UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CENTRO FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS

LICENCIATURA EN RELACIONES INTERNACIONALES

AGOSTO DE 2007

Lic. Nicolás Varzilio Dr. Fernando Julio Piñero

2

ÍNDICE

Página

ÍNDICE DE TABLAS y GRAFICOS 3 INTRODUCCION 5 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION 9 ASPECTOS METODOLOGICOS y DE CONTENIDO 10

PRIMERA PARTE

LAS NUEVAS TENDENCIAS DEL COMERCIO Y EL TRASPORTE INTERNACIONAL: LA REFORMULACION DE

LOS SISTEMAS PORTUARIOS CAPITULO 1 – CAMBIOS DEL COMERCIO MUNDIAL 16 1.1 – Evolución del Comercio Internacional 17 1.2 – Nuevas estructuras de mercado 22 1.3 – Comercio Exterior Argentino 24 1.3.1 – ¿Valor agregado? Pymes versus Grandes empresas 27 1.3.2 – Las importaciones 30 1.3.3 – La producción argentina y la movilización de cargas 32 CAPITULO 2 – LA REVOLUCION DE LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE

35

2.1 – El intermodalismo 40 2.2 – El aspecto logístico 42 2.3 – El transporte marítimo como el principal medio utilizado 43 2.3.1 – La especialización de los buques y la nueva realidad del transporte marítimo

44

CAPITULO 3 – EL ROL DE LOS PUERTOS EN EL COMERCIO INTERNACIONAL

49

3.1 – La transformación portuaria 50 3.2 – La evolución generacional de los puertos 53 3.3 – Costos portuarios 58 3.4 – Logística portuaria 60 3.5 – El tratamiento de temas portuarios en los organismos internacionales

63

3

SEGUNDA PARTE

MULTIMODALISMO E INFRAESTRUCTURA: HERRAMIENTAS

CLAVES DE INTEGRACION Y DESARROLLO CAPITULO 4 – SUDAMÉRICA FRENTE A LAS NUEVAS DEMANDAS DE INFRAESTRUCTURA Y TRANSPORTE

67

4.1 – La situación regional 69 4.2 – Infraestructura e integración 71 4.3 – Deficiencias generales 72 4.4 – Un sistema logístico difícil 75 4.5 – El proyecto IIRSA 78 4.6 – El desempeño de los puertos latinoamericanos 83 4.6.1 – La competencia interportuaria 87 CAPITULO 5 – EL SISTEMA PORTUARIO – LOGISTICO ARGENTINO: SITUACIÓN, REFORMAS Y DESEMPEÑO

92

5.1 – Argentina y la agenda IIRSA 94 5.2 – Antecedentes históricos del sistema portuario nacional – Ley de Puertos de 1992

97

5.3 – Multimodalismo y logística frente al crecimiento sostenido de la producción y las exportaciones

105

5.3.1 – El marco legal 106 5.3.2 – Los accesos a los puertos y la irracionalidad del empleo de los medios de transporte

109

5.4 – El desempeño actual de los puertos nacionales 115 CONCLUSIONES GENERALES 127 BIBLIOGRAFIA 134

4

INDICE DE TABLAS Y GRAFICOS TABLAS Nº Página

1 Evolución de las exportaciones argentinas (1990 – 2006) 26 2 Ranking de exportaciones por productos (2005 – 2006) 27

3 Exportaciones de manufacturas por tamaño de empresa 28

4 Las 10 empresas que más exportan en Argentina (2004 –

2005)

29

5 Exportaciones de las provincias argentinas (2005) 33

6 Ventajas y desventajas de los distintos modos de transporte 39

7 Impacto del cambio tecnológico en buques 45

8 Indicadores de la fabricación de la flota mundial de buques 46 9 Síntesis esquemática de la evolución portuaria 56

10 Tarifa – Eficiencia operativa y Competitividad portuaria 60

11 Pronóstico de crecimiento en movimiento de contenedores (por región, 2004 – 2009)

84

12 Limitaciones físicas de los puertos latinoamericanos 85 13 Movimiento de contenedores en Latinoamérica (2001 – 2005) 89 14 Puertos argentinos (por provincia) 93 15 Síntesis esquemática del sistema ferroviario argentino 114 16 Movimiento de contenedores en puertos argentinos 116 17 Cuadro comparativo por puerto en millas náuticas 124 18 Duración de los servicios regulares (Arg – Chile) 125 GRAFICOS Nº Página

1 Reducción relativa del mundo por el aumento de la velocidad del transporte

36

2 Tráfico portuario mundial 51 3 Matriz de la ventaja competitiva de un puerto 57 4 Esquema de trasferencia modal 63 5 6

Procesos de transformación sudamericana Aumento de la productividad portuaria

83 86

7 Carga transportada por ferrocarril (2005) 115 8 Participación portuaria en exportaciones agrícolas 116

5

INTRODUCCION El estudio de la problemática sobre el sistema Portuario – Logístico

argentino frente al crecimiento del comercio exterior ha sido escogido

como eje de investigación, debido a la relevancia e impacto del tema

sobre actuales investigaciones en el campo de la inserción y

competitividad comercial argentina frente al mundo.

La temática ha sido abordada en esta investigación sobre la visión

respecto de la utilización de la infraestructura física, la logística y el

intermodalismo como elementos necesarios para el desarrollo nacional

como así también para lograr una efectiva proyección internacional y un

acercamiento a los mercados regionales, a partir de los cambios de

paradigma en lo que se refiere a la cadena de distribución de bienes,

destacando el rol de los puertos dentro de la misma.

Las cifras del intercambio comercial de Argentina con el resto del

mundo en los años posteriores a la crisis 2001 – 2002, han abierto el

debate acerca del complejo exportador nacional, su sustentabilidad y

sus perspectivas. El comercio exterior ha superado su récord histórico,

sobrepasando la línea de los 45.000 millones de dólares en

exportaciones y 35.000 millones en importaciones, en el año 2006.

El mayor crecimiento se ha registrado en productos agrícolas, con

exportaciones registradas en 65 millones de toneladas entre granos,

aceites y subproductos, generando importantes volúmenes de carga.

Con el crecimiento del comercio internacional y la manipulación de

productos de importación y exportación quedó a la luz la deficiencia de

los puertos argentinos para la carga y recepción de buques de ultramar.

Distintos organismos internacionales como la Comisión Económica

para América Latina (CEPAL), y la secretaría de la Conferencia de las

Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), entre otras,

señalan esta problemática en Sudamérica; manifestando que la falta de

6

inversiones en este tipo de infraestructura tiene una gran incidencia

sobre la pérdida de competitividad de la región.

En Argentina se perciben problemas similares a los países de la zona

en general y aparecen necesidades concretas de avanzar en ese sentido

para acompañar el auge exportador que pareciera no detenerse.

Se han planteando necesidades y dificultades que estancan el

crecimiento del comercio exterior, el cuál solo podrá sostenerse en el

tiempo si se realizan las inversiones en puntos claves de la

infraestructura, imprescindibles para este avance.

Dentro de este contexto, se analizará la situación actual de la

infraestructura que permite el tránsito de los productos argentinos

desde los centros de producción hacia el exterior, como así también los

que ingresan desde ultramar hacia el interior de nuestro territorio;

comprendiendo en este sentido, al complejo de movilización de cargas,

como facilitador del comercio exterior argentino.

Debemos señalar que los flujos más importantes de bienes

comercializados entre los diferentes países se realiza vía marítima, lo

que posiciona a los puertos en un rol vital para el desarrollo del

comercio exterior de una nación, y su conexión con el resto del mundo,

ya que representan el ámbito de mayor confluencia de carga. Es por

esto, que este análisis, se centrará sobre el Sistema Portuario Argentino

y su situación respecto del aumento del flujo de bienes, resultante del

crecimiento de su comercio fronteras afuera.

Para ello, deben tenerse en cuenta los nuevos paradigmas en materia

portuaria, los cuales dominan el panorama mundial, dejando obsoletos

pensamientos como el de “puerto aislado”, paradigmas que Argentina, y

Sudamérica en su conjunto, no pueden prescindir.

Actualmente crece la necesidad de concentrarse en una gestión

portuaria moderna, ya que se considera fundamental para la inserción

en el escenario económico mundial. Dados estos parámetros el

concepto de competitividad portuaria ya no se restringe solo al

7

movimiento físico de cargas, sino que va más allá generando un todo

sistémico vinculado con su entorno. En este sentido, la función y

responsabilidad del puerto va más allá de ser solamente un eslabón en

la cadena de transporte, extendiéndose en la actualidad hacia el control

y expedición de la carga en toda la cadena de distribución de origen a

destino final. Esto produce la integración de otros elementos adicionales,

tales como las vías de acceso, las externalidades, los procedimientos

administrativos, etc., es decir, algunos directamente portuarios y otros,

consecuencia del transporte y del comercio en general.

En este nuevo escenario los puertos deben ofrecer sus servicios al

comercio exterior, más que al transporte marítimo, adoptando

tecnologías de punta para el manejo físico de las cargas, adecuando sus

infraestructuras marítimas, terrestres, de accesos y de interrelación con

la ciudad - puerto y con la red nacional de transporte, protegiendo el

medio ambiente, reduciendo sus externalidades, mejorando sus

sistemas de gestión y de información y reestructurando sus tarifas.

Por otro lado, la infraestructura económica, esencial para el progreso

y la generación de empleo, también está generando un espacio hacia la

integración regional. La iniciativa de la Integración de la Infraestructura

Regional Suramericana (IIRSA), es un hecho acabado de lo dicho. Este

foro de diálogo entre las autoridades responsables de la infraestructura

del transporte, comunicaciones y energía de los países de la región,

tiene como objetivo impulsar el proceso de integración política, social y

económica a través del desarrollo de la infraestructura bajo un prisma

regional. Esto ha posicionado a la infraestructura y al transporte, ya no

solo como elementos de desarrollo hacia el interior de un país, sino

como una fuente concreta de integración entre países de una misma

región.

En este sentido, Argentina comienza el siglo XXI con la necesidad de

definir una estrategia para hacer frente a esta nueva realidad, debiendo

considerar a la infraestructura destinada a su movilización de cargas y a

8

todo el aparato logístico, preponderante en su interconexión con el

resto de sus socios comerciales y como elemento integrador con el resto

de la región.

A partir de esta serie de elementos se buscará corroborar las

siguientes hipótesis:

• Los cambios producidos en el comercio internacional en las

últimas décadas, han generado la necesidad de adaptación de los

puertos, integrándolos a toda la cadena logística de distribución.

• Frente a este escenario Argentina está llevando a cabo medidas

en cuanto a su infraestructura logística - portuaria y su

correspondiente legislación, que condicen con el crecimiento del

comercio exterior.

9

OBJETIVOS

Establecidos como guías de ruta para lograr un adecuado desarrollo de

esta investigación, se plantearon los siguientes objetivos:

• Describir un estado de situación respecto de las demandas actuales

en materia de transporte en comercio internacional, haciendo

principalmente hincapié en los recursos de transporte marítimo.

• Explicar y analizar como funcionan dos conceptos fundamentales

dentro de la operatoria en el traslado de bienes y la integración de

mercados: logística e intermodalismo.

• Resignificar a la infraestructura física como elemento esencial de

integración regional.

• Posicionar y calificar la importancia de los puertos en el contexto de

la distribución internacional de bienes y la cadena del comercio.

• Presentar un análisis general del Sistema Portuario Argentino, su

evolución histórica, desempeño actual y proyección, en cuanto a su

organización, aspectos económicos y normativos.

10

ASPECTOS METODOLOGICOS y DE CONTENIDO

Mediante una metodología analítica-descriptiva se describirá la

situación del Sistema Portuario–Logístico argentino actual; que

comprende un análisis tanto del ámbito portuario, su régimen legal y

antecedentes, como así también, una descripción de los medios viales,

ferroviarios y fluviales, utilizados en el traslado de cargas a granel y

contenedores, considerándose a estos, partes importantes de la cadena

logística, y por ende, fundamentales dentro del complejo del comercio

exterior nacional.

El objetivo fundamental de la presente investigación es reconsiderar

la importancia de una eficiente cadena de transporte y una adecuada

acción logística dentro del comercio, tomando al puerto como el eslabón

más importante, y dentro de ese contexto, analizar la realidad y los

futuros desafíos que se plantean en el caso de la Argentina. Para ello,

se recurrió al análisis de bibliografía de autores especializados. Un

rasgo característico, que enriquece a este trabajo de investigación, han

sido las entrevistas a informantes clave, como por ejemplo Marcelo

Smith, Capitán de ultramar y práctico del puerto de Mar del Plata;

Ricardo Sánchez, asesor de la CEPAL sobre infraestructura económica y

recursos naturales; y el Ingeniero civil y portuario Gustavo Anschütz,

Master en Gestión Portuaria UPC de Barcelona y presidente de la

Asociación Internacional de Profesionales de Puertos y Costas (AIPPYC).

Además de contar con apoyo y asesoramiento continuo de José Osvaldo

Mazondo, ex dirigente de la Administración General de Puertos, coautor

de la Ley Nacional de Puertos, actual presidente de JM&PARTNERS,

empresa consultora en temas marítimos y portuarios,

fundamentalmente en Estudios de Mercados y Evaluación de Proyectos

11

de Inversiones; además de ser profesor en el Instituto Universitario de la

Prefectura Naval Argentina.

Esto ha permitido desarrollar un amplio abanico de diversas posturas

y visiones acerca de las problemáticas que aquejan a todas las partes

intervinientes en la cadena de traslado y distribución de los bienes de

exportación e importación. A esto debe sumarse experiencias

adquiridas en diferentes seminarios sobre esta especialidad, como por

ejemplo el “XVI SEMINARIO INTERNACIONAL DE PUERTOS VIAS

NAVEGABLES, TRANSPORTE MULTIMODAL Y PUERTOS” realizado en

simultáneo con la Cuarta Exposición del “EXPOCOMEX Business Beyond

Borders” (2006) y el Seminario organizado por el Consejo Portuario

Argentino “ARGENTINA, UN PAIS EN CRECIMIENTO” JORNADAS SOBRE

UN SISTEMA PORTUARIO COMPETITIVO (2006)

La presente investigación está divida en dos partes principales; la

primera, plantea de manera introductoria, los tres pilares básicos del

trabajo de investigación: Comercio Internacional, Transporte y Puertos.

En el capítulo I se realiza una descripción estilizada sobre algunos

aspectos centrales del comercio mundial, tomando como referencia a

autores como Aldo Ferrer, Rondo Cameron y Robert Carbauch, los

cuales otorgan el marco teórico referencial de análisis respecto de la

importancia del comercio dentro del campo disciplinar de las relaciones

internacionales.

Además, se analiza la situación de la Argentina dentro de los circuitos

económicos mundiales de los últimos años. El principal objetivo del

capítulo es describir y analizar la estructura exportadora e importadora

de la Argentina y, el grado de funcionalidad del sistema de medios de

transporte de distribución de bienes. Asimismo, se realiza una crítica

respecto de la ausencia de políticas para lograr una diversificación de los

productos que Argentina exporta.

12

El capítulo II trata sobre cuestiones referidas a los diferentes medios

de transporte utilizados en la movilización de bienes y a la incidencia

que ejercen estos sobre el comercio internacional.

La cadena integrada del transporte junto con los procesos de

unitarización de cargas han dado lugar al concepto de intermodalismo,

que sumado al de logística, son analizados elementos claves

facilitadores de comercio entre los Estados. Sobre ese escenario, se

realizan aportes sobre las tendencias actuales del transporte marítimo

internacional, justificando su importancia en la búsqueda de economías

de escala, reducción de costos y parámetros de eficiencia. Se han

priorizado en este capítulo postulados de autores como Handakaba

(1994) y Anschütz (2004 – 2006).

En el capitulo III se analiza la funcionalidad de los puertos dentro de

la cadena total de transporte y su rol como nodo de transferencia

modal. En ese sentido, se pretende explicar el surgimiento de un nuevo

rol para los puertos, a partir de los cambios producidos en la década del

`60, como consecuencia de los avances tecnológicos, la reducción de los

tiempos y las distancias, las nuevas demandas de mercado, etc.

El punto de partida de este análisis es el puerto como nodo de entrada

y salida de buques y su interconexión con los demás medios de

transporte y sistema de carga. De esta manera, se estudia la eficiencia y

competitividad portuaria y su capacidad para potenciar la integración

entre los modos de transporte que confluyen en él. La estructura de este

capítulo se apoya principalmente sobre la visión de J. Mazondo.

La segunda parte de la tesis esta destinada fundamentalmente a

profundizar los conceptos de infraestructura, intermodalismo y logística

como factores esenciales para el comercio internacional y la integración

regional.

En el capítulo IV se describe la situación de la infraestructura

sudamericana de transporte para la interconexión de la región, basado

principalmente en investigaciones de especialistas de distintas

13

organizaciones vinculadas al estudio del desarrollo de los países

latinoamericanos, como la Comisión Económica para América Latina, la

Asociación Latinoamericana de Integración y la Corporación Andina de

Fomento.

Con el aumento del comercio exterior, el sector logístico encontró uno

de los obstáculos de mayor dificultad para sostener el flujo del

comercio: la infraestructura.

A las deficiencias propias de los modos de transporte, se suman

factores tales como la escasa inversión pública y la falta de políticas de

largo plazo.

Debido a estas deficiencias, la productividad de los puertos se ha visto

limitada para adecuarse a los nuevos buques y los flujos de cargas. En

este segmento de trabajo, se plantea el dualismo que genera la

búsqueda de un sistema regional integrado por un lado, contra la idea

de competencia interportuaria adoptada entre los puertos más

importantes de la región.

Finalmente en el V y último capítulo, la investigación se centra en el

análisis del complejo logístico nacional destinado al traslado de bienes

desde los centros de producción hasta su puesta en buque, analizando

los distintos modos de transportes y su participación en la cadena

logística hasta llegar al ámbito portuario. Para el análisis del

comportamiento portuario se tomaron como referencia dos áreas clave

del sistema. Por un lado, la zona geográfica Gran Rosario, que

comprende no sólo el puerto de esa ciudad, también los puertos del

complejo San Lorenzo/San Martín y terminales portuarias graneleras y

aceiteras privadas que operan sobre el Río Paraná. La región del Gran

Rosario fue elegida por representar la principal zona de producción y

salida de los productos líderes en las exportaciones argentinas (de

origen agroindustrial).

Además del estudio del ámbito de las cargas a granel, se suma al

análisis el principal puerto de movimiento de contenedores, Buenos

14

Aires, que junto a la terminal de Dock Sud (Exolgan), representan más

del 90% de movimientos de contenedores del país.

Para lograr una visión acabada y concreta acerca sobre las realidades

y problemáticas de estas áreas estratégicas, se accedió a datos

actualizados de los distintos flujos de cargas, buques, etc., que acceden

hoy a estos puertos. Además se vuelcan las opiniones y experiencias de

personas que se desempeñan profesionalmente dentro del recinto

portuario y logístico nacional.

15

Primera Parte

LAS NUEVAS TENDENCIAS DEL

COMERCIO Y EL TRASNPORTE

INTERNACIONAL: LA REFORMULACION

DE LOS SISTEMAS PORTUARIOS

16

Capitulo 1. Cambios en el Comercio Mundial

Varios son los factores que han determinado el constante crecimiento

del comercio internacional en las últimas décadas: la disminución de

barreras técnicas y aduaneras; la seguridad legal, estabilidad política y

económica que brindan la mayoría de los estados participantes del

comercio; el apoyo a las exportaciones por parte de la mayoría los

gobiernos; la homogeneización de los gustos de los consumidores y la

“estandarización” de los productos comercializados; el tremendo avance

de las comunicaciones y la aparición del “comercio virtual” (e–

commerce) y el abaratamiento y la mejora de los servicios de

transportes. (ARONSKI, 2004).

Pero como explica Zaiat (2007) en la actualidad, el comercio

internacional se encuentra sitiado frente a una extraña paradoja: este

continuo crecimiento convive con una intensa corriente proteccionista en

los mercados domésticos que hizo fracasar la denominada Ronda de

Doha, en el seno de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Este proteccionismo ha producido un giro en la literatura especializada

sobre las “hipocresías” del libre comercio. Tesis cuestionada desde el

siglo XIX (en aquel entonces por potencias emergentes como Alemania

y los EE.UU.) como base de la expansión imperialista que buscaba

consolidar la Gran Bretaña de aquellos años.

La crítica que se hacía en aquel entonces a la teoría librecambista y la

que se le hacen hoy es básicamente la misma, la hipocresía de pregonar

las bondades del libre comercio mientras que los principales voceros de

estas mismas bondades se tornan altamente proteccionistas en algunos

rubros de su economía (por ejemplo, el caso actual de los subsidios a la

agricultura tanto en los EE.UU. como en la Unión Europea).

El comercio internacional presenta una doble realidad, por un lado se

observa y promueve el crecimiento económico basado en la apertura

17

económica, por otro lado los países más ricos y poderosos

económicamente crecen implementando el proteccionismo estatal. Más

allá de ello, las vinculaciones económicas entre Estados se intensifican

cada día más.

En la actualidad, ninguna nación que pretendiera existir en

condiciones de aislamiento económico, sería capaz de sobrevivir.

Todos los aspectos de la economía de una nación (industria,

sectores de servicios, niveles de ingresos y empleo) tienen

relación con la economía de sus socios comerciales. Dicha

relación se manifiesta en forma de movimientos internacionales

de bienes y servicios, fuerza de trabajo, empresas, fondos de

inversión y tecnología. (CARBAUGH, 1999 pág. 6)

1.1 Evolución del Comercio Internacional

Cuando hablamos de comercio internacional se hace referencia al

intercambio de bienes y servicios entre Estados, haciéndose

principalmente hincapié en la venta de productos a través de las

fronteras nacionales (MORENO RODRIGUEZ, 1998). Este intercambio es

y ha sido inherente al hombre desde mucho tiempo atrás, claro está que

el concepto que encierra en sí mismo el comercio internacional de hoy

ha variado de manera constante (no en esencia sino en relevancia).

Ya desde el año 3.000 a.C. se registraban antecedentes de comercio

realizado a través de las fronteras. La antigua Mesopotamia importaba

materia prima; las sociedades de Babilonia y la India tenían comercio

entre sí en el año 800 a.C. En el Mediterráneo Oriental la civilización

Helénica exploraba desde el siglo V a.C. las rutas comerciales a Oriente

y a Occidente. Hacia el año 300 a.C. los comerciantes griegos estaban

en contacto con el norte de la India por vía de Arabia y se desarrollaba

el comercio entre la India y China. Entre los años 200 a.C. y 200 d.C.,

se desarrolló la “Ruta de la seda” que era un mosaico complejo de rutas

por tierra y mar, que unía al Imperio Romano de Occidente con el

18

Imperio Han Chino de Oriente. En esos años el comercio significaba la

oportunidad para el florecimiento de las sociedades, por ejemplo entre

los años 1.000 y 1.500 d.C., las redes de comercio marítimo se

expandieron entre las tierras islámicas de la Media Luna fértil y Arabia,

las ciudades costeras de la India, los reinos africanos y los centros

comerciales de la costa de África. En el siglo XIV y principios del XV,

estas redes comerciales conectaban directamente con la misma China,

de manera que en la época premoderna se habían desarrollado redes

que unían Europa, Asia y Africa. (HELD, MC GREW, GOLDBLAT,

PERRATON; 2002).

Estas referencias señalan la importancia del comercio entre regiones

para sociedades pasadas, ya no sólo como un mero intercambio de

bienes, sino como un modo de interrelación cultural, con restricciones

claras, entre lo que se denomina actualmente comercio mundial y lo que

significaba el intercambio de bienes en el pasado, inclusive tras la

consolidación de las ciudades financieras como Génova, Pisa, Flandes o

Brujas.

En la actualidad el flujo del comercio es constante, los volúmenes de

bienes comercializados han llevado a que los modos de transporte hayan

tenido que evolucionar e incrementarse para acompañar el creciente

intercambio. Los productos se han vuelto accesibles para un numero

mayor de consumidores, ya que lo que se busca en general, es la

masividad.

En esta línea de pensamiento, Carlos Ledesma Y Cristina Zapata

(1995, pág. 19) afirman que:

Todos los cambios transitados fueron realizándose dentro de un

acelerado proceso que se acentúo con la expansión de los

mercados en siglo XVIII a consecuencia de la incorporación de

nuevas técnicas de producción que dieron lugar a la llamada

Revolución Industrial. Esta evolución impuso las condiciones

favorables para los procesos descolonizantes que generaron

oportunidades de diversificación al tráfico de bienes y recursos

19

productivos, tomando un rol protagónico la mano de obra a

consecuencia de las fuertes corrientes migratorias de aquellos

años (.......). Los avances tecnológicos operados desde

aquellos tiempos modificaron las técnicas de producción, que

originaron fuertes excedentes exportables, acompañados por

una constante evolución de los sistemas de comunicación que

facilitaron el proceso. Paulatinamente fueron desarrollándose

más mecanismos e instrumentos que facilitaron e intensificaron

los movimientos de mercancías y capitales; y la aparición de

centros económicos de gravitación universal como lo fue la

Inglaterra del siglo XIX, al amparo del liberalismo económico

como doctrina rectora y la vigencia del Patrón Oro como

mecanismo de ajuste.

La expansión territorial europea de la baja Edad Media, la conquista

de ultramar y el descubrimiento de nuevos mundos, forjaron el

surgimiento del negocio más redituable de todos: el comercio

internacional (FERRER, 1996). Luego, el advenimiento de la era

industrial y el avance tecnológico, tanto en la producción de bienes,

como en la evolución y expansión de los transportes, produjo un

impresionante boom comercial.

Kripendorff (1985) señala que solamente es posible conocer las

verdaderas dimensiones del crecimiento económico actual mediante una

comparación con épocas preindustriales; la “mundialización” de los

mercados, es un hecho mucho más reciente en la historia. En este

sentido, el comercio actual significa evocar su “internacionalismo”,

acentuar su globalización, aunque haya tenido origen en la Cartago

Antigua, en la Génova medieval, en la Hamburgo moderna, o en la

múltiples “cities” financieras del mundo actual (SAN MARTINO; 1998).

El comercio de bienes y servicios a escala global implica un sistema

regularizado. Si bien existía el intercambio de bienes a través de

grandes distancias desde siglos atrás, solo puede hablarse de comercio

20

internacional una vez establecido el concepto de Estado – Nación.

(PERRATON, 2002)

El comercio internacional por otro lado, ha variado significativamente

las vías de comercialización. Hasta no hace muchos años, el comercio

estaba centrado en el noroeste de Europa y la costa oriental de América

del Norte. Actualmente las rutas del comercio mundial están mucho

más diversificadas. Esto se debe especialmente a la aceleración de las

actividades industriales en la cuenca del Pacífico. Primero fue Japón,

luego la República de Corea, Taiwan, Singapur, Hong Kong, Malasia y

más recientemente, China. Al mismo tiempo los centros industriales de

la región oriental de América del Norte se han ido desplazando hacia la

costa del Pacífico, conformando el cinturón industrial Vancouver –

California. Incluso en Europa se observaron cambios graduales durante

los años noventa, por ejemplo, las actividades industriales de la zona del

Ruhr, Wallonia y el noroeste de Francia han perdido dinamismo,

mientras que se ha registrado un fuerte crecimiento en Baden –

Wutemberg, Baviera y la región Lyon – Grenoble. También en Italia,

España y Portugal se han registrado tasas de crecimiento.

Latinoamérica, Oriente Medio y algunos países de África surgen también,

como importantes centros económicos.

Para Mazondo (1996) el surgimiento alrededor del mundo de zonas

económicas de producción y comercialización han producido importantes

cambios en la estructura económica mundial.

La dinámica del comercio internacional plantea constantemente

desafíos que los Estados deben afrontar ya que, esta dinámica y su

correlación con la problemática del desarrollo cobra mayor importancia a

medida que la brecha entre naciones desarrolladas y subdesarrolladas

es cada vez mayor. Inclusive, las perspectivas apuntan cada vez más

21

hacia condiciones desventajosas para los países pobres y presentan un

panorama más beneficioso para los más poderosos.1 (CAMERON, 2003)

El escenario pos bélico de mediados del siglo pasado, allanó el terreno

para el surgimiento del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y

Comercio (GATT), órgano de normatización, liberalización y consulta del

comercio multilateral. Luego de la denominada Ronda Uruguay (1986 –

1993) los ministros de Comercio se reunieron por última vez bajo el

manto del GATT en abril de 1994 en Marrakech, Marruecos, donde

sentaron las bases del establecimiento de la Organización Mundial de

Comercio, organismo que otorgó un marco institucional y un foro de

solución de controversias a las relaciones comerciales internacionales

actuales.

A partir de esta nueva estructura, las rondas de negociación se

realizaron bajo un manto organizacional distinto. El siglo XXI genera un

escenario donde los países subdesarrollados parecen ejercer una fuerza

mayor para enfrentar las situaciones casi siempre adversas de las

negociaciones. Un indicio de ello se dio en noviembre de 2001, en

Doha, Qatar, donde se realizó la cuarta conferencia ministerial de la

OMC, que arrojó como resultado un programa de trabajo sobre 21

cuestiones. Entre ellas estaba el tema agrícola, en el que los miembros

se comprometieron a negociar mejoras sustanciales (para los países

menos desarrollados) en tres pilares básicos: Acceso a los mercados,

reducción de todas las formas de subsidios a las exportaciones y

reducciones sustanciales de las ayudas internas que distorsionan el

comercio. La ronda también contemplaba la liberalización en materia de

servicios, el acceso a mercados para los productos no agrícolas,

propiedad intelectual e inversiones. Por sus objetivos ambiciosos en

1 No es objetivo de esta investigación analizar esta problemática, sino visualizar en este contexto cómo es posible una mayor y más equitativa participación en el comercio mundial, señalando falencias y proyectando el futuro hacia una inserción competitiva en aspectos claves, como por ejemplo la infraestructura de los medios de comercialización.

22

materia de liberalización en el comercio agrícola, la reunión de Qatar es

conocida como la Ronda del Desarrollo, cuyos puntos de negociación

en su gran mayoría aún hoy, no han llegado a una resolución favorable

para ninguna de las partes negociantes.

Luego, en 2003, las negociaciones tuvieron lugar en Cancún (México)

donde emergió un nuevo bloque de países negociadores denominado el

G202. Este bloque propuso una fuerte posición respecto del tema

subsidios agrícolas mantenido por los gobiernos de Estados Unidos y los

miembros de la Unión Europea. Estas negociaciones no obtuvieron

resultados positivos, lo que generó el replanteo del sistema multilateral

de comercio y de la estructura de la OMC por parte de la opinión

pública.

La última de las rondas realizada hasta la fecha fue la que se llevó a

cabo durante el mes de diciembre de 2005 en Hong Kong. Se tocaron

prácticamente todos los temas sin resolución de la Ronda de Doha, pero

en casi ninguno existió acuerdo y los países litigantes mantuvieron su

postura. El director general de la OMC, Pascal Lamy, propuso en su

momento la suspensión de las negociaciones ante la falta de acuerdo,

para el mismo: “estamos en un atolladero”, “la situación actual es muy

grave”, “hoy sólo hay vencidos”3. Esto representó el fracaso de la

negociación y evidenció aún más aquellas hipocresías librecambistas.

1.2 Nuevas estructuras de mercado

Distintos paradigmas de la económica mundial, han dominado la arena

internacional a lo largo de los años. Luego de la Segunda Guerra

Mundial Alemania y Japón (hoy segunda y tercera potencias económicas

mundiales respectivamente) tenían sus economías devastadas. Corea,

2 El “Grupo de los veinte” es un conjunto de países exportadores sustancialmente de materia prima y productos alimenticios. Las negociaciones estuvieron lideradas por India y Brasil principalmente y escoltados por países como Argentina y Nigeria.

23

actualmente polo dinámico de producción y potencia militar, no contaba

con índices de comercio internacional relevantes. Los países del sudeste

asiático surgieron en el escenario del comercio internacional hace solo

veinte años atrás (RAS, 2006)

A partir de la caída del Muro de Berlín se produjo un cambio radical en

la estructura económica mundial, los países centrales trasladaron sus

centros de producción a las periferias. Un ejemplo de ello puede ser el

de los “Tigres Asiáticos” que mostraron índices de desarrollo

espectaculares.4

Sin embargo el crecimiento sostenido se dio en aquellos países que

supieron transformar conocimientos en técnicas de producción para

bienes de alto valor agregado y quienes lograron flexibilidad en sus

legislaciones laborales (GIRADO, 2006).

Actualmente un nuevo grupo de países está siendo señalado por los

analistas como diferenciados del resto por una serie de características

particulares denominado BRIC (sigla de los países de Brasil, Rusia,

India y China). Estos países poseen ciertas características que los

distinguen mayoritariamente del resto, creando expectativas a otros

Estados, principalmente productores de alimentos (como la Argentina),

ya que representan importantes centros de consumo5.

Veamos ahora, cual es la realidad argentina respecto de estas

estructuras emergentes.

3 Declaraciones extraídas del Diario La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, Agosto de 2006 4 Para un mejor desarrollo de este tema ver: Paul Krugman; El Internacionalismo moderno, 1993. 5Algunas de las características particulares de estos estados son la alta capacidad de desarrollo científico, la gran cantidad de mano de obra poco calificada, lo que hace que estén bajo una mirada constante por parte de los países más importantes y de los organismos internacionales. Como inmensos centros de consumo, debido a su impresionante población, para los países productores de alimentos, son una gran oportunidad. Principalmente si tenemos en cuenta, su espectacular crecimiento demográfico, que según informes económicos estos estados podrían superar lo índices de crecimiento del G6. Las proyecciones indican que para el año 2009 la demanda incremental de los BRIC´s podría superar al G6, en veinte años duplicarla y en cuarenta cuatriplicarla.

24

1.3 El comercio exterior argentino.

Tras la profunda crisis política, económica, institucional y social que

terminó con el gobierno de la Alianza y produjo el estallido de la

convertibilidad a finales del año 2001, siguieron años de crecimiento

económico, dinamizado en su mayor parte por la situación favorecedora

del comercio exterior ante la devaluación. En los últimos años se

vienen registrando niveles récord de exportaciones, tanto en monto

como en volumen, y se espera que este crecimiento se sostenga en el

tiempo. Para entender este crecimiento, debemos analizar el contexto

interno y externo que han producido variables que favorecieron a que

esto suceda.

El contexto internacional permite mirar con optimismo el futuro de las

exportaciones argentinas, ya que existe una fuerte demanda mundial de

los productos argentinos, sobre todo de mercados muy importantes

como el europeo y principalmente el asiático, aunque como explica el

presidente de la fundación exportar, Marcelo Elizondo (2005), “el país

tiene condiciones propias y el esquema exportador actual tiene

suficiente fortaleza como para enfrentar sin sobresaltos un eventual

retroceso de la economía global”.

Estas condiciones nacionales se afirman fundamentalmente en que

existe un marco macroeconómico que impulsa también esta expansión:

un tipo de cambio competitivo6 (pilar básico del modelo económico

actual), la recuperación del crédito7 y la inversión. Además, debemos

sumarle la estabilidad de otras variables macro, no solo la económica,

sino también las políticas.

6 A pesar del dólar alto, debe existir una estrategia de estabilidad para brindar certidumbre a los operadores. Esto es lo que diferencia la situación actual a la experiencia de la década del 80´, cuando la moneda estaba devaluada pero en un contexto de inestabilidad (ZAIAT, 2006). 7 Según datos del Banco Mundial en nuestro país existe un incremento de la oferta y tasas muy bajas (incluso por debajo de los valores internacionales). Pero el crédito

25

Sin embargo no hay que confundir recuperación con crecimiento. Por

ejemplo, en el caso de las exportaciones, si bien hubo un gran

crecimiento en los últimos cuatro años, se trata de un crecimiento

medido contra años de caída muy pronunciadas (2001 – 2002).

Además, el resto de América latina creció del mismo modo o más

(FELIX PEÑA, 2006). Es decir que este auge exportador no significa

necesariamente un crecimiento sostenible. Respecto a esto, el Director

del Instituto para el Desarrollo de Consorcios de Exportación de la

Fundación BankBoston, Elvio Baldinelli (2006), aseguró que “crecimos

porque la oleada fue buena, no porque nosotros seamos buenos”. Para

ratificar esto, basta con ver los índices en otros países vecinos. Uruguay

registró un crecimiento del 48%, Colombia del 62%, Chile 113% y

Brasil un 115%. El índice promedio de Sudamérica fue de 53%; el

registro de Argentina arroja una alza del 52%.

El patrón de exportación actual no es muy diferente al de antes de la

devaluación, es decir que la devaluación no modificó el perfil exportador,

si se tiene en cuenta que casi el 70% de las exportaciones están

comprendidas por combustibles y energía, manufacturas de origen

agropecuario (MOA) y productos primarios. Menos del 30% pertenece

al grupo de manufacturas de origen industrial (MOI).

Si bien es cierto que las exportaciones industriales generaron también

un récord, no necesariamente significa que el gobierno haya impulsado

medidas para que esto ocurriera, más allá del dólar alto, y esto nos

diferencia de los casos de desarrollo industrial en otras regiones como el

sudeste asiático, donde los incentivos a las exportaciones de MOI

provinieron de medidas concretas del Estado, que sí estimuló esos

sectores productivos.

En nuestro país las exportaciones de MOI crecen menos en volumen

pero más en valor. Los rubros más dinámicos de este sector son el

bancario es muy poco utilizado. En Argentina solo un cuarto de las empresas lo utilizan. Para las Pymes el mayor escollo es “calificar” para obtener el crédito.

26

automotriz y el autopartista, ya que en Argentina existe mucho

comercio intrafirma, además de que existen gran cantidad de terminales

internacionales especializadas. A esto deben sumarse los acuerdos de

preferencia que existen con los principales mercados como el ACE 6 con

México y también otros convenios con Brasil y Chile.

EVOLUCION EXPORTACIONES ARGENTINAS 1990 - 2006 (en millones de dólares) - Tabla Nº1

1990 14.780

1991 13.100

1992 12.870

1993 13.715

1994 17.813

1995 20.500

1996 24.700

1997 26.850

1998 26.434

1999 22.996

2000 26.904

2001 26.543

2002 25.709

2003 31.500

2004 34.550

2005 40.352

2006 46.300

Fuente: elaboración propia en base a datos de Abeced.com e INDEC

27

RANKING de EXPORTACIONES (jun. 05´- jul. O6´)

(por productos, en millones de dólares) – Tabla Nº2

Periodo

Producto

Jun. Jul. 2005

Agos. Sept. 2005

Oct. Nov. 2005

Dic. 2005 Ene. 2006

Feb. Mar. 2006

Abr. Mayo 2006

Jun. Jul. 2006

Residuos y desperdicios

de la industria alimenticia

741,1

800,2

719,5

694,9

664,8

821,7

829,7

Grasas y aceites 568,4 608 487,1 606,3 521,6 737,4 602,2

Material de transporte

460

583,4

635,9

380,5

528,7

689,1

688

Carburantes 482,1 607,7 546,6 547,3 511 554,8 611,1

Semillas y frutas

oleaginosas

733,3

470,1

259

276

250

963.9

320,6

Cereales 386 372,7 355,2 447 416,7 426,6 416,8

Productos químicos

355,7

405

448,4

396,6

369,5

397,2

421,8

Petróleo crudo 447,5 540,4 338,9 399 330,6 289 443,7

Metales comunes y sus

derivados

383,1

406,1

392,3

348,8

326,9

441

435,5

Carnes y sus preparados

307,7

271,6

334,5

281,8

248,2 250

250

Fuente: elaboración propia en base a datos de Terminal C

1.3.1 ¿Valor agregado? Pymes versus Grandes empresas

Un gran desafío para el gobierno sería el de diversificar el campo

exportador y aplicar medidas para agregar valor a los productos de

exportación. Lo central sería que más allá de seguir el modelo primario

exportador se busque y promueva, desde el Estado el desarrollo

científico, tecnológico e intelectual para poder incorporar alto valor

agregado a las exportaciones.

Las empresas que añaden mayor valor a sus productos, son las

pymes. También, estas empresas en proporción, son las que generan

28

más fuentes de empleo. Pero solo representan menos del 10% de las

exportaciones totales de nuestro país, mientras que el 90% restante

está en manos de las firmas más importantes. Ese 10% se lo reparten

casi 14.000 pequeñas y medianas empresas que intentan competir en el

comercio internacional.

Las Pymes o en este caso Pymex (pequeña y mediana empresa

exportadora)8 en Argentina, se destacan en productos como cueros

elaborados, software, muebles de diseño, vinos de primera calidad,

productos gourmet, etc. Deben competir con productos diferenciados,

con calidad y no con precio, incorporando tecnología y capacitando sus

recursos humanos.

Tabla Nº3

1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Grandes 12.635 14.908 15.363 15.160 17.337 21.026 24.230

Pyme 2.474 2.203 2.296 2.123 2.325 2.802 3.297

Micro 83 75 79 88 95 100 104

TOTAL 15.192 17.186 17.738 17.371 19.757 23.928 27.631 Fuente: Cámara de exportadores de la República Argentina (CERA), 2006

De acuerdo con el estudio “Evolución reciente de las exportaciones

Pyme en Argentina. Debate de una mejor inserción externa” de la

CEPAL (2005), la participación de las Pymes en el comercio internacional

no debería evaluarse en millones de dólares por ingreso de divisas, sino

por el fortalecimiento del tejido productivo.

Por otro lado se encuentran las grandes empresas líderes en

exportaciones nacionales y que, como se analizará por sus rubros,

8 CEPAL define como Pymex a la empresa que exporta entre 50.000 y 7,5 millones de dólares por año.

EXPORTACIONES DE MANUFACTURAS POR TAMAÑO DE EMPRESA 1995 – 2005 (en millones de dólares)

29

marcan un elocuente proceso de “primarización” de las exportaciones

argentinas (ver tabla N°2).

La revista “Prensa Económica” publica todos los años el “Ranking de

las 1.000 empresas que más exportan en Argentina”. De acuerdo al

ranking 2005 se visualiza que este proceso va acentuándose. De las

diez primeras, nueve exportan comodities, ya sean cerealeros,

aceiteros, petroleros o mineros (solo una exporta producción con valor

agregado en la rama de la siderurgia). Tres de las empresas

exportadoras de productos primarios ya han superado los 2.000

millones de dólares de sus ventas al exterior.

Tabla Nº4

Pos.

2005 Empresa

Millones U$S

Rubro Pos.

2004

1 REPSOL YPF 2.875,00 PETROLERA 1

2 CARGILL 2.280,00 ACEITERA 2

3 BUNGE Argentina 2.063,07 ACEITERA 3

4 LOUIS DREYFUS y Cía. 1.339,00 CEREALERA 5

5 A. G. DEHEZA 1.335,49 ACEITERA 4

6 PAN AMERICAN ENERGY 1.007,77 PETROLERA 10

7 VICENTIN 959,95 ACEITERA 7

8 TENARIS SIDERCA 945,00 SIDERURGIA 14

9 MINERA ALUMBRERA 809,45 MINERA 8

10 NIDERA 783,99 CEREALERA 6

Fuente: “Prensa Económica”, 2006

Las diez (10) empresas que más exportan en Argentina

30

1.3.2 Las importaciones

El comercio exterior de un país no se mide solamente por las

exportaciones, la otra cara de esta moneda son las importaciones, que

al igual que las primeras, en Argentina se incrementan desde el año

2002. Las importaciones tuvieron su esplendor con la paridad

cambiaria del peso respecto al dólar en la década de 1990, arrojando

durante el período una balanza comercial negativa (excepto en los años

1995–1996). El punto máximo registrado se produjo en el año 1998

con valores de U$S 31.379 millones y una balanza comercial negativa

de –4.964 millones de dólares.

Esto produjo un importante resquebrajamiento en gran parte del

sector industrial nacional, imposibilitándolo competir con productos

provenientes del exterior a precios muy competitivos; y miles de

fábricas debieron cerrar sus puertas, dañando gravemente el tejido

social y elevando el índice de desempleo.

Sin embargo, Felix Peña (2005) explica que Argentina debe fortalecer

su comercio exterior y esto no significa reducirse solo a las

exportaciones sino también a las importaciones, ya que la Argentina

debe hacer un salto de inversión muy significativo, tanto en materia de

producción como en materia de servicios. Además, añade que “nadie

nos va a abrir mercados si nosotros no abrimos el nuestro a la

competencia internacional, como reclamamos en Doha”.

En este sentido, ¿es beneficioso o no este aumento en las

importaciones? La respuesta varía de acuerdo al sector. Las

importaciones plantean una dificultad cuando superan a las

exportaciones y generan un déficit en la balanza comercial, como en la

década del ‘90.

Pero es necesario importar, inclusive para exportar, ya que se deben

comprar afuera insumos para poder producir ciertos productos. Por

ejemplo, las empresas que producen y exportan golosinas deben

importar cacao que en Argentina no se produce; en la misma situación

31

se encuentra la industria farmacéutica, la cual debe buscar en el exterior

determinados tipos de droga para la elaboración de medicamentos.

Según la Cámara de Importadores de la República Argentina (CIRA), el

70% de las empresas que exportaron en 2005, utilizaron al menos un

insumo importado, sobre todo en MOI que están ganando terreno en

mercados importantes. Además, hoy los importadores hacen un

esfuerzo mayor que en la década del 90´, debido a la diferencia de valor

actual entre peso y dólar; por eso los productos de importación (de

consumo exclusivo) generalmente apuntan a un sector de la población

denominado “ABC 1” con alto poder adquisitivo.

El problema, no es tal cuando se importan bienes de capital

destinados a la producción como por ejemplo la maquinaria agrícola,

sino cuando lo que se importa son bienes de consumo masivo como

los alimentos, textiles, calzado y electrodomésticos. Respecto de estos

rubros, el gran temor es Brasil9 . Afortunadamente para estos sectores,

existen acuerdos que regulan el ingreso de estos productos provenientes

del mayor proveedor de Argentina.

La CIRA estima que el aumento de las importaciones rondará

alrededor del 15% anual en los próximos años. Como vimos, cuando las

importaciones dañan la industria nacional y cuando se genera un déficit

en la balanza comercial, allí es donde comienza la disputa entre

industriales e importadores, y es allí donde el Estado no debe estar

ausente y marcar las líneas del juego.

9 En 2005 se registraron importaciones de 20.000 pares de zapatos brasileños. La “línea blanca” de electrodomésticos (heladeras, lavadoras y cocinas) también se ha viste fuertemente perjudicada por el arribo al país de marcas brasileñas.

32

1.3.3 La producción argentina y la movilización de cargas

Aproximadamente desde el año 2004 que diferentes organismos del

gobierno nacional, liderados por el Ministerio de Relaciones Exteriores,

trabajan para posicionar a la Argentina de una manera dinámica en el

mundo. La creación de la “Marca País” es un ejemplo acabado de ello, y

el comercio exterior es uno de los puntos más importante de esta

estrategia, ya que se trata de impulsar al máximo las exportaciones,

además de buscar promover el turismo, atraer inversiones y difundir la

cultura nacional. Existen algunos indicios acerca de la importancia que

se le está dando a la interacción comercial de Argentina.

Como fue analizado anteriormente las exportaciones nacionales están

conformadas en su mayoría por productos primarios, entre los que se

destacan los cereales y sus derivados. El sector agropecuario es pujante

y contribuye de una manera importante en la economía. El complejo

agroindustrial es la locomotora del frente productivo (SCIOLI, 2004).

En 2005 hubo una cosecha de 83 millones de toneladas y se

exportaron alrededor de 63 millones de granos, subproductos y aceites

(90% provenientes del sector sojero), lo que representa más del 50%

del total de las exportaciones y lo que significa el 11% del PBI, con

valores que superan los 20.000 millones de dólares.

Estas cifras, si bien posiciona a Argentina como uno de los líderes

mundiales en este rubro, marcan la concentrada y poco diversificada

línea exportadora. Esta concentración también se observa en las zonas

de producción del país. A su vez, solo tres provincias concentran más

del 68% del total de las exportaciones del país.

33

EXPORTACIONES DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS

(Porcentaje sobre el total, año 2005) – Tabla Nº5

Buenos Aires 37,19% San Luis 0,94%

Santa Fe 20,21% Ciudad Autón. de Bs.As. 0,67%

Córdoba 10,96% San Juan 0,60%

Chubut 5,07% La Pampa 0,52%

Mendoza 2,83% La Rioja 0,51%

Neuquén 2,83% Tierra del Fuego 0,48%

Santa Cruz 2,43% Chaco 0,47%

Catamarca 1,98% Jujuy 0,43%

Entre Ríos 1,94% Santiago del Estero 0,38%

Salta 1,82% Corrientes 0,27%

Tucumán 1,33% Formosa 0,06%

Río Negro 1,06% Sin Datos 3,96%

Misiones 1,05% TOTAL 100%

Fuente: elaboración propia sobre datos de Terminal C

Las proyecciones anunciadas en 2004 por el subsecretario de Política

Agropecuaria y Alimento, Claudio Sabay de que la Argentina exportará

100 millones de toneladas (de cereales y sus productos) en el año 2010,

se han hecho eco en la mayoría de los medios especializados hasta la

fecha, y las cifras de los años 2005, 2006 y lo que va del 2007, parecen

seguir esta tendencia.

Esta realidad y sobre todo, estas perspectivas, acompañadas del

sostenido crecimiento de las exportaciones y de las importaciones de

todos los rubros, han encendido las luces de alerta: ¿Posee Argentina un

sistema Portuario–Logístico capaz de soportar este crecimiento? Desde

todos los sectores se escuchan voces de preocupación y la mayoría

coinciden en que nuestro país muestra importantes falencias en este

sentido. Los accesos a los puertos, los calados y la falta de adecuadas

regulaciones son las mayores preocupaciones, pero todo el sistema

merece ser analizado.

34

Estos cambios de estructura proyectan nuevos ejes y canales de

comercialización y producción, nuevas rutas comerciales que exigen, por

ejemplo, medios de transporte eficientes para competir

internacionalmente y estar a la altura de las exigencias actuales.

Queda claro que el comercio a escala global es dinámico e injusto y

por supuesto cuestionable; pero hay que tener presente que muchos

son los factores que inciden directa o indirectamente en su desarrollo.

Cada Estado aplica una estrategia diferente a la hora de seguir el

camino de su comercio exterior. Pero hay elementos que son

decididamente difíciles de cuestionar. Entre esos temas se encuentran

la infraestructura económica de cada Estado y que la conexión con sus

socios comerciales se realice de una manera eficiente. Uno de los ejes

claves en ese aspecto es el desarrollo de la logística y la nueva

funcionalidad de los puertos como eslabones de una cadena integral. En

ese sentido, son necesarias importantes transformaciones en los

puertos, considerados clave en la ruta del comercio internacional, en

cuanto a sus aspectos tecnológicos, comerciales y organizativos.

Por su parte, la internacionalización de la producción y del consumo

mundial, han impulsado los sistemas de transporte y comunicaciones.

En la actualidad estos sistemas cubren más áreas, son más baratos,

rápidos y fáciles de usar. El consumo mundializado ha hecho que

quienes toman decisiones en la producción revean su postura y se abra

una mirada a nivel global (ANSCHÚTZ, 2004). Desde esta lógica es

entendido el comercio mundial actual que se refleja en nuevas

necesidades en materia de transporte y distribución.

35

Capítulo 2 La revolución en los sistemas de transporte

El transporte ha sido, y sigue siendo una pieza fundamental en el

desarrollo económico; a medida que una región crece, los nuevos

caminos y accesos son parte sustancial de ese avance. Tanto el traslado

de personas como de bienes materiales se ha visto fuertemente

modificado por el avance tecnológico, especialmente tras el estallido de

nuevos conceptos de eficiencia pos Revolución Industrial. Este salto de

características revolucionarias, impactó tanto en las técnicas de

producción como de transporte.

Las primeras carabelas capaces de navegar en altamar surgieron

a finales del siglo XV, trescientos años después se construyeron

los grandes clípers, que hicieron más segura la travesía de

cruzar el Atlántico además de reducir su duración en una tercera

parte; cien años después apareció el barco a vapor, que ofreció

grandes posibilidades de desarrollo, y luego – por tierra – el

ferrocarril y el automóvil; cien años después fue posible cruzar

los océanos en avión y hoy en día, la técnica ha alcanzado los

límites físicos de las velocidades concebibles del transporte

humano y material (KRIPPENDORFF, 1985).

A manera de escala histórica y para entender mejor la idea de

“achicamiento del mundo”, es útil observar la curva denominada

“Revolución Móvil”10, que resume más de 2.000 años de historia.

Este gráfico muestra la evolución en tiempo y forma del transporte, la

“reducción relativa del planeta”, donde la curva muestra un vertiginoso

ascenso entrando en el siglo XX, y donde, el comercio no estaría ajeno

a estas modificaciones.

10 “Revolución Móvil”, desarrollada por Russet, 1967

36

Reducción relativa del mundo por el aumento de la velocidad del transporte (Gráf. Nº1)

1500 – 1840 1850 – 1930

velocidad supersónica

1930 - 1960 1960 aviones de reacción

primer vuelo trasatlántico

automóvil

Velocidad a pie=5 km./h carabela 8 km./h

Km./h 40000

3000 2000

1000

150

50

5000 3000 1000 AC. DC. 300 500 700 1000 1500 1700 1900 20 40 60 80

Años

Fuente: Krippendorff, 1985, pág. 13

Pese a los profundos cambios en los transportes que redujeron las

distancias y al descubrimiento de nuevos mundos, nuevos productos y

civilizaciones producidos siglos atrás, pese a todas las rutas comerciales

pos – fronterizas existentes desde la antigüedad; fue el siglo XX el

punto de inflexión para el desarrollo de nuevos paradigmas de comercio

internacional, y en cual cobraron forma conceptos tales como comercio

“mundial” o “global”.

Si el siglo XX significó la liberalización del comercio, su

“mundialización”, donde se construyó y consolidó un marco jurídico

organizacional para reglamentar las relaciones económicas

internacionales; en materia de transporte, es en este siglo donde se dio

el gran salto, desarrollando y perfeccionando ideas hijas de la

Revolución Industrial, que permitieron un significativo crecimiento del

comercio mundial. (HOLLIDGE, 2006).

37

En la actualidad casi la totalidad de los países participan del comercio

internacional. Al aumentar los centros de producción y comercio,

aumenta el volumen de carga y la estructura del transporte.

El comercio mundial es una compleja red conformada por grandes,

medianos y pequeños centros en constante conexión. Por ende

demanda nuevas necesidades que el transporte debe tratar de satisfacer

en tiempo y forma, acorde a las exigencias que se plantean. Las

mejoras en los costos de los factores de producción, han hecho que el

costo que implica transportar la mercadería de un punto a otro, es de

vital importancia para el precio final de un producto.

Ahora bien, debemos ver que medio de transporte se utiliza

generalmente para los distintos tipos de carga, cual es el más adecuado

para un producto determinado y su implicancia en el precio final.

MEDIO TERRESTRE: utilizado principalmente para la

comercialización con países limítrofes o geográficamente cercanos en

comercio internacional. Es el medio más utilizado hacia el interior del

territorio nacional, desde los centros de producción hasta los centros

de consumo interno y los nodos de embarque para su salida a otros

mercados. En esta categorización se encuentran el transporte

carretero y el ferroviario

MEDIO AEREO: utilizado para cubrir distancias mayores en tiempos

reducidos. Generalmente son productos con alto valor agregado,

tecnologías de punta, bienes de gran fragilidad o productos de

consumo humano en condición de fresco.

MEDIO ACUATICO: este es el medio más utilizado en el comercio

internacional. Su utilización es múltiple y variada, principalmente se

transportan productos a granel en grandes volúmenes (cereales,

38

combustibles, etc.), y los contenedores estandarizados. Los modos del

medio acuático son el transporte marítimo y el transporte fluvial.11

Cada uno de estos medios de transporte responde a necesidades y

costos diferentes. Cada empresa de un país que decide exportar, debe

considerar ciertos factores a la hora de optar por un determinado medio

de transporte (es cierto también que existen ocasiones donde el tipo de

mercadería transportada no deja lugar a la opción), pero casi todas las

empresas exportadoras del mundo tienen en consideración lo que se

denomina el Costo Generalizado de Transporte que consiste en la

sumatoria de costos en los que una empresa incurre para transportar un

bien desde un punto considerado “origen” a otro considerado “destino”.

Por otro lado este costo comprende y excede a la tarifa o flete

propiamente dicho y es aquel que resulta de un transporte “puerta a

puerta”, considerando exclusivamente los costos originarios en el

desplazamiento físico de mercaderías.

Esta clasificación no es taxativa ya que los factores tales como

características físicas del producto, cantidad, ubicación geográfica del

proveedor y otros conceptos definirán los costos en que habrá de

incurrirse. Por eso es conveniente para las empresas analizar la matriz

MEDIO–TRANSPORTE–COSTO.

11 A esta categorización podría sumarse el transporte lacustre, aunque en comercio internacional su utilización es casi nula.

39

Ventajas y desventajas de los distintos modo de transporte (Tabla Nro. 6)

MODO DE TRANSPORTE VENTAJAS DESVENTAJAS

Transporte Marítimo

- Produce economías de escala

- Escasa incidencia del costo del transporte

- Tarifas más económicas

- tiempos de tránsitos muy

extendidos

Transporte Fluvial

- similares al marítimo - ámbito de acción muy reducido por las condiciones de la vía navegable

Transporte Aéreo

- Velocidad de traslado para grandes distancias (menores tiempos de tránsito).

- Mayor frecuencia de servicios

- Cobertura muy amplia (redes)

- Baja siniestralidad (menor costo de seguro).

- capacidad de transporte reducida

- tarifas comparativamente altas

Transporte Carretero

- flexibilidad operativa - servicios puerta a puerta - complemento para otros

medios - no está sujeto a itinerarios

fijos y su oferta de bodega es elástica

- es rápido y económico para el tráfico entre países limítrofes

- limitada capacidad de carga- altísimo grado de

siniestralidad (accidente o robo)

Transporte Ferroviario

- movilidad de grandes volúmenes de carga a fletes relativamente bajos

- baja siniestralidad - adecuada disponibilidad de

almacenamiento y depósito

- dependencia de la traza ferroviaria

- diferentes medidas de trocha

- insuficiencias en áreas de transferencia modal

FUENTE: elaborado con datos obtenidos del Seminario “Sin transporte olvídese de exportar” brindado por el Lic. Hugo Cortina, el 11 y 12 de Agosto de 2006 en la Ciudad Autónoma de Bs.As.

Años atrás, la cadena de transporte de mercaderías del productor al

consumidor final estaba dividida normalmente en varias partes, y cada

parte se desentendía de la etapa anterior o posterior a su participación

en la distribución de un producto. Las necesidades y exigencias del

comercio actual han llevado a la logística y a la distribución de

productos a otro nivel, creando un nuevo concepto mucho más

desarrollado: el “intermodalismo”.

Respecto de esta idea, José Mazondo (1996) sostiene que

40

Hoy día el transporte de cargas ya no se considera con los

conceptos tradicionales. (.....) Lo que importa hoy es la cadena

total o integral del transporte. Desde la compra de las materias

primas en el lugar de producción, el transporte, el

almacenamiento, la distribución y la información se integran

todos en una red única. Cuando se organiza el movimiento de

la carga dentro de una red, sólo se toma en consideración el

costo y la eficiencia de la cadena integradora del transporte y

distribución. (.....) Se trata de un concepto según el cual las

actividades del transporte y distribución se encuentran como un

subsistema del sistema total de producción.

2.1 El intermodalismo

Ahora bien, ¿qué es el “intermodalismo” o “transporte multimodal”?

La Convención de Naciones Unidas sobre Transporte Internacional

Multimodal de Mercancías12 dice que “se denomina transporte

multimodal al transporte de mercancías que utiliza al menos dos modos

de transportes diferentes, cubierto por un único contrato de Transporte

Multimodal, desde un sitio en un país, donde el Operador de Transporte

Multimodal (OTM) se encarga de ellas, hasta un sitio designado para la

entrega en un país diferente.”

Si bien en algunas ocasiones se consideran sinónimos, el

intermodalismo y el multimodalismo tienen algunas diferencias. Por un

lado la reducción de contratos y las responsabilidades de la nueva

figura legal, el OTM. Por supuesto que no hay multimodalismo sin

intermodalismo es decir el primero es la institucionalización del

segundo. (RACIATI, 1999).

Donde sí existe una gran diferencia es en el “transporte combinado”,

que si bien utiliza dos o más medios de transporte, debe habilitar un

documento de transporte por cada tramo.

12 Celebrada en Ginebra, 1980.

41

Este tipo de sistema de distribución estratégica de mercaderías ha

dado también una reconceptualización de la palabra logística, que en

comercio internacional se la vincula estrechamente al intermodalismo y

los nuevos conceptos de eficiencia, eficacia, sincronización y velocidad

en el traslado de productos (Just in Time)

El sistema multimodal, se complejiza por ser una cadena integral de

transportes donde las falencias y virtudes de cada uno se suman. Según

Ursula Ures (2005), el sistema multimodal aporta los siguientes

beneficios:

• Reducción de los plazos de transporte, ya que se utiliza la

combinación de transportes más adecuada en cada caso.

• Reducción de los costos de transporte, al analizar la combinación de

transportes más económicos en función de las características de cada

operación

• Reducción de los tiempos de carga y descarga, a partir del

agrupamiento de cargas en unidades de transporte intermodal.

• Precios previamente acordados para las operaciones puerta a puerta.

• Nuevas oportunidades comerciales para exportaciones no

tradicionales. Como consecuencia de las mejoras en los servicios de

transporte, los exportadores pueden posicionar sus productos en

mercados de difícil accesibilidad a precios competitivos.

• Simplificación documental en el transporte.

• Seguimiento de la mercadería, a partir de implementaciones

tecnológicas, como el intercambio electrónico de datos.

Cada transporte tiene sus propias ventajas en niveles de capacidad,

seguridad, flexibilidad, consumo energético e impacto ambiental, y el

transporte multimodal permite que cada uno de ellos aporte esas

facilidades a la construcción de un sistema de transporte integrado.

Actualmente, la tendencia de servicios de transporte comercial de bienes

en el mundo es implementar eficientes sistemas de la modalidad puerta

42

a puerta, utilizando dos o más modos de transporte que confluyan en

una cadena integrada.

2.2 El aspecto logístico.

En la presente investigación se toma le concepto de logística de

acuerdo con la línea de ANCHÜTZ (2004), para quien se trata de:

El conjunto de técnicas que tienen por objeto la gestión del flujo

y almacenaje de materias primas, productos semiacabados y

acabados y de la información conexa, desde el punto de origen

hasta el final de consumo, según las necesidades de los clientes,

optimizando la doble función calidad – costo. En un sentido más

amplio incluye igualmente la recuperación y eliminación de

residuos.

Las cadenas logísticas son el resultado de la estrecha relación entre

las modernas técnicas de producción y distribución de bienes. No son

meras cadenas de transporte ya que en ellas se produce la

transformación de las materias primas en productos intermedios o

acabados.

¿Cuáles son los objetivos de una eficiente cadena logística?

• Alcanzar una alta calidad de servicio

• Reducir los tiempos de los procesos de distribución

• Reducir costos

La logística permite la optimización de todas las actividades vinculadas

a la entrega de una carga en una cadena de transporte y producción

desde el punto de origen al de destino.Lo más importante para una

cadena logística eficiente, es conducir el producto adecuado en la

cantidad requerida al lugar acordado y con el menor costo total, para

satisfacer las necesidades del consumidor en el mercado internacional

justo a tiempo y con calidad total. (HANDAKABA, 1994)

43

2.3 El transporte marítimo como el principal medio utilizado

El temprano perfeccionamiento del transporte marítimo estuvo

estimulado por la tendencia de las poblaciones a concentrarse en las

costas o las vías fluviales. Los antiguos romanos y los griegos fueron

pueblos que explotaron de gran manera las ventajas de este transporte,

tanto para la batalla como para el comercio. La construcción de barcos

y la manipulación de las velas fueron evolucionando y estos cambios

sumados a la adopción de la brújula marinera, posibilitaron la expansión

del comercio de ultramar. (CAMERON, 1996). Durante el siglo XIX se

produjeron grandes avances gracias a la tecnología introducida por la

energía a vapor, mediante la cual se produjo una importante evolución

en la construcción de barcos de carga.

Actualmente el 90% del comercio se realiza a través de esta vía por

cuestiones de costos y capacidad de carga. Esto se vio ampliamente

mejorado a finales de la década del ´60 con el desarrollo del

"contenedor". El contenedor hizo posible realizar a gran escala el

intermodalismo y disponer una red operacional de ámbito internacional.

¿Cómo definir que es un contenedor? Los especialistas (por ejemplo

CORTINA; 2006) manejan tres definiciones:

a) como unidad de carga

b) como extensión de la bodega del buque

c) como elemento del equipo de transporte

La aparición del contenedor ayudó a “unitarizar” la carga es decir, a

agrupar varios bultos pequeños o medianos en unidades de manipuleo

más grandes, de tal manera de facilitar las cinco operaciones básicas

aplicadas al transporte marítimo internacional: el embarque, la estiba, el

flete, la desestiba y el desembarque; utilizando para estos efectos

medios mecánicos, lo que lleva a disminuir los gastos de pérdida, robos

y costos operativos. Se pudo sacar máximo provecho del espacio,

homologando la carga.

44

El contenedor ayudó a crear un lenguaje universal en el mundo de los

puertos. Así, tanto la capacidad de carga de un buque como el registro

de entrada, salida y almacenaje de un puerto, se miden en TEU

(Twenty-feet Equivalent Unit) que es una unidad de medida equivalente

a un contenedor de 20 pies de largo.

A lo largo de los años, el uso de contenedores en el transporte

marítimo se fue diversificando, hasta llegar a un basto abanico de tipos

de contenedores empleables13. Los contenedores ISO estándar

aceleraron el desarrollo del intermodalismo.

2.3.1 La especialización de los buques y la nueva realidad del transporte marítimo Tiempo atrás la mercadería transportada vía marítima debía adaptarse

a la bodega del buque. Por ejemplo, si las cargas eran líquidas se

embarcaban en toneles, si eran granos en bolsas, etc.; y así poder

facilitar la carga y la descarga. Claro que este tipo de estiba requería

mucha mano de obra, lo que se traducía en costos elevados. Con la

llegada del contenedor, los buques también modificaron sus estructuras,

adecuándose para cada caso en particular, con el fin de convertir al

buque en un medio de transporte cada vez más eficiente y económico.

Las actuales circunstancias del comercio mundial, dieron origen a las

nuevas generaciones de buques, siendo los nuevos “portacontenedores”

o “full container” los que encabezan la lista, los “buques tanque” para el

transporte de líquidos, los “Roll on – Roll off” para el transporte de

vehículos (denominados comúnmente Ro – Ro), además de los

13 Cada carga debe considerar ciertas características particulares de los contenedores, como por ejemplo sus medidas (externas e internas) y la apertura total de la puerta. Dependiendo de lo transportado, a la hora de optar por un contenedor, la oferta está dada por contenedores de 20 y 40 pies, donde en transporte marítimo podemos identificar los DRY CARGO, los FLAT RACK, OPEN TOP, FERRER o VENTILADOS como los más utilizados. En el transporte aéreo la disponibilidad depende de la empresa que generalmente ofrecen los contenedores AMA, AMF, AMU, ALF, AAU, AAP, AKE, RKN, adaptados a diferentes tipos de avión. Para más detalles ver Guía Logística y de Comercio Exterior, Mercasoft Consultores, Montevideo, 2005.

45

especializados en sustancias más peligrosas como los “gaseros” y los

“quimiqueros”.

Respecto a esto, Mazondo (1996) señala que “los tradicionales buques

polivalentes de carga general están restringidos a una limitada carga y a

un número pequeño de tráficos. Actualmente la mayor parte del

comercio mundial se transporta en buques especializados. Por otro lado

el desarrollo de las economías de escala ha dado lugar a un aumento en

el tamaño de los buques reduciendo a su vez los costos del flete.”

Impacto del cambio tecnológico de buques (tabla Nro.7)

50 años atrás Hoy

40 BUQUES 150.000 ton. 1 BUQUE 150.000 ton

40 BUQUES 1.400 hombres 1 BUQUE 18 hombres

40 BUQUES 12 días puerto c/u 1 BUQUE 3 días puerto

16.800 días hombre Puerto 54 días hombre Puerto

Fuente: ANSCHUTZ, 2004

La escasez del acero, el crecimiento del mercado asiático y la

inestabilidad en el precio del combustible, crearon un escenario pocos

años atrás, que hizo que el transporte marítimo encareciera sus tarifas.

Actualmente este sector está haciendo frente al creciente intercambio

comercial, donde las fusiones corporativas, la búsqueda de costos

estables y la creación de nuevas flotas, dominan el panorama. El

comercio marítimo se ha visto fuertemente influenciado por estas

cuestiones y también por el fortalecimiento de la Unión Europea (y su

reestructuración aduanera), la conversión de los sistemas económicos

de Europa del Este y el incremento en el tráfico del sudeste asiático.

Ante esta realidad, la flota mundial destinada al comercio está

produciendo ciertos cambios, con nuevas unidades en construcción. Ya

46

en 2005, se firmaron 413 nuevos contratos de construcción de buques

portacontenedores con gran capacidad de carga. La necesidad de

contar con buques de mayor porte para optimizar las frecuencias y

reducir los costos operativos y de abastecimiento, se tradujo en el

aumento de la construcción de buques con una capacidad de carga

superior a los 7500 TEU. El objetivo de ello es contar con nuevas

embarcaciones que aseguren menos problemas técnicos, menor

consumo de combustible y mayor velocidad de transporte.

Se estima que para el fin de la presente década el 50% de la flota

mundial va a estar dominada por los buques Postpanamax,

denominados así justamente porque su tamaño no les permite pasar por

el Canal de Panamá , lo que significa que el gigantismo que prevalece en

la idea de las navieras se extenderá en el futuro, con el afán de reducir

costos. La empresa danesa Maersk por ejemplo, ya sacó a los mares su

“Emma”, con capacidad para 11.000 TEU y un largo de casi 400 metros.

Algunos indicadores en la fabricación de la flota mundial (Tabla Nro. 8)

Buques Capacidad de Contenedores

TEUs por año

Tendencia

2004 2005 2006

Portacontenedores 7.170 8.057 9.322 12%

Multipropósito 1.013 1.050 1.088 3%

Ro – Ro 356 353 354 0%

Buque de línea 66 60 55 -9%

Buque Tramps 25 23 21 -7%

Conbulker 441 443 443 1%

Heavy Lift 17 16 16 -2%

Vehicle carrier 27 26 26 -1%

Reefer 64 60 57 -3%

TOTAL 9.179 10.092 11.383 9%

47

CRECIMIENTO (%) 7.8 9.9 12.8 Fuente: “Énfasis Logística” año XI, Nro. 5, Noviembre 2006, pág. 63

Como todo juego de oferta y demanda, las fluctuaciones del servicio

marítimo impactaron fuertemente en el desarrollo de los mercados, en

especial en el segmento de contenedores y de graneles secos,

experimentando alteraciones en materia de precios y cantidades,

derivando en la redefinición de las condiciones de servicios y exigencias

del equipamiento e infraestructura portuaria.

Pese a ser el modo de transporte más utilizado en el traslado de

productos comercializados entre países, el transporte marítimo se ve

limitado por las implicancias de la infraestructura portuaria, su punto de

partida y llegada. Es precisamente este punto, donde se encuentran

grandes diferencias entre países que supieron interpretar y desarrollar

un sistema portuario eficiente y competitivo a aquellos que no. Sobre

todo en Latinoamérica, la infraestructura portuaria ha sido y es un tema

pendiente de definición, tanto a nivel privado como público, basado en

la falta de inversiones planificadas para enfrentar la demanda, pero eso

será objeto de estudio más adelante.

Hasta aquí hemos visto como el intermodalismo es una herramienta

que mejora la eficiencia y la competitividad para las importaciones y las

exportaciones, es decir para el comercio exterior de una Nación,

desarrollando una política integradora de todos los medios de transporte

en un sistema común. La denominada infraestructura económica es un

eje vital para el desarrollo de cualquier actividad industrial/comercial al

interior de un país. Dentro de ese eje existe un punto clave: los

puertos. Cada parte es importante, sobre todo con el desarrollo del

intermodalismo donde las carreteras, vías ferroviarias, puertos y

aeropuertos deben estar armoniosamente interconectados.

La tendencia de gigantismo de las navieras de construir buques

PostPanamax, cada vez más grandes y con más carga, las necesidades

48

del Just in Time y las nuevas operaciones de logística avanzada y las

nuevas exigencias de mercado de economías de escala han hecho que

los puertos deban transformarse en nodos de integración mucho más

complejos que simples interfaces entre un medio de transporte y otro.

A continuación se analizará de que manera los puertos desempeñan un

nuevo papel en la economía internacional.

49

Capitulo 3. El rol de los puertos en el comercio internacional

Los puertos ocupan una posición estratégicamente importante en el

sistema de producción, comercio y transporte internacional, elementos

fundamentales para el crecimiento y desarrollo económico de los

Estados. Existen diversos factores, analizados a lo largo del presente

capítulo, que hacen que los puertos jueguen un papel cada vez más

relevante en la economía.

Existen diferentes paradigmas en los modelos portuarios, donde

comienzan a prevalecer aquellos que priorizan las gestiones del

conocimiento (Knowlege managment) y sientan sus bases en el avance

informático y tecnológico.

Los modelos de gestión portuaria han seguido siempre la evolución del

mercado y el transporte. Durante el periodo fordista existía un claro

vínculo territorial entre la localización de los principales polos

industriales y los puertos, donde numerosas empresas construyeron sus

plantas de elaboración y procesamiento. Con los esquemas rígidos de

producción y comercialización de aquellos años, prevalecía un mercado

en oferta (push), y por ende, altos stocks. Los transportes se acoplaban

a este sistema y en los puertos predominaba la infraestructura y la

superestructura14 tangible, esquema en el cuál se considera a un puerto

Gateway (transferencia mar – tierra. Centro de distribución Importación

– Exportación). Este paradigma en declive, es un modelo de gestión

denominado Tool Port. (ANCHUTZ, 2004)

Los avances en las tecnologías y comunicaciones, han revolucionado,

entre otras cosas, el comercio, la logística y el transporte. Los

mercados se volvieron demandantes (pull) y la producción comienza a

orientarse hacia el cliente. Todo esto ha hecho variar la razón de ser del

50

puerto, ya no como una interfase entre modos sino como un modo

integral a las cadenas logísticas. En el paradigma emergente

denominado Landlord, la gestión portuaria reformó la postura. Ya no

esperan a que lleguen las cargas cautivas, sino que la tendencia es salir

a cautivar cargas y afianzar las relaciones con los clientes.15

Las líneas navieras transitan mayoritariamente las rutas con más

demandas, en un sistema denominado Equatorian Round The World

(ERTW), con buques cada vez más grandes, los cuales tocan escasos

puertos, con infraestructura suficiente como para poder recibirlos y

brindarles los servicios correspondientes. En estos puertos

denominados Hub, generalmente la mercancía se “rompe” y es posible

redistribuirla a puertos spokes (rayos), con líneas alimentadoras o

feeders. En este aspecto, fundamental para el intermodalismo, crece la

tendencia hacia el desarrollo del Short Sea Shipping (SSS) y la

navegación fluvial, consolidando cada vez más a estas rutas feeders.

3.1 La Transformación portuaria

Los puertos no quedaron ajenos a los cambios que se han producido

con el avance de los mercados globales y la apertura de los mercados

y en ese sentido , debieron adecuarse tanto a las nuevas demandas

como a los nuevos transportes, no sólo mejorando y ampliando su

infraestructura y superestructura, sino también desarrollando nuevas

gestiones comerciales y de logística.

Como señala TARANTOLA (2005)

El concepto de intermodalidad nace como herramienta de

mejora de la eficiencia, la competitividad y la calidad de

transporte, bajo un prisma que evite el tratamiento

14 La Superestructura portuaria hace referencia a las instalaciones que, ayudan al manejo tanto de la carga como de lo buques (por ejemplo las grúas), a los Recursos Humanos del puerto y los sistemas informáticos.

51

individualizado de modos y pase a una política integradora de

todos los medios de transporte en un sistema común. Como

nodo de enlace entre el transporte marítimo y el terrestre, los

puertos constituyen sin duda, un ejemplo clarísimo de

intermodalidad.

Por lo tanto, el puerto se ha transformado en un sitio que no sólo

sirve de interfase para el transbordo de mercancías de un medio a otro,

sino que agregó otras funciones y actividades, haciendo necesarias

reformas tanto organizacionales, operativas y administrativas.

La ubicación geográfica de los puertos más importantes marca las

tendencias, acentuando la desigualdad en los flujos de comercio

internacional. Como fue señalado anteriormente, la gran mayoría de las

vías de comercialización se establecen entre América del Norte, Europa

y el Sudeste Asiático y es allí donde funcionan los puertos más

eficientes del mundo.

Gráfico Nº 2

Fuente: elaboración propia en base a datos del Atlas Lemonde Diplomatique (2003).

15 Esta es una tendencia que ninguna autoridad portuaria moderna puede desconocer (ANSCHUTZ, 2006).

Tráfico portuario m undia l (año 2000)

SingapurH ong Kong

PusanR otterdam

Los AngelesLong Beach

H am burgoAm beresShangai

N ew YorkD uba iFelixtow e

0 5 10 15 20

puer

to

m illo nes d e co ntened o res (20 p ies)

m ovim iento decontenedores

52

Como puede observarse, en el gráfico precedente, Singapur se ha

convertido en un polo de entrada y salida de mercancías, con

importantes registros de tráficos de buques que pasan por su puerto.

Para dar una imagen más acabada de la idea de puerto no cómo un ente

aislado, sino integrado a una cadena logística compleja, Singapur no

llegó a estos registros por tener sólo una puerto eficiente, sino por llevar

adelante políticas de desarrollo de una infraestructura económica total,

estimulando a las empresas y a la industria.

“Singapur ha desarrollado y perfeccionado continuamente sus

puertos marítimos, sus aeropuertos y sus instalaciones de

telecomunicaciones. En términos de tonelajes de buques, el

puerto de este país está clasificado como el más transitado del

mundo. Por lo que respecta al aeropuerto, cuarenta y ocho

líneas aéreas internacionales vuelan a Singapur, uniendo la

nación con cien ciudades y cincuenta y dos países. Las

operaciones de carga y descarga de un jumbo duran una hora y

media y las de un buque container ocho horas, que se reducirán

a seis cuando se haya instalado un sistema experto desarrollado

recientemente. Su conexión mar – aire permite el traslado de la

mercancía desde el puerto al aeropuerto con una extraordinaria

eficacia. Por último, las telecomunicaciones llegan hasta

doscientos ocho destinos extranjeros (168 del marcado

telefónico directo). Los índices de teléfono y telex internacional

figuran entre los más bajos del mundo” 16

Como se ha señalado no puede analizarse la infraestructura portuaria

reduciéndola sólo al puerto, sino como parte integral de su hinterland17

y el resto de los modos y vías de transporte que van desde los centros

de producción hasta la costa. Los puertos son los principales nodos de

16 Citado del Consejo para el Desarrollo Económico The Singapur Partnership, en “El Marketing de las Naciones”, Kotler 1998.

53

la red física del transporte marítimo. Estos se vuelven competitivos y

cumplen su función siempre y cuando sean capaces de ofrecer al

comercio internacional y a las líneas navieras servicios rápidos, flexibles

y seguros. La influencia de la función logística en los puertos sobre la

competitividad del comercio exterior de un país es muy alta. Es así,

entonces, que los puertos modernos deben formar parte de las cadenas

logísticas de producción, transporte y distribución y no desarrollar sus

actividades como un eslabón independiente. El nivel de integración es

fundamental y esto se logra ofreciendo una variada gama de servicios,

lo que potencia la captación del principal cliente del puerto: la carga.

El puerto se ha transformado en un eslabón económico muy

importante en la cadena del transporte. El transporte a su vez

es un componente clave del proceso de comercialización, que

conjuntamente con el de producción, son las bases de todo

desarrollo económico. Consecuentemente podemos deducir que

los puertos juegan un papel muy importante en el desarrollo

económico del país y la de la región (MAZONDO, 1996)

3.2 La evolución de los puertos

En el puerto confluyen físicamente (excepto el aéreo), todos los

modos de transportes; la carretera, las líneas ferroviarias, las vías

navegables y las rutas marítimas. Con el correr del tiempo, los puertos

debieron mutar de forma tal de no verse sobrepasados por las

exigencias de la evolución del comercio, con el objetivo de agilizar las

operaciones y aportar un mayor valor agregado al movimiento general

de cargas. La gran transformación se observa en la denominada nueva

“gestión portuaria” (administración política, técnica y gestión operativa),

donde los puertos que modificaron su organización y mejoraron su

infraestructura fueron alcanzando distintos grados de modernización.

17 Voz alemana adaptada universalmente. Se denomina así a toda la zona de influencia del puerto

54

Por los puertos pasan determinados tipos de flujo. El denominado

flujo físico de la carga, el flujo administrativo y el de los medios

de transporte (marítimo, fluvial y terrestre). Cada puerto debe ser

capaz de satisfacer las necesidades de cada flujo y disponer de una

infraestructura y equipo necesario tanto como para atender los medios

de transportes, las instalaciones necesarias para el correcto manipuleo

de la carga y la tecnología suficiente para agilizar el flujo administrativo

(donde se incluyen las actividades aduaneras, el pago de servicios,

etc.). En la clasificación según su organización e infraestructura, se

logran identificar puertos de primera, segunda y tercera generación.

Puertos de Primera Generación.

Hace algunas décadas atrás, los puertos sólo servían de interfase

entre el medio terrestre y el acuático. No solían practicarse otras

actividades más que carga, descarga y almacenaje de mercadería.

Hasta los años ’60 aproximadamente los puertos se encontraban ajenos

al comercio y desconectados de los otros medios de transporte y como

la gran mayoría se encontraba en una situación de monopolio, poco les

preocupaba las necesidades de sus usuarios. No existía un enlace

integrado a su hinterland.

Los puertos de primera generación eran entidades estatales, donde

reinaba la burocracia, el aislamiento y no existía plan de desarrollo

integral y común, sino que cada uno buscaba y aplicaba un plan por

separado. De esta manera era muy difícil que los puertos lograran ser

parte importante de un comercio cada vez más pujante.

Puertos de Segunda Generación

Aquí los puertos pasan a ser considerados como “Centros de Servicios

al Transporte, a la industria y al Comercio”. Esta denominación trae

aparejados importantes cambios en la conceptualización de todo el

55

aparato portuario. Por ejemplo el paso del termino “usuario” por el de

“cliente” y el de “funcionario portuario” por el de “empresario portuario”.

En este tipo de puertos, se abre un abanico de diversas actividades de

servicios secundarios a los buques y a la carga, como son el control de

calidad y stock, el embalaje, las reparaciones navales, etc. Los puentes

informáticos pasan a tener un rol preponderante en la agilización de los

nuevos negocios integrales.

Al dejar de ser una simple interfase modificando principalmente la

gestión y con una participación activa del sector privado, surge lo que

actualmente se conoce como Terminal Portuaria, que permite

optimizar los servicios prestados por el puerto, especificando cada

actividad según la terminal.

Puertos de tercera generación

No sólo los impactos económicos y las variaciones del comercio han

influido en la transformación portuaria. La relación ciudad – puerto, las

cuestiones medioambientales y de seguridad, diferencian a los puertos

de tercera generación, respecto de sus antecesores. Sumado por

supuesto, al mejoramiento de las técnicas empleadas en logística e

intermodalismo. Estos puertos, surgidos en la década del ’80, han

sabido desarrollar plataformas logísticas, donde los nuevos servicios

integrales intentan hacer lo que no hacían los otros puertos: atraer y

conservar cargas.

56

Síntesis esquemática de la evolución portuaria (Tabla Nº 9)

Gestión portuaria PRIMERA GENERACION

SEGUNDA GENERACION

TERCERA GENERACION

ADMINISTRACION

POLITICA

Estatal

Centralizada

Organización aislada

Descentralizada Participativa de distintos sectores Políticas con criterio comercial

Se observa a un cambio de actitud hacia una: -Política portuaria con criterio de desarrollo económico regional -Activa participación en el proceso económico regional

ADMINISTRACION TECNICA

Ejercida por funcionarios públicos escalafonados Decisiones restringidas por reglamentaciones de la administración publica Oferta pasiva de servicios primarios Tarifas presupuestadas y con criterio recaudador para mantener el sistema

Gerenciamiento especializado Autonomía patrimonial y financiera Decisiones con criterio estratégico –comercial Integración puerto-municipio-usuarios-clientes Oferta activas de servicios

Mayor hincapié en la investigación, estudios y programas de desarrollos para captar nuevos mercados. Programas de promoción del comercio y el transporte Apoyo al desarrollo de centros integrados de informática Mayor control del medio ambiente

OPERATIVA PRIMARIA

Explotación a cargo del estado Monopólica Burocrática Regulada Escasa participación privada Bajo índice de rendimiento Baja productividad

Privatizada

Altamente

especializada

Competitiva

Eficiente

Desrregulada

Alto índice de

rendimiento

Nuevo concepto de Terminal Portuaria

Se mantiene el criterio de los puertos de segunda generación

OPERATIVA

SECUNDARIA

No existe

Industriales

Manufactureros

Comerciales

Se integran nuevos servicios: Financieros Sistemas informáticos integrados Convenciones y exposiciones

57

internacionales CONSECUENCIAS

Costos portuarios elevados Ineficiencia en la prestación de servicios Escasa inversión en infraestructura, equipos y maquinarias Divorcio entre el puerto, el comercio y el transporte

Bajos costos portuarios Centros de servicios de transporte, producción y comercio Inversión privada en infraestructura, equipamiento y maquinarias

El puerto se transforma en un nódulo dinámico al servicio de la economía regional

Fuente: Cuadro extraído de “El nuevo rol de los puertos argentinos”, Mazondo 1996, pág.11

Al avanzar hacia una nueva generación, los puertos no sólo deben ser

exitosos en los servicios de manipulación de cargas y buques, sino que

también deben ofrecer servicios que aporten valor agregado. La

denominada “matriz competitiva” de un puerto indica la inclinación por

ganar productividad y calidad en la oferta de servicios integrados al

valor agregado.

Matriz de la ventaja competitiva de puerto – Gráfico Nº3

Integrado Servicios Portuarios

Superiores

Servicios Portuarios

Valor añadido Avanzados

Servicios Portuarios

Básico Tradicionales

Tradicional Servicio Portuario Alta Productividad

Fuente: Tesis doctoral de Gustavo Anschütz, 2004, pág. 107

58

En la matriz, los puertos más evolucionados se mueven hacia la parte

alta – derecha. En ese segmento se encuentran los puertos de tercera

generación. Según sus capacidades, los puertos son ubicados dentro de

cada una de las generaciones mencionadas.

En los últimos años, nuevas variables han contribuido al nacimiento de

una nueva generación de puertos. En el año 2002, la UNCTAD publicó

el Teleshipping ports classification, donde una actualizada clasificación

contemplaba un nuevo escalafón. Puertos como Ámsterdam, Singapur,

Amberes, Barcelona y New York son un ejemplo de ello. Los puertos de

la denominada cuarta generación, poseen las siguientes características:

Puertos Cuarta Generación = Puertos en Red (Network Ports)

Estrategias para la reconversión, ampliación y diversificación de

actividades.

Organización de servicios logísticos para los buques.

Sistemas informáticos integrados entre puertos con tecnología de

punta.

Investigaciones en puertos extranjeros para posibles desarrollos

conjuntos.

Cooperación entre comunidades portuarias.

Todas las actividades portuarias realizadas a los medios de transporte

tanto como a la carga implican por supuesto gastos dentro del puerto.

Esta generación de puertos responde más eficientemente a estas

cuestiones. Los días de más que permanezca un buque amarrado, o los

que deba esperar un camión para poder descargar (tiempo muerto)18,

producidos por los cuellos de botella que se generan al no existir una

18 Concepto que surge como consecuencia de la demora injustificada o por falencias de los servicios dentro del ámbito portuario, en el que se aplica la idea de que un

59

infraestructura física que responda a las demandas actuales, generan

sobrecostos. Para entender mejor este tema, debe analizarse el

funcionamiento de la Tarifa, la Eficiencia Operativa y la Competitividad

del puerto.

3.3 Costos Portuarios

La gran diferencia en los costos entre puertos de distintas

generaciones, es que en los puertos de primera generación de

administraciones centralizadas, ante el aumento de gastos, subían

inexorablemente los valores de los cánones otorgados. Por ende, aquel

privado que otorgaba algún servicio en el puerto, debía adecuar su tarifa

según el canon que debía pagar. Con la reestructuración de la gestión,

en los nuevos puertos son los privados los que determinan su tarifa

dependiendo de la estructura de costos. Se dice que un puerto es

barato o caro, dependiendo del total a pagar por los servicios tanto al

buque como a la carga. La “eficiencia” de la que hablamos en los

puertos de última generación, intenta mejorar y abaratar los servicios,

objeto primordial de la moderna gestión portuaria.

Esta nueva imagen de “puerto – empresa” nos obliga a evaluar los

siguientes ítems:

1) La Tarifa: se domina así al precio unitario que el operador portuario

cobra por sus servicios.

2) Eficiencia operativa: la cuál determina la productividad media19 de

un puerto. Esta productividad está afectada por distintas variables

como el tipo de buque al cual se le realicen las prácticas, además de

las características propias de la carga.

elemento diseñado para transportar mercancías, cuando no lo hace, lo único que produce son gastos. 19 La productividad media determinada por la eficiencia operativa se mide por diversos indicadores como pueden ser los indicadores de rendimiento general del puerto, de

60

3) Competitividad: surgida como resultado de la competencia entre la

oferta de servicios portuarios.

Una descripción a modo matemático:

TARIFA EFICIENCIA OPERATIVA COMPETITIVIDAD

T = Ko + Kc + B Pm

Donde: T = Precio de la tarifa Ko = Suma de los costos (fijos y variables de mano de obra e insumos) Kc = Suma de los costos de capital (amortizaciones) B = Beneficio Pm = productividad media

Pm = f(Eo)

Donde: Pm = productividad media Eo = Eficiencia operativa

Dada por la variable Costos sobre productividad media (tarifa)

T = f(K) Pm

Competencia de tarifas según terminal de servicios privados o puertos con mismas características.

(Tabla Nº10) FUENTE: elaboración propia en base a Mazondo (1996) La función intermodal, es lo que convierte al puerto en un elemento

de continuidad en la cadena. Al permitir un flujo continuo, de bienes y

modos de transportes, el puerto intenta eliminar ese “tiempo muerto”

improductivo. Los denominados “costos de fricción” encarecen los

servicios del puerto, haciéndolo menos competitivo.

3.4 Logística portuaria

La calidad y variedad de servicios prestados y los precios que ofrezca

un puerto lo beneficiará a la hora de atraer tráficos de carga. La nueva

gestión ha posibilitado que el puerto se integre de manera eficiente a la

cadena logística de producción y con la explotación de nuevos servicios

que añaden valor a la carga (secundarios, complementarios, no

rendimiento operacionales, de puestos de atraque y rendimientos de manipulación y almacenamientos de mercaderías.

61

tradicionales, etc.), han cambiado los paradigmas del quehacer

portuario.

Como fue mencionado anteriormente, el sistema logístico se extiende

más allá del puerto, comenzando en los centros de producción de

materia prima, llegando hasta el comprador final en el exterior. Los

puertos como “puntos nodales” de la cadena donde se pasa de un modo

de transporte a otro, se convierten en el ámbito ideal para realizar esas

tareas que le agregan valor a la mercadería, aprovechando la “ruptura”

de la carga.20

Según la zona del ámbito portuario donde se realicen, las actividades

logísticas se diferencian entre sí, permitiéndonos identificar tres áreas

especificas según líneas de actividad. De esta manera, podemos

clasificarlas en:

ACTIVIDADES PORTUARIAS DE PRIMERA LINEA LOGISTICA: son las

actividades denominadas tradicionales que se les practica a los

buques (atraque, amarre) como a la mercadería (estiba, desestiba,

carga, descarga, entrega, recepción, control, depósito, etc.), las

cuales se desarrollan dentro de la Zona de Operaciones Portuarias (la

Terminal, incluida su parte marítima).

ACTIVIDADES PORTUARIAS DE SEGUNDA LINEA LOGISTICA: estas

actividades se realizan fuera de la terminal pero dentro la zona de

servicios del puerto. Se incluyen servicios a los pasajeros (ocio,

descanso), a las mercancías (fraccionamiento, empaquetado, etc.) y

a los buques (reparación, suministro y mantenimiento).

ACTIVIDADES PORTUARIAS DE TERCERA LINEA LOGISTICA: llevadas

a cabo generalmente fuera de la zona de servicios portuarios ya que

se relacionan con la industria y distribución en centros especializados.

Normalmente se realizan en grandes espacios cubiertos. Estas tareas

20 Esto es aplicable a prácticamente cualquier tipo de carga. Un claro ejemplo son los puertos logísticos con terminales automotrices, donde en un ámbito especializado, se terminan los detalles a pedido del cliente.

62

producen una actividad económica muy superior a la mera actividad

portuaria, generando mayores volúmenes de tráfico en el puerto, ya

sea de medios de transportes, de bienes o de información.

Respecto de la segunda y tercera líneas logísticas, la tendencia

mundial se vuelca cada vez más al desarrollo de las denominadas

Zonas de Actividades Logísticas Portuarias (ZAL), creadas para la

facilitación de actividades que añadan alto valor agregado. Las ZAL se

caracterizan por estar especialmente diseñadas para la operativa

logística, por favorecer la optimización de los procesos de sinergia entre

clientes y usuarios y por representar el nivel más alto de calidad de

oferta del nodo logístico, ya que no se trata de una mera actividad

inmobiliaria.

Los efectos sinérgicos que generan las actividades logísticas dentro de

estas áreas son importantes. Para un puerto, disponer de una ZAL es

fundamental, ya que esta diferenciación le brinda la posibilidad de poder

atraer un mayor volumen de carga que puede ser enviada a través del

mismo. Esto genera una relación positiva entre el flujo de carga y los

buques: la carga atrae a los buques y los buques atraen a la carga. De

esta manera el puerto genera actividad y negocio. Si el puerto además

de contar con una ZAL portuaria, cuenta con facilidades pera ser centro

de transferencia intermodal (ferrocarril – camión – fluvial marítimo), es

óptimo desde el punto de vista de la logística y le da una ventaja

competitiva. Todo esto tiene efecto multiplicador en su hinterland,

además de disminuir los impactos urbanos y regionales disminuye los

efectos nocivos del mal empleo de los medios de transportes.

Las ZAL generan efectos positivos sobre las empresas, el entorno

medioambiental y sobre el sector del transporte. En ese sentido las

ventajas competitivas que crea respecto de otros puertos que no se

integran y se mantienen independientes e indiferentes a la cadena de

producción transporte y distribución, son importantes.

63

Esquemas de transferencia modal - Gráfico Nro.4

1. Transferencia Modal Funciones puramente

portuarias

Funciones de valor añadido

2. Procesos industriales

3. Plataformas logísticas (ZAL)

Fuente: Guía para el desarrollo de ZALs portuarias – Puerto del Estado España, 2004

3.5 El tratamiento de temas portuarios en los organismos internacionales En el contexto descrito anteriormente, la OMC intenta fortalecer su

posición, siendo el principal organismo regulatorio del comercio mundial

y los temas vinculados al mismo. Ahora bien, sin alejarse del objeto de

estudio de la presente investigación, pueden formularse ciertos

interrogantes respecto de este tema como por ejemplo, ¿contempla la

OMC dentro de su estructura algún punto en particular respecto del

tema puertos y transporte? ¿Se ha tratado este tema en las reuniones

ministeriales de la OMC?

Podría responderse a estos interrogantes empezando por analizar el

Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS),

64

perteneciente a la OMC. El AGCS cuenta con el Grupo de

Negociaciones sobre Servicios de Transporte Marítimo (GNSTM)

el cual aprobó tres pilares de negociación:

1.- Los servicios internacionales de transporte marítimo.

2.- Los servicios auxiliares al transporte marítimo.

3.- El acceso a los servicios portuarios.

Con esto podemos afirmar que la problemática portuaria está en la

agenda de la OMC, dentro del rubro Servicios de Transporte Marítimo.

No existe un acuerdo general sobre Servicios Portuarios, lo que negocian

los países son “listas de compromisos” tendientes a desregular un

servicio determinado, es decir que las negociaciones se concretan con la

presentación de estas “listas de compromisos” que cada país ofrece

dentro de la Organización, que puede ser “positiva” si se libera, ó

“negativa” si se excluye o limita algún determinado servicio.

No todos los servicios tienen el mismo tratamiento, existen algunos

servicios que tienen poco o ningún margen para negociar, como pueden

ser la seguridad o la educación. Otros en cambio son perfectamente

negociables, como los servicios bancarios, los telefónicos, etc. En el

caso de los servicios portuarios, no necesitan negociarse porque

naturalmente deben ser libres, los puertos no pueden discriminar en

materia de servicios (un ejemplo de esto puede ser la Argentina, donde

no existe ninguna limitación en cuanto a los “Accesos a los Mercados”,

como tampoco al “Trato Nacional” para la contratación de servicios

portuarios por parte de extranjeros). Esto es así porque en las

economías de mercado, los puertos no pueden discriminar ni a los

buques ni a las mercaderías, cualquiera, nacionales o extranjeros tiene

libertad para contratar servicios portuarios. (MAZONDO, 2006).

De los múltiples organismos internacionales existentes además de la

OMC, no existe ninguno que regule o reglamente las actividades

portuarias como tampoco ninguna otra actividad económica o comercial,

por cuanto los países son soberanos. Sí, existen organismos

65

internacionales específicos como la Comisión Interamericana de

Puertos de la Organización de Estados Americanos (OEA), pero al solo

efecto de estudiar y proponer soluciones para mejorar los servicios

portuarios, las cuales pueden ser adoptadas por los Estados, previa

aprobación del Congreso. De la misma manera, la OMC tampoco tiene

poder supranacional, es un órgano de solución de controversias que

actúa a pedido de las partes y cuyas resoluciones pueden o no ser

aceptadas por los Estados, ya que la Organización no tiene poder

sancionatorio.

Actualmente, los problemas que se discuten en la OMC no son ni el

“servicio de transporte marítimo” propiamente dicho, ni los “servicios

portuarios”, sino los demás servicios auxiliares y logísticos que involucra

al transporte multimodal, allí es precisamente donde hay más reticencia

al “acceso a los mercados” y al “trato nacional”, principalmente en los

países en desarrollo.

66

SEGUNDA PARTE

INFRAESTRUCTURA E

INTERMODALISMO: HERRAMIENTAS

CLAVE DE INTEGRACION Y

DESARROLLO

67

Capítulo 4. Sudamérica frente a las nuevas demandas

de infraestructura y transporte

Philip Kotler (1998, pág. 373) señala que “las infraestructuras son

necesarias para que las naciones puedan implementar eficazmente la

estrategia de creación de riqueza. La inmensa mayoría de los

economistas coinciden en afirmar que los gobiernos deben invertir el

máximo posible en la construcción y mejora de la infraestructura”.

Diferentes conclusiones pueden desprenderse de esta idea. Por un

lado, las necesidades de poseer una infraestructura adecuada para

maximizar las ventajas de la producción y comercialización de un país

parecen claras y por otro, la importancia de que los gobiernos entiendan

esto como una cuestión clave para el desarrollo.

El autor identifica diferentes tipos de infraestructura, necesarias para

el desarrollo de la riqueza de un país. Entre las más importantes

destaca la infraestructura material, la tecnológica y la infraestructura de

capital humano. Siguiendo con el pensamiento del autor, la

infraestructura material puede fomentar el desarrollo económico en

varias formas, por ejemplo al afirmar que “las mejoras de este tipo de

infraestructura permiten administrar a las empresas de un modo más

eficiente y viable, ya que el consiguiente descenso de los costos de las

transacciones, se traducen en un incremento de la productividad”.

La productividad, esencial para el desarrollo económico, la generación

de la riqueza, el ahorro y por ende, para las inversiones, se ve

directamente influenciado por el “Instrumental Económico” que un país

posee. Dependiendo de la función que cumpla el instrumental

económico, se lo puede clasificar como siguiente:

a) Instrumental de producción.

b) Producción y distribución de energía.

c) Transporte y comunicaciones.

68

d) Instrumental de acumulación.

Los tres últimos en conjunto, constituyen lo que se denomina

Infraestructura Económica.

Como punto clave del instrumental económico, el desarrollo de

eficaces medios de transportes (y de sus vías), se vuelve una necesidad

imperiosa, teniendo en cuenta que además de un eje facilitador del

comercio, se transforma en un indicador de diferenciación más entre los

índices de desarrollo y subdesarrollo, ya que a la par del progreso

tecnológico y de la expansión de los medios de transporte se advierte el

avance económico. Si ambos procesos aparecen desajustados se

resienten el uno del otro. Si el proceso es paralelo (pero sobre todo si la

infraestructura se anticipa a las etapas de crecimiento), se da la

situación ideal. (CARLEVARI, 1994)

En el interior de países subdesarrollados existen riquezas potenciales

que se mantienen inactivas, precisamente por su escaso desarrollo

económico, lo que no les permite afrontar las inversiones que requiere

una adecuada infraestructura.

Similares inconvenientes surgen a la hora de la expansión del

comercio internacional. Muchas veces la conquista de nuevos mercados

se ve interrumpida por la falta de adecuados medios de transporte, que

responde a un verdadero círculo vicioso.

Esta situación la padecen la mayoría de los países periféricos y

Sudamérica no es la excepción. Varios organismos internacionales se

han empeñado en investigar y difundir las problemáticas de

infraestructura en la región centro – sur del continente americano.

La búsqueda de una integración física entre países de la región,

parece ser un desafío más allá de la integración política. La idea de

consolidar bloques económicos que fortalezcan las economías

nacionales, debe estar fuertemente respaldada por una infraestructura

69

eficiente que sea facilitadora del comercio tanto intrabloque como hacia

el resto del mundo (CEPAL, 2006).

4.1 La situación regional

Actualmente, el comercio internacional crece dos veces más que el

P.B.I. mundial. Se registró un crecimiento del 4,7 % para el año 2003,

un 8,6 % para el 2004 y 10 % en el 200521.

Esta tendencia parece seguir en el futuro. El avance de la

globalización, la apertura hacia nuevos y más grandes mercados y el

incesante incremento de la población mundial, sustenta el crecimiento

del comercio exterior y lo posiciona en un rol protagónico para el

desarrollo. Frente a este panorama podemos preguntarnos, ¿cómo se

encuentra posicionada nuestra región?

Según Luraschi22 la región está mal posicionada y esto se debe a tres

razones principales.

En primer término encontramos la cuestión del financiamiento del

desarrollo. Según Luraschi (2005) los países de la región financian su

desarrollo con deuda, a diferencia de otros países que financian su

desarrollo con el comercio. Una segunda cuestión tiene relación con las

estrategias comerciales que implementan los países de la zona, los

cuales están preocupados por atender de la mejor forma posible a la

demanda comercial y descuidan de manera notoria su oferta.

La tercera razón se vincula con la movilización internacional de la

producción. La región no sólo financia su desarrollo con deuda, no sólo

no atiende adecuadamente su oferta, sino que además, no registra

correctos niveles de coordinación y gestión en lo que hace a la

movilización o distribución física de la producción que genera.

21 Datos de www.aladi.org 22 Jefe del Sector Servicios del Departamento de Comercio ALADI. Material exclusivo de “Guía logística y comercio exterior”, Mercosoft Editores, 2005.

70

Latinoamérica en general, ofrece una gran riqueza en materia de

recursos naturales, climatológicos, etc., aunque esta riqueza no se

traduce en bienestar para la población. Las falencias del accionar político

se ven reflejadas en la pobre situación (económica, educativa y de

salud) en que se encuentra gran parte de la población en esta parte del

mundo. Cuestiones vitales de infraestructura que mejoran el nivel de

vida de las personas (como escuelas, hospitales, etc.) parecen no ser

prioridad para todos los gobiernos. Viendo las condiciones de

infraestructuras de primera necesidad, no es difícil deducir cual es la

situación de la denominada infraestructura económica. “La región tiene

una infraestructura inadecuada y con deficiencias; practica una

utilización irracional de los modos de transporte; predomina en ella un

direccionamiento atomizado, una planificación inconclusa y

espasmódica, y en muchos casos, parece existir hasta un

desconocimiento de la geografía en el diseño de las vías de

comunicación” (LURASCHI, 2004). Problemática que se traduce en

sobrecostos que inciden de manera evidente en los mecanismos de

movilización de los flujos del comercio y que alteran la ecuación “precio

– tiempo – calidad”, haciendo que la región pierda competitividad.

Si bien la de Luraschi es una de las posturas más extremas en el

debate actual que se lleva a cabo en los foros competentes en estos

temas, es importante mencionar que la mayoría de los especialistas

(algunos citados más adelante, como Sánchez o Hoffman) coinciden en

mayor o menor grado, que la región se encuentra realmente rezagada

en materia de infraestructura económica.

Los problemas de infraestructura en Sudamérica son, evidentemente

cuestiones que aquejan desde mucho tiempo atrás, tanto a productores

como a cualquiera que participa en la cadena de distribución y

comercialización de mercancías. En el último tiempo, se ha generado

un debate mucho más intenso, y esto es debido al crecimiento del

comercio exterior y la diversificación de las ventas internacionales.

71

Como resultado de la apertura comercial y el resurgimiento de los

esquemas de integración subregionales, las exportaciones

latinoamericanas se han expandido en la última década, a un ritmo dos

veces superior al crecimiento de las exportaciones mundiales. Esto,

impone claramente crecientes presiones a la infraestructura física en

general y a la del transporte en particular (CORTINA, 2002).

4.2 Infraestructura e integración

La expansión comercial antes mencionada, marca una tendencia

integracionista del comercio, tanto nacional como internacional. Hacia

el interior de los estados existen varios proyectos para conectar

provincias (con diferentes grados de éxito), que han sido respaldado por

el sector público y el sector privado.

Hacia el exterior, los países se han abierto a una comunicación más

clara entre sí, lo que posibilita, entre otras cosas, una apertura de

mercado basada en acuerdos regionales y favoritismos comerciales

entre bloques.

Esto se ve reflejado en el informe “Vías para la integración.

Acción de la Corporación Andina de Fomento en la

infraestructura sostenible de Sudamérica” (CAF, 2000), donde

explica que “el proceso de globalización que está viviendo el mundo al

inicio del siglo XXI está llevando a la formación de grandes bloques de

integración y comercio en las diferentes regiones del planeta. América

del Sur ha optado por una alternativa de regionalismo abierto que está

generando una interesante dinámica de esquemas subregionales. Este

movimiento hacia la convergencia exige que América del Sur encuentre

rápidamente las fórmulas que le permitan funcionar como un espacio

integrado. En esta dirección van las negociaciones actuales que buscan

una convergencia entre el Mercosur y la Comunidad Andina. Para

alcanzar esta meta, es indispensable disponer de una infraestructura

física que vincule a los países de la región uniendo sus vías de

72

comunicación (carreteras y ferrocarriles), su transporte fluvial y la

integración de las telecomunicaciones y de las diferentes formas de

energía. El logro de la necesaria competitividad en los mercados

globales, nos obliga a cuidar no sólo la optimización de las diferentes

fases de la producción, sino también la cadena logística y la

infraestructura que la debe soportar, a fin de que América del Sur pueda

mejorar su participación en el comercio mundial”. Aquí, denominada

como una clave esencial para responder al sostenido desarrollo del

comercio internacional, la infraestructura debe ser un eje fundamental

de contemplación por parte del sector público y el privado, para que

intenten dar fin a aquellos cuellos de botella que aquejan las

operaciones logísticas en toda la zona.

El disponer de redes de infraestructuras conectadas entre sí, la

integración regional apunta a fortalecer las relaciones comerciales entre

países y posibilitar el acceso de los sectores productivos relegados al

abastecimiento a mercados alejados. Evitar los sobrecostos o valores

excesivos antes mencionados, es un objetivo que la adecuada

infraestructura debería asegurar, generando un movimiento de bienes

rápido y ágil.

Obviamente que esto implica no sólo mejorar la infraestructura física

en sí (vial, portuaria, aeroportuaria, etc.), sino concebir un proceso

logístico e integral que además incluya mejoras en los sistemas y

regulaciones en las aduanas, las telecomunicaciones, la tecnología de la

información y los mercados de servicios logísticos, como indica el

documento de la CAF.

4.3 Deficiencias generales

La búsqueda de una integración física para Sudamérica, debe superar

varios escollos existentes. Un informe elaborado por el oficial de

Asuntos Económico de la División de Recursos Naturales e

Infraestructura de la Comisión Económica para América Latina y el

73

Caribe (CEPAL), Ricardo Sánchez, dio a conocer los inconvenientes de la

red Sudamericana. El documento titulado “Provisión de

infraestructura de transporte en América Latina: experiencia

reciente y problemas observados” (CEPAL, 2005), remarca los

siguientes inconvenientes:

♦ Restricciones físicas por las características geográficas de la región;

♦ Insuficiencias de capacidad, especialmente para los sub-sectores vial

y ferroviario, y falta de aprovechamiento del potencial hidroviario de

la región;

♦ Falta de estado de mantenimiento de las infraestructuras existentes,

especialmente vial y ferroviaria;

♦ Restricciones operativas, presencia de interconexiones truncas y

asimétricas técnicas entre modos y/o entre países;

♦ Problemas de seguridad física, para las personas, equipos y

mercancías;

♦ Problemas de seguridad con las inversiones y su financiamiento;

♦ Fallas en la planificación, el diseño de las políticas públicas y la

asignación de roles entre el sector público, el privado y los

internacionales;

♦ Contratos débiles, inseguros y altos costos de transacción;

♦ Marcos regulatorios extemporáneos, inadecuados o excesivamente

complejos;

♦ Ausencia de políticas de movilidad sustentable, y

♦ Vulnerabilidad por motivos geológicos y climáticos.

Tras la descripción del panorama general, se analiza cada sector en

particular23:

23 Aquí haremos un paneo regional, donde si bien en casi todos los países existen los mismos problemas, puede que en algunos casos no sea así. El caso argentino se verá más a fondo en el próximo capítulo.

74

INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA En otros tiempos parecía que por donde pasaba un tren, la

prosperidad se irrigaba hacia los costados de la vía. El crecimiento y la

expansión de líneas férreas, iban de la mano. Hoy, en Sudamérica la

realidad parece ser otra. El sistema ferroviario es el mayor desafío

debido su mal estado. Aunque la CAF señala que en los países

integrantes del MERCOSUR la situación es mejor que en otros,

particularmente que en los miembros de la Comunidad Andina, el

desempeño de la red es bastante deficiente.

Las complicaciones se encuentran tanto hacia el interior de los países

como el sistema que une la región24. Los cuestionados procesos de

licitación, la diferencia en las medidas de trocha, el mal estado de los

vagones y la antigüedad de las locomotoras son los mayores escollos

para esta modalidad, fundamental para el transporte de materias primas

desde los centros productivos más alejados hasta los centros de

operaciones logísticas.

INFRAESTRUCTURA PARA EL TRASNPORTE AEREO Luego del 11 de septiembre de 2001, las nuevas exigencias en

materia de seguridad de las terminales de carga aérea están regidas por

los estándares internacionales de seguridad. La tecnología y la

organización de las rutas aéreas son los ejes claves de este tipo de

transporte en los cuales se deben poner mayor empeño para que no

pierda competitividad. En el caso de Sudamérica, este tipo de

transporte tiene un escollo singular. El problema está principalmente

orientado a los aviones, los cuales en algunos casos, son demasiados

antiguas o no están adecuadas de la mejor forma para su trabajo.

24 Argentina tiene un sistema ferroviario de trocha que no tiene relación con la trocha en Chile por ejemplo, por falta de infraestructura en los enlaces.

75

INFRAESTRUCTURA VIAL El documento de la CEPAL (2005) es claro respecto al sector vial,

“persisten las insuficiencias y cuellos de botella de la infraestructura vial,

que actúan como restricciones físicas de la infraestructura”. Define a

las carreteras como “insuficientes en la capacidad de transporte” y deja

de manifiesto que en la mayoría de los casos, son antiguas y se

encuentran en muy mal estado.

INFRAESTRUCTURA PARA EL TRANSPÒRTE MARITIMO Y FLUVIAL La expansión de vías navegables que se extienden a lo largo de

Sudamérica, no es bien aprovechada, ya que la falta de inversiones en

lugares estratégicos, como la Hidrovía Paraná – Paraguay, hace costoso

el traslado de productos. El transporte fluvial, el más económico y el de

menor impacto ambiental, tiene muchas limitaciones que, al menos en

intensión, los países de la zona de influencia intentan solucionar. La

Cumbre de la Hidrovía llevada adelante por los países involucrados,

manifiesta la intención de rever esta situación.

Si bien se ampliará más adelante haciendo un estudio más profundo

respecto de la operativa portuaria, en cuanto al transporte marítimo

podemos decir que fue el de mayor expansión de los últimos años.

Según la CAF (2000), el proceso de integración regional y subregional,

ha tenido efectos positivos en el desarrollo de la marina mercante y los

puertos. Se ha logrado una liberalización positiva del mercado, se ha

potenciado la marina mercante de cada Nación, ha habido más inversión

y en general, se ha crecido en materia de tecnología, aunque estamos

lejos de alcanzar las exigencias de mercado (por ejemplo la recepción

de buques de gran porte PostPanamax).

4.4 Un sistema logístico difícil

En el año 2002, la ALADI llevó a cabo un Taller de Operadores

Logísticos de América Latina, con los siguientes objetivos: tratar de

76

abandonar estrategias que buscan impulsar el crecimiento del comercio

aprovechando solo coyunturas del mercado internacional y tratar de

implementar un padrón de producción eficiente y diversificado,

buscando generar condiciones para que la región cuente con un eficaz

sistema de distribución, incorporando conceptos y elementos de la

gestión logística a los sistemas productivos y de movilización.

La idea principal en aquel momento fue la de intentar fortalecer “una

nueva geografía comercial”, en función a la cual los países de la región

estén geográfica y económicamente integrados. Un eje fundamental es

el de desarrollar cadenas productivas entre pares o grupos de países con

potencial exportador. Para ello se requiere propiciar la diversificación y

enriquecimiento de la producción regional y disponer de un adecuado

“factor de movilización”.

Con esta idea el Taller antes mencionado, buscó obtener una visión

directa de los actores de la primera línea en lo que hace a la

movilización de cargas. Así, en octubre de 2003 quedó conformada la

Asociación Latinoamericana de Logística en la cual participaron distintos

organismos como la Asociación Argentina de Logística Empresarial

(ARLOG) y también, asociaciones similares de países como Brasil, Chile,

Colombia, Cuba, El Salvador, Paraguay, Perú, México, Uruguay y

Venezuela.

La ineficiente infraestructura existente descripta anteriormente

impide desarrollar un sistema logístico adecuado. Respecto a esto, la

Asociación Latinoamericana de Logística publicó diez conclusiones

principales al final de taller:

I. Sólo algunos países de la región han logrado avanzar en la

aplicación de la logística en los niveles que la misma se practica en

los centros más desarrollados (América del Norte, Europa y el

Sudeste asiático).

77

II. La región no aplica un concepto jurídico armonizado de logística y

de operador logístico, existiendo por lo tanto, una verdadera

fragmentación de todas y cada una de las regulaciones y

reglamentaciones que se aplican en los diferentes eslabones de la

cadena logística.

III. Se carece de instrumentos y mecanismos que favorezcan la

comercialización de la mercadería sin necesidad de movimiento

físico (e – commerce) y que impulsen el desarrollo de actividades

de valor agregado dentro de las plataformas logísticas

(fraccionamiento, embalaje, empaquetado, rotulado, etc.).

IV. La cultura empresarial de la región carece de una visión integral

de la cadena de distribución y, en términos generales, no

considera a la logística como una variable crítica en el éxito de la

gestión.

V. La región presenta una gran debilidad en los mecanismos de

capacitación y evaluación y un déficit importante en la utilización

del sistema de información como soporte del proceso de adopción

de decisiones.

VI. El nivel de coordinación interdisciplinaria entre producción,

comercialización y distribución, es muy bajo en la región.

VII. Los sistemas de control y fiscalización que se practican en la

región son un verdadero obstáculo para el flujo comercial.

Promedialmente, en un año de ejercicios, los sistemas de control

y fiscalización, involucran entre 10 y 15 actores diferentes, más de

25 documentos distintos, más de 100 clases de datos diferentes y

una revisión física directa de al menos una vez, del más del 75%

de las unidades de carga que circularon en la región.

VIII. Las funciones operativas de la logística, fundamentalmente el

transporte y el almacenamiento, presentan un escaso grado de

efectividad y eficiencia, lo cual se ve directamente reflejado en los

resultados finales de los procesos empresariales.

78

IX. La relación que se observa hoy entre las entidades privadas y

públicas vinculadas al sector, no alcanza la necesaria formalidad

requerida para el trabajo conjunto y coordinado en la formulación

de estrategias y en el diseño de programas principales y

alternativos para el desarrollo de la actividad.

X. Finalmente, en lo que hace a infraestructura física, el Seminario

estableció que los actuales parámetros de planificación en esta

materia, siguen padrones tradicionales y en la mayoría de los

casos no contemplan aspectos sustanciales vinculados con una

eficiente cadena de distribución al amparo de una concepción

logística de gestión.

De esta manera la ALADI plasmó una problemática intentando buscar

soluciones conjuntas. Pero no fue el único caso. Existe una tendencia

en la región, buscando terminar con estas cuestiones y encontrar una

salida eficaz a las deficiencias descriptas. Al menos, la intensión de los

gobiernos de Sudamérica fue dar el puntapié inicial para una

transformación de la infraestructura regional.

4.5 El proyecto IIRSA25

Aunque en algún momento se suscitó una polémica calificando a este

proyecto como “las venas del ALCA”26 , la iniciativa para la Integración

de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), aparece como el

comienzo de una planificación para el desarrollo de la región.

Pero, ¿de qué se trata este proyecto y que vinculación tiene al sistema

logístico de producción y distribución?. “Esta iniciativa busca impulsar la

integración y modernización de la infraestructura física bajo una

25 El siguiente punto está basado en la información específica del sitio web oficial de IIRSA, disponible en www.iirsa.org 26 En 2003, el Instituto de Investigación de la Amazonia Peruana (IIAP), llamó así al proyecto incluso, comparándolo con el proyecto Puebla – Panamá, donde se aseguraba la consolidación del ALCA para el año 2005.

79

concepción regional del espacio suramericano. Es un proyecto de alto

contenido político, orientado a crear sólidas bases sobre las cuales

sustentar un proceso de integración regional para alcanzar una inserción

competitiva, eficiente y equitativa de nuestra región en el contexto de la

globalización. Esta iniciativa se justifica sobre la base de la necesidad

de una agenda renovada de desarrollo, que restablezca un patrón de

crecimiento sostenido, creador de empleo, incluyente y participativo,

que valore la riqueza ambiental y cultural de nuestra región.”

El proyecto tuvo su origen en la I Reunión de Presidentes de América

del Sur, que se llevó a cabo en Brasilia en el año 2000. Por aquel

entonces se señaló la voluntad de impulsar acciones de coordinación y

cooperación con miras a la conformación de un bloque suramericano.

Esto se reafirmaría más tarde en el denominado “Consenso de

Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraestructura para el

Desarrollo”, que significó la II Reunión de Presidentes, y se realizó en

esa ciudad ecuatoriana, los días 26 y 27 de julio de 2002.

Allí, entre otros puntos, los mandatarios reiteraron “la importancia de

la ampliación y fortalecimiento de la infraestructura regional como factor

esencial para la integración del espacio económico de América del Sur,

el desarrollo de sus países, al mitigar la pobreza e incorporar a los

individuos, particularmente de los sectores marginados o más

vulnerables, a los beneficios de la sociedad moderna”. En esta

perspectiva reconocieron que la interrelación entre infraestructura y

desarrollo debe ser explorada según una visión estratégica

sudamericana, bajo el principio de regionalismo abierto, condicionada a

los resultados del análisis de cinco principios básicos:

1. Perspectiva geo – económica

2. Sostenibilidad social

3. Eficiencia económica

4. Sustentabilidad ambiental

5. Desarrollo institucional

80

Convencidos de que la integración del espacio sudamericano

optimizará la movilización del potencial económico de la región de forma

competitiva, agregando valor a los recursos naturales, favoreciendo la

sinergia y especialización en sectores estratégicos y posibilitando

mejorar los niveles de ingreso y bienestar de las poblaciones de la

región, los presidentes acordaron fortalecer y profundizar los procesos

de integración de América del Sur mediante políticas activas para

acelerar el crecimiento económico en forma sostenible, reducir la

vulnerabilidad externa, mejorar la distribución de la riqueza y disminuir

los niveles de pobreza de la región.

Los jefes de estado reafirmaron la vigencia e importancia de la IIRSA,

como instrumento viable para la integración multisectorial, tanto de las

áreas costeras del Caribe, del Pacífico y del Atlántico, como las zonas

internas de América del Sur entre sí. Ratificaron el más amplio apoyo a

su complementación, como un enfoque acertado para:

a) Promover y facilitar el crecimiento y desarrollo económico y social de

América del Sur

b) Mejorar la competitividad internacional de la región, incrementar su

participación en la economía mundial y enfrentar mejor los desafíos

que impone la globalización, y

c) Fortalecer la integración y cooperación regional mediante la

ampliación de mercados, la convergencia de políticas públicas y el

acercamiento social y cultural de Sudamérica.

En cuanto a su organización, propuesta por los doce países

sudamericanos, la iniciativa contempla mecanismos de coordinación e

intercambio de opiniones entre los gobiernos, tres instituciones

financieras: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación

Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la

Cuenca del Plata (FONPLATA); además de el sector privado y la sociedad

civil, de forma tal de tener un amplio abanico de perspectivas.

81

Al proyecto lo conforman un Comité de Dirección Ejecutiva (CDE),

integrado por Ministros de infraestructura o planificación designados por

los gobiernos. Esta es la instancia directiva del IIRSA, abocada a la

definición de los lineamientos estratégicos del trabajo y la aprobación de

los planes de acción.

Luego, se encuentran los Grupos Técnicos Ejecutivos (GTE) formados

por funcionarios (se compone un GTE por cada eje de integración). Por

último el Comité de Coordinación Técnica (CCT), integrado por el BID, la

CAF y el FONPLATA, el cual brinda apoyo técnico y financiero.

A través del trabajo coordinado, la IIRSA intenta construir una visión

estratégica de la integración física sudamericana. Para ello se formaron

los denominados Ejes de Integración y Desarrollo (EID). Actualmente

existen diez ejes definidos para estimular el desarrollo regional y

mejorar la calidad de vida de su población. A ello se le suma la creación

de los Procesos Sectoriales de Integración (PSI) cuya existencia tiene

como fin armonizar las políticas, planes y marcos legales e

institucionales referentes al uso de la infraestructura entre los países.

Tras estudios realizados en la región, los PSI priorizaron las siguientes

áreas: tecnologías de la información y las telecomunicaciones, sistemas

operativos de transporte aéreo, facilitación de los pasos de frontera,

sistemas operativos de transporte marítimo, integración energética,

sistemas operativos de transporte multimodal e instrumental de

financiamiento.

Estas mejoras, deben desarrollarse en los siguientes EID. Aquí están

detallados los ejes ya establecidos y los países que lo integran:

1) EJE ANDINO: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela

2) EJE ANDINO DEL SUR: Argentina, Bolivia y Chile

3) EJE DE CAPRICORNIO: Argentina, Chile, Brasil y Paraguay

4) EJE DE AMAZONAS: Brasil, Colombia, Ecuador y Perú

5) EJE DEL ESCUDO DE GUYANAS: Brasil, Guyanas, Surinam y

Venezuela

82

6) EJE DEL SUR: Argentina y Chile

7) EJE DE LA HIDROVIA PARAGUAY – PARANA: Argentina, Bolivia,

Brasil, Paraguay y Uruguay

8) EJE INTEROCEANICO CENTRAL: Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y

Perú

9) EJE MERCOSUR – CHILE

10) EJE PERU – BOLIVIA – BRASIL

Estos ejes concentran la mayor cantidad de flujos de comercio

actuales y potenciales, en ellos se busca establecer un estándar mínimo

común de calidad de servicios de infraestructura, a fin de apoyar las

actividades productivas especificas de cada eje.

El desarrollo y la integración regional son concebidos como un proceso

de mejoramiento constante de calidad y la productividad. La

infraestructura no constituye una herramienta suficiente, sino que debe

vincularse con otros factores, como vimos anteriormente.

La identificación de acciones que permitan eliminar gradualmente las

asimetrías de tipo regulatorio, normativo y/o institucional, aplicadas a la

infraestructura, los servicios y el desarrollo de inversiones, es uno de los

mayores retos que deben enfrentarse. De esta forma, en un primer

momento se conformó una cartera de 335 proyectos con una inversión

estimada en U$S 37.000 millones, dentro de los cuales los primeros

4.300 millones se emplearan en orden prioritario y se ejecutaran en el

período 2005 – 2010).

83

Procesos de transformación hacia una visión Compartida (gráf. Nro. 5)

Fuente: CAF, 2006

4.6 El desempeño de los puertos latinoamericanos

El contexto macroeconómico actual de América Latina está signado

por un crecimiento sostenible desde 2003, sustentado en un gran

aumento de las exportaciones debido a la gran demanda en el mundo

de los recursos naturales de la región sumado a la diversificación de

mercados para exportar (SANCHEZ – WILNSMEIER, 2006). Aún así el

porcentaje de participación en el comercio internacional es bajo,

demostrando el poco peso que ejercen las economías regionales sobre

el total de los flujos comercializados. A principios del nuevo milenio la

participación es solo de un 5,4% del total del comercio mundial.27 Su

27 Según el Atlas II de Lemonde Diplomatique (2006), 25 países concentran el 80% del comercio mundial, donde los 5 primeros monopolizan casi el 39% (EE.UU. 13%, Alemania 9%, China 6,5%, Japón 5,5% y Francia 4,8%). Los 5 países

Visión estratégica 2020

“América del Sur avanza hacia el

desarrollo sostenible”

Procesos de

transfor- mación

organiza- do

alrededor de cuatro dimen- siones

fundamentales

Competitivida

Acciones Para crear un sector privado

dinámico

Equidad De las

sociedades

Buscar mejorar la calidad de vida de los sudamericanos

Gobernabilidad Y Calidad de

las instituciones

Buscar consolidar

marcos democráticos

que ayuden a la competitividad

y la representación

84

actividad portuaria representa el 7% y el comercio contenerizado el

5,6%. Los puertos más importantes de la región (Colón – Panamá,

Buenos Aires – Argentina y Santos – Brasil), en comparación a

puertos líderes de Asia, Norteamérica y Europa, tienen un rendimiento

medio – bajo.

De todas formas la región registra un constante crecimiento en

estos índices desde hace varios años. En 1980 América latina

representaba el 3,7% de la actividad portuaria con un movimiento de

1.340.000 TEU, en 1996 aumentó a 10.040.000 y en 2005 se

registraron movimientos por 23.640.921 TEU y la tendencia se

proyecta a futuro.

Pronóstico de crecimiento en movimiento de contenedores (por región, periodo 2004 –

2009) – Tabla Nº11

Sudamérica 83,7% Caribe y Aca. Central 41.1%

Lejano Este 68,4% Sudoeste de Europa 34,3%

Latinoamérica 63,1% Africa 30,9%

Sur de Asia 58,7% Norteamérica 20,9%

Europa del Este 52,2% Oceanía 20,5% Fuente: CEPAL Promedio Mundo: 49%

La necesidad de que la región posea puertos eficientes es imperiosa,

máxime si se tiene en cuenta que en 1999, del total de las

exportaciones en conjunto de Argentina, Brasil, Chile, Perú y Uruguay

destinadas a Europa, Asia y EE.UU, el 99,75% se transportó por barco y

sólo el 0,25% restante viajó vía aérea, en términos de volumen; en

términos de valor, el porcentaje es de 80,15 contra 19,85%.

El sistema portuario en América Latina en general, se ha desarrollado

a raíz de presiones externas, como necesidad de adecuarse a las

sudamericanos mejor posicionados suman el 1,85% del total en conjunto (Brasil 0,9%, Chile 0,25%, Argentina 0,25%, Venezuela 0,23% y Colombia 0,22%). México, el país latinoamericano mejor posicionado, representa el 2,2% del total.

85

nuevas demandas del transporte marítimo, y no por una visión

estratégica de quienes toman decisiones. La mayoría de estos puertos

poseen problemáticas similares. Uno de los más grandes inconvenientes

es la desconexión del puerto con su hinterland, haciendo de este modo

que aún persistan antiguos paradigmas portuarios.

La infraestructura y superestructura existentes en la mayoría de los

puertos latinoamericanos no es suficiente para atender a los nuevos

postpanamax con capacidad de 7.500 TEU (esta problemática se ve

potenciada en el corto plazo ya que para el año 2010 está prevista la

salida a los mares de los Megabuques con capacidad para 15.000 TEU).

Siguiendo con las dificultades físicas de los puertos latinoamericanos,

además de las limitaciones de infraestructura y superestructura

potenciadas principalmente por el continuo gigantismo que desarrollan

las navieras en sus buques, existe el problema de la congestión y los

cuellos de botella que se producen por la precaria capacidad y eficiencia

de sus accesos (rutas y vías) circundantes a los puertos; complicando el

desarrollo del intermodalismo e impidiendo que se realicen las

actividades de logística avanzada.

En cuanto al calado, la falta de inversiones en dragado entorpece aún

más la llegada de los grandes buques, haciendo necesario el uso de un

trasbordo que encarece las tarifas del puerto.

LIMITACIONES FISICAS EN LOS PUERTOS LATINOAMERICANOS – Tabla Nº12

17 países: 51 puertos Aca. Latina y el Caribe

CLASIFICACION CANTIDAD (Nro.)

PROFUNDIDAD (pies)

Suficientes para futuras necesidades 8 Alrededor de 42 pies

Situación media 7 Alrededor de 39 pies

Suficiente sólo para necesidades actuales 29 Alrededor de 32 pies

Insuficientes en la actualidad 7 Alrededor de 26 pies

Fuente: CEPAL, 2005

86

Durante la década del noventa en América Latina se realizaron

reformas mediante la ejecución de las denominadas nuevas leyes

portuarias que seguían las corrientes de los puertos “primermundistas”,

hacia la privatización y liberalización del modelo, en cuanto a su

financiamiento y regulación. Argentina y Colombia (1991); Brasil y

Uruguay (1992); México (1993); Chile y Panamá (1997); Venezuela

(2001)28; El Salvador y Perú29 (2003).

La reforma portuaria significó un alivio para los gobiernos respecto de

las presiones financieras (SANCHEZ – WILNSMEIER, 2006). La imagen

puerto – empresa llevó a los nuevos modelos de gestión a mejorar

considerablemente la eficiencia del puerto, con la expansión de las

terminales y mejora de los servicios, generándose una competencia que

fue llevando a una reducción de las tarifas a largo plazo y a un marcado

incremento de la competitividad.

Fuente: CEPAL, 2006

La oleada de privatización llevó a la aparición de diferentes formatos

institucionales adoptados para el ejercicio de la autoridad y

administración del puerto, sobre todo en los países más desarrollados.

28 Posee leyes aprobadas pero sin reformas o reformas parciales. Contrario es el caso de Cuba por ejemplo, que si bien no tiene leyes especificas ha ejecutado un plan de reformas. 29 Mismo caso que el venezolano.

0

20

40

60

80

100

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

no re fo rm a port.re fo rm a po rt.

AUMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD

87

Uno de los casos es la concepción ultra-liberal inglesa, la cual permite

administrar sus puertos a entes absolutamente privados y autónomos.

El caso norteamericano, que admite una gran diversidad en cuanto a

modelos de gestión, hasta el denominado modelo latino o mixto, propio

de los países del Mediterráneo donde los puertos son estructuras

públicas gestionadas en el ámbito local y regional, sobre los cuales el

estado suele proyectar su orientación estratégica y capacidad de

financiamiento (PORTO, 1999).

Las privatizaciones portuarias de los noventa en América Latina dieron

origen a una denominación propia y característica de la región

(HOFFFMAN, 2001). En este nuevo Modelo Latinoamericano existe un

involucramiento menor por parte del estado, si se lo compara con los

modelos del Mediterráneo. Este modelo “juega” con formatos que van

desde la combinación público–privada a la gestión exclusivamente

privada. Sus características principales son: la adopción del esquema de

participación privada Landlord; mayor participación privada en el

comercio internacional (expo – impo) a través de puertos y terminales

especializadas; y una fuerte intervención de las grandes compañías y

operadores transnacionales (GORENSTEIN, 2004).

4.6.1 La competencia interportuaria

Las líneas navieras proyectan el tráfico portuario a escala global

concentrando el movimiento de sus buques sobre el ERTW y cuyos

puntos estratégicos son aquellos Hub Ports con suficiente super e

infraestructura como para albergar a los grandes portacontenedores y a

su carga, para luego repartirla entre el hinterland o sus spokes. La

competencia interportuaria internacional está totalmente condicionada

por la reorganización de las flotas marítimas y la concentración de las

empresas navieras, sobre todo las de transporte de contenedores que

representan ¾ del tráfico internacional de mercaderías.

88

América Latina posee poco puntos estratégicos en el desarrollo de la

denominada red jerárquica global de puertos (SANCHEZ, 2006), siendo

el Canal de Panamá su locación más estratégica y con sólo cinco puertos

que superan el millón de TEU por año. La gran mayoría de los puertos a

lo largo de la costa este y oeste de Sudamérica son solo centros de

carga, lo cual no ayuda en el sentido de captar los focos de atención de

las rutas navieras.

El establecimiento de un puerto Hub en la región ha sido una discusión

que ha alejado a las autoridades de los distintos puertos más

importantes y ha desviado la atención sobre cuestiones clave de

competitividad.

De todos modos, la competencia interportuaria en América Latina ha

ido aumentando en últimos años, concentrándose principalmente entre

puertos del Cono Sur y la región centroamericana. Esta competencia

aumentó, según Hofmman (1999), por cinco cuestiones fundamentales:

(a) A pesar del mal estado general en que se encuentran los accesos a

los puertos, la situación en algunas zonas, respecto a los accesos

terrestres, ha mejorado. Esto hace que el operador de carga tenga

más opciones para elegir hacia donde trasladar la carga según su

conveniencia.

(b) Se ha liberalizado la posibilidad de importar y exportar vía puertos

extranjeros. Esto significó uno de los hechos más importantes para

que se desarrolle la competencia y para que los puertos tomen una

postura agresiva y busquen captar cargas de países vecinos. En el

seno del Mercosur se produjo una gran controversia cuando a finales

de los noventa una huelga generalizada paralizó gran parte de la

actividad portuaria del sur de Brasil y donde el puerto de Montevideo

sacó provecho de tal situación al captar los flujos de mercancías

habituales de los puertos brasileños.

89

(c) Se ha permitido la creación de nuevos puertos y terminales privadas

lo que hace que los puertos regionales compitan también por atraer

inversiones.

(d) Con la “contenedorización” y el establecimiento de las redes

globales y líneas internacionales ha aumentado la proporción de

contenedores que se transbordan. Los centros de transbordo están

compitiendo con puertos que tienen un hinterland diferente.

(e) El crecimiento del comercio internacional y las nuevas políticas de

apertura han hecho que muchos puertos estén buscando activamente

nuevos mercados. Los casos más representativos de esto son, por

un lado el avasallamiento panameño sobre el mercado jamaiquino, y

el de Chile respecto de los centros de producción del noroeste

argentino que suscitó el debate sobre la construcción o no, de los

denominados Corredores Bi- oceánicos.

El siguiente cuadro muestra el desempeño de los puertos

latinoamericanos y permite arribar a algunas conclusiones preliminares.

Movimiento de contenedores en Latinoamérica 2001 – 2005 (Tabla Nº13)

Rank 1998

TEU 1998

país puerto Rank actual

TEU 2001

TEU 2002

TEU 2003

TEU 2004

TEU 2005

3

799.476

Brasil

Santos

1

892.802

1.230.599

1.560.967

1.882.838

2.267.961

2

1.117.035

Panamá

Colón

2

1.210.852

1.450.000

1.512.365

1.943.712

2.054.285

4

670.858

Jamaica

Kings- ton

3

983.400

1.065.000

1.137.798

1.356.034

1.670.800

1

1.305.119

Argen- tina

Bs.As. Exolgan

4

962.965

745.658

897.123

1.138.503

1.262.571

*

**

Baha- mas

Freeport

5

570.000

860.000

1.057.879

1.059.581

1.212.285

*

**

México Manza-

Nillo

6

457.946

638.597

709.209

830.779

887.035

*

**

Perú Callao

7

480.706

521.382

553.138

727.840

872.562

6

415.001

Chile

San Antonio

8

413.000

438.585

524.376

639.762

773.048

90

*

**

Vene- zuela

Puerto Cabello

9

620.523

506.106

380.039

597.930

746.810

5

452.076

Costa Rica

Puerto Limón

10

577.621

564.357

611.984

667.344

688.563

14

223.133

Brasil

Rio Grande

11

360.968

454.779

554.255

617.808

665.111

*

**

Panamá

Balboa

12

358.868

377.774

457.164

465.091

664.185

20

129.563

Brasil

Itajai

13

243.554

334.748

466.771

564.012

644.000

9

340.000

México

Vera- cruz

14

543.327

548.422

571.867

591.736

631.308

7

407.434

Ecuador

Guaya- quil

15

453.646

462.609

468.599

516.567

567.608

Fuente: elaboración propia en base a Anschütz (2006) y datos de CEPAL

* = no posicionado entre los 20 principales

** = movimientos registrados inferiores a 125.000

Sin lugar a dudas, la crisis argentina del 2001 – 2002 se refleja

directamente en el rendimiento de su principal puerto, que ha perdido

competitividad principalmente frente a los puertos brasileños (entre los

20 primeros se ubican dos puertos brasileños más: Paranagua en el

puesto 19 y Río de Janeiro en el puesto 20).

En Sudamérica comenzó una carrera competitiva con un solo objetivo:

la instalación de un puerto Hub regional. En realidad dos, uno en la

costa del pacífico donde la disputa parece reducirse entre los puertos

chilenos y peruanos; y otro en el lado Atlántico. Buenos Aires,

Montevideo, Santos y Río Grande do Sul parecen ser los principales

competidores.

El ganador será el que logre obtener más rápidamente las

condiciones de servir a la cadena logística integral. Esto es

menor costo total para el mayor volumen de carga posible,

involucrando en ese costo total a las infraestructuras del

transporte, los servicios logísticos y las info – estructuras.

Lamentablemente no será posible conformar en Sudamérica

un sistema de puertos en red (Network Ports) algo que ya es

una realidad en el hemisferio norte, si no se superan los actuales

91

problemas de gestión y marcos legales y normativos,

especialmente en las aduanas. No podemos lograr un alto

desarrollo en infraestructuras o en tecnologías sin contar con un

adecuado “management portuario”. No será factible contar con

un puerto de última generación dentro de un sistema que no

tienda al libre comercio. En síntesis, no se podrá contar con una

gestión portuaria y logísticas integradas si no se producen estos

cambios. (Anschütz, 2004)

92

CAPITULO 5 El sistema Portuario-Logístico argentino. Situación, reformas y desempeño

Actualmente el transporte es una pieza vital del desarrollo, y en forma

superlativa en Argentina, país de gran extensión territorial y ubicado

geográficamente alejado de los grandes centros de consumo del

planeta. En este contexto, es ineludible el replanteo acerca de un

proyecto estratégico para el presente y el futuro cercano de manera

racional y que contemple el planeamiento más efectivo hacia la

inversión, las necesidades de responder a las demandas actuales de la

producción, dándole gran relevancia a las exportaciones, sin descuidar el

consumo interno, reafirmar los valores agregados con visión logística y

medir los impactos en el medio ambiente que las satisfacciones de estas

necesidades provocan.

Sería interesante aplicar los conceptos de la logística a la hora de

medir el valor y la importancia que tiene el menor precio en el

transporte (flete) cuando se requiere un óptimo nivel de servicio, el

aprovechamiento eficiente de todos los espacios y las ventajas de

implementar el intermodalismo. (LIATIS, 2005).

En Argentina existe un mapa logístico irresuelto; no sólo hacia el

interior del territorio sino también hacia la interconexión con otros

países. La falta de inversión en rutas y caminos, la obsolescencia del

parque automotor de carga pesada, el mal estado de la red ferroviaria y

la falta de dragado en los accesos náuticos a los puertos, son algunos de

los puntos a definir. Todo parece indicar que cada modo se mide

independientemente del otro, y esto va en contramano de las corrientes

de cadenas logísticas integradas en pos de una cooperación entre

medios para potenciar y mejorar la situación de traslado de los

productos de exportación e importación.

93

La existencia de una red eficiente de transporte y una amplia

gama de servicios logísticos capaces de sostener el crecimiento

de la demanda del sector externo son condiciones necesarias

para alcanzar la meta de 60 mil millones de dólares anuales de

exportaciones en el 2010. Para incrementar la competitividad

no debe sólo atenderse a la eficiencia de los procesos logísticos

de las exportaciones, sino de los movimientos a lo largo de toda

la cadena de valor, que involucra flujos de importación y

domésticos. (SEREBRINSKY - BARBERO, 2006)

La historia y el presente muestran a los puertos como bastiones de

soberanía, puntos estratégicos geopolíticos y de proyección internacional

para el desarrollo integral de las ciudades, y como un soporte no sólo de

las actividades económicas, sino también de actividades educativas,

culturales y científicas.

Fue expuesta la nueva realidad portuaria y de qué manera se ha

transformado de una simple interfaz hacia algo mucho más complejo

que debe responder a impactos que provienen tanto del interior como

del exterior de su territorio en cuestiones comerciales, organizativas,

tecnológicas, ambientales y de seguridad. La vinculación al mundo está

íntimamente relacionada a los puertos y su infraestructura.

Argentina posee un litoral marítimo de 4.000 Km, donde recalan los

puertos de cara al Atlántico.

Puertos argentinos (por provincia) – Tabla Nº14

Provincia Puertos Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Puerto de Buenos Aires

Buenos Aires Bahía Blanca – Campana – Coronel Rosales – Dock Sud – La Plata – Mar

del Plata – Quequén – San Nicolás – San Pedro – Zárate

Corrientes Puerto Corrientes

Chaco Puerto Barranqueras

Chubut Puerto Camarones – Comodoro Rivadavia – Madryn – Rawson

94

Entre Ríos Concepción del Uruguay – Diamante – Ibicuy

Formosa Puerto Formosa

Misiones Puerto Posadas

Río Negro San Antonio Este

Santa Cruz Caleta Paula – Puerto Deseado – Punta Quilla – Río Gallegos – San Julián

Santa Fe Puerto Rosario – Villa Constitución – Puerto Santa Fe – Complejo San

Lorenzo/San Martín (incluye más 20 terminales granarias privadas)

Tierra del Fuego Puerto Ushuaia

Fuente: Consejo Portuario Argentino, 2007

Los puertos nacionales se encuentran bajo una órbita diferente, como

consecuencia de las reformas llevadas a cabo en toda América Latina

durante el transcurso de la década del ’90. La búsqueda de una política

nacional de desarrollo logístico, portuario, fluvio/marítimo y terrestre

planificada estratégicamente y asociada al modelo de desarrollo

productivo del país, debe ser la prioridad máxima de la comunidad

portuaria, acompañada de un plan de infraestructura y servicios que

permita un desarrollo equilibrado de las economías regionales y

garantice la competitividad del comercio.

Esta búsqueda debe apoyarse en distintos ejes fundamentales de la

política portuaria que inciden decididamente en la eficiencia de todo el

sistema: Relación Ciudad – Puerto, Seguridad y Medio ambiente,

Derecho y Costos Portuarios, Infraestructura, Logística, Transporte

Multimodal e Integración Regional. Respecto de este último punto,

existe ya una postura considerada fundamental.

5.1 Argentina y la Agenda IIRSA 30

A mediados de 2006, se llevó a cabo en Buenos Aires la I Jornada

“Concepción estratégica y proyectos de la agenda IIRSA 2005 – 2010

30 Extraído sobre las conclusiones de la Primera Jornada sobre la iniciativa IIRSA y los temas relacionados con la República Argentina, redactado por el Lic. Hugo Perosa, coordinador de la Comisión de Transporte – Consejo Consultivo de la Sociedad Civil. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2006.

95

relacionadas con la República Argentina” 31 con el objetivo de debatir y

sentar posición sobre los ejes de integración, programas y proyectos de

la iniciativa IIRSA que estén relacionados con la Argentina y el

MERCOSUR.32

Basándose en los principios de IIRSA donde cada proyecto debe

atender el impacto económico, social y medioambiental sobre las

regiones y comunidades en las que operan y las normas y tratados

internacionales que resguardan los derechos de los Pueblos, se concluyó

que, “el modelo basado en la producción, transporte y comercialización

de soja, que se extiende por amplias regiones de Brasil, Bolivia,

Paraguay, Uruguay y Argentina aparece como uno de los principales

beneficiarios de las obras de IIRSA, y entra en contradicción con

muchos de los intereses socio – ambientales de esas regiones y sus

comunidades”.

“El conjunto de proyectos vinculados a IIRSA prioriza el transporte por

carretera y las construcciones viales, lo que consolida el uso a nivel

continental del modo de transporte más caro y contaminante, relegando

a su vez el desarrollo de redes de camineras secundarias y otros modos

más convenientes, esenciales para una auténtica integración entre las

regiones al mercado de América del Sur.”

“En materia de transporte, es significativa la ausencia de referencias

al transporte por agua en la mayoría de los proyectos presentados y/o

aprobados y al sistema portuario, en el caso específico argentino, siendo

que para nuestro país y otros países de la región es el modo

fundamental de transporte de su comercio exterior.”

31 Dicho evento contó con el auspicio de la Asociación Civil de Transporte al Futuro, la Asociación de Profesionales Especialistas en transporte, el Foro Argentino de Transporte, el Instituto Argentino de Ferrocarriles, la Comisión de Transporte Marítimo, Aeronáutico y Espacial de la Asociación de Abogados de Buenos Aires y el Astillero Río Santiago y la participación de más de cincuenta especialistas destacados del área de transporte y el cuidado del medio ambiente. 32 Tales conclusiones fueron presentadas, por intermedio del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, a los Jefes de Estado del MERCOSUR, reunidos en la Cumbre de Córdoba de 2006.

96

“Tampoco hay proyectos específicos aprobados para el transporte

aéreo, pese al carácter estratégico que el mismo ha asumido en las

últimas décadas del siglo XX, tendencia que sin duda se incrementará

durante el siglo XXI.”

“Esta tendencia se agudiza en nuestro país dado que éste aún no ha

resuelto políticas de Estado integrales en el área de transporte, así como

la relación entre esta infraestructura estratégica, factor de soberanía,

integración y desarrollo, con las economías locales.”

“La adopción de un Eje de la Hidrovía Paraguay – Paraná en lugar de

la propuesta original de un Eje de la Cuenca del Plata lo ha privado de

su importante componente del modo ferroviario – el más extendido del

continente – y ha reducido significativamente la importancia de su

estratégica posición geográfica.”

Como puede visualizarse, el proyecto Sudamericano no refleja las

necesidades de Argentina en materia de transporte ni contempla la falta

de legislación acorde a lo que se propone. Los trenes, la Hidrovía

Paraná – Paraguay y la infraestructura portuaria, clave para Argentina,

no tienen el tratamiento necesario dentro de la cartera de proyectos del

IIRSA; por eso los especialistas propusieron que “el país debe priorizar

el desarrollo y la integración a partir de la planificación territorial de

cada país, integrar a cada economía regional con su propia producción,

valorizar sus principales recursos, definir el valor agregado que justifica

equilibrar entre producción y comercio para el mercado interno y la

exportación y así planificar estratégicamente cuáles son las necesidades

de infraestructura”

“La política nacional de transporte debe apuntar a un fuerte desarrollo

del modo fluvial/marítimo y la necesidad de crear una Marina Mercante.”

Argentina está experimentando una situación de crecimiento en el

comercio exterior que no parece ser un hecho aislado, sino un cambio

97

sustancial que ha llegado para quedarse. Los exportadores argentinos

se ven sumamente afectados por la falta de infraestructura en los

puntos clave de salidas de productos, principalmente del sector agrícola.

Asimismo, las rutas de acceso a esos puntos (el ejemplo paradigmático

es el puerto de Buenos Aires), no son un problema menor. A esto se

suma la falta de voluntad política para implementar y explotar medios

de transportes más eficientes, económicos y menos contaminantes.

Queda claro que el país debe primero encontrar un horizonte hacia

donde ir para luego insertarse de la mejor manera a la región.

Volviendo al eje de la presente investigación, para entender la situación

actual debemos mirar brevemente el pasado.

5.2 Antecedentes históricos del sistema portuario nacional - Ley

de Puertos de 1992

Luego de la refundación de Buenos Aires por Juan de Garay, se

estableció que era necesario abrir “una puerta a la tierra”, es decir,

darle una salida al Atlántico a esa enorme extensión de tierra que desde

Potosí hasta el sur, tenía ya postas en Tucumán, Santiago del Estero y

Córdoba.

Así, el puerto de Buenos Aires se transformó en la “puerta” y piedra

base de todo el sistema portuario. Aunque en sus comienzos, era el

puerto de la “ciudad más pobre de las Indias” (denominada así al

Buenos Aires de 1580) y donde sus apenas 500 habitantes empezaron a

depender del contrabando para subsistir, a través del puerto. Luego,

con el Reglamento Comercial de 177833 fue posible un comercio abierto

y flexible. Este reglamento hizo posible que el puerto de Buenos Aires

tuviese vinculaciones directas y sin necesidad de autorización previa,

con los puertos españoles y del resto de América Latina. Con este

nuevo reglamento aumentó la entrada de mercaderías a través del

33 El real decreto de 1778 ampliaba a Bs.As. del anterior decreto de libre comercio redactado por la Corona en 1765.

98

puerto capitalino y entre 1780 y 1800 la ciudad vivió una explosión de

progreso. (LUNA, 2000)

Es lícito aclarar que la historia de los puertos argentinos está

íntimamente ligada a la historia de la Aduana. Fue a principios del siglo

XIX, cuando comenzó una contienda entre el puerto terminal de capital,

ligado al libre comercio, contra un interior de retroceso relativo,

artesanal y proteccionista. (GARCIA MOLINA, 2006). Siguiendo con el

pensamiento del autor, la llave del éxito estuvo una vez más del lado de

Buenos Aires. La posesión del puerto único y la Aduana era el

instrumento clave de política económica disputado entre la provincia

privilegiada y el conjunto del resto de las provincias enfrentadas con

ella.

Buenos Aires tenía supremacía sobre el resto de las provincias al tener

el control de puerto, de la Aduana que cobraba y controlaba

importantísimos derechos de importación y exportación, regulaba el

comercio exterior y la navegación. (MAZONO, 1996)

Recién, luego de la Batalla de Caseros y con el Acuerdo de San Nicolás

(que junto al Pacto Federal de 1831 son los fundamentos de la unidad

del sistema rentístico del país), se declaró la libre navegación de los ríos

y se estableció que la Aduana de la provincia de Buenos Aires sería

nacionalizada. Osea que las rentas aduaneras que monopolizaba

Buenos Aires, serían compartidas con todas las demás provincias. La

Constitución Nacional de 1853, lo que nacionalizó claramente, no fueron

los puertos, sino la aduana.

Durante parte del siglo XX existieron varias tentativas de definir una

política portuaria nacional. En este lapso pueden identificarse diferentes

períodos de dudoso éxito; comenzando por el año 1912, cuando se

sancionó la ley 8.380 que buscaba crear una sola autoridad portuaria, la

que nunca entró en vigencia por falta de fondos. Entre los años 1920–

1940, la “Comisión de Organización de la Marina Mercante” presentó el

99

“Anteproyecto de Aduanas y Puertos de la Nación”, que por razones

similares al anterior, nunca se concretó.

En el período de 1940–1950, se creó en primera instancia la

“Administración de Aduanas y Puertos de la Nación”, pero más tarde –

por problemas en el Ministerio del Transporte – por decreto Nro. 8.803,

se creó la “Dirección Nacional de Puertos” con jurisdicción sobre todos

los puertos comerciales del país.

Durante 1956–1960 apareció en escena la denominada

“Administración General de Puertos” (AGP) como empresa del Estado, la

cual contaba con cuatro Consejos: Administrativo, Asesor Estatal,

Ejecutivo Estatal y una Junta Consultiva. Luego de varias dificultades

(por la entrada en vigencia de la Ley Nro. 4.263/56, creadora de la AGP)

finalmente se puso en vigencia y la AGP centralizó por mucho tiempo el

control sobre los puertos argentinos. Es decir, desde Buenos Aires, se

controlaba por medio de la Capitanía General de Puertos, a todos los

puertos del territorio nacional (VILLALOBOS, 1999). Lo que marcaba la

falta de criterio federal en este aspecto.

La Constitución Nacional establecía la facultad del Congreso para

habilitar puertos, pero no prohibía ni a las provincias ni a los particulares

a operar puertos propios. De todos modos el concepto de aquel

entonces era el de atribuir todas las actividades portuarias al sector

público, lo que afianzaba los principios estatistas, centralistas y

monopólicos. (ROMERO, 2002). Todos los servicios adicionales al puerto

(practicaje, dragado, balizamiento, etc.) eran servicios públicos

monopolizados por el Estado, o estaban sometidos al poder de la policía

marítima, en este caso la Prefectura Naval Argentina.

Recién en 1969 se reconoce por primera vez a una empresa privada el

derecho de propiedad y de operación de un puerto industrial, construido

sobre territorios de la misma empresa.34 Luego en 1970, con las leyes

34 Fue el caso de Propulsora Siderúrgica S.A., que operó sobre el puerto industrial Ingeniero Roca, en Ensenada.

100

22.080 y 22.108 de política portuaria, impulsaron la aparición de los

denominados “Puertos Específicos” operados en forma privada, y

permitieron más tarde, el empleo de elevadores de granos que

prestaban servicios a la carga en forma comercial, por empresas

privadas dentro de los puertos estatales.

Es con la Reforma del Estado de la década del ‘90 donde se producen

una serie de medidas de desregulación marítima portuaria. Mediante el

decreto 817/92, se disuelve la Capitanía General de Puertos y se declara

en liquidación a la AGP, sentando las bases de la privatización y

desregulación de los servicios portuarios

En 1992 se dicta la Ley de Puertos (Nro. 24.093) que estableció un

nuevo régimen para las actividades portuarias, único hasta ese

momento en América Latina. Los objetivos de la novedosa ley eran

descentralizar, refederalizar y buscar una competitividad portuaria que

llevara consecuentemente a una reducción de los costos portuarios.

Mediante este mecanismo, la administración y operatoria portuaria

fueron transferidas a título gratuito a las provincias. En los casos de los

puertos de Buenos Aires, Rosario, Bahía Blanca y Quequén, la

transferencia se concretó con la condición de que previamente se

constituyeran Entes Públicos No Estatales que se hicieran cargo de la

administración del puerto, conformado por personas del municipio, de la

provincia correspondiente y de los privados que operaran en el puerto.

Así nacieron, por ejemplo, el consorcio del puerto de Bahía Blanca y el

Ente Administrador del puerto de Rosario (ENAPRO).35 La Ley de

Puertos otorgó un respaldo legal a las empresas portuarias que se

35 En el caso del puerto de Buenos Aires, es el único que no ha cumplido con la Ley de Puertos y la AGP aún sigue administrándolo (pese a que debería estar disuelta). Este puerto debería estar administrado por un ente, consejo o consorcio como lo están los puertos de Bahía Blanca, Quequén, Rosario o Santa Fe, sobre los cuales la Lay de Puertos dictó órdenes precisas de modo que este caso es una anormalidad y un incumplimiento, ya que debe ser un puerto autónomo como los antes mencionados (el Decreto Reglamentario de la Ley de Puertos dice que el puerto de Buenos Aires debe ser administrado por una Sociedad Administradora del Puerto o SAP).

101

habían constituidos con permisos precarios en las terminales de carga

(sobre todo la zona granaria de Santa Fe).

El viejo sistema de administración portuaria estatista y monopólico fue

reemplazado por un sistema autónomo y descentralizado, con mayor

participación operativa en la gestión. Respecto a esto Mazondo (1996,

pág. 26 - 27) afirma que

Los puertos estatales no se vendieron sino que la gestión

administrativa que ejercía el Estado a través de la

Administración General de Puertos (empresa estatal) se

descentralizó para permitir la creación de Entes administradores

autónomos, en tanto que la gestión operativa se privatizó

mediante el concesionamiento de terminales y servicios

portuarios. Estas medidas pretenden promover la eficiencia

entre terminales y puertos, que podrán fijar libremente sus

tarifas (...) Los puertos argentinos pasan a tener una gestión

administrativa descentralizada, dinámica, comercialmente

competitiva y con funciones de superintendencia y coordinación

sobre la gestión operativa, la que a su vez deberá ser eficiente,

para satisfacer las necesidades portuarias de la producción, el

comercio y el transporte (...) La reforma portuaria argentina

tuvo como objetivo principal promover puertos operativamente

eficientes, económicamente competitivos y comercialmente

dinámicos, para responder a las exigencias del mercado.

La reforma portuaria, como explica Mazondo, se basó sobre dos ejes

centrales, la descentralización de la gestión administrativa y la

privatización de la gestión operativa. La primera se produjo en dos

etapas, primero la transferencia gratuita por parte del Estado, del

dominio y administración de los puertos a sus respectivas provincias y

segundo, mediante la creación de Entes Autónomos (Entes Públicos No

Estatales) como especifica la ley en sus artículos 11, 12, 13, 14 y 20.

Durante su creación, estos “entes” debían estar sujetos a diferentes

exigencias, como por ejemplo, que los integrantes que ocupan los

102

distintos cargos del Ente sean trabajadores “ad-honorem”, (exceptuando

a los integrantes de la Dirección Ejecutiva, de alto nivel profesional los

cuales sí deberían percibir un sueldo); que el objetivo del Ente no debe

ser el lucro, sino el desarrollo del puerto y de la economía regional; que

los distintos presupuestos, tanto de gastos, de ingresos como de

inversiones, sean controlados y transparentes y respondan a un plan de

desarrollo acorde al mercado y al avance tecnológico; poseer un

estatuto portuario claro y reglamentado; evitar las prácticas

monopólicas; diseñar estrategias para captar cargas; desarrollar

políticas comerciales y proteger el medio ambiente.

En cuanto a la privatización de la gestión operativa, previamente a la

reforma, la explotación comercial del puerto, la atención a la carga y a

los buques, era una facultad de la AGP (que desde 1970 podía ejercerla

por su cuenta o a través de terceros, a título de permiso precario). Con

la antigua administración, las actividades operativas de las empresas

privadas que se desarrollaban sobre terreno portuario, eran

reglamentadas y reguladas por el Estado Nacional, como así también las

tarifas, lo que producía un círculo burocrático y no permitía la libre

competencia en la explotación de servicios, se diluían las

responsabilidades en cuanto a la seguridad y la eficiencia, lo que se

traducía finalmente en un alto costo portuario.

La gestión operativa privatizada bajo la legislación de la ley 24.093,

consiste en la concesión total o parcial hacia el sector privado de la

explotación de los servicios portuarios. El puerto cede la infraestructura

y las instalaciones, las cuales quedan bajo responsabilidad absoluta del

concesionario, el cual ejercerá la actividad en un recinto determinado

del puerto, como puede ser la terminal.36 En este caso sí, la finalidad es

el lucro, aunque las tarifas deben ser realistas a la estructura de costos

36 En el caso de que el Ente administrador decidiera operar en una terminal, tiene la posibilidad de hacerlo, actuando como un operador más del puerto, compitiendo con los otros operadores.

103

y de servicios prestados. Se debe buscar una mayor eficiencia y un

aumento de la productividad, lo que hace que el concesionario deba

invertir en infraestructura, equipamientos y maquinarias. Para lograr

esto, el operador debe ofrecer tarifas bajas para desempeñarse mejor

en una competencia intra e inter portuaria.37

Los puertos argentinos experimentaron distintos tipos de privatización

de su gestión operativa. En los casos de Buenos Aires, Quequén, y

Bahía Blanca por ejemplo, se privatizaron las distintas terminales y en

cada una, un operador privado diferente realiza las actividades

portuarias, tanto a la carga como a los buques. En este caso toda la

responsabilidad de cada terminal, es absorbida por el concesionario

correspondiente.

También se han privatizado los servicios portuarios en forma

individual, es decir, los servicios de estiba, almacenaje, amarre, etc.,

los brindan empresas diferentes. Aquí la responsabilidad respecto de la

eficiencia, es compartida por cada privado que realice alguna función

(este sistema fue utilizado en puertos menores como Concepción del

Uruguay y San Antonio).

Por último, pueden identificarse la privatización por monoterminales.

En los puertos donde las operaciones están reducidas a una sola

terminal, como es el caso de los puertos graneleros a las orillas del

Paraná, este sistema permite la concesión total del puerto a un solo

operador. Los casos de San Nicolás, Campana, San Pedro, Ibicuy y

Diamante son puertos que compiten en el mercado de transferencia de

granos fluvio/marítimo, y este mecanismo ha dado buenos resultados,

37 Existen además, varias terminales operadas por privados y construidas sobre terrenos privados. Las terminales de granos de Rosario, son propiedad de grandes empresas cerealeras o aceiteras como Cargill o Bunge y todas las de la Zona puerto San Martín/San Lorenzo. Aparte de estas, existen otros puertos privados como Terminal Zárate, especialista en automóviles, Euroamérica especialista en cargas refrigeradas, Delta Dock para cargas generales, etc. La ingerencia del Estado en este caso debe ser la de cumplir las leyes, pero no tiene poder temas comerciales particulares de las empresas.

104

ya que los puertos han llegado a altos niveles de eficiencia y

competitividad.

Las experiencias en cuanto a privatizaciones durante la década de los

´90 en la República Argentina, no fueron positivas; sin embargo, la

privatización de los puertos o servicios portuarios, ha sido muy

diferente a los casos de empresas estatales y su traspaso a capitales

extranjeros, como los servicios de telefonía, hidrocarburos o el caso de

Aerolíneas Argentinas, empresas funcionando que fueron vendidas a

precios irrisorios.

Como se mencionó anteriormente, los puertos no se vendieron, sino

que el patrimonio de los antiguos puertos fue transferido a las

provincias, pero sigue siendo estatal. Para reforzar esta idea, es

conveniente analizar los estudios de Burkhalter (CEPAL, 1999), donde

desarrolla en sus investigaciones los que son, a priori, los principales

argumentos para oponerse a la privatización portuaria: a) la

transferencia del monopolio del sector público al privado; b) la

socialización de las pérdidas y la privatización de las ganancias y c)

ceder la soberanía de la Nación al sector privado.

Burkhalter observa el caso argentino como altamente satisfactorio,

donde todas estas cuestiones han sido bien resueltas, principalmente

con la descentralización del poder administrativo, los reglamentos

portuarios antimonopólicos y la creación de los Entes Reguladores

Autónomos. El autor concluye que “la reforma de los puertos estatales

llevadas a cabo en países como Argentina y Panamá en América Latina,

o en Malasia o Nueva Zelanda en la región de Asia y el Pacífico, son

ejemplos muy valiosos de reformas esencialmente positivas: la

privatización de los servicios de manipulación de cargas y la

desregulación del entorno comercial del puerto, beneficiaron no sólo a

los trabajadores y a las actividades portuarias, sino a toda la economía

nacional”.

105

De todos modos, la década del `90 marcó la defunción de una de las

industrias más relevantes del complejo marítimo, el cual interpretamos

como un servicio a la exportación. Esta desaparición fue de la industria

naval y junto con ella la Marina Mercante de bandera nacional. Hoy

prácticamente la Marina Mercante nacional se encuentra extinta, luego

de que el país perdiera total competitividad en los precios de armado.

Tras la crisis 2001–2002 la industria comenzó una importante

recuperación, donde los astilleros empezaron a tener pedidos en la

fabricación de nuevos buques.

Hoy las fallas en el despegue de la industria están dadas por la falta

de una Ley de Marina Mercante que otorgue un marco jurídico novedoso

que permita alentar a los armadores a retornar sus buques a la bandera

argentina y construir sus unidades en el país y que provea las

herramientas necesarias la modernidad y competitividad de todo el

complejo marítimo, para que nuestros mares y ríos sean navegados por

barcos argentinos tripulados por argentinos. (TETTAMANTI, 2005)

A esto, deben sumarse los problemas de financiación. De allí, la

comparación que se aplica en Europa, donde el tipo de financiamiento

cuenta con un período más largo, con intereses accesibles y sin pagos

durante la construcción.

Como se advirtiera anteriormente, todo el complejo de servicio a la

exportación, incluye toda la cadena integral de la distribución física de

bienes; por eso veamos a continuación, la actualidad de los servicios

complementarios al puerto.

5.3 Multimodalismo y Logística frente al crecimiento sostenido de la producción y las exportaciones Entre finales del 2001 y mediados del 2006, los costos logísticos en

Argentina se incrementaron un 207,7%.38 Para ello deben tenerse en

cuenta las variaciones de los costos en recursos humanos, transporte,

38 Según datos de la Cámara de empresarios de operaciones Logísticas (CEDOL), 2006

106

administración de inventarios, nuevos sistemas tecnológicos y

comunicaciones. La mayoría del sector empresarial logístico argentino

coincide en que actualmente son estas mismas empresas las que están

absorbiendo estos aumentos.

Como vimos anteriormente, las operaciones logísticas están

absolutamente condicionadas por los diferentes modos de transportes,

la infraestructura por la que transitan y la superestructura que las

coordina.

El estado actual de los servicios de transporte en Argentina dista

mucho de ser el ideal, respecto a la organización de un sistema de

transporte intermodal. Cada transporte obtuvo en la oportunidad que le

fue propicia, la ley que le convino, sin ninguna relación con los demás

modos, lo que permitió gozar de toda clase de ventajas y fuentes de

financiamiento de las obras, en general, en desmedro de los demás. A

ello se suman los subsidios para paliar el déficit de funcionamiento.

(GANCHI, 2005).

Así surgieron las leyes de ferrocarril, vialidad, cabotaje, navegación,

transporte aéreo y puertos, en forma totalmente independiente y sin

ninguna visión estratégica. Consecuentemente hoy el país tiene una red

ferroviaria con diferentes tipos de trocha, una red vial deficiente y

centralizada, vías navegables poco aprovechadas y puertos con muchas

dificultades para operar eficientemente. A esto debe sumarse la

existencia de un marco regulatorio que resulta poco claro, y que ha sido

foco de controversias en los últimos años.

5.3.1 El marco legal

El 9 de diciembre de 1997 fue sancionada la ley Nro. 24.921 y

promulgada de hecho el 7 de enero de 1998 y fue denominada “Ley de

Transporte Multimodal de Mercaderías”. Dicha ley estableció un ámbito

de aplicación y detalló las definiciones y responsabilidades de los sujetos

indicados en el texto. Pero aún la ley no ha sido reglamentada y al

107

parecer deja algunos vacíos y da margen a duda en ciertos aspectos y

en otras directamente no facilita la utilización del multimodalismo. Por

eso, en agosto del año 2005, representantes la Cámara de Exportadores

de la República Argentina (CERA), de la Cámara de Importadores

(CIRA), la Federación de Cámaras de Comercio Exterior y el Centro de

Navegación de Buenos Aires, presentaron a las autoridades

correspondientes, un proyecto para modificar la Ley de Transporte

Multimodal argentina.

El documento sostiene que “es necesario que la ley 24.921 de

Transporte Multimodal produzca los efectos buscados por los

legisladores y entre en vigencia efectiva, lo que hasta ahora no ha sido

posible”.

Desde aquel entonces, la crítica a la normativa vigente se centra en

algunos puntos específicos, por ejemplo al tratamiento dado al

contenedor, a la responsabilidad del Operador de Transporte Multimodal

(OTM) y a la reglamentación para el registro de los nuevos OTM.

Ahora bien, con referencia al contenedor, el cuestionamiento apunta

al artículo 46 del Capítulo VIII de la ley, de Admisión Temporal de

contenedores de matrícula extranjera. Este restringe la circulación y

permanencia de los contenedores en territorio nacional. Respecto a

esto, el texto del documento mencionado, compara normativas con

otros países, como el caso de Brasil: “la ley de Transporte Multimodal

de Brasil permite a los contenedores y equipos complementarios

desplazarse por todo su territorio nacional sin control de Admisión

Temporal, vale decir, con libre circulación y sin vencimiento de estadía

sobre suelo nacional. De este modo, todos los sectores productivos se

ven beneficiados con la libre disposición de estos equipos que, al circular

libremente por todo el territorio – sin obligar a sus usuarios a incurrir en

desplazamientos especiales y sin costos adicionales – facilitan

grandemente las operaciones de entrada y salida de mercaderías y

materias primas, demostrando la clara y eficiente visión política de

108

quienes, de esa manera, dan sus respaldo al mercado exportador,

facilitando al sistema la principal herramienta (el contenedor) para

colocar la producción nacional en los mercados del mundo”.

En cuanto a lo referido al OTM, las quejas apuntan al excesivo límite

de sus responsabilidades y a la gran cantidad de requisitos para acceder

a la inscripción en el registro de Operadores de Transporte multimodal,

como la acreditación de un patrimonio mínimo, considerado excesivo, y

la presentación de apoderados.

Pero no solo al ámbito local se reduce esta cuestión. Aún no se

cuenta con un marco legal común eficiente en Sudamérica, o al menos

es confuso en cuanto a su delimitación y alcance. Esto, por supuesto,

entorpece los procesos de integración buscados.

En 1994, los integrantes del MERCOSUR, firmaron el Acuerdo de

Transporte Multimodal Internacional que, basado en el Tratado de

Asunción de 1991, expresaba la “necesidad de adoptar una normativa

común respecto del transporte multimodal que permita un

aprovechamiento más eficaz de la infraestructura del transporte,

contribuyendo a la reducción de costos operativos en la región”.

Aunque el MERCOSUR posea un marco unificado, ha sido legalmente

cuestionado y no ha sido ratificado por ley en cada país firmante (URES,

2005).

En el lado opuesto, podemos apreciar como la Unión Europea realiza

enormes esfuerzos para diagramar programas focalizados en el

desarrollo intermodal, donde cobra cada vez mayor relevancia la

navegación de corta distancia o Short Sea Shipping.

Los esfuerzos están puestos para perfeccionar los movimientos

puerta-a-puerta y cumplir con el Just in time de la manera más efectiva

en toda Europa. Para ello, en 1997, comenzaron con el “Programa

Piloto de Acciones Combinadas”, que se hizo efectivo hasta el año 2001.

Luego en 2003 comenzó otro programa denominado “Marco Polo” que

era una extensión del primero y proponía un nuevo marco regulatorio

109

para todos los países de la Unión, respecto del intermodalismo en

Europa. Su objetivo fundamental del programa en su primera etapa fue

la descongestión vehicular, e incrementar la performance de los

sistemas de transporte dentro del territorio. El programa Marco Polo se

extenderá hasta el año 2010.

La integración física, desde esta óptica, es un elemento fundamental

para intentar cualquier otro tipo de unión dentro de un bloque de países.

Un adecuado marco regulatorio, proyectos serios a largo plazo,

responsabilidad del Estado y del sector privado, fuerte inversión donde

se priorice la producción, la inclusión social y el cuidado del medio

ambiente, parecen ser las bases para concretar esto. En el caso de

nuestra región, si bien existen intensiones por parte de los gobiernos

por aunar fuerzas en pos de una integración de este tipo, existen

algunas reticencias a las propuestas hasta ahora hechas.

5.3.2 Los accesos a los puertos y la irracionalidad del empleo de los medios de transporte La calidad de un puerto se mide también, por sus accesos terrestres y

fluviales, y los modos de transporte que ingresan con mercaderías por

esta vía. Las grandes medidas de reestructuración y privatizaciones,

que los puertos de América Latina comenzaron como un proceso de

modernización que los llevó a posicionarse en una categoría superior a

la que se encontraban, sin embargo no fueron acompañadas en otros

aspectos vinculados. El transporte vial, ferroviario y fluvial, no

estuvieron a la altura de las circunstancias, produciéndose un

crecimiento desparejo y provocando inconvenientes en la cadena de

transporte de mercaderías. Los Estados no tomaron en aquel tiempo, al

transporte como un tema de carácter urgente dentro de la agenda

política, cuestión clave de la cual depende buena parte del crecimiento

del comercio exterior y el bienestar de la sociedad en su conjunto.

110

En la República Argentina, las dos áreas portuarias más estratégicas e

importantes en el circuito del comercio exterior, se encuentran en real

señal de alarma, con grandes dificultades en sus accesos. Por un lado,

el complejo agroexportador denominado Gran Rosario, con sus accesos

por momentos colapsados, con poca utilización del ferrocarril y

la Hidrovía (esenciales para el descongestionamiento de los accesos) y

por otro lado el Puerto de Buenos Aires que representa más del 90% del

movimiento de contenedores del país (Incluyendo Exolgan), se

encuentra totalmente anclado en un punto neurálgico de la Capital

Federal, produciendo grandes trastornos en el tránsito, y cuellos de

botella que encarecen las operaciones de transferencia intermodal.

Se observan también dificultades en el traspaso por tierra de las

exportaciones en los pasos de frontera, principalmente en el más

importante, Cristo Redentor, por el cual cruzan hacia Chile productos del

cinturón industrial Buenos Aires–Mendoza (que atraviesa por Córdoba y

Santa Fe).

Si bien estos son los ejemplos más significativos, la situación es

similar en gran parte del territorio nacional. El problema es claramente

reconocido y aunque hubo intentos de cambios, no han existido

implementaciones concretas.

La red ferroviaria y los accesos fluviales son recursos demasiados

importantes y a su vez demasiados relegados. Para tener una noción

más concreta de esto, veamos el siguiente caso. Según datos de la

bolsa de Comercio de Rosario, sobre una producción/stock de 81

millones de toneladas (de granos) en 2006, el tráfico por camión fue de

68 millones de toneladas, 12 millones por ferrocarril y algo más de 600

mil toneladas viajó por la Hidrovía. Esta abrumadora diferencia en la

utilización entre los distintos sistemas de transporte, es sin duda un

problema y como explica Barbero (2007), es efecto de la escasa

voluntad del sector público para invertir en otros modos.

111

Para transportar 1.000.000 de toneladas de granos, se necesitan 222

convoyes de barcazas de 30 unidades de 150 toneladas cada una, o 500

trenes con 40 vagones cada uno con capacidad de 50 toneladas, o más

de 37.000 camiones de 27 toneladas cada uno. Los datos dan cuenta

de las ventajas en materias de costos y medioambientales que aporta la

elección de los transportes alternativos al camión. (CICARE, 2007)

En lo que se refiere al medio terrestre, el camión, potenciado por los

subsidios a los combustibles y las tarifas preferenciales en los peajes, ha

crecido en detrimento del ferrocarril. La relación entre ambos medios de

transporte nació asociada al conflicto y vinculada al escenario

internacional resultante luego de la Primera Guerra Mundial, entre una

Gran Bretaña que declinaba y la nueva potencia emergente, Estados

Unidos. La pérdida del monopolio del sistema de transporte por parte

de las empresas ferroviarias británicas frente al aluvión de flotas de

camiones importados desde los EE.UU, generó cierto malestar del sector

dirigencial y empresarial del principal socio comercial de Argentina por

aquel entonces. (GARCIA MOLINA, 2006)

Las operaciones logísticas y las intermodales se ven reducidas por

esta mala distribución de porcentajes de participación entre los

diferentes medios. De todos modos cada vez más, se hacen escuchar los

reclamos de cada uno de los sectores que plantean diferentes

problemáticas.

Desde los centros de producción hasta su llegada a la costa el camión

es el transporte que brinda más flexibilidad y el más empleado. A pesar

de ello el sector padece inconvenientes. El estado de los caminos

rurales (o su inexistencia en algunos casos) ha suscitado innumerables

reclamos por parte de los productores, sobre todo de los pequeños y

medianos, que son a los que más afecta. Según Zuidwijk (2005), el mal

estado de los caminos rurales ha incrementado hasta un 27% los costos

de traslado. Hasta ahora, el tratamiento en el Congreso de esta falencia

es poca. Recién en 2005 la diputada Dahes, presentó el proyecto de ley

112

“Plan de Caminos de Fomento Agrario”, proyecto que se encuentra

relegado frente a otras urgencias.

Otro problema claramente visualizado es la antigüedad del parque de

camiones. En Argentina el promedio supera los 18 años (cifras similares

a países como Brasil y México) mientras que en Estados Unidos el

promedio es de 5 y en la Unión Europea, 4 años. A esto se suma la puja

dentro del sector logístico entre los segmentos orientados al mercado

interno e internacional. Con la devaluación, gran cantidad de unidades

se volcó directamente al transporte internacional debido a una mejor

rentabilidad por el cobro en dólares. La Federación Argentina de

Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas (FADEEAC) informó

que en 2006 los camiones argentinos realizaron unos 15.000 viajes

fuera de las fronteras nacionales. En el caso del otro modo terrestre, el

ferrocarril, la situación es más compleja.

Por los tipos de productos en los que Argentina es líder productora y

exportadora, como son los productos del agro (que representan gran

volumen) y de las grandes distancias a recorrer desde el sitio de

producción hasta los puertos de embarque, el ferrocarril es un medio

ideal de transporte.

En la producción de granos, actualmente Argentina transporta cerca

del 10% por ferrocarril, mientras que Estados Unidos la proporción

alcanza el 35% y en Europa el 45%. Esto sucede a pesar de las grandes

diferencias entre estos mercados. Las distancias en Estados Unidos son

bastante extendidas, similares a las de aquí, al contrario de los que

sucede en Europa. Sin embargo, ambos han priorizado al ferrocarril,

pese a contar con excelentes carreteras y modernas flotas de camiones.

Los productores del sector agrícola (sobre todo los del Gran Rosario)

destacan la importancia de este tipo de transporte porque les permite

bajar sustancialmente el costo de traslado de los bienes desde la zona

de producción hasta los puertos o hacia los centros de elaboración y

consumo interno. En 2005, el costo promedio de las toneladas

113

transportadas por camión fue de 0,05 dólar la Tn/Km y fueron

trasladadas a un promedio de 270 Km. El total de los fletes pagados

por el sector a este tipo de transporte fue de 937 millones de dólares.

Por su parte, el costo promedio de la tonelada transportada por

ferrocarril fue de 0,025 dólar la Tn/Km y una distancia promedio de 430

Km. Estos costos sólo son superados por el transporte fluvial que

promediaron un costo de 0,01 dólar por Tn/Km y 500 km. de

recorrido.39

Las cinco empresas ferroviarias: Nuevo Central Argentino (NCA),

Belgrano Cargas, América Latina Logística (ALL central y ALL

mesopotámico), Ferrosur Roca y Ferroexpreso Pampeano, fueron

privatizados en 1992, pero la mayoría de los contratos no se

cumplieron. En ese sentido, en 1997 el Poder Ejecutivo dictó una

renegociación pero por distintas razones que nunca quedaron claras y

las discusiones no prosperaron. Las deudas por falta de pago de los

cánones acordados en los contratos de concesión, sumado a las deudas

que estas irregularidades provocaron, hicieron que el sector se

encuentre prácticamente sin inversiones.

La reactivación económica de los últimos años, el récord de la

producción y las exportaciones han hecho cada vez más evidente el mal

estado de red ferroviaria argentina. Por eso, la Unidad de

Renegociación y Análisis de contratos de Servicios Públicos (UNIREN,

dependiente del Ministerio de Planificación Federal), ha llevado adelante

las discusiones sobre las futuras concesiones.

Analicemos ahora como está constituido el paquete de concesiones y

cuales deberían ser las futuras responsabilidades de los privados en

materia de inversión.

Las concesiones de los ramales de ferrocarriles argentinos están

distribuidas de la siguiente manera: Nuevo Central Argentino (ex línea

39 Datos de la Bolsa de Comercio de Rosario, 2006.

114

Mitre), su principal accionario es la Aceitera General Deheza, propiedad

de la familia Urquía; en el caso de Ferrosur Roca (ex línea Roca), se

encuentra bajo el control del grupo Fortabat; Ferroexpreso Pampeano

(ex línea Sarmiento), está concesionado principalmente por el grupo

Techint; capitales norteamericanos y brasileños, entre ellos la

Cervecería Brahma, controlan América Latina Logística (ALL Central y

Mesopotámico, las ex líneas San Martín y Urquiza); por último, el

Belgrano Cargas, que a mediados de 2006 fue adquirido por el holding

Chino Shane Hopefull Grain & Oil, socios del grupo Macri.40

Con la revisión de los contratos de concesión, las empresas están

obligadas a reinvertir entre el 6 y el 9,5 % de lo facturado según la

empresa, norma que corre desde el año 2006. De todos modos, la

Defensoría del Pueblo de la Nación, ha apuntado directamente a la

irresponsabilidad de las empresas, señalando particularmente a ALL

“como el concesionario de peor desempeño”41 y ha recomendado que no

se renegocien los contratos y se rescinda el vínculo.

Síntesis esquemática del sistema ferroviario argentino – Tabla Nº 15

Empresa Red de vías (KM)

Comunica Transporta

Belgrano Cargas 7.347

Bs.As. con Rosario, Santa Fe, Córdoba, Resistencia, Salta, Jujuy, Tucumán, Catamarca, San Juan, Mendoza y la localidad de Salta con Formosa.

Agrícolas y subproductos

ALL Central 5.254

Bs.As. con Junín, Rufino, San Luis, Mendoza, San Juan, San Rafael y accede al puerto de Rosario

Agrícolas y subproductos.

Minería

FerroExpreso 5.094 Los puertos del complejo Gran Rosario con Bahía Blanca

Agrícolas y subproductos

40 En una primera instancia, la Oficina de Anticorrupción, cuestionó en Diciembre de 2005, las tratativas por la adjudicación del ramal, aunque al año siguiente, la adquisición se realizó normalmente. 41 Palabras de Marcela Grosso, funcionaria de la Defensoría del Pueblo, extraídas de TERMINAL C, Marzo 2007.

115

Pampeano

Nuevo Central Argentino

4.512 Bs.As. con Rosario, Santa Fe, Córdoba, Tucumán, Río Cuarto y Santiago del Estero

Agrícolas y subproductos.

Minería y contenedores

FerroSur Roca 3.150 Bs.As. Con Quequén, Tandil, Olavarría, Bahía Blanca, Neuquén y Zapala

Agrícolas, minería, combustibles y contenedores

ALL Mesopotámico 2.739

Bs.As. con Rojas, Concordia, Paraná, Paso de los Libres, Monte Caseros, Corrientes y Posadas

Agrícolas y subproductos.

Industria forestal

Fuente: TERMINAL C, Marzo 2007

Fuente: elaboración propia con base en TERMINAL C, Marzo 2007

5.4 El desempeño actual de los puertos nacionales

Hemos visto hasta aquí, como se encuentra constituido de régimen

legal de nuestro sistema portuario y multimodal, como así también

cuales son las condiciones actuales de los diferentes modos de

transporte y los accesos al terreno portuario, lugar donde confluye la

carga y donde se realiza una de las prácticas más importante en la

cadena logística de mercaderías, la puesta sobre el buque.

Veamos ahora como es el desempeño operativo de los puertos

nacionales. Empezaremos por el análisis respecto a la concentración o

dispersión de la productividad del sistema. ¿Cómo se explica esto?,

debe observarse el registro de movimientos, tanto de contenedores

Porcentaje de volumen de cargas transportadas (año 2006 - sobre un total de 23.950.000 Tns.)

BC2%

ALL central18%ALL Meso.

7%

NCA35%

FCRoca23%

FEP15%

116

como de cargas a granel dentro del sistema.42 Veamos como es el

registro de movimiento de contenedores en Argentina.

Movimiento de contenedores en Argentina (2000 – 2005) – Tabla Nº16

Puerto 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Buenos Aires (con Exolgan)

1.126.712 962.965 745.658 897.123 1.138.503 1.262.571

Santa Fe 2.276 1.817 2.825 1.085 1.085

Rosario 444 601 8.481 20.782 31.500

Bahía Blanca 5.328 5.059 6.247 9.591 13.275 5.433

Ushuaia 25.334 13.167 21.735 10.866

Deseado 14.412 16.004 16.292 16.431 16.822 17.632

Terminal Zárate 3.721 17.674 26.424 56.089 40.370 17.025

Madryn 16.707 23.071 24.176 21.119 21.778

TOTAL 1.178.227 1.020.827 820.517 1.026.143 1.273.691 1.366.805

Fuente: Anuario Portuario y Marítimo, 2006

El siguiente gráfico muestra el desempeño en cuanto a las

exportaciones agrícolas (sobre un total de 65 millones de toneladas,

comprendidas por 34.645.000 Tns de granos, 6.355.000 Tns. de aceites

y 24.000.000 de Tns. de subproductos, para el año 2006).

42 Es conveniente recordar que no se mide de igual manera la productividad de puertos con capacidades diferentes como las que existen en un puerto de contenedores y un granelero por ejemplo.

117

Gráfico Nº 8

Fuente: elaboración propia en base a datos de Anuario Portuario y Marítimo, 2006

La conclusión que se vislumbra a simple vista es que el sistema

portuario nacional se encuentra netamente concentrado. En el caso de

las exportaciones agrícolas, esta concentración responde a la salida de

estos productos directamente por los puertos ubicados en la región del

Gran Rosario. En el caso de los contenedores, la concentración obedece

a una falta de políticas que permitan la participación de otros puertos en

el flujo de estos movimientos, sobre todo de los puertos del sur, que

poseen excelentes calados que permiten el ingreso de grandes buques y

que además, son el destino final de gran cantidad de material de

importación que arriba al puerto de Buenos Aires.

La relevancia de estos puntos estratégicos, no coincide con el estado

de sus accesos. En el caso de la zona de Rosario, las constantes

inversiones por parte de las empresas exportadoras para modernizar

sus plantas de industrialización de oleaginosas, aumentar su capacidad

de acopio, producción y exportación, más la instalación de nuevas

plantas procesadores y de terminales portuarias desde el 2004 hasta la

fecha, han producido la necesidad de crear un plan de inversión de

infraestructura en sus accesos, el denominado Plan Circunvalar Rosario

(PCR). Durante el planeamiento del PCR, se analizaron tanto las cifras

actuales, como proyecciones a futuro (año 2015), de las cargas que

transitan por la zona Gran Rosario. Este proyecto intentará darle

p o r c e n ta je d e p a r t ic ip a c ió n s o b r e e x p o r ta c io n e s a g r íc o la s

G r a n R o s a r io8 3 %

N e c o c h e a6 %

B a h ía B la n c a1 0 %

B s .A s .1 %

118

solución a los problemas de acceso mediante obras de infraestructuras

viales y ferroviarias, principalmente con los empalmes del Puerto San

Lorenzo, como así también mejoras en materia de logística, con la

propuesta de tres nuevos patios de maniobras para la operativa

ferroviaria.43

En cuanto al acceso fluvial por la hidrovía, tras largas negociaciones,

su calado ha sido finalmente profundizado durante el año 2006 a 34 pies

en el tramo entre el océano y el puerto San Martín, y a 25 pies desde

allí al puerto Santa Fe. Este logro se obtuvo mediante una inversión de

U$S 40 millones financiados por la empresa concesionaria. A este

monto habrá que sumarle los U$S 27 millones anuales en concepto de

mantenimiento. Estas obras de profundización son vitales ya que

permiten la circulación de grandes buques que transportan mayor

cantidad de carga y reducen considerablemente los costos del flete.

A su vez, el presente (y futuro) del puerto de Buenos Aires, se

encuentra desde hace un tiempo en el centro de las discusiones de toda

la comunidad portuaria. El puerto de Buenos Aires es el puerto más

importante del país y se constituye en una de las principales fuentes

generadoras de valor agregado y de empleo, lo que deja en evidencia su

impacto social y económico. Por este puerto transitan actualmente

alrededor de 3.000 camiones por día valuados en 210 millones de

dólares; y alrededor de cinco buques diarios, de un valor aproximado de

750 millones de dólares, que movilizan mercaderías por un valor

estimado de 8.000 millones de dólares. A raíz de su elevada

concentración del porcentaje respecto de los contenedores que ingresan

43 Hasta principios del 2007, se desarrolló por parte del Grupo Consultor compuesto por ATEC S.A – PB Internacional INC. – IATA S.A e Ing. Cornero Consultores, contratado por el Estado Nacional, mediante el proceso licitatorio, la elaboración de las obras viales y ferroviarias contemplando los aspectos técnicos, operativos, ambientales, de desarrollo urbano y las instituciones legales, señalando que se ha cumplimentado la documentación técnica de las obras calificadas como de urgente concreción. Para más detalles acerca del PCR ver “Proyecto Circunvalar Rosario, Evolución y perspectivas” Ing. Juan Basadona, Transporte Futuro, Años 5, Nª9, 2006.

119

y egresan del territorio nacional, el crecimiento de estos flujos ha puesto

en real señal de alarma la capacidad del puerto.

La situación del puerto de Buenos Aires es la siguiente: respecto de

los accesos terrestres, se encuentra interconectado con todo el sistema

de carreteras y las cinco vías ferroviarias, y funciona como centro de

recepción y salida de productos y carga general para todo el interior del

país. En cuanto a las líneas marítimas, los servicios regulares al puerto

se corresponden con los flujos comerciales que Argentina mantiene con

diferentes áreas geográficas del mundo. Los servicios están

estructurados en cuatro rutas tradicionales: I) Costa este y sur

norteamericana, incluyendo el Caribe y el Golfo; II) Europa por el

Mediterráneo; III) Sudáfrica y IV) Medio y Lejano Oriente.44

Este puerto se constituye por el denominado “Puerto Nuevo”, más el

“Puerto Sur” emplazado a tres kilómetros de Puerto Nuevo y es allí

donde se desarrollan las actividades logísticas más importantes del

puerto Buenos Aires (depósitos fiscales, prestación de servicios de

almacenaje de mercaderías de importación, exportación y removido,

almacenaje de contenedores llenos y vacíos, consolidación,

desconsolidación y reparación de contenedores, etc.). A esto deben

sumarse la zona Dock Sud, donde operan Exolgán, (principal operador

portuario argentino, que gestiona el 32% del total de movimiento de

contenedores del país), y las terminales petroleras, como C.A.P.S.A de

Shell y las terminales propaneras.

Las terminales del Puerto Nuevo, se encuentran concesionadas en su

totalidad. En el caso de las terminales 1 y 2, por “Terminales Río de la

Plata”, una empresa compuesta por P&O Australian y World Latina

American Found, la cual posee la concesión por 25 años. La terminal ·3,

que funciona integrada a las terminales 1 / 2, donde se destaca la

44 La frecuencia de estos servicios varían según la ruta, pero en promedio se contabilizan unos 30 buques con escalas en Buenos Aires, los que son operados por

120

estación de cruceros “Quinquela Martín”; la terminal 4 multipropósito,

bajo el total control de MAERSK y la terminal 5 BACTSSA (Buenos Aires

Container Terminal Services S.A.), la cual opera desde 1994 en nuestro

país.

Actualmente, se encuentra en licitación la Terminal 6 (ex Intefema),

que dejó de operar hace diez años. El nuevo proyecto de licitación de

esta terminal significa una revitalización para el puerto, por lo que no se

debería prolongarse en el tiempo.45

Más allá de que al puerto lo operen grandes empresas, la falta de

inversión en infraestructura es importante, las terminales se encuentran

trabajando al límite y los problemas son cada vez mayores. Pero para

resumir la problemática del puerto de Buenos Aires, Luis Lajaus (2006),

Gerente General de Mediterranean Shipping Company46, señala:

El puerto de Buenos Aires realmente me preocupa, hoy y en

un futuro cercano. Actualmente, el puerto está trabajando a su

máxima capacidad; falta área de almacenaje, falta

infraestructura en general y falta calado en los canales de

acceso. Cualquiera puede ver que las terminales están

saturadas, y eso redunda en una disminución en la calidad del

servicio. Así se produce gran congestión en los accesos

portuarios y muchas terminales se ven obligadas a llevar

contenedores a depósitos extraportuarios.

Existen problemas muy serios que determinan un mal servicio,

como demoras y pérdidas de tiempo. Por ejemplo en 2005, uno

de los grandes buques de Hambürg Sud no pudo entrar a

Exolgan, y se vio obligado a ir a una terminal de Puerto Nuevo,

lo que se tradujo en un verdadero caos, porque no había lugar,

más de 50 compañías navieras que transportan las cargas del comercio exterior argentino. 45 Hasta mayo de 2007, estaban siendo evaluados proyectos licitatorios de tres empresas finalistas. 46 Es la línea armadora más importante que arriba al puerto de Buenos Aires, junto a Hambüg Sud. Mediterranean opera en todo el mundo en forma marítima y terrestre vía multimodal.

121

no había operatividad, no había grúas. Un barco medianamente

grande, sacó de la rutina al puerto y lo hizo colapsar.

Respecto de los planes tanto de ampliación del puerto o del traslado

del mismo, Lajous agrega:

Creo que las autoridades están viendo a futuro un desarrollo

inmobiliario y están dejando al puerto de lado. Sería interesante

que lo dijeran y que se empiece a desarrollar un proyecto a diez

o quince años vista. Pero da la sensación de que lo quieren

ocultar, y están achicando al puerto por todos lados

restringiendo la posibilidad que crezca, sin darse cuenta que

existirán serios problemas en dos, tres o cuatro años.

Las cargas se van a ir de acá, y se van a ver pasar

directamente de Rosario a Río Gran Do Sul o Santos, de Zárate

a Montevideo, yéndose del puerto de Buenos Aires. Nuestro

puerto, definitivamente, puede pasar a ser un puerto feeder; y

da toda la sensación, por el comportamiento de las autoridades,

que también están apuntando a eso. Por ello, digo que sería

bueno un blanqueo con honestidad de la situación y que digan,

“Señores, esto va a ser así: viviendas costosas, casinos,

shoppings y un puerto feeder, y listo”. Apuntamos a diez años a

La Plata, Rosario, Bahía Blanca o donde sea, pero terminemos

con el juego del megapuerto. Todos piensan, “yo no voy a estar

cuando el puerto colapse, así que no es mi problema”.

En cuanto a los modos de transportes terrestres y sus accesos al

puerto, el dirigente considera que existen soluciones relativamente

fáciles, y que en muchos casos no se concretan por falta de voluntad.

“Se debe conectar la salida de la zona norte, con la salida de la

autopista Lugones, sin grandes obras faraónicas, desde allí a la

General Paz e, inmediatamente, ingresar a la ruta

Panamericana. Otra obra muy importante, es la de la ruta 6,

que va de Campana a La Plata, que aliviaría bastante el tráfico

de camiones. Otro tema fundamental es que Exolgan también

comunique rápida y ágilmente con las autopistas que van a l

122

sur; porque ahora el puerto de Buenos Aires es una locura, pero

un alto porcentaje de los camiones que vemos en Puerto Nuevo

en capital, vienen de Mendoza, Tucumán o Zárate a Dock Sud;

son camiones que están de tránsito, entonces no podemos

adjudicar ese problema únicamente al tráfico que genera Puerto

Nuevo. Es necesario además una mayor participación de los

ferrocarriles en el es traslado de contenedores, por una cuestión

de costos. Buenos Aires debe poseer una infraestructura que

permita desarrollar una logística eficiente dentro de su puerto,

con espacios óptimos para el intermodalismo.”

Las irregularidades que presenta el puerto que concentra

prácticamente todo el movimiento de contenedores del país, aparecen

como trabas al desarrollo del comercio. Su situación irregular respecto

de la falta de concreción de un ente administrador y su pase al control

del Gobierno de la ciudad (punto destacado en las últimas elecciones de

Jefe de Gobierno en Capital Federal), sumado a una falta de política

concreta respecto del futuro del puerto, que se dirime entre obras de

futuros nuevos accesos y el megaproyecto de trasladar el puerto fuera

de capital, hacen que el puerto de Buenos Aires se encuentre en una

difícil situación, que perjudica a los sectores productivos que necesitan

de un puerto eficiente y seguro.

La eficiencia de los puertos argentinos (principalmente el de Bs.As.)

replantea algunas cuestiones que han generado polémica dentro de la

comunidad portuaria en general. La pregunta ¿qué se necesita más en

Argentina? Respecto de que hacer y hacia donde dirigir las inversiones

futuras. Esta es la pregunta inicial en torno al debate sobre la

construcción de corredores Bioceánicos, nuevas salidas marítimas y el

mantenimiento de la infraestructura actual.

La idea de construir los corredores Bioceánicos – nombre que designa

un conjunto de entramados que comprenden puertos, pasos

cordilleranos, carreteras, vías férreas y fluviales – parece difícil de

123

negar, más si se tiene en cuenta que los partidarios a estos corredores,

aseguran que estos contribuirían a fortalecer la potencialidad

exportadora de las economías regionales, facilitando la salida de la

producción por los puertos del Pacífico; a profundizar la integración con

los países vecinos y aprovechar las oportunidades que ofrece la

expansión del mercado chino.

La presión que vienen ejerciendo el sector empresarial y los dirigentes

del noroeste argentino (NOA) se ha convertido en un reclamo constante

hacia el gobierno nacional, sobre la necesidad de que los productos de

dichas regiones tengan salidas por los puertos chilenos (en Salta y

Jujuy, la mayoría de los empresarios desean exportar vía Antofagasta –

Mejillones).

Estos corredores requieren grandes inversiones en la construcción de

grandes extensiones de líneas férreas de dudosa rentabilidad47, lo que

despierta más reticencia en los opositores a esta idea, ya que esas

inversiones serían mejor aprovechadas si se implementasen en la

mejora de los caminos rurales o los accesos fluviales y terrestres a los

puertos nacionales. Uno de los especialistas que pone en duda el lugar

prioritario de los corredores es Antonio Zuidwijk.

En un ensayo sobre prioridades de inversión, Zuidwijk (2005) explica

que la idea de estos corredores comenzó a principios de los ´90 en

Brasil, a propósito de las necesidades exportadoras de Mato Grosso,

ubicada a mitad de camino entre ambos océanos. El autor, señala

además el lobby que ejercen los puertos chilenos en el NOA, interesados

en captar cargas brasileñas y argentinas. El argumento reside en que

las distancias vía Pacífico son menores. Según Zuidwijk, esto no es así,

y aunque en algunos casos la distancia sea más corta, deben tenerse en

cuenta aspectos como analizar el tipo de carga del que se trata y sobre

47 Ian Thompson (1998) de la CEPAL, se refirió al ferrocarril que une Mendoza con Chile en una de sus investigaciones con un título algo sugestivo: “Ferrocarril Trasandino: cien años de desastres financieros y todavía atraen inversores”

124

qué buques viajará esa carga, para establecer si es conveniente o no

una salida por el pacífico. En su ensayo el autor se apoya el estudio “El

potencial de los puertos pivotes en la costa del Pacífico Sudamericano”

de Hoffman (2000), donde se analizan posibles ventajas comparativas

para mover el comercio entre Sudamérica y Asia vía Pacífico, donde se

incluye una tabla comparativa en millas náuticas48:

Comparación en millas por puerto – Tabla Nº 17

Buenos AiresValparaíso

San Antonio

Singapur 9.300 vía Sudáfrica 9.950

Hong Kong 10.600 vía Sudáfrica 10.530

Yokohama 10.650 vía Magallanes 9.820

Fuente: CEPAL, 2000

El análisis de la CEPAL no encontró ventajas para la salida de carga de

contenedores de Argentina vía Pacífico. El estudio brinda estas

explicaciones:

• El comercio de carga general de la costa Atlántica de Sudamérica es

tres veces mayor que la costa del Pacífico.

• En el Océano Atlántico hay mayor cantidad de líneas regulares de

navegación y más salidas.

• Operan buques mayores, con menores costos.

• La restricción del canal de Panamá (manga 32,2 m), impide el tráfico

de buques grandes desde el Pacífico hasta Europa.

• El Atlántico ofrece tarifas menores para distancias mayores.

48 1 milla náutica equivale a 1,852 Km.

125

• Antofagasta y Mejillones no tienen salidas directo a Europa. Tienen

una o dos salidas semanales con transbordo, la mayoría en San

Antonio o Valparaíso.

• La duración del viaje Antofagasta – Rotterdam es de 28 a 30 días.

• Entre Buenos Aires – Rotterdam, el transit time es de 18 – 19 días.

(En 2006 se produjeron un promedio de seis salidas semanales)

Tabla Nº 18

Duración de viajes (en días) de servicios regulares con origen en Valparaíso / San Antonio y en Buenos Aires.

Puertos de Origen y Destino Cantidad de días

San Antonio – Singapur 36

Buenos Aires – Singapur 25

San Antonio – Hong Kong 33

Buenos Aires – Hong Kong 29

San Antonio – Yokohama 26

Buenos Aires – Yokohama 35

San Antonio – Nueva York 19

Buenos Aires – Nueva York 18

San Antonio – Hamburgo 30

Buenos Aires – Hamburgo 21

Fuente: CEPAL, 2000

La situación descripta por Hoffman y los ensayos de Zuidwijk han

abierto el debate e intentan hacer cambiar de parecer al sector

empresario que impulsa el comienzo de la construcción de los

corredores.

126

Sería necio negar por lo antes descripto, la importancia de una

moderna red de carreteras y pasos viales que vinculen afectivamente y

a costos razonables los polos productivos con los puertos y los centros

de consumo, nacionales o regionales. Sin embargo, si se contempla el

“todo sistémico” de la red de transporte, los caminos rurales (el primer

eslabón de la extensa cadena), y una política ferroviaria sigue siendo los

sectores más relegados que no cuentan con algún tipo de solución.

En cualquier caso, las cuestiones relativas a la infraestructura

conviven con las que atañen al perfil exportador del país y a la

naturaleza de su inserción en el mundo. Cierto es también, que no se

puede postergar la revisión de las fallas del sistema aquí expuestas y

entender esto como una cuestión vital de desarrollo económico y social.

Las necesidades de políticas de largo plazo en cuestiones de comercio

exterior, infraestructura logística y portuaria, deben estar más allá de un

gobierno y estar sujetas a un proyecto de inserción internacional.

127

CONCLUSIONES GENERALES La presente investigación nos ha permitido arribar a algunas

consideraciones de acuerdo a los objetivos planteados en su comienzo.

Los puertos ejercen un rol vital dentro del actual comercio

mundial. Efectivamente, los cambios que ha experimentado el

comercio internacional a partir de la década del sesenta como

consecuencia de la aparición del contenedor y la implementación a gran

escala de la logística y el intermodalismo en todo el mundo, han hecho

rever la funcionalidad de los puertos dentro de la cadena de distribución

física internacional de bienes, otorgándoles a estos un importante papel

en el desarrollo económico de los Estados.

Los puertos han debido adecuarse a las nuevas características del

comercio global focalizándose en la reducción de costos en el transporte.

En este sentido, se ha observado la magnitud del transporte marítimo

que es, y seguirá siendo, el medio de transporte más utilizado, debido a

sus ventajas con relación al resto de los otros medios.

Las cadenas de suministros nacionales han tenido que adaptarse a las

cadenas de suministros mundiales adoptando procesos como la entrega

Just in Time. Estos enfoques para la fabricación y distribución exigen un

procesamiento más rápido de entregas que se realizan con mayor

frecuencia; esto requiere que se reduzcan plazos en los procesos de

transporte y despachos de aduanas (UNCTAD, 2006), y es allí donde los

servicios portuarios cobran mayor relevancia.

Ha quedado significada la idea del puerto integrado a todo el sistema

de producción y distribución, donde los servicios deben ser ofrecidos al

comercio en general, más que al transporte en particular.

La evolución generacional portuaria ha producido también la inclusión

de los puertos en otras esferas, más allá de la comercial, debiendo estos

128

cumplir con certificaciones y normativas internacionales a temas como

la seguridad, el medio ambiente y la relación Ciudad–Puerto.

Sudamérica no cuenta actualmente con una infraestructura que

permita un correcto ensamblaje de un sistema Logístico–

Portuario eficiente. Los cambios revolucionarios manifestados en

transportes y tecnologías destinadas a la comercialización y distribución

de bienes exigen la existencia de una infraestructura adecuada al

desarrollo de estos avances. En este sentido, la región sudamericana se

ha visto considerablemente retrasada en materia de inversión en

infraestructuras de este tipo y de políticas de largo plazo.

Tanto la disparidad legislativa en los diferentes Estados

sudamericanos en cuestiones clave como las leyes de transporte

multimodal, como así también la falta de criterio para realizar obras de

infraestructura a nivel regional, han estado en contra de un proceso

integracionista. Los proyectos propuestos no siempre responden a las

necesidades concretas de cada uno de los países, como pudo verse en el

capítulo V.

La positiva relación entre la provisión de infraestructura y el

crecimiento económico ha resaltado la preponderancia de la

infraestructura de transporte. Los mejores servicios de transportes

dependen de condiciones apropiadas de provisión de la infraestructura,

que junto al resto de los factores económicos asociados, mejoran la

productividad y competitividad de una región, impulsando el crecimiento

económico. Para ello es necesario la puesta en común de objetivos,

planes y acciones a implementar, para construir infraestructuras

sostenibles en el largo plazo y viables para ser conectadas con obras

entre los distintos países.

En Sudamérica se ha producido en los últimos años una disparidad

entre las dinámicas de crecimiento de la oferta y la demanda de

infraestructura de transporte. Se requiere previsión y decisiones

129

políticas nacionales y regionales debido a la aparición de insuficiencias

críticas en el transporte, para evitar que la falta de infraestructura se

convierta en un obstáculo para el desarrollo de la región (CEPAL, 2005).

Las diferencias con otras partes del mundo como Europa y Estados

Unidos fueron puestas en evidencia.

En cuanto a los puertos, los procesos de integración han tenido

efectos positivos sobre el desarrollo portuario. En el MERCOSUR se han

promulgado disposiciones y normativas tendientes a potenciar el

transporte marítimo. No obstante, todavía se está lejos de alcanzar las

exigencias internacionales, principalmente en la disposición de

contenedores, en la capacidad de recepción de buques de gran tamaño

y la interconexión con otros medios de transporte.

Los mayores desafíos se centran en adecuar las actuales terminales a

las nuevas dimensiones de los barcos y mejorar los canales de acceso a

cada nodo portuario (del lado marítimo, el calado es la dificultad más

evidente, mientras que las conexiones a las redes viales y ferroviarias,

lo son del lado terrestre).

Luego de las reformas legislativas, los principales puertos

sudamericanos se han visto involucrados en una especie de disputa por

lograr ser un punto Hub regional. A mediados de la década pasada, esa

competencia permitió que los puertos llevaran adelante una

modernización en su infra y super estructura, en su búsqueda por

atraer buques y cargas. Pero ya entrado el siglo XXI, esa misma

competencia ha postergado la búsqueda de una estrategia en pos de

consolidar un sistema portuario regional integrado (Network Ports), que

maximice las posibilidades económicas de la zona.

Luego de estas conclusiones sobre una mirada general de la

problemática portuaria se ha puntualizado en el caso argentino. A partir

de lo desarrollado en al última parte de la investigación, se ha

observado lo que significa para el comercio exterior que Argentina posea

un eficiente sistema portuario–logístico.

130

Sobre el punto acerca del cual Argentina está llevando a cabo

medidas en cuanto su sistema portuario acordes al crecimiento

del comercio, puede señalarse que, en primer lugar, las reformas

producidas con la Ley de Puertos han sido satisfactorias. Argentina

encontró allí un modelo de gestión portuario que le permitió modernizar

sus puertos. La entrada de nuevos capitales provocó un desahogo para

un sistema realmente atrasado. Pero sin dudas, lo más significativo de

aquellas reformas fue la descentralización del poder, lograda mediante

la creación de entes administrativos autónomos en cada puerto (vale

recordar que en puerto de Bs.As. el tema aún está pendiente). Pero

este importante paso, no se ha sostenido en el tiempo. Los puertos

argentinos se encuentran en la categoría de “Segunda Generación”.

Aunque dentro del ámbito portuario los puertos aun responden

generalmente de manera efectiva, no se ha logrado un verdadero

sistema portuario conectado al sistema logístico y, como fue analizado,

las dificultades de accesos evidencian esas fallas.

Con proyección a futuro, Argentina se encuentra en una etapa de

crecimiento del comercio exterior y por tanto, tiene como principales

objetivos el incremento del desarrollo de la intermodalidad y la

necesidad de profundizar la aplicación de la mejor logística portuaria.

Para ello se necesita de una conjunción de esfuerzos por parte del

Estado y del sector privado, para un desarrollo sostenible del sistema

portuario y de toda la cadena de transporte. Estos esfuerzos deben

estar dirigidos a la ejecución de obras de infraestructura que satisfagan

en particular la demanda de las cargas a granel y el evidente incremento

del flujo de contenedores, para poder adaptarse a la realidad de la

demanda y la competencia en el marco regional e internacional.

Las deficiencias en infraestructuras se deben mayoritariamente, a la

escasez de fuentes de financiación, a esto debe sumarse la reducción

notoria de la inversión pública desde los inicios de los años ´90 y el

131

hecho de que su reemplazo por inversión privada no ha sido suficiente,

con el agravante de que en muchos casos han sido por el

incumplimiento en la firma de contratos de concesión.

La existencia de un sistema portuario–logístico eficiente es imperiosa

para el país: los puertos deben trascender hacia el conjunto del sistema

logístico. Para ello debe realizarse una interconexión armoniosa entre

los accesos fluviales, las líneas ferroviarias, las carreteras, la Zonas de

Actividades Logísticas y todo lo que implique el traslado de bienes

producidos para la exportación e importados.

Los índices de crecimiento de Argentina, deben ir acompañados de un

plan de infraestructuras que apoye el desarrollo de las economías

regionales y garantice la competitividad del comercio. Todas estas

obras deben realizarse dentro de un plan de gestión ambiental y

seguridad, respetando las directrices de la Organización Marítima

Internacional y el Derecho Internacional y que proyecte a la Argentina

hacia al mundo a través de sus productos y sus puertos.

La reformulación en la gestión administrativa portuaria ha sido

exitosa, pero el complejo de servicios al comercio exterior debe

decididamente configurarse como un todo sistémico, por lo que debe

replantearse la necesidad de reformular la situación de los medios de

transportes, mediante revisión de contratos de concesión, la creación de

fuentes de financiación, etc.

El gobierno debe mantener un rol crucial en la prestación de servicios

de infraestructura, pero debe apoyarse en una visión estratégica,

compartida, complementaria e integrada del desarrollo, y tener en claro

cuál es el papel de la infraestructura en el desarrollo y en la proyección

argentina hacia el mundo.

La participación del sector privado y la sociedad civil es decisiva, y

para ello se debe mejorar la capacidad regulatoria del Estado y las

132

condiciones del entorno institucional, que permitan crear un entorno de

negocios positivos y con eficiencia en el funcionamiento del mercado.

133

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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