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Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el CaribePartnership for Educational Revitalization in the Americas

N˚ 33

Políticas de Reforma EducativaComparación entre países(*)

Robert R. Kaufman(1) y Joan M. Nelson(2)** Agosto 2005

(*) Texto elaborado con base en el capítulo 9 del libro “Crucial Needs, Weak Incentives. Social Sector Reform, Democratiza-tion and Globalization in Latin America”. Kaufman, Robert y Joan Nelson (Editores), 2004. Baltimore y Washington, D.C.: JohnsHopkins University Press y Woodrow Wilson Center Press (http://www.press.jhu.edu/books/title_pages/8445.html).

Traducido por el Grupo de Trabajo sobre Descentralización y Autonomía Escolar de PREAL, con autorización de JohnsHopkins Press. El texto ha sido adicionado por el traductor con notas de pie de página para incluir referencias a los casos en losque se basa el análisis.(**) Robert Kaufman(1) se desempeña como profesor de Ciencia Política en la Universidad de Rutgers. Joan M. Nelson(2) esSenior Scholar del Woodrow Wilson Center del Smithsonian Institution, y Resident Scholar del School of International Servicede la American University.

Los autores agradecen los aportes de Javier Corrales, Merilee Grindle, Linda Larach, María Victoria Murillo, Juan CarlosNavarro y Judith Tendler.

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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 5

EL CONTEXTO DE LA REFORMA:¿QUÉ TANTO HA PASADO? 7

ELENCO DE ACTORES:REFORMISTAS, OPOSITORES Y LOS QUE NO SE INVOLUCRAN 13

¿QUIÉN PRESIONA POR LAS REFORMAS? 13

GRUPOS DE PODER Y NEUTRALES 13

LA CONEXIÓN ENTRE POLÍTICAS Y LA CONSTRUCCIÓNDE ALIANZAS EN TORNO DE LA REFORMA EDUCATIVA 17

LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓNDEL SECTOR EDUCATIVO 18

Inicio: Motivos para la Reforma 18

Diseño 19

Implementación 20

OTRAS REFORMAS Y CAMINOS QUE NO SE TOMARON:PRIVATIZACIÓN, EVALUACIÓN, AUTONOMÍA ESCOLAR YPARTICIPACIÓN DE PADRES 21

CONCLUSIÓN 22

BIBLIOGRAFÍA 24

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INTRODUCCIÓN

Durante mucho tiempo, la deficiente cobertura yla baja calidad de la educación pública latinoa-mericana han sido vistas como algunas de lasprincipales causas del lento crecimiento econó-mico y de la desigualdad en la distribución delingreso. A partir de la Segunda Guerra Mundial,muchos gobiernos decidieron contratar másmaestros y construir nuevas escuelas; comoconsecuencia, a principios de los años ochenta,la mayoría de niños en edad escolar había in-gresado a los primeros grados de primaria y elanalfabetismo en los adultos se había reducidodel 34% al 13% (Puryear 1997, 4). Sin embargo,a pesar de estos esfuerzos, la calidad, eficienciay equidad del servicio educativo permanecieronbajas. Las deficiencias en la calidad se vieronreflejadas en varios patrones problemáticos:

• Los índices de repitencia y deserción fueronaltos en relación al Producto Interno Bruto.A principio de los años noventa, uno decada dos estudiantes repetía el primer gra-do, y el promedio de la mano de obra urba-na apenas alcanzaba cinco años de escola-ridad, un nivel bastante bajo con respecto alalcanzado por países de mediano ingresoen otras regiones (IDB 1998, 45; PREAL2001, 8; Birdsall y Londoño 1998, 115).

• Aun cuando las desigualdades de género seredujeron considerablemente en el período1960-90 (PREAL 2001, 10), hubo marcadasdiferencias en otros niveles. Se mantuvierongrandes inequidades entre la población ru-ral y la urbana, entre las regiones ricas ypobres de cada país, y entre las diferentescategorías de ingresos. En los casos másfavorables (Argentina y Uruguay), el 20%más rico de la población contaba conaproximadamente el doble de escolaridadque el 20% más pobre; en los casos menosfavorables (Brasil y México), la proporciónfue de 4 a 1 (PREAL 2001, tabla A-12).

• Las prioridades del gasto público favore-cieron la educación superior, un patrón que

reflejó las preferencias y el poder de in-fluencia de las familias de mediano y altoingreso, con posibilidades de enviar a sushijos a escuelas privadas de primaria y se-cundaria (Birdsall, Londoño, y O’Connell1998; Paul y Wolfe 1996). En Chile, CostaRica, República Dominicana y Uruguay, laquinta parte más rica de la población reci-bió más del 50% de los subsidios paraeducación superior, mientras que la quintaparte de los más pobres recibió apenas un10% (Banco Mundial, 79).

A principios de los años noventa un crecientenúmero de economistas, analistas de políticaspúblicas, e instituciones internacionales de fi-nanciación, comenzaron a prestar atención a lanecesidad de mejorar la calidad, equidad y efi-ciencia de la oferta educativa. Estas preocupa-ciones reflejaban antiguas convicciones de eco-nomistas, orientados hacia el mercado ypreocupados por la importancia de invertir en el“capital humano”, las cuales fueron reforzadaspor la creciente brecha que existió entre las so-ciedades latinoamericanas y del Oriente Asiáticodurante los años ochenta y noventa (BancoMundial 1993). En este documento se compara-rán diferentes casos y examinarán algunos delos factores que determinan las similitudes y di-ferencias entre países1.

Es necesario señalar que muchas de las defi-ciencias en los sectores educativos de AméricaLatina son el producto de factores estructuralessobre los cuales los reformadores han tenidomuy poca incidencia. La distribución desigual deactivos e ingresos que caracteriza a la mayoríade las sociedades latinoamericanas ha sido cau-sa subyacente –al igual que efecto– de muchosde los problemas que se presentaron. El altosesgo en la distribución del ingreso ha aumenta-

1 Los demás capítulos de la segunda parte del libro editado porKaufman y Nelson tratan de los esfuerzos realizados en contex-tos nacionales particulares para enfrentar las necesidades de laeducación primaria y secundaria. El libro se divide en tres sec-ciones; Parte 1: Políticas de la reforma del sector salud; Parte 2:Políticas de la reforma sector educación; y Parte 3: Conclusio-nes. (Nota del traductor)

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do la propensión de los grupos de altos ingresosa evadir impuestos destinados a la educaciónpública, dejando a las familias ubicadas en lascategorías de ingreso más bajas con menos re-cursos para amortiguar los costos de la educa-ción. Las características del mercado laboraldebilitaron aun más los incentivos para que lasfamilias pobres mantuvieran a sus hijos en laescuela. El sector exportador de productos pri-marios en América Latina no ha requerido de ungran suministro de mano de obra calificada y lasoportunidades de empleo en los sectores desustitución de importaciones han sido limitadas.Por último, las bajas expectativas de retorno dela educación han contribuido a aumentar las ta-sas de deserción del nivel de educación prima-ria (Birdsall y Londoño 1998).

Las deficiencias organizacionales y financierasde la oferta educativa también contribuyeron aldéficit en calidad y al bajo desempeño. Granparte de la crítica que surgió en los años ochen-ta y noventa estuvo dirigida hacia la excesivacentralización, rigidez organizacional e influen-cia política en las jerarquías del sector educati-vo. Para ser precisos, no todos los sistemas es-colares estaban totalmente centralizados al nivelnacional. Entre los países incluidos en este do-cumento, en Argentina, Brasil y Colombia, losgobiernos locales habían adquirido considera-bles responsabilidades financieras y administra-tivas al interior de los gobiernos federales. EnMéxico, Venezuela y Nicaragua las decisionesestaban mucho más centralizadas, aun cuandolos sistemas locales coexistían con sistemas es-tatales en los dos primeros países.

A pesar de estas diferencias, los gobiernoscentrales de todos estos países mantuvieronuna significativa autoridad discrecional en te-mas tales como la transferencia de fondos, pro-visión de libros de texto, materiales de ense-ñanza y currículo, y los políticos y líderessindicales controlaron, por lo general, la con-tratación y asignación de maestros y directo-res. Los sistemas escolares todavía se caracte-rizan por un bajo nivel de accountability 2, pocoespacio para la innovación y experimentación anivel local, y por la ausencia de incentivos para

que los directores y maestros buscaran unamejoría en sus prácticas pedagógicas.

En este documento se compararán los esfuerzosencaminados a corregir estas deficiencias a partirde algunos estudios de caso3. La primera secciónesquematiza el surgimiento de una amplia varie-dad de propuestas de reforma que entraron a laagenda política durante los años ochenta y losnoventa y la medida en que estas fueron efectiva-mente puestas en marcha. En la siguiente secciónse reseña la identidad, preferencias y recursos delos principales actores involucrados en estos es-fuerzos reformistas. El “reparto de actores”, seagrupa en categorías paralelas: los proponentes,los oponentes y neutrales. La identidad y los re-cursos de estos actores cambian a lo largo delproceso político, pero al igual que en el sectorsalud, el poder de los grupos partidarios del statuquo ha tendido a predominar sobre el de los acto-res cuyos intereses primordiales estaban en elmejoramiento de la calidad de la educación.

En la sección final se identificarán los factoresque favorecieron u obstaculizaron el diseño y laimplementación de las reformas. Muchos paísesemprendieron iniciativas incrementales, como me-jorías en la capacitación de los maestros y moder-nización de los currículos, poco controversiales,en términos relativos, que no desafiaban directa-mente a los grupos de interés involucrados. Refor-mas más amplias, por supuesto, fueron muchomás difíciles. Así, aunque en los años noventa sedebatieron propuestas de reforma más ambicio-sas y de mayor controversia, orientadas a la rees-tructuración del sector, la mayoría de los gobier-nos concentraron sus esfuerzos en un únicoaspecto: la transferencia de recursos y responsa-bilidades a los gobiernos subnacionales.

El énfasis otorgado a estos aspectos de la reformaeducativa se debe a que formaban parte de unaagenda política mayor apoyada por poderosos ac-tores cuyos principales intereses se encontrabanfuera del sector educativo. A las propuestas de re-forma que no podían ser abordadas de esta forma,como por ejemplo, la evaluación de rendimiento, laautonomía escolar y la vigilancia de la comunidad,se les dio una prioridad menor.

2 En este texto se empleará el termino accountability como equi-valente a la expresión rendición de cuentas. (Nota del traductor)

3 Los estudios de caso que se incluyen en el libro son: México,Argentina, Colombia, Brasil, Costa Rica, Perú, Nicaragua y Ve-nezuela. (Nota del traductor)

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EL CONTEXTO DE LA REFORMA:¿QUÉ TANTO HA PASADO?

Las reformas examinadas a partir de los estu-dios de caso se desarrollaron en contextos ca-racterizados por un creciente interés a nivel in-ternacional y local por mejorar el rendimiento delos estudiantes en la región4. La importancia dela educación para el desarrollo fue resaltada enla Conferencia Mundial de Educación financiadapor la UNESCO que se llevó a cabo en Tailandiaen 1990, al igual que en numerosas conferen-cias regionales realizadas en los años siguien-tes, también en la Cumbre de Jefes de Estado yde Gobierno de las Américas efectuado en San-tiago en 1998. En esa década, la inversión en laeducación se convirtió en una de las principalesprioridades del Banco Mundial, el Banco Intera-mericano de Desarrollo y otras instituciones fi-nancieras internacionales. Muchos congresos,conferencias y estudios que se llevaron a caboen varios países replicaron esta idea a nivel na-cional. En Argentina por ejemplo, el CongresoNacional de Educación convocado en 1987, fueescenario de “uno de los debates más compre-hensivos sobre reforma educativa jamás vistoen [este país]”5. Los casos de Venezuela y Co-lombia describen de manera similar la organiza-ción de extensas discusiones entre expertos eneducación y líderes ciudadanos sobre la necesi-dad de una reforma educativa.

El debate político no solo dio prioridad a laeducación, sino que además introdujo ideasnuevas y muy controvertidas sobre las refor-mas. Los reformadores además de reclamar elaumento de recursos y medidas para mejorarel currículo y la pedagogía, buscaban grandescambios en la organización y financiamientodel servicio educativo, con el propósito de for-talecer los incentivos al desempeño y la rendi-ción de cuentas por parte de profesores y ad-ministradores escolares. Al mismo tiempo, ydentro de un clima general de preocupaciónpor el manejo macroeconómico, el debate seconcentró en encontrar esquemas que hicie-ran más eficientes a los sistemas educativos.Sobresalieron ideas como los (Bonos) y las

(Escuelas Charter) 6, la contratación externade funciones específicas, la determinación depagos y ascensos con base en el mérito, losexámenes nacionales estandarizados y su uti-lización como herramienta para evaluar eldesempeño tanto de las escuelas como de losprofesores y estudiantes (y el acceso públicoa los resultados de los exámenes), la autono-mía escolar y la participación de la comunidady de los padres de familia.

Dos ideas promovieron el interés en la educación anivel nacional e internacional. La primera –respal-dada especialmente por el Banco Mundial y otrasorganizaciones internacionales– fue la importanciade la educación para el desarrollo. Aquí es impor-tante mencionar que los debates acerca de la edu-cación no iban de la mano con los asuntos delajuste fiscal. De hecho, en la mayoría de los casosanalizados en este texto, la reforma educativa estu-vo asociada con el incremento de gastos y, a dife-rencia de las reformas del sector salud, no se rela-cionó con políticas de ajuste estructural como lareducción de impuestos o la privatización de laspensiones. Por el contrario, el énfasis otorgado a laeducación parece haber derivado de una ampliaconvicción de que la inversión en el capital humanoera esencial para la modernización, la reducción dela pobreza y la competitividad económica de lospaíses en los mercados internacionales, cada vezmás globalizados.

La democratización de muchos países tambiénimpulsó el creciente interés en la educación. Dis-cusiones cívicas incluyentes, organizadas en Ar-gentina, Colombia y Venezuela, reflejaron la con-vicción de que la educación era esencial paraprofundizar o consolidar la democracia. Los son-deos de opinión realizados por el Latinobaróme-tro proporcionaron una idea clara sobre el gradoen el cual la opinión pública consideraba que laeducación era uno de los mayores desafíos queenfrentaban sus países (los resultados se mues-tran en las tablas 1 hasta la 3). No es sorpren-dente que la mayor parte de los encuestadosidentificaran los temas relacionados con el mer-cado laboral como los más significativos, espe-cialmente durante la crisis económica de 2002.

4 En esta y posteriores secciones de este documento, las referen-cias que se hacen sobre las experiencias en países específicosse basan en los casos de estudio, a menos que se especifiquelo contrario.

5 Capítulo 1, Multiple Preferences, Variables Strengths: The Poli-tics of Education Reform in Argentina, por Javier Corrales.

6 Los vouchers son una forma de financiación de la educaciónmediante la entrega de bonos o becas a los estudiantes debajos recursos para que asistan a colegios privados. Loscharter schools son colegios de acceso y financiación públicosadministrados por privados, independientemente de la autori-dad local. (Nota del traductor)

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Sin embargo, en períodos más tranquilos, comoen el año 2000, porcentajes importantes (entre el10% y el 20 %) también identificaron la educa-ción como un tema primordial. Como se puedever en la tabla 3, la educación ocupó el primerpuesto en Venezuela y el segundo en Argentina,México, Nicaragua y Perú entre los problemasmás importantes que enfrentaba el país. Igual-mente, en el año 2000, ocupó el primer lugar envarios países no incluidos en estos gráficos: Boli-via, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras yParaguay. Durante el mismo año, la educaciónocupó el tercer lugar en Colombia, por bajo delos índices del mercado laboral y violencia políti-ca. En todos los países, el grueso de la opiniónpública dio claramente mayor importancia a laeducación que a otros asuntos sociales como lasalud, lo que pudo haberse reflejado en baseelectoral para adelantar procesos de reforma.

A la luz de estos antecedentes, efectivamente, ¿quétanto se ha reformado la educación? Tal como severá más adelante, la amplia prioridad y atenciónpública que se dio a la educación no se tradujo di-rectamente en políticas públicas específicas. A pe-sar de cierta evidencia empírica que indica que lastransiciones democráticas condujeron a un incre-mento en los gastos en educación (Kaufman y Se-gura-Ubiergo 2001), la conexión con reformas orga-

nizacionales específicas es mucho menos clara.Una razón explicativa es que –pese a la existenciade una avalancha de propuestas y experiencias pilo-to– los amplios debates ciudadanos no dieron resul-tado en una agenda coherente de cambio educativo.Los consensos sociales de los actores interesadosen la política educacional no lograron ir más allá decompromisos sobre principios amplios tales comorendición de cuentas, equidad y eficiencia. Por otraparte, los expertos no lograron ponerse de acuerdoen la priorización de estos objetivos o las medidasque permitirían alcanzarlos. Además, como se verámás adelante, surgieron poderosos obstáculos polí-ticos e institucionales con respecto a la implementa-ción de los cambios en el sector. Aun cuando acomienzos de los noventa existía un amplio menúde estrategias a disposición de educadores y refor-madores (Gajardo 1999, 10).

El impulso que resultó de este creciente interésfue más allá de la retórica. Como ya se indicara,muchos países se embarcaron en una amplia va-riedad de cambios en el sistema educativo, a es-cala relativamente baja. Dichos cambios fuerongeneralmente promovidos por planificadores es-pecialistas en política, educadores y otros acto-res del sector; y avanzaron gracias al apoyo –opor lo menos a la ausencia de una fuerte oposi-ción– de los grupos de poder involucrados.

TABLA 1DATOS DE ENCUESTA SOBRE LOS PROBLEMAS MÁS IMPORTANTES QUE ENFRENTA CADA PAÍS, 1998

(PORCENTAJE)

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TABLA 3DATOS DE ENCUESTA SOBRE LOS PROBLEMAS MÁS IMPORTANTES QUE ENFRENTAN LOS PAISES, 2002

(PORCENTAJE)

TABLA 2DATOS DE ENCUESTA SOBRE LOS PROBLEMAS MÁS IMPORTANTES QUE ENFRENTAN LOS PAISES, 2000

(PORCENTAJE)

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7 Programas que proveen servicios adicionales a los ya disponi-bles y que no interfieren con estos.�(Nota del traductor)

8 Las reformas cualitativas hacen referencia a aquellas reformasque se enfocaron a aumentar la eficiencia, y a optimizar el fun-cionamiento del sistema educativo como, por ejemplo, disposi-ciones respecto a manejo de personal, currículos, libros de tex-to, etc. (Nota del traductor)

Una de las medidas que logró mayor acogidafue la ampliación de la cobertura de los progra-mas de educación preescolar mediante progra-mas complementarios7. Investigaciones realiza-das en los años noventa evidenciaron laimportancia de la educación temprana en la ni-ñez (tanto como la nutrición) para su futuro des-empeño. Además, los programas preescolaresno amenazaban ni creaban inconvenientes a losprogramas ya existentes; incluso, en algunoscasos, pudieron haber aumentado oportunida-des para el clientelismo. El ingreso al nivel pre-escolar se quintuplicó en Colombia entre 1980 y1997 y se cuadruplicó en Brasil y Nicaragua enel mismo período (Rama 2002, tabla 6). Para laregión en su conjunto, el ingreso a la etapa pre-escolar aumentó de un 44% a un 54% de lapoblación en edad escolar en los años noventa(Wolff y De Moura Castro 2003, 186).

Programas focalizados en la población más des-favorecida, que incluyeron la entrega de materia-les, equipos y mejor infraestructura a escuelasen zonas muy pobres o abandonadas, tambiénfueron parte de los esfuerzos reformistas en Ar-gentina, Brasil y Colombia, al igual que en Boli-via, Chile, República Dominicana, Costa Rica,Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay (PREAL2001). Un ejemplo es el programa P-900 de losaños noventa en Chile, a través del cual se reali-zaron grandes esfuerzos en las 900 escuelas demenor rendimiento, en su mayoría ubicadas enzonas rurales extremadamente pobres. Estas es-cuelas recibieron supervisión especial, apoyo,mejorías materiales y mejora de instalaciones,así como perfeccionamiento de maestros. Adicio-nalmente se les proporcionó algunos incentivosde competencia (Angell 1996). Datos de PREALsobre las reformas educativas mencionan la im-plementación de reformas curriculares en Argen-tina, Brasil y México, al igual que en Chile, Repú-blica Dominicana, Costa Rica y Uruguay, y eldesarrollo de programas de capacitación docenteen Argentina, Brasil, Colombia y Nicaragua aligual que en Chile, República Dominicana, CostaRica, Guatemala y Uruguay.

Algunas de estas medidas provocaron fuertesdebates políticos y técnicos; por ejemplo, el usode materiales de apoyo por parte de los profeso-res en Chile provocó críticas por parte de gru-

pos sindicales y profesionales. La expansión ymejoría de la capacitación docente, los cambiosen las técnicas pedagógicas, el uso de pruebas,la modernización de los currículos y de los librosde texto, también tuvieron algún potencial paragenerar reacciones fuertes en los círculos profe-sionales aunque solo los temas de currículo ylibros de texto fueron suficientes para desenca-denar grandes batallas políticas. También fue elcaso de las reacciones nacionalistas e ideológi-cas ante los cambios curriculares propuestos enMéxico. Sin embargo, el alcance y la intensidadde las reformas dependieron principalmente delnivel de compromiso y la capacidad de liderazgodel Ministerio de Educación.

Al igual que en el sector salud, en varios paíseslas reformas cualitativas8 de tipo incremental es-tuvieron acompañadas por un aumento en lasinversiones en construcción, equipos y materia-les. Por ejemplo, Argentina se trazó el objetivode doblar en cinco años la inversión en educa-ción primaria y secundaria. Aunque el incremen-to en los gastos no son en sí mismos reformas,pueden ser un importante complemento, espe-cialmente si se tiene en cuenta que las presio-nes fiscales de los años ochenta tenían conge-ladas las inversiones en el sector.

Así como con los programas complementariosdel sector de la salud, estos pasos no significa-ron reorganizaciones importantes en el sectoreducativo y no desafiaron directamente los fuer-tes intereses de los grupos de poder. General-mente no ocasionaron una reestructuración im-portante a nivel financiero, no tocaron las líneasde autoridad establecidas en el sector en su con-junto, y tampoco afectaron los derechos adquiri-dos de los maestros ni otros especialistas de laeducación. Frecuentemente, estos pasos fueronllevados a cabo a través de decisiones ministe-riales que no requerían de una legislación o deun decreto formal. En síntesis, pudieron volar“por bajo de la pantalla del radar político”.

Potencialmente, los efectos acumulativos de es-tas reformas pueden, con el tiempo, producirmejoras importantes en los resultados educati-vos, y en algunos casos, ganancias políticas

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sustanciales para los gobiernos involucrados.Por otro lado, las reformas de cambio incremen-tal pueden ser vulnerables a una reversión si nose refuerzan con cambios en otros aspectos delsistema, o si se producen cambios significativosen los equipos del ministerio que conduzcan aque se les retire el apoyo político necesario parallevar a cabo estas transformaciones9.

Más allá de los cambios de foco incremental,algunos de los países de nuestro análisis gestio-naron reformas más controversiales en los as-pectos centrales del sector educativo, aunquesiempre se da en los diferentes países una va-riación sustancial con respecto a los temas con-siderados y al grado en que efectivamente fue-ron implementados. La tabla 4 da cuenta de losprincipales pasos de las reformas en cada unode los seis casos estudiados. Varios aspectosimportantes saltan a la vista.

Uno de ellos es el tema de una reforma impor-tante que fue la descentralización de algunos delos componentes del sistema educativo hacialos gobiernos subnacionales. En por lo menoscuatro de los seis casos (Argentina, Colombia,México y Venezuela), este fue el aspecto mássobresaliente en la agenda política, que reque-ría de aprobación legislativa. De alguna manerael caso de Brasil fue diferente, ya que parte dela responsabilidad sobre el funcionamiento delas escuelas primarias y secundarias ya se en-contraban a cargo de los gobernadores y alcal-des. Con todo, al igual que en los otros países,un tema clave de las reformas educativas brasi-leñas fue cómo lograr ajustar la redistribuciónde los recursos y las responsabilidades entreniveles de gobierno, de tal manera que se modi-ficaran los incentivos al interior del sector edu-cativo.

Hubo, por supuesto, considerables diferencias enlos objetivos y alcances de la descentralizaciónen estos países. Las motivaciones iban desdeesfuerzos por desconcentrar y reducir los gastosdel gobierno central (Argentina) hasta una mayorpreocupación por hacer el sistema más equitativoy eficiente, en otros casos. Los resultados tam-bién fueron bastante variados. En Colombia, porejemplo, la ambigüedad de los mandatos consti-tucionales y la falta de claridad en las medidas

legislativas provocaron confusiones respecto delfinanciamiento y líneas de la autoridad educati-va. En Venezuela, la descentralización fue auto-rizada por los legisladores, pero nunca fue imple-mentada en toda su extensión. De cualquiermodo, en todos los casos, gran parte de la di-mensión política de la reforma educativa giró al-rededor de asuntos relacionados con la descen-tralización y el federalismo fiscal.

Un segundo punto de interés comparativo es elcaso de Nicaragua, donde se dio gran importan-cia a la autonomía escolar y a la participacióncomunitaria por sobre la descentralización hacialos gobiernos locales. Esto también sucedió enprovincias o municipalidades de países más ex-tensos territorialmente como el estado de MinasGerais en Brasil, en parte por las oportunidadescreadas a partir de un proceso más amplio dedescentralización. Pero Nicaragua fue el únicode los seis países en el que la autonomía escolarformó parte integral del programa gubernamentalde las reformas. Como lo resalta Gershberg10,sin embargo por el contexto en las reformas en-focadas hacia la generación de una creciente au-tonomía escolar, los motivos son diferentes deotros orientados a determinar quién tiene la res-ponsabilidad de la educación desde los más al-tos hasta los más bajos niveles del gobierno.

Finalmente, la tabla 4 nos muestra un númeroimportante de caminos que no fueron tomadosen consideración. A pesar de la atención que laliteratura ha dado a las reformas radicales delos servicios educativos en Chile bajo el gobier-no de Pinochet, la privatización de la educacióny los vouchers han estado, por lo general, fuerade discusión aun cuando en Venezuela los sin-dicatos ampliaron el espectro de la privatizaciónpara bloquear modestas propuestas de promo-ción de charter schools. De modo similar, sibien varios países empezaron a desarrollar eva-luaciones de rendimiento en los años noventa,la participación real en pruebas estandarizadas,regionales o internacionales, fue muy reducida(Tiana Ferrer 2000), y los resultados de estas yotros exámenes, raramente fueron usadoscomo herramientas para evaluar y recompensarel desempeño de escuelas y maestros (Gajardo1999, 10). En México y Brasil los gobiernos re-virtieron iniciativas de cobro de costos de matrí-

9 En el libro The Political Dynamics of Reform, por Kaufman y Nel-son, los autores se refieren a las circunstancias para que el ritmode las reformas de corte incremental puedan ser sostenible.

10 Empowering Parents while Making Them Pay: AutonomousSchools and Education Reform Processes in Nicaragua, porAlec Ian Gershberg.

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cula para la educación superior, idea que ni si-quiera pudo ponerse a prueba en otros países.Finalmente, quizás el hecho más importante esque iniciativas para introducir incentivos y políti-

TABLA 4PERFIL DE LAS REFORMAS EDUCATIVAS EN SEIS PAÍSES, 1990

ca de remuneración por desempeño en los esta-tutos que determinan el pago y la promoción delos maestros fueron bloqueados o abortaron an-tes de tiempo.

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ELENCO DE ACTORES:REFORMISTAS, OPOSITORES Y LOS QUENO SE INVOLUCRAN

Son muchos los factores que explican las simili-tudes y diferencias que existen entre los países,con respecto a los alcances y tipos de reformaseducativas implementadas. El primer paso paraanalizar los patrones existentes es identificar alos actores relevantes del proceso, sus recursosy sus intereses, que pueden cambiar considera-blemente a medida que las políticas pasan de serdiseñadas a ser implementadas. No obstante, esposible identificar actores que son particularmen-te importantes en varios puntos del proceso dereforma, ya sea como promotores o como oposi-tores de las propuestas. O como actores que nose involucran de la manera esperada.

¿QUIÉN PRESIONA POR LAS REFORMAS?

A pesar del evidente interés ciudadano por reci-bir una mejor oferta educativa, a lo largo de losaños noventa el rango de actores que efectiva-mente presionó para que se dieran cambios es-pecíficos, fue bastante limitado. Por lo general,las iniciativas surgieron de especialistas del sec-tor provenientes de organizaciones nacionales einternacionales, de funcionarios públicos res-ponsables de reformas macroeconómicas y, enalgunos casos, de presidentes y otros altos per-soneros de gobierno. En por lo menos dos ca-sos, Nicaragua y Brasil, los principales propo-nentes fueron los Ministros de Educación,quienes llegaron al cargo luego de una larga ca-rrera como analistas del sistema educativo y de-fensores de medidas que buscaban mejoras enla calidad. En Venezuela, el Ministro de Educa-ción designado por el Presidente Rafael Caldera(1993-98) también había sido defensor de la re-forma educativa durante un largo tiempo, auncuando el principal impulso a la descentraliza-ción provino de personas no especializadas dela Comisión Presidencial para la Reforma delEstado (COPRE) (Navarro 2000).

En algunos casos, la reforma educativa fue apo-yada por funcionarios vinculados a los Ministeriosde Finanzas, cuyas carreras estaban en el áreade políticas macroeconómicas, no en el área deeducación. Vale la pena destacar el hecho deque aun cuando por lo general la principal pre-ocupación de dichos funcionarios era la eficien-cia, la descentralización casi nunca estuvo moti-

vada por el objetivo de aliviar las presiones alpresupuesto nacional. Solamente en Argentina,esto último fue un objetivo central; y aun en esepaís los gobiernos locales y los sindicatos demaestros lograron forzar al poderoso Ministro deHacienda para que se comprometiera a un au-mento de recursos destinados a la educación. EnMéxico, en donde los funcionarios macroeconó-micos también lideraron la iniciativa de reforma,el Presidente Salinas y su Ministro de EducaciónZedillo, parecían ver la descentralización nocomo una forma para ahorrar recursos públicos,sino como un paso necesario para hacer compe-titiva a la economía mexicana. Como señala M.Grindle11, los gastos en la educación aumentarondurante este periodo presidencial. Los gastoscomo porcentaje del Producto Interno Bruto tam-bién aumentaron significativamente durante ladécada de los noventa en Brasil y Colombia ysutilmente en Venezuela.

Organizaciones internacionales de financiamien-to, especialmente el Banco Mundial y el BancoInteramericano de Desarrollo, brindaron una ter-cera fuente de apoyo a las reformas educativas.Estas organizaciones contribuyeron a dirigir laatención a los temas educativos, proporcionan-do información y asesoría fundamentalmente re-lacionada con las experiencias de otros países yregiones. El financiamiento externo tambiénbrindó un apoyo importante en casos en los quelos reformadores locales lograron obtener apoyopolítico, y tanto el Banco Mundial como el Ban-co Interamericano de Desarrollo prestaron res-paldo financiero y asistencia técnica en varioscasos. Con la posible excepción de Nicaragua,las organizaciones internacionales de financia-ción no lideraron el lanzamiento ni el diseño delos programas de reforma. Por el contrario, enla mayoría de los casos, los actores locales fue-ron centrales tanto en la iniciativa como en eldiseño de los programas12.

GRUPOS DE PODER Y NEUTRALES

Los sindicatos de maestros están entre los gru-pos de interés más visibles e importantes de los

11 Capítulo 10, Interests, Institutions, and Reformers: The Politicsof Education Decentralization in Mexico, por Merilee Grindle.

12 Estas conclusiones son consistentes con los resultados de im-portantes estudios estadísticos que igualmente muestran quelos programas del Banco Mundial no tuvieron un efecto signifi-cativo en las políticas de educación dirigidas a los más pobres(Hunter y Brown 2000).

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sistemas educativos existentes, y por lo generalmanejan un amplio poder político en defensa desus intereses. Durante los años 50, 60 y 70 lossindicatos de maestros apoyaron fuertemente laexpansión de la educación primaria, lo cual con-tribuyó a aumentar significativamente la afiliaciónsindical así como su influencia política. En casitodos los países, los trabajadores del sector edu-cativo constituyen una de las dos categorías másgrandes de empleados del sector público (la se-gunda es salud.) A diferencia de los trabajadoresdel sector salud, la totalidad de la carrera magis-terial ocurre en el sector público; en consecuen-cia, y en ausencia de fuentes de ingresos delsector privado, son más propensos a utilizar susrecursos políticos para presionar por sus intere-ses (Maceira y Murillo 2001).

Todos los estudios de caso muestran cómo lossindicatos estuvieron entre los principales opo-nentes a las “reformas cualitativas” que surgie-ron en la agenda política durante los años 90.Para ser precisos, su oposición no fue siempreintransigente, como sucedió en el caso mexica-no. En general, fueron poderosos adversarios, yla mayoría de las veces se opusieron fuerte-mente a las iniciativas de descentralización quepudieran debilitar su poder de negociación fren-te a las autoridades políticas a nivel nacional.Otras medidas que de alguna manera amenaza-ban las bases del poder sindical como, porejemplo, los esfuerzos por generar incentivospara profesores y escuelas asociando el desem-peño a recompensas, fueron raramente acogi-das y por el contrario fuertemente rechazadas.

No obstante, la capacidad de estos sindicatospara obstaculizar el curso de las reformas, estatuvo variaciones considerables de país a país ya lo largo del tiempo. Como lo muestran los ca-sos de México y Colombia, el tamaño, estructu-ra e influencia del sindicato colombiano (FECO-DE) y del mexicano (SNTE) les dieron mayorpoder de negociación durante el curso del pro-ceso de cambios. Los dos habían crecido muyrápido durante la expansión del sistema educa-tivo de los años 70. Ambos estaban altamentecentralizados a nivel nacional y ejercían una in-fluencia importante frente a sus respectivos Mi-nisterios de Educación.

Aun cuando estos sindicatos no pudieron evitarcambios en sus respectivos sistemas educacio-nales, tuvieron éxito en la negociación de impor-tantes concesiones en el diseño de la reforma y

en la defensa de sus derechos en el curso de laimplementación. En ambos casos, insistieroncon éxito en el mantenimiento de las estructurascentralizadas de negociación colectiva y en laregulación del manejo de personal; asimismo,lograron un alto incremento salarial a cambio deconcesiones hechas con respecto a la descen-tralización. En Colombia, la presión sindical ate-nuó significativamente los esfuerzos por des-centralizar la educación, retardó los intentos deaumentar el control municipal y contribuyó a unagran confusión en la asignación de recursos yresponsabilidades entre niveles de gobierno.Las demandas sindicales por salarios más altosy aumentos en la contratación de maestros, ab-sorbieron la gran mayoría del inmenso incre-mento en el gasto educativo ordenado por laConstitución durante los años 90.

En otros países los sindicatos eran más débiles;y aunque esto no garantizaba mayores cambiosen el sistema educativo, ofrecía a los proponen-tes de reformas mayor campo de maniobra. Enel sistema federal de Brasil, descentralizado, lossindicatos de maestros negociaron contratos la-borales a nivel estatal y no fueron capaces decoordinar una efectiva respuesta nacional deoposición a iniciativas de reestructuración (Drai-be13). En Nicaragua, el principal sindicato demaestros se afilió al derrotado gobierno sandi-nista, y demostró poca capacidad para resistirlas iniciativas de autonomía escolar. En Vene-zuela14, los maestros, representados por sietesindicatos diferentes al igual que en Brasil, en-frentaron barreras significativas a la accióncolectiva. Las reformas descentralizadoras ini-ciadas durante los años 90 fracasaron en Vene-zuela, pero los sindicatos no fueron el principalobstáculo . La implementación fracasó principal-mente por la dificultad de negociar transferen-cias de fondos y por la renuencia de los gobier-nos regionales a asumir nuevas ypotencialmente costosas responsabilidades (Na-varro 2000)15.

Aun cuando en este examen se enfatiza las dife-rencias entre países, es importante resaltar que lainfluencia política de los sindicatos también puede

13 Federal Leverage in a Decentralized System: Education Reformin Brazil, por Sônia M. Draibe (Capítulo 13).

14 Innovation and Frustration: Education Reform in Venezuela, porJosefina Bruni Celli (Capítulo 15).

15 Navarro (2000) argumenta que a pesar del fracaso de transferirresponsabilidades formales en el sector social, el establecimien-to de elecciones locales de gobernadores y alcaldes en 1989

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cambiar durante el curso de la reforma. Los sindi-catos de maestros argentinos ilustran claramenteestas dinámicas posibilidades. Dichos sindicatosestaban organizados tanto a nivel regional comoen confederaciones nacionales. Al igual que enBrasil y Venezuela, enfrentaban serios problemasen el ejercicio de la acción colectiva. En 1991,cuando el Ministro de Economía Cavallo trasladóa las provincias responsabilidades dentro de laeducación secundaria, los sindicatos no fueron, alprincipio, capaces de reaccionar; sin embargo, enlos años siguientes la Confederación Nacional deProfesores tuvo éxito con la movilización de lossindicatos provinciales alrededor de una ampliacampaña para aumentar las remuneraciones definanciamiento federal. En esta instancia, paradóji-camente, la repercusión política de los sindicatospudo haber tenido un efecto positivo, ya que ayu-dó a suavizar un proceso que originalmente apun-taba menos a aumentar la calidad educativa que areducir los gastos a nivel federal.16

Los políticos electos fueron otro importante grupode interés debido a las oportunidades de cliente-lismo que ofrece la burocracia educativa. Estos,al igual que los sindicatos de maestros, obteníanganancias políticas de las reformas orientadas aampliar el acceso a las escuelas, ya que los pro-gramas de construcción de estas fueron una im-portante fuente de recursos clientelistas17, y don-de los beneficios de nuevas oportunidadeseducativas para los hijos de los electores fueronevidentes de inmediato. Sin embargo, las refor-mas cualitativas como las debatidas en los añosnoventa, no gozaban de retornos tan visibles ypopulares en el electorado. Como se ha mencio-nado, el sector educativo era la mayor fuente deempleo público y, salvo circunstancias excepcio-nales (transiciones democráticas, crisis de legiti-midad, etc.) las ganancias obtenidas en la imple-mentación de este tipo de reformas eran

creó un importante incentivo para que estos se encargaran deproporcionar servicios sociales, observándose, entre otras co-sas, un importante incremento en los gastos locales y estatales.Sugiere sin embargo que este esfuerzo se vio más reflejado enel sector salud que en el educativo.

16 La nueva legislación estableció metas obligatorias y discrecio-nales, incluyendo la extensión de la educación obligatoria de 7 a10 años, la garantía de la asistencia gratuita y la duplicación delas inversiones en el sector durante los siguientes cinco años.

17 Se utiliza la expresión auxilios como equivalente a “pork barrelresources”. Esta expresión hace referencia a los recursos queobtienen los miembros del Congreso al presionar a los promoto-res de una iniciativa de gasto, para destinarlos a proyectos es-pecíficos desarrollados en sus regiones de origen y los cuales,por lo general, no tienen relación con los objetivos centrales dela iniciativa. Su finalidad es obtener respaldo político para loslegisladores. (Nota del traductor)

frecuentemente superadas por los costos de re-nunciar al acceso a recursos clientelistas del sis-tema educativo (Geddes 1994).

Tales factores fueron especialmente fuertes en elcaso colombiano en donde los legisladores y diri-gentes de partido lograron crear una resistenciaefectiva a los esfuerzos por reducir el control clien-telista de la contratación y ascensos dentro delsector educativo. Esto, sin embargo, no fue tancierto en todos los casos. Los legisladores no fue-ron actores significativos en la historia de refor-mas de México, Nicaragua y Venezuela y jugarontan solo un papel marginal en los resultados.

En otros casos, las circunstancias llevaron a algu-nos miembros de los partidos a facilitar aspectosespecíficos de los procesos de reforma. En Brasil,un respaldo importante a la reforma educativa pro-vino de los líderes del PSDB, partido del gobiernode Cardoso (Partido Social Democrático), quienestenían desde hace mucho tiempo un compromisocon la reforma del sector social. En Argentina, enel contexto de la campaña sindical anteriormentemencionada, los peronistas moderados de la Cá-mara de Representantes ayudaron a concretar uncompromiso entre los tecnócratas del Ministeriode Finanzas y los representantes de los goberna-dores de las provincias, sobre el tema de garan-tías de financiamiento para estas. El control sobreel clientelismo no estaba directamente en discu-sión y el compromiso desactivó un posible estan-camiento entre el gobierno, las autoridades pro-vinciales y los sindicatos de maestros.

Inicialmente las autoridades municipales y pro-vinciales fueron otra fuente de oposición o por lomenos de ambivalencia frente a la reforma. EnArgentina y en Colombia donde la educación yahabía sido descentralizada hasta cierto punto, losgobiernos regionales se mostraron renuentes adelegar autoridad en los municipios. Más aún, enArgentina, México y Venezuela, los gobernantesregionales enfrentaron el difícil desafío políticode fusionar sus escalas salariales y de adminis-tración de los sistemas escolares recién transferi-dos con los ya existentes a nivel estatal. Estosproblemas retardaron las negociaciones bilatera-les y la implementación de las reformas en Ar-gentina y México y, como ya se mencionara,prácticamente las paralizaron en Venezuela.

Al mismo tiempo, para algunos funcionarios regio-nales que nunca habían tenido este tipo de autori-dad, la federalización o municipalización de la

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educación generaba un alto riesgo, al igual queuna oportunidad de obtener ganancias políticas.En algunas localidades (Minas Gerais en Brasil,San Luis en Argentina y Bogotá en Colombia) ladescentralización dio a gobernadores y alcaldes,especialmente a los emprendedores, la oportuni-dad de implementar programas innovadores quehicieron posible la rendición de cuentas en el nivelescolar y la participación de los padres. En formageneral, sin embargo, al igual que en el sector dela salud, los gobernantes locales se mostraronreacios a apoyar reformas de descentralización yaque sentían que ellas significarían más responsa-bilidades sin el financiamiento adecuado. Másaún, las autoridades locales no estaban particular-mente ansiosas de asumir la tarea de negociarcon sindicatos beligerantes cuando anteriormenteéstos solo habían negociado directamente con elministerio a nivel nacional.

Al igual que en el caso de los sindicatos demaestros, el poder de los gobernadores y alcal-des frente al Poder Ejecutivo al nivel nacionaltuvo variaciones entre los diferentes países. EnMéxico a principios de los noventa, muchos delos gobernantes eran de facto, e incluso de jure,designados por el Presidente que los había ele-gido como candidatos del PRI. Como mencionaGrindle en su análisis del caso mexicano, losgobernadores solo jugaban un rol marginal enlas negociaciones sobre descentralización. Encontraste, los gobernadores argentinos pudie-ron, en general, contar con el apoyo de gruposde votantes locales y usualmente lograron con-trolar grupos significativos al interior del Congre-so. Si bien no tuvieron éxito en evitar, en 1991,la transferencia de las escuelas de secundariadel control federal al provincial, durante la si-guiente legislación en 1993, los senadores y di-putados que representaban los intereses de laprovincia ejercieron fuertes presiones para obte-ner considerables aumentos y garantías sobreel financiamiento federal de la educación y lo-graron acuerdos que garantizaron que la inver-sión sería doblada en un periodo de 5 años.

A medida en que los gobiernos buscaron dismi-nuir los fondos destinados a la educación supe-rior, los beneficiarios de las universidades públi-cas “gratuitas” fueron otra fuente importante deoposición. En Brasil (y en otros países), las fami-lias de medianos y altos ingresos pagaban loscostos de educación primaria y secundaria priva-da de sus hijos, con la expectativa de que poste-riormente tuvieran la oportunidad de ingresar a

universidades nacionales completamente subsi-diadas. Los esfuerzos por reducir derechos ad-quiridos trasladando algunos de los costos a losestudiantes y sus familias, generaron prolonga-das huelgas de estudiantes y docentes en paísescomo Argentina, Brasil y México, lo que forzó alos gobiernos a abandonar dichas propuestas.Por supuesto si los gastos educativos agregadosaumentan, las prioridades del gasto pueden sercambiadas sin recortes en la financiación paralas universidades que son políticamente costo-sos. Sin embargo, las restricciones fiscales paraeste camino colocaron una fuerte barrera a losgobiernos que pretendían financiar mejoras en lacalidad a nivel de primaria y de secundaria.

Al igual que en el sector salud, es importanteresaltar el papel relativamente limitado que juga-ron los empresarios como actores significativosdel proceso de reforma. Las élites internaciona-les y políticas frecuentemente han enfatizado lanecesidad de mejorar la calificación de la fuerzade trabajo a medida que la economía está másexpuesta al competitivo mercado internacional.Los estudios de caso, sin embargo, muestranmuy poca evidencia de que los grupos de empre-sarios efectivamente hayan abogado por talescambios. La principal excepción fue el caso deVenezuela, donde el Foro Educativo de Venezue-la, un grupo de defensores de la reforma educati-va, recibió un importante apoyo financiero de lacomunidad empresarial18. Las asociaciones deempresarios de este país también apoyaron unintento de lanzar un programa piloto en colegiospúblicos seleccionados en 1992; con todo, el pro-grama no prosperó a causa de una violenta reac-ción de los sindicatos magisteriales que temíanque esto abriera las puertas a contrataciones porfuera del magisterio.

En otros países, los empresarios no parecen ha-ber sido jugadores claves. De hecho, una re-ciente investigación llevada a cabo en el nordes-te de Brasil (Tendler 2002) muestra que algunosgrupos de empresarios e industriales no sonsimplemente pasivos sino escépticos frente amejorar la educación. De acuerdo con sondeosrealizados en la región, los dueños y administra-dores de grandes plantas de producción consi-deran que con un determinado entrenamientoen el lugar de trabajo se puede asegurar unaproductividad razonable con trabajadores con

18 Comunicación personal con Juan Carlos Navarro.

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poca educación formal. Temen que una mayorescolaridad reduzca la docilidad de los trabaja-dores, motive su migración a regiones másprósperas y provoque el aumento de los sala-rios. Los funcionarios públicos y políticos regio-nales tienden a compartir este punto de vista y aconsiderar la mano de obra barata como la prin-cipal ventaja comparativa de la región.

A pesar de la alta prioridad que la opinión públicada a la educación en las encuestas, su apoyo alas reformas es bastante reducido. Las encuestasdel Latinobarómetro antes mencionadas muestranque el interés del público por la educación es am-plio, pero no parece ser muy contundente y espropenso a disminuir en los periodos de crisiseconómica. Muchos padres de niños que van a laescuela se interesan activamente por los asuntosque ocurren en ella; pero ese interés no se tradu-ce en una conciencia, y mucho menos en activi-dad, respecto a las políticas o programas educati-vos en el nivel local y menos aún a nivel nacional.Adicionalmente, una gran proporción de padres declase media, más propensos a estar informados ya participar, envían a sus hijos a escuelas priva-das. También es posible que padres menos edu-cados y más pobres no sean tan críticos con lacalidad de las escuelas, quizás porque sus hijosestán recibiendo más educación que las que lesfue ofrecida a ellos.

En algunas ocasiones, los reformadores de go-bierno han logrado movilizar un fuerte apoyo polí-tico. En el 2001 por ejemplo, una modificación deamplio alcance a la reforma educativa en Colom-bia, se facilitó por la oposición de la opinión pú-blica ante las huelgas permanentes de los maes-tros exigiendo alzas salariales a pesar de vivirsetiempos difíciles19. Con todo, la mayor parte deltiempo el público en su mayoría ha jugado unpapel secundario tanto en apoyar las iniciativasde reforma, como en apoyar a los reformadoresuna vez que el proceso se está adelantando.

¿Qué conclusiones podemos sacar sobre elimpacto de estos actores en el proceso de re-forma? Como Grindle (2004) argumenta, no sepuede hacer un balance mecánico de la di-mensión del cambio en el sector educativo mi-

diendo la fuerza relativa de las iniciativas proy antirreforma. En parte esto se debe a que elposicionamiento de estas fuerzas, así comolos recursos con los que cuentan, pueden mo-dificarse durante el curso del proceso. De he-cho, reformistas que quisieron ir más allá degenerar cambios incrementales, se enfrenta-ron a oponentes bien organizados con unaconsiderable capacidad de defender sus inte-reses en el statu quo. Como se verá más ade-lante, esto contribuye a “caminos no tomados”.Incluso sindicatos relativamente débiles comopor ejemplo el de los venezolanos, fueron ca-paces de echar atrás esfuerzos importantespor ligar la remuneración al desempeño y deimplementar programas piloto instituyendo es-cuelas charter.

A pesar de lo anterior, en algunos países cier-tas reformas sí pudieron abrirse paso. La ca-pacidad de los opositores políticos para obsta-culizar cambios significativos varió según eltema y el país. En algunos casos, como el deMéxico, aun sindicatos relativamente podero-sos mostraron disponibilidad para negociarcompromisos que no distorsionaron entera-mente los esfuerzos reformadores para trans-ferir responsabilidades a los estados. De lamisma manera, aun cuando los gobernadoresfueron por lo general renuentes a asumir lasresponsabilidades de los sistemas educativosdescentralizados, algunos de ellos asumieronreformas innovadoras en su nivel de jurisdic-ción. Y en igual dirección, a pesar de que losreformadores no contaron con un apoyo cons-tante por parte de las comunidades de empre-sarios, de las organizaciones no gubernamen-tales y del público en general, la crecientepreocupación internacional y local por los te-mas educativos les abrió posibilidades, espe-cialmente en períodos en que las economíasparecían haberse repuesto de las crisis ma-croeconómicas abriendo paso a priorizar“asuntos sociales”.

LA CONEXIÓN ENTRE POLÍTICASY LA CONSTRUCCIÓN DE ALIANZASEN TORNO DE LA REFORMA EDUCATIVA

¿Cómo utilizaron los reformadores estos recur-sos políticos? ¿Bajo qué circunstancias pudie-ron los reformadores evadir la oposición políti-ca? En esta sección se volverá a examinar másdirectamente el aspecto político de las iniciati-

19 Bolivia nos da otro ejemplo. En 1999, el Ministro de Educaciónresistió por primera vez exitosamente al poderoso sindicato deprofesores; el contexto incluía la impaciencia pública estimuladapor la publicidad gubernamental bien intencionada acerca de lasrecurrentes huelgas de los profesores y sus crecientes deman-das (Grindle 2004).

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vas de descentralización y otras propuestas dereforma discutidas en la primera parte de estedocumento. Las comparaciones entre países es-bozadas en esta sección plantean por lo menostres importantes puntos:

1. ¿Por qué la descentralización hacia estadoso municipios es un tema central de la refor-ma educativa en tantos países, y qué facto-res explican las diferencias en diseño e im-plementación?

2. ¿Por qué se puso menos énfasis en otrasmedidas controversiales del “menú interna-cional de reformas” como la autonomía es-colar, las evaluaciones y la reestructuraciónde las carreras docentes?

3. ¿Cómo se explica la excepción nicaragüense?

LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓNDEL SECTOR EDUCATIVO

INICIO: MOTIVOS PARA LA REFORMA

Entre los varios componentes del menú internacio-nal de reformas, la descentralización, a pesar, oquizás por el hecho de tener diferentes significa-dos, atrajo a una amplia gama de actores, inclu-yendo a muchos con interés limitado en la educa-ción per se: organismos internacionales,organizaciones no gubernamentales, tecnócratas,activistas locales y líderes políticos nacionales.

La transferencia de recursos financieros y deresponsabilidad política a los gobiernos munici-pales y de provincia ofrecía diferentes posibili-dades a diferentes grupos de actores. Gruposinteresados en profundizar la democracia y am-pliar las oportunidades de acceso de movimien-tos de base, vieron la descentralización comoun medio para lograr un gobierno más respon-sable. Tales propósitos fueron especialmenteimportantes en las asambleas constituyentescelebradas en Brasil y Colombia a fines de losaños 80 e inicio de los 90. Igualmente, muchoseconomistas, nacionales e internacionales, es-peraban que la descentralización contribuyera ahacer más eficiente y eficaz la prestación deservicios sociales mediante la mejora de la in-formación disponible para los encargados de latoma de decisiones y el ajuste de los servicios alas condiciones locales, aun cuando ya desdelos años 90 esta posición se discutiera entre, almenos, algunos especialistas (Prawda 1993).Por último, en países como Colombia, México y

Venezuela los objetivos económicos y políticosfueron una importante fuente de motivación; lospresidentes en ejercicio y sus aliados vieron enla descentralización una manera de debilitar agrupos rivales dentro del partido o en la dirigen-cia sindical que ejercía poder primordialmente anivel nacional. De esta manera, a pesar de quelos motivos y las expectativas variaron, la des-centralización fue un importante objetivo de losactores del espectro político.

Las tendencias hacia la descentralización pro-dujeron cambios específicos en el sector educa-tivo de diversas maneras dependiendo de lascombinaciones específicas de interés en cadacaso. En algunas instancias, las iniciativas dereforma educativa fueron incorporadas directa-mente como capítulos de una legislación másamplia. Esto ocurrió claramente en la asambleaconstituyente de Colombia de 1991 que expan-dió las oportunidades de sectores popularespara desafiar el statu quo de nivel político. Lanueva Constitución decretó la descentralizaciónde todos menos los más altos niveles de losservicios de educación y salud a los departa-mentos (provincias) y municipalidades y dispusoque las crecientes partidas de ingresos públicosdebían ser destinadas a estos propósitos.

Aun cuando las medidas más amplias de descen-tralización no tenían que ver directamente con elsector educativo, sí alteraron y redefinieron el mar-co institucional de la reforma del sector. En Colom-bia y Venezuela, por ejemplo, las leyes que estipu-laron la elección directa de gobernadores yalcaldes, pasaron sin referencias específicas alsector educativo, pero conteniendo supuestos im-plícitos de que las unidades locales eventualmenteasumirían una mayor responsabilidad en el sumi-nistro de los servicios sociales. En Brasil, las refor-mas constitucionales que siguieron a la caída delrégimen militar al final de los años 80, reflejaron elresurgimiento de la influencia de los sectores popu-lares, y sentaron las bases para un incremento enlos recursos financieros y para una mayor discre-cionalidad de gobernadores y alcaldes. Así, el quelas reformas educativas no se hayan puesto enmarcha en este país sino hasta mediados de losaños 90, lo cierto es que ellas se construyeronsobre “reglas de juego” establecidas federalmenteen la década anterior. La más importante de estasmedidas tardías fue una enmienda constitucional(FUNDEF) que se enfocó primordialmente en redu-cir las inequidades de financiación al interior y en-tre las regiones brasileñas.

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Otro elemento importante, en algunos países, fueel que las iniciativas del sector educativo se en-contraban atadas a proyectos más amplios de re-estructuración política o de reforma económica.En México el ímpetu de la descentralización delas escuelas primarias y secundarias provino di-rectamente del Presidente Salinas, y formó partede una ambiciosa agenda que incluía la reduc-ción de la influencia de los sindicatos corporati-vos al interior del partido de gobierno, la moderni-zación del Estado y la reafirmación de laautoridad presidencial. Así, aun cuando el Presi-dente Salinas haya estado motivado por un ge-nuino compromiso por mejorar la educación, ladescentralización de la educación le proporcionóuna oportunidad para frenar al poderoso sindica-to de maestros que se había vuelto cada vez me-nos confiable y más propenso a protestas pertur-badoras. En Argentina, como ya se mencionó, latransferencia de las escuelas de secundaria alcontrol provincial fue un componente del progra-ma integral de reformas estructurales e institucio-nales diseñadas para reestructurar la economía yreducir el tamaño del sector público.

DISEÑO

Las iniciativas de descentralización variaron depaís a país en la forma como se asignó tanto elfinanciamiento como las responsabilidades a losdiferentes niveles del gobierno. Garman, Haggardy Willis (2001) plantean una manera potencial-mente útil para dar cuenta de estas diferencias.Argumentan que la organización del poder dentrode los principales partidos políticos es un factordeterminante de la legislación, ya que establecelas condiciones para la transferencia de recursosfinancieros y responsabilidades políticas a los go-biernos locales. En sistemas donde los líderes po-líticos del nivel regional controlan las nominacio-nes para los cargos de elección popular, loslegisladores tienden a inclinarse a conceder a losgobiernos subnacionales considerable discrecio-nalidad en el uso de las transferencias fiscales.Según ellos, este fue el caso de las regulacionesfederales amplias establecidas en Brasil, Colom-bia y, en menor medida, en Argentina. Por el con-trario, en México y Venezuela, donde las élites departido controlaban el clientelismo y las listas delpartido a nivel nacional, el gobierno federal mantu-vo un control mucho mayor.

Garman, Haggard y Willis no debaten la descen-tralización educativa per se, y los casos utiliza-dos para este análisis indican algunas limitacio-

nes importantes para la aplicabilidad de su argu-mento. Primero, este no captura la totalidad de ladinámica del proceso de reforma al interior delsistema educativo. Los actores nacionales y sub-nacionales constantemente estuvieron tratandode renegociar la manera en que se asignarían lasresponsabilidades. Las consecuencias varían decaso a caso, pero iniciativas como la legislaciónFUNDEF en Brasil o la ley 715 de 2001 en Co-lombia, reflejaron esfuerzos significativos por co-rregir problemas de financiación y de accountabi-lity que habían surgido a partir de reformasanteriores. Por otra parte, como ya se indicara,muchos de los detalles más importantes de ladescentralización estuvieron influenciados porgrupos e individuos actuando fuera del marco delsistema de partidos. En Argentina y en Colombialos sindicatos de maestros fueron por lo menostan importantes como los partidos políticos en ladefinición de la distribución de los recursos y lasresponsabilidades, y en México y Venezuela, nilas élites de partido ni los legisladores fueron ac-tores clave del proceso.

A pesar de estas limitaciones, los modelos deorganización de partido destacados por Gar-man, Haggard y Willis (2001) parecen dar cuen-ta de por lo menos algunas de las diferenciasimportantes entre estos casos. El amplio mar-gen de gasto otorgado en 1988 por la Constitu-ción federal a los estados en Brasil, fue en partereflejo del poder que los gobernadores ejercíansobre los congresistas elegidos por los estados.El sistema descentralizado de los partidos políti-cos también contribuyó substancialmente a quela Constitución colombiana de 1991 hiciera én-fasis en la descentralización; y en Argentina, lareacción violenta de poderosos gobernadoresayudó a tumbar la propuesta inicial de Cavallode forzar a los estados a pagar una cuota mayorde los gastos de la educación secundaria.

Como era previsible, las autoridades federalesretuvieron mucho más poder en los sistemasmás centralizados como México y Venezuela.En México, la legislación sobre la descentraliza-ción fue negociada entre representantes delPresidente y los sindicatos, y aprobada por unlegislador complaciente. Los gobernadores,quienes estuvieron ampliamente marginados du-rante las negociaciones, se vieron obligados aaceptar las transferencias, a pesar de tener quelidiar con complejos problemas para integrar lasescuelas que les fueron entregadas junto conaquellas que ya estaban bajo su control. En Ve-

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nezuela, el gobierno federal conservó conside-rable poder sobre las transferencias fiscales enla legislación general sobre descentralización definales de los años 80. Dentro del sector educa-tivo mismo, la implementación de la descentrali-zación se estancó en asuntos de responsabili-dad sobre la financiación, y para el final de losaños noventa no se había completado ningunatransferencia.

IMPLEMENTACIÓN

Una vez que las medidas de descentralizaciónse pusieron en marcha, sus efectos en las es-cuelas dependieron tanto de los intereses ylas capacidades de los gobiernos municipalesy estatales, como del alcance del apoyo, se-guimiento, monitoreo y soporte financiero delgobierno central. Como nos muestra Grindleen el caso de México, los intereses, las capa-cidades y la alineación política de los gober-nadores de los diferentes estados fueron de-terminantes de las variadas respuestas de losestados a la imposición de la descentraliza-ción. En Venezuela, a pesar del fracaso de latransferencia explícita de responsabilidad so-bre la educación, el establecimiento de elec-ción directa de gobernadores y alcaldes au-mentó los incentivos para incrementar suspresupuestos para servicios sociales y experi-mentar nuevos programas (Navarro 2000). Ladescentralización también abrió camino parala implementación de iniciativas educativas lo-cales exitosas en la provincia de San Luis enArgentina y en varios estados brasileños es-pecialmente en Minas Gerais.

No obstante, el logro de mayores impactos dela descentralización dependió enormementedel continuo esfuerzo de los gobiernos centra-les para apoyar y regular las actividades de lasunidades subnacionales (Angell, Lowden yThorp 2000). Entre los casos examinados soloBrasil (donde el sector llevaba ya largo tiempodescentralizado) hizo un esfuerzo mayor por di-señar instrumentos y programas para promoveruna descentralización más profunda (de los es-tados a las municipalidades), para incrementarla equidad en la financiación entre y dentro delos estados. También para promover reformascualitativas adicionales. Estos esfuerzos sevieron beneficiados por el liderazgo sostenidode un poderoso Ministro de Educación, PauloRenato Souza, quien gozó de cercanas alian-zas políticas y apoyo del Presidente Cardoso.

En el otro extremo, el esfuerzo de descentraliza-ción educativa decretado constitucionalmenteen Colombia, fue capturado casi en su totalidadpor el sindicato de maestros (FECODE) y lospolíticos clientelistas20. El gobierno de Gaviriase ocupó primordialmente de otros temas políti-cos, y en ausencia de un firme liderazgo delEjecutivo, la legislación se convirtió en el espa-cio en el que FECODE pudo rehacer las pro-puestas gubernamentales. Dos leyes inconsis-tentes, una patrocinada por el gobierno y otrapor FECODE fueron aprobadas por el Poder Le-gislativo. La legislación sí redujo el rol del go-bierno central en el manejo del sistema educati-vo, pero lo hizo a costa de hacer concesionesque socavaron la coherencia del programa.

Grupos legislativos respaldados por FECODEobstaculizaron exitosamente cualquier movi-miento hacia la municipalización, objetivo quetrataba de alcanzar el Departamento Nacionalde Planeación. Las unidades desconcentradasdel Ministerio de Educación no recibieron funcio-nes claras en relación a las autoridades depar-tamentales. El gobierno central se encontrabaobligado por ley a transferir incondicionalmentecrecientes sumas a los departamentos y prontose vio bajo la presión de financiar amplios déficitdepartamentales. Gastos desmesurados (y final-mente insostenibles) fueron absorbidos práctica-mente en su totalidad por las crecientes cuentasde salarios de los profesores. El Ministro deEducación estaba más preocupado por evitarhuelgas de maestros que por promover refor-mas. Los resultados educativos, como lo mues-tran algunas evaluaciones, no solo no mejoraronsino que en realidad se deterioraron.

Los gobiernos centrales mantuvieron la respon-sabilidad sobre la regulación de políticos (inclu-yendo en la mayoría de los casos el área crucialde las políticas de personal), el monitoreo y laevaluación, así como por la mayor parte del fi-nanciamiento del sector. Con la notable excep-ción de Brasil, normalmente hicieron poco pormotivar posteriores reformas una vez que lasresponsabilidades más importantes fuerontransferidas; además la falta de alineación entrelas transferencias intergubernamentales de fon-dos y las responsabilidades continuaron plan-teando serios problemas. En ausencia de incen-

20 Para una acertada descripción de las prácticas clientelistas enel sector educativo en Colombia ver Duarte (1998).

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tivos y orientaciones desde el centro, las futurasreformas dependieron casi en su totalidad de lainiciativa y capacidad de los líderes y gobiernoslocales y estatales. Como era predecible, los re-sultados variaron enormemente.

OTRAS REFORMAS Y CAMINOSQUE NO SE TOMARON: PRIVATIZACIÓN,EVALUACIÓN, AUTONOMÍA ESCOLAR YPARTICIPACIÓN DE PADRES

Muy pocas propuestas de cambio pudieron vincu-larse tan claramente como la descentralización aobjetivos políticos y de política educativa. Comoconsecuencia de esto, fue mucho más difícil paralos reformadores superar la oposición de los gru-pos de interés. A diferencia de la descentraliza-ción, por ejemplo, ni el estilo de privatización chi-leno ni el uso de pruebas para evaluar y premiarescuelas y maestros, pudieron ser fácilmente li-gados a objetivos más amplios de democratiza-ción. Por el contrario el público se mostró casisiempre opuesto a lo primero y no muy interesa-do en lo segundo. Ninguna de estas iniciativasfue exitosa en la generalidad de la región.

Los esfuerzos por introducir mayor autonomíaescolar y participación de la comunidad tambiénfueron limitados, aunque de alguna manera másfrecuentes y sirvieron como eje central de lasreformas introducidas en Nicaragua. No obstan-te, como en el caso de la descentralización, elgrado en que estas reformas fueron implemen-tadas dependió en gran medida de qué tan cer-canas fueran a objetivos políticos fuera del pro-pio sector educativo.

La oposición a la autonomía escolar y a la supervi-sión por parte de la comunidad provino de secto-res predecibles. Las burocracias nacionales y sub-nacionales, así como los sindicatos de maestros,vieron a la autonomía escolar como una amenazaa su propia autoridad y al control sobre los recur-sos. A pesar de que se esperaba que los directo-res estuvieran a favor de una mayor autonomía,muchos se oponían a los consejos comunitarios yde padres, establecidos para monitorear su des-empeño, porque sus miembros tenían un bajonivel educativo. Muchas veces los padres y miem-bros de la comunidad actuaban con demasiadadeferencia y vacilaban en hacer valer sus opinio-nes. Con poco apoyo del público y múltiples fuen-tes de resistencia, ni la autonomía escolar ni laparticipación comunitaria fueron aspectos impor-

tantes de los esfuerzos de reforma nacional enArgentina, Colombia o México (a pesar de contarcon disposiciones legales en algunos casos, y conla excepción de algunos experimentos locales no-tables, como por ejemplo colegios “charter” de Bo-gotá y San Luis, Argentina).

En Brasil, el equipo de trabajo del Ministerio deEducación del gobierno Cardoso sí incluyó laautonomía escolar y los consejos escolares aso-ciados, como elementos de un programa de re-forma más amplio, respaldando la disposicióncon incentivos. Un programa federal de ayudasfinancieras distribuyó modestas sumas para laoperación y costos de mantenimiento a los con-sejos escolares cubriendo después de dos añosmás del 90% de las escuelas. Parte, sin embar-go, de la viabilidad política del programa se apo-yó en el hecho de que los recursos distribuidoseran verdaderamente limitados, reduciendo elpotencial de conflicto al interior del sector. Nohubo oposición de los alcaldes, quizás porquelas sumas de dinero entregadas eran pequeñasmientras que las escuelas se mostraban eviden-temente entusiasmadas.

Las autoridades políticas brasileñas estuvieronmenos dispuestas a delegar el control sobre losfondos para almuerzos dispuestos por el progra-ma de Descentralización de Comidas Escolares(PNAE). Este programa involucra sumas mayo-res, que se entregan regularmente y ofrece opor-tunidades para que los alcaldes asignen cuantio-sos contratos a proveedores. Para el 2001, yaabarcaba casi el 95% de las escuelas públicas yel 80% de los distritos escolares municipales,pero a pesar de los esfuerzos del Ministerio deEducación, los fondos fueron canalizados direc-tamente a solo un poco más de la cuarta parte detodas las escuelas primarias.

Otro programa ambicioso de autonomía esco-lar y control comunitario fue el lanzado en elestado brasileño de Minas Gerais a comienzosde los años 90. El programa es particularmen-te interesante porque fue exitosamente “vendi-do” a la mayor parte de la burocracia educati-va y de la legislatura estatal. Respaldados porun gobernador consagrado, los reformadoresen el Ministerio de Educación del Estado hi-cieron grandes esfuerzos por informar y per-suadir a los alcaldes, rectores, maestros y me-dios logrando alcanzar un acuerdo parcialsobre los principios fundamentales con elprincipal sindicato.

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Una disposición clave y radical de la reforma deMinas Gerais fue la elección de rectores de es-cuela por periodos fijos por parte de los consejosescolares, seleccionados de una lista corta decandidatos que habían aprobado un examen ypreparado documentos con planes para la escue-la. Para el segundo año de la reforma, más dedos tercios de las escuelas estatales habían ele-gido sus directores, y casi todas las comunidadeshabían creado los consejos decretados por la leyde 1991. Los puntajes de las evaluaciones de losestudiantes mejoraron a mediados de los 90 y elporcentaje de repitencia bajó. A pesar de ello, laasociación de rectores nunca aceptó la reforma yamenazaron su constitucionalidad en las cortes;finalmente ganaron el caso y desde ese momen-to las elecciones de directores de escuela depen-dieron del apoyo del gobernador. Cuando un nue-vo gobernador asumió el poder, revistió aspectosimportantes de la reforma (Grindle 2004). La es-cala de la experiencia de Minas Gerais fue impre-sionante; también demostró la fragilidad de lasreformas que promueven la autonomía y partici-pación cuando se enfrentan con la resistencia dedeterminados grupos de interés.

Ante a estos antecedentes, lo reportado por elPrograma de Escuelas Autónomas de Nicaragua,es excepcional. Como en los casos de descentra-lización discutidos anteriormente, un factor im-portante que contribuyó a este logro fue el hechode que, en contraste con gran parte de las inicia-tivas de autonomía escolar, esta reforma estuvoligada a objetivos de alta prioridad que se exten-dían más allá del propio sector educativo.

Como en Colombia y Brasil, la reforma educativade Nicaragua fue emprendida en un momentoconsiderado como de “coyuntura crítica”, queofreció amplias oportunidades para reestructurarel orden político establecido a los gobiernospostsandinistas. En Colombia y Brasil, las Asam-bleas Constituyentes presionaron por la descen-tralización de los servicios sociales. En Nicara-gua, en cambio, el gobierno escogió promover laautonomía escolar y la participación comunitaria.Una razón, por supuesto, es que Nicaragua es unpaís mucho más pequeño tanto en poblacióncomo en territorio que los otros examinados eneste documento; de manera que la descentraliza-ción política pudo haber sido menos atractiva. Dehecho, la autonomía escolar ha sido un tema dela reforma educativa en varios de los países cen-troamericanos más pequeños, más específica-mente en El Salvador, donde las escuelas patro-

cinadas por el programa EDUCO jugaron un rolclave en la restauración de los servicios educati-vos en las áreas rurales donde la guerra civilhabía prácticamente destruido la administracióncivil. Adicionalmente, Humberto Belli, Ministro deEducación de Nicaragua durante las dos prime-ras administraciones postsandinistas, era un dis-tinguido especialista en educación que había de-fendido la autonomía escolar por mucho tiempo.

La elección del programa de autonomía escolar yel alcance de su implementación, deben ser vistosdentro del contexto de las divisiones políticas de laera postsandinista. Aunque el FSLN fue desplaza-do de las altas posiciones gubernamentales en1990, continuó ocupando posiciones políticas es-tratégicas en la burocracia nacional, los sindicatosy el gobierno local. El hecho de que muchos alcal-des hubieran estado afiliados al régimen sandinis-ta fue un fuerte incentivo para evitar la municipali-zación del sistema educativo. De manera inversa,en el caso de Nicaragua los incentivos de pagoligados al proyecto de autonomía ayudaron a lasautoridades a eludir a los líderes sindicales deorientación sandinista y a abordar directamentelos intereses de los maestros. Otras medidas se-ñaladas por Gershberg, como la depuración delMinisterio de Educación y el establecimiento derepresentantes locales seleccionados y capacita-dos por el nuevo ministerio, tuvieron un propósitosimilar. En síntesis, en Nicaragua el ambicioso yhasta radical programa de reforma educativa es-tuvo muy ligado al objetivo mayor de debilitar labase sandinista dentro del aparato estatal.

CONCLUSIÓN

De una u otra manera las políticas de reformaeducativa en todos los países tratados en estedocumento tienen la impronta de agendas pre-ocupadas con la democratización económica ypolítica que se extendieron por América Latinaen los años 80 y 90. Convicciones ampliamentedifundidas de que la educación es importantepara la competitividad económica incrementaronla prominencia política de la reforma entre losformuladores de políticas. El interés por consoli-dar y legitimar la democracia tuvo efectos simi-lares, generando un amplio debate acerca de lareforma educativa en Argentina, Brasil, Colom-bia y Venezuela.

Estas grandes tendencias estaban solo vaga-mente vinculadas a resultados específicos delas reformas y no parecen haber funcionado a

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través de un conjunto uniforme de mecanismoscausales. La legitimación democrática fue unimportante objetivo de reforma en Brasil y enColombia por ejemplo, pero de menor talla enArgentina y México. No hubo clara evidencia enninguno de los países de que los reformadoresde la educación estuvieran respondiendo direc-tamente a incentivos electorales. A pesar de laspreocupaciones sobre la competitividad econó-mica, los grupos de empresarios jugaron solo unpapel muy limitado en las reformas. Cuando ju-garon alguno, y aunque los bancos internacio-nales de desarrollo hayan servido como una im-portante fuente de financiación y asistenciatécnica en algunas instancias, su influencia va-rió considerablemente entre los países y en nin-gún caso fue algo decisivo.

Si bien las tendencias regionales hacia la libera-ción económica y la democratización fueron fac-tores importantes de contexto, el diseño y la im-plementación de iniciativas políticas concretasfueron moldeadas por factores más específicoscomo: las políticas de alianzas, el poder relativode los sindicatos de maestros y otros grupos deinterés, y el contexto institucional de negocia-ción entre políticos nacionales y locales. Al igualque en el sector de la salud, la reforma educati-va tuvo en principio un gran apoyo, pero no fueampliamente considerada como un tema priori-tario en comparación a otras preocupacionescomo el crecimiento, la estabilidad macroeconó-mica o el orden político. En consecuencia, lasprincipales reformas de educación tendieron aavanzar en la medida en que estuvieran ligadaspor poderosos actores, a la búsqueda de objeti-vos amplios que iban más allá del propio sector,lo que se aplicó más claramente a los esfuerzosde descentralización y al programa de autono-mía escolar de Nicaragua. En casos donde es-tos vínculos eran nulos o débiles, el progreso dela reforma tuvo un comportamiento incrementaly dependió principalmente de la posición de losprincipales grupos de interés, en especial de lasorganizaciones de maestros.

¿Qué se ha logrado? En algunos aspectos, mu-chas de las descripciones de reforma presenta-das aquí, concuerdan con la sabiduría conven-cional respecto a las dificultades políticas queenfrentan reformas sectoriales de “segunda ge-neración”. Aunque más débiles que en el pasa-do, los sindicatos de maestros y otros grupos deinterés siguen siendo poderosos adversarios ymuchos aspectos centrales de los sistemas

educativos no han cambiado significativamente.En la mayoría de los países estos incluyen laestructura de las carreras docentes y los incen-tivos; el papel de la aplicación de pruebas paraevaluar a las escuelas y al personal docente; elcontrol sobre los recursos clientelistas, y la au-tonomía escolar y el control comunitario. Ha ha-bido, hasta el momento, pocos incentivos paratocar estos temas, pues ponen en riesgo los in-tereses de base de los grupos que son esencia-les para el funcionamiento del sistema. Las me-diciones de logros educativos también sondecepcionantes para el conjunto de los paísesen la región. Las tasas de deserción y repitenciaescolar se mantienen altas respecto a paísescomparables de otras regiones. Chile y Colom-bia, los únicos dos países latinoamericanos dis-puestos a implementar exámenes estandariza-dos internacionales, quedaron ubicados muycerca del final de una lista de más de 40 países,en pruebas de matemáticas y lenguaje, en 1996(PREAL 2001).

Sin desestimar lo que implican estos continuosdesafíos, ha habido crecientes esfuerzos de mejo-ramiento a través de la región, así como iniciati-vas más ambiciosas en los casos examinados eneste documento. El potencial efecto a largo plazode estas medidas no debe ser subestimado. Lapregunta, todavía sin una clara respuesta, es si elvaso está mitad lleno o mitad vacío. Los cambiosdescritos anteriormente podrían verse obstruidossi nuevos o existentes grupos de interés logranmayor fortaleza dentro del sistema para oponerresistencia a ulteriores ajustes. A pesar de losefectos “desestabilizantes” de la descentraliza-ción, entre otras reformas incrementales, tambiénpodrían aumentar las posibilidades de que futuraspropuestas presenten resultados positivos.

Irónicamente, la articulación con metas más am-plias en los esfuerzos por descentralizar la res-ponsabilidad de las escuelas primarias y secun-darias, también contribuyeron a una precipitadae inadecuada preparación para el cambio. Delos casos analizados, esto es particularmenteclaro en Colombia. Los beneficios de la descen-tralización en términos de mejoras educativasno han sido aún comprobados. Es probable quelos resultados varíen entre las regiones y lasmunicipalidades reflejando diferencias de capa-cidad, compromiso y políticas locales. Desdeesta perspectiva la descentralización no resuel-ve automáticamente los problemas políticos:simplemente los transfiere a niveles locales.

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Es un hecho que la descentralización sí debilita elcontrol de los ministerios centrales y cuestiona suconservadurismo burocrático o el manejo por par-te de sindicatos o partidos poderosos. Ofrece másespacio para la experimentación local y en la dé-cada pasada se pudo observar algunas innovacio-nes atractivas y aparentemente efectivas. Aúnmás, la experiencia de Brasil sugiere que siemprey cuando nuevas fuerzas tomen control del Minis-terio de Educación, se pueden utilizar incentivosfinancieros y de otras índoles de tal forma queestimulen reformas locales y estatales. Ello, auncuando estos estímulos puedan estar restringidospor mecanismos propios de federalismo fiscal.

Las mejores comunicaciones y redes nacionales einternacionales de especialistas en educaciónmás activas también pueden promover la difusiónde innovaciones. Con raras excepciones los cam-bios no serán rápidos ni dramáticos. Sin embargo,puede decirse que el proceso está en camino.

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