Amicus Curiae CJDT - Pretelt.pdf

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l ínica Jurídica sobre Derecho y Territorio

Bogotá, 13 de Abril de 2015

Honorable Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Corte Constitucional de Colombia

E. S. D.

REFERENCIA: AMICUS CURIAE en el proceso de acción

de inconstitucionalidad contra los arts. 50° y 53° de la Ley 160

de 1994 (Expediente D-9344) y su efecto sobre casos como la

acción de tutela de ASOCAB (Campesinos de la Hacienda Las

Pavas) contra INCODER (Expediente T4053634)

Honorable Magistrado, le saludamos atentamente en nombre de la CLÍNICA JURÍDICA

SOBRE DERECHO Y TERRITORIO DE LA PONTIFICIA UNIVERSIDAD

JAVERIANA. Por medio de la figura del Amicus Curiae, que fortalece los lazos de

colaboración entre la sociedad civil y el Estado en los procesos judiciales, nos dirigirnos

respetuosamente a usted para poner en su conocimiento nuestro concepto jurídico respecto de

la acción de inconstitucionalidad ejercida por el ciudadano Héctor Santaella Quintero en contra

de los arts. 50° y 53° de la Ley 160 de 1994.

De acuerdo con la información que reposa en la Honorable Corte Constitucional, la acción de

inconstitucionalidad en mención fue seleccionada por su despacho, se surtió el trámite previsto

y ante la imposibilidad de obtener una votación mayoritaria, se designó una terna de




conjueces. Ante dicha terna y ante la sala plena de la cual usted es parte nos permitimos

presentar el presente AMICUS.

El objetivo del presente texto es evidenciar que la Corte Constitucional en el presente caso

tiene la posibilidad de fallar un caso de constitucionalidad que tiene un impacto directo sobre

acciones de tutela que se encuentran simultáneamente bajo el estudio del alto tribunal, como lo

es en particular la acción de tutela instaurada por Misael Payares Guerrero, en representación

de ASOCAB (Asociación de campesinos de Buenos Aires), más conocidos como los

campesinos de la Hacienda “Las Pavas”, en contra del INCODER, y fallada negativamente,

tanto en primera instancia por el Juez 5° Civil del Circuito de Bogotá, como en segunda

instancia por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. (Expediente

T4053634). Dicha acción de tutela se encuentra también en estado de suspensión luego de

haber sido seleccionada por su despacho.

Con respecto a los dos expedientes habría que mencionar adicionalmente que la Acción de

Inconstitucionalidad ( Expediente D-9344 ) quedó radicada el día 9 de Octubre de 2012 sin

que se haya decidido sobre el fondo del asunto hasta el día de hoy. Mientras que

simultáneamente la Acción de Tutela de los campesinos de la Hacienda Las Pavas( Expediente T4053634) quedó radicada ante el Honorable Tribunal desde el día 28 de Agosto

de 2013, quedando suspendida la decisión también hasta la actualidad. Lo cual en suma

significa, la ausencia de una decisión que pueda resolver la grave crisis constitucional que

representa la errónea interpretación de los artículos 50 y 53 de la ley 160 y la ausencia de un

fallo que permita conjurar la grave situación humanitaria que afrontan en este momentos los

campesinos de la Hacienda Las Pavas.

En ese sentido, exponemos a continuación el contenido del presente AMICUS:




CONTENIDO

I. Contexto de la demanda de inconstitucionalidad contra los arts. 50° y 53° de la Ley 160

de 1994 (Expediente D-9344): La política integral de tierras de JUAN CAMILO

RESTREPO (Ministro de Agricultura)

II. Contexto de la acción de tutela interpuesta por los campesinos de la Hacienda Las

Pavas en contra del INCODER (Expediente T4053634)

1. Contexto de la acción de tutela de ASOCAB contra el INCODER (Expediente

T4053634)

2. Hechos de la última denuncia penal interpuesta por ASOCAB el mes de marzo

de 2015 como víctima de desplazamiento forzadoIII. Planteamiento del problema jurídico constitucional, potenciales fallos que lo resuelven

y consecuencias para la jurisprudencia Constitucional

1. Problema Jurídico

2. Potenciales fallos que resuelven el problema y consecuencias para la

jurisprudencia

2.1 declaratoria de exequibilidad de los parágrafos demandados: el efecto

suspensivo se consagra en función de la finalidad constitucional de brindar

garantías a los propietarios frente a los procesos arbitrarios de la administración

2.2 declaratoria de exequibilidad condicionada de los parágrafos demandados.

Para el ordenamiento constitucional no es indiferente que los procesos agrarios

ante el INCODER hayan sido iniciados por población víctima del

desplazamiento forzado quienes están blindados por una especial protección

constitucional

2.3 declaratoria de inexequibilidad de los parágrafos demandados: los

campesinos colombianos son un grupo discriminado históricamente yrequieren de medidas especiales afirmativas para el cumplimiento de los

deberes del estado consagrados en el artículo 13 de la Constitución, d manera

general y del artículo 64, de manera específica.




I. Contexto de la demanda de inconstitucionalidad contra los arts. 50° y 53° de la

Ley 160 de 1994 (Expediente D-9344): La política integral de tierras de

JUAN CAMILO RESTREPO (Ministro de Agricultura)

a. El primer ministro de agricultura del gobierno del presidente Juan Manuel Santos fue el

Dr. Juan Camilo Restrepo Salazar. Al inicio de la dirección de la cartera, en agosto de

2010, Restrepo señaló seis componentes para la construcción de una política integral de

tierras 1 :

- Mejorar el acceso a la tierra- Modificar el uso actual de la tierra

- Formalización de la propiedad rural

- Programa de restitución de tierras

- Extinción de dominio de tierras ilícitas e improductivas

- Modernización del impuesto predial rural

b. El ministro realizó, entonces, un inventario de las tierras disponibles para lograr

ejecutar dicha política2 :

- Recuperación de tierras en poder de despojadores: 2 millones de hectáreas

- Recuperación de baldíos de la nación: 2 millones de hectáreas

- Sustracción de reservas forestales: 6 millones de hectáreas

- Tierras en poder de la Dirección Nacional de Estupefacientes: 500 mil hectáreas

- Convocatorias para subsidios de compra de tierras: 100 mil hectáreas.

c.

Restrepo estableció que para ejecutar la política integral de tierras, en su componentede restitución, era necesario acudir a la promulgación de una nueva ley (la cual fue

" Disponible en http://www.asobancaria.com/portal/pls/portal/docs/1/952056.PDF

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expedida en julio de 2011). Sin embargo, advirtió que muchos de los objetivos de la

política podían irse cumpliendo por medio de los procesos administrativos agrarios

ordinarios consagrados en la Ley 160 de 1994 (procesos de extinción de dominio por

inexplotación económica o afectación ambiental – procesos de clarificación de

propiedad – procesos de recuperación de baldíos – procesos de deslinde), muchos de

los cuales habían sido represados por negligencia de la institución administrativa o

desviados ilícitamente para beneficio de los despojadores.

d. En sintonía con lo anterior, el ministerio lanzó el “Plan de choque para la restitución de

tierras”, el cual consistía en una lista de casos emblemáticos de despojo priorizados porla cartera de agricultura para diseñar una ruta que, a través de procesos ordinarios,

permitiera restablecer a la población desplazada en los predios de los que fueron

expulsados violentamente. Tres de los casos contenidos en el mencionado Plan de

choque fueron el de los campesinos de las “Las Pavas”, “Bellacruz” y “El Garzal”.

e. Después de dos años de ejecución de la política integral de tierras, el ministerio

evidenció que la interpretación que los funcionarios públicos le otorgan a los arts. 50° y

53° de la ley 160 de 1994 era un obstáculo para poder acometer el fin último de la

política integral de tierras, que consistía en cumplir con el deber del Estado de

promover el acceso a la tierra de los campesinos consagrado en el art. 64° de la

Constitución Política de Colombia . En efecto, al interpretar que la acción de revisión

de los procesos agrarios administrativos ante el Consejo de Estado se realiza bajo el

efecto suspensivo del acto administrativo que pone fin a dichos procesos, se hace

imposible disponer de las tierras que por extinción, clarificación, deslinde o

recuperación se han declarado como baldíos de la Nación, pues sólo hasta que elConsejo de Estado revise la actuación administrativa –en un tiempo que no ha sido




nunca menor a ocho años- el ejecutivo podría disponer de esas tierras para dar

cumplimiento a la prescripción constitucional señalada 3.

f. Es por esta razón que, probablemente 4, a encargo del INCODER, en octubre de 2012

el ciudadano Héctor Santaella Quintero demanda la inconstitucionalidad parcial de los

arts. 50° y 53° de la Ley 160 de 1994 argumentando la contradicción de esta norma con

el precepto constitucional consagrado en el art. 64° de la carta magna. Y es por esta

razón, que tanto el INCODER como el Ministerio de agricultura, en cabeza del Dr.

Restrepo, intervienen en el proceso solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad 5.

g. Dado que uno de los objetivos de esta intervención de la CJDT es reconstruir el

contexto en el que se falla la demanda de inconstitucionalidad, es fundamental advertir

que esta posición del ministerio de agricultura varió una vez el Dr. Restrepo presentó la

renuncia al cargo en mayo de 2013, renuncia que significó un viraje en la dirección y el

ritmo de la política integral de tierras diseñada desde la cartera de agricultura. Lo

anterior es relevante, pues evidencia que la decisión sobre la constitucionalidad de los

arts. 50° y 53° que proferirá esta Honorable Corte se enmarca en un debate más amplio

sobre la política agraria en Colombia, como intentará desarrollarse con mayor

profundidad en los apartados siguientes de esta intervención.

3 Artículo 64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra delos trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de losproductos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de

los campesinos.4 En la hoja de vida del Dr. Héctor Santaella Quintero se menciona que ha sido asesor externode la Subgerencia de Tierras del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER.Disponible enhttp://www.guerreroruizasociados.com/guerreroruizasociados/Blog/Entradas/2011/9/8_Hector_Santaella_Quintero,_nuevo_abogado_asociado.html 5 Cfr. Intervención del INCODER de 17 de mayo de 2013 en la demanda firmada por lasubgerente de tierras rurales del instituto.




II. Contexto de la acción de tutela interpuesta por los campesinos de la hacienda

Las Pavas en contra del INCODER (Expediente T4053634)

1. Contexto de la acción de tutela de ASOCAB contra el INCODER (Expediente

T4053634)

A continuación, se enuncian los hechos que contextualizan la acción de tutela interpuesta por

ASOCAB para proteger los derechos al debido proceso y la restitución de tierras violados por

el INCODER al realizar una interpretación en contra de los fines constitucionales que hanllevado a considerar a la población desplazada como sujeto especial de protección por parte de

la Corte Constitucional. Con esta contextualización la CJDT pretende brindar plena claridad de

la conexidad directa entre la demanda de inconstitucionalidad de los arts. 50° y 53° de la Ley

160 de 1994 (Expediente 9344) y el proceso de revisión de tutela (Expediente T4053634) que

reposa en el despacho del Honorable Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.

1. El 14 de noviembre de 2012, por medio de la resolución 2284, el INCODER extinguió

el dominio de los predios “Las Pavas”, “Si Dios Quiere” y “Peñaloza” 6. .

2. Contra la resolución 2284 de 2012 la empresa APORTES SAN ISIDRO S.A.S

(propietario extinguido) interpuso recurso de reposición que fue resuelto

desfavorablemente mediante la Resolución 166 de 2013.

6

Es preciso advertir que dicha resolución terminó el proceso administrativo de extinción de dominio porinexplotación económica iniciado por los campesinos en 2006 y que había sido cerrado por funcionariosinescrupulosos del INCODER en el 2010. A pesar de dicho cierre en contra de las pretensiones de loscampesinos desplazados de la hacienda Las Pavas, mediante Sentencia T- 267 de 2011 la Corte Constitucional deColombia ordenó al INCODER reabrir el proceso de extinción de dominio integrando de manera efectiva losderechos fundamentales violados por los funcionarios de la del INCODER en el 2010. De acuerdo a la sentenciacitada estos derechos, en concreto, son: 1) primacía del derecho sustancial sobre el procedimental, 2) aplicación dela justicia material y 3) el conjunto de derechos de la población desplazada.




3. A pesar de que la resolución 2284 de 2012 quedó ejecutoriada, el INCODER se abstuvo

de remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué la copia de la

resolución que decretó la extinción del dominio privado, para su inscripción y la

consecuente cancelación del derecho de propiedad extinguido a Aportes San Isidro

S.A.S. Dicha abstención se fundamentó, por parte del INCODER, en la interposición de

la acción de revisión ante el Consejo de Estado por el propietario extinguido en abril de

2013.

4. La CJDT identificó que la interpretación de los arts. 50° y 53° de la ley 160 de 1994 no

era coherente con la jurisprudencia de esta Honorable Corte sobre los derechos queasisten a la población desplazada como sujeto de especial protección. Por ello, el 19 de

mayo de 2013 la CJDT ejerció el derecho de petición solicitando al INCODER que se

ejecutara el acto administrativo contenido en la citada resolución 2284. En dicha ocasión,

la CJDT expresó a los funcionarios del INCODER que la interpretación que este

instituto realiza de la norma citada deriva en la violación al derecho fundamental al

debido proceso de los campesinos desplazados y al derecho fundamental a la restitución,

pues el efecto que produce es la no ejecución del acto administrativo de extinción de

dominio, y lo que es más grave, la prolongación de la situación de desplazamiento: en la

práctica, la no inscripción de la resolución de extinción de dominio en el folio de

matrícula inmobiliaria, permite que el propietario extinguido, continúe en un predio ya

declarado de propiedad del Estado, y le dé una excusa para realizar actos de posesión

que privan al campesino desplazado del goce efectivo de sus derechos.

5. El 24 de mayo de 2013, el INCODER a través del oficio 20132113954 suscrito por el

Director Técnico de Procesos Agrarios, el Dr. Andrés Felipe Ocampo Martínez,respondió el derecho de petición estableciendo que la Resolución 2284 del 14 de

noviembre de 2012 "se encuentra demandada ante el Consejo de Estado, por lo tanto

hasta que no se encuentre en firme, no es posible registrarla en el respectivo folio de

matrícula inmobiliaria".




6. Es preciso subrayar que los funcionarios del INCODER, a pesar de evidenciar la notoria

contradicción entre la norma y los derechos de la población desplazada, manifestaron a

los profesores de la CJDT ser incapaces de aplicar la excepción de inconstitucionalidad,

prefiriendo intervenir con vehemencia a favor de la inexequibilidad de la norma, y

esperar al fallo de inconstitucionalidad de esta honorable Corte. Lo anterior, se puede

corroborar por la contemporaneidad entre el derecho de petición de la CJDT y la

intervención de la subgerencia de tierras rurales del INCODER.

7.

En este contexto de prolongación de la situación de desplazamiento de los campesinosde “Las Pavas”, la CJDT consideró que existían argumentos suficientes para establecer

que la interpretación del INCODER de los arts. 50º y 53º de la ley 160 de 1994 produce

unos efectos que contrarían los derechos fundamentales de la población desplazada, y en

este sentido, presentó en junio de 2013 una acción de tutela solicitando la garantía de los

derechos al debido proceso y a la restitución de las tierras de la población en condición

de desplazamiento.

8. El argumento central de la acción de tutela consistió en que el INCODER interpreta que

los quince días de suspenso de ejecutoria –dispuestos para interponer la acción de

revisión en sede judicial (Arts. 50º y 53º de la Ley 160 de 1994) – corresponden

propiamente a un efecto suspensivo sobre el acto administrativo mismo, suspendiendo

su ejecutividad. Según la CJDT esta interpretación es contraria a la regla general de los

actos administrativos contenida en el Código Contencioso Administrativo (Arts. 88º, 89º

y 91º Ley 1437 de 2011) que establece que sobre estos recae una presunción de legalidad,

y por ello, una vez en firme, debe ser ejecutado de manera inmediata. En consecuencia,las causales de pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo son taxativas y deben ser




consideradas de manera expresa en la ley, en sentido formal 7 . Dado que los

mencionados arts. 50º y 53º de la ley 160 de 1994 no establecen de manera expresa el

efecto suspensivo la interpretación del INCODER es irreflexiva, antisistemática y

contraria a los fines de protección especial de la población desplazada consagrados

admirablemente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, violando de este modo,

los derechos al debido proceso y a la restitución de las tierras de los campesinos

desplazados de la hacienda Las Pavas.

9. El 11 de julio de 2013, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de la Ciudad de Bogotá

denegó la acción de tutela señalando que “ante la existencia de demanda contenciosoadministrativa de revisión contra el acto de extinción de dominio de que se ha hablado

en líneas anteriores, sin que se haya notificado el resultado de la misma, permiten

sostener a este despacho que el ente accionado no ha violado el derecho al debido

proceso. Respecto a los presuntos casos de desplazamiento de algunos ocupantes y

vulneración de los demás derechos que invocan la asociación accionante, debe precisarse

que para estos posibles casos, los afectados cuentan con otras accionantes (sic) legales

como es acudir ante las autoridades de policía en amparo de sus posesiones, en lo cual

no tiene que ver la actuación del Instituto, a juicio de este despacho. Razones por las

cuales se denegará la tutela solicitada”.

10. Después del fallo de primera instancia, se interpuso la respectiva impugnación

considerando que era tarea del juez a quo pronunciarse sobre la interpretación de la

norma propuesta por los accionantes, y establecer en su criterio jurídico, cuál

7 Art. 91 Ley 1437 de 2011: Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme seránobligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderánobligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondanpara ejecutarlos.4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.5. Cuando pierdan vigencia.




interpretación se ajusta más a la constitución, todo ello basado en las reglas de

interpretación definidas en la jurisprudencia para la jurisdicción constitucional (finalista –

sistemática), lo que debía llevar a una ponderación de derechos (debido proceso de

población desplazada – restitución de tierras vs. Propiedad privada del propietario

extinguido). Al estar ausente este tipo de argumentos en el fallo de primera instancia la

CJDT consideró que el juez a quo incurrió en lo que la Corte Constitucional ha

denominado insuficiente motivación.

11. El 10 de julio de 2013 el Ministerio de Agricultura, al cual ya había renunciado el Dr.

JUAN CAMILO RESTREPO, expidió el Decreto 1465 de dicha fecha, en ejercicio dela facultad reglamentaria. El Ministerio, evidentemente enterado de los sólidos

argumentos sostenidos en la acción de tutela contra el INCODER, pretendió cerrar la

discusión propuesta sobre la interpretación del parágrafo tercero del art. 50º y del

parágrafo segundo del numeral tercero del art. 53º de la Ley 160 de 1994, intentado

consignar de manera expresa el efecto suspensivo en un decreto reglamentario. En

efecto, en el art. 21º del inocuo decreto, el Ministerio estableció:

ACCIÓN DE REVISIÓN ANTE El CONSEJO DE ESTADO. Contra lasresoluciones dictadas en los procedimientos agrarios de extinción del derechode dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, clarificaciónde la propiedad y deslinde de tierras de la Nación también procede la acciónde revisión ante el Consejo de Estado en única instancia, dentro de los quince(15) días hábiles siguientes a la firmeza de la respectiva resolución.

Durante ese término la ejecución de las resoluciones que dicte el INCODERen los procedimientos agrarios de extinción del dominio y clarificación de lapropiedad permanecerá en suspenso, con el objeto de que los interesadossoliciten en dicho término la revisión de las providencias. El efectosuspensivo de estos actos se mantendrá hasta que transcurrido dicho lapso se verifique que la demanda no fue presentada, o que habiéndolo sido fuerechazada o que sus pretensiones fueron desestimadas. (Subrayas fuera deltexto original)




Para la CJDT la expedición de este artículo, no solo es contraria al ordenamiento

jurídico, pues trata de decretar un efecto suspensivo en los procesos agrarios lo cual sólo

le es permitido al legislador, sino que le otorga la razón a los accionantes quienes arguyen

que puede existir una interpretación más garantista de la norma. En efecto, si el sentido

de la norma (el parágrafo tercero del art. 50º y el parágrafo segundo del numeral tercero

del art. 53º de la Ley 160 de 1994) fuera unívoco sobre el efecto suspensivo, no hubiese

existido la necesidad de expedir este artículo que pretende realizar el cierre de

interpretación de la norma en cuestión.

12.

El 29 de julio de 2014 la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotáconfirmó la sentencia de primera instancia. En este caso, para argumentar la decisión se

cita directamente el art. 21° del Decreto 1465 de 10 de julio de 2013 –inexistente al

momento del fallo de primera instancia- para establecer que en dicha disposición existe

claridad sobre la condición de suspensivo del efecto en que se conoce la acción de

revisión ante el Consejo de Estado. Por otro lado, la Sala Civil del Tribunal arguye que

dicha norma consagra el debido proceso para el propietario extinguido. Y al realizar la

solicitada ponderación de derechos entre los derechos de la población desplazada

(debido proceso y restitución de tierras) y la propiedad privada del propietario

extinguido, la sentencia de segunda instancia afirma:

“si bien es cierto que en el Estado Colombiano existen grupos de personasque por ciertas circunstancias pueden considerarse de particular debilidad y vulnerabilidad, lo que les otorga una especial protección, como es el caso delos desplazados a causa de la violencia, contexto en el cual se pueden ubicar alos accionantes de esta queja constitucional, también lo es que tal nocomprende las de eliminar las garantías que previamente tiene establecidas el

ordenamiento jurídico para la defensa del titular de derechos realessancionado con la extinción de su dominio por no darle a la tierra la funciónsocial que le es connatural a la propiedad, pues posición en ese sentidoquebrantaría el derecho de la igualdad ante la ley y marcaría un cambioinopinado en las reglas preestablecidas que conculcarían su debido proceso”.




13. Para finalizar la presente contextualización de los hechos que evidencian la conexidad

entre la demanda en abstracto de los arts. 50º y 53º de la Ley 160 de 1994, y la demanda

en concreto de dichos artículos por vía de la acción de tutela interpuesta por los

campesinos de la hacienda Las Pavas, la CJDT considera pertinente poner en

conocimiento de este Honorable Tribunal que la no ejecución del acto administrativo de

extinción de dominio mediante la cancelación de los títulos de propiedad ha servido de

excusa ilegal a la empresa de seguridad del propietario extinto para la comisión de graves

violaciones a los derechos humanos en contra de los campesinos de la hacienda Las

Pavas, todo ello en un contexto en el que la Policía local, no se enfrenta a los hombres

armados que conforman dicha empresa.

14. El 22 de marzo del 2014 una funcionaria delegada de la Defensoría del Pueblo para el

caso de Las Pavas, hizo presencia en el territorio para recoger las quejas de los hechos

recientes. En esa oportunidad se recogieron quejas de 10 campesinos quienes dieron

cuenta de las siguientes violaciones, las cuales han sido denunciadas frente a las

autoridades competentes sin que se obtenga resultado alguno:

a. Daño de la maquina trilladora de arroz de la comunidad

b. Amenaza con armas cortas y la realización de disparos para amedrentar a los

campesinos.

c. Quema de los ranchos de los campesinos en la hacienda y las agresiones físicas a varios

de ellos.

d. Robo del alambre de púa con el cual los campesinos cercan sus parcelas. Este último

acto es altamente lesivo para la comunidad en tanto implica el robo de un elemento de

protección de la siembra que es sumamente costoso para una comunidad que se

encuentra en condiciones graves de pobreza.e. Ataque con machete a uno de los cuidadores frecuentes de dichas siembras.

f. Amenazas sexuales en contra de las hijas de los campesinos y de sus mujeres

g. Incendio de cultivos




15. A partir de dichas quejas, y dando cumplimiento a la orden de este Honorable Tribunal,

en el mes de abril del presente año la Defensoría del Pueblo delegada para los derechos de

la población desplazada, presentó un informe para dar cuenta de la situación de seguridad

y contexto, respecto del caso en concreto. Este informe es enfático en señalar que “en

definitiva, las acciones que se han adelantado de prevención y protección han sido

insuficientes para mitigar los riesgos”. Es fundamental tener en cuenta que de acuerdo con

dicho informe, los hechos delictivos en contra de la comunidad tienen como marco un

conflicto en torno a la propiedad y por ello el informe resalta que “la situación jurídica del

predio es un factor de riesgo para la comunidad. Actualmente sigue restringido el acceso a

los predios que han sido tradicionalmente el lugar donde muchas familias de Buenos Airesobtienen sus ingresos y alimentos”. Finalmente, señala que “las acciones adelantadas por el

Estado colombiano, para la atención y reparación integral a los miembros de ASOCAB,

no han conllevado al total cumplimiento de las ordenes de la Sentencia T-267 de 2011 en

tanto se observa que persisten los riesgos y las amenazas contra los integrantes de dicha

asociación; no se ha garantizado su acceso al predio y no son visibles los impactos de

dichas acciones en el restablecimiento de derechos de las víctimas de desplazamiento

forzado”.

16. Los hechos antes mencionados en relación con las vulneraciones cometidas no han cesado

hasta el presente. La grave situación del caso ha dado origen a nuevos enfrentamientos,

tanto así que el día 18 de marzo del año en curso la comunidad de campesinos de la

Hacienda Las Pavas debió presentar una nueva denuncia penal por Lesiones personales

dolosas, causadas por empleados de la empresa de seguridad de Aportes San Isidro a uno

de los campesinos, que junto con sus compañeros se encuentra ejerciendo el Derecho

Fundamental al retorno, reconocido por este alto tribunal.

En síntesis, la ausencia de pronunciamiento de la corte sobre la prevalencia del

derecho de retorno de la población desplazada (como sujeto especial de protección)

sobre el derecho del propietario extinto, y el déficit de persecución penal del delito de




desplazamiento, hacen posible la continuidad del desconocimiento de dicho

propietario de la condición de víctimas, prolongando el desplazamiento forzado sin la

intervención efectiva de las autoridades de policía y de investigación criminal que

sancionen tal accionar ilegal. En los últimos meses, esta situación se ha agravado,

manifestándose en los siguientes hechos que se citan a continuación:

2. Hechos de la última denuncia penal interpuesta por ASOCAB el mes de marzo

de 2015 como víctima de desplazamiento forzado

a.

En la segunda semana de junio de 2014 la señora MARÍA BARÓN (socia de ASOCAB) fueamenazada con arma de fuego y acosada sexualmente por MARIO MÁRMOL

MONTERO en frente de sus hijos menores de edad.

b. El 14 de julio de 2014, fue confirmada por la Unidad Nacional de Protección la situación de

riesgo extraordinario en la que se encuentran los miembros de ASOCAB, tanto a nivel

individual como colectivo, lo que conllevó a la aprobación de unas medidas de protección

que serán implementadas en el primer semestre de 2015, para garantizar el retorno de los

campesinos en condiciones de seguridad.

c. El 4 de diciembre de 2014, los hombres de la empresa de seguridad, comandados por

MARIO MÁRMOL MONTERO, fueron vistos retirándose de la parcela de los señores

PEDRO MARTÍNEZ GUERRERO y ORLANDO OSPINO (socios de ASOCAB),

después de haber destruido y robado los cultivos de maíz, mafufo (plátano) y yuca. (Se

anexa video)

d. El 4 de marzo de 2015 fue hallada con un machetazo mortal una marrana preñada de

propiedad del señor JOSÉ ISAAC ALVEAR CUMPLIDO (socio de ASOCAB). Asegura el

señor ALVEAR CUMPLIDO y su compañera MARÍA BARÓN, que esta es el quinto




marrano que es robado por parte de los empleados de seguridad de la empresa. (Se anexa

video)

e. El 6 de marzo de 2015, MARIO MÁRMOL MONTERO, y los demás miembros del

equipo de seguridad, escoltaron a un grupo de trabajadores provenientes de El Varal,

corregimiento del municipio de San Martín de Loba, hacia un sector de la hacienda “Las

Pavas” denominada La Quinta, a orillas del brazuelo de Papayal. En este mismo lugar, los

socios de ASOCAB realizaban tareas de desmonte de tierra, siendo perturbados en el libre

ejercicio de posesión reconocido por todas las autoridades del ordenamiento jurídico

mencionadas en esta denuncia, desconociendo, igualmente las decisiones tomadas por lasmismas. No es claro bajo qué título jurídico realiza MARIO MÁRMOL MONTERO estas

acciones, pues la licencia del Departamento de Seguridad se encuentra vencida desde mayo

de 2014.

f. El 8 de marzo de 2015 JUVENAL MARTÍNEZ REDONDO, trabajador de la empresa

APORTES SAN ISIDRO S.A.S, estando en el corregimiento de Buenos Aires, frente a

varios habitantes del corregimiento, amenazó de muerte a uno de los socios de ASOCAB

que pudo mantener el retorno desde el año 2011, el señor ROBELIO ENRIQUE

PUERTA PEÑA.

g. Mediante oficio No. 20154305552701 de fecha 16 de Marzo de 2015, la Dra. PAULA

GAVIRIA BETANCURT, directora de la Unidad Nacional para la Atención y Reparación

Integral a Víctimas, conminó a las autoridades locales a brindar apoyo al Retorno de la

comunidad agremiada en ASOCAB –caso Las Pavas -.

h. El 17 de marzo de 2015, en las horas de la mañana, los socios de ASOCAB decidieron

forzar el candado del portón para ejercer el derecho a la libre circulación por la vía pública.

En la tarde, al final de la jornada laboral y a la hora del regreso a Buenos Aires, el candado

se encontraba otra vez colocado. Los socios de ASOCAB volvieron a forzar el candado, y el




señor ANDRES FLOREZ, empleado de la empresa APORTES SAN ISIDRO S.A.S.

encendió un tractor y se lo tiró encima a los campesinos de ASOCAB. El señor JUVENAL

MARTÍNEZ amenazó de muerte a todos los socios de ASOCAB. (Se anexa video)

i. El 19 de marzo de 2015, en las horas de la mañana, OSWALDO MACHUCA y JESÚS

MACHUCA, socios de ASOCAB, se dirigían por la vía pública y se encontraron

nuevamente con el portón con candado. En esta ocasión se encontraron con MARIO

MÁRMOL MONTERO, quien les indicó que todo aquel que se atreviera a pasar de nuevo

por ese portón se le mocharía la cabeza. Los socios, no pudieron acceder a su lugar de

trabajo por el portón.

j. El 20 de marzo de 2015, en horas de la mañana, los socios de ASOCAB volvieron a forzar

el candado. En las horas de la tarde, hizo presencia en la hacienda “Las Pavas” la Policía

Nacional comandada por el capitán John Alejandro Bermúdez comandante del Distrito

Sexto del Departamento de Bolívar. Aseguró que iba brindar todas las garantías para

proteger los derechos de los ciudadanos que habitan el territorio, en especial, la vida, la

honra, los bienes y la libre circulación.

k. El 21 de marzo de 2015, DEMÓSTENES MIRANDA CUY fue abordado por MARIO

MÁRMOL MONTERO y le indicó que apenas se fuera la Policía Nacional, el volvía a

poner el candado, y quien lo volviera a forzar sería asesinado. Asimismo afirmó que después

de la partida de la policía vendría un refuerzo de doce hombres para proteger los intereses

de la empresa APORTES SAN ISIDRO S.A.S.

l.

El 24 de marzo de 2015, MARIO MÁRMOL MONTERO, y los demás miembros delequipo de seguridad, escoltaron al grupo de trabajadores provenientes de El Varal, que

estaban trabajando en el sector denominado La Quinta, a otro sector, en donde habían

iniciaron trabajos previamente los campesinos de ASOCAB. Se trata del sector cercano al

caño sietecueros en la hacienda “Las Pavas” al cual habían retornado cuatro núcleos




familiares. Bajo la dirección de MARIO MÁRMOL MONTERO, aproximadamente

ochenta personas foráneas, obstaculizaron el retorno en este sector. Se subraya que estos

servicios de seguridad se realizan sin ningún tipo de licencia institucional.

III. Planteamiento del problema jurídico constitucional, potenciales fallos que lo

resuelve y consecuencias en la jurisprudencia

1. Problema Jurídico

Tanto en la demanda de inconstitucionalidad como en la revisión del fallo de tutela se trata de

establecer, en primer lugar, si el parágrafo tercero del art. 50º y el parágrafo segundo del

numeral tercero del art. 53º establecen de manera expresa8 que la interposición de la acción de

revisión ante el Consejo de Estado del acto administrativo que termina los procesos de

extinción de dominio, clarificación de propiedad o recuperación de baldíos que adelanta el

INCODER genera un efecto suspensivo sobre la ejecutividad de dicho acto.

Una vez abordado ese problema, y en gracia de la discusión, si se determina que efectivamente

se ha consagrado en la ley 160 de 1994 una excepción a la regla general de los actos

administrativos, la Honorable Corte debe considerar si esa garantía establecida para proteger

los derechos de los ciudadanos que se ven afectados por la decisión de la administración está

de acuerdo a la constitución, en especial, 1) con el art. 64 que consagra el “deber del Estado de

promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los campesinos”; y 2) con la

8 Art. 91 Ley 1437 de 2011: Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme seránobligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderánobligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondanpara ejecutarlos.4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.5. Cuando pierdan vigencia.




jurisprudencia desarrollada por esta Corte en materia de la protección especial a la población

desplazada (Sentencias hito: T-025 de 2004, T-821 de 2007, T-267 de 2011), la cual se deriva de

la prescripción constitucional contenida en el art. 13 de acuerdo a la cual “el Estado promoverá las

condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o

marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o

mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra

ellas se cometan”.

2. Potenciales fallos que resuelven el problema y consecuencias para la

jurisprudencia constitucional

En concepto de la CJDT es posible pensar que la norma no consagra un efecto suspensivo

sobre el acto administrativo de manera expresa como lo requiere el art. 91 de la Ley 1437 de

2011. Sin embargo, de facto, los funcionarios públicos han acentuado una interpretación que

considera que las fórmulas consagradas en el parágrafo tercero del art. 50º y el parágrafo

segundo del numeral tercero del art. 53º9 establecen, de manera taxativa, tres casos en los que

el INCODER puede ejecutar el acto administrativo, enviando la resolución a la Oficina de

Registro de Instrumentos Públicos para su inscripción. Estos tres casos serían:

! Si no se presenta la demanda de revisión en los quince días después de la

ejecutoria del acto

! Si la demanda de revisión es rechazada por el Consejo de Estado

9 Art. 50º. Parágrafo tercero. Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado

demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda,se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad anteterceros. Art. 53º. #3. Parágrafo segundo. Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquellafuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procederá aremitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones quedecretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechosreales constituidos sobre el fundo.




! Si la sentencia de revisión del Consejo de Estado negare las pretensiones de la

demanda

Basados en esta interpretación, los funcionarios, de facto, proveen un efecto suspensivo al acto

administrativo hasta que sea proferida la sentencia del Consejo de Estado, pues se resisten a

enviar la respectiva resolución para su inscripción. En este contexto, en el que los funcionarios,

de facto, producen un efecto suspensivo de un acto administrativo no consagrado

expresamente en la ley, esta honorable Corte, en el concepto respetuoso de la CJDT, se

encuentra ante tres fallos posibles.

2.1

Declaratoria de exequibilidad de los parágrafos demandados: el efectosuspensivo se consagra en función de la finalidad constitucional de brindar

garantías a los propietarios frente a procesos arbitrarios de la administración

Este fallo reconocería que, ciertamente, el legislador estableció en los parágrafos demandados

tres casos taxativos que facultan al INCODER para remitir la resolución a la Oficina de

Registro de Instrumentos Públicos para su respectiva inscripción en el folio de matrícula

inmobiliaria. Igualmente, este fallo blindaría de constitucionalidad la construcción fáctica del

efecto suspensivo de los funcionarios sobre el acto administrativo, así como el decreto

reglamentario proferido en julio de 2013.

El sustento jurídico de este fallo sería reafirmar la finalidad, constitucionalmente válida, de

brindar de garantías procesales a quienes aparecen como propietarios en los procesos de

extinción de dominio, clarificación de la propiedad y recuperación de baldíos, defendiéndolos

en último término, de una posible arbitrariedad de la administración. Es esta posición, la

sostenida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, con ocasión

del fallo de tutela en segunda instancia10.

10 Se cita de nuevo el apartado de la respectiva sentencia: “si bien es cierto que en el Estado Colombiano existengrupos de personas que por ciertas circunstancias pueden considerarse de particular debilidad y vulnerabilidad, loque les otorga una especial protección, como es el caso de los desplazados a causa de la violencia, contexto en elcual se pueden ubicar a los accionantes de esta queja constitucional, también lo es que tal no comprende las deeliminar las garantías que previamente tiene establecidas el ordenamiento jurídico para la defensa del titular dederechos reales sancionado con la extinción de su dominio por no darle a la tierra la función social que le es




En concepto de la CJDT es fundamental advertir que dicho fallo estaría afirmando, en los

contextos específicos en que surgen la demanda de constitucionalidad y la acción de tutela,

que es constitucionalmente indiferente que los procesos hayan sido iniciados por

población que ha sufrido el flagelo del desplazamiento forzado o que las tierras

recuperadas para el patrimonio del Estado tengan como fin el cumplimiento de su

deber de garantizar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los campesinos

colombianos; y dada dicha indiferencia constitucional, es necesario darle prioridad a

las garantías de quien aparece como propietario en dichos procesos.

2.2 Declaratoria de exequibilidad condicionada de los parágrafos demandados:

para el ordenamiento constitucional no es indiferente que los procesos agrarios

ante el INCODER hayan sido iniciados por población víctima del

desplazamiento forzado quienes están blindados por una protección especial

constitucional

De acuerdo al criterio de la CJDT la potencial declaratoria de exequibilidad expuesta en el

acápite anterior sería una significativa variación en la jurisprudencia desarrollada de manera

precedente por esta Corporación en materia de derechos de la población desplazada. Dicha

jurisprudencia ha reiterado enfáticamente que la gravedad del fenómeno del desplazamiento

forzado implica una atención ejemplar de tal magnitud que elimine la indiferencia con que el

Estado y la sociedad se acercan a dicho fenómeno. Precisamente por ello, la Corte en su

sentencia hito T-025 de 2004 resolvió declarar formalmente el estado de cosas

inconstitucional11.

connatural a la propiedad, pues posición en ese sentido quebrantaría el derecho de la igualdad ante la ley ymarcaría un cambio inopinado en las reglas preestablecidas que conculcarían su debido proceso”.

11 Las razones a las que se debe dicha declaratoria son sintetizadas por la Corte, en los siguientes términos: (i) a lagrave situación de vulnerabilidad que aqueja a la población desplazada; (ii) a los problemas que enfrentan a raíz dela forma como están siendo atendidas sus solicitudes por las entidades demandadas; (iii) al tiempo excesivamenteprolongado que ha transcurrido sin que hayan obtenido las ayudas previstas; (iv) al altísimo volumen de tutelas




El principal efecto del reconocimiento de la necesidad de tomar medidas urgentes para superar

la indiferencia frente a una situación de vulneración de derechos permanente es la declaratoria

de una subjetividad con derecho a ser protegida especialmente, en desarrollo del art. 13º de la

Constitución política de Colombia. En este sentido, el criterio jurídico de la Corte en la

mencionada sentencia es firme y unívoco:

También ha resaltado esta Corporación que, por las circunstancias que rodean el

desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de familia,

niños y personas de la tercera edad que se ven obligadas “a abandonar intempestivamente

su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de

las fronteras del territorio nacional” 12 para huir de la violencia generada por el conflicto

armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del

derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de

vulnerabilidad13, que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos

que presentan los desplazados para obtener la ayuda efectiva a que tienen derecho y al hecho de que variasentidades hayan convertido la presentación de la acción de tutela como parte del procedimiento ordinario paraobtener la ayuda solicitada; (v) a que la situación que se pretende resolver mediante la presente tutela afecta a toda

la población desplazada, cualquiera que sea el sitio en el cual se encuentren actualmente, e independientemente deque hayan acudido a la acción de tutela para obtener la protección efectiva de sus derechos, (vi) a que la mayorparte de los problemas planteados se ha presentado de manera reiterada desde que se estableció la política para laatención de la población desplazada; y (vii) a que algunos de los problemas planteados por los desplazados debenser examinados por primera vez por la Corte.12 T-1346 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En la sentencia T-268 de 2003 (MP. Marco Gerardo MonroyCabra) se acogió la definición de desplazados que consagran los Principios Rectores del Desplazamiento ForzadoInterno. 13 Los motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizadospor la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia T-602 de 2003 seprecisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzadointerno dentro de los que se destacan “(i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii)

la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) lainseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulaciónsocial.” , así como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida. Porotra parte, en la sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los desplazadoses reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las repercusionespsicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la necesidad de incorporar unaperspectiva de género en el tratamiento de este problema, por la especial fuerza con la queafecta a las mujeres.




fundamentales14 y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención

por las autoridades: “Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de

debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado” 15 . En ese

mismo orden de ideas, ha indicado la Corte “la necesidad de inclinar la agenda política del

Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros

tópicos de la agenda pública” 16, , dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones

y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno

sobre la vida nacional.

Dada la importancia que tiene el retorno para la población desplazada, en la sentencia en

mención se definió el mínimo de la obligación del Estado al respecto:

Finalmente, en relación con el derecho al retorno y al restablecimiento, el mínimo al

cual están obligadas las autoridades consiste en (i) no aplicar medidas de coerción para

forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro

sitio, (ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia

habitual o se restablezcan en otro punto; (iii) proveer la información necesaria sobre

14 Ver, entre otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.15 Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. En estatutela se acumulan tres demandas. La primera corresponde a un grupo de desplazados por la violencia estaba compuesto por 26 familias que habían ocupado un predio de alto riesgo depropiedad de CORVIDE y que iban a ser desalojados por las autoridades municipales deMedellín, sin que se les hubiera ofrecido atención humanitaria y sin que existiera un plan deatención a la población desplazada. El segundo grupo estaba compuesto por una familia dedesplazados que solicitaba ayuda a las autoridades de Cali para tener acceso a los beneficios de vivienda que se otorgaban a personas ubicadas en zonas de alto riesgo, pero a quienes se lesniega dicho auxilio con el argumento de que no estaba diseñado para atender población

desplazada que sólo podían recibir ayuda de carácter temporal. El tercer grupo, tambiénunifamiliar, interpuso la acción de tutela contra la Red de Solidaridad, pues a pesar de haberfirmado un acuerdo de reubicación voluntaria y haberse trasladado al municipio de Guayabal,la Red no había cumplido con la ayuda acordada para adelantar proyectos productivos y paraobtener una solución de vivienda definitiva. La ayuda pactada para el proyecto productivo fuefinalmente entregada al actor por orden del juez de tutela, pero la ayuda para vivienda no se ledio porque estaba sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos.16 Sentencia T-215 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño.




las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el

compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado

asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de

promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los

desplazados a un riesgo para su vida o integridad personal y (v) proveer el apoyo

necesario para que el retorno se efectúe en condiciones de seguridad y los que

regresen puedan generar ingresos para subsistir autónomamente.

En sentencia posterior, T-821 de 200717 , esta Honorable Corte incorporó los Principios

Pinheiro sobre restitución de tierras, y al hacerlo, estableció el contenido de este derecho de la

población desplazada:

Las personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado y

que han sido despojadas violentamente de su tierra (de la tierra de la cual

son propietarias o poseedoras), tienen derecho fundamental a que el Estado

conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce

y libre disposición de la misma en las condiciones establecidas por el

derecho internacional en la materia. En efecto, en estos casos el derecho a lapropiedad o a la posesión adquiere un carácter particularmente, reforzado,

que merece atención especial por parte del Estado18 .

17La actora de esta tutela vivía con su compañero, sus dos hijas menores, su padre y su abuelo en una pequeñafinca en la vereda El Limoncito, del municipio de Aguachica, en el sur del Cesar. En el mes de septiembre del2006, siete hombres armados llegaron a su casa, se llevaron a su compañero y asesinaron a su padre en supresencia y en presencia de su abuelo, don Francisco Becerra, de 83 años de edad. Pocos días después se desplazócon sus hijas menores a la ciudad de Cúcuta.Los funcionarios de Acción Social negaron la solicitud de inscripción en el Registro Único de PoblaciónDesplazada pues consideraron que no se dieron las circunstancias exigidas por la ley para ser catalogado como

persona en situación de desplazamiento. Como fundamento probatorio arguyeron que:! El hogar fue víctima de la violencia por personas que no lograron ser identificadas por la actora! Se trató de una muerte selectiva y no por razón de la violencia generalizada ya que las autoridades no

confirman alteración alguna de orden público en la vereda El Limoncito durante 24 años.! La actora no logró explicar el nacimiento de su hija Laura en Bogotá en el año 2002 ni el de su otra hija

Daniela en Cúcuta el 19 de noviembre de 2005! La actora no dio suficiente información del padre de las menores.18 En este sentido la Corte ya ha afirmado lo siguiente: “5.3.3. Finalmente, no observa la Corte que se hayademostrado que el diseño de la política de atención a los desplazados tenga en cuenta su condición de víctimas del




Como se ha sostenido a lo largo de este concepto, la interpretación que los funcionarios del

Estado le han venido dando a los parágrafos demandados de la Ley 160 de 1994 (parágrafo

tercero del art. 50º y el parágrafo segundo del numeral tercero del art. 53º), están en contravía

de la protección especial constitucional reconocida a la población desplazada por la

jurisprudencia, y a su derecho a la restitución, pues dichos funcionarios no realizan una

consideración diferenciada cuando quienes iniciaron los procesos agrarios fueron personas que

después de iniciarlos, y en muchos casos como el de Las Pavas, precisamente por dicho inicio,

fueron desplazadas.

La indiferencia con esta situación especial de la población desplazada, a través de una

interpretación restrictiva de la norma, tiene como consecuencia directa la prolongación del

desplazamiento mismo y el aval indirecto del despojo de la tierra, en un claro incumplimiento

de las obligaciones del Estado consignada en la jurisprudencia citada.

En términos más pedagógicos, la interpretación actual de los funcionarios deriva en la siguiente

situación: Piénsese en una persona poseedora de un predio u ocupante de un baldío, que se

animó a adelantar un proceso administrativo para clarificar la propiedad, o para extinguir el

dominio de un propietario que incumplió su función social. Piénsese igualmente que quienes

aparecen como propietarios ordenan desplazar violentamente a dichas personas y

posteriormente venden los predios. Cuando el INCODER finaliza sus procesos encuentra que

conflicto armado, la cual les confiere derechos específicos, como lo son los derechos a la verdad, la justicia, lareparación y la no repetición. Para el caso específico de las personas víctimas del desplazamiento forzado, estosderechos se manifiestan, igualmente, en la protección de los bienes que han dejado abandonados, en particular desus tierras – componente de protección que no ha sido resaltado con suficiente fuerza por las entidades queconforman el SNAIPD”. (Auto 218 de 2006). En idéntico sentido en la Sentencia T – 1037 de 2006, dijo laCorte: “Con todo, esta Corporación considera que el hecho de que el señor Quintero Durán se haya visto

obligado a abandonar los inmuebles de su propiedad, víctima de la violencia, le confiere el derecho a que losmismos sean amparados hasta tanto él se halle en condiciones de hacerse cargo, a fin de evitar actos que recaigansobre estos. Por tal razón, estima que al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER- y a la Alcaldíadel municipio de Ocaña les corresponde adelantar las gestiones tendentes a garantizar la protección referida”. Enconsecuencia, la Corte decidió Ordenar: “TERCERO.- ORDENAR al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER- que, dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presentefallo, inicie las gestiones necesarias a fin de inscribir los predios rurales de propiedad del ciudadano FernandoQuintero Durán en el Registro Único de Predios Rurales Abandonados –RUP. Dicha inscripción deberá realizarsedentro de un término máximo de cinco (5) días, a partir de la efectuación de los trámites necesarios.”.




efectivamente procedía la extinción o la declaratoria de baldíos, pero esa decisión es sometida a

revisión por el Consejo de Estado por el aparente propietario que se benefició del despojo.

Bajo una interpretación irreflexiva y antissitemática, para los funcionarios debe tener más

garantías el aparente propietario que se benefició del despojo que las víctimas del despojo.

Dos consideraciones finales: En primer lugar, es preciso advertir que precisamente para

resolver estos conflictos se profirió la Ley 1448 de 2011 que creó la Unidad de Restitución de

Tierras y la jurisdicción especializada en restitución. Pero también se requiere subrayar que la

extensión de dicho proceso está condicionada a un proceso administrativo de

microfocalización cuyo plazo legal es de diez años a partir de la vigencia de la ley, y en la

actualidad, muchos de estos casos no han sido cobijados con dicha medida administrativa.En segundo lugar, para la CJDT es fundamental subrayar que un fallo de esta Honorable Corte

que reconozca la condición de especial protección del Estado a la población desplazada, para

los casos sub judice, no deja sin garantías al propietario afectado con la decisión de la

administración. En efecto, el propietario tiene dos acciones para atacar la actuación arbitraria

de la administración: por un lado, tiene la acción especial de revisión ante el Consejo de

Estado, cuya naturaleza jurídica consiste en revisar el recto proceder de la administración en

los procesos agrarios. Por otro lado, el propietario tiene la acción de nulidad y restablecimiento

del derecho respectiva.

Con todo lo hasta aquí argumentado, la consolidación de la línea jurisprudencial en materia de

derechos de la población desplazada debería llevar a este Honorable Tribunal a proyectar un

fallo que declare un exequibilidad condicionada de los parágrafos demandados de la ley 160 de

1994 y a conceder la tutela presentada por ASOCAB. Dicha condicionalidad podría ser

expresada en la siguiente regla:

Cuando el parágrafo tercero del art. 50º y el parágrafo segundo del numeral

tercero del art. 53º de la ley 160 de 1994 deban ser aplicados en procesos cuyo

solicitante tiene la condición de desplazado, por ningún motivo el ejercicio

de la acción de revisión ante el Consejo de Estado, suspende la ejecutividad




del acto administrativo hasta el fallo del supremo tribunal de lo contencioso

administrativo. Por tanto, a pesar de haber sido incoada dicha acción de

revisión, los funcionarios del INCODER estarán obligados a remitir a la

Oficina de Registro Público la respectiva resolución que terminó el proceso

administrativo para su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, y si

es del caso, proceder a la cancelación de los títulos de propiedad inscritos en

dicho folio.

2.3 Declaratoria de inexequibilidad de los parágrafos demandados: los campesinos

colombianos son un grupo discriminado históricamente y requieren demedidas afirmativas especiales para el cumplimento de los deberes del Estado

consagrados en el art. 13º de la Constitución, de manera general, y del art. 64º,

de manera específica

Las investigaciones de la CJDT, y de otros investigadores, han llevado a corroborar que la

forma de vida campesina ha sido preponderantemente victimizada en el conflicto armado que

ha sufrido el país. En efecto, durante la segunda mitad de siglo XX y lo que lleva corrido del

presente, tanto los discursos oficiales como los no oficiales y las prácticas de violencia han

creado márgenes profundos respecto del campo, la población campesina y su forma de vida. Se

trata de una marginalización negativa en tanto que ha profundizado las asimetrías y han

demarcado simbólica y materialmente al campo y a los campesinos como un espacio y una

población en condiciones de inferioridad respecto de aquellas personas que viven y crecen en

un espacio urbano.

Analizando este fenómeno la CJDT ha hecho uso del concepto de descampesinización para

referirse a un largo proceso en el que se han implementado un conjunto de práct icas que

tienen como finalidad la marginalización negativa de la vida campesina y que producen

un daño s ignif icativo en ésta

19. La cuantificación dela afectación de la vida campesina en

19 Para observar otras formas en las que ha sido empleado el término descampesinizaciónrevisar (Bryceson & Kay, 2000). Asimismo, es posible encontrar que este término había sido




estadísticas diferenciadas está aún en construcción20. Entre 1980 y 2012 se cometieron 1982

masacres dejando 11.751 muertos. De las 7147 víctimas que se pudo establecer la ocupación,

seis de cada diez eran campesinos (CNMH, 2013, pág. 54).

El Área de Víctimas del Observatorio Internacional de la Ley de Justicia y Paz del Centro

Internacional de Toledo para la paz (CITpax) advirtió en un informe de 2010 que, con base en

los formatos de registro que se diligenciaron en las Jornadas de Atención a Víctimas realizadas

por la Fiscalía General de la Nación en el departamento de Antioquia, se pudo establecer que

un 23% de las víctimas directas corresponde a víctimas pertenecientes a la forma de vida

campesina. Con base en la misma fuente de información, el informe establece que un 7% de

las víctimas que pone en conocimiento los hechos delictivos corresponde a personas quetodavía conservan el oficio de agricultores. Si se tiene en cuenta que el 23% de las víctimas

directas fueron campesinos y que tan sólo un 7% de las víctimas sobrevivientes conservan

dicha condición, se puede deducir un grave nivel de afectación sobre la vida campesina por el

conflicto armado colombiano. Estos datos obtenidos en el nivel regional, son contrastados en

el informe en comento con una encuesta de carácter nacional contratada por el Observatorio

Internacional del Citpax. Según esta el 25% de las víctimas están vinculadas a la forma de vida

campesina, pero sólo un 6% afirma tener la ocupación de agricultor en la actualidad (Tercer

Informe del Observatorio internacional para la Ley de Justicia y Paz. Recuperado el 6 de Febrero de 2012, de

Centro Internacional de Toledo para la paz, pág. 155.).

Esta violencia física contra la forma de vida campesina es profundizada por la ausencia de

políticas públicas del Estado colombiano conducentes a proteger y garantizar la existencia de

esta forma de vida en condiciones dignas. De acuerdo al Informe Nacional de Desarrollo

previamente empleado por el Centro de Memoria Histórica en otros contextos, v. gr: “ennuestro país ha tenido lugar lo que podríamos llamar una !descampesinización! tanto del agrocomo de la democracia. O, en otras palabra, el agro y la democracia han sido vaciadas de sucontenido campesino” (Grupo de Memoria Histórica, 2010, pág. 18).20 En la introducción del informe ¡Basta ya! producido por el Centro de Memoria Históricaexplican las dificultades de medición de la violencia en Colombia: la falta de voluntad políticapara reconocer el conflicto, la medición tardía, la perdurabilidad de la violencia, el cruce dedistintos tipos de violencia entre otros. (CNMH, 2013)




Humano del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas para Colombia, titulado

“Colombia rural: razones para la esperanza”, el 32% de la población colombiana habita en

zonas rurales. En estas zonas se encuentra el 75% de los municipios colombianos. El 75,5% de

personas que los habitan se encuentran debajo de la línea de pobreza (el 50% son pobres,

frente a un promedio nacional de 37,2%, y el 25% son pobres extremos, frente a un promedio

nacional de 12,3%). (PNUD. (2011). Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 "Colombia rural:

razones para la esperanza").

Esta discriminación histórica sobre la forma de vida campesina ha sido también observada por

el Comité Asesor de la O.N.U sobre discriminación en el contexto del derecho a la

alimentación. En efecto, el 22 de Febrero de 2010, presentó ante el Consejo de DerechosHumanos de la O.N.U, un estudio preliminar en el que 1) reitera la importancia de proteger los

derechos de los campesinos, 2) respalda la iniciativa de “la vía campesina” de promover una

convención internacional que reconozca dichos derechos, y 3) identifica los principales actos

de discriminación contra los campesinos. Señala el estudio que:

El hambre, al igual que la pobreza, sigue siendo predominantemente un

problema rural, y la población rural se constituye por productores campesinos,

pequeños tenedores de tierra, pescadores, cazadores y recolectores que sufren de

una manera desproporcionada. La meta sobre el hambre en los objetivos de

desarrollo del milenio de las Naciones Unidas ha mostrado que el 80% de las

personas con hambre viven en las zonas rurales. Cerca del 50% de las personas

con hambre son pequeños productores que dependen principalmente de la

agricultura para el sostenimiento de su forma de vida, pero carecen de acceso

suficiente a los recursos productivos como tierra, agua y semillas (Human Rights

Council. (22 de Febrero de 2010).Preliminary study of the Human Rights Council AdvisoryCommittee on discrimination in the context of the right to food.pág. 7).

De acuerdo a este estudio es posible identificar tres actos sistemáticos de discriminación contra

la forma de vida campesina que amenaza su existencia misma. En primer lugar, el fenómeno de




concentración de las tierras productivas por parte de los agentes con mayor riqueza en la

sociedad, situación que deriva en la marginación de los campesinos a tierras no fértiles y de

mayor riesgo frente a desastres naturales. En segundo lugar, la tendencia hacia la concentración

de la producción y comercialización de semillas por parte de los agentes con mayor riqueza en

la sociedad, fenómeno que tiene como efecto inmediato el encarecimiento de las semillas y la

imposibilidad de los campesinos en acceder a estas. En tercer lugar, las políticas agrarias que

favorecen la producción agrícola de monocultivos, las cuales en vez de beneficiar a los

pequeños campesinos favorecen la agricultura altamente mecanizada y los intereses de

corporaciones trasnacionales.

Para reversar esta discriminación histórica en el 2009 “La vía Campesina”, organización endonde convergen representantes de diferentes movimientos campesinos a nivel global, emitió

la Declaración de los derechos campesinos – Hombres y Mujeres La declaración advierte a

la comunidad internacional la necesidad de convertir esta declaración en una convención

internacional que proteja los derechos de los campesinos. En su artículo 1° la Declaración

establece la definición de campesino:

Artículo I. Definición de campesinos: sujetos titulares de derechos: Una

persona campesina es un hombre o una mujer de la tierra que tiene una

relación directa y especial con la tierra y la naturaleza a través de la producción

de alimentos y/o otros productos agrícolas. Las campesinas y campesinos

trabajan la tierra por sí mismos; dependen sobre todo del trabajo en familia y

otras formas a pequeña escala de organización del trabajo. Las campesinas y

campesinos están tradicionalmente integrados en sus comunidades locales y

cuidan el entorno natural local y los sistemas agro‐ecológicos.

El término de campesino o campesina puede aplicarse a cualquier persona que

se ocupa de la agricultura, ganadería, la transhumancia, las artesanías

relacionadas con la agricultura u otras ocupaciones similares. Esto incluye a las

personas indígenas que trabajan la tierra.




El término campesino también se aplica a las personas sin tierra. De acuerdo

con la definición [1] de la Organización para la Alimentación y la Agricultura

de la ONU (FAO 1984), las siguientes categorías de personas pueden

considerarse sin tierra, y es probable que se enfrenten a dificultades para

asegurar sus medios de vida:

1. Familias de agricultores con poca tierra o sin tierra.

2. Familias no‐agrícolas en áreas rurales, con poca tierra o sin tierra, cuyos

miembros se dedican a diversas actividades como la pesca, la artesanía para el

mercado local o la proporción servicios;3. Otras familias de trashumantes, nómadas, campesinos que practican cultivos

cambiantes, cazadores y recolectores y personas con medios de subsistencia

parecidos.

En la Declaración se enuncian y se describen los siguientes derechos de los

campesinos:

Artículo III. Derecho a la vida y a un estándar adecuado de vida

Artículo IV. Derecho a la tierra y al territorio

Artículo V. Derecho a las semillas y al conocimiento y práctica de agricultura

tradicional

Artículo VI. Derecho a los medios de producción agrícola

Artículo VII. Derecho a la información y tecnología agrícola

Artículo VIII. Libertad para determinar precio y mercado para la producción

agrícola

Artículo IX. Derecho a la protección de valores culturales campesinos Artículo X. Derecho a la diversidad biológica

Artículo XI. Derecho a preservar el medio ambiente

Artículo XII. Libertades de asociación, opinión y expresión

Artículo XIII. Derecho al acceso a la justicia




A nivel interno, el art 64° de la Carta Magna señaló como deber del Estado promover el acceso

progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o

asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,

comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin

de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.

En concepto de la CJDT la conjunción de la violencia física y la violencia simbólica (la

preeminencia de lo urbano sobre lo rural en términos culturales, sociales, económicos y

políticos) que ha recaído sobre la forma de vida campesina en Colombia es un incumplimiento

con el deber del Estado consagrado en el art. 64°. La declaratoria de inexequibilidad de los parágrafos demandados puede ser una gran oportunidad para este Honorable Tribunal

para llamar la atención sobre la necesidad de cumplir con el deber el Estado, incluso,

para incorporar por vía jurisprudencial los derechos de los campesinos en un contexto

de discriminación histórica.

Se trataría de un fallo sin precedente en nuestra jurisprudencia que advertiría la necesidad de

comprender que los actos administrativos que terminan los procesos agrarios de

extinción de dominio, clarificación de propiedad y recuperación de baldíos están

sujetos a las reglas generales consagradas en el código contencioso administrativo, y

que la acción especial de revisión ante el Consejo de Estado se conoce, como es

común en los procesos contra el Estado, en el efecto devolutivo. La justificación de tal

fallo estaría cimentada en la necesidad de liberar las tierras que han vuelto al

patrimonio del Estado -bien sea porque los propietarios han incumplido su función

social o porque en realidad nunca habían salido del patrimonio del Estado- y poder

adjudicarlas a una población que ha sufrido con rigor extremo la violencia en nuestro

país, la población campesina, la cual, en un contexto de discriminación histórica esmerecedora de estas y otras medidas afirmativas que logre colocarlas en un nivel de

simetría respecto de las personas que habitan en los centros urbanos.




Exponiendo los tres potenciales fallos a los que se ve avocada esta Honorable Corte y las

consecuencias para la jurisprudencia vigente en nuestro ordenamiento, la CJDT agradece la

atención prestada a esta intervención esperando que sea de ayuda en la toma de la decisión

final de los Magistrados y los conjueces designados.

ANEXOS:

Denuncia Penal hecha por los miembros de ASOCAB en el mes de marzo de 2015.

Respetuosamente,

Juan Felipe García Arboleda

Director – Clínica Jurídica en Derecho

y Territorio

Facultad de Ciencias Jurídicas

Pontificia Universidad Javeriana

Celular: 3125588889

Correo: [email protected]

[email protected]

Catalina Rivera Cediel

Coordinadora – Clínica Jurídica en

Derecho y Territorio

Facultad de Ciencias Jurídicas

Pontificia Universidad Javeriana

Celular: 3003524369

Correo: [email protected]

[email protected]




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Amicus Curiae CJDT - Pretelt.pdf