UPRA-Diagnostico Preliminar_Geoprospectivo -Plan de Ordenamiento Social y Productivo de La Propiedad Rural

8/16/2019 UPRA-Diagnostico Preliminar_Geoprospectivo -Plan de Ordenamiento Social y Productivo de La Propiedad Rural

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DIAGNOSTICO PRELIMINAR GEOPROSPECTIVO

Corporación Latinoamericana Misión Rural

Versión: 03

Fecha: septiembre de 2014

PLAN DE ORDENAMIENTO SOCIAL YPRODUCTIVO DE LA PROPIEDAD RURAL


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Resumen

Palabras clave: Ordenamiento, territorio, propiedad, usos, gobernanza y conflictos.

El Documento de Diagnóstico Preliminar del Ordenamiento Social y Productivo de la Propiedad Rural - secompone de: a). Consolidación y acopio integral de la información cartográfica; b). Alistamiento para eldiagnóstico; c). Establecimiento de línea de base; d). Síntesis y evaluación integral de los sistemas; e).Caracterización, clasificación, especialización; f). Mapa de la frontera agropecuaria; g). Identificación defactores de cambio. Este documento deberá contar con su correspondiente metadato, conforme a loslineamientos de la Oficina TIC de la UPRA. Los productos geográficos generados deberán contar con la

especificación técnica, los metadatos, geoprocesos, insumos y el reporte de calidad correspondiente,conforme a los lineamientos de la Oficina TIC de la UPRA.


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ContenidoResumen 2

1. Introducción ................................................................................................................................................. 12

2. Estructura General del Diagnostico Preliminar ............................................................................................. 14

3. Marco teórico............................................................................................................................................... 15

3.1. Referentes conceptuales ...................................................................................................................................... 15

3.1.1. Territorio........................................................................................................................................................... 15

3.1.2. El Ordenamiento Territorial.............................................................................................................................. 18

3.1.3. Ordenamiento Social de la Propiedad .............................................................................................................. 18

3.1.4. Ordenamiento productivo de la propiedad ...................................................................................................... 19

3.1.5. Función Social y Ecológica de la Propiedad ...................................................................................................... 20

3.2. Referentes teóricos ............................................................................................................................................... 23

3.2.1. Enfoque territorial ............................................................................................................................................ 23

3.2.2. Gestión territorial ............................................................................................................................................. 24

3.2.3. La Geoproespectiva .......................................................................................................................................... 24

3.2.4. Planeación Prospectiva ..................................................................................................................................... 25

3.3. El Ordenamiento Social y Productivo de la Propiedad Rural dentro del Ordenamiento Territorial ..................... 25 3.3.1. Una conceptualización del ordenamiento con un enfoque multidimensional y territorial ............................. 26

4. Metodología general para la construcción del diagnóstico preliminar ......................................................... 29

4.1. Definición de hipótesis de trabajo ........................................................................................................................ 30

4.2. Consolidación y acopio integral de la información cartográfica ........................................................................... 31

4.3. Alistamiento para el diagnóstico .......................................................................................................................... 32

4.4. Marco preliminar de aproximación a los fenómenos territoriales ....................................................................... 32

4.4.1. Marco o línea base ........................................................................................................................................... 32

4.4.2. Análisis Geoprospectivo Nacional .................................................................................................................... 34

5. Componentes para el ordenamiento social y productivo de la propiedad rural ........................................... 36

5.2. Oferta Ambiental .................................................................................................................................................. 36

5.3. Sistemas productivos rurales ................................................................................................................................ 37

5.4. Socio-institucional ................................................................................................................................................. 38

5.5. Tenencia y propiedad de la tierra ......................................................................................................................... 38


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6. Establecimiento de la línea base .................................................................................................................. 39

6.2. Oferta Ambiental .................................................................................................................................................. 39

7.1.1. Áreas de reglamentación especial con restricciones de acceso a la t ierra .............................................................. 42

6.1.2 Regulaciones a los usos .................................................................................................................................... 51

6.2.1. Conflictos de uso del suelo ............................................................................................................................... 55

6.2.2. Conclusiones de la Dimensión de Oferta Ambiental ........................................................................................ 57

7.2. Sistemas productivos rurales ................................................................................................................................ 58

7.2.1. Sistema de producción agrícola ........................................................................................................................ 58

7.2.2. Sistema de producción ganadero ..................................................................................................................... 91

7.2.3. Sistema de producción minero – energético .................................................................................................... 93

7.2.4. Conclusiones Dimensión Sistemas Productivos ................................................................................................ 97

6.3. Socio-institucional ................................................................................................................................................. 99

7.2.5. Demografía ....................................................................................................................................................... 99

7.2.6. Índice de Pobreza Multidimensional Rural ..................................................................................................... 102

7.2.7. Índice de Ruralidad ......................................................................................................................................... 104

7.2.8. Índice de Vulnerabilidad ................................................................................................................................. 106

7.2.9. Capacidad institucional ................................................................................................................................... 109

7.2.10. Violencia y conflicto armado .......................................................................................................................... 111

7.2.11. Conclusiones Dimensión Socio-institucional .................................................................................................. 120

7.3. Tenencia y propiedad de la tierra ....................................................................................................................... 121

7.3.5. Informalidad en la tenencia de la tierra ......................................................................................................... 121 7.3.6. Formas de tenencia de la tierra y sujetos de reforma agraria........................................................................ 124

7.3.7. Estructura Agraria en Unidades Agrícolas Familiares ..................................................................................... 125

7.3.8. Interpretación cartográfica estructura agraria en UAF por tamaños de la propiedad a nivel municipal ....... 129

7.3.9. Estructura Agraria Predial 2012 ...................................................................................................................... 135

7.3.10. Conclusiones Dimensión Tenencia y Propiedad ............................................................................................. 155

8. Síntesis y evaluación integral de los componentes ..................................................................................... 158

8.1. Mapa Estrato de Desarrollo Socioeconómico ..................................................................................................... 158

8.2. Mapa Estrato de Violencia .................................................................................................................................. 160

8.3. Mapa Estrato Capacidad Institucional ................................................................................................................ 160

8.4. Mapa Estrato de Distribución de la Tierra .......................................................................................................... 164

8.5. Mapa Estrato Municipal ...................................................................................................................................... 166

9. Caracterización, clasificación, espacialización ............................................................................................ 169

4.2. ................................................................................................................................................................................... 170


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9.1. Oferta ambiental ................................................................................................................................................. 170

9.1.1. Potencial del suelo según vocación ................................................................................................................ 170

9.1.2. Potencial del suelo según UAF ........................................................................................................................ 173

9.1.3. Potencial del suelo por vocación y ajustado por UAF..................................................................................... 175

9.2. Sistemas productivos rurales .............................................................................................................................. 176

9.2.1. Agricultura ...................................................................................................................................................... 177

9.2.2. Ganadería ....................................................................................................................................................... 178

9.2.3. Producción agropecuaria ................................................................................................................................ 178

9.2.4. Minería ........................................................................................................................................................... 180

9.2.5. Petróleo .......................................................................................................................................................... 181

9.3. Socio institucional ............................................................................................................................................... 182

9.3.1. Socioeconómico.............................................................................................................................................. 182

9.3.2. Violencia ......................................................................................................................................................... 185

9.3.3. Institucionalidad ............................................................................................................................................. 187

9.4. Tenencia y propiedad de la tierra ....................................................................................................................... 189

9.4.1. Tenencia de la tierra ....................................................................................................................................... 189

9.4.2. Concentración ................................................................................................................................................ 190

10. Mapa de la Frontera Agropecuaria ............................................................................................................... 193

11. Conclusiones ................................................................................................................................................ 198

12. Bibliografía ................................................................................................................................................... 204

Índice de Tablas

Tabla 1. Departamentos con mayor vocación productiva ................................................................................................. 40

Tabla 2. Zonas de Reserva Forestal a 2012 ........................................................................................................................ 44

Tabla 3. Zonas de Reserva Campesina ............................................................................................................................... 45

Tabla 4. Municipios con mayor área subutilizada y sobreutilizada .................................................................................... 55

Tabla 5. Municipios con mayor área en agricultura y ganadería ....................................................................................... 58

Tabla 6. Municipios que concentran mayor producción de área....................................................................................... 62 Tabla 7. Municipios con mayor área destinada a ganadería .............................................................................................. 91

Tabla 8. Municipios que concentran mayor número de pozos petroleros ........................................................................ 93

Tabla 9. Municipios con mayor índice de Pobreza Multidimensional Urbana y Rural ..................................................... 102

Tabla 10. Municipios con mayor Índice Ruralidad ........................................................................................................... 104


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Tabla 11. Municipios con mayor Índice de Vulnerabilidad .............................................................................................. 106

Tabla 12. Municipios con menor Índice de Vulnerabilidad .............................................................................................. 106

Tabla 13. Municipios con bajo desempeño institucional ................................................................................................. 109

Tabla 14. Municipios con mayor número de homicidios 2009 ........................................................................................ 111

Tabla 15. Municipios con mayor desplazamiento forzado .............................................................................................. 115

Tabla 16. Municipios con 100% de informalidad en la tenencia de la tierra ................................................................... 121

Tabla 17. Rangos de UAF - Nacional por municipios ........................................................................................................ 125

Tabla 18. Rangos de UAF por propietarios ....................................................................................................................... 128

Tabla 19. Rangos de UAF por hectárea ............................................................................................................................ 128

Tabla 20. Porcentaje propietarios .................................................................................................................................... 128

Tabla 21. Tamaño UAF por suma de predios y registros.................................................................................................. 137

Tabla 22. Beneficiarios FNA 2004 – 2012 ......................................................................................................................... 140

Tabla 23. Avalúo Hectáreas por departamentos ............................................................................................................. 140

Tabla 24. Departamento con predios de Bienes Fiscales ................................................................................................. 142

Tabla 25. Titulación de baldíos por familias y hectáreas ................................................................................................. 142

Tabla 26. Adjudicaciones de baldíos ................................................................................................................................ 143

Tabla 27.Predios adjudicados por compra directa y subsidio integral 2002 – 2012 ........................................................ 146

Tabla 28. Familias beneficiadas por compra directa y subsidio integral .......................................................................... 146

Tabla 29. Asignación de predios DNE sujetos de Reforma Agraria .................................................................................. 148

Tabla 30. Área adjudicada en Resguardos indígenas ....................................................................................................... 151

Tabla 31.Total Has tituladas a Consejos Comunitarios de comunidades Negras 1996 -2012 ......................................... 152 Tabla 32.Asignación de predios incautados a sujetos de reforma agraria....................................................................... 153

Tabla 33. Asignación de predios DNE sujetos de Reforma Agraria .................................................................................. 153

Tabla 34. Estrato Desarrollo Socioeconómico ................................................................................................................. 158

Tabla 35. Estrato Violencia ............................................................................................................................................... 160

Tabla 36. Estrato Capacidad Institucional ........................................................................................................................ 160

Tabla 37. Estrato Distribución de la Tierra ....................................................................................................................... 164

Tabla 38. Estrato Municipal ............................................................................................................................................. 166

Tabla 39. Indicadores de oferta por vocación .................................................................................................................. 172

Tabla 40. Indicadores de potencia por tamaño de UAF ................................................................................................... 174

Tabla 41. Indicadores por oferta ajustada por UAF ......................................................................................................... 175

Tabla 42Clasificación por tipo de producción .................................................................................................................. 177

Tabla 43. Clasificación por producción ganadera ............................................................................................................ 178

Tabla 44. Clasificación producción agropecuaria ............................................................................................................. 178


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Tabla 45. Indicadores por tipo de producción ................................................................................................................. 179

Tabla 46. Indicadores de afectación de títulos mineros .................................................................................................. 180

Tabla 47. Indicadores de afectación de explotación petrolera ........................................................................................ 181

Tabla 48. Modelo de varianza para estratos socioeconómicos ....................................................................................... 183

Tabla 49.Matriz de componentes para estratificación socioeconómica .......................................................................... 183

Tabla 50. Indicadores de ajuste de calificación de estratificación socioeconómica ........................................................ 184

Tabla 51.Indicadores de estratificación socioeconómica ................................................................................................ 184

Tabla 52. Modelo de varianza para situación de violencia .............................................................................................. 185

Tabla 53. Matriz de componentes para violencia ............................................................................................................ 186

Tabla 54. Indicadores de estratos de violencia ................................................................................................................ 186

Tabla 55. Indicadores de ajuste del modelo de estratificación de violencia .................................................................... 186

Tabla 56. Indicadores de descripción de estratos institucionales .................................................................................... 187

Tabla 57.Indicadores de estratificación institucional ....................................................................................................... 188

Tabla 58. Indicadores ajuste de estratificación de formalización de tenencia de la tierra .............................................. 189

Tabla 59Indicadores de estratos de formalización .......................................................................................................... 190

Tabla 60.Análisis para la estimación de estratos de tenencia ......................................................................................... 191

Tabla 61.Matriz de componentes para estratos de tenencia .......................................................................................... 191

Tabla 62.Indicadores de ajuste de modelo de estratificación de tenencia ...................................................................... 191

Tabla 63. Indicadores de estratos de concentración ....................................................................................................... 192

Índice de Ilustraciones

Ilustración 1. Ruta Metodológica ....................................................................................................................................... 30

Ilustración 2. Análisis de Geoprospectiva .......................................................................................................................... 34

Ilustración 3 . Modelo para un Análisis de Geoprospectiva Nacional ................................................................................ 36

Ilustración 4. Dimensiones de análisis para construcción de línea base ............................................................................ 39

Ilustración 5. Conflictos críticos ....................................................................................................................................... 169

Ilustración 6. Modelo general de análisis Oferta Ambiental ............................................................................................ 170

Ilustración 7. Modelo general de análisis sistemas productivos rurales .......................................................................... 176

Ilustración 8. Modelo general de análisis socio-institucional .......................................................................................... 182

Ilustración 9. Modelo general de análisis tenencia y propiedad de la tierra ................................................................... 189


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Índice de GraficasGráfica 1.Vocación y uso del suelo ..................................................................................................................................... 40

Gráfica 2. Áreas según vocación de uso del suelo excluyendo áreas protegidas y restricciones ..................................... 52

Gráfica 3. Conflictos de uso................................................................................................................................................ 55

Gráfica 4. Tendencias de la producción cultivos ................................................................................................................ 59

Gráfica 5. Producción agroindustrial .................................................................................................................................. 61

Gráfica 6. Productos agroindustriales ................................................................................................................................ 61

Gráfica 7.Grupo de productos y su área cosechada .......................................................................................................... 64

Gráfica 8.Tendencia área cosechada y área sembrada ...................................................................................................... 66

Gráfica 9.Tendencia área sembrada y área cosechada de cereales................................................................................... 69

Gráfica 10.Tendencia área sembrada y área cosechada de tubérculos y plátanos ........................................................... 71

Gráfica 11.Tendencia área sembrada y área cosechada de oleaginosas ........................................................................... 73 Gráfica 12.Tendencia área sembrada y área cosechada en frutales.................................................................................. 75

Gráfica 13.Tendencia área sembrada y área cosechada en leguminosas .......................................................................... 77

Gráfica 14.Tendencia área sembrada y área cosechada en hortalizas ............................................................................. 79

Gráfica 15.Tendencia área sembrada y área cosechada en fibras ..................................................................................... 82

Gráfica 16.Tendencia área sembrada y área cosechada en forestales .............................................................................. 84

Gráfica 17.Tendencia en área sembrada y cosechada en flores y follajes ......................................................................... 87

Gráfica 18.Tendencia de área sembrada y área cosechada en plantas aromáticas, condimentarías y medicinales ......... 89

Gráfica 19. Área de uso en hidrocarburos ......................................................................................................................... 93

Gráfica 20. Distribución demográfica............................................................................................................................... 100

Gráfica 21. Distribución del Índice de Desempeño Integral de los Municipios................................................................ 109

Gráfica 22. Homicidios totales entre 1990 y 2012 ........................................................................................................... 111

Gráfica 23. Masacres perpetradas entre 1993 -2012 ...................................................................................................... 113

Gráfica 24. Desplazamiento forzado entre 1990 - 2013 ................................................................................................. 116

Gráfica 25. MAP y MUSE 1990-2013 ................................................................................................................................ 118

Gráfica 26. Rangos de UAF nacional por tamaños de propiedad en porcentaje de predios ........................................... 135

Gráfica 27. Tamaños de propiedad por porcentajes de predio en los diferentes rangos ................................................ 136

Gráfica 28. Tamaño de la propiedad por rangos de UAF nacional en porcentaje de área total catastrada .................... 136 Gráfica 29. Tamaño de la propiedad por rangos de UAF nacional en hectáreas ............................................................. 137

Gráfica 30. Tamaño de la propiedad por porcentajes de: avalúo, área catastrada, predios, propietarios ..................... 137

Gráfica 31. Áreas por departamento con Resguardos Indígenas ..................................................................................... 151

Gráfica 32. Áreas por departamento con Territorios Colectivos de Comunidades Negras. ............................................ 151

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Índice de Mapas

Mapa 1. Áreas según vocación de uso del suelo ................................................................................................................ 41

Mapa 2. Sistema Nacional de Áreas Protegidas ................................................................................................................. 42

Mapa 3. Sistema de Parques Nacionales Naturales ........................................................................................................... 43

Mapa 4. Zonas de Reserva Forestal de Ley 2 de 1959 ....................................................................................................... 46

Mapa 5. Resguardos Indígenas .......................................................................................................................................... 47

Mapa 6. Títulos colectivos comunidades negras ............................................................................................................... 48

Mapa 7. Zonas de Reserva Campesina Constituidas .......................................................................................................... 49

Mapa 8. Zonas de Reserva Campesina a Constituir ........................................................................................................... 50

Mapa 9. Áreas según vocación de uso excluyendo áreas protegidas y restricciones ........................................................ 53

Mapa 10. Uso actual del suelo por grupo de uso............................................................................................................... 54 Mapa 11. Conflictos de uso del suelo ................................................................................................................................ 56

Mapa 12. Uso agropecuario actual según cobertura ......................................................................................................... 59

Mapa 13. Producción agroindustrial .................................................................................................................................. 63

Mapa 14. Agrodiversidad ................................................................................................................................................... 65

Mapa 15. Distribución del 90% del área cosechada en otros permanentes ...................................................................... 67

Mapa 16. Distribución del 90% del área cosechada en cereales ....................................................................................... 69

Mapa 17. Distribución del 90% de área cosechada en tubérculos y plátanos ................................................................... 71

Mapa 18.Distribución del 90% del área cosechada en oleaginosas ................................................................................... 74

Mapa 19. Distribución del 90% del área cosechada en frutales ........................................................................................ 76

Mapa 20. Distribución del 90% del área cosechada en leguminosas ................................................................................ 78

Mapa 21. Distribución del 90% del área cosechada en hortalizas ..................................................................................... 80

Mapa 22. Distribución del 90% del área cosechada en fibras............................................................................................ 83

Mapa 23. Distribución del 90% del área cosechada en forestales ..................................................................................... 85

Mapa 24. Distribución del 90% del área cosechada en flores y follajes ............................................................................ 87

Mapa 25. Distribución del 90% del área cosechada en aromáticas, condimentarias y medicinales ................................. 89

Mapa 26. Inventario bovino - 2012 .................................................................................................................................... 92

Mapa 27. Títulos Mineros .................................................................................................................................................. 94

Mapa 28. Bloques de áreas de tierras para explotación de hidrocarburos ....................................................................... 95

Mapa 29. Pozos petroleros en Colombia ........................................................................................................................... 96

Mapa 30. Densidad poblacional rural .............................................................................................................................. 100

Mapa 31. Índice de Pobreza Multidimensional Rural ...................................................................................................... 103


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Mapa 32. Índice de Ruralidad .......................................................................................................................................... 105

Mapa 33. Índice de Vulnerabilidad .................................................................................................................................. 108

Mapa 34. Índice de Desempeño Integral 2012 ................................................................................................................ 110

Mapa 35. Homicidios por cada 100.000 habitantes ........................................................................................................ 112

Mapa 36. Masacres perpetuadas entre 1993 - 2012 ....................................................................................................... 114

Mapa 37. Desplazamiento forzado entre 1990 – 2013 .................................................................................................... 116

Mapa 38. Victimas MAP y MUSE (1982 -2013) ................................................................................................................ 119

Mapa 39. Porcentaje de informalidad ............................................................................................................................. 123

Mapa 40.Distribución de rangos de UAF por municipio .................................................................................................. 127

Mapa 41. Porcentaje de área en microfundio por municipio .......................................................................................... 129

Mapa 42. Porcentaje de área en municipio por municipio .............................................................................................. 130

Mapa 43. Porcentaje de área en pequeña propiedad por municipio .............................................................................. 132

Mapa 44. Porcentaje de área en mediana propiedad por municipio .............................................................................. 133

Mapa 45. Porcentaje de área en gran propiedad por municipio ..................................................................................... 134

Mapa 46. Integrado por tamaños de propiedad por municipio ...................................................................................... 138

Mapa 47. Predios Fondo Nacional Agrario - 2014 ........................................................................................................... 141

Mapa 48. Consolidado de hectáreas adjudicadas de titulación de baldíos a campesinos .............................................. 144

Mapa 49. Adjudicación de tierras compra directa (2002-2012) ...................................................................................... 147

Mapa 50. Adjudicación de predios FNA ........................................................................................................................... 149

Mapa 51. Consolidado de hectáreas adjudicadas de titulación de baldíos a campesinos .............................................. 150

Mapa 52. Resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades negras .......................................................... 152 Mapa 53. Predios rurales extintos Dirección Nacional de Estupefacientes - 2014 .......................................................... 154

Mapa 54. Estrato socioeconómico ................................................................................................................................... 159

Mapa 55. Estrato Violencia .............................................................................................................................................. 161

Mapa 56. Estrato Capacidad Institucional ....................................................................................................................... 163

Mapa 57. Estratos Distribución de la Tierra ..................................................................................................................... 165

Mapa 58. Categorías municipales .................................................................................................................................... 168

Mapa 59. Calificación de vocación ................................................................................................................................... 173

Mapa 60. Tamaños medios de UAF ................................................................................................................................. 174

Mapa 61. Vocación ajustada por UAF .............................................................................................................................. 176

Mapa 62. Tipo de producción .......................................................................................................................................... 179

Mapa 63. Títulos mineros ................................................................................................................................................ 180

Mapa 64. Zonas de producción petrolera ........................................................................................................................ 181

Mapa 65. Estratos socioeconómicos ................................................................................................................................ 185


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Mapa 66.Estratos de violencia ......................................................................................................................................... 187

Mapa 67. Estratos de capacidad institucional ................................................................................................................. 188

Mapa 68. Estratos de formalización de la tierra .............................................................................................................. 190

Mapa 69. Estratos de concentración de la tierra ............................................................................................................. 192

Mapa 70. Frontera Agropecuaria Jurídica ........................................................................................................................ 194

Mapa 71.Frontera Agropecuaria Restringida ................................................................................................................... 195

Mapa 72. Frontera Agropecuaria Actual .......................................................................................................................... 196


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1. Introducción

La UPRA y la Corporación Latinoamericana Misión Rural, CLMR, adelantan el convenio 101 de

2014 que tiene por objeto “Formular la propuesta preliminar de los planes nacionales deordenamiento social de la propiedad y de ordenamiento productivo, de conformidad con lasfases de estructuración del Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR),plasmadas en los documentos de Metodología y Estructura”.

La Metodología entregada en el 2013 fue estructurada en cuatro fases: la Formulación del Plana nivel Nacional, fase I, la fase II Territorialización del Plan, la fase III de Ejecución del Plan, y lafase IV, de Seguimiento y Evaluación.

Como parte del proceso metodológico de la fase I, se presenta el Diagnóstico preliminar delordenamiento social y productivo de la propiedad, el cual deberá ser compartido con distintosactores, en el marco de los ejercicios de geoprospectiva previstos posteriormente.

Este es un paso definitivo, en la medida en que se incorporaran aspectos y visiones de losactores estratégicos para garantizar una construcción colectiva y un consenso sobre losprincipales asuntos referentes al POSPR, su contexto, las tendencias y escenarios que seperfilaran para, con base en ellos, proponer una visión colectiva de corto, mediano y largoplazo, y la definición de políticas e instrumentos que hagan posible las transformacionesesperadas, en relación a l uso y la tenencia y propiedad de la tierra rural en Colombia.

El documento cuenta como punto de partida con un marco teórico conceptual y presenta lasdistintas etapas del Diagnóstico: Consolidación y acopio integral de la información cartográfica;

Alistamiento para el diagnóstico, Establecimiento de línea de base, Síntesis y evaluaciónintegral de los sistemas, Caracterización, clasificación, espacialización, el Mapa de la fronteraagropecuaria, y la Identificación de factores de cambio.

En la primera fase de su elaboración se retomaron los productos del proyecto 2013,Metodología, Estructura, Aspectos Programáticos, bases del Contexto Político Institucional, yExperiencias internacionales, que permitieron fijar elementos de análisis y de reflexión para laformación de una serie de hipótesis de trabajo. Con esllo, se definieron las principales variablese indicadores sobre la base de un modelo que plantea cuatro dimensiones: oferta ambiental(vocación y uso), sistemas productivos, aspectos socioeconómicos e institucionales, yestructura de tenencia y propiedad.

La información fue elemento central de la construcción del Diagnóstico, en la medida en quehay información disponible pero no necesariamente georreferenciada, y no se encuentradisponible para todos los aspectos claves que fueron enunciados como punto de partida, tal esel caso de la información de baldíos de la Nación.


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Posteriormente se elaboraron una serie de cartografías e infografías estratégicas (más de cien),que sintetizan los principales resultados del contexto de la situación rural en relación con el usoy la tenencia. Para ello se construyeron bases de datos temáticas y se abordaron distintosanálisis técnicos académicos disponibles.

El Diagnóstico a su vez guarda una estrecha relación con otros documentos clave del Plan,entre ellos el análisis jurídico institucional, el compendio normativo, la metodología, y a su vezes referente e insumo para la realización de una primera caracterización de tipologíasterritoriales, así como para la formulación del Plan preliminar.

Durante todo el proceso se realizaron numerosas reuniones de trabajo entre el equipo técnicointegrado por Patricia Lizarazo, Guillermo Solarte, Rafael Echeverri Perico, Luis Jorge Garay,Miguel Mejía, Andrés Ocampo, Camilo Lastra, Jesica Ibarra, Sandra Mejía, Laura Mateus, y defuncionarios de la UPRA, entre ellos, Dora Inés Rey, Luis Fernando Sandoval, y Natalia Flores.


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2. Estructura General del Diagnostico Preliminar

El documento cuenta como punto de partida con un marco teórico conceptual para la formulacióndel Plan de Ordenamiento Social y Productivo de la Propiedad Rural – POSPPR, su enfoque estácentrado en definir claramente la noción de territorio y sus distintas interrelaciones sistémicas concategorías de análisis que lo acercan a los conflictos, los derechos, los múltiples actores que tienenincidencia sobre él, que lo configuran y determinan su ordenamiento y funcionalidad.

Posteriormente se presenta la metodología empleada para la Consolidación y acopio integral de lainformación cartográfica; el proceso de alistamiento para el diagnóstico que se expresa en unMarco Preliminar de aproximación a los fenómenos territoriales; el establecimiento de línea debase que incluye cuatro dimensiones de análisis (Oferta ambiental; sistemas productivos; socio-institucional; tenencia y propiedad de la tierra).

Posteriormente se presenta la síntesis y evaluación integral de los sistemas que consiste enelaborar una síntesis y evaluación integral de los procesos y estructuras que integran el territorio yque permite reconocer la aptitud de diferentes zonas dentro del territorio nacional, las tendenciasde la transformación del territorio y la identificación de potencialidades, limitaciones y macroproblemas.

La Caracterización, clasificación, especialización y priorización de los problemas que afectan elnormal desarrollo territorial, de acuerdo con el análisis de cada sistema identificado.

El mapa de la frontera agropecuaria se orienta a identificar el territorio apto para ocupación, uso,

explotación, adjudicación y titulación de tierras. Pero también se interpretan tres escenarios deanálisis a) frontera agropecuaria jurídica; b) frontera agropecuaria restringida; c) frontera de usoactual.

Finalmente se identifican los principales factores de cambio, que son aquellos componentes deldesarrollo territorial que dada su importancia estructural, inciden -favorable o desfavorablemente-en la construcción de escenarios potenciales de futuro. Se pretende obtener una síntesis de lastendencias en la transformación del territorio, y la identificación de potencialidades, limitaciones ymacro problemas


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3. Marco teórico

Para la construcción del diagnóstico preliminar se tomaron una serie de conceptos previostrabajados en el convenio 161 de 2013. El POSPR que se propone se sustenta en referencia a tresprecisiones conceptuales e institucionales: (1) definición del Ordenamiento Social y Productivo dela Propiedad, (2) el enfoque territorial (3) el método de planeación geoprospectiva.

3.1. Referentes conceptuales

Los referentes conceptuales para la formulación del POSPR están centrados en definir claramentela noción de territorio y sus distintas interrelaciones sistémicas con categorías de análisis,

aproximándolo a una visión de los conflictos, derechos y actores que tienen incidencia sobre él,que lo configuran y determinan su ordenamiento y funcionalidad.

3.1.1. Territorio

El territorio es un espacio delimitado, escenario de procesos dinámicos de carácter ambiental,económico, social y político, que históricamente manifiesta un proceso de apropiación, reflejadoen pertenencia, adscripción, identidad y culturas propias. El territorio adquiere una expresióninstitucional, base de su posibilidad de constituirse en objeto concreto de política pública, al contarcon unas reglas de juego legitimadas en proceso de formalización y una organización propia que lepermite ejercer un control o dominio sobre componentes específicos de su desarrollo.

Se puede considerar como una unidad histórica, objeto y producto de construcción social, referidoa un sistema organizado y complejo que integra funcionalmente la relación entre los sistemasnatural y social, las actuaciones y relaciones que se den en su medio deben soportarse en suconocimiento, donde el aprovechamiento y su alteración se dan respondiendo a cada uno de losmomentos del desarrollo de la sociedad, lo que también le otorga una dimensión temporal; esdecir, el territorio también cambia en la medida en que lo hace la sociedad.

Desde la perspectiva territorial, el suelo rural, la propiedad y los usos pertenecen a un sistema derelaciones dadas por las condiciones propias del sistema territorial, por tanto el ordenamiento dela propiedad y el de sus usos productivos se erige sobre diferentes interrelaciones:

1. El Territorio como Sistema Espacial de Relaciones

Se relaciona con las condiciones naturales y propias del territorio, que definen las condiciones debase para el desarrollo de las actividades humanas, constituyendo el denominado espacio socio-


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cultural: el subsuelo; el suelo-objeto-soporte; y el suelo-aprovechamiento – actividadesproductivas.

Cada uno de estos componentes cuenta con atributos propios los cuales se interrelacionan de

acuerdo con los modos de tenencia, posesión o regulación del suelo y generan un valor de uso deacuerdo con el aprovechamiento o suelo/subsuelo1, de aquí que el sistema de relaciones esdinámico dependiendo de:

Uso, destino, actividad o función social; Modo de tenencia o posesión; Valor real y efectivo del producto elaborado con trabajo y capital; Forma espacial.

El sistema de relaciones se da mediante:

Relaciones de usos y actividades que los agentes despliegan sobre cada espacio, para

explotar, aprovechar sus recursos naturales o destinarlo a implantar las actividadesseleccionadas para las relaciones que nutren y reproducen las funciones deintercomunicación, simbólicas, ecológicas, culturales, sociales y económicas.

Relaciones jurídico-económicas que regulan las formas de posesión/dominio sobre las cosasy los derechos que de ello se derivan para apropiarse de los beneficios de las actividades endichos espacios utilizados.

2. El territorio como espacio de conflicto

La formación territorial está determinada por procesos de ocupación, lógicas de uso, apropiación y

transformación del territorio de acuerdo con las lógicas de los agentes, sus patrones culturales ylas demandas y ofertas mediadas por intereses de tipo económico, social, político; las cualesdevienen en tensiones en razón de:2

La ocupación, formas de apropiación y transformación del territorio mediada por latecnología y formas culturales propias o derivadas de innovaciones o introducidas por elcapital.

Las relaciones de tipo étnico – cultural, en relación con principios, valores y formas deconcebir la vida, el territorio y la relación de los grupos sociales con el ambiente, formas deproducción y la noción de propiedad, entre otros.

El acceso a los recursos naturales y ambientales, proceso permanente de presión sobre

áreas productivas, ambientales y génesis de procesos de cambio del uso del suelo, loscambios tecnológicos.

1 Incoder-Procomún 2011.2 Ídem.


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Los procesos que se asocian directamente a la búsqueda de mejoramiento de las rentas delsuelo, los cuales parten inicialmente de cambios en el uso hacia más rentables con bajasinversiones hacia una mayor productividad.

Las mediaciones normativas, jurídicas donde pueden existir prácticas de corrupción. Las relaciones de dominación y poder asociadas a la apropiación de factores productivos, la

generación de áreas o corredores estratégicos para el desarrollo de actividades ilícitas queimplican cambios en el uso del suelo.

Las prácticas o repertorios de violencia como estrategia de ocupación y control territorial,acaparamiento, usurpación de tierras.

El ordenamiento de la propiedad y de sus usos implica la comprensión de las relaciones de poderque se establecen entre diversos agentes, así como los conflictos que se derivan de ellas en elterritorio. La solución a la conflictividad constituye premisa fundamental para el ordenamiento deacuerdo con las relaciones de interdependencia y situaciones emergentes.

3. El territorio como sistema de derechos y deberes

El Estado Social de Derecho sugiere obligaciones relacionadas con los pactos sociales, el territorioconfigura sistemas de derechos deberes, relacionados con:3

Los derechos fundamentales o aquellos pactados como protegidos, los cuales tuteladosconstitucionalmente y que constituyen orientaciones o restricciones al uso del suelo.

La propiedad y sus atributos, que implican que más allá del derecho consagrado en laConstitución Política frente a la garantía de la propiedad privada, el suelo tieneobligaciones que relativizan este derecho en términos de la función social y ecológica que lees inherente.

Los valores o principios insertos dentro de las propuestas de objetivos de política públicanacional, regional o local, que constituyen lineamientos superiores dentro de los cuales eluso del suelo puede contribuir, tales como la equidad, redistribución del ingreso, entreotros.

4. El territorio como sistema institucional

El territorio se estructura mediante relaciones institucionales y reglas de juego entre los diferentes actores,de acuerdo con las relaciones jurídicas, administrativas y económicas pactadas. El OrdenamientoSocial y Productivo considera:

Escalas de manejo de los componentes de propiedad y los usos. Para cada nivel deproblema hay una escala territorial (local, municipal, subregional, departamental, nacional)en la que éste debe ser resuelto y niveles de decisión de acuerdo a cada una de las escalas.

3 Ídem.


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Sistemas de competencias entre agentes del desarrollo, donde se definen los papeles yacciones de los actores públicos, privados, comunidades, frente al ordenamientoproductivo rural.

Sistema de prevalencias como base, relaciones institucionales, que consisten en reglas de

juego mediante las cuales es posible dar solución a los conflictos o como desarrollo deoportunidades, en particular, cuando hay coexistencia de diferentes usos del suelo.

3.1.2.

El Ordenamiento Territorial

El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidadesterritoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva,gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organizaciónpolítico-administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, elfortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrolloeconómicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible,

regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. La Ley 388/97, como política propende por:

Articular políticas y planes nacionales, departamentales, municipales y sectoriales, conperspectiva territorial.

Configurar la organización del uso y la ocupación del territorio. Orientar su transformación, de acuerdo con principios de sostenibilidad ecológica, equidad

territorial, respeto a la diversidad cultural y conciliación de los procesos desarrolloeconómico y social con el ambiente territorial.

3.1.3. Ordenamiento Social de la Propiedad

El Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (OSPR), se define como “el conjunto de procesosencaminados a la distribución equitativa de la propiedad y el reconocimiento físico, jurídico,administrativo, económico y fiscal del alcance de los derechos de la propiedad con el objeto delograr la utilización eficiente del territorio, el desarrollo socioeconómico equilibrado de lasregiones y la mejora de la calidad de vida de la población rural”4.

Este concepto, en el marco del OSPPR es el que define el objeto mismo del ordenamiento, esto es,la propiedad de la tierra. En primera instancia es necesario precisar que la tierra se constituye enun bien compuesto, es en realidad un conjunto de bienes y servicios, una canasta. De un lado está

el componente específico de tierra que se define como parcela, alinderada, localizada y concaracterísticas morfológicas y edafológicas.

Pero igualmente está el agua sin la cual la tierra carece de potencial productivo, así como losrecursos biológicos que tienen valor más allá de ser un recurso apropiable por el propietario

4 UPRA, Taller institucional, 2014


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(biodiversidad de valor social) y por un conjunto de atributos no tangibles que se refieren a laidentidad y cultura del territorio que alberga a la tierra. Por todos estos componentes, lapropiedad de la tierra, en particular, la tierra rural, constituyen un bien que requiere y justifica laintervención, ordenamiento por parte del Estado, más allá de las condiciones normales que

establecen los mercados.

La estructura de la tierra tiene diferentes abordajes, por sus implicaciones en las condiciones deldesarrollo de los territorios rurales. Teniendo en consideración que es base de las formas deocupación del espacio, es necesario comprender al menos tres dimensiones: la formalización de latenencia y los derechos de propiedad que de ella se derivan; la concentración improductiva queextrae de la dinámica económica un factor de producción clave; y la racionalidad económica deluso de los recursos y el cumplimiento de objetivos sociales de la propiedad.

Pero la estructura de propiedad no es el único factor que afecta la eficiencia de la distribución de latierra. Colombia ha emprendido un proceso intenso de clarificación, formalización y restitución en

los casos de despojo, de la tenencia de la tierra, lo cual conduce a la solución jurídica, política y deequidad de uno de los más serios problemas que enfrenta la gobernanza en el mundo rural. Estaestrategia ha sido identificada como un mínimo necesario para establecer modelos integrales dedesarrollo territorial con equidad y justicia. No obstante, la importancia de este proceso en elavance significativo para el desarrollo territorial.

El ordenamiento social de la propiedad rural, es una estrategia de política pública conformada porprocesos de formulación, planificación y gestión de un conjunto de normas, criterios,procedimientos técnicos, información e instrumentos de planeación que buscan consolidar lagobernanza sobre la tierra como factor de desarrollo.

3.1.4.

Ordenamiento productivo de la propiedad

La UPRA considera el Ordenamiento Productivo como “un proceso participativo de planificaciónmultisectorial, de carácter técnico, administrativo y político, que busca a través de susinstrumentos contribuir al uso sostenible del territorio con el propósito de mejorar laproductividad agropecuaria, la seguridad alimentaria y la competitividad local, regional, nacional einternacional bajo principios de responsabilidad social y ambiental”5.

Entre los problemas centrales del ámbito rural, se incluyen la persistencia de la pobreza y ladesigualdad social, las brechas regionales y sectoriales, y la inseguridad alimentaria. Entre losdesafíos está el de superar la dicotomía de lo urbano-rural, la importancia de los recursos naturalesy los servicios ambientales que provee, la transformación de la institucionalidad rural, el manejodel postconflicto, la evolución de los mercados, las políticas de reconversión productiva de lossectores no sostenibles, el auge de nuevas tecnologías de información y comunicación, y la

5 Ibidem


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generación de estadísticas sólidas para la toma de decisiones de política agropecuaria, entre otros(Banco Mundial, 2014).

Bajo el contexto anterior, el ordenamiento productivo debe tomar en cuenta la heterogeneidad del

territorio nacional, de manera que los componentes de los planes de ordenamiento productivosean coherentes con las problemáticas y la identidad cultural, social, ambiental de los territorios ylos lineamientos de política del país. En este mismo sentido, los procesos del ordenamientoproductivo deben ser legítimos, es decir, que reconozcan la identidad de los territorios y laparticipación ciudadana. (UPRA, 2014).

El ordenamiento productivo rural, frente al predominio del ordenamiento urbano debe proyectarespacialmente una distribución que armonice con los demás sectores (ambiental, minero,transporte, etc.) y una política de desarrollo rural con la capacidad para coordinar las políticasmacroeconómicas con las políticas sectoriales.

Bajo un enfoque territorial, el ordenamiento productivo está orientado por una visión integradoramultidimensional, diferencial, intertemporal, multisectorial y sostenible, que articula la economíaterritorial y la búsqueda de una mayor coherencia y coordinación institucional.

3.1.5. Función Social y Ecológica de la Propiedad

El Artículo 58 de la Constitución Política de 1991, consagra la función social y ecológica de lapropiedad, enunciado de la siguiente manera: “Se garantizan la propiedad privada y los demásderechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos nivulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos deutilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la

necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una funciónecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. (…)”

Es importante recordar que la función social de la propiedad fue introducida en el ordenamiento jurídico colombiano a partir de la reforma constitucional de 1936. A partir de entonces, lapropiedad privada dejó de ser en el país un derecho del que pudiera usufructuarse sinconsideración a las consecuencias derivadas de su ejercicio. La función social abarca tanto lamoderación y restricción al derecho de propiedad como el privilegiar ciertas clases de propiedadorientadas a la economía solidaria6.

6 Corte Constitucional, sentencia C – 595 del 18 de agosto de 1999.


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Según una interpretación de la función social de la propiedad, encierra varias responsabilidadesque la Corte Constitucional (Sentencia C – 491 de 2002) ha recogido de la siguiente manera7:

a) La propiedad cede al interés público, cuando este se encuentre en conflicto con el

particular; por lo tanto, se pueden decretar expropiaciones por motivos de utilidad públicao interés social, mediante sentencia judicial, indemnización previa y por motivosexpresamente señalados por el legislador.

b) En caso de guerra, y sólo para atender los requerimientos del conflicto, contempla laposibilidad de que la propiedad inmueble sea ocupada temporalmente durante el conflicto.

c) La propiedad privada en ejercicio de su función social, puede ser gravada por el Estadoatendiendo a criterios de justicia y equidad. La propiedad se inclina por el status de derecho

– deber, en la que su ejercicio sólo se legitima cuando persigue la promoción del bienestarsocial. Las restricciones al derecho de propiedad deben ser razonadas y proporcionales demanera tal que no afecten su núcleo esencial. También le puede imponer cargas ogravámenes necesarios para su adecuado ejercicio.

Por su parte la función ecológica de la propiedad se plantea como elemento necesario paragarantizar el desarrollo sostenible e implica un deber cualificado de protección al medio ambiente;al mismo tiempo es un derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano; finalmente, deesta función social se derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a losparticulares que moldean pautas de uso y aprovechamiento de la propiedad tanto individual comoen la colectiva.

En la propiedad individual, se ha establecido:

a) El propietario de un terreno no puede abusar de su explotación, en contra de lapreservación del medio ambiente. (Corte Constitucional, T – 537 del 23 de septiembre de1992).

b) Es causal de extinción de dominio la explotación de un predio que atente contra losrecursos naturales y el medio ambiente. (Ley 793 de 2002)

c) Las reservas naturales de la sociedad civil, deben ser manejadas de acuerdo a los principiosde sustentabilidad, y el Estado no puede realizar inversiones que afecten una o variasreservas de este tipo, sin el consentimiento previo de su titular. De acuerdo a la norma,

estas reservas naturales de la sociedad civil pueden destinarse al aislamiento, protección,control o enriquecimiento con especies nativas; conservación, preservación o recuperación

7 Guío Camargo, Rosa Elizabeth. “Función social y ecológica de la propiedad. Características y alcances”. UniversidadCatólica de Colombia. Junio de 2009. Consultado: marzo 14 de 2014.http://portalweb.ucatolica.edu.co/easyWeb2/files/54_2941_edyg-v2-n1-2009-guio-camargo.pdf

http://portalweb.ucatolica.edu.co/easyWeb2/files/54_2941_edyg-v2-n1-2009-guio-camargo.pdfhttp://portalweb.ucatolica.edu.co/easyWeb2/files/54_2941_edyg-v2-n1-2009-guio-camargo.pdfhttp://portalweb.ucatolica.edu.co/easyWeb2/files/54_2941_edyg-v2-n1-2009-guio-camargo.pdf


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de especies de fauna nativa, educción ambiental, recreación y ecoturismo, entre otras(Decreto 1996 de 1999).

d) En la adjudicación de tierras a personas desplazadas por la violencia, el InstitutoColombiano de Desarrollo Rural debe velar por la utilización racional y la protección del

medio ambiente.

En la propiedad colectiva, se ha señalado:

a) El deber del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para dar cumplimiento de lafunción ecológica de la propiedad en los resguardos indígenas. (Ley 160 de 1994). Losresguardos indígenas están sujetos al cumplimiento de la función social y ecológica de lapropiedad, respetando los usos, costumbres y cultura de la comunidad y, por lo tanto,están sometidos a todas las disposiciones sobre protección y protección de los recursosrenovables y del ambiente. (Decreto 2164 de 1995).

b) Reconocer la propiedad colectiva de los suelos y bosques que ocupan las comunidades afrodescendientes (Ley 70 de 1993). En estos territorios, los titulares del derecho debenconservar, mantener o propiciar la regeneración de la vegetación protectora de las aguas ygarantizar, mediante el uso adecuado la persistencia de los ecosistemas especialmentefrágiles, como es el caso de los manglares y humedales; de la misma forma, debenconservar las especies de fauna y flora silvestres amenazadas o en peligro de extinción.

c) Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dandopreferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer zonas dereserva campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las

políticas de conservación del medio ambiente y al ordenamiento rural de la propiedad. Lastierras cuya adquisición promuevan y obtengan los campesinos, o las que compredirectamente el Instituto para programas de reforma agraria, se destinarán a establecerunidades agrícolas familiares, empresas comunitarias o cualquier tipo asociativo deproducción. (Ley 160 de 1994).

d) La facultad conferida al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así comotambién al Congreso, las Asambleas Departamentales y los Consejos Municipales yDistritales para imponer obligaciones a una propiedad; la declaración y alinderamiento deáreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales; así como también laordenación de cuencas hidrográficas para obtener un adecuado manejo y ordenamiento de

la propiedad. (Ley 99 de 1993).

e) El fin consagrado en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, referido a la utilizaciónracional del territorio, buscando su desarrollo sostenible. (Ley 388 de 1997).


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3.2. Referentes teóricos

La referencia teórica presta mayor énfasis al enfoque territorial como una perspectiva de análisis aldesarrollo rural, en el que confluyen un conjunto de planteamientos teóricos y metodológicos de

nuevas disciplinas como la geografía económica, la ecología del paisaje, el desarrollo regional yotras ciencias que se han aplicado a la comprensión de los procesos que ocurren en la sociedad yque están ligados al espacio. Al complementarse con los planteamientos de la gestión territorial yla geoprospectiva tendremos interesantes aportes sobre la comprensión del territorio sobre el quese puede planificar y proyectar desde una teoría y método, que tiene rigor y coherencia, en latoma de decisiones en modelos de gestión territorial.

3.2.1.

Enfoque territorial

El enfoque territorial cambia la esencia del concepto de desarrollo rural dominante, el cual seinscribe como una política económica sectorial focalizada en la economía agraria y una política

social sectorial focalizada en la población excluida, vulnerable, pobre y marginal que reside en elmedio rural, tal como lo expresan las políticas tradicionales. Esto implica la existencia de visionesintegrales de desarrollo y el establecimiento de planes y proyectos territoriales, en los cuales seinsertan las estrategias para poblaciones específicas.

Lo rural en el marco territorial significa su reconocimiento como parte de los sistemas territoriales,conformados por el paisaje, integralmente considerado, los espacios económicos y los diferentesgrupos sociales que lo habitan. El logro de las metas, propósitos y objetivos que han sido asignadosal Ordenamiento Social Productivo está íntimamente ligado con estrategias que permitan entendery gestionar el uso y la tenencia de la tierra en este marco de desarrollo.

El territorio es la construcción histórica social con referente institucional, como instancia degestión. Al ser un sistema complejo que da cuenta de una forma particular de apropiación delespacio natural por parte de un grupo social, generando relaciones dinámicas productivas, sociales,políticas e institucionales y una cultura envolvente que recoge los códigos, valores e identidad. Elterritorio se basa en un sentido de adscripción y pertenencia, que en últimas se expresa en unaterritorialidad que soporta la acción colectiva y posibilidades de tener un proyecto común.

El referente institucional implica que un territorio debe contar con una organización de dondeemana su gobernanza. Es una diferencia importante entre paisaje y espacio económico, respecto aterritorio. Este último existe como tal si cuenta con una estructura institucional para la gestión de

uno o todos los componentes del desarrollo. La Constitución y la legislación sobre ordenamientoterritorial reconocen las entidades territoriales y las formas de integración entre ellas, dando basea una definición de territorio desde una perspectiva político institucional. En la presente propuestase toma como una referencia esta perspectiva territorial.

El sistema territorial nacional está conformado como un anidamiento jerárquico, que pasa por lassiguientes categorías territoriales: espacios veredales y corregimientos, municipios, asociaciones


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de municipios y provincias, departamentos y distritos especiales, asociaciones de departamentos yáreas metropolitanas y, finalmente, la nación. Pero el sistema territorial abarca igualmente losvínculos internacionales en dos niveles más de anidamiento, las zonas de integración regional y elámbito global, los cuales adquieren cada vez más relevancia en los procesos de desarrollo.

Las bases disciplinarias de la geografía, la ecología del paisaje, la economía regional, el desarrolloinstitucional territorial, el ordenamiento territorial, la ordenación del territorio, la ordenación físicaespacial y ambiental, la gestión de las estructuras agrarias y de distribución de la tierra y elordenamiento productivo, indican que existen instrumentos adecuados.

Los procesos de desarrollo territorial, comparados a nivel latinoamericano, nos indica que nodebemos excedernos en creer que Colombia está bajo un sino de peculiaridad que le aleja de lasrealidades y de las fuerzas sociales y económicas que sugieren interpretaciones bastante másregulares y repetibles en nuestros países. Si bien es cierto que la condición de conflicto en nuestropaís es una variable particular, que requiere ser tenida en cuenta como marco de referencia para la

construcción de paz y la disminución del temor que genera una gran incertidumbre, también lo esque los problemas estructurales de la ruralidad colombiana son herencia de los procesostradicionales de la gestión pública, presente en toda América Latina.

3.2.2.

Gestión territorial

La gestión territorial surge como expresión operativa del enfoque territorial, en cuanto buscaestablecer un modelo de intervención de los territorios a partir del reconocimiento de éste comounidad básica de gestión pública, al cual están llamados todos los actores, según sus marcos decompetencias, a ser corresponsables del desarrollo del territorio en el cual tienen injerencia. Unade las características fundamentales es la búsqueda de innovación en la forma en que se gestiona

el desarrollo para lo cual se sirve de cuatro componentes estructurales: a). La delimitaciónterritorial; b). Los pactos territoriales; c). El ordenamiento y d). La articulación intersectorial.

3.2.3.

La Geoproespectiva

La naturaleza del OSPR y su enfoque territorial expuesto, conduce a la necesidad de optar por unmétodo de planificación que considere los aspectos sectoriales asociados a la tierra, su uso ytenencia, dentro de una concepción integral de las dimensiones económicas, sociales, ambientales,culturales y políticas, con énfasis en sus relaciones dinámicas e interdependientes que determinanel sentido y papel de la equidad y función social de la estructura agraria. Pero todos estoselementos han de ser considerados en su perspectiva espacial que incorpora los aspectos como lalocalización, aglomeración, proximidad y pertenencia territorial, de un lado, y en su perspectivatemporal que incorpora aspectos como tendencias, cambios, proyecciones y prospectiva, de otro.La planeación para el ordenamiento territorial y para el OSPR, en particular, que se propone, seenmarca en los enfoques metodológicos de la geoprospectiva, que recoge aspectos fundamentalesde la prospectiva territorial.


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3.2.4.

Planeación Prospectiva

La aplicación de este enfoque establece cuatro componentes básicos para su gestión: (1)identificación de tendencias que parten de diagnósticos objetivos y consensuados y que permiten

establecer escenarios tendenciales, esto es, lo que ocurrirá si no hacemos nada; (2) identificaciónde los actores territoriales, en todo nivel, que tienen la capacidad de alterar las tendencias, comoresultado de sus propios sistemas de incentivos o intereses; (3) definición de las acciones ocambios de comportamiento de los actores con el propósito de incidir efectivamente en lastendencias; (4) identificación de la configuración territorial adecuada para el proceso detransformación, en consideración a las estructuras de anidamiento y jerarquía territorial.

El autor Miklos Tellos8 propone un sistema de planeación en el cual se establecen una serie deacciones determinantes a partir de la generación de imágenes orientadoras. La imagenfundamental para el proceso de ordenamiento apunta a la imagen normativa como el diseño de unfuturo deseable y el establecimiento de un futuro lógico, posible y real que permita realizar

proyecciones de referencia.

Con esta imagen normativa se pueden establecer tres pasos estratégicos. El primero el definicionalcomo caracterización del presente, la priorización de atributos y propiedades relevantes para ellogro del futuro lógico y deseable, y el marco de interacciones necesarias para que esto seconcrete. El segundo paso es de confrontación, en el que se contrasta el futuro deseable con latrayectoria y las dinámicas del presente, se realiza un análisis de distancia entre el presente y elfuturo y finalmente se determinan los criterios para determinar las estrategias de acción. El tercery último paso, habla del establecimiento de la estrategia prioritaria y su factibilidad, como rutaspara construir el futuro imaginado y establecer las relaciones entre el futuro factible y el entorno.

3.3. El Ordenamiento Social y Productivo de la Propiedad Rural dentro delOrdenamiento Territorial

El principio constitucional del ordenamiento territorial se desarrolla en la Ley Orgánica deOrdenamiento Territorial9, la cual hace explícitas las responsabilidades de cada nivel, definiendo loslineamientos generales que rigen los procesos de ordenamiento. En su artículo 29 establece lasmaterias que componen el ordenamiento y establece el nivel territorial al cual corresponde cadauna de ellas. En los aspectos relativos al OSPR se destacan las relacionadas con las normas de usodel suelo, y de la tierra, por razones ambientales, de seguridad, de ubicación de infraestructura yde desarrollo urbano, asignándole a la Nación la responsabilidad del ordenamiento ambiental

8 Miklos, Tomas. Planeacion Prospectiva: Una estrategia para el diseño del futuro. Limusa: Centro de estudiosprospectivos Fundación Javier Barros Sierra. México, 2007. 204 p. ISBN-13: 978-968-18-3848-59 Ley 1454 del 28 de junio de 2011. “Por la cual se dictan norma s orgánicas sobre el ordenamiento territorial y se dictanotras disposiciones”.


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general. Igualmente establece, como componente del ordenamiento territorial la de ‘ reglamentarde manera específica los usos del suelo’ y la de ‘optimizar los usos de las tierras disponibles’,asignándole ambas responsabilidades al Municipio. En este es un marco normativo específico sepueden establecer dos importantes conclusiones, la primera que el OSPR forma parte del

Ordenamiento Territorial y, la segunda, que es una función que corresponde prioritariamente a losmunicipios.

Es necesario tener presente la Ley 388 de 1997, pues establece directamente los lineamientos deordenamiento de usos de suelo y a los Planes de Ordenamiento Territorial - POT. En ella seestablece con precisión las responsabilidades en cada nivel territorial, coincidentes con la LeyOrgánica de Ordenamiento, y define las funciones que en ordenamiento de usos debe hacer elmunicipio, por ejemplo el Artículo 6, tiene por objeto. “El ordenamiento del territorio municipal ydistrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensiónterritorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo yaprovechamiento sostenible, mediante: 1. La definición de las estrategias territoriales de uso,

ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos yambientales (…)”.

Es necesario considerar que los procesos del OSPR han de considerar los principios establecidospara el ordenamiento. Estos incluyen la autonomía de las entidades territoriales, la integración yreg