Repensando la cuestión regional brasileña: tendencias ... · Repensando la cuestión regional brasileña: tendencias, desafíos y caminos** Abstract The complexity of regional phenomena

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artículo

Revista eure (Vol. XXIX, Nº 88), pp. 29-53, Santiago de Chile, diciembre 2003

Clélio Campolina Diniz*

Repensando la cuestión regional brasileña:tendencias, desafíos y caminos* *

Abstract

The complexity of regional phenomena shows that these will only be understoodsince a multi or interdisciplinary perspective. In the context of importants issues ofregional development, like globalization and regional scales, in one hand, and therole of innovation, in the other, this article describes the main regional changes inBrazil, focusing in their economic and demographic dimensions. In the analysis arealso considered contemporary transformations with possible regional impacts, suchas external opening and MERCOSUR; the change in the conception and the role ofthe State and the process of privatization; and technological changes and productiverestructuration. Considering this elements, and as a suggestion and contribution tothe discussion, some issues and guidelines for a new regional development policyare presented.

Keywords: regional development, Brazil.

Resumen

La complejidad de los fenómenos regionales demuestra que los mismos solamentepodrán ser entendidos a partir de una perspectiva multi o interdisciplinaria. En elcontexto de importantes temas del desarrollo regional, como la globalización y lasescalas territoriales, por una parte, y el papel de la innovación, por otra, este artículodescribe los principales cambios regionales en Brasil, haciendo especial énfasis ensus dimensiones económicas y demográficas. Se consideran asimismo en el análi-sis transformaciones contemporáneas con posibles impactos regionales, como loson la apertura externa y el MERCOSUR; el cambio en la concepción y en el papeldel Estado y el proceso de privatización; y los cambios tecnológicos y lareestructruación productiva. A la luz de estos elementos, y a título de sugerencia ycontribución para la discusión, se presentan finalmente algunos puntos y directricespara la formulación de una nueva política de desarrollo regional para el país.

Palabras clave: desarrollo regional, Brasil.

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Clélio Campolina Diniz

1. Rescatando el debate sobre laproblemática regional

Iniciados en Alemania en el siglo XIX, losestudios sobre localización y desarrollo re-gional recibirán, a lo largo del tiempo, nu-

merosas contribuciones, y pasarán por variasetapas antes de llegar a la denominación de“ciencia regional” y a la creación, en la décadadel ’50, de la Asociación Internacional de Cien-cias Regionales (Ponsard, 1958).

Después de la II Guerra Mundial, hubo cier-ta generalización teórica con líneas de inter-pretación alternativas, con el dominio de dosgrandes escuelas; la americana, liderada porWalter Isard, quien procuró rescatar la tradi-ción germánica, con énfasis en la teoría de lalocalización y el papel del transporte (Isard,1956); y la escuela francesa de losdesequilibrios regionales o de la polarizaciónliderada por Francois Perroux, cuya produc-ción se extiende desde la década del ‘30 a ladel ‘50 (Perroux, 1960), fortalecida con los tra-bajos de Myrdal (1957) y Hirschman (1958)1.

Al interior de estas líneas, varios temas ocategorías analíticas fueron considerados en

las explicaciones de los procesos de localiza-ción, concentración y desarrollo regional. Sedestacan los análisis sobre el papel de los cos-tos de transporte; de la renta de la tierra; de lacalificación del trabajo; de las áreas de mer-cado; de la centralidad urbana; de los polosde desarrollo y del proceso de polarización;de la empresa motriz; de la base de exporta-ción; de las relaciones insumo-producto; de laseconomías externas y de los retornos crecien-tes.

En América Latina, la gran interpretacióndel atraso relativo parte de la CEPAL, que –enun estudio original y seminal- diagnosticó elsubdesarrollo de la región a partir de las rela-ciones internacionales. Formuló los concep-tos de centro y periferia y de deterioro de lostérminos de intercambio, defendiendo una po-lítica de industrialización como salida.

Desde el punto de vista de las políticaspúblicas, la creación de la TVA en 1933, y lasdistintas políticas de desarrollo regional y degestión del territorio implementada por la ma-yoría de los países europeos en la postgue-rra, fueron generalizadas a otros países y re-giones, especialmente América Latina (Stohr,1975). En Brasil, entre las décadas del ‘40 y‘60, fueron creadas varias instituciones; porejemplo, la CVSF y la CHESF, el BNB, laBASA, los bancos estaduales de desarrollo,las superintendencias regionales (SUDENE,SUDAM, SUFRAMA), entre otras. Además delaporte del capital público, fueron hechas exi-gencias prespupuestarias en las constitucio-nes federales y se crearon diferentes sistemasde incentivos fiscales, entre otros instrumen-tos y políticas.

Entre tanto, a partir de la década del ‘60,comienza a ocurrir un desgaste teórico y prác-tico con las interpretaciones y análisis de losresultados obtenidos en la mayoría de las ex-periencias de las políticas de desarrollo regio-nal. Por un lado, el éxito de la expansión capi-talista en las décadas que seguirán a la II Gue-rra Mundial y la equivocada expectativa deresultados de corto plazo de las políticas re-

* Profesor Titular del Departamento de Econo-mía y de CEDEPLAR y actual Director de la Facultadde Ciencias Económicas de la Universidade Federalde Minas Gerais-UFMG. E-mail:[email protected]

** El presente texto fue preparado para el panel“Distribuição de Renda-Redução das DisparidadesRegionais”, como parte de la serie de paneles sobreDesarrollo Brasileño con el patrocinio de BNDES (Ríode Janeiro, 23 de septiembre de 2002), y está basa-do en tres trabajos del autor citados en la bibliografia.

Traducido por Luis Riffo Pérez.

1 Krugman sintetizó el pensamiento regional encinco tradiciones: (a) Geometría Germánica, incluidoslos trabajos sobre localización industrial, áreas demercado y centralidades urbanas; (b) Física Social omodelos gravitacionales; (c) Causación Acumulativa;(d) Renta Agrícola; y (e) Retornos Crecientes. Es cu-rioso que Krugman reconoce a Myrdal, pero práctica-mente desconoce o no considera la escuela francesa,la cual –a mi entender– tuvo el mayor impacto sobrelas experiencias de planificación regional en variospaíses, especialmente en América Latina.

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gionales implementadas llevarán a las corrien-tes liberales a una crítica ideológica de la in-tervención del Estado y de los costos de laspolíticas de desarrollo regional, especialmen-te en Estados Unidos (Cumberland, 1971).Estas críticas se generalizarán a otros paísesllegando también a Brasil. De otro lado, lascorrientes críticas de las desigualdades socia-les comenzarán a cuestionar los fundamentosteóricos y el pequeño alcance social de laspolíticas de desarrollo regional, así como elcompromiso de éstas con los intereses de laclase dominante. Holland (1976), después deformular una sistemática interpretación críticade las principales contribuciones y líneas teó-ricas, observó que los modelos de planifica-ción no desestimaban el crecimiento del po-der mesoeconómico y de las multinacionales.Massey (1974) alegó que la mayoría de lasformulaciones eran ahistóricas y estáticas, yque las clases sociales habían quedado fueradel análisis. Amendola y Barata (1978)enfatizarán las condiciones culturales como elmayor obstáculo para el éxito de la planifica-ción del sur de Italia. Coraggio (1971 y 1981)resaltó que las interpretaciones teóricas y lasorientaciones de la planificación estaban com-prometidas con la viabilización del capitalis-mo, y no con la solución de los problemas re-gionales o sociales.

En el caso de Brasil, Oliveira (1977) pro-curó demostrar que la planificación del Nor-deste del Brasil buscaba asegurar la reproduc-ción del capital de la región Centro-Sur, y noresolver los problemas de la pobrezanordestina. Furtado (1989) relató las dificulta-des políticas de naturaleza ideológica ocurri-das durante la implantación de SUDENE. Porotro lado, las transformaciones ideológicasregistradas en 1964 llevarán al gobierno fede-ral a un continuo proceso de vaciamiento deSUDENE, que resultó en su extinción en 2001.En este sentido, la generalización del sistemade incentivos fiscales para otros sectores yregiones, antes exclusivos para el Nordeste,socavó las capacidades de financiamiento deldesarrollo nordestino, como lo demuestranReboucas et al. (1979).

En cuanto a esto, en medio de la crisis delpensamiento regional y a lo largo de las últimastres décadas, surgirán varios fenómenos paralos cuales la teoría regional no presentaba unaexplicación satisfactoria, como los siguientes:fuertes procesos de desindustrialización, espe-cialmente en el noreste inglés y el nordeste delos Estados Unidos; cambios en la división in-ternacional del trabajo, con la emergencia delos NICs; la llamada crisis de los patroneslocacionales del fordismo y el surgimiento denuevas áreas de industrialización, basadas entecnologías modernas y en nuevas formas deorganización y división del trabajo; cambios es-tructurales, como el crecimiento de los servi-cios; el proceso de globalización, como una si-multánea y dialéctica recreación de regiones,fragmentación del mercado y marginalizaciónde regiones y países; retorno de las políticasliberales, con privatizaciones; y la retirada delEstado entre otros.

A partir de la crisis del pensamiento y delos nuevos fenómenos, han venido realizán-dose varias tentativas de reconstrucción teóri-ca e instrumental. Entre éstas podemos des-tacar: (a) los modelos de rendimientos crecien-tes, rescatando los modelos clásicos, con laintroducción de economías de escala y de es-tructuras de mercado de competencia imper-fecta, en la línea de los trabajos de Krugmann(Fujita, Krugmann y Venables, 1999); (b) losnuevos instrumentales cuantitativos y analíti-cos, a través de los nuevos modelos insumo/producto y de recursos computacionales (Isard,1999); (c) los modelos de crecimientoendógeno, con énfasis en las variables queposibilitan la convergencia de renta (Romer,1994; Sala-y-Martin, 1996); (d) la líneainstitucionalista, mostrando el papel de las ins-tituciones públicas y de la sociedad civil(Hodgson, 1996; Amin & Thrift, 1994 y 1997);(e) los así denominados modelos de desarro-llo endógeno o local (diferentes del crecimien-to endógeno), con énfasis en las institucioneslocales; en la sociedad civil (Putnam, 1993);en la cultura y en la inserción social(Granoveter, 1985); en los activos relacionalesy las interdependencias no comercializables

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(Storper, 1995 y 1997) y en el aprendizaje co-lectivo (Keeble, 1998); y (f) adaptación de lalínea neo-schumpeteriana, con una amplia li-teratura enfatizando el papel de los sistemaslocales de innovación y su operacionalizaciónvía los nuevos distritos industriales, incubado-ras, parques tecnológicos, clusters, etc.

Desde un punto de vista empírico, el granexperimento contemporáneo es la Unión Eu-ropea, donde están siendo verificadas variasinterpretaciones teóricas e implementadasvarias políticas. El punto de partida fue el diag-nóstico del nivel de desarrollo de cada regióna partir de la renta per cápita y del stock deinfraestructura física y social. Dentro del obje-tivo general de cohesión política y social, fue-ron definidos los objetivos específicos, comopor ejemplo la adaptación económica de re-giones menos desarrolladas, la recuperacióneconómica de zonas en declive industrial, ladiversificación económica de zonas ruralesvulnerables, el aprovechamiento de potencia-lidades en regiones vacías, etc. A partir de allí,fueron creados fondos especiales como elFondo Europeo de Desarrollo Regional. La dis-tribución de los recursos es hecha según ob-jetivos, pero con una compatibilización entrelas políticas generales de la Unión Europea ylas acciones locales.

La complejidad de los fenómenos regiona-les demuestra que los mismos solamente po-drán ser entendidos a partir de una perspecti-va multi o interdisciplinaria. Si, por una parte,esta alternativa resulta de la dificultad de in-terpretar la problemática regional y de interve-nir sin una visión de conjunto, por otra, abre elgran riesgo de la falta de rigor y de la vulgari-zación. Así, los esfuerzos para mejorar el ins-trumental teórico y analítico, así como laprofundización de los modelos de política re-gional, deben ser hechos con el debido cuida-do, a fin de evitar la simplificación, las parcia-lidades exageradas o la generalización super-ficial.

Entre los temas contemporáneos, dos sedestacan en el análisis del desarrollo regional:

(a) la globalización y las escalas territoriales;y (b) el papel de la innovación en el desarrolloregional.

2. Globalización, escalasterritoriales y políticasregionales

Al considerarse las transformaciones con-temporáneas relacionadas con el proceso deglobalización y la creciente movilidad del capi-tal, lo que se verifica es el aumento de la velo-cidad de las transformaciones territoriales,acentuando la contradicción entre el capitalinmovilizado y el capital móvil. Por una parte,el proceso de globalización tiende a compri-mir el espacio-tiempo y anular el espacio físi-co (Harvey, 1989; Lefebvre, 1991). Por otra, lainmovilidad derivada de la herencia histórica ydel capital inmovilizado impide, dificulta o con-diciona ese movimiento (Brenner, 1998).

Las diferentes escalas territoriales,simplificadamente caracterizadas como local,urbano, regional, nacional e internacional, tien-den a sobreponerse e interpenetrarse, tendien-do al adelgazamiento de las escalas interme-dias, y consecuentemente, al aumento de laimportancia de los extremos: lo global y lo lo-cal. De una parte, la hiperescala de la circula-ción del capital y de las informaciones, y deotra, la hipoescala de la localidad, donde seestablecen las relaciones de producción, lacomplementariedad y la gobernanza, lo quellevó a Swyngedouw (1997) a acuñar el térmi-no “glocalización”.

Otra contradicción se relaciona con losmovimientos del capital y del comercio y lasformas fijas e inmóviles de la organizaciónpolítico-institucional-administrativa del territo-rio, en función de la presencia del Estado y delos estados federales, así como de regionesmetropolitanas, municipios u otras formas dedivisión político-territorial pasadas.

A partir de estas características, las clási-cas políticas regionales orientadas a la pro-

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moción conjunta de grandes regiones omacroespacios, como por ejemplo el Nordes-te brasileño, precisan ser repensadas. En pri-mer lugar, por la necesidad de ver a la regióncomo parte de la economía nacional, y por tan-to, de la planificación nacional. En segundolugar, por la diferenciación y fragmentacióndentro de la propia región (Araújo, 2000). Entercer lugar, por la necesidad de reforzar lasiniciativas locales como camino para el desa-rrollo económico y social y como estrategiapara enfrentar la competencia global.

Las actividades económicas, en un mundocrecientemente integrado, buscan las locali-dades más lucrativas, recreando lo local y au-mentando la competencia regional, en aquelloque Markussen (1995) llamó sticky place inslippery space. El mejoramiento de los siste-mas de comunicaciones y el acceso inmedia-to a la información han dado origen a un fenó-meno nuevo, que es la posibilidad de articula-ción de lo “local” con lo “global” sin necesaria-mente una mediación de lo nacional. Esto sig-nifica que en vez de homogenización de losespacios económicos nacionales, el procesode globalización puede aumentar las diferen-cias entre las regiones de un mismo país.

3. El papel de la innovación enel desarrollo regional

En las últimas décadas se retomó, de ma-nera enfática, el debate sobre el papel de lainnovación en el desarrollo económico. En unasociedad crecientemente dominada por el co-nocimiento, las ventajas comparativas estáticaso ricardianas, basadas en los recursos natura-les, pierden importancia, y ganan importancialas ventajas construidas y creadas, cuya baseestá precisamente en la capacidad diferencia-da de generar conocimento e innovación.

Como la tecnología no puede ser vistacomo una mercancía, las capacidades de de-sarrollo empresarial o sectorial se vuelven cen-trales. Asi, la construcción de ventajas com-

parativas, basadas en un permanente proce-so de innovación, sólo es exitosa cuando losagentes se preparan para aprovechar las ven-tanas de oportunidades, abiertas con el cam-bio tecnológico. El éxito depende de la capa-cidad de superar las barreras resultantes dela necesidad de cubrir una gama de costos:inversión productiva, adquisición de conoci-miento tecnológico, obtención de experiencia,superación de desventajas locacionales y erro-res (Perez & Soete, 1988). Y la entrada sóloserá exitosa si ocurre en un tiempo cierto.

De este modo, el aumento del contenidode conocimiento científico y tecnológico en bie-nes y servicios trae un nuevo desafío para lospaíses, regiones, localidades, empresas o so-ciedades, en el sentido de que la capacitacióncientífica y tecnológica es precondición parael éxito productivo y comercial. Más allá de losatributos que se posea, el esfuerzo de bús-queda y la lucha competitiva, centrada en elproceso innovativo, va a depender de dos di-mensiones: (a) de la capacidad empresarialpara promover la investigación y desarrollo eidentificar nuevos productos o procesos queaseguren el éxito económico (productivo ycomercial) de la empresa; y (b) de la capaci-dad local de aprender, en el sentido de crearuna atmósfera de transformaciones y progre-so para el aprendizaje regional y colectivo (Flo-rida, 1995; Aydalot & Keeble, 1988).

El proceso de aprendizaje es fuertementelocalizado, en función de la forma en queinteractúen la investigación, la experienciapráctica y la acción, a través de los procesosde aprender haciendo, usando, interactuandoy aprendiendo (learning by doing, learning byusing, learning by interacting and learning bylearning) que sintetizan la economía de apren-dizaje (Cooke, 1998; Lundvall & Johnson,1994). A medida que la velocidad de aprendi-zaje y de innovación aumenta, se acorta el ci-clo de vida de los productos, exigiendo unacreciente capacidad de respuesta yreacelerando el proceso de investigación e in-novación.

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En esta perspectiva, las regiones o locali-dades se convierten en puntos de creación deconocimiento y aprendizaje, en la era del ca-pitalismo intensivo en conocimiento. Florida(1995) dice que “las regiones deben adoptarlos principios de creación de conocimiento yaprendizaje continuo; ellas deben en efectoconvertirse en ‘regiones que aprenden’”. Paraesto, las regiones se deben preparar para pro-veer de infraestructuras específicas que pue-dan facilitar el flujo de conocimiento, ideas yaprendizaje, y que al mismo tiempo tengan lacapacidad de gobernanza local. Como el pro-ceso de innovación posee fuertes componen-tes tácitos, acumulativos y localizados, los atri-butos regionales se vuelven decisivos. Dadoque el éxito económico depende de la exis-tencia de atributos propios y de mediosinnovadores (Albagli, 1999), la capacidad deinnovación se muestra central para el desa-rrollo regional.

La combinación de concepciones deLundvall y Johnson (1994), que usan el con-cepto de economía de aprendizaje (learningeconomy), y de Florida (1995), con el concep-to de aprendizaje regional (learning regions),demuestra que el gran paradigma contempo-ráneo, basado en la tríada información-com-putación-telecomunicación, está sustentado enel entendimiento que el conocimiento y elaprendizaje constituyen un recurso y la formamás importante para la innovación y la com-petencia (Sheim & Cooke, 1997). En lainteracción de ese proceso, la proximidad sevuelve un elemento clave, no sólo por los as-pectos geográficos, sino ante todo por losinstitucionales. Los argumentos de que las tec-nologías de información habrían reducido laimportancia de la proximidad son refutados porRallet y Torre (1995), con el argumento de lasdificultades o imposibilidades de transferenciade conocimiento tácito. El compartir y absor-ber este conocimiento exigen un contacto caraa cara, lo que sólo es posible a través de laproximidad. La interacción local generaexternalidades que retroalimentan los flujos deconocimiento, aprendizaje e innovación; y so-cializan el aprendizaje, la cooperación, la so-

cialización de riesgos y el contacto cara a cara(Rallet & Torre, 1999; Oinas & Malecki, 1999).

Sin embargo, la proximidad geográfica perse no es suficiente para asegurar el éxito delas experiencias de generación de conocimien-to. Además de la importancia de la lógicacognitiva, las regiones poseen historia, que tie-ne sus pesos positivos o negativos. Muchasveces, los actores locales no actúan en el sen-tido de crear integración y sinergia. Así, lasexperiencias de éxito o fracaso no pueden sergeneralizadas, dado que cada experiencia esúnica y no reproducible, y dado que cada terri-torio es diferente de otro por su contenido in-material. Por otro lado, no se puede esperarque todas las regiones o localidades generenconocimiento de frontera y se inserten en laproducción de bienes de última generacióntecnológica. Muchas regiones o localidadescontinuarán especializadas en la producciónde bienes tradicionales, inclusive de bienesprimarios o de servicios simples. A pesar deesto, los cambios tecnológicos contemporá-neos penetran en todos los poros del sistemaproductivo, afectando todos los sectores oactividades. A pesar de estar especializadosen bienes y servicios convencionales, su pro-ducción eficiente es cada vez más dependientede tecnologías modernas, a través de la intro-ducción de la informática en todos los secto-res, mezclando lo primario y lo moderno. Enmuchos casos, el conocimiento científico y/otecnológico ya se encuentra disponible y pue-de ser transferido de manera codificada. Enestos casos, no se trata de obtener conoci-miento nuevo, sino de su adaptación, lo queimplica un mayor énfasis en las etapas de de-sarrollo y de adaptación de los procesos y pro-ductos, y no de investigación propiamente di-cha. En el caso de los sectores primarios, losavances de la informática y de la biotecnologíaafectan, de forma radical, la capacidad demodernización, y de adquirir competitividad.Cualquier localidad está inserta en un mundoglobal, con una competencia aguda entre laslocalidades. Como muestran Johnson yLundvall (2000), la economía del aprendizajeno es necesariamente una economía de alta

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tecnología; “la economía de aprendizaje es unaeconomía donde la habilidad para aprender escrucial para el éxito económico de los indivi-duos, firmas, regiones y países. Aprender serefiere a la construcción de nuevas competen-cias y al establecimiento de nuevas especiali-zaciones, y no sólo tener acceso a la informa-ción. El aprendizaje es una actividad que seinserta en todas las partes de la economía,incluyendo los sectores tradicionales y de tec-nologías simples. Países y regiones de bajonivel de renta son fuertemente afectados porla economía de aprendizaje, y en algún senti-do, necesitan de la contrucción de competen-cias en mayor medida que las metrópolis. Eco-nomía de aprendizaje es una economía basa-da en el conocimiento”. Además de eso, ocu-rre una cierta división sectorial o regional delproceso de aprendizaje, con algunas regioneso sectores al comando del proceso de innova-ción, constituyéndose en regiones o sectoresinnovadores. Como contrapartida, otras regio-nes o sectores simplemente adaptan y adop-tan los nuevos conocimientos (Oinas &Malecki, 1999; Pavitt, 1984).

Resumiendo, se puede decir que el desa-rrollo está enraizado en condiciones locales, yque en una sociedad del conocimiento y deaprendizaje, la capacidad de generar nuevoconocimiento constItuye un elemento centralen los procesos de producción, competenciay crecimiento. La decisión locacional de la em-presa pasa a ser un elemento decisivo en sucapacidad competitiva, la cual depende de lacombinación de sus competencias individua-les (Penrose, 1959) con los atributos o activoslocales. De esa forma, el foco de la planifica-ción regional precisa combinar dos dimensio-nes. Por una parte, debe pensar a la regióncomo parte de la economía nacional, sin per-der de vista la inserción internacional. Por otro,no se puede pensar la región de forma homo-génea. Hay que superar las experiencias his-tóricas de planificación y de implementaciónde políticas regionales, con vistas a la promo-ción homogénea de crecimiento económico yla mejora social de grandes regiones.

4. Cambios regionales en Brasily sus perspectivas

4.1. La herencia histórica y el mapa delas desigualdades

El proceso de ocupación y formación delespacio económico brasileño, con grandesdiscontinuidades temporales y geográficas, lle-vó –a lo largo de más de tres siglos- a la cons-titución de un verdadero mosaico, con cadaregión productora vinculándose precariamen-te a los puertos, pero con una reducida o inexis-tente vinculación interregional en el país. Es-tos procesos históricos –la herencia colonialesclavista- vinculados con la dimensión terri-torial del país, serían determinantes en la con-figuración regional brasileña, marcándola hastanuestros días (Furtado, 1964; Prado Jr., 1964).

A partir de la segunda mitad del siglo XIX,se comienzan a constituir las bases para elsurgimiento y expansión de las actividades in-dustriales y urbanas, así como la formaciónembrionaria de un mercado integrado en Bra-sil. En tanto, solamente con la expansión in-dustrial y el desarrollo del sistema de trans-porte fueron creadas las bases para un proce-so de concentración económica regional y parael establecimiento de una división interregionaldel trabajo en Brasil2. Esto se aceleró con elcrecimiento industrial y con el fuerte procesode urbanización, registrado después de la dé-cada del ‘30. Hacia 1970, punto más alto de laconcentración regional en Brasil, el estado deSao Paulo, con apenas 2,9% del área geográ-fica, participaba con el 19% de la población,

2 Todo el debate centrado en torno del papelde la base de exportaciones en el desarrollo regionaly su capacidad de inducir el crecimiento de las activi-dades orientadas a atender al mercado local o inter-no puede ser plenamente adecuado al análisis de lasregiones exportadoras brasileñas, incluyendo aque-llas que fueron o no capaces de inducir la diversifica-ción productiva. Ver especialmente el debate entreDouglas North y Charles Tibeout, en Freedman yAlonso (1969), y el análisis del papel del cultivo delcafé como base para la expansión industrial en SaoPaulo, como lo demuestran Silva (1976) y Cano(1977).

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39% del PIB y con 58% de la producción in-dustrial del país, siendo que 44% de la pro-ducción industrial brasilera estaba concentra-da en su área metropolitana.

Las condiciones históricas y el proceso deconcentración económica regional conducirána una fuerte disparidad en los niveles de rentaper cápita y en las condiciones de vida entrelas regiones brasileras, especialmente entreel Nordeste, el Sudeste y el Sur de Brasil. En1970, para una renta per cápita media deUS$2.315 para Brasil a precios de 1996, la dePiauí –el estado más pobre- era de apenasUS$434, y la de Sao Paulo –estado másrico–, de US$4.629 (IPEA/PNUD/FJP,1998). En aquel año, para una expectativa devida de 53 años para Brasil, la nordestina erade apenas 44 años, contra una media de 57 y60 años respectivamente para el Sudeste y elSur de Brasil. La tasa de analfabetismonordestina era superior a 50%, en tanto paraalgunos estados del Sudeste y del Sur, la mis-ma era inferior a 20% (Tabla 1).

Agréguese además que la falta de infraes-tructura, la distancia física a los mercados na-cionales y a los puertos, las dificultades deadaptación tecnológica en las tierras de loscerrados3 y de la región tropical (Amazonía)dificultarán la ocupación de las regiones Cen-tro-Oeste y Norte del país, las cuales perma-necerán prácticamente vacías hasta décadasrecientes.

3 (N. del T.) “Cerrados” es la denominación bra-sileña para una extensa área contigua de tierras pla-nas en la región central de Brasil (partes de los esta-dos de Mato Grosso del Sur, Mato Grosso, Goias,Minas Gerais, Bahía, Piauí y Maranhão), con vegeta-ción rastrera o mediana, con características y com-posición química de los suelos que las hacíaninapropiadas para la agricultura. Sin embargo, loscambios tecnológicos de las últimas décadas las vol-vieron apropiadas para la agricultura, por lo que seconstituyeron en la más dinámica frontera agrícolade este país.

4.2. Crecimiento demográfico yreconfiguración urbana

Entre 1940 y 2000, la población brasileñase multiplicó por cuatro, subiendo de 41 a 160millones de habitantes; no obstante, la tasade crecimiento demográfico ha caídosignificativamente en las últimas décadas4.

A su vez, el crecimiento demográfico bra-sileño no ha sido uniforme entre las regiones,en función no sólo de las diferencias regiona-les de fecundidad, sino principalmente, por losmovimientos migratorios. El resultado fue lacontinuación de la alteración en la distribuciónregional de la población entre las regiones bra-sileñas5. Además de eso, el crecimiento de-mográfico fue acompañado de un rápido pro-ceso de urbanización, principalmente a partirdel crecimiento industrial y de sus impactosen la renta y en los servicios urbanos. Entre1940 y 2000, el grado de urbanización (por-centaje de la población viviendo en ciudades)subió de 30% a 80%. De forma similar al cre-cimiento demográfico, el proceso de urbani-zación ocurrió con una fuerte diferenciaciónentre los estados y las regiones brasileras,siendo que en algunos estados el grado deurbanización superaba el 95% (Sao Paulo yRío de Janeiro), mientras que en otros alcan-zaba en torno del 50% (Maranhão y Pará).

El crecimiento demográfico, conjugado conel proceso de urbanización, implicó el aumentode la red urbana de ciudades con una pobla-ción superior a los 50.000 habitantes, de 38 en1950 a 124 en 1970 y 409 en 2000, con 202con una población superior a los 100.000 habi-tantes. Como muchas de esas ciudades tienensus áreas urbanas contiguas a otras, se amplíael tamaño de las concentraciones urbanas (Ma-

4 2,4% anual en la década del ‘40; 3,0% en ladécada del ‘50; 2,9% en la década del ‘60; 2,5% en ladécada del ‘70; 1,9% en la década del ‘80; y 1,6% enla década del ‘90.

5 En 1900, el Nordeste aún participaba con 39%y Minas Gerais con 20% de la población brasileña,cayendo respectivamente a 28% y 11% en 2000.

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Regiones/Estados Área 1970 1999 1970 2000

1970 2000Rondônia 2,8 0,1 0,5 0,1 0,8 35,3 11,5Acre 1,8 0,1 0,2 0,2 0,3 52,7 23,1Amazonas 18,5 0,7 1,6 1,0 1,7 37,2 15,3Roraima 2,6 --- 0,1 0,0 0,2 33,6 12,0Pará 14,7 1,2 1,7 2,3 3,6 32,3 16,3Amapá 1,7 0,1 0,2 0,1 0,3 33,6 11,2Tocantins 3,3 --- 0,2 --- 0,7 --- 17,2Norte 45,3 2,2 4,5 3,9 7,6 37,0 15,6Maranhão 3,9 0,9 0,9 3,2 3,3 59,5 26,6Piauí 3,0 0,4 0,5 1,8 1,7 59,6 28,6Ceará 1,7 1,5 2,0 4,7 4,4 55,4 24,7Rio Grande do Norte 0,6 0,6 0,8 1,7 1,6 54,4 23,7Paraíba 0,7 0,7 0,8 2,6 2,0 55,0 27,6Pernambuco 1,2 3,0 2,7 5,5 4,7 49,7 23,2Alagoas 0,3 0,7 0,7 1,7 1,7 60,9 31,8Sergipe 0,3 0,5 0,6 1,0 1,1 53,4 23,5Bahia 6,6 3,8 4,3 8,0 7,7 50,6 21,6Nordeste 18,3 12,1 13,1 30,2 28,1 53,9 24,6Minas Gerais 6,9 8,3 9,6 12,3 10,5 34,3 10,9Espírito Santo 0,5 1,2 1,9 1,7 1,8 32,8 10,6Rio de Janeiro 0,5 16,1 11,8 9,7 8,5 16,6 6,3São Paulo 2,9 39,4 35,0 19,1 21,8 18,8 6,1Sudeste 10,9 65,0 58,3 42,8 42,6 22,9 7,5Paraná 2,3 5,5 6,3 7,4 5,6 31,0 8,6Santa Catarina 1,1 2,8 3,7 3,1 3,2 18,9 5,7Rio Grande do Sul 3,3 8,7 7,8 7,2 6,0 18,4 6,1Sul 6,8 17,0 17,8 17,7 14,8 23,5 7,0Mato Grosso do Sul 4,2 --- 1,1 --- 1,2 --- 11,1Mato Grosso 10,6 --- 1,2 1,7 1,5 35,8 10,1Goiás 4,0 --- 1,8 3,2 2,9 35,6 10,8Distrito Federal 0,1 1,0 2,3 0,6 1,2 17,0 5,2Centro-Oeste 18,9 3,7 6,4 5,4 6,8 32,5 9,7Brasil 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 33,0 12,8(*) población con edades superiores a 10 años.

Tasa de analfa-betismo (*)

PIB Población

Tabla 1. Brasil: distribución de área geográfica, PIB, población y tasa de analfabetismo por grandes

regiones y estados.

Fuente: FIBGE.

38 eure


pas 1 y 2). Este es uno de los aspectos dramá-ticos de una de las mayores experiencias deurbanización y pobreza de la historia de la hu-manidad. Existen hoy en Brasil 16 aglomera-ciones urbanas con más de un millón de habi-tantes, liderada por las megametrópolis de SaoPaulo y Río de Janeiro, pero seguida por variasotras (Tabla 2).

Esta concentración urbana, sin un corres-pondiente crecimiento de la oferta de vivien-das, servicios de saneamiento, empleo e in-gresos, llevó a parte de la población a vivir encondiciones subhumanas, en favelas u otrasformas precarias, donde proliferan la misera,la degradación humana y el crimen organiza-do6 .

La reconfiguración de la red urbana es elresultado y al mismo tiempo determinante dela nueva geografía económica del país. Comose observa, la red urbana de las regiones delSudeste y Sur y el desarrollo del sistema detransportes y comunicaciones fortalecen la in-tegración económica de esta macrorregión yrefuerza el patrón macroespacial de concen-tración industrial y de servicios. En segundolugar, se observa el crecimiento de las ciuda-des medias en las regiones agrícolas más de-sarrolladas, ya sea en las áreas consolidadasde las regiones Sudeste y Sur, como por ejem-plo el oeste de Sao Paulo y Paraná, ya sea enla frontera agropecuaria extensiva. Al contra-rio, en el Nordeste no se desarrolla una red deciudades de tamaño medio, prevaleciendo la

Mapa 1. Ciudades con más de 50 mil habitantes, 1970.

6 Para un análisis del desempeño económico diferenciado de las metrópolis brasileñas ver Díniz (2002).

Fuente: elaboración propia.

Población Urbana

Mayor de

eure 39


alta concentración en algunas capitales (Sal-vador, Recife, Fortaleza), y secundariamente,en las demás capitales. Además de no formar-se una red urbano-industrial de servicios inte-

grada, la gran concentración de población enpocas ciudades agravó los problemas socia-les de empleo y habitación.

Mapa 2. Ciudades con más de 50 mil habitantes, 2000.


4.3. La reversión del proceso deconcentración relativa y lareconfiguración regional de laindustria

La reversión de la concentración industrialse basó en la pérdida relativa de participaciónde las áreas metropolitanas de Río de Janeiroy Sao Paulo en la producción industrial del país(Tabla 3). Río de Janeiro venía perdiendo po-sición relativa desde los inicios del siglo XX, amedida que el estado de Sao Paulo, en espe-cial su área metropolitana, pasó a ser la granalternativa para la localización industrial enBrasil. En las últimas décadas, además de lacompetencia con Sao Paulo, varios fenóme-nos contribuirán a la pérdida de importanciarelativa de la economía de Río de Janeiro: eldeclive de su agricultura (café y azúcar), la

transferencia de la capital a Brasilia, la crisisde la industria naval, la crisis política y social,la mejoría de la infraestructura y de la atrac-ción turística del litoral nordestino, y tal vez,los efectos regionales negativos del procesode privatización y reforma del Estado. Entre1970 y 2000, la participación del estado de Ríode Janerio en la producción industrial del paíscayó de 16% a 9%, y la de su área metropoli-tana, de 12% a 7%. En tanto, el descubrimientoy expansión de la producción de petróleo enBacia de Campos ampliaron la producción delestado de Río de Janeiro en la producciónmineral brasileña, contribuyendo a revertir ladecadencia económica de este estado. Estono sólo por la expansión de la producción depetróleo en sí –y sus efectos sobre la renta,los ingresos tributarios y el empleo-, sino tam-bién por sus efectos interindustriales.

Población Urbana

Mayor de

40 eure


Población en 1996(miles de habitantes) 1970 's 1980 's 1990 's 1970 - 2000

São Paulo 17.834 4,5 1,9 1,6 2,6Río de Janeiro 10.872 2,4 1,0 1,1 1,5Belo Horizonte 4.241 4,6 2,5 2,4 3,2Porto Alegre 3.508 3,8 2,7 1,6 2,7Recife 3.332 2,7 1,9 1,5 2,0Salvador 3.018 4,4 3,2 2,1 3,3Fortaleza 2.843 4,3 3,5 2,3 3,4Curitiba 2.718 5,5 3,0 3,2 3,9Campinas 2.198 6,6 3,5 2,4 4,2Brasilia 2.043 8,2 2,8 2,7 4,6Belem 1.795 4,3 2,9 2,8 3,3Goiânia 1.675 6,2 3,6 3,1 4,3Manaus 1.596 5,0 1,8 3,3 4,6Baixada Santista 1.475 3,9 2,2 2,1 2,8Vitória 1.337 6,2 3,8 2,6 4,2São Luís 1.068 5,1 4,6 3,0 4,3Brasil 61.553 2,5 1,9 1,6 2,0

Tasa media anual de crecimento (%)

Fuente: IBGE-censos demográficos.

Tabla 2. Población en 2000 y tasas medias anuales de crecimiento: regiones metropolitanas y

microrregiones geográficas de Campinas, Brasilia, Goiâna y Manaos.


Mapa 3. Microrregiones geográficas con más de 5 mil empleos en la industria de transformación.

Fajas de empleo

eure 41


Tabla 3. Brasil: distribución de VTI y empleo industrial por grandes regiones, estados y áreas metropolitanas

selecciondas (en %).

Fuente: FIBGE, Censos Industriales 1970 y 1980; FIBGE, PIM/PF de 1985 a 1999; PIA, 2000; RAIS/TEM.

Regiones/Estados1970 1980 1990* 2000 1986 1997

Rondônia 0,0 0,1 0,2 0,1 0,2 0,4Acre 0,0 (---) 0,0 0,0 0,0 0,1Amazonas 0,3 (---) 1,6 3,1 1,3 1,1Roraima (---) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Pará 0,4 0,7 1,2 1,3 1,0 1,3Amapá (---) 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0Tocantins --- --- 0,0 0,0 --- 0,1Norte 0,8 2,4 3,1 4,5 2,6 3,0Maranhão 0,2 0,2 0,4 0,3 0,4 0,4Piauí 0,1 0,1 0,1 0,1 0,3 0,4Ceará 0,7 0,9 0,9 1,7 1,7 2,9Rio G. Norte 0,2 0,3 0,2 0,6 0,7 0,8Paraíba 0,3 0,4 0,3 0,4 0,6 0,9Pernambuco 2,2 2,0 1,7 1,1 3,4 2,6Alagoas 0,4 0,4 0,7 0,5 1,0 1,3Sergipe 0,1 0,2 0,2 0,4 0,5 0,5Bahia 1,5 3,5 4,0 3,9 2,3 2,2Nordeste 5,7 8,1 8,3 9,0 10,7 12,0Minas Gerais 6,5 7,7 8,7 9,5 8,2 10,1 RMBH 2,3 3,2 3,0 3,3 --- 3,0 Interior de Minas Gerais 4,2 4,5 5,7 6,2 --- 7,1Espírito Santo 0,5 0,9 1,0 2,0 1,3 1,4Rio de Janeiro 15,7 10,6 9,8 9,4 10,2 6,2 RMRJ 12,4 8,2 7,5 6,4 8,1 4,4 Interior de Rio de Janeiro 3,2 2,4 2,3 3,0 2,1 1,7São Paulo 58,1 53,4 50,0 45,2 45,5 37,9 RMSP 43,5 33,7 30,2 22,0 28,4 19,2 Interior de São Paulo 14,6 19,8 19,8 23,2 17,0 18,7Sudeste 80,7 72,6 69,5 66,0 75,3 55,5Paraná 3,1 4,3 5,7 5,7 4,6 7,2Santa Catarina 2,6 4,1 4,2 4,3 5,6 7,6Rio G. Sul 6,3 7,3 7,7 8,3 9,3 10,5Sur 12,0 15,8 17,3 18,3 19,4 25,4Mato G. Sul --- 0,2 0,3 0,3 0,4 0,6Mato Grosso (---) 0,1 0,3 0,5 0,4 1,1Goiás 0,4 0,6 1,0 1,1 1,0 2,0Distrito Federal (---) 0,2 0,2 0,2 0,3 0,4Centro-Oeste 0,8 1,2 1,8 2,2 2,1 4,1Brasil 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0( ) V l itid fi d it id tifi ió d l i f t d t i t

VTI Empleo industrial

(---) Valor omitido a fin de evitar identificación del informante; --- dato no existe.(*) - Estimada con base en la evolución de la producón física de la industria de transformación para el período 1985 a 1999. Paralos estados no captados en la encuesta de produción física regional se estimó con base en el residuo y los datos del PIB de laindustria de transformación por estados producidos por IPEA. Para estimar los datos de RMSP, RMRJ, RMBH e interior se usódatos de RAIS/MTB.

42 eure


Adicionalmente, la localización de dos plantasde automóviles (Volkswagen y Peugeot) en elsur del estado de Río de Janeiro (Resende yPorto Real), próximas al complejo siderúrgicode Volta Redonda y de áreas industriales delValle de Paraíba paulista (São José dos Cam-pos-Taubaté), podrá facilitar el reimpulso in-dustrial del estado, con eventuales beneficiosfiscales y económicos sobre el área metropo-litana de Río de Janeiro.

En el caso del área metropolitana de SaoPaulo, los factores determinantes del pro-ceso de desconcentración pueden ser sin-tet izados de la s iguiente forma: (a)deseconomías de aglomeración en el áreametropolitana de Sao Paulo y creación deeconomías de aglomeración en varios otroscentros urbanos y regiones; (b) acción del go-bierno federal en términos de inversión direc-ta, incentivos fiscales y construcción de in-fraestructura; (c) búsqueda de recursos na-turales, traducida en movimientos de la fron-tera agrícola y mineral y con impactos en lalocalización industrial y de servicios; (d) uni-ficación de mercado, potenciada por el desa-rrollo de la infraestructura de transportes ycomunicaciones; y (e) efectos locacionales dela competencia interempresarial, especial-mente para el aprovechamiento de recursosnaturales, y creación de barreras a la entra-da y ocupación de nuevos mercados reales opotenciales (Díniz, 1991 y 1993). En la pri-mera fase, en un ambiente de crecimientoacelerado que prevaleció en la segunda mi-tad de la década del ‘60 y a lo largo de ladécada del ‘70, todos los estados crecieron,inclusive Sao Paulo. En tanto, la mayoría delos estados, con excepción de Río de Janeiroy de Pernambuco, creció más que Sao Paulo,permitiendo un efecto generalizado dedesconcentración industrial. Entre 1970 y2000, la participación del área metropolitanade Sao Paulo en la producción industrialbrasilera cayó de 43% a aproximadamente25%. La baja de la participación del estadode Sao Paulo fue, sin embargo, atenuada porel crecimiento de su interior (Tabla 3).

En tanto, el área metropolitana de SaoPaulo es –y continuará siendo- el mayor cen-tro económico y poblacional del país. Las trans-formaciones estructurales en curso, la centra-lización financiera (bancos, corredoras, bolsasde acciones, mercancías y títulos); activida-des comerciales; servicios educacionales y deinvestigación (universidades, institutos de in-vestigación); servicios de consultoría y apoyo(marketing, legales, auditoría); sedes empre-sariales; organos de representación económi-ca; transporte de carga y pasajeros; serviciosde hotelería y restaurantes; medicina avanza-da; actividades culturales y ocio; oficinas derepresentación comercial, entre otras formas,refuerzan la posición de Sao Paulo como lagran metrópolis brasileña y principal base deintegración económica en la red de metrópolismundiales. En este sentido, las alteracionesestructurales en pro del aumento de las activi-dades vinculadas a la economía del conoci-miento y las industrias de alta tecnología po-drán recrear las condiciones para el crecimien-to de esas actividades en tales áreas, espe-cialmente en el eje Campinas - Sao Paulo -San José dos Campos.

Algunas tendencias se manifiestan respec-to del proceso de reversión de la concentra-ción relativa de la industria en las áreas me-tropolitanas de Río de Janeiro y de Sao Paulo.En primer lugar, la expansión de las áreas in-dustriales de tamaño medio en un gran núme-ro de ciudades de las regiones Sudeste y Sur,incluidas las capitales. En estas áreas indus-triales predomina el núcleo duro de la indus-tria (metal-mecánica, electrónica y química) yde las industrias de tecnología avanzada(microelectrónica, informática, telecomunica-ciones, química fina, biotecnología). Este pro-ceso combina el crecimiento de las metrópolisde segundo nivel y sus periferias (Curitiba, BeloHorizonte, Porto Alegre, Campinas) con el deciudades medias dentro de estas regiones.Esta hipótesis confirma la tendencia de unareaglomeración macro espacial de la industriaen esta región, combinando los cambios defunciones de las metrópolis primadas con sucapacidad de polarización (Mapa 3). En este

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sentido, entre 1970 y 2000, la participación enla producción industrial brasileña de los esta-dos de Minas Gerais, São Paulo, Paraná, San-ta Catarina e Rio Grande do Sul, excluida elárea metropolitana de Sao Paulo, fue amplia-da de 33% a aproximadamente 50%. Estodemuestra la dificultad de un cambio en elpatrón macroespacial de la industria brasileñay la condición subordinada de las regionesNorte, Nordeste y Centro-Oeste, la dinámicaeconómica de la región del Sudeste del Brasily de su centro de comando, la ciudad de SaoPaulo.

Una segunda tendencia está relacionadacon la transferencia de industrias textiles, con-fección y calzados hacia los estados del Nor-deste. Esta industrias exigen poca integra-ción productiva hacia atrás, fundamentalmen-te de algunas materias primas uniformes yde fácil transporte. Por tratarse de bienes in-dustriales de consumo final, no durables,tampoco generan efectos interindustrialeshacia adelante. Así, sus impactos locales seresumen en los empleos creados y en su efec-to multiplicador, a través de la renta genera-da. La gran mayoría de los empleos es debaja calificación, por lo que, considerando losmercados de trabajo nordestinos con altoscontingentes de oferta, implica bajos salarios.Los bajos salarios y la existencia de una am-plia gama de incentivos fiscales (formales yno formales) concedidos a través de instru-mentos fiscales formalizados y de la “guerrafiscal” entre los estados, son decisivos en laopción locacional. Aun cuando importantes,tales industrias no poseen la capacidad deintegración interindustrial capaz de inducir lacreación de grandes y diversificadas aglome-raciones industriales. Las excepciones son elpolo petroquímico y la nueva unidad de Ford,en Bahía, más allá de la previsión de otrosproyectos de impacto junto a los complejosportuarios de Suape e Pecém.

Una tercera tendencia está relacionada conel surgimiento de áreas industriales en las ciu-dades de la frontera agrícola, especialmenteen la producción de algunos insumos

agropecuarios, en el abstecimiento de merca-dos de consumo local y en la transformaciónde la producción agropecuaria. Aun siendoimportantes, estas áreas industriales no tie-nen la dimensión o la capacidad de alterarsignificativamente el patrón industrial de la in-dustria en Brasil7.

4.4. Los tres movimientos simultáneosde la producción agropecuaria

A nuestro entender, la producciónagropecuaria brasileña pasa por tres grandesmovimientos: dislocación de la producciónagropecuaria extensiva; intensificación produc-tiva en las regiones más desarrolladas; y cre-cimiento en las áreas irrigadas del Nordeste.

La expansión de la frontera agrícola pue-de ser retratada por la producción de los cincoprincipales granos (arroz, frijol, maíz, soja ytrigo)8, la que fue triplicada en tres décadas,subiendo de un promedio anual de 25 millo-nes de toneladas en el trienio 1968-70 a 77millones de toneladas en el trienio 1997-1999.La participación del Sur, que era de 46% en1968-71, subió a 59% en 1978-81, cayendo a47% en 1997-99. Como contrapartida, la par-ticipación del Centro-Oeste subió de 11% a27% en el mismo periodo, en tanto que el Su-deste cayó de 31% a 16%, el estado de SaoPaulo de 14% a 7% y la nordestina de 12% a7% (Tabla 4).

Ese movimiento indica el desplazamientode la producción agrícola extensiva y mecani-zada para las regiones con menor precio de latierra, y adecuadas para la agricultura meca-nizada. Esto resulta evidente cuando se com-para la participación en la producción de gra-nos con la participación en el valor de la pro-ducción agropecuaria y en el empleo. El Cen-

7 Para un análisis detallado de la nueva confi-guración regional de la industria en Brasil y sus ten-dencias ver Díniz (2000).

8 Además de otros cultivos, en los últimos añosla producción de algodón se ha visto expandida enforma extraordinaria en el estado de Mato Grosso.

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tro-Oeste participaba, en el trienio 1997-99,con 27% de la producción de granos, con 14%del valor de la producción agropecuaria y conapenas 6% del personal ocupado. En contras-te, Sao Paulo participaba con el 18% del valorde la producción agropecuaria, 7% de la pro-ducción de granos y 5% del personal ocupa-do. En ambos casos se trata de agriculturasmodernas, capitalizadas y mercantiles, estan-do las diferencias en la estructura de la pro-ducción.

En sentido opuesto, caracterizando el atra-so del sector agropecuario, el Nordeste parti-cipaba con 15% del valor de la producciónagropecuaria, 7% de la producción de granosy 46% del personal ocupado. En tanto, en losúltimos años, la producción de granos en loscerrados de Bahía, Piauí y Maranhão, ha ve-nido siendo expandida de forma significativa,lo que podría alterar la posición relativa delNordeste. El gran problema es que esta nue-va región tiene poca vinculación en el Nordes-te tradicional, articulándose más con la diná-mica de los cerrados, y siendo transferida víaPorto de Itaqui y canalizada hacia el Sudeste.

De forma paralela, la frontera pecuaria tam-bién se ha venido desplazando en dirección alCentro-Oeste y Norte del país. Tomando elrebaño bovino, este subió de 79 a 153 millo-nes de cabezas entre 1970 y 1996. En eseperiodo, las participaciones del Centro-Oestey del Norte en el total nacional subieron de22% a 33%, y de 2% a 11% respectivamente,en tanto la nordestina cayó de 18% a 15%, yla del Sudeste, de 34% a 24%.

La dislocación de la producciónagropecuaria tiene varias implicancias econó-micas, sociales y ambientales. La expansiónde la producción en sectores modernos y enregiones de frontera ejerce un fuerte efectoeconómico sobre las actividades urbanas, através de la demanda de insumos, máquinasy equipamiento, servicios bancarios y comer-ciales, etc. A su vez, la oferta de bienes agrí-colas, como insumos para la producción in-dustrial, abre la posibilidad de localización in-

dustrial de varios proyectos de procesamientode la producción agrícola. El efecto renta, de-rivado de la expansión de la producción y delempleo, se traduce en una demanda generali-zada de bienes y servicios (habitación, escue-las, comercio, ocio, etc.). Este conjunto deefectos ejerce un poder multiplicador y expan-sivo de las actividades urbanas en la frontera,como queda demostrado y caracterizado enel crecimiento de las ciudades insertas en re-giones de producción agrícola moderna yexpansiva9.

Lo que se concluye es que la expansiónproductiva en la frontera funciona como ate-nuante del flujo migratorio de las regiones es-tancadas y populosas hacia las grandes ciu-dades o regiones metropolitanas, en las cua-les se agravan los problemas sociales y dedesempleo. Por otro lado, el movimiento de lafrontera aumenta los riesgos y la depredaciónambiental, por la deforestación descontroladay muchas veces clandestina, por la poluciónde los ríos y de las aguas, además de los efec-tos de uso de agentes químicos sobre la floray la fauna. En esta perspectiva, si las fronte-ras agícolas y mineras abren un potencial parala expansión económica, para el proceso dedesconcentración regional y para la genera-ción de empleo y renta, por otro aumentan losriesgos y la necesidad de cuidados y contro-les sobre el medio ambiente.

En lo que se refiere a la expansión de lafrontera intensiva en las regiones más desa-rrolladas, la caída de la participación relativadel sector agropecuario de la región Sudestefue compensada por la reestructuración pro-ductiva del sector, con una disminución de laproducción de granos y un aumento de la pro-ducción de cultivos más intensivos. Las alte-raciones de la estructura de la producción agrí-cola de Sao Paulo, con el crecimiento de laproducción de caña de azúcar y de naranjas,además de la horticultura y fruticultura, indi-can una reorientación hacia productos de ma-

9 Aunque con un menor impacto interregional,las regiones mineras tienen un efecto semejante.

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Tabla 4. Brasil: distribición del valor de la producción y personal ocupado en producción agropecuaria, de

granos y stock de bovinos, por grandes regiones y estados.

Fuente: FIBGE-Censos agropecuarios 1970 y 1995-1996 y previsión de zafras.

(en %)

Regiones/Estados1970 1996 1968/70 1999/01 1970 1996 1970 1996

Rondônia 0,2 0,7 0,1 0,5 0,0 2,6 0,0 1,7Acre 0,4 0,2 0,1 0,1 0,1 0,6 0,4 0,5Amazonas 1,0 0,8 0,0 0,1 0,3 0,5 1,6 2,0Roraima 0,1 0,1 0,0 0,1 0,3 0,3 0,0 0,2Pará 1,4 2,1 0,5 1,2 1,3 4,0 3,1 4,9Amapá 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,1Tocantins (1) --- 0,7 --- 0,7 --- 3,4 --- 1,1Norte 3,1 4,9 0,7 2,6 2,2 11,3 5,3 10,5Maranhão 2,1 1,5 3,8 1,7 1,9 2,5 6,7 7,4Piauí 0,8 0,7 0,8 0,7 1,5 1,1 3,0 3,7Ceará 1,9 1,9 2,1 0,8 2,2 1,6 5,8 6,5Rio Grande do Norte 0,7 0,7 0,4 0,1 0,8 0,6 1,8 1,9Paraíba 1,4 1,0 1,0 0,1 1,1 0,9 3,3 2,7Pernambuco 3,2 2,6 1,4 0,2 1,5 1,3 6,4 5,4Alagoas 1,5 1,4 0,4 0,1 0,6 0,6 2,4 2,4Sergipe 0,7 0,6 0,2 0,2 0,8 0,6 1,5 1,7Bahia 6,1 4,4 2,1 3,4 7,2 5,7 12,1 14,0Nordeste 18,3 14,7 12,3 7,2 17,6 14,9 43,0 45,8Minas Gerais 12,0 13,4 14,1 7,1 19,3 13,1 11,3 11,2Espírito Santo 1,8 2,3 1,5 0,2 1,8 1,2 1,7 2,0Rio de Janeiro (2) 2,6 1,3 0,8 0,1 1,5 1,2 1,5 1,0São Paulo 20,8 17,6 14,2 6,4 11,6 8,0 8,1 5,1Sudeste 37,3 34,6 30,6 13,8 34,2 23,5 22,5 19,2Paraná 12,3 11,6 17,7 22,7 6,0 6,5 11,3 7,2Santa Catarina 4,9 6,8 5,5 5,8 2,5 2,0 4,3 4,0Rio Grande do Sul 16,6 12,9 22,4 18,9 15,7 8,6 8,2 7,7Sur 33,8 31,4 45,6 47,3 24,1 17,1 23,8 18,9Mato Grosso do Sul (3) --- 4,6 --- 13,6 --- 12,9 --- 1,1Mato Grosso 3,2 4,2 2,9 5,7 12,0 9,4 2,1 1,8Goiás 4,2 5,4 7,9 9,5 9,9 10,8 3,1 2,6Distrito Federal 0,1 0,3 --- 0,3 0,0 0,1 0,0 0,1Centro-Oeste 7,5 14,4 10,8 29,0 22,0 33,2 5,3 5,7Brasil 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Volumen físico (*) --- --- 25.060 85.434 78.562 153.058 17.582 17.931(*) - Prod. de granos en miles de toneladas, stock bovino en miles de cabezas y pers. ocupado en miles de personas.

(1) En 1970 los datos están sumados a los del Estado de Goiás.

(2) Incluye datos del antiguo Estado de Guanabara.

(3) En 1970 los datos están sumados a los del Estado de Mato Grosso.

Pers. ocupadoValor prod. agrop. Prod. granos Stock bovinos

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yor intensidad. Esto es evidente cuando secompara la mayor participación en el valor dela producción agropecuaria, en relación a laparticipación en la producción de granos, alcontrario de las regiones Sur y Centro-Oeste(Tabla 4). El estado de Sao Paulo amplió suparticipación en el valor de la producción decaña de azúcar y de naranjas de 40% a 57%,y de 47% a 73%, respectivamente, entre 1970y 1996. En este último año, participaba con el25% del valor de la producción de legumbresy hortalizas y el 31% del valor de la produc-ción de frutas. Un fenómeno semejante haocurrido en Minas Gerais, Goiás y en los esta-dos del sur, en lo que se refiere a la produc-ción de legumbres, hortalizas y leche. Estaproducción, además de ser más intensiva porárea, está influenciada también por la proxi-midad de los grandes mercados urbanos, ca-racterizando una típica especialización regio-nal según los patrones propuestos por VönThunen. En el caso de Minas Gerais, hay queresaltar la expansión de la producción de caféy leche. El café, por problemas climáticos enParaná y en Sao Paulo, y su adecuación en laregión de los cerrados. Entre 1970 y 1996, laparticipación de Minas Gerais en la produc-ción de café subió de 27% a 55%10. En el casode la leche, la participación de Minas Geraisya era relevante, con un 31% del total nacio-nal en 1996, porcentaje significativo orientadoa abastecer a los mercados de las áreas me-tropolitanas de Río de Janeiro y de Sao Paulo.

En el caso del Nordeste, aun cuando hacaído su participación agropecuaria, dos fe-nómenos indican la posibilidad de atenuar orevertir esa caída. Ellos son la expansión dela producción de granos en la franja occiden-tal nordestina (cerrados de Bahía, de Piauí yde Maranhão) y los proyectos de riego en re-giones semi-áridas, con un gran aumento dela producción de frutas. Cabe destacar los pro-yectos de riego del Valle de Sao Francisco, de

los estados de Bahía y de Pernambuco, de laregión de Mossoró-Açu, en Río Grande doNorte, además de otros valles fértiles en elNordeste brasileño. En estos proyectos de rie-go se ha venido desarrollando la plantaciónde frutas con producción continua a lo largodel año, lo que es favorecido por el clima secoy caliente. Esta alternativa ha permitido elabastecimiento regular del mercado brasileño,anteriormente sujeto a ofertas estacionales devarios productos, además de la posibilidad deexpansión de las exportaciones. Ella ha ejer-cido también un gran efecto en la generaciónde renta y empleo en las respectivas regio-nes, con potencial para una integración pro-ductiva con la industria y con impactos sobrela demanda de servicios y del crecimiento ur-bano.

4.5. Transformaciones en curso y susposibles impactos regionales

En el conjunto de las transformacionescontemporáneas con posibles impactos regio-nales, tres pueden destacarse: (a) la aperturaexterna y los posibles impactos delMERCOSUR; (b) el cambio en la concepcióny en el papel del Estado y el proceso deprivatización; y (c) los cambios tecnológicos yla reestructruación productiva.

En lo que se refiere a la apertura externa,dos aspectos precisan ser considerados: enprimer lugar, el efecto regional de las exporta-ciones brasileñas se ha venido alterando enlas últimas décadas. Cabe destacar la caídade la participación relativa de la región Nor-deste en el total nacional, de 12% a 7% entre1980 y 2001 (Tabla 5).

Esta pérdida de participación relativa en lasexportaciones indica la incapacidad regionalde expandir y modernizar algunas actividadestradicionales de la región –como las produc-ciones de azúcar y cacao–, o de expandir nue-vas actividades con capacidad de competen-cia internacional, aun cuando han aumentadolas exportaciones de jugos, castañas y celulo-sa. Al contrario, las regiones Norte y Centro-

10 La brutal caída de los precios del café y laentrada de nuevos productores asiáticos (Vietnam)en el mercado ha dificultado la expansión de la agri-cultura de labranza, llevando al sector a una gravecrisis.

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Oeste, han venido ampliando sus participacio-nes en las exportaciones brasileñas, en fun-ción del crecimiento de la producción de algu-nos commodities mineros y agrícolas.

En tanto, las regiones Sudeste y Sur, con80% de las exportaciones brasileñas en 2001,poseen un patrón de exportacionesdiversificado y con gran peso de bienes indus-triales. Así, se entiende que la posibilidad deexpansión significativa de las exportacionesbrasileñas dependería de la capacidad com-petitiva exportadora de estas dos regiones. Aesto debe agregarse los efectos delMERCOSUR, en caso de que éste consigasuperar las dificultades actuales, no sólo porel aumento del comercio entre Brasil y sussocios (Argentina, Uruguay y Paraguay), sino,en especial, por la posición geográfica de es-tos países en relación a Brasil, reforzando lalocalización en las regiones Sudeste y Sur.

El análisis de los impactos regionales delas importaciones es empíricamente difícil,porque no existe una vinculación directa entrelas regiones que realizan las importaciones ylas regiones que invierten o consumen estasimportaciones. El crecimiento de las importa-ciones afectó a la mayoría de las regiones, perode forma diferenciada. Aquellas regiones cuyaestructura productiva sufre en mayor grado laconcurrencia con los productos importadosfueron más perjudicadas, como por ejemplola industria textil de Americana o la de conser-vas de Pelotas.

La profundización de la apertura externade la economía brasileña y el hipotético acuer-do del ALCA seguramente afectarán negati-vamente aquellas regiones o localidades cuyaestructura productiva se encuentre más suje-ta a la competencia con los productos impor-tados.

Una segunda transformación en curso sonlos cambios en la concepción del Estado enlos procesos de privatrización. A lo largo de ladécada del ‘90, el país asistió a uno de los

más rápidos y comprehensivos procesos deprivatización de que se tengan noticias en lahistoria económica mundial.

Si las privatizaciones fuesen hechas paraliberar al Estado de aquellas actividades paralas cuales existe interés del sector privado, yen contrapartida, se reforzaran las inversionespúblicas en las regiones más atrasadas, el pro-ceso de privatización sería beneficioso parael desarrollo regional. No obstante, ya sea porla crisis fiscal o por la orientación político-ideo-lógica, lo que se ha venido haciendo es unasimple retirada del Estado, dejando a las re-giones atrasadas entregadas a su propia suer-te, y consecuentemente, empeorando su si-tuación relativa. Como las privatizaciones ocu-rrieron principalmente en las regiones másdesarrolladas, las posibilidades de moderniza-ción y expansión de estas ampliarán la canti-dad y calidad de la oferta, facilitando la atrac-ción de nuevas inversiones para la región. Alcontrario, en las regiones pobres o vacías, paralas cuales no existe interés por parte de la in-versión privada, se tenderá a aumentar la bre-cha en la oferta de infraestructura, contribu-yendo a mantener o aumentar las desigualda-des regionales.

Para agravar el cuadro, el gobierno fede-ral ha venido permitiendo la más grave “gue-rra fiscal” entre los estados federados en laatracción de inversiones, la cual está corro-yendo las finanzas públicas, comprometiendorecaudaciones futuras, desviando los preciosrelativos y haciendo verdaderas donaciones alas empresas multinacionales. En esta guerraganan los estados más desarrollados, conmejores condiciones locacionales y mayoresventajas financieras y políticas. Esto segura-mente contribuirá a agravar las desigualdadesregionales brasileñas.

La tercera transformación en curso es elacelerado proceso de modernización tecnoló-gica. Este proceso puede ser visualizado a tra-vés del gran esfuerzo que se ha venido ha-ciendo por parte de los gobiernos federales y

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Fuente: SECEX-DECEX.

Regiões / Estados1980 1990 2001 1980 1990 2001

Norte 2,96 5,71 5,57 3,64 6,75 6,59Rondônia 0,04 0,03 0,10 0,08 0,03 0,06Acre 0,00 0,01 0,01 0,00 0,02 0,01Amazonas 0,38 0,57 1,46 2,71 5,63 6,02Roraima 0,02 0,00 0,01 0,00 0,01 0,01Pará 2,16 4,93 3,93 0,84 1,05 0,46Amapá 0,36 0,18 0,05 0,01 0,01 0,02Tocantins --- --- 0,01 --- --- 0,00Nordeste 11,52 9,65 7,19 6,37 7,23 9,24Maranhão 0,06 1,41 0,93 0,22 0,49 1,49Piauí 0,09 0,10 0,07 --- 0,03 0,03Ceará 0,78 0,73 0,91 0,60 0,55 1,12Rio Grande do Norte 0,27 0,28 0,32 0,02 0,11 0,16Paraíba 0,24 0,17 0,18 0,04 0,16 0,16Pernambuco 2,38 1,27 0,58 1,65 1,10 1,85Alagoas 2,12 0,93 0,52 0,37 0,29 0,11Sergipe 0,05 0,12 0,04 0,00 0,11 0,18Bahia 5,53 4,63 3,64 3,47 4,38 4,12Sudeste 60,44 59,93 54,11 73,87 74,56 63,93Minas Gerais 10,33 14,64 10,39 0,10 4,19 5,40Espiríto Santo 4,47 4,50 4,17 3,04 2,89 4,41Rio de Janeiro 6,10 4,63 4,13 26,09 23,27 9,54São Paulo 39,53 36,15 35,42 44,64 44,22 44,58Sur 24,55 21,54 25,23 15,52 10,63 17,70Paraná 9,91 5,95 9,13 1,75 3,03 8,87Santa Catarina 4,26 4,64 5,20 5,18 1,58 1,55Rio Grande do Sul 10,38 10,96 10,90 8,59 6,02 7,29C. Oeste 0,31 1,79 4,25 0,60 0,83 2,48MT 0,14 0,81 2,40 0,00 0,11 0,25MS 0,05 0,33 0,81 0,55 --- 0,51GO 0,12 0,64 1,02 0,00 0,36 0,70DF 0,00 0,01 0,02 0,05 0,36 1,03ND 0,22 1,38 3,65 --- --- 0,06Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00Valor* 20.132 31.414 58.223 24.961 20.649 55.581ND: No declarados

(*) Valor en millones de dólares

Exportaciones Importaciones

Tabla 5. Brasil: distribución de exportanciones e importaciones por regiones y estados.

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estaduales, el sistema académico universita-rio y de investigación y las empresas en la crea-ción de sistemas institucionales y regionalesde innovación (Cassiolato & Lastres, 1999).Esta modalidad de modernización tambiénqueda clara en los resultados del aumento dela productividad, en los cambios en los patro-nes de organización productiva y gerencial yen la emergencia de un conjunto de nuevasáreas industriales con fuerte presencia de in-dustrias de alta tecnología.

Este proceso de modernización tecnológi-ca es facilitado en aquellas regiones que po-seen una mejor base económica, especialmen-te una estructura industrial y de oferta de ser-vicios, una infraestructura de conocimiento,reflejada en la red académico-universitaria, enlas instituciones públicas y privadas de inves-tigación y en la calidad de los recursos huma-nos. Indicadores de distribución de estos apo-yos indican que las regiones Sudeste y Surdel Brasil están mejor dotadas de estasinfraestructuras, lo que, conjugado con una redurbano-industrial más avanzada, reforzaría laconcentración macroespacial (Tabla 6). Poresa razón, una política de desarrollo regional,cuyos objetivos sean el aprovechamiento delas potencialidades de las regiones menosdesarrolladas y la atenuación de las desigual-dades, debe tener como uno de sus compo-nentes principales una política tecnológicaregionalizada para el país11.

5. Las directrices regionales delgobierno federal

El primer elemento a ser considerado es laorientación de la política federal. Las propues-tas anunciadas en el estudio denominado “EjesNacionales de Integración y Desarrollo” cons-tituyen un gran avance por superar la idea depolos o regiones aisladas, y procurar estable-cer directrices de desarrollo, de forma de crear

efectos complementarios y sinérgicos entre lainfraestructura física y social y las actividadesproductivas.

Sin embargo, a pesar del avance de estaconcepción y de las intenciones explícitas deldocumento, la orientación del trabajo tiene al-gunas implicancias contradictorias con las in-tenciones manifestadas y con la propia ideade reducción de las desigualdades regionalesen el país. En primer lugar, aun cuando el pro-pio nombre de los ejes sea de integración ydesarrollo, la regionalización establecida a tra-vés de nueve ejes –la mayoría sin integracióny orientada a la vinculación de las regionesproductoras con los puertos- tiene un sesgoexcesivamente exportador. No es que no sedeba estimular las exportaciones o aprovecharlas potencialidades regionales. Sin embargo,al considerar las dimensiones geográficas,económicas y poblacionales del país, no sepuede esperar un coeficiente de apertura si-milar a los países de tamaño pequeño, comopor ejemplo la mayoría de los países de Euro-pa Occidental y de Asia. En este sentido, laprioridad debería ser la integración nacional,en sus sentidos físico-territorial, económico,político y social. En segundo lugar, el trabajotrae implícito cierto abandono de la perspecti-va de integración de América del Sur, mien-tras que, por otro lado, se enfatizan el fortale-cimiento y ampliación del MERCOSUR. Todoslos ejes están orientados hacia el Atlántico yninguno hacia el interior o hacia los paísesvecinos12. En tercer lugar, falta un énfasis enlos cambios estructurales que contribuyan auna desconcentración de la renta (habitación,salud, educación). No existe una definición cla-ra de las prioridades. En el listado de 365 pro-gramas parece haber cierta visión iluminista,sin considerar que las regiones o los proyec-tos compiten entre sí. Por ejemplo: moderni-zación de Porto de Santos versus Sepetiba;navegación del Río Sao Francisco versus

11 Un análisis de los posibles impactos regiona-les de una sociedad del conocimiento se encuentraen Diniz y Gonçalves (2000).

12 Esta distorsión fue parcialmente corregida conel protocolo de intenciones firmado por los países deAmérica del Sur, mas exige una mejor coordinación,así como una definición efectiva de los proyectos deinfraestructura física.

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Ferrovia Norte-Sur, o la expansión y mejora-miento del ramal Belho Horizonte-Pirapora-Unaí. Como la expectativa es que la mayoríade los proyectos sean asumidos por la iniciati-va privada, la selección obvia será de aque-llos con mayor perspectiva de retorno, lo que–por regla general– ocurrirá en las regionesmás desarrolladas, pudiendo agravarse laconcentración. En este sentido, el anillo vialdel área metropolitana de Sao Paulo, auncuando sea una necesidad (la de reducir elestrangulamiento del transporte), reforzará laconcentración. En cuarto lugar, aun cuandoesté cada vez más clara la importancia de lasciudades en el comando del espacio econó-mico, el trabajo dejó a las ciudades fuera delestudio, no existiendo articulación entre lasinversiones previstas en el estudio de los ejesy las políticas urbanas. En quinto lugar, no seconsidera la compatibilización de los actualesinstrumentos, instituciones y políticas de desa-rrollo regional con las orientaciones propuestasen el estudio, inclusive en lo que se refiere acómo compatibilizar e implementar una políticade desarrollo regional en el cuadro de una “gue-rra fiscal” abierta entre los estados. En sextolugar, no se destaca debidamente una políticatecnológica regionalizada, cuando se tiene co-nocimiento de que ésta es hoy uno de los prin-cipales instrumentos de desarrollo regional.

Así, nuestra conclusión es que la orienta-ción contenida en el estudio de los ejes y lasdirectrices de PPA pueden agravar la concen-tración regional de Brasil, y no contribuir en-tonces a la integración nacional y a ladesconcentración productiva y urbana.

Un segundo aspecto de la participación delgobierno federal está relacionado con el rela-tivo abandono de las políticas regionales. Me-diante la justificación de corrupción y de pro-yectos fallidos fueron extinguidas la SUDENEy la SUDAM, mezclándose con la propuestade creación de agencias de desarrollo regio-nal. Sin embargo, no se tiene conocimiento delformato de recreación de estas agencias y tam-poco de la forma de articulación orgánica en-

tre la planificación nacional y su dimensiónregional.

A estos elementos se suma la ausencia deuna política industrial explícita y de coordina-ción federativa. Esto abre o justifica la disputapredatoria entre los estados, lo que se com-prueba por la “guerra fiscal” desatada entrelos mismos.

6. Elementos para una nuevapolítica regional en Brasil

A la luz de los elementos anteriormentepresentados, y a título de sugerencia y contri-bución para la discusión, se desarrollan a con-tinuación algunos puntos y directrices para laformulación de una nueva política de desarro-llo regional para el país: (a) retomar la planifi-cación nacional, en la cual la visión de los pro-blemas, potencialidades y prioridades regio-nales y sectoriales estén orgánicamente inser-tas. Solamente así será posible obtener cohe-rencia entre las directrices de políticamacroeconómica y de políticas sectoriales conlas directrices del desarrollo regional; (b)rediseño institucional, con la creación de unsistema de coordinación general de política re-gional inserto en el sistema nacional de plani-ficación, y redefinición clara del papel y de lanaturaleza de las actuales agencias de desa-rrollo regional; (c) establecimento de una nue-va regionalización para fines de planificación,estableciendo los macro, meso y micropolos,y las respectivas macro, meso y microrre-giones, como referencia para la política regio-nal, según el modelo de la actual política de laUnión Europea. Esta nueva regionalizacióndebería ser complementada por una tipologíade regiones –según las características produc-tivas, problemas y potencialidades– que sir-viese de base para la definición de objetivos.Este punto resulta de nuestra visión de que laactual división establecida por el IBGE no atien-de a las necesidades de planificación, y de quela regionalización propuesta por el Estudio deEjes no corresponde a las necesidades de

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regionalización que combinen la dinámica delespacio construido con las intenciones de in-ducción del desarrollo; (d) recrear la políticaregional en múltiples escalas, adecuando losobjetivos e instrumentos. Ejemplos: las políti-cas de infra-estructura para la integración na-cional deben ser pensadas a escala nacionalo macroespacial; las políticas específicas paralos arreglos productivos locales deben ser pen-sadas a escala local; (e) centralización de losrecursos presupuestarios destinados al desa-rrollo regional brasileño en un fondo único, condecisión de asignación por el Congreso, a finde evitar la contradicción entre instrumentos yrecursos, que muchas veces se anulan mu-tuamente. La asignación de los recursos de-bería ser hecha según objetivos regionales ysectoriales de forma coherente con una nue-va regionalización y una tipología regional es-tablecida; (f) retomar un pacto federativo quepermitiese eliminar la “guerra fiscal” y facilitarla articulación entre las diferentes instanciaspolíticas federales, estaduales, municipales,etc.; (g) adaptación de las políticas tecnológi-cas, según las características económicas ylas potencialidades regionales; (h) definiciónde una política urbana y su articulación conlos demás instrumentos y políticas de cuñoregional. Se debería dar un énfasis especial alfortalecimento de una red de ciudades de ta-maño medio que fuese capaz de dar soportea la expansión productiva, y al mismo tiempo,servir de freno al proceso migratorio hacia lasgrandes metrópolis. Por otro lado, es necesa-ria la reintroducción de la planificación de lasregiones metropolitanas; (i) articulación entrelas políticas regionales y su horizontalizaciónen relación a la preservación ambiental, entérminos de un compromiso con lasustentabilidad; (j) énfasis en la integraciónnacional y en su integración con el resto deAmérica del Sur; y (k) creación de mecanis-mos de movilización de agentes locales y dela sociedad civil, aprovechando el potencialendógeno de las regiones y localidades.

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