Regulacion economica problema

8/3/2019 Regulacion economica problema

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TERCERA PARTEPROBLEMAS DE LA REGULACION ECONOMICA
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PRIVATIZACION Y REGULACION:LECCIONES DE LA EXPERIENCIA CHILENARICARDO PAREDESM.

INTRODUCCION1. FUNDAMENTOS PARA LA REGULACION PREVIAALA PRIVATIZACION

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II. PRIVATTZACION Y REGULACION DE MONOPOLIOS 222III. ASPECTOS INSTITUCIONALES 240IV. CONCLUSIONES 246REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 247


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7. PRIVATIZACION Y REGULACION:LECCIONES DE LA EXPERIENCIACHILENA*RICARDO PAREDES M.

INTRODUCCIONLa experiencia de privatizacin en Chile ha sido estudiada desde diversosngulos. Entre los temas que mayor interes ha concitado esta experiencia seencuentra el efecto de la privatizacin sobre la eficiencia en la gestin yoperacin de las empresas (Galal, 1992), la valorizacin econmica previa a laventa y las transferencias que involucr el proceso (Marcel, 1989; Ldets, 1990).

El anlisis de estos temas, sin embargo, est lejos de haber generado algnacuerdo. Ello es as no ~610 porque el debate econmico fue una importantevlvula de escapedurante el gobierno militar, perodo en el que se realizaron lasprivatizaciones y que hizo que la discusin frecuentemente se enmarcaraideolgicamente, sino porque la informacin con que se cuenta es muy escasaeimprecisa. Por ejemplo, la valoracin de empresas requiere disponer de algunamedida de los dividendos esperados y de la tasa de descuento relevante almomento de la venta, datos que independientemente de la depuracin con quehayan sido construidos, siempre podrn ser discutibles. Asimismo, la evaluacindel cambio en la eficiencia de las empresas privatizadas podra abordarse atravs del cambio del valor de mercado, pero ello requiere contar con datosconfiables de retornos accionarios y del momento en que se supo que laempresa sera privatizada, lo que nuevamente es muy difcil de obtener en unpas como Chile, donde el mercado burstil es incipiente y posiblemente muyimpcrfccto.Un aspecto diferente que tiene estrecha vinculacin con la eficiencia delproceso de privatizacin, pero que sorprendentemente ha sido muy dejado del Se agradecen las ideas y comentarios de V. Blanlot, R. Devlin, L. Jarvis, C. Budnevich, J. Jiles,0. Muoz, D. Robbins, R. E. Sdez, J. M. Snchez, A Rojas, y a los participantes del Workshopsobre Empresas Pblicas del Harvard Institute of Intemational Development.1 Esta forma de analizar el cambio en eficiencia, sin embargo, es seriamente cuestionada a partirde Shleifer y Summers (1988). Para un estudio de eventos relacionados con el proceso deprivatizacin iniciado en Chile a mediados de los ochenta y en el cual se analiza la percepcinque tuvo el mercado del cambio de propiedad de activos hacia grupos econmicos, ver Paredes yJohansen (1991).


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lado en el anlisis, dice relacibn con el marco regulatorio y su efecto en elfuncionamiento de las empresas privatizadas. Este aspecto es de gran inters,por la relevancia de las empresasprivatizadas que tambin deban ser reguladas.En efecto, la experiencia de Chile contempla diferentes etapas de privatizacin(Saez, 1993), entre las cuales se incluye la privatizacin de empresas para lasque no existla una clara razbn econbmica que justificara su posesin por partedel Estado, ya que eran empresas productivas sin poder monoplico o estabansujetas a la competencia externa. En cambio, la etapa de privatizacin msrelevante desde el punto de vista conceptual y de las implicancias de polticaeconmica se refiere a aquella en la cual se privatizaron las empresas deutilidad pblican2.Para estas empresas, tradicionalmente consideradas como monopoliosnaturales, existe un debate ms interesante sobre si es o no convenienteprivatizarlas. As, los detractores del proceso de privatizacin sostienen quedesde el punto de vista de la regulacin, el Estado es un reguladorconsiderablemente ms eficiente cuando posee las empresas que cuando no lohace. En este artculo no se discuten los meritos de las posiciones a favor ocontrarias a la privatizacin. Mas bien, el objetivo es analizar ciertascondiciones para que el Estado regule adecuadamente y, as, el proceso deprivatizaci6n contribuya a aumentar el bienestar social. Para ello se analiza laexperiencia chilena de privatizacin teniendo especial consideracin en losaspectos de regulacin que acompaaron este proceso. En la primera seccin seanaliza la conexin que existe entre regulacin y privatizacin. En la segundaseccin se analizan los aspectos ms fundamentales para la regulacin y seejemplifican algunas situaciones que demuestran errores y omisionesregulatorias en Chile. La tercera seccin analiza dos aspectos nstitucionales deinter& en el caso chileno. El artculo concluye con recomendaciones de poltica.1. FUNDAMENTOS PARA LA REGULACION PREVIAA LA PRIVATIZACIONLa definicin clara de las reglas en las cuales debe enmarcarse elcomportamiento de los agentes econmicos es un factor que consensualmentese considera importante para lograr la eficiencia del sistema. Uno de losaspectos centrales que definen tal claridad es la predictibilidad y, por ende,racionalidad del esquema de regulacin. Regulaciones arbitrarias sin basescoherentes de sustentacin generan incertidumbre y pueden convertirse enfuentes de indefinicin de derechos de propiedad. Ya sea porque la regulacinno existe, porque es fcilmente vulnerable o porque no es creble omonitoreable, los agentes pucdcn sentirse inseguros de disponer de las rentas2 No obstante, en la primera etapa de privatizacin hubo una falta de regulacin financiera, lo queindujo a una concentracin excesiva de creditos y del riesgo y, en definitiva, a comienzos de losochenta a la reversin casi rota1 de ese proceso. Para ms detalles, ver Sez (1993) y Budnevich(1993) en este libro.


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asociados a su actividad. Por ejemplo, cuando el regimen de tarifas aplicables amonopolios regulados se determina postprivatizacin, no existir una claradefinicin sobre los derechos de propiedad a que accede el comprador de laempresa, haciendo el proyecto de compra mas riesgoso. La consecuenciade estafalta de claridad es que se afectar la distribucin de beneficios entre el sectorprivado y el Estado, posteriormente a la privatizacin, pero tambin, yposiblemente ms importante, alterar la distribucin de beneficios entre lospropios agentes privados. A su vez, ello generar presiones por regulacionessubptimas y conducir a que los privados gasten recursos al tratar deprotegcrsc contra eventuales cambios en las reglas. As, siendo uno de losfundamentos para promover la intervencin del Estado en la economa laindefinicin de los derechos de propiedad3, resulta natural que el Estado debagenerar un marco regulatorio estable.No obstante la importancia de tener un marco regulatorio adecuado, el rolde la regulacin ha sido muy descuidado cn la literatura sobre privatizacin.Ello es sorprendente, pues la definicin de tal marco influye no ~610en el valorde las firmas privatizadas y en la transparencia del proceso de privatizacin, sinoque tambien lo hace sobre la eficiencia en la operacin del sistema y sobre laposibilidad de revertir el proceso. Lo anterior no significa desconocer que lafalta de regulacin y la indefinicin de derechos de propiedad pueden obedecera limitaciones tcnicas. Sin embargo, ella suele ser ms la consecuenciade unacomprefsi6n inadecuada del funcionamiento de la actividad que se desearegularEl marco rcgulatorio es determinante del valor de las empresas y sueficiencia. El debate sobre la valorizacin de las empresas privatizadas en Chileha sido intenso, pero no ha generado acuerdos entre los analistas. Una raznpara ello es que la valoraci6n real de las empresas es algo extremadamentecomplejo. Tal dificultad se puede constatar, por ejemplo, en las conclusionesopuestas entre Cabrera, Ldcrs y Hachette (1989), quienes sostienen que laprivatizacin de empresas no signific un traspaso real de ingresos del Estado alsector privado y Marcel (1989), otro de los principales exponentes del debate yquien, tambin basndosecn datos depurados y procedimientos razonables deestimacibn, sugiere lo contrario5. No obstante lo difcil que resulta evaluar siexisti o no una transferencia desde el Estado al sector privado a traves delproceso de privatizacin, es de gran interes analizar si el Estado pudo generar-

Este es el fundamento del Teorema dc Coase, que seala que es una condicin necesaria quelos derechos de propiedad esth hcn dciinidos para que sean los propios privados quienesinternalicen los ekckx de Ias cxtcrnalidades sobre el bienestar social. Con este teorema,ademls de cambiar la via Pigoviana sobre las externalidades, se relativiza la importancia delrol del Estado en la economa.Ver G6mez.Lobo y J~lcs. en este libro, donde se ilustra la dificultad de regular la explotacin dcun recurso renovable.La dificultad de evaluar cmprcaas fue particularmente importante durante la primera etapa deprivatizacin, comprendida entre 1974 y 1980 (Skz, 1993), donde es prcticamente imposibleconcordar en una tasa de descuento, pues las percepciones de los riesgos involucrados delproceso era muy diferentes. Para un an8lis1s de este periodo, ver Ostergard y Paredes (1992).


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220 RICARDO PAREDES M.condiciones ms favorables que pcrmiticran aumentar el precio recibido sin queello fuera la consecuenciade la entrega de un poder monop61ico6.En esta direccin, cabe sealar que la inexistencia de un marco regulatorioo simplemente la incertidumbre sobre la naturaleza de la regulacin que regirala actividad una vez que la firma est operando privadamente, disminuye elvalor social de la privatizacin. La falta de claridad en las reglas introduce unclaro elemento de incertidumbre, que por lo general sera consideradonegativamente por los potenciales inversionistas en el momento de valorizar laempresa. Ello, porque aunque siempre existe la posibilidad que el Estadoaplique regulaciones que reduzcan la rentabilidad esperadade la firma en formaposterior a la privatizacin, esa posibilidad aumenta con la falta de claridad delas reglas. Asl, por ejemplo, mientras mayor sea la probabilidad que el sectorprivado impute a que una vez que la empresa ha sido traspasadael Estado Bstefijar las tarifas a niveles inferiores a las que resultaban implcitas en latransacci6n, se desalentara la concurrencia de inversionistas privados paraadquirir la empresa. Desde luego, este potencial comportamiento oportunistaen conty de los inversionistas es un elemento disuasivo para incorporarse en clproceso Por cierto tal comportamiento no ha de ser descartado a prioti,especialmente en el caso de paises en los que histricamente los derechos depropiedad no han estado bien definidos y en los cuales diferentes gobiernos hanvulnerado tales derechos. Ms an, el cambio de reglas podra llegar a ser unaforma atractiva para un gobierno de recaudar fondos adicionales a travks de laapropiacin de cuasi-rentas que fueron traspasadas al sector privado, ancuando ello tiene ~610un efecto de corto plazo (Kydland y Prescott, 1982).Independientemente de si es efectivo o no un comportamiento oportunistapostventa por parte del Estado, la sola posibilidad que ste exista, disminuye elprecio que ofrecern los privados, pues as compensarn el riesgo que involucracomprar una empresa para la que no se conoce con certero el ambiente en elcual operar. Adems, en ambientes confusos de regulacin y en especialcuando esta permite aprovechamientos monoplicos en ciertas etapas, losprivados tomaran acciones defensivas que pueden incluir postergacin deinversiones, uso de tecnologas ineficientes, etc. Asf, no ~610habra un problemade transferencia entre el Estado y el sector privado, sino que la asignacin derecursos se ver distorsionada. Ms an, cuando se mantiene un factor de riesgoque pudiera ser evitado mediante la creacin de un marco regulatorio ex-anteapropiado, los compradores de la empresa no seran necesariamente quienes

6 En particular, es de inter& estudiar mis profundamente la hiptesis de la existencia de unarelacin positiva entre la valorizacin de la firma y la consistencia del marco rqulatotio, en elque le cabe un rol fundamental al Estado.1 Para un anlisis lcrico de este punto, ver Klem, Crawford y Akhian (1978).8 En los ltimos vcintc aos existen buenos ejemplos de actuaciones de gobiernos en tal sentido.Por ejemplo, en distintos pases latinoamericanos a trav de intervenciones en el sectorfinanciero se redujeron los activos pr ivados a travk de congelamientos de ttulos financieros.


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tengan la mayor capacidad de manejarla eficientemente, sino que seran, ceterisparibus, quienes muestran una mayor disposicin a tomar riesgosg.Una situacin diferente, aun cuando tiene consecuenciassimilares a lasdescritas precedentemente, es la de los agentes que creen que la falta deregulacin persistira despus de la privatizacin, lo que les permitira unaactuacin monoplica. Si bien es cierto que el mayor flujo esperado de rentaspuede aumentar el valor de la firma, ello se har a un costo social elevado, queser pagado por todos los consumidores a travs de la menor produccin y delmayor precio que genera el monopolio. La relacin entre poder monoplico yprecio de la empresa es especialmente relevante de tener presente, pues la ventade firmas con poder monoplico puede llegar a ser considerada una forma deinccntivar a los $vados a comprar empresasy as aumentar la recaudacin porparte del Estado . As como privatizar firmas con poder monoplico hace msviable la privatizacin, y considerando adems que los burcratas a cargo de losprocesos de privatizaci6n son evatuadospor el nmero de empresas raspasadasal sector privado (o por el valor dc los activos) y no por la gestin postprivatizacin de las mismas, se produce un incentivo muy perverso, que debe serevitado.Finalmente, y aparte dc los conceptos ticos elementales que indican queel proceso de privatizacin debe ser muy transparente, la claridad del esquemaregulatorio lo hace ms sostenible y eficiente. En efecto, cuando se formulanreglas postprivatizacin, o al cambiarse estas, necesariamente se genera unsector perdedor, que son los consumidores o los duetios de las empresasprivatizadas. En tal caso as presionesy resistencia a las nuevas eglas reducen laviabilidad de una regulacin eficiente. Por otra parte, la regulacin previa a laprivatizacin permite que exista un debate amplio y desinteresado sobre laforma ms adecuada de regular y de realizar la transferencia, lo queevidentemente conduce a un esquema de regulacin mas coherente y ptimo.As, por ejemplo, regulaciones previas que reduzcan la rentabilidad esperada dela empresa se traducirn ~610en un menor precio de la venta de la empresa, loque no debiera generar resistencia. A su vez, un debate amplio determinar unesquema flexible de regulacin, el que debe aceptar la posibilidad de reformasfuturas.

9 Existe una polmica, tampoco resuelta, sobre el tipo de inversionistas que compraron lasempresasen el primer perodo de privatizacin EFIChile (SAez,1993). En este periodo, en partepor la falta de claridad en la regulaci6n financiera, y en parte por la misma secuenciadel proceso(primero privatizacin de bancosy luego empresas),se fortalecieron grupos econmicos nuevosque tenan una alta disposicin a tomar riesgos. Algunos analistas sostienen que tal disposici6nagrav6 la crisis financiera que vivi el pas a comienzm de los ochenta. Ver, por ejemplo,Edwards y Edwards, (1987) y Budnevich (1993), en este libro.10 La ptivatizacin de telfonos mexicanosadoleci en parte de este problema. En ese caso, que noes nico en latinoam&ica, adems de la venta se ha garantizado un monopolio temporal a losevOS propietarios.ll Ver, sin embargo, los argumentos de Dwlin, en este libro, acerca de los efectos sobre ladistribucin del ingreso.


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II. PRIVATIZACION Y REGULACION DE MONOPOLIOSLas principales y ms relevantes privatizaciones en Chile a partir de 1985fueron las de empresas de utilidad pblica. A estas se les ha asociadohistricamente con los monopolios naturales, pues en casos como los deteltfonos, agua potable, refinacin de petrleo, transporte ferroviario,reaseguro y otros, comparten la caracterstica de haber requerido fuertesinversiones con algn carcter de irreversibles. De hecho, son funda-mentalmente estos requerimientos de inversin los que junto a nivelesrelativamente pequeos de demanda hacen quet$a empresa de utilidad pblicase considere equivalente a un monopolio natura1 .Cuando se privatizan monopolios naturales ea necesario que se lleve a

cabo una regulacibn que tiene caractersticasdistintas al control ejercido por elEstado a sus empresas. El Estado, al autorregularse, dispone de informacinque usualmente no tiene al regular una empresa privada. Por otra parte, cuandoel Estado transfiere una empresa que mantiene su condicin de monopolio, seprivatizan tambicn los recursos humanos ms calificados y, por lo tanto, dejande ser elementos tiles para la regulacin. Ello fue muy claro en el proceso deprivatizacin en Chile, donde no ~610 os expertos se movieron con las firmas,sino que ellos mismos estuvieron detrs de la regulaci6n que los regiraposteriormente. Esta caracterstica del proceso de privatizacin en Chile es porlo general inevitable, por lo que el reconocimiento de la dificultad que tiene elEstado para regular a las empresas una vez que se privatizan es un pasonecesario para promover una organizacin industrial factible de regular enforma eficiente.En definitiva, resulta importante reconocer que incluso en el caso que elmarco regulatorio sca tericamente perfecto, existen circunstancias que hacenimposible una regulacin efectiva, por lo que es crucial diagnosticar lacapacidad que tiene el regulador para determinar la forma del proceso deprivatizacin. Tambien es necesario considerar que la sociedad es vulnerable ala aplicacin de medidas de regulacin que no estn encaminadas a lasatisfaccin del bienestar social. As, el regulador debe siempre tener presenteque el problema de la regulacin frecuentemente consiste en descubrir cuandoy por que una industria es capaz de usar al Estado para sus propios objetivos(Stigler, 1971).1. CONSIDERACIONESGENERALES SOBRELA REGULACION DE

MONOPOLIOSNATURALESLa regulacin de un monopolio cs compleja y dicha complejidad se hacemayor en la medida que las firmas sofistican sus procesos productivos y seintegran. No es fcil siquiera determinar cundo una empresa tiene lacaracterstica de monopolio natural y mas difcil resulta evaluar el momento en12 Ver por ejemplo el clsico articulo de H. Demsetz (1968), que incluso en su titulo sugiere larelacin monopolio natural-empresas de utdidad pblica.


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que una empresa considerada monopolio natural deja de serlo. El crecimientode la demanda y la evolucin de la tecnologa hacia requerimientos de tamaosde plantas cada vez ms pequeos son fuerras que ayudan a la desaparicin delos monopolios naturales, pero esa misma dinmica hace prcticamenteimposible derivar un tamao crtico que identifique los monopolios en formainmediata13.La caracterstica principal de los monopolios naturales es que, dada lacoexistencia de altos costos irreversibles y una demanda relativamente pequea,lo eficiente es que se genere espacio para un solo productor en el mercado. Deello, sin embargo, no se desprende que la privati7acin de empresas debierarealizarse en base a la misma estructura organizacional que exista cuando elEstado posea la firma. Tal apreciacin sera errnea y fue posiblemente unobstculo para que, en el caso chileno, se procediese con una mayordesintegracin de las firmas que fueron privatkadas.Si bien en el caso chileno hubo acciones tendientes a reorganizar algunasempresas estatales antes de la privatizacin, la desintegracin tanto horizontalcomo vertical de las empresas fue algo ms bien excepcional. En el sectorekktrico, por ejemplo, la dos subsidiarias de CORFO, Chilectra y Endesa,fueron divididas en varias firmas en 1980, ms de cinco aos antes de laprivatizaci6n. Sin embargo, estos cambios estuvieron fundamentalmenteorientados a mejorar la eficiencia y no a hacer ms fcil la regulacin de lasempresas. No obstante lo anterior, la conveniencia de desintegrar una empresapblica previamente a la privatizacin debe ser materia de un profundo anlisis.Es posible, por ejemplo, que una empresa estatal tenga una situacinmonoplica exclusivamente en consideracin a una ley que prohibe al sectorprivado incursionar en el sector, como era la situacin de la mayora de lasempresas de los pasesde Europa del Este. De ser este el caso y de no obedecerla ley al objetivo de proteger el uso de economas de escala, a venta fraccionadade la cmprcsa simplificara la posterior regulacin, pues tal forma de ventafavorecera la competencia4.Un caso ms relevante para nuestros propsitos es la privatizacin de unaempresa que tiene caractersticas de monopolio natural. En tal situaci6n resultaimportante determinar si es econmicamente conveniente desintegrarverticalmente la cmprcsa de modo que, una vez privatizada, la regulacin seaplique sobre una estructura simple que incluya cl mnimo de procesoseficientemente integrados. Como se seal6 ms arriba, la existencia de costos13 En los Estados Unidos, por ejemplo, a fines de los sesenta la Comis idn Federal deComunicaciones (CFC) modific radicalmente su posicibn respecto del ingreso de competidoresa la AIT en el uso de microondas. La decisin de la CFC en 1969 de autorizar el ingreso decompetidores de la ATT, y que fue muy debatida, sugiere que lo que consideraba un monopoliohasta esa fecha, haba dejado de serlo.14 La prohibicin de entrada para proteger economas de escala requiere de una argumentaci6nespecifica. Evidentemente, no se necesita de este tipo de proteccin si la regulacin es perfecta,pero ante la existencia de reas de operacin heterogneas que involucran subsidios cruzados, laprohibicin de entrada puede llegar a ser eficiente. MSS adelante se hace un tratamientodetallado del tema.


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irreversibles generalmente est detrs de la presencia de un monopolio natural.Por otra parte, la mayora de las vcccs cs posible identificar el factor principalque define a una empresa como monopolio natural, es decir, el que explica lacada de los costos medios. Si se determina por ejemplo que la empresa estatalde ferrocarriles es un monopolio natural, ello obedece a la alta inversin en lalnea frrea, y no est relacionado con las estaciones ni con la operacin dcvagones. Anlogamente, si la distribucin de combustibles se asimilara a unmonopolio natural, ello sera por la existencia de oleoductos y no por la depuestos de distribucin. Es por ende importante que en un proceso dcprivatizacin se distinga la etapa productiva que corresponde a lo que se puededenominar monopolio nnturnl inrrinseco, de aquellas otras etapas productivasque no tienen ese carcter. As, se debe proceder a la desintegracin deempresas cuando ello no genere costos sustancialesen trminos de eficiencia, esdecir, superiores a los de una regulacin ms deficiente. En todo caso, ~610 aparte privatizada como monopolio natura1 intrnseco requiere de un anlisiscuidadoso del marco regulatorio que Ca egir, de los costos de implcmcntacinde la regulacin y de las ventajas o desventajas que el monopolio naturalintrnseco siga siendo una empresa estatal.Una segunda consideracin que debe regir el anlisis del tema deregulacin previo a la privatizacin tiene que ver con las limitaciones de losorganismos reguladores para ejercer su labor. La teora econmica sugiere quela regulacin ptima requiere que cl regulador conozca un set de informacinque rara vez est disponible. Generalmente, la informacin de costos histricosy de balances reemplaza a las funciones de costo sugeridas por la teoraeconbmica. La dificultad dc interpretar la informacin histrica y de usarla en laprediccin de costos se presenta en la generalidad de los casos y no en laexcepcin. La consolidacin de informacin entre filiales no reguladas y firmasreguladas, el ocultamiento de datos y la carencia de medios tecnicos quepermitan verificar el cumplimiento de reglas especficas,son todos factores queestn muy presentes y que no deben ser ignorados cuando se evala la Cormaespecffica de privatizar una empresa.Una ltima consideracin sobre la conveniencia de actuar previamente a laprivatizacin es que si bien en el caso de monopolios naturales no habrcompetencia en la operacin, s se puede generar decompetencia en una etapaanterior a la venta. El Estado pucdc promover la competencia en trminos delas tarifas y subsidios que estn dispuestos a cobrar y a recibir los postulantes aoperar como monopolistas. Con ello, por ejemplo, los postulantes a laconstruccin y operacin dc un puerto que operar como monopolio puedencompetir en terminos de tarifas, servicios, plazos de concesin y otros paraacceder a ser el operador, conduciendo eventualmente la operacinmono@lica a una situacin similar a la que existira en el caso de regulacinptima .15 La idea original de este tipo de acc10n es de Demsetz (1968). No obstanle las crticas al tipo decontrato que se drnva de este esquema, la Ley de Concesiones de Obras Pblicas aprobada en


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Recuadro 1: Privatizacin de una etapa monoplica: el sectorelctricoEn el sector electrice el proceso productivo involucrafundamentalmente tres etapas claramente distinguibles: lagcncracin clbctrica, la transmisin regional y la distribucin a losconsumidores. Existe un amplio debate por parte de los especialistassobre que etapas del proceso tienen condiciones de monopolionatural. En las etapas de generacin, donde en Chile coexisten variasempresas y en la de distribucin a los consumidores, donde haysuperposiciones, la evidencia indica que hay algn margen para lacompetencia. Una situacin diferente es la etapa de transmisin,donde por los montos de inversin, la capacidad que se genera y losrequerimientos de coordinacin entre empresashace de esta etapa unmonopolio natural intrnseco.En el caso de la privatizacin de las empresas de electricidad enChile no existi6 un anlisis que evaluara la conveniencia de separarlas etapas de produccin y el monopolio natural intrnseco de latransmisin. La privatizacin de la principal empresa generadora(ENDESA) incluy6 el proceso de transmisin (SistemaInterconectado Central, SIC), lo que ha determinado que las firmascompetidoras de ENDESA en la generacin, deban pagarle unpeaje para acceder al mercado objetivo. Este peaje tiene elpropsito de prorratear cl costo del capital asociado al sistema detransmisi6n, lo que es absolutamente necesario para financiarlo ypromover su mantencin adecuada. Sin embargo, la determinacindel pcajc y que est contenida en la Ley Electrica, permite queENDESA, la duea de la red de transmisin, pueda ejercer un poderde mercado que no ~610 educe las rentas de sus competidores, sinoque introduce incertidumbre a la nueva inversin en la industria. Talcomportamiento es posible debido a la poca claridad de la Ley parafijar los peajes, a la estacionalidad de la produccin de las distintasgeneradoras, o que hace ms rentable la provisin en ciertas Cpocasdel ano y a la participacin que tiene ENDESA en la decisin de fijaresos peajes. Ms an, el comportamiento de ENDESA puede serincentivado por la integracin que tiene con la etapa distribuidora.Adems de las consccucncias dc una eventual actuacin tendiente areducir los ingresos de las firmas privatizadas competidoras deENDESA en generacin, existe el peligro cierto que la compaaduea del SIC impida, o al menos reduzca, a nueva inversin en estaetapa. Es bien sabido que la existencia de contratos no elimina la

Chile en 1991 cst(l orientada en esta direccin. Esta idea, sin embargo, no fue considerada en loabsoluto r&vante en el proceso de privalizaci6n realizado en Chile a mediados de los ochenta,lo que cn parle obcdcci a que las ventas fueron realizadas a trav& de la Bolsa de Comercio y nopor la va de licitacin.


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226 RICARDO PAREDES M.posibilidad de actitudes y comportamientos oportunistas. Ello eslapoyado por la evidencia a partir de los problemas que se hanpresentado respecto del precio que debe regir por la transmisin y delas demoras ocasionadas para realizar la conexin entre ENDESA yColbn por una parte, y ENDESA Pullinque por otra (para masdetalles, ver Blanlot (1993) en este libro).FLIACION DE PRECIOSE INVERSIONEn el caso que el proceso de competencia ex-ante sea imposible, con elobjeto de maximizar el bienestar social, el regulador debiera proceder a lafijacin de tarifas. La determinacin de estas tarifas es una tarea diffcil, puesrequiere conocer la demanda y la estructura de costos, elementos sobre los

cuales no se tiene sino una idea aproximada. Ms an, el conocimiento de laestructura de costos de un monopolio en un momento del tiempo no essuficiente, ya que el monopolista tendr por lo general costos superiores a losque prevalecerfan de operar el a un nivel socialmente ptimo.Para ilustrar la dificultad del proceso ms evidente de regulacin, cual es afijacibn de tarifas, considrese una situacin como la descrita en el Grfico ND 1,en la que existe un monopolista no regulado. El monopoltta, en ausencia deregulacin,,producir qu con una planta de tamato CMe . La tarificacin alnivel de P se puede considerar apropiada desde un punto de vista de laasignacin*de recursos en el largo plazo, pues eventualmente lo llevar aproducir q . Sin embargo, durante el geriodo,que demora el monopolista enreadecuar el tamao de planta de CMe a CMe , existir un excesode demandaque ha de ser racionado en alguna forma. As, para evitar racionamientos decantidad16, a forma ms conveniente de proceder es establecer inicialmente elprecio en P. Esto es simplemente reconocer que, en el muy corto plazo, elmonopolista es incapaz de alterar su tamao de planta. Sin embargo, elregulador debe cuidarse de los incentivos que puede tener el monopolista, en e!sentido de mantener su nivel de produccin, o retardar su adecuacin a CMepara as mantener la fijacin de precios en Pi Es por esta razn que laregulacin debe contemplar una estructura d,e arlfas decreciente en el tiempo,de modo que el precio termine fijado en P . Alternativamente, la regulacintarifaria debe complementarse con requerimientos sobfe los planes deinversin, que obliguen al monopolista a moverse hacia CMe .En el caso de la privatizacin de la Compaa de Telkfonos en Chile seimplement una variante de este esquema.As, se permiti que por un perodola Compaa de Telonos cobrara un precio adicional al servicio bsico, quedecreca en el tiempo. En tcrminos del Grfico 1, esta forma de tarificacin sepuede racionalizar en una tarifa P por el servicio bsico, ms una tarifa

16 En el caso de energa el&trics, ello rigmhca apagones generalizados; en el caso detelecomunicaciones, congestionat~~irntos dc lnrar y dificultades para comunicarse.


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equivalente a (Pr-P), que se reduce hasta eliminafse en un perfodo en el que seconsidera que la empresa ajust su tamao a CMe .La complejidad terica que existe para fijar los precios es ~610 una partedel problema. El conocimiento dc la funcin de costos de la firma monoplicaes muy limitado, especialmente cuando existen incentivos para distorsionar lainformacin entregada al regulador. La consecuenciade la falta de informacinpor parte del regulador es que los parmetros de referencia que sirven para lafijacin de precios son aproximaciones imperfectas de los requeridos. As, cnlugar dc fijar precios equivalentes al costo marginal (es decir, donde la demandaiguala al costo marginal), el regulador suele fijar la tarifa al nivel del costomedio mas un margen razonable de rentabilidad. Por otra parte, aun cuando laaceptacin de un margen dc rentabilidad simplemente permite conciliar elconcepto contable con la idea econ6mica de costo, la determinacin practica delo que es rentabilidad razonable generalmente induce a importantesdistorsiones. Esto es as, por ejemplo, cuando la tarifa se fija en funcin de loscostos operacionales ms un X% dc rentabilidad sobre los activos fijos. En estecaso, y como Cueraexpuesto hace treinta aos por Averch y Johnson (1962), laempresa regulada tendr incentivos para incrementar la base a la que se le


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LYD KICAKDO PAKEDES M.

aplica el porcentaje de precio (activos fijos), distorsionando el uso de factores yreduciendo la eficiencia.Una forma ms conveniente de fijacin de tarifas es hacerlo en funcin delos costos incrementales de desarrollo, contenidos en los planes de expansinque cada una de las empresas debiera presentar, antes del proceso de lijacintarifaria. En tal situacin, la tarifa debiera incluir todos los costos asociados aproyectos nuevos y ampliacin de servicios (costos de capital, tributacin,riesgo, depreciacibn, etc.), de tal forma que el valor actualizado neto representeuna rentabilidad competitiva. Esta forma de tarificaci6n. sin embargo, nosoluciona los requerimientos de regular la inversin (eventualmente obligarexpansin de la empresa) y evidentemente requiere traspasos considerables deinformacin del sector privado al regulador,3. REGULACION SORRELA INTEGRACION DE EMPRESASExisten distintas formas en las cuales las empresas pueden integrarse. Laintegracin horizontal se refiere a la unin de procesos denticos que hacen quela firma adquiera un tamao mayor ~610 en trminos de las unidadesproducidas. Por ello, el tema de integracin horizontal generalmente se asociacon la participacin en el mercado y a variaciones del poder monoplico. Laintegracin vertical se refiere a la incorporacin de procesos productivosadicionales. La firma ha sido definida como la integracin vertical de procesosque pudieron haberse coordinado a traves del mercado (Coase, 1937). Lajustificacin para que se sustituya al mercado por la integracin vertical es que,a trav& de esta, se reducen los costos de transaccin que conlleva el uso delmercado y, por ende, se acepta que la integracin puede llegar a ser un procesoeficiente. Por ltimo, existe un tipo de integracin que no tiene una clararelacin con los casosaludidos y que se define como de conglomeracin. En estecaso, a justificacin terica que aduce eficiencia es relativamente menos clara.Se suceden ideas que aluden a ventajas de la conglomeracin atribuibles aindivisibilidades de la capacidad empresarial (L.eff, 1978), hasta ahorro encostos de agencia (Paredes y Caller, 1992). Sin embargo, una posible ventajaprivada pero que a diferencia de las reseadas iene implicancias negativas en elbienestar social, es que la conglomeracin permite la transferencj: de costosentre empresas reguladas y no reguladas y as vulnera la regulacin . Como seha mencionado ms arriba, la regulacin tarifaria es por lo general imperfecta yde una forma u otra se basa en datos histricos de costo, por lo que cuando unaempresa regulada se integra con otra se hace relativamente mas difusa laasignacin de los COSIOSotales que corresponden al proceso productivo bajoregulacin de los que no corresponden a ese proceso.

17 En Paredes y Flor (1992) se testea la l1iptes~s sugerida inicialmente par Sanfuentes (1984) quelos grupm econmicos transfieren utilidades enlre las distintas empresas. encontrando algunaevidencia cn este sentido.


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PRIVATIZACION Y REGULAClON 229

Las Comisiones Antimonopolio han debido tratar diversos casosque sonproducto de ventas conjuntas o de integracin de etapas reguladas y noreguladas en empresas chilenas. Por ejemplo, en un caso reciente entreChilectra, distribuidora de electricidad, y la Compafa de Telfonos de Chile, laltima empresa denunci a la primera por el cobro abusivo de sus posteselctricos para cl uso de telefonos. En este caso result de especial interksconocer si la postacin se considera como de uso exclusivo de electricidad y, porende, SC mortiza en la tarifa totalmente el costo del poste o si, por el contrario,se descuenta el servicio que Chilectra vende a terceros. En otro caso tratado en1991, la Compaa de Teltfonos fuc obligada a devolver todo lo cobrado a losusuarios de un servicio que no fue considerado cuando se fij la normativatarifaria. Este servicio consiste en la entrega de informacin de clientes queaparecen cn el directorio telefnico. La Compaa Telefnica carg6 por variosmeses una tarifa superior al 100% de la fijada para llamadas normales, lo quelas Comisiones Antimonopolios consideraron abusivo. Los casos sealadossugieren que para lograr una regulacin adecuada, cuando existen procesosintegrados, es importante cuestionarse qu parte del costo asociado a cadaservicio regulado debe ser considerada en el costo aplicable a la tarifa.Existen otras razones que hacen que la regulacin en los casos deintegracin de etapas reguladas y no reguladas sea considerablemente mscompleja que cuando no existe integracin. Como se ejemplifica en el recuadro2, en el caso de la regulacin del sector elctrico la experiencia chilena muestraque no ha habido una consideracin expresadel problema y que, peor an, se hasobrepasado la racionalidad econmica en aspectos considerablemente msobvios referidos a los costos de ventas conjuntas-e ntegracin.

Recuadro 2. Regulacin de servicios elctricosEl Decreto No 552 de 1973 del Ministerio de Economa, Fomento yReconstruccibn, que estableca el regimen de control al cualquedaban sometidas las tarifas de servicios anexos a la distribucinpor empresas concesionarias de servicio pblico eltctrico, fuederogado por la Ley No 18.899 de diciembre de 1989. Con estaderogacin quedaron libres una serie de precios de servicios anexos,lo que permite que empresas sujetas a regulacin tarifaria tambienentreguen servicios que tienen libertad de precios. Sin embargo, elloes tal vez el aspecto menos problemtico de esta reforma. En efecto,en la actualidad an rigen reglamentos, en particular el deExplotacin de Servicios Electrices de Alumbrado y Fuerza Motriz,cn que la ejecucin de varios de los servicios ha sido reservadaexclusivanwnte para las empresasde distribucin. As, estas empresascuentan con un poder monop6lico legal en la provisin de ciertosservicios que son absolutamente complementarios con la provisindel bien al que se le aplica la tarifa.


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230 RICARDO PAREDES M.Los servicios que estuvieron sometidos a regmenes de fijacin deprecios o de precios informados a la autoridad y que desde diciembrede 1989se encuentran en libertad se muestran en la siguiente tabla:

SINTESIS DE SERVICIOSServiciosTm+ elcthzs- Ejecucin retirode empalmes- Reposicin e fusi-blesde empalme- Reconexin e ser-vicios uspendidos- Colocacin retirode medidores- Arriendode medido-res,si estos erte-necen lasEmpresasde ServicioPblicoElCctrico- Conservacine medi-dores, i pertcnccenal consumidor- Los mismos temparaotrosequiposde medida

Perodo10173 04181F

Perodo Perodo04181 12189 12/89-1 L1 L1 L1 L

1 L

L

L

F = Rkgimcn de preciosijados por a autoridad.1 = Regimen de preciosnformados a la autoridadL = Regimen de precios libres.El tipo de servicios anexos que quedan con libertad tarifaria estevidentemente ligado al otorgamiento del servicio bhico bajoregulacibn. Por ello, resulta absolutamente necesario someterlo afijacin tarifaria, de modo de evitar que las empresas distribuidorasobtengan las rentas monoplicas a travks del cobro de precios deestos servicios. La alternativa de dejarlos libres evidentementerequiere que no exista exclusividad legal de otorgarlos, aun cuandotal libertad legal no garantiza competencia efectiva.


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PRNATI7ACION Y REGULACION 231

A. Integracin y depredacin: obstculos para la competenciaAparte de los efectos positivos sobre la eficiencia que pueda generar laintegracin vertical y de la mayor complejidad que &ta puede ocasionar al

regulador, existe en la literatura la idea que la integracin puede reforzarpoderes monoplicos existentes y por lo tanto debiera limitarse. Sin embargo,en el caso de monopolios no regulados la integracin vertical hacia adelante, esdecir, hacia etapas ms cercanasal consumidor final, no es en general necesariapara lograr un mayor aprovechamiento del poder monoplico, pues todo elpoder monoplico existente en una etapa dada se puede obtener mediante unapropiado cobro de precios.Para ilustrar este argumento considrese un modelo simplificado aplicadoal mercado de comunicaciones de larga distancia. La realizacin de una llamadade larga distancia de, por ejemplo, un minuto requiere dos insumos que nopueden sustituirse: un minuto de servicio bsico o local (L) y un minuto deservicio de distancia (D). Supngase que la empresa local L es monopolio noregulado, que D es provisto competitivamente, que la empresa local vende suservicio a alguna o todas las empresas que prl;een servicio de distancia y queesta ltima le enva la cuenta al consumidor . Tambien suponemos que loscostos medios son constantes iguales a C y C para las industrias local y dedistancia respectivamente, y que la demand por% servicio final es Q = P (Q).

Existe usualmente una concepcin equivocada respecto de los beneficiosde la integracin, pues se cree que como el monopolio local no enfrenta a losconsumidores, no puede aprovechar su poder. Sin embargo, el monopolistapodr cobrar un precio equivalente al monoplico a las compaas de largadistancia, que traspasarn el costo al consflmidor. En otras palabras, elmonopolio local puede obtener la demanda que ejercen las empresas de largadistancia por sus servicios y, en funcin de esta demanda derivada, maximizarsus beneficios de la misma forma en que lo hara estando integrado. As, lacompaa local maximizar sus beneficios expresados n(1) n, = [P(Q)- CD]Q- CLQdonde (P(Q) - Cr,) es el mximo precio que las empresasen D estn dispuestasa pagara la empresa L, es decir, es a demanda derivada del servicio provisto porL. En este caso, es simple demostrar que si el monopolio L se integrara haciaalguna empresa en D, L no aumentar sus beneficios. Supngase para ello queno hay ventajas ni desventajas tecnolgicas de la integracin, es decir, laempresa integrada no ve alterado sus costos como consecuencia de esta. En talcaso, a funcin de bcncficios que maximizari la empresa ntegrada ser:

18 Este supwlo cs irrclwanteen cuantoa los resultados que se derivan. Sin embargo, esimportante exphcitarlo dehido a que sobre 61 ha surgido alguna pol6mica.


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232 RICARDO PAREQESM.

n = [p(a)- [CD + c,lQlComo se verifica inmediatamente, la funcin (2) es identica a (l), lo quedescarta que, en una situacin como la descrita, exista algn incentivo para la

integracin vertical. No obstante el resultado anterior, debe reconocerse que enla actualidad el problema de la integracibn es un tpico extensivamcntcdiscutido por las consecuencias que tiene sobre la competencia y ha sidomateria de una larga disputa entre la Compaa de Telefonos y las empresasdelarga distancia. El hecho que la Compaa de TclCfonos de Chile (CTC) tengaun marcado interks por integrarse a la larga distancia sugiere que el ejemploanterior no es enteramente aplicable a la realidad chilena y existen otras razonespara la bsqueda de la integracin por parte de CTC.En la bsqueda de explicaciones conceptuales que pueden justificar la ideade procurar un mayor aprovechamiento monoplico a travs de la integracin,es relevante el caso de la provisin conjunta de servicios que caracteriza alsector telecomunicaciones. Supngase,al igual que en cl caso anterior, que Lesmonopolio no regulado y D se provee competitivamente, pero ahora que lacompafila local produce servicios que estn orientados a dos mercados distintos.As, aparte de servir como insumo para llamadas de larga distancia, la compaalocal provee el servicio ltimo para el servicio de llamadas locales. En otraspalabras, L provee todo el servicio para hacer llamadas locales y provee,

conjuntamente con empresasen D, el servicio para llamadas de larga distancia.En esta situacin, la compaa local maximiza sus ingresos netos en los dosmercados que sirve. Definiendo Ptc como el precio que estn dispuestos a pagarlos consumidores por las llamadas locales y PLd cl precio que las empresg delarga distancia estn dispuestas a pagar por el uso del servicio local , lamaximizacin que hace el monopolista Les:maxnL= PLc Q,-C, Q,+PLd QD-C,Q,

De esta maximizacin se obtienen los precios a cobrar en cada uno de losmercados.PLC = c, (E C/(l + 5)pLd = % (Ed,(l+Ed,

donde Ec es la elasticidad de demanda de los consumidores iocales por el servicio local y Ed es laelasticidad de la demanda por servicios locales por parte de las empresas de larga distancia.

19 Este precio depende de la demanda por el servicio tinal de larga distancia que tienen losconsumidores y del costo para las empresas en D de generar el servicio de larga distancia.


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Los precios ptimos a cobrar en cada mercado en general diferirn. Si porejemplo las funciones de demanda en cada uno de los mercados son lineales dela forma.n = ai + bi Qi, donde i = local (1) y distancia (d)

los precios ptimos sernaL+ cLPL= 2 Y

Sin embargo, el caso ms relevante es cuando existe prohibicin dediscriminar entre usuarios, con lo que la igualdad de tarifas conllevar un menorbeneficio para la firma. En efecto, la prohibicin de discriminar determinar unprecio igual para ambos mercados que, a menos que a, = ad, es decir, existaniguales elasticidades de demanda, reducir los benefiaos del monopolio. Noobstanle, el monopolista puede evadir la prohibicin de discriminacin a travsde la integracin vertical. En caso por ejemplo que PLd z PLc en (S), lacompaha local puede cobrar por las llamadas ocales (sean estaspara el serviciolocal o usadascomo insumo de la larga distancia) el mismo precio (aL + C,)/2,es decir, no discriminar, pero su filial en larga distancia, cobrar

aL + cL - aL2es decir, un preci;$ue captar el margen que no le es permitido captar a travksde discriminacin y que resulta superior a su costo medio y al precio cobradopor sus competidores.Cabe sealar, sin embargo, que a la filial de la firma monoplica le serposible vender en el mercado de larga distancia sobre lo cobrado por loscompetidores ~610si existe la posibilidad que L, la casa matriz, desve el trficohacia su filial mediante, por ejemplo, demoras a la conexin a los usuarios queopten por la competencia, congestionamiento de lineas, etc. En la actualidad enChile el centro de la discusin sobre la conveniencia de autorizar a la CTC aincursionar en la larga distancia radica en la pregunta de si existe la capacidaddel regulador para evitar que CTC Favorezca a sus fliales sobre suscompetidores.No obstante el interks terico del anlisis precedente, pudieraargumentarse que no es del todo relevante, pues la estructura actual del20 EsteprGo se clcrmina sumando PLC de (5) y el margen asociable a la discriminacin, esto es,PLd - PLC tambikn dc (5). Ntese que la inlegraci6n de etapaseguladas y no reguladas generaincentivosara slaprctica. Ver recuadro 2.


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mercado nacional chileno indica que la compaa telefnica local est reguladayen el futuro previsible seguir estando, por cuanto se considera que constituyeun monopolio natural. En la etapa de larga distancia la situacin es algodiferente, pues aun cuando existe un virtual monopolio (ENTEL poseeaproximadamente el 90% del mercado) la introduccin de competencia en estaetapa puede significar en un futuro cercano su desregulacin. Estos elementospermiten variar los supuestos sobre los escenarios relevantes para entender elinters de la CTC por incursionar en la larga distancia.Una razn diferente que incentivara la integracin del monopolioregulado hacia la etapa no regulada es la obtencin de rentas monoplicas queno son accesibles directamente debido a la regulacin que lo afecta.Considerense os datos del ejemplo anterior, pero ahora que L es un monopoliobien regulado, es decir, se le fija una tarifa igual a CL, y D es una industria demuchas empresas no reguladas. Si L cobra a todas las empresas en D el preciofijado Ccobrar a , las empresas competidoras en larga distancia estaran dispuestas aconsumidor final C, + CD. Sin embargo, en el caso que L puedadesviar trAfico hacia su filial, sta podra cobrar un precio a los consumidores

Pd = (ad + C, f CdK2La situacin descrita en la que se argumenta falta de regulacin o que hayregulacin defectuosa es muy pertinente para el caso chileno. Los evidenteserrores en la fijacin de tarifas de larga distancia en Chile son en parte la causade la existencia de rentas en el servicio de larga distancia. En efecto, la fijacinde tarifas para la larga distancia consider los diversos costos en que incurrenlas empresas que otorgan este servicio. Uno de estos costos, el decorresponsala, es un costo negociado multilateralmente entre pases que setraduce en lo que se denomina tasa contable y que corresponde al costo de haceruna interconexin internacional. Sin embargo, ~610cuando un usuario nacional

efecta un llamado hacia el extranjero, la empresa nacional incurre en el costototal y es razonable que se le compense con la tasa contable. Por el contrario,cuando un usuario en el exterior efecta un llamado a traves de una empresaextranjera, una fraccin muy reducida de la tasa contable es un costo efectivopara la empresa nacional. As, es lgico que el sistema de fijacin de tarifasconsidere el porcentaje de la tasa contable que se espera afecte a la empresanacional. Sin embargo, el desbalancede trfico es un elemento fundamental quedebe ser considerado en la fijacin tarifaria. Ello porque, como se puedesuponer, la entrada de llamadas involucra un costo sustancialmente menor quela salida y, en ambos casos, el operador recibe la mitad de la tasa contable. EnChile, el no haber considerado el desbalancede llamadas en favor de la entradaprov la situacin de altas rentas en la industria de larga distancia que severifica en Chile.

21 Esto es. Pd es la solucin de la maximizxih deJC=(P (Q)-(CD+CL)) Q.


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PRIVATI7.ACION Y REGULACION 235

En consideracin a que la existencia de rentas se produce por la imperfectaregulacin, a que stas incentivan la integracin ms all. de lo eficiente y queadems de la transferencia de una empresa a otra, se tiende a impedir lageneracin de una etapa del proceso productivo ms competitiva, resultafundamental determinar el grado de integracin vertical que se permitir en laindustria. Si bien los ejemplos expuestosno sirven para hacer un planteamientogeneral sobre la conveniencia de privatizar empresas en forma integrada o no,pues ello depende de los medios que tenga el regulador para controlar almonopolio, stos muestran ciertos problemas que han existido y no se hanresuelto en las etapas previas a las privatizaciones de monopolios naturales enChile. Por una parte, no qued claramente establecido el grado de integracinque se permitira. En segundo lugar, de permitirse la integracin vertical, sedebi establecer los mecanismos que se usaran para garantizar el accesoequitativo de todos los demandantesal producto de la empresa privatizada, parade este modo evitar que a travks de la negacin de ventas se deprede a losrivales. Los esfuerzos de la Compaa de TeKfonos por integrarse a la largadistancia y que probablemente tienen justificacibn econmica de acuerdo a losugerido ms arriba, han sido limitados desputs de su privatizacin, lo queconstituye una regulacin sobre la marcha. Estos esfuerzos han sido resistidosen parte de las empresas de larga distancia, existiendo en la actualidad unadisputa que, despues de tres aos, no ha sido resuelta. Los costos en que hanincurrido las empresas nvolucradas, tanto por el Iobby realizado para favorecersus posiciones como por la incertidumbre generada, pudo evitarse mediante unpronunciamiento definitivo y previo por parte de las ComisionesAntimonopolios, sobre el grado de integracin que se permitira.4. CONCESIONES

El otorgamiento de concesiones en distribucin elctrica, teleco-municaciones y distribucin de gas es un mecanismo por el cual el Estadoentrega la iniciativa de la provisin, uso y goce de un determinado bien al sectorprivado, siendo el Estado el contralor de las normativas tknicas y econmicas.La entrega de concesiones por parte del Estado al sector privado tiene distintasjustificaciones de ndole econmico. Se entregan concesiones de bienes fiscalescuando es fundamental el uso de esosbienes para la produccin o entrega de undeterminado servicio22. Una segunda razn para la entrega de concesioneses laexistencia de un insumo limitado. Los casosdel espectro radioclkctrico y de loscanales de tclcvisin son cjcmplos pcrtinentcs, aun cuando ellos no planteanmayores problemas conceptuales, pues al igual que en el caso que se precise depermisos o certificaci6n de capacidad tkcnica, la nica recomendacin que cabehacer es que el proceso sea objetivo y transparente.22 Por cjcmplo, cuando un lendido cICctrico necesita pasar sobre un terreno fiscal se requiere queel Estado enkguc una concesin sobre cl mismo.23 En el caso que exista un nmero limitado dc poslhilidadcs de produccin, como por ejemplo enel espectro radioektrico, en Chile la asignacin se hace en forma secuencial segn se solicite.


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236 KICAUDO PAtEDES M.

Una situacin difcrcnte esta implcita en las concesiones otorgadas aalgunas empresas pblicas. En Chile, por ejemplo, a ciertas empresas pblicasse les entregaron las concesiones de insumos fundamentales en base a queestaban concebidas como monopolios que perduraran indefinidamente o bajoel supuesto que ellas cumpliran un rol de regulacin de la actividad privada. Sinembargo, cuando estas empresas fueron privatizadas no se las separ de susconcesiones que, como se seal, en parte tenan el propsito de ayudar a laregulacin. As, ENDESA, el ex monopolio estatal en la generacin de energaelctrica, se privatiz conjuntamente con los derechos de agua, insumoindispensable para acceder al negocio de generacin hidrulica. Asimismo, entelecomunicaciones la ley le dio a ENTEL, la ex empresa estatal decomunicaciones de larga distancia, la exclusividad de ser el nico signatario deIntelsat, insumo para el acceso satelital y con esta concesin la cmpresa fueprivatizada. Los problemas que han surgido con posterioridad a la privatizacindebido a la condicin de inferioridad de las otras cmpresas para competir conlas empresasprivilegiadas por las concesioneseran esperables. En estos casosla leccin dc poltica es clara: se debieran vender las empresas sin lasconcesionesque tuvieron la finalidad de entregarles un poder regulador.Una justificacin diferente para las concesiones y que es ms relevantedesde el punto de vista de la necesidadde generar un marco regulatorio establese relaciona con la proteccin que se le da a ciertos monopolios establecidos,con el objeto de aprovechar economas de escalay garantizar subsidios cruzadosentre los distintos usuarios. Supngaseque la tarifa a un monopolio SCestableceen un punto en que ella iguala el costo promedio de desarrollo de reasheterogeneas que sine. Por ejemplo, la empresa abastecesectores con distintadensidad poblacional donde cada rea involucra un costo unitario distinto deacceder a los usuarios. Una tarifa que promedie distintas reas significar quecoexisten subreas de rentabilidad sobre normal y, reas de rentabilidadsubnormal. Si las economas de escala que aprovecha el monopolista en lasreas con retorno sobrenormal no son lo suficientemente fuertes como paraimpedir la entrada dc nuevos competidores, la tarificacin fracasar, pues alhaber entrada, la rentabilidad en estasreas caer y, en promedio, las tarifas noreportarn una rentabilidad razonable para el monopolista.Para abordar este problema existen dos tipos de solucin. Por una parte, latarificacin por reas, de modo que no existan subsidios cruzados. La otraposibilidad es el otorgamiento dc concesionesexclusivas,de modo de evitar quenuevos entrantes descremen el mercado, es decir, se ubiquen exclusivamente cnlas reas de alta rentabilidad y de esta forma impidan la mantencin desubsidios cruzados y obliguen a revisar la tarificacin distinguiendo subreas.La

S610 en cl caso de concurrir dos o mds interesados en la misma fecha y si existe imposibilidad deotorgar la concesin a ambos se recurre a la hc~tacin, siendo la causal de adjudicacin lasmejores condiciones tknicas y de manc~am~nta que ofrezcan los competidores.24 En un reciente Dictamen (octuhrc de 1992) de la Comisin Amimonopolios en Chile, se encargaa la Subsrcrrlara de Tclccomunrcacioncs busque la forma de terminar con la situacin quemantiene ENTEL como n!co s!gnn!arm d? INTElS.4T.


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solucin terica ms adecuada cs la tarificacin perfecta, diferenciando cadaarea que se sirve. Sin embargo, en la realidad la definicin de arcas debe ser algoque considere la heterogeneidad, pero tambibn los mayores costos que significaregularlas paralclamcntc. Es por ello que, en general, cualquier tarificacibn harsubsistir un traslape de reas y subsidios cruzados que son en la prcticainevitables. No obstante lo anterior, en Chile se ha considerado que otorgarconcesionesexclusivasgenera un poder monoplico, por lo que se ha permitidola superposicin de concesiones.Ello, sin embargo, ha significado que tanto enel caso de telecomunicaciones como en la distribucin de energa elctrica seproduzcan problemas debido a que resulta ms diffcil la mantencibn desubsidios cruzados y por la indcfinicin del rea de acceso que tiene cadaempresa. A su vez, ello ha repercutido en la duplicacin de inversiones y enalgunos conflictos judiciales originados &n la creacin de barreras asociadasprincipalmcntc a la intcrconexin a redes . Ms an, dado el contexto actual deintegracin vertical en el mercado, es incluso discutible si la superposicin deconcesiones tiene un efecto positivo sobre el grado de competencia. Ello sedcducc dc los problemas originados por la falta de claridad en la regulatoria enrelacin a la superposicin de concesiones ver Recuadro 3).Por ltimo, la superposici6n de concesiones genera una dificultadadicional para la estabilidad de la regulacin tarifaria, la que es dificil desuperar. A manera de ilustracin, supngase que una empresa puede acceder auna concesin en el ao 1993,y para ello debe realizar una inversin que tendruna durabilidad hasta cl ao 1998.Tambien supngaseque se le fijar una tarifade acuerdo a su costo marginal de largo plazo por el perodo 1993-1998, deforma que no le reporte una rentabilidad extraordinaria durante los aos devida til de la inversin. En el caso que la empresa prevea una posible mejoratecnolgica en el tiempo, la que no le es alcanzable sin realizar una nuevainversin sustitutiva a la que realizar en 1993, ella no tendr incentivos ainvertir y obtener la concesin. S6lo invertir8 si la tarifa fijada le permiteobtener retornos positivos en un primer periodo, antes que se produzca laentrada de competidores que pueden acceder a la inversin de mayortecnologa, de modo que le compense los retornos negativos que se darnpostcriormcntc con la entrada de sus competidores. As, de permitirsesuperposicin de concesionesy dado que las inversiones tienen una duracin devarios perodos, para incentivar la inversin la tarifa debe establecersede modode dar una rentabilidad sobre normal en el primer perfodo. Ello hara de lafijacin tarifaria algo incluso ms complejo, pues dependera de c6mo visualiceel regulador que ser la evolucin dc la tecnologa. As, existe un dilema que sedebe resolver antes de proceder con la privatizacin: impedir la superposicinde concesiones y generar una mayor certidumbre sobre las tarifas y reas de25 El Estado ha reconocido cn parte la superpostcin de concesiones como la fuente de problemas.Por ejemplo, el nuevo proyecto de telecomunicaciones introduce modificaciones en tomo a lasuperposicin de concesiones4 obligando a las compafas nuevas a entrar en reas mfnimas deconcesin, limitando as el descreme del mercado.


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acceso, o permitir la superposicin de concesiones, lo que eventualmentegenerar un traspaso de los beneficios de la innovacin tecnolgica a losconsumidores, pero har ms incierto cl nivel tarifario.En conclusin, el tratamiento de las concesioneses un aspecto importanteen el proceso de privatizaci6n que incide en la estabilidad de las condicionesque enfrentara la empresa privatizada. Estas empresas debieran conocer lascondiciones bajo las cuales regirn sus concesiones (duracin, exclusividad,etc.). La experiencia chilena ha demostrado que el tema debe dilucidarse mas sise desea reducir los conflictos y presiones posteriores a la privatizacin. Laopci6n mis razonable, a la luz de la experiencia chilena, parece ser limitar msla superposicin de concesionesa cambio de lograr una mayor certidumbre.

5. INTERCONEXIONES Y OBLIGACION DE VENTAUna gran cantidad de monopolios obedecensu condicin a las ventajas dehaber sido los primeros en la industria. Usualmente, las ventajas de ser elprimero estn determinadas por las economas de escala que se originan en losrequerimientos y sinergias de la conexin a una red. Este es el caso, porejemplo, de los sistemas de vdeo, de sistemasde televisin y tambien es el casode empresas de utilidad pblica, como telefnicas, de distribucin de gas y deelectricidad, que tambin requieren la conexin a una red. Si se deseapromoverla competencia, la ley debe establecer la obligacin a las empresas que estaninstaladas de aceptar las interconexiones que correspondan, previocumplimiento de las normas tecnicas que rijan al sector. El regulador debeestablecer tambin los mecanismospara que las empresaspacten la distribucinde costos, os que deben ser muy claros para evitar una de las formas mas usadasen la depredacin de rivales, el uso de medios jurdicos para retrasar el inicio delas operaciones.

6. APORTES DE FINANCIAMIENTOUno de los factores que justifican tanto la provisin estatal de bienes comola regulacin de las empresas es el elevado monto de inversin irreversiblenecesaria para que la empresa opere eficientemente. Si bien los continuos in-crementos en la demanda reducen la posibilidad de que un monopolio naturalse mantenga como tal, introducen problemas adicionales en la regulacindebido a la necesidadde asegurar un crecimiento de la capacidad instalada. As,aun cuando una empresa estatal haya estado operando a un nivel de planta efi-ciente, la privatizacin podra implicar una inversin inferior a la socialmenteconveniente26. Como se desprende de la seccin 2, la transicibn dc una cmprcsarecientemente privatizada a su operaci6n ptima podra retardarse estra-tgicamente por razones de maximizacin monoplica.


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Existen tambin otras razones, no necesariamente asociadas alaprovechamiento de la condicin de monopolio, que pueden retardar lainversin. Se trata de los problemas de financiamiento de nuevas inversiones,especialmente dados en contextos en los que el mercado de capitales esincipiente. En la experiencia chilena, sin embargo, la situaci6n no es clara. Porejemplo, Gala1 er ol. (1992) sugieren que en telefonos se habra dado el casoopuesto, ya que la gran inversin ocurrida con posterioridad a la privatizacinreflejara que era el sector pblico y no el privado quien tena las mayoresrestricciones a la inversi6n.Para el caso en que existan restricciones al financiamiento privado, la leycontempla la posibilidad de que las. empresas puedan convenir con losdemandantes de servicios aportes de financiamiento reembolsables, dentro delos cuales se incluyen acciones comunes y bonos de la misma empresa. Estaposibilidad tambien se da para evitar que los clientes abandonen a las empresasque han realizado inversiones especficas o que las sometan a negociacinpostinversin. La experiencia chilena sugiere que la regulacin de estos aportesen cuanto a su emisin, clculo del valor monetario, plazos, etc., debe ser msclaramente establecida. De otra forma, como consecuencia de la falta deobjetividad en las normas y por los incentivos a la explotacin de poderesmonoplicos a travs de la integracin vertical hacia etapas de regulacinimperfecta, se pueden originar prcticas tendientes a excluir competidores atraves de cobros excesivos devoluciones de garantas que no tienen que ver concl aporte real. Esto, como se ejemplifica en el recuadro 3, no ha estado ajeno ala experiencia chilena.

1 Recuadro 3: Practicas manoplicasLa Comisin Preventiva, en su Dictamen No 797, de enero de 1992,acogi la denuncia presentada por la Empresa Elctrica Puente AltoLtda., en contra de la Compaa Electrica del Ro Maipo S.A.,proveedora y distribuidora de energa elctrica. Tanto Ro Maipocomo Puente Alto ticncn una concesin superpuesta en lo que dicerelaci6n con la distribucin, pero ademsexiste una relacin vertical,en la que Puente Alto es cliente de Ro Maipo, quien acta comoproveedor. Puente Alto solicit la ampliacin de su potenciaconectada a Ro Maipo, lo que dio origen a la denuncia por demoraexcesiva en la conexin y cobro abusivo de garanta. La ComisinPreventiva Central determin6 que efectivamente Rfo Maipo habadilatado cxccsivamente la conexin y haba exigido a Puente Altouna garanta cxccsiva.


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LIII.1.

En otra denuncia en el mismo sector se manifest que la empresa querecibi el aporte reembolsable no devolvi el valor del aporte. LaComisin resolvi que la Ley debera ser ms precisa dc modo deevitar la eventual imposicin de barreras por parte de competidoresintegrados y el aprovechamiento de poderes monoplicos.En relacin a los aspectosms relevantes de esta denuncia, que son laconcesin superpuesta y la integracin vertical, cabe destacar que lanormativa del sector electrice que corresponde al DFL No 1 de 1982del Ministerio de Minera seala que:Cualquier empresa elctrica podrd exigir a los usuarios decualquier naturaleza que soliciten servicio, 0 a aquellos que amplensu potencia conectada, aportes de financiamiento reentholsahlespara la ejecucin de las ampliaciones de capacidad requeridas engeneracin, transporte y distribucin de energa elctrica.Adicionalmente, la empresa podrd ex@ a los usuarios que soliciteno amplen su servicio en potencias conectadas superiores a 10kilowatts, una garanta aqiciente para caucionar que la potenciasolicitada por stos sera usada por el tiempo adecuado. Los montosmriuintos por concepto de financiamiento seran determinados porlas empresas y podran ser aplicados previa publicacin en un diariode circulacin nacional.

Como se ha sealado, los aportes de financiamiento tienen unobjetivo adecuado y son frecuentemente necesarios. Sin embargo,para evitar la repeticin de los problemas asociados a retrasos dcconexin y cobros cxccsivosde garanta, la ley debiera ser ms precisasobre lo que se considera valor econmico de los aportes, garantasrazonables y, como lo sugieren los dictmenes emitidos en este tema,se debe determinar ms claramente lo que se entiende como valor dedevolucin de aportes y garantas.ASPECTOS INSTITUCIONALESLEGISLACION ANIIMONOPOLIOSLas condiciones previas que existen en una economa y que se asociangenericamente a la institucionalidad vigente son de extraordinaria importanciapara implementar la privatizacin. La operacin del proceso jurdico, laorganizacin de los Ministerios, Superintendencias y otros organismos deregulacin, la profundizacin del mercado dc capitales, etc., pueden determinarcondiciones que son muy particulares al caso chileno y que no sean aplicables aotros pases.En cuanto a los organismos de regulacin, la legislacin antimonopoliosha sido muy relevante en el caso chileno. En Chile ya exista una legislacin


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antimonopolios que, como se puede derivar de las sccconesanteriores, ha sidofundamental para dirimir problemas surgidos con posterioridad a laprivatizacin. En efecto, el organismo antimonopolios chileno ha estadopermanentemente sugiriendo e indicando el sentido dc las modificacioneslegales necesarias para el mejor funcionamiento de las empresas reguladas.Asimismo, el organismo antimonopolios se ha pronunciado sobre la legalidadde acciones de empresas privatizadas. En la prctica, las Comisiones hanlimitado el uso de poderes monoplicos o han condicionado accionessusceptibles dc manejo monoplico a la existencia de medios que permitanfiscalizar a las empresas o garanticen el acceso de los diversos competidores.Uno de los casos mas interesantes cs la prohibicin a integrarse a la largadistancia que han sostenido las Comisiones Antimonopolios sobre la Compaade Telefonos. Esta prohibicin, que en la actualidad se est reconsiderando,impide la integracion a menos que la Compaa de Telfonos demuestre quepucdc garantizar el libre acceso a las distintas compaas de larga distancia alinsumo telefona bsica.Por otra parte, si bien es cierto que organismos como las ComisionesAntimonopolios son los indicados para pronunciarse en el caso que unalegislacin imperfecta haya dejado espacio para el aprovechamientomonopolice postprivatizacin, ellas pueden cumplir un rol previo a esta, quepermite la flexibilidad legal garantizando un grado razonable de objetividad.As, las Comisiones Antimonopolios en Chile son las que deben pronunciarsesobre si una empresa tiene caractersticas de monopolio y se le debe fijarprecios. Resulta entonces claro, dcspucs dc un pronunciamiento de estasComisiones, si una empresa estar 0 no sujeta a regulacin tarifaria. Por suparte, en el caso que cambien las condiciones que justificaron la fijacin deprecios, las mismas Comisiones pueden terminar con esta regulacin,impidiendose as que la bsqueda de reglas estables no implique una absolutainflexihilidad regulatoria, lo que, por cierto, sera muy negativo.

Recuadro 4: Legislacih en el Sector TelecomunicacionesLa Ley que rige actualmente el sector telecomunicaciones en Chile esla nmero 1X168 de octubre de 19S228. Previo a esta ley rega elDFL 4 de 1959,que inclua disposiciones tcndicntes a dar y mantenerel monopolio estatal en algunos subsectoresde la telecomunicacin.Por ejemplo, el Ttulo II entregaba el monopolio del telgrafo alEstado (art. So),y en el se restringa notablcmcnte la operacin de lasempresas privadas (art. 10). Ms an, la Ley obligaba a las empresasprivadas a realizar acciones que disminuan su resultado operativo,como en el caso del art. 113, en cl cual SCestableca que las tarifasaplicables a los servicios del Estado y Municipalidades contaban con

28 En la actualidad cst,:l cn csludio cn cl Parlamcnlo un nuevo proyecto de ley que reemplazara laactual. En Cl SC ntc~ltit rubsanar una serie de problemas enunciados en este articulo.


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MZ RICARDO PAREDES M.

un 50% de descuento y el art. 119, en el que se sealaba que debahaber un 75% de trabajadores nacionales y drsele preferencia a losinsumos nacionales (art. 120). El Estado no ~610 deba velar por laprovisin de los servicios de comunicacin, sino tambin era elencargado de producirlos.La Ley 18.168 tuvo como principal objetivo promover la eficiencia yel crecimiento en el sector, para lo cual derog las disposicionessealadasy dio un marco general en el que se privilegi el libre eigualitario accesoa quienes se lo solicitaran. En su artculo 2O, a Leyseftala:

Todos los habitantes de la Repblica tendrn libre e igualitarioacceso a las telecomunicaciones y cualquier persona podr optar aconcesiones y permisos que establece la ley, salvo en los casos deexcepcin que las leyes expresamente sealen.La Ley de 1982 se hizo en un contexto en el cual el Estado era unactor fundamental en la industria. El proceso de privatizacin pusoentonces de manifiesto que era necesario modificar algunos aspectosque fueran funcionales a una estructura descentralizada. La mayorparte de las modificaciones fue llevada a cabo durante 1987 en elDFL No 1, el cual incluso establece el sistema de tarificacin paraaquelios servicios que la autoridad determina no pueden ser objetode libertad tarifaria.Las concesionesen telecomunicaciones, al igual que en otros sectoresde la economa, son el mecanismo por el cual el Estado entrega lainiciativa de la provisin, uso y goce de un determinado bien al sectorprivado, siendo el Estado el contralor de las normativas tecnicas yeconmicas que permitan el mejor servicio a los consumidoresfinales. Casi todos los servicios de comunicacin descritos en la leyrequieren para su operacin de una concesin otorgada por laautoridad. El articulo octavo establece que tanto los serviciospblicos, como los de radiodifusin sonora e intermedios necesitanpara su operacin dc una concesin otorgada por decreto supremo ycuya duracin es indefinida. La modificacin ms importante que sehizo a la actual legislacin en este aspecto es la que dice relacin conla posibilidad de prestar servicios anexos que utilicen las redespblicas, con el solo requerimiento de cumplir una serie denormativas tcnicas.En cuanto a las restricciones, stas se refieren fundamentalmente alas caractcristicas tecnicas que debe cumplir el servicio que solicita laconcesin. Textualmente el artculo 12 seala:Las concesiones y permisos podrn otorgarse sin limitaciones encuanto a cantidad y tipo de servicio o a su ubicacin geogrfica,


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pudiendo existir ms de una concesin o permiso de igual tipo deservicio en la misma drea geogrjica.fas normativas relativas a las interconexiones entre los servicios detelecomunicacin constituyen una de las principales modificacionesque se hizo a la antigua ley de telecomunicaciones.El artculo 25 establece:

Ser obligacin de los servicios pblicos de telecomunicacionesestablecer y aceptar las interconexiones segn las normas tcnicasque impartu la Subsecretara de Telecomunicaciones, a jin de quelos usuarios tengan acceso a la totalidad de los servicios pblicosinstalados.

La ley a su vez detalla todos los procedimientos para que las partesinvolucradas pacten el sistema y las condiciones en que los costos dedicho proceso deben ser asumidos. Respecto de las modificacionesque sufriera la ley de 1982, una vez realizado el proceso deprivatizacin, adquiere relevancia el artculo 26, en el cual seestablece que los servicios pblicos de telecomunicacin puedeninstalar sus propios sistemas,o bien, usar los de otras empresas.La ley dentro de su articulado contempla la posibilidad que lasempresas tclcfnicas sujetas a fijacin tarifaria puedan convenir conlos demandantes de servicios, aportes de financiamientoreembolsables, dentro de los cuales se incluyen acciones comunes ybonos de la misma empresa. El proceso de la emisin, c15lculo e suvalor monetario, plazos, etc., se describen en la ley, aun cuando existeambigedad sobre lo que se entiende por valor real. Un aspectocomplementario al del financiamiento, lo constituyen lasdisposiciones contenidas en el artculo 24, en el cual se obliga a lasempresas concesionarias del servicio pblico telef6nico a dar servicioa aquellos inreresados dentro o fuera de la zona donde opera elservicio, si los ltimos costean las extensiones.Adems, dentro de noms all de dos aos contando desde la fecha de la solicitud, elservicio debe ser provisto. Esto es de vital importancia si se piensaque muchos de los sectores donde se ofreceran dichos servicios nopresentan adecuadosniveles de rentabilidad.La antigua Icy, vigente hasta 1982, contemplaba la fijacin tarifaria apesar de que las empresas ncluidas eran de propiedad del Estado. Lanueva legislacin, publicada en 1982, tiene un espritu distinto: losprecios de los servicios de telecomunicacin SCdeterminarn entreoferentes y demandantes de los distintos servicios. No obstante, elartculo siguicntc contempla la posibilidad que imperfecciones en elmercado imposibiliten la libertad tarifaria y deba procederse con lafijacin. Para ello la Icy establece un completo sistema de fijacin


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2.

tarifaria para aquellos servicios que las Comisiones Antimonopolios,en su oportunidad, determinaran no se podlan dejar en un regimende libertad tarifaria. Dentro de estos se incluyen los servicios detelefona local y de larga distancia, cxcluy6ndose a telefona celular ylos servicios de transmisin de datos.El sistema de fijacin tarifaria, que es argamente tratado en la ley, selleva a cabo por el Ministerio de Economa y tiene un perodo deduracin de cinco aos. La forma de fijaci6n de tarifas se centra enlos costos incrementales de desarrollo, contenidos en los planes deexpansin que cada una de las empresas debe presentar antes delproceso de fijacin tarifaria. En otras palabras, la tarifa debecontener la posibilidad de ampliacin de los servicios, incluyendotodos los costos asociadosal proyecto (costos de capital, tributacin,riesgo, depreciacinn, etc.), de tal forma caron que el valor actualizadoneto sea gual a cero.De no existir planes de expansin, es decir que la empresa estuvieraoperando a su tamao ptimo de planta, entonces a fijacin tarifariaocurrira en el costo marginal de largo plazo. El artfculo 30 A,describe el proceso de determinacin de los costos involucrados(costos incrementales de desarrollo o los marginales de largo plazo):

Se considerard en cada caso una empresa eficiente que ofrezca slolos servicios sujetos a fijacin tarifaria, y se detemlinarn los costosde inversin y explotacidn, incluyendo los de capital, de cadaservicio en dicha empresa ejiciente.Las tarifas se calculan para cada rea geogrfica y por tipo deservicio, ya que las demandas y tamaos de planta son distintos,segn la demanda dc cada zona. Como las tarifas se determinan conintervalos de cinco aos, existe un mecanismo de indexacin que lasprotege de eventuales desvalorizaciones producto de los procesosinflacionarios. Para tales efectos, las tarifas se indexan segn unndice de costos de los insumos necesariospara proveer cl servicio.INVERSION INSTITUCIONALUno de los logros ms significativos del proceso de privatizacin en Chile

ha sido el potenciamiento de la iniciativa privada y de las instituciones ligadas aesta. En particular destaca el crecimiento de la actividad bursatil, la que nopuede ser analizada absolutamente al margen del proceso de privatizacin y deotras reformas, como por ejemplo, la realizada sobre el sistema de seguridadsocial (Budnevich, 1993). Para los objetivos de nuestro anlisis, cabe destacarque la reforma a la seguridad social consisti bsicamente en el cambio de unsistema de seguridad estatal por un sistema privado, en cl cual cada trabajador


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opta por una Administradora de Fondos Previsionales (AFP), es decir, unaempresa cuyo giro es administrar los fondos que el trabajador destina para superodo de retiro. El sistema es de libre clcccin entre las distintas AFPs y ellascompiten ofrccicndo la mayor rentabilidad para los fondos del trabajador yobtienen sus ngresos por las comisiones que le cobran a los trabajadores.La ley de AFPs ha ido aumentando progresivamente el nmero y tipo deinstrumentos en los cuales estas pueden invertir los dineros administrados. Apartir del ao 1985 y en parte como forma de aumentar los potencialescompradores de las empresas privatizadas, se les permiti a las AFPs compraracciones de algunas empresas que seran privatizadas. Las regulaciones paraestascompras son varias, pero es suficiente sealar que entre las principales estcl Imitc establecido para cada AFP de un 75% el patrimonio en cada firma queno es considerada concentrada, lo que hace que en la actualidad las AFPs, ensu conjunto, pueden llegar a controlar un grado considerable del patrimonio delas empresas.El hecho que las AFPs controlen un porcentaje alto del patrimonio dediversas empresas no es algo ncgativopw se. Sin embargo, este control podraeventualmente convertirse en un mecanismo eficaz para coordinar acciones decolusi6n entre distintas empresas, lo que resultara inconveniente desde elpunto de vista de la competencia. Por ejemplo, si las AFPs o cualquier otroinversionista institucional tuvieran una participacin importante en dosempresaspara las cuales existe prohibicin de coludirse, esta inversin conjuntapuede facilitar una coordinacin prohibida. Este tipo de argumento ha sidoplanteado por cl Fiscal Nacional Econmico en la Comisin Resolutiva y se hasugerido una modificacitm a la Ley en el sentido que las AFPs pierdan suderecho a voto por las acciones que mantienenz9. Evidentemente la perdida dedcrcchos dc las acciones mantenidas por las AFPs, o su obligacin de venderlas,implicara una baja del valor de las acciones y as una prdida patrimonialimportante para los trabajadores afiliados al sistema. Por su parte, de haber sidoCsta una forma eficiente de evitar la colusin o integracin de las empresas aniveles no deseados, habra convenido determinarla previamente a laprivatizacin de empresas y, en particular, previo a la autorizacin para que losinversionistas institucionales accedieran a su compra. En efecto, en esasecuencia no lesionara el interes de los afiliados al sistema de AFPs y se habraevitado la coordinaci6n mencionada. Una vez ms, a regulacin ex-ante aparececomo considerablemente mas conveniente que la regulacin posterior a la ventade empresas.

29 Una proposicin an,lloga estaba contenida en el programa de Gobierno para 1990 deRenovacin Nacional, no de los partidos que mayor apoyo ha dado al proceso depriV~~iZ~CiOW2S.


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IV. CONCLUSIONESEn este artculo se ha enfatizado un aspecto que siempre debiera estarpresente en la implementacin de un proceso de privatizacin y que dice

relacin con el marco regulatorio adecuado. La regulacin previa a laprivatizacin es algo que debe ser procurado por los cjccutorcs dc laprivatizacin, aun cuando frecuentemente los incentivos para hacerlo suelen serpequeos. Desde este punto de vista, el anlisis de la experiencia chilenamuestra que los privatizadores chilenos, si bien racionalizaron la operacin delas empresas para la privatizacin, no dividieron adecuadamente las empresas,de modo de facilitar la regulaci6n posterior. Por otra parte, si bien hubomejoras en las leyes especficas que regulaban a los monopolios estatales paraque fueran ms funcionales a la nueva operacin privada, las nuevas leyes nofueron lo suficientemente claras para evitar el abuso de poderes monoplicosexistentes.La falta de perfeccibn en la legislacin puede ser la consecuenciainevitable de una experiencia pionera y, por lo tanto, sujeta a las imperfeccionesdel aprendiz. Por otra parte, la regulacin ptima no es un evento, sino proceso,por lo que incluso de haber existido una preocupacin especial por el tema,cambios en la regulacin seran necesariosen el tiempo. Sin embargo, en estearticulo se ha llamado la atencibn sobre un conjunto de factores que redujeronla capacidad de regular las empresasde utilidad pblica y que, en lo sustancial,estn asociadosa la falta de preocupacin por el tema. En efecto, la experienciade Chile muestra casosen los que la urgencia por privatizar releg el diseo deun marco regulatorio a segundo plano. Asimismo, el deseo de ofrecer al sectorprivado buenas opciones de compra, llev6 a vender empresas con herramientaspara explotar su poder monoplico. Por ltimo, frecuentemente se descuid lafactibilidad real del regulador para regular. En esta direccin, el artculo hailustrado casosen los cuales la privatizacin de la empresa se hizo, por ejemplo,con insumos bsicos para la operacin en el sector, no se dividi adecuadamentela empresa, no se fijaron lmites sobre el grado al que se le permitira integrarsea futuro y no se analiz la complementariedad de productos regulados y noregulados.En resumen, la experiencia chilena es til en sealar un conjunto deerrores que no debieran repetirse y que han originado una serie de inefcienciasy presiones para que las leyes sean modificadas. Ello es de especial inters, puesla modificacin de leyes sobre la marcha puede llegar a ser un camino costosopara corregir errores, lo que desafortunadamente suele tener que evaluarserespecto de la mantencin de una regulacibn imperfecta.


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Regulacion economica problema