REGULACION DE USO DE SUELO URBANO CURITIBA.pdf

Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 3, p. 115-124, jan./jun. 2001. Editora da UFPR 115

MOURA, R. Regulacin de uso del suelo urbano: discusin sobre el caso de Curitiba

Regulacin de uso del suelo urbano:discusin sobre el caso de Curitiba*

Urban land use regulation: discussionabout the Curitibas case

Rosa MOURA**

Ya el urbanismo ha sido entendido como una serie de cosas que van desdela provisin de servicios de agua, alcantarillado y electricidad para lospocos conjuntos habitacionales edificados, hasta la promulgacin de leyescapaces de asegurar la efectiva polucin de las nacientes que abastecen deagua las ciudades. Tambin se ha entendido por urbanismo la imposicinde posturas municipales destinadas a segregar las funciones urbanas y elespacio, con ms nfasis que aquella imposta por las disparidades de ingreso.Se incluyen ah otras posturas destinadas a dificultar la edificacin de today cualquier construccin y a engordar toda la mafia que se inicia con losfiscales municipales y si extiende hasta los gabinetes de los alcaldes, pasandopor las administraciones regionales y cmaras municipales.

Cherkezian; Bolaffi, 1998, p. 126

RESUMO

O processo de construo e aprovao do novo conjunto de leis relativas ao zoneamento de uso eocupao do solo em Curitiba oferece elementos para uma anlise dos conflitos de interesses que regema constituio de um arcabouo legal e da luta simblica que traduz na elaborao de um discurso queno se realiza nos termos da lei, mas que se cristaliza no imaginrio dos citadinos. Tentando analisar esseprocesso e identificar dispositivos passveis de serem generalizados como eficazes no controle de ocu-pao e uso do solo de outras cidades-modelo, na busca do protagonismo nos movimentos de inserona reestruturao econmica internacional, este texto examina e sumariza observaes quanto: ao apoioda lei no reforo modelizao urbana de Curitiba; ausncia de mecanismos e instrumentos que

* Texto producido para el workshop Law and Urban Space, promovido por el International Research Group on Law and Urban Space (IRGLUS), Cairo, junio,2000.** Geogrfa, atuando en el Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes), profesora colaboradora del curso de especializacon Tcni-cas em Anlise Ambiental, del Departamento de Geografia da Universidade Federal do Paran (UFPR), y participante del proyecto de extensin Espaos deMediaes de Conflitos Fundirios: Implicaes Jurdicas, Sociais e Ambientais, de la Pr-Reitoria de Extenso e Cultura da UFPR.

Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 3, p. 115-124, jan./jun. 2001. Editora da UFPR116


contemplem suas relaes com o espao metropolitano; aos efeitos socioambientais decorrentes da apli-cao da lei; s questes referentes constitucionalidade e observao de princpios democrticos; sdisposies referentes ampliao da atratividade ao capital internacional; a sua abertura participaoda sociedade civil e legitimidade de seus resultados.

Palavras-chave: legislao urbana, zoneamento de uso e ocupao do solo, gesto metropolitana

ABSTRACT

In 1999, a new land use law was approved in Curitiba. Its construction and approval process offerselements to discuss the meaning of a legal frame in the reinforcement of a hegemonic power around ametropolitan space, and the creation of conditions to attract the international capital, mainly from thereal estate market. Trying to analyse this process, identifying elements possible to be generalised in theland use regulation of protagonists cities, this study examines and summarises observations on thetopics: law for highlight the city-model; the lack of metropolitan instruments; conflicts between Instrumentsand particular interests; urban and social effects; constitutionality and observation of democratic principles.Finalising, the study intends to discuss that the dispositions included in the law and its illegitimateparticipation procedures have resulted in a refusing among society segments.

Key-words: urban legislation, land use regulation, metropolitan management

tomase en cuenta el espacio metropolitano y no solamente elrea limitada en el permetro poltico-territorial de Curitiba(GAZETA, 1997; FRUM, 1997). Para cumplir la conclusin,ha sido recomendado un proceso participativo para laconstruccin del nuevo plan, lo que empezara a ocurririnmediatamente, bajo la coordinacin del Instituto de Pesqui-sa y Planificacin Urbana de Curitiba (IPPUC).

Pasados dos aos, en agosto de 1999, el alcalde hapresentado oficialmente a los vereadores de la municipalidadun proyecto de ley para alteracin del zoneamento de laciudad y otras providencias. Con crticas apenas de la ban-cada de la oposicin, ese proyecto ha sido mal recibido tantopor el movimiento popular cuanto por representantes de en-tidades profesionales o del empresariado.

Por el hecho de la perplejidad social, la cmara llamun segundo seminario y, en dos das (4 y 5 de noviembre),

La reciente aprobacin de un conjunto de leyes quevan a regular el espacio de Curitiba ha provocado granpolmica en la ciudad. Ese conjunto es compuesto por sieteleyes que disponen cuanto al zoneamento de uso yocupacin del suelo, instrumentos de la poltica urbana,transferencia de potencial constructivo, incentivos a losprogramas de habitacin de inters social, anillo sanitario-ambiental, unidades de conservacin y cdigo forestal.

Desde 1997, la cmara de vereadores1 de la munici-palidad ha puesto en discusin la necesidad de elaboracin deun nuevo plan director para Curitiba, en virtud del defasajedel plan vigente aprobado en 1966 y implementado desdelos aos 70 con el desarrollo vivido por la ciudad en losltimos 30 aos. Con la promocin de un seminario2ampliamente se analiz el plan en uso y los cambios urbanos,concluyendo con unanimidad por la necesidad de un plan que

1 En la estructura de los poderes en Brasil, la legislacin de peculiar inters de los municipios es una competencia de los vereadores representantes del pueblo,electos por votacin directa.2 Seminario Plano Diretor de Curitiba: uma abordagem metropolitana, realizado en siete sesiones temticas, una a cada semana, entre los das 15 de mayo y 27de junio de 1997. En el debate pblico abierto por el seminario, han compuesto las mesas regularmente representantes del poder pblico, de entidades no gubernamentalesinvolucradas con el movimiento popular o ambientalista conforme la temtica del da , del empresariado local, de la universidad y tcnicos de renombre que hayanparticipado en la elaboracin del plan.



discuti pblicamente la propuesta. El seminario concluyque el proyecto presentado no se configuraba en un nuevoplan director y que esa era la necesidad bsica para laorganizacin de un espacio que se haba metropolizado.Solicitaba rediscutir el proceso, exigiendo mayorparticipacin de las fuerzas sociales representadas.

No obstante esas conclusiones, solicitaciones yposicionamientos formales contrarios, el alcalde de Curitibahizo el protocolo oficial del proyecto en la cmara de vere-adores en 12 de noviembre.

En medio a protestos, las leyes fueron aprobadas enrgimen de urgencia, sin la apreciacin de las comisionestemticas de la cmara, en diciembre de 1999; en 3 de enerode 2000, fueron sancionadas por el alcalde y entrarom envigor en 4 de abril siguiente.

Intentando analizar ese proceso y buscando identificarlos elementos posibles para la generalizacin de los modelosde regulacin del uso y ocupacin urbana en el mbito delprotagonismo de las ciudades, el refuerzo del poderhegemnico en el espacio metropolitano y la creacin decondiciones para el ejercicio de atractividad a los capitalesinternacionales, particularmente el capital inmobiliario, esterelato examina y sintetiza observaciones cuanto a: a) ausenciade instrumentos de alcance metropolitano; b) los instrumen-tos creados y juegos de intereses; c) efectos sociales yambientales de la nueva ley; d) cuestiones de laconstitucionalidad y la observacin de los principios demo-crticos; e) participacin corporativa y figurativa de la sociedad;y f) la ley como elemento de realce del modelo Curitiba.

La ausencia de instrumentos de alcance metro-La ausencia de instrumentos de alcance metro-La ausencia de instrumentos de alcance metro-La ausencia de instrumentos de alcance metro-La ausencia de instrumentos de alcance metro-politanopolitanopolitanopolitanopolitano

El primer punto polmico de las leyes es que nocontemplan el espacio metropolitano, ni siquiera ofrecenmecanismos que incentiven la gestin articulada. Eso esuna ausencia injustificable pues reproduce una de lasmayores limitaciones del plan anterior.

Desde 1960 hasta 1996, la poblacin de Curitiba hacrecido de aproximadamente 360 mil habitantes para1.476.253. Tal crecimiento, adems de haber agregado milesde metros cuadrados en el rea urbana ocupada de la ciudad,ha adentrado el territorio de las municipalidades vecinas,constituyendo un espacio urbanizado en el cual viven 2,4millones de habitantes, en condiciones sociales de grandesigualdad.

En ese periodo, no apenas el incremento de lapoblacin ha cambiado las caractersticas de la ciudad sinoel peso de su participacin en la economa del Estado, concreciente integracin en esa dinmica de las demsmunicipalidades del rea metropolitana. En 1975, laparticipacin de la Regin Metropolitana de Curitiba(RMC) en el agregado econmico del Paran ha sido13,47%; en 1996, representava ms que 60% del valor agre-gado de la industria en el Estado y 39,8% del valor agrega-do total. Esa participacin ocurre de forma concentrada,principalmente en el polo metropolitano, seguido porAraucria y So Jos dos Pinhais, limtrofes a l.

El dinamismo de esa base productiva altera de mo-dos cualitativo y cuantitativo la apariencia del polo metro-politano, provocando la densificacin de usos y ocupacin,y la modernizacin de las funciones urbanas. Grandesequipos comerciales, culturales, de servicios pblicos,condominios residenciales, as como infraestructuras hanlogrado la recualificacin del diseo urbano. Los ejesestructurales que han inducido una ocupacin linear enCuritiba, mismo consolidados como marcos fsico-territoriales de la historia de su urbanismo, actualmenteempiezan a dividir la orientacin de la ocupacin convectores transversales, que crean nuevas centralidades in-ternas y externas a la municipalidad.

Una ocupacin selectiva ocurre en el espacio metro-politano, condicionada por el valor de la tierra y de lahabitacin, el precio de las mejoras urbanas resultantes delas intervenciones urbansticas y el control asociado a laplanificacin, reservando para Curitiba aquellos morado-res de superiores ingresos. La legislacin ms flexible delos municipios vecinos, la oferta de tierras por la iniciativaprivada muchas veces en reas de captacin hdrica par-celadas antes de la ley federal 6.766, que impide talocupacin y el sistema de transporte colectivo que sus-tenta la ligacin con el polo han tornado viable, a los mspobres, la ocupacin de sus reas fronterizas (ULTRAMARI;MOURA, 1994).

Tal desigualdad tiende a agravarse debido arefuncionalizacin de algunas reas del espacio metropoli-tano para adecuacin a los padrones de competitividad yatractividad a las actividades modernas.

Actualmente las clases de rendimientos medio a altoestn optando por las mismas reas vecinas, atradas porla oferta de condominios de lujo, perfectamente conecta-dos a Curitiba. En las periferias se ubican an los nuevosdistritos industriales, como el de So Jos dos Pinhais,



entre otros, que conforman el polo automotor del Estado.Buscan tambin las ubicaciones en municipios de la peri-feria, grandes emprendimientos comerciales,empresariales, y tantos otros de largo porte. No obstante,las municipalidades menos dinmicas continuarnexcluidas del proceso, abrigando la segregacin de la po-breza y de actividades secundarias.

Ese escenario justifica la elaboracin de un nuevoplan director para la ciudad, con una concepcin que sevuelva a la insercin de Curitiba en un conjunto ms am-plio de municipios, integrados espacial, funcional,econmica, social y ambientalmente. Un plan director quesea elaborado en conjunto con la totalidad de municipiosque constituyen el espacio continuo de la metrpoli.

Mismo con la evidente necesidad de planificaciny gestin regional integrados, la base legal e institucionalde gestin de ese aglomerado permanece fraccionada,como confirma el conjunto de leyes recientementeaprobado. l no presenta dispositivos que vengan agarantizar una intervencin integrada entre el polo y losdems municipios metropolitanos, tampoco ofreceposibilidades de que haya una compatibilizacin legislati-va y programtica futura.

La percepcin del primordial que es concebir un planintegrado a la metrpoli est presente en el discurso ofici-al. Desde el mensaje que encamin las leyes al legislativoo en el material que fue divulgado va Internet, hasta lasposiciones expresas en la midia, la Regin Metropolitanaes una preocupacin omnipresente.

En la Internet, en la home page de la municipalidad,el texto que presenta las leyes se abre afirmando: No esms posible pensar Curitiba aislada de los municipiosvecinos y las intervenciones deben ser realizadas dentro dela perspectiva metropolitana (PREFEITURA MUNICIPALDE CURITIBA, 1999a). En los objetivos del mensaje queintroduce la ley de zoneamento se incluye promover laplanificacin integrada a las polticas de desarrollo de losmunicipios que componen la regin metropolitana. (PRE-FEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA, 1999b) La pren-sa refuerza ese discurso, llamando atencin en titularescomo Expansin de la RM motiva nueva ley (GAZETADO POVO, 4 abr. 2000), entre otros.

Pero, en el cuerpo de las leyes hay pocas referenciasa tan segura percepcin y tan contundente retrica. Estasocurren en dos momentos: el primer, en la ley de zoneamen-to, cuyos objetivos apuntan el incentivo a la ocupacinordenada a lo largo de los ejes de ligacin con dems

municipios de la Regin Metropolitana de Curitiba; elsegundo, en la ley de transferencia de potencialconstructivo, cuyo Artculo 3. dispone que

Ser admitida la transferencia de potencial constructivomediante convenios o consorcios entre Curitiba y losdems municipios que componen la RMC, de forma aasegurar las condiciones ambientales adecuadas a laproteccin y preservacin de las nacientes.

Aparentemente integrador por asumir que laocupacin y el uso del suelo metropolitano obedecen unacontinuidad funcional y fsico-territorial, no logra fijar losparmetros para su realizacin, que van a ser definidos ennegociaciones ajenas al proceso legislativo, y consecuen-temente se van escapar a un control abierto, por parte de lasociedad.

La principal caracterstica de la ley de zoneamentoaprobada es la creacin de ejes de densificacin, exactamen-te en los corredores metropolitanos. Las disposicionesrefuerzan el papel local de esos ejes cuanto a los usos yocupacin, cuando el propio mensaje que lo introduce cons-tata su funcin como sistemas integradores regionales, loque exige disciplinas especficas para funciones msapropiadas a tales tipos de corredores.

Otros sectores especiales propuestos podran cumplirun rol metropolitano ms integrador, como en el caso delsector institucional, de habitacin de inters social, de lasreas verdes o del anillo de conservacin sanitarioambiental.

La ley no establece tampoco cualquier tipo de meca-nismo de regulacin a la presin por ocupacin y usos quevengan a ocurrir en el rea ora en refuncionalizacin, o enlas reas pobres perifricas a Curitiba, legales o ilegales.Situaciones que implican en complejos problemassociopolticos y que exigen una conjuncin regional de ins-trumentos de control.

Ella no cre caminos adecuados a la participacin enla gestin, incluyendo los gobiernos municipales, las demsinstancias de gobierno y los agentes actuantes en el espaciometropolitano. Tambin no ofrece posibilidades dearticulacin de una accin regional para las funciones p-blicas de inters comn a ms de una municipalidad, omecanismos tributarios compensatorios, lo que puede hacercon que sea acentuada la segregacin socioespacial ahoraexistente.



Se comprueba que, por ms que en el discurso la RMChaya sido incorporada como espacio de planificacin con-junta, en la ley permanece el trato peculiar al inters delmunicipio, presente en los varios fragmentos existentes enla ley anterior. La disculpa oficial se apega en los lmitesde competencia y autonoma municipal. Pero, si no haycomo legislar sobre otras municipalidades, nada excluye laposibilidad de ofrecer mecanismos de accin articulada,tampoco justifica la omisin de un debate regional en elproceso.

De esa forma, el contenido de las leyes es conserva-dor, postergando activar nacionalmente el debate cuanto ala importancia de se repensar la competencia de gestin deestos espacios aglomerados que se multiplican en todo elterritorio brasileo.

Instrumentos creados y juegos de interesesInstrumentos creados y juegos de interesesInstrumentos creados y juegos de interesesInstrumentos creados y juegos de interesesInstrumentos creados y juegos de intereses

La ley que trata de los instrumentos de la polticaurbana concentrase en dos instrumentos que seconsubstancian en el suelo creado y en la transferenciade potencial constructivo, relegando mecanismosverdaderamente capaces de promover mejoras sociales.Como que ignorando las constituciones federal y estadual,esos instrumentos no hacen alteraciones substanciales nidemocratizan la produccin del espacio urbano, pues nointroducen la posibilidad del cumplimiento de la funcinsocial de la propiedad, en acuerdo con las leyes fundamen-tales. Por fin, hacen un aumento del potencial de construc-cin en ejes de elevada circulacin, sin la contraprestacinpor parte de los beneficiados (GAIO, 2000).

Fueran privilegiados los instrumentos que permitenla creacin de parques pblicos o la preservacin delpatrimonio histrico, por el cambio del potencialconstructivo, ms, segn el Sindicato de la Industria de laConstruccin Civil (Sinduscon), el alto costo del suelocreado lo correspondiente a 75% del valor del m2 adicio-nado estara perjudicando la eficiencia de la medida, puesno incentiva propietarios de inmuebles a su uso (MARTINS,1999a). Adems, los cambios de potencial inducen a una

significativa especulacin en el valor del suelo, lo que trans-forma la tierra en Curitiba en algo todava ms selectivo.

Ocurre an una ausencia de compromiso delpropietario en el mbito de los incentivos propuestos, en lamedida en que no hay disposiciones sobre las responsabi-lidades de los beneficiados, los plazos y las sancionesaplicables para las hiptesis de su descumplimiento, ascomo hay efectiva ausencia de control por parte de laadministracin pblica.

Adems de los trminos genricos, restrictos aprincipios conceptuales, trmites operacionales y respon-sabilidades organizativas, la reglamentacin carece de mejordefinicin de su contenido y de los mecanismos de suutilizacin, materias que fueran transferidas para el PoderEjecutivo Municipal.3 La flexibilidad de la ley abri am-plias posibilidades de creacin de otros instrumentos, pormedio de decretos, sin la participacin de los canales de-mocrticos de produccin jurdica, reservando el controltecnocrtico y centralizado de la gestin urbana, con undescompromiso entre las propuestas y la ordenacin legalconsistente y coherente de la poltica urbana municipal(MINISTRIO PBLICO DO PARAN, 1999).

Entre las concesiones estn, por ejemplo, lamodificacin de los parmetros de uso y ocupacin del suelode ciertos sectores de la ciudad, la definicin de reas p-blicas de recreacin y la reformulacin o institucin denuevos instrumentos de poltica urbana.

Una disposicin que merece consideracin a parte esla elevacin del coeficiente de uso de terrenos para altura/6 (H/6) en los ejes existentes o recin creados, con laimposicin de mayor alejamiento de los lmites del lote.Su introduccin est apoyada en la bsqueda del rescate dela calidad ambiental, perdida en la urbanizacin concen-trada.

Con esa regulacin, la ley ha conquistado la crticaunnime de los representantes del sector inmobiliario.4 Enrealidad, ellos afirman que tal exigencia slo es compatiblede ser obedecida por grandes inversores, dado que ms que90% de los constructores sindicalizados son pequeos yno tendran como competir dentro de los parmetrosimpuestos. A los capitalistas locales, no les disponen aportesde recursos para tal, lo que abre la perspectiva de atraccin

3 En el da siguiente a la entrada en vigor de las leyes, 16 dispositivos ya estaban reglamentados (DOLCI, 2000).4 Han rechazado pblicamente el H/6, el Sinduscon, la Asociacin de Dirigentes de Vendas del Mercado Inmobiliario, el Consejo Regional de Correctores Inmobiliarios,el Instituto de Ingeniera del Paran y la Asociacin Paranaense de Oficinas de Arquitectura. Cf. SINDUSCON acusa IPPVC de favorecer as contrutoras. GAZETADO POVO, Curitiba, 3 abr. 2000, p. 3.



de inversores internacionales, en reproduccin de lo queocurre en otras partes (CREA-PR, 2000).

Adems, los nuevos ejes de densificacin propuestosrepresentan una perfecta posibilidad de configuracin de unacentralidad moderna y atractiva en la ciudad, respectandoexigencias del mercado inmobiliario externo. Y eso es loque teme el mercado inmobiliario local, cuyos integrantes,por cierto, estarn excluidos del proceso (VALENTE, 2000).

Instrumentos de carcter ms redistributivo,dispuestos en la Constitucin Federal, podran ser incor-porados en la ley, como el impuesto sobre la propiedadterritorial y predial urbana progresivo en el tiempo,incidiendo sobre las reas sin edificacin, objetos deespeculacin inmobiliaria; la desapropiacin de inmueblesurbanos, y la contribucin de mejora en resultado de obraspblicas, pero se quedaron olvidados (MINISTRIO P-BLICO DO PARAN, 1999).

Efectos socioambientalesEfectos socioambientalesEfectos socioambientalesEfectos socioambientalesEfectos socioambientales

Las consecuencias de los nuevos ejes con el aumen-to en la densidad, la transformacin del perfil formal de laciudad, y los cambios demogrficos e institucionales detales vectores metropolitanos seguramente van a afectar lacapacidad de la infraestructura urbana, la calidad de vida una tarjeta postal de Curitiba , y la distribucin de lapoblacin y actividades. Se espera que van provocar ladegradacin de reas centrales, relocar y intensificar losmovimientos hacia la periferia, en municipalidades vecinas,principalmente de los moradores de bajo rendimiento, enuna asociacin a futuros proyectos de gentrification.

Mientras la ley anterior ha permitido la construccinde una muralla de concreto a lo largo de los ejesestructurales, los efectos de los nuevos ejes aprobados sernms problemticos, ya que estn orientados en la direccinde las reas de las nacientes del valle del Rio Iguau. Ellospermiten una integracin de 62 millones de m2 construidosen la malla urbana de Curitiba, mismo restando 80 millonesdisponibles en los ejes ya existentes. La transferencia delpotencial constructivo puede agregar ms 120 millones, loque representa la posibilidad de solamente en el municipiode Curitiba se acomodaren entre 6 millones de habitantes,en una estimativa conservadora, a 11 millones, en una esti-mativa optimista (FRAGOMENI, 2000).

Las nuevas reas de densificacin irn tambin com-petir con el centro de la ciudad en la localizacin de

actividades comerciales y de servicios, reduciendo el po-tencial de revitalizacin central.

La planificacin local y su recorte fsico-territorial yaestn cerca de los lmites, y pueden sucumbir apenas conpequeas incorporaciones y cambios de usos y coeficientes.En principio eficiente, hoy, produce efectos contrarios, seapor las deseconomias de una densificacin impropia, sea porla saturacin de la capacidad de las infraestructuras yservicios. Desde luego, esa configuracin necesita cambiosprofundos. Contrariamente, lo que se ha introducido en elconjunto de leyes, con la posibilidad de la induccin denuevas densificaciones, seguramente va a agudizar esasdeseconomias (CREA-PR, 2000; AVALIAO, 1999).

En el mbito ambiental, las leyes especficassustituyen por la nocin de bosques nativos y bosquesnativos relevantes la de bosques de preservacin perma-nente, infringiendo el Cdigo Forestal (Ley Federal n.4771/65) y descaracterizando la existencia de estos bos-ques por l protegidos.

Bajo esa nocin, el beneficio fiscal concedido a lospropietarios de las reas con unidades de conservacinambiental acaba por no cumplir su objetivo, visto que elincentivo puede vigorar por varios aos y ser suspensoposteriormente por una autorizacin para corte, despusdel crecimiento de los rboles y su valorizacin para abate.Eso significa una alteracin legislativa inconstitucional yperjudicial al medio ambiente y a los presupuestos pbli-cos (MINISTRIO PBLICO DO PARAN, 1999).

Constitucionalidad y observacin de los principiosConstitucionalidad y observacin de los principiosConstitucionalidad y observacin de los principiosConstitucionalidad y observacin de los principiosConstitucionalidad y observacin de los principiosdemocrticosdemocrticosdemocrticosdemocrticosdemocrticos

Los aspectos ambientales llaman atencin a lainconstitucionalidad en las disposiciones: no pueden losmunicipios editar leyes locales de uso y ocupacin del sueloque establezcan normas menos rgidas que las establecidaspor leyes federales, bajo la alegacin de que se legisla so-bre asuntos de inters local. La competencia para legislarsobre el medio ambiente es apenas de la Unin, Estados yDistrito Federal. A los municipios cabe apenas suplir lalegislacin federal y estadual.

A ms del medio ambiente, el modo con que elproceso ha sido conducido muestra que no hubo cualquierrespeto a los requisitos constitucionales que exigen laexistencia de plan directores a las ciudades con poblacinsuperior a 20 miles de habitantes. El conjunto de leyes de-



sarticuladas ignora la necesidad real de repensar laplanificacin y la sistemtica de gestin, actualmente enuso en la ciudad.

Conforme el Artculo 182, 1, de la ConstitucinFederal, el plan director, aprobado por la Cmara Munici-pal, es el instrumento bsico de la poltica de desarrollo yde expansin urbana. La Ley Orgnica del Municipio deCuritiba determina en el Artculo 149, que el zoneamentourbano es parte obligatoria del plan director.

Se concluye que el primer instrumento a ser instituidodebera ser el propio plan director, con el objetivo de ori-entar el proceso global de produccin, apropiacin y usodel espacio urbano, de modo ordenado y construido a tra-vs de un pacto negociado con los ciudadanos, conside-rando, inclusive, los diversos aspectos estructuradores dela regin metropolitana. Como instrumento bsico dedesarrollo urbano, el plan director debera objetivar elordenamiento de las funciones sociales de la ciudad ygarantizar el bienestar de sus habitantes, as como determi-nar el contenido de la propiedad urbana, en la medida enque establecera la forma con que la misma cumple sufuncin social disposiciones textuales de la ConstitucinFederal, incorporadas por la Estadual y la Ley Orgnicadel Municipio de Curitiba.

Explcitamente, esa Ley, en el Artculo 155, prescribeque ser

Creado un Consejo Municipal de Planificacin, forma-do por representantes de distintas entidades de lasociedad civil, que tomarn parte en la elaboracin yejecucin del Plan Director del Municipio. [Establece,adems, en el Artculo 212], que los consejosmunicipales de que trata esta Ley Orgnica debern serreglamentados en el plazo de ciento y ochenta das desu promulgacin.

El consejo de Planificacin jams ha sido creado.Con base en ese conjunto articulado de dispositivos,

concluyese que la elaboracin de la ley de zoneamento yde las dems, sin que tomen parte de un nuevo plan director,ha afrontado visiblemente los dispositivos constitucionales.Y ms, pues las leyes en anlisis ignoran el principio con-sagrado en la Constitucin Federal, de que la poltica urba-na sea realizada en una distribucin equilibrada decompetencias entre los poderes ejecutivo y legislativo delmunicipio, por atribuyeren a los rganos gestores y deplanificacin la competencia para administrar, reglamentar

o alterar la reglamentacin pr-establecida sobre las msdiversas actividades, sin que sea necesario informar o con-sultar a la cmara municipal.

La Constitucin Federal refuerza la autonoma delmunicipio lo concibiendo como un ente en la estructuradel Estado brasileo, ampliando su competencia legislativade inters local y su competencia de ejecucin de la polti-ca urbana. A la vez, atribuye a los estados la articulacinde mecanismos de gestin regional que contemplen launidad del espacio urbano trascendente a los lmites polti-co-administrativos de municipios y esferas de competencias.Eso provoca una relativa ambigedad en la concretizacinde las disposiciones legales.

En la ausencia de una racionalidad cuanto a enfren-tar el anacronismo espacio/territorio, el cumplimento par-cial de la ley puede provocar ilegitimidad en la intervencin.O sea, mismo el plan director como un instrumento que seapoya en una estructura legal particular a los intereses delmunicipio, cuando incidente en una aglomeracin urbana,puede transformarse en un mecanismo segmentario y fo-mentar la desigualdad, si se reporta apenas a una parte delespacio con ocupacin y usos en continuidad.

Apenas una planificacin que definiera las priorida-des de intervencin regional, planteando eliminar lascontradicciones socioeconmicas de ese espacio, lograraevitar la canalizacin de inversiones pblicas a los interesescorporativos, lo que priva la atencin a los intereses de lacolectividad.

La participacin corporativa y figurativaLa participacin corporativa y figurativaLa participacin corporativa y figurativaLa participacin corporativa y figurativaLa participacin corporativa y figurativa

En el mbito de los instrumentos, la ley olvida losmecanismos participativos, confirmando el modo deactuacin del gobierno de la ciudad, en el cual laparticipacin de los ciudadanos fue restricta a aceptar lasintervenciones urbanas tecnocraticamente planificadas,implementadas y impuestas en un proceso top-down.

Desde su construccin y aprobacin, las leyes hansufrido la imposicin de intereses segmentados. Han esta-do en la mesa de discusin solamente aquellos represen-tantes del capital, bsicamente el inmobiliario, excluyendola participacin de la sociedad civil organizada y restringien-do los trabajos en el legislativo municipal a un curto tiempopara la apreciacin y votacin del proyecto no ms que25 das, sin cumplir los trmites del regimiento, como laapreciacin por las comisiones de la Cmara, y en pleno



inicio del receso parlamentar. Eso ejemplifica un procesodonde han prevalecido las negociaciones por intereses par-ticulares al revs de deseos y demandas colectivas.

En el principio, las clases empresariales fueran lasnicas consultadas y las nicas que discutieron lasenmiendas al proyecto. Cuando concluido por el IPPUC,se vehicul por Internet5 y desencaden una secuencia deexposiciones performticas en las administracionesregionales de la ciudad, conducidas por el alcalde,incomprensibles para la mayora de los moradores,desinformados sobre el asunto y con expectativas bastanteparticularizadas. A los segmentos organizados, pocaspresentaciones han ocurrido, la principal movilizada por lacmara de vereadores, pero sin tiempo suficiente para quese realizara un anlisis previo del contenido de laspropuestas, lo que permitira la evaluacin de susimplicaciones en la vida de la ciudad. Peor, sin que lasconclusiones o recomendaciones de estas hayan sido con-sideradas por el IPPUC.

En la Universidad Pblica se iniciaron simulacionesde densificacin y sus impactos negativos en el ambienteurbano, fue discutida la agresin de sus disposiciones a laConstitucin Federal y otras leyes mayores, y fue apuntadala inadecuacin a las necesidades de gestin metropolitanadel espacio, as como se enfatizaron sus problemasambientales (MINISTRIO PBLICO DO PARAN,1999; AVALIAO, 1999; NIMAD, 1999). La sociedadorganizada ha resaltado la falta de debates y la ausenciatotal de mecanismos para participacin, en el cuerpo de lasleyes propuestas (Relatrio, 1999a). Apenas el sector liga-do al capital inmobiliario ha logrado algn respeto, y sussugestiones han sido incorporadas.

Inmediatamente despus de la divulgacin de lapropuesta de las leyes por el ejecutivo municipal, elSinduscon, con la afirmacin de que las entidades no habansido llamadas, ha hecho la amenaza de ir a la justicia en elcaso del texto ser aprobado sin modificaciones (MARTINS,1999a). El sindicato recordaba el ciclo de debates solicita-do en 1998 y la creacin de un consejo de la ciudad.6

En reunin sigilosa con apenas diez entidades lide-radas por el Sinduscon, el alcalde de Curitiba reconsidery admiti la adicin de enmiendas en los proyectos de ley.7

La reunin y sus resultados provocaron malestar en lacmara de vereadores y en la sociedad, y cambi profunda-mente la posicin de las entidades del capital inmobiliarioen la conclusin del proceso.

En el inicio esas entidades estivieron junto a losdems sectores oponentes, ya que las leyes introducieronlimitaciones a sus prcticas. Al final, despus de acuerdosque incluyeran la dilatacin de los plazos de vigencia delos dispositivos en uso y su participacin en los trmites dela reglamentacin necesaria, en cambio de apoyo al alcaldeen las prximas elecciones, garantizaron su silencio(MARTINS, 1999b).

Actualmente, sustentan que hubo participacinefectiva de la sociedad organizada (IEP, 2000) o que laparticipacin fue plena y que toda la sociedad fue llamadaa contribuir, rechazando la posibilidad (VALENTE, 2000).

Las entidades acadmicas y el movimiento popular,alijados de cualquier discusin, alegan que el ejecutivomunicipal no permiti debates efectivos, pero se legitima,con el apoyo de la midia, demostrando, una vez ms, suhabilidad en conducir por s solo los destinos de la ciudad.En carta abierta a la poblacin solicitarom que las leyesaprobadas no fueran sancionadas y propusieron la aberturade un amplio proceso de discusin, sugerindo que

Una accin articulada entre la Coordenao da RegioMetropolitana de Curitiba (Comec), IPPUC, municipiosmetropolitanos, iniciativa privada y sectores organiza-dos de la sociedad civil, producir, instituyendo unpadrn democrtico de toma de decisiones, un plandirector capaz de poner Curitiba y regin a la altura desus ciudadanos (FRUM, 1999b).

Ese proceso recoloca la sistemtica de la participacinpasiva de la comunidad, con nfasis en la ingeniera delconsenso y en la eficacia de un discurso que crea la ilusinde que hay participacin ciudadana en las decisiones delPoder Pblico (SNCHEZ, 1993).

Con una demostracin de fuerza, no solamente so-bre la sociedad, pero incluso sobre el poder local de losmunicipios perifricos, este captulo legislativo reiteratodava el significado de que el universalismo de la Ley es

5 El site dispone en la Internet (http.//www.curitiba.pr.gov.br) los proyectos de ley y los mapas correspondientes, pero con acceso restricto ya que requiere CorelDraw 5 y 8 para abertura, y impresin colorida apenas en tamao 90/150 cm, en driver ploter HP-750 requisitos estos prcticamente profesionales.6 Oficio enviado al ejecutivo, con las signaturas del Sinduscon, Federacin de las Industrias del Paran, Instituto de Ingeniera del Paran y Asociacin Paranaensede Oficinas de Arquitectura, solicitando no apenas el consejo y ms debate hasta obtener el consenso , sino la ejecucin del plan director metropolitano.7 Entre las enmiendas del acuerdo estaba incluida la institucin del Consejo de Urbanismo, pero no fue concretizada, tampoco reclamada por ese segmento.



un mecanismo poderoso en el ejercicio de dominacin sim-blica como imposicin de la legitimidad de un ordensocial, aumentando los efectos de la autoridad social quela cultura legitima y sus detentores ya ejercen para dar todasu eficacia prctica a la coercin jurdica (BOURDIEU,1989, p. 246).

La ley como elemento de realce del modelo deLa ley como elemento de realce del modelo deLa ley como elemento de realce del modelo deLa ley como elemento de realce del modelo deLa ley como elemento de realce del modelo deCuritibaCuritibaCuritibaCuritibaCuritiba

El plan director de Curitiba es considerado un conedel modelo a que se converti la ciudad. Pero, es fcil ob-servar que su eficiencia est perdida en el pasado.

Su papel en la modelizacin de Curitiba se di en laconsolidacin del proceso de planificacin en los aos 70,favorecido por el contexto poltico nacional de la dcada.Con suporte institucional, recursos nacionales einternacionales y pactos con el capital local, se firm unpatrn de relaciones entre los gestores y los propietarios delos medios de produccin que garantizaron el xito de laexperiencia (OLIVEIRA, 1995). Adems, ocurri unacontinuacin administrativa en su implementacin, conJaime Lerner, personalizando el proceso. Son curtos losintervalos en los cuales fuerzas de grupos polticosopositores administraron la ciudad, lo que dificult cambiossustanciales en el proyecto (SNCHEZ, 1993).

La acomodacin de los intereses dominantes alrededor de una propuesta poltica materializada tcnicamen-te permiti la consolidacin de ese proyecto particularmentehegemnico y garantizado las condiciones internas desustentacin del modelo.

El gran referencial del plan fue el sistema decirculacin y transporte colectivo, siempre con innovacionesen los detalles, como el mnibus articulado, el bi-articula-do, sus plataformas mviles para embarque y desembar-que, la puerta en lado invertido, como en el caso delligeirinho (lnea directa), la identificacin visual en co-lores fuertes y las estaciones-tubo.

La nueva ley garantiz la recolocacin del urbanis-mo en la orden del da y la renovacin del transporte de

masa, prevista con la construccin de un modal elevadopara trnsito de un monorail en uno de los futuros ejes dedensificacin, renovando el premiado sistema en operacin.

Completa el reciclage del modelo de Curitiba, larefuncionalizacin de su rea metropolitana, con la ampliaproduccin de infraestructuras, y la actualizacin de losinstrumentos legales, con el objetivo de exponer una imagenmoderna, competitiva en este contexto global, y atractiva alos grupos de mejor rendimiento, as como a los potencialesagentes de inversin.

La creacin de nuevos ejes de densificacin en losvectores de ligacin a los distritos industriales o a granequipamientos en el rea metropolitana, como el aeropuerto,y la introduccin del aumento en el coeficiente deconstruccin, exigiendo lotes ms largos que van desplegarla implementacin de proyectos ms complejos, sonacciones puntuales que realzan el modelo de ciudad local einternacionalmente. No obstante, siguen excluyentes.

Seguramente, la condicin de modelo podra rom-per el virtualismo de las imgenes y consustanciarse enuna prctica incluyente, a partir de la construccin deuna propuesta apropiada para transformar laplanificacin local en metropolitana, adecuando suestructura legal y los mecanismos para una gestin regi-onalmente articulada.

Para reconquista y democratizacin de la calidad devida sera prioridad vincular la refuncionalizacin de laRMC a una agenda social, diseando un proyectoeconmico de adecuacin del espacio a las exigencias delas relaciones internacionales sin descartar atencin a lasreas socialmente segregadas o ambientalmentevulnerables, superando las desigualdades y garantizandoun futuro sostenible.

Todas esas acciones slo hacen sentido si realizadasde una forma democrtica, con amplia participacin de lasorganizaciones de la sociedad, como dispone la estructurade las leyes fundamentales y como exige el compromisocon el derecho de la ciudadana. En contrario, la irona delos autores del epgrafe de este trabajo estara traduciendouna cruel realidad tambin para Curitiba y RMC.



REFERNCIAS

AVALIAO do plano de zoneamento e uso do solo deCuritiba. Curitiba: Departamento de Arquitetura da UFPR,1999 (texto preliminar).BOURDIEU, P. O poder simblico. [S. l.]: Bertrand Bra-sil, 1989.CHERKEZIAN, H.; BOLAFFI, G. Os caminhos do mal-estar social: habitao e urbanismo no Brasil. Novos Estu-dos Cebrap, mar. 1998.CREA-PR. Zona de atritos. Revista Crea-PR, Curitiba, ano3, n. 8, jan./fev., 2000.DOLCI, L. A. Lei probe paredes de edifcios. Gazeta doPovo, Curitiba, 5 abr. 2000.FRUM em Defesa da Cidade. Carta aberta ao Sr. CassioTaniguchi, Prefeito de Curitiba. Curitiba, 15 dez. 1999b._____. em Defesa da Cidade. Relatrio da reunio de 25/11/1999a.FRUM Habitat Paran. Viso do Frum Habitat Paranao Seminrio Plano Diretor de Curitiba: uma AbordagemMetropolitana. FHPR, Curitiba, set., 1997, 16 p.FRAGOMENI, L. H. A Curitiba desenhada pela nova lei.In: A LEI DE ZONEAMENTO DE CURITIBA EM DE-BATE, 2000, Curitiba. Anais... Curitiba: Fundao PedrosoHorta, 2000.GAIO, D. Anlise dos instrumentos urbansticos propos-tos pela lei. In: A LEI DE ZONEAMENTO DE CURITIBAEM DEBATE, 2000, Curitiba. Anais... Curitiba: FundaoPedroso Horta, 2000.IEP. J em vigor nova lei de zoneamento. Mensageiro, ano28, n. 545, p. 1, abr., 2000.INTEGRAO com a Regio Metropolitana considera-da fundamental para o novo plano. Gazeta do Povo,Curitiba, 6 jun. 1997.INTEGRAO a sada para a RM de Curitiba. Gazetado Povo, Curitiba, 20 jun. 1997.MARTINS, R. Polmica no convence Ippuc a rediscutir leide zoneamento. Gazeta do Povo, Curitiba, 22 nov. 1999a.

_____. Prefeitura volta atrs e admite mudanas na lei dezoneamento. Gazeta do Povo, Curitiba, 24 nov. 1999b.MINISTRIO PBLICO DO PARAN. Projeto de exten-so universitria. Espaos de Mediao de ConflitosFundirios: implicaes jurdicas, sociais e ambientais.Anlise das propostas de alterao da legislao dezoneamento de Curitiba. Curitiba: Pr-Reitoria de Exten-so da UFPR/PUC-PR, 1999.O FUTURO de Curitiba na dependncia da RM. Gazetado Povo, Curitiba, 8 jun. 1997.OLIVEIRA, D. A poltica do planejamento urbano: o casode Curitiba. Campinas. 1995. Tese (Doutorado em Cinci-as Sociais) - Universidade Estadual de Campinas.PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA. Projeto deLei de Zoneamento, Uso e Ocupao do Municpio deCuritiba de 12 novembro de 1999. Mensagem n. 32 doPrefeito Municipal ao Presidente da Cmara de Vereado-res de Curitiba. Curitiba, 12 nov. 1999._____. Proposta de zoneamento e uso do solo. Disponibleem: .SNCHEZ, F. Curitiba imagem e mito: reflexo acerca daconstruo social de uma imagem hegemnica. Rio de Ja-neiro, 1993. Disertacin (Mestrado) - Instituto de Pesquisae Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federaldo Rio de Janeiro.SEMINRIO SOBRE O USO DO SOLO E DOS RIOSNA CURITIBA DO NOVO MILNIO, 1999, Curitiba.Anais... Curitiba: Ncleo Interdisciplinar de Meio Ambi-ente e Desenvolvimento da UFPR. 1999.SINDUSCON acusa IPPUC de favorecer as construtoras.Gazeta do Povo, Curitiba, 3 abr. 2000. p. 3.ULTRAMARI, C.; MOURA, R. Metrpole GrandeCuritiba: teoria e prtica. Curitiba: Ipardes, 1994.VALENTE, R. O posicionamento da classe empresarial.In: A LEI DE ZONEAMENTO DE CURITIBA EM DE-BATE, Curitiba, 2000. Anais... Curitiba: Fundao PedrosoHorta, 2000.

Documents

REGULACION DE USO DE SUELO URBANO CURITIBA.pdf