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Anuario LatinoamericanoCiencias Políticas y Relaciones Internacionalesvol. 7, 2019pp. 17–74
DOI: 10.17951/al.2019.7.17-74La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
The Political-Institutional Dimension of the Integration Processes of Latin America (2006–2016)
Alberto Rocha Valencia*División De estuDios De estaDo y socieDaD
Departamento De estuDios ibéricos y LatinoamericanosuniversiDaD De GuaDaLajara
méxico [email protected]
https://orcid.org/0000-0002-5570-9872
RESUMEN Este trabajo aborda el análisis de la dimensión político-institucional del tercer perio-do del proceso de integración regional (2000–2015/16) de ALC, que se distinguió por haber propiciado un impulso sustantivo de éste y se caracterizó por ser progresista y semi-abierto. No solamente los procesos subregionales avanzaron (MERCOCUR, UNASUR, PIM, SICA, CARICOM, AP, ALBA), sino que con la creación de la CE-LAC (foro político y diplomático regional) se logró constituir un bosquejo de gober-nabilidad-gobernanza regional que generó unidad y autonomía.
PALABRAS CLAVE: Latinoamérica, integración, gobernabilidad, gobernanza, pro-cesos, instituciones, tratados, gobiernos, progresismo, neoliberalismo, multilateralis-mo, bilateralismo, autonomía.
ABSTRACTThis article addresses the analysis of the political-institutional dimension of the third period of the regional integration process (2000–2015/16) of LAC, which was dis-
* Doctor por la universidad de paris viii, 1982, Francia. profesor investigador titular c y jefe del Departamento de estudios ibéricos y Latinoamericano-DeiLa; profesor de la Licen-ciatura en relaciones internacionales del Departamento de estudios internacionales; profesor de la maestría en relaciones económicas internacionales y cooperación (énfasis en aLc y ue) del centro universitario en ciencias económicas y administrativas: profesor de la maestría y Doctorado en ciencias políticas del Departamento de estudios políticos del centro universita-rio de ciencias sociales y Humanidades de la universidad de Guadalajara. miembro del sistema nacional de investigadores-sni, conacyt, méxico.
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
tinguished by having fostered a substantive impetus of this process and had a pro-gressive and semi-open character. Not only did the subregional processes advance (MERCOSUR, UNASUR, PIM, SICA, CARICOM, AP, ALBA), but with the creation of CELAC (a regional political and diplomatic forum) it was possible to establish a regional governability-governance outline that generated unity and autonomy.
KEYWORDS: Latin America, integration, governability, governance, processes, in-stitutions, agreements, governments, progressivism, neoliberalism, multilateralism, bilateralism, autonomy.
INTRODUCCIÓN
en este trabajo se abordan las cuestiones de la gobernabilidad y gobernanza en los planos regional y subregional del proceso de integración de la región, con la finalidad de explorar la relación entre los procesos de gobernabilidad y go-bernanza de los esquemas político-institucionales de los procesos de integra-ción subregionales y el esquema de gobernabilidad y gobernanza del proceso de integración regional. Lo anterior solamente será posible si antes se realiza un recorrido analítico por cada una de las dimensiones político-institucionales de los procesos de integración regional y subregional existentes1, para clasificarlas en función de sus organigramas y luego en relación con los cuadros de análisis político-institucional. antes de avanzar, dejamos constancia que en este escrito no se incursionará en las dinámicas desplegadas por cada uno de los esquemas político-institucionales de los procesos de integración regional y subregional.
como resultado de este recorrido analítico hemos clasificado a las dimensio-nes político-institucionales de los procesos de integración en cuatro categorías: – Forma político-institucional simple de gobernanza sencilla– Forma político-institucional relativamente avanzada– Forma político-institucional avanzada y dinámica– Forma político-institucional amplia y compleja
a cada una de estas formas le corresponden diferentes prácticas de gober-nabilidad y gobernanza: gobernanza llana, gobernanza intensa con rasgos de una gobernabilidad germinal, gobernanza fuerte acompañada de una gober-nabilidad creciente y gobernabilidad establecida.
Hasta antes de los inicios de los años dos mil, los esquemas político-institu-cionales de los procesos de integración subregionales y regionales se presenta-ban muy de manera dispersa y desvinculados. en el periodo de 2000–2015/16 se ensaya un proceso de gobernabilidad autónoma regional a partir de la crea-
1 sobre el tema de las instituciones de los procesos de integración regional y subregional se pueden consultar los libros de noemí beatriz mellado (ed.) (2009, 2010 y 2012), los libros alber-to rocha v. et al. (1997, 2002, 2003, 2006, 2007, 2008, 2016) y los trabajos de este mismo autor (2001, 2007, 2013, 2014 y 2015). en estos trabajos se pueden consultar los análisis realizados so-bre las dinámicas de los esquemas político-institucionales de los niveles regional y subregional.
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
ción y puesta en funcionamiento de la comunidad de estados Latinoamerica-nos y caribeños – ceLac. este ensayo de gobernabilidad autónoma regional buscaba sincronizarse con las experiencias de gobernanza y gobernabilidad su-bregionales existentes. ahora bien, en este periodo, entre la gobernabilidad del plano regional y las gobernanzas y gobernabilidades del plano subregional no hay buena correspondencia, debido a las inercias existentes y a las situaciones de intergubernamentabilidad prevalecientes en ambos planos, pero esto no im-pidió que se formaran consensos y se impulsaran una dinámica interna regional y una dinámica externa regional; ambas dinámicas generadoras de cohesión, unidad y autonomía de la región. existió pues una tensión entre la “homogenei-dad” del esquema político-institucional de la ceLac (de una institución joven) y a la “heterogeneidad” de los esquemas político-institucionales (una diversidad de instituciones) de los procesos de integración subregionales.
para lograr una mejor contextualización de este trabajo presentamos los pe-riodos de desenvolvimiento de la integración regional, con la finalidad de colo-car el énfasis en el tercero de ellos y dejar sentado que se ha iniciado uno nuevo: a) primer periodo 1960–1980: el regionalismo cerrado y su lógica de desa-
rrollo hacia adentro (de cuño estructuralista) sustentado en el modelo de industrialización por sustitución de importaciones – isi.
b) segundo periodo 1980–2000: el regionalismo abierto y su lógica de de-sarrollo hacia afuera (de matriz neoliberal) que reposaba sobre la acción externa de los capitales (de afuera hacia adentro) y la dinámica económica volcada hacia las exportaciones.
Hasta aquí tenemos los siguientes procesos de integración: asocia-ción Latinoamericana de integración (aLaDi), Grupo de río, parlamento Latinoamericano (parLatino), sistema económico Latinoamericano (seLa), comunidad andina (can), mercado común del sur (mer-cosur), Grupo de los (G–3), sistema de integración centroamericano (sica), caribbean community and common market (caricom), aso-ciación de estados del caribe (aec) y un conjunto de acuerdos bilatera-les. sobre estos dos primeros periodos consultar (rosenthal 1993, salazar 1993, vieira 2006, sanahuja 2006, Gudynas 2006).
c) tercer periodo 2000–2015/16: el regionalismo alternativo y semiabierto (cercano del neoestructuralismo y del nuevo desarrollismo), impulsado por los gobiernos progresistas.
en este periodo, los primeros cambios se producen en el nivel su-bregional cuando se inicia la convergencia integradora de méxico con el sica. entonces, aparece el espacio de integración mesoamericano, pri-mero llamado plan puebla panamá-ppp y, más adelante, proyecto meso-americano-pm. De este modo, toma forma una suerte de mesoregión de integración; por supuesto muy influida por el rol de méxico como potencia regional. Luego toma forma el Área de Libre comercio de suda-mérica, con base en la convergencia integradora entre el mercosur, la can y chile. este proceso dará lugar después a la comunidad sudame-
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
ricana de naciones y, finalmente, a la unión de naciones sudamericanas-unasur (ahora se añaden surinam y Guyana). entonces toma forma la segunda mesoregión, liderada por la otra potencia regional, brasil. en seguida se funda la alternativa bolivariana de las américas-aLba y venezuela decide salir de la can para incorporarse al mercosur. Finalmente, se funda la ceLac, como foro político y diplomático regio-nal (en sustitución del Grupo de río) y casi al mismo tiempo se crea la alianza del pacífico-ap en el nivel subregional. esta tercera etapa se ha-bría cerrado con el declive relativo de los gobiernos progresistas y la cri-sis de los modelos económicos neo-extractivistas, debido a la caída de los precios de las materias primas (petróleo, gas y minerales diversos). este periodo puede llamarse “alternativo” puesto que los gobiernos progresis-tas se propusieron un modelo económico desarrollista, semiestatista, de bienestar, democrático y con orientaciones geoeconómicas y geopolíticas sur-sur (china, rusia e india). brasil, como potencia regional, miembro del brics, fue el líder en todo este periodo. una cuestión fue funda-mental en este periodo, la autonomía de los países y la autonomía de la región. estas propuestas se encuentran expuestas en la obra Dimensio-nes, estrategias y alternativas de la integración autónoma para América Latina y el Caribe. Desafíos para el caso mexicano (preciado coronado 2018) y en Sentido de la investigación sobre la integración autónoma de la integración de América Latina y el Caribe. Fundamentos teóricos y meto-dológicos (preciado coronado 2018).
recordamos que varios autores han llamado a este periodo como el de “integración posliberal”, “posneoliberal” y “poshegemónica”. nombramos el caso de josé antonio sanahuja quien enumera algunas de sus características más importantes: a) la primacía de la agenda política y una menor atención a la agenda económica y comercial; b) el retorno de la “agenda de desarrollo”, en el marco de las agendas económicas del “post-consenso de Washington”; c) un mayor papel de los actores estatales frente al protagonismo de los actores privados y las fuerzas del mercado; d) un énfasis mayor en la agenda “positiva” de la integración, centrada en la creación de instituciones y políticas comunes y en una cooperación más intensa en ámbitos no comerciales; e) mayor pre-ocupación por las dimensiones sociales y las asimetrías en cuanto a niveles de desarrollo; f) la búsqueda de fórmulas para promover una mayor participación y la legitimación social de los procesos de integración (sanahuja 2009).
d) cuarto periodo, desde 2016 hacia adelante: el regreso del “regionalismo abierto” (muy controvertido, por cierto, por la crisis general del neolibe-ralismo y del consenso de Washington), la vuelta relativa de nuevos-viejos gobiernos conservadores neoliberales y el proceso de rearticulación de la región con los estados unidos del conservador proteccionista D. trump. según autores como jorge Garzón y Detlef nolte, habríamos ingresado a una nueva etapa que ellos definen como la del “regionalismo cruzado”, propio de un contexto de crisis del neoliberalismo, de transición hacia un
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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mundo multipolar y de prácticas acentuadas de relaciones bilaterales entre los procesos de integración regional (Garzón 2015; Garzón, nolte 2016).
en esta investigación se abordarán los puntos siguientes: primero, el tema de la gobernabilidad y gobernanza en un sistema político nacional, en el sistema político internacional y en el sistema-mundo emergente, de manera muy resumida.
Gobernabilidad y gobernanza
El nivel espacial nacional del sistema-mundo moderno
en un sistema político nacional: Gobernabilidad = dirección política + go-bernanza. Gobernabilidad es la “capacidad de gobernar” (frase tomada de yehezkel Dror 1994). Dirección política es la definición de una estrategia gu-bernamental resultado de la toma de decisiones por la élite política guberna-mental en función de los apoyos que recibirá de los actores de la sociedad civil; este es el eje de la legitimidad del gobierno. Gobernanza es la gestión de los
Gráfico 1. esquema del sistema político nacional (spn)
Fuente: elaboración propia.
Gráfico 1. Esquema de Sistema Político Nacional (SPN)
Fuente: elaboración propia.
ESTADO
GOBIERNO
INSTITUCIONES BUROCRÁTICO-ADMINISTRATIVAS
SOCIEDAD CIVIL
INSTITUCIONES, ORGANIZACIONES, ASOCIACIONES
Deci
sione
s
Apoy
os
Dem
anda
s Acci
ones
Legitimidad Eficiencia
SOCIEDAD
D
ESIN
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ESFERA PÚBLICA ESTATAL
ESFERA PÚBLICA SO
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ICA
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continuidad y cambio en el escenario regional
asuntos públicos resultante de las acciones (políticas públicas) emprendidas por la élite política gubernamental en relación con las demandas procesadas por los actores de la sociedad civil; este es el eje de la eficiencia del gobierno (rocha valencia 2003). De esta manera, gobernabilidad implica legitimidad y eficiencia. un buen gobierno es el que combina adecuadamente legitimidad y eficiencia, es decir, el que dispone de capacidad para gobernar. en síntesis, la gobernabilidad es la variable dependiente y la dirección política y la gober-nanza son variables independientes (prats 2000; camou 2008; briceño 2018).
El nivel internacional
en el sistema político internacional de la Guerra Fría y posguerra Fría se pre-sentaron tres situaciones: a) Durante la Guerra Fría (la bipolaridad) los dos hegemones (por separado)
se encargaron de establecer la dirección política en occidente y en oriente. en esta medida, la organización de las naciones unidas (onu) por medio del consejo económico y social (ecosoc) y las instituciones interna-cionales especializadas de cooperación solamente lograron impulsar una gobernanza internacional (por medio de la cooperación internacional), pues el consejo de seguridad (cs) estaba paralizado por el veto de las dos superpotencias.
b) en posguerra Fría i (la unipolaridad) 1990–2000) la dirección política la imparte el el Grupo de los siete (G–7). esto quiere decir que la onu sola-mente impulsa una gobernanza internacional (haciendo uso de la coope-ración internacional) y esto porque el cs sigue paralizado por el veto.
c) en posguerra Fría ii (la unipolaridad desafiada) (2000–2016) la elabora-ción e impartición de la dirección política se complica, pues ahora el G–7 y el Foro brasil, rusia, india, china y sudáfrica (brics) compiten abier-tamente por impartir dirección política. en consecuencia, la onu sigue impulsando una gobernanza internacional, debido a que el cs sigue siendo un campo de disputa de los grandes poderes estatales.en síntesis, la onu en los tres momentos no pudo producir dirección políti-
ca, la dirección política provenía o de los hegemones, o del G–7 y de los brics. pero lo importantes es que siempre se logró generar una gobernabilidad sui ge-neris en cada momento en el sistema político internacional; de allí que cuando nos referimos a la onu, al ecosoc y el sistema de instituciones internacio-nales hablamos solamente de gobernanza internacional (rocha valencia 2003).
El sistema-mundo emergente
el mundo emergente es multinivel: global, regional, posnacional y local; eso quiere decir que en cada uno de los cuatro niveles se plantean las cuestiones de
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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la gobernabilidad-gobernanza, aunque de diferentes maneras y con diferentes alcances. veamos (rocha valencia 2003): a) en el nivel global, es una apuesta futura la gobernabilidad y la gobernan-
za; existen problemas globales, empresas transnacionales y actores sociales transnacionales, pero no hay una sola institución que se la pueda llamar global.
b) en el nivel regional, todavía es una promesa la concreción de la goberna-bilidad y la gobernanza, esto debido al proceso heterogéneo de conforma-ción de los sistemas político-institucionales regionales.
c) en el nivel posnacional, los procesos de gobernabilidad-gobernanza se están redefiniendo en relación con los cambios de los sistemas políticos nacionales debido a los procesos de integración regional y a los procesos de globalización.
d) en el nivel local, se siguen consolidando los sistemas políticos locales subnacionales y de igual manera los procesos de gobernabilidad-gober-nanza.
Cuadro 1. el sistema político mundial virtual del siglo xxi
niveLes espaciaLes
Formas poLÍticas GeneraLes
Formas poLÍticas particuLares
GLobaL réGimen poLÍtico GLobaL
un Gobierno GLobaL y una socieDaD civiL GLobaL
reGionaL y supranacionaL
sistemas poLÍticos reGionaLes supranacionaLes
Gobiernos y estaDos-reGión supranacionaLes: socieDaDes civiLes reGionaLes transnacionaLes
nacionaL sistemas poLÍticos posnacionaLes
Gobiernos, estaDos y socieDaDes civiLes posnacionaLes
LocaL sistemas poLÍticos LocaLes
Gobiernos LocaLes, reGionaLes, estataLes y municipaLes
Fuente: Configuración política de un mundo nuevo (rocha valencia 2003).
DIN
ÁM
ICA
S PO
LÍTI
CA
S V
ERTI
CA
LES
INTE
RN
IVEL
ES
DINÁMICAS POLÍTICAS HORIZONTALES INTRANIVELES
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
Clasificación de las dimensiones político-institucionales (dpi) de los procesos de integración regional y subregional de acuerdo con sus organigramas
con base en los organigramas de las Dpi hacemos una clasificación en cuatro grupos2:
Esquemas simples: TLC México-Colombia y TLC México-Chile se trata de instituciones sencillas económico-comerciales o similares, donde los actores principales son las tecnocracias nacionales. en estos esquemas no hay lugar alguno para la participación de la sociedad civil. en este grupo se pueden anotar todos los tratados de Libre comercio (tLc) bilaterales y algunos acuerdos de complementación económica (ace).
Esquemas relativamente avanzados: ALBA, AEC y PIM estos esquemas están constituidos por instituciones políticas de decisión-eje-cución débiles. predominan las instituciones económico-comerciales y algu-nas otras. Las instituciones administrativas tienen menor presencia. Las ins-tituciones sociales no están presentes y sólo son germinales en el aLba. Los actores principales siguen siendo las tecnocracias, pero ya se manifiestan las élites políticas gubernamentales nacionales, aunque en el aLba estas élites están más presentes. en este grupo anotamos a tres procesos de cooperación con relativos avances.
2 consultar Dimensiones, estrategias y alternativas de la integración autónoma para América Latina y el Caribe, tomo ii preciado coronado 2018.
Gráfico 2. tratado de Libre comercio
méxico-colombia
Gráfico 3. tratado de Libre comercio
méxico-chile
Fuente: elaboración propia.
Fuente: elaboración propia.
comité de integración regional de insumos
Grupos ad hoccomisión
administradora
secretariado
tribunales ad hoc comisión de Libre comercio
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
reunión De jeFes
De estaDo y De Gobierno
consejo De ministros
secretarÍa
comités especiaLes
mesa Directiva
comités especiaLes– comité especial de Desarrollo del comercio y las relaciones económicas externas– comité especial de transporte– comité especial de turismo sustentable– Zona de turismo sustentable del Gran caribe – comité especial de reducción del riesgo de Desastres– comité especial de presupuesto y administración planes de acción bianuales: 2014–2016 – Declaración de mérida2016–2018 – Declaración de la Habana
Fuente: elaboración propia.
Gráfico 4. alianza bolivariana para los pueblos de nuestra américa Latina (aLba-tcp)
consejo poLÍtico
consejo presiDenciaL y De jeFes De estaDo
Grupo De trabajo sobre DerecHo internacionaL, autoDeterminación, respeto
por La soberanÍa y DerecHos Humanos
consejo De movimientos sociaLes
coorDinación permanente
secretarÍa ejecutiva
consejo económico
comisión poLÍtica
consejo sociaL
comité De DeFensa
De La naturaLeZa
comité permanente De DeFensa
y soberanÍa
comité De La mujer e iGuaLDaD De
oportuniDaDes
Fuente: elaboración propia.
Gráfico 5. asociación de estados del caribe (aec)
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
Gráfico 7. proyecto
mesoamérica (pm)
Gráfico 6. proyecto de integración
y Desarrollo mesoamericano (pim)
mecanismo de Diálogo y concertación de tuxtla
1.Ámbito político y geopolítico
cumbres de tuxtla Gutiérrez
proyecto de integración y Desarrollo mesoamericano (incluye colombia)
tLc único entre méxico y centroamérica
2. Ámbito del desarrollo
3. Ámbito económico y comercial
canadá
programa mesoamericano de cooperación
sicacentroamérica
estados unidos
19921994 méxicotLcan
Fuente: elaboración propia.
Fuente: elaboración propia.
proyectos embLemÁticossistema de interconexión eléctrica de los países de américa centralinterconexión eléctrica méxico-Guatemalared de carreteras mesoamericanascomisión regional de la iniciativa mesoamericana de turismoconvenio para Facilitar operaciones aéreas en la región del mundo mayaacuerdo de cooperación entre bancomext y entidades públicas y privadas de los países cacorredor biológico mesoamericano
cumbre De jeFes De estaDo
y De Gobierno
comisión ejecutiva(co-presiDencia)
comisión De promoción
y Financiamiento
Dirección ejecutiva
Grupo técnico interinstitucionaL
comisionaDos DesiGnaDos por
eL primer ministro De beLice
comisionaDos presiDenciaLes
comisiones técnicas
oFicinas nacionaLes
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
Esquemas avanzados y dinámicos: CELAC, UNASUR y APen estos esquemas las instituciones políticas de decisión-ejecución están me-dianamente constituidas, pero ya ocupan el centro de los organigramas. en la ap predominan las instituciones comerciales y otras. Las instituciones técni-cas y administrativas tienen mayor relevancia. Las instituciones sociales están presentes inicialmente de una u otra manera. Las élites políticas gubernamen-tales han ocupado lugares importantes y centrales, pero las tecnocracias si-guen estableciéndose con más fuerza. en este grupo anotamos tres procesos de integración destacados, donde la ap y la unasur son mucho más que sencillos tLc.
Gráfico 8. comunidad de estados Latinoamericanos y caribeños (ceLac)
Fuente: elaboración propia.
cumbres de jefas y jefes de Gobierno
y de estado
reunión de ministras y ministros de rr. ee.
reuniones de ministras y ministros
a nivel sectorial
reuniones especializadas
cuarteto (ex troika)
presidencia pro tempore
reunión de coordinadores
nacionales
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
proyecto de parlamento suramericano consejo De jeFas
y jeFes De estaDo y De Gobierno
consejo De ministras y ministros De
reLaciones exteriores
consejo De DeLeGa Das y DeLeGaDos
secretarÍa GeneraL
Foro de participación ciudadana
presidencia pro tempore
consejos– consejo de Defensa suramericano de unasur– consejo electoral de unasur– consejo energético suramericano– consejo suramericano de ciencia, tecnología e innovación de
unasur– consejo suramericano de cultura– consejo de Desarrollo social suramericano– consejo suramericano de economía y Finanzas– consejo suramericano de educación– consejo de salud suramericano de unasur– consejo suramericano de infraestructura y planeamiento– consejo suramericano sobre el problema mundial de las Drogas– consejo suramericano en materia de seguridad ciudadana,
justicia y coordinación de acciones contra la Delincuencia organizada transnacional
centro de estudios estratégicos de Defensa
banco del sur
instituto suramericano de Gobierno en salud
iniciativa para la integración de la infraestructura
regional suramericana
Gráfico 9. unión de naciones
sudamericanas (unasur)
Fuente: elaboración propia.
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
Gráfico 10. alianza del pacífico (ap)
consejo De ministros
cumbresobservaDores (52)
Grupo De aLto niveL (Gan)
Grupos técnicos
comisión interpaLamentaria
De seGuimiento (cisap)
tribunaL arbitraL
asuntos institucionales
entidades de promoción
Desarrollo minero
comercio e integración
educación
pymes
compras públicas
innovación
servicios y capitales
cooperación
movilidad de personas
comité de expertos ceap
estrategia comunicacional
relacionamiento externo
mejora regulatoria
transparencia Fiscal
propiedad intelectual Género Laboral turismocultura medio
ambiente
Fuente: elaboración propia.
presiDencia PRO TEMPORE
consejo De ministros De FinanZas
asociaDos: austraLia, canaDÁ, nueva
ZeLanDa, sinGapur
comisión De Libre comercio consejo empresariaL
Esquemas amplios y complejos: CAN, SICA, CARICOM y MERCOSUR
en el caso de estos esquemas, la institucionalización es de las más avanzadas y complejas. existen instituciones económicas, políticas, sociales y cultura-les, dando lugar a la constitución de importantes subsistemas. Las institucio-nes políticas de decisión-ejecución (ejecutivas, legislativas y judiciales) son ya centrales y principales y las tecnocracias ya están muy bien establecidas.
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
Gráfico 11. comunidad andina de naciones (can)
instituciones económicas
– Fondo Latinoamericano de reservas (Financiera)
– corporación andina de Fomento (Financiera)
instituciones cuLturaLes
– universidad andina simón bolívar
instituciones sociaLes
– convenio andrés bello (educación)
– convenio sociolaboral simón rodríguez (socio-laboral)
– convenio Hipólito unanue (salud)
– convenio josé celestino mutis (medio ambiente)
parLamento anDino
comisiones consejo presiDenciaL anDino
reunión De representantes sai
consejo anDino De ministros
De reLaciones exteriores
comisión en reunión ampLiaDa
secretarÍa GeneraL
comisión De La comuniDaD anDina
tribunaL De justicia
consejo consuLtivo LaboraL
consejo consuLtivo empresariaL
consejo consuLtivo De puebLos inDÍGenas
consejo consuLtivo De Las autoriDaDes
municipaLes
mesa anDina para La DeFensa
De Los DerecHos DeL consumiDor
consejo anDino De ministros De rr.ee. en
reunión ampLiaDa
Fuente: elaboración propia.
Las instituciones administrativas se han fortalecido. Las élites políticas gu-bernamentales nacionales actúan como los actores principales, pero en este caso se encuentran acompañadas de otros actores como las tecnocracias, burocracias, jueces y legisladores. Las instituciones sociales se han logrado conformar y estabilizar y los actores sociales han logrado ganar mayores es-pacios de participación. un proceso democrático inicial avanza, en la medida de que se instalan parlamentos subregionales. aquí nos encontramos con las cuatro uniones aduaneras (ua) imperfectas de la región, donde destaca el mercosur y declina la can, la que se encuentra en una situación de seria involución y crisis.
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
Fuente: elaboración propia.
reunión De presiDentes
consejo FiscaLiZaDor reGionaL-sica
subsistema económico
cc De inteGración económica
ccieZ
subsistema poLÍtico
subsistema cuLturaL
subsistema ambientaL
reunión De vicepresiDentes
comité consuLtivo sica (soc. civiL)
otros consejos ministeriaLes
comité ejecutivo
consejo ministeriaL De reLaciones
internacionaLes
secretarÍa GeneraLDirecciones De Área:
economÍa, sociaL y ambientaL
corte centroamericana
De justicia
parLacen
subsistema sociaL
cc De inteGración
sociaL ccis
Gráfico 12. sistema de integración centroamericano (sica)
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
asambLea De parLamentarios
comité De presupuesto
conFerencia De jeFes De Gobierno
corte caribeÑa De justicia
consejo De FinanZas y pLaneamiento
comité De asuntos LeGaLes
secretarÍa
comité De GobernaDores De banco centraL
consejo comunitario De ministros (consejo
comunitario)
comité De embajaDores
DeL caricom
consejo De DesarroLLo sociaL
y Humano
consejo De seGuriDaD nacionaL y apLicación
De La Ley
consejo De comercio y DesarroLLo
económico
comité nacionaL De La soc. civiL De caDa
estaDo
consejo De reLaciones exteriores
y De comuniDaD
carta De La socieDaD
civiL
Gráfico 13. caribbean community
and common market (caricom)
Fuente: elaboración propia.
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
parLamento DeL mercosur
reuniones De ministros
consejo DeL mercaDo comÚn
comisión De comercio
DeL mercosur
secretarÍa DeL
mercosur
tribunaL arbitraL AD HOC
tribunaL permanente De revisión
Gráfico 14. mercado común del sur (mercosur)
Fuente: elaboración propia.
– alto representante general del mercosur
– comisión de representantes permanentes
– comisión de coordinación de ministros de asuntos sociales del mercosur
– reunión de altas autoridades en el Área de Derechos Humanos
– Foro de consulta y concertación política
– instituto mercosur de Formación
– observatorio de la Democracia del mercosur
reunionesespecializadas
subgrupos de trabajo
Grupos Ad Hoc
observatorio de mercado del trabajo del mercosur
tribunal administrativo Laboral
Foro consuLtivo económico-sociaL
centro mercosur De promoción De estaDo De DerecHo
instituto social del mercosur
ciudadanía del mercosur
Foro consultivo de municipios, estados Federados, provincias y Departamentos del mercosur
comisión socio-Laboral de mercosur
comités técnicos
comité de Defensa comercial y salvaguardias
Dirección
Grupo mercaDo
comÚn
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
Clasificación de las dimensiones político-institucionales de los procesos de integración regional y subregional de acuerdo con sus cuadros de análisis político-institucional
sobre la base de la clasificación anterior, ahora proponemos una clasificación en cuatro categorías de formas político-institucionales. La primera clasifica-ción se hizo teniendo como referencia los organigramas de cada uno de los procesos de integración, la segunda clasificación se hará a partir de los cua-dros de análisis político-institucional de cada uno de ellos.
como podemos ver este trabajo pone mucho énfasis en la dimensión ins-titucional de los procesos de integración regional y subregional, esto debido a que compartimos la visión anotada por el seLa sobre el rol de las institucio-nes en los procesos de integración regional:
Los estudios empíricos sugieren que la institucionalidad es clave para el desarrollo de la integración regional (seLa 2004). De esta forma, aunque los esfuerzos puedan tardar muchos años en rendir los frutos deseados, se requie-re de un profundo compromiso político que tenga como objetivo fortalecer lo que se ha llamado “integración institucional” (seLa 2018: 3).
veamos la siguiente clasificación:
Forma político-institucional simple: TLC México-Colombia y TLC Méxi-co-ChileLos procesos de integración son unidimensionales y eminentemente comer-ciales. Las formas son muy simples y las instituciones son elementales e inter-gubernamentales. en estas formas se practica una gobernanza llana, pues la dirección política viene de afuera, esto es de los gobiernos nacionales.
Forma político-institucional relativamente avanzada: ALBA, AEC y PIM estos procesos de integración son multidimensionales, aunque muy acota-dos. Las formas están conformadas por instituciones más numerosas y un poco más constituidas y son fundamentalmente intergubernamentales. solamente en el aLba se promueve la participación inicial de los actores sociales. en esta forma se practica una gobernanza intensa (la toma de de-cisiones viene de los gobiernos nacionales) a la que se le añaden rasgos de una gobernabilidad germinal (ya se contempla la formalidad de reuniones presidenciales).
Forma político-institucional avanzada y dinámica: CELAC, UNASUR y APLos procesos de integración son multidimensionales, aunque todavía un poco limitados. en estas formas las instituciones son más numerosas, consolidadas y plenamente intergubernamentales. Las instituciones políticas y las élites gu-bernamentales ya se están instalando en el centro del esquema institucional.
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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Cuadro 2. análisis político-institucional del tLc méxico–colombia
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Dossier América Latina:
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
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Cuadro 5. análisis político-institucional
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41
La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
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42
Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
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Cuadro 6. continuado
43
La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
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Cuadro 7. análisis político-institucional de la ceLac
44
Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
cla
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Cuadro 7. continuado
45
La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
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Cuadro 7. continuado
46
Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
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Cuadro 8. análisis político-institucional
de unasur
47
La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
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rgub
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Cuadro 8. continuado
48
Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
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Cuadro 8. continuado
49
La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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Cuadro 8. continuado
50
Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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Cuadro 9. continuado
52
Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
Las instituciones sociales son iniciales y comienzan a propiciar la participa-ción de los actores sociales, sobre todo en la unasur y la ap. La práctica de la gobernanza es fuerte (debido a la intergubernamentalidad, aunque en la secretaría General de la unasur se intentó plasmar un rasgo mínimo de supranacionalidad) y complementada por un ejercicio de gobernabilidad cre-ciente (las reuniones presidenciales, de ministros y de otras autoridades se encuentran debidamente instaladas).
Forma político-institucional amplia y compleja: CAN, SICA, CARICOM y MERCOSUR Los procesos de integración disponen de una multidimensionalidad amplia (están presentes y constituidas cuatro dimensiones) y compleja (hay comple-mentariedad y retroalimentación entre las dimensiones). Las instituciones son mucho más numerosas, más consolidadas y cubren todas las dimensiones; entre las instituciones políticas ya están presentes las necesarias (ejecutivo, legislativo y judicial) y con funciones bastante definidas. algunas institucio-nes políticas abordaron el nivel de la supranacionalidad: parlamentos, cortes y tribunales de justicia, así como las secretarías administrativas. Las institu-ciones sociales se transformaron en consejos, comités y foros para la partici-pación de la sociedad civil. La práctica de la gobernabilidad está claramente establecida, pues en cada una de estas dimensiones se produce dirección polí-tica y gobernanza. La excepción es la can por su involución. en estos casos, la gobernabilidad es un proceso donde interactúan las instituciones políticas ejecutiva, legislativa y judicial, las instituciones sociales y la misma sociedad civil. en estos procesos subregionales se impulsaron procesos democráticos para la elección de los parlamentos respectivos, siendo los más avanzados en el mercosur, el sica y la can (ahora en plena involución), pero en menor medida en la caricom.
53
La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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Dossier América Latina:
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Cuadro 10. continuado
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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continuidad y cambio en el escenario regional
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Cuadro 10. continuado
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Dossier América Latina:
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La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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Cuadro 10. continuado
61
La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
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Cuadro 11. continuado
65
La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
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Cuadro 12. continuado
67
La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
Cuadro 13. análisis político-institucional del mercosur
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Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
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69
La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
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70
Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
La CELAC y la gobernabilidad regional
podemos decir que la gobernabilidad de nuestra región fue un asunto conti-nental, esto por lo menos hasta antes de la existencia de la ceLac. el Grupo de río, por sus limitaciones, fue el primer ensayo tímido y limitado que nos recordó siempre lo que nos hacía falta en la región: una gobernabilidad ade-cuada. La gobernabilidad continental siempre fue un asunto heterónomo, es decir, un arreglo político-institucional del hegemón mundial y continen-tal norteamericano para mantener bajo control geopolítico la región: oea, tiar y otros mecanismos a los cuales se sumó después la cumbre de las américas.
La ceLac es el segundo ensayo osado (práctica) y extenso (diseño) y de una gobernabilidad regional autónoma: – un foro político y diplomático regional (incluyente de todos los 33 países). una cumbre de jefas y jefes de estado y Gobierno de la región, con ca-
pacidad de dotar de dirección política a la región, mismo si tenía que hacerlo por consenso.
– una reunión de ministros y ministras de la región, así como de un cuar-teto (con su presidencia pro-témpore), capaces de impulsar una suerte de gobernanza regional y generar una dinámica interna regional multi-sectorial.
– un cuarteto (con su presidencia pro-témpore), habilitado para relacio-nar a la región con países y regiones del mundo.La ceLac es un ensayo histórico y un experimento trascendental para
la región. nunca antes en la región se había logrado plasmar un nivel impor-tante de autonomía (capacidades regionales, toma de decisiones adecuadas y perspectiva histórica propia), pues la región comenzó a ser gobernada en función de sus propias perspectivas de desenvolvimiento histórico (rocha valencia 2014: 27–44, 2018: 41–60).
La ceLac no estuvo sola en este primer despliegue gubernamental re-gional: – recibió apoyos de la unasur y el Foro de tuxtla Gutiérrez, dos foros
políticos mesoregionales.– recibió sustento del mercosur, la can, el sica, la caricom, la
aec, la aLba y la ap.– también fue apoyada hasta 2015 por todos los gobiernos progresistas
y neoliberales.con la ceLac se configuró el primer bosquejo de gobernabilidad-go-
bernanza regional, a partir del cual se había proyectado continuar trabajan-do por una mejor vinculación internacional y un diferente posicionamiento mundial de nuestra región.
71
La dimensión político-institucional de los procesos de integración de América Latina (2000–2016)
Alberto Rocha Valencia
Conclusiones
en el tercer periodo del proceso de integración regional, consideramos que el logro mayor es haber logrado la configuración de un bosquejo de gobernabilidad-gobernanza autónoma regional. por gobernabilidad autó-noma regional entendemos un ensayo de dirección política propia y de una gobernanza adecuada para impulsar una dinámica interna-externa con la finalidad de buscar el fortalecimiento de las capacidades internas (materia-les, semimateriales e inmateriales) y el despliegue de la región en el mundo.
este bosquejo de gobernabilidad-gobernanza regional fue apuntalado por la ceLac y se sustentó en el conjunto heterogéneo de procesos meso-regionales, subregionales y bilaterales. Lo importante fue que este diseño primero de gobernabilidad-gobernanza permitió generar una dinámica interna regional de coordinación y convergencia de todos los procesos de integración existentes y una dinámica externa regional de relacionamiento internacional sur-sur y norte-sur. nunca antes la región se había unificado y cohesionado tanto como en el tercer periodo de su integración regional.
en el cuarto periodo del proceso de integración regional nos encontra-mos en una total incertidumbre. La ceLac se encuentra casi paralizada como foro político-diplomático, no hay consenso y tampoco cumbres pre-sidenciales. La unasur también se encuentra casi detenida como foro político-diplomático, tampoco hay consenso y un grupo de países se ha retirado temporalmente. todo indica que este proceso será reestructurado (de hecho, ya fue reestructurado como Foro prosur). el mercosur está en proceso de reorientación política y posiblemente también será re-estructurado. La multidimensionalidad y la institucionalidad que le co-rresponde causa temor en los nuevos gobiernos conservadores y neolibe-rales. La can posiblemente desaparecerá, como la primera víctima del bilateralismo exacerbado. todo bilitateralismo extremo, dicho sea de paso, termina tarde o temprano por cuestionar la cohesión del proceso de inte-gración regional o subregional. el sica y la caricom muestran un bajo perfil y a la espera de los acontecimientos. La ap es el único proceso que se mantiene y persiste porque está apuntalado por los gobiernos conser-vadores neoliberales en plaza que buscan redefinir y reorientar el llamado “regionalismo abierto”.
Lo cierto es que en el mundo actual en crisis el experimento unipolar es-tadounidense y se avanza rápidamente hacia un escenario de multipolaridad sumamente competitiva y conflictiva. en ese contexto, las tres regiones más importantes del mundo (américa del norte, europa y asia pacífico) tra-tan de reconstituirse, fortalecerse y reimpulsarse de acuerdo con esta nueva situación mundial. La pregunta que queda planteada es sobre la estrategia que seguirá américa Latina para proseguir con su proceso de integración regional en los nuevos tiempos de la multipolaridad mundial. La única respuesta que tenemos es el proceso de convergencia alianza del pacífico –
72
Dossier América Latina:
continuidad y cambio en el escenario regional
mercosur. cuyos avances son los siguientes: reunión informativa del mer-cosur y la alianza del pacífico, colombia (01/11/2014); primera reunión de cancilleres ap-mercosur, chile (24/11/2014); propuesta de plan de acción remitida a la ap (2015); reunión de los presidentes mauricio macri y michelle bachelet (12/2016); reunión de ministros del mercosur y la ap para crear hoja de ruta para acercamiento (07/04/2017); realización del seminario mer-cosur-alianza del pacífico, mendoza (19/07/2017); y, primera reunión del Grupo de alto nivel y Grupo del mercado común (04/08/2017).
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