Transformación digital, sí o sí; documento, expediente y archivo electrónico

Transformación digital, sí o sí; documento, expediente yarchivo electrónico

Miguel Ángel AMUTIO GÓMEZ

Subdirector Adjunto de Coordinación de Unidades TIC

Resumen: La transformación digital de la Administración es ineludible. Las leyes39/2015 y 40/2015 asientan el hecho del medio electrónico como habitual en elfuncionamiento de la misma. La realización de las previsiones de ambas leyesrelativas a documento, expediente y archivo electrónico es un reto considerable querequiere de un esfuerzo proporcional a su importancia, global y multidisciplinar, asícomo de acciones, apuntadas en este artículo, que faciliten la tarea de las entidadesde la Administración

I. Transformación digital de la Administración, sí o sí

La Administración ni está ni puede estar al margen de la transformación digital que estáexperimentando nuestra sociedad; transformación que, sin duda, todos percibimos en nuestrosmedios y hábitos, como ciudadanos y en las organizaciones públicas y privadas, por razón de laomnipresencia, en general de la tecnología y, en particular, de los dispositivos móviles, las redessociales, el comercio y los servicios en línea, la economía colaborativa, etc.

La OCDE y la Unión Europea vienen incidiendo de la necesidad de actuar. La primeraprincipalmente a través de las Recomendaciones para el desarrollo de Estrategias deAdministración Digital (1) y la segunda a través de las políticas, estrategias y actos comunitarios.

En particular, la Estrategia de la Unión Europea para un Mercado Único Digital (2) insiste enque «se puede hacer más para modernizar la administración pública, lograr lainteroperabilidad transfronteriza y facilitar una fácil interacción con los ciudadanos»; cita comoejemplo de mayor eficiencia la aplicación del «principio de solo una vez» –en inglés «Once-OnlyPrinciple (OOP)», expresión muy sintética a la que correspondería principalmente el artículo 28«Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo» de la Ley 39/2015,de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (3) –,subrayando que «sólo en el 48% de los casos las administraciones públicas reutilizaninformación sobre el ciudadano o empresas»; y apunta, de forma significativa a los documentoselectrónicos señalando, que «el uso de documentos electrónicos se debe promover entoda la Unión Europea para reducir los costes y las cargas administrativas».

Además, los siete principios enunciados en el Plan de Acción de administración electrónica dela Unión Europea 2016 – 2020 – Acelerando la transformación digital de la administración (4) ,previsto en la citada estrategia, se orientan a aspectos a considerar desde la concepción de losservicios tales como que puedan prestarse de forma digital por defecto, que se aplique elmencionado principio de solo una vez, la inclusión y la accesibilidad, la apertura y la

El Consultor de los Ayuntamientos nº 5/2017, de 15 de marzo, Nº 5, 15 de mar. de 2017, Editorial WoltersKluwer

1 / 8

transparencia, que puedan usarse de forma transfronteriza en la Unión Europea, que seaninteroperables con otros servicios, y que satisfagan requisitos de confianza y de seguridad. Lasposteriores Conclusiones del Consejo sobre este plan llaman a los Estados miembros a acelerarsus esfuerzos para llevar a cabo la transformación digital (5) .

El marco legal es un poderoso resorte para movilizar la Administración de forma global en posde esta transformación digital. En España, el desarrollo de un marco legal exhaustivo (6) bajoel principio de seguridad jurídica, a lo largo del tiempo con hitos significativos como la Ley11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y susdesarrollos y, a la fecha, las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento AdministrativoComún de las Administraciones Públicas y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico delSector Público (7) , que no pasa desapercibido en el exterior, viene favoreciendo la implantaciónde la administración electrónica, acompañado por el despliegue de servicios, así como decooperación entre las Administraciones Públicas, a la vez que viene contribuyendo a unescenario favorable para las etapas posteriores relativas a la verdadera transformacióndigital.

Es decir, contamos con un marco legal favorable que constituye un activo, unaoportunidad que hemos de aprovechar, sin perjuicio de que pueda ser necesario suconstante perfeccionamiento y evolución; de manera que nuestro marco legal no solo noconstituye un lastre, sino que se configura como una formidable palanca de acción, si bien noexento de retos y de dificultades para su puesta de práctica de forma plena.

II. Documento, expediente y archivo electrónico en las Leyes 39/2015y 40/2015

El legislador ha sido particularmente sensible en las leyes 39/2015 y 40/2015 al fenómeno dela transformación digital. Así, la Ley 39/2015 en su parte expositiva se dice que «la tramitaciónelectrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino quedebe constituir la actuación habitual de las Administraciones…una Administración sinpapel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico…». Y seguidamente sesubraya que «En efecto, la constancia de documentos y actuaciones en un archivoelectrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite ofrecerinformación puntual, ágil y actualizada a los interesados.»; una vez más una referencia singulara los documentos.

Y en su articulado encontramos cuatro disposiciones que particularmente responden a laintención de que la tramitación electrónica sea el modo habitual de funcionamiento; son losreferidos a los actos administrativos, los documentos administrativos, los expedientes y e larchivo electrónico único y merecen citarse por su transcendencia:

— «Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos,a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.» (art.36)

— «Las AA.PP. emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medioselectrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión yconstancia.» (art. 26)

— «Los expedientes tendrán formato electrónico» (art. 70)

— «Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único d e l o s


2 / 8

documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados». (art. 17)

Artículos que se complementan con el 27 «Validez y eficacia de las copias realizadas por lasAdministraciones Públicas»; y el 28 «Documentos aportados por los interesados al procedimientoadministrativo», ambos de la Ley 39/2015; a los que hay que añadir el artículo 46 «Archivoelectrónico de documentos» de la Ley 40/2015, teniendo, además, presente que la misma en suartículo 3 «Principios generales» establece que «las Administraciones Públicas se relacionaránentre sí… a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de lossistemas…, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitaránpreferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados.»

Dicho lo anterior, orientando el foco hacia el documento administrativo, el expediente y elarchivo electrónico, cabe pensar que requieren de un esfuerzo proporcional a su relevancia y asu contribución a la transformación digital de la Administración.

III. Documento, expediente y archivo electrónico, ¿en qué estamostrabajando?

En varias notas técnicas del Observatorio de la Administración Electrónica (8) se ha tratado lasituación detectada hacia 2014 en cuanto al documento electrónico en la Administración,claramente insatisfactoria que evidenciaba la necesidad urgente de preguntarse qué hay quehacer, qué hay que aportar y de actuar en consecuencia. Desde entonces se han movilizadoesfuerzos y se han producido avances considerables que hay que asentar y extender de formageneralizada al conjunto de la Administración, pues queda mucho por hacer.

La realización de las previsiones de las leyes 39/2015 y 40/2015 sobre el documentoadministrativo, el expediente y el archivo único parecen difícilmente posibles sin la participaciónactiva de la organización, con un enfoque multidisciplinar, y de las personas, junto con laaplicación de la tecnología.

Una muestra significativa se encuentra en el Plan de transformación digital de laAdministración General del Estado y sus Organismos Públicos (Estrategia TIC 2015 –2020) (9) que señala nueve líneas de actuación, la primera de las cuales se expresa en términosde «1.Transformar los procesos de gestión internos de las unidades administrativas enelectrónicos» e incluye un ítem relativo a «Desarrollar una política de gestión de documentoselectrónicos que asegure su aceptación en las distintas unidades, que contemple la organizacióndocumental, clasificación de la información y aplicación de estándares para facil itar elintercambio por medios electrónicos, así como su archivado.»

Para facilitar la tarea a las entidades de la Administración, se vio que era necesario continuarcon la elaboración de publicaciones de soporte interpretativo relativas al documento electrónico;con la aportación de modelos y ejemplos que faciliten la elaboración de políticas de gestión dedocumentos electrónicos; con la cooperación y grupos de trabajo; con el desarrollo deherramientas para la gestión de documento y archivo electrónico; con la formación; y con laparticipación en acciones de la Unión Europea relacionadas. Todas estas cuestiones se explican acontinuación.

Empezando por el soporte documental relativo al documento electrónico, cabe afirmarque hoy en día es extenso y que se encuentra en permanente evolución. En 2016 se hanactualizado de acuerdo con las leyes 39/2015 y 40/2015 las guías de aplicación de lasnormas técnicas de interoperabilidad de política de gestión de documentos electrónicos,


3 / 8

documento electrónico, expediente electrónico, digitalización de documentos y procedimientos decopiado auténtico y conversión (10) . La producción de esta documentación de soporteinterpretativo, en permanente revisión y ampliación, se realiza en el seno de los grupos deinteroperabilidad de la Administración General del Estado y de la Comisión Sectorial deAdministración Electrónica.

Así también se ha publicado la versión 2 del Esquema de metadatos para la gestión deldocumento electrónico (e-EMGDE) (11) que aporta un mejor alineamiento con los metadatosmínimos obligatorios de documento y expediente electrónico según lo previsto en las normastécnicas de interoperabilidad correspondientes, algunos nuevos elementos y subelementos,mejoras en las descripciones, en las consideraciones de uso, en los esquemas de valores y en losanexos; mejoras incorporadas a la luz de las contribuciones recibidas, de las políticas de gestiónde documentos que se han ido publicando y de las actualizaciones de las normas y estándares dereferencia, a la vez que se mantienen sus características de extensibilidad y flexibilidad para suimplantación en sistemas de diferente tipo.

Para facilitar la elaboración de las políticas de gestión de documentos electrónicos sepublicó un modelo genérico de política (12) , se ha difundido como ejemplo concreto la políticadel anteriormente MINHAP, hoy MINHAFP, a la vez que se trabaja para ofrecer un modelo depolítica orientado a las necesidades específicas de las Entidades Locales. Además, la sección de«Archivo electrónico» del Portal de la Administración Electrónica incluye un apartado (13) en elque se van publicando las políticas de la Administración General del Estado, las ComunidadesAutónomas, las Entidades Locales y las Universidades, para que sirvan de referente y faciliten laelaboración de otras políticas nuevas.

En el terreno de la cooperación el esfuerzo se ha dirigido a implicar a los actoresinteresados. Para ello se creó el Grupo de Trabajo de Expediente, Documento y ArchivoElectrónicos en la Comisión Sectorial de Administración Electrónica, con representantes deComunidades Autónomas, Entidades Locales, Administración General del Estado, Universidades(a través de la CRUE), y ámbito de Justicia, con representación multidisciplinar desde el punto devista de archivo y de tecnologías de la información; este grupo incluye la participación de laSubdirección General de los Archivos Estatales del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte yde la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos. También se creó de formaparalela el Grupo de Trabajo de Expediente, Documento y Archivo Electrónicos en el Comité deDirección TIC (Administración General del Estado), igualmente en coordinación con ArchivosEstatales.

La cartera de temas a tratar en ambos grupos recoge cuestiones tales como archivoelectrónico único; política de gestión de documentos electrónicos; el Sistema de InformaciónAdministrativa y su relación con el Archivo; el Esquema de metadatos para la gestión deldocumento electrónico; las soluciones para documento, expediente y archivo electrónico; laparticipación en acciones de la Unión Europea; la conservación de la validez y disponibilidad; etc.

En cuanto a las herramientas se avanza especialmente en dos, una para la gestión dedocumento y expediente denominada INSIDE y otra para el archivo electrónico denominadaARCHIVE, ambas impulsadas por la Secretaría General de Administración Digital con la estrechacolaboración de la Subdirección general de Información, Documentación y Publicaciones,Secretaría General Técnica, del Ministerio de Hacienda y Función Pública y disponibles a travésde varias fórmulas de utilización.

INSIDE (14) ofrece una colección de funcionalidades para la gestión de expedientes y


4 / 8

documentos, de acuerdo con lo especificado en las normas técnicas de interoperabilidad delEsquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) y con el estándar CMIS (Content ManagementInteroperability Services). Las funcionalidades incluyen el almacenamiento de documentos,firmas, metadatos, versiones de un mismo documento, etc., así como la consulta y gestión dedocumentos y expedientes por medio de servicios web al objeto de facilitar la integración conotras aplicaciones de gestión documental. La variante denominada G-InSiDe permite generardocumentos y expedientes electrónicos conformes con el ENI accediendo a través de la RedSARA, la red de comunicaciones de las Administraciones Públicas, y de un navegador a unformulario que permite consignar los metadatos mínimos obligatorios y obtener loscorrespondientes ficheros de documento electrónico y expediente electrónico en el formatointeroperable XML.

ARCHIVE (15) es una solución para archivo definitivo de expedientes y documentoselectrónicos; sigue el modelo de gestión de archivos (Open Archival Information System) y cubretodo el ciclo de vida de los documentos y sus sucesivas fases de archivo a largo plazo. Susfunciones fundamentales incluyen la administración y gestión de archivo, así como la gestión deexpedientes en fase de conservación permanente.

ARCHIVE dará soporte al servicio compartido de gestión de archivo electrónico en laAdministración General del Estado en virtud de la primera declaración de servicios compartidosaprobada el 15 de Septiembre de 2015 por la Comisión de Estrategia TIC (16) . Este serviciocompartido se define como un «sistema de gestión de archivo definitivo de expedienteselectrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, para cualquier organismo público, yaque cumple el Esquema Nacional de Interoperabilidad, en sus Normas Técnicas de Documento,Expediente, Copias y Política de Gestión Documental».

La formación es una acción fundamental en un proceso que supone un cambio culturalprofundo a la vez que susceptible de intensas resistencias al cambio (entre otras cuestiones paraayudar a vencer el vértigo derivado de la transición desde el soporte papel al soporteelectrónico). Cabe destacar de forma representativa la actuación del INAP con una serie deacciones orientadas a la formación en temas relacionados con las leyes 39/2015 y 40/2015incluyendo también la modalidad en línea además de la presencial.

En el ámbito de las acciones de la Unión Europea, España participa en el proyectoeARK (17) , proyecto europeo cofinanciado de investigación en materia de archivo electrónicocuyo objetivo es proveer un enfoque único, escalable y robusto capaz de cumplir las necesidadesen materia de archivo de diversas organizaciones. e‐ARK creará un piloto de metodología paraarchivo de documentos electrónicos, sintetizando las buenas prácticas para mantenimiento dearchivos y bases de datos utilizables a largo plazo. Por otra parte, el programa ISA incluyó, apropuesta de España, una acción orientada a la definición de un enfoque común de intercambio

de documentos y expedientes, acción asumida también por su sucesor el programa ISA2 (18) .E igualmente nuestro país también ha defendido en todo momento que el Marco Europeo deInteroperabilidad incluyera entre sus principios el relativo a la conservación de la información,tanto en la versión publicada en la comunicación COM(2010) 744 final (19) , como en la nuevaversión que se está realizando.

IV. Retos y Conclusiones

Las leyes 39/2015 y 40/2015 asientan el hecho del medio electrónico como habitual en elfuncionamiento de las administraciones públicas; a la vez que favorecen el impulso de


5 / 8

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

transformación digital de las mismas, en un contexto más amplio configurado en general por laevolución de nuestra sociedad y, en particular, por las recomendaciones y directrices de la OCDEy la Unión Europea.

La realización de las previsiones de ambas leyes en general y en particular de las relativas aldocumento administrativo, al expediente y al archivo electrónico es un reto considerable querequiere de un esfuerzo proporcional a su importancia, y que lógicamente ha de suponer laimplicación de la organización en su conjunto con un tratamiento multidisciplinar.

Dado que contamos con un marco legal favorable al respecto que constituye unaoportunidad que hemos de aprovechar, a la vez que con un exhaustivo soporte teórico ydocumental es preciso adoptar y llevar a la práctica las políticas de gestión de documentos juntocon las herramientas necesarias, acompañando el proceso de la concienciación y formaciónnecesarias, manteniendo las administraciones públicas las dinámicas de cooperación ycorresponsabilidad, así como la implicación multidisciplinar en la implantación, según las accionesexpuestas más arriba en este artículo.

OECD Recommendation on D ig i ta l Government St ra teg ies; http://www.oecd.org/gov/digital-government/recommendation-on-digital-government-strategies.htm

Ver Texto

COM(2015) 192 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, ALCOMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Una Estrategia para el MercadoÚnico Digital de Europa; http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:52015DC0192

Ver Texto

https://boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2015-10565

Ver Texto

COM(2016) 179 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, ALCOMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Plan de Acción sobreAdministración Electrónica de la UE 2016-2020 Acelerar la transformación digital de la administración;http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0179&from=ES

Ver Texto

eGovernment Action Plan 2016 2020: accelerating the digital transformation of government - Councilconclusions (20 September 2016) http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12359-2016-INIT/en/pdf

Ver Texto

Véase el Código de Administración Electrónica, https://www.boe.es/legislacion/codigos/codigo.php?id=029_Codigo_de_Administracion_Electronica

Ver Texto

https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2015-10566

Ver Texto


6 / 8

(8)

(9)

(10)

(11)

(12)

(13)

(14)

(15)

(16)

(17)

(18)

Véanse «El archivo electrónico es la última etapa del documento electrónico» disponible enhttps://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/OBSAE/pae_Notas_Tecnicas/2015-07-nota-tecnica-archivoelectronico.pdf y «Seguimiento de la adecuación al Esquema Nacional deI n t e r o p e r a b i l i d a d ( E N I ) » d i s p o n i b l e e nhttps://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/OBSAE/pae_Notas_Tecnicas/2015-02-nota-tecnica-ENI.pdf

Ver Texto

https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/Estrategia_TIC/20151002-Plan-transformacion-digital-age-oopp.pdf

Ver Texto

D i s p o n i b l e s e n

https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad.html

Ver Texto

D i s p o n i b l e e n :

https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/Esquema_de_metadatos_e-EMGDE-Publicacion_oficial2012/Esquema_Metadatos_e-EMGDE_2016.pdf

Ver Texto

D i s p o n i b l e e n

https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/NTI_Guia_de_aplicacion_Gestion_de_documento_electronico/20131128_Modelo_de_politica_de_gestion_de_documentos_electronicos_NIPO_630-13-166-8.pdf

Ver Texto

https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Estrategias/Archivo_electronico/pae_Politica-de-gestion-de-documentos-electronicos.html

Ver Texto

https://administracionelectronica.gob.es/ctt/inside

Ver Texto

https://administracionelectronica.gob.es/ctt/archive

Ver Texto

https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/Estrategia_TIC/20151002-Declaracion-servicios-compartidos.pdf

Ver Texto

http://eark-project.com/

Ver Texto

Véase http://ec.europa.eu/isa/actions/02-interoperability-architecture/2-15action_en.htm

Ver Texto


7 / 8

(19)Comunicación de la Comisión Hacia la interoperabilidad para los servicios públicos europeos (COM(2010)744 final).URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0744:FIN:ES:PDF

Ver Texto


8 / 8

Technology

Transformación digital, sí o sí; documento, expediente y archivo electrónico