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UNIVERSIDAD MARIANO GÁLVEZ DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN
ESCUELA DE GESTIÒN PÚBLICA
“ANÁLISIS DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD INTEGRADO
PARA GOBIERNOS LOCALES Y SU RELACIÓN CON EL
CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA LEGAL VIGENTE”
NOÉ FRANCISCO PÉREZ MÉNDEZ
GUATEMALA, NOVIEMBRE 2017
UNIVERSIDAD MARIANO GÁLVEZ DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN
ESCUELA DE GESTIÒN PÙBLICA
“ANÁLISIS DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD INTEGRADO PARA GOBIERNOS LOCALES Y SU RELACIÓN CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA LEGAL VIGENTE”
TRABAJO DE GRADUACIÓN PRESENTADO
POR:
NOÉ FRANCISCO PÉREZ MÉNDEZ
PREVIO A OPTAR EL GRADO ACADÉMICO DE
LICENCIADO EN ADMINISTRACION MUNICIPAL
Y TÍTULO PROFESIONAL DE
ADMINISTRADOR MUNICIPAL
GUATEMALA, NOVIEMBRE 2017
III
AUTORIDADES DE LA FACULTAD Y ASESOR DEL TRABAJO DE GRADUACIÓN
DECANO DE LA FACULTAD: DR. CARLOS FEDERICO CÁRDENAS CASTELLANOS
DIRECTORA INTERINA: -
M.A. SANDRA CADAVID PLATA ASESOR: LIC. SERGIO RENÉ CAMPOS ESCOBAR
IV
V
REGLAMENTO DE TESIS
ARTÍCULO 8º: RESPONSABILIDAD
Solamente el autor es responsable de los conceptos expresados en el trabajo de tesis. Su aprobación en manera alguna implica responsabilidad para la Universidad.
VI
INDICE
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………………….1
CAPÍTULO I……………………………………………………………………..………................3
1 DEFINICION DEL TEMA ............................................................................................... 3
1.1 Justificación ................................................................................................................... 3
1.2 Propósito del problema. ................................................................................................ 4
1.3 Exposición General del Tema. ........................................................................................ 4
1.4 Marco conceptual .......................................................................................................... 6
1.4.1 Antecedentes del problema ..................................................................................................... 6
1.4.2 Justificación del problema ....................................................................................................... 8
1.5 Importancia del problema.............................................................................................. 9
1.5.1 Principios fundamentales de la Administración Municipal ........................................................ 9
1.5.2 Principio de Legalidad .............................................................................................................. 9
1.5.3 Principio de Juridicidad ............................................................................................................ 9
1.6 Objetivos de la investigación ....................................................................................... 10
1.6.1 Objetivo General ................................................................................................................... 10
1.6.2 Objetivos Específicos ............................................................................................................. 10
1.7 Delimitación del problema ........................................................................................... 10
1.7.1 Espacial ................................................................................................................................. 10
1.7.2 Temporal ............................................................................................................................... 11
1.7.3 Teórica .................................................................................................................................. 11
Capítulo II ....................................................................................................................... 12
2 MARCO GENERAL ..................................................................................................... 12
2.1 Sistema de contabilidad integrado para gobiernos locales ......................................... 12
2.1.1 Antecedentes del SICOIN GL .................................................................................................. 12
2.1.2 Base legal .............................................................................................................................. 15
2.1.3 Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto 101-97, del Congreso de la República de Guatemala. . 15
2.1.4 Funcionamiento..................................................................................................................... 17
VII
2.1.5 SICOINGL ............................................................................................................................... 17
2.1.6 Principales reportes financieros que genera el SIGOIN GL....................................................... 18
2.1.7 Información generada por SICOIN GL ..................................................................................... 19
2.1.8 Proceso de Compra por Medio de una Orden de Compra ....................................................... 19
2.1.9 Flujos de Trabajo ................................................................................................................... 19
2.1.10 Expediente ........................................................................................................................ 20
2.1.11 INGRESOS .......................................................................................................................... 21
2.1.11.1 Cierre de Caja ................................................................................................................ 21
2.1.11.2 Transferencias de Gobierno Central ............................................................................... 21
2.1.11.3 Ingresos Bancarios ........................................................................................................ 21
2.1.12 GASTOS ............................................................................................................................. 22
2.1.12.1 Orden de compra .......................................................................................................... 22
2.1.12.2 Gastos Recurrentes ....................................................................................................... 22
2.1.12.3 Fondos en Avance ......................................................................................................... 22
2.1.12.4 Planillas ......................................................................................................................... 23
2.1.13 OTROS EXPEDIENTES ......................................................................................................... 23
2.1.13.1 Prestamos ..................................................................................................................... 23
2.1.13.2 Donaciones ................................................................................................................... 23
2.1.13.3 Convenios ..................................................................................................................... 23
2.1.13.4 Contratos ...................................................................................................................... 24
Capítulo III ..................................................................................................................... 25
3 NORMATIVA LEGAL DE LAS MUNICIPALIDADES ....................................................... 25
3.1 Normativa Legal de las Municipalidades ...................................................................... 25
3.1.1 Constitución Política de la República ...................................................................................... 25
3.1.1.1 Principios fundamentales de la Administración Municipal .............................................. 25
3.1.1.2 Principio de Legalidad.................................................................................................... 26
3.1.1.3 Principio de Juridicidad .................................................................................................. 26
3.1.1.4 Principio de Legitimación............................................................................................... 26
3.1.1.5 Principio de Autoridad ................................................................................................... 27
3.1.1.6 Principio de Libre Administración .................................................................................. 27
3.2 Estructura Administrativa ............................................................................................ 27
3.2.1 Concejo Municipal ................................................................................................................. 28
3.2.2 Alcalde Municipal .................................................................................................................. 28
VIII
3.2.3 Secretaria Municipal .............................................................................................................. 28
3.2.4 Auditoría Interna ................................................................................................................... 29
3.2.5 Dirección Municipal de Planificación ...................................................................................... 29
3.2.6 Oficina Municipal de la Mujer ................................................................................................ 29
3.2.7 Policía Municipal ................................................................................................................... 29
3.3 Estructura Financiera ................................................................................................... 30
3.3.1 Dirección de Administración Financiera Integrada Municipal –DAFIM- ................................... 30
3.3.2 Área de Informática ............................................................................................................... 31
3.3.3 Área de Presupuesto.............................................................................................................. 31
3.3.4 Área de Contabilidad ............................................................................................................. 31
3.3.5 Área de Tesorería .................................................................................................................. 31
3.4 Régimen Financiamiento.............................................................................................. 32
3.4.1 Fuentes de Financiamiento .................................................................................................... 32
3.4.2 Recursos propios ................................................................................................................... 32
3.4.3 Transferencias gubernamentales ........................................................................................... 33
3.4.4 Fondos sociales de donde obtiene recursos la municipalidad ................................................. 34
3.5 Aplicación de Recursos................................................................................................. 34
3.6 Ente Fiscalizador .......................................................................................................... 35
CAPITULO IV ................................................................................................................ 36
4 PROCEDIMIENTOS DEL SICOINGL Y LA NORMATIVA LEGAL MUNICIPAL .................. 36
4.1 Tesorería ...................................................................................................................... 36
4.2 Contratos ..................................................................................................................... 36
4.3 Ejecución Presupuestaría ............................................................................................. 37
4.4 Contabilidad ................................................................................................................. 38
4.5 Pagos por anticipo de proyectos .................................................................................. 39
CONCLUSIONES ........................................................................................................... 40
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………..42
1
INTRODUCCION
Los Gobiernos locales han sido identificados a nivel nacional como las entidades más
corruptas del País, según el índice de percepción de la corrupción en las municipalidades
producto de las auditorías realizadas por la Contraloría General de Cuentas, del ejercicio
fiscal 2015, reflejan que de 200 entidades auditadas en 149 se detectaron malos manejos,
habiendo realizado 87 denuncias penales en contra de los jefes ediles y sus concejo
municipal y 28 formulación de cargos, 653 hallazgos o acciones correctivas y 1538
sanciones en contra de empleados públicos.
Esta situación genera la necesidad de crear sistemas integrales para el manejo financiero y
operativo en los gobiernos locales, para que las gestiones públicas sean transparentes, para
ello se debe ser coherente en los procesos de los sistemas con la normativa legal que rige la
administración municipal en Guatemala, ya que solo así se podrá contar con información
financiera de las municipalidades apegada a lo que establece la normativa legal.
La presente investigación tiene como objetivo dar a conocer cuáles son los procedimientos
requeridos por el Sistema de Contabilidad Integrado de Gobiernos Locales SICOIN GL,
que no están encuadrados dentro del marco legal establecido, y que por razones obvias son
sujeto de sanción o corrección cuando la Contraloría General de Cuentas realiza a auditoria
a posterior de la ejecución de los procedimientos.
En el Capítulo I, se justifica la razón de la presente investigación con base a la coyuntura
que vive a diario la administración municipal en Guatemala.
En el Capítulo II, se dan a conocer los aspectos teóricos y técnicos del Sistema de
Contabilidad Integrado de Gobiernos Locales SICOIN GL, el funcionamiento, reportes,
proceso, módulos y accesos, al mismo.
En el Capítulo III, se dan a conocer las regulaciones vigentes en la normativa legal, para la
administración de los recursos financieros en los gobiernos locales.
2
En el Capítulo IV, se vinculan cada procedimiento del Sistema de Contabilidad Integrado
de Gobiernos Locales SICOIN GL, con la base legal correspondiente, para establecer los
que carecen de base legal o incumple con la existente.
3
Capítulo I
1 DEFINICION DEL TEMA
1.1 Justificación
Considerado que el proceso de reestructuración de la administración pública se inserta en
un programa de reforma, que tiene como propósito fundamental ponerla al servicio de la
comunidad, a través de procesos de centralización normativa y desconcentración operativa,
para que la sociedad pueda ejercer un control sobre la actuación de los funcionarios
públicos, así como de una racionalización de los procesos de captación y uso de los
recursos públicos, a través de la modernización de los sistemas administrativos y de control
de la administración pública, se estima que las bondades de esta reforma deben de estar
concordadas con el cumplimiento de leyes y regulaciones aplicables a las municipalidades
para evitar a los funcionarios y operadores del SISTEMA DE CONTABILIDAD
INTEGRADO PARA GOBIERNOS LOCALES, futuras contingencias económicas.
En virtud que en la actualidad no todos los procesos que se realizan en las operaciones de
los diferentes subsistemas del SISTEMA DE CONTABILIDAD INTEGRADO PARA
GOBIERNOS LOCALES, se ejecutan dentro del marco legal que regula a cada uno, y que
los criterios de las auditorias que realiza la Contraloría General de Cuentas están basados en
pruebas de cumplimiento, lo que puede conllevar a que los operadores del sistema y
funcionarios municipales, sean objeto de sanciones económicas, ya que hasta la fecha se
desconoce si existe alguna propuesta en el ente rector de corregir esto.
Por lo que esta investigación identificará la incidencia del uso del SISTEMA DE
CONTABILIDAD PARA GOBIERNOS LOCALES, en el cumplimiento de las
obligaciones legales, que la actual legislación requiere, con la finalidad de prevenir
sanciones económicas por parte de las entidades competentes. Por tales razones se justifica
el presente estudio de investigación.
4
1.2 Propósito del problema.
La presente investigación tiene como propósito, aclarará o responderá las siguientes
interrogantes
¿Cuál es la forma de aplicación del SISTEMA DE CONTABILIDAD INTEGRADO
PARA GOBIERNOS LOCALES, en las municipalidades?
¿Qué tipo de sanciones puede emitir La Contraloría General de Cuentas, producto del
incumplimiento de Leyes y regulaciones aplicables, por el uso del SISTEMA DE
CONTABILIDAD INTEGRADA PARA GOBIERNOS LOCALES?
¿Los manuales de uso del SISTEMA DE CONTABILIDAD INTEGRADA PARA
GOBIERNOS LOCALES, responden a la demanda legal que rige cada una de sus
operaciones en los procedimientos allí establecidos?
1.3 Exposición General del Tema.
En la actualidad como parte del proceso de reforma a la administración financiera
gubernamental y de la modernización del Estado, en todas las entidades del mismo se han
implementado diversos sistemas de consolidación de las finanzas y operaciones, por lo que
en las municipalidades como parte de, se utiliza el SISTEMA DE CONTABILIDAD
INTEGRADO PARA GOBIERNOS LOCALES, que incluye los subsistemas de
presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público, adquisiciones, pagos agiles seguros y
transparentes.
En las municipalidades además de las innovaciones metodológicas y tecnológicas que se
asocian con el uso del SISTEMA DE CONTABILIDAD INTEGRADO PARA
GOBIERNOS LOCALES, el Ministerio de Finanzas Públicas como ente rector del mismo,
a través del proyecto SIAF-SAG, integra todas las operaciones y finanzas de estas, de una
forma técnica, sin tomar en cuenta que la administración municipal está sujeta a una
normativa legal que se deben cumplir sin excusa alguna.
5
Los planteamientos del manejo de las operaciones que establecen los manuales de uso del
SISTEMA DE CONTABILIDAD INTEGRADO PARA GOBIERNOS LOCALES, no
contienen los procedimientos que las leyes vinculadas a la administración municipal
requieren, por tanto al realizar las operaciones como las establece el sistema (SICOINGL),
automáticamente se incumple con algunos requerimientos legales, lo que genera que los
funcionarios municipales y operadores del sistema puedan ser objeto de sanciones
económicas, emitidas por el ente rector y fiscalizador de las municipalidades como lo es La
Contraloría General de Cuentas, institución que su postura durante la fiscalización está
basada en pruebas de cumplimiento y cuando establece que no se cumple con las normas
aplicables emiten las sanciones correspondientes que establecen las Leyes, incidencias que
afectan la economía de los involucrados.
El desarrollo de una reforma integrada de la administración financiera, comprende los
aspectos relativos a medidas efectivas y oportunas de control interno y externo, sin
embargo esto pierde su objetivo si los proceso de las operaciones en el sistema no son
congruentes con la legislación a la que están sujetas las municipalidades, primordialmente
al afectar a personas que solo siguen instrucciones del ente encargado del soporte técnico
del sistema, ya que está fuera de sus alcances ejecutar los procedimientos de forma
diferente, para cumplir con las normas que rigen dichos procedimientos, siendo el ente
rector el único que tiene acceso a la administración del sistema quedando los funcionarios
y empleado municipales con el carácter eminentemente de operador.
Adicionalmente el uso del sistema proporciona beneficios, relacionados con principios de
transparencia y publicidad que coadyuvan a mejorar la gestión pública, sin embargo, estos
beneficios aun guardan un potencial por desarrollar derivado de la limitación que tienen
para cumplir con la normativa legal que la legislación municipal exige para cada una de las
operaciones.
¿Cuál es el impacto de la aplicación del SISTEMA DE CONTABILIDAD INTEGRADO
PARA GOBIERNOS LOCALES, en el cumplimiento de la normativa municipal vigente?
6
1.4 Marco conceptual
1.4.1 Antecedentes del problema
La Dirección de Contabilidad del Estado en su calidad de órgano rector del sistema de
contabilidad gubernamental, tiene la responsabilidad de dirigir el proceso de
funcionamiento, estableciendo métodos y procedimientos para que en todo el Sector
Público no Financiero se pueda emitir Estados Financieros, (Mundial, Banco, 2005).
Lo anterior hace necesario que el ministerio de finanzas publicas como ente rector de la
administración financiera gubernamental implementara un sistema que integrara los
aspectos relativos a los ingresos y gastos, ejecución presupuestaria y registros contables y
financieros.
El proyecto se ejecutó en tres etapas, aprobándose para la primera etapa (SIAF I), ya
finalizada, un convenio de préstamo con el Banco Mundial, mediante Decreto 89-95, de
fecha 15/11/95, la segunda etapa (SIAF II), cuyo convenio de préstamo fue aprobado
mediante Decreto 46-98, de fecha 19/08/98, el cual también ya ha terminado; actualmente
se está ejecutando la tercera etapa (SIAF III) el cual ha iniciado operaciones a partir de
marzo del año 2003. Un aspecto preponderante en el éxito de la reforma financiera ha sido
el apoyo incondicional que cada Gobierno ha brindado a la modernización del Estado y
sobre todo al proyecto SIAF-MUNI, para que se logren los objetivos planteados en cada
una de las etapas, (Mundial, Banco, 2005).
Los objetivos del Proyecto en su primera etapa (SIAF I) fueron el fortalecimiento de la
eficiencia, la responsabilidad y transparencia de las funciones de administración financiera
y control de las municipalidades, a través de la organización e implementación del SIAF y
el SAG y el mejoramiento de la prestación de los servicios públicos, a través de la
desconcentración de las responsabilidades primarias y de administración de los recursos
financieros de las municipalidades, fortaleciendo las capacidades de administración
financiera del Gobierno, restaurando así la confianza en la integridad y competencia del
Sector Público, (Mundial, Banco, 2005).
7
La primera etapa del Proyecto, que se inició en el primer semestre de 1996, fue programada
para cuatro años y se ejecutó en tres años. En esta, se elaboraron el diseño conceptual y el
funcional informático, se contrataron profesionales de amplia experiencia en la
implantación de sistemas integrados de administración financiera en la región y se iniciaron
los desarrollos informáticos base del proceso de implantación, los clasificadores básicos y
se formuló el presupuesto del año 1998 con la metodología de presupuesto por resultados,
en algunas municipalidades, (Mundial, Banco, 2005).
En 1999 se inicia una segunda etapa de ejecución del Proyecto (SIAF II), con el objetivo de
continuar el proceso de expansión de las reformas de la administración financiera y el
control iniciadas durante la ejecución del SIAF I, a fin de incrementar la eficiencia y
transparencia de la administración financiera y el control del Sector Público, fortalecer la
prestación de los servicios públicos a través de la desconcentración de la administración de
los recursos financieros a las municipalidades y mejorar la ejecución de la inversión
pública. (Mundial, Banco, 2005).
A partir del SIAF III, el proyecto pretende ampliar y profundizar las reformas con el objeto
de incrementar la efectividad, eficiencia y transparencia de la administración financiera y
control del sector público. Los dos proyectos de administración financiera anteriores han
efectuado reformas importantes en las operaciones financieras del gobierno central, creando
un sistema que integra a varios subsistemas clave (formulación y ejecución del presupuesto,
contabilidad, administración de efectivo, administración de deuda, inversión pública) en un
sistema unificado de registro único de información y control de administración, el cual
proporciona a los funcionarios de gobierno información en tiempo real y permite una
mejora significativa en la ejecución y supervisión de las operaciones financieras del
gobierno, (Mundial, 2005).
A partir de enero del año 2003, se dio inicio a una serie de reformas en el ámbito municipal,
promoviendo y asesorando sobre la utilización de la teoría del presupuesto por programas,
en donde se formula, ejecuta y liquida, según la red de producción municipal, y se ha
desarrollado una herramienta informática denominada SIAFITO-MUNI, que fue avalada
técnicamente con la Contraloría General de Cuentas, (Mundial, Banco, 2005).
8
Producto de las distintas fases del proyecto se incorporaron a las municipalidades del país
al uso de la herramienta SICOINGL, herramienta con la cual facilita rendir informes
correspondientes de la ejecución del Presupuesto de Ingresos y Egresos de los Municipios.
El SICOINGL incluye los módulos para la gestión municipal, como son Receptoría,
Contabilidad, Tesorería, Presupuesto, Servicios Públicos, Endeudamiento Municipal,
Proyectos, Impuesto a la propiedad, etc.
Esto ha permitido mejorar la prestación de servicios y hacer una mejor gestión de los
ingresos teniendo control sobre las morosidades de los servicios, además del control de la
calidad del gasto.
Sin embargo, la herramienta se ha diseñado conceptual y funcionalmente con base a una
lógica de procedimientos derivado de contar con la asesoría de expertos internacionales no
se han considerar ciertas normas legales que se deben cumplir para no incurrir en
inconsistencia o hallazgos al momento de ser objeto de una auditoria por parte del ente
rector como lo es la Contraloría General de Cuentas.
1.4.2 Justificación del problema
Identificando que las finanzas municipales son el bastión principal del funcionamiento de
una administración municipal, al descansar en fundamentos de transparencia, rendición de
cuentas claridad en los procesos, es imprescindible que en la ejecución de los distintos
procesos se cumpla con lo que establece la legislación municipal vigente.
Actualmente existe un sinfín de información que permite procesos de auditoría social, la
sociedad civil desconoce en un alto porcentaje la legislación municipal vigente, lo cual
puede distorsionar la interpretación de un hallazgo por un incumplimiento de leyes vigentes
como los denomina la Contraloría General de Cuentas, razón por la cual podría ser mal
utilizada la información al desconocer que el SICOINGL norma la lógica de los procesos
sin observar la normativa legal.
Por lo que la investigación medirá el impacto en el cumplimiento de la normativa municipal
9
vigente por el uso del Sistema Contabilidad Integrado para Gobiernos Locales. Por tales
razones se justifica el presente estudio de investigación.
1.5 Importancia del problema
1.5.1 Principios fundamentales de la Administración Municipal
Para las municipalidades todos los procedimientos financieros, técnicos que realizan deben
girar alrededor de varios principios sin embargo para satisfacer los requerimientos de
transparencia, economía, calidad del gasto, se deben tomar en cuenta dos siendo éstos el
principio de legalidad y el principio de juridicidad entre otros.
1.5.2 Principio de Legalidad
Según Castillo González, “Toda actividad administrativa debe estar sometida a la ley”, toda
competencia le debe ser otorgada por la ley al administrador. Lo primordial de la
interpretación de este principio es que el administrador no puede evadir la norma legal para
resolver. El artículo 101 del Decreto 12-2012, del Congreso de la República, Código
Municipal y sus Reformas, establece “La obtención y captación de recursos para el
fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los
servicios que se necesitan, deben ajustarse al principio que fundamentalmente descansa en
la equidad y justicia tributaria” (Guatemala, Congreso de la Republica de, 2002).
1.5.3 Principio de Juridicidad
Para Castillo González, es “Toda actividad y decisión administrativa debe someterse a la
ley y a los principios jurídicos, incluida la doctrina, las actividades y las decisiones
administrativas deben someterse al derecho en el entendido de que el derecho comprende la
ley”. El artículo 221 de la Constitución Política de la República de Guatemala, establece
“Tribunal contencioso administrativo. Su función es de contralor de la Juricidad de la
Administración Pública y tiene atribuciones para conocer en caso de contienda por actos o
resoluciones de las entidades descentralizadas y autónomas del Estado, así como en los
casos de controversias derivadas de contratos y concesiones administrativas…”
10
(Guatemala, Congreso de la Republica de, 1985).
Basado en los dos principios anteriores es necesario que todos los procedimientos que están
desarrollados en el SICONGL, cumplan con la normativa legal que los regula.
1.6 Objetivos de la investigación
1.6.1 Objetivo General
Determinar el Impacto de la aplicación del SISTEMA DE CONTABILIDAD
INTEGRADO PARA GOBIERNOS LOCALES, en el cumplimiento de la normativa
municipal vigente.
1.6.2 Objetivos Específicos
Describir los procedimientos de la aplicación actual del SISTEMA DE
CONTABILIDAD INTEGRADO PARA GOBIERNOS LOCALES.
Describir las sanciones que pueden emitirse al momento de emitir las leyes y
regulaciones aplicables por el uso del SISTEMA DE CONTABILIDAD
INTEGRADO PARA GOBIERNOS LOCALES.
Revisar los manuales de uso del SISTEMA DE CONTABILIDAD
INTEGRADO PARA GOBIERNOS LOCALES, para establecer si existe
concordancia con la normativa legal, con los procedimientos allí establecidos.
1.7 Delimitación del problema
El presente estudio de investigación se realizó dentro de los siguientes límites:
1.7.1 Espacial
Se desarrolló mediante análisis documental de la bibliografía y apuntes existentes con
respecto al problema del cumplimiento de la normativa legal vigente para las
municipalidades y los informes de auditoría emitidos por la contraloría general de cuentas
por el ejercicio fiscal 2015.
11
1.7.2 Temporal
La investigación se realizó durante los meses de julio, agosto septiembre, octubre y
noviembre del año dos mil diecisiete.
1.7.3 Teórica
Esta investigación tiene un carácter eminentemente técnico y legal, es decir de
cumplimiento de normas legales que les aplican a las municipalidades, por lo que se
utilizaran categorías inmersas en Administración Financiera, Auditoria y Contabilidad
Gubernamental, Presupuesto, Rendición de Cuentas, Transparencia, Publicidad de la
información, leyes que regulan obligaciones formales y sustanciales en las municipalidades.
12
Capítulo II
2 MARCO GENERAL
2.1 Sistema de contabilidad integrado para gobiernos locales
2.1.1 Antecedentes del SICOIN GL
La Dirección de Contabilidad del Estado en su calidad de órgano rector del sistema de
contabilidad gubernamental, tiene la responsabilidad de dirigir el proceso de
funcionamiento, estableciendo métodos y procedimientos para que en todo el Sector
Público no Financiero se pueda emitir Estados Financieros.1
El proyecto se ejecutó en tres etapas, aprobándose para la primera etapa (SIAF I), ya
finalizada, un convenio de préstamo con el Banco Mundial, mediante Decreto 89-95, de
fecha 15/11/95, la segunda etapa (SIAF II), cuyo convenio de préstamo fue aprobado
mediante Decreto 46-98, de fecha 19/08/98, el cual también ya ha terminado; actualmente
se está ejecutando la tercera etapa (SIAF III) el cual ha iniciado operaciones a partir de
marzo del año 2003. Un aspecto preponderante en el éxito de la reforma financiera ha sido
el apoyo incondicional que cada Gobierno ha brindado a la modernización del Estado y
sobre todo al proyecto SIAF-MUNI, para que se logren los objetivos planteados en cada
una de las etapas.2
Los objetivos del Proyecto en su primera etapa (SIAF I) fueron el fortalecimiento de la
eficiencia, la responsabilidad y transparencia de las funciones de administración financiera
y control de las municipalidades, a través de la organización e implementación del SIAF y
el SAG y el mejoramiento de la prestación de los servicios públicos, a través de la
desconcentración de las responsabilidades primarias y de administración de los recursos
financieros de las municipalidades, fortaleciendo las capacidades de administración
1 Mundial, Banco, 2005.
2 Mundial, Banco, 2005.
13
financiera del Gobierno, restaurando así la confianza en la integridad y competencia del
Sector Público.3
La primera etapa del Proyecto, que se inició en el primer semestre de 1996, fue programada
para cuatro años y se ejecutó en tres años. En esta, se elaboraron el diseño conceptual y el
funcional informático, se contrataron profesionales de amplia experiencia en la
implantación de sistemas integrados de administración financiera en la región y se iniciaron
los desarrollos informáticos base del proceso de implantación, los clasificadores básicos y
se formuló el presupuesto del año 1998 con la metodología de presupuesto por resultados,
en algunas municipalidades.4
En 1999 se inicia una segunda etapa de ejecución del Proyecto (SIAF II), con el objetivo de
continuar el proceso de expansión de las reformas de la administración financiera y el
control iniciadas durante la ejecución del SIAF I, a fin de incrementar la eficiencia y
transparencia de la administración financiera y el control del Sector Público, fortalecer la
prestación de los servicios públicos a través de la desconcentración de la administración de
los recursos financieros a las municipalidades y mejorar la ejecución de la inversión
pública.5
A partir del SIAF III, el proyecto pretende ampliar y profundizar las reformas con el objeto
de incrementar la efectividad, eficiencia y transparencia de la administración financiera y
control del sector público. Los dos proyectos de administración financiera anteriores han
efectuado reformas importantes en las operaciones financieras del gobierno central, creando
un sistema que integra a varios subsistemas clave (formulación y ejecución del presupuesto,
contabilidad, administración de efectivo, administración de deuda, inversión pública) en un
sistema unificado de registro único de información y control de administración, el cual
proporciona a los funcionarios de gobierno información en tiempo real y permite una
mejora significativa en la ejecución y supervisión de las operaciones financieras del
3 Mundial, Banco, 2005.
4 Mundial, Banco, 2005.
5 Mundial, Banco, 2005.
14
gobierno.6
El proyecto propuesto profundizaría las reformas en los subsistemas (incluyendo
contrataciones, la elaboración de presupuesto multianual y mayor enfoque en los
indicadores de desempeño y resultados), extendería el sistema hasta abarcar a las agencias y
fondos sociales restantes dentro del gobierno central (y a los niveles más bajos de ejecución
presupuestaria dentro de las agencias del gobierno central), diseñaría y apoyaría la
implementación de sistemas compatibles en todos los gobiernos municipales, componente
importante del esfuerzo de descentralización en Guatemala, desarrollaría e integraría un
subsistema de información de administración de recursos humanos (especialmente
antecedentes laborales y de pago) en el sistema en general, seguiría fortaleciendo la
institución suprema de auditoría externa (la Contraloría General de Cuentas – CGC) y
promovería varias iniciativas de E-gobierno, (Gobierno Electrónico).
A partir de enero del año 2003, se dio inicio a una serie de reformas en el ámbito municipal,
promoviendo y asesorando sobre la utilización de la teoría del presupuesto por programas,
en donde se formula, ejecuta y liquida, según la red de producción municipal, y se ha
desarrollado una herramienta informática denominada SIAFITO-MUNI, que fue avalada
técnicamente con la Contraloría General de Cuentas.7
Como resultado de este primer esfuerzo y producto de las siguientes fases del proyecto se
tienen a todas las municipalidades trabajando con la herramienta SICOINGL. Dicha
herramienta permite rendir los informes correspondientes de la ejecución del Presupuesto
de Ingresos y Egresos del Municipio.
En la actualidad se ha implantado en todas las municipalidades el SICOINGL, que
contempla los principales módulos para la gestión municipal, entre otros Receptoría,
Contabilidad, Tesorería, Presupuesto, Servicios Públicos, Endeudamiento Municipal,
Proyectos, Impuesto a la propiedad, etc.
6 Mundial, Banco, 2005.
7 Mundial, Banco, 2005.
15
2.1.2 Base legal
La base legal de la reforma fue el Acuerdo Gubernativo 217- 95, de fecha 17/05/95,
mediante el cual se crea el Proyecto de Reforma de la Administración Financiera,
denominado “Sistema Integrado de Administración Financiera y Control” (SIAFSAG), que
comprende los subsistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público,
adquisiciones y auditoría, para ejecutarse en todas las dependencias del Sector Público no
Financiero.
A partir de enero de 1998, con vigencia de la nueva Ley Orgánica del Presupuesto, se inicia
la operación del Sistema integrado de Contabilidad Gubernamental (SICOIN), con un
nuevo software, donde 34 unidades financieras de la administración central comenzaron a
operar los registros de la ejecución del presupuesto y a transmitir esa información
electrónicamente hacia el Ministerio de Finanzas Públicas.
2.1.3 Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto 101-97, del Congreso de la República de
Guatemala.
Es importante resaltar en este aspecto de la Ley del Presupuesto, la cual se vincula con la
contabilidad integrada gubernamental, que el sistema funciona no por la Ley, sino por la
información que se suministra al sistema, por tanto, se deben considerar los aspectos de las
fuentes de información que se utilizan para alimentar el sistemas como los son los
documentos fuente, puesto que de la razonabilidad de estos documentos va a depender la
razonabilidad de la información que contengan los presupuestos y su ejecución.
El artículo 1 de la Ley de Presupuesto contiene el aspecto financiero de las
municipalidades, ya que regula y norma los presupuestos, y sirve de guía para elaborarlos y
ejecutarlos de manera adecuada, en consecuencia, los procesos pueden ser evaluados de
acuerdo a lo que establece la ley.
ARTICULO 1. OBJETO. La presente ley tiene por finalidad normar, los sistemas
presupuestarios, de contabilidad integrada gubernamental, de tesorería y de crédito público,
a efecto de:
16
a) Realizar la programación, organización, coordinación, ejecución y control de la
captación y uso de los recursos públicos bajo los principios de legalidad, economía,
eficiencia, eficacia y equidad, para el cumplimiento de los programas y los proyectos de
conformidad con las políticas establecidas.
b) Sistematizar los procesos de programación, gestión y evaluación de los resultados del
sector público.
c) Desarrollar y mantener sistemas integrados que proporcionen información oportuna y
confiable sobre el comportamiento de la ejecución física y financiera del sector público;
d) Velar por el uso eficaz y eficiente del crédito público, coordinando los programas de
desembolso y utilización de los recursos, así como las acciones de las entidades que
intervienen en la gestión de la deuda interna y externa.
e) Fortalecer la capacidad administrativa y los sistemas de control y seguimiento para
asegurar el adecuado uso de los recursos el Estado; y
f) Responsabilizar a la autoridad superior de cada organismo o entidad del sector público,
por la implantación y mantenimiento de:
I. Un sistema contable integrado, que responda a las necesidades de registro de la
información financiera y de realizaciones físicas, confiables y oportunas, acorde a
sus propias características;
II Un eficiente eficaz sistema de control interno normativo, financiero y económico
y de gestión sobre sus propias operaciones, organizado en base a las normas
generales emitidas por la Contraloría General de Cuentas; y,
III Procedimientos que aseguren el eficaz y eficiente desarrollo de las actividades
institucionales y la evaluación de los resultados de los programas, proyectos y
operaciones.
17
2.1.4 Funcionamiento
En el año 2008 se cambia la tecnología de cliente servidor, la cual consistía en que el
servidor que registraba las transacciones que se realizaban a diario en las municipalidades
se encontraba en cada una de ellas, a una tecnología basada en la WEB, centralizando el
sistema en una sola base de datos para todo el Sector Público No Financiero -SPNF-. La
que genero el uso de un solo servidor instalado en el Ministerio de Finanzas Públicas.8
2.1.5 SICOINGL
El sistema de contabilidad integrado para gobiernos locales, que está desarrollado, para que
opere con las características propias de un sistema integrado de información, apuntando a
que logre su máxima eficiencia. Esto hace posible la integración de la información
presupuestaria, financiera y patrimonial de las municipalidades y su procesamiento a partir
del registro único de cada transacción que se realiza y que tiene incidencia económica
financiera.
Es el conjunto de principios, normas y procedimientos técnicos, que permiten el registro
sistemático de los hechos económicos de los Gobiernos Locales, con el objeto de satisfacer
la necesidad de información destinada al control y apoyo del proceso de toma de decisiones
de los Consejos Municipales, como también para el conocimiento de terceros interesados
en la gestión.
En el año 2008 se cambia la tecnología de cliente servidor a una tecnología basada en la
WEB, centralizando el sistema en una sola base de datos para todo el Sector Público No
Financiero -SPNF-.
Las municipalidades han sido objeto de un proceso de reingeniería administrativa donde se
han eliminado pasos, y simplificado procedimientos, evolucionando hacia una oficina sin
papeles. De una serie de pasos en tramitar un pago, se evolucionó a 4, en su mayoría
8 Mundial, Banco, 2005.
18
automáticos, los documentos de respaldo quedan en las unidades ejecutoras, eliminando
ineficiencias, disminuyendo los costos y la corrupción.
2.1.6 Principales reportes financieros que genera el SIGOIN GL
Los reportes que genera el sistema de contabilidad integrada para gobiernos locales son de
carácter legal y de análisis.
Los legales están destinados a satisfacer requerimientos de normas vigentes sobre estados
financieros.
Entre estos se destacan:
Libro mayor
Libro auxiliar de cuentas
Balance de saldos
Balance General Municipal
Estado de resultados
Los de análisis tiene por objeto el suministro de información a los distintos niveles de
decisión, así como a proveer información a usuarios externos, estos están estructurados de
tal forma que facilita su lectura y comprensión.
Entre estos destacan:
Ejecución presupuestaria por periodo
Ejecución presupuestaria por finalidad y función
Ejecución presupuestaria por tipo de presupuesto
Ejecución presupuestaria por fuente de financiamiento
Ejecución presupuestaria por grupo de gasto
La información anterior es accesible a nivel de gastos o egresos, ingresos, deuda,
contabilidad e indicadores.
19
2.1.7 Información generada por SICOIN GL
En la actualidad existe la base legal como herramienta para tener el acceso a esta
información como lo es el Decreto 101-97, Ley Orgánica del Presupuesto, el decreto 57-
2008, Ley de Acceso a la Información Pública.
Derivado de la normativa en mención todas las municipalidades deben utilizar para ejecutar
sus transacciones económico financieras el sistema de contabilidad integrado para
gobiernos locales, por lo que la rendición de cuentas que efectúan de forma mensual de
forma automática alimenta el portal del Ministerio de Finanzas Públicas, denominado
http://portalgl.minfin.gob.gt, portal al que se tiene acceso público y en el que se puede
encontrar la información para usuarios internos y externos como lo es la sociedad civil
2.1.8 Proceso de Compra por Medio de una Orden de Compra
Las compras son unas de las operaciones más frecuentes dentro de la actividad financiera
de las municipalidades y que el SICOINGL, incluye dentro de sus operaciones y registros,
se inicia con la solicitud de un bien o servicio, como se observa en siguiente esquema, y el
proceso finaliza con la entrega del bien servicio a la institución. Sin embargo dentro de
estos dos extremos se da el flujo de trabajo, donde se genera un expediente para cada
operación.
2.1.9 Flujos de Trabajo
Los sistemas de Flujos de Trabajo, sirven para automatizar procesos administrativos en los
cuales se involucran distintas etapas, atendidas por distintas personas que realizan tareas
específicas y como se le hace seguimiento al cumplimiento de las mismas.
Ejemplo de Un flujo de Trabajo
Se tiene a una persona (llamémosle "cliente") que entra a un sitio de compras por internet.
Revisa el catálogo de productos que ahí se exhibe; elige un par de productos y “registra" un
pedido. La entidad vendedora le pide sus datos generales, los datos de la tarjeta de crédito y
20
le dice "gracias por tu compra". Hasta aquí es donde llegan la gran mayoría de las entidades
vendedoras. La diferencia viene a continuación.
Una vez que se coloca el pedido, la entidad envía un mensaje (un mensaje de correo
electrónico, digamos), formateado de manera especial, a un "repositorio de datos". En
respuesta a este mensaje, el repositorio de datos lleva a cabo las siguientes acciones de
manera automática:
1.- Le responde al CLIENTE, mediante el envío de un mensaje de correo electrónico,
diciéndole "gracias por tu compra “.
2.- Inserta un registro en una base de datos de Pedidos, en donde se consignan todos los
datos del pedido.
3.- Revisa, de manera automática, la tabla de existencias del Almacén, para ver si hay en
existencia la mercancía que fue solicitada. En caso de que no haya, integra la mercancía
solicitada a una requisición de compra. En caso de que, si haya, reserva la mercancía y
coloca una solicitud de salida de mercancía.
4.- Cuando la mercancía salga del ente vendedor, le informa al CLIENTE para que sepa
que su pedido va en camino.
Observe que lo interesante de esto es que una vez colocado el pedido, se llevan a cabo, DE
MANERA AUTOMÁTICA, una serie de procesos internos en la organización, en los que
se sigue el proceso de satisfacción de un pedido hecho por un cliente. Interesante, ¿no?
2.1.10 Expediente
Un expediente es un objeto de almacenamiento autónomo y que está constituido por
documentos que se obtienen de la historia de un proceso o flujo de trabajo y que
regularmente se constituye en una carpeta. Dentro de los tipos de expedientes se pueden
mencionar los siguientes:
21
2.1.11 INGRESOS
De acuerdo a la naturaleza de los ingresos, la gestión se puede realizar a través de: a)
Ingresos por Receptoría b) Ingresos Bancarios c) Ingresos por transferencias de Gobierno
Central d) Ingresos por Cobros Ambulantes.9
2.1.11.1 Cierre de Caja
Son los ingresos recaudados desde receptoría por el pago de tasa y arbitrios municipales,
los ingresos recaudados deben depositarse por cada cierre de caja efectuado en forma
íntegra e intacta en la Cuenta Única Pagadora que el Gobierno Local posea en un banco del
sistema autorizado por la Superintendencia de Bancos, de ser posible el mismo día o a más
tardar, al día siguiente de dicho cierre esto incluye los cobros realizados por cobradores
ambulantes.
2.1.11.2 Transferencias de Gobierno Central
Este tipo de gestión permite el registro de los ingresos trasladados por el Gobierno Central
hacia las municipalidades, entre las principales fuentes de financiamiento están:
• Ingresos Ordinarios de Aporte Constitucional
• Ingresos Tributarios IVA Paz
• Impuesto a la Distribución del Petróleo y sus Derivados
• Impuesto Sobre la Circulación de Vehículos
2.1.11.3 Ingresos Bancarios
Se refieren a todos los ingresos que por su naturaleza no se originan desde las cajas
receptoras, sino que son depositados / acreditados directamente a la cuenta bancaria, sea
esta la Cuenta Única Pagadora, Cuentas Específicas o Cuentas Recaudadoras.
9 (Públicas, Ministerio de Finanzas, 2015)
22
2.1.12 GASTOS
Corresponde a cada una de las acciones que permiten ejecutar el presupuesto municipal,
por lo tanto se circunscribe a un ejercicio fiscal e incluye en su contenido la puesta en
marcha de programas, proyectos y obras que generan resultados en el ámbito
socioeconómico de los municipios, que requieren la contratación o adquisición de
insumos necesarios para su ejecución y cumplimiento.10
2.1.12.1 Orden de compra
Es el documento que el Gobierno Local extiende a un proveedor en el cual se solicitan
ciertas mercaderías, en él se detalla la cantidad de bienes a adquirir, el tipo de producto, el
precio y otros datos importantes de la operación comercial.
2.1.12.2 Gastos Recurrentes
FIJO: Este tipo de registro se determina al momento de realizar la contratación para la
prestación de un servicio. La característica principal de este tipo de gasto, es que se hace el
compromiso parcial o total en el período vigente y el devengado se hará contra la
presentación de la factura según periodicidad pactada.
Variable: Este tipo de registro se determina al momento de realizar la contratación o
adquisición de un servicio cuyo valor o cuota puede cambiar periódica o eventualmente,
asimismo, el pago de cuotas patronales y transferencias corrientes y de capital. La
característica principal de este tipo de gasto es que el compromiso y devengado son
simultáneos debido a la naturaleza del mismo.
2.1.12.3 Fondos en Avance
Se refieren a la disponibilidad de recursos financieros, que la Tesorería entrega a un
funcionario o empleado responsable del manejo del fondo, de acuerdo a las normas,
limitaciones y condiciones especiales establecidas en cada uno de ellos y se subdividen en:
10 (Públicas, Ministerio de Finanzas, 2015)
23
• Fondo en Avance Rotativo
• Fondo en Avance Especial
2.1.12.4 Planillas
El registro de los gastos que efectúan en remuneraciones al recurso humano los Gobiernos
Locales, se realiza a través de la gestión de Planillas. Incluye todos aquellos gastos que se
relacionan con el pago de salarios a personal permanente, por contrato, jornales, otros tipos
de retribuciones por servicios personales y otras prestaciones relacionadas con el salario
2.1.13 OTROS EXPEDIENTES
Son los procedimientos adicionales que genera el sistema de contabilidad para gobiernos locales
en aras de sistematizar los procedimientos generales siendo estos:11
2.1.13.1 Prestamos
Se define como Deuda, al conjunto de obligaciones (directas, indirectas o contingentes),
derivadas de financiamientos a cargo del Gobierno Municipal con las características y
limitaciones que señala el Código Municipal y la Ley Orgánica del Presupuesto.
2.1.13.2 Donaciones
La donación es un acto jurídico por el cual una persona o entidad, transfiere de forma
gratuita y voluntaria a un Gobierno Local fondos u otros bienes materiales para su beneficio
y que normalmente está regulada por un convenio.
2.1.13.3 Convenios
Es un documento legal donde se establece un acuerdo entre el ente acreedor y el Gobierno
Local para la extinción de una obligación, originada por el incumplimiento de pagos no
realizados y que corresponden a períodos anteriores a la firma del convenio
11 (Públicas, Ministerio de Finanzas, 2015)
24
2.1.13.4 Contratos
Todo expediente tiene un modelo de expediente como base. El modelo de expediente
describe la estructura interna de distintos tipos de expediente (p.ej. expedientes de orden de
compra, prestamos, donaciones, planillas fondos rotativos, etc.) y sirve como patrón para la
creación de nuevos expedientes.12
12 (Públicas, Ministerio de Finanzas, 2015)
25
Capítulo III
3 NORMATIVA LEGAL DE LAS MUNICIPALIDADES
La normativa legal de las municipalidades está básicamente establecida en el Código Municipal,
Decreto 12-2002 del Congreso de la República, sin embargo, tiene vínculos con otros instrumentos
legales, como lo son los Códigos Civil, Penal y Tributario, Ley de Impuesto Sobre Inmuebles, Ley
de Contrataciones entre otras.
La estructura legal de las Municipalidades en Guatemala es muy rica en cuanto a contenidos, sin
embargo, son leyes vigentes, no positivas, es decir, no todas se cumplen como debiera, generando
disfunciones o incumplimiento a las atribuciones de cada organismo municipal.
Las Municipalidades están integradas a los sistemas de contabilidad a nivel nacional, por tanto,
existe una red que permite al Gobierno Central monitorear los procesos financieros de los planes,
proyectos, programas de cada municipalidad. No obstante, cada municipalidad debe tener la
iniciativa promover el crecimiento socioeconómico, cultural, institucional y ambiental de cada
municipio. Aprovechando los derechos que las leyes les otorgan, sancionar a quienes socaven los
recursos municipales para poder brindar un mejor nivel de vida a sus habitantes.
A continuación, se describen algunas bases legales relevantes de las Municipalidades las cuales se
deben hacer cumplir.
3.1 Normativa Legal de las Municipalidades
3.1.1 Constitución Política de la República
3.1.1.1 Principios fundamentales de la Administración Municipal
En la administración pública municipal, existen dos principios fundamentales, sobre los
cuales, giran todos los aspectos que conlleva todo procedimiento en el que se busca la
satisfacción de las necesidades de los vecinos del municipio, siendo éstos el principio de
legalidad y el principio de juridicidad entre otros.
26
3.1.1.2 Principio de Legalidad
Según Castillo González, “Toda actividad administrativa debe estar sometida a la ley”, toda
competencia le debe ser otorgada por la ley al administrador. Lo primordial de la
interpretación de este principio es que el administrador no puede evadir la norma legal para
resolver. El artículo 101 del Decreto 12-2012, del Congreso de la República, Código
Municipal y sus Reformas, establece “La obtención y captación de recursos para el
fortalecimiento económico y desarrollo del municipio y para realizar las obras y prestar los
servicios que se necesitan, deben ajustarse al principio que fundamentalmente descansa en
la equidad y justicia tributaria”.13
3.1.1.3 Principio de Juridicidad
Para Castillo González, es “Toda actividad y decisión administrativa debe someterse a la
ley y a los principios jurídicos, incluida la doctrina, las actividades y las decisiones
administrativas deben someterse al derecho en el entendido de que el derecho comprende la
ley”. El artículo 221 de la Constitución Política de la República de Guatemala, establece
“Tribunal contencioso administrativo. Su función es de contralor de la Juricidad de la
Administración Pública y tiene atribuciones para conocer en caso de contienda por actos o
resoluciones de las entidades descentralizadas y autónomas del Estado, así como en los
casos de controversias derivadas de contratos y concesiones administrativas14
3.1.1.4 Principio de Legitimación
El artículo 224 de la Constitución contempla este principio que en él se crea y se legitima la
existencia del municipio como unidad básica de la división administrativa; y se
complementa con el artículo 253 del mismo cuerpo legal, en el cual se define su régimen
13 Guatemala, Congreso de la Republica de, 2002.
14 Guatemala, Congreso de la Republica de, 1985.
27
autónomo. Por lo que para que exista un municipio autónomo es necesario que el Estado
haga surgir a la vida jurídica e institucional a través de la ley.15
3.1.1.5 Principio de Autoridad
La Constitución Política de la República de Guatemala, en el artículo 254 determina la
forma en que se integra el gobierno municipal, a través de elecciones directas y populares,
de donde surge la autoridad. Esta se ejerce a través de un órgano colegiado y deliberante,
el Concejo Municipal y otro unipersonal el Alcalde, encargado de ejercer las funciones
ejecutivas de la administración.16
3.1.1.6 Principio de Libre Administración
Este principio se fundamenta en el régimen Municipal y se encuentra contenido en el
artículo 107 del Código Municipal, consistente en que el municipio a través de sus órganos
correspondientes, tiene la libre administración de sus bienes y valores sin más limitaciones
que las establecidas en la ley.17
3.2 Estructura Administrativa
La organización administrativa municipal, es la forma en que están distribuidos los niveles
jerárquicos tanto de decisión como de ejecución; de allí resulta que el Concejo Municipal es
por excelencia el máximo órgano de gobierno del Municipio y su facultad principal es la
toma de decisiones y deliberación para la realización de una buena administración
municipal; el Alcalde Municipal es el jefe administrativo de los empleados municipales y el
órgano ejecutivo de las decisiones tomadas por el Concejo Municipal.
Dentro de la estructura de los gobiernos municipales, no se puede establecer con precisión
la existencia de un organigrama funcional que sea uniforme para las trescientas cuarenta
municipalidades del país, ya que su distribución atiende a niveles de población, riqueza
15 Guatemala, Congreso de la Republica de, 1985.
16 Guatemala, Congreso de la Republica de, 1985.
17 Guatemala, Congreso de la Republica de, 2002.
28
económica, sus necesidades y prioridades, sin embargo el Decreto 12-2002, Código
Municipal del Congreso de la República y sus Reformas, establece una estructura general
flexible, en la que representa los siguientes niveles generales.18
3.2.1 Concejo Municipal
El Código Municipal establece que el Concejo Municipal es el órgano colegiado superior
de deliberación y de decisión de los asuntos administrativos, y además establece que sus
miembros son solidaría y mancomunadamente responsables por la toma de decisiones.
El Concejo Municipal lo integran el Alcalde, los Síndicos y los Concejales todos electos de
forma directa popularmente en cada municipio de conformidad con la ley de la materia. El
alcalde es el encargado de ejecutar y dar seguimiento a las políticas, planes, programas y
proyectos autorizados por el Concejo.
De conformidad con dicha ley el Gobierno Municipal lo ejerce el Concejo, quien tiene la
responsabilidad de hacer valer la autonomía del municipio.
3.2.2 Alcalde Municipal
Etimológicamente la palabra alcalde proviene del árabe Alcaldía que significa el juez, o
sea el funcionario que tenía atribuciones judiciales y administrativas.
El artículo 52 del Decreto 12-2002, Código Municipal y sus Reformas, del Congreso de la
República, establece el Alcalde representa a la municipalidad y al municipio; es el
personero legal de la misma sin perjuicio de la representación judicial que se le atribuye al
síndico.
3.2.3 Secretaria Municipal
(Artículo 83 del Código Municipal, del Congreso de la República y sus reformas).
18 Guatemala, Congreso de la Republica de, 2002.
29
El Concejo Municipal contará con un secretario quien, a la vez, lo será del alcalde. Para ser
nombrado secretario se requiere ser guatemalteco de origen, ciudadano en ejercicio de sus
derechos políticos y tener aptitud para optar al cargo de conformidad con el reglamento
municipal respectivo.
3.2.4 Auditoría Interna
(Artículo 88 del Código Municipal, del Congreso de la República y sus reformas).
Las municipalidades deberán contratar un auditor interno, quien deberá ser guatemalteco de
origen, ciudadano en el ejercicio de sus derechos políticos, contador público y auditor,
colegiado activo, quien, además de velas por la correcta ejecución presupuestaria, siendo
responsable de sus actuaciones ante el Concejo Municipal.
3.2.5 Dirección Municipal de Planificación
(Artículo 95 del Código Municipal, del Congreso de la República y sus reformas).
El concejo Municipal tendrá una Dirección Municipal de Planificación que coordina y
consolida los diagnósticos, planes, programas y proyectos de desarrollo del Municipio. La
Dirección Municipal de Planificación podrá contar con el apoyo sectorial de los ministerios
y secretarías de Estado que integran el organismo Ejecutivo. La Dirección Municipal de
Planificación es responsable de producir la información precisa y de calidad requerida para
la formulación y gestión de las políticas públicas municipales.
3.2.6 Oficina Municipal de la Mujer
(Artículo 96 Bis, del Código Municipal, del Congreso de la República y sus reformas).
Esta será la responsable de la atención a las necesidades de las mujeres del municipio del
fomento de su liderazgo comunitario, participación económica, social y política.
3.2.7 Policía Municipal
(Artículo 79 del Código Municipal, del Congreso de la República y sus reformas).
30
El municipio tendrá, si lo estima conveniente y cuenta con los recursos necesarios, un
cuerpo de policía municipal, bajo las órdenes del alcalde. Se integrará conforme a las
necesidades, los requerimientos del servicio y los valores, normas y tradiciones de las
comunidades.
3.3 Estructura Financiera
(Artículo 97 del Código Municipal, del Congreso de la República y sus reformas).
Para el efecto de cumplir y hacer cumplir todo lo relativo al régimen jurídico financiero del
municipio la recaudación y administración de los recursos municipales, la gestión de
financiamiento, la ejecución presupuestaría y control de los bienes comunales y
patrimoniales del municipio, cada municipalidad deberá contar con la Dirección de
Administración Financiera Integrada Municipal. Dicha unidad deberá contar como mínimo
con las áreas de tesorería, contabilidad y presupuesto.
3.3.1 Dirección de Administración Financiera Integrada Municipal –DAFIM-
A esta unidad le corresponde elaborar programar y evaluar la ejecución del presupuesto,
administrar los ingresos y los pagos, llevar la contabilidad y el control de la deuda
municipal.19
Para que las funciones de la Dirección de Administración Financiera Integrada Municipal
DAFIM, logren alcanzar un nivel operativo sistemático y funcional, que conlleve al
fortalecimiento del control interno en los procesos administrativos y financieros, en
coordinación con el aprovechamiento racional de los recursos y para obtener resultados e
información confiable y oportuna se debe organiza de la siguiente manera:
El referente anterior establece e identifica que el accionar de las administraciones
municipales independientemente de su clasificación o categoría a la que pertenezca, debe
19 (Públicas, Ministerio de Finanzas, 2015)
31
descansar en el marco legal vigente vinculado a las municipalidades y sus respectivas
autoridades.20
3.3.2 Área de Informática
Esta debe ser creada para ayuda y soporte técnico informático para las Unidades de
Administración Financiera Integrada Municipal.
3.3.3 Área de Presupuesto
Las funciones básicas que se deben desarrollar para el logro y cumplimiento de las metas y
objetivo son las siguientes: formular, programar, evaluar, controlar y analizar la ejecución
física y financiera de los ingresos y egresos de la municipalidad.21
3.3.4 Área de Contabilidad
Las funciones básicas que se deben desarrollar para el logro y cumplimiento de las metas y
objetivos trazados, en el área de contabilidad son realizar los registros de la ejecución
presupuestaria y contables para establecer de forma oportuna la situación financiera de la
municipalidad para la toma de decisiones.22
3.3.5 Área de Tesorería
En cumplimiento de las funciones esta área debe llevar el control de los ingresos en
receptoría y banco, egresos en bancos y ejecución de pagos así como el control de la deuda
pública.23
20 (Públicas, Ministerio de Finanzas, 2015)
21 (Públicas, Ministerio de Finanzas, 2015)
22 (Públicas, Ministerio de Finanzas, 2015)
23 (Públicas, Ministerio de Finanzas, 2015)
32
3.4 Régimen Financiamiento
3.4.1 Fuentes de Financiamiento
Los recursos que captan las municipalidades pueden dividirse en cinco grandes grupos:
· Recursos propios
· Transferencias gubernamentales
· Fondos sociales
· Crédito bancario
· Cooperación internacional
3.4.2 Recursos propios
Los recursos propios pueden definirse como el conjunto de ingresos que, aunque están
determinados por ley, su recaudación depende fundamentalmente de la gestión municipal y
de la capacidad económica del municipio.
Una de las principales características de estos recursos es que para recaudarlos se necesita
que la municipalidad esté preparada administrativamente y sea una actividad continua.
Los recursos propios pueden ser tributarios y no tributarios.
Los tributarios comprenden los originados en el ejercicio del poder de imperio que tiene el
estado, para establecer gravámenes con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento
de sus fines. En esta clase se incluyen impuestos, arbitrios y contribuciones especiales,
dividiéndose en directos e indirectos.
Los no tributarios comprenden los ingresos provenientes de fuentes no impositivas, que
contienen el concepto de contraprestación, tales como tasas, derechos, arrendamientos y
multas.
33
Lo común en los tributos es que son obligaciones legales por medio de las cuales los
contribuyentes están obligados a transferir dinero a la municipalidad en las condiciones que
señalen las normas legales.
3.4.3 Transferencias gubernamentales
Las transferencias son aquellos recursos pertenecientes al Gobierno Central, pero que por
obligación legal son entregados a las municipalidades para cubrir necesidades de prestación
de servicios, determinados por ley. En Guatemala, existen varios tipos de transferencias,
siendo las más importantes las siguientes:
El situado constitucional se obtiene de separar del presupuesto nacional el 10% de los
ingresos ordinarios del Estado, el cual es entregado a las municipalidades anualmente
tomando en cuenta la población de cada municipio, el número de aldeas y los ingresos
ordinarios de cada municipalidad. Únicamente, puede emplearse un 10% de este monto en
gastos de funcionamiento. El 90% restante deberá destinarse a programas y proyectos de
educación, salud preventiva, obras de infraestructura y servicios públicos que mejoren la
calidad de vida de los habitantes.24
De la tasa del 12% que se aplica en el país como impuesto al valor agregado, el 1% deberá
entregarse a las municipalidades, principalmente para la ejecución de programas y
proyectos de educación, salud, infraestructura, introducción de servicios de agua potable,
electricidad, drenajes y manejo de desechos, del monto recibido el 25%, corresponde a
gastos de funcionamiento y el porcentaje restante para obras de inversión.25
El dinero procedente del IVA es repartido utilizando el mismo procedimiento que se aplica
para la distribución del aporte constitucional.
El impuesto a la distribución del petróleo y sus derivados, indica que, de lo recaudado por
concepto de gasolina superior y gasolina regular, el Ministerio de Finanzas Públicas
destinará para ser distribuido directamente a las municipalidades del país, la cantidad de
24 Guatemala, Congreso de la Republica de, 1985.
25 Guatemala, Congreso de la Republica de, 1992.
34
Q0.20 por galón. También en este caso la distribución a las municipalidades se hace con el
mismo procedimiento que se utiliza con el aporte constitucional.26
Del impuesto que afecta a la circulación de vehículos, la parte que le corresponde a las
municipalidades es de acuerdo al tipo de vehículos de que se trate. Los vehículos terrestres
de uso particular, alquiler, comercial, de transporte urbano de personas y motocicletas, el
50% de lo recaudado se envía a las municipalidades, pero de los vehículos marítimos y
aéreos se traslada únicamente el 20%.27
3.4.4 Fondos sociales de donde obtiene recursos la municipalidad
Otra fuente de ingresos de las municipalidades son los fondos sociales, pero especialmente
el Fondo de Solidaridad. Este Fondo se distribuye a través de los Consejos de Desarrollo y
requiere que los proyectos, prioritarios correspondan a las necesidades de las comunidades
y que la comunidad esté organizada y participe activamente; la solicitud se hace
directamente al Consejo de Desarrollo Municipal quien la traslada al Consejo de Desarrollo
Departamental para su análisis y priorización.28
3.5 Aplicación de Recursos
Los recursos municipales son aplicados principalmente en Funcionamiento e Inversión, la
aplicación de recursos en funcionamiento básicamente se refiere a gastos administrativos, y
la inversión en los diferentes proyectos de infraestructura y proyectos productivos de
inversión social.
26 Guatemala, Ley del Impuesto a la Distribucion de Petroleo Crudo y Combustibles Derivados del Petrole,
1992.
27 Guatemala, Ley del Impuesto Sobre Circulacion de Vehiculos Terrestres, Maritimos y Aereos, 1994.
28 Guatemala, Congreso de la Republica de, 2002.
35
3.6 Ente Fiscalizador
Las municipalidades son fiscalizadas principalmente por la Contraloría General de Cuentas
y puede ser fiscalizada por la sociedad civil, por medio de las auditorias sociales.29
29 Guatemala, Congreso de la Republica de, 2002.
36
CAPITULO IV
4 PROCEDIMIENTOS DEL SICOINGL Y LA NORMATIVA LEGAL MUNICIPAL
Durante los distintos momentos de la gestión municipal, se realizan varios procedimientos
en el sistema de contabilidad para gobiernos locales en sus distintos módulos, de forma
estandarizada desde la estructura del diseño del sistema por parte del Ministerio de
Finanzas Publicas, a través de la Dirección de Asistencia a la Administración Financiera
Municipal.
4.1 Tesorería
Cuenta única pagadora municipal también llamada Cuenta Única del Tesoro Municipal,
consiste en que las Municipalidades utilicen una sola cuenta monetaria bancaria constituida
en un banco del sistema, a la que se le debe adicionar el nombre del municipio al que
corresponda, con esta se realizan todos los registros de recursos percibidos, sean tributarios,
no tributarios, propios, con afectación específica y los provenientes de préstamos y
donaciones. Se excluirán solamente los recursos que por convenios se deben mantener en
cuentas bancarias específicas. Con esta cuenta se debe efectuar todos los pagos que
corresponden a las obligaciones contraídas por los Gobiernos Locales. El objetivo
específico, es obtener los cheques impresos en forma sistematizada y cumplir con una
programación de pagos.
4.2 Contratos
En la gestión de contratos por obras o servicios se puede otorgar un anticipo supervisado
hasta el veinte y diez por ciento, respectivamente del valor original del contrato, este se
puede otorgar para un destino específico, la ejecución de la obra o la prestación del servicio
con base a un programa de inversión del anticipo que debe presentar el contratista y ser
aprobado por el concejo municipal con aval de la supervisión de obras, antes de que se
proporcione el anticipo el contratista debe cumplir con lo que establece el artículo 66 del
37
Decreto 57-92, del Congreso de la República de Guatemala, Ley de Contrataciones del
Estado, constituyendo a favor de la Municipalidad, la garantía de anticipo (fianza de
anticipo), por el cien por ciento (100%) del mismo, el anticipo debe amortizarse conforme
a los porcentajes de los siguientes pago en calidad de estimaciones de avance físico. El
descuento del anticipo se calculará al multiplicar el monto bruto de cada estimación por el
mismo porcentaje de anticipo que se haya concedido.
4.3 Ejecución Presupuestaría
La formulación presupuestaría en las municipalidades es una etapa importante ya que es en
esta etapa en donde se vinculan las estrategias definidas en el plan de desarrollo municipal,
en respuesta a las necesidades priorizadas con las asignaciones y metas presupuestarias
anuales, se establecen las categorías formales de la estructura funcional programática que
serán utilizadas por la municipalidad mediante un presupuesto por programas. Esto a través
de lo que establece el Artículo 131 del Código Municipal, en cuanto a que el Alcalde
Municipal, asesorado por las comisiones de finanzas y probidad y funcionarios
municipales, con sujeción a las normas presupuestarias contenidas en el Código Municipal
y la Ley Orgánica del Presupuesto, formulará el proyecto de presupuesto en coordinación
con las políticas públicas vigentes, y en la primera semana del mes de octubre de cada año,
lo someterá a la consideración del Concejo Municipal que, al aprobarlo, podrá hacerle las
modificaciones convenientes. La formulación presupuestaria incluye principalmente la
programación de ingresos y gastos. La programación presupuestaria consiste en la fijación
de metas y en la asignación de recursos (humanos, materiales y financieros), que permitan
alcanzar los objetivos propuestos dentro de los Planes o Programas de la municipalidad, en
concordancia con las competencias propias del municipio. El presupuesto conforme a lo
que establece el Artículo 131 del Código Municipal, establece que: “…El presupuesto debe
quedar aprobado a más tardar el quince (15) de diciembre de cada año. Si se iniciare el
ejercicio siguiente sin estar aprobado el nuevo presupuesto, regirá el del año anterior, el
cual podrá ser modificado o ajustado por el Concejo Municipal”.
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4.4 Contabilidad
El módulo de contabilidad se realizan los registros y controles adecuado de las operaciones
económicas, con el objetivo de obtener de forma oportuna y certera la situación financiera
de la municipalidad, mediante los informes contables que genera el sistema, informes que
permiten a las autoridades hacer el análisis de la gestión, que les permita tomar decisiones
oportunas orientadas a la mejora continua y lograr una mayor transparencia y eficacia. El
Artículo 48 de la Ley Orgánica del Presupuesto, establece que el Sistema de Contabilidad
Integrada Gubernamental lo constituye el conjunto de principios, órganos, normas y
procedimientos que permitan el registro de los hechos que tienen efectos presupuestarios,
patrimoniales y en los flujos de fondos inherentes a las operaciones del Estado, con el
objeto de satisfacer las necesidades de información destinadas a apoyar el proceso de toma
de decisiones de la administración y el ejercicio del control, así como informar a terceros y
a la comunidad sobre la marcha de la gestión pública.
En las Municipalidades el registro de las operaciones económico-financieras se realiza a
través del Sistema de Contabilidad Integrada Municipal, que está sujeto a los preceptos
legales emitidos para el efecto, y se rige por las normas, políticas y manuales que emita la
Dirección de Contabilidad del Estado del Ministerio de Finanzas Públicas, como órgano
rector.
Los Concejos Municipales, deben velar porque los Estados Financieros se elaboren y
presenten en la forma y fechas establecidas, de acuerdo con las normas y procedimientos
emitidos por el ente rector. Según lo establece el Artículo 50 de la Ley Orgánica del
Presupuesto y el Artículo 51 de su Reglamento, los Gobiernos Locales, deberán presentar al
Ministerio de Finanzas Públicas dentro de los primeros dos meses del siguiente ejercicio
fiscal, siendo estos Los Estados Financieros y demás cuadros anexos que se formulen con
motivo del cierre del ejercicio contable anterior; y Otros informes y documentos que la
Dirección de Contabilidad del Estado les requiera.
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4.5 Pagos por anticipo de proyectos
El sistema de contabilidad requiere para el pago de un anticipo por la ejecución de un
proyecto de obra que se incluya la fianza de anticipo establecida en el artículo 66 de la Ley
de Contrataciones del Estado, situación que expone a que la municipalidad y el contratista
sean objeto de una sanción por parte de la Superintendencia de Administración Tributaria al
no cumplir con lo que establece la Ley del Impuesto al Valor Agregado, en su artículo 4
con relación a la fecha de emisión de la facturas y el pago del impuesto ya que este articulo
indica que en el caso de los servicios el impuesto debe pagarse al momento de que el
contribuyente perciba la remuneración y por su parte también el Decreto 6-91 Código
Tributaria, y sus Reformas en el artículo 94 numeral 3 impone una sanción por adquirir
bienes o servicios sin exigir la factura.
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CONCLUSIONES
Los procedimientos que requiere el uso del Sistema de Contabilidad Integrada
para Gobiernos locales SICOINGL, no son congruentes con la normativa legal
vigente para los Gobiernos Locales, ya que requiere realizar los mismos, sin
anteponer el cumplimiento de los requerimientos legales.
Los funcionarios públicos que tienen calidad de usuarios del Sistema de
Contabilidad Integrada para Gobiernos locales, mantiene una confianza a
ciegas con los que establece la Dirección de Asistencia a la Administración
Financiera Municipal, en la realización de los procedimientos en el sistema.
La Dirección de Asistencia a la Administración Financiera Municipal, ha
limitado de tal manera el apoyo, ya que ahora solo se puede realizar las
consultas por la vía electrónica lo que impide la interacción directa con los
funcionarios para poder plantear criterios, dudas o sugerencia, situación que
empeora el cumplimiento de lo que establecen las leyes que rigen el quehacer
municipal y hacen susceptibles la administración financiera ante la ejecución
de las auditorias por parte de la Contraloría General de Cuentas.
No existe comunicación entre el ente rector con el ministerio de finanzas en
cuanto a puesta en marcha de varios procedimientos por lo que cuando se
ejecutan no están dentro del marco legal para la administración municipal.
El sistema al permitir realizar proceso que no cumplen con la normativa legal
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queda la administración municipal expuesta a ser objeto de varias sanciones
por parte de la contraloría general de cuentas ya que pueden ser en la
aplicación de la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, La Ley
del Impuesto al Valor Agregado, Ley Orgánica del Presupuesto, etc.
Los manuales para el manejo y operatoria del Sistema de Contabilidad
Integrado para Gobiernos Locales, no cumplen con ciertas normativas legales
que requiere el que hacer municipal, razón por la cual, al no contar con apoyo
directo de la DAAFIM, y confiar a siegas en ellos permite generar
inconvenientes en el cumplimiento legal en la administración municipal.
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BIBLIOGRAFIA
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Combustibles Derivados del Petroleó. Guatemala: Tipografía Nacional.
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