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Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes

Antananarivo, Madagascar

Project MAG/99/005/A/07/31-05/31 UNDP/CNS

Fainula K. Rodriguez Consultante Internationale Directrice de Planification et de Programmes Asia Pacific Disaster Management Center (APDMC)

Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes - Madagascar

TABLE DES MATIERES Glossaire Liste des Acronymes Introduction CHAPITRE 1. Analyse des risques et vulnérabilités 10-35 CHAPITRE 2. Analyse des capacités, faiblesses, besoins 36-53 et priorités CHAPITRE 3. Vers une politique Malgache de Gestion 54-62

des risques et des catastrophes CHAPITRE 4. Structure Institutionnelle pour la 63-72

Gestion des Risques et des Catastrophes CHAPITRE 5. Structure Financière pour la 73-84

Gestion des Risques et des Catastrophes CHAPITRE 6. Les grands Axes et Priorités Stratégiques 85-101

pour 3-7 années ANNEXES Annexe 1 Dispositif de GRC au niveau national Annexe 2 Dispositif de GRC au niveau provincial Annexe 3 SIRCat

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GLOSSAIRE

TERMES DEFINITIONS Affectés Touchés d’une façon ou d’une autre par la catastrophe. Aléa Situation potentielle ou existante qui peut affecter les populations,

détériorer les biens ou l’environnement. L’amplitude du phénomène, sa probabilité, l’étendue et la gravité de son impact sont variables. Dans de nombreux cas, ces dégâts peuvent être anticipés et estimés.

Agence principale de contrôle

Les agences désignées qui assurent la responsabilité première des opérations de réaction face à une catastrophe particulière.

Agence de soutien Les agences qui fournissent les services, le personnel ou le matériel nécessaire pour soutenir l’agence de contrôle ou les personnes touchées.

Analyse des aléas Partie de la procédure générale de planification, qui permet d’identifier et de décrire les dangers et leurs impacts sur la communauté.

Approche centrée sur les personnes

Tout en considérant les catastrophes comme des événements dangereux, leur fréquence est également vue en tant que résultat de circonstances et usages sociaux, économiques et environnementaux. Les personnes, leurs moyens d’existence ainsi que leur bien-être sont les préoccupations centrales.

Approche globale Le développement des dispositifs en cas de catastrophe pour envisager tous les aspects de la prévention, de l’état de mise en alerte, de la réaction et du rétablissement.

Approche intégrée ou « Toutes Agences »

Implique la participation de toutes les agences concernées et/ou les bureaux qui peuvent contribuer à la mise en place efficace des dispositifs de gestion des catastrophes.

Approche « Tous Risques » Concerne tous les genres de catastrophes/urgences qui ont un impact sur les communautés et l’environnent en utilisant la même batterie de dispositifs de gestion et inclut à la fois les risques naturels et ceux causés par l’homme.

Aptitude à faire face La façon dont les personnes et les organisations agissent, en utilisant les ressources disponibles compte-tenu des développements possibles d’une situation spécifique et dans le but d’obtenir divers résultats. Les moyens pour faire face sont une combinaison de toutes les forces et ressources utiles pour réduire les effets des catastrophes.

Cartographie des risques Processus qui consiste à localiser géographiquement les dangers et à évaluer les risques potentiels encourus par les populations, l’environnement et les biens.

Catastrophe Un événement, soudain ou progressif, soit d’origine naturelle, soit causé par l’homme, dont l’impact est tel, que la communauté affectée doit réagir par des mesures exceptionnelles

Catastrophes technologiques Catastrophes issues de causes autres que les catastrophes naturelles et qui incluent les catastrophes biologiques, chimiques, nucléaires, les catastrophes dans les transports et celles d’origine terroriste.

Centre d’Opérations d’Urgence

Une structure établie pour contrôler et coordonner les activités de réponse et de soutien face à une urgence.

Commandement/Direction La direction des membres et des ressources d’une organisation dans l’exercice des rôles et des responsabilités de cette organisation. L’autorité du commandement est prévue dans la législation ou par accord et s’opère de façon verticale au sein d’une organisation.

Communications De façon spécifique, les moyens de communication, par exemple les routes, les voies ferrées, les lignes téléphoniques, la radio, la télévision, la télécopie et internet. Plus largement, la diffusion, pour les personnes et les organisations, de messages de gestion des catastrophes, par le biais d’un éventail de moyens, à diverses étapes du cycle des catastrophes.

Contrôle Orientation générale des activités lors d’une opération spécifique. Coordination Réunion des organisations et des ressources selon les besoins

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imposés par le danger qui menace ou par l’impact de l’urgence. Dispositifs pour la gestion des risques et des catastrophes

Liaisons entre le Cabinet du Premier Ministre par le biais de divers niveaux de comités gouvernementaux pour la gestion des catastrophes, les équipes communautaires de réaction, le bureau national de gestion des catastrophes et le centre des opérations d’urgence.

Équipe de gestion des urgences

Un groupe ou une équipe de personnel de gestion des catastrophes qui assure la responsabilité générale de contrôle en cas d’urgence.

Gestion des catastrophes Une seule organisation ne pouvait pas assumer la responsabilité de tous les aspects de la gestion des catastrophes. La gestion consiste à rassembler, au sein d’une structure organisationnelle globale, les ressources de nombreuses organisations de Madagascar, qui peuvent intervenir à bon escient lors de catastrophes.

Gestion des risques de catastrophes

Une approche de la gestion des catastrophes sous l’angle du développement, qui met l’accent sur les conditions sous-jacentes des risques qui conduisent à de fréquentes catastrophes. Le but est d’augmenter la capacité à gérer efficacement et à réduire les risques et donc la fréquence et l’amplitude des catastrophes.

Lignes de survie Les équipements et systèmes publics qui fournissent les services de survie tels que l’eau, l’énergie, les systèmes sanitaires, les communications et les transports.

Logistique Une série d’activités opérationnelles dont le but est l’approvisionnement, la manutention, le transport et la distribution des matériaux.

Opérations de recherche et de secours

Processus de localisation des victimes et mise en place des secours de première urgence et d’assistance médicale de base selon les besoins.

Partie prenante Toute personne qui a des intérêts ou des impacts, positifs ou négatifs, sur la gestion des catastrophes, et peut inclure des membres de la communauté, les gouvernements locaux ou centraux, les propriétaires terriens, les entreprises privées, les ONG, les médias et les agences de développement.

Plans catastrophes Une batterie de dispositifs pour la prévention et la réduction des catastrophes, les préparatifs, la réaction et le retour à la normale après une catastrophe.

Plans de contingences/de soutien

Ces plans sont conçus pour faire face à des dangers spécifiques et sont utilisés pour soutenir les dispositifs de planification en cas de catastrophe nationale.

Préparation aux catastrophes

Actions destinées à minimiser les pertes en vies humaines et les dommages, à organiser l’évacuation temporaire des populations et des biens d’un lieu menacé et à faciliter les opérations opportunes et efficaces de sauvetage, secours et réhabilitation.

Prévention Mesures réglementaires ou dispositifs matériels pour garantir la protection permanente contre les catastrophes et la réduction de leurs effets. Comprend les mesures pratiques de protection « physique » et relevant de l’ingénierie, comme les mesures législatives contrôlant l’aménagement du territoire et la planification urbaine.

Prévention des incendies Toutes les activités préalables à l’apparition des incendies et qui sont mises au point dans le but de réduire les quantités d’éléments inflammable, d’éliminer les périls connus, de préparer les personnes à l’éventualité d’un incendie pour minimiser les dégâts

Protection contre les incendies

Mesures prévues pour détecter, supprimer ou limiter la propagation d’un incendie et plus particulièrement pour mettre au point des bâtiments dont le but est de limiter la propagation de l’incendie dans la zone où il s’est déclaré.

Rapport de situation Bref rapport qui indique les détails de l’opération d’urgence au fur et à mesure qu’ils sont connus.

Réponse Ensemble de décisions et d’actions engagées pendant et après une catastrophe y compris les secours immédiats, la réhabilitation et la reconstruction.

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Réduction des risques Application sélective des principes de gestion et des techniques appropriées qui permettent de réduire soit la probabilité d’une catastrophe, soit ses conséquences, soit les deux.

Reconstruction Recouvrement total de l’état anté-catastrophe, durée de l’ordre de quelques mois à quelques années.

Réhabilitation Restauration des fonctions essentielles de la société, durée de l’ordre de quelques semaines à quelques mois.

Ressources Tous les biens, qu’ils soient physiques, humains, économiques ou environnementaux, qui peuvent être utilisés pour participer à la réalisation des objectifs du plan (personnes, équipement, ravitaillement de secours, eau, routes, entrepôts et argent)

Rétablissement Procédure globale qui consiste à soutenir les communautés affectées par une catastrophe dans leurs efforts pour reconstruire des infrastructures physiques et restaurer un bien être social, émotionnel, économique et physique.

Risque acceptable Degré de perte humaine et matérielle que les autorités et la communauté considèrent acceptable.

Risques chimiques Risques qui impliquent des composants chimiques ou des processus dont le potentiel se réalise grâce à des agents tels que le feu, les explosifs, des effets toxiques ou corrosifs.

Risques technologiques Dangers d’origine technologique (causés par l’homme), par opposition aux dangers d’origine naturelle.

Secours Assistance et/ou intervention pendant ou après une catastrophe pour faire face aux premières nécessités de survie et de subsistance. Peut être limitée à l’urgence ou être prolongée.

Sensibilisation publique Procédure qui consiste à informer le public quant à la nature du péril et aux actions nécessaires pour épargner les vies et les biens avant et pendant le danger.

Systèmes d’alertes L’objectif des alertes est de persuader et de permettre aux personnes et aux organisations de prendre les mesures nécessaires pour accroître la sécurité et pour réduire les impacts d’un danger, lequel peut apparaître rapidement, comme les cyclones, les inondations, ou bien lentement, comme les famines.

Vulnérabilité Une série de circonstances prédominantes ou consécutives composées de facteurs physiques, socio-économiques, et/ou politiques, qui affectent les aptitudes à faire face aux catastrophes. Les vulnérabilités peuvent être d’ordre physique, social ou comportemental et de nature principale ou secondaire. Les stratégies qui réduisent la vulnérabilité, diminuent également les risques.

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LISTE DES ACRONYMES ACV Analyse et Cartographie de la vulnérabilité AGETIP Agence d’Exécution des Travaux d’Infrastructures Publiques ANDEA Autorité Nationale de l’Eau et de l’Assainissement BAD Banque Africaine pour le Développement BIT Bureau International du Travail BLU Bande Latérale Unique BNGRC Bureau National de Gestion des Risques et Catastrophes BPPA Bureau du Projet de Développement de la Plaine d’Antananarivo BPPAR Bureau du Projet de Développement d’Aménagement des Régions CARE Cooperative for Assistance and Relief Everywhere CEM Charte de l’Environnement Malagasy CCE Comité Communal de Secours CGDIS Commissariat Général au Développement Intégré du Sud CLS Comité Local de Secours CNA Centre National Antiacridien CNS Conseil National de Secours CNEA Comité National de l’Eau et de l’Assainissement CNLA Comité National de Lutte Acridienne CNGRC Conseil National de Gestion des Risques et Catastrophes CEGRC Comité Exécutif de Gestion des Risques et Catastrophes CNRE Centre National de Recherche sur l’Environnement CNGPC Comité National de Gestion des Produits Chimiques CRIC Comité Restreint d’Intervention en cas de Cataclysme CRS Comité Régional de Secours CTD Collectivité Territoriale Décentralisée DSRP Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté FAO Fonds des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture FER Fonds national d’Entretien Routier FID Fonds d’Investissement pour le Développement FMG Francs Malagasy FMI Fonds Monétaire International FNUAP Fonds des Nations Unies pour la Population GCALC Groupe de Coordination et d’Appui à la lutte contre le Choléra GRC Gestion des Risques et Catastrophes GTZ Coopération Allemande IEC Information Éducation Communication INSTAT Institut National de la Statistique INSTN Institut National des Sciences et Techniques Nucléaires IOGA Institut et Observatoire de Géophysique d’Antananarivo IPH Indicateur de Pauvreté Humaine MDM Médecins du Monde MECIE Mise en Comptabilité des Investissements avec l’Environnement MHL Micro périmètre Hydraulique MINAGRI Ministère de l’Agriculture MININTER Ministère de l’Intérieur MINSAN Ministère de la Santé MPI Micro périmètre Irrigué MSF Médecins Sans Frontières OIT Organisation Internationale du Travail OMS Organisation Mondiale de la Santé ONE Office National pour l’Environnement

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ONG Organisation Non Gouvernementale ONUDI Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel PAE Plan d’Action Environnemental PADR Plan d’Action pour le Développement Rural PAM Programme Alimentaire Mondial PE Programme Environnement PIB Produit Intérieur Brut PNB Produit National Brut PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement SAP Système d’Alerte Précoce SGD Secrétariat Général de la Défense SNAP Système National d’Alerte Précoce SNGRC Stratégie Nationale de Gestion des Risques et Catastrophes SNLCP Stratégie Nationale de Lutte contre la Pauvreté SP Secrétariat Permanent UNESCO Organisation des Nations Unies pour l’Education, la Science et la Culture UNICEF Fonds des Nations Unies pour l’Enfance USAID United States Agency for International Development VAM Vulnerability Assessment and Mapping

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INTRODUCTION La Stratégie Nationale de Gestion de Risques et Catastrophes contenue dans ce document représente une étape significative dans l’identification et la gestion des risques et aléas à Madagascar. Cette étape est également primordiale pour la planification ultérieure en matière de gestion des risques de catastrophes et de formation des compétences au niveau provincial, local et communautaire. Elle tend à combler une lacune fondamentale qui a été identifiée depuis longtemps comme étant un obstacle important dans l’amélioration des méthodes adaptées à la gestion des catastrophes à Madagascar, à savoir l’absence d’une politique bien définie ainsi qu’une stratégie de gestion des divers risques et catastrophes. Ce besoin pour une stratégie nationale résulte d'une série de facteurs dont les types et les fréquences des catastrophes naturelles, le profil de vulnérabilité socio-économique et les caractéristiques physiques du pays. De ce fait, les dispositions institutionnelles existantes ne favorisent pas une coordination et une gestion efficace en cas de catastrophe. Un autre facteur important est que le gouvernement malgache lui-même reconnaisse qu'il est possible d'atténuer l'impact des catastrophes naturelles sur l'économie, l'environnement et les communautés de Madagascar grâce à une planification, un développement des compétences et des investissements réfléchis dans le domaine de la prévention, de la mitigation et de la préparation. Le document reflète également un long processus de réflexions et de délibérations auxquelles ont participé les principales parties prenantes et qui s'est déroulé dans le cadre d'ateliers nationaux. Il se poursuit actuellement par le biais de discussions entre les organisations qui se montrent les plus actives dans leurs réponses face aux urgences dans le pays.1

L'évaluation et l'analyse de la situation à Madagascar ont permis d'élaborer les zones et les besoins prioritaires suivants, développés dans la stratégie :

1. Une déclaration de principes de politique pour guider toutes les interventions futures dans le secteur de la gestion des catastrophes. (chapitre 3)

2. Une structure institutionnelle compétente et efficace, qui soit apte à faire face aux urgences et qui puisse également coordonner les activités de prévention, de mitigation et les activités post-catastrophes. Il est nécessaire que la structure soit cohérente avec les politiques gouvernementales existantes, qu'elle soit réceptive à la nature extra-ordinaire et intersectorielle à long terme de la gestion des risques de catastrophes et aux priorités stratégiques qui sont amenées à évoluer. (chapitre 4)

3. Des mécanismes financiers durables aptes à débloquer rapidement des fonds et des investissements publics en faveur de la mise en état d'alerte, de la prévention et de la mitigation. (chapitre 5)

4. Le développement des compétences dans le domaine de la gestion des risques de catastrophes aux niveaux national, provincial, régional et communautaire. (chapitre 6)

5. Un système cohérent en matière d'information, d'alerte et de communication. (chapitre 6)

6. La réduction des risques et de la vulnérabilité par l'intermédiaire d'instruments et de programmes macro-économiques tels que le programme pour l'environnement ou celui pour la réduction de la pauvreté. (chapitre 6)

7. Catalyser l'état actuel des connaissances dans la région et de la participation à Madagascar par le biais de liens actifs avec les activités de l'Océan Indien, de

1 Il est important de remarquer ici que la gestion des risques de catastrophes nécessite une approche stratégique qui diffère de la planification stratégique classique en raison même de sa nature imprévisible, de la politique extra-ordinaire et des prises de décisions qu'elle opère.

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l'Afrique Australe et avec les activités internationales menées dans ce secteur. (chapitre 6)

Un résultat clef de cette stratégie sera la disponibilité d’une structure institutionnelle efficace et durable, et d’un plan stratégique qui indiqueront les priorités de Madagascar pour la gestion des risques de catastrophes pour une période de trois à sept années ainsi que les dispositifs nécessaires pour la mise en œuvre de ces priorités. La base de cette stratégie est une approche centrée sur les personnes en insistant sur la prévention et la préparation en cas de catastrophe au niveau communal et local. Cette stratégie suppose également qu’il existe, dans les zones malgaches à hauts risques, une profusion de connaissances et de mécanismes utiles, qui pourraient être adaptés pour soutenir la gestion des risques de catastrophes. Les cataclysmes sont considérés non seulement comme des événements périlleux, mais également comme le résultat de conditions et pratiques sociales, économiques et environnementales. Ainsi, la stratégie vise à réduire les risques et la vulnérabilité par le biais de l’environnement national et de la réduction de la pauvreté. Le point initial de cette stratégie est le fait que dans un pays tel que Madagascar, pauvre en ressources financières et sujet aux catastrophes, la stratégie qui vise à réduire la pauvreté, les risques de catastrophes et les stratégies pour la protection de l’environnement doivent se soutenir mutuellement. Les informations doivent être échangées et les orientations fixées d’un commun accord. Seules l’aide au développement qui vise à réduire le risque de catastrophes et l’aide d’urgence orientée vers le développement permettront d’obtenir des améliorations durables. Dans ce but, tous les partenaires du développement jouent un rôle stratégique de soutien. La Stratégie Nationale Malgache pour la Gestion des Risques de Catastrophes reflète les apports de divers organismes nationaux et internationaux aux divers drafts qui ont circulé parmi tous les intervenants à Madagascar, suivant un processus interactif et évolutif qui a inclus des consultations approfondies avec le Cabinet du Premier Ministre, les Ministères et Bureaux clefs, au niveau national, provincial et local, ainsi que les membres de la communauté internationale. Le document fut l’objet d’un atelier de concertation nationale à Antananarivo ayant mobilisé la participation de plus de cent cinquante représentants de divers secteurs, nationaux et internationaux, ainsi que celle des Chefs de Provinces et des intervenants aux niveaux régionaux, communaux et municipaux. Le Ministre de l’Intérieur, en particulier le Secrétariat Permanent du Conseil National de Secours, le Bureau du Représentant Permanent du PNUD ont dirigé le développement de cette stratégie tout au long de ses étapes multiples. Le financement des diverses activités a été assuré par le projet MAG/99/005/A/07/31-05/31 du PNUD.

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CHAPITRE 1

Analyse des risques et vulnérabilités

Introduction Madagascar est régulièrement confronté à une grande diversité de cataclysmes. La fréquence des catastrophes et leur localisation sont telles, que quelle que soit l’année, il n’est pas rare qu’une des régions malgaches soit confrontée à un cataclysme. Ce chapitre se propose d’analyser le profil des cataclysmes qui affectent Madagascar2. Les modifications globales qui sont en cours, avec lesquelles toute stratégie de gestion des cataclysmes devra être cohérente et surtout auxquelles la stratégie devra s’adapter, sont mises en relief dans ce chapitre. Le cadre de travail et la structure institutionnels existants sont également évalués, dans le but de proposer des dispositifs institutionnels améliorés pour la gestion et la coordination des Risques et des Catastrophes à Madagascar. 1. Profil du pays, contextes écologiques et statistiques démographiques

¬ Profil :

Madagascar est la quatrième plus grande île du monde et compte de nombreuses petites îles périphériques. Elle est située dans le canal du Mozambique, le long de la côte sud africaine, au sud-ouest de l’Océan Indien. Ses principales caractéristiques géographiques et climatiques sont constituées par une plaine côtière étroite bénéficiant d’un climat tropical chaud, par des montagnes et des hauts plateaux tempérés, dans le centre, qui occupent 2/3 des 587 000 km² qui constituent la superficie totale du pays, et par une partie méridionale aride, typique des régions situées sur le tropique du Capricorne. L’île possède 4.828 km de côtes, s’étend sur 1.500 kilomètres de long entre le Cap d’Ambre à l’extrême Nord et le Cap Sainte-Marie au Sud, et sur près de 500 km dans sa plus grande largeur. Ses caractéristiques physiques et topographiques peuvent être appréciées sur la carte 1 de la page suivante. L’organisation territoriale actuelle comprend six Provinces ou Faritany : Antananarivo, située en plein cœur de l’île; Toamasina, dans la partie orientale de l’île; Antsiranana, dans la partie septentrionale de Madagascar; Mahajanga, située dans la partie occidentale du pays; Fianarantsoa, située dans la partie sud des Hautes Terres; et Toliara, située dans la partie Sud du pays, le long du Canal de Mozambique. Selon le découpage administratif en vigueur3, Madagascar compte 22 préfectures ainsi que 111 sous-préfectures ou Fivondronana. A l’exception des grandes divisions au niveau provincial, le découpage administratif sera modifié, au fur et à mesure que Madagascar mettra en place sa politique de décentralisation et d’autonomie des provinces (voir la carte 2 : Découpage Administratif, page suivante).

2 Ce chapitre propose une brève analyse du contexte de la gestion des Risques et des Catastrophes à Madagascar. Pour un diagnostic approfondi, veuillez consulter le document joint ‘’Étude Diagnostique sur la Gestion des Risques et des Catastrophes’’, CNS/PNUD – 08/2000. Cette étude contient en annexe, les détails d’événements spécifiques, des cartes, les descriptions des programmes, des mandats et des activités des principales parties prenantes. L’étude est une source unique de documentation. Seuls les facteurs d’intérêt majeur pour la stratégie nationale sont traités ici, du fait du manque d’espace et surtout parce qu'ils sont disponibles dans l’étude diagnostique. 3 Dans l’attente de la mise en place des provinces autonomes

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Carte 1 : carte physique de Madagascar

Carte Physique de Madagascar 1 :6 000 000

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Carte 2 : Découpage Administratif Source: VAM/USAID

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¬ Contextes écologiques :

La situation géographique, la forme du relief, l’influence maritime et le régime des vents sont la cause de conditions climatiques très variées. On distingue principalement deux saisons climatiques séparées par deux courtes intersaisons d’un mois chacune : la saison chaude, de Novembre à Avril, et la saison fraîche, de Mai à Octobre.

La pluviométrie est très variable, pouvant aller de 400 mm à 2300 mm selon les régions. La côte Est demeure la plus arrosée, c’est aussi la région la plus exposée aux cyclones tropicaux qui se forment dans l’Océan Indien alors que le Sud de Madagascar est la moins arrosée. Le sol malgache recèle des ressources minières importantes dont quelques-unes seulement sont mises en valeur : le graphite, le chromite, le quartz, le saphir, l’émeraude, l’or. Les sols cultivables représentent environ 9.500.000 hectares dont seuls 24% sont exploités4 par divers types de culture spécifiques à chaque région.

L’île compte plusieurs lacs continentaux aux particularités biologiques propres mais qui sont actuellement menacées (pollution, ensablement, surexploitation). Les ressources marines et halieutiques sont très importantes, les zones de fonds chalutables offrent près de 568.470 tonnes de produits aquacoles5.

¬ Statistiques démographiques :

Selon le dernier recensement de la population, de 1993, la population était de 12.238.914 habitants avec un taux de croissance annuel de 2,8%, ce qui fait une estimation de 14.873.387 habitants en 1999. Soixante dix-sept pour cent de la population vit en milieu rural et 23% dans des zones urbaines. Les villes principales connaissent une forte concentration de population. L’exemple de la capitale Antananarivo est significatif : la capitale qui est également une province, occupe moins de 10% de la superficie du pays, mais compte plus de 29% de la population totale. Néanmoins, il existe une inégalité de la répartition spatiale de la population. En effet, 13% du territoire, constitué par les Hautes Terres, concentre plus de la moitié de la population. Bien que la majorité de la population soit malayo-indonésienne avec des métissages arabes et africains, les Français, les Indiens, les Créoles et les Comoriens constituent un groupement de population dont l’importance économique est significative. Le malgache est la langue officielle, mais le français est une seconde langue très largement utilisée. Il existe 18 groupes ethniques différents dispersés dans toute l’île principale, possédant leurs propres dialectes, coutumes et traditions. La population est très attachée à ses traditions et chaque communauté, chaque ethnie a des perceptions locales particulières des catastrophes. Chaque us, coutume et habitude propre peut avoir ainsi des impacts notables sur la gestion des risques et des catastrophes et devrait par conséquent être considéré dans une gestion des risques et des catastrophes efficace (compréhension des messages ; facilitation des analyses de vulnérabilité ; lutte contre la mauvaise pratique culturale comme la culture sur brûlis par les migrants). 4 Source : Système des Nations Unies Madagascar. 2000. Présentation de Madagascar à la Session du Conseil Economique et Social (ECOSOC) – Assemblée Générale des Nations Unies - Juillet 2000 - New York. 5 Source : Système des Nations Unies Madagascar. 2000. Présentation de Madagascar à la Session du Conseil Economique et Social (ECOSOC) – Assemblée Générale des Nations Unies - Juillet 2000 - New York.

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Environ 45% de la population a moins de 15 ans, tandis que seuls 3% ont 65 ans et plus. L’explication de ce phénomène provient en partie d’une espérance de vie moyenne de 40 ans, qui est l’une des plus faibles au monde. Pour de vastes portions de la société malgache, la situation du développement humain en matière d’éducation, de santé et de services de base est également alarmante. Moins de la moitié des enfants d’âge scolaire vont à l’école. Cinquante trois pour cent des adultes sont illettrés. Soixante dix neuf pour cent de la population n’a pas accès à l’eau potable, tandis que plus de la moitié ne peut accéder à des services de santé de base. La participation des femmes au pouvoir de décision reste modeste. Leur implication est pourtant indispensable pour une gestion des risques et des catastrophes efficace notamment dans les activités de prévention. Presque la moitié des enfants de moins de cinq ans sont sous-alimentés. Madagascar connaît aussi un des taux de pauvreté humaine les plus élevés dans le monde. La Banque Mondiale a évalué la pauvreté à Madagascar et les résultats montrent que 75% de la population vivent en dessous du seuil de pauvreté alors que 63% sont dans un dénuement total6. Le Produit Intérieur Brut (PIB) par habitant était de 263 USD en 1999. L’environnement de Madagascar, l’un des écosystèmes7 les plus exceptionnels et les plus fragiles au monde, se détériore très rapidement. Les principaux problèmes environnementaux auxquels Madagascar est confronté, sont l’érosion du sol due au déboisement8 et à l’exploitation à outrance des pâturages ; la désertification, la contamination des eaux de surface9. Les feux de brousse détruisent plus de 200 000 ha de forêt chaque mois10. Sans la mise en place urgente de mesures, les projections montrent que seuls 6 millions d’ha (12%) sur les 25% restants, existeront encore en 2015. Ces pratiques ont augmenté de façon exponentielle la fragilité physique de Madagascar par rapport aux événements climatiques graves, comme l’ont montré les glissements de terrain et les ravinements provoqués par les pluies torrentielles et les cyclones dans les chaînes de montagnes du nord-est. Les conséquences des dégradations de l’environnement sur la sécurité alimentaire du pays sont sérieuses, à cause de leur impact sur la productivité agricole et du coût croissant des infrastructures. Les régions dont l’économie dépend de l’exportation de produits forestiers risquent de perdre des sources substantielles de revenus. L’environnement de Madagascar est de plus en plus vulnérable aux impacts du changement climatique mondial, ce qui aggrave encore le problème et rend le secteur forestier vital à la fois pour la protection de l’environnement et pour la réduction globale des risques et des catastrophes.

6 Ibid. p.8 7 Madagascar est reconnu mondialement comme étant l’un des sept pays les plus importants en terme de biodiversité. 80% de la flore et de la faune sont endémiques sur l’île, qui est également l’habitat naturel d’un nombre incalculable de plantes médicinales dont beaucoup sont inconnues. A l’heure actuelle, 12 000 espèces ont été répertoriées comme espèces protégées. 8 A une certaine époque, Madagascar était complètement recouvert de forêts. Aujourd’hui, il ne reste plus que 25% de sa couverture forestière originale. La raison principale en est l’utilisation du bois des forêts pour la construction, le chauffage, et également la culture sur brûlis. Le coût de la dégradation de l’environnement est estimé à environ 15% du PNB. 9 En plus des feux de brousses et de la culture sur brûlis, la Charte pour l’Environnement identifie d’autres causes majeures pour la dégradation de l’environnement. Ces causes incluent le déséquilibre entre la croissance démographique et économique ; l’instabilité politique (le document, par exemple, note que les feux de forêt se multiplient pendant les élections, ce qui indique une forme de mécontentement populaire) ; les causes socio-économiques, particulièrement l’utilisation de feux de bois pour répondre aux besoins en énergie, le déséquilibre des conditions commerciales. L’ignorance et le manque de conscience font également partie des causes de dégradation de l’environnement. 10 Statistiques officielles présentées par la délégation malgache à la ECOSOC en juillet 2000

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La base économique Le secteur primaire occupe une place essentielle dans l’économie malgache. Bien qu’il mobilise la quasi majorité de la population active de Madagascar (75,4 % de la population active travaille dans le secteur agricole) et contribue pour 80% aux exportations, il ne contribue que pour environ un tiers au PIB. Les principales activités du secteur primaire sont : l’agriculture, avec principalement les cultures vivrières (riz, maïs, patate douce, manioc), les cultures d’exportation et les cultures industrielles (coton, canne à sucre). Les cultures d'exportation représentent plus du tiers des recettes, notamment le café qui constitue la principale source de devises du pays. De plus, Madagascar est le premier producteur mondial de vanille et le deuxième exportateur mondial de girofle. La pêche, qui génère des devises pour Madagascar principalement la pêche maritime grâce à l’exportation de crevettes, représente la deuxième source de devises. L’élevage, une activité complémentaire à l’agriculture. Le secteur secondaire n’occupe que 3% de la main d’œuvre et 15% du PIB. Les industries agroalimentaires, les industries textiles, du cuir et de l'énergie constituent l’essentiel de ce secteur. Il est caractérisé par une forte concentration géographique, la province d'Antananarivo regroupant plus des deux tiers des entreprises industrielles du pays. La part du secteur tertiaire (52,3% du PIB en 1999) comprenant le secteur informel est prépondérante à Madagascar11. C’est le secteur qui contribue le plus au PIB, à travers ses différentes branches d’activité (tourisme, transport, télécommunications). Le secteur tourisme est le troisième secteur national pourvoyeur de devises après le café et la pêche. Infrastructures et réseaux de transport Les réseaux de communication et de transport sont faibles, à Madagascar. Bien que les services téléphoniques semblent supérieurs à ceux qui existent dans nombre de pays africains, de grandes zones du pays ne sont joignables que par communications radio et dans certains cas, par courrier entre les centres administratifs et les villages environnants. La plupart des infrastructures importantes telles que les voie ferrées et le port, sont en mauvais état et nécessitent des réparations urgentes. De nombreuses régions du pays sont isolées des routes principales, et parfois complètement coupées du reste du pays lors de conditions climatiques graves. Le haut plateau central sur lequel se trouve la capitale Antananarivo n’est pas relié aux zones nord et sud du pays par des routes supportant toutes les conditions climatiques12. Des glissements de terrain provoquées par de récents cyclones, sur l’artère principale du pays, la Route Nationale 2, avaient complètement bloqué les voies d’accès à Antananarivo, handicapant sérieusement le transport des marchandises en provenance ou à destination de la capitale. Madagascar dispose de 6 ports long courrier internationaux et de 12 ports de cabotage permettant de répondre aux besoins de la communication maritime avec l’étranger: Un système ferroviaire déjà vétuste existe avec quatre (4) réseaux totalisant 883 km de long. Le trafic est actuellement limité en l’absence d’un renouvellement des équipements.

57 aérodromes sont ouverts à la circulation publique, dont 3 aéroports internationaux, 14 aéroports munis de bloc technique et 40 aérogares sans bloc technique. Il est enfin à noter l’insuffisance très marquée des infrastructures de santé, d’éducation, d’eau potable et d’assainissement. 11 Source : Système des Nations Unies Madagascar. 2000. Présentation de Madagascar à la Session du Conseil Économique et Social (ECOSOC) – Assemblée Générale des Nations Unies - juillet 2000 - New York. 12 Rapport spécial : Mission pour l’Evaluation de l’impact des Cyclones et des Sécheresses sur la situation des Réserves alimentaires à Madagascar, FAO/PAM, juin 2000, p.3.

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2. Profil et historique des cataclysmes13

¬ Les phénomènes naturels et leurs impacts : La situation géographique de Madagascar, son relief et le régime des vents rendent le pays vulnérable à un large éventail de risques naturels. Tableau 1 : Les 10 cataclysmes naturels les plus importants à Madagascar Cataclysme Date Personnes tuées Personnes touchées Cyclone tropical 2 février 1994 304 357 217 Famine 15 mars 1992 200 - Cyclone tropical 13 janvier 1994 200 540 043 Cyclone tropical 24 janvier 1997 140 600 000 Cyclone tropical 20 décembre 1981 107 168 000 Cyclone tropical 14 février 1972 91 2 510 056 Sécheresse 1981 - 1 000 000 Sécheresse 22 mai 1992 - 950 000 Cyclone tropical 10 janvier 1976 16 508 876 Sécheresse 16 décembre 1990 - 250 000 Source : « EM-DAT : les Données Internationales sur les Cataclysmes OFDA/CRED, Université Catholique de Louvain, Bruxelles, Belgique » Madagascar est confronté à quatre aléas naturels principaux, à savoir : les cyclones et tempêtes tropicales, les inondations, la sécheresse, qui sont d’origine météorologique et enfin les invasions acridiennes.

1) Les cyclones et tempêtes tropicales Phénomène associant le vent et l’eau, le cyclone représente une des premières causes de catastrophe naturelle à Madagascar. La saison cyclonique s’étend du 1er novembre au 30 avril, la période la plus active étant située entre mi-décembre et mi-mars. En 32 ans, de 1968 à 1999, le pays a subi 21 perturbations significatives, qui ont touché au total près de 5.234.653 personnes, engendrant 444.900 sans abris et 1.267 décès. Les dommages qu’ils ont causés durant cette période sont estimés, au total, à plus d’un milliard de dollars US (voir tableau 2 ci-après).

13 Bien que Madagascar ait connu plus de 800 activités sismiques, depuis 1965, aucune n’a été signalée au dessus de 5,8 sur l’échelle de Richter, donc, nous ne les traiterons pas dans ce rapport en tant que risques majeurs.

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Tableau 2 : Les cyclones et tempêtes tropicaux qui ont frappé Madagascar de 1968 à 199914

Année Nom Décès Blessés Sans

abris Pers.

AffectéesTotal

Affectés Dommages US

('000s) 1968 29 10.000 65.000 75.000 3.1001969 81 40 3.000 40.000 43.040 5.0001970 70 10.000 10.000 11.4001972 91 56 10.000 2.500.000 2.510.056 12.4201975 7 50 10.000 10.050 1976 16 26 8.850 500.000 508.876 17.0001977 10 30.000 30.000 350.0001978 70 18.000 18.000 29.0001981 107 50.000 118.000 168.000 250.0001982 100 117.000 117.000 1983 42 100 13.560 13.660 25.0001984 68 215 100.000 100.215 250.0001986 99 424 83.885 84.309 150.0001989 46 1.050 55.346 56.396 1991 Cynthia 36 0 125.000 125.000 250.000 1994 Daisy,

Geralda 200 43 40.000 500.000 540.043 10.000

1994 Nadya 12 8 8 1994 Litanne 1996 Bonita 9 100.000 100.000 1997 Gretelle 140 80.000 520.000 600.000 1997 Josie 34

Total : 1.267 962 444.900 4.788.791 5.234.653 1.112.920Source : EM – DAT : The OFDA / CRED International Disaster Database - www.md.ucl.ac.be/cred – Université Catholique de Louvain – Brussels – Belgium / juillet 2000.

Aucun endroit du pays n’est épargné par ces perturbations tropicales. Le degré d’exposition et de vulnérabilité des différentes localités du pays par rapport à ce risque cyclonique peut être apprécié sur la carte 3 présentée ci –après.

14 Les statistiques recueillies couvrent cette période mais pour certaines années (telles que 1998, 1999) aucune perturbation significative n’a été enregistrée.

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http://www.md.ucl.ac.be/cred


Carte 3 : Indice Chronique Cyclone

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Au début de l’année 2000, Madagascar a subi, en moins de deux mois, le passage de trois perturbations tropicales, dont deux particulièrement puissantes. Il s’agit :

(i) du cyclone tropical Eline, qui a frappé la côte Est le 17 février, avec des rafales de vent atteignant les 208 km/h, et a ensuite traversé l’île pour ressortir au niveau de Morondava,

(ii) de la tempête tropicale Gloria, avec des vents de 60 à 100 km/h, qui a touché l’île sur la côte Nord-Est le 2 mars, aux environs de la ville de Sambava,

(iii) du cyclone tropical très intense Hudah, caractérisé par des pluies violentes, qui a frappé le Nord de Madagascar le 2 avril, aux environs de la ville d’Antalaha, avec des rafales de vents de plus de 300 km/h. Hudah a traversé le pays du Nord-Est au Nord-Ouest, frappant avec une rare violence les districts d' Antalaha, Maroantsetra et Andapa, régions déjà extrêmement fragilisées par le passage de Gloria, qui avait provoqué d’importantes inondations.

Ces trois cyclones et tempêtes tropicales ont provoqué d’importants dégâts15 :

Sur le plan humain, provoquant 291 décès et affectant 1.106.000 personnes réparties sur environ 70 Fivondronana. 406.395 personnes réparties sur 34 Fivondronana ont eu besoin d’une attention immédiate, isolées et sans abris qu'elles étaient suite à la destruction de leur habitat. Les groupes de population les plus pauvres, sans réserves ni habitations résistantes, ont été les plus touchés.

Sur les infrastructures entraînant entre autre la destruction partielle ou totale de près de 80% des bâtiments publics et des maisons d’habitation, des ponts, des centres d’éducation et de santé dans les zones d’impact, la coupure de routes et enfin la destruction de canaux d’irrigation.

Sur la santé, aggravant la situation sanitaire déjà précaire dans les zones touchées, notamment à cause de la difficulté d’approvisionnement en médicaments et en vaccins, et la difficulté d’évacuation des malades à cause des coupures de routes. L’augmentation de l’incidence de certaines maladies diarrhéiques a été aussi observée.

Sur le secteur de l’eau et de l’assainissement, aggravant la situation de l’approvisionnement en eau potable et de l’assainissement des zones touchées. La plupart de la population a dû recourir à l’utilisation d’eau de qualité médiocre et présentant un haut risque sur le plan sanitaire, ce qui explique un accroissement appréciable des cas de maladies liées à l’eau et aux mauvaises conditions d’hygiène et d’assainissement.

Sur l’agriculture16, causant des pertes importantes de récoltes estimées à 152.000 tonnes de paddy pour l’année 2000, à 4.000 tonnes pour le maïs et 13.000 tonnes pour le manioc. Les cultures de rentes ont également été sévèrement touchées avec des pertes estimées à 2.500 tonnes pour le café (4% de la production nationale), 3.400 tonnes pour le girofle (22% de la production nationale) et 870 tonnes pour la vanille (dont les pertes réelles ne pourront être appréciées que lors de la prochaine saison). Les infrastructures hydro agricoles ont également été sévèrement touchées avec la destruction des périmètres irrigués17.

15 Source : Gouvernement de Madagascar. 2000a. Evaluation des dégâts et programmes de reconstruction durable post cyclonique pour Madagascar (Version du 26 mai 2000). 16 Source : FAO. 2000. Special Report : FAO/WFP Mission to assess the impact of cyclones and drought on the food supply situation in Madagascar 17 D’autres chiffres concernant les pertes sur le secteur Agricole sont avancés dans la source : Gouvernement de Madagascar. 2000a. Evaluation des dégâts et programmes de reconstruction durable post cyclonique pour Madagascar (Version du 26 mai 2000) : 150.000 tonnes pour le paddy, 12.500 tonnes pour le maïs, 120.000 tonnes pour le manioc.

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Sur le secteur de l’éducation, touchant 85 Circonscriptions scolaires, où les salles de classe dans les EPP (Ecole Primaire Publique), collèges et lycées ont été en partie détruites, perturbant l’année scolaire d’environ 223.000 élèves.

Sur l’économie, suite à la destruction des récoltes, entraînant de facto la chute de la production et obligeant le pays à augmenter le volume de ses importations au détriment de ses exportations. Les travaux de reconstruction sont considérables et auront vraisemblablement des impacts sur la croissance économique.

Sur l’environnement et la biodiversité, à cause des milliers d’hectares de forêts détruites (arbres déracinés) par les vents et les pluies abondantes (parcs et réserves naturelles touchés). Cette déforestation brusque aura également un impact négatif sur l’érosion et les glissements de terrain.

Sur le secteur privé, touchant les domaines du tourisme, de l’industrie crevettière, de l’industrie et du commerce formel, et les actifs de ménages et le logement. Le montant total des dégâts encourus par le secteur privé s’élève à environ 35 millions de US$. Plus de 74% des pertes totales estimées pour ce secteur portent sur les logements d’habitation et les autres actifs des ménages. Ces dégâts sont surtout constatés chez les ménages les plus vulnérables (plus de 50% des dégâts concernent les habitats précaires). Les pertes sur le patrimoine industriel et commercial ont été estimées à 9 millions de US$ (25% du total). Le coût total de la reconstruction des dégâts engendrés par ces trois cyclones Eline, Gloria et Hudah se chiffre à 128.030.529 US Dollars.

2) Les inondations :

Faisant souvent suite à de fortes pluies, accompagnant ou non les cyclones et tempêtes tropicales, elles affectent les zones basses, comme les cuvettes et les bas quartiers des villes. Des inondations au niveau des rivières et du littoral ont également été observées. Outre une importante inondation qui a touché les plaines d’Antananarivo en 1959, en 32 ans, de 1968 en 1999, Madagascar a connu trois inondations majeures, en 1986, 1987 et 1998, qui ont entraîné des pertes importantes sur les infrastructures (routes, habitations) et sur les systèmes d’irrigation et les récoltes de riz (voir tableau 3 ci-dessous). Les trois cyclones de cette année 2000 (Eline, Gloria et Hudah) ont également provoqué des inondations importantes au niveau de leurs zones d’impact et en aval des bassins versants. Tableau 3 : Les inondations qui ont affecté Madagascar de 1968 à 1999.

Dates Régions touchées Occasionnées par / Caractéristiques

Effets

12-23 mars 1975

Antananarivo Manjakandriana

Cyclone Inès ; Crue de 370 m3/s

Zones basses, voie ferrée, 740 ha de rizières, route coupée

12 février 1977 Antananarivo Cyclone Emilie ; Crue de 350 m3/s

Janvier 1982 Antananarivo Crue centennale 102 morts, 37 blessés, 130.705 sans-abri, 47 disparus

26 mars 1986 Antananarivo Cyclone Honorinina

28.223 personnes affectées, avec des milliers de sans-abri, centaines de maisons inondées, coupures de digues à Ikopa, Andromba et Sisaony

1987 Antananarivo Pluies torrentielles, 40.220 personnes affectées

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continues et 2 morts

4 février 1994 Antananarivo et l’Est du pays Cyclone Geralda

Février 1998

Antananarivo, Fianarantsoa, Mahajanga et Toliara

Crues de rivières 20.000 sans-abri, routes et bâtiments endommagés

Sources : 1- 2-

Conseil National de Secours (CNS) – Madagascar (Mars 1998) EM – DAT : The OFDA / CRED International Disaster Database - www.md.ucl.ac.be/cred – Université Catholique de Louvain – Brussels – Belgium / juillet 2000.

Le niveau de risque d’inondation varie suivant les endroits, comme indiqué sur la

carte 5 présentée ci- après. Carte 5 : Indice Inondation

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3) La sécheresse :

Frappant essentiellement le Sud du pays, où elle est récurrente, mais également d’autres régions du pays de façon périodique, la sécheresse à Madagascar relève de deux origines : l’origine météorologique, par l’insuffisance de pluie et l’origine hydrologique par l’insuffisance des ressources en eau. Les communes traditionnellement à risque sont connues.

En 33 ans, de 1968 à 1999, la sécheresse a sévi cinq fois dans le Sud du pays, affectant au total près de 2.316.500 personnes, avec comme conséquence de graves pénuries alimentaires (voir tableau 4 ci-après). Le plus grave épisode de sécheresse est celui de 1992. Durant trois années, elle a provoqué une grave situation de famine dénommée "KERE", aggravée par les effets de l’invasion acridienne sur le peu de récoltes existant. Près d’un million de personnes étaient ainsi en situation de détresse alimentaire et 200 décès ont été dénombrés (voir Tableau 4 ci-après).

Tableau 4 : Les épisodes de sécheresse qui ont frappé le pays de 1968 à 199918

Année Mois Décès Populations affectées Zones touchées 1981 0 1000000 Sud : Toliara / Tolagnaro1988 4 0 116500 Sud1990 12 250000 Sud1992 3-5 200 950000 Sud

Source : EM – DAT : The OFDA / CRED International Disaster Database - www.md.ucl.ac.be/cred – Université Catholique de Louvain – Brussels – Belgium / juillet 2000

Le niveau de risque de sécheresse varie suivant les régions comme le montre la carte 6 page suivante.

18 Les dégâts du dernier épisode de sécheresse (1997) qui sévit jusqu’à maintenant, n'ont pas encore exhaustivement été évalués

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Carte 6 : Indice Sécheresse

Au début de cette année 2000, la partie Sud de l’île, qui comprend les sous-préfectures de Betioky, d’Amboasary, de Toliara, d’Ampanihy, de agricoles, de Tsihombe et d’Ambovombe, a de nouveau été frappée par la sécheresse. La campagne agricole, tant pour les cultures vivrières que de rente, est jugée dans l’ensemble mauvaise à très mauvaise. La raison majeure en est, bien entendu, l’insuffisance et la mauvaise répartition des précipitations. Mais d’autres régions en dehors du Sud de Madagascar subissent des épisodes de sécheresse. Cette année, la région du Lac Alaotra (qui est un des greniers à riz de Madagascar), ainsi que la région du Vakinankaratra et la partie Centre Est, ont subi les effets de la sécheresse19. 19 Il est à noter que ces régions ont aussi subi le passage des derniers cyclones. Néanmoins le déficit en eau prévaut.

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Le retard et l’insuffisance de pluie dans ces régions en sont les principales causes et une réduction importante des productions rizicoles est prévisible.

4) Les invasions acridiennes : En 83 ans, de 1880 à 1962, le pays a connu six invasions acridiennes. Ces invasions sont dues aux criquets grégaires qui sont des criquets groupés, migrateurs et résistants (solitaires, ils sont inoffensifs pour les cultures). La persistance de criquets solitaires dans des conditions optimales de développement durant trois mois successifs, détermine leur grégarisation inévitable. Il est également à noter que le déboisement favorise le déploiement des criquets lors de leur migration.

En 1970 et 1973, l’espèce de criquet en cause, Locusta migratoria capito, ainsi que ses conditions de développement et de reproduction, ses caractéristiques biologiques et ses conditions optimales de "grégarisation" ont été identifiées. La zone d’endémicité et de reproduction se situe principalement dans le Sud du pays. Enfin, un système d’avertissement antiacridien dans la principale zone grégarigène de Betioky a été mis en place pour une meilleure surveillance continue de toute la région du Sud. Le niveau de risque d’invasion acridienne pour les différentes régions de Madagascar est présenté sur la carte 8 qui suit.

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Carte 8 : Indice Chronique Criquets

Comme le montre la carte 8 ci dessous, près des ¾ de la superficie du territoire ont été infestés jusqu’au mois de juillet 2000 (surfaces cumulées) mais cette superficie a substantiellement diminué après traitements. Au total, 1.394.086 hectares ont été traités de mai 1998 à juillet 2000.

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Carte 8 : Invasion Acridienne 1997 (source : CNLA 2000). Il est enfin à noter que, du point de vue scientifique, des phénomènes nouveaux ont été observés par les techniciens par rapport aux comportements et conditions de développement classiques des criquets, favorisés entre autres par la déforestation croissante de la côte Est.

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¬ Catastrophes anthropiques : En mars 1999, la province de Mahajanga signalait son premier cas de choléra. Dès septembre 1999, 5977 cas étaient suspectés et le nombre total des décès s’élevait à 291. En mars 2000, des cas de choléra étaient signalés dans tout le pays. Un rapport de USAID, daté de septembre 1999, sur la Lutte Nationale contre le Choléra, notait que le choléra était relativement récent à Madagascar, de ce fait, le manque de connaissances parmi l’opinion publique, particulièrement dans les zones rurales, sur le mode de transmission de la maladie, ses symptômes et son traitement, était la préoccupation majeure. Le rapport a estimé que l’épidémie toucherait entre 140 000 et 425 000 personnes, dont 20 à 30 % ignoreraient qu’elles étaient porteuses de la maladie. Le rapport a identifié des pratiques sanitaires et une hygiène insuffisantes (absence de latrines et d’eau potable sûre), et des pratiques funéraires comme vecteurs de propagation rapide de la maladie. En juillet 2000, 31 764 cas ont été recensés et le nombre des décès s’élève à 1 825. Pour l’heure, bien que l’épidémie régresse dans certaines parties de l’île, la crise est encore en cours. À l’exception de quelques accidents maritimes, jusqu’à présent, les cataclysmes malgaches urbains causés par l’homme ont été limités. Un incendie majeur a détruit le marché d' Andravoahangy, provoquant uniquement des dégâts matériels. En 1998, un incendie s’est déclaré dans l’usine Hoechst et fut suivi par une explosion chimique dans les entrepôts. D’après le rapport de l’ONE en mai 1999, les populations voisines ont montré des signes d’empoisonnement toxique. Il y eut également des impacts considérables sur l’environnement à cause de pesticides produits par l’usine. Le coût économique pour Hoechst et le gouvernement a été évalué à environ 6 milliards de francs malgaches (1 million de dollars US). Les risques anthropiques sont en augmentation, suivant le développement des économies dans le monde. La valeur des pertes économiques potentielles augmente aussi de pair avec l’investissement croissant pour l’infrastructure20. Parmi les risques majeurs qui menacent de nos jours les pays en voie de développement, se trouvent les incendies dans les grands immeubles, les risques technologiques, particulièrement ceux causés par les transports, la manutention et le stockage des matériaux et des produits dangereux et les accidents de la circulation. Peu de villes dans les pays en voie de développement sont équipées de services d’urgence adéquats pour faire face à ces risques. Il est fréquent que les villes principales dans les pays en voie de développement ne possèdent qu’une demi-douzaine de véhicules de lutte contre les incendies, pour des centres urbains comptant plus d’un million d’habitants. Pratiquement aucune ville dans ces pays ne possède les équipements et les ressources humaines nécessaires pour affronter les incendies dans les grands immeubles. Il en est de même pour les équipements respiratoires nécessaires en cas d’incendies causés par des produits chimiques. Les services ambulanciers sont généralement insuffisants et sous-équipés. La ville même d'Antananarivo est un exemple des problèmes typiques auxquels les grandes villes sont confrontées, avec les usines chimiques qui côtoient les zones résidentielles, la mauvaise classification et manutention des produits chimiques dangereux, et les systèmes insuffisants pour le contrôle et l’extinction des incendies. Comme les gratte-ciel et les usines commencent à se multiplier et que la densité de population augmente, les risques encourus par Madagascar concernant des incendies importants ou des dangers chimiques seront également en augmentation21.

20 Madagascar connaît de graves problèmes de pollution de la mer, de l’eau et de l’air, lesquels, s’ils ne sont pas contrôlés, pourraient évoluer en cataclysmes. 21 Il est aussi utile de noter que lorsque cette infrastructure sociale est située sur de petites îles ou dans les zones côtières, elle est à la merci de la mer qui gagne du terrain sur la terre. Il est maintenant de notoriété publique que les niveaux des océans qui montent, à cause du réchauffement global de la planète et des modifications climatiques, avec leurs conséquences sur les ressources globales en eau, sont les menaces les plus sérieuses de ce siècle. Ce sujet n’est pas traité ici, néanmoins, il a des conséquences à long terme pour tous les pays. Pour de plus amples renseignements, voir le rapport de 1999 sur les Cataclysmes Mondiaux.

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3. Facteurs de Vulnérabilité Le degré de risque auquel un pays ou une population est exposé quand il est confronté aux effets d’un phénomène naturel violent dépend principalement de deux facteurs : le risque naturel lui-même (nous venons de détailler ceux qui touchent Madagascar) et la vulnérabilité de la population exposée. Les populations peuvent être vulnérables pour de nombreuses raisons mais une relation étroite existe entre la vulnérabilité aux catastrophes et le développement socio-économique22. Les inégalités dans l’accès aux ressources socio-économiques et dans l’absence de couverture sociale, la marginalisation et l’exclusion sociopolitique en sont souvent les causes principales. Les facteurs de vulnérabilité qui sont présentés ci-dessous augmentent l’impact des catastrophes sur la population malgache et l’économie du pays.

La pauvreté, indicateur fiable de la vulnérabilité des populations face aux désastres, affecte 75% de la population23 malgache, empêchant l’accès aux ressources, moyens et possibilités pour se préparer ou pour faire face de façon adéquate à la survenue d’une catastrophe, même prévisible. En effet, avant une catastrophe, les populations vivant en dessous du seuil de pauvreté dépendent de revenus limités pour leur survie quotidienne. Une catastrophe ne les prive pas seulement de leur source de revenu, mais elle ne peut faire face aux coûts supplémentaires pour l’achat de matériel de reconstruction. Cela accélère le cycle de la pauvreté qui accentue encore plus la vulnérabilité aux catastrophes24.

La croissance démographique et l’urbanisation rapide engendrent l’installation des familles à bas revenu, des pauvres du milieu rural et du milieu urbain, dans les zones dangereuses exposées aux inondations ou à d’autres aléas (comme les bas quartiers des villes), faute de suivi administratif des règles d’urbanisation.

L’insécurité alimentaire, qui relève de problèmes de disponibilité alimentaire se traduisant par une inégale répartition des disponibilités alimentaires entre les régions et même à l’intérieur d’une région aussi bien en quantité qu’en qualité, les problèmes d’accessibilité physique et surtout d’accessibilité économique aux denrées alimentaires.

La dégradation de l’environnement constitue à la fois un risque majeur et un facteur de vulnérabilité. Déforestation, dégradation environnementale et utilisation irrationnelle des terres créent des conditions précaires qui multiplient les effets des catastrophes.

Les infrastructures constituent un des facteurs de vulnérabilité importants pour certains types d’aléas comme les cyclones, les inondations et les séismes. Faute de moyens, la population pauvre bâtit souvent ses habitations avec les matériaux locaux qu’elle trouve à sa disposition, ne suivant pas les normes adéquates et n’offrant souvent aucune sécurité en cas de catastrophe. De plus, sous le poids d’une situation économique difficile, le pays n’a pas les moyens d’entretenir correctement des infrastructures de base déjà vétustes.

L’éducation et l’information manquent cruellement à la population qui ignore souvent des informations capitales pour sa survie en cas de catastrophes, telles que : comment se mettre à l’abri, comment prendre des mesures de protection, où

22 Source : PAHO (Pan American Health Organization). 1994. A World Safe from Natural Disasters, The Journey of Latin America and the Caribbean. Washington. 23 Source : Système des Nations Unies Madagascar. 2000. Présentation de Madagascar à la Session du Conseil Économique et Social (ECOSOC) – Assemblée Générale des Nations Unies - juillet 2000 - New York. 24 Source : PAHO (Pan American Health Organization). 1994. A World Safe from Natural Disasters, The Journey of Latin America and the Caribbean. Washington.

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s’adresser en cas de détresse aiguë.

La situation sanitaire, qui est extrêmement précaire pour la couche pauvre de la population et entraîne des impacts négatifs sur la capacité de production et sur l’accès au peu de ressources dont elle peut disposer. Elle est caractérisée par la prévalence des cas des maladies de l’enfance, des retards de croissance et de malnutrition chronique. Les infrastructures sanitaires du pays sont insuffisantes et n’offrent pas souvent des soins adaptés. L’accès aux soins est très difficile. La prolifération de maladies transmissibles est souvent à craindre et est généralement liée à une insalubrité permanente du milieu.

L’accès à l’eau, insuffisant, qui favorise la flambée des maladies liées à l’eau. 80%25 de la mortalité à Madagascar est due à une carence quantitative et / ou qualitative en eau et aux maladies liées à l’eau. De plus, le secteur agricole en souffre principalement du fait de l’insuffisance d’eau nécessaire au développement de cultures.

Le facteur socioculturel peut parfois être considéré comme un frein au développement et expose certaines populations à des risques importants. Ce facteur concerne surtout les risques d’épidémies. Pour ne citer que l’exemple du choléra, les tabous et coutumes de certaines régions (non-utilisation de latrines, enterrement traditionnel des morts) peuvent être considérés comme des obstacles à l’éradication de l’épidémie.

4. Structures et Programmes institutionnels en cours Le cadre institutionnel et légal de gestion des risques et des catastrophes à Madagascar a connu de nombreux ajustements structurels et contextuels depuis une trentaine d’années. Il n’en demeure pas moins qu’avec la fréquence et la diversité des cataclysmes et en dépit des réorientations de la politique générale de l’Etat et des changements de régimes politiques, une certaine ‘pratique’ de la Gestion des Risques et des Catastrophes s’est institutionnalisée et affinée au fil des années. Cette pratique s’est greffée sur un dispositif légal et institutionnel complexe, où interviennent plusieurs institutions et organismes nationaux et internationaux.

¬ Les structures principales :

Le cadre institutionnel de GRC actuel est dominé par deux structures opérationnelles principales : le Conseil National de Secours (CNS) chargé de la gestion des secours d’urgence et des travaux de rétablissement d’urgence, et le Conseil National de Coordination des travaux de réhabilitation (CNC) chargé des travaux de réhabilitation. Les missions, les attributions des organes de décision et d’administration de ces deux structures et les modalités d’intervention sont restées quasiment les mêmes depuis leurs créations en 1972 et cela en dépit des restructurations et/ou tentatives de juxtaposition de nouveaux organes de supervision ou de contrôle.

♣ Conseil National de Secours26 Le CNS est la structure gouvernementale et l’interlocuteur officiel de référence dans les relations avec les partenaires internationaux en matière de GRC. Ses attributions sont

25 Selon l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) 26 Le CNS a été créé par un premier décret n° 72.377 du 20 Octobre 1972, modifié par le décret n°82.249 de Mai 1982, remplacé par 85.029 du 13 Février 1985 et complété par le décret n°90.193 du 15 Mai 1990. La dénomination et les attributions sont toutefois restées les mêmes.

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clairement définies dans les décrets de 1985 et de 1990 relatifs à l’intervention du Pouvoir central et des Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD) en cas de cataclysme à savoir : Art.7 - …Le CNS prend les mesures nécessaires tant dans la prévention que dans la sauvegarde de la vie humaine en cas de cataclysme. Il assure dans la mesure du possible, en matière de prévention : l’éducation, l’information et la sensibilisation de la population. En matière de secours d’urgence : (i) l’évacuation et l’hébergement des sinistrés dans des bâtiments publics ou privés par les soins des CTD (ii) la participation au ravitaillement des sinistrés durant leur hébergement ; (iii) à la fourniture des effets vivres et non-vivres et d’abris provisoires ; (iv) à la sauvegarde de l’environnement en ce qui concerne la remise en état d’urgence des bâtiments sociaux et administratifs. Enfin, il apporte son concours financier dans la sauvegarde des ouvrages routiers et hydro agricoles, portuaires et aéronautiques. … Avec le décret 90-193, le CNS s’est vu confier la mission de « ramener au mieux la situation socio-économique de la zone sinistrée dans son état d’avant le cataclysme dans un délai le plus court ». Ce renforcement de la mission confirme la place centrale du CNS dans le dispositif institutionnel de GRC. Le fonctionnement du CNS, les décisions et la gestion des aides d’urgences sont fortement centralisés. Certaines directives sur les priorités d’interventions émanent directement soit du ministre de l’intérieur, soit du Premier ministre ou du Président de la République. Le CNS est doté d’un secrétariat permanent (SP) ayant rang de service du Ministère de L’Intérieur (MININTER). Le SP fonctionne comme une structure légère, ce qui ne l’empêche pas de réaliser, pour le compte du gouvernement, des opérations de secours d’urgence de grande envergure avec des moyens financier, bureautique, logistique et humain limités. Le budget de fonctionnement pour 2000 a été de 91 millions de FMG (US$ 130,000). Le CNS fonctionne avec un budget annuel variable. Pour 2000, plus de 14,7 milliards de FMG ont été débloqués par le gouvernement malgache pour subvenir aux secours d’urgence après Eline/Gloria et Hudah. Les CNS/CNC disposent d’un fonds spécial dit de « prévoyance » qui sert de « fonds » pour les calamités. Le CNS dispose aussi d’un compte bancaire spécial utilisé pour faciliter le déblocage de financements d’urgence pendant une situation de crise. Ce compte est géré par le ministre de l’intérieur en tant que président du CNS. L’utilisation de ce compte bancaire spécial est justifiée par la lourdeur de la procédure de déblocage de fonds par le Trésor qui ne permet pas de faire face rapidement aux dépenses relatives aux opérations de secours.

♣ Comité National de Coordination des Travaux de Réhabilitation des dégâts cycloniques (CNC)

Le CNC est la structure jumelle du CNS. Le CNC peut être perçu comme la structure spécialisée du dispositif institutionnel de GRC chargée de la réhabilitation des infrastructures ayant subi des dégâts cycloniques. Sa mission est aussi vaste que celle du CNS. Art 1: (i) ramener la situation socio-économique de la zone dans son état d’avant le

cataclysme ; (ii) réaliser les travaux définitifs y afférents dans le respect des normes

techniques et réglementations en vigueur. (iii) Evaluer les dégâts cycloniques immédiatement après le passage des

cataclysmes ;

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Art. 7 – (i) assurer le fonctionnement proprement dit, centralisation et circuit des

informations ; (ii) assurer les liaisons entre les comités et les divers départements et

organismes ; (iii) rédiger les textes réglementaires ; (iv) superviser l’exécution des travaux sur le plan comptable ; présenter les

rapports d’avancement des travaux.

Le fonctionnement du CNC27 est identique à celui du CNS. Il est aussi doté d’un secrétariat permanent lequel, qui, à l’inverse du SP/CNS, semble être plus administratif qu’opérationnel.

Dans la pratique, le SP/CNC ne joue aucun rôle dans la prévention et concentre plutôt ses efforts sur la réponse avec comme attribution principale la passation des marchés de réhabilitation des infrastructures. La tutelle du CNC est aujourd’hui assurée par le Vice-Premier ministre chargé du budget et du développement des provinces autonomes et non selon les textes par le Ministère des Finances28.

♣ Comité Restreint d’Intervention en cas de Cataclysme (CRIC) Créé en juin 1996, la mission originelle du CRIC a été d’être un organe de coordination générale entre Bailleurs de fonds, ONG et gouvernement malgache. D’autres documents29 concevaient le CRIC comme une structure de réalisation et de concertation ou encore comme une simple « cellule » informelle de coordination. En fait, le CRIC n’a pas de statut formel. Il ne dispose d’aucun moyen mis spécifiquement à sa disposition. Dans la pratique actuelle, il sert surtout de plate-forme de réflexion, et d’échanges d’information, qui regroupe les principaux responsables des organisations humanitaires et ONG. Aucune décision n’y est prise, seulement des recommandations, des avis et des opinions personnelles sur une situation donnée.

¬ Les Structures et organes spécialisés : Les structures spécialisées sur un aléa et ses effets intervenant directement ou indirectement dans la GRC sont : ¬ Centre National Anti-acridien (CNA) ¬ Commissariat Général au Développement Intégré du Sud (CGDIS) ¬ Projet de lutte contre les intoxications par consommation d’animaux marins (ICAM) ¬ Office National pour l’Environnement (ONE) ¬ Comité National de l’Eau et Assainissement (CNEA) ¬ Groupe de Coordination et d’Appui à la Lutte contre le Choléra (GCALC) Ces structures et organes ont des statuts différents, soit il s’agit de comités nationaux dotés d’organes d’administration et de réflexion et d’exécution, soit de conseils ou de projets rattachés à un Ministère, soit encore d’unités au sein d’un Ministère. Certaines structures disposent d’importants moyens financier, humain et logistique.

27 Créé par le décret 84-443 de décembre 1984 28 Le Ministère des Finances est actuellement assuré par le Premier Ministre. 29 Ces documents de travail ou de missions peuvent être consultés auprès du secrétariat permanent du CNS qui sert aussi de secrétariat technique du CRIC.

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♣ Centre National Anti-Antiacridien30 (CNA)

Créé en 1998 par le décret 98-057, le prédécesseur du CNA, le CNLA, a été chargé de mener l’intervention d’urgence pour l’éradication de l’invasion des criquets et de ramener le plus rapidement possible la situation économique de zones infestées dans leur état d’avant le cataclysme. Le CNLA est, depuis mai 2000, remplacé par une structure rattachée directement au Ministère de l’Agriculture, le Comité National Anti-acridien. Ce nouveau comité sera chargé de la lutte anti-larvaire. Une structure dite « organisation de la société civile » a été mise en place. Elle est destinée à améliorer l’implication des populations rurales concernées par le fléau. Avec le nouveau comité, cette structure de coopération va être renforcée pour devenir une structure de veille permanente.

♣ Commissariat Général au Développement Intégré du Sud (CGDIS) Il s’agit d’un établissement public rattaché à la Primature, créé par le décret 96-575 du 15 juillet 1996 pour mener des actions de développement intégré dans les zones de Sud de Madagascar fréquemment victimes des effets de la sécheresse cyclique. Dans les objectifs des actions de développement, ont été prévues la « mise en place d’un plan d’intervention d’urgence en cas de cataclysmes naturels », et la « préparation et la mise en œuvre ainsi que la gestion des aides de toute nature en faveur de la Région » préparés avec la collaboration des Ministères concernés et des CTD.

♣ Groupe de Coordination et d’Appui à la Lutte contre le Choléra (GCALC)

Créé en 1999 par un arrêté du MINSAN 4965/99-SAN pour « maîtriser la flambée de l’épidémie de choléra dans chaque agricoles », le GCALC a pour mission de responsabiliser la communauté dans les interventions en matière de lutte contre le choléra; pérenniser l’application et le suivi des mesures préventives (sensibilisation, désinfection, assainissement, mesures d’hygiène et chloration de l’eau) ; renforcer l’efficacité des interventions pour une meilleure coordination ; et diminuer le nombre de cas suspect et des décès. A noter aussi, l’existence d’une « Cellule anti-choléra » au sein du Ministère de l’Environnement dont les attributions sont axées sur la sensibilisation de la population au problème de l’assainissement. Le CNS a aussi mis en place un « Volet Assainissement et Sanitaire » dont la mission est d’appuyer et d’assister techniquement les communes dans la prévention du choléra, spécifiquement dans les domaines de l’assainissement.

♣ Comité national de l’eau et de l’assainissement (CNEA)

Créé dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie sectorielle et le plan d’action pour l’eau et l’assainissement adoptée en 1994, le CNEA est l’autorité nationale de gestion des ressources en eaux et de développement rationnel du secteur de l’eau et de l’assainissement. Parmi les attributions du CNEA figurent le suivi/évaluation de l’efficacité des mesures d’assainissement et de prévention des pollutions des ressources en eaux ainsi que l’exécution des plans d’urgence pour la prévention et la lutte contre les inondations et les sécheresses.

¬ Rôle de la communauté internationale : Les Bailleurs de fonds interviennent essentiellement dans l’appui financier et les agences de développement dans l’appui technique et la fourniture de vivres et non-vivres et des moyens logistiques. Plusieurs ONG internationales interviennent dans la GRC et notamment dans 30 Décret n° 98-057 du 26 Janvier 1998

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l’octroi d’aides par des dons à titre de secours d’urgence. Certaines ONG internationales mettent aussi en œuvre un programme de prévention et de réponse aux catastrophes (NB : Les principaux intervenants et leurs programmes en cours sont présentés en détail dans l’étude diagnostique et ne sont pas repris ici). L’investissement (qu’il soit financier ou technique) des Bailleurs de fonds, celui des agences de développement et celui des ONG internationales est une composante importante de la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Le partenariat fait donc nécessairement partie intégrante de la mise en oeuvre de la future stratégie malgache.

¬ Les ONG nationales, le secteur privé, la société civile Les ONG nationales semblent toutefois ne pas avoir trouvé les voies et moyens pour s’engager de manière effective et permanente dans la prévention et réponse aux catastrophes. Le secteur privé à Madagascar joue un rôle marginal en matière de secours d’urgence et de réhabilitation des infrastructures. Outre les gestes de solidarité spontanée aux sinistrés, les entreprises privées peuvent jouer un rôle non négligeable dans la prévention en prévoyant, par exemple des volets tels que la construction de locaux anti-cycloniques, de dispensaires, de latrines pour la population locale, etc. Plusieurs entreprises exportatrices utilisant la méthode « haute intensité de main d’œuvre » (HIMO) prévoient ces volets sociaux dans leurs investissements. A Madagascar, la société civile travaille activement et s’exprime à travers des structures religieuses, associatives, syndicales ou claniques. La société civile malgache est engagée dans des activités sociales et para-politiques diverses mais semble ne pas avoir réussi à dégager une approche participative concertée à la GRC. A signaler toutefois, les contributions non-négligeables dans l’accueil des sinistrés dans les églises et autres bâtiments.

¬ Secrétariat général de la Défense Le Secrétariat Général de la Défense (SGD) est annexé au Cabinet du Premier Ministre. Son mandat inclut la défense civile et la protection de la population contre l’éventail complet des dangers, naturels ou anthropiques, qui menacent la stabilité et la sécurité interne et externe de Madagascar. Les forces armées ont joué un rôle actif dans la réponse face aux catastrophes, en particulier en fournissant une aide matérielle et logistique. Le Livre Blanc du SGD sur la Défense, une contribution au 50ème anniversaire de l’indépendance de Madagascar, indique un grand choix de rôles et de responsabilités possibles pour le SGD dans la gestion des catastrophes, l'une des principales étant celui de conseiller à la Primature. 5. L'Environnement Politique : la politique de décentralisation La politique de décentralisation fait partie intégrante de l’article IV de la Constitution malgache. Ses dispositifs de mise en application, indiqués dans « le Projet de Loi Constituant La Loi Organique et fixant les règles d’administration des provinces autonomes », fournissent le cadre de travail institutionnel pour toutes les politiques et stratégies à venir. Le tableau ci-dessous indique les structures-clés, les domaines de compétence et les dispositifs qui concernent les ressources1. • Les structures • La fonction exécutive est exercée par un Conseil de

Gouvernorat composé d’un Gouverneur (qui est le Chef de la

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province autonome) et de Commissaires Généraux dont les mandats et attributions seront fixés par la loi statutaire. L’Etat est représenté auprès de provinces autonomes par un haut fonctionnaire dénommé « Délégué général du gouvernement » qui est chargé de veiller au respect de la répartition des compétences entre l’Etat et les provinces autonomes.

• La fonction législative est exercée par le Conseil provincial constitué par les députés à voix consultative et les sénateurs à voix délibérative.

• La fonction juridictionnelle est exercée par les Cours d’Appel et les tribunaux.

• Le Conseil économique et social donne son avis sur les propositions de textes et sur tout problème à caractère économique, social ou environnemental.

• Le Président de la République peut réunir une Conférence inter provinciale.

• Les compétences • Relèvent de la compétence des provinces autonomes (loi

organique) : l’administration des collectivités locales, l’organisation des offices et organismes administratifs à caractère provincial, la police urbaine et rurale, les foires et marchés, les services publics d’intérêt provincial, les allocations d’études et bourses provinciales. La loi de l’Etat prime sur la loi des provinces autonomes.

• Les provinces autonomes assurent avec le concours du pouvoir central : la sécurité publique, la défense civile, l’administration et l’aménagement du territoire, le développement économique, l’amélioration du cadre de vie.

• Les ressources • La province jouit de l’autonomie financière. Elle élabore et

gère librement son budget. Des mesures spéciales seront prises en faveur de zones les moins avancées (constitution d’un fonds spécial de solidarité).

• Les ressources comprennent : le produit des impôts et taxes, la part qui lui revient de droit sur le produit des impôts et taxes perçus au profit du budget de l’Etat, le produit de subventions consenties par le budget de l’Etat, les emprunts contractés par la province, le produit des aides extérieures non remboursables et le produit des dons, les revenus de son patrimoine.

Des délibérations sont en cours pour trouver un accord concernant les divisions spécifiques des ressources et des pouvoirs entre les niveaux centraux et provinciaux. Compte-tenu des implications politiques et fiscales de grande envergure de cette politique de décentralisation, de longues négociations seront certainement nécessaires. L’impact du processus de décentralisation sur le cadre de travail pour la gestion des risques et des catastrophes est important, à cause des fluctuations dans l’environnement politique et la planification. Par ailleurs, les prises de décisions incombent au Président de la République, le conseil des Ministres et le Cabinet du Premier Ministre, donnant ainsi une vision du « processus en cours » de ce qui sera réalisable dans le futur. Inévitablement, l’élaboration de la stratégie de gestion des risques et catastrophes devra refléter la future structure de décentralisation, tout en tenant compte des dispositifs déjà en place à Madagascar.

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Le cadre juridique attribue des responsabilités similaires aux différentes structures de la gestion des risques et des catastrophes dans le cadre de différents décrets. Ce cadre est défini en termes peu précis. Il s’y retrouve des répétitions, des chevauchements dans les fonctions. Ainsi, le CNS et le CNC quoique structurellement indépendants en vertu des décrets n°90-193 et 84-443, partagent des fonctions de planification; une dissociation précise entre les interventions de secours et les travaux de réhabilitation des infrastructures n’existe pas. Le cadre institutionnel pour la gestion des catastrophes à Madagascar est complexe. Il consiste en plusieurs organismes qui ont été mandatés selon des aléas spécifiques ou selon une périodicité particulière. Une multitude de structures sont mandatées pour s'occuper, chacune, d’un aléa spécifique. Ces structures constituent une réponse face à l’incapacité d’un Ministère à faire face à l’ampleur d’une catastrophe. Elles présentent donc un caractère aléatoire, sont spécialisées et ne travaillent pas en coordination les unes par rapport aux autres. Aucune d’entre elles ne dispose d’un niveau d’autorité suffisant pour assurer la coordination de tous les intervenants du domaine de la gestion des risques et des catastrophes. Cette spécialisation offre cependant l’avantage d’une meilleure connaissance des phénomènes liés à un aléa spécifique et devrait permettre une plus grande efficacité de réponse et de prévention. Les différents corps et compétences sont situés à différents niveaux de décision au rang de secrétariat permanent, de service de direction, rattachés au bureau du Premier Ministre ou service au sein d’un Ministère, telle l’unité de Médecine de Catastrophes, au sein du Ministère de la Santé. La politique de décentralisation, bien qu’elle créée un environnement complexe pour la planification et l’élaboration d’une politique, convient manifestement à la gestion des risques, parce qu’elle donne plus de pouvoirs aux niveaux locaux et communaux. Le « Projet des Lois Organiques » indique explicitement les futurs dispositifs administratifs et politiques, qui permettront aux niveaux locaux, provinciaux et communaux, d’assumer de plus grandes responsabilités dans leur propre vie sociale et économique. Si cette politique était accompagnée localement d’un renforcement des institutions et de compétences, ceci contribuerait au développement d’un environnement institutionnel pour la participation de la communauté et potentiellement pour la mobilisation d’une participation élevée de la société civile et privée, dans la gestion des catastrophes.

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CHAPITRE II

Analyse des capacités, faiblesses, besoins et priorités

“Tantely tapa-bata ka ny foko no entiko mameno azy” Ce pot de miel n’est qu’à moitié plein, mais mon cœur le remplit (proverbe malgache)

Introduction Ce chapitre présente une analyse des capacités, faiblesses, besoins et priorités dans la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Toute évaluation des points forts et des points faibles dans le contexte d’un pays en voie de développement doit émettre un jugement modéré, doit comparer la situation actuelle et les situations passées (en d’autres termes, il est nécessaire d’adopter des bases de départ raisonnables) et il faut conserver comme postulat de base, le fait que les besoins sont probablement bien plus importants que les ressources disponibles. Les diverses réflexions, consultations et études effectuées ont permis de définir des axes stratégiques qui ont été soumis à la validation des différents secteurs concernés. L’analyse présentée ici est le produit de ce processus de recherche et a révélé un certain nombre de capacités, de faiblesses, de besoins ou de priorités en ce qui concerne la gestion des risques et des catastrophes. Ces aspects se font sentir tant au niveau des cadres juridique et institutionnel du développement de mécanismes financiers, qu’au niveau du développement d’un système d’information pour la prise de décision. Le cadrage macroéconomique démontre aussi des volets potentiels pour la réduction globale de la vulnérabilité humaine et environnementale à Madagascar. 1. Cadre institutionnel et macroéconomique de la gestion des risques et

catastrophes

¬ Quelques remarques générales sur les structures de la gestion des risques

et des catastrophes 1) Dans la plupart des cas, elles sont créées par décret ou arrêté au lendemain d’une

catastrophe à la suite d’un constat d’insuffisance des capacités existantes au niveau d’un seul ministère face à l’ampleur des dégâts.

2) Ces structures et organes spécialisés mis en place par arrêté ou décret ministériel,

travaillent indépendamment les uns des autres. Aucun mécanisme de coordination des actions de ces structures et organes spécialisés n’est aujourd’hui prévu.

3) Excepté pour le CGDIS, toutes ces structures et organes spécialisés sont constitués au niveau national et les organes de décision sont tous rattachés directement à un ministère.

4) La pléthore de structures spécialisées sur un aléa, le caractère provisoire de certaines

structures (choléra, intoxication alimentaire et lutte antiacridienne), les retards dans la mise à jour des textes affaiblissent le dispositif et rendent difficile la coordination systémique de la GRC. Mais il faut aussi se rendre à l’évidence que la spécialisation par aléa permet d’avoir une meilleure connaissance des phénomènes liés à cet aléa et donc de pratiquer une gestion plus appropriée et plus efficace des interventions de prévention et de réponse.

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¬ Capacités et faiblesses Les résultats globaux de Madagascar dans la gestion des urgences sont en progression et l’efficacité de cette gestion a sensiblement augmenté ces dernières années31. Il existe une volonté politique forte à Madagascar pour trouver des solutions durables aux cataclysmes. Les demandes du gouvernement pour le soutien du PNUD afin de mettre en place un projet national majeur pour la formation des compétences le montrent. Le dynamisme des dirigeants lors de la dernière urgence, ainsi que le niveau élevé de la large représentation sectorielle lors de la session d’informations sur la Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Cataclysmes qui s’est tenue en juin 2000 à Antananarivo le prouvent également. Paradoxalement, la multiplication même des mandats et des organisations pour la gestion des cataclysmes à Madagascar témoigne de la préoccupation des décideurs à l’égard des risques qui menacent le pays.

Néanmoins, les aspects-clés des stratégies et des programmes pour le développement restent difficiles à mettre en place. Ceci est la conséquence de divers facteurs, dont la plupart vont influencer de façon similaire, la réussite de la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la gestion des risques et des catastrophes. Par exemple, en dépit des programmes importants pour l’environnement, le déboisement et la pollution de l’environnement naturel de Madagascar progressent rapidement. De plus, Madagascar n’a pas pu remplir toutes ses obligations envers les 15 conventions pour la protection de l’environnement dont le pays est signataire, à cause des difficultés de mise en œuvre dues à un manque de ressources. Dans le cas de la gestion urbaine et territoriale, par exemple, la loi sur le zonage et les codes de construction existent depuis 1963, mais ne sont pas toujours appliqués. Certains des problèmes sont intrinsèques à l’administration publique dans les pays en voie de développement, en particulier les faiblesses dans les compétences techniques pour développer et soutenir les procédures de suivi et de contrôle. D’autres problèmes sont du domaine de la gestion et du développement des ressources humaines, des coûts élevés de la mise en application des lois et de la bureaucratie. Le cadre juridique attribue des responsabilités similaires aux différentes structures de la gestion des risques et des catastrophes dans le cadre de différents décrets. Ce cadre est défini en termes peu précis. Il s’y retrouve des répétitions, des chevauchements dans les fonctions. Ainsi, le CNS et le CNC quoique structurellement indépendants en vertu des décrets (n°90-193 et 84-443), partagent des fonctions de planification et une dissociation précise entre les interventions de secours et les travaux de réhabilitation des infrastructures n’existe pas. Le cadre institutionnel pour la gestion des catastrophes à Madagascar est complexe. Il consiste de plusieurs organismes qui ont été mandatés selon des aléas spécifiques ou selon une périodicité particulière. Une multitude de structures est mandatée pour adresser, chacune, un aléa spécifique. Ces structures constituent une réponse face à l’incapacité d’un ministère à faire face à l’ampleur d’une catastrophe. Elles présentent donc un caractère aléatoire, sont spécialisées et ne travaillent pas en coordination les unes par rapport aux autres. Aucune d’entre elles ne dispose d’un niveau d’autorité suffisant pour assurer la coordination de tous les intervenants du domaine de la gestion des risques et des catastrophes. Cette spécialisation offre cependant l’avantage d’une meilleure connaissance des phénomènes liés à un aléa spécifique et devrait permettre une plus grande efficacité de réponse et de prévention.

31 Informations récoltées lors de discussions avec de nombreuses personnes interrogées.

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Pour rappel, les principales structures sont :

− Le Conseil National de Secours (CNS)32. − Le Comité National de Coordination des travaux de réhabilitation des dégâts cycloniques,

(CNC), − Le Centre National Antiacridien (CNA), − le Commissariat Général de Développement Intégré du Sud (CGDIS), − l’Unité de Lutte contre le Choléra − la « Cellule anti-choléra ».

Ces différents corps et compétences sont situés à différents niveaux de décision au rang de secrétariat permanent, de service de direction, rattachés au bureau du Premier ministre ou service au sein d’un Ministère, telle l’unité de Médecine de Catastrophes, au sein du Ministère de la Santé. Les résultats nets du développement d’un système caractérisé par de multiples greffes sont les suivants : ¬ Coordination insuffisante parfois inexistante entre les diverses organisations et leurs

activités ; ¬ Répétition et chevauchement, qui aboutissent au gaspillage de ressources précieuses ; ¬ Utilisation inefficace du personnel formé et des compétences techniques dans les divers

secteurs ; ¬ Incapacité à optimiser les stratégies/activités en faveur de la mitigation, la prévention ; ¬ Ambiguïté concernant les responsabilités par rapport aux donateurs, aux organismes de

crédit, aux ONG, etc. ; ¬ Faible taux de participation des ministères sectoriels-clés et coordination insuffisante

pendant les réponses et la mise en état d’alerte face aux urgences ; ¬ Faible taux de participation des ONG, de la société civile, du secteur privé ; ¬ Multiplicité des textes, chacun traitant d’aléas différents ou de différents aspects de la

gestion des catastrophes, chacun avec ses propres amendements aggravant le manque de clarté des responsabilités, des mandats et des rôles légaux ;

¬ Coordination insuffisante des urgences ; ¬ Manque de clarté à propos des rôles et des responsabilités de la communauté

internationale dans le domaine de la coopération avec les autorités nationales, avant, pendant et après les cataclysmes/urgences.

A ces handicaps structurels s’ajoutent des problèmes fonctionnels. Les grandes priorités d’intervention, qu’elles soient d’urgence ou de développement, sont définies au Conseil du Gouvernement et la coordination intersectorielle au niveau national est supervisée au plus haut niveau de l’État. Il existe néanmoins des problèmes de circulation de l’information à travers les différents paliers des ministères techniques ou au sein des structures décentralisées et des communautés de base. Il faut aussi faire face aux coûts liés aux activités de vulgarisation (Information, Éducation et Communication) pour que l’information parvienne aux populations locales. Enfin, l’insuffisance de capacités des structures publiques à définir les normes et indicateurs de suivi et l’incapacité du système à constituer un nombre suffisant de ressources humaines rodées au domaine de la GRC constituent aussi d’autres contraintes majeures.

Le manque de coordination des intervenants tant au niveau intersectoriel qu’avec les intervenants externes, ONGs et Bailleurs, est perçu comme une autre faiblesse du cadre de 32 Il est intéressant de noter que le CNS a été mobilisé pour participer aux opérations relatives à l’épidémie de choléra et à la sécheresse qui sévit actuellement dans le Sud. Cette dernière, d’après les représentants du CNS, est une nouvelle initiative, dans la mesure où dans le passé, le CNS n’avait jamais été impliqué avec le CGDIS.

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gestion des catastrophes Lors des derniers cyclones Eline, Gloria et Hudah, le Secrétariat Permanent du CNS a été impliqué de façon très active dans tous les aspects de la gestion des actions d’urgence et de secours qui ont suivi. Ces interventions ont impliqué les structures centrales du Ministère de l’Intérieur, les autorités locales (préfets, maires), les ministères techniques et les membres du Comité Restreint d’Intervention en cas de Cataclysmes (CRIC). La participation des Ministères membres du CRIC, quoique plus active qu’antérieurement, est restée ponctuelle. Les Comités Régionaux de Secours (CRS) et les Comités Locaux de Secours (CLS) ont présenté divers niveaux d’implication et la coordination entre le Gouvernement malgache et les intervenants externes, bilatéraux ou multilatéraux, a parfois manqué de souplesse.

Le CRIC a joué un rôle important lors des réponses aux urgences de l’an 2000 en facilitant les échanges d’information et une certaine coordination des interventions entre le Gouvernement malgache, les donateurs, et les ONGs. Si l’absence de coordination effective et d’implication des divers ministères est évoquée, une coordination des intervenants de la coopération externe a aussi mis du temps à se mettre en place. La gestion des risques et catastrophes se retrouve sous diverses formes dans l’éventail du développement à Madagascar. Pour n’en citer que quelques-uns, le Code de l’Urbanisme, la « Charte pour l’Environnement », le « Code de l’Eau », le ‘PADR’33, et plus récemment la « Stratégie Nationale de Lutte contre la Pauvreté » (SNLCP). Ces politiques et stratégies proposent des possibilités pour optimiser la réduction des risques grâce à des points d’accès divers et dans certains cas, tels que la Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté ou bien le Programme pour l’Environnement, une ouverture pour l’instigation de la mitigation et de la réduction de la vulnérabilité au niveau macro-économique. La politique de décentralisation, bien qu’elle crée un environnement complexe pour la planification et l’élaboration d’une politique, convient manifestement à la gestion des risques, parce qu’elle donne plus de pouvoirs aux niveaux locaux et communautaires. Le « Projet des Lois Organiques » indique explicitement les futurs dispositifs administratifs et politiques, qui permettront aux niveaux locaux, provinciaux et communaux, d’assumer de plus grandes responsabilités dans leurs propres vies sociales et économiques. Si cette politique était accompagnée localement d’un renforcement des institutions et de compétences, ceci contribuerait au développement d’un environnement institutionnel pour la participation de la communauté et potentiellement pour la mobilisation d’une participation élevée de la société civile et privée, dans la gestion des catastrophes.

¬ Besoins et priorités Une première priorité est celle de la mobilisation d’un soutien de haut niveau. Sans cet appui au niveau le plus élevé du Gouvernement, la mise en place d’une stratégie nationale de gestion des risques et des catastrophes sera difficile, car la formulation d’une législation adéquate et sa mise en œuvre dépendent de l’implication de l’exécutif. Les activités relatives à la planification du domaine se déroulent à des niveaux techniques, au sein des structures de gestion des catastrophes avec l’appui de sous-comités d’étude tels ceux du CRIC ou ceux qui sont financés par les Bailleurs de fonds. Il est nécessaire de développer une stratégie et une politique claires pour la gestion des risques et des cataclysmes à Madagascar. Cette politique doit être complétée par un plan national pour la gestion des risques et des cataclysmes ainsi que par des plans de soutien qui concernent des risques et des secteurs spécifiques, et des plans de 33 Le Plan d’Action pour le Développement Rural (PADR) fournit le cadre de travail pour le développement rural et la réduction de la pauvreté rurale. Entre autres, il offre des entrées importantes pour la réduction des catastrophes par le biais de ses programmes d’extension agricole et le programme pour les petites infrastructures.

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gestion des catastrophes au niveau local et communautaire. De plus, il faut développer et financer un programme qui permettra d’identifier les activités et projets prioritaires pour la mise en œuvre de cette politique et de ce plan. Afin de renforcer les compétences institutionnelles, il est également nécessaire de développer une stratégie de développement de structures, une stratégie pour le développement des ressources humaines et pour la formation.

Il est essentiel qu’une stratégie de gestion intégrée reflète les perspectives, les priorités et les orientations de la politique nationale et celles des preneurs de décision. Les autorités régionales et locales devront également participer activement à la définition d’une telle stratégie, puisqu’elles seront impliquées dans sa mise en œuvre. Il est donc nécessaire d'initier un processus de concertation parmi les décideurs dès le début. La structure de gestion des catastrophes, ainsi que les cadres institutionnel et législatif devraient être rationalisés. Ceci permettra d’éviter la confusion en ce qui concerne les lignes de commandement, le contrôle et la coordination de la gestion des risques et des catastrophes et d’améliorer l’efficacité des divers ministères34.

Les méthodes du ‘risque unique’ et de ‘l’agence unique’ constituent le ‘paradigme’ dominant à Madagascar. Elles doivent être remplacées par une approche globale ‘tous risques et toutes organisations’, pour garantir d’une part l’utilisation rationnelle et efficace des rares ressources, et d’autre part pour renforcer la coordination efficace ce qui est essentiellement un problème trans-sectoriel.

La participation des ministères sectoriels dans le cadre de la GRC devra être mobilisée. Si actuellement, le Ministère de l’Intérieur gère le processus d’urgence dans le cas des cyclones, par le biais du Secrétariat Permanent du CNS, la nécessité d’une participation sectorielle est cruciale pour le développement de la stratégie nationale de gestion des risques et catastrophes. Dans cette activité, les représentants des autres structures spécialisées telles le CNLA et le CGDIS devront être complètement impliquées afin d’assurer un consensus des partenaires clés au sein du Gouvernement.

Des problèmes de participation et de coordination sont apparus lors des activités de secours et ont mis en relief la nécessité de revoir le rôle et la fonction du CRIC. Les anciens protocoles et accords qui ont été mis en place seront à revoir et ce particulièrement en ce qui concerne la coordination et la synchronisation des ressources mobilisées au sein du CRIC immédiatement après les cyclones pour s’assurer que les ressources soient optimisées. Une journée d’évaluation de la dernière saison cyclonique, facilitée par un participant externe, devrait permettre de tirer les leçons pour le futur et d’aider à améliorer la compréhension de rôles respectifs des différents partenaires. Les rôles et mandats des autorités locales (notamment les maires et les préfets) devront être clarifiés et précisés surtout en ce qui concerne la distribution des secours. Il est nécessaire d’établir un mécanisme de coordination efficace, permanent et indépendant aux niveaux régional et local dans les zones à haut risque. Les fonctions techniques et opérationnelles devront être renforcées dans tous les aspects de la gestion des risques de catastrophes. Une équipe de personnel formé (et équipé) devra être constituée pour soutenir les activités post-catastrophe. Les partenaires opérationnels devront identifier les éléments essentiels d’une chaîne logistique fonctionnelle, qui faciliteront

34 Les différents corps et compétences sont situés à différents niveaux, dans divers Ministères. Le CNS est situé au sein du Ministère de l’Intérieur, le CNC au sein du Ministère des Finances, le CGDIS rattachée à la Primature, le CNLA à au Ministère de l’Agriculture et l’Unité de lutte contre le choléra à la Primature.

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l’envoi des secours, tandis que l’organe central assurerait la coordination, l’organisation et l’encadrement des secours. Les capacités institutionnelles pour soutenir la gestion des cataclysmes, devront être développées en tant que partie intégrante de la stratégie, de la politique et du plan afin d’être mise en application avec succès. Les faiblesses actuelles dans la mise en oeuvre de stratégies et programmes dans d’autres secteurs peuvent être largement attribuées aux lacunes des capacités institutionnelles requises pour leurs soutiens. En vertu de la nouvelle constitution, le Gouvernement à Madagascar sera décentralisé et déconcentré35. Ces nouvelles dispositions auront un impact certain sur le secteur de la GRC. La constitution ne précise pas la mise en place de nouvelles structures Gouvernementales, ni les rôles et responsabilités du Gouvernement central vis-à-vis des représentations régionales et locales. Les six Gouvernements provinciaux et les 1295 communes ne seront pas modifiées. Les attributions du niveau local doivent encore être déterminées en terme de portée politique et géographique. Les ministères sectoriels ne devraient être affectés que par rapport à la recherche de proximité vis-à-vis des populations à desservir. La stratégie nationale de gestion des catastrophes devra tenir compte des changements futurs et faire preuve de flexibilité à cet égard. La sécheresse est une réalité quotidienne de nombreuses communes dans certaines parties de l’île. Bien que toute une série de projets continuent d’être mis en place pour résoudre les problèmes chroniques de pénurie d’eau, aucun programme36 majeur de mitigation des sécheresses au niveau communautaire n’a été entrepris pour mobiliser la participation de la communauté afin d’établir des priorités et de planifier cette mitigation. L’opinion actuelle semble mettre l’accent principalement sur le contrôle des problèmes potentiels en matière de sécurité alimentaire et leur solution à court terme. Pour les communautés qui vivent dans le sud aride, les problèmes de sécheresse doivent au contraire être considérés comme une réalité quotidienne et il faut promouvoir activement les stratégies de mitigation et de préparation face aux sécheresses pour aider les communautés à y faire face. Un programme de mitigation au niveau communautaire présentera des solutions efficaces à court et moyen terme tant que le développement intégré du sud ne sera pas devenu une réalité.

Les cataclysmes anthropiques représentent un nouveau problème à Madagascar, et leur importance augmentera en même temps que le développement économique du pays. Hormis des interventions isolées telles le Plan Orsec, qui concerne la mitigation des catastrophes sur l’environnement à Madagascar, il n’existe pour l’instant aucune approche globale pour la mitigation urbaine et la gestion des cataclysmes. En particulier dans les grandes villes, une stratégie pour la gestion des risques causés par l’homme doit être intégrée dans le cadre général de travail pour la gestion des risques et des cataclysmes. Par delà le cadre de travail sur la gestion nationale des cataclysmes, il existe à Madagascar un potentiel pour une approche réellement globale qui concerne les problèmes les plus pressants, lesquels sont intimement liés les uns aux autres : la pauvreté, l’environnement, les catastrophes. Les mesures pour lutter contre les deux premiers points occupent déjà une place centrale dans les priorités du gouvernement. Le troisième point est le résultat direct des deux premiers, et contribue largement à leur réussite ou à leur échec. Une approche qui intègre ces trois préoccupations et qui opère sur la base de la subsidiarité, garantit leur complémentarité et leur renforcement mutuel, c’est la première pierre posée pour la stratégie nationale de la gestion des risques et des cataclysmes. Pour 35 La première concerne la délégation d’autorité et la deuxième la répartition des ressources administratives et financières. 36 GTZ, par exemple a un projet intéressant qui vise la sécurité alimentaire à Bekily et qui offre des leçons potentielles qui pourraient être reproduites, améliorées, et adaptées.

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que cette stratégie globale soit réalisable, un accord est nécessaire entre le gouvernement, les donateurs, le secteur privé et la société civile. Etant donné que le gouvernement met au point son troisième programme pour l’environnement (PE3) et que le pays se prépare à réaliser un avant-projet ‘Document Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté’, l’heure est propice à l’élaboration d’une stratégie qui synthétise les trois dimensions principales de la gestion des catastrophes à Madagascar.

2. Système d’information

¬ Capacités et faiblesses Trois cadres d’analyse traitent actuellement de cartographie et d’information. Ce sont principalement :

(i) le Système d’Alerte Précoce (SAP) financé par l’Union européenne, (ii) le projet conjoint CNS/CARE pour l’Analyse de Vulnérabilité (VAM37), et (iii) le volet « ACV38 » du programme « préparation et atténuation des effets de

catastrophes naturelles » du Programme Alimentaire Mondial (PAM). Les systèmes d’alertes existent encore à l’état d’embryons à Madagascar. Les systèmes actuels semblent surtouts basés sur la prévision et la gestion de risques imminents, particulièrement les cyclones, et sur la diffusion d’alertes par l’intermédiaire des médias, du système de relais du CNS et du Ministère de l’Intérieur. Aucun système national d’alerte ne couvre l’ensemble du territoire, et ne vise la collecte de données pour l’ensemble des risques à Madagascar. Un système de gestion de compilation des données de base concernant les catastrophes survenues, fait également défaut. Toutefois, des réseaux de BLU et de téléphones satellite ont par ailleurs été déployés dans les régions prioritairement touchées lors des plus récentes catastrophes. Au cours des réunions du CRIC, le CNS a procuré des informations sur l’évolution de la situation dans les zones touchées et sur l’évolution des opérations de secours, informations issues des CRS via le réseau de communication. Ces divers renseignements étaient considérés comme essentiels par les intervenants en vue de faciliter leurs interventions et enfin dans la prise de décision.

Dans le cadre de la préparation de la population, des messages informant sur la saison cyclonique ont été diffusés sur les ondes. Toutefois, les médias nationaux ne couvrant pas l’ensemble du territoire et la fréquence même d’incidence des cyclones, (50 ans au niveau de certaines régions) ces messages ont eu peu d’impact pour la prise de conscience des populations.

Les questionnaires d’évaluation post-catastrophe appliqués actuellement, ont révélé un certain nombre de lacunes quant à la fiabilité des informations recueillies, et leur caractère exhaustif a entraîné un certain retard dans la saisie et le traitement des données. Néanmoins, il faut reconnaître une bonne efficacité de réponse lors des dernières interventions, si l’on tient compte de la limitation des ressources disponibles et de l’ampleur de la situation à gérer (trois cyclones successifs dans une même saison.)

La collecte et la mise à jour d’informations essentielles à la planification des interventions telles que l’état et l’évolution des stocks à travers le territoire, le ciblage des populations et la gestion du système d’information devraient faire l’objet d’une plus grande systématisation. Ces données devraient être centrées sur le niveau communal.

37 VAM ou Vulnerability assesment and mapping, équivalent à l’ACV en français. 38 ACV ou analyse et cartographie de la vulnérabilité (équivalent au VAM en anglais)

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¬ Besoins et priorités Les données de base concernant les caractéristiques et capacités logistiques de chaque zone touchée, (routes, flotte de camionneurs, capacité et état des ports, flotte, aéroports et pistes d’atterrissages, transports aériens, réserves de carburants, capacité d’entreposage et de manutention), devraient être préalablement établies, mises à jour et rendues disponibles dans les meilleurs délais.

Le suivi de l’évolution de la situation devra être amélioré pour éviter que les seules évaluations initiales ou celles effectuées par les distributeurs de secours, servent seules de référence. Des mécanismes de planification et d’organisation d’un système d’information, sa périodicité et son contenu doivent être mis en place dans la phase de prévention.

Il est à noter qu’une source unique de communication officielle faisant le point sur la situation des aides reçues et en stock (en nature ou en numéraire), pendant et après la période de distribution est hautement souhaitable. La transparence dans la gestion est une nécessité absolue.

Il est nécessaire d’élaborer en priorité une stratégie de diffusion de l’information particulièrement en ce qui concerne les informations officielles à transmettre aux médias locaux et internationaux. Une terminologie commune et l’établissement d’une source unique de diffusion amélioreraient la justesse et l’à propos du traitement par les médias des informations relatives aux catastrophes. Les médias, si mises au service de la sensibilisation et de l’éducation publique et des alertes précoces, offrent des possibilités intéressantes à Madagascar. Les rassemblements communautaires, les festivals traditionnels et l’église, qui sont des aspects importants de la vie sociale à Madagascar, offrent également un nombre de points d’entrée qui permettent de toucher et de sensibiliser la population. A Madagascar, il faudrait un système intégré qui combine la prévision et la surveillance des risques avec une stratégie de communication verticale (au travers des niveaux) et horizontale (au travers des secteurs), des évaluations des risques et de la vulnérabilité ainsi que des mesures adéquates en matière de préparation et mitigation au niveau communautaire. Dans un tel système, les communautés les plus susceptibles d’affronter un cyclone devraient être mises au rang de priorité, au même titre que les zones sujettes aux inondations et aux sécheresses. La sensibilisation du public et les programmes éducatifs pour la préparation en cas de cyclone, la prévention et la mitigation doivent être développés et mis en œuvre à Madagascar. Dans le cadre de cet effort, tous les canaux de transmission des médias devraient être mobilisés et des messages devraient être préparés pour des dangers spécifiques et des groupes de population cible, en utilisant les méthodologies de groupes tests. Ceci permettra de s’assurer que ces messages sont appropriés et qu’ils ont les impacts souhaités, compte-tenu de la diversité ethnique, linguistique et culturelle à Madagascar, et de l’éventail de risques confrontés. Le suivi de l’évolution des indicateurs devra être mis à jour avant la prochaine catastrophe (cyclone, choléra, inondation, sécheresse, invasion acridienne) pour s’assurer que les données soient recueillies correctement, que les chiffres soient fiables et que les informations parviennent et que les données optimales soient exploitées à temps par les destinataires. Le SAP, en l’occurrence, constitue une formule idéale en terme de suivi de situation, mais difficile à généraliser à l’échelle du territoire malgache.

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Avant et pendant les urgences, les communications sont insuffisantes à Madagascar. Par exemple, de nombreuses communautés ne reçoivent pas de messages d’alerte précoce, parce qu’elles sont isolées. Des sections entières de la population se sont retrouvées complètement isolées pendant des cyclones à cause de l’état des routes et du manque de possibilité de communication. Au niveau local, les messagers doivent souvent utiliser des vélos ou marcher d’un village à l’autre pour transmettre des messages essentiels. Des systèmes de communication plus efficaces sont donc nécessaires pour soutenir tous les aspects de la gestion des cataclysmes.

L’utilisation des informations générées par l'Analyse de Vulnérabilité (VAM ou ACV) pouvant soutenir l’identification et la réduction des risques à Madagascar, devrait être institutionnalisée au sein des ministères membres du CNS39 pour soutenir une prise de décision mieux ciblée. 3. Renforcement et transfert de capacités

¬ Capacités et faiblesses La gestion de la réponse face aux cataclysmes, des secours et de la réhabilitation pour les cyclones Eline, Gloria et Hudah, révèle l’existence de nombreux points forts. Il semble qu’un système de base, pour faire face aux besoins en termes de secours et de réponse se soit développé au fil du temps avec le soutien des membres du CRIC. Il existe également un système de distribution, de suivi, d’évaluation et de reportage pour faire face aux cyclones, bien que ces systèmes aient besoin d’être mis à jour. Ces évolutions ont été grandement facilitées grâce à la présence du Ministère de l’Intérieur à chaque niveau et aussi grâce à la présence des ONG et d’agences internationales impliquées dans des projets à long terme sur les sites touchés. Le plus important reste que l’existence d’un partenariat fort et d’un soutien mutuel entre le gouvernement, les donateurs, les ONG et le mécanisme coordinateur, quoique non officiel, offert par le CRIC, ont prouvé qu’ils avaient un rôle de piliers dans les efforts pour les secours en cas d’urgence à Madagascar. Les efforts déployés par le Gouvernement (avec l’appui des agences onusiennes et autres partenaires bilatéraux et multilatéraux) ont porté essentiellement sur les mesures de suivi et de réponse aux aléas climatiques, accompagnés de campagnes de sensibilisation radiophoniques et télévisuelles au début de chaque saison cyclonique. Cependant, ces mesures sont encore insuffisantes et d’efficacité limitée.

Au niveau national, local et communautaire, de nombreuses personnes ont suivi une formation de base pour la gestion des cataclysmes à Madagascar. Des formations à l’intention des responsables locaux et techniciens, dans les zones à haut risque (choléra, cyclones) ont été organisées en 1998 et 1999 et se poursuivront en l’an 2000. Néanmoins, ces efforts n’ont pas pu être généralisés, vu leurs coûts financiers élevés, le manque de formateurs qualifiés et les difficultés à atteindre certaines régions isolées.

Le Gouvernement a par ailleurs participé plus activement aux interventions d’urgence (distribution de vivres et non-vivres, enquêtes d’évaluation, etc.) à travers les départements ministériels. Une logistique a été mise en place afin d’assurer au mieux l’acheminement, la réception, le stockage et la distribution des aides d’urgence. Des bases opérationnelles ont été installées au niveau des zones les plus touchées. Cinq magasins de stockage ont été mis en place pour acheminer l’aide au niveau local et des moyens de transport ont été

39 Les systèmes d’information existants dans les ministères sectoriels doivent être révisés et lorsque c’est utile, des liaisons avec le VAM doivent être mises en place dans chaque ministère.

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mobilisés : hélicoptère, camions, bateaux, (zodiacs ou pirogues), mis à disposition par le Gouvernement, les opérateurs économiques et l’assistance internationale.

Dans les zones d’intervention, la logistique a été assurée par les représentants du CNS (CRS et les CLS), avec l’aide des ONGs présentes et les donateurs. Un comité de crise coiffé par le préfet assure la distribution de l’aide selon les listes de bénéficiaires établies et transmises par les autorités locales. Lors de la saison cyclonique 1999 - 2000, la coordination logistique au sein du CRIC, a été assurée avec l’appui du PAM, chef de file : installation de dépôts de stockage primaires et secondaires, stockage de carburant, organisation et planification des envois d’aides (rotations, lieux, quantités, etc.)

Au niveau communautaire, un début de renforcement de la responsabilisation des communautés, combiné à leur faculté d’adaptation, constitue la tendance dominante. Une volonté d’action et de mobilisation rapide des ressources disponibles par les différents intervenants, nationaux et internationaux, a été évidente, soulignant l’importance du partenariat. L’aspect logistique reste cependant une machine complexe en raison du manque de disponibilité en ressources adéquates, et suffisantes en termes de stockage, d’abris pour les évacuations, des moyens de transport et de voies d’accès, d’équipements en moyens de communication. La très faible capacité nationale en matière d’avion et d’hélicoptère a nécessité un renforcement matériel et technique aux niveaux national et régional.

Quelques rares cas de vols et de pertes ont été constatés. Les mécanismes de coordination et de mobilisation devraient être améliorés afin de favoriser la rapidité des temps de réponse en général. Cette capacité de réponse nationale limitée s’explique en raison de : capacités financières, matérielles et logistiques limitées. En outre, on constate une tendance à la dispersion des intervenants faute de stratégie préalable. La vision à long terme d’une gestion durable des catastrophes a quand même pu être amorcée dans le domaine de la réhabilitation et de la reconstruction des dégâts provoqués par les trois derniers cyclones. La mobilisation des ressources pour l’atténuation des catastrophes, aussi bien privée que publique, est encore insuffisante. La coopération intersectorielle est généralement ponctuelle ou occasionnelle et gêne considérablement la gestion effective et durable des catastrophes.

Les premières opérations de réhabilitation des infrastructures (routes, ponts, chemin de fer) sont effectuées par le Ministère des Travaux publics dont le mandat est de réhabiliter le réseau national, indispensable à la distribution des secours et au désenclavement des populations isolées. Les collectivités locales aident selon les moyens disponibles. Les ONGs participent aussi à la réhabilitation par l’intermédiaire des systèmes de Vivres Contre Travail sur les routes communales et de desserte. Souvent reconnues comme seules qualifiées, les ONGs internationales pourvues de ressources financières et humaines sous-traitent ainsi avec des ONGs malgaches pour la réalisation des travaux. Les réhabilitations sont souvent sommaires dans le seul but de désenclaver les régions. Mais faute de moyens elles restent en l’état, jusqu’au passage du prochain cyclone.

Une prise en charge par le CNC des dossiers de réhabilitation devrait suivre dans les six mois suivant la catastrophe. Cette année, la reconstruction a été l’occasion d’appliquer les notions d’atténuation dans la reconstruction des infrastructures endommagées. Les coûts de reconstruction tiennent compte cette fois de la réparation selon les normes avec des matériaux adéquats, résistants.

Une évaluation des dommages et des coûts de reconstruction a été menée cette année de façon organisée. Elle a touché les différents secteurs clés en particulier : l’agriculture, la santé, la nutrition, les travaux publics, le secteur privé, l’agriculture, l’environnement et l’éducation. Cette évaluation effectuée par le Gouvernement et les Bailleurs sous la

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coordination du CNC a fait l’objet d’un document40 qui a été élaboré récemment exposant tous les besoins et les coûts de reconstruction des dégâts post-cycloniques, lesquels sont évalués à 128.030.529 US dollars.

¬ Besoins et Priorités

Les besoins et priorités relèvent de l’insuffisance en ressources humaines (en particulier au sein des structures de gestion des catastrophes), ressources financières et de moyens matériels nécessaires à la gestion des diverses interventions d’urgence : moyens de communication, équipements informatiques, matériels de secours, etc. Mettre l’accent sur le renforcement des compétences est une priorité compte tenu de l’imminence de la prochaine saison cyclonique, de la sécheresse qui sévit actuellement (17 communes en déficit alimentaire dans le Sud) et des cas de choléra à surveiller dans les foyers de propagation principalement. Le renforcement des compétences techniques et opérationnelles aux niveaux régional et local (ressources humaines et matérielles adéquates) devrait être priorisé tenant compte des risques spécifiques en vue d’encadrer les populations les plus vulnérables.

La réponse aux catastrophes a été réalisée jusqu’à maintenant au coup par coup, selon leur apparition et leur nature. Le manque de plans de contingence et la tendance à réagir face aux événements au lieu de les anticiper prédominent. Une meilleure intégration entre urgence et développement paraît essentielle en vue d’une gestion durable des catastrophes. Le renforcement de la coopération intersectorielle dans toutes les phases de la GRC est indispensable pour une gestion efficace et optimisée des catastrophes. La participation et le renforcement du rôle de la population sont des conditions sine qua non pour une gestion des catastrophes efficace, ainsi que le montrent des expériences menées à grande échelle. Le niveau local et communautaire où les catastrophes ‘surviennent’, sont des acteurs essentiels dans la prévention, la mitigation et la mise en état d’alerte efficace en cas de cataclysme. Le niveau local et communal est souvent des ‘victimes’ des cataclysmes, parfois les ‘causes’ (cas de déboisement) mais toujours la ‘clé’ pour des solutions durables. L’histoire récente est ponctuée d’exemples de groupes qui ont échappé aux pires effets de cyclones et d’inondations grâce à leur propre participation et initiative actives et efficaces, et d’exemples d’autres groupes qui devinrent des sans-abri et qui périrent même, parce que souvent ils n’ont pas pu ou pas su réagir aux signaux d’alertes.

Afin de développer à Madagascar, un programme solide pour le développement des compétences au niveau communal, il est nécessaire d’entreprendre une analyse des vulnérabilité/capacités au niveau de la commune. L’étude des perceptions locales et les mécanismes locaux pour faire face est également une étape fondamentale dans le processus. Les méthodes de collecte des informations couramment utilisées à Madagascar, pour l’analyse des risques et des cataclysmes sont principalement quantitatives. Des méthodes qualitatives qui ont recours à des méthodes ethnographiques et historiographiques ont été couronnées de succès dans d’autres parties du monde41. Elles devraient être étudiées dans le contexte de Madagascar. Les échanges d’informations et de technologies au niveau régional et international ont été limités à Madagascar. Bien que l’île soit membre du cadre de coopération de l’Océan

40 Document du Gouvernement : « Évaluation des Dégâts et Programme de Reconstruction Durable Post Cyclonique pour Madagascar » version du 26 mai 2000 41 Ces méthodes sont largement utilisées pour la mitigation des sécheresses dans le sud de l’Afrique, pour la mitigation des inondations, des cyclones et des sécheresses dans le Gujarat et dans la mitigation des cyclones, des tremblements de terre et des inondations en Amérique Latine. Pour cette dernière, un logiciel a été mis au point et permet aux informations d’être inventoriées et analysées. Ces méthodes ainsi qu’un large éventail d’autres systèmes d’informations sur les risques et la vulnérabilité doivent être examinés pour soutenir, au niveau local, le travail effectué au niveau national.

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Indien, aucun lien concret ne semble exister dans le secteur de la gestion des catastrophes, pour l’instant. La participation de Madagascar à toute une série d’activités pour la coopération régionale et internationale doit être accrue pour aider à créer des passerelles entre la grande île et ses voisins. Enfin, dans un pays où près des trois quarts de la population vivent en dessous du seuil de la pauvreté, la sécurité alimentaire constitue un élément indispensable de réduction de la vulnérabilité aux catastrophes. Cette vulnérabilité de la population est prioritaire par rapport aux faiblesses à caractère structurel. La population semble mieux consciente de l’importance d’un effort commun de réponse et d’entraide. La mobilisation communautaire doit être renforcée afin d’éviter des réflexes d’assistanat. 4. Mécanismes financiers durables

¬ Quelques remarques générales sur le financement des catastrophes Tous les aléas relèvent du mandat du CNS selon l’article 9 du décret 85-029 du 9 mars 1985. Les ressources du Conseil National de Secours proviennent de la collecte de fonds tant intérieurs qu’extérieurs, des dons en nature, des subventions de l’Etat ou des Collectivités décentralisées (article 27 du décret 85-029 du 9 mars 1985). Différents ministères sectoriels ont participé dans les secours d’urgence pendant les cyclones/dépressions de la saison 2000 en utilisant leurs propres ressources. On peut citer : • le Ministère de la Santé qui dispose d’un « Service Médecine des Catastrophes », • le Ministère de l’Agriculture qui abrite le « Conseil National Antiacridien », • le Ministère des Forces Armées qui dispose de ses propres matériels et équipements

(transport, travaux publics, moyens de communication), • le Ministère des Travaux Publics et de l’Aménagement du Territoire et de la ville pour les

travaux de reconstruction des infrastructures routières, • le Ministère des Transports et de la Météorologie avec son service météo pour les

informations climatiques. Des fonds exceptionnels ont été débloqués par le Gouvernement pour appuyer certains départements ministériels clés comme la santé, l’agriculture, mais également pour les catastrophes naturelles, afin de leur permettre de faire face aux priorités identifiées dans leurs secteurs respectifs. Au niveau local, des fonds, certes insuffisants, ont été attribués aux communes sinistrées pour leur permettre également de répondre aux besoins prioritaires. Pendant la saison cyclonique 2000, le Gouvernement a octroyé des fonds spéciaux pour un montant total de 10.500.000.000 Fmg à titre de rétablissement d’urgence, dont 8.000.000.000 Fmg attribués aux différents ministères à titre de rétablissement sectoriel et 1.225.000.000 Fmg pour les Fivondronana sinistrés. En ce qui concerne la reconstruction, le Gouvernement a élaboré un document intitulé « Evaluation des dégâts et Programme de Reconstruction Durable Post Cyclonique pour Madagascar - mai 2000 » qui tient compte du coût des réhabilitations et des reconstructions à réaliser selon les normes requises suite aux dégâts causés par les trois derniers cyclones Eline, Gloria et Hudah de l’année 2000. Il a constitué la base de discussion entre le Gouvernement et les bailleurs de fonds pour le processus d’élaboration du Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP). Ces travaux sont prévus dans le budget

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du pays 2001 et cofinancés par la Banque Africaine pour le Développement et la Banque Mondiale dans le cadre du CAS III et du FID III. Les aides d’urgence allouées aux catastrophes pour l’année 2000 ont permis de recenser une quarantaine d’intervenants financés par une trentaine de bailleurs. En dépit des efforts déployés par le Gouvernement, la tendance à dépendre des aides et financements extérieurs pour les secours d’urgence est encore marquée. Divers organismes interviennent par ailleurs dans la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Ils disposent chacun de leurs budgets d’intervention et d’administration qui sont gérés par eux-mêmes ou confiés en partie au CNS.

¬ Capacités et faiblesses

♣ La politique générale de financement des catastrophes

Tous les aléas relèvent du mandat du Conseil National de Secours, mais compte tenu de l’importance des cyclones à Madagascar, le CNS a concentré surtout ses efforts dans ce domaine jusqu’à présent. Des interventions notables ont par contre été réalisées pour la sécheresse et le choléra durant l’année 200042. Dans la situation actuelle où les ressources du CNS sont encore limitées, les activités de cette dernière ont été surtout entreprises dans les régions soumises fréquemment aux aléas cycloniques (la partie Est de l’île). L’article 10 du décret 85-029 favorisait d’ailleurs cette concentration d’activité autour des aléas cycloniques au détriment des autres risques et catastrophes. Le « Fonds national de prévoyance » existe légalement (décret 85-029 du 9 mars 1985) mais son mode de gestion et son utilisation ne sont pas clairement définis (mécanisme et suivi de la mobilisation). Ce fonds joue le rôle de « Fonds pour les Catastrophes ». Par contre, les ressources pour la Gestion des Risques et Catastrophes ne sont pas structurées, ni prédéfinies. De même, les ressources pour les secours d’urgence ne sont sollicitées et reçues qu’après la survenance des catastrophes. Enfin, celles pour la phase pré-catastrophe : la prévention et l’atténuation sont quasiment inexistantes car elles sont dépendantes des projets financés par les bailleurs de fonds. Des activités relatives à la prévention et la préparation existent et sont financées actuellement par différents projets. Divers organismes oeuvrent dans divers domaines du secteur des catastrophes (criquet, sécheresse, choléra, météorologie, ...). Ils contribuent dans la gestion selon leur spécialité et disposent de leurs moyens propres. Certaines ressources proviennent d’accord tripartite : Bailleurs de fonds, Gouvernement malgache et Agence d’exécution. Les bailleurs de fonds peuvent avoir aussi leur propre projet. Ils travaillent dans ce cas en collaboration avec le Conseil National de Secours où transite une partie du financement selon la programmation des activités (par exemple les projets de l’UNICEF, CARE, …) Seuls quelques ministères disposent de budgets prévus pour la gestion des catastrophes (par exemple le Ministère de la santé, le Ministère de l’agriculture). Les ressources se sont avérées nettement insuffisantes devant l’ampleur des dégâts, d’où les fonds spéciaux octroyés par le Gouvernement ou les aides provenant de l’assistance internationale. En ce qui concerne les activités post-catastrophes, en particulier la reconstruction des infrastructures de base (bâtiments publics, routes), les dégâts sont d’une telle importance que la population en subit encore plusieurs années plus tard les conséquences (d’où 42 Source Bilan du CNS pour la saison 1999-2000.

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l’élaboration d’un document « Evaluation des dégâts et Programme de Reconstruction Durable Post Cyclonique pour Madagascar - mai 2000 »). Les fonds alloués aux activités de rétablissement et de reconstruction s’avèrent nettement insuffisant par rapport aux dégâts occasionnés par les cataclysmes. Certains bailleurs de fonds confient des ressources au Conseil National de Secours. Elles sont utilisées pour les différentes phases de la Gestion des Risques et des Catastrophes. La présence de ces différentes ressources nécessite le renforcement du système de contrôle des comptes. Il faudrait instaurer un mécanisme d’audit des comptes annuels adapté selon la structure de la future organisation pour la gestion des catastrophes. Les comptes du Conseil National de Secours sont actuellement présentés auprès du Conseil du Gouvernement. Ils sont dès lors mise à disposition à tout intéressé pour consultation ou copie. Ceci est très important dans la mesure où la confiance et le renouvellement des aides des différents bailleurs de fonds reposent sur la transparence et l’existence d’un système de publication périodique des comptes préalablement soumis à un contrôle externe. D’autre part, il serait important d’assurer que les ressources limitées qui sont disponibles soient investies de manière à maximiser leurs impacts, ainsi qu’à éviter les duplications. La coordination et la complémentarité des divers projets et programmes doivent être un principe de base dans l’utilisation des fonds internationaux et nationaux. La limitation des ressources du Conseil National de Secours s’explique en partie du fait qu’il n’existe pas encore une vision claire des besoins en matière de Gestion des Risques et des Catastrophes à travers ses différentes phases (objet de l’étude de la mise en place d’une Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes). Les possibilités d’action de la société civile et celles du secteur privé sont encore inconnues dans la mesure où ces dernières ne participent quasiment pas dans la gestion des risques et catastrophes.

♣ Organisation administrative et financière Le Conseil National de Secours, organe rattaché au Ministère de l’Intérieur est la structure légale de gestion des catastrophes. Il est dirigé par un Secrétariat Permanent composé de 3 divisions43 : • une division de la comptabilité financière, • une division de réception, de stockage, de répartition et d’acheminement des dons en

nature, • et une division de la comptabilité matières, des biens et des fournitures du Conseil

National de Secours. Les ressources humaines dont dispose le Conseil National de Secours actuellement ne lui permettent pas d’effectuer une gestion des fonds permettant de disposer des informations financières exhaustives et en temps réel. La structure et l’organigramme sont réduits au strict minimum. Les travaux de gestion et de suivi des différents comptes sont encore tenus manuellement. Le décret 85-029 (mis à jour par le décret 90-193) prévoit l’utilisation du « Fonds spécial de prévoyance » alimenté par le Budget général de l’Etat et ouvert au Trésor pour les secours d’urgence et mesures de sauvegarde en cas de cataclysmes. Le Conseil National de Secours dispose d’un compte bancaire pour faciliter le déblocage des fonds pour les besoins de secours, et d’une caisse ou régie d’avance (le plafond de caisse est de 10 millions de Fmg). Enfin, pour le Conseil National de Secours s’est vu allouer pour la première fois en 2000 d’un budget annuel de fonctionnement de 91 millions de Fmg. 43 Selon l’organigramme de Décembre 2000

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Pour sa gestion financière, le Conseil National de Secours dispose des comptes suivants : • le budget général ou encore le compte Conseil National de Secours (Trésor) assurant le

règlement des charges de fonctionnement du Conseil National de Secours. Il a été prévu comme étant le Fonds Spécial de Prévoyance. Un compte bancaire d’accueil des dons et aides tant intérieures qu’extérieures (article 28 du décret 85-029), dont le signataire est le Ministre de l’Intérieur, Président du Conseil National de Secours a été ouvert spécifiquement pour recevoir les différentes ressources provenant du Gouvernement ou mises à disposition dans le cadre des projets (UNICEF, PNUD, PAM, etc.),

• et le fonds choléra Conseil National de Secours – Trésor (autre compte du Conseil

National de Secours au Trésor). Les CRS et CLS ont en principe leur propre compte bancaire dans leur localité. Ces différents fonds requièrent différentes procédures en fonction des méthodes de gestion utilisées par les donateurs. Le Fonds Spécial de Prévoyance est soumis aux règles de la comptabilité publique. Il accueille en principe les fonds reçus à titre de secours d’urgence et mesures de sauvegarde en cas de cataclysme. Il a servi jusqu’à maintenant à régler surtout les frais de fonctionnement du Conseil National de Secours en particulier les soldes des Employés de Courte Durée. Des aides financières ont été versés directement dans le compte bancaire du Conseil National de Secours, nécessitant ainsi une mise à jour budgétaire pour celle provenant du Gouvernement. Le CNS dispose pour la première fois d’un budget de fonctionnement en 2000. Ce compte suit les règlements spécifiques aux dépenses publiques. Quelques fois, les dépenses de fonctionnement sont prélevées directement sur le compte bancaire du CNS. Le compte bancaire du Conseil National de Secours fait l’objet d’une utilisation multiple et enregistre en même temps différentes activités/opérations de nature différente : • les dépenses pour les secours d’urgence, • les dons remis par les bailleurs de fonds, • les dons remis par le Gouvernement entérinés en Conseil des Ministres, • les chèques remis par les agences des Nations Unies dans le cadre du financement des

dépenses engagées dans les projets communs avec le Conseil National de Secours, • les transferts de fonds remis par le Gouvernement aux autres Ministères sectoriels. Ces diverses utilisations confondues ont nécessité des régularisations. Les fonds d’intervention d’urgence octroyés par le gouvernement pendant les périodes cycloniques ont été réintégrés dans le Budget général de l’Etat par loi de finances rectificative selon les différents Départements ministériels bénéficiaires. Seuls les dons provenant des autres bailleurs de fonds ou issus des différents projets ou organisations non gouvernementales resteront dans ce compte. Dans une vision de continuum (ne pas limiter et arrêter les activités aux premières urgences) et afin d’individualiser chaque activité budgétaire, l’utilisation d’un plan comptable spécifique permettra de mieux agencer la structure de ces différentes opérations. Il incombe au Conseil National de Secours d’élaborer le budget consécutif à chaque phase : prévention, préparation, atténuation, aide d’urgence, et réhabilitation.

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Pour les comptes ouverts au nom du Comité exécutif du agricoles (article 28 du décret 85-029), il est prévu que c’est le Président du Comité Exécutif du agricoles qui est ordonnateur - gestionnaire des fonds. Des fonds de 50 millions de fmg (distribués en deux portions de 25 millions de fmg) ont été octroyés en particulier aux Fivondronana lors du passage des cyclones de l’année 2000, mais leur suivi mériterait encore à être amélioré. La répartition actuelle des « recettes » (dons, budget) peut être une source de démotivation au niveau des régions et requiert ainsi un rééquilibrage ou même une redéfinition de la mission du Conseil National de Secours au niveau central et régional. Les fonds relatifs au Projet Choléra - Volet « eau et assainissement » confiés récemment par le Gouvernement au Conseil National de Secours fait l’objet d’un autre compte du Trésor ouvert au nom du CNS. Certains bailleurs de fonds apportent leurs contributions sous forme d’aide en nature pour les secours d’urgence. Ces aides en nature (vivres, médicaments, etc.) sont également gérées par le Conseil National de Secours et stockées dans ses magasins.

♣ Problèmes des mécanismes courants Les mesures d’incitation ou de correction assurant que tous les aspects de la Gestion des Risques et des Catastrophes seraient satisfaits (prévention, capacité de réponse, secours immédiat, redressement) n’existent pas encore. Ainsi, dans sa conception actuelle, les ressources affectées pour la gestion des catastrophes ne sont pas précisées quant à leur destination : la prévention, l’atténuation, la préparation ou les secours. Les dépenses sont « payées » par le gouvernement à chaque apparition des catastrophes. La formule « subvention de secours » encourage la population et les organisations à attendre des dons en cas de catastrophes, alors que son objectif principal est d’atténuer les vulnérabilités. Cela réduit les initiatives pour éviter les catastrophes et de diminuer leurs effets à travers d’autres outils de prévention (par exemple les assurances). Les activités de prévention, de formation ou de surveillance sont effectuées à travers les différents projets dans lequel le Gouvernement apporte sa contribution sous forme de ressources humaines, financières (à travers le Programme d’Investissement Public) ou d’infrastructure. Cet « apport transversal » a tendance à ne pas mettre en exergue la participation effective du Gouvernement au profit des autres organismes de financement. Les municipalités disposent de ressources financières limitées, ou dans la majorité des cas pas du tout, pour faire face aux activités de secours. Il y a un besoin urgent de voir les possibilités ou sources de financement à attribuer aux administrations locales et de simplifier les exigences administratives qui tendent à rallonger le temps de préparation pour l’intervention. Il y a peu de programmes ni don budgets affectés aux activités de redressement post-catastrophes. Les fonds sont gérés par le Conseil National de Coordination (CNC). Le budget utilisé n’arrive pas à couvrir pas les effets des catastrophes et la reconstruction des dégâts est reconduite d’année en année, subissant l’impact des nouvelles catastrophes. Il est extrêmement important que les ressources soient allouées aux activités réelles de secours. Les compagnies d’assurance locales ont tendance à limiter leur participation dans la couverture des risques contre les catastrophes du fait du caractère généralement imprévisible et non planifiable ainsi que de l’importance des dégâts occasionnés par ces derniers. La grande lacune à Madagascar est le fait que les particuliers, qui ne disposent pas de moyens pour accéder aux services des compagnies d’assurance, ne sont pas protégés

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en général sur tous les plans. En cas de sinistre, le Gouvernement devrait une déclaration officielle afin de saisir les compagnies d’assurance et enclencher les mécanismes d’évaluation. En conclusion, nous pouvons constater que le système actuel est à la recherche d’un mécanisme qui assure : • le financement d’activités relatives aux différentes phases d’une catastrophe (prévention,

mitigation, préparation, réponse et rétablissement), • la couverture d’autres aléas que les cyclones tels que le choléra, les inondations, la

sécheresse ainsi que celle de tous les aspects de la gestion des catastrophes, • et la présence et les mécanismes de mobilisation de fonds dans les endroits vulnérables.

¬ Besoins et Priorités

La politique de financement des catastrophes consiste à mettre en place un fonds de calamités pérenne, transparent et conforme à la politique de décentralisation actuelle de l’Etat et couvrant toutes les étapes de GRC.

♣ Pérennisation La stratégie de financement doit être basée sur la mobilisation et la pérennisation des ressources financières provenant du budget public, des financements privés et internationaux. Selon le cadre institutionnel retenu, le « Fonds de catastrophes » peut être un fonds permanent intégré aux divers paliers du Gouvernement, et faire partie des programmes de chaque département ministériel ; ou bien une ressource attribuée directement à l’organe chargé de la gestion des catastrophes qui le distribue à ses démembrements. Le fonds de calamités est dans tous les cas inhérent au problème de l’urgence qui peut surgir à n’importe quel moment ou pas du tout.

♣ Transparence La capacité à la transparence est primordiale dans la gestion des fonds de catastrophes. Les comptes relatifs aux activités de secours doivent être mis à la disposition des bailleurs de fonds et des différents intervenants dans le domaine. La publication du bilan d’activités est à continuer afin de raffermir la confiance des donateurs. En vue d’une optimisation de l’utilisation des ressources, les procédures, le système de réapprovisionnement, le suivi et contrôle à travers les différentes phases de gestion sont à déterminer de manière précise. Il en est de même pour les instruments de contrôle et d’audit.

♣ Décentralisation Dans le cadre de la décentralisation et de l’autonomie des provinces, une décentralisation ressources est à envisager et à mettre en place au niveau provincial, régional et local. Lorsque la catastrophe frappe, le premier niveau de gestion, local, intervient, puis aidé par le niveau supérieur si les ressources viennent à manquer. Il est important de mettre en place et de définir les attributions de l’organe de Gestion des Risques et des Catastrophes pour la coordination des différentes activités. Le cadre juridique et législatif devra accompagner rapidement l’évolution et la mise en place des nouveaux concepts. Le renforcement des capacités et le transfert des compétences (au niveau central et régional) dans l’objectif de pérennisation des connaissances, technologie et capacités

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opérationnelles assureront la professionnalisation du secteur de la Gestion des Risques et des Catastrophes. La participation du secteur privé en tant que moteur du développement économique et social s’impose. Les sociétés privées et la population sont les premiers concernés dans le cadre des cataclysmes, leur participation se réalisera surtout dans des actions d’atténuation/prévention à travers les activités/projets de développement, mais également dans les secours d’urgence. Financement de chaque phase de la GRC Le cycle des catastrophes est constitué par une série de phases reliées étroitement les unes aux autres : prévention, mitigation, préparation, réponse et rétablissement. Les phases se déroulent en principe de manière séquentielle mais en réalité deux ou plusieurs phases peuvent se produire simultanément. Ce phénomène serait d’autant plus accentué dans une gestion « tous risques ». Le budget alloué à la GRC devrait ainsi tenir compte du cycle des catastrophes et être réparti de manière précise dans chacune des phases de la GRC. Ce chapitre a présenté une analyse des capacités et faiblesses, priorités et besoins en ce qui concerne les mécanismes financiers de la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Il a mis en exergue les conditions institutionnelles, juridiques, et celles aux niveaux des compétences, ainsi que les opportunités qui existent dans le cadrage macro-économique. Ces priorités et besoins constituent la base du chapitre dans lequel sera proposé des mécanismes financiers de gestion des risques et catastrophes à Madagascar.

Conclusion Ce chapitre a présenté une analyse des capacités et faiblesses, priorités et besoins dans la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Il a mis en exergue les conditions institutionnelles, juridiques, et celles aux niveaux des compétences, ainsi que les opportunités qui existent dans le cadrage macroéconomique. Ces priorités et besoins constituent la base des chapitres suivant dans lesquels seront proposés une stratégie ainsi qu’un cadre institutionnel possible pour sa mise en œuvre.

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CHAPITRE III

Vers une Politique Malgache de Gestion de Risques et Catastrophes

"la nouvelle catastrophe surviendra lorsque la dernière aura été oubliée" (anonyme)

Introduction La dernière décennie a été témoin d’une transformation profonde, et de grande envergure, dans le secteur de la gestion des catastrophes, sur le plan international. Cette partie introduit les concepts de base en matière de GRC. Elle précise l’ampleur des changements paradigmatiques ainsi que les bonnes pratiques mondiales en matière de GRG qui revêtent un grand intérêt dans le cas de Madagascar, et elle souligne les principes de politique pour la gestion des risques et des catastrophes. 1. Les fondements de la gestion des risques et des catastrophes Une catastrophe peut être définie comme « un événement, d’origine naturelle ou provoqué par l’homme, soudain ou progressif, dont l’impact est tel que la communauté affectée se voit contrainte, pour y faire face, de déployer des mesures exceptionnelles»44. A l’origine, les catastrophes sont des événements naturels ou provoqués par l’homme. Les aléas sont des circonstances potentielles ou existantes susceptibles de nuire aux personnes et de porter atteinte aux biens et à l’environnement. Il est possible de les caractériser en fonction de l’ampleur, de l’heure à laquelle ils surviennent, de la durée, du lieu et de la probabilité de leur fréquence. Par contre, les risques naissent de la probabilité que des vies soient mises en danger et que les biens ainsi que l’environnement soient touchés. En d’autres termes, la vulnérabilité se définit comme le degré de danger qui menace une communauté ou l’environnement. Tous les événements naturels graves ne se transforment pas en catastrophes, ni n’affectent de façon égale toutes les personnes qui vivent dans la zone concernée. Cet impact différentiel s’explique par les différents niveaux de vulnérabilité successifs. De cette façon, la vulnérabilité représente un facteur de catastrophe au même titre que l’aléa45. La vulnérabilité peut se retrouver sous des formes très différentes, physiques, matérielles, sociales/organisationnelles, comportementales/en rapport avec les motivations46. Les vulnérabilités non-structurelles, par exemple, peuvent être examinées à travers le prisme de la sécurité alimentaire, de la sécurité des moyens de vie, de la sécurité des ressources en eau ou des moyens d’existence durables. Les limites dans lesquelles les aléas peuvent être réduits ou éliminés et dans lesquelles les vulnérabilités peuvent être atténuées ou réduites, déterminent ainsi les limites d’une catastrophe. La gestion des risques peut être décrite comme un cadre pour l’application systématique des politiques de gestion, des procédures et des pratiques aux tâches d’identification, d’analyse,

44 Sauf indication contraire, tous les concepts et définitions sont tirés de matériaux pédagogiques de l’APDMC (du Centre de Gestion des Cataclysmes pour la région Asie Pacifique) 45 Mission d’Expertise pour les Urgences Cycloniques à Madagascar, Prévention et Mise en Etat d’Alerte face aux Cataclysmes, Secours et Rétablissement, mai 2000. 46 “A framework for Analysing Capacities and Vulnerabilities”, dans l’ouvrage de M.B Anderson & P.J Woodrow, Rising from the Ashes: Development Strategies in Times of Disaster, (Westviw Press, Boulder, Colorado, 1989)

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d’évaluation, de traitement et de contrôle des risques. La gestion des risques est reconnue comme partie intégrante des bonnes pratiques en matière de gestion des catastrophes’47. La « gestion des risques de catastrophes » est une approche qui soulève la relation entre les catastrophes et les pratiques de développement non-durable. Cette stratégie met l’accent sur les circonstances sous-jacentes des risques – créées par le développement non-durable – qui provoquent l’apparition de catastrophes. Son objectif est d’accroître les aptitudes à gérer et à réduire les risques, et par là même, la fréquence et l’ampleur des catastrophes. Le cycle des catastrophes consiste en une série de phases étroitement reliées les unes aux autres qui comprennent la prévention des catastrophes, la préparation, la réponse, le rétablissement, la reconstruction et le développement. Bien que le schéma classique du cycle indique un rapport linéaire et séquentiel entre les différentes phases, ceci n’est pas le cas en réalité car le processus de la gestion des catastrophes peut déclencher plusieurs phases simultanément.

Cycle Classique des Catastrophes

Ν = Catastrophe Préparation Réponses

Mitigation Réhabilitation

Prévention Développement

Une gestion efficace des catastrophes se concentre principalement sur la période qui les précède. Néanmoins, l’expérience internationale montre que les phases post-catastrophes de réhabilitation et de rétablissement offrent les meilleures occasions pour l’introduction de bonnes pratiques de mitigation dans le contexte des pays en voie de développement, dès lors qu’il est possible de tirer le meilleur parti possible de l’injection de ressources extraordinaires et du haut niveau d’implication politique, qui caractérisent la plupart des environnements post-catastrophes.

47 (Norme en matière de gestion des risques en Australie/Nouvelle-Zélande 4360 : 1995)

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2. L’évolution conceptuelle dans la gestion des catastrophes

¬ Des secours d’urgences au développement Dans le domaine des approches et des méthodes de gestion des catastrophes, les évolutions ont été constantes pendant les dix dernières années. Le premier et le plus important de ces changements fut l’éloignement de l’aide traditionnelle aux secours et en cas d’urgence au bénéfice de la préparation, de la prévention et de la mitigation. L’augmentation de la population et les pressions urbaines, la prolifération des aléas causés par l’homme (aléas anthropiques), les mauvaises pratiques en matière de gestion de l’environnement, l’utilisation croissante des terres marginales, des basses terres et des terrains côtiers et plus récemment les larges impacts d’événements climatiques tels que El Niño/ La Niña en 1997/1998, ont imposé une remise en question sérieuse de la valeur de la méthode traditionnelle du « sparadrap, biscuits et couvertures » ainsi qu’une reconsidération positive de la valeur des investissements en matière de prévention, de mitigation et de préparation.

¬ Des catastrophes naturelles à une approche « tous risques » et la coordination intégrée

Les risques technologiques, les catastrophes causées par l’homme, telles que les explosions chimiques, les déversements de pétrole, les accidents nucléaires, les accidents maritimes, ferroviaires et aériens, les grands incendies de forêts et leur fréquence, sont en hausse, plus particulièrement dans les pays en voie de développement où les critères en matière de sécurité industrielle et leur pratique sont insuffisants. Parallèlement aux efforts recentrés vers la prévention et la mitigation, les impacts de ces problèmes émergeants représentent un mouvement progressif de la gestion des catastrophes vers la méthode globale qui préconise tous les risques (naturels et anthropiques) et une coordination intégrée (toutes agences) et globalisante (toutes les phases du cycle).

¬ Aide d’urgence orientée vers le développement Dans le cadre de cette méthode, les victimes sont considérées comme des personnes actives pourvues d’aptitudes, plutôt que comme des individus à charge et sans ressources. Cette méthode recherche leur entière participation dans la planification de l’aide d’urgence. Dans son analyse, cette approche intègre le développement des aptitudes et la réduction des vulnérabilités, au lieu de se contenter de répondre seulement aux besoins urgents48.

¬ Aide au développement orienté vers la réduction des risques et de la vulnérabilité

Cette méthode met l’accent sur l’importance d’axer l’analyse des risques de catastrophe sur la programmation pour le développement. Elle est basée sur les questions fondamentales suivantes : dans quelles mesures les programmes pour le développement socio-économique peuvent-ils contribuer à faire baisser ou augmenter la vulnérabilité dans les zones à hauts risques ? La réduction de la vulnérabilité et des risques fait-elle partie intégrante du cadre de travail dans le domaine de la coopération dans les pays sujets aux catastrophes ? Les relations entre les communautés touchées et leur « environnement » sont-elles durables ? Dans les pays comme Madagascar49 qui sont sujets aux catastrophes et qui dépendent de donateurs, cette méthode revêt une importance capitale. Une convention forte entre le

48 Anderson et al. Op.cit. 49 Le plan et la stratégie pour la gestion des catastrophes à Samoa, un pays qui possède des ressources limitées en matière de gestion des catastrophes, sont basés sur le concept de l’utilisation et la coordination efficaces des ressources du gouvernement, des ONG, de l’industrie du secteur privé et des donateurs, en vue de soutenir les programmes et les dispositifs en matière de gestion des catastrophes.

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gouvernement, la société civile et les donateurs est une condition préalable à la mise en œuvre de cette méthode.

¬ Méthode centrée sur les personnes et les communautés. Cette méthode souligne l’indépendance et favorise les connaissances et mode d’apprentissage indigènes par rapport aux connaissances et aides extérieures. Elle met à profit les perceptions, les aptitudes et les mécanismes locaux utilisés pour faire face aux catastrophes, ainsi que les technologies appropriées qui sont générées localement.

¬ Mettre les plus pauvres et les plus vulnérables au centre des préoccupations.

Cette méthode intègre la réduction de la vulnérabilité dans les pays touchés par des catastrophes en tant que préoccupation principale en matière de réduction de la pauvreté. Elle est fondée sur la certitude qu’une stratégie pour la réduction des catastrophes dans un pays pauvre nécessite obligatoirement une approche pour la réduction de la pauvreté centrée sur la réduction de la vulnérabilité physique et socio-économique des couches de population les plus pauvres, vivant dans les zones où les risques sont les plus élevés. Dans un pays comme Madagascar qui est vulnérable à de nombreuses catastrophes et dont 80% de la population vit dans la pauvreté, la réduction de la pauvreté et la réduction de la vulnérabilité aux catastrophes sont nécessairement étroitement liées.

¬ Catastrophes et environnement. L’environnement, comme en témoignent les micro-changements climatiques provoqués par le réchauffement mondial de la planète et l’impact des catastrophes naturelles, est à la fois « victime » des catastrophes et l’un des facteurs responsables de l’accroissement des risques et de la vulnérabilité. Les mauvaises pratiques en matière de gestion de l’environnement, sont autant de facteurs qui accroissent la vulnérabilité physique de ces pays face aux éléments naturels, alors que dans le même temps, ils favorisent les sécheresses prolongées et la désertification progressive. Les liens entre l’environnement et les cataclysmes sont des liens de cause à effet. Dans le contexte malgache, qui est un contexte environnemental extrêmement fragile, quelle que soit la stratégie durable choisie pour la gestion des Risques et des Catastrophes, elle nécessitera en tout premier lieu l’analyse des risques et de la vulnérabilité liés à l’environnement.

¬ Coopération régionale, internationale et trans-frontière en matière de gestion des cataclysmes.

Du fait de leur nature même, les cataclysmes traversent les frontières, que ce soit à leur origine ou par leurs impacts, menaçant ainsi la sécurité des zones frontalières et le partage des ressources. Dans l’ensemble, la coopération régionale concerne à la fois la collaboration en terme de mobilisation de l’aide dans les zones faibles, pour le partage des ressources matérielles et techniques, ainsi que la volonté d’éviter la répétition inutile des recherches scientifiques et techniques dans les zones vitales. Madagascar pourrait tirer des bénéfices substantiels des initiatives dans la région de l’Océan Indien, de l’Afrique Australe ainsi qu’en Asie du Sud-Est.

¬ Les ouvertures de la mondialisation et de l’informatique. Le monde est en train de subir un changement paradigmatique radical résultant des développements importants dans le domaine du traitement de l’information. La possibilité pour les pays en voie de développement d’accéder à l’informatisation est d’une importance cruciale puisque cela leur permettrait de progresser de façon rentable dans le domaine des

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connaissances et de la technologie pour la gestion des cataclysmes ; de s’occuper de la coordination active et du partage des informations avec d’autres pays qui connaissent des problèmes similaires et les pays voisins ; de prendre part au monde de la professionnalisation, aux possibilités de formation et de recherche, par le biais de l’enseignement à distance et de la recherche sur Internet ; de mettre le potentiel contenu dans ces évolutions au service de mutations sociales importantes et du renforcement du rôle de la communauté.

3. Mécanismes institutionnels habilitant : les bonnes pratiques et leçons tirées

des expériences internationales Une gestion efficace des cataclysmes nécessite des « mécanismes institutionnels habilitant50 » adéquats pour soutenir un plan de gestion des risques de cataclysmes efficace, centré sur les politiques d’ensemble de réduction des risques/vulnérabilité, des stratégies de programmation, des ressources financières et autres suffisantes, un climat favorable aux consultations avec les différentes parties prenantes et le soutien du système social. Les leçons suivantes ont été retenues des expériences internationales en matière de GRC qui sont pertinentes pour la stratégie malgache.

¬ Facteurs de réussite en planification et programmation stratégiques Pour permettre aux mesures de réduction des catastrophes d’être adoptées à la fois dans le contexte du développement et dans celui de la gestion des catastrophes, il est nécessaire d’avoir :

⎫ La volonté des secteurs-clés et du gouvernement à réformer/transformer et à améliorer continuellement les pratiques en cours ;

⎫ Une gestion des risques en cohésion avec les plans de développement municipaux et autres ;

⎫ Une organisation axée sur un organisme permanent de gestion des cataclysmes. Le rôle de cet organisme est de proposer des solutions pour les programmes et les priorités en matière de mitigation;

⎫ Des mécanismes pour institutionnaliser les leçons tirées par le biais d’un système de suivi et d’évaluation post-catastrophe efficace ;

¬ Facteurs de réussite en programmation pour la mitigation

Pour permettre l’intégration inter-sectorielle des mesures de réduction des risques, les activités suivantes sont nécessaires :

⎫ Des programmes efficaces qui ciblent de façon spécifique la vulnérabilité des

secteurs prioritaires et les communautés à risque ;

⎫ La sensibilisation du public et les programmes éducatifs ;

⎫ Le soutien aux mesures traditionnelles et indigènes pour la réduction des risques ;

⎫ Le soutien au développement de l’indépendance et du sens de l’effort personnel au niveau communautaire.

50 Enabling institutional mechanisms en anglais

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¬ Facteurs institutionnels de réussite

Quel que soit le modèle adapté à un pays particulier, les points suivants sont des facteurs de réussite :

⎫ La volonté politique est incarnée au plus haut niveau de gouvernement afin de renforcer la coopération intersectorielle concernant les questions multisectorielles. Une direction forte est fondamentale dans le processus, particulièrement en dehors des périodes de cataclysmes.

⎫ L’autorité, les rôles, les responsabilités et le champ des compétences sont clairement définis à tous les niveaux, et prévus par la législation, généralement dans le Plan National de Gestion des Risques et des Catastrophes.

⎫ Les ressources nécessaires sont mises à disposition par le biais d’un fonds spécial pour l’aide d’urgence, et également par l’intermédiaire de fonds alloués régulièrement aux programmes et activités de prévention, de préparation et de mitigation.

⎫ Le renforcement des compétences est entrepris à tous les niveaux de responsabilité, ainsi que la mobilisation des ressources et connaissances existantes dans différents secteurs.

⎫ La structure de coordination est « légère » et rassemble les Ministères de soutien pour des opérations ponctuelles selon le type d’urgence.

⎫ La délégation de la responsabilité aux niveaux provincial et local est complétée par la délégation d’autorité et l’approvisionnement en ressources.

⎫ La priorité est donnée aux niveaux communautaires, à la protection des lignes de survie, qui investissent dans la mitigation d’infrastructures vitales, utilisant des analyses coûts-bénéfices et qui mettent en pratique la réduction des risques et de la vulnérabilité dans des secteurs-clés, tels que le développement social et économique, l’environnement et l’aménagement des territoires.

⎫ Dans le contexte des pays en voie de développement, « l’exhortation » sous forme de sensibilisation du public, l’éducation et l’information sont les plus efficaces. La mobilisation des médias y joue donc aussi un rôle clé.

⎫ La participation active de la communauté, des systèmes d’alertes adéquats, la formation, le développement des capacités institutionnelles constituent des priorités importantes pour le développement des compétences globales en matière de gestion des catastrophes.

4. Principes de Politique Nationale de GRC La politique nationale détermine les orientations générales en matière de gestion des risques et des catastrophes et dresse la liste des principes de base nécessaires à sa mise en œuvre. De ce fait, la politique ne peut pas être figée dans la mesure où les besoins et le contexte opérationnel de la gestion des catastrophes changent en permanence. Cette politique est donc évolutive, elle reflète des contextes et des réalités spécifiques au moment de son élaboration. La politique nationale en matière de gestion des risques et des catastrophes tient compte du profil de risque et de vulnérabilité de Madagascar, ainsi que du contexte culturel et socio-économique de l'île. Elle admet que les risques naturels sont inévitables, mais reconnaît que leurs impacts peuvent être atténués grâce à une gestion mieux adaptée. Dans cette perspective, une structure institutionnelle qui gère efficacement les risques de catastrophe,

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tout en renforçant la coordination intersectorielle et en mobilisant les compétences sectorielles et celles de ceux qui sont exposés aux effets les plus destructeurs des catastrophes, est une condition sine qua non. Les objectifs premiers de la politique nationale sont donc : 1. Réduire les effets négatifs des catastrophes naturelles et de celles causées par

l'homme sur la population, le patrimoine et l'environnement de Madagascar ; 2. Réduire la vulnérabilité socio-économique et physique du peuple malgache; 3. Considérer que la sécurité et la protection des personnes, l’environnement physique

et naturel de Madagascar doivent être au centre des préoccupations du gouvernement élu et des dirigeants, et qu’aucun effort ne sera épargné pour utiliser tous les secteurs, le gouvernement, la société civile et privée, et tous les niveaux, aussi bien national, que provincial, local et familial, pour garantir cette sécurité et cette protection;

4. Donner la priorité à l'amélioration des compétences du gouvernement et de la société Malgache pour prévenir, atténuer et répondre efficacement aux urgences récurrentes;

5. Reconnaître le fait que les problèmes associés aux catastrophes relèvent totalement de la responsabilité du gouvernement et s'assurer que les dispositifs les mieux adaptés sont mis en place, compte tenu des ressources disponibles;

6. Adopter une approche de la gestion des catastrophes centrée sur les personnes et sur tous les types de dangers;

7. Admettre que la réduction de la vulnérabilité et des catastrophes est un élément essentiel de la planification pour un développement à long terme;

8. Développer des dispositifs institutionnels efficaces de gestion des risques de catastrophe reliant les différents niveaux du gouvernement et la société malgache;

9. Promouvoir l'autonomie au sein des communautés par le biais de programmes permanents d'éducation et de sensibilisation.

Les principes suivants sont proposés pour guider le futur développement du programme de gestion des risques et catastrophes à Madagascar. 51

01- La GRC malgache est centrée sur les personnes, non sur la technologie et les experts. Elle place les communautés au centre des préoccupations en terme de gestion des cataclysmes. Elle insiste sur les savoir-faire locaux, les méthodes d’apprentissage locales, cherche à comprendre et à renforcer les mécanismes communautaires pour faire face aux catastrophes, par le biais de stratégies technologiques et de mitigation appropriées.

02- La GRC malgache est une approche ‘’tous risques’’ (naturels et causés par l’homme) ‘’intégrée’’ (toutes les opérations) et ’’globalisante’’ (toutes les étapes du cycle des catastrophes). Elle met l’accent sur l’identification, l’analyse, le contrôle et le traitement systématique de tous les risques.

03- La GRC malgache consiste à réduire les faiblesses physiques des personnes, les vulnérabilités sociales, environnementales et économiques. Elle optimise la planification nationale pour le développement pour garantir que les communautés les plus exposées aux risques soient prioritaires pour la réduction des vulnérabilités

51 Ces principes sont basés sur le contexte des catastrophes et le contexte socio-économique à Madagascar ainsi que les leçons retenues des expériences internationales brièvement ébauchées ci-dessus. En tant que tels, ils reflètent les points forts, les lacunes et les priorités d’un pays confronté à d’énormes défis dans son développement socio-économique et les bonnes pratiques internationales les plus pertinentes. Nombre de ces principes sont déjà appliqués à d’autres secteurs, de ce fait, ils sont cohérents avec la vision nationale.

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environnementales et socio-économiques. Elle promeut les méthodologies d’analyse/d’évaluation des risques dans la planification pour le développement.

04- La GRC malgache vise à être intégrée dans le développement socio-économique de Madagascar. Ainsi, elle est identifiée et traitée comme telle, dans les priorités du gouvernement.

05- La GRC Malgache utilise une approche sur deux fronts, qui vise le renforcement du cadre national institutionnel et des moyens pour la coordination, tout en construisant simultanément les compétences locales et communautaires pour se préparer à affronter les cataclysmes et réduire leurs impacts.

06- La GRC opère conjointement avec la politique de décentralisation pour aider au renforcement des compétences provinciales, régionales et locales pour être en harmonie avec leurs nouveaux mandats, responsabilités et rôles.

07- La GRC encourage l’aide internationale à être en cohérence avec les principes énoncés plus haut et tourne ses efforts vers la protection des communautés les plus pauvres et les plus faibles. Elle encourage la couverture équitable du pays et l’utilisation efficace des ressources rares.

08- La GRC reconnaît le lien intime entre les catastrophes, la pauvreté humaine et l’environnement pour un développement durable. Elle est perçue comme la composante d’un programme intégré pour la gestion de l’environnement et la réduction de la pauvreté et est mise en œuvre sur la base de la subsidiarité entre les secteurs-clés.

09- La GRC reconnaît l’importance de la coopération régionale et internationale et insiste sur la place de Madagascar au sein des cadres de coopération techniques et politiques régionaux et internationaux.

10- La GRC reconnaît les potentialités générées par la mondialisation et l’informatique, et elle les exploite au bénéfice de la capacité de GRC malgache.

11- La GRC vise à établir une structure institutionnelle durable et pérenne capable de gérer efficacement dans tous les secteurs-clés et à tous les niveaux.

12- Elle considère également que l’aide humanitaire aux populations en crise doit être une préoccupation centrale de la communauté internationale et que les efforts ne seront pas épargnés pour aider au développement d’un environnement sûr pour le peuple malgache.

En tenant compte des objectifs globaux de la politique nationale de gestion des risques de catastrophe, voici les priorités -clés à court et moyen termes:

1. Mettre en place une structure intersectorielle et décentralisée efficace pour la gestion des risques de catastrophe.

2. Renforcer les compétences nationales, provinciales, régionales et communales pour la préparation, la prévention, la mitigation et la réponse face aux catastrophes.

3. Renforcer les systèmes d’informations globalisants pour renforcer l'efficacité de l'analyse, de l'alerte, de la communication et de l'éducation publique en matière d'information sur la gestion des risques de catastrophes.

4. Développer les mécanismes financiers à long terme. 5. Intégrer la réduction des risques et de la vulnérabilité dans la planification macro-

économique. 6. Intégrer Madagascar dans la coopération régionale et internationale pour la

réduction des catastrophes

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Conclusion

Ce chapitre a présenté les concepts et les dimensions-clés dans la gestion des catastrophes et la transformation paradigmatique, dans le but de mettre en valeur les éléments principaux d’un cadre politique pour la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Les expériences vécues par différents pays ont été présentées, en insistant sur les principaux facteurs de réussite et les principales contraintes et en mettant l’accent sur ces leçons du plus grand intérêt pour les futures stratégies nationales de gestion des cataclysmes à Madagascar ainsi que les futurs plans et mesures. Des objectifs, principes de politique et priorités stratégiques ont été tirés de ce chapitre qui constituent les éléments essentiels de la politique de GRC.

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CHAPITRE IV

Structure Institutionnelle pour la Gestion des Risques et Catastrophes

‘’ ……Pour savoir où nous devrions aller, nous devons d’abord savoir où nous sommes’’

Introduction Ce chapitre présente les éléments-clés de dispositifs institutionnels et il propose une structure institutionnelle pour une gestion efficace des risques et des catastrophes. Cette structure, une fois approuvée, constituera la base institutionnelle autour de laquelle seront opérationnalisés les Plans Nationaux et provinciaux de Gestion des Risques et des Catastrophes.

1. Principes fondamentaux pour des mécanismes institutionnels efficaces. Pour être efficaces, les dispositifs de gestion des risques et des catastrophes doivent être soutenus par une structure dans le cadre de laquelle ils peuvent opérer. Les responsabilités opérationnelles pour la prévention, la préparation, la réponse et le rétablissement doivent être attribuées à des organisations/départements spécifiques. Normalement, la prévention et le rétablissement sont sous la responsabilité de nombreux bureaux gouvernementaux, chacun ayant un rôle restreint. Il est nécessaire d’établir un dispositif inter-ministériel permanent pour la coordination de cet effort. Les activités de préparation et de réponse sont généralement plus homogènes, bien que les dispositifs inter agences pour le soutien de la planification, du contrôle, de la coordination et de la logistique soient très importants. Avant une catastrophe, la responsabilité pour le contrôle global de la situation et pour la direction de chaque élément ministériel impliqué dans un cataclysme doit être clarifiée dans la législation – les réseaux d’information et de communication sont également très importants et seront nécessaires entre les organisations et entre les niveaux locaux et centraux pour s’assurer que les mesures de mise en état d’alerte et les opérations de réponse puissent être coordonnées correctement. Les dispositifs de gestion des risques et des cataclysmes peuvent être établis par le biais de deux instruments principaux : la législation et les plans interministériels de gestion des risques et des catastrophes. Le plan de gestion des risques et des catastrophes identifie les rôles et les responsabilités, mais également les procédures et les directives pour la déclaration de catastrophes et le déclenchement des réponses. La structure institutionnelle actuelle est décrite dans l’organigramme opérationnel ci-après. Dans le cadre de cette structure, les fonctions de contrôle et de coordination sont réparties selon le type de d’aléa et les étapes des catastrophes. Le commandement est rattaché au PMO dans certains cas, et dans d’autres cas, à une autorité ministérielle spécifique. Cet organigramme illustre les contraintes imposées sur les aspects de la coordination de toutes les étapes du cycle des catastrophes, mais également les difficultés pour mobiliser entièrement toutes les agences pendant les cataclysmes et les urgences. Il y a donc besoin d’une structure institutionnelle compétente et efficace, qui soit apte à faire face aux urgences et qui puisse également coordonner les activités de prévention, de mitigation et les activités post-catastrophes. Il est nécessaire que la structure soit cohérente avec les politiques gouvernementales existantes, qu'elle soit réceptive à la nature extra-ordinaire et intersectorielle à long terme de la gestion des risques de catastrophes et aux priorités stratégiques qui sont amenées à évoluer.

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Dans le cadre institutionnel proposé, toutes les structures actuelles n’existeront plus. Seul le CGDIS est une exception car son mandat s’étend au-delà de la mitigation de la sécheresse dans le Sud. Le rôle du CNC et celui du CNS seront ré-intégrés sous une structure unique, le Conseil National de Gestion de Risques et Catastrophes (CNGRC).Par ailleurs, toutes les structures ad hoc qui sont en cours (voire le CGAL) seront reformées sous le titre de Cellule de Crise rattachée au CNGRC.

(3) Montage institutionnel actuel

CONSEIL DES MINISTRES et

CONSEIL DU GOUVERNEMENT

CNS CNC

MTP MINFI

Premier ministre

SP SP

CRS CRC

CLS CLC

CGDIS

MININTER MINAGRI MEM MTM M.ENVIRON MINSAN

ONE Choléra

CNE

Projets Projets

CNA

Comité directeur

CRIC

Direc. Météo

Fonds

Budg

GCALC

MFA

CGDIS COLC CNLA

Légende : Directives

2. Proposition de Structure Institutionnelle pour la Gestion des Catastrophes

La nouvelle structure institutionnelle pour la gestion des risques et catastrophes est composée de: 1. Représentants ministériels qui forment le Conseil National pour la Gestion des Risques

et Catastrophes (CNGRC), dont la fonction principale est de servir d’autorité principale pour la direction politique et la coordination globale de la gestion des risques et catastrophes ;

2. Un bureau national (Bureau National pour la Gestion des Risques et Catastrophes ou BNGRC) qui est le point focal permanent pour la coordination des programmes et activités touchant la à la préparation, prévention, réaction et reconstruction et dont la fonction principale est d’appuyer le CNGRC52;

3. Cellules de Crises qui sont les bras exécutifs du CNGRC. Elles sont organisées selon le type de catastrophes, et rassemblent les Ministères/organisations de contrôle et celles de

52 Le BNGRC est l’équivalent du secrétariat permanent du CNS renforcé mais qui inclurait aussi les fonctions actuelles du secrétariat permanent du CNC.

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soutien pour une période limitée.53 Les cellules de crises sont sous la direction du Ministère de contrôle conjointement avec les gouverneurs des provinces affectées. Chaque Ministère clé est aussi doté de sa propre cellule technique qui fournit l’appui technique sur des sujets précis.

Au niveau des provinces, les structures principales sont le Conseil Provincial de Gestion des Risques et Catastrophes (CPGRC) ; le Conseil Régional de GRC (CRGRC) ; la Cellule Technique Provinciale (CTP) ; le Conseil Communal de Secours et l’ Equipe Communale de Secours.

¬ Le Conseil National pour la Gestion des Risques et des Catastrophes (CNGRC)

Dans le cadre du projet proposé, l’institution principale pour la coordination de la gestion des risques et des catastrophes à Madagascar est le Conseil National pour la Gestion des Risques et Catastrophes (CNGRC). C’est l’organisme consultatif le plus élevé. Sa structure est légère et souple et il considère les ministères/organisations membres comme des ‘’réservoirs’’ de ressources qu’il est possible de mobiliser selon les stades de la gestion des catastrophes, ou bien selon la réponse nécessaire pour les aléas spécifiques. Le CNGRC n’est pas une structure rigide centrée sur les membres, mais c’est au contraire une institution souple centrée sur les tâches et ‘’projets’’ spécialisés. C’est une représentation fonctionnelle plutôt que figurative. Des équipes de membres-clés en sont issues et constituent des Cellules Crises pour faire face aux urgences spécifiques (Cholera, Criquets, Cyclones etc.). Le CNGRC et ses Cellules Crises temporaires sont appuyés par le BNGRC.

Le CNGRC sera établi par un nouveau décret, à la suite d’une révision et d’une rationalisation des fonctions-clés du CNS et du CNC, ainsi que leurs décrets respectifs le précisent.

Les responsabilités du CNGRC concernent : ⎫ La coordination de la gestion des risques et catastrophes

⎫ La coordination et renforcement des gouvernements provinciaux dans la gestion des risques et catastrophes

⎫ La formulation de stratégies, de politiques nationales et provinciales pour la gestion des cataclysmes.

⎫ La direction des opérations de secours

⎫ Les budgets annuels

⎫ La promotion des compétences nationales dans le cadre de la gestion des cataclysmes

⎫ Les relations étrangères et la coopération pour le développement

⎫ La gestion et la comptabilité de tous les fonds pour les opérations d’urgence

⎫ La mobilisation de l’aide internationale en cas d’urgences majeures.

⎫ La liaison entre le développement et le rétablissement.

53 Agence de contrôle: Les agences désignées qui assurent la responsabilité première des opérations de réaction face à une catastrophe particulière. Agence de soutien : Les agences qui fournissent les services, le personnel ou le matériel nécessaire pour soutenir l’agence principale ou les personnes touchées.

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⎫ La liaison entre la réduction de la pauvreté, la réduction des catastrophes et la gestion des risques sur l’environnement.

Les membres du CNGRC sont les représentants des ministères et départements concernés, et les Gouverneurs Provinciaux. Le CNGRC est présidé par le Premier Ministre, avec comme Vice-Présidents, le Ministre chargé de l’Intérieur et le Vice-Premier Ministre chargé du Budget et les Provinces Autonomes. Ce Conseil est conçu avec deux objectifs. Lorsque le processus de décentralisation sera achevé, ce conseil garantira l’existence d’une institution de coordination. D’autant plus, il prend en compte d’une part la nécessité pour le Premier Ministre de s’impliquer et d’autre part les contraintes de temps et de ressources qui pèsent sur le Cabinet de Premier Ministre54. Le CNGRC se réunit au complet au moins une fois par an ou selon les circonstances.

Membres du Conseil National de Gestion des Risques et Catastrophes (CNGRC)

Président Premier Ministre Vice-Président Vice Premier Ministre chargé du Budget et les Provinces Autonomes Vice-Président Ministre chargé de L’Intérieur et de la Décentralisation Membres Ministre de l’Agriculture et au Développement Rural* Ministre des Affaires Etrangères Ministre de l’Economie Ministre du Transport et de la Météorologie Ministre des Finances et du Budget Ministre de l’Aménagement du Territoire Ministre de la Culture et de la Communication* Ministre des Travaux Publiques Ministre de la Promotion du Commerce et de l’Artisanat Ministre Délégué auprès du Premier Ministre chargé de la Police Ministre Délégué auprès du Premier Ministre chargé des Forces Armées Ministre de l’Environnement Ministre de la Santé Secrétaire d’Etat à la Population, de la Condition Féminine et de l’Enfance Ministre du Plan et du Redressement Social Secrétaire Général de la Défense Représentant du CNEA Représentant de l’ONE Ministre de l’Energie et des Mines Ministre des Eaux et Forêts Centre National de Recherches Scientifiques Gouverneurs de Provinces

54 Le Cabinet du Premier Ministre préside régulièrement environ 30 comités. Il est donc important que son intervention ne soit sollicitée que dans des circonstances extraordinaires ou bien pour jouer un rôle directeur pendant les périodes stratégiques-clés, telles que la mise au point du Cadre National pour la Gestion des Risques et Catastrophes par exemple, ou pendant les cataclysmes actuels.

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¬ Composantes-clés de la structure institutionnelle pour la GRC

♣ Conseil Plénier du CNGRC Le Conseil Plénier du CNGRC regroupe tous les ministères/organisations concernées. Il est présidé par le Premier Ministre et se réunit au moins une fois par an ou lorsque c’est nécessaire. Il est chargé de la coordination globale de la gestion des risques et des catastrophes. Il est co-présidé par deux Vice-Présidents, le Ministre chargé de l’Intérieur et le Vice-premier Ministre chargé du Budget et des Provinces Autonomes. Le CNGRC peut choisir de créer un petit groupe de travail pour la mise en oeuvre de la Stratégie Nationale pour la Gestion des Risques et Catastrophes. Il peut inviter des experts nationaux ou internationaux ainsi que des membres de la communauté des donateurs à siéger dans le groupe de travail pour la Stratégie et à conseiller le CNGRC, selon les besoins.

♣ Cellules de Crises Les Cellules Crises sont un mécanisme pour une réaction concertée face aux catastrophes de la part des ministères principaux et de soutien. Ils sont constitués dès que les circonstances l’exigent, par ordre du Premier Ministre, pour faire face à des catastrophes ou des urgences spécifiques. Les Cellules Crises assument donc la responsabilité de la coordination de tous les aspects de la réponse et des secours pour une urgence particulière55. Ils sont composés du ministère de contrôle56, de ministères et d’organisations de soutien et des chefs des provinces touchées. La Cellule Crise est co-présidé par le Ministre de contrôle dont le mandat est touché par le cataclysme en question ainsi que les chefs de provinces affectées. Les Cellules Crises travaillent en collaboration étroite avec le BNGRC. Dans une structure décentralisée, les Cellules Crises doivent être constitués au niveau provincial plutôt qu’au niveau national. Les Cellules Crises sont chargés des secours et du rétablissement immédiat à la suite des cataclysmes57, par conséquent, ils sont temporaires. Ils sont dissous dès que leurs tâches ont été accomplies.

♣ Cellules Techniques Chaque ministère identifiera un point focal pour la gestion des risques et des catastrophes dans le traitement des aspects techniques des aléas et risques spécifiques. Le rôle de ces cellules est d’appuyer leurs ministères dans tous les aspects de la gestion des risques et des catastrophes, durant toutes les phases du cycle. Les cellules techniques sont aussi responsables de la liaison entre le Ministère et le BNGRC. Lorsqu’il existe déjà des cellules qui s’occupent d’aléas spécifiques, telles le CNA au Ministère de l’Agriculture, celles-ci seront renforcées pour assurer leur capacité d’appui technique. Dans le cas où elles n’existeraient pas, ces cellules seraient établies selon le besoin.

♣ Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC) Le bras opérationnel du CNGRC, le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes, le BNGRC, est installé dans les locaux du Ministère de l’Intérieur, mais il est dirigé par le CNGRC, dont il pourvoit également aux besoins.

55 La nature exacte de cet instrument reste encore à définir. Il est important de noter à ce stade, que cet instrument doit être créé au plus haut niveau politique, et qu’il puisse être activé très facilement. 56 Chaque type majeur de catastrophe ou d’urgence qui touche Madagascar est coordonné par un Ministère de Contrôle et des Ministères de soutien appropriés. 57 Cette approche met à profit l’usage existant des comités ad oc pour s’occuper des urgences/cataclysmes spécifiques. La différence-clé est que les forces d’intervention sont dissoutes lorsqu’elles ont accompli leur tâche. Cette méthode garantit également l’implication active du PM dans la conduite des efforts d’urgence, sans créer de ‘’charges’’ institutionnelles à long terme.

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RReessppoonnssaabbiilliittééss dduu BBNNGGRRCC Le BNGRC est chargé de :

⎫ Fournir des conseils techniques au CNGRC

⎫ Promouvoir la prévention, la préparation et la mitigation au sein de toutes les agences et à tous les niveaux du gouvernement ainsi qu’aux ONG.

⎫ Assurer la liaison entre le CNGRC et le CLGRC et le CPGRC.

⎫ Soutenir techniquement le Plan Local et le Plan Provincial pour la Gestion des Risques et des Catastrophes

⎫ Fournir des directives, organiser la formation et promouvoir la préparation des plans en rapport avec les cataclysmes.

⎫ Commander le centre national des opérations d’urgence pendant les catastrophes.

⎫ Assurer la formation, la gestion et la coordination de toutes les activités de formation en matière de gestion des catastrophes.

⎫ Assurer le développement et la mise en oeuvre des programmes d’Information, Education et Communication (IEC)

⎫ Assurer la coordination, le soutien des Comités Exécutifs dans la coordination des catastrophes nationales.

⎫ Développer et gérer un système d’informations sur les risques et catastrophes, pré et post évènement, fournissant une meilleur prise de décision et un meilleur impact.

⎫ Point focal pour les renseignements Hazmat

Rôle du BNGRC dans la Gestion des Risques et Catastrophes Le BNGRC est responsable des fonctions suivantes : Prévention et Mitigation • Identification des aléas • Evaluation de risques associés aux aléas • Développement de mesures pour la réduction de dégâts potentiels • Les lois et leurs applications • Information, Education, Communication • Identification et promotion de programmes de mitigation structurelle et non-structurelle Préparation • Préparation de plans nationaux, provinciaux et locaux de GRC • Alertes initiales • Formations • Promotion d’autosuffisance communale avant et durant les urgences • Développement et mise en oeuvre de systèmes d’information pour appuyer les décisions

au niveau communal.

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Réponse • Evaluation de niveau de préparation • Préparation et entretien de plans d’opérations d’urgences • Test et évaluation périodique des plans d’opérations d’urgences • Assurer la coordination efficace des opérations d’urgences Reconstruction /Réhabilitation • Aspects physiques de reconstruction de dégâts aux infrastructures communales • Aspects économiques touchant l’emploi/ les moyens de survie • Aspects sociaux/psychologiques affectant le fonctionnement des familles et des

communautés. • S’assurer que les leçons tirées de chaque catastrophe sont utilisées pour le

développement d’une politique nationale efficace • Utilisation optimale des ressources internationales • Utilisation des expériences dans les programmes de recherches et de développement

futurs. • Introduction de « bonne pratiques » et de codes de sécurités Le Chef du BNGRC Le Ministère de l’Intérieur délègue le Directeur du BNGRC. Cette personne est chargée de représenter le Ministère de l’Intérieur à la fois dans son rôle pour la préparation et la réponse face aux catastrophes, et également pour son rôle lors des opérations de secours. Le Directeur adjoint est secondé par les ministères membres du CNGRC et représente les priorités globales du CNGRC.

Le personnel supplémentaire devrait inclure un chargé de programmes pour la Formation et la Communication, un chargé de système d’information, un chargé des finances et un personnel administratif suffisant. Un chargé de liaison avec les membres du CNGRC complètera le personnel du BNGRC. Le recrutement du personnel sera approuvé et financé par le CNGRC par le biais du ‘’Groupe de travail pour la Mise en Oeuvre de la Stratégie’’, lors de sa première réunion. Les rôles et les responsabilités spécifiques pour le personnel du BNGRC et leurs structures hiérarchiques seront développées dès le départ (voir Priorité Stratégique 2).

♣ Le rôle du Ministère de l’Intérieur en matière de réponse et de secours

Le rôle du Ministère de l’Intérieur doit être renforcé pour qu’il devienne le premier prestataire de services d’urgence pendant les catastrophes et les urgences. Dans chaque dispositif pour la gestion des risques et des catastrophes, il est important qu’un Ministère assume le rôle-clé pour les secours/réponses. Le Ministère de l’Intérieur, au titre de sa présence à chaque niveau administratif et de son expérience dans le domaine des secours/réactions, peut être renforcé, afin de coordonner tous les aspects (police, incendie, médical) des catastrophes. L’expansion de son rôle faciliterait la centralisation des services d’urgence, ainsi que l’établissement d’une compétence centrale pour l’acquisition et la standardisation d’équipements d’urgence et la formation pour leur utilisation. Le mandat du Ministère de l’Intérieur devra être approuvé par le biais de consultations avec les autorités municipales,

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puisque les villes ont la responsabilité des services de lutte contre les incendies et de police58.

♣ Structure Provincial de GRC La gestion efficace de risques et aléas provinciaux nécessite l’expertise et les ressources combinées du gouvernement provincial, les ONG et la population. La réussite de leurs efforts dépend d’une participation coordonnée de la part de tous les intervenants dans le cadre d’un plan provincial qui identifie clairement les rôles et responsabilité de chacun. Il est important d’un mécanisme de coordination efficace soit établi pour assurer des liens fonctionnels entre les différents niveaux gouvernementaux, le CNGRC, le BNGRC, ainsi que le Centre de Coordination d’Urgences. La responsabilité principale pour la gestion des risques et catastrophes dans les province repose sur le conseil provincial de GRC (CPGRC) qui en fait la coordination et qui assure la liaison avec le CNGRC. Cette coordination, lors des périodes d’urgences sera assurée par la cellule technique où un Centre de Coordination d’Urgences de base sera établi. Les priorités au niveau provincial sont: 1. Le développement de stratégies efficaces pour la gestion des risques et catastrophes 2. Le renforcement des capacités des officiers provinciaux et régionaux, ainsi que la

mobilisation des communes dans la prévention, préparation et mitigation aux catastrophes (motivation et appui pour que les communes puissent assurer leur propre protection contre les catastrophes).

♣ Conseils Provinciaux et Régionaux Un conseil provincial de gestion des risques et catastrophes (CPGRC), est établi au niveau provincial et un autre au niveau régional (CRGRC) dans chaque province. Le CPGRC est présidé par le Gouverneur de la province, et compte les représentants des différents secteurs (la composition exacte sera décidée après la première conférence inter-provinciale). Le CPGRC développera son propre plan provincial de gestion de risques et catastrophes. Celui-ci reflètera les priorités de la province et son propre profil de vulnérabilité. Chaque conseil provincial est soutenu par une cellule technique, située dans son chef-lieu, qui assure la responsabilité de la formation, et du soutien technique pour la prévention, la préparation et le rétablissement face aux risques et aux cataclysmes. La cellule technique aura aussi la responsabilité d’appuyer les conseils régionaux dans leurs planifications. Ces cellules seront rendues opérationnelles selon des critères de priorité qui dépendent du niveau de risque, et par accord entre le CNGRC et les autorités provinciales. Ces cellules 58 Les aspects du problème concernant les secours/réponses face aux cataclysmes, et les secours/réponses face aux urgences doivent être étudiés et discutés davantage. En général, les urgences n’impliquent pas autant d’agences que les catastrophes, leur ampleur peut être inférieure et leur étendue spatiale moins importante. Ces problèmes devront être traités dans un avenir proche, quant à leur gestion. Le point important, ici, est l’acquisition d’équipement pour les catastrophes/urgences. Depuis les communications radio/les systèmes GPS, jusqu’aux voitures véhicules de lutte contre les incendies et aux canadairs, il y a des économies d’échelle grâce à l’achat en plus grande quantité, mais avant tout, il faut tenir compte de la standardisation et de la compatibilité. De nombreuses villes dans le monde possèdent des équipements de lutte contre les incendies qui sont inutilisables en dehors d’un certain rayon d’action, pour cause d’incompatibilité technique avec d’autres équipements. Tous les équipements devraient être évalués techniquement et standardisés, et le fournisseur devrait être central. Il est important que la formation et la maintenance préventive soient assurées par l’intermédiaire de contrats.

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seront aussi responsables d’assurer la coordination des opérations d’urgences lors des catastrophes, dans le cadre d’un Centre de Coordination Provincial des Urgences. La structure, les membres et les attributions des conseils aux niveaux provincial, régional et communal seront développés pendant les ateliers de travail pour la validation de la stratégie nationale, et selon les accords concernant les attributions provinciales sous la décentralisation. Ils peuvent varier d’une province à l’autre. Les dispositifs pour le fonctionnement des CPGRC et CRGRC seront articulés dans les plans provinciaux et régionaux.

♣ Centre Régional d’Opérations des Urgences Chaque Conseil Régional sera doté d’un Centre Régional des Opérations d’Urgences dont la fonction sera d’assurer la gestion efficace des opérations de secours. Les interventions aux différents niveaux se font selon un processus d’intensification (step up). D’après ce processus, le prochain niveau d’Opérations n’intervient que en cas de besoin. Si le Centre Régional et le Centre Provincial sont capables de gérer la crise, l’intervention du Centre National n’est pas sollicitée.

♣ Conseils communaux de secours

Il est essentiel que la commune participe dans tous les aspects de la gestion des risques et catastrophes. Dans chaque commune, un conseil sera établi qui sera responsable de la mise en oeuvre des programmes au niveau communal, ainsi que d’assurer la liaison avec le conseil régional.

♣ Equipe Communale de Secours

Dans les zones à hauts risques, des équipes communales de secours devront également être établies et formées pour collaborer avec les communes pour la préparation et aussi pour prêter leur aide pendant la phase de secours. L’équipe régionale de GRC sera chargée de leur formation. Le nombre des équipes et leur répartition locale ou par province seront déterminés par un accord entre les autorités provinciales, régionales et le CNGRC. Cette équipe suivra une formation pour l’évaluation des dégâts et des besoins et pour le soutien logistique.

♣ ONGs et les Organismes d’Appui Les ONG, nationaux ainsi que les partenaires internationaux sont responsables d’assurer que leurs activités sont harmonisées avec les priorités, programmes et projets gouvernementaux.

♣ Equipe Internationale de Gestion des Risques et des Cataclysmes

Une équipe internationale pour la gestion des risques et des catastrophes soutient l’œuvre du CNGRC dans la mise en oeuvre de la Stratégie. L’équipe soutient également les Cellules Crises, par le biais du BNGRC (son point de liaison) pour la réaction aux urgence/cataclysmes, les secours et le rétablissement. L’équipe travaille sous un protocole établi entre la communauté internationale et le Gouvernement Malgache.

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Les Principes de Base du Cadre Institutionnel pour Madagascar

Les postulats et principes suivants sont à la base de la proposition du cadre de travail pour Madagascar.

01 Le cadre existant doit être harmonisé et renforcé pour clarifier les

responsabilités de direction, de contrôle et de coordination avant, pendant et après les cataclysmes. Une institution coordinatrice est nécessaire pour regrouper les autres initiatives et projets. Ce cadre est léger et s’oriente vers les interventions.

02 Le niveau socio-économique de Madagascar nécessite une approche dans laquelle les répétitions inutiles sont évitées, les moyens existants sont optimisés et le gaspillage des ressources rares minimisé.

03 Pendant les urgences et les cataclysmes, la coordination doivent être assumés au plus haut niveau du gouvernement pour garantir la participation maximum de tous les ministères et une réponse concertée.

04 L’organisation fonctionne sur le principe de l’économie des ressources. Dès qu’une tâche a été accomplie, elle devrait être dissoute.

05 Le cadre institutionnel proposé est « évolutif ». Il sera centralisé pendant le processus de mise en oeuvre de la politique de décentralisation et son autorité, ses rôles, sa responsabilité et les implications de ses ressources seront traitées comme une partie de l’exercice national de décentralisation. Les rôles et les responsabilités reviendront finalement aux niveaux régional et provincial, sauf dans les domaines où une approche centralisée est conservée pour des raisons d’économie d’échelle, et pour les « domaines réservés » identifiés dans les « Lois organiques concernant la décentralisation ». Dans tous les autres cas, le cadre institutionnel est conforme aux dispositions des « Lois Organiques ».

06 Lorsqu’il sera entièrement décentralisé, le Conseil National pour la Gestion des Risques et des Catastrophes restera le corps consultatif principal. Les fonctions des Cellules Crises reviendront au niveau provincial. En attendant, le renforcement des niveaux provincial, régional et communal sera entrepris pour garantir que ces niveaux soient prêts à assumer l’étendue de leurs responsabilités. (voir Axe Stratégique 2).

07 La réduction des risques et de la vulnérabilité sera traitée principalement par l’intermédiaire d’instruments macro-économiques et de programmes à grande échelle, tels que le DRSP, et le PE2, (voir Axe Stratégique 5).

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CHAPITRE V

Structure financière pour la Gestion des Risques et Catastrophes

‘’ Aleo misoroka toy izay mitsabo (Gérer c’est prévoir) ’’

Introduction

Ce chapitre présente les principes et mécanismes financiers relatifs à la gestion du fonds pour les catastrophes ainsi que les modalités de sa mise en œuvre. Ces instruments financiers accompagneront la base institutionnelle nationale et provinciale qui sera adoptée. 1. Principes fondamentaux pour des mécanismes financiers efficaces. Le fonds pour les catastrophes devra faciliter la prise de mesures nécessaires tant dans la prévention que dans la sauvegarde de la vie humaine en cas de cataclysme, et financer les activités relatives aux différentes phases de la gestion des risques et catastrophes. Pour que l’objectif cité précédemment puisse être réalisé, les lignes d’actions suivantes seront priorisées : - le fonds pour les catastrophes sera établi sur la base d’une approche « tous risques », il

prendra en compte tous les types de catastrophes ; - il financera les activités et projets relatifs à la prévention, la préparation et

l’atténuation des risques et catastrophes, mais également les activités de secours et de réhabilitation ;

- il sera géré par l’organe central chargé de la gestion des risques et catastrophes qui l’attribuera à ses différentes antennes régionales et locales ;

- il sera soumis aux règles de la comptabilité publique et aux activités de contrôle et d’audit périodiques nécessaires avant la publication des résultats aux différentes autorités et bailleurs de fonds.

Le fonds pour les catastrophes couvrira les dépenses ci-après : - les frais relatifs au fonctionnement du CNGR et de ses différentes entités (matériels et

mobiliers de bureau, fournitures, …). ; - les dépenses engagées dans les différentes phases de gestion des catastrophes :

prévention et préparation, atténuation, réponse et secours, rétablissement, réhabilitation et reconstruction. Elles constituent « le fonds pour les catastrophes » car elles concernent directement l’activité principale du CNGRC qui est la gestion des risques et catastrophes.

Les sources de financement

L’Etat malgache doit financer en premier lieu les différentes dépenses relatives à la gestion des risques et catastrophes. Des Ressources Propres Internes devront être programmées dans le Budget Général de l’Etat. Si ces ressources ne permettent pas de subvenir aux dépenses suite à l’ampleur des cataclysmes, le Gouvernement fera un appel à l’Aide Extérieure pour combler les besoins.

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Toutes les autres sources de financement qui permettent de compléter la collecte de fonds durant un cataclysme devront être considérées, telles que les différents systèmes de prélèvement59, les coopérations régionales bilatérales, les possibilités actuelles consécutives à l’IPPTE60, ou les sources de financement régional telles que les ristournes. La participation du secteur privé et du milieu confessionnel est également à promouvoir. Quelle que soit la forme et leur provenance, tous les fonds utilisés pour la gestion des risques et catastrophes doivent être intégrés dans le budget général de GRC et gérés selon les principes de la comptabilité publique.

Principes fondamentaux pour des mécanismes financiers Les mécanismes et arrangements financiers doivent : • Encourager tous les niveaux départementaux du gouvernement à prendre des mesures

pour minimiser l’impact et réduire la probabilité des catastrophes ; • Définir clairement les objectifs de chaque stratégie de Gestion des Risques et

Catastrophes, son planning de réalisation et sa cohérence avec la politique financière du gouvernement ;

• Encourager la réaction face aux catastrophes à tous les niveaux. Le gouvernement national (en tant que niveau supérieur) ne doit être sollicité que lorsque les capacités et ressources locales sont insuffisantes ou inexistantes.

Budgétisation

Le fonds pour les catastrophes devra être géré selon les règles de la comptabilité publique. Des mécanismes de déblocage rapide et souple sont à utiliser à partir de la mise à jour des réglementations en vigueur. Les fonds additionnels seront intégrés dans le budget initial dans le cadre d’une loi de finances rectificative.

Répartition du Fonds pour les Catastrophes Dans le domaine de la gestion des catastrophes, les besoins sont à chaque fois différents selon le type de catastrophe et selon les caractéristiques de la population affectée. Le Fonds pour les Catastrophes devrait être réparti de manière ciblée et rationnelle. Une pondération pour la répartition devrait être appliquée en fonction de la vulnérabilité de la population. Une partie des ressources pourrait être conservée par le CNGRC pour le financement des matériels et équipements lourds dont la gestion restera, centralisée61. L’autre partie des fonds ira directement aux organes locaux décentralisés chargés des catastrophes pour être utilisés à différents niveaux dans les divers secteurs (santé, agriculture, …) selon l’apparition et l’importance des catastrophes. Le niveau central devrait optimiser également la proportion de fonds alloués aux localités et aux provinces par rapport à leur capacité. La gestion des fonds sera confiée progressivement aux niveaux provincial et local. Les modalités et procédures relatives à la mise en place des provinces autonomes sont actuellement en cours d’étude et de mise en place, les compétences en matière de gestion devront être renforcées.

59 Les systèmes de prélèvement peuvent être du genre STABEX (stabilisation des exportations) ou FAR (fonds pour le rétablissement de la commune d’Antananarivo). 60 IPPTE : Initiative des Pays Pauvres et Très Endettés. 61 Par exemple 40% des ressources concernant l’acquisition d’investissements seront gérées directement par le CNGRC.

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Utilisation du fonds Le Gouvernement central ainsi que le Gouvernement régional doivent déclarer officiellement la catastrophe après information de la part des autorités locales. Les textes doivent prévoir les modalités de déclaration de catastrophe locale, provinciale ou nationale ainsi que l’accès au fonds. Administration et Comptabilité Une comptabilité doit être tenue à tous les niveaux de gestion pour s’assurer que les dépenses seraient réelles et effectuées avec efficience. Des systèmes de contrôle des comptes sont également à instaurer.

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2. Propositions de mécanismes financiers de gestion des fonds pour les catastrophes

Le fonds pour les catastrophes sera géré par le BNGRC du CNGRC. Des plans d’actions et programmes de travail coordonneront le déblocage de fonds aux différentes antennes décentralisées du CNGRC selon l’apparition des cataclysmes. Les mécanismes financiers concernent la budgétisation et l’utilisation des différents fonds obtenus pour la gestion des risques et catastrophes.

Budgétisation Le « Centre National de Gestion des Risques et Catastrophes » est responsable de la planification (la préparation, la rédaction du plan) de la stratégie de Gestion des Risques et Catastrophes ainsi que sa mise en oeuvre. Le budget du fonds pour les catastrophes sera préparé par le BNRGC et validé par le CNGRC. Chaque phase de gestion des risques et catastrophes a sa propre spécificité. Les activités des phases préparation, prévention, atténuation peuvent facilement faire l’objet de programmation et de prévention. Par contre, les activités de secours sont les plus difficiles à quantifier car on ne peut prédire ni le nombre ni l’ampleur des cataclysmes. Les activités de secours devront être néanmoins budgétisées selon les expériences et les bases de données disponibles. Le budget comprendra en outre les prévisions relatives au fonctionnement normal des différentes entités du CNGRC. L’administration publique dispose de deux outils financiers qui permettent de gérer ces contraintes et de les adapter au contexte de la GRC : ce sont le Budget Général et le Programme d’Investissement Public. Le budget général est l’instrument financier de gestion des dépenses de fonctionnement d’un département administratif. Il est géré par le Ministère du Budget et des Provinces Autonomes. Etant donné le caractère aléatoire de l’apparition des cataclysmes, une programmation parfaite des activités de secours est difficile à obtenir. Ce phénomène aboutirait à deux situations, soit une insuffisance du budget de secours, soit à l’existence d’un reliquat. Le reliquat tomberait automatiquement en annulation en fin d’année selon le principe du zéro budgeting de la comptabilité publique. Le CNGRC devra faire appel à d’autres sources de financement pour combler ces besoins supplémentaires imprévisibles. Une prévision annuelle du fonds pour les catastrophes ne permettrait pas ainsi d’obtenir une gestion optimale. Une planification à long terme des activités de gestion des risques et catastrophes faciliterait une gestion coordonnée des activités à travers les différentes phases de la GRC. Le « Programme d’Investissement Public ou PIP » qui est un instrument de financement des projets de moyen et long terme, permet une planification à long terme62 des activités. Pour un projet déterminé, il est composé d’une enveloppe globale de financement avec un déblocage annuel non limitatif. Dans la phase budgétisation, on peut également citer le « fonds de contre-valeur »63 qui une source de financement provenant du résultat de cession des dons octroyés par les différents bailleurs de fonds selon les conventions bilatéraux entre ces derniers et l’Etat malgache. Ce

62 Accès et modalités d’utilisation du PIP : voir le document « Mécanismes financiers de gestion des risques et catastrophes à Madagascar ». 63 Caractéristiques et accès au « Fonds de contre-valeur » : voir le document « Mécanismes financiers de gestion des risques et catastrophes ».

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fonds est géré par la Cellule d’appui et de suivi aux Aides Extérieures selon les principes du Programme d’Investissement Public En matière de fiscalité, selon les règlements en vigueur, les dons et aides octroyés en matière de cataclysme ne sont exonérés ni d’impôt ni de taxe quelconque. Des lignes budgétaires « taxes sur dégâts cycloniques» doivent être ainsi prévues et créées pour les différents impôts et taxes relatifs aux dons externes lors de l’élaboration des budgets du CNGRC. La taxe apporterait plus d’avantage en adoptant le caractère « évaluatif », fluctuant avec le taux de change et non celui de « limitatif », basé sur le taux de change retenu lors des prévisions. Enfin, étant donné le caractère aléatoire des cataclysmes, il est conseillé de prévoir une ligne budgétaire « Provisions de taxes » ou « Imprévues Taxes sur dégâts cycloniques » pour pouvoir accueillir les aides internationales exceptionnelles octroyées lors des cataclysmes importants.

Utilisation et allocation du fonds pour les catastrophes

Le Gouvernement affectera le budget approuvé et voté par l’Assemblée Nationale au CNGRC : c’est le processus d’ouverture de crédit. Le Ministère du budget fixe les modalités d’allocation du fonds au CNGRC, organe chargé de la gestion du fonds pour les catastrophes (autorisation officielle d’utilisation du fonds). La gestion des fonds sera déléguée aux différentes entités décentralisées de la gestion des risques et catastrophes (BNGRC ainsi que CPGRC, et CRGRC) afin de permettre un déblocage rapide des fonds. La technique du « transfert de crédit » de l’entité principale aux échelons inférieurs permettra la mise à disposition rapide des fonds, notamment dans les CPRGC des régions à risque. La mise à disposition des fonds du Programme d’Investissement Public est basée sur deux concepts fondamentaux : une autorisation de programme ou « crédit d’engagement » qui couvre toute la durée du projet (constitué de plusieurs années) et un décaissement annuel ou « crédit de paiement ». Déblocage de fonds Le déblocage des fonds autorisés s’effectuera selon les principes de comptabilité publique. Un compte particulier sera ouvert pour la CNGRC. L’utilisation et le déblocage des fonds suivront les étapes : engagement, liquidation, ordonnancement et paiement enfin par le Trésor Public. D’autres techniques peuvent être utilisées au besoin pour permettre un accès rapide au fonds pour activer les interventions, telles que l’utilisation d’un compte bancaire (fréquemment utilisé pour la gestion des fonds de contre-valeur) et la mise en place d’une caisse d’avance. Ces techniques devront suivre impérativement la réglementation en matière de comptabilité publique. Dans certains cas, la Banque Mondiale, en tant que bailleur de fonds d’un projet déterminé, exige le versement de la totalité de leur budget dans un compte spécial ouvert dans une banque primaire et la gestion selon des procédures strictes d’utilisation des fonds64.

Recours aux aides extérieures Nous proposons au Gouvernement de constituer un « fonds de réserve » pour faire face à des cataclysmes imprévus. Quand les ressources budgétisées sont épuisées, le Gouvernement utilisera ces « fonds de réserve » et les affectera selon leur utilisation.

64 La Banque Mondiale a sorti un Manuel de Comptabilité Générale, Information financière et Audit qui regroupe les procédures de gestion de ses différents crédits.

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Le recours aux aides extérieures ne doit avoir lieu que lorsque toutes les autres sources sont épuisées. Les aides extérieures au CNGRC peuvent être de provenance locale (fonds spéciaux octroyés par le Gouvernement, autres donations nationales) ou internationale (subventions et aides provenant d’autres pays). Les différentes formes d’aides seront devront faire l’objet de conventions écrites. Ces fonds devront être intégrés dans le budget de l’Etat par loi de finances rectificative. Une ligne de crédit spécifique dite « fonds affecté » serait à mettre en place pour comptabiliser ces dépenses non budgétisées. Contrôle Des études d’impact devront être réalisées dans le temps afin de vérifier l’adéquation entre les aides sollicitées, les ressources mobilisées et les impacts sur l’individu ou la population. Des mesures doivent être prises afin de préserver l’affectation des fonds de toute « décision politique ». Les organismes administratifs sont tenus de présenter leur compte aux différents services chargés du contrôle des comptes. Des services administratifs agréés tels que le « Contrôle des dépenses engagées » du Ministère du budget ou encore la « Cour des comptes » interviennent dans les diverses institutions pour vérification de leur compte et de l’application des « Circulaires d’exécution budgétaire ».Des services de contrôle et d’audit devront être mis en place également au sein du CNGRC afin de veiller et de contrôler le système d’octroi et d’utilisation des fonds. Ces services qui peuvent prendre la forme d’un « Service de suivi et de contrôle » interviendront au niveau des différentes entités (au moins dans le BNGRC et pour chaque CPRGC et CRGRC). Mesures diverses Les capacités locales sont actuellement dans la plupart des cas inexistantes. Le renforcement des capacités des provinces et des localités est à prendre en compte dans le planning de financement et de gestion. Le BNGRC devra disposer de compétence en matière de comptabilité publique à différents niveaux afin de pouvoir appliquer correctement les règles de procédures d’exécution de budget. Les outils utilisés dans le mécanisme financier de la GRC décrits ci-dessus sont récapitulés dans le schéma ci-après qui résume le circuit d’intervention des différents instruments financiers de GRC.

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LES INSTRUMENTS DU FONDS POUR LES CATASTROPHES

Budget général

P.I.P. (Fin. internes et externes)

Allocation des fonds

Fonctionnement

Prévisions

Ouverture de crédit

Transfert de crédit

Autorisation de programme

Crédit de paiement

Utilisation des fonds

Paiement

Ordonnance-ment

Liquidation

Engagement

Compte particulier du Trésor

Déblocage de fonds

Passation de marché

Fournisseur direct

Compte bancaire

Caisse d’avance

Fonds de réserve de l’Etat

Ressources additionnelle

Fonds affectés

Investissement

Aides extérieures


3. Propositions de structure administrative pour la mise en place des

mécanismes financiers de gestion des fonds pour les catastrophes La structure administrative chargée de la gestion du fonds pour les catastrophes complétera la proposition de cadre institutionnel pour la gestion des risques et catastrophes décrite dans le chapitre 4. La mise en place du fonds pour les catastrophes est consécutive à celle de la mise en œuvre de la stratégie de gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Cela suppose que le CNGRC et le BNGRC soient opérationnelles sur le plan technique, administratif et financier. Dès l’adoption des mécanismes financiers de la SNGRC chaque entité devrait adopter des mesures pour sa mise en œuvre. Les tâches suivantes sont proposées de manière non exhaustive :

¬ Au niveau du Gouvernement

• Mise à jour et/ou régularisation des décrets relatifs au fonds pour les catastrophes

• Adoption des mécanismes financiers proposés par voie réglementaire (système budgétaire, nomination des responsables)

• Arbitrage du budget proposé.

¬ Au niveau du Ministère du budget et du développement des provinces

autonomes et du Ministère des finances, de l’économie et du plan

• Elaboration des différents outils financiers de GRC

• Elaboration des procédures financières relatives à la GRC

• Assistance du CNGRC dans la mise en place des procédures et outils financiers de GRC

Le CNGRC devrait obtenir l’assistance des techniciens des Ministères du budget et du développement des provinces autonomes et ceux du Ministère des finances, de l’économie et du plan pendant toute la période de mise en place de la SNGRC. Les techniciens du Programme d’Investissement Public et de la Cellule d’appui aux Aides Extérieures devront être sollicités, en particulier pour être membres permanents du CNGRC.

¬ Au niveau du CNGRC

• Etablissement d’un canevas de procédures pour chaque entité du CNGRC : traitement de dossiers, analyse, mobilisation, décaissement, comptabilité, suivi, rapport d’activités

• Elaboration de canevas de dossiers techniques pour l’élaboration du budget relatif à la gestion des risques et catastrophes (par phase de gestion des catastrophes, selon les types de catastrophe et de risque, selon la vulnérabilité de chaque zone géographique) : modèle de dossier, informations à obtenir, fiche d’analyse par volet, fiche de décision et appréciation

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• Etablissement des outils d’analyse : méthodes, règles, support

• Déclinaison du système au niveau régional par le renforcement des capacités : détermination des profils de responsabilité, recrutement, formation, …

¬ Au niveau des CPGRC et CRGRC

• Renforcement des capacités administratives et financières.

En ce qui concerne les activités financières propres, elles sont assurées par deux fonctions essentielles au sein des organismes publics : l’ordonnateur et le comptable public ou l’agent comptable. Les ordonnateurs engagent, liquident et ordonnancent les dépenses65. Les comptables publics sont chargés du contrôle et du paiement des dépenses (soit par ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers), de la conservation des pièces justificatives, des opérations et des documents comptables. Le CNGRC devra ainsi disposer au sein de son BNGRC d’un « Ordonnateur » et d’un « Comptable Public » pour assurer la gestion des opérations financières et comptables. Au niveau provincial et régional ces fonctions seront également à représenter à chaque niveau. Le schéma de la page suivante indique les différents flux financiers au sein du CNGRC. Le BNGRC reçoit et distribue les différents crédits à ses démembrements provincial et régional.

65 La description de chaque fonction est revue en détails dans le document « Mécanismes financiers de gestion des risques et catastrophes ».

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SCHEMA RECAPITULATIF DES FLUX FINANCIERS DU CNGRC

CONSEIL NATIONAL DE GESTION DE RISQUES ET CATASTROPHES

Réception officielle des crédits

BUREAU NATIONAL DE GRC

Réception des fonds et utilisation

Utilisation propre des crédits

Répartition et virement aux organes décentralisés

Recours à un sous-traitant

CONSEIL PROVINCIAL DE GRC

Transfert et virement au Conseil Régional de GRC

CONSEIL REGIONAL DE GRC

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« Les fonctions d’ordonnateur » reviennent au Directeur du BNGRC dûment mandaté par le CNGRC. Au niveau provincial, c’est le Directeur Provincial du BNGRC qui tient ce rôle, et au niveau région le rôle d’ordonnateur revient Directeur Régional66. Compte tenu de l’importance et de l’envergure des activités de GRC, « la fonction comptable » sera attribuée à un Directeur Administratif et Financier du BNGRC67 qui sera « chargé des finances » de l’ensemble du CNGRC. Il sera responsable des différents virements ou transfert de fonds effectués à travers les différentes entités provinciales et régionales du CNGRC, et du suivi des étapes de déblocage et de renouvellement des différents types de crédit (budget général, PIP, fonds de contre-valeur, …). Au niveau provincial et régional, des Comptables assureront les fonctions financières et seront les représentants du Directeur Administratif et Financier central. Le tableau ci-après présente les différents postes nécessaires pour la gestion financière et comptable du fonds pour les catastrophes, ainsi qu’une liste non limitative de leur fonction respective selon les différents types de gestion : comptabilité publique, gestion de compte bancaire et gestion de caisse d’avance. CNGRC CPRGC CRGRC Procédures

budgétaires Gestion de compte bancaire

Gestion de la caisse

Ordonnateur Directeur BNGRC

Directeur Provincial du BNGRC

Directeur Régional du BNGRC

Engagement Elaboration de Bon de commande

Elaboration de Bon de commande

Liquidation Réception des marchandises ou prestations sur le Bon de réception

Réception des marchandises ou prestations sur le Bon de réception

Ordonnancement Approbation de la facture : Bon à payer

Approbation de la facture : Bon à payer

Comptable public

DAF du BNGRC

Comptable ou Chargé des finances du CPGRC

Comptable ou chargé des finances du CRGRC

Mandatement et Paiement des dépenses

Elaboration du chèque ou virement de fonds

Paiement par espèces

Conservation des pièces justificatives

Classement Facture, BC, BR

Classement Facture, BC, BR

Elaboration des documents comptables

Comptabilisation dans les livres de banque

Comptabilisation dans les livres de caisse

66 Ces fonctions de direction provinciale et de direction régionale sont à créer au niveau décentralisé car elles n’ont pas été prévues dans l’analyse du cadre institutionnel. 67 La dénomination de « chargé des finances du BNGRC » prévu dans le cadre institutionnel est opérationnellement celui du Directeur Administratif et Financier.

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¬ Les Principes de base des mécanismes financiers de gestion des risques et catastrophes à Madagascar

Les principes suivants sont les bases des mécanismes financiers de gestion des risques et catastrophes.

1. Le fonds pour les catastrophes doit être pérenne, transparent et décentralisé

2. Le fonds pour les catastrophes est élaboré selon une approche tous risques et toutes catastrophes.

3. Le fonds doit couvrir toutes les étapes de la catastrophe : prévention, et préparation, atténuation, réponse, rétablissement et réhabilitation.

4. Le fonds pour les catastrophes fait partie intégrante du budget général ou du budget d’investissement de l’Etat selon que la nature des dépenses serait fonctionnement ou investissement.

5. Les règles de la comptabilité publique régissent l’utilisation de tous les fonds utilisés pour la gestion des catastrophes.

6. Le budget de gestion de risques et des catastrophes sera voté au Parlement et adopté par la loi de finances.

7. Le système de gestion devra favoriser un déblocage souple et rapide des fonds.

8. Les budgets sont décentralisés. Les niveaux local et provincial doivent disposer de budget pour répondre aux catastrophes.

9. La répartition des fonds doit être élaborée de manière ciblée et rationnelle. La pondération doit être basée sur la vulnérabilité de la population.

10. Le niveau supérieur ne doit être sollicité que lorsque les capacités et ressources locales sont insuffisantes ou inexistantes.

11. Le Gouvernement prendra la responsabilité de solliciter l’assistance internationale selon l’ampleur de la catastrophe.

12. Une comptabilité doit être tenue à tous les niveaux.

13. Des systèmes de contrôles et d’audit des fonds doivent être mis en place avant la publication des résultats afin de s’assurer de l’adéquation entre les ressources mobilisées, les aides sollicitées et l’utilisation des fonds et leurs impacts sur la population. Des études « coût/bénéfice » permettront de choisir ou de connaître le résultat des méthodes adoptées dans les activités de GRC.

14. Les textes doivent être mis à jour pour tenir compte de nouvelles dispositions sur la gestion du fonds pour les catastrophes.

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CHAPITRE VI

Les Grands Axes et Priorités Stratégiques pour 3-7 Années

‘’la préparation face aux cataclysmes ne correspondra jamais exactement aux incidents qui surviennent – plus les préparations sont complexes, moins elles correspondent … Tout ce qu’on peut prévoir à propos des catastrophes, c’est qu’elles vont survenir’’ (Conventions pour la Gestion des Catastrophes)

Introduction Ce chapitre identifie les grands axes, priorités, les actions stratégiques à court et moyen termes (3 à 7 années) pour la gestion des risques et catastrophes à Madagascar. Ces axes et priorités ont été identifiés suivant un processus participatif et ils furent validés au cours d’un Atelier National de concertation organisé à Antananarivo en Janvier 200168.

1. Axes, priorités, et domaines d’interventions stratégiques-clés L’analyse de la situation des catastrophes à Madagascar a mis en relief les priorités, axes, et domaines d’interventions stratégiques-clés suivants : 1) la mise en oeuvre des mécanismes institutionnels pour la GRC ; 2) le renforcement des capacités à long terme aux niveaux national, provincial, local et communal ; 3) le renforcement des systèmes d’information exhaustifs ; 4) le développement de mécanismes financiers à long terme; 5) la réduction globale de la vulnérabilité et des risques ; 6) la coopération régionale et internationale. Axe stratégique 1 : la mise en oeuvre de mécanismes institutionnels pour la GRC La nature multisectorielle et multirisque de la gestion des cataclysmes nécessite un cadre institutionnel harmonisé pour leur coordination efficace. Le premier axe stratégique consiste donc en la mise en oeuvre de mécanismes institutionnels pour la GRC. A travers cet axe, les priorités stratégiques suivantes seront réalisées :

¬ La Loi de Gestion des Risques et Catastrophes

L’absence d’une politique nationale cohérente pour la gestion des risques et catastrophes et d’une structure institutionnelle a été identifiée lors de nombreux forums comme une des contraintes-clés dans les efforts fournis par Madagascar pour bâtir des compétences. Dans le passé, cette lacune a entraîné la prolifération d’organisations sans coordination, de missions et d’activités. Les lois actuelles ont besoin d’être restructurées et rationalisées pour refléter la politique et la structure institutionnelle de GRC.

Actions Stratégiques:

• Approbation de la nouvelle loi;

68 Le compte rendu de cet atelier est disponible sous la forme du rapport de synthèse « Atelier National de concertation sur la stratégie de gestion des risques et des catastrophes à Madagascar, Hilton Madagascar, 17-18 janvier 2001, PNUD/CNS »

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• Diffusion de la nouvelle loi à tous les secteurs et à tous les niveaux.

¬ Structure institutionnelle pour la Gestion des Risques et Catastrophes.

La réponse face aux catastrophes est avant tout un effort concerté pour réagir contre l’apparition d’un cataclysme. Pour que cette réponse soit efficace, les dispositifs pour cette concertation doivent être institutionnalisés par l’intermédiaire d’une structure appropriée et d’une législation. Ainsi qu’il a été réitéré, un cadre institutionnel ‘’tous risques’’, ‘’toutes opérations’’ et ‘’global’’ (toutes les étapes), doit être développé à Madagascar à titre de priorité. Une structure qui met à profit les compétences existantes et qui vise à harmoniser les initiatives nationales, a été proposée dans la partie précédente (chapitre 3). Dès sa ratification, la structure devrait être opérationnelle dans les plus brefs délais pour garantir que toutes les organisations concernées soient prêtes. L’établissement du Bureau National de GRC est la première priorité pour assurer une mise en oeuvre efficace de diverses composantes de la Stratégie Nationale de GRC. Actions Stratégiques:

• Approbation de la structure institutionnelle par le conseil du

gouvernement;

• Législation de la nouvelle structure;

• Mise en place des structures et dispositifs aux niveaux provincial et local;

• Etablissement du Bureau National de GRC ainsi que des nouvelles unités de travail au sein du BNGRC;

• Renforcement des cellules techniques ministérielles;

• Etablissement des cellules techniques provinciales;

• Organisation des équipes locales et communales;

• Diffusion de la structure institutionnelle dans tous les secteurs et à tous les niveaux.

¬ Plan national pour la gestion des risques et des catastrophes et plans de

soutien Les plans de gestion des risques et des catastrophes sont des accords pour la prévention, la mitigation, la préparation, la réponse et le rétablissement. Généralement, ils énoncent les mesures, les objectifs, les dispositifs nationaux pour les catastrophes, les priorités, les rôles, les responsabilités, les stratégies et les systèmes. Ils fournissent le cadre institutionnel et opérationnel pour la maîtrise, le contrôle et la coordination des cataclysmes. Les plans de soutien destinés aux risques spécifiques font également partie des plans nationaux efficaces pour les cataclysmes. Le Plan National de Madagascar pour la Gestion des Risques et des Catastrophes mettra l’accent sur les responsabilités-clés pour la coordination et les opérations avant, pendant et après les cataclysmes. Il sera complété par un plan de soutien pour les cyclones, les inondations et les sécheresses, ainsi que par des plans de gestion pour la sécurité urbaine. Des plans provinciaux et locaux pour la gestion des risques et catastrophes seront aussi développés.

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• Elaboration du Plan National de GRC;

• Elaboration des Plans de soutien pour la gestion de cyclones, inondations, invasions acridiennes, sécheresse, choléra;

• Elaboration des plans provinciaux et les plans de soutien;

• Elaboration des plans locaux et communaux.

¬ Centre National des Opérations d’Urgence (CNOU)

La coordination consiste à rassembler les organisations et les ressources en accord avec les besoins dictés par la menace qui pèse ou par l’ampleur de l’urgence. Les centres pour la coordination des urgences sont des installations établies pour contrôler et coordonner la réponse et le soutien en cas de cataclysme. Lorsque la région concernée est vaste, d’autres centres peuvent être établis au niveau provincial, néanmoins, ils dépendraient du CNOU. Un CNOU de base doit être établi pour remplir les fonctions de centre de déploiement de soutien pour les agences, pour gérer les informations opérationnelles et pour assurer les communications, les liaisons et l’information pendant les urgences. A Madagascar, ce CNOU sera situé à l’intérieur du Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes et peut remplir plusieurs fonctions, incluant la collecte d’informations et de données, l’évaluation des risques et de la vulnérabilité, la communication, la liaison avec les médias, les relations avec la presse et le public et les renseignements concernant le « hazmat »69. Le CNOU travaille en collaboration étroite avec le Centre de Coordination Provincial qui lui, assure la coordination au niveau local par le biais d’un Centre Local d’Opérations d”Urgence. La direction du CNOU est prise en charge par la cellule de crise durant les urgences. Actions Stratégiques:

• Etablissement du CNOU, y compris la provision de ressources de

bases (matérielles et humaines);

• Développement des directives et procédures pour la coordination des urgences;

• Formation des cadres attachés au CNOU dans les opérations d’urgence;

• Etablissement des centres de coordination au niveau provincial ;

• Etablissement des centres d’opérations d’urgence au niveau local

• Formation des cadres provinciaux et locaux dans les opérations d'urgence;

• Provision d’équipement de communication au Conseils et aux centres de d’opérations provinciaux et locaux;

• Développement de directives et procédures pour la coordination et la gestion des urgences.

69 Hazmat est un système international de classification et de manutention de produits chimiques dangereux qui, pour chaque produit, prescrit les secours nécessaires.

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¬ Stratégie de renforcement organisationnel

Dès sa création, le BNGRC aura besoin d’une stratégie pour développer un éventail d’aspects organisationnels. Par exemple, il sera nécessaire de préciser les fonctions, les rôles et les responsabilités ainsi que les structures de supervision; il faudra également garantir les emplois, le financement, les outils pour améliorer la productivité; développer les règles organisationnelles et les réglementations, les procédures de budgétisation et de comptabilité, les stratégies d’information et de communication. Le BNGRC devra établir une relation de contrôle et d’évaluation avec les intervenants clés pour le développement et la gestion des programmes et des projets ; un système pour les consultations publiques et l’évaluation participative. Le BNGRC devra également développer sa stratégie pour l’informatique et les communications afin de profiter au maximum des avantages de l’informatique pour l’obtention d’informations et la mise en réseau. Actions Stratégiques:

• Développement des stratégies du BNGRC concernant les diverses

capacités organisationnelles requises pour une gestion efficace des risques et des catastrophes ;

• Préparation de plans de travail et de budgets annuels pour chaque aspect ;

• Mise en place d’un système de suivi pour la mise en oeuvre des stratégies.

¬ Protocoles pour la coordination internationale Par l’intermédiaire de son mécanisme principal de coordination, le Comité de Réflexion des Intervenants dans les Catastrophes – CRIC, la communauté internationale a joué un rôle important dans la gestion des cataclysmes qui frappent régulièrement Madagascar. L’expérience des derniers cyclones a montré que le rôle et la fonction du CRIC ont évolué depuis sa création, il y a trois ans. Les moyens nationaux pour la réponse et la coordination des secours se sont sensiblement améliorés. Ainsi, les besoins pour le soutien opérationnel (durant une période d’urgence) de la communauté internationale sont en diminution. Par ailleurs, le besoin du gouvernement pour le renforcement des capacités augmente. Pour que cette relation continue à fonctionner efficacement et soit renforcée, une mission, des objectifs, des rôles et des accords de responsabilités clairs sont nécessaires à titre de Termes de Références (TDR) ou de Protocoles. Ces Protocoles ou TDR devraient tenir compte et mettre à profit la vision nationale, les faiblesses et les points forts relatifs des divers membres du CRIC, ainsi que les priorités organisationnelles des divers membres.


• Organisation d’un atelier de travail avec la participation de tous les

intervenants internationaux;

• Préparation et mise en place du Protocole pour l’Assistance Internationale.

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Axe stratégique 2 : renforcement des capacités à long terme pour la gestion des risques et des catastrophes aux niveaux national, provincial, local et communal.

A travers cet axe, les priorités stratégiques suivantes seront réalisées :

¬ Stratégies pour le développement des capacités de mitigation locales et

communales

La mise œuvre de stratégies pour la prévention, préparation et mitigation dans les communes particulièrement vulnérables est un élément fondamental dans le développement des compétences locales et nationales 70.Le renforcement de capacités communales exige une approche centrée sur les personnes. Cette approche, tout en considérant les catastrophes comme des événements dangereux, voit leur fréquence en tant que résultat de circonstances et usages sociaux, économiques et environnementaux. Les personnes, leurs moyens d’existence ainsi que leur bien-être en sont les préoccupations centrales. Ainsi, le renforcement de capacités communales met l’accent sur le renforcement de l’aptitude communale à faire face71 ainsi que la mitigation structurelles et non-structurelle des catastrophes au niveau même de la commune. Un autre élément clé de cette approche est la préparation ponctuelle aux catastrophes. Le programme de renforcement des compétences au niveau communal suppose au préalable l’existence d’un système d’analyses d’aléas et vulnérabilités au niveau de la commune; un système d’alertes et de communication; un public sensibilisé et des facultés de réaction. Par conséquent, la stratégie de renforcement de capacités de mitigation communales doit être intimement liée à l’axe stratégique 3 dont elle dépend. Actions Stratégiques:

• Elaboration d’un programme de gestion des risques et des catastrophes au niveau communal tenant compte de capacités et faiblesses locales dans trois provinces pilotes, visant les cyclones, les inondations et les sécheresses;

• Intégration des leçons retenues des trois projets dans les programmes communaux de prévention et mitigation dans les zones les plus vulnérables sur tout le territoire.

¬ Stratégie de développement des ressources humaines du CNGRC

Le Bureau National pour la Gestion des Risques et des Catastrophes aura besoin d’une stratégie adéquate pour l’identification, le recrutement, la formation et le développement professionnel des ressources humaines nécessaires pour jouer son rôle de façon adéquate. Elle aura également besoin du développement des procédures et de l’évaluation adéquates des résultats pour la promotion, les descriptions des emplois et les profils des compétences.

70 Des méthodes au niveau communautaire sont actuellement introduites à l’intérieur du Ministère de l’Agriculture pour le programme de prévention et le contrôle des criquets. Ces méthodes doivent être revues pour en tirer les enseignements et également pour s’assurer qu’elles sont compatibles avec les méthodes préconisées par le CNGRC. 71 Aptitude à faire face: la façon dont les personnes et les organisations agissent, en utilisant les ressources disponibles compte tenu des développements possibles d’une situation spécifique et dans le but d’obtenir divers résultats. Les moyens pour faire face sont une combinaison de toutes les forces et ressources utiles pour réduire les effets des catastrophes.

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• Elaboration des stratégies du CNGRC concernant le développement

et la gestion de son personnel ;

• Etablissement des directives et règlements concernant le personnel du CNGRC, en particulier le BNGRC;

• Evaluation des besoins de formation pour le renforcement de compétences du personnel du CNGRC;

• Elaboration d’un plan pour la formation du personnel du CNGRC.

¬ Stratégie de développement des ressources humaines des CPGRC et

CLGRC

Les Conseils Provinciaux et Locaux auront besoin d’une stratégie adéquate pour l’identification, le recrutement, la formation et le développement professionnel des ressources humaines nécessaires pour jouer leur rôle de façon adéquate. Ils auront également besoin du développement des procédures et de l’évaluation adéquates des résultats pour la promotion, les descriptions des emplois et les profils des compétences pour les cadres des cellules techniques ainsi que ceux des centres des opérations d’urgence. Les équipes communales de secours auront aussi besoin de formation, ainsi que de directives claires concernant leurs rôles, fonctions et composition. Actions Stratégiques:

• Développement des stratégies des CPGRC et CRGRC concernant le

développement et la gestion de son personnel;

• Etablissement des directives et règlements concernant le personnel des CPGRC et CRGRC ;

• Evaluation des besoins de formation pour le renforcement des compétences du personnel des CPGRC et CRGRC;

• Elaboration d’un plan pour la formation du personnel des CPGRC et CRGRC;

• Formation des conseils communaux de secours et des équipes communales de secours.

¬ Développement des compétences nationales de formation

La mise en place de la Stratégie Nationale de Gestion des Risques et des Catastrophes, de la Politique et du Plan nécessitera un complément de personnel formé. A long terme, il est essentiel qu’une capacité de formation soit établie dans le pays et que la formation à l’étranger ne soit entreprise que lorsqu’elle amène une plus-value. Les différents publics à former incluront un large éventail, depuis les dirigeants officiels aux niveaux national, provincial et local, le personnel technique dans les secteurs-clés, jusqu’aux parties prenantes au niveau communautaire. La nature exacte de la formation, les groupes-cibles et les besoins prioritaires seront établis par le biais d’une analyse globale des besoins de formation. La

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disponibilité d’un programme d’enseignement et de matériel pédagogique en français semble limitée. Une série de programmes d’enseignement appropriés à Madagascar devra être développée et des documents de formation devront être rassemblés et développés en français et en malgache (pour les zones où le français est peu pratiqué). Un programme de formation des formateurs, qui comprend le développement de la formation permanente de ceux-ci, sera le principal véhicule pour l’établissement d’une compétence nationale. A cet égard, une révision des compétences en matière de formation en Afrique francophone devrait être entreprise dans le but d’établir des liens. Le recours à l’apprentissage à distance comme outil possible de formation devrait également être envisagé, peut-être à travers un jumelage entre l’université d'Antananarivo et un partenaire qualifié72. Le programme d’enseignement à distance pourrait être le point d'entrée pour l’introduction de la gestion des catastrophes comme matière scolaire et universitaire pour les étudiants malgaches, mais également pour une diffusion possible dans d’autres pays d’Afrique francophone. L’éducation pour la gestion des cataclysmes a été introduite avec succès dans les écoles primaires d’autres pays. Les bénéfices de cet enseignement sont durables : ils contribuent à préparer les enfants scolarisés aux dangers dans leur environnement, mais surtout, ils contribuent au développement d’une culture de protection au niveau communautaire. Dans de nombreux projets, les enfants scolarisés se sont montrés de formidables porteurs de messages sociaux. Ce potentiel peut être aménagé assez facilement à Madagascar, grâce à l’existence de nombreux documents dans ce domaine. Actions Stratégiques:

• Evaluation et analyse compréhensive des besoins de formation ;

• Lancement du programme de développement des capacités de formation ;

• Elaboration du curriculum pour divers secteurs et niveaux ;

• Développement des matériels de formation pour les conditions spécifiques de Madagascar, en Français et en Malgache ;

• Formation d’une équipe d’entraîneurs ;

• Formation des équipes provinciales, locales et communales;

• Préparation d’un plan pour la mise à jour annuelle du programme de formation.

¬ Cadre de Programme National de Gestion des Risques et des

Catastrophes

La mise en œuvre du CNGRC nécessite la mise au point du cadre d’un programme. Ce cadre de travail identifiera des zones de priorité pour les investissements nationaux et ceux des donateurs ainsi que des projets pour des priorités spécifiques. Bien qu’une grande diversité de projets liés aux catastrophes soit mise en place à Madagascar (dont certains ne sont pas identifiés comme projets pour la gestion des cataclysmes en soi, mais contiennent des éléments de mitigation, i.e. le déboisement, la sécurité des ressources en eau, la sécurité

72 Comme modèle possible, le Centre de Gestion des Catastrophes dans la région Asie Pacifique, en coopération avec l’université Charles Sturt en Australie, propose un programme d’enseignement à distance, de troisième cycle.

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alimentaire, les revenus ruraux, les petites infrastructures, etc.), il n’existe aucun cadre global pour guider l’investissement et contribuer à garantir la complémentarité des actions et une couverture adéquate dans ce secteur. Actions Stratégiques:

• Elaboration du cadre du programme de GRC pour 5 années suivant

un processus consultatif, tenant compte des priorités du gouvernement Malgache autant que celles des intervenants internationaux;

• Approbation du Programme de GRC par le CNGRC;

• Diffusion du Programme de GRC parmi tous les intervenants;

• Mobilisation des ressources nationales et internationales pour sa mise en œuvre;

• Installation d’un système de suivi dans le BNGRC pour assurer la mise en oeuvre du programme.

Axe stratégique 3 : développement d’un système d’information exhaustif

Madagascar est un pays riche en informations diverses qui sont malheureusement sous-exploitées. Trop souvent des chiffres (et les documents qui les contiennent), collectés, analysés et présentés avec bonne volonté, dorment au fond des tiroirs sans jamais être utilisés. L’information doit se transformer en connaissance et plus tard en actions pertinentes. Cet axe cible la collecte/compilation et le transfert d’information aux décideurs du pays (afin de faciliter la prise de décision), aux communautés (afin de leur communiquer une meilleure appréciation de leur environnement) et aux intervenants (afin de mieux focaliser leurs efforts par thème et par zone géographique). A travers cet axe, les priorités stratégiques suivantes seront réalisées :

¬ Mise en place d’un Système d’Information Exhaustif sur les Risques et catastrophes (ou SIRCat)

Le SIRCat devrait être un système d’information exhaustif qui englobe plusieurs sous-systèmes d’information, dont la plupart existent déjà. Le SIRCat, géré par le BNGRC, consiste en trois composantes : 1. La composante qui nous aide à connaître l’état des lieux avant un événement, ou analyse des aléas et de la vulnérabilité73; 2. Celle qui nous aide à surveiller soit l’arrivée d’une menace, soit l’état des éléments fréquemment menacés, ou système national d’alertes précoces; et finalement,

3. Celle qui nous permettrait d’effectuer une évaluation des besoins après un évènement, ou l’évaluation post-catastrophes : Les trois sont du même niveau d’importance dans la gestion des risques et

73 Le risque est une fonction de l’existence des menaces et de la vulnérabilité des éléments menacés. La catégorie 1 des éléments du SIRCat inclut donc, l’analyse des aléas et l’analyse de la vulnérabilité, qui, combinées, constituent l’Analyse des Risques:

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catastrophes et ont chacun plusieurs composantes. Actions Stratégiques Générales :

• Création de la cellule SIRCat au BNGRC;

• Recrutement du responsable du système SIRCat;

• Transfert des éléments du SIRC auprès des Ministères clés et des niveaux décentralisés avec renforcement de capacités.

Composante 1: Analyses des Aléas et de la Vulnérabilité L’analyse des Aléas (AA, en anglais, HARM, ou Hazard Analysis for Risk Mapping) est divisée en quatre étapes : l’identification des aléas, l’analyse et la cartographie des aléas, la validation et le consensus. L’analyse de la Vulnérabilité (AV ou VAM, en anglais) consiste à mesurer la capacité des éléments menacés –surtout les ménages— à résister aux impacts néfastes des aléas. Il est entendu qu’un « aléa » ne devient pas un « désastre » sauf quand une population est 1. ) sur la trajectoire de l’aléa et 2. ) vulnérable à cet aléa : La superposition des analyses AA et AV identifiera les « Zones Rouges », futures cibles de toute intervention.


• Achèvement de l’Analyse des Aléas (AA);

• Achèvement de l’Analyse de la Vulnérabilité de Base (AV);

• Identification des « Zones Rouges » (en guise d’analyse des Risques- AR);

• Organisation d’ateliers de validation et d’utilisation des résultats des systèmes à l'intention des membres du CNGRC, et dans les Zones Rouges, aux CPGRC et CLGRC;

• Développement de mini-Systèmes d’Information Communaux (SICs) afin de surveiller les populations habitant les Zones Rouges (localement et au niveau national)

Composante 2: Système National d’Alertes Précoces (SNAP) Le BNGRC a besoin d’un Système National d’ Alerte Précoce (SNAP) qui fournisse régulièrement des informations sur les conditions de vie des populations habitant les Zones Rouges, mais qui donne aussi des alertes précoces pour des dangers imminents, comme dans le cas des cyclones. Le SNAP n’est pas un nouveau système d’information mais plutôt une compilation et une capitalisation des systèmes d’information déjà existants, complétés par des mini-Systèmes d’Information Communaux (SICs) dans les Zones Rouges. La compilation de toutes ces informations au niveau central permet au BNGRC de surveiller les populations et de diffuser les conclusions aux décideurs et intervenants. En ce qui concerne les alertes –non limitées aux cyclones— elles doivent englober six éléments clés : la prévision, l’interprétation, l’élaboration du message, la communication, la réponse et l’évaluation. Actions Stratégiques:

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• Développement et mise en place du Système National d’Alertes Précoces (SNAP) et publication de bulletins trimestriels;

• Evaluation des moyens et des systèmes d’alerte existants;

• Renforcement des systèmes d’alertes.

Composante 3 : Evaluation Post-Catastrophe

La composante 3 cible les évaluations et les secours après un événement : le survol, l’évaluation initiale, les évaluations approfondies sectorielles et le suivi (des dons, des logistiques, des activités des partenaires, etc.) Le BNGRC nécessite une forte organisation préalable à un désastre car les activités dans cette catégorie consomment énormément d’énergie, de temps et de ressources. L’exigence des Bailleurs d’avoir des chiffres de besoins dans les 48 heures suivant un cataclysme et l’interdiction (pour certains) de réagir sans une requête nationale, présentent un défi énorme pour le BNGRC. L’information correcte et rapide est cruciale et exigée par tout le monde. Une fois que l’information est disponible et analysée, que les conclusions en sont tirées, elles doivent être présentées (dans des formats simples et utiles) aux décideurs à tous niveaux, ainsi qu’aux populations concernées.


• Renforcement des supports pour le survol (pré-testés, standardisés et agents techniques identifiés et formés à leur utilisation)

• Révision des supports d’enquêtes initiales afin d’assurer que tous les éléments y sont présents et dans une forme (ou avec des normes fixées préalablement), permettant un calcul facile des populations touchées (nombre)

• Documentation des formules qui transforment les nombres et catégories des populations aux besoins en vivres, médicaments, abris, etc.

¬ Sensibilisation et éducation du public et rapport avec les médias

Pour que les systèmes de surveillance et d’alertes soient efficaces, il faut que les populations soient mobilisées. Le programme d’information et d’éducation du grand public doit être renforcé pour soutenir la gestion des catastrophes à Madagascar. En particulier, ce programme devrait mettre l’accent sur la diffusion d’informations qui concernent la prévention, la mise en état d’alerte et la mitigation, utilisant les médias. Les populations qui vivent dans les zones "rouges "(à hauts risques) et les ‘’porteurs ‘’ de messages sociaux, tels que les dirigeants communautaires, les femmes (en tant que mères de famille), les organisations civiles, les chefs religieux, les enfants scolarisés et les jeunes en particulier, doivent être désignés comme cibles. Dans certains pays, les conteurs, les acteurs de rue et les danses ont été utilisés avec succès pour transmettre des messages pour la mitigation. Dans un pays comme Madagascar, avec ses riches traditions culturelles, de telles méthodes peuvent être efficaces et doivent être explorées74. Parmi les médias, les opérateurs des radios CB (Citizen’s Band) devront être

74 Dans la PDR du Laos, les messages pour la sensibilisation du public sont diffusés par le biais de pièces de théâtre communautaires et plus récemment, par l’intermédiaire d’un feuilleton de télévision populaire. Au Népal, le théâtre de rue et le théâtre scolaire ont été des canaux efficaces pour la sensibilisation du public.

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pressentis pour leur rôle potentiel dans la diffusion des messages d’alertes. En rapport avec cet objectif, le système actuel de sensibilisation et formation doit être évalué et amélioré pour fournir une formation de qualité et une mise à jour régulière de la matière.


• Elaboration d’un renforcement du programme d’IEC;

• Préparation des matériaux d’IEC pour diverses audiences;

• Diffusion du programme d’IEC;

• Recrutement d’un responsable de Communication

¬ Stratégies de communication verticale et horizontale à tous niveaux

Le processus « de l’information à l’action » doit suivre un schéma logique. Les stratégies de communication utilisées à Madagascar doivent être améliorées pour garantir que les canaux de l’information et les procédures soient clairement établis et qu’ils traversent les secteurs et les niveaux-clés, surtout pendant les catastrophes. L’informatique est largement utilisée, dans le monde, pour créer des groupes de communautés qui partagent un intérêt pour les informations sur la gestion des catastrophes. Un réseau Intranet peut être utilisé pour lancer et maintenir des discussions et des consultations en ligne entre les membres de l’organisation nationale pour la gestion des cataclysmes, les divers niveaux et les parties prenantes. L’informatique recèle un vaste potentiel pour l’échange d’informations et la communication à faible coût. Cela permet de collecter, de traiter, de stocker et de diffuser des données vers des utilisateurs variés, de façon instantanée et à moindre frais. Ces applications pour faciliter la coordination de la gestion des risques et des catastrophes doivent être étudiées et il faut développer un programme pour des applications appropriées et peu onéreuses, à Madagascar. Actions Stratégiques:

• Evaluation du système existant de communication ;

• Elaboration d’une stratégie pour le renforcement d’un système efficace;

• Mise en oeuvre de la stratégie.

Axe Stratégique 4: Développement des mécanismes financiers à long terme

La gestion des risques et catastrophes nécessite une mobilisation importante de ressources financières. Ces ressources seront centralisées dans le CNGRC selon le nouveau cadre institutionnel proposé : « tous risques », « toutes opérations » et « global ». A travers cet axe, les priorités stratégiques suivantes seront réalisées :

¬ Fonds pour les catastrophes

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L’absence d’un fonds pour les catastrophes et d’un budget spécifique attribué à cet effet a obligé les organismes administratifs nationaux de gestion des catastrophes à solliciter des aides financières locales ou internationales à chaque survenance de cataclysme avant de pouvoir agir. La réglementation actuelle en matière de finances nécessite d’une remise à jour et d’une restructuration pour répondre aux besoins des différentes phases de GRC de manière pérenne. Le fonds sera concerne toutes les catastrophes et ses différentes phases : prévention, mitigation, préparation, réponse et rétablissement.


• Elaboration du budget relatif au fonds pour les catastrophes présentant les différents types de crédit alloués par type de cataclysme et à chaque phase de GRC

• Approbation du budget par loi de finances

• Diffusion de la nouvelle loi tous les secteurs et à tous les niveaux.

¬ Mécanismes financiers de GRC Les différents fonds reçus pour la GRC ont été ultérieurement gérés selon les exigences de chaque donateur. Les mécanismes financiers de GRC définissent les outils financiers, dans le contexte actuel de la décentralisation, nécessaires à la préparation et l’utilisation du fonds pour les catastrophes dans chacune de ses phases de gestion. Ces mécanismes financiers sont développés de pair avec le budget relatif au fonds pour les catastrophes afin de compléter la réglementation à cet effet. La comptabilité publique constitue la base de la gestion du fonds pour les catastrophes. Les différents outils dont elle dispose sont à développer et à optimiser afin de répondre aux besoins spécifiques de rapidité, de facilité d’accès, d’imprévisibilité, de transparence, ou de conséquences à moyen et long terme requis par le fonds pour les catastrophes. Actions Stratégiques:

• Choix des outils financiers pour chaque phase de GRC

• Développement des mécanismes financiers avec les techniciens du Ministère du Budget et du Développement des Provinces Autonomes et du Ministère des Finances, du Plan et de l’Economie

• Législation des nouveaux outils financiers

¬ Direction Administrative et Financière du BNGRC

Compte tenu de l’importance des activités, et du budget du CNGRC, la gestion du fonds pour les catastrophes sera confiée à une Direction Administrative et Financière rattachée au BNGRC.

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La Direction Administrative et Financière est chargée particulièrement de la coordination de tous les types de crédit répartis dans les organes décentralisés du CNGRC et de déblocage des fonds. La tenue de la comptabilité permettra de connaître à tout moment l’utilisation et la situation des fonds à tous les niveaux et dans tous les secteurs. La Direction Administrative et Financière du BNGRC est représentée dans les CPRG et les CRGC par des « comptables » qui auront les mêmes responsabilités et tâches au niveau provincial et régional. Actions Stratégiques:

• Structure et organisation de la Direction Administrative Financière

• Approbation de la structure financière par le CNGRC

• Mise en place de la Direction Administrative et Financière du BNGRC

• Mise en places des « comptables » représentant la Direction Administrative et Financière dans les CPRGC et CRGRC

• Formation des cadres provinciaux et régionaux dans la gestion des fonds pour les catastrophes

¬ Procédures comptables et financières

La stratégie de GRC proposée nécessiterait la mise en place d’un système d’information de gestion. Ce système d’information de gestion serait le cadre de travail de la Direction Administrative Financière pour la gestion du fonds pour les catastrophes. Les procédures comptables et financières sont à uniformiser et à standardiser dans chaque niveau du CNGRC. Actions Stratégiques:

• Choix du système d’information de gestion du fonds pour les

catastrophes

• Développement et mise en place du système d’information choisi

• Développement des procédures comptables et administratives

¬ Transparence et contrôle

La comptabilité doit être soumise à des contrôles périodiques afin d’assurer la sécurité des fonds et de la bonne utilisation des ressources allouées au CNGRC. Une structure de contrôle est ainsi mise en place dans les différents niveaux provincial et régional de gestion. Actions Stratégiques:

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• Approbation des procédures de contrôle et de publication des comptes par le conseil du gouvernement

• Législation de la nouvelle structure de contrôle

• Mise en place des structures et dispositifs de contrôle aux niveaux provinciaux et régionaux

• Diffusion de la structure institutionnelle de contrôle dans tous les secteurs et à tous les niveaux.

Axe stratégique 5 : Réduction globale des risques et de la vulnérabilité L’Axe stratégique 5 admet que dans un pays comme Madagascar, la pauvreté, l’environnement et les catastrophes sont étroitement liés et ne peuvent pas faire l’objet de programmations indépendantes les unes des autres. En effet, faisant partie de la définition même de la gestion des risques et des catastrophes, la réduction globale des risques et de la vulnérabilité a été souvent occultée, oubliée, au profit des seules actions de secours. Quant à la vulnérabilité de la population, elle relève de plusieurs facteurs dont, deux principalement, à savoir :

• la pauvreté qui est la cause majeure de la vulnérabilité à Madagascar et qui se traduit par l’insécurité alimentaire, l’insécurité des moyens de vie, la difficulté ou l’absence d’accès à l’eau potable. Résultant d’une insuffisance de ressources capitales, de moyens d’existence précaires, d’un accès restreint aux infrastructures sociales, aux abris, à l’eau et à la nourriture et enfin à la fragilité de la santé et des ressources physiques, cette pauvreté fait que les populations pauvres n’ont pratiquement aucune alternative physique, sociale, économique et politique.

• L’environnement qui peut être considéré à la fois comme victime et comme facteur d’accroissement de la vulnérabilité physique et se manifestant par différents phénomènes tels que la survenue d’épisodes de sécheresse assez rapprochés et prolongés, l’avancée de la désertification progressive, les érosions étendues et multiples, l’accroissement des effets dévastateurs du vent qui accompagne les perturbations climatiques dues à de mauvaise pratiques culturales (cultures sur brûlis, …) ainsi qu’à de mauvaises pratiques de gestion de l’environnement (déforestation, feux de brousse, destruction des bassins versants,…).

Aussi, afin de mettre en évidence son importance dans l’optique d’un développement durable, la réduction de la vulnérabilité est considérée comme un axe stratégique à part entière et prioritaire75. Pour Madagascar, qui est pauvre en ressources et sujet aux catastrophes, les stratégies qui visent à réduire la pauvreté, les risques ainsi que les stratégies pour l’environnement, doivent se soutenir mutuellement, les informations doivent être échangées et les orientations fixées d’un commun accord. A travers cet axe, les priorités stratégiques suivantes seront réalisées :

¬ Réduction de la vulnérabilité des pauvres

75 L’axe stratégique 5 est inclus et est obligatoirement à considérer dans les axes stratégiques précédemment énoncés.

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Le DSRP a déjà fait référence à la vulnérabilité des couches les plus vulnérables de la population malgache. Le processus du DRSP en cours de développement a également identifié les populations vulnérables aux cataclysmes, comme élément – clé de la réduction de la pauvreté. Une approche des moyens de subsistance durables qui cible les populations vulnérables aux catastrophes naturelles76 ; l’inclusion de l’analyse des risques de catastrophes dans la planification stratégique et programmatique et les projets de démonstration pilotes qui relient les risques de cataclysmes, les risques environnementaux et la réduction de la pauvreté, fournira des possibilités de réduction de la vulnérabilité des pauvres. Une approche qui prend en compte la mitigation environnementale et la durabilité est également nécessaire. Les différents programmes et stratégies sectoriels (PADR, code de l’eau, PE2,…) seront revus pour l’inclusion des stratégies de mitigation et des analyses des risques et des catastrophes. Actions stratégiques :

• Inclusion de la réduction des risques et de la vulnérabilité comme un

axe transversal dans tous les programmes et stratégies sectoriels en cours d’exécution ou d’élaboration, à commencer principalement par les programmes de réduction de la pauvreté, à tous les stades de la gestion des catastrophes;

• Introduction de la vulnérabilité aux catastrophes comme facteur d’appauvrissement à la première conférence inter-provinciale;

• Introduction de la vulnérabilité des pauvres vivant dans les zones à haut risque dans le DRSP;

• Aide d’urgence orientée vers le développement;

• Aide au développement orientée vers la réduction des risques et des catastrophes.

¬ Intégration de la réduction des risques dans les programmes pour

l’environnement

Le programme de Madagascar pour l’environnement est actuellement en révision. Cette révision fournira les bases pour le développement de la troisième phase du PE2. La réduction des risques liés à la dégradation de l’environnement par le biais de programmes de mitigation ciblés ; l’inclusion de l’évaluation des risques et des catastrophes dans la planification pour l’environnement et les projets pilotes de démonstration, sont des stratégies – clés pour la réduction des risques environnementaux. Une révision du PE2 et l’inclusion de la réduction des risques et des catastrophes dans le programme, en tant que thème, fourniront des possibilités pour la prévention des catastrophes par le biais du secteur de l’environnement. La révision de la Charte de l’Environnement et du Plan d’Action devrait permettre de dégager les zones spécifiques où une intervention serait mandatée et faisable du point de vue programmation.

Actions stratégiques :

• Inclusion de la réduction des risques et de la vulnérabilité comme axe

transversal dans tous les programmes et stratégies environnementaux

76 Dans cette situation particulière, la vulnérabilité désigne l’accès à la nourriture (sécurité alimentaire), l’accès à l’eau (sécurité en eau), et l’accès à des moyens de vie (sécurité des moyens de vie)

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en cours d’exécution ou d’élaboration, à tous les stades de la gestion des catastrophes;

• Introduction de la vulnérabilité environnementale ainsi que des risques environnementaux comme facteurs de risques dans le PE2

Axe stratégique 6 : Coopération régionale et internationale A travers cet axe, les priorités stratégiques suivantes seront réalisées :

¬ Coopération technique et politique La gestion des catastrophes est devenue une priorité dans l’ordre du jour des forums régionaux et interrégionaux tels que la Banque Africaine pour le Développement (BAD), l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA), l’Association des Nations du Sud Est Asiatique (ASEAN) et la Coopération Économique dans la Région Asie Pacifique (APEC). Du fait de leur nature même, les cataclysmes traversent les frontières, que ce soit à leur origine ou par leurs impacts, menaçant ainsi la sécurité des zones frontalières et le partage des ressources. Dans l’ensemble, la coopération régionale concerne à la fois la collaboration en terme de mobilisation de l’aide dans les zones faibles, pour le partage des ressources matérielles et techniques, ainsi que la volonté d’éviter la répétition inutile des recherches scientifiques et techniques dans les zones vitales. ¬ Echanges d’informations et d’alertes Un certain nombre de structures régionales et internationales existent pour la surveillance et la prévision des aléas hydrométéorologiques. L’Organisation Météorologique Mondiale, par exemple, travaille énormément dans le domaine de la prévision et de la surveillance des cyclones. Dans la zone de l’Océan Indien, plusieurs systèmes météorologiques sont opérationnels, comme à la Réunion, par exemple. De plus, il existe des initiatives telles que le Forum sur les Climats de l’Afrique Australe, qui collecte des données sur les changements climatiques extrêmes et émet des prédictions pour la communauté de gestion des catastrophes. Ces prédictions sont tout à fait appropriées à Madagascar77. Le pays peut optimiser les bénéfices de ces ressources par l’intermédiaire d’une coopération active avec des services et initiatives régionales et locales. Actions Stratégiques:

• Les initiatives régionales et internationales pour la coopération dans les échanges techniques ou d’informations sont inventoriées;

• Une liste d’initiatives prioritaires est préparée et distribuée aux membres du CNGRC;

• Le BNGRC se charge d’organiser la coordination active et le partage des informations avec d’autres pays qui connaissent des problèmes similaires ainsi que les pays voisins ;

• “Construction” de passerelles virtuelles avec un certain nombre d’initiatives et de structures internationales et régionales, telles que les

77 Il faut noter ici qu’il existe un fossé important entre les connaissances et les informations scientifiques produites dans certains pays et les compétences des pays partenaires pour utiliser et appliquer ces connaissances et informations de manière efficace, afin de résoudre les problèmes causés par les risques et les catastrophes.

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structures de prévisions météorologiques mondiales comme l’OMM, le NOOA, ou bien telles que le Forum d’Afrique Australe pour les Perspectives Climatiques (Southern Africa Climate Outlook Forum);

• Développement de protocoles réalistes et efficaces pour le partage et la répartition rapide des ressources entre Madagascar et les pays de l’Océan Indien.

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ANNEXES

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Documents

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