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Ricardo García Guzmán
LA Seguridad pública EN VERACRUZ...
UN RETO ALCANZABLE
LA SEGURIDAD PÚBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE
ISBN: 978-607-9026-21-9
©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.
Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegación Cuajimalpa, México, D.F.50 81 26 35www.inap.org.mx
Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.
Diseño de portada: Freddy Ricardo Muñoz Juárez.
CONSEJO DIRECTIVO 2011-2014
José R. CastelazoPresidente
Javier Barros Valero Diego Valadés Mauricio Valdés Rodríguez
Vicepresidente para Asuntos
Internacionales
Vicepresidente Vicepresidente para los IAP’s de los estados
CONSEJEROS
Hilda Aburto MuñozCarlos Almada López
José Fernando Franco González SalasBenjamín González RoaroMauricio Merino Huerta
Sergio Hidalgo Monroy PortilloMaría de los Ángeles Moreno Uriegas
Arturo Núñez JiménezFernando Pérez Correa Carlos Reta MartínezÓscar Reyes Retana
Héctor Villarreal Ordóñez
CONSEJO DE HONOR
IN MEMORIAMLuis García Cárdenas
Ignacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga MagañaAdolfo Lugo Verduzco Gustavo Martínez Cabañas
José Natividad González Parás Andrés Caso LombardoAlejandro Carrillo Castro Raúl Salinas Lozano
FUNDADORES
Francisco Apodaca y OsunaJosé Attolini Aguirre
Enrique Caamaño MuñozAntonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor
Daniel Escalante OrtegaGabino Fraga MagañaJorge Gaxiola Zendejas
José Iturriaga SaucoGilberto Loyo González
Rafael Mancera OrtizAntonio Martínez BáezLorenzo Mayoral Pardo
Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cantú
Raúl Ortiz MenaManuel Palavicini PiñeiroÁlvaro Rodríguez Reyes
Jesús Rodríguez y RodríguezRaúl Salinas LozanoAndrés Serra Rojas
Catalina Sierra CasasúsRicardo Torres GaitánRafael Urrutia Millán
Gustavo R. Velasco Adalid
ÍNDICE
Pág.
PRESENTACIÓN ..........................................................................13
Agradecimientos ............................................................................. 15
INTRODUCCIÓN ....................................................................... 21
PRINCIPALES CATEGORÍAS DE ANÁLISISRELACIONADAS CON LOS SERVICIOS PÚBLICOS, LA SEGURIDAD PÚBLICA Y EL MARCO JURÍDICO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO ........................ 25
El Marco Teórico de los Servicios Públicos y la Seguridad Pública ....................................................................... 27
Los servicios públicos: concepto, importancia,naturaleza y tipología ........................................................................ 28
Concepto de servicio público ............................................................. 28
Importancia de los servicios públicos .................................................. 30
Naturaleza de los servicios públicos: su gratuidad .............................. 31
Tipología de los servicios públicos ...................................................... 33
La Seguridad Nacional, la Seguridad Ciudadana y la Seguridad Pública ......................................................................... 34
La Seguridad Nacional .................................................................. 34
La Seguridad Ciudadana .............................................................. 36
La Seguridad Pública .................................................................... 38
La Seguridad Pública: sociedad y desarrollo ...................................... 40
La inversión social en Seguridad Pública ........................................... 43
La profesionalización policial como destino dela inversión pública ........................................................................... 47
¿Cómo entender la formación curricular del policía .......................... 48
La Calidad Policial: Percepción ciudadana, confianza social y Estado de Derecho ......................................................................... 49
Del Capital Humano en el servicio policial al Capital Social para el desarrollo y el bienestar ............................................................. 53
El Marco Jurídico de la Seguridad Pública en México .................. 58
El Artículo 21 Constitucional ............................................................ 58
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública ............... 59
El Consejo Nacional de Seguridad Pública ........................................ 61
Importancia .................................................................................. 61
Retos del Consejo Nacional de Seguridad Pública ............................. 62
Perspectivas del Consejo Nacional de Seguridad Pública ..................... 64
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 ......................................... 65
El Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012 .................... 67
La Constitución Política del Estado deVeracruz de Ignacio de la Llave .......................................................... 68
El Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016 .................................. 69
Hacia un nuevo modelo policial a nivel federal .................................. 70
LA POLICÍA EN MÉXICO: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA ...................................................... 73
Orígenes y evolución de la Policía en México ..................................... 77
El Ministerio Público Federal de 1908 a la Constitución de 1917 ...... 79
La Policía Mexicana en 1934 ............................................................. 80
El Ministerio Público de 1941 a las Leyes Orgánicas de la Procuraduría General de la República (PGR) ............................ 81
La Dirección Federal de Seguridad (DFS) 1947 ................................ 83
La Dirección General de Investigaciones Políticas ySociales (DGIPS)1967 .................................................................... 84
La Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (1985).. 85
El Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) 1989 ...... 85
La Investigación y la Inteligencia Nacional: características, fines, retos y desafíos .......................................................................... 86
Funciones, estructura y presupuesto del CISEN ................................ 86
Estructura ..................................................................................... 88
Presupuesto ................................................................................... 90
Agendas y requerimientos de inteligencia: Planeación operativa, recolección de información, difusión y explotación ............ 90
Recolección ......................................................................................... 91
Procesamiento .................................................................................... 91
Difusión .............................................................................................. 92
Explotación ........................................................................................ 92
La Agencia Federal de Investigación (AFI) 2003 ............................... 92
Las expectativas de modernización de la policía mexicana .................. 94
El Estado de Veracruz: geografía y población .................................... 95
Marco Nacional de Referencia .......................................................... 95
Marco Estatal de Referencia ............................................................ 117
Antecedentes .................................................................................... 117
Situación actual .......................................................................... 123
La estructura de la Seguridad Pública en Veracruz ........................... 125
Retos y Perspectivas de la Seguridad Públicaen el Estado de Veracruz ................................................................. 127
El estado de fuerzas en el ámbito nacional ...................................... 129
Elementos de una Política de Estado en materia de Seguridad Pública ............................................................................. 130
¿Política Pública Gubernamental o una Política de Estado? .............. 134
Integralidad de la Política de Estado ............................................... 137
Desarrollo de una Política de Estado en materia de Seguridad Pública y la situación actual en el Estado de Veracruz ...... 141
LA SOCIEDAD VERACRUZANA EN EL MARCO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA: DIAGNÓSTICO Y DISEÑO DE LA PROPUESTA ................................................. 157
La estructura de la Seguridad Pública en Veracruz ........................... 159
Los elementos del desarrollo policial ............................................... 160
La estructura funcional jerárquica ................................................ 160
Profesionalización y organización académica ................................... 161
La Carrera Policial ..................................................................... 162
La capacitación deseable en materia policial ...................................... 163
La Carrera Policial y la Profesionalización ..................................... 164
La profesionalización del Sector de Seguridad Pública en Veracruz .... 166
El Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Veracruz ..................................... 167
El Programa de Capacitación y Evaluación de los Servidores Públicos de las Dependencias, Entidades y Organismos de la Administración Pública Estatal ............................ 169
Decreto por el que se establece el Programa de Capacitación y Evaluación de los Servidores Públicos de las Dependencias, Organismos y Entidades de la Administración Pública del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave ....................................... 178
Propuesta de una Política de Estado en materia de Seguridad Pública ...................................................................... 182
Requerimientos para la implantación de la propuesta de modelo: de orden técnico, jurídico y administrativo .................... 190
Requerimientos Técnicos ................................................................... 191
Aspectos Jurídicos para la Política del Estado ..................................... 191
El componente administrativo para la Política de Estado en Seguridad Pública .................................................................... 194
La Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave ......................................................... 195
La Ley 553 del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz .............................................................. 202
La Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave ....................................................... 281
La Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos para el Estado de Veracruz Llave. (LCEDHEV) ............................. 299
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave ............................ 312 Consideraciones Generales .............................................................. 345
Las Instituciones de Seguridad Pública en Veracruz ......................... 348
El Consejo Estatal de Seguridad Pública ......................................... 348
CONCLUSIONES ....................................................................... 353
FUENTES DE CONSULTA ....................................................... 359
PRESENTACIÓN
El Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, pro-mueve el estudio, análisis e investigación del quehacer de la Administración Pública de nuestro país en los tres órdenes de gobierno. Así, este libro de Ricardo García Guzmán, La Segu-ridad Pública en Veracruz… un Reto Alcanzable, da cuenta de esta tarea institucional.
Uno de los fines del Estado, es la Seguridad y Paz Social. Para lograr el mismo, es necesario contar con un sistema de Seguridad Pública efectivo, basado en modelos innovadores, desarrollados con base en las necesidades de la localidad y con una sociedad corresponsable en el sistema, a fin de coadyuvar al logro de este fin.
En nuestro país el tema de la Seguridad Pública se ha vuelto primordial en la agenda, no sólo del Gobierno Federal, sino también de los gobiernos de las entidades federativas, quienes han desarrollado diversos sistemas para mejorar las
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percepciones sociales respecto al tema. Este libro da cuenta de un nuevo modelo, propuesto para uno de los estados que han experimentado con mayores éxitos al respecto.
Durante el desarrollo de la obra, García Guzmán, realiza un recorrido entre los modelos de seguridad existentes, analiza la historia de la función policial en nuestro país, hasta aterrizar en el estado de Veracruz, sujeto de análisis de la obra. Cabe resaltar, que el autor de la obra conoce bien el tema, no sólo académicamente, sino también en la práctica al haber sido diputado local y presidente del Congreso del Estado; presidente municipal de su natal Pánuco y, en dos ocasiones, presidente del Instituto de Administración Pública de la entidad.
El modelo propuesto por el autor, pasa por un amplio análisis de las funciones policiales y de coordinación que existen entre los tres niveles de gobierno, situación que le permite pro-poner cambios, no sólo en las estructuras y funciones de las corporaciones de seguridad pública, sino también al entramado legal bajo el cual se desenvuelven cada una de ellas.
El INAP, se congratula por la edición y publicación de la obra de nuestro asociado, Ricardo García Guzmán, misma que es-tamos seguros contribuirá a generar un mayor debate sobre cómo resolver uno de los grandes retos para los gobiernos: la Seguridad Pública.
José R. CastelazoPresidente
LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE
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A Nora, columna vertebral de la hermosa familia que hemos construido. Su compren-sión, amor y apoyo en momentos claves de mi vida han sido determinantes para seguir adelante.
Al Diputado Ricardo y al Licenciado Rodrigo García Escalante. Más que mis hijos mis mejores amigos y asesores de cabecera. Compartir cotidianamente sus retos, sus anhelos y sus preocupaciones ha sido un privilegio que me brinda la vida.
A Rodriguín, Renata, Adita y a Ricardito. El paraíso y los momentos más bellos los seguiré viviendo con ustedes.
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A la maestra María Francisca Guzmán de García. Diariamente madre, estoy contigo y con mi padre, con todos mis sentidos, alma, mente y corazón.
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AGRADECIMIENTOS
Mi gratitud perenne para mis compañeros y amigos del INAP, Institución que ha sido clave en mi formación académica y en la cual siempre he encontrado la mano amiga para desarrollar mis proyectos.
Gracias, respetado y querido Maestro José R. Castelazo.
Gracias Maestros Rommel Rosas, Eduardo Topete y Sergio Sandoval.
Gracias a todos y cada uno de los distinguidos integrantes del INAP.
Gracias también al Licenciado Alejandro Uscanga Villalba y al Lic. Marco Antonio
Lobato Arcos.
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INTRODUCCIÓN
Ante el evidente incremento de los índices de inseguridad en nuestro País en los últimos años y la derivación de este fenómeno social hacia las Entidades federativas en donde, Veracruz no es la excepción, se hace imprescindible preguntarnos ¿cuáles deben ser las medidas para combatir esta circunstancia? y ¿quiénes deben llevarlas a cabo?
En los últimos años se han endurecido las políticas en materia de seguridad para contrarrestar el incremento en los índices de violencia delincuencial que han vulnerado las estructuras gubernamentales.
En el caso de Veracruz, por sus características geográficas entre las que se cuentan vías de comunicación marítimas y terrestres cuyas colindancias se presentan con distintas entidades del centro del País, así como también contar con una geografía accidentada de difícil acceso para los cuerpos de seguridad y su cercanía de la costa este de los Estados Unidos, han sido circunstancias que han confluido para que se encienda la alerta ante un potencial mayor problema en materia de seguridad pública.
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En este orden de ideas, es preciso señalar que el presente trabajo de investigación tiene como objetivo constituirse en nuestra aportación para contribuir a las acciones que el Doctor Javier Duarte de Ochoa, Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz, ha emprendido en la materia. Como él mismo lo ha señalado:
“La historia de muchos países demuestra que cuando apostaron por mejores policías, se produjo un círculo virtuoso a favor de la seguridad. Al contar con policías más eficientes, más seguros y orgullosos de sí mismos, se ganaron la confianza de la ciudadanía”.* “… Contar con policías dignos y confiables es el gran reto de la seguridad en Veracruz… **
Los veracruzanos estamos convencidos de que el patrimonio histórico, holístico y cultural del Estado es mucho más grande que cualquier contingencia a superar.
Bajo estas premisas y tomando en consideración que Veracruz, al igual que México, se encuentra protegido y regido por un cuerpo importante de legislación en la materia, la investigación se encamina a fortalecer el Estado de Derecho como una de las estrategias planteadas.
* Discurso pronunciado por el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del Estado de Veracruz, en el marco de la Primera Sesión Ordinaria del Consejo Estatal de Seguridad Pública, en la Sala de Banderas de Palacio de Gobierno. Viernes 25 de marzo de 2011. Xalapa, Veracruz. México.
**Fragmento del discurso pronunciado por el Dr, Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del Estado de Veracruz, en la Clausura del Curso de Formación Inicial del Nuevo Modelo Policial. Martes 28 de agosto de 2012, Academia de Policía, El Lencero, Emiliano Zapata Veracruz., México, en Diario de Xalapa del 29 de agosto de 2012, pág. 9ª, Año LXIX, No. 24689.
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Aquí proponemos la construcción de una Política de Estado que le brinde certidumbre laboral, jurídica y económica a los cuerpos policiacos e incentive la competitividad de los mismos.
Una Política de Estado que se constituya en la base de un proyecto de Nación integral y transversal.
La integralidad en la mirada del poder público y la globalidad de elementos incluidos en el ejercicio del poder, en el diseño y en la aplicación de la propuesta requieren ciertamente una perspectiva holística.
Con esta idea se pretende establecer la construcción de una política que incorpore los elementos de tipo técnico, financiero, jurídico, político y administrativos que permitan su viabilidad.
Sabemos que las reformas a la administración pública no deben ser esfuerzos aislados, sino integrados en la orientación estratégica del gobierno. En otras palabras, deben quedar alineadas con los objetivos generales del buen gobierno.
Esa es la pretensión.
Ricardo García Guzmán
RICARDO GARC¸A GUZM˘N INTRODUCCIŁN
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PRINCIPALES CATEGORÍAS DE ANÁLISIS RELACIONADAS CON LOS SERVICIOS
PÚBLICOS, LA SEGURIDAD PÚBLICA Y EL MARCO JURÍDICO DE LA SEGURIDAD
PÚBLICA EN MÉXICO
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PRINCIPALES CATEGORÍAS DE ANÁLISIS
RELACIONADAS CON LOS SERVICIOS PÚBLICOS,
LA SEGURIDAD PÚBLICA Y EL MARCO JURÍDICO
DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO
El Marco Teórico de los Servicios Públicos y la Seguridad Pública
El Doctor Javier Duarte de Ochoa, Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz, sostiene un binomio fundamental en la salvaguarda de los intereses ciudadanos: «una policía de calidad asegura un círculo virtuoso que privilegia la seguridad». En base a ello, si definimos la eficiencia policial1 como la combinación de actitudes, conocimientos, valores y metodologías de acción, constituye por sí misma una base sobre la que se construye un componente importante de la confianza ciudadana en sus instituciones y en la gobernabilidad del Estado.2 Por esta razón,
1 Sobre la eficiencia policial, sugiero revisar la obra de la consultora Leticia Salomón, pre-sentada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El desempeño policial y la satisfacción de la ciudadanía. PNUD. Tegucigalpa, Honduras. Febrero de 2004. http://pdba.georgetown.edu/Security/citizensecurity/honduras/documentos/desempeno.pdf (25 de octubre de 2011).
2 V. SILVA, J. Francisco. Concepto Moderno de Estado. Kessinger Publishing, USA. 2010.
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se mira conveniente en esta obra sostener que la inversión pú-blica en capital humano3 policial deviene necesariamente en un componente fundamental de una política social centrada en la construcción de una sociedad segura; y una sociedad segura es, a su vez, la base de una sociedad que está en condiciones de marchar hacia el progreso. Si Veracruz anhela un estatus de progreso debe, en consecuencia, instaurar un esquema estratégico de eficiencia policial que garantice la confianza ciudadana, entendida ésta como un elemento del capital social productivo del Estado de Veracruz.
Los servicios públicos: concepto, importancia, naturaleza y tipología
Concepto de servicio público
Los servicios públicos en toda sociedad y economía se hallan fuertemente relacionados con la estructura y funcionalidad del sector público. El sector público comprende una parte sustancial que ocupa los recursos económicos de una sociedad, la cual contribuye a su financiamiento para recibir, a cambio —los denominados ‘pagos fiscales4’— servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades de los individuos socialmente agregados.
3 En el sentido de Gary S. Becker, en A The Theoretical and Empirical Analysis, With Special Reference to Education. University of Chicago Press, 3a. Edición. 1993.
4 El pago es la forma más común de extinguir los créditos fiscales, cumpliendo con la entrega de la cosa o cantidad debida. Una de las funciones del derecho fiscal es regular la forma en que el Estado obtiene, de los particulares, los recursos (económicos) necesarios para cubrir los gastos públicos. FERNÁNDEZ MARTÍNEZ, Refugio. Derecho fiscal. McGraw-Hill, México. 1998, pág. 288.
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El sector público incluye todas las Dependencias y Entidades del gobierno y empresas de participación estatal mayoritarias que constituyen también lo que denominamos el Estado. En este sentido, el sector público es la estructura formal —la autoridad formal— que permite tomar decisiones que trascienden a los grupos sociales, privados y al propio mercado. La importancia del sector público se expresa en el volumen y cuantía de los ingresos y los egresos públicos en las economías contemporáneas y, en las economías industrializadas, tal volumen financiero ha llegado a ser, como bien dice José Ayala5, el 50% del Producto Interno Bruto (PIB).
La razón de ser del sector público es canalizar y articular la responsabilidad política del Estado frente a la sociedad: proporcionarle los servicios públicos que ésta demanda.
Definimos un servicio público como el conjunto de prestaciones reservadas al Estado y a la órbita de su administración pública —el sector público— y cuya finalidad es cubrir las prestaciones fundamentales a sus ciudadanos.6 Un servicio público debe satisfacer las necesidades de la comunidad y regularmente cumple funciones diversas e interrelacionadas, tales como las económicas y las sociales. 5 AYALA ESPINO, José. Economía del Sector Público Mexicano. Facultad de Economía,
UNAM. México. 1999, pág. 25. 6 El Servicio público es “toda actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de
carácter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo deba ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régi-men jurídico exorbitante del derecho privado, ya por medio de la Administración pública, bien mediante particulares facultados para ello por autoridad competente, en beneficio indiscriminado de toda persona”. Citando a Jorge Fernández Ruiz, Mauricio Yanome Yesaki, en El concepto de Servicio público y su régimen jurídico en México. Instituto de In-vestigaciones jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2544/31.pdf (18 de noviembre de 2011).
RICARDO GARC¸A GUZM˘N PRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISIS
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Importancia de los servicios públicos
León Duguit7 —un jurista francés especializado en derecho público— sustentaba, hacia principios del siglo XX, el criterio de que cuando el Estado proporciona educación, salud, transporte, no ejerce un poder de mando propiamente dicho; aún cuando estas actividades están regidas por un sistema de derecho público, ya que al decir de Duguit, el fundamento teórico del Estado no es la soberanía, sino la noción de servicio público.
La importancia de los servicios públicos se apoya en la tesis de que un Estado social y políticamente responsable —no liberal en extremo— se asume como una comunidad o corporación de servicios públicos cuyos agentes son los gobernantes. Por lo tanto, se comprende que las funciones del Estado son todas aquellas actividades que los gobernantes ejercen para crear, organizar y asegurar el funcionamiento ininterrumpido de los servicios públicos. Consecuentemente, se concluye que para la doctrina francesa —representada por León Duguit— administración pública y servicios públicos son una y la misma cosa.8
7 DUGUIT, León. Souveraineté et liberté: leçons faites à l’Université Columbia. New York, USA. 1920.
8 Sugiero revisar a Joseph Raz, en El Estado de Derecho y su virtud. Estado de derecho. Con-cepto, fundamentos y democratización. Miguel Carbonell, Wistano Orozco y Rodolfo Vázquez (Coords). UNAM-ITAM-Siglo XXI Editores. México, 2002, págs. 15-36.
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Naturaleza de los servicios públicos: su gratuidad
Las características de los servicios públicos definen también su naturaleza esencial. No es posible deslindar los elementos constitutivos de la noción de servicio público al margen del derecho, que finalmente es quien estructura al Estado. Hoy día, tanto los juristas como los sociólogos, los politólogos y los economistas discuten en relación a la naturaleza de Estado y sus relaciones con la sociedad. Cada tratadista, desde la perspectiva de su enfoque, aporta elementos de análisis que complementan la construcción de los conceptos y las unidades de análisis para la toma de decisiones estatales, ya para definir políticas gubernamentales, de Estado o bien políticas públicas.
Conviene resaltar aquí que las acciones públicas se incrustan en diferentes áreas de la sociedad y la economía, lo cual complica dilucidar la naturaleza de los servicios públicos. Por ejemplo, algunas actividades del Estado son estratégicas —sus acciones mínimas: mantenimiento del orden, la seguridad nacional, la defensa—; otras son exclusivas —lo que solo el gobierno puede realizar—, servicios como el cobro de impuestos, la seguridad pública, la regulación, la educación básica; actividades competitivas, con las que el sector público compite con el privado: hospitales, educación media y superior. Finalmente, las actividades de mercado, con las que el gobierno obtiene beneficios, rentabilidad y competencia en el mismo.9
9 AYALA ESPINO, op. cit., pág. 36.
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En este contexto, algunas de las características de los servicios públicos —actividades del Estado— son las siguientes10:
1. Todo servicio público debe suministrarse en el marco de la racionalidad que la administración dispone; esto es, debe ser planeado, coordinado, dirigido, controlado y evaluado en términos de su impacto en la sociedad.
2. Un servicio público no es eventual, es permanente e ininterrumpido, regular y continuo de modo que pueda satisfacer las necesidades de las comunidades por encima de los intereses políticos de quienes los prestan.
3. Todo servicio público es ajeno a fines de lucro tanto de personas como de dependencias o entidades públicas o privadas que los proporcionan.
4. Todo servicio público es proporcionado por una depen-dencia o entidad, pero puede ser prestado por particulares
10 Para el investigador Freddy Alberto Mora Bastidas, de la Universidad de los Andes, las características fundamentales del servicio público son: i.- continuidad (Prestación inmediata del servicio, sin interrupción); ii.- mutabilidad (el alcance del concepto interés puede variar, se puede adaptar al cambio del criterio de interés y la Administración puede modificar la organización o el funcionamiento); iii.- igualdad (la prestación del servicio cumple condiciones, todos se encuentran sometidos a las mismas normas, las personas accesan a la prestación del servicio o cargos ofertados); iv.- obligatoriedad (Existe un deber de la administración de prestar el servicio, sólo se puede suspender o retirarlo por causa legal); y v.- desinterés (no tiene fines de lucro, puede ser prestado sin costos, imponerse una tasa por la prestación, o el importe puede cubrir costos y beneficios). Sugiero revisar la obra: MORA BASTIDAS, Freddy Alberto. Servicio público. http://webdelprofesor.ula.ve/economia/fremoba/docs/diplomado_dcho_administrati_iii.pdf (15 de octubre de 2011). Por otro lado, Alberto Ibarra Mares, en Introducción a las Finanzas Públicas, expone tres características básicas de los servicios públicos: Necesidad (decisión por parte del Estado de declarar servicio público a determinada actividad que se traduce en una exigencia de tipo colectivo por la compleja organización del individuo en sociedad, y su esencia es que no se debe prestar a lucro); Entidad (se prestará a través de un organismo ya sea centralizado, descentralizado o concesionado y que en todo momento estará sujeto a leyes que cuiden la correcta satisfacción del servicio y no se desvíe la esencia y filosofía en el interés colectivo; la entidad deberá contar con los medios económicos adecuados que garanticen la prestación en forma regular y eficiente); y Sociabilidad (debe ser impersonal y general hacia la población que lo requiera, sin importar clase social, religión, sexo, ideas políticas, etc.). Fundación Universitaria Tecnológico de Comfenalco. Cartagena de Indias, Colombia, diciembre de 2009. http://www.eumed.net/libros/2010a/665/CARACTERISTICAS%20DE%20LOS%20SERVICIOS%20PUBLICOS.htm (15 de octubre de 2011).
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bajo autorización, supervisión y fiscalización del Estado, de conformidad con las leyes vigentes en el país.
De esto se puede explicar la naturaleza de los servicios públicos: su gratuidad, su carácter general e ininterrumpido, su naturaleza estatal y política y sobre todo la necesidad de garantizar su eficiencia para cumplir con los fines del Estado. La capacidad del Estado para cumplir con una prestación eficiente y eficaz de sus servicios públicos define también la pertinencia del Estado y su gobernabilidad.
Tipología de los servicios públicos
Los tipos de servicios públicos —sus modos de clasificación— devienen de las áreas de la economía en las que discurren, que son también las áreas de actividad social. Pero también acudimos aquí a los criterios tradicionales que el derecho público proporciona. La doctrina asume los siguientes tipos:
1. Servicios esenciales y no esenciales. Esenciales son los que, de no prestarse, pondrían en peligro la existencia del Estado: policía, educación, salud. No esenciales son los excluidos de los esenciales.
2. Permanentes y esporádicos. Permanentes son los prestados de modo regular; esporádicos son los contingentes para satisfacer una necesidad colectiva transitoria.
3. Por el origen del órgano público o de la administración pública que los presta: nacionales, estatales, municipales y concurrentes.
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4. Descentralizados o centralizados. 5. Por su naturaleza: servicios administrativos, fiscales,
industriales, turismo, etc. 6. Directos o concesionados.
La Seguridad Nacional, la Seguridad Ciudadana y la Seguridad Pública
La Seguridad Nacional
La noción de seguridad nacional refiere la idea de relativa calma y estabilidad que una sociedad —Estado Nación— requiere para desarrollar sus actividades económicas, productivas y cotidianas en paz. Tal estado de calma y estabilidad son en cierta forma predictivas, aunque sujetas a riesgos endógenos y exógenos. Hasta antes del advenimiento del crimen organizado en México y países de la periferia, la seguridad nacional era una función de la no intromisión armada o tecnológica de algunos agentes externos que pudieran perturbar la calma, la paz y la estabilidad de la sociedad y del Estado. Hoy día, la seguridad nacional puede ser alterada —como de hecho lo está siendo en México— por actores internos cuya conducta delictiva ha obligado al Estado a reaccionar militarmente en su contra. El gobierno mexicano, en las circunstancias que hoy día vive la sociedad, ha canalizado sus recursos y estrategias para recuperar una seguridad nacional lacerada por el narcotráfico y sus gru-pos delincuenciales, acudiendo al aparato militar para preservar una paz que se ve fuertemente amenazada. La defensa nacional —Ejército y Marina— ha invadido las calles y la privacidad de
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los ciudadanos para buscar resarcir las acciones que la policía federal no ha sabido o podido conseguir.
En medio de los efectos y secuelas quizá del mundo globalizado, es contundente la crisis que evidencian los Estados-Nación, al no poder solucionar, como lo afirma el Doctor Hernández Campillo, sus propias problemáticas. Hoy mismo, más de una docena de estados enfrentan los problemas del desempleo y deficiencias en sus esquemas, si los hay, de planificación para el desarrollo11.
Aún más, hoy día, son tema de vanguardia las críticas hacia las políticas económicas que lejos de llevar al progreso y desarrollo sostenido, tienen sumidos a los Estados en altos índices de desempleo, desigualdad en la distribución de la riqueza y en otros casos, una creciente e imparable pobreza extrema.
Los efectos de transnacionalización no son ajenos a los países del siglo XXI; los intercambios económicos y financieros, trascienden las fronteras nacionales alterando las estructuras internas, poniendo en riesgo las bases sociales. No hay Estado que enfrente problemas de inseguridad y violencia que esté desvinculado de la realidad global, trastocando el concepto de soberanía12.
Desde la óptica de Hernández Campillo, desde su enfoque sistémico de soberanía, la adaptación al cambio transnacional, global, significa un reto para los Estados, ajustando líneas de 11 HERNÁNDEZ CAMPILLO, José Alfredo. Soberanía y globalización. Un enfoque sistémico.
Porrúa, México. 2008, págs. 117-119.12 Ídem.
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acción económicas y rutas de crecimiento y desarrollo; y para el caso que nos ocupa, diseñar, perfeccionar y aplicar las mejores estrategias en materia de seguridad pública, consolidando una política facilitadora del Estado de Derecho13.
Por otro lado, y amén de las guerras clásicas, es preciso ubicar la seguridad nacional14 no solo ante el crimen organizado, sino también en torno de otras amenazas más difusas a la seguridad nacional, tales como el terrorismo, los riesgos medioambientales, los fenómenos sociales de escala global como las migraciones eventuales, permanentes o incluso masivas y, por supuesto, las acciones delictivas de los grupos criminales asociados al narcotráfico.
La Seguridad Ciudadana
La seguridad nacional —la del Estado— debe distinguirse de la seguridad humana —la de las personas— y del orden público, definido como seguridad ciudadana. Empero, lo que toda política de seguridad nacional debe anhelar es la procuración de un ambiente tal de paz social que las personas puedan llevar adelante sus vidas cotidianas con libertad y confianza.
La seguridad pública y la seguridad ciudadana no pueden deslindarse una de otra, pues ambas son concurrentes con el orden público y ambas definen el clima de paz que un país requiere para propiciar su crecimiento y su desarrollo económico y social. 13 Robustézcase la postura del Doctor Hernández Campillo, con la obra de José Gerardo
Polina León. La seguridad pública entre la racionalidad y el caos. Porrúa. México, 2007.14 Sobre seguridad nacional, sugiero revisar la obra de Ana María Salazar. Seguridad Nacional
Hoy. El reto de las democracias. Nuevo Siglo, Aguilar, México, 2002.
LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE
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En México, afirma Benito Andrés Juárez Armenta15, se interpreta a la seguridad como una situación de certidumbre frente a amenazas potenciales que atentan contra la protección de la nación y de sus instituciones. El término Seguridad Nacional ha extendido su dominio a partir de las transformaciones del sistema de seguridad internacional donde predomina el poder económico y transnacional. Esto se ve reflejado en el artículo 3º de la Ley de Seguridad Nacional16, que define a la Seguridad Nacional como:
Las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano.
La seguridad ciudadana, en contra parte, se define como la seguridad de las personas, de los individuos. No es la seguridad del Estado —la cual admite todo a partir de “la razón de Estado”— sino la paz social como elemento determinante de la convivencia humana.
Es otras palabras, la seguridad social es la seguridad de las personas, es la seguridad humana.17 El Estado mexicano no posee una definición de seguridad humana como tal; empero,
15 JUÁREZ ARMENTA, Benito Andrés. “Seguridad humana”, en: Razón áurea, Scientia et Arts. Abril 29, 2011. http://pergamo.cicese.mx/wordpress/2011/04/29/seguridad-humana/ (12 de noviembre de 2011).
16 Ley de Seguridad Nacional, del 31 de enero de 2005.17 Seguridad social es “Un instrumento de Estado que ofrece en la medida de sus posibi-
lidades económicas, resolver la problemática emergente de la población en materia de salud, trabajo, educación, vivienda y bienestar social en general”. DÍAZ LIMÓN, José. La Seguridad Social en México. Un enfoque histórico. Revista de la Escuela Libre de Dere-cho de Puebla. No. 2. Instituto de Investigaciones jurídicas-UNAM. http://www.juridi-cas.unam.mx/publica/librev/rev/revjurdp/cont/2/art/art2.pdf (4 de diciembre de 2011). págs. 39-59.
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la Constitución y el Plan Nacional de Desarrollo18 contienen principios claros que reflejan un interés del Estado por propiciar el desarrollo de los individuos —las personas— como entes esenciales de la actividad del Estado.
Nuestra Constitución, en su apartado de las garantías indivi-duales, hace una vasta enumeración de los derechos civiles, políticos, sociales y culturales orientados al bienestar y de-sarrollo humano. Educación, salud, empleo, seguridad jurídica, igualdad, vivienda, medio ambiente, entre muchos otros derechos y garantías —servicios públicos— en los que subyace no exclusivamente la viabilidad de la integridad del individuo y su desarrollo, sino también se puede encontrar la certidumbre a futuro que mediante su ejercicio pleno se logra prevenir amenazas sociales venideras que alcanzarían repercutir no sólo en la vulnerabilidad del bienestar del individuo, sino en el debilitamiento del Estado de Derecho y en el resquebrajamiento del sistema democrático garante de las libertades individuales.
La Seguridad Pública
El Estado mexicano confronta hoy importantes desafíos; empero, el narcotráfico19 y la delincuencia organizada20 son sus 18 Ver artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.19 “El narcotráfico es la parte de la economía criminal más importante, cuya lógica se funda
en las enormes ganancias que se originan entre la siembra, cosecha, procesamiento, transporte y distribución en los mercados de los consumidores”. Palabras del C. Procurador General de la República en la Consulta Nacional para el Combate al Narcotráfico. Palacio Legislativo de San Lázaro, México, D. F., 14 de agosto de 1995. Vid. Moreno Hernández, Moisés. Política criminal y Reforma penal. CEPOLCRIM, México, 1999, pág. 309. Revisar a René González de la Vega. Política criminológica mexicana. Porrúa, México, 2000.
20 MACEDO DE LA CONCHA, Rafael. Delincuencia organizada. INACIPE, México, 2003.
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mayores retos, puesto que los homicidios relacionados con la batalla contra el crimen organizado se han disparado, según se observa:
• Más de 15.000 en 2010, • prácticamente el doble que en 2009 y • casi el triple que en 2008.
Fuente: ESCALANTE GONZALBO, Fernando. Homicidios 2008-2009.21
En el 2012, los homicidios suman más de 60 mil.
El problema es que el enemigo y culpable de la violencia urbana que se busca combatir es invisible y se confunde en la población civil, cuenta con capacidad financiera que le da poder para corromper autoridades, abastecerse logísticamente 21 ESCALANTE GONZALBO, Fernando. Homicidios 2008-2009. La muerte tiene permiso.
En Nexos. México. 3 de enero de 2011. http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=1943189 4 de diciembre de 2011.
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con armamentos y pertrechos que únicamente los ejércitos poderosos del mundo poseen, atacan a las fuerzas armadas igualando su poder de fuego, asesinan a políticos y policías. Lo que ha provocado terror en la sociedad y esto impacta en los campos del poder poniendo en riesgo la seguridad interior, sobre todo en ésta que se lleva principalmente en áreas urbanas.
La seguridad pública, por lo tanto, se ha convertido en un factor sustancial de la actividad del Estado. Se trata de un servicio público estratégico para garantizar la seguridad ciudadana y la propia seguridad del Estado.
La Seguridad Pública: sociedad y desarrollo
La Seguridad Pública (en adelante SP) constituye, en primer término, un servicio público que el Estado debe contemplar como un elemento fundamental de su política social. Hoy en día, dadas las condiciones que se viven en México —en la perspectiva del denominado crimen organizado— no es posible contemplar una política social aislada del factor implícito de la seguridad ciudadana en sus bienes y personas. Ni la convivencia social, ni la inversión pública y privada tendrían frutos loables en el crecimiento y desarrollo de la economía, sin una política sólida y bien fundada que construya un servicio público con seguridad eficiente, eficaz y confiable. El fortalecimiento de las competencias policiales22 representa, en una política así definida, un pilar nodal del Estado de Derecho.22 Se asume aquí el concepto de competencia en el marco teórico del Capital Humano.
Competencias son “conocimientos, capacidades y actitudes adecuados para una determinada situación, son fundamentales para todo individuo en una sociedad basada en el conocimiento”. En EUROPA. Competencias clave para el aprendizaje permanente. http://europa.eu/legislation_summaries/education_training_youth/lifelong_learning/c11090_es.htm (2 de diciembre de 2011).
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La SP sugiere que los ciudadanos, y en general todos los actores sociales de una región o demarcación política determinada, puedan convivir juntos en armonía en la plenitud del respeto de los derechos individuales del otro, y en este escenario, es el Estado el garante por excelencia de la SP y, a la vez, el máximo responsable a la hora de evitar las alteraciones al orden social, cualesquiera que sean los orígenes de tales arrebatos, ya políticos o ya delincuenciales del orden común o bien de la hoy denominada delincuencia organizada.
Es en este sentido que la SP constituye un servicio social universal, en tanto que debe alcanzar a todas las personas y a todos los actores sociales, en la medida en que, además de personas, representan un papel esencial en la construcción de la sociedad y de la economía. Los alcances de la SP, como se dijo, refieren la totalidad del universo social y la integridad del concepto humano, moral y jurídico de la persona: su vida, su integridad física y sus bienes.23 Naturalmente, cuando hablamos aquí de la SP se tiene que referir, por necesidad, sus dos componentes esenciales: las fuerzas de seguridad y el Poder Judicial.
La cohesión social —su construcción y consolidación como tal— y sus posibilidades de desarrollo, están estrechamente vinculadas al crecimiento y desarrollo económico —oferta de plazas de trabajo, salud, educación y justicia— y sin duda es la
23 La persona como sujeto social y político capacitada para sentir necesidades morales, tanto con relación a su cuerpo como respecto a su espíritu, y que, por ello, tiene también derecho a satisfacer esta doble clase de necesidad. La categoría o dignidad de la persona humana lleva consigo este derecho que es correlativo de aquellas necesidades y obligaciones. http://www.filosofia.mx/index.php?/foros/viewthread/316/#132 (15 de noviembre de 2011).
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SP el servicio estatal que define y asegura las condiciones bajo las cuales el edificio social se puede mantener firme y compacto.24
Hoy, las sociedades en abstracto ya no existen, ni como objeto de estudio ni como meros referentes sociológicos.25 Hoy en día son las grandes ciudades, las medianas y las pequeñas poblaciones, las zonas rurales, las fábricas y el campo los que sufren problemas derivados de la delincuencia común, así como las emergentes formas del crimen organizado, sin duda asociado a esquemas de corrupción y a formas de debilidad del Estado en términos de inteligencia policial y política, así como en fortalezas asociadas a la capacitación y a la dotación de recursos financieros suficientes para los equipamientos físicos que garanticen competencia y competitividad de las fuerzas de SP para enfrentar a las fuerzas criminales.
Por supuesto, el crimen organizado es una virulenta fuerza que debilita la fortaleza del Estado y las bases de la organización social y, consecuentemente, la credibilidad ciudadana en sus Instituciones y en sus gobernantes. Pero no se puede mirar de soslayo la masividad de los centros poblacionales y sus complejidades urbanas, las que contribuyen perversamente al perjuicio de miles, quizá millones, de habitantes de una urbe que —escudados en el anonimato— pueden delinquir mucho más que los individuos que habitan poblaciones de menor envergadura poblacional.
24 PASCUAL ESTEVE, J. María y Julia Pascual Guiteras. Cohesión social y gobernanza democrática: Para unas regiones y ciudades más inclusivas. Junta de Andalucía. Consejería de Gobernación. 2009. http://www.aeryc.org/correspondencia/documents2010/docu-ments/MaquetaLibroCohesionSocial.pdf (10 de octubre de 2011).
25 La “cohesión social” se entiende como un componente esencial de la “gobernanza”. PASCUAL ESTEVE. Op. cit.
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El Estado de Veracruz, por su ubicación, por su geografía y distribución poblacional en centros urbanos diversificados y distantes, conforma un escenario más dúctil y atractivo para el crimen común y para el organizado y ofrece, en este sentido, el mejor de los argumentos para sostener la necesidad de construir una política social que refuerce la capacidad del Estado para garantizar la SP con fuerza y vigor.26
La inversión social en Seguridad Pública
La SP mantiene una relación funcional directa con la eficacia de la policía y con el funcionamiento del aparato judicial. Pero, por otro lado, la SP no puede desentenderse tampoco del conjunto de las políticas estatales, ni de las condiciones sociales de una región, no solo asociadas a la población —su tamaño y densidad territorial— sino a sus niveles de pobreza. No es este documento el mejor espacio para discutir el impacto de la pobreza en la inseguridad, aunque no puede desdeñarse la correlación estadística entre las tasas de pobreza y la ocurrencia de los delitos. Por supuesto, tampoco es este el espacio idóneo para analizar la otra faceta del asunto: que la riqueza, por si sola, tampoco constituye un elemento capaz de acotar la incidencia de las formas del delito. Empero, los perfiles de la emergen-te delincuencia organizada evidentemente escapan a los añejos debates que discuten las relaciones entre pobreza y delincuencia; es evidente que el crimen organizado responde más a una lógica mercantil de gran dimensión que estimula, promueve y sostiene el negocio derivado del narcotráfico otorgándole una fortaleza 26 Ver INEGI. http://cuentame.inegi.org.mx/monografias/informacion/ver/default.aspx?te-
ma=me&e=30 (18 de septiembre de 2011).
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que pone en riesgo la fortaleza del Estado para garantizar la SP y la misma gobernabilidad.27
Es en este sentido que las fuerzas de SP —los servicios poli-ciales— deben ser objeto de fuertes dotaciones de inversión pública que construyan sus fortalezas, definidas no solo en equi-pamiento, sino sobre todo en capacidades y habilidades —las hoy denominadas competencias profesionales—, pues solo así podrán actuar por sí mismas, según la Constitución Federal dispone, a efecto de no verse desplazadas por el Ejército o la Armada de México. Y es también en este sentido en el que, en este libro, se proponen los perfiles y la definición de una política pública que integre todos los elementos que deberían constituir una fuerza policial profesional para garantizar la credibilidad y la confianza ciudadanas para consolidar el bienestar de las poblaciones del Estado de Veracruz.
Las dotaciones financieras en SP tienen varios destinos: uno es el equipamiento físico de las fuerzas policiales —armas, pertrechos e Inteligencia para la prevención, seguimiento y detección de los criminales— y, por otro lado, la construcción del capital humano policial: capacitación, educación en valores y desarrollo de competencias policiales para la investigación y la operación policial. Entendemos que el verdadero valor de las fuerzas de SP no radica en la rápida y oportuna aprehensión de delincuentes, sino, sobre todo, en la prevención de la comisión de los delitos. Las acciones posteriores, aunque necesarias, deberían ocurrir como un mal no deseado.
27 ECKSTEIN, Susan. El Estado y la pobreza urbana en México. Siglo XXI Editores, Madrid, España. 1999.
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Sin embargo, no es posible concebir el ciclo completo de la SP si no se persigue a los delincuentes hasta ponerlos en manos de la justicia, que será la encargada de establecer las penas y castigos consecuentes conforme a la Ley.
Así como la salud, la educación y las comunicaciones, la SP es una necesidad social y un servicio esencial de Estado, puesto que es la seguridad, precisamente, lo que le define y justifica como ente soberano y político. Ninguna necesidad tendríamos los ciudadanos del Estado, si no fuera por su capacidad de garantizar el cumplimiento de la ley y del orden para evitar, a toda costa, la impunidad que es una muestra de la incompetencia absoluta del Estado para cumplir su cometido.28
El marco teórico que define los linderos dentro de los cuales se mueve el concepto de SP ha sido discutido por varios juristas e investigadores. Sergio García Ramírez define la SP como29:
“Una cualidad de los espacios públicos y privados que se caracteriza por excelencia por la inexistencia de amenazas que socaven o supriman los bienes y derechos de las personas y en la que existen condiciones propicias para la convivencia pacífica y el desarrollo individual y colectivo de la sociedad”.
El autor sostiene que la construcción de esta “cualidad” implica la participación de múltiples recursos que deberían provenir 28 ÁVILA, Marcelo Antonio en La lucha contra la impunidad como garantía del Estado de
Derecho. Serie III. Impunidad y Verdad. Koaga Roñeeta. http://www.derechos.org/koaga/iii/avila.html (10 de noviembre de 2011).
29 GARCÍA RAMÍREZ, Sergio. En torno a la seguridad pública. Desarrollo penal y evolución del delito, en Los desafíos de la seguridad pública en México. Pedro José Peñaloza y Mario A. Garza Salinas (Coords.), Universidad Iberoamericana, UNAM, PGR, México, 2002, pág. 81.
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tanto de la sociedad como del Estado. Sin embargo, lo que observamos en los hechos es que los gobiernos estatales no han puesto la mira en la prioritaria y cada vez más estratégica necesidad de financiar con mayor amplitud las acciones para SP. Un financiamiento amplio en este sector de la actividad estatal es condición necesaria para consolidar una política pública sólida y eficaz, no sólo para la prevención de los delitos, sino para su seguimiento y castigo.
Por esta razón, la inversión en SP no tiene un carácter meramente financiero, sino esencialmente social. Tal inversión, mirada de forma integral, debe articularse —como dice García Ramírez— tanto con recursos sociales como con recursos estatales. Bien sostiene, por su parte, Jorge Carpizo, cuando afirma lo siguiente.
“La cuestión de seguridad y justicia en democracia no es un asunto sencillo ni simple. Su agenda debe ser contemplada de manera integral; es decir, no es posible tratar de resolver un problema tan complejo atacando una parte del mismo (…) Es un problema transversal, que afecta los más diversos ángulos de la sociedad y del Estado”.30
Resulta evidente que la intervención estatal en este asunto de la seguridad y la justicia, en un marco de sociedad y democracia, no es asunto de resolución meramente jurídica o exclusivamente policíaca, sino de una visión estatal holística que rebasa a las políticas públicas y que reclama la definición de una política de Estado de largo alcance. Una política de Estado, por su propia 30 CARPIZO, Jorge. Conferencia Internacional Seguridad y Justicia en Democracia. Hacia
una Política de Estado en los albores del tercer milenio. Junio 10, 2011. http://www.insyde.org.mx/images/discurso_carpizo_conferencia_unam_junio2011.pdf (25 de noviembre de 2011).
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naturaleza, es una de carácter estratégico «no coyuntural» que pretende influir y generar los marcos de acción para los grandes agregados sociales de un país en plazos que trascienden el tiempo actual, sus circunstancias y devenires circunstanciales. Una política de Estado es una visión de proyecto de Estado.
La profesionalización policial como destino de la inversión pública
Seguridad, confianza —credibilidad ciudadana— y rendición de cuentas son los ingredientes que pueden conducir a las fuerzas policiales hacia la eficacia en SP. Pero cada una de estas cualidades se alimenta de capacitación para el desarrollo de competencias profesionales en los servicios policiales. Por tanto, es la profesionalización lo que constituye el eje central de una política de Estado en este sector de la actividad estatal. Si bien la Ley del Sistema de Seguridad Pública contiene las herramientas conceptuales necesarias para construir un nuevo modelo policiaco, lo cierto es que este nuevo modelo, si bien es necesario, no es por sí mismo suficiente para construir las bases de una seguridad pública nacional como se ha venido definiendo aquí.31 Se insiste pues, no en diseños coyunturales de políticas públicas, sino en serios avances hacia la construcción social de una política de Estado en este sector de la vida nacional.
Los espectros profesionales de la SP son amplios y diversos. En principio, la fuerza policial no debe ser una fuerza castrense, ni debe tener tampoco perfiles militarizados, antes al contrario, una fuerza policial debería ser un servicio civil al servicio de la
31 Carpizo, op. cit.
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sociedad y emanado de la propia sociedad. Desde el ingreso hasta la especialización en los servicios policiales, pasando por la educación continua o capacitación permanente, el policía profesional debe asumirse como un servidor público civil al servicio de la sociedad civil.
¿Cómo entender la formación curricular del policía?
Postular una definición de la profesionalización del policía no está muy lejos de proponer un concepto de profesión como servicio civil de carrera, como se le denominó hasta hace unos años a la profesionalización del servidor público. En principio, habría que entender, antes que todo, que la SP no es un asunto de persecuciones policíacas, ni de montaje de retenes o de operativos como puntos de control, sino sobre todo, la profesionalización policial debería ser entendida de modos más amplios y complejos. Un policía profesional debería ser concebido como un servidor público capaz de diseñar tareas de investigación sobre el estudio de la violencia en general y del crimen organizado en particular, las formas avanzadas de la investigación con base en servicios de inteligencia, el análisis y el diagnóstico de estrategias preventivas; además, la profesionalización no se ubica solamente en el policía de calle o de barrio, sino sobre todo, en los funcionarios o ejecu-tivos públicos que comandan las fuerzas del orden público.
En consecuencia, debemos entender como profesionalización policial el conjunto de esfuerzos y acciones gubernamentales para la formación de agentes civiles dedicados a la prevención, seguimiento, investigación y captura de los actores delincuenciales que potencialmente colocan en peligro a la sociedad en sus
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personas y bienes. Esta profesionalización debe ser destino de fondos públicos que la fortalezcan en los elementos estratégicos que definen su eficacia en una sociedad convulsionada por la erosión del narco crimen y la violencia que suscita.
La Calidad Policial: Percepción ciudadana, confianza social y Estado de Derecho
El asunto de la calidad policial no puede dejarse en manos de encuestadores, ni tampoco constreñirse a percepciones ciudadanas.
Si bien el trabajo de las encuestas de opinión y de percepción sobre asuntos de interés público —especialmente si estos son con-troversiales— son útiles en tanto que aportan elementos de juicio que orientan las acciones gubernamentales, el riesgo que ello con-trae, no obstante, es que los gobernantes asuman que gobernar es un asunto de complacer la opinión pública y que el éxito de los gobernantes depende de los índices de popularidad. En este sentido, la calidad de los servicios policiales podría pasar a ser un negocio electoral, y no una cuestión de urgente prioridad estratégica.
Pero, por otro lado, en los asuntos de la administración pública —en particular de los gobiernos modernos— es característicamente reconocido que «lo que no se puede medir, no se puede someter a mejora continua». En consecuencia, parece indispensable acudir a procedimientos de medición de actitudes, motivaciones y percepciones para captar la forma en cómo los ciudadanos conciben las acciones del Estado en
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materia de implantación y manejo de las políticas públicas. De esta manera, las encuestas permiten conocer la opinión de los «clientes-ciudadanos» sobre la calidad de vida de sus ciudades, barrios y el mantenimiento de sus calles, la gestión de sus alcaldes, gobernadores y representantes populares y el comportamiento de los encargados de la seguridad pública, los policías, agentes de tránsito y otros actores destacados de la gestión pública.
Las encuestas permiten conocer la percepción de los ciudadanos respecto de la SP y la eficacia de los policías y detectar la preocupación ciudadana sobre las inspecciones, los controles, el grado de conocimiento que tienen las personas sobre sus policías, sus problemas y acciones de desempeño.32
En este sentido, es un hecho que los ciudadanos no parecen tener una opinión muy favorable acerca del comportamiento de la fuerza pública y la policía en particular. Por ello es indispensable que los gobiernos establezcan programas de capacitación y profesionalización, lo cual sólo será posible a partir de la homologación de procedimientos y la formación especializada para que sus integrantes se conduzcan éticamente.
Los componentes de la calidad policial se relacionan con muchos aspectos; algunos de ellos no tan visibles a los ojos del ciudadano común y corriente. Por ejemplo, poco se sabe acerca de los procedimientos para reclutar y seleccionar a los elementos policíacos y los mecanismos posteriores relacionados
32 En las condiciones actuales, cualquier encuesta que pretendiera medir las percepciones y las actitudes de los ciudadanos de cara a la eficiencia policial —desempeño y honradez— sería oficiosa por la simple razón de que no se podría esperar de ella algo que negase lo que la vox populi, grita.
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con la inducción, la capacitación y las compensaciones salariales, sus prestaciones laborales, la seguridad social de los policías y sus familias, los mecanismos de promoción, permanencia, entre otros aspectos que el ciudadano parece no reconocer.
La calidad de desempeño de las personas en sus puestos de trabajo no puede deslindarse de estos aspectos esenciales de toda política laboral y de administración de personal. No se descartan también otros factores que inciden en la calidad de los policías. Tales son:
• Los estilos de dirección y liderazgo de sus jefes.• Los programas de motivación y reconocimiento.• Las estrategias de educación en valores, actitudes y otros
detalles técnicos del desempeño policial.• Los programas de capacitación y entrenamiento en
armamento, seguridad personal y de vida.• Aplicación de exámenes toxicológicos a los servidores
públicos de confianza.33
• Exámenes de control de confianza.
Por lo regular, es ampliamente aceptado el bajo reconocimiento social que los policías tienen por parte de los ciudadanos. A menudo el trabajo de policía es mirado de soslayo por la población, precisamente porque la función policíaca no goza del prestigio que debiera tener ante la sociedad.
33 Decreto que ordena la realización de exámenes toxicológicos a los servidores públicos de confianza de la administración pública centralizada y paraestatal del Estado de Veracruz por disposición expresa del C. Gobernador del Estado. (Gaceta Oficial número extraordinario 174 del 28 de mayo de 2012).
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Entre otras razones, tales percepciones establecidas respecto de la profesión policíaca, contribuyen a que los climas de confianza de los habitantes de una ciudad, municipio o región no aprecien el desempeño policíaco simplemente porque éste “no existe”. Por estas razones, el Estado de Derecho no parece tener el andamiaje suficiente más allá del o de los discursos oficiales y meramente retóricos.
Entonces, bajo esta perspectiva de nulidad y pobreza que conforman los perfiles de percepción del quehacer policíaco, se hace necesaria una sólida estrategia por parte del gobierno, en particular del Gobierno del Estado de Veracruz, para acrecentar los posicionamientos estratégicos de las autoridades del aparato judicial entero, empezando por lo que el ciudadano ve en sus calles: el policía.
En consecuencia, aquí se plantea que un Estado de Derecho no deviene únicamente de las leyes, de las tradiciones jurídicas, sociales y culturales de los pueblos, sino esencialmente de las formas en cómo los gobiernos cultivan y alientan a los integrantes de las fuerzas de seguridad. Después de todo, como ya se ha asentado aquí, es la fuerza pública orientada a la SP el factor básico que justifica la existencia del Estado, entendido no solamente como autoridad, sino ante todo como clase social que ejerce el poder de la dominación y que se halla, en todo caso, capacitado para eventualmente ejercer legal y legítimamente la violencia.
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Del Capital Humano en el servicio policial al Capital Social para el desarrollo y el bienestar
En esta tesis sostenemos que los procesos de formación de las fuerzas del aparato judicial —fuerza pública y justicia— son también procesos de inversión en capital humano. Entendemos por capital humano —en la línea de Gary Stanley Becker—, el aumento en la capacidad de desempeño de los trabajadores de una organización para que puedan desempeñar con mejores estándares sus tareas.34 Estos inventarios de capacidades provienen del entrenamiento, la educación y los niveles de expertis que conforman el conocimiento y las habilidades que potencializan a los individuos.
Gary Becker —economista estadounidense premiado con el Nobel por sus estudios sobre el capital humano— inició sus estudios con poco reconocimiento de sus pares economistas; no obstante, sus observaciones sobre las sociedades del conocimiento apuntalaron variables no solo asociadas a los saberes para el desempeño laboral, sino otros componentes como la salud y la calidad de los hábitos de trabajo. Para Becker, el capital humano es vital para lograr la productividad de las economías modernas toda vez que esta productividad se basa en la creación, difusión y utilización del saber. El conocimiento, en las sociedades del conocimiento, ya no es patrimonio exclusivo de las clases privilegiadas y de las universidades, sino que se crea en las em-presas, los laboratorios y se difunde por medio de las familias, los centros educativos y los puestos de trabajo. Las teorías de Becker sustentan una estrecha vinculación entre los centros
34 G. Becker, op. cit.
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generadores del conocimiento —incluidas las universidades— y las empresas productoras de bienes y servicios y apuntaladores de la productividad de las economías.
¿En qué sentido debemos hablar de capital humano en materia policíaca?
La idea la venimos sugiriendo desde las primeras páginas de esta disertación; además, Gary S. Becker describe en líneas evidentes los componentes del capital humano. Por lo tanto, aquí adelantamos los componentes constitutivos del capital humano para la formación de una política pública contribuyente a la construcción de una fuerza policíaca eficaz.
1. En el Gobierno del Estado de Veracruz, más que un programa aislado de formación profesional de la SP, deben sentarse las bases para construir una «sociedad del conocimiento» en la que habiten los actores centrales de la seguridad pública.
2. Tal sociedad del conocimiento tiene como columnas la formación inicial para la etapa de ingreso del policía. Luego, la capacitación continua que forme y actualice al policía; finalmente, la formación para el posgrado centrada en la investigación y los servicios de Inteligencia.
3. Los programas de compensaciones, seguridad social y estímulos al mérito, al desempeño y el reconocimiento social del policía.
Si el policía tiene razones suficientes para ejercer su labor con calidad —a partir de las expectativas ciudadanas establecidas como
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requisitos de desempeño— entonces tendrá consecuentemente calificaciones notorias por parte de la sociedad que lo valorará y evaluará por su desempeño en mejor forma.
Como consecuencia del capital humano, la sociedad podrá edificar un capital social sustentado en la confianza, la credibilidad, las percepciones y los posicionamientos traducidos como «buena imagen» del policía.35 La accountability, como herramienta para la rendición de cuentas, constituye sin duda un ingrediente central de la confianza ciudadana, pero sobre todo de una sociedad democrática y liberal. Las fuerzas de la SP no escapan a la rendición de cuentas, y con ella, a la construcción de su certeza y credibilidad.36 Se asume aquí el término “accountability” como sinónimo de responsabilidad, esto es, de dar cuenta, responder por, dar cumplimiento básicamente a nivel de gestión pública. Estamos postulando aquí que el capital social es una función del capital humano, aunque reconocemos que puede formarse desde otros ángulos.37 Entendemos por capital social, en la perspectiva de la sociología, el sustratum que facilita, promueve y en su caso consuma la cooperación entre al menos dos partes o sectores de una sociedad. Sin embargo, esta colaboración solidaria bien puede devenir negativa y perjudicial para una sociedad o país, como es el caso de lo que puede ocurrir entre grupos de organizaciones delictivas, como los cárteles del narcotráfico entre cuyos miembros se han venido construyendo extensas redes colaborativas al margen de la ley. 35 BURT, Ronald S. Structural Holes versus Network Closure as Social Capital. University of
Chicago and European d’Administration d’Affaires (INSEAD). 2000.36 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Rendición de cuentas o accountability: una
máxima democrática. Junio de 2008. En http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/rendicion-de-cuentas-accountability (14 de octubre de 2011).
37 BURT, Ronald S. The Network Structure of Social Capital. University of Chicago and European d’Administration d’Affaires (INSEAD). 2000.
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El capital social es un activo facturado por la sociabilidad de los grupos que conforman una nación y que permiten el colaboracionismo entre sus agregados sociales —grupos, organizaciones, sectores, empresas, partidos políticos, etc.— y se halla claramente definido o conformado por las redes sociales, la confianza mutua, la credibilidad y el Estado de Derecho, como garante de la aplicación de normas efectivas que son respetadas y cumplidas por todos los actores de la sociedad, desde los líderes del gobierno hasta el más modesto ciudadano de “a pie”.
Ablanedo Terrazas se pregunta ¿cómo es que una comunidad llega a convertirse en eso, en un espacio común, donde las personas se ayudan entre sí, colaboran para alcanzar metas compartidas, se comunican, acompañan, interactúan?38 Esto es, ¿qué es lo que hace a una sociedad y no solo un aglomerado de individualidades? El eminente sociólogo francés Pierre Bourdieu, define el habitus39 como la generación de prácticas limitadas por las condiciones sociales que las soporta y, por otro lado, sostiene que el habitus es la forma en cómo las estructuras sociales se graban en nuestro cuerpo y en nuestra mente y forman las estructuras de nuestra subjetividad.
El habitus en una sociedad claramente proviene de esquemas de percepción y de valoraciones históricas que los individuos construyen de sus propias estructuras sociales. Son, al decir del 38 ABLANEDO TERRAZAS, Ineri, et. al., Encuesta nacional sobre filantropía y sociedad
civil (ENAFI): Capital Social en México. CEPI-Working paper-ITAM. México. Mayo de 2008. http://interamericanos.itam.mx/working_papers/Layton_CapitalSocial.pdf (15 de noviembre de 2011).
39 SAFA BARRAZA, Patricia. El concepto de habitus de Pierre Bourdieu y el estudio de las culturas populares en México. Revista de la Universidad de Guadalajara, Dosier. Pierre Bourdieu en ocho perspectivas. Un homenaje, n° 24, verano de 2002. N.E. http://www.cge.udg.mx/revistaudg/rug24/bourdieu3.html (2 de diciembre de 2011).
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sociólogo francés, “las estructuras estructuradas” y las “estructuras estructurantes” las que forman el poder simbólico que se va consolidando, a su vez, como un poder de dominación en la sociedad.
Aquí postulamos que el capital social es justamente un habitus que se ha venido construyendo durante años y que en los años recientes —frente a los esquemas de corrupción y de ineficiencia gubernamental— ha formado una sólida cultura de “incredulidad” y de ausencia de confianza de la sociedad mexicana (el pueblo) en sus gobernantes y en sus instituciones. Estamos, entonces, ante un capital social deprimido cuyo habitus a su vez no ayuda a lograr los mejores climas de colaboracionismo social.
Frente a un capital social deprimente y deprimido, los discursos oficiales de gobernantes y representantes populares —diputados y senadores— no convencen a los actores sociales; y éstos, a su vez, se constituyen en estructuras estructurantes que transmiten sus poderes simbólicos no solo de unos grupos sociales a otros, sino de una generación de mexicanos a otra. Así, el capital social en México —Veracruz no es la excepción— se observa agotado, al menos el capital social positivo, el cual va dejando márgenes de operación cada vez más amplios a las representaciones del capital social negativo, el que favorece la operación de los grupos delincuenciales frente a una fuerza pública que no garantiza la prevención de conductas delictivas y la eliminación inteligente de las asociaciones del narcotráfico en forma efectiva.
Por tanto, aquí se sugiere que la educación (la formación del capital humano) es la mejor —cuando no la única— opción
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para construir un capital social que contribuya a formas de sociabilidad entendida, o definida, como la capacidad social para realizar trabajos conjuntos para elevar el bienestar y la armonía de los ciudadanos.40
El Marco Jurídico de la Seguridad Pública en México
El Artículo 21 Constitucional
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el Artículo 21, ubica a la seguridad pública como una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios. Por su parte, la Ley reglamentaria de este precepto constitucional41 señala que: “Las autoridades competentes alcanzarán los fines de la seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de l as infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor”42. Esta misma ley reglamentaria señala al Estado en su conjunto (no precisa los órganos encargados) le corresponde combatir las causas de los delitos y fomentar el respeto a la legalidad.
La comisión de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados no cuenta con una definición específica sobre el tema; no obstante, el Congreso mexicano está facultado por el Artículo 73 de la Ley Fundamental para expedir leyes que establezcan 40 Se entiende que, además de la educación, también están los esfuerzos para crear y
consolidar un sistema económico capaz de generar y sostener el empleo, la seguridad y las formas de la justicia social.
41 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Del 2 de enero de 2009.42 http://inafed.gob.mx/wb/ELOCAL/ELOC_La_seguridad_publica_municipal (25 de oc-
tubre de 2011).
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las bases de coordinación en materia de seguridad pública entre la Federación, los Estados y los Municipios, así como para regular a las Instituciones de seguridad pública en el ámbito federal.
Así, el ámbito de actuación de las políticas federales en materia de seguridad pública está delimitado a la coordinación entre los tres niveles de gobierno para la prevención y combate del delito con pleno respet o a las garantías individuales y a la reinserción social de los presuntos delincuentes e infractores de la Ley.
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
Esta Ley reglamentaria del 21 constitucional en materia de SP es importante para contextualizar las acciones de formación del capital humano policial. El artículo 5 define conceptos esenciales para instrumentar y operar las acciones estratégicas en materia de formación del capital humano policíaco. Por ejemplo, establece las academias y les define como instituciones dedicadas a la formación, capacitación y profesionalización policial. De esta manera, desde enero de 2009 —con su última reforma en 2010— la Ley General del Sistema Nacional de Se-guridad Pública sienta las bases de la profesionalización policial, concepto hasta entonces sólo ubicado en la formación del servicio civil de carrera en diversas áreas de la administración pública federal.
La Ley contempla, además, otros esquemas igualmente vitales para armar una estrategia nacional en materia de SP. Por ejemplo, establece los principios de la inteligencia al definir la figura de las “Bases de Datos Criminalísticas y de Personal” incluyendo
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información no solo de los criminales, sino del personal policíaco, huellas dactilares, vehículos, teléfonos celulares, sentenciados y en general toda la información que pueda disponerse mediante la investigación y la inteligencia.
Otra idea central es la conformación de la Carrera Ministerial, así como el Servicio Profesional de Carrera Pericial, el Servicio Profesional de Carrera Policial, la estructuración del Consejo Nacional de Seguridad Pública, los Institutos para la formación y actualización especializada de aspirantes y servidores públicos de las funciones ministeriales, periciales y de la denominada policía ministerial.
La Ley cita un Programa Rector para orientar la profesionaliza-ción de los servidores públicos, el Registro Nacional de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, la conformación de la Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno Federal, el Secretariado Ejecutivo y el Sistema Nacional de Seguridad Pública.
En particular, corresponde —según la Ley que se cita— a la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, en virtud del artículo 25 fracción IV, “Formular el Programa Rector de Profesionalización de las Instituciones de Procuración de Justicia”. Y el artículo 29, fracción II, especifica de manera puntual la “Promoción, capacitación, actualización y especialización de los miembros de las Instituciones Policiales, conforme al Programa Rector de Profesionalización”.
Es decir, el Estado mexicano vislumbra, con la Ley reglamentaria del 21 Constitucional, una nueva visión para orientar la política
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pública en materia de Seguridad Pública nacional cuyo eje rector es la formación y consolidación de lo que aquí llamamos el capital humano policial como base para sentar la estructura del capital social, un capital colaboracionista centrado en la confianza, la certidumbre y la valoración adecuada de la imagen del policía entendido como un servidor público profesional, honrado y educado en los valores de la civilidad y del derecho. El Consejo Nacional de Seguridad Pública
Importancia
El capítulo II de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública43, la cual es Ley Reglamentaria del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Seguridad Pública, establece que el Consejo Nacional de Seguridad Pública (artículo 12), se integrará por:
• El Presidente de la República.• El Secretario de Gobernación.• El Secretario de la Defensa Nacional. • El Secretario de Marina.• El Secretario de Seguridad Pública.• El Procurador General de la República.• Los Gobernadores de los Estados.• El Jefe del Gobierno del Distrito Federal.• El Secretario Ejecutivo del Sistema.
43 Publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 2 de enero de 2009.
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Los sectores de la sociedad civil y el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos son asistentes al Consejo en calidad de honorarios. Las atribuciones del CNSP, más allá de los que el discurso jurídico especifica, son la coordinación de las diferentes instituciones federales y estatales que integran el sector de la SP con el fin de articular estrategias integrales de acción para enfrentar los retos esenciales que el Estado confronta.
La importancia del CNSP se define por sí misma, pero sobre todo, por el hecho de buscar una eficaz articulación de la política gubernamental para enfrentar los retos y grandes desafíos que el país tiene ante sí, merced a los emergentes actores que hoy día perturban la seguridad nacional —la del Estado— y la seguridad de los ciudadanos, la seguridad social.
Retos del Consejo Nacional de Seguridad Pública
Si bien el Plan Nacional de Desarrollo, la Agenda Nacional de Riesgos —que plasma las amenazas y riesgos del Estado
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mexicano—, así como el documento «México Visión 2030» intentan identificar las estrategias a seguir para conseguir los objetivos de desarrollo integral de la Nación, lo cierto es que el Estado como tal carece de una agenda nacional para la seguridad. Esto es, una política de Estado.
En las condiciones actuales, los principales desafíos del Estado nacional son los siguientes:
• Riesgos derivados de la salud.• Deterioro del medio ambiente.• Desastres naturales.• Agotamiento de los recursos estratégicos.• Narcotráfico. • Delincuencia organizada. • Pobreza extrema.• Exclusión social.
Adicionalmente, el Plan Nacional de Desarrollo presenta como riesgos y desafíos en materia de seguridad del Estado:
• Delincuencia organizada.• Narcotráfico.• Grupos armados.• Terrorismo.• Vulnerabilidades fronterizas.
Si estos desafíos no son contrarrestados correcta y rápidamente será imposible revertir los procesos trayendo riesgos que podrían empeorar dicha coyuntura, provocando:
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1. Conflictos políticos y sociales.2. Pérdida de cohesión social.3. Dinámicas migratorias.4. Pandemias y epidemias.5. Medio ambiente y calentamiento global.6. Desequilibrio en el desarrollo nacional.
Por ello, los desafíos del Estado mexicano son también los desafíos del CNSP.
Perspectivas del Consejo Nacional de Seguridad Pública
La ausencia de una Política de Estado en materia de seguridad pública y social —humana— no garantizaría algunos de los factores de éxito del CNSP. Uno de ellos es la continuidad de un sexenio a otro, lo cual podría impedir —pese a la Ley de la materia— y del propio artículo 21 constitucional, que el Consejo lograse implementar algunos de los programas estratégicos para fundar las bases de una protección ciudadana ejemplar. Por ejemplo, la instauración de aparatos policiales profesionales sustentados en el nuevo modelo policial que se pretende para el país y los Estados de la federación.
El Capítulo III de la Ley refiere las Academias e Institutos responsabilizados de aplicar los Programas Rectores de Profesionalización, bajo cuyo contenido están, entre otros:
1. Los procedimientos de homologación del Sistema.2. La capacitación en materia de investigación científica y
técnica a los servidores públicos.
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3. La proposición de las etapas, niveles de escolaridad y grados académicos de la profesionalización.
4. Aplicar las estrategias de profesionalización de los aspirantes y servidores públicos.
5. Proponer los contenidos curriculares de profesionalización del Programa Rector.
6. Diagnosticar las necesidades de capacitación de servidores públicos.
7. Realizar convenios con instituciones educativas para la capacitación policial.
Un proyecto como el que se pretende —en materia de instauración del nuevo modelo policial— requiere largos plazos, ya que ante todo es preciso modificar las culturas de las instituciones policiales, no solo mediante la capacitación técnica, sino a través de la implantación de valores, principios y modelos éticos que profesionalicen en conocimientos y en actitud a los policías y demás servidores públicos involucrados con la seguridad. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
El actual Gobierno Federal, en el Eje 1, dedicado al “Estado de Derecho y seguridad” del Plan Nacional de Desarrollo44, sostiene:
El progreso de toda nación se funda en la justicia efectiva que brinda el Estado de Derecho. El desarrollo humano precisa del respeto irrestricto de la ley, porque es mediante
44 Presidencia de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.
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su aplicación que las personas pueden acceder a mejores oportunidades de vida, participar libre y responsablemente de la democracia y disfrutar de una vida y un patrimonio seguros. Ningún Estado democrático puede lograrse sin la plena vigencia de la legalidad.
Nadie parece negar que el Estado de Derecho y la legalidad construyan las mejores bases para la consolidación de un capital social sustentado en la confianza, la convivencia armónica de la sociedad para coadyuvar al desarrollo del país. Un capital social apuntalado por el Estado de Derecho es cimiento del crecimiento y del desarrollo de la economía al disminuir los costos de transacción y al crear las condiciones idóneas para atraer las inversiones que generan empleos competitivos y de calidad. Los estatus de bienestar —calidad de vida de las personas— reducen las brechas de la desigualdad y de la injusticia.
El Estado de Derecho no se concibe sin un capital social capaz de construir los espacios que permitan el hábitat donde la confianza, la certidumbre y la percepción de seguridad sean los alicientes de la tranquilidad y la paz. Pero un hábitat así concebido es imposible sin un gobierno confiable, eficaz y honesto capaz de lograr seguridad pública y eficiencia policial, como garantes del sosiego social. Leyes modernas, suficientes, claras y sencillas que normen de manera efectiva la convivencia social; leyes que se cumplan y se hagan cumplir en el marco de una cultura de legalidad difundida entre todos.
No obstante, los Planes Nacionales de Desarrollo, tal como los concibe la Ley de Planeación, no son sino meras indicaciones
LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE
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dentro de las cuales deben actuar gobernantes y gobernados, actores de la administración pública y otros agentes políticos, principalmente los legisladores.
Como el propio Plan indica, se requieren leyes eficaces para que el marco de la acción gubernamental sea creíble y pase a formar parte de los elementos que definen el capital social.
El Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012
La Secretaría de Seguridad Pública diseñó el Programa de Seguridad Pública 2007-2012, según las líneas de acción y orientación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Este documento descansa en la Estrategia Nacional de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia establecida por el Ejecutivo Federal en marzo de 2007.
El Programa Sectorial de Seguridad Pública45 se apoya en dos columnas o ejes:
1. Combatir la delincuencia.2. Corregir conductas sociales que propicien la comisión de
los delitos.
La finalidad de estos lineamientos centrales del Programa es restablecer el sentido original de la seguridad pública que es proteger a las personas en su integridad física, sus bienes y sus derechos; esto es: servir a la sociedad resguardando sus libertades y el orden público. 45 Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012. Publicado en el Diario Oficial de la
Federación, (28/01/2008).
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Con estos principios como ejes de acción debe trabajar la Secretaría de Seguridad Pública durante el periodo que comprende el sexenio del Presidente Felipe Calderón Hinojosa.
La Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
El Estado de Veracruz tiene una composición pluricultural y multiétnica que se sustenta esencialmente en los pueblos indígenas. Una composición social así definida no solo exige servicios públicos diversos en materia educativa y de salud, sino también en comunicaciones y seguridad pública.
La fracción IV del artículo 49 constitucional46 dispone que son facultades del Ejecutivo Estatal: “Velar por la conservación del orden, tranquilidad y seguridad del Estado, disponiendo al efecto de las corporaciones policiales estatales, y de las municipales en aquellos casos que juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público; así como impedir los abusos de la fuerza pública a su cargo en contra de ciudadanos, haciendo efectiva la responsabilidad en que aquélla incurriera”.
El precepto constitucional no precisa el sentido del “orden, tranquilidad y seguridad del Estado”; evidentemente, se refiere al ente estatal, no precisamente a la sociedad, aunque ésta se halle implícita. La fracción XII del mismo artículo refiere el uso de la fuerza pública —con acuerdo político del Congreso— en caso de alteración extrema del orden público.
46 Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Del 3 de febrero del 2000.
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El artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave 47 define las funciones de la Secretaría de Seguridad Pública y establece las prerrogativas del Secretario en términos muy comunes y con lenguajes jurídicos igualmente comunes. Empero, reproduce ya el esquema de la Ley nacional de la materia: establece el Consejo Estatal de Seguridad Pública y al Secretario Ejecutivo del Sistema Estatal de Seguridad Pública, así como de su Consejo Estatal.
El Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016
En materia de seguridad, el Plan Estatal refiere una “seguridad pública para vivir tranquilos” y parte de la premisa política de que la seguridad constituye un elemento central en las relaciones gobierno-sociedad. Luego de presentar cuadros estadísticos que precisan los delitos del fuero común denunciados ante el MP, el Plan refiere los órganos colegiados de profesionalización del aparato policial, especialmente en lo que se refiere al servicio civil de carrera en este ámbito. Lo destacable del Plan es que presenta a la seguridad como un componente básico de la agenda de desarrollo del Estado de Veracruz.
El Plan establece ocho objetivos estratégicos en materia de seguridad:
1. Fortalecer la Secretaría de Seguridad Pública.2. Combatir preventivamente la comisión de delitos.3. Rescatar y vigilar los lugares públicos.
47 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Gaceta Oficial (19/05/2000).
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4. Promover la vinculación social para la corresponsabilidad ciudadana.
5. Promover el desarrollo integral de las instituciones de seguridad pública.
6. Incrementar la coordinación y cooperación con los actores sociales.
7. Optimizar el uso de los recursos materiales de la seguridad pública.
8. Reformar el sistema penitenciario.
El Plan Estatal no se halla lejos del Plan Nacional, lo complementa y puede decirse, como es de esperarse, que contribuye a sus logros. Lo relevante, para los efectos de esta obra, es que rescata la profesionalización del aparato policial para la seguridad del Estado.
Hacia un nuevo modelo policial a nivel federal
El nuevo modelo policial en el ámbito federal busca los siguientes objetivos generales:
1. Contar con policías con perfil de investigación.2. Operar con métodos, procesos y procedimientos
homologados.3. Operar con un enfoque desarrollado de prevención del
delito.4. Incrementar la participación ciudadana con la policía
como estrategia previsora de la comisión de los delitos. 5. Profesionalizar a la policía por medio de una carrera
policial y un proyecto de vida.
LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE
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6. Modernizar los sistemas de operación y vigilancia de los centros penitenciarios en los tres órdenes de gobierno.
Estos objetivos evidencian el deseo del Gobierno Federal de articular acciones homogéneas y profesionalizantes que transformen la policía en los tres niveles del gobierno mexicano. La acreditación, la certificación, la homologación, la revaloración del policía, la carrera profesional, entre otros, son los elementos que definen el nuevo modelo para reconstruir la acción de los policías en México.
El Estado de Veracruz tiene ante sí un reto no solo de carácter presupuestal, sino de diseño de política pública para llevar adelante un Programa de Modernización de sus Cuerpos Policíacos en armonía y coordinación con los grandes lineamientos federales.
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LA POLICÍA EN MÉXICO: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA
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LA POLICÍA EN MÉXICO: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA
En este capítulo se pretende ubicar el papel y la función del aparato policial mexicano en el marco de la sociedad, el gobierno y la emergencia del problema de la inseguridad, como fenómeno multifactorial de nada fácil definición y explicación. Se hará una sucinta revisión de cómo la policía mexicana ha evolucionado desde 1908, hasta la última década del siglo.
El asunto de la inseguridad en México se ha convertido en un tópico de análisis de académicos de todas las disciplinas, desde la ciencia política, el derecho, la economía, la sociología, la filosofía, la ética y desde luego la administración pública y sus ciencias concurrentes. Los factores que inciden en la inseguridad, la violencia y el crimen organizado son múltiples y justamente requieren una visión multidisciplinaria para obtener un diagnóstico holístico que permita evaluaciones y soluciones igualmente integrales. Atacar el problema desde una perspectiva exclusivamente policíaca constituye, sin duda, un enfoque minimalista, y por ende, reduccionista. Empero, la inseguridad y sus ingredientes requieren una mirada divergente —de abanico— que permita identificar sus raíces, sus orígenes y sus
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causas pues, de otro modo, toda propuesta de solución —desde una política ya sea pública, gubernamental o de Estado— sería ciertamente insuficiente por parcial y simplista48.
Por otro lado, el tema policíaco no puede mirarse de soslayo, ya que constituye uno de los ejes centrales de la acción gubernamental, y ciertamente, una de sus escasas variables controlables para incidir en el problema y debe contemplarse con madurez y con bases sólidas de análisis que permitan abordar el problema de la inseguridad, no como dice Romero Apis, cuando afirma que estamos ante un problema tan grave que:
… podamos actuar orillados por el temor, que es mal consejero; por la irreflexión, que es mala promotora; por el protagonismo, que es mal socio; por la imitación, que es mala amiga o por el interés, que es mal amo.49
En efecto, se considera que ante la violencia procreada por el crimen organizado, imitar modelos extranjeros podría no constituir la clave para el caso mexicano y si evidenciar, en cambio, una actitud gubernamental desesperada ante la gravedad del asunto. En todo caso, un análisis de la acción policíaca mexicana —en una perspectiva histórica— es de utilidad para efectos de ubicación de las conductas gubernamentales en el contexto del problema.
48 Sobre el sentimiento de inseguridad, sugiero revisar la obra de José María Rico y Laura Chinchilla. Seguridad ciudadana en América Latina. Siglo XXI Editores. México. 2002, pág. 20.
49 ROMERO APIS, José Elías. La Inseguridad Pública en México. Los desafíos de la Seguridad Pública en México. Pedro José Peñaloza y Mario A. Garza Salinas (Coords.) IIJ-UNAM. México. 2002, págs. 275-285.
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Orígenes y evolución de la Policía en México
La organización de la Policía en México —sus objetivos fundamentales y sus antecedentes— se encuentran íntimamente ligados con la evolución histórica del Ministerio Público (MP) y del Procedimiento Penal, así como del procedimiento administrativo que impone sanciones por la violación a los Reglamentos de Policía y Gobierno. Asimismo, en las diferentes Constituciones, Leyes y Reglamentos creados en el devenir histórico de México, la Institución de la Policía Judicial ha definido su participación como auxiliar del MP, garante de la Procuración de Justicia del Estado mexicano. Esto es, aquí lo que observamos es una policía surgida desde la perspectiva de la investigación de los hechos delictivos —función esencial del MP— y no de la vigilancia o intervención persecutoria de criminales. Es la procuración de la justicia la naturaleza básica de la Policía Judicial, y más como una función preventiva que como una acción persecutora.
Esto es, la Policía Judicial investiga los crímenes, los delitos y las contravenciones reuniendo las pruebas —la evidencia científica— que le permita armar expediente acusatorio para consignar a los autores a los tribunales competentes. Esto es lo que establece la Ley del 17 de noviembre de 190850. Es decir, en pleno México porfiriano, se observa en esta normatividad la influencia de España y Francia en la conformación del espíritu funcional en la construcción de la institución judicial policíaca,
50 Promulgada el día 27 del mismo mes y año. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronolo-gia-afi.pdf (8 de septiembre de 2011).
RICARDO GARC¸A GUZM˘N LA POLIC¸A EN MÉXICO
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así como del MP. Pareciera ser que, respecto de la organización jurídica del aparato judicial mexicano, lo accesorio ha seguido siempre la suerte del principal; esto es, la estructura de la Policía ha seguido a la del Ministerio Público, de tal suerte que la mecánica operativa de ambas instituciones se encuentran estrechamente ligadas.
Del México porfiriano al México contemporáneo se hace necesario puntualizar, respecto de la investigación delictiva, que se han definido y construido nuevos esquemas que teóricamente han permitido al gobierno desarrollar cada vez mejor esta función investigadora ministerial, y es así como ha surgido la Policía Federal Ministerial bajo principios que revolucionan, al menos en el papel, su filosofía y marco de actuación: legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez y adhesión a los derechos humanos.
Es decir, el legislador ha creado los marcos jurídicos y normativos desde la perspectiva de una política gubernamental que, en los finales del siglo XX, quiso responder al gravísimo problema de la inseguridad sembrado en la sociedad mexicana más como una consecuencia de la emergencia del crimen organizado, que como resultado de la complejidad de la sociedad.
Será útil la contextualización —como se dice en este capítulo— de los marcos constitucionales y normativos particulares que refieren de modo directo la estructuración funcional y operativa de la Policía Judicial Federal, la Agencia Federal de Investigación y la propia Policía Federal Ministerial.
LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE
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El Ministerio Público Federal de 1908 a la Constitución de 1917
En 1908 se emitió la Ley Orgánica del Ministerio Público Federal, así como la reglamentación de sus funciones.51 Este documento, de apenas tres títulos con sus respectivos capítulos52, fue firmado el 16 de diciembre de 1908 para empezar a regir en febrero de 1909. Es curioso que contenga apenas una sola referencia a la Policía Judicial (PJ), la que indica que el MP podrá solicitar a la PJ órdenes de aprehensión en delitos flagrantes. Es curioso también advertir que la Institución del MP data de una reforma que al artículo 21 de la Constitución de 1857, hace el constituyente de 1917. Esta reforma no solo constituye el MP, sino también la PJ. Dice:
“Donde cita el Ministerio Público con la Policía Judicial represiva a su disposición, quitará a los Presidentes Muni-cipales y a la Policía Común la posibilidad que hasta hoy han tenido de aprehender a cuantas personas juzgan sospechosas, sin más méritos que su criterio particular”.53
Bajo esa prescripción, la autoridad administrativa ejercerá entonces las funciones de la Policía Judicial que le impongan las leyes, quedando subordinada al Ministerio Público en lo que se refiere exclusivamente al desempeño de dichas funciones.
51 16 de diciembre de 1908. http://www.pgr.gob.mx/que%20es%20pgr/historia.asp (14 de octubre de 2011).
52 Incluye 43 artículos y uno transitorio. 53 http://www.pgr.gob.mx/Combate%20a%20la%20Delincuencia/Documentos/
Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de septiembre de 2011).
RICARDO GARC¸A GUZM˘N LA POLIC¸A EN MÉXICO
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Ya para 1919, con la Ley de Organización del Ministerio Público Federal y la Reglamentación de sus funciones54, se hacen más referencias a la PJ indicando que ésta estará subordinada al MP y que éste tendrá a su cargo, además, la “Policía Común” pudiendo dictar las órdenes de aprehensión que el mismo funcionario transmita a los elementos de policía citados.
La Policía Mexicana en 1934
Para 1934 existe ya una Ley Reglamentaria del artículo 102 constitucional que es emitida el 29 de agosto de ese año. El libro preliminar, título I, señala como una obligación del MP investigar por sí o por medio de la Policía Judicial Federal (PJF) los delitos federales, expresando en el artículo 2 que el Ministerio Público Federal (MPF) tendrá bajo su mando y autoridad a la PJF y a todos los que a ésta auxilien en sus funciones, entre los cuales cita a los cónsules y vicecónsules mexicanos en el extranjero; los capitanes y patrones de embarcaciones mexicanas; los administradores de aduanas y los resguardos aduanales, los capitanes de puerto; los demás policías de carácter federal y las policías preventivas y judiciales de las entidades federativas y de los municipios.
Aquí lo que se observa es un avance más significativo hacia el desarrollo de las funciones policíacas; empero, no deja de evidenciarse también una perspectiva meramente reactiva; esto es, la PJF actúa merced a los pedimentos del MP y sólo para efectos de presentar a los culpables de un delito ante la autoridad
54 1° de agosto de 1919. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de sep-tiembre de 2011).
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juzgadora. Se mira en este enfoque un énfasis en la persecución del delito común, el que ocurre en cualquier sociedad. Naturalmente, no hay un esquema funcional que contemple las nuevas formas de la delincuencia en sus emergentes figuras derivadas de los grandes negocios del narcotráfico. La violencia, la inseguridad y el crimen organizado no encajan, naturalmente, en la visión del legislador.
El Ministerio Público de 1941 a las Leyes Orgánicas de la Procuraduría General de la República (PGR)
La Ley Orgánica del Ministerio Público Federal de 1941, Reglamentaria del 102 constitucional, no introduce en lo general novedades en cuanto a la estructuración orgánica y funcional del MP y la PJF, y solo redefine el carácter subsidiario del aparato judicial al ministerial. Sin embargo, el artículo 32 de esta Ley faculta al Procurador la designación de otros empleados del MP para que desempeñen funciones de PJ, siempre acatando las instrucciones ministeriales. Ya se contempla de modo más específico la estructura de organización de la PJ, según indica el artículo 35 y además define los requisitos que debe cumplir un candidato a agente de la PJ. El artículo 37 de esta Ley indica cómo se prepara la institución policial y, por último, el 38 refiere lo que es el laboratorio científico de investigaciones técnico policíacas de los delitos.
En todo este proceso evolutivo de lo que es la Policía mexicana, destacan en esta Ley dos disposiciones fundamentales:
1. La especificación de los requisitos que debe cumplir un candidato al puesto de Agente de la PJ. Al mismo tiempo
RICARDO GARC¸A GUZM˘N LA POLIC¸A EN MÉXICO
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que señala requisitos se vislumbra también un proceso de selección que, bien o no fundado, ya constituye un avance significativo en la conformación del cuerpo policíaco.
2. La institución de un área de formación y capacitación para la investigación científica de los delitos y sus actores, denominado Laboratorio científico para la investigación policíaca.
Estos dos elementos representan un cambio trascendental en la estructura del aparato policíaco y judicial porque avizoran los prolegómenos de la profesionalización en el marco de un nuevo modelo policial.
Una nueva Ley Orgánica del Ministerio Público es expedida durante el sexenio del Presidente Luis Echeverría Álvarez.55 Otra más en 1983, sin introducir cambios significativos en la estructura administrativa y funcional del aparato ministerial y judicial policíaco, excepto la precisión de tres requisitos adicionales para ser agente de la PJ.
1. Uno, la acreditación completa de los requisitos esta-blecidos.
2. Aprobar los exámenes correspondientes para los puestos.3. Participar en los concursos de oposición para acceder a los
puestos ministeriales.
55 27 de diciembre de 1974. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de sep-tiembre de 2011).
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Por otro lado, esta reglamentación dispone ya la sujeción de los miembros del MP y de la PJ a la observancia ciudadana, en los términos previstos por la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.56
En 1987, la Procuraduría General de la República recibe nuevas reformas a su estructura; se destacan las referentes a la coordinación entre las autoridades federales y locales con el fin de integrar un sistema nacional que fortalezca el funcionamiento y mejoramiento de la procuración de la justicia en el país. La reforma propone una mayor intervención de los Estados en el combate al narcotráfico, así como una mayor desconcentración territorial y funcional de la que se tenía en la Procuraduría General de la República (PGR). El reglamento anterior ya disponía una unidad al interior de la PGR tendiente a combatir el narcotráfico y otras contravenciones asociadas al mismo.
La Dirección Federal de Seguridad (DFS) 1947
Los Servicios de Inteligencia en México se inician en 1918 cuando se constituye la Sección Primera de la Secretaría de Gobernación, siendo Presidente el constitucionalista Venustiano Carranza.57 Esta Sección Primera habría de convertirse en el Departamento Confidencial, en pleno mandato del Presidente Emilio Portes Gil durante 1929. Los agentes de esta área eran de dos clases: los llamados agentes de investigación política y la 56 Artículo 30. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/Documen-
tos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de septiembre de 2011).
57 Ver con detalle: http://www.cisen.gob.mx/site/espanol/resenaHist.html (10 de noviembre de 2011).
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policía administrativa. Diez años después, el Presidente Lázaro Cárdenas del Río transformó el Departamento Confidencial en la Oficina de Información Política para proveer de información confidencial a los altos funcionarios de la Secretaría de Gobernación.
La Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales (DGIPS) 1967
Durante la Segunda Guerra Mundial, la oficina creada por Cárdenas cambió su nombre al de Departamento de Investigación Política y Social (DIPS), hacia 1942, cuyas funciones se ubicaron en la atención de los problemas políticos de orden interno. No fue sino con el advenimiento de la guerra que se introdujo el servicio de investigación a extranjeros, para salvaguardar la seguridad interna del país ante las amenazas del espionaje alemán, principalmente. Ya durante la posguerra —la denominada Guerra Fría, 1947— fue creada la Dirección Federal de Seguridad (DFS), subsistiendo la DIPS, y dependiendo directamente de la Presidencia de la República pero, con el Presidente Adolfo Ruiz Cortines, regresó al seno de la Secretaría de Gobernación.
La DFS se abocó principalmente a la vigilancia, análisis e información de los hechos relacionados con la seguridad de la Nación y, en su caso, notificarlos al Ministerio Público Federal. También funcionó como agencia de seguridad de funcionarios extranjeros en territorio nacional. La DIPS fue transformada en la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales, en 1967.
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La Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (1985)
El Presidente Miguel de la Madrid (1985) disolvió la DFS creando la Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (DGISEN), la cual fue producto de una seria reflexión sobre el papel que juegan los servicios de inteligencia creando así un nuevo modelo de investigación acorde con las “nuevas circunstancias” políticas que entonces vivía el país.
El Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) 1989
Entre los años 1989 y 2009 México vivió bajo la vigilancia del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari, siendo el General Jorge Carrillo Olea su primer Director.
Las nuevas condiciones de la democracia mexicana hicieron que en 2004, con el primer presidente no priista en “Los Pinos” (Vicente Fox), se reformaran los esquemas bajo los cuales debía ser concebida la seguridad nacional, pues el Senado de la República legisló en la materia y dispuso el papel del Ejecutivo Federal en la misma. La Ley de Seguridad Nacional definió con claridad la naturaleza, los alcances y los controles de la Seguridad Nacional y dentro de los cuales debía moverse el CISEN estableciendo con toda precisión los niveles de participación y corresponsabilidad de los tres poderes de la Unión en materia de Seguridad de la Nación.
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La Investigación y la Inteligencia Nacional: características, fines, retos y desafíos
Las condiciones generales de gobierno para una sociedad compleja, diversa y heterogénea imponen la necesidad de investigar los procesos de formación de liderazgos, así como de focos de peligro para la seguridad del Estado y de la propia ciudadanía. De esta suerte, la denominada Agenda de Inteligencia para la Seguridad Nacional, incluye factores estratégicos de riesgo, entre los cuales se citan los grupos armados, el crimen organizado, la seguridad pública, el terrorismo, la transición y reforma del Estado, los movimientos sociales y el entorno internacional.
Claramente, la Agenda Nacional no parece incluir otros aspectos que ponen en evidencia la vulnerabilidad de la estabilidad social, tales como el cambio climático y sus consecuencias en catástrofes naturales, los terremotos, las epidemias y los procesos migratorios inconvenientes para las comunidades fronterizas.
Funciones, estructura y presupuesto del CISEN
En términos de estructura el CISEN es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación con autonomía técnica, operativa y de gasto, y que es definido como un órgano de inteligencia civil al servicio del Estado, un organismo de la modernidad democrática en México. Para cumplir con esta filosofía, el CISEN debe desempeñar las siguientes funciones:58
58 Ver. http://www.cisen.gob.mx/site/pdfs/marco_normativo/Ley_seg_nal.pdf (10 de no-viembre de 2011).
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1. Operar un sistema de investigación e información que contribuya a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano.
2. Recabar y procesar la información generada por el sistema a que se refiere la fracción anterior; determinar su tendencia, valor, significado e interpretación específica y formular las conclusiones que se deriven (generar inteligencia) de las evaluaciones correspondientes, con el propósito de salvaguardar la seguridad del país.
3. Preparar estudios de carácter político, económico, social y demás que se relacionen con sus atribuciones, así como aquellos que sean necesarios para alertar sobre los riesgos y amenazas a la seguridad nacional, así como Realizar encuestas de opinión pública sobre asuntos de interés nacional.
4. Elaborar los lineamientos generales del plan estratégico y una agenda de riesgos y someterlos a la aprobación del Consejo del organismo.
5. Proponer y, en su caso, coordinar medidas de prevención, disuasión, contención y desactivación de amenazas y riesgos que pretendan vulnerar el territorio, la soberanía, las instituciones nacionales, la gobernabilidad democrática o el Estado de Derecho.
6. Establecer coordinación y cooperación interinstitucional con las diversas dependencias de la Administración Pública Federal, autoridades federales, de las entidades federativas y municipales o delegacionales, en apego estricto a sus respectivos ámbitos de competencia.
7. Fortalecer los sistemas de cooperación internacional, con el objeto de identificar posibles riesgos a la soberanía y seguridad nacionales;
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8. Adquirir, administrar y desarrollar tecnología especia-lizada para la investigación y difusión confiable de las comunicaciones del Gobierno Federal en materia de seguridad nacional, así como para la protección de esas comunicaciones y de la información que posea.
Estructura
Para cumplir con estas funciones, el CISEN se halla estructurado del siguiente modo:
• Dirección del CISEN. Trabaja directamente con el Presidente de la República y se coordina con el Secretario de Gobernación y con el Gabinete de Seguridad Nacional, atiende protocolariamente a los servicios de inteligencia de otros países y supervisa la marcha general de la institución, entre otras funciones.
• Secretaría General. Controla la estructura interna de la institución, nombra a los delegados en los Estados de la República donde el CISEN tiene representación, y lleva la coordinación cotidiana con la Presidencia de la República y la Secretaría de Gobernación; cuenta con 14 departamentos.
• Secretaría General Adjunta. Controla 11 representaciones que el CISEN tiene en varios países: Canadá, Colombia, Cuba, España, Estados Unidos, El Salvador y Venezuela. Tiene a cargo cuatro coordinaciones.
• Centro de Desarrollo de Recursos Humanos, dedicado al reclutamiento, selección, capacitación, inducción y entrenamiento profesional de los agentes encargados de la
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recopilación, análisis y procesamiento de la información política.
• Dirección de Investigaciones. Caracterizada por ser una de las Direcciones más importantes e impenetrables; cuenta con el manejo de las 31 delegaciones y el control de las “fuentes vivas” (Agentes) indispensables para el trabajo de inteligencia; controla los agentes diseminados en las diferentes esferas de la vida nacional, en organizaciones subversivas que informan sobre los incidentes de una marcha o reunión, así como de otros vitales aspectos de la seguridad nacional.
• Dirección de Análisis Estratégico. La Información Generada por los Agentes y otras direcciones es transmitida en bruto a esta dirección donde es procesada. Esta área produce monografías temáticas e informes detallados. Cuenta con 2 direcciones, 3 subdirecciones y 1 unidad. En la Subdirección de Análisis de Subversión da seguimiento a grupos armados como el EZLN, el EPR, el ERPI y otros grupos subversivos.
• Dirección de Contra Inteligencia. Es la encargada de llevar a cabo investigaciones criminales y realizar diversos operativos; también se ocupa de proteger la integridad física del personal, documentos, bienes e instalaciones. Tiene a su cargo vigilar a los extranjeros que puedan representar una amenaza a la seguridad nacional (datos aproximados revelan que la CIA tiene unos 50 agentes en México, los rusos 33 y los cubanos 13). También da seguimiento a extranjeros sospechosos por diferentes razones, y por ende tiene oficinas en algunos aeropuertos y flujos migratorios; está a cargo de 4 subdirecciones.
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• Otras áreas estructurales del CISEN son la Dirección de Administración y Servicios, la de Servicios Técnicos y la Contraloría Interna.
Presupuesto
El Centro dispone de unas modernas instalaciones situadas en Camino Real a Contreras 35, México, D.F., y cuenta con 32 delegaciones estatales. Cuenta con unos 2700 miembros, profesionales, técnicos, analistas.
Para el año 2011, los Diputados de la LXI Legislatura aprobaron a la Seguridad Pública un presupuesto de 117.5 millones de pesos para las funciones de la Seguridad Pública.
En lo que corresponde a la Seguridad Nacional, en lo que va del actual sexenio, el CISEN ha tenido un aumento en su presupuesto de 102.73%, al pasar de 1,114 millones en el 2007 a 2,259 millones de pesos programados para el 2011.59 El Gobierno Federal concede una importancia fundamental a la Seguridad Nacional, sobre todo en momentos en los que el crimen organizado, más que los grupos armados, se han convertido en un acicate de la conciencia nacional y de la seguridad del Estado y de la población.
Agendas y requerimientos de inteligencia: Planeación operativa, recolección de información, difusión y explotación
La planeación operativa del CISEN analiza y detalla las preguntas derivadas de la agenda o de los requerimientos, para:59 Ver http://eleconomista.com.mx/sociedad/2010/12/28/lo-que-va-sexenio-cisen-duplica-
sus-recursos (21 de octubre de 2011).
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1. Comprenderlas cabalmente, y2. Dar orden a la labor de contestación de cada una de ellas. A
partir de las preguntas más elementales, se trata de ubicar la fuente de información en la que pudiera encontrarse la respuesta buscada. Esa labor de análisis se expresa en un “plan de recolección”.
Recolección
Consiste en obtener los datos requeridos para contestar las preguntas planteadas. Entre las fuentes más usuales para el trabajo de inteligencia se encuentran los diarios, revistas, anuarios, diccionarios, almanaques, directorios —libros en general—, registros públicos, emisiones de radio, emisiones de televisión, Internet, entrevistas y en general, cualquier medio para hacerse de conocimiento, utilizado por científicos, tales como economistas, sociólogos, antropólogos, psicólogos, politólogos, historiadores, etc.
Es importante destacar que el artículo 31 de la Ley de Seguridad Nacional establece que al ejercer atribuciones propias de la producción de inteligencia, se podrá hacer uso de cualquier método de recolección de información sin afectar en ningún caso las garantías individuales ni los derechos humanos.
Procesamiento
Consiste en revisar, catalogar, cotejar, depurar y ordenar la información obtenida en la fase de recolección. Con base en el conjunto de datos resultante de esas operaciones, se realizan operaciones cognitivas complejas para establecer diferencias,
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similitudes, regularidades, coyunturas y tendencias, que permitan entender profundamente la dinámica a que están sujetos los fenómenos bajo estudio y a partir de ello, construir escenarios. Así, la esencia del procesamiento consiste en analizar y sintetizar. Su resultado se expresa en un producto de inteligencia útil para orientar la toma de decisiones de los actores gubernamentales.
Difusión
Consiste en hacer llegar de manera oportuna y segura un producto de inteligencia específico al usuario que lo requiere.
Explotación
Significa tomar una decisión con base en el conocimiento especializado que entraña un producto de inteligencia. Por lo tanto, esta fase del ciclo corresponde ejercerla al usuario, que es el destinatario de la información de inteligencia.
La Agencia Federal de Investigación (AFI) 2003
El Reglamento de la Ley Orgánica de la PGR60, en el capítulo octavo, refiere la creación de la Agencia Federal de Investigación, en sustitución nominal de la Policía Judicial Federal. Esta nueva entidad federal tiene como función principal la ejecución de los mandamientos ministeriales y judiciales, conforme al mandamiento constitucional, artículo 21.
La Agencia (AFI) tiene la función sustancial de investigar y perseguir los delitos federales y conexos y las que originalmente 60 Publicado en el Diario Oficial de la Federación, (25/06/2003).
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correspondían a la PJF. Empero, hay una novedad en su constitución orgánica: la de diseñar las estrategias y los mecanismos de control que garanticen que sus miembros actúan con pleno respeto a las garantías individuales y a los derechos humanos, apegándose a los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez e imparcialidad que señalan los artículos 21 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Algunas novedades significativas de esta propuesta son:
1. La vigilancia del cuidado de los derechos humanos y las garantías individuales de los ciudadanos sometidos a investigación.
2. La propuesta del Servicio Civil de Carrera de Procuración de Justicia Federal incluyendo las políticas, los criterios y los programas para el ingreso, desarrollo y terminación del Servicio de Carrera de los agentes de la policía.
3. El paso de una policía reactiva, a una policía investigadora basada en métodos científicos para garantizar su eficiencia de operación.
La propuesta de creación de la AFI es una política pública que responde a la necesidad de evolucionar el esquema que venía operando la Policía Judicial Federal como policía reactiva, para dar paso a una policía investigadora basada en métodos y pro-cedimientos específicos que garanticen eficiencia y eficacia en su desempeño. La operación de la AFI delinea las políticas y es-trategias que en materia de seguridad pública y procuración de justicia normarán la actuación del gobierno. Su cumplimiento
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—se dice— permitirá enfrentar a la delincuencia, abatiendo los niveles de inseguridad y corrupción preservando el Estado de Derecho.
De esta manera, la reestructuración orgánico funcional de la Dirección General de Planeación de la Policía Judicial Federal se propone crear una Procuraduría General de la República apta para dar cuenta a la sociedad mexicana de resultados positivos en su atribución elemental, que es la de procurar justicia. Así, la estructura organizacional de la Agencia Federal de Investigación está diseñada para contrarrestar los efectos negativos de la delincuencia a partir de la eficaz investigación y persecución de los delitos, dando cuenta cabal de su función en términos de eficacia y certeza jurídica, profesionalidad en el servicio, calidad en los procesos, plena legalidad en las operaciones e investigación científica de los delitos, y total respeto a los derechos.
Las expectativas de modernización de la policía mexicana
Hemos revisado, con brevedad descriptiva, los pasos y evoluciones de la policía mexicana y hemos constatado que se encuentran íntimamente ligados a la evolución histórica del Ministerio Público (MP), así como del Procedimiento Penal y del procedimiento administrativo que impone sanciones por la violación a los Reglamentos de Policía y Gobierno. La tradición europea —española y francesa— ha dejado profunda huella en la concepción y semblanza de los esquemas de estructuración jurídica y funcional de las dependencias y entidades que conforman el aparato policial mexicano.
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En las páginas siguientes, se revisarán los lineamientos básicos de lo que podría ser un diagnóstico de la seguridad pública en los tiempos que vivimos en México, definida tal seguridad como una variable de la procuración de la justicia.
El Estado de Veracruz: geografía y población
El estado de Veracruz se encuentra ubicado en la porción este de la República Mexicana. Se caracteriza por ser una extensión de tierra larga y estrecha con un litoral de 704 kilómetros frente al Golfo de México. Veracruz es un Estado privilegiado por la naturaleza, toda vez que cuenta con una diversidad de escenarios naturales y culturales que lo distinguen como uno de los más importantes en la República Mexicana.
Veracruz cuenta con una población total de más de siete y medio millones de habitantes, de los cuales cerca de cuatro millones son mujeres y más de tres y medio son hombres.
El Estado cuenta con 5 zonas metropolitanas que agrupan la mayoría de la densidad poblacional, entre las que se encuentra el Puerto de Veracruz, Coatzacoalcos, Xalapa, la cual es la capital del Estado, así como Poza Rica al Norte y Minatitlán en el Sur.
Marco Nacional de Referencia
En el análisis de la situación que advierte la Seguridad Pública en Veracruz, resulta de gran utilidad contar con un marco de
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referencia mayor, para facilitar la comprensión, tanto de los avances reales que se han obtenido en su desarrollo, como de los requerimientos y limitaciones que existen al respecto.
Sobre el particular resulta de gran utilidad hacer referencia al trabajo realizado por el Instituto para la Seguridad y la Democracia A.C. (INSYDE), sobre la Militarización de la Seguridad Pública en México, con la participación, en Mesa Debate, del Gral. EM(r) Luis Garfias, Erubiel Tirado, Pablo Moloeznik, Manuel Piqueras y Héctor Iván Sáenz Meza, el pasado 27 de abril del 2006, en la Ciudad de México61. Así en la parte introductoria se señala que: “En América Latina se ha avanzado en la separación de las Fuerzas Armadas y los órganos de seguridad pública. Cada vez existe un mayor consenso sobre el tema: se debe separar la agenda de la defensa nacional de la seguridad interna, pues pertenecen a ámbitos separados y obedecen a lógicas distintas. Las Fuerzas Armadas se rigen por una lógica de guerra. Su función implica un fuerte uso de la fuerza que es difícil de limitar y que, por tanto, es inadecuado para lidiar con conflictos internos. En contraste, los organismos encargados de la seguridad pública se avocan a la prevención y persecución del delito, por lo que requieren de un modo de actuación de distinta naturaleza, respetuoso de las garantías individuales”.
Para Manuel Piqueras en “México, ante la creciente demanda de seguridad y la incipiente reforma a los cuerpos policiales, el tema de la militarización de la seguridad pública es estratégico. La necesidad de mantener estos ámbitos separados encuentra 61 http://www.insyde.org.mx/images/13_SCT_Militarizacion_SP_listo-3.pdf (30 de octu-
bre de 2011).
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cada vez más eco a nivel nacional e internacional, en organismos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Éste no es un tema puramente académico, sino que obedece a la necesidad de trazar un rumbo adecuado para el desarrollo de los cuerpos encargados de garantizar la seguridad de la ciudadanía con respeto a los derechos humanos”.
Y por lo que se refiere a la Militarización señalada, Pablo Moloeznik afirma que: “La militarización de la seguridad pública no es una novedad, sino una constante histórica en toda América Latina. Por esta razón, los procesos de reforma militar en nuestro continente abordan el problema mediante una clara diferenciación entre seguridad externa, en manos del Ejército, e interna, encargada a las llamadas “fuerzas intermedias” y a los cuerpos policiales. Se reconoce, entonces, que las Fuerzas Armadas tienen una función distinta de la seguridad pública. Desafortunadamente, el proceso que se observa en México es de sentido inverso”.
En ese mismo evento Jaime García Covarrubias sostuvo que al analizar cualquier cuerpo depositario de la fuerza estatal, examinando la razón por la que fue constituido, su marco normativo y sus capacidades para responder a las misiones que les encomienda el poder público, se pueden identificar “cuatro misiones de las Fuerzas Armadas:
a) Convencionales: entendidas como la resolución de las amenazas tradicionales o un eventual ataque militar. Se derivan del derecho a la legítima defensa, consagrado en la Carta de la ONU;
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b) No convencionales: incluyen las denominadas nuevas amenazas, como el terrorismo y el narcotráfico;
c) Compromisos estratégicos: se corresponden con los compromisos que asume el país, tanto con sus aliados, como con la comunidad internacional. Su significado es la necesaria vinculación o nexo entre la política exterior y la política de defensa. Un ejemplo es la participación con cascos azules; y
d) De desarrollo nacional: responden al papel subsidiario del Estado, tratándose del dominio de la política económica basada en el mercado.
Citando a la concepción del sociólogo alemán Max Weber, señala que: “El Estado posee el monopolio del uso de la fuerza legítima. “En este orden de ideas, cada País jerarquiza estas misiones en un ejercicio de soberanía y de acuerdo con su particular situación y amenazas. Algunos, que tienen que enfrentar amenazas externas, concentran sus recursos en las misiones convencionales; mientras que países que viven en paz pueden dedicar sus Fuerzas Armadas al desarrollo social”.62
También se afirmó que el crecimiento de la inseguridad pública no parece tener freno y que ante ese grave problema, una posible solución podría ser la militarización parcial de los cuerpos policiales. Empero, reconociendo que un proceso exitoso de militarización no es sencillo de realizar, sobre todo cuando en nuestras sociedades se está enfatizando la importancia de los derechos humanos.
62 http://www.insyde.org.mx/images/13_SCT_Militarizacion_SP_listo-3.pdf (30 de octu-bre de 2011).
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Situación que requiere un uso cuidadoso de la fuerza; sin que ello derive en una abdicación del derecho y la obligación del Estado para usar la fuerza cuando es requerida.
La provocación flagrante y violenta deriva en el uso necesario de aparatos represivos. Las fuerzas públicas reaccionan, como es su deber; pero la provocación y la violencia escalan y el resultado es funesto. La ciudadanía debe entender que la provocación aceptable tiene límites, los cuales no pueden ser franqueados sin consecuencias.
Con relación a los cuerpos de seguridad en México, el investigador García Covarrubias, precisa que: “La Constitución Mexicana define tres categorías de seguridad. A cada una de éstas le corresponde un tipo particular de uso de la fuerza, encarnado en su instrumento coercitivo correspondiente”:
a) Categoría de seguridad: 1. Seguridad Nacional; 2. Seguridad Interior; 3. Seguridad Pública
b) Instrumento coercitivo asociado. 1. Fuerzas Armadas: Ejército, Fuerza Aérea y Armada; 2. Fuerzas de Seguridad: policía militarizada; 3. Fuerzas Policiales: policía preventiva y judicial.
Además, y en relación a la seguridad pública y los cuerpos policiales, también sostiene que existen más de 385 mil elementos, en los cuerpos policiales en México, concentrados en las policías estatales y municipales.
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Empero las policías federales representan un porcentaje mínimo, situación que hace palpable que el problema con la policía no es de cantidad, sino de calidad. Dicho personal se distribuye de la siguiente manera:
PERSONAL POLICIAL EN LA REPÚBLICA MEXICANA
FEDERALES Policía Federal Preventiva:
15,261
Agentes Federales de Investigaciones:
289ESTATALES Preventivos:
168,423
Judiciales:
26,000MUNICIPALES 133,625
TOTAL 385,588
Asimismo afirma que, en México, el número de policías por habitantes es mayor que el de países desarrollados y que el de los países con los modelos policiales más exitosos, como puede apreciarse en la siguiente tabla que muestra los “Policías por cada 100 mil habitantes”:
MÉXICO 315 EE UU 258ESPAÑA 312 ARGENTINA 208
ALEMANIA 262 CANADÁ 188CHILE 240 ITALIA 169
Con relación a la Seguridad Nacional y las Fuerzas Armadas es necesario tener presente que en el Programa Sectorial de la Defensa63, se les encomiendan muy diversas misiones; lo mismo garantizar la seguridad nacional que luchar contra el narcotráfico 63 SEDENA. Programa Sectorial de Defensa Nacional 2007-2012. http://www.sedena.
gob.mx/pdf/psdn.pdf (19 de noviembre de 2011).
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y realizar obras sociales, entre otras muchas. La propia Secretaría de la Defensa Nacional señala que: “Las Fuerzas Armadas, dentro del estricto cumplimiento de sus misiones generales, contribuyen con las autoridades civiles responsables, en la atención de las grandes tareas nacionales para enfrentar con oportunidad y eficiencia al narcotráfico, al crimen organizado, a los desastres naturales, el deterioro ambiental, así como apoyar a las fuerzas de seguridad pública y aportar su contingente para garantizar los sistemas estratégicos del país y en obras sociales para mejorar las condiciones de las poblaciones marginadas”.
García Covarrubias concluye que si el Ejército y la Fuerza Aérea en México no son una máquina de guerra, entonces no se encuentran en condiciones de enfrentar una agresión militar y, por tanto, de cumplir su misión convencional; y, por otro lado, concentran sus recursos en actividades que salen de su ámbito natural de acción. Todo lo cual califica de indeseable.
Para el Instituto para la Seguridad y la Democracia, el proceso de militarización de la seguridad pública en México refleja la creciente participación directa de los militares en operaciones de naturaleza policial o parapolicial. Esto no es nuevo, pero la tendencia se ha acentuado últimamente, sobre todo por la presencia de varios factores que lo han propiciado:
1. “La Policía Federal Preventiva fue concebida como una fuerza de reacción rápida, dedicada a mantener el orden interno y la paz social. Esta fuerza federal de apoyo está dirigida y conformada completamente por elementos de la tercera brigada de policía militar, miembros de las
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Fuerzas Armadas prestados a la Secretaría de Seguridad Pública mediante un convenio. Son militares uniformados como policías.
2. El Consejo Nacional de Seguridad Pública, dentro del cual la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina son miembros y representa la máxima instancia de decisión del Sistema Nacional de Seguridad Pública, responsable de coordinar los esfuerzos en la materia.
3. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha emitido diversas tesis que permiten que los militares participen en acciones de naturaleza policial, “en acciones civiles a favor de la seguridad pública, en auxilio de las autoridades civiles”. Dado que cinco tesis emitidas en el mismo sentido crean jurisprudencia, ello equivale a una virtual legalización de la participación de militares en actividades que no les competen.
4. El Gabinete de Seguridad Pública. En virtud de un acuerdo del Poder Ejecutivo se crea dicho Gabinete. Una de sus funciones es establecer, diseñar y supervisar la ejecución de una política criminal del Estado mexicano. El Gabinete incluye a la Secretaría de Marina y de la Defensa.
5. El aumento de los militares en puestos claves. El proceso de militarización de la seguridad pública es un proceso que muestra el acceso de los militares en las direcciones generales de seguridad pública. Un alto porcentaje de los titulares de dichas direcciones en las entidades federativas y los municipios, incluso en las instituciones encargadas de la selección y formación de policías, son militares. El proceso de militarización, entonces, se observa desde la misma formación de cuadros.
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6. El Sistema Nacional de Protección Civil. Las Fuerzas Armadas de México, en particular la SEDENA, coordinan el sistema de protección civil”.
Las conclusiones a las que llegó este Instituto fueron premonitorias de los cambios que han emprendido para resolver los problemas de la policía en México. Por ello es útil recordar los planteamientos que hicieron en el evento citado:
“La seguridad pública es un componente de la seguridad nacional, como la seguridad exterior y la seguridad interior. El ámbito de la seguridad pública debería estar circunscrito a la policía civil, que es el tipo de órgano natural para encarar esta responsabilidad. Pero la flagrante ineficacia de las policías, sumidas en la corrupción y la falta de profesionalismo y limitadas por la carencia de incentivos y salarios suficientes, ha llevado a una militarización inadecuada. Se han gastado grandes sumas de dinero para abordar el problema, pero con muy pocos resultados”…Hay una excesiva división de funciones. “Es sabido que la subdivisión de funciones acarrea problemas de mando y eficiencia. En la Ciudad de México contamos con tres cuerpos de policía: la preventiva, la bancaria y la auxiliar. En este contexto está justificado preguntar por el sentido de esta división. El hecho es que detrás de cada cuerpo policíaco hay enormes intereses y negocios. Un ejemplo de esto es la policía bancaria e industrial, que abiertamente cobra a particulares por un servicio que debería ser público”… “Dada la estructura federal de nuestro país, hay una atomización de los cuerpos policiales en estados y municipios. Existen más de trescientos mil policías, pero no queda claro qué hacen y dónde están.
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En este contexto, la situación de la seguridad pública parece requerir la creación de una policía nacional, que permita la centralización de recursos y mandos y, por tanto, logre mayor eficiencia. Se podría reducir considerablemente el número de efectivos, lo que implicaría, también, menores costos. Ejemplos de la efectividad de las policías centrales hay varios: la Guar-dia Civil española, los carabineros de Chile y Argentina, la Guardia Civil venezolana. Pero la centralización no es sencilla. Para lograr esto sería necesario convencer a los estados, que son libres y soberanos, de la necesidad de entregar el control de las policías y modificar la Constitución”. Sería hasta la presente Administración Federal que se emprendería la reorganización general de todas esas fuerzas, con resultados heterogéneos y con muy diferentes grados de colaboración y participación de las autoridades estatales y municipales. Se advierte que resultará necesario invertir varios años más en desarrollar este esfuerzo sin interrupción antes de arribar a un escenario de plena calificación y eficiencia de esas fuerzas policiales, para poder hablar de la suspensión y transformación del proceso de militarización que se ha señalado.
Otro tema de interés es el relativo a la falta de preparación y la franca inadecuación de muchos de los elementos de los cuerpos policiales para ejecutar su función. Ser policía en México no es una vocación. Los policías no tienen el entrenamiento y el equipo que requieren para actuar eficazmente ante una eventualidad. Muchos de los policías son jóvenes y señoritas que, a pesar de portar armas de fuego, no están preparados para usarlas adecuadamente y asumir las consecuencias de su uso. Tal
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situación genera riesgos innecesarios y concretos que pueden ser evitados.
Dicha problemática, para el Instituto para la Seguridad y la Democracia, se agudiza cuando se relaciona el tema de la seguridad con el de la militarización, considerando que: “Una posible solución a estos problemas es una militarización bien entendida. La carrera militar exige una vocación. Quienes deciden seguirla aceptan códigos estrictos de honor y disciplina. Sus integrantes reciben entrenamiento intenso y sus acciones quedan sujetas a la Ley Militar, mucho más rigurosa. Existe, además, un control estricto de las armas y municiones. Se sabe dónde están, pues se lleva un registro y protocolos para su almacenamiento y disposición. En las policías, cada quien hace lo que quiere con las armas. De este modo, el policía militarizado responde con eficiencia y efectividad a su mandato, sin incurrir en los riesgos asociados a una policía poco ordenada, poco profesional y mal organizada”.
Incluso, prosigue, “no debe verse la militarización de las fuerzas a las que se les encomienda la seguridad pública como un proceso necesariamente negativo. Una militarización bien realizada puede ser muy útil para resolver problemas de inseguridad. En todo el mundo se han utilizado unidades paramilitares para abordar estos problemas. Un ejemplo es la benemérita Guardia Civil Española, una institución centenaria que dispone de fuerzas de mar y tierra y se encuentra en manos de los civiles. Este cuerpo cuenta con altos niveles de preparación de sus elementos y aprobación popular, lo que le permite complementar de manera armónica y eficiente la función de la
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policía”… “Si queremos lograr un proceso exitoso es preciso aprender de las experiencias de otros países, sin caer en la implementación ciega de esquemas importados, que no toman en cuenta las especificidades y carencias de nuestro país. Por ejemplo, es notorio el caso de Paraguay. Las policías preventivas de las ciudades están integradas por conscriptos, que prestan su servicio como policías de manera gratuita. Si este esquema se aplicara, se multiplicaría la cantidad de efectivos disponibles para combatir la inseguridad y se contaría con un batallón de emergencia, listo para resolver crisis”.
En una de las conclusiones más severas del INSYDE, se sostiene que existe un mal uso de las Fuerzas Armadas: “La ineficacia de las policías ha llevado, también, al uso indebido de las Fuerzas Armadas. Es importante distinguir entre la utilización del Ejército en tareas que no le corresponden y la militarización adecuada de algunos cuerpos policiales…” “Un ejemplo es la participación de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico. La participación directa del Ejército en la persecución de delitos contra la salud es cara, poco efectiva y tiende a la corrupción de los mandos del Ejército. Este tipo de tareas debería recaer sobre los cuerpos policiales, aunque algunos de éstos requieran disciplina, entrenamiento y control de corte militar para cumplir su cometido”… “Otro ejemplo de mal uso de las Fuerzas Armadas es el del Estado Mayor Presidencial, un cuerpo creado a finales del siglo XIX, integrado por ingenieros formados en el Colegio Militar. En un principio, estaba constituido por no más de veinte elementos. Hoy en día, tan sólo el cuerpo de Guardias Presidenciales, dedicado a la tarea de velar por la seguridad del Presidente, está conformado
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por más de cinco mil hombres. Se dedican a cuidar a la familia de funcionarios públicos de alto nivel, pero también cumplen funciones de escoltas, criados, guardaespaldas y mensajeros. Esto es una utilización indigna e ineficiente de elementos de las Fuerzas Armadas”.
Por otra parte y por la persistencia de los problemas que señala el investigador Erubiel Tirado, en su participación en ese evento, conviene recordar lo que sostuvo: “recientemente se ha presenciado un esquema de continuidad acrítica en la formulación de la política de seguridad pública. Sigue teniendo, a pesar de una tímida intención de matizar la militarización de la PFP al inicio de la gestión foxista, un componente castrense exacerbado que, con la aplicación generalizada del modelo en los gobiernos estatales, podría representar un riesgo a la gobernabilidad del país”. “Si bien es cierto que los incidentes represivos protagonizados por fuerzas especiales de organismos de seguridad pública estatal, en principio no tienen un componente militarizado en lo que a sus elementos y mandos se refiere, se puede observar un comportamiento influido por prácticas y entrenamiento militar. Esta situación se encuentra entremezclada y agravada con la evidente falta de profesionalismo de los agentes de seguridad y la impronta natural de una práctica represiva. Mención aparte merece la intervención omisa de otras instituciones de seguridad, como la propia PFP, y la presencia a distancia de las Fuerzas Armadas en el contexto de un conflicto social-laboral”.
Para Erubiel Tirado, “La militarización policial en México ha sido la respuesta del Estado ante la incapacidad de satisfacer
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las necesidades de seguridad pública. Se debe a un entramado estatal en el que, de forma deliberada, se da cauce institu-cional y legal a la participación del Ejército en la materia. En este sentido se puede explicar la decisión de la Suprema Corte de Justicia, justo antes de la creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y de la PFP, que establece que el uso de las Fuerzas Armadas en tareas que no les son connaturales no viola la Constitución. Como suele ocurrir con las simplificaciones le-gales, las soluciones que parten de decisiones como las de la Suprema Corte, aplicadas a realidades complejas, suelen ser insuficientes y nacen condenadas…”. “La militarización en nuestro país existe, es creciente y no está dando resultados. Su actuación es disfrazada y no permite la rendición de cuentas, la fiscalización de gastos. No queda claro qué tantas más facultades se le pueden dar al Ejército”.
Para Pablo Moloeznik el proceso de militarización existe y se ha incrementado, especialmente a partir de ese sexenio. “El Ejército ha penetrado en la Procuraduría General de la República, a través del nombramiento (en ese entonces) de su propio titular. El colocar gente de las Fuerzas Armadas en puestos claves, naturalmente puebla de militares los mandos medios y eso es lo que ha sucedido”.
El principal rezago de la militarización es la ingobernabilidad que genera, si atendemos la advertencia de los estudiosos, y tomando como punto nodal la confianza ciudadana en las instituciones que, en el caso de México, muestra un preocupante déficit, especialmente en lo que a seguridad pública se refiere. Al respecto, se puede observar cierta contradicción. Por un lado,
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se puede observar un importante descrédito de las instituciones policiales; por el otro, un aprecio, definido casi en términos históricos, hacia las Fuerzas Armadas. Pero el resultado de la militarización, a la luz de las observaciones de los criminólogos, no ha sido positivo. La inseguridad sigue siendo un problema y se multiplican los casos de escalamiento de la violencia y abusos de autoridad.
Hay que recordar que los militares están formados en torno de misiones específicas que son diferentes de las de los policías. En una democracia, la capacidad de mediación es fundamental y debe ser connatural a las instituciones policíacas. Esto no se observa en las actividades de las corporaciones de seguridad pública militarizadas o de formación profesional eminentemente castrense. Sin embargo, la opinión de la ciudadanía sobre la posibilidad de involucrar en mayor medida a las Fuerzas Armadas en materia de seguridad pública sigue siendo positiva.
Frente a esta contradicción en la opinión pública, la participación ciudadana real en el ámbito de la seguridad sigue siendo un tema pendiente. Cuando se analiza el diseño institucional y legal del Sistema Nacional de Seguridad Pública y sus equivalentes locales, es común encontrar componentes que pretenden satisfacer las inquietudes de la sociedad civil. Pero se le da un enfoque corporativo a la participación, que se ve limitada a representantes de grupos de interés, nacionales y locales. Es preciso superar el esquema clientelar y de legitimación gubernamental con la aparente incorporación de intereses de los ciudadanos en materia de seguridad.
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En sentido opuesto el Gral. EM(r) Luis Garfias opinó durante el debate que: “No hay una militarización de la policía. Hay algunos militares en algunas dependencias policíacas, integrados con el afán de dar cierta estructura militar a las fuerzas del orden público, como la Policía Federal Preventiva; pero estos militares se subordinan a una autoridad civil, no al revés. Los policías no están sujetos a la ley militar. Por esta razón, en sentido estricto no existe la militarización. Al contrario. Está expresamente prohibido, por el artículo 28 del Reglamento de Deberes Militares, que un militar funja como policía. Por otro lado, el artículo 174 de la Ley Orgánica faculta al Presidente para conceder licencia especial a militares que van a comisiones civiles, sin goce de haberes.
La idea de militarizar las policías, como se ha hecho en Chile, España y Brasil, es evitar problemas de disciplina, lo que implica reducir los riesgos y aumentar la efectividad. Hoy en día, los ciudadanos tienen miedo a la policía. Una militarización en forma aseguraría que no haya extorsión y, por ende, generaría mayor confianza, una confianza similar a la que se tiene hoy en las Fuerzas Armadas. En el Ejército hay mucha menos corrupción que en la vida civil. Además, la formación castrense no está peleada con conciliación. Tampoco habría un problema de derechos humanos. Incluso se podría decir que una mayor disciplina, como la que es propia del militar, no permite que las cosas se salgan de las manos y se produzcan excesos, como los vistos en Michoacán”.
En relación con las misiones planteadas por la Secretaría de la Defensa se señaló que corresponde a la primera la protección
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de la Seguridad Nacional y a las misiones convencionales. La segunda, identificada como Seguridad Interior, coincide con las misiones no convencionales, pero incluye, también, el apoyo a la Seguridad Pública. Las misiones restantes son identificables con las de desarrollo nacional. Empero se destacó que existe una importante laguna jurídica: no está definido qué es la Seguridad Interior. Existen leyes que definen la Seguridad Nacional (la Ley de Seguridad Nacional), y la Seguridad Pública (el artículo tercero de la Ley General que establece las bases del Sistema Nacional de Seguridad Pública).
En cuanto al establecimiento de prioridades de esas misiones, se pueden colegir, del análisis del discurso institucional y de las comunicaciones oficiales, las siguientes: el combate al narcotráfico y a la delincuencia organizada; la defensa de la integridad, independencia y soberanía de la Nación; la garantía de la Seguridad Interior; la realización de acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso de la Nación; auxiliar a la población civil en caso de necesidades públicas; el Plan DN-III-E, auxilio de la población civil en caso de desastres naturales; la defensa exterior; el apoyo a la Seguridad Pública; la reforestación; la Educación, el Servicio Militar Nacional; el apoyo al Deporte; la labor social; campañas diversas; el Plan Acuario; etc. Por otra parte y sobre el tema del fuero el Gral. EM(r) Luis Garfias planteó que: “Hay que aclarar que el fuero militar sólo implica que los militares que cometen un delito militar no deben ser juzgados por tribunales civiles. No existe excepción de obligaciones o ventaja alguna. En todo caso, la ley a la que
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se sujetan los miembros de las Fuerzas Armadas es mucho más efectiva y estricta. Los delitos militares se castigan con mucha más severidad. Por esta razón, la ley genera disciplina y, por tanto, no es prudente anularla. Incluso, se podría decir que eso es lo que hace falta en cuerpos de seguridad: mayor disciplina”… “Se debe señalar que, muy a menudo, se utiliza al Ejército para violar las garantías individuales de la población: se establecen retenes, se allanan casas y se priva a individuos de su libertad. Un soldado debe obedecer órdenes, especialmente las que vienen del Presidente, que es el jefe de las Fuerzas Armadas. Pero se responsabiliza y se usa al Ejército como chivo expiatorio. El artículo 29 de la Constitución provee la posibilidad de suspender las garantías individuales, pero nunca se ha utilizado. Las órdenes, más allá de su justificación, son violar las garantías, pero hacerlo ilegalmente, por debajo del agua. Ocurre de hecho, pero no se hace de derecho”.
Desde otra perspectiva Pablo Moloeznik sostuvo que “El inminente proceso de militarización ha cobrado fuerza debido al miedo a la criminalidad que existe en la sociedad. El discurso de “mano dura” es muy popular, por lo que resulta redituable electoralmente. Por esta razón, hay que ser prudentes en aproximación a la opinión pública. El sentimiento de indefensión tiende a que se acepten medidas duras, espectaculares y sin el debido análisis. El manejo del tema de la seguridad pública en las actuales plataformas electorales de los candidatos a la presidencia es, en este sentido, lamentable”… “Entendemos que las actuales políticas públicas en materia de seguridad han fracasado y que es necesario un cambio, que sólo puede surgir mediante la articulación de distintos actores sociales. Es preciso
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un mayor trabajo por parte de expertos, capaces de abordar los problemas técnicos, la presión de la sociedad civil organizada, y firme voluntad política. Hay que entender a las policías como el “brazo armado” del sistema de justicia. Si se quiere que funcionen bien y termine la impunidad, es preciso abordar el sistema entero, desde los jueces y el Ministerio Público”.
También sobre la militarización opinó Manuel Piqueras que…“es un tema que es indispensable discutir. Hay que colocar correctamente el caso de México en el contexto internacional. Es un caso distinto de muchos de los vistos en Latinoamérica. No se enfrenta a algo como Sendero Luminoso, ni a niveles de violencia estatal como los de Argentina. Pero, en todo caso, hay consensos en los que no conviene retroceder: es necesario separar la defensa de la seguridad pública, separar la estrategia de disuasión de la de confrontación. El Ejército se maneja con una lógica de guerra que parece inadecuada para la función policial. Otro consenso existe alrededor del respeto a los derechos humanos, del que se deriva la restricción y reducción del uso de la fuerza”... “Es necesario promover y lanzar reformas constitucionales en ambos campos: defensa y seguridad pública. Desgraciadamente, esto no figura en la agenda política. Ése es el reto de la sociedad civil organizada: llevar estos debates a la agenda pública. Al hacerlo, es preciso no caer en el uso desmesurado de modelos, que tiende a homogeneizar los contextos, los análisis y las soluciones a los problemas.
Desde la visión del INSYDE, hay que resaltar que las instituciones policiales y las militares tienen puntos de contacto. Ambas son depositarias del monopolio del uso de la fuerza legítima. Pero
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existe una diferencia en la intensidad y los métodos de este uso. Los cuerpos militares y de seguridad pública se basan en la jerarquía, la disciplina y la obediencia. Pero la profesión policial y la profesión militar son diferentes. La milicia tiene un perfil particular, un funcionamiento y una lógica distinta y acorde con su función. Los militares están formados para la guerra, para combatir a un enemigo. Éste no es el caso de la policía. De esto deriva una tensión permanente entre la formación de los militares y las funciones de carácter policial que se ven forzados a asumir. Por esta razón, el argumento final, el último recurso del Estado, es militar.
Asimismo considera que se puede pensar en procesos de militarización bien llevados, mediante la creación de cuerpos como la Guardia Civil Española y los carabineros de Chile, entendidos como herramientas para restablecer el orden público y la paz social. Un ejemplo es la Policía Federal Preventiva, que es, desde su formación, una policía militarizada. Pero el nombre de la institución es algo confuso. No es una policía preventiva, sino disuasiva y reactiva. No hay, además, una línea clara o un modelo policial en México, sin doctrina policial propia, con cuerpos que se dedican a la seguridad interior más que a la pública. Se adoptan modelos de otras realidades, acríticamente. Tampoco hay modelos de prevención y los Consejos Ciudadanos son sólo consejos de notables. Es fundamental generar una doctrina y un modelo policial propios. Hay que respetar, también, la especificidad de cada ámbito de actuación de la policía. Por ejemplo, la policía municipal debería ser de proximidad, estar orientada a la prevención y no portar armas letales. En más del 90% de los casos, la acción del policía no es
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perseguir delincuentes, por lo que no se necesitan armas letales. Pero el desordenado proceso de militarización de los cuerpos de seguridad pública ha fomentado el uso de armas propias del Ejército, fusiles de asalto y municiones de guerra, por ejemplo, no aptas para la policía y discordantes con su función.
A casi una década de la definición de una política pública orientada hacia la dureza y la represión y alejada del respeto a garantías ciudadanas, concluye el Instituto para la Seguridad y la Democracia, “resulta obligado para los tomadores de decisión hacer un alto en el camino y recapitular sobre los errores y aciertos de estas acciones a lo largo y ancho del país y evitar la tendencia a la simulación observable en las administraciones recientes…” “existe un aprecio al Ejército y una percepción de inseguridad que hace socialmente plausible la militarización de los cuerpos policíacos. El proceso de militarización de la policía, entonces, se enmarca en la idea de que no hay otra posibilidad ante la ineficiencia y corrupción asociada al combate contra la inseguridad”... “Se entiende que las Fuerzas Armadas son el último bastión del uso legítimo de la fuerza y… que la militarización es temporal, pero la experiencia histórica nos dice que no suele ser así. No ha sido así. Las instituciones demuestran, comúnmente, resistencia al cambio” Por ello la interrogante es: ¿Por qué insistir en un sistema que ya ha mostrado su agotamiento y sus riesgos?
En este orden de ideas y tomando como referencia el ámbito internacional, también podemos considerar que existen otras circunstancias que pueden contribuir a la mejora de la seguridad pública en México. Así pues, con la debida proporción guardada,
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existen lecciones que podemos tomar de la experiencia de otros países, tales como el de Colombia, en donde en primer lugar tendríamos que hablar de un liderazgo político, de la seriedad para asumir compromisos y de la firmeza para atajar los problemas de manera integral. Su tesis era simple: no se podía negociar con aquellos grupos que estaban fuera de la Ley.
Se debió fortalecer el Estado de Derecho, pero vinculado a la actividad económica, se diversificó el comercio exterior, se promovió la industria exportadora, se ampliaron los intercambios con la Comunidad Europea, China y Sudamérica. Se fortaleció el tejido social emprendiéndose a nivel municipal políticas de recuperación de los espacios públicos, en donde se invirtió en electricidad, cultura, deporte y urbanismo, bajo el concepto de que las calles vacías fomentan el crimen. Se logró un acuerdo de corresponsabilidad con los medios: dar a la violencia cabida, si, pero en la nota roja, donde pertenecía.
Se trabajó la restitución de la imagen pública del país para fo-mentar el turismo, que se basó en un slogan genial: “Colombia: El único riesgo es que te quieras quedar”.
Este ejemplo nos puede dar una idea de que lo que implica una mejora de la Seguridad Pública en México, la cual debe tener un carácter integral que involucre varios elementos y circuns-tancias, en donde no pueden faltar la educación y la salud. Es precisamente la Seguridad Pública un elemento que se ha con-vertido en un factor sustancial de la actividad del Estado, a tal grado de concebirse como un servicio público estratégico”.
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Marco Estatal de Referencia
Antecedentes
De conformidad con los datos del Censo Nacional de Población de 2010, se reporta para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, una población económicamente activa de 2´959, 974 personas, así como 2´829, 539 de personas de 5 y más años con primaria, también en 2010. Sin embargo esta cifra casi se duplica cuando nos referimos a la población derechohabiente a servicios de salud, que ascendió a 4´484,837 personas, en ese mismo año. Por lo que se refiere a los datos de seguridad pública se reportó que se cometieron 78,435 delitos registrados en averiguaciones previas del fuero común, en 2009.
Además, de acuerdo con José Alfredo Zavaleta Betancourt, investigador destacado en la materia, fueron sentenciadas a cumplir condenas del fuero común 4,404 personas, en 2008. En cambio 812 personas fueron sentenciadas a cumplir condena del fuero federal, en ese mismo año. La tasa de sentenciados a cumplir condena, por cada 1,000 fue de 1.1 y la tasa de personas con sentencia condenatoria, fue de 91.4 en 2009. La tasa de sentenciados a cumplir condena (por cada 1,000 habitantes de 18 años y más) en 2008 fue de 1.1. y la tasa de reclusos (por cada 10,000 habitantes de 18 años y más), ascendió en 2005 a 18.8. Por otra parte la capacidad de los Centros de Readaptación Social, en 2009 ascendió a 7,917 personas. Finalmente, los accidentes de tránsito terrestres en zonas urbanas y suburbanas, en 2009 ascendieron a 9,270 casos, y el porcentaje de accidentes de tránsito terrestre fatales, ascendió, en 2008, a la cifra de 65.
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Para controlar la delincuencia se propuso por el Gobierno del Estado, el 31 de mayo de 2005, un Acuerdo para la Gobernabilidad y el Desarrollo, que hacía referencia a la necesidad de modernizar las instituciones policíacas y judiciales; particularmente proponía: “rediseñar el sistema de Seguridad Pública para combatir a la delincuencia organizada…elaborar programas específicos de seguridad pública. Establecer meca-nismos de coordinación entre las distintas policías privilegiando acciones preventivas”.
Al propio tiempo en el Plan Estatal de Desarrollo, del 30 de marzo de 2005, se promovía instrumentar una estrategia de “cero tolerancia frente a la delincuencia, en especial al narcotráfico y al narcomenudeo” así como “la tipificación de nuevos delitos, mayor severidad de penas, una seguridad pública eficaz”. Posteriormente con la readecuación de ese Plan, tres años después de la instalación de ese gobierno, se informaron como parte de la lucha frontal contra la delincuencia en el Estado, que se registraron 18,772 delitos, de los cuales 16,455 correspondieron a delitos del fuero común y 2,317 a delitos del fuero federal y que se intervino como probables responsables de una conducta delictiva a 9,767 personas por la supuesta comisión de delitos del fuero común y a 3,339 personas por su probable responsabilidad en la comisión de ilícitos del fuero federal.
Por otra parte, conviene referirnos a la firma del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad del 25 de agosto de 2008, en el cual se advierte la necesidad de la coordinación intergubernamental por encima de cualquier diferencia política
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o ideológica. De igual forma que “la participación ciudadana es fundamental para derrotar al crimen organizado y para consolidar instituciones públicas, efectivas y transparentes que rindan cuentas”. Incluso el 23 de septiembre de 2008 el Gobierno firmó con dirigentes de los partidos políticos el Pacto por la Seguridad de los Veracruzanos; en el cual se insistía en: a) la depuración de las policías; b) la instalación de un Observatorio Ciudadano, “plural, representativo…con la participación de la sociedad civil, el sistema de denuncias contra la corrupción y la mala actuación de los servidores públicos”; c) la creación del Centro Estatal de evaluación y Confianza, y d) la revisión de las leyes de seguridad pública.
La estrategia que adoptó el gobierno anterior, en materia de seguridad pública, que fue la de continuar el proceso de militarización pasiva iniciado en el periodo 1998-2004. Los altos mandos de la Secretaría de Seguridad Pública fueron militares retirados. La Secretaría de Seguridad Pública fue blindada con mandos militares en los principales cargos. Prácticamente, todos los delegados regionales y coordinadores de las policías intermu-nicipales fueron militares retirados y con licencia. En general, las policías en el Estado están siendo cada vez más complejas. El sistema policíaco ha requerido de las reformas a la Ley de Seguridad Pública de 2004, aprobadas sin debate parlamentario y la recién creada nueva Ley de Seguridad Pública de 2009 la cual decretó la institucionalización del Observatorio Ciudadano de la Seguridad en Veracruz. La institucionalización de la SSPE y del Sistema Nacional de Seguridad Pública, requirió de un incremento de los agentes y de su continua capacitación.
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En Veracruz hay 66 empresas privadas que ocupan a 1882 elementos. Las policías intermunicipales cuentan con 3155 elementos distribuidos de la siguiente forma, 781 en la PIXBT, 802 en la PIVB, 497 en la PIPTC y 1075 en la PICMC. Empero, el problema más complejo para los militares y el Gobernador, ha sido el conflicto por la gestión de las policías intermunicipales. Los conflictos de los mandos militares de la Secretaría de Seguridad Pública con los policías intermunicipales, han sido cada vez mayores. En retrospectiva, las policías intermunicipales pueden observarse como instituciones débiles que experimentan una crisis de su modelo organizacional. El deterioro institucional de las policías intermunicipales se evidencia en los vínculos de algunos de sus integrantes con la delincuencia organizada. El problema es de antaño. Las intermunicipales nacieron ilegales, sin base jurídica y sin reglamento interno. La base jurídica de éstas era el SNSP, pero no existía en 1994 en la Constitución estatal ni en los municipios una ley que legalizara la asociación de los municipios para la prestación de servicios. Ese vacío legal fue la causa de un proceso de desinstitucionalización prolongado que no detuvo ni los mandos militares ni las inversiones constantes en infraestructura y capacitación.
Por otro lado y en relación a la participación y la consulta ciudadana, a pesar de que reiteradamente se le señala como un eje central de la planeación estatal, ello ha perdido fuerza y ha dejado de ser persuasivo, a juzgar por las paradojas de la participación ciudadana en Veracruz, sujeta a la regla de que los ciudadanos participen para no asignarles tareas relevantes. Si bien el gobierno del Estado manifiesta en sus publicaciones institucionales que aquéllas son elementos claves para el diseño
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de sus propuestas de desarrollo, gobernabilidad y seguridad eficaz, en los hechos tal intervención aún es limitada.
El plan sectorial de la materia, de la administración anterior, se diseñó con base en un Foro, que se implantó desde el inicio de esa gubernatura, con 25 programas de participación ciudadana. En Veracruz se formaron 212 comités de consulta y participación ciudadana de seguridad pública que involucraron hasta 32,248 veracruzanos. Sin embargo tales comités, en los hechos, han tenido una dinámica precaria y casi inexistente. La participación ciudadana gubernamentalizada se reduce a las consultas de puertas abiertas, impulsadas por las instituciones estatales y municipales. En el campo civil, las organizaciones sociales sólo apenas recientemente han integrado a su agenda ciudadana el tema de la seguridad y pública y realizan un monitoreo sobre la transparencia y acceso a la información de la Procuraduría General de Justicia Estatal y la Secretaría de Seguridad Pública.
En este contexto se ha diseñado, mediante convenio entre la PGJE y la Universidad Veracruzana un Observatorio Ciudadano de Seguridad, cuyo riesgo principal consiste en convertirse en un Observatorio Universitario o en un Observatorio de Seguridad Ciudadana pero no en un Observatorio Ciudadano de la Seguridad.
En la última comparecencia ante el Congreso Federal, el Secretario de Seguridad Pública, Genaro García Luna propuso la concentración de las policías municipales en las policías estatales, bajo el mando de los gobernadores, una vez que desaparecieron las UMAN y se le brindan atribuciones a los ministerios públicos estatales para combatir el narcomenudeo.
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La propuesta ha tenido una amplia aceptación. En el Poder Judicial los magistrados han expresado su preocupación por los riesgos personales del encargo. En Veracruz, el gobierno anterior sostuvo que: “La homologación salarial prometida a las policías municipales previa a la entrega del quinto informe es un mecanismo que prepara la concentración de éstas en un sólo mando en el estado (se) acepta la concentración policíaca pero (se) añade que debe acompañarse de la creación de la Guardia nacional, vieja consigna priista alternativa a la propuesta panista de una Policía Nacional”.
Esta decisión, aún no implantada cabalmente en Veracruz, es una modalidad más de la transferencia de las responsabilidades entre el gobierno federal y estatal. Para el ICESI, “ha sido inusitado que el gobierno federal, el cual había impulsado hasta ahora el apoyo directo a los municipios mediante un subsidio, ahora propone delegar la responsabilidad a los gobiernos estata-les de los costos políticos y electorales de las policías infiltradas y desinstitucionalizadas que existen en los municipios”. “Las experiencias de metropolización de la policía tal como se han logrado en Jalisco o malogrado en Tamaulipas y Puebla, deben reinventarse mediante un balance crítico de sus logros y límites. La atención del gobierno federal de metropolización de las zonas urbanas del país mediante un fondo metropolitano debe articular la política social y de desarrollo urbano al combate de la delincuencia. Un modelo metropolitano basado en un consejo por aglomeración o zona metropolitana para una policía metropolitana con integrantes de los tres niveles de gobierno es un buen principio de la renovación del viejo federalismo y el principio del fin de las competencias perversas del ciclo reciente
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de los gobiernos divididos. La policía nacional no puede ser sólo federal pero tampoco puede construirse sin su presencia en las zonas metropolitanas”.
Posteriormente, en fecha reciente, se realizó en Veracruz la Primera Reunión Regional de Secretarios de Seguridad Pública el 20 de julio de 2011, con la participación de los estados de Chiapas, Hidalgo, Tabasco, Oaxaca, Puebla, Campeche, Tamaulipas, Yucatán, Quintana Roo, Tlaxcala, San Luis Potosí y el propio Veracruz, con el objetivo de concretar un convenio de colaboración de operaciones. Además para establecer y consolidar mecanismos que permitan intercambiar información y fortalecer las acciones de seguridad entre las entidades participantes. Todo lo cual permitirá consolidar los esquemas actuales en materia de seguridad e inteligencia para mejorar los esquemas de combate a la delincuencia. Entre los temas abordados destacan los de la policía acreditable, prevención del delito, capacitación del personal, desarrollo del centro de evaluación. Se considera que con los resultados de esa Reunión Regional se facilitará consolidar los vínculos interestatales para reforzar el tema de la seguridad pública en todo el sur-sureste mexicano.
Situación Actual
No obstante que en Veracruz, como bien asienta el Gobernador Javier Duarte de Ochoa en su Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016, se “goza de un ambiente de seguridad que se refleja en inversiones y en derrama turística…, no se encuentra exento
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de los efectos que causan grupos transgresores de la ley”. Sin embargo, el servicio policial veracruzano ha mejorado.
A más de un año del Gobierno de Javier Duarte, se ha implementado una estrategia integral para dignificar a los cuerpos de policía del estado, basada en 7 ejes64:
• Incentivos al desempeño.• Servicio de carrera dentro de la institución.• Programas permanentes de capacitación.• Reforzamos la calidad educativa y el cuerpo docente de la
Academia de Policía incorporando profesores con nivel de maestría y doctorado.
• Fortalecemos las capacidades de inteligencia y operativas.• Adquirimos equipos y tecnologías de punta, tales
como, nuevos sistemas de reconocimiento de placas de automóviles con reporte de robo y esquemas de comunicación eficaces para una pronta atención a los reportes de auxilio de la población.
• Nuevos uniformes.
Aunado a esto ya existe un seguro de pensión para los deudos de policías caídos en el cumplimiento de su deber; medida que ya ha sido fructífera en otras entidades del país. Ya desde el gobierno anterior, existen las bases de lo que será el Servicio Policial de Carrera de las Instituciones Policiales Estatales de conformidad con la Ley de Seguridad Pública del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave y de acuerdo con los lineamientos emitidos 64 Mensaje del Secretario de Seguridad Pública: Lic. Arturo Bermúez Zurita (Tomado de
la página electrónica: http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/seccretaria-2/mensaje-del-secretario/, 10 de agosto de 2012).
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por el Sistema Nacional de Seguridad Pública. La propuesta acusa ya un claro vínculo de coordinación con el aparato policial nacional.
La estructura de la Seguridad Pública en Veracruz
Es evidente que la integración, desarrollo y funcionamiento del Servicio Policial de Carrera constituye hoy día uno de los instrumentos más importantes para conseguir la profesionalización integral de los miembros de las instituciones policiales del Estado y contribuirá, sin duda, a mejorar la eficiencia del servicio y a promover una cultura de seguridad pública que se traduzca en niveles de mayor confianza y credibilidad de la ciudadanía.
En Veracruz, la Secretaría de Seguridad Pública es una dependencia del Ejecutivo Estatal debidamente reglamentada por la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal. En el Gobierno del Dr. Javier Duarte de Ochoa, la carrera policial es un elemento sustancial para la formación de los integrantes de las instituciones policiales, pues ello permite cumplir con los principios de actuación y desempeño, permitiendo a su vez, hacer valer los requisitos y procedimientos de selección, ingreso, formación, capacitación, adiestramiento, desarrollo, actualización, permanencia, promoción y separación del servicio, así como su evaluación en términos de su desempeño.
Son dos los elementos esenciales del desarrollo policial: Uno, que corresponde a la estructura funcional jerárquica. En efecto, el desarrollo policial en Veracruz (en términos de sentar las
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bases del diseño de una Política de Estado) deberá sentar sus bases precisamente en el Servicio Policial de Carrera de las Instituciones Policiales Estatales, de conformidad con la Ley de Seguridad Pública del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave y de acuerdo con los lineamientos emitidos por el Sistema Nacional de Seguridad Pública. No podría asumirse otra estructura que la que la propia ley plantea. Otro, que concierne a la profesionalización y organización académica. Debe tenerse presente que la estructura de organización planteada por el Reglamento del Servicio Policial de Carrera del Estado de Veracruz, establece las siguientes figuras de orden, mando y estructura:
1) Nivel estratégico, integrado por el Secretario de Seguridad Pública, el Subsecretario de Seguridad Pública “A” el Subsecretario de Seguridad Pública “B” y el Secretario Ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad.
2) Un nivel técnico, integrado por los Comisarios y los Inspectores, y
3) Un nivel táctico, compuesto por los Oficiales y un nivel operativo, integrado por los policías.
La parte académica está compuesta por las siguientes figuras de mando, coordinación y estructura:
Una Comisión del Servicio Policial de Carrera. La Secretaría de Seguridad Pública. La Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz. La Academia Estatal de Policía. El Consejo Estatal de Seguridad Pública.
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La Secretaria Ejecutiva del Consejo Estatal de Seguridad Pública.
El Servicio Policial de Carrera.
Retos y Perspectivas de la Seguridad Pública en el Estado de Veracruz
La seguridad pública en México y en Veracruz se deterioró en unos cincuenta años y lo hizo de modo progresivo y acumula-tivo y no en uno de carácter instantáneo. La inseguridad pública en México se caracteriza hoy día por los siguientes rasgos, en palabras de José Elías Romero Apis65:
a Ha incorporado nuevas tecnologías en comunicaciones, armamentos, transporte y niveles de operación.
b Ha incrementado los niveles de violencia y crueldad.c Ha tornado sus acciones en abiertos desafíos a la autoridad
constituida. d Se ha organizado en formas más amplias y sofisticadas.e Se ha vuelto más virulenta para la sociedad en su conjunto.
A la violencia delincuencial se le han señalado varias causas u orígenes, probablemente no menos de medio centenar de ellas. Se han mencionado las frustraciones ancestrales, la composición étnica de la población, la predisposición congénita, las condiciones geográficas, las alteraciones climatológicas y otras más de carácter económico como el desarrollo económico desigual, el desempleo, el subempleo, la pobreza, la ausencia de expectativas profesionales, la insuficiencia retributiva del salario
65 PDF, documento “La Seguridad Pública en México”. Circulación abierta en Internet.
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o los nuevos patrones de consumo. Los sociólogos, por su parte, han aportado sugerencias asociadas a la deficiente planeación urbana, la sobrepoblación y la mala canalización del ocio o bien la disgregación y la disfuncionalidad familiar.
En el orden político y administrativo del Estado se tiene a la corrupción, la incompetencia policial, el abandono presupuestal, la ineficiencia administrativa, la falta de voluntad política para el combate a la delincuencia, la insuficiencia de centros de readaptación social, la benevolencia de las penas, la deficiente legislación, la legislación tortuosa y complicada que favorece la corrupción de abogados, jueces y ministros.
También se han señalado causas de carácter educativo y cultural; por ejemplo, son comunes las opiniones que señalan el bajo nivel educativo de la población en México, la cultura de la impunidad, la crisis de valores, la promoción de la violencia a través de los medios de comunicación, en especial la televisión y el cine, y no faltan las sugerencias apocalípticas del fin de los tiempos.
No obstante, merced a tantos puntos de vista provenientes desde la psicología, la criminalística, la sociología, la antropología, la economía y el derecho, lo cierto es que no existe un diagnóstico global y preciso que apunte a una explicación única y satisfactoria de las causas de la delincuencia en el mundo. Consecuentemente, tampoco se tienen elementos metodológicos y científicos que abonen un diagnóstico certero sobre el asunto y se condena a los gobernantes a diseñar políticas públicas, gubernamentales y de Estado sobre la base de premisas provenientes de hipótesis
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apriorísticas, erráticas, mutantes y subjetivas que conducen a la toma de decisiones similares, con un desgaste de tiempo y de recursos públicos.
Habrá que distinguir aquí dos situaciones: una, la de la delincuencia común e histórica; otra, la derivada del narcotráfico, claramente proveniente del enorme potencial de ganancias aviesas que genera el gran negocio del consumo de drogas en los mercados de los Estados Unidos y Europa. En este sentido, quizá la mayor errática visible del sexenio del presidente Felipe Calderón, ha sido el abordaje del asunto de la delincuencia y del narcotráfico desde una perspectiva policíaca y exclusivamente ministerial —policías y ladrones— olvidando que se trata de un problema cuya complejidad es mucho más trascendente y en el que la gendarmería y la soldadesca es solo una respuesta reactiva, pero nunca será una solución definitiva.
Sin duda, el fenómeno delictivo, incluyendo al narcotráfico, es estructural (no coyuntural) y debe ser abordado no con políticas gubernamentales cortoplacistas y efectistas, sino con una Política de Estado que involucre todas las variables, todos sus ángulos y aristas y todos los factores verticales y transversales que recorren el fenómeno. Por tanto, la solución, o el abordaje del asunto, debe ser integral y holístico.
El estado de fuerzas en el ámbito nacional
Algunos datos sobre este importante tema son los siguientes:
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ESTADO DE FUERZAS A NIVEL NACIONAL66
ENTIDAD FEDERATIVA
TOTAL DE POBLACIÓN
POLICÍAS POR CADA 100 MIL HABITANTES
Baja California 3, 155, 070 248
Chiapas 4, 796, 580 280
Chihuahua 3, 406, 465 263
Distrito Federal 8, 851, 080 1, 061
Guanajuato 5, 486, 372 209
Jalisco 7, 350, 682 265
Michoacán 4, 351, 037 253
Nuevo León 4, 653, 458 225
Oaxaca 3, 801, 962 277
Puebla 5, 779, 829 218
Tamaulipas 3, 268, 554 184
Veracruz 7, 643, 194 256
Datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, septiembre del 2011.
De modo que no es solo la investigación, sino la vigilancia la que es insuficiente para el tamaño del problema que vive el país, sobre todo a raíz de la explosión del narcotráfico en el sexenio del presidente Felipe Calderón Hinojosa.
Elementos de una Política de Estado en materia de Seguridad Pública
A este respecto el Dr. José Narro Robles, Rector de la Uni-versidad Nacional Autónoma de México, refiere una propuesta 66 Datos solo para entidades con más de 3 millones de habitantes. El total reportado de la
fuerza a nivel nacional es de 397 mil 664 operativos. http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Estado_de_Fuerza_de_las_Corporaciones_Policiales_Estatales (30 de octubre de 2011).
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para la construcción de una Política de Estado para la seguridad y la justicia en democracia.67 Es evidente que el país enfrenta una crisis de violencia que requiere estrategias sólidas para enfrentarla; empero, estas estrategias no pueden generarse desde una postura verticalista que no tome en cuenta las opiniones y posturas diversas de la sociedad. Si bien es conveniente considerar las bases de construcción de una política pública en materia de seguridad (los consensos sociales) lo cierto es que debe avanzarse hacia la configuración de una Política de Estado que garantice una actitud definida y permanente del Estado mexicano frente a la seguridad nacional y la seguridad de los ciudadanos.
Lo anterior supone una toma de decisiones amplia e incluyente que sea capaz de construir, como dice el Dr. Narro, “un pacto político y social de base amplia” que sea capaz de permitir y reorientar a las instituciones de seguridad y justicia para enfrentar la crisis de violencia aludida. En su Ética social laica contra el crimen, el propio Dr. Narro sostuvo que la sociedad mexicana, como tal, no puede mantenerse al margen ni ajena “a la situación de inseguridad e injusticia que amenaza a nuestra población”.68
Respecto del papel que juegan y deben jugar los académicos universitarios en la solución a los problemas de inseguridad de México, el Dr. Raúl Carrancá y Rivas ha dicho que la UNAM, “en su condición de conciencia moral e intelectual de la República, garante de la educación pública e impulsora del progreso intelectual y científico en el país, ha hecho más que 67 Discurso en la antigua Escuela de Medicina, México DF, agosto 8 de 2011. http://www.
forojuridico.org.mx/Foro_Juridico/Propuesta_UNAM.html (2 de diciembre de 2011).68 http://www.aspabuap.buap.mx/opinion/29.08.11.pdf (2 de diciembre de 2011).
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bien en manifestarse en estos momentos tan dramáticos por los que atravesamos”.69 Esta postura claramente revela que no solo es el gobierno y los actores políticos los que deben involucrarse en los problemas sociales de México, sino que los intelectuales (desde la academia y la investigación científica) tienen un foro estratégico para atender las realidades políticas y sociales del país. El conjunto de la sociedad también lo tiene.
Una agenda así contiene varios elementos vitales y estratégicos para la sociedad mexicana y para el futuro del país. Los jóvenes sin ocupación ni estudio deben ser el “centro de la agenda en materia de prevención del delito”70 y para ello es preciso crear espacios y foros para que ellos se expresen y se reinserten al sistema escolar. La propuesta del doctor Narro propone crear también un Programa Nacional de Fortalecimiento Institucional que incluya mecanismos de rendición de cuentas y que sume estructuras innovadoras de auditoría ciudadana. La Seguridad Pública, sostiene el rector de la UNAM, debe ser capaz de integrar a representantes ciudadanos al Consejo Nacional de Seguridad Pública y crear una “Auditoría Civil de las Policías”. Debe establecerse, asimismo, un registro nacional de víctimas y fortalecer los mecanismos de reparación de daños para sus familiares. La presión preventiva, solo para delitos graves y las medidas cautelares en los procedimientos penales deben revisarse a fondo.
Algunos de los elementos que hoy día reflejan el estado actual de la situación respecto de cómo el Estado confronta la inseguridad 69 http://politicaderecho.blogspot.com/2011/08/la-unam-no-es-sorda-ni-muda.html
(jueves 11 de octubre de 2011). 70 Ver documento en: http://www.unam.mx/contenidoEstatico/archivo/files/pdfs/propues-
ta_s.pdf (24 de noviembre de 2011).
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conformada por la delincuencia común, pero sobre todo por la denominada organizada71, son los siguientes:
I. Los actores políticos; II. Los sectores relevantes (fragmentados) y sus
consecuencias en la prevención y persecución del delito (igualmente quebrantadas);
III. Esquema de policías inviable. Es necesario lograr un mando único.
IV. Altos rangos de corrupción e impunidad;V. Políticas inoperantes, desintegradas, frente a la falta de
oferta ocupacional;VI. Condiciones económicas y sociales; VII. Carencia de programas que eviten y eliminen, desde
las bases sociales, las adicciones a drogas, enervantes y alcohol, el desempleo y las migraciones, la prostitución y el tráfico de personas;
VIII. Los actores gubernamentales enfatizan discursos de confrontación persecutoria (más amenazantes que efectivos);
IX. Discursos oficiales, dirigidos a deslegitimar al oponente político;
X. Carencia de políticas efectivas contra el lavado de di-nero y evasiones, vinculadas con el narcotráfico y el crimen organizado, y
XI. Carencia de programas que permitan financiar nece-sidades crecientes de recursos para apoyar los aparatos federales, estatales y locales de las fuerzas del orden policial.
71 GONZÁLEZ DE LA VEGA, Política criminal… pág. 31.
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¿Política Pública Gubernamental o una Política de Estado?
En relación a si la atención de la Seguridad Pública demanda una Política Pública Gubernamental o una Política de Estado, deberán hacerse las siguientes precisiones: Es necesario plantear que en el país y en el estado, no estamos urgidos de políticas públicas regularmente diseñadas para atender problemas focales en grupos sociales que demandan o reclaman soluciones a sus problemáticas locales y particulares. Tampoco postulamos aquí los formatos de las políticas gubernamentales, las que ciertamente emanan de las prerrogativas y facultades constitucionales del Estado que devienen de modo vertical y autoritario, en perfecta sintonía con la naturaleza del poder público. Lo que se postula en este estudio, en cambio, es la construcción de una Política de Estado que fije una postura no coyuntural, no sexenal, sino de largo plazo y que consecuentemente sea capaz de rebasar partidos políticos, grupos de poder y sexenios federales. Una Política de Estado en materia de seguridad pública, o para atender la inseguridad, sería la base de un Proyecto de Nación integral y trasversal que recorra todas las áreas de la administración pública mexicana. La integralidad en la mirada del poder público y la globalidad de elementos incluidos en el ejercicio del poder y en el diseño y en la aplicación de la Política de Estado requiere ciertamente una perspectiva holística72.
72 Sobre la construcción de escenarios que permitan diseñar estrategias en materia de inseguridad y construir nuevas estructuras en materia de criminalidad, revísese la obra de Fernando Tenorio Tagle. Ciudades Seguras I. Cultura, Sistema Penal y Criminalidad. UAM-CONACYT-FCE. México. 2002; y Ciudades seguras III. El sistema de justicia penal en la ciudad de México. UAM-CONACYT-FCE. México. 2002. Asimismo, considérese a René González de la Vega, en las obras: Política criminológica mexicana. Porrúa. México. 2ª ed., Porrúa. México, 2000. Y en la obra. Políticas públicas en materia de criminalidad. Teoría de los escenarios 2000-2030. Porrúa. México. 2001.
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De esta manera, un modelo así concebido (integral y holístico) debería ser construido a partir de diversos requerimientos técnicos, financieros, jurídicos, políticos y administrativos: Así por ejemplo, en materia de requerimientos técnicos para la implantación de una Política de Estado en materia de seguridad pública en Veracruz, demandaría la realización inmediata de un diagnóstico amplio e integral de la realidad actual del Estado y la sociedad en materia de inseguridad. Esto es, el diseño e implantación de una Política de Estado en materia de Seguridad Pública (como lo es en educación, salud o en cualquier otro ramo de la Administración Pública) requiere de un diagnóstico amplio que contemplara todos los aspectos involucrados en la configuración del problema y que fuera capaz de dimensionar el auténtico y real tamaño del reto que plantea al gobierno y a la sociedad la inseguridad pública.
Al efecto, será necesario identificar con objetividad y precisión las fortalezas y las debilidades del sistema gubernamental, político y cultural que hoy por hoy definen la forma en cómo se aborda la inseguridad, la criminalidad y la justicia en el Estado mexicano. Anteriormente se describieron las realidades que, en la perspectiva de este trabajo, perfilan la fisonomía central y periférica de la relación «seguridad-inseguridad-gobierno» y a partir de ellas, cuando menos, podrían vislumbrarse los rasgos de fortaleza y debilidad del sistema, así como las oportunidades más realistas para proponer las líneas generales de estructura y acción de una Política de Estado en la materia.
En dicho contexto, no deberían el gobierno y los actores invo-lucrados (actores políticos, sociales, económicos, empresariales,
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financieros y sociedad civil) dar un paso hacia la construcción de la Política de Estado, sin una evaluación objetiva y fidedigna, certera, precisa y confiable del estado de la situación para derivar de ella las opciones más adecuadas para diseñar e implantar tal Política, en materia de Seguridad Pública. Un fracaso en la materia tendría repercusiones fatales en todos los órdenes de la vida social y política del país. Por ello, el diagnóstico tendría como principal virtud la de ofrecer las mejores formas y estrategias para cambiar radicalmente la problemática que vive la sociedad mexicana frente al crimen organizado y la delincuencia derivada, directa e indirectamente, del narcotráfico.
El diagnóstico de la situación actual arrojará, con toda seguridad, la necesidad de asumir un enfoque holístico y a la vez transversal que sea capaz de recorrer todos los elementos involucrados en el problema, como se describió anteriormente. Cualesquiera que sean las opciones estratégicas para incidir en la solución del problema de inseguridad pública en México, así como la evaluación que se haga de ellas, será indispensable que éstas sean capaces de involucrar todos los elementos preventivos (proactivos) y también los de seguimiento (reactivos) que atraviesan horizontal y verticalmente el asunto. Educación, empleo, financiamiento del gasto público (la política fiscal), medios de comunicación, credibilidad de la justicia, capacitación y profesionalización de las policías, reestructuración del sistema para lograr el mando unificado, despolitización del sistema, entre otros.
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Integralidad de la Política de Estado
Cualquier acción aislada, y sobre todo desvinculada de una visión integradora y transversal, carecería no solo de legitimidad, funcionalidad y eficacia para abordar integralmente las opciones de solución incluidas en la concepción y diseño de la Política de Estado en materia de seguridad pública. Por ello, esta Política de Estado debe ser capaz de incluir todos los factores sociales, económicos, administrativos, políticos y financieros que se contemplan.
Por otra parte y en relación a los fundamentos jurídicos para una Política de Estado, debe considerarse la existencia de una sólida base Constitucional. Asimismo que el tema de la Reforma del Estado, que de suyo es asunto político, es también financiero y a la vez técnico. El Estado debe funcionar con los soportes de tecnicidad administrativa, funcional y operacional tales que permita que sus fines sociales, políticos y económicos sean cumplidos con eficiencia, eficacia, economía y oportunidad. La legitimidad y la viabilidad de los proyectos de Estado emanan de la credibilidad y la confianza de los ciudadanos, y para lograrlas, es preciso que el Estado —como aparato administrativo y de poder— sea flexible y eficaz.
Los servicios de seguridad pública, como también los de la preservación de la soberanía y los de la seguridad nacional, los de salud y educación y los de comunicaciones —por decir algunos— fluyen con mayor soltura, si las redes de administración de la estructura burocrática son tales, que la toma de decisiones y
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el seguimiento de las acciones que determinan los gobernantes son capaces de llegar a sus destinatarios con agilidad y eficacia.
Por esta razón, debe considerarse como un factor técnico, y a la vez político, el proceso de Reforma del Estado. El proceso que conduce a la reforma es político por cuanto requiere la búsqueda de consensos entre la sociedad y sus actores políticos (partidos, representantes, líderes sociales, grupos de poder y de presión) y es técnico por cuanto al diseño de un Estado moderno, funcional, operativo y eficiente que es capaz de satisfacer los requerimientos del pueblo en los conceptos de la calidad de vida, el crecimiento económico, el bienestar, la paz y la seguridad sociales.
El componente jurídico para seguridad pública y el financia-miento del Estado, debe conceder atención especial a la trans-parencia y la rendición de cuentas, los procesos de reforma fiscal (el financiamiento del Estado y su gasto público), la reforma de la justicia penal y penitenciaria, la legislación para la comer-cialización, distribución y consumo de enervantes son aspectos que deben actualizar el marco jurídico para que una política de Estado en seguridad pública pueda acomodarse y cumplir su cometido.
Los gobernantes deben estar obligados, por cuanto a informar a la sociedad se refiere, en asuntos que las leyes no prohíban en relación con la captura de delincuentes; deben informar el origen y la aplicación de los fondos del ramo. Pero sobre todo, el Estado debe dotar de recursos cuantiosos para lograr enfrentar las fuerzas criminales con éxito. El equipamiento y las
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remuneraciones salariales de las policías, el financiamiento de sus prestaciones sociales y la carrera policial son áreas que absorben recursos públicos que, a la fecha, no solo son escasos, sino que en muchos casos son nulos, como es el caso de gobiernos estatales y municipales que sencillamente no pueden enfrentar al narcotráfico. De ahí que una reforma fiscal sea un elemento prioritario para dotar al Estado de los fondos suficientes para lograr objetivos en materia de seguridad pública.
La homologación de las leyes penales en los tres niveles de gobierno debe ser una realidad. Una desarticulación de penalidades y figuras delictivas, la variación de causales y los tratamientos penales diferenciados en los estados de la federación clausura, de entrada, acciones estratégicas para la uniformidad en la captura y en el seguimiento de los delincuentes.
Por otra parte y en relación con el componente administra-tivo para el desarrollo de una Política de Estado en Seguridad Pública, tiene que relacionarse con la Reforma del Estado; ya que esta tendrá un importante efecto en el diseño y fun-cionamiento del Poder Ejecutivo y, por consiguiente, en los procesos de la administración pública. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como las de los Estados y las Leyes de la materia en el campo municipal, tendrán que reorientarse para dar acomodo a las emergentes disposiciones en asuntos de la seguridad pública. La base del éxito funcional y operativo de la administración pública deberá sustentarse en la integralidad de procesos y funciones, en la unicidad de en-foques y sistemas, códigos y lenguajes que tengan como eje
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articulador a la Secretaría de Seguridad Pública, al Sistema Nacional de Seguridad Pública y a las Procuradurías federal y estatales.
Otro aspecto de carácter estratégico en los ejes articuladores de la Política de Estado es, sin duda, la inserción del nuevo modelo policial centrado en el mando unificado y en su homologación y transversalidad a lo largo y ancho de las autoridades del país. Realmente, ninguna política de Estado, en este sentido, tendría éxito (amén de todos los requerimientos aquí esbozados) si el modelo policial no lograse una integración y una profesionalización similar al nivel de los mejores sistemas policiales del mundo73.
La administración del modelo policial (desde la perspectiva del Sistema Nacional de Seguridad, incluyendo a la Plataforma México) requiere un sistema de inteligencia que sea capaz de proveer de información relevante y estratégica para la prevención, persecución y toma de decisiones de cara las organizaciones delincuenciales de todos los tipos, orígenes y operaciones a lo largo y ancho del país. La administración para la seguridad pública requiere estrategias centradas en información de la misma naturaleza, estratégica, y la toma de decisiones sería imposible sin ese sistema de inteligencia profesional, tan avanzado como los mejores del mundo.
73 MOLOEZNIK, Marcos Pablo. Apuntes críticos sobre las más recientes iniciativas de refor-mas legislativas del presidente Felipe Calderón Hinojosa en materia de seguridad y modelo policial. Letras Jurídicas. Núm. 12. Primavera de 2011. Universidad de Guadalajara. México.
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Desarrollo de una Política de Estado en materia de Seguridad Pública y la situación actual en el Estado de Veracruz
A este respecto el Gobernador del Estado, Dr. Javier Duarte de Ochoa en su Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016, señala que: “La seguridad pública resulta de la acción efectiva de las autoridades en un proceso complejo que abarca varias actividades, todas ellas críticas y esenciales:
• Información, inteligencia, coordinación institucional y evaluación ciudadana.
• Acciones preventivas de seguridad que comprenden la inteligencia operativa y la acción de las fuerzas del orden público.
• Participación ciudadana para denunciar los delitos de los cuales son víctimas.
• Procuración eficaz de justicia. • Reclusión y reinserción social. • Y la acción del Poder Judicial, cuyos tribunales deben
garantizar una justicia pronta y expedita.
Asimismo indica en dicho documento que la situación actual en el Estado está caracterizada por los siguientes perfiles:
a) Para el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) Veracruz ocupa el 15° lugar en términos del número de denuncias presentadas ante Agencias del Ministerio Público (AMP) en materia de delitos del fuero común.
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b) Del total de denuncias presentadas ante AMP en 2010, los delitos sexuales y patrimoniales ocupan el 8° lugar; el 9° las amenazas; el 10° las lesiones y el 17° los robos y los homicidios.
c) En narcóticos y delitos contra la salud Veracruz tuvo, en 2008, el lugar 19°, en 2009 el 15°, en 2010 el 27°. En robos y homicidios, la entidad está en el lugar 17°.
d) En cobertura policial —y con base en 1000 habitantes— Veracruz tiene 2.4 policías estatales, por debajo de la media recomendada por la ONU, que es de 2.8 por cada 1000 habitantes.
Es de señalarse que el problema de la violencia derivada del narcotráfico deviene en Veracruz, por factores exógenos y por su situación geográfica en la costa del Golfo, es una situación que le coloca como un territorio de obligado tránsito de mercancía ilícita, así como de mecanismos de protección a los delincuentes por parte de las propias redes delincuenciales.
Ante esos retos y desafíos que el Gobernador Javier Duarte de Ochoa propone como objetivos estratégicos, para superar tal situación, los siguientes:
a) Fortalecer la Secretaría de Seguridad Pública y combatir la comisión de delitos mediante un enfoque preventivo y colaboracionista gobierno-sociedad.
b) Fomentar el rescate y vigilancia de los lugares públicos y fomentar la participación social en un esquema de coordinación con los órganos de gobierno.
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c) Promover el desarrollo integral de las instituciones de seguridad pública del gobierno del Estado e incrementar los recursos asignados a la infraestructura, equipamiento y tecnología de punta, así como las TIC’s en el área de seguridad pública.
d) Reformar el sistema penitenciario y los programas de reinserción social, así como los centros de internamiento de adolescentes.
Diversos sectores de la entidad coinciden en señalar que las perspectivas de seguridad pública en Veracruz se miran alentadoras merced a las estrategias que para cada objetivo propone el Gobernador Duarte de Ochoa. Estrategias claras y contundentes que atacan el núcleo de los factores que inciden en la inseguridad pública que enfrenta la sociedad veracruzana en los últimos años. Al respecto, y en principio coincidimos en que lineamientos como éstos son los que deberán sostener una Política de Estado en materia de Seguridad Pública para México.
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Dr. Javier Duarte de OchoaGobernador del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
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ENTREGA DE RECONOCIMIENTOS A POLICÍAS
Fotografías obtenidas de Internet 15 de agosto de 2012: http://www.google.com.mx/imgres?q=DUARTE+Y+POLICIA&start=72&num=10&hl=es&biw=1813&bih=829&tbm=isch&tbnid=PHap9WXJXHWtPM:&imgrefurl=http://www.jornada.unam.mx/2011/12/24/estados/026n2est&docid=qYUHQyOUYTztbM&imgurl=http://www.jornada.unam.mx/2011/12/24/fotos/026n2est-Z.jpg&w=500&h=335&ei=ibEqUNm_OY762AWW14GwCQ&zoom=1&iact=hc&vpx=174&vpy=252&dur=2651&hovh=184&hovw=274&tx=158&ty=91&sig=105025865954015757659&page=3&tbnh=147&tbnw=186&ndsp=40&ved=1t:429,r:16,s:72,i:56
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PLÁTICA A CADETES: EL POLICÍACOMO TRANSFORMADOR SOCIAL
Fotografías obtenidas de la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (15 de agosto de 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/cadetes-policia-como-transformador-social/)
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ENTREGA DE ARMAMENTO AL AGRUPAMIENTO FEMENIL
Fotografías obtenidas de la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (15 de agosto de 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/cadetes-policia-como-transformador-social/)
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ACCIONES DE PREVENCIÓN DEL DELITO
Fotografías obtenidas de la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (15 de agosto de 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/actividades-de-prevencion-del-delito-en-paso-de-ovejas-veracruz/
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CAPACITACIÓN NUEVO MODELO POLICIAL
Fotografías obtenidas de la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (15 de agosto de 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/actividades-de-prevencion-del-delito-en-paso-de-ovejas-veracruz/
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ENTRENAMIENTO TÁCTICO
Fotografías obtenidas de la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (15 de agosto de 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/actividades-de-prevencion-del-delito-en-paso-de-ovejas-veracruz/
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SEMINARIO DE CAPACITACIÓN Y EVALUACIÓN DIRIGIDO A PERSONAL DE MANDOS SUPERIORES DE LA SECRETARÍA DE
SEGURIDAD PÚBLICA*
Dr. Eduardo Andrade Sánchez, Presidente del Congreso del Estado de Veracruz, Mayor José N. Nava Holguín, Subsecretario de Seguridad Pública del Estado y el Dr. Ricardo García Guzmán.
Magistrado José L. Álvarez Montero, Dr. Ricardo García Guzmán, Dr. Ignacio Arbesú Verduzco y General Domiro R. García Reyes, Director de Operaciones de la Secretaría de Seguridad Pública.
* Seminario realizado el 10 de julio de 2012 en las Instalaciones de la Secretaría de Seguridad Pública en el Cuartel de San José, Xalapa Ver.
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SEMINARIO DE CAPACITACIÓN Y EVALUACIÓN DIRIGIDO A PERSONAL DE MANDO SUPERIOR DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA*
Lic. Juan A. Nemi Dib, Director General del Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), Dr. Ricardo García Guzmán y General Domiro R. García Reyes.
El Dr. Eduardo Andrade Sánchez durante el Seminario de Capacitación en la Secretaría de Seguridad Pública.
* Seminario realizado el 10 de julio de 2012 en las Instalaciones de la Secretaría de Seguridad Pública en el Cuartel de San José, Xalapa Ver.
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ENTREGA DEL PREMIO ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA*
Dr. Ricardo García Guzmán, Dr. Javier Duarte de Ochoa y Dr. Roberto Ávalos Aguilar, Premio Nacional de Administración Pública.
Lic. Gerardo Buganza Salmerón, Secretario de Gobierno, C.P. Iván López Fernández, Contralor General, Mtro. Rommel Rosas, Representante personal del Presidente del INAP, Consejeros del IAP-Veracruz y Galardonados del Premio Estatal de Administración Pública.
* Evento realizado el 09 de enero de 2012, en el Salón Juárez de Palacio de Gobierno de Xalapa Veracruz.
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Dr. Ricardo García Guzmán con el Dr. Javier Duarte de Ochoa, en el evento de presentación del análisis a la Propuesta de Reforma Fiscal 2010 en la Ciudad de Pánuco, Ver.
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Dr. Ricardo García Guzmán y sus hijos Rodrigo y Ricardo García Escalante.
Dr. Ricardo García Guzmán en sus oficinas del Instituto de Administración Pública de Veracruz.
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LA SOCIEDAD VERACRUZANA EN EL MARCO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA:
DIAGNÓSTICO Y DISEÑO DE LA PROPUESTA
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LA SOCIEDAD VERACRUZANA EN EL MARCO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA:
DIAGNÓSTICO Y DISEÑO DE LA PROPUESTA
No obstante los grandes avances que se tienen en la materia en Veracruz a partir del Gobierno del Dr. Javier Duarte de Ochoa, el servicio policial veracruzano enfrenta las deficiencias de sistema y cultura que exhiben todos los sistemas policiales mexicanos. A más de un año del gobierno del Dr. Javier Duarte, ya existe un seguro de pensión para los deudos de policías caídos en el cumplimiento de su deber; lo que representa un reconocimiento y estímulo para la difícil y riesgosa profesión policial. Ya existen las bases de lo que será el Servicio Policial de Carrera de las Instituciones Policiales Estatales de conformidad con la Ley de Seguridad Pública del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave y de acuerdo con los lineamientos emitidos por el Sistema Nacional de Seguridad Pública. La propuesta acusa ya un claro vínculo de coordinación con el aparato policial nacional.
La estructura de la Seguridad Pública en Veracruz
Es evidente que la integración, desarrollo y funcionamiento del Servicio Policial de Carrera constituye hoy día uno de los
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instrumentos más importantes para conseguir la profesiona-lización integral de los miembros de las instituciones policiales del Estado y contribuirá, sin duda, a mejorar la eficiencia del servicio y a promover una cultura de seguridad pública que se traduzca en niveles de mayor confianza y credibilidad de la ciudadanía.
En Veracruz, la Secretaría de Seguridad Pública es una depen-dencia del Ejecutivo Estatal debidamente reglamentada por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave74. En el Gobierno del Dr. Javier Duarte de Ochoa, la carrera policial es un elemento sustancial para la formación de los integrantes de las instituciones policiales, pues ello permite cumplir con los principios de actuación y desempeño, permitiendo a su vez, hacer valer los requisitos y procedimientos de selección, ingreso, formación, capacitación, adiestramiento, desarrollo, actualización, permanencia, promo-ción y separación del servicio, así como su evaluación en térmi-nos de su desempeño.
Los elementos del desarrollo policial
La estructura funcional jerárquica
El desarrollo policial en Veracruz —en términos de sentar las bases del diseño de una Política de Estado— deberá sentar sus bases precisamente en el Servicio Policial de Carrera de las Instituciones Policiales Estatales, de conformidad con la Ley de Seguridad Pública del Estado de Veracruz de Ignacio
74 Gaceta Oficial del Estado. 19 de mayo de 2000.
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de la Llave y de acuerdo con los lineamientos emitidos por el Sistema Nacional de Seguridad Pública. No podría asumirse otra estructura que la que la propia ley plantea.
Profesionalización y organización académica
La estructura de organización planteada por el Reglamento del Servicio Policial de Carrera del Estado de Veracruz75, establece las siguientes figuras de orden, mando y estructura:
1. Nivel estratégico, integrado por el Secretario de Seguridad Pública, el Subsecretario de Seguridad Pública “A”, el Subsecretario de Seguridad Pública “B” y el Secretario Ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad.
2. Un nivel técnico, integrado por los Comisarios e Inspectores.
3. Un nivel táctico, compuesto por los Oficiales.4. Un nivel operativo, integrado por los policías.
La parte académica está compuesta por las siguientes figuras de mando, coordinación y estructura76:
• Una Comisión del Servicio Policial de Carrera.• La Secretaría de Seguridad Pública. • La Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz.• La Academia Estatal de Policía.• El Consejo Estatal de Seguridad Pública. • La Secretaría Ejecutiva.
75 Reglamento del Servicio Policial de Carrera del estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Del 14 de marzo de 2008.
76 Artículo 2 del Reglamento del Servicio Policial de Carrera del estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Del 14 de marzo de 2008.
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• La Secretaría Ejecutiva del Consejo Estatal de Seguridad Pública.
• El Servicio Policial de Carrera.
La Carrera Policial
Definimos aquí el proceso de Carrera Policial como el conjunto de funciones centradas en la Administración de Recursos Humanos que tiene por objeto la profesionalización de las instituciones policiales en Veracruz por medio del diseño administrativo de actividades que aquí proponemos y que adicionan las específicamente dispuestas por la Ley. Esta propuesta se sustenta en el proceso de Administración de Recursos Humanos, y son:
1. Definición de políticas de reclutamiento, selección e ingreso del personal.
2. Políticas de contratación, compensación y prestaciones de ley.
3. Políticas de permanencia y desarrollo de saberes, habili-dades y competencias para el eficaz desempeño.
4. Políticas de promoción en la jerarquía del sistema de Seguridad Pública.
5. Políticas de acreditación y certificación profesional.6. Políticas de finiquito del servicio.
No solo por ser disposición expresa de la Ley77, sino por linea-mientos de la administración profesional, un Servicio Policial 77 Artículo 3 del Reglamento del Servicio Policial de Carrera del estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave. Del 14 de marzo de 2008.
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de Carrera en la materia, debe garantizar los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos fundamentales.
La capacitación deseable en materia policial
El Instituto debería crear Academias especializadas en materias tales como la investigación científica policial y pericial, crimi-nalística y ciencias forenses, fundamentos de derecho consti-tucional, civil y penal, conocimiento y uso de armas de fuego, estrategias del crimen organizado, defensa personal, tecnologías de informática y comunicaciones de alto nivel, inteligencia policial, análisis de estadística y bases de datos, estrategias de reacción inmediata, protección civil, combate al secuestro, combate urbano, observación y vigilancia, navegación marítima y aérea, interpretación de códigos y lengua inglesa, entre otras.
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La Carrera Policial y la Profesionalización
Un componente central de la profesionalización —en el marco del servicio de carrera en Seguridad Pública en Veracruz— es la Profesionalización de la Carrera Policial. La carrera policial, según la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública citada, constituye un sistema de carácter obligatorio y permanente78 conforme al cual se establecen los lineamientos que contemplan los procedimientos de:79
78 Artículo 51, fracción I. de la LGSNSP.79 Artículo 7 del Reglamento del Servicio Policial de Carrera del estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave. Del 14 de marzo de 2008.
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• Planeación.• Reclutamiento.• Evaluación.• Selección.• Ingreso.• Formación.• Certificación.• Permanencia.• Promoción y reconocimiento.• Separación o baja del servicio.
Para garantizar la paz y la tranquilidad de la sociedad veracruzana, la Ley señala que los fines de la Carrera Policial son garantizar la estabilidad en el empleo y remuneraciones proporcionales y equitativas al personal; promover la responsabilidad, la honradez, la diligencia la eficiencia y eficacia en el desempeño de las funciones en la óptima utilización de los recursos públicos; fomentar la vocación de servicio y el sentido de pertenencia mediante políticas adecuadas de promoción, motivación y reconocimiento del personal80.
80 Artículo 79, LGSNSP.
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Por otro lado, la carrera policial profesional debe ser impulsada mediante la capacitación y la profesionalización permanente de modo que sus integrantes desarrollen las habilidades y com-petencias deseables para su desempeño eficiente.
La profesionalización del Sector de Seguridad Pública en Veracruz
En el marco de la profesionalización en Veracruz, el pasado 28 de agosto de 2012, el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del Estado, llevó a cabo la clausura del “Curso de Formación Inicial del Nuevo Modelo Policial”, lo que significó el acrecentar los cuerpos de Seguridad Pública bajo un esquema de confiabilidad y capacidades probadas. Estos 326 elementos se suman a la nueva generación de policías formados con valor y con valores81.
En palabras del Gobernador esto se traduce para el Estado en contar con policías dignos y confiables, lo cual se ha tomado como el gran reto de la seguridad en Veracruz. Esta acción da cumplimiento al objetivo planteado por el Ejecutivo Estatal en el PVD-2011-2016 respecto a la política de seguridad de que el pueblo Veracruzano viva en apego a la ley82.
Destaca en este Nuevo Modelo de Policía Acreditable, la preparación de nuevos Agentes de la Ley respetuosos de los Derechos Humanos, orgullosos de portar su uniforme, dignos 81 Fragmento del discurso pronunciado por el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del
Estado de Veracruz, en la Clausura del “Curso de Formación Inicial del Nuevo Modelo Policial”. Martes 28 de agosto de 2012, Academia de Policía, El Lencero, Emiliano Za-pata Veracruz, México, en Diario de Xalapa del 29 de agosto de 2012, pág. 9-A, Año LXIX, No. 24689.
82 Ídem.
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de admiración y respeto por parte de la ciudadanía y de sus propias familias.
Según la Ley de la materia, el servicio de carrera en las Instituciones de Procuración de Justicia comprenderá lo relativo a los agentes del Ministerio Público, los oficiales secretarios, la policía ministerial y los peritos. A partir de aquí nos abocamos a los servicios policiales. El ordenamiento legal para Veracruz dispone la constitución de un Instituto de Formación Profesional, el cual se detalla en el punto siguiente.
El Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Veracruz
Este Instituto depende directamente del C. Procurador General de Justicia del Estado. Las funciones de este Instituto son las siguientes, según la Ley 852, Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Veracruz83:
• La formulación, regulación y desarrollo del Servicio Público de Carrera de la Procuraduría.
• Establecimiento de los programas y requisitos del ingreso, permanencia, capacitación, desarrollo administrativo, eva-luación, promoción y ascenso de los servidores públicos de la Procuraduría.
• Elaborar los planes y programas de estudio, así como impartir los cursos de formación y capacitación profesional.
• Proponer convenios y acuerdos de coordinación con sus similares nacionales y extranjeros que convengan al interés de la profesionalización.
83 Artículo 44 Bis.
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• Realización de estudios en materia penal.• Promover el respeto a los derechos humanos. • Las que establezca el reglamento y demás disposiciones
aplicables.
En Veracruz se ha considerado un elemento esencial para la mejora en el desempeño de las corporaciones policíacas, el mejorar la calidad de vida de ellos. En este sentido el Gobernador del Estado ha instruido mejorar las condiciones salariales, firmar convenios con desarrolladores de vivienda, constituyéndose como la primera Entidad en el País en crear un programa especial de vivienda digna para los policías y sus familias.
Así mismo, ha instruido el que se otorguen becas de estudios para los hijos de los policías y esquemas de seguridad social, para esto se han realizado las siguientes acciones:
• La Promulgación de la Ley para el Otorgamiento de Beneficios a Deudos de las Instituciones de Seguridad Pública del Estado Caídos en el Cumplimiento del Deber.
• Salarios superiores a los 9 mil pesos. • Acceso a vivienda digna y segura.• Becas de estudio a los hijos de los elementos.• Atención en salud.• Sistema de ahorro para el retiro.84
84 Mensaje del Secretario de Seguridad Pública: Lic. Arturo Bermúez Zurita (Tomado de la página electrónica: http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/secretaria-2/mensaje-del-secretario/, (10 de agosto de 2012).
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El Programa de Capacitación y Evaluación de los Servidores Públicos de las Dependencias, Entidades y Organismos de la administración Pública Estatal
En Veracruz el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del Estado asumió el compromiso establecido en materia de capacitación y profesionalización de los servidores públicos incluyendo en el Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016, acciones para que los integrantes del gobierno desempeñaran sus funciones con apego estricto a las normas de probidad y honestidad, para cumplir cabalmente con los programas y proyectos que la sociedad demanda día con día. El gobernador Duarte afirmó: “… por primera vez en la administración pública, la capacitación tendrá carácter vinculante para los servidores públicos, por lo que los planes de estudios serán creados de acuerdo con las necesidades prácticas de formación que presente la gestión pública en la entidad…”85
Este programa es innovador, ya que se distingue de los demás programas instrumentados en administraciones locales pasadas, en donde solo se llevaba a cabo el proceso de capacitación sin evaluar el aprovechamiento de los servidores públicos. Así mismo se distingue del ámbito federal en donde la Secretaría de la Función Pública actualmente considera la evaluación del desempeño en el marco del servicio civil de carrera, pero aún no aplica en todas las secretarías de Estado y paraestatales.
85 Discurso pronunciado el 27 de Julio de 2011, durante la toma de protesta del nuevo Consejo Directivo del Instituto de Administración Pública de Veracruz A.C., periodo 2011-2015, en la ciudad de Xalapa, Veracruz.
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Un aspecto más de innovación de este programa es el carácter vinculatorio de esta política pública estatal, referida a la permanencia de los servidores públicos en sus puestos de trabajo.
Esta política pública, nace con la intención de modificar la concepción accesoria de la capacitación en el servicio público y establece una aplicación de carácter obligatorio para todos los servidores públicos, clasificando el universo total en tres niveles de responsabilidad, a saber:
Directores generales y subdirectores; Jefes de departamento y de oficina, y Analistas especializados y administrativos.
La pretensión de este Programa es situar a Veracruz como la primera entidad federativa en privilegiar mecanismos de profesionalización efectiva y obligatoria para su plantilla de servidores públicos.
El objetivo general que persigue el Programa, consiste en devolverle a Veracruz, una vez cubierta la capacitación y evaluación, servidores públicos con mayor consciencia de lo que es el servicio público, así como eficientar el sentido de pertenencia al gobierno y acendrar en los mismos un mayor compromiso para con la institución a la cual sirven.
De igual manera se trabaja en conseguir una mayor relación interinstitucional para alcanzar de manera integral los objetivos y metas que se tienen trazados.
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Este decreto fue publicado en la Gaceta Oficial del estado el 11 de noviembre de 2011, y en él se establece:
La responsabilidad del Instituto de Administración Pública de Veracruz, como la instancia académica encargada de llevar a cabo la capacitación y la evaluación. La coordinación entre el IAP-Veracruz y la Secretaría de Finanzas y Planeación, la Contraloría General, así como con las dependencias y entidades.
La administración pública de Veracruz cuenta con un total de 7,800 servidores públicos de confianza en el ámbito centralizado y de 5,000 en el ámbito paraestatal, lo que hace un total de 12,800 servidores públicos.
Se trabaja para que en los próximos cuatro años de la actual administración estatal se realice la capacitación y evaluación de todos y cada uno de ellos.
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Para el presente año se contempla en una primera etapa, la capacitación de 2,172 servidores públicos de contacto directo con los ciudadanos, pertenecientes a la administración centralizada.
Este Programa concluirá el último día del mandato del Doctor Javier Duarte de Ochoa. Para asumir su responsabilidad, el Instituto de Administración Pública de Veracruz, diseñó un seminario de capacitación y evaluación, basado en tres ejes rectores:
A) Veracruz en el contexto nacional;B) Estructura y marco jurídico de la administración pública
de Veracruz, yC) Planeación para el desarrollo y combate a la corrupción.
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Ejes que a su vez, se conforman por 12 temas particulares, sobresaliendo los siguientes:
A. Elementos Teóricos del Estado; Veracruz en el Contexto Nacional; Introducción a la Administración; Derechos Humanos.
B. Estructura y Marco Jurídico de la Administración Pública en México; la Administración Pública en Veracruz; Planeación para el Desarrollo (PVD 2011-2016); Transparencia y Combate a la Corrupción; Programa “Adelante”.
C. Ética y Deontología del Servicio Público; Responsa-bilidades de los Servidores Públicos; Conducta e Imagen del Servidor Público.
Los temas señalados desarrollan conocimientos significativos en los servidores públicos que cursan el Seminario, respecto de las fortalezas y debilidades que enfrenta el estado de Veracruz, desde los puntos de vista social, cultural, demográfico, económico, político, administrativo y jurídico, incluyendo de forma particular el tema de los derechos humanos por su relevancia en la relación gobierno-ciudadanía.
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También le permiten al servidor público conocer y relacionar la estructura de la administración pública federal y estatal identificando los límites de su proceder con base en el principio de la legalidad. Se abordan de forma especial los temas obligados para todo servidor público: el combate a la corrupción y las acciones que establece el Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016 para cada una de las áreas que conforman la administración pública estatal.
Una intención más del seminario es lograr sensibilizar a los servidores públicos para que dirijan su actuación bajo criterios éticos, así como reflexionar sobre la importancia de su encargo, puntualizando la relevancia de cumplir con los estándares de calidad en el servicio e identificar de manera precisa el marco jurídico que sanciona a los servidores públicos cuando su con-ducta contraviene lo establecido en la ley.
Cabe destacar que estos módulos son impartidos por servidores públicos de reconocida trayectoria académica como lo son el Dr. Eduardo Andrade Sánchez, actual Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Veracruz; el Lic. Juan Antonio Nemi Dib, Director del Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia en Veracruz; el Dr. José Lorenzo Álvarez Montero, Magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz; Dr. Rodolfo Chena Rivas, Director Jurídico de la Secretaría de Gobierno; Lic. René Álvarez Márquez, Titular de la Fiscalía Especializada en Delitos Cometidos por Servidores Públicos de la Procuraduría General de Justicia del Estado; Lic. Ma. Evelia López Maldonado, Coordinadora General del Programa PEMEX-Gobierno de Veracruz de la Oficina de
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Programa de Gobierno; Lic. Marisol A. Delgadillo Morales, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Estatal de Derechos Humanos; Dr. Ignacio Arbesú Verduzco, Doctor egresado de la Universidad de Dauphine en París, Francia; Mtro. Gerardo García Ricardo, Asesor en la Contraloría de la Universidad Veracruzana; Lic. Jesús Arturo Herrera, Coordinador Estatal del “Programa Adelante” e Ing. Rubén Ricaño Escobar, Consultor Fundador del Centro Municipalista para el Desarrollo.
El seminario se imparte durante tres fines de semana los días viernes y sábados, con una duración total de 30 horas, al término del cual se aplica una evaluación escrita, lo que permite la acreditación del servidor público y su permanencia en el servicio público.
El desarrollo de este programa dio inicio el pasado mes de marzo y ha tenido una gran aceptación por parte de los servidores públicos que lo han cursado, así como de sus superiores inmediatos, ya que el resultado se ve reflejado en la actitud altamente propositiva con que acuden de nueva cuenta a sus sitios de trabajo y desde luego en los índices de productividad en sus respectivas áreas.
El Decreto considera al personal de las 16 dependencias y las más de 40 entidades veracruzanas, contándose a la fecha con 450 participantes acreditados, que al día de hoy hacen la diferencia de que la ciudadanía perciba un gobierno eficiente y honesto, con mayor disposición para atender a los usuarios de los servicios públicos.
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En la segunda etapa se tiene programado acudir a las tres regiones del Estado (norte, centro y sur) para capacitar a la estructura operativa que se asienta en esas regiones, iniciando en la ciudad de Tuxpan, Ver., en septiembre de 2012 en donde se espera un aforo a capacitar de 500 servidores públicos pertenecientes a diversas Dependencias y Entidades de la Administración Pública Estatal.
Es de señalar que todo este esfuerzo se ha logrado por la excelente coordinación entre la Secretaría de Finanzas y Planeación y el Instituto de Administración Pública de Veracruz, A.C., en las personas del C.P. Gabriel Deantes Ramos, titular de la Subsecretaría de Finanzas y Administración; el Mtro. Eduardo Contreras Rojano, Director General de Administración y Finanzas, así como por parte del IAP-Veracruz por los Mtros. Alejandro Uscanga Villalba y Marco A. Lobato Arcos.
Por otro lado, es importante resaltar que el Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016, establece como el instrumento guía de la administración al “Programa Adelante”, mediante el cual se tiene como prioridad abatir la pobreza en los 15 municipios con menor índice de desarrollo humano en Veracruz. A ello obedece que el programa de capacitación incluye un módulo especial para analizar de manera pormenorizada el desarrollo, aplicación y alcances del “Programa Adelante” lo que permite a los servidores públicos identificar las acciones que deben ser atendidas de manera imperativa en tiempo y forma, para alcanzar las metas de la agenda social del gobierno del estado.
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Este Seminario se traduce en la acción decidida del gobierno convertida en Política Pública por voluntad expresa del Ejecutivo Estatal, con el objetivo de situar a Veracruz como la primera entidad federativa en privilegiar mecanismos de profesionalización con carácter vinculatorio al servicio público.
De manera reiterada cabe destacar la importancia de los beneficios que se obtendrán de la capacitación derivada de lo dispuesto en el Decreto arriba señalado, de los cuales por mencionar algunos se encuentran los siguientes:
Mejora en los mecanismos de inducción de servidores públicos de nuevo ingreso.
Funcionamiento de las dependencias y entidades de forma coordinada y acordes con su misión y visión.
Capacitación planificada de forma sistémica que permita al servidor público desarrollar por etapas y de forma ordenada su potencial laboral continua y permanente.
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Sistemas de evaluación metodológicos basados en registro de datos, clasificación y seguimiento para determinar el aprovechamiento y eficacia de la capacitación de forma individualizada.
Control de calidad estricto para determinar la emisión de constancias tomando en consideración las evaluaciones.
“DECRETO POR EL QUE SE ESTABLECE EL PRO-GRAMA DE CAPACITACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE LAS DEPENDENCIAS, ORGANISMOS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRA-CIÓN PÚBLICA DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE.86
Artículo 1. Se establece el programa de capacitación y evaluación de los servidores públicos, como instrumento integral de la política de mejoramiento en la operación de la administración pública estatal, con el objetivo de orientar y desarrollar en los servidores públicos de confianza los conocimientos, destrezas, habilidades, valores, actitudes y aptitudes mínimos necesarios para propiciar la calidad de la gestión gubernamental.
Artículo 2. El programa, como instrumento marco y de apoyo a los objetivos y metas establecidos en el segundo eje rector del Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016, es de observancia obligatoria para los servidores públicos de confianza, pertenecientes a las dependencias, organismos y entidades del Poder Ejecutivo del Estado.
86 (Publicado en la Gaceta Oficial del Estado No. Ext. 365, el 11 de noviembre de 2011).
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Los servidores públicos de confianza que deberán ingresar en este programa son aquellos que ocupen puestos de Director General y de Área, Subdirectores, Jefes de Departamento y de Oficina, Analistas Especializados y Administrativos, incluidos aquellos que ocupen puestos homólogos a los antes mencionados y todos aquellos servidores públicos que el Titular de cada dependencia, organismo o entidad considere necesario capacitar y evaluar.
Artículo 3. El programa articulará e impulsará una política integral de capacitación, orientada a un auténtico desarrollo de los conocimientos, destrezas, habilidades, valores, actitudes y aptitudes esenciales que debe poseer el trabajador al servicio del Estado, para desempeñar exitosamente un puesto de trabajo, sin que ello implique un cambio en su calidad como trabajador de confianza de acuerdo a lo que establece el artículo 7 de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz.
Artículo 4. Los Titulares de las dependencias, organismos y entidades del Poder Ejecutivo del Estado, a través de sus Unidades Administrativas deberán contemplar dentro de su presupuesto la partida correspondiente a la capacitación y evaluación de servidores públicos, a fin de que la Secretaría de Finanzas y Planeación realice directamente las afectaciones correspondientes para dar cobertura financiera a los programas desarrollados por el Instituto en cumplimiento al presente Decreto.
Artículo 5. Se establece como requisito de permanencia en el servicio público del Estado durante la presente administración pública, contar con la capacitación y evaluación que se menciona
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en el presente Decreto; para aquellos casos de reciente ingreso se deberá solicitar en un lapso no mayor a tres meses, la capacitación y posterior evaluación.
Por otra parte, si el trabajador demuestra grado de estudios equiparables en materia de la Capacitación y Evaluación que refiere el presente Decreto, podrá solicitar, previa autorización de su Superior Jerárquico, solamente la aplicación de la evaluación; en caso de que el servidor público en mención, no apruebe dicha evaluación, se someterá a la Capacitación correspondiente.
El resultado de la evaluación que se aplique a los servidores públicos capacitados, deberá ser aprobatoria; en caso contrario se aplicará una segunda y única evaluación y de presentarse la misma circunstancia en esta segunda oportunidad se hará del conocimiento de la Contraloría General para que, en el ámbito de su competencia y de conformidad con lo establecido en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Veracruz-Llave, realice la valoración necesaria y emita la recomendación correspondiente al Titular del área de adscripción del trabajador.
Artículo 6. Las Unidades Administrativas de las dependencias, organismos y entidades de la administración pública, se asegurarán de firmar cartas compromiso con los servidores públicos que se incluyan en el programa, previo al inicio de las capacitaciones, para que se establezca la obligatoriedad de concluirlas satisfactoriamente.
Artículo 7. El Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, concertará un acuerdo de colaboración con el Instituto de
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Administración Pública de Veracruz, A.C., para que éste último sea el responsable de implementar el Programa de Capacitación y Evaluación del Servidor Público Veracruzano.
Artículo 8. Los titulares de las dependencias, organismos y entidades, por medio de las Unidades Administrativas realizarán la promoción y difusión del presente Programa y deberán otorgar las facilidades necesarias para que en el menor tiempo posible la totalidad de sus servidores públicos se encuentren capacitados y aprobados en su evaluación.
T R A N S I T O R I O S
Primero. El presente Decreto entrará en vigor el día de su publicación en la Gaceta Oficial del estado.
Segundo. Se instruye a la Contraloría General y a la Subsecre-taría de Finanzas y Administración de la Secretaría de Finanzas y Planeación, para que en representación del Gobierno del Esta-do de Veracruz de Ignacio de la Llave, concerten el Acuerdo de Colaboración correspondiente con el Instituto de Administración Pública de Veracruz, A.C., para la implementación del Programa, a fin de que se destinen los recursos necesarios para llevar a cabo la capacitación y evaluación de los servidores públicos de las dependencias, organismos y entidades que se establecen en el presente Decreto.
Tercero. Las dependencias, organismos y entidades en coordinación con el Instituto de Administración Pública de Veracruz, A.C., deberán calendarizar las capacitaciones de
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servidores públicos para iniciar el proceso que finalizará con las evaluaciones correspondientes, a fin de dar cumplimiento cabal al presente Decreto, debiendo emitir las reglas de operación concernientes.
Cuarto. Este Decreto tendrá aplicación y vigencia a partir del día de su publicación y hasta el treinta de noviembre de dos mil dieciséis.”
Propuesta de una Política de Estado en materia de Seguridad Pública
Ningún Estado o País puede aspirar al progreso y al desarrollo si no cuenta con un aparato público policial que garantice el orden social. La inseguridad se ha erigido como el principal problema a vencer. El problema de la inseguridad es muy complejo y no se percibe en México en el corto plazo, una solución integral, definitiva.
José Narro Robles propone una Política de Estado para la seguridad y la justicia en democracia.87 Ante la crisis de violencia que enfrenta el país, se requieren estrategias sólidas que garanticen una actitud definida y permanente del Estado mexicano frente a la seguridad nacional y la seguridad de los ciudadanos.
Consideramos los siguientes elementos como fundamentales para construir una política de Estado en Seguridad Pública. Creemos también que es necesario reflexionar sobre el estado 87 Discurso en la antigua Escuela de Medicina, México DF, agosto 8 de 2011. http://www.
forojuridico.org.mx/Foro_Juridico/Propuesta_UNAM.html (2 de diciembre de 2011).
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actual de la situación en la materia, a partir de los elementos de análisis aquí referidos.
Los elementos fundamentales para construir una Política de Estado en Seguridad Pública, los siguientes:
A) Los actores políticos nacionales (gobierno en todos sus niveles y poderes constitucionales, sociedad (ONG), parti-dos políticos, empresarios, sindicatos) deben reflexionar sobre las formas actuales en cómo el Estado mexicano enfrenta la inseguridad y resuelve los asuntos en la ma-teria. En este punto es preciso apuntar que las acciones gubernamentales carecen de un soporte técnico y teórico suficiente, además de que sus prácticas institucionales no ajustan al marco legal establecido, como tampoco a los derechos humanos y las garantías individuales. Evidencia de esto son las consecuencias de las acciones militares (Ejército y Armada de México) en las comunidades.
B) Los sectores relevantes que actúan en Seguridad Pública se hallan fragmentados y sus consecuencias en la prevención y persecución del delito resultan igualmente quebrantadas. Son muchas las policías y muy diversas sus atribuciones jurisdiccionales. Por otro lado, las acciones policiales son objetivamente reactivas y no se observan acciones pro-activas centradas, por ejemplo, en la prevención. Por otro lado, la capacitación, las condiciones laborales y los desempeños policiales son extremadamente cuestionables, amén de su reputación de cara a la sociedad. La ausencia
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de un mando único dificulta en extremo la operación policial.
C) Por su parte, Genaro García Luna, actual Secretario de Seguridad Pública Federal, sostuvo en su comparecencia en la Cámara de Diputados: “El esquema de policías en el país es inviable, pues hay desfase legal entre las facultades para combatir el delito; el modelo actual de operación incentiva la corrupción. El 88.5% de las corporaciones de policías municipales tienen 100 o menos elementos y el 70% cuenta con un nivel de instrucción básico”. También sostuvo que “con la Plataforma México y sus sistemas para procesar información, hoy se tiene 427 millones de registros de orden criminal”. La necesidad de lograr el mando único es evidente si, además de todo, se tiene en cuenta que el 42% del estado de fuerza policial es municipal y carece de facultades para combatir el delito. En el país, refrenda García Luna, el déficit salarial mensual es de tal suerte que hoy el Estado mexicano no cubre el salario básico de vida de los policías. El perfil, sistemas y equipamiento no corresponden a la realidad que hoy enfrenta el país. 88
D) Los altos rangos de corrupción e impunidad no solo laceran a la sociedad, sino que ponen en riesgo la credibilidad y la legitimidad de las instituciones políticas y gubernamentales del país. Asimismo, cuestionan severamente la capacidad del Estado para gobernar y justificar su papel y su presencia social. Un rasgo de la corrupción es la subordinación de
88 http://www.oem.com.mx/elsoldemexico/notas/n2265450.htm (15 de octubre de 2011).
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las funciones de seguridad, así como las ministeriales, por ejemplo, al interés de los gobernantes en turno, de los partidos políticos en el poder y a los intereses electorales de coyuntura. Esto coloca a las políticas de seguridad pública en posición cuestionable. Muchas voces sostienen, por ejemplo, que el Ministerio Público sea una función independiente del Poder Ejecutivo.
E) Parece evidente que las acciones del Estado en el sector de seguridad pública, se miran ajenas al interés de la población en general, y en particular de los sectores más desprotegidos por su riesgo y vulnerabilidad económica y social. No existen políticas capaces de integrar la prevención y el interés hacia las juventudes marginadas por el sector educativo (sobre todo el de la educación superior, que no los atiende), así como por el sector empleador, que muestra clara incapacidad para colocarles en puestos de trabajo remunerador. Estando los jóvenes sin ocupación laboral y escolar, son presa fácil del crimen organizado, el cual los recluta y los incorpora a las actividades delictivas aislándolos de la posibilidad de participar en la actividad productiva y social del país.
F) En las condiciones actuales de la economía y sociedad en México, el 22% de los 34 millones de jóvenes mexicanos entre los 12 y los 29 años de edad (que es el número más alto en la historia de México) no estudia ni trabaja de manera remunerada89 y 3.3 millones de ellos se hallan
89 http://eleconomista.com.mx/sociedad/2010/04/19/pais-que-no-empleaba-sus-jovenes (28 de octubre de 2011).
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en la denominada pobreza extrema.90 Es evidente que los gobiernos panistas han olvidado a la juventud, pues carece el gobierno federal de políticas públicas que atiendan a este vulnerable sector de la sociedad mexicana.
G) En materia de salud pública, el Estado no tiene programas que eviten y eliminen, desde las bases sociales, las adicciones a drogas, enervantes y alcohol, que suelen ser el núcleo básico del creciente negocio del crimen organizado, así como del narcotráfico nacional e internacional. Tampoco se atienden los problemas derivados del desempleo y de las migraciones en las zonas fronterizas que, por otro lado, también constituyen “caldos de cultivo” que fomentan las más diversas formas del crimen organizado, allende el narcotráfico, por ejemplo la prostitución y el tráfico de personas.
Por otra parte, en un análisis sobre las adicciones en México, el Instituto de Psiquiatría de la Secretaría de Salud ha advertido sobre las gravísimas consecuencias neurológicas irreversibles que provoca el consumo de las drogas sintéticas y señala que se está creando “una generación de jóvenes adictos con severas afecciones mentales, proclives a la violencia y a una muerte fulminante por infarto múltiple”.91
Raquel Paredes92 sostiene que “la guerra contra las drogas ha sido un fracaso y ahora los cárteles no solo utilizan
90 Josefina Vázquez Mota. Declaraciones en el periódico La Prensa del 23 de agosto de 2010. http://www.oem.com.mx/laprensa/notas/n1755218.htm (28 de octubre de 2011).
91 Arturo Gómez Salgado, en periódico El Sol de México, OEM, julio de 2008. 92 http://www.oem.com.mx/esto/notas/n780483.htm (22 de noviembre de 2011).
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a México como país de paso de la droga hacia Estados Unidos, sino que están creando un mercado interno de consumo apoyado en el narcomenudeo, actividad que creció 700% entre 2001 y 2007, y a la que se dedican unas 300 mil personas, incluyendo familias enteras”. Así las cosas, el Estado mexicano carece de políticas integrales, de gran aliento y plazo, que garanticen que la persecución policíaca, centrada en las fuerzas armadas, pueda ser efectiva en el combate definitivo al crimen organizado.
H) Los actores gubernamentales enfatizan discursos con tonos de confrontación persecutoria, los que resultan más amenazantes que efectivos. Entre tanto, la violencia avanza y los grupos delincuenciales, motivados por el gran negocio que representa el narcotráfico y los giros negros, crecen hasta el punto de la sofisticación tecnológica y de armamentos.
I) Los discursos oficiales, sin embargo, parecen estar inspirados y claramente dirigidos a deslegitimar al oponente político, el partido que gobernó México durante varias décadas y en ese tono se perciben las frecuentes alocuciones presidenciales.
J) El Estado carece de una política de trasfondo financiero que sea capaz de intervenir el sistema para hurgar los procesos de lavado de dinero y los ocultamientos de terceras personas, quienes en calidad de prestanombres, ayudan a legitimar las grandes y sorpresivas fortunas
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originadas en el narcotráfico y en general en el crimen organizado.
En un interesante artículo publicado en CNN México93, se sostiene que la “inteligencia financiera del narcotráfico” ha encontrado diversas formas de lavar dinero en México y ante las cuales las autoridades permanecen impasibles. Tales mecanismos van desde las transferencias electrónicas, pasando por los movimientos en efectivo o bien por medio de las tarjetas de prepago, y en todas ellas las organizaciones criminales operan una compleja red de procesos para contrabandear bienes ilícitos desde los Estados Unidos hacia México. Si cada año ingresan al país entre 19 mil y 29 mil millones de dólares desde los Estados Unidos, no se explica cómo el Estado mexicano no ha podido intervenir el sistema financiero para detectar las operaciones de lavado de dinero abatiendo así el núcleo del poder los narcotraficantes.
K) Por último, se ve que el Estado Mexicano carece de un programa financiero que permita solventar —con amplitud— las necesidades crecientes de recursos, que se precisan para financiar los aparatos federales, estatales y locales de las fuerzas del orden policial. Solventación que resulta indispensable para enfrentar los enormes recursos del crimen organizado; muchas veces superiores a los de las instituciones gubernamentales. Si no fuera por la presencia de las fuerzas armadas en el territorio y en operaciones “civiles” de combate a los narcotraficantes,
93 http://www.cnnexpansion.com/economia/2010/06/07/lavado-de-dinero-narco-mexico-eu (18 de octubre de 2011).
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no sería posible enfrentarlos con la fuerza suficiente, por que las entidades federativas carecen de recursos para ello. La fuerza policial de los municipios, como bien asentó el Secretario García Luna94, resulta nula prácticamente, además de que los cuerpos municipales, por ejemplo, carecen de facultades para enfrentar las amenazas de los poderosos grupos delincuenciales.
La trascendencia de examinar los avances en la consolidación de los elementos precitados, que se vinculan con la construcción de una política de Estado en Seguridad Pública, es que ello per-mite advertir el estado del arte, en materia de seguridad pública en México. Además porque su consecución permitirá sentar las bases de lo que sería una Política de Estado, para enfrentar la situación de la inseguridad en México.
Sin lugar a dudas, los elementos señalados bien podrían servir como ejes de un diagnóstico para detallar la situación actual del Estado de Veracruz en materia de seguridad. Sin embargo, sería difícil demostrar que los rasgos nacionales son ajenos a las fisonomías que apuntalan la realidad veracruzana en la materia. Consideramos aquí que la realidad nacional se refleja en la local, y que ésta contribuye, a su vez, a la conformación de la nacional. Hay una especie de reproducción fractal95 en las realidades de la inseguridad en la realidad nacional. Por tanto, se requiere de un modelo que integre la realidad nacional y que 94 Ibídem. 95 El matemático francés Benoît Mandelbrot desarrolló, en 1975 el concepto de fractal, que
proviene del vocablo latino fractus (“quebrado”). Se usa para referir las reproducciones geométricas y, en un sentido figurado, para representar cómo los grupos sociales se reproducen así mismos de modo iterativo en el conjunto social. http://definicion.de/fractal/ (28 de noviembre de 2011.)
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evite su fragmentación para buscar su funcionalidad y éxito, una vez que se convierten en políticas estatales. Ciertamente, se hace necesario postular aquí que lo que México y sus entidades federativas necesitan es una Política de Estado debidamente articulada con la participación de los 3 poderes y de los tres órdenes de gobierno, para enfrentar el reto de la inseguridad pública, alimentada hoy día por el crimen organizado y el narcotráfico nacional e internacional.
Requerimientos para la implantación de la propuesta de modelo: de orden técnico, jurídico y administrativo
A partir de los elementos señalados, se pueden establecer ejes de diagnóstico para detallar la situación actual del Estado de Veracruz en materia de seguridad. Sin embargo, sería difícil demostrar que los rasgos nacionales son ajenos a las fisonomías que apuntalan la realidad veracruzana en la materia.
La realidad nacional se refleja en la local, y ésta a su vez, contribuye a la conformación de la nacional (reproducción fractal96).
¿Política Pública Gubernamental o Política de Estado?
Como ya se apuntó, resultan apremiantes las políticas de largo plazo que sean capaces de rebasar a partidos políticos, grupos de poder y sexenios federales; políticas que sirvan de base para un Proyecto de Nación integral y transversal.
96 Ídem.
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El modelo así concebido, debe construirse a partir de reque-rimientos técnicos, financieros, jurídicos, políticos y adminis-trativos:
Requerimientos técnicos
1. Un diagnóstico amplio e integral de la realidad actual del Estado y la sociedad en materia de inseguridad.
2. El diseño e implantación de una Política de Estado en seguridad pública a partir de un diagnóstico amplio que contemplara todos los aspectos involucrados en la configuración del problema y que dimensione el auténtico y real tamaño del reto que plantea al gobierno y a la sociedad la inseguridad pública.
3. Integralidad de la Política de Estado. A través de enfoques holísticos y transversales que integren todos los elementos involucrados en el problema, como se describió anteriormente. Es indispensable involucrar todos los elementos preventivos —proactivos— y de seguimiento —reactivos— que atraviesan horizontal y verticalmente el asunto: educación, empleo, financiamiento del gasto público (política fiscal), medios de comunicación, credibilidad de la justicia, capacitación y profesionalización de las policías, reestructuración del sistema para lograr el mando unificado, despolitización del sistema, entre otros.
Aspectos jurídicos para la Política de Estado
Una Reforma Constitucional. Si bien de suyo es asunto polí-tico, lo es también financiero y a la vez técnico. El Estado debe
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funcionar con los soportes de tecnicidad administrativa, fun-cional y operacional tales que permita que sus fines sociales, políticos y económicos sean cumplidos con eficiencia, eficacia, economía y oportunidad. La legitimidad y la viabilidad de los proyectos de Estado emanan de la credibilidad y la confianza de los ciudadanos, y para lograrlas, es preciso que el Estado —co-mo aparato administrativo y de poder— sea flexible y eficaz. Los servicios de seguridad pública, como también los de la preservación de la soberanía y los de la seguridad nacional, los de salud y educación y los de comunicaciones —por decir algunos— fluyen con mayor soltura, si las redes de administración de la estructura burocrática son tales, que la toma de decisiones y el seguimiento de las acciones que determinan los gobernantes son capaces de llegar a sus destinatarios con agilidad y eficacia.
Por esta razón, debe considerarse como un factor técnico, y a la vez político, el proceso de Reforma del Estado. El proceso que conduce a la reforma es político por cuanto requiere la búsqueda de consensos entre la sociedad y sus actores políticos —partidos, representantes, líderes sociales, grupos de poder y de presión— y es técnico por cuanto al diseño de un Estado moderno, funcional, operativo y eficiente que es capaz de satisfacer los requerimientos del pueblo en los conceptos de la calidad de vida, el crecimiento económico, el bienestar, la paz y la seguridad sociales.
1. El componente jurídico para Seguridad Pública y el financiamiento del Estado. La profesionalización concebida como un componente esencial de eficiencia y competitividad del aparato policial, para lo cual es
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necesario que se pongan en marcha programas de profe-sionalización con la finalidad de que los policías se conduzcan éticamente, con mayor responsabilidad, pues esto de las percepciones no puede dejarse en manos de los encuestadores ni tampoco circunscribirse a lo que piense la gente. Estaríamos dejándolos en total estado de inde-fensión. La transparencia y la rendición de cuentas, los procesos de reforma fiscal —el financiamiento del Estado y su gasto público—, la reforma de la justicia penal y penitenciaria, la legislación para la comercialización, distribución y consumo de enervantes son aspectos que deben actualizar el marco jurídico para que una política de Estado en seguridad pública pueda acomodarse y cumplir su cometido.
Los gobernantes deben estar obligados, por cuanto a informar a la sociedad se refiere, en asuntos que las leyes no prohíban en relación con la captura de delincuentes; deben informar el origen y la aplicación de los fondos del ramo. Pero sobre todo, el Estado debe dotar de recursos cuantiosos para lograr enfrentar las fuerzas criminales con éxito. El equipamiento y las remuneraciones salariales de las policías, el financiamiento de sus prestaciones sociales y la carrera policial son áreas que absorben recursos públicos que, a la fecha, no solo son escasos, sino que en muchos casos son nulos, como es el caso de gobiernos estatales y municipales que sencillamente no pueden enfrentar al narcotráfico. De ahí que una reforma fiscal sea un elemento prioritario para dotar al Estado de los fondos suficientes para lograr objetivos en materia de seguridad pública. La
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homologación de las leyes penales en los tres niveles de gobierno debe ser una realidad. Una desarticulación de penalidades y figuras delictivas, la variación de causales y los tratamientos penales diferenciados en los estados de la federación clausura, de entrada, acciones estratégicas para la uniformidad en la captura y en el seguimiento de los delincuentes.
El componente administrativo para la Política de Estado en Seguridad Pública
La Reforma del Estado tendrá un efecto en el diseño y funcionamiento del Poder Ejecutivo y, por consiguiente, en los procesos de la administración pública. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como las de los Estados y las Leyes de la materia en el campo municipal, tendrán que reorientarse para dar acomodo a las emergentes disposiciones en asuntos de la seguridad pública. La base del éxito funcional y operativo de la administración pública deberá sustentarse en la integralidad de procesos y funciones, en la unicidad de enfoques y sistemas, códigos y lenguajes que tengan como eje articulador a la Secretaría de Seguridad Pública, al Sistema Nacional de Seguridad Pública y a las Procuradurías federal y estatales.
En este sentido y como se comentó anteriormente, la descomposición de la seguridad pública en México no se presentó de forma instantánea, sino que se fue manifestando de forma gradual, paulatina y se llevó muchos años, entonces, a mi juicio no puede ser combatida con políticas gubernamentales cortoplacistas sino con una Política de Estado, de largo plazo.
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Otro aspecto de carácter estratégico en los ejes articuladores de la Política de Estado es, sin duda, la inserción del nuevo modelo policial centrado en el mando unificado y en su homologación y transversalidad a lo largo y ancho de las autoridades del país. Realmente, ninguna política de Estado, en este sentido, tendría éxito —amén de todos los requerimientos aquí esbo-zados— si el modelo policial no lograse una integración y una profesionalización similar al nivel de los mejores sistemas policiales del mundo.
La administración del modelo policial —desde la perspectiva del Sistema Nacional de Seguridad, incluyendo a la Plataforma México— requiere un sistema de inteligencia que sea capaz de proveer de información relevante y estratégica para la prevención, persecución y toma de decisiones de cara a las organizaciones delincuenciales de todos los tipos, orígenes y operaciones a lo largo y ancho del país. La administración para la seguridad pública requiere estrategias centradas en información de la misma naturaleza —estratégica— y la toma de decisiones sería imposible sin ese sistema de inteligencia profesional, tan avanzado como los mejores del mundo.
La Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
El desarrollo de un Modelo que permita consolidar en Veracruz a la Seguridad Pública como una Política de Estado, necesariamente tiene que sustentarse en lo dispuesto en la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (CPEV), publicada
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en la Gaceta Oficial el 25 de septiembre de 1917 y con una última reforma publicada el 20 de mayo 2011. Bajo esta premisa la instrumentación del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz (SESPEV) está sujeta al cumplimiento de lo dispuesto por esta Ley Fun-damental en su Capítulo II, sobre Los Derechos Humanos; cuyo artículo 4° señala: “El hombre y la mujer son sujetos de iguales derechos y obligaciones ante la ley…La libertad del hombre y la mujer no tiene más límite que la prohibición de la ley; por tanto, toda persona tiene el deber de acatar los ordenamientos expedidos por autoridad competente. Las autoridades sólo tienen las atribuciones concedidas expresamente por la ley…Los habitantes del Estado gozarán de todas las garantías y libertades consagradas en la Constitución y las leyes federales, los tratados internacionales, esta Constitución y las leyes que de ella emanen; así como aquellos que reconozca el Poder Judicial del Estado, sin distinción alguna de origen, raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política, condición o actividad social…Las autoridades del Estado, en su respectiva esfera de atribuciones, tienen el deber de generar las condiciones necesarias para que las personas gocen de los derechos que establece esta Constitución; así como proteger los que se
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reserve el pueblo de Veracruz mediante el juicio de protección de derechos humanos. La violación de los mismos implicará la sanción correspondiente y, en su caso, la reparación del daño, en términos de ley…Está prohibida la pena de muerte.
En razón de que la instrumentación del SESPEV, así como su organización y su operación general tienen que respetar los principios de legalidad, confianza, profesionalismo, eficiencia y transparencia que rigen la actuación de las instituciones públicas en el Estado de Veracruz, es muy importante tener en cuenta lo que dispone la Constitución del mismo, en su artículo 6°, cuando señala que: “Las autoridades del Estado promoverán las condiciones necesarias para el pleno goce de la libertad, igualdad, seguridad y la no discriminación de las personas; asimismo, garantizarán el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y al libre desarrollo de la personalidad”… “La ley garantizará que la mujer no sea objeto de discriminación y que tenga los mismos derechos y obligaciones que el varón en la vida política, social, económica y cultural del Estado. Asimismo, promoverá que la igualdad entre hombres y mujeres se regule también en las denominaciones correspondientes a los cargos públicos…Los habitantes del Estado gozarán del derecho a la información. La ley establecerá los requisitos que determinarán la publicidad de la información en posesión de los sujetos obligados y el procedimiento para obtenerla, así como la acción para corregir o proteger la información confidencial. El derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la Ley”.
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A lo largo de este estudio se muestra que varias de las ins-tituciones del SESPEV que, de acuerdo con la CPEV y a la legislación de la materia, están obligadas a instrumentar los servicios y operar las funciones de acceso y transparencia de la información pública, así como las de rendición de cuentas, a la fecha muestran importantes rezagos en el acatamiento de esas disposiciones. Tal incumplimiento no se puede considerar una ausencia de formalismo o una carencia de orden secundario, ya que sus consecuencias son muy importantes al estar frenando severamente la modernización y el desarrollo de la Política de Seguridad Pública en la entidad.
Prosiguiendo con el análisis constitucional podemos afirmar que el desarrollo del SESPEV también guarda estrecha relación con las facultades del Poder Legislativo del Estado, desde el momento en que este aprueba todas las disposiciones que inciden sobre la composición y las funciones que corresponden a dicho Sistema.
También por su impacto en varios temas esenciales, tal y como se advierte en el Artículo 33 de dicha Constitución, que en varias de sus fracciones dispone que son atribuciones del Congreso:
XIII. Aprobar las leyes que contengan las bases normativas, conforme a las cuales los ayuntamientos elaborarán y aprobarán su presupuesto de egresos, los bandos de policía y gobierno, así como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivos municipios;
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XIX. Nombrar, con la aprobación de las dos terceras partes de sus integrantes, a los magistrados del Poder Judicial y al Presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos y a los consejeros del Instituto Veracruzano de Acceso a la Información.
XX. Ratificar, con la aprobación de las dos terceras partes de sus integrantes, el nombramiento de un miembro del Consejo de la Judicatura y del Procurador General de Justicia;…”.
En razón de que la máxima autoridad del SESPEV es el Gobernador del Estado, es conveniente señalar varias de las facultades constitucionales que se le confieren y que se relacionan con la instrumentación y operación de ese sistema. Asimismo se mencionan las implicaciones de tales facultades, en la siguiente tabla:
Artículo 49 de la CPEV: “Son atribuciones del Gobernador del Estado”:
Diversas Implicaciones
“I. Cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes federales, los tratados internacionales, esta Constitución y las leyes que de ella emanen;
El SESPEV se fundamenta tanto en legislación nacional como internacional (especialmente la emitida en materia penal y en derechos humanos); de ahí la importancia de que todas sus insti-tuciones sean congruentes con dicho marco jurídico.
II. Promulgar, publicar y ejecutar las leyes o decretos aprobados por el Congreso;
El modelo de organización y funciona-miento del SESPEV, en buena medida se regula por las disposiciones que han sido aprobadas por dicho Congreso.
III. Expedir los reglamentos nece-sarios para la ejecución y cum-plimiento de las leyes y decretos aprobados por el Congreso;
La operación del SESPEV está supe-ditada a lo dispuesto en los reglamentos expedidos por el Ejecutivo, para dar cumplimiento a las leyes y decretos aprobados por el Congreso, en la materia.
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IV. Velar por la conservación del or-den, tranquilidad y seguridad del Estado, disponiendo al efecto de las corporaciones policiales es-tatales, y de las municipales en aquellos casos que juzgue como de fuerza mayor o alteración gra-ve del orden público; así como impedir los abusos de la fuerza pública a su cargo en contra de los ciudadanos, haciendo efectiva la responsabilidad en que aquélla incurriera;
Esta es una de las disposiciones mayor-mente vinculadas con la regulación y operación del SESPEV.
XII. Disponer en caso de alteración del orden o peligro público, con autorización del Congreso o, en su caso, de la Diputación Permanente, con la aprobación de las dos terceras partes del total de los diputados, las me-didas extraordinarias que fueren necesarias para hacer frente a la situación;
Dado que esta disposición rige la actuación del SESPEV, en caso de aplicación de las medidas extraordinarias que fueren necesarias para hacer frente a la situación que se señala, resulta fundamental su cumplimiento en dichos eventos.
XXIII. Las demás que la Constitución Federal, esta Constitución, las leyes federales y las del Estado le otorguen.
Los casos de actuación del SESPEV, no comprendidos en las fracciones precitadas podrían tener su fundamento en esta fracción.
Por otra parte y en relación con el importante papel se confiere a la Institución del Ministerio Público en la organización y funcionamiento del SESPEV, es pertinente señalar lo que a este respecto dispone la Constitución Política del Estado, en su artículo 52: “ El Ministerio Público en el Estado es el órgano dependiente del Poder Ejecutivo, responsable de procurar y vigilar el cumplimiento de las leyes, de acuerdo con las disposiciones de la Constitución Federal que rigen su actuación, y ejercer las acciones correspondientes en contra de los infractores de la ley, así como las que tengan por objeto la efectiva reparación del daño causado y la protección de los
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derechos de la víctima del acto ilícito…Esta Constitución y la ley establecerán el procedimiento mediante el cual se puedan impugnar, por la vía jurisdiccional, las resoluciones del ministerio público sobre la reserva de la averiguación previa, el no ejercicio de la acción penal y su desistimiento”. En este contexto las importantes obligaciones que se asignan a este Ministerio Pú-blico, resultan de aplicación imperativa para el propio SESPEV. Situación que debe tomarse muy en cuenta cuando en apartados posteriores examinemos diferentes disposiciones que aun no se están aplicando por los servidores públicos de los niveles directivos, técnicos y administrativos, pertenecientes al sistema precitado.
Sobre la organización de aquélla institución el artículo 53 de la CPEV, señala en su primera parte que: “El ministerio público del Estado estará a cargo de un Procurador General de Justicia quien, para el ejercicio de sus funciones, contará con los subprocuradores, agentes, policía ministerial y demás personal, que estarán bajo su autoridad y mando directo, en los términos que establezca la ley, la cual señalará los requisitos y, en su caso, el procedimiento para los nombramientos, sustituciones y remociones”. Posteriormente, además de precisar los requisitos para ese cargo, se establece que: “El Procurador será nombrado por el Gobernador y ratificado por el Congreso del Estado; en sus recesos, la Diputación Permanente hará la ratificación con carácter provisional, mientras se reúne el Congreso y da la aprobación definitiva”. Sobre estos temas es importante subrayar que tales elementos ya han sido incorporados en la organización de la Procuraduría General de Justicia del Estado y en la del propio SESPEV.
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Resulta innegable que este marco constitucional ha sido el cimiento fundamental de las diferentes instituciones públicas que conforman el SESPEV, como también lo es que ya han sido expedidas la mayor parte de las leyes y reglamentos que regulan a dicho Sistema. Estos avances parecerían ser suficientes para lograr un cambio cualitativo en las condiciones de Seguridad Pública en el Estado, empero tal cambio aún no se ha logrado, en razón de que falta instrumentar —en el SESPEV— las me-didas que garanticen un adecuado cumplimiento en sus pro-gramas y un estricto control de los recursos que se les asignan a las instituciones del mismo, con una estrecha supervisión de las unidades y del personal de las mismas. En la mayoría de las instituciones de ese sistema sigue siendo precario su proceso de rendición de cuentas hacia la sociedad; por lo cual se está generando un amplio espacio de opacidad y de discrecionalidad en el cumplimiento de la legislación y la normatividad señaladas.
La Ley 553 del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz
En este contexto tiene especial importancia analizar la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (LSESPEV), publicada en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado el 24 de junio del año 2009. Sobre todo porque esta Ley representa, en el contexto
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de la Legislación y la Administración Pública Comparadas, uno de los instrumentos más avanzados en su tipo.
En principio debe subrayarse que la expedición de esta Ley responde a la imperiosa necesidad de contar con una legislación especializada en la instrumentación de un avanzado sistema de protección colectiva; el cual ha resultado estratégico para afirmar la seguridad, el desarrollo socioeconómico y la protección de la población del Estado. En congruencia con esos propósitos, la LSESPEV tiene como objeto esencial (Art. 1°) “regular la integración, organización y funcionamiento del Sistema Estatal de Seguridad Pública, así como establecer las bases de coordinación en esta materia, entre el Estado y los Municipios que lo integra”. En el mismo precepto se precisa que sus “disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio veracruzano”.
Por razones similares también debemos subrayar lo que señala el artículo 3° de la LSESPEV, sobre dichas finalidades: “La Seguridad Pública es una función a cargo de la Federación, el Estado y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos; comprende la prevención general y especial de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, la inves-tigación y la persecución de los delitos, así como la reinserción social del individuo, en términos de esta Ley, en las respectivas competencias establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado”… “El Estado desarrollará políticas en materia de
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prevención social del delito con carácter integral, sobre las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales, así como programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad y a la protección de las víctimas”.
Para facilitar el conocimiento y aplicación de esta Ley, el legislador estableció como conceptos fundamentales de la misma, en el Art. 2°, a los siguientes: “Academias; Bases de Datos Criminalísticos y de Personal; Carreras Ministerial, Pericial y Policial; Consejos Estatal, Nacional y Municipales de Seguridad Pública; Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza del Estado; Instituciones de Seguridad Pública, Procuración de Justicia, Policiales y de Seguridad Penitenciaria; Institutos; Programa Rector; Registro Estatal y Nacional de Personal de Seguridad Pública; Secretaría de Seguridad Pública del Estado; Secretarías Ejecutivas; Servicios de Seguridad Privada; y Sistemas Estatal y Nacional de Seguridad Pública”.
Desde luego todos los elementos que hasta ahora se han señalado tienen un importante peso en la instrumentación de una Política de Estado en materia de Seguridad Pública; empero sólo será posible que ésta política sea eficaz hasta que se logre que todos esos elementos estén funcionando correctamente y que se coordinen, supervisen y controlen adecuadamente. Sin embargo, al presente varios de ellos evidencian un precario desempeño y su relación con los procesos de transparencia y rendición de cuentas es incipiente.
Por otra parte y con respecto a la organización fundamental del Sistema Estatal de Seguridad Pública (SESSP) el Art. 5° previene
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que éste contará para “su funcionamiento y operación con las instancias, instrumentos, políticas, acciones y servicios previstos en la presente Ley, tendientes a cumplir los fines de la Seguridad Pública” y que tendrá como eje primordial la coordinación entre las instancias de la Federación, el Estado y los Municipios, en un marco de respeto a las atribuciones. Desafortunadamente el sistema que permitiría a la población conocer los resultados de esa coordinación, aun no está operando y por lo mismo se tiene un amplio margen de opacidad al respecto.
Tal opacidad riñe con la importancia que se concedió en dicha Ley a la coordinación de las instituciones del Estado y los Municipios citados. Baste analizar el Art. 9° de la LSESPEV, para advertir la trascendencia del objeto que se estableció para esta coordinación: “integrar el sistema y cumplir con sus objetivos y fines; formular políticas integrales, sistemáticas, continuas y evaluables, así como programas y estrategias en materia de seguridad pública; ejecutar, dar seguimiento y evaluar las políticas, estrategias y acciones, al través de las instancias previstas en la ley general y esta ley; proponer, ejecutar y evaluar los planes y programas sectoriales de procuración de justicia y seguridad pública y demás instrumentos programáticos en la materia; distribuir a los integrantes del sistema, actividades específicas para el cumplimiento de los fines de la seguridad pública; regular los procedimientos de selección, ingreso, formación, actualización, capacitación, permanencia, evalua-ción, reconocimiento, certificación y registro de los servidores públicos de las instituciones de seguridad pública del estado; regular los sistemas disciplinarios, así como de reconocimientos, estímulos y recompensas; determinar criterios uniformes para
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la organización, operación y modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública estatales; establecer y contro-lar las bases de datos criminalísticos y de personal; realizar acciones y operativos conjuntos; participar, en términos de la ley general y demás disposiciones aplicables, en la protección y vigilancia de las instalaciones estratégicas del país; determinar la participación de la comunidad y de instituciones académicas en coadyuvancia de los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito, así como de las instituciones de seguridad pública, al través de mecanismos eficaces para esos fines; implementar mecanismos de evaluación en la aplicación de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, así como de los recursos estatales y municipales; y fortalecer los sistemas de seguridad social de los servidores públicos, sus fa-milias y dependientes, e instrumentar los complementarios a éstos. En este esquema se reserva al Sistema Estatal citado, la coordinación del Estado y los municipios con el Sistema Nacional de Seguridad Pública, y se instruye a ambos para que promuevan, en el ámbito de sus respectivas competencias, la participación de la sociedad en la planeación y supervisión de la seguridad pública, en términos de la propia Ley. Empero, mientras no se dé a conocer a la población los resultados y limitaciones existentes al respecto, a través del sistema de acceso y transparencia de la información pública gubernamental, ésta permanecerá en el limbo y sólo unos cuantos conocerán los avances y rezagos en la instrumentación de ese sistema de seguridad pública, sin ninguna influencia exterior.
Por otro lado, la LSESPEV determina que las instancias de dicho Sistema observarán lo dispuesto en las resoluciones y acuerdos
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generales que emitan los Consejos Nacional y Estatal. Asimismo, su coordinación, evaluación y seguimiento, se realizará con pleno respeto a las atribuciones que las Constituciones Federal y Local establecen para las instituciones y autoridades que integran el Sistema Nacional (Art. 10). La propia Ley, en su artículo 6°, reconoce como autoridades del Sistema a: el Gobernador, al Secretario de Gobierno, al Secretario de Seguridad Pública, al Procurador General de Justicia, a los Ayuntamientos, a los Presidentes Municipales, a los titulares de las áreas encargadas de la policía preventiva municipal, y otras previstas en la legislación. Y como auxiliares de la función de Seguridad Pública estatal se señalan, en el Art. 7° a: la Secretaría de Protección Civil; los órganos municipales encargados de la protección civil y tránsito, los agentes y subagentes municipales; los cuerpos de bomberos y de rescate; el Instituto de la Policía Auxiliar y Protección Patrimonial, las empresas de seguridad privada que operen o se instalen en el Estado y otras previstas por la legislación. Empero la ciudadanía tiene precario conocimiento de esas resoluciones y acuerdos generales, ya que prevalece el esquema de opacidad señalado.
Con respecto a la “Dirección del Sistema” el Título Segundo de la LSESPEV, relativo al Sistema Estatal de Seguridad Pública, señala que éste se integrará por: el Consejo Estatal de Seguridad Pública, —como instancia superior de coordinación y definición de políticas públicas—; los Consejos Municipales de Seguridad Pública; las Comisiones, especiales o regionales, las Instituciones de Seguridad Pública Estatales y Municipales; los Comités de Participación Ciudadana, en su carácter de auxiliares en materia de evaluación de políticas públicas; y la Secretaría
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Ejecutiva. También previene que el Poder Judicial del Estado contribuirá con las instancias del Sistema, en la formulación de estudios, lineamientos e implementación de acciones que per-mitan alcanzar los fines de la seguridad pública. Así y a pesar de contar con tan importantes instancias, ninguna de ellas ha logrado (quizás tampoco lo han intentado) que el SESSP inicie y opere su sistema de acceso y transparencia de la información y de rendición de cuentas; el cual por mandato constitucional y legal tiene la obligación de instalar, así como de difundirlo en los medios que la Ley previene, para que la sociedad pueda ejercer las funciones de supervisión que se le han conferido. Por lo mismo, tal omisión está representando la mayor fuente de opacidad e impunidad en la operación del SESSP.
En el marco del SESSP, la Ley que le regula faculta al Gober-nador para disponer la división del territorio de la Entidad en zonas o regiones para los fines de la propia Ley, escuchando al Consejo Estatal de Seguridad Pública y considerando los factores que permitan establecer, en su caso, circunscripciones homogéneas, a las que sea posible destinar programas comu-nes específicos (Art. 14). También para disponer de las corporaciones policiales estatales para velar por la conserva-ción del orden, tranquilidad y seguridad del Estado. Además, en términos de lo dispuesto por la Constitución Política Local, se previene que “las policías municipales acatarán las órdenes que el Gobernador del Estado les transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público” (Art. 15). Para el nivel operativo se previene que “El mando directo de los cuerpos de seguridad pública recaerá en los funcionarios que señalen las normas aplicables en cada caso”… “las corporaciones policiales estatales, municipales
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e intermunicipales podrán coordinar sus actividades mediante la celebración de convenios generales o específicos, como auxi-liares suplementarios y de colaboración y coadyuvancia, en la investigación y persecución de los delitos, en cuyo caso estarán bajo el mando y dirección del Ministerio Público, en términos de lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado”. De igual forma podemos señalar que la falta de información sobre cómo está operando este esquema está propiciando que funcione con una gran discrecionalidad y sin la supervisión y los controles que determina la Ley multicitada.
Por lo que atañe al Consejo Estatal de Seguridad Pública, en el Art. 16 se dispone que el Consejo Estatal de Seguridad Pública es la instancia superior encargada de la coordinación, planeación y supervisión de las labores que realice el Sistema Estatal, y preci-sa que dicho Consejo se integrará por: el Gobernador —quien lo presidirá—, el Secretario de Seguridad Pública, el Secretario de Gobierno, el Procurador General de Justicia, el Secretario de Finanzas y Planeación, el Contralor General, los Presidentes Municipales de la Entidad —en los asuntos relacionados con el ámbito territorial de su competencia—, los Representantes en la Entidad de las siguientes instancias Federales: Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la Procuraduría General de la República, y el Secretario Ejecutivo.
Con relación a las atribuciones del Consejo Estatal, el Art. 18 le otorga las siguientes:
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“I. Establecer los instrumentos y políticas públicas inte-grales, sistemáticas, continuas y evaluables, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la Seguridad Pública;
II. Emitir acuerdos y resoluciones generales, para el funcionamiento del Sistema;
III. Establecer lineamientos para la formulación de políticas generales en materia de Seguridad Pública;
IV. Promover la implementación de políticas en materia de atención a víctimas del delito;
V. Promover la efectiva coordinación de las instancias que integran el Sistema y dar seguimiento a las ac-ciones que para tal efecto se establezcan;
VI. Proponer y, en su caso, acordar la creación de instancias regionales e intermunicipales de coordinación en materia de Seguridad Pública;
VII. Coadyuvar, en el ámbito de su competencia, en los programas de cooperación nacional e internacional que proponga el Consejo Nacional;
VIII. Definir los requisitos y condiciones para la prestación por los particulares de servicios de seguridad, protec-ción, vigilancia o custodia de personas, lugares o esta-blecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado, conforme a lo dispuesto en esta Ley y demás leyes de la materia;
IX. Promover y alentar la cultura de la seguridad pública, al través de programas de información, difusión y orientación;
X. Coadyuvar con los municipios de la Entidad, en la celebración de convenios que tengan por objeto la creación de cuerpos policiales intermunicipales;
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XI. Vigilar que los convenios que celebren los cuerpos policiales estatales, municipales e intermunicipales con el Ministerio Público, se lleven a cabo en términos de lo dispuesto por las Constituciones Políticas de los Estados Unidos Mexicanos y del Estado;
XII. Proponer al Consejo Nacional acuerdos, programas específicos y convenios, en materia de coordinación de acciones de seguridad pública;
XIII. Formular propuestas para los programas sectoriales de Seguridad Pública y Procuración de Justicia, en los términos de la Ley de la materia;
XIV. Evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas estatales de Seguridad Pública, Procuración de Justicia y otros relacionados;
XV. Expedir políticas en materia de suministro, in-tercambio, sistematización y actualización de la información que sobre Seguridad Pública generen las instancias competentes;
XVI. Establecer medidas, convenios y acuerdos, bilaterales o multilaterales, para vincular al Sistema con los de otros Estados y la Federación;
XVII. Promover el establecimiento de unidades de consulta y participación de la comunidad en las Instituciones de Seguridad Pública;
XVIII. Establecer mecanismos eficaces para que la sociedad participe en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito, así como de las instituciones de Seguridad Pública;
XIX. Promover políticas de coordinación y colaboración con el Poder Judicial del Estado, que tiendan al cumplimiento de los fines del Sistema;
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XX. Crear comisiones y grupos de trabajo para el apoyo en el cumplimiento de sus funciones; y
XXI. Las demás que se establezcan en otras disposiciones normativas”.
Para regular el funcionamiento de dicho Consejo Estatal se previene que el Presidente citado sea suplido en sus ausencias por el Secretario de Seguridad Pública. Sólo en casos de fuerza mayor, los demás miembros del Consejo podrán designar un representante para suplir su ausencia, conforme lo establezcan las disposiciones que regulen su actuación. También se faculta a ese Consejo para invitar —con carácter honorífico y de acuerdo a la naturaleza de los asuntos a tratar—, a dos representantes de instituciones o de la sociedad civil, que puedan aportar conocimientos y experiencias para el cumplimiento de los objetivos de la seguridad pública. También de manera permanente, se invita al Presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos.
El Consejo citado puede funcionar en Pleno o al través de las Comisiones que previene la propia Ley. El Pleno debe reunirse, por lo menos, cada tres meses a convocatoria de su Presidente. El quórum, para las reuniones del Consejo, se logra con la presencia de la mitad más uno de sus integrantes. Los acuerdos se toman por la mayoría de los integrantes presentes, y en caso de empate el Presidente tiene voto de calidad. También a éste corresponde promover, en todo tiempo, la efectiva coordinación y funcionamiento del Sistema. Además, los miembros del Consejo pueden formular propuestas de acuerdos para el mejor funcionamiento del Sistema. La aprobación y ejecución de las resoluciones o acuerdos que comprendan materias o acciones
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que incidan en los ámbitos de competencia de la Federación, de otros Estados u otros municipios, debe plantearse ante las autoridades competentes o, en su caso, celebrarse convenios generales o específicos (Art. 19).
Como puede apreciarse son muy ricas las disposiciones que regulan la integración y operación de ese Consejo Estatal. Empero, mientras se prosiga marginando a la población de la información relativa al efectivo desempeño de dicho Siste-ma y se desconozcan sus resultados y limitaciones, será nula la aplicación de las medidas para corregir la actuación de los servicios que éste comprende. Igualmente será imposible aplicar medidas sancionatorias a los servidores públicos que incurran en infracciones por el ocultamiento de la información relativa a su desempeño real. Éste sólo será conocido por sus superiores, quienes no han logrado avances importantes en la divulgación de los datos sobre los avances y rezagos que tienen sobre la instrumentación de ese sistema de seguridad pública.
Por lo que concierne a la Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal citados, el Art. 21 dispone que: “La Secretaría Ejecutiva es el órgano operativo del Consejo y del Sistema Estatal de Seguridad Pública y gozará de autonomía técnica, de gestión y presupuestal. A este órgano estará sectorizado el Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza…El Titular del Poder Ejecutivo Estatal expedirá el Reglamento interior de la Secretaría Ejecutiva, que establecerá las unidades de apoyo administrativo que requiera para el cumplimiento de sus funciones, así como sus atribuciones…El Secretario Ejecutivo será nombrado y removido libremente por el Presidente del Consejo Estatal”. Asimismo se previene que dicha Secretaría
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cuente con una estructura administrativa y organización que le permita, de conformidad con los criterios técnicos y de homologación, en su caso, emitidos por el Sistema Nacional, la atención y seguimiento directo de los siguientes asuntos: el Servicio Profesional de Carrera Policial, la Prevención del Delito, la Participación Ciudadana y vinculación con los Consejos Municipales de Seguridad Pública y los Comités de Participación Ciudadana, la participación —en coordinación con la Secretaría de Seguridad Pública—, en la supervisión, verificación, ratificación, regulación y control de los servicios de seguridad privada, la integración de un Sistema Estatal de Información, la administración y resguardo de bases de datos criminalísticos y de personal del Sistema, la coordinación del Centro Estatal de Control, Comando, Comunicaciones y Cómputo, entre otros.
Entre las principales facultades de ese Secretario Ejecutivo, se destacan: ejecutar y dar seguimiento a los acuerdos y resoluciones del Consejo Estatal y de su Presidente, vigilar el cumplimiento de políticas y acciones de profesionalización, de conformidad con el Programa Rector de Profesionalización, formular propuestas para el Programa Rector de Profesionalización, coordinar la realización de estudios especializados sobre las materias de Seguridad Pública y formular recomendaciones a las instancias de coordinación previstas en el presente ordenamiento, celebrar convenios de coordinación, colaboración y concertación necesarios para el cumplimiento de los fines del Sistema, de conformidad con las disposiciones legales aplicables, verificar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley referida, los convenios generales y específicos en la materia, así como los
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demás ordenamientos aplicables e informar lo conducente al Consejo Estatal, proponer al Consejo Estatal las políticas, lineamientos, protocolos y acciones para el buen desempeño de las Instituciones de Seguridad Pública, preparar la evaluación del cumplimiento de las políticas, estrategias y acciones del Sistema en los términos de Ley, presentar al Consejo Estatal los informes de las Comisiones que, en su caso, se conformen, para el seguimiento de los acuerdos y resoluciones que se propongan por las mismas, colaborar con las instituciones de Seguridad Pública que integran el Sistema, para fortalecer los mecanismos de coordinación; en especial para el impulso de las carreras ministerial, policial y pericial, gestionar ante las autoridades com-petentes, la ministración de los fondos de seguridad pública, de conformidad con las disposiciones aplicables, coadyuvar con los órganos de fiscalización competentes, proporcionando la información con la que cuenta respecto del ejercicio de los recursos, así como del cumplimiento de esta Ley, supervisar, en coordinación con las demás instancias competentes, la correcta aplicación de los recursos, etc. Consideraciones similares, a las recientemente formuladas, pueden hacerse sobre la limitada influencia de este Secretario Ejecutivo, en el desarrollo del sistema de acceso y transparencia de la información y de rendición de cuentas.
Por otra parte, en materia laboral el artículo 17 de esa Ley hace precisiones fundamentales. Así, considera como personal de seguridad pública y de libre designación y remoción, al personal de confianza de las unidades administrativas del Sistema, de la Secretaría Ejecutiva, del Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza, incluso sus Titulares y de las Dependencias que
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presten asesoría en materia operativa, técnica y jurídica a los integrantes del Consejo Estatal. Además ordena que éstos se sujeten a las evaluaciones de certificación y control de confianza, de conformidad con el acuerdo respectivo. Si bien resulta claro que este sistema precisa de un cierto grado de secrecía en su operación, también lo es que no está aplicando ninguno de los esquemas que la legislación estatal de acceso y transparencia de la información y de rendición de cuentas, establece para el tratamiento de la información susceptible de reservarse.
Con respecto a los Consejos Municipales y las Instancias de Coordinación, el artículo 24 de la LSESPEV dispone que: “El Estado y los municipios se coordinarán para lograr una eficiente prestación del servicio de seguridad pública y para hacer efectivo lo previsto en el Artículo 115, fracciones III, inciso h) y VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además se ordena al Consejo Estatal promover y convocar la instalación del Consejo Municipal de Seguridad Pública en cada uno de los municipios de la Entidad, así como recomendar que su estructura e integración sea similar a la del Consejo Estatal.
También se previene que la Secretaría Ejecutiva del Consejo Estatal acuda a sancionar la instalación de cada Consejo Municipal de la Entidad. De igual forma que podrán establecerse instancias intermunicipales, previa suscripción de convenio de coordinación. En el caso de las zonas conurbadas con otra Entidad Federativa, posibilitando que se puedan suscribir convenios e instalar instancias regionales con la participación de los municipios. (Art. 27). En ambos casos el encriptamiento de la información sobre el desempeño y coordinación de estas
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autoridades, hace muy difícil que la población pueda ejercer las funciones de supervisión que le confiere la legislación estatal de acceso y transparencia de la información y de rendición de cuentas.
En el Capítulo V de la LOPGJEV, destinado a la regulación del Consejo Interno del Ministerio Público, se le asignan como funciones primordiales las de: proponer criterios generales en los asuntos que determinan los Agentes del Ministerio Público, asesorar al Procurador cuando lo requiera y proponer reformas para hacer más eficientes las funciones de la Procuraduría. Su organización y funcionamiento se sujeta a las bases dictadas por el Procurador General de Justicia del Estado. Al respecto ya se han señalado las carencias existentes en la evaluación del desempeño de ese Ministerio Público, por la no aplicación de la legislación estatal de acceso y transparencia de la información y de rendición de cuentas, ya señalada.
Otro capítulo de gran importancia para los fines de este estudio es el Sexto, relativo al “Instituto de Formación Profesional”; constituido como un órgano desconcentrado de la Procuraduría General de Justicia del Estado (Art. 44), precisando que su organización y funcionamiento se regirán por las disposiciones de la presente ley, del reglamento y las demás aplicables. Como atribuciones esenciales del Instituto, se consignan las siguientes:
I. Intervenir en la formulación, regulación y desarrollo del Servicio Público de Carrera de la Procuraduría, conforme a la ley de la materia, esta ley y demás que resulten aplicables;
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II. Estudiar y definir los programas y requisitos a los que deben sujetarse el ingreso, permanencia, capacitación, desarrollo administrativo, evaluación, promoción y ascenso de los servidores públicos de la Procuraduría;
III. Elaborar los planes y programas de estudio e impartir los cursos de formación y capacitación profesional;
IV. Proponer convenios y acuerdos de coordinación con instituciones similares del país o del extranjero, que se consideren convenientes para el desarrollo profesional del personal de la Procuraduría;
V. Realizar estudios en materia penal;VI. Promover el respeto a los derechos humanos; y VII. Las que establezca el reglamento y demás disposiciones
aplicables. (Art. 44 Bis). Empero también prevalece cierta opacidad en la evaluación del desempeño real de este Instituto y tampoco está aplicando la multicitada legislación estatal de acceso y transparencia de la información y de rendición de cuentas.
Posteriormente, en el artículo 45, se regula en la LOPGJEV lo relativo a la Agencia Veracruzana de Investigaciones, definién-dole como un órgano de dicha Procuraduría y que tiene adscrito al personal de la policía ministerial y está bajo el mando directo del Procurador General de Justicia. Su organización y funcionamiento se rigen por la Ley citada, su reglamento y demás aplicables. Para su organización fundamental se determina que contará, como mínimo, con las áreas de inteligencia, Investigación Policial, Análisis y Estadística, Grupos de Reacción y la Unidad
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de Combate al Secuestro. Entre sus principales atribuciones pueden señalarse las siguientes:
I. Establecer, operar, mantener actualizadas con los avances tecnológicos, y supervisar las áreas de: a) Inteligencia Policial, b) Análisis y Estadística; c) Grupos de Reacción Inmediata, yd) Unidad de Combate al Secuestro.
II. Coordinarse con el Sistema Nacional de Seguridad y con los de otras entidades federativas;
III. Investigar los hechos delictuosos de que tenga conocimiento en los términos de las disposiciones legales aplicables;
IV. Recabar pruebas de la existencia de los delitos y las que tiendan a determinar la responsabilidad de quienes en ellos participen;
V. Hacer cumplir las órdenes que, de conformidad con la ley aplicable, resulten de la investigación ministerial y del procedimiento penal;
VI. Presentar a las personas para la práctica de diligencias ordenadas por los agentes del ministerio público;
VII. Dirigir y coordinar los grupos especializados de investigación de los delitos que al efecto acuerde el Procurador;
VIII. Promover la asesoría técnica en materia de investigación policial;
IX. Vigilar que sus funciones se realicen dentro del marco de legalidad, con respecto a los derechos humanos;
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X. Controlar el armamento, municiones, vehículos, así como aparatos de radio comunicación y equipo en general que tenga asignados;… (Art. 45 Bis).
Es evidente que en esta materia también se requiere cierto mar-gen de secrecía, y también lo es que dicha Agencia tampoco está aplicando los esquemas que la legislación estatal de acceso y transparencia de la información y de rendición de cuentas, establece para el tratamiento de la información susceptible de reservarse.
En otro orden de ideas debe subrayarse que en el Capítulo VIII la LOPGJEV regula una de sus instituciones primordiales: el Servicio Público de Carrera, precisando al respecto que: “El ingreso, permanencia, capacitación, desarrollo administrativo, evaluación, promoción, ascenso y separación del cargo de los servidores públicos de la Procuraduría, se sujetará a lo dispuesto en esta ley, la del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada y demás disposiciones aplicables”. (Art. 47).
Su funcionamiento en buena medida recae en el Comité Dictaminador, que está integrado por:
I. El Procurador General de Justicia, quien fungirá como Presidente;
II. El Director General de Administración, en carácter de Secretario;
III. El Subprocurador de Supervisión y Control, como Vocal; y
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IV. El Contralor Interno, como Vocal. El Comité aprueba sus acuerdos y resoluciones por mayoría de votos y, en caso de empate, el Presidente tiene voto de calidad. (Art. 48).
Dicho Comité tiene como funciones esenciales:
I. Determinar los puestos de confianza que deban pertenecer al Servicio Público de Carrera, en atención a sus funciones y a las disposiciones de la presente ley. Las resoluciones que en esta materia acuerde el Comité se someterán a la aprobación de la Comisión del Servicio Público de Carrera;
II. Efectuar las evaluaciones que se autoricen de conformidad con lo dispuesto por la Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada;
III. Emitir la calificación que resulte de los exámenes y demás instrumentos de medición, derivados de los procesos de selección y evaluación;
IV. Remitir a la Secretaría de Finanzas y Planeación los dictámenes con las calificaciones y demás resultados que se obtengan en los procedimientos de selección y evaluación;…(Art. 49).
En el mismo capítulo se ordena que: “Cesarán y dejarán de surtir efectos en forma definitiva los nombramientos de los servidores públicos de carrera por las causas siguientes:
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I. Renuncia; II. Muerte; III. Pensión o jubilación; IV. Calificación reprobatoria, conforme a la normatividad
aplicable, obtenida en las evaluaciones obligatorias del desempeño en el puesto;
V. Destitución por causas justificadas que impliquen la pérdida de la confianza;
VI. Inhabilitación; VII. Sentencia condenatoria definitiva por la comisión de
delito; o VIII. Incapacidad física o mental que haga imposible la
prestación del servicio”. (Art. 50).
Con relación a las funciones de supervisión, control y sanción de los servidores públicos y las funciones vinculadas con el Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, la LOPGJEV regula en su Capítulo VII lo relativo a la Contraloría Interna, confiriéndole como principales atribuciones las siguientes:
I. Elaborar el programa anual de control y auditoría administrativa;
II. Observar y vigilar el cumplimiento, por parte de los órganos y la estructura administrativa de la Procuraduría, de las normas de control, fiscalización y evaluación;
III. Asesorar a las áreas sustantivas en la elaboración, implementación, actualización y observancia de los manuales de procedimientos;
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IV. Emitir opinión sobre el programa operativo anual y el proyecto de presupuesto de egresos de la Procuraduría;
V. Supervisar el cumplimiento de los lineamientos generales, sistemas y procedimientos administrativos de la Procuraduría;
VI. Vigilar que las erogaciones se ajusten al presupuesto autorizado;
VII. Recibir y atender las quejas y denuncias que se presenten en contra de los servidores públicos de la Procuraduría; practicar investigaciones sobre sus actos y fincarles, en su caso, las responsabilidades administrativas a que haya lugar;
VIII. Supervisar el desarrollo de las licitaciones; IX. Inspeccionar y evaluar los inventarios y almacenes; X. Revisar los procedimientos para el control de
inventarios, el aseguramiento y resguardo de bienes muebles, así como para la baja y determinación de su destino final;…(Art. 46).
No obstante los avances que muestra esa normatividad, podríamos señalar que estas diferentes disposiciones relativas al Servicio Público de Carrera vinculado al LOPGJEV, además de ser repetitivas de varias de las que regulan al Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada, también adolecen de no estar vinculadas con la legislación estatal de acceso y transparencia de la información y de rendición de cuentas; razón por la cual un número muy importante de servidores públicos del SESPEV está actuando con un importante grado de opacidad e impunidad, con respecto a las estrictas medidas de supervisión y control que impone dicha legislación.
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Finalmente el Capítulo IX de la LOPGJEV, relativo a las “Res-ponsabilidades” dispone que: “Los servidores públicos sujetos a proceso penal por la comisión de algún delito, serán suspendidos desde que se dicte el auto de formal prisión o de sujeción a proceso, hasta que se emita sentencia y ésta cause ejecutoria. Si la sentencia es condenatoria, serán destituidos; si es absolutoria, se les restituirá en sus derechos”. (Art. 51).
Y por lo que respecta a la responsabilidad en que incurra el Procurador, ordena que “se sujetará a lo establecido en la Constitución Política Local”. (Art. 52).
Como se ha expresado, la aplicación de este régimen de respon-sabilidades es exiguo porque el SESPEV no ha iniciado la ins-trumentación de las funciones y servicios a los que, de manera inexcusable, le obliga la legislación estatal vigente, en materia de acceso y transparencia de la información y de rendición de cuentas.
Por la importancia que tienen para comprender cabalmente la instrumentación del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, se hace necesario señalar los artículos transitorios de la LOPGJEV:
ARTÍCULO PRIMERO. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial, órgano del Gobierno del Estado.
ARTÍCULO SEGUNDO. Se abroga la Ley Orgánica del Ministerio Público de veinte de agosto de mil novecientos
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ochenta y tres y todas sus reformas, así como las disposiciones que se opongan a la presente ley.
ARTÍCULO TERCERO. Los Agentes del Ministerio Público, de la Policía Ministerial y los Peritos de la Procuraduría General de Justicia del Estado, al momento de entrar en vigor las dis-posiciones relativas al Servicio Público de Carrera previsto en esta ley Orgánica y en la Ley del Servicio Público de Carrera de la Administración Pública Centralizada del Estado, cumplirán con los requisitos y condiciones respectivos para incorporarse a dicho servicio, a fin de obtener los derechos previstos en ambos ordenamientos.
ARTÍCULO CUARTO. Para todos los efectos legales procedentes, cualquier mención a la Dirección General de Averiguaciones Previas que se haga en la legislación vigente en el Estado, se entenderá que se refiere a la Dirección General de Investigaciones Ministeriales.
ARTÍCULO QUINTO. Para todos los efectos legales procedentes, la Dirección General de Administración a que hace referencia esta ley sustituye a la Oficialía Mayor.
ARTÍCULO SEXTO. Los convenios celebrados por el Procurador General de Justicia, antes de la entrada en vigor de esta ley, tendrán plena validez.
ARTÍCULO SÉPTIMO. Dentro del término de treinta días siguientes al inicio de la vigencia de la presente ley, deberán expedirse los reglamentos que se requieran para su pleno cumplimiento.
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No obstante que este articulado transitorio fija condiciones y plazos muy concretos para la reordenación de esa institución del ministerio público, en la práctica resulta imposible conocer los avances en su reordenación por la circunstancia de que la Procuraduría General de Justicia del Estado aún no instrumenta el portal de acceso y transparencia de su información, como tiene la obligación legal de hacerlo. Dar a conocer públicamente esa información reviste una gran importancia para evaluar el desempeño de dichos ministerios públicos. La carencia de información sobre el cumplimiento de las obligaciones a su cargo además de generar una gran opacidad, está propiciando condiciones de impunidad y de ejercicio de funciones públicas de gran responsabilidad sin el suficiente control, como lo previene la ley que regula sus funciones.
Como ha podido apreciarse la LOPGJEV, en los diferentes artículos que se han citado, contiene la mayoría de los importantes elementos que requiere un sólido Sistema Estatal de Seguridad Pública. Lo mismo identifica a todas las autoridades participantes, que sus atribuciones, objetivos y obligaciones, así como los mecanismos de coordinación que deben aplicar. También refiere los importantes apoyos gubernamentales que precisa, así como su interrelación con los diversos Poderes y Órdenes de Gobierno.
Empero, esta Ley es omisa acerca de las obligaciones de dicho Sistema en materia de:
a) Instrumentación y operación de las funciones y servicios de acceso y transparencia de la información pública gubernamental;
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b) Rendición de cuentas, y c) Responsabilidades y sanciones por incumplimiento de
esta legislación.
Tales omisiones han originado que la sociedad tenga muy poca influencia y control sobre la instrumentación del sistema multicitado y sobre sus resultados. Esto, sin que las autoridades adopten las medidas que impidan tal situación, para evitar el contexto de opacidad institucional y marginalidad en que se mantiene a la población. Si tales medidas se adoptaran se podría transitar a un nuevo esquema de vigilancia sistemática sobre el desempeño y eficacia de dicho Sistema de Seguridad Pública y con una seria aplicación del régimen de control y de responsabilidades (medidas que, en los hechos, no se vienen aplicando). Sólo con la realización de esos importantes cambios podrá instaurarse una verdadera Política de Estado en materia de Seguridad Pública.
Sobre el particular deben señalarse las “Obligaciones y San-ciones de los Integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública” que se establecen en el Capítulo I del Título Tercero de la LSESPEV; cuyo artículo 28 previene un extenso y diverso conjunto de obligaciones y sanciones para los mismos. “Con el objeto de garantizar el cumplimiento de los principios constitu-cionales de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos”; para lo cual se ordena que los integrantes de las instituciones de Seguridad Pública tienen las siguientes obligaciones:
I. Conducirse siempre con dedicación y disciplina, así como con apego al orden jurídico y respeto a las
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garantías individuales y derechos humanos recono-cidos en la Constitución;
II. Preservar la secrecía de los asuntos que por razón del desempeño en su función conozcan, en términos de las disposiciones aplicables;
III. Prestar auxilio a las personas amenazadas por algún peligro o que hayan sido víctimas u ofendidos de algún delito, así como brindar protección a sus bienes y derechos. Su actuación será congruente, oportuna y proporcional al hecho;
IV. Cumplir sus funciones con absoluta imparcialidad y sin discriminación alguna;
V. Abstenerse en todo momento de infligir o tolerar actos de tortura, aun cuando se trate de una orden superior o se argumenten circunstancias especiales, tales como amenaza a la Seguridad Pública, urgencia de las investigaciones o cualquier otra; al conocimiento de ello, lo denunciará inmediatamente ante la autoridad competente;
VI. Observar un trato respetuoso con todas las personas, debiendo abstenerse de todo acto arbitrario y de limitar indebidamente las acciones o manifestaciones que en ejercicio de sus derechos constitucionales y con carácter pacífico realice la población;
VII. Desempeñar su misión sin solicitar ni aceptar com-pensaciones, pagos o gratificaciones distintas a las previstas legalmente. En particular, se opondrán a cualquier acto de corrupción y, en caso de tener conocimiento de alguno, deberán denunciarlo;
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VIII. Abstenerse de ordenar o realizar la detención de perso-na alguna sin cumplir con los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables;
IX. Velar por la vida e integridad física de las personas detenidas;
X. Actualizarse en el empleo de métodos de investigación que garanticen la recopilación técnica y científica de evidencias;
XI. Utilizar los protocolos de investigación y de cadena de custodia adoptados por las Instituciones de Seguridad Pública;
XII. Participar en operativos y mecanismos de coordinación con otras Instituciones de Seguridad Pública, así como brindarles, en su caso, el apoyo que conforme a derecho proceda;
XIII. Preservar, conforme a las disposiciones aplicables, las pruebas e indicios de probables hechos delictivos o de faltas administrativas de forma que no pierdan su calidad probatoria y se facilite la correcta tramitación del procedimiento correspondiente;
XIV. Abstenerse de disponer de los bienes asegurados para beneficio propio o de terceros;
XV. Someterse a evaluaciones periódicas para acreditar el cumplimiento de sus requisitos de permanencia, así como obtener y mantener vigente la certificación respectiva;
XVI. Informar al superior jerárquico, de manera inmediata, las omisiones, actos indebidos o constitutivos de delito, de sus subordinados o iguales en categoría jerárquica;
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XVII. Cumplir y hacer cumplir con diligencia las órdenes que reciba con motivo del desempeño de sus funciones, evitando todo acto u omisión que produzca deficiencia en su cumplimiento;
XVIII. Fomentar la disciplina, responsabilidad, decisión, integridad, espíritu de cuerpo y profesionalismo, en sí mismo y en el personal bajo su mando;
XIX. Inscribir las detenciones que se practiquen en el Registro Administrativo de Detenciones, conforme a las disposiciones aplicables;
XX. Abstenerse de sustraer, ocultar, alterar o dañar información o bienes en perjuicio de las Instituciones;
XXI. Abstenerse, conforme a las disposiciones aplica-bles, de dar a conocer por cualquier medio a quien no tenga derecho, documentos, registros imágenes, constancias, estadísticas, reportes o cualquier otra información reservada o confidencial, de la que tenga conocimiento en ejercicio y con motivo de su empleo, cargo o comisión;
XXII. Atender con diligencia la solicitud de informe, queja o auxilio de la ciudadanía, o de sus propios subordinados, excepto cuando la petición rebase su competencia, en cuyo caso deberá turnarla al área que corresponda;
XXIII. Abstenerse de introducir a las instalaciones de sus instituciones bebidas embriagantes, sustancias psi-cotrópicas, estupefacientes u otras sustancias adic-tivas de carácter ilegal, de uso y consumo prohibi-do o controlado, salvo cuando sean producto de
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detenciones, cateos, aseguramientos u otros simi-lares, y que previamente exista la autorización cor-respondiente;
XXIV. Abstenerse de consumir, dentro o fuera del servicio, sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otras sustancias adictivas de carácter ilegal, prohibidas o controladas, salvo los casos en que el consumo de los medicamentos controlados sea autorizado mediante prescripción médica, avalada por los servicios médicos de las Instituciones;
XXV. Abstenerse de consumir en las instalaciones de sus instituciones o en actos del servicio, bebidas embriagantes;
XXVI. Abstenerse de realizar conductas que desacrediten su persona o la imagen de las Instituciones, dentro o fuera del servicio;
XXVII. No permitir que personas ajenas a sus instituciones realicen actos inherentes a las atribuciones que tenga encomendadas. Así mismo, no podrá hacerse acompañar de dichas personas al realizar actos del servicio; y
XXVIII. Los demás que establezcan las disposiciones legales aplicables”.
La primera impresión al conocer este robusto capítulo de la LSESPEV relativo a las obligaciones y sanciones que deben aplicarse a los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública, es que éstas deberían obtener resultados muy positivos en su desempeño. Empero los resultados reales distan mucho de ello, en razón de que las autoridades competentes no
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están aplicando las medidas que se requieren para afianzar el cumplimiento de esas obligaciones, ni tampoco las sanciones que se precisan para lograr la adecuada instrumentación y eficacia del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz.
Ante esa realidad, sólo será posible instaurar una genuina Política de Estado en materia de Seguridad Pública, cuando:
a) Se logre que todas la áreas de la Procuraduría General de Justicia del Estado, con sus respectivos servidores públicos, efectivamente cumplan con sus obligaciones en materia de transparencia y rendición de cuentas;
b) Cuando informen correctamente a la sociedad sobre el cumplimiento de sus programas, el ejercicio de sus recursos y los rezagos pendientes;
c) Se coordinen efectivamente con el resto de las instituciones que conforman el Sistema Estatal de Seguridad Pública, y
d) Apliquen efectivamente las sanciones que previene la legislación a quienes infrinjan las obligaciones y responsabilidades que impone dicho Sistema, tanto a su personal directivo como técnico y operativo.
Por otra parte merece subrayarse que las responsabilidades referidas no se limitan a lo dispuesto en ese precepto, ya que en el artículo siguiente se dispone que, además, los integrantes de las instituciones Policiales, tendrán específicamente las obligaciones siguientes:
I. Registrar en el Informe Policial Homologado los datos de las actividades e investigaciones que realice;
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II. Remitir a la instancia que corresponda la información recopilada, en el cumplimiento de sus misiones o en el desempeño de sus actividades, para su análisis y registro. Asimismo, entregar la información que le sea solicitada por otras Instituciones de Seguridad Pública, en los términos de las Leyes correspondientes;
III. Apoyar a las autoridades que así se lo soliciten en la investigación y persecución de delitos, así como en situaciones de grave riesgo, catástrofes o desastres;
IV. Ejecutar sin demora los mandamientos judiciales y ministeriales;
V. Obtener y mantener actualizado su Certificado Único Policial;
VI. Obedecer las órdenes de los superiores jerárquicos o de quienes ejerzan sobre él funciones de mando y cumplir con todas sus obligaciones, realizándolas conforme a derecho;
VII. Responder, sobre la ejecución de las órdenes directas que reciba, a un solo superior jerárquico, por regla general, respetando la línea de mando;
VIII. Participar en operativos de coordinación con otras corporaciones policiales, así como brindarles, en su caso, el apoyo que conforme a derecho proceda;
IX. Mantener en buen estado el armamento, material, municiones y equipo que se le asigne con motivo de sus funciones, haciendo uso racional de ellos sólo en el desempeño del servicio;
X. Abstenerse de asistir uniformado a bares, cantinas, centros de apuestas o juegos, u otros centros de este tipo, si no media orden expresa para el desempeño de funciones o en casos de flagrancia;
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XI. Mantener en buen estado el armamento que tenga a su cargo, tiene la ineludible responsabilidad de conocer el funcionamiento del arma de cargo y de realizar el desarme y arme autorizado para llevar a cabo el mantenimiento preventivo que le permita disponer de armamento limpio y lubricado, para evitar fallas que redunden en detrimento de sus funciones;
XII. Abstenerse de portar armas fuera de servicio, misión o comisión correspondiente;
XIII. Abstenerse de dañar o perder el arma que le fue asignada;
XIV. Abstenerse de alterar o remarcar el arma que tiene bajo su resguardo;
XV. Abstenerse de extraviar o dañar la placa credencial que lo identifica como elemento de la Institución;
XVI. Abstenerse de vender o empeñar el arma que tiene bajo su resguardo; así como, de portarla y usarla fuera de los límites territoriales del Estado sin oficio de comisión;
XVII. Portar armas que estén amparadas en la licencia oficial colectiva del Gobierno del Estado;
XVIII. Conducirse con legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez en el ejercicio de sus funciones;
XIX. Asistir de manera regular a los cursos que se impartan para adiestramiento y actualización respecto del uso y aprovechamiento del armamento o equipo, para el mejor desempeño de sus funciones;
XX. Pasar las inspecciones de revisión de armamento cada vez que sea requerido; y
XXI. Las demás que establezcan las disposiciones legales aplicables” (Art. 29).
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A mayor abundamiento, en el artículo 30 se dispone que: “Cuando se haga uso de la fuerza pública se hará de manera racional, congruente, oportuna y con pleno respeto de los derechos humanos”. El incumplimiento de cualquiera de las obligaciones de estos artículos dará lugar al establecimiento de las medidas correctivas o las sanciones disciplinarias correspondientes.
A fin de regular la operación de este personal el artículo 32 de la LSESPEV ordena que: “Los integrantes de las instituciones policiales deberán llenar sin demora un Informe Policial Homologado que contendrá, cuando menos, los siguientes datos:
I. El área que lo emite; II. El usuario capturista; III. Los Datos Generales de registro; IV. Motivo, que se clasifica en:
a) Tipo de evento; y b) Subtipo de evento.
V. La ubicación del evento y en su caso, los caminos; VI. La descripción de hechos, que deberá detallar modo,
tiempo y lugar, entre otros datos; VII. Entrevistas realizadas; y VIII. En caso de detenciones:
a) Señalar los motivos de la detención; b) Descripción de la persona; c) El nombre del detenido y apodo, en su caso; d) Descripción de su estado físico aparente; e) Objetos que le fueron encontrados;
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f) Autoridad a la que fue puesto a disposición; y g) Lugar en el que fue puesto a disposición.
El informe debe ser completo, los hechos deben describirse cronológicamente y resaltando lo importante; no deberá contener afirmación sin el soporte de datos o hechos reales, por lo que deberá evitar información de oídas, conjeturas o conclusiones ajenas a la investigación”. La inobservancia de este Informe dará lugar a lo previsto en el artículo 33: “Las sanciones aplicables al incumplimiento de los deberes previstos en esta Ley, serán las siguientes:
I. Amonestación; II. Apercibimiento por escrito; III. Suspensión temporal; y IV. Remoción.
Para la aplicación de estas sanciones se desahogará un procedi-miento administrativo al través del órgano competente de cada institución, en el que se recibirán todas las pruebas que conduz-can a esclarecer los hechos, respetando la garantía de audiencia del supuesto infractor. El titular de la dependencia resolverá so-bre el particular”. (Art. 34).
En su actuación los integrantes de las corporaciones policiales y del Instituto de la Policía Auxiliar y Protección Patrimonial deben observar las normas técnicas sobre el cuidado de las armas de fuego y abstenerse de realizar cualquier tipo de juego o manipulación indebida. Además, sólo podrán portar las armas
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de fuego que les hayan sido asignadas de manera individual y que se encuentren registradas colectivamente conforme a lo estipulado en la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, exclusivamente durante el tiempo que se encuentren en funciones”. (Arts. 44 y 45).
Posteriormente, en el Capítulo III de la LSESPEV, relativo a las “Academias e Institutos” la Ley en comento precisa que: “Para la aplicación de los Programas Rectores de Profesionalización, el Estado establecerá academias e institutos que tendrán, entre otras, las siguientes funciones:
I. Aplicar los procedimientos homologados del Sistema Nacional;
II. Capacitar en materia de investigación científica y técnica a los servidores públicos;
III. Proponer y desarrollar los programas de investigación académica en materia ministerial, pericial y policial, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y demás disposiciones aplicables;
IV. Proponer las etapas, niveles de escolaridad y grados académicos de la profesionalización, previa consulta que se efectúe a cada área sustantiva, oyendo sus necesidades y requerimientos;
V. Promover y prestar servicios educativos a sus respectivas instituciones;
VI. Aplicar las estrategias para la profesionalización de los aspirantes y servidores públicos;
VII. Proponer y aplicar los contenidos de los planes y programas para la formación de los servidores públicos a que se refiere el Programa Rector;
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VIII. Garantizar la equivalencia de los contenidos mínimos de planes y programas de profesionalización;
IX. Revalidar equivalencias de estudios de la pro-fesionalización;
X. Colaborar en el diseño y actualización de políticas y normas para el reclutamiento y selección de aspirantes y vigilar su aplicación;
XI. Realizar los estudios para detectar las necesidades de capacitación de los servidores públicos y proponer los cursos correspondientes;
XII. Proponer y, en su caso, publicar las convocatorias para el ingreso a las academias e institutos;
XIII. Tramitar los registros, autorizaciones y reconocimiento de los planes y programas de estudio ante las autoridades competentes;
XIV. Expedir constancias de las actividades para la profesionalización que impartan;
XV. Proponer la celebración de convenios con Instituciones educativas nacionales y extranjeras, públicas y privadas, con objeto de brindar formación académica de excelencia a los servidores públicos;
XVI. Supervisar que los aspirantes e integrantes de las Instituciones Policiales se sujeten a los manuales de las Academias e Institutos; y
XVII. Las demás que establezcan las disposiciones legales aplicables.
Lo dispuesto por este Artículo aplicará sin perjuicio de otros requisitos y políticas que se establezcan al través de los Consejos Nacional y Estatal, en los procesos relacionales con este Capítulo,
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y que deberán ser desglosados en el manual de organización y procedimientos correspondiente”. (Art. 49).
Al igual que en lo previsto en el Capítulo VIII de la LOPGJEV sobre el Servicio Público de Carrera, en el Título Cuarto de la LSESPEV, se regula lo relativo al “Servicio de Carrera en las Instituciones de Procuración de Justicia”, disponiendo en el artículo 50 que: “El servicio de carrera en las instituciones de Procuración de Justicia, comprenderá lo relativo a los agentes del Ministerio Público, oficiales secretarios, policía ministerial y a los peritos.
La Policía Ministerial, dependiente de la Procuraduría General de Justicia, se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley para las instituciones policiales en materia de carrera policial, así como a lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia y su Reglamento.
Las reglas y procesos en materia de carrera policial y régimen disciplinario de la Policía Ministerial, serán aplicados, operados y supervisados por las instituciones de Procuración de Justicia.
Los servidores públicos que tengan bajo su mando a agentes del Ministerio Público, policía ministerial o peritos, no formarán parte del servicio de carrera por ese hecho, serán nombrados y removidos conforme a los ordenamientos legales aplicables, se considerarán trabajadores de confianza y los efectos de su nombramiento se podrán dar por terminados en cualquier momento”.
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Sobre la integración de dicho servicio la LSESPEV contiene, en su artículo 51, sus componentes: “El servicio de carrera de las instituciones de Procuración de Justicia comprenderá las etapas de ingreso, desarrollo y terminación del servicio, conforme a lo siguiente:
I. El ingreso comprende los requisitos y procedimientos de selección, formación y certificación inicial, así como registro;
II. El desarrollo comprenderá los requisitos y procedi-mientos de formación continua y especializada, de actualización de evaluación para la permanencia, de evaluación del desempeño, de desarrollo y ascenso, de dotación de estímulos y reconocimientos, de reingreso y de certificación. De igual forma, deberá prever medidas disciplinarias y sanciones para los miembros del servicio de carrera; y
III. La terminación comprenderá las causas ordinarias y extraordinarias de separación del servicio, así como los procedimientos y recursos de inconformidad a los que haya lugar, ajustándose a lo establecido por las leyes y disposiciones aplicables”.
Y respecto de su funcionamiento establece, en el artículo 52, que: “El Servicio de Carrera de las Instituciones de Procuración de Justicia se organizará de conformidad con las bases siguientes:
I. Tendrá carácter obligatorio y permanente; abarcará los planes, programas, cursos, evaluaciones, exámenes y concursos correspondientes a las diversas etapas que comprende;
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II. Se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado. Tendrá como objetivos la preparación, competencia, capacidad y superación constante del personal en tareas de Procuración de Justicia;
III. El contenido teórico y práctico de los programas de capacitación, actualización, especialización y certificación fomentará que los miembros de las Instituciones de Procuración de Justicia logren la profesionalización y ejerzan sus atribuciones con base en los principios y objetivos referidos y promoverán el efectivo aprendizaje y el pleno desarrollo de los conocimientos, habilidades destrezas y actitudes necesarios para el desempeño del servicio público;
IV. Contará con un sistema de rotación del personal; V. Determinará los perfiles, niveles jerárquicos en la
estructura y de rangos; VI. Contará con procedimientos disciplinarios, susten-
tados en principios de justicia y con pleno respeto a los derechos humanos;
VII. Buscará el desarrollo, ascenso y dotación de estímulos, con base en el mérito y la eficiencia en el desempeño de sus funciones;
VIII. Buscará generar el sentido de pertenencia institucional; IX. Contendrá las normas para el registro y el recono-
cimiento de los certificados del personal; y
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X. Contendrá las normas para el registro de las incidencias del personal”.
Para la incorporación a este servicio la LSESPEV establece un meticuloso procedimiento, en el Capítulo II del Título IV, relativo al “Ingreso al Servicio de Carrera en las Instituciones de Procuración de Justicia”, fijando que: “El ingreso al Servicio de Carrera se hará por convocatoria pública. Los aspirantes a ingresar a las Instituciones de Procuración de Justicia deberán cumplir, cuando menos, con los requisitos siguientes:
A. Agente del Ministerio Público:
I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos;
II. Contar con título de licenciado en derecho expedido y registrado legalmente, con la correspondiente cédula profesional;
III. En su caso, tener acreditado el Servicio Militar Na-cional;
IV. Ser de notoria buena conducta, no haber sido condenado por sentencia irrevocable como responsable de un delito doloso, ni estar sujeto a proceso penal;
V. No estar suspendido ni haber sido destituido o inhabilitado por resolución firme como servidor público, ni estar sujeto a procedimiento de respon-sabilidad administrativa federal o local, en los términos de las normas aplicables;
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VI. No hacer uso de sustancias psicotrópicas, de estupe-facientes u otras que produzcan efectos similares, ni padecer alcoholismo;
VII. Aprobar el curso de ingreso, formación inicial o básica; y Presentar y aprobar las evaluaciones de control de confianza previstas en las disposiciones aplicables.
B. Peritos:
I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento y en pleno ejercicio de sus derechos;
II. Acreditar que ha concluido, por lo menos, los estudios correspondientes a la enseñanza media superior o equivalente;
III. Tener título legalmente expedido y registrado por autoridad competente que lo faculte para ejercer la ciencia, técnica, arte o disciplina de que se trate, o acreditar plenamente los conocimientos correspon-dientes a la disciplina sobre la que deba dictaminar cuando de acuerdo con las normas aplicables no necesite título o cédula profesional para su ejercicio;
IV. En su caso, tener acreditado el Servicio Militar Nacional;
V. Aprobar el curso de ingreso, formación inicial o básica;
VI. Ser de notoria buena conducta, no haber sido conde-nado por sentencia irrevocable por delito doloso, ni estar sujeto a proceso penal;
VII. No estar suspendido ni haber sido destituido o inhabilitado por resolución firme como servidor
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público, ni estar sujeto a procedimiento de responsa-bilidad administrativa federal o local, en los términos de las normas aplicables;
VIII. No hacer uso de sustancias psicotrópicas, de estupe-facientes u otras que produzcan efectos similares, ni padecer alcoholismo; y
IX. Presentar y aprobar las evaluaciones de control de confianza.
Lo dispuesto por este Artículo aplicará sin perjuicio de otros requisitos que establezcan disposiciones estatales o federales, en sus respectivos ámbitos de competencia. (Art. 53).
A estos requisitos debe agregarse el previsto en el artículo 54, que señala: “Los aspirantes a ingresar al Servicio de Carrera de las instituciones de Procuración de Justicia deberán cumplir con los estudios de formación inicial. Previo al ingreso de los aspirantes a los cursos de formación inicial, deberán consultarse sus antecedentes en el Registro Nacional y, en su caso, en los registros de las instituciones de Procuración de Justicia de la Entidad y del Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza”.
Las disposiciones de la LSESPEV son muy estrictas con respecto a la permanencia del personal en el Servicio; lo cual puede constatarse en lo asentado en su Capítulo III, relativo al “Desarrollo del Servicio de Carrera en las Instituciones de Procuración de Justicia”, que dispone, en su artículo 55, que: “Son requisitos de permanencia en el Ministerio Público y de los peritos, los siguientes:
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I. Cumplir los requisitos de ingreso durante el servicio; II. Cumplir con los programas de profesionalización que
establezcan las disposiciones aplicables; III. Aprobar las evaluaciones que se les practiquen; IV. Contar con la certificación y registro actualizados a
que se refiere esta Ley; V. Cumplir las órdenes de rotación; VI. Cumplir con las obligaciones que les impongan las
leyes respectivas;VII. No tener más de cinco procedimientos administrati-
vos de responsabilidad con sanción o, más de dos, si las irregularidades cometidas se consideran de graves efectos, en perjuicio de la institución y/o de los quejosos; y
VIII. Los demás requisitos que establezcan las disposiciones aplicables”.
A lo cual debe adicionarse lo previsto en los artículos 56, que precisa: “Los integrantes de las instituciones de Procuración de Justicia deberán someterse y aprobar los procesos de evaluación de control de confianza y del desempeño, con la periodicidad y en los casos que establezca la normativa aplicable.
Los resultados de los procesos de evaluación y los expedientes que se formen con los mismos serán confidenciales, excepto en aquellos casos en que deban presentarse en procedimientos administrativos o judiciales y se mantendrán en reserva en los términos de las disposiciones aplicables, salvo en los casos que señala la presente ley, y 57 que dispone: “La solicitud de reincorporación al servicio de carrera se analizará y, en
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su caso, se concederá, siempre que el motivo de la baja haya sido por causas distintas al incumplimiento a los requisitos de permanencia o al seguimiento de un proceso de responsabilidad administrativa o penal, local o federal”.
Con respecto a la terminación del Servicio de Carrera cabe destacar lo contenido en el Capítulo IV por cuanto hace a las “Instituciones de Procuración de Justicia” que a la letra dice: “La terminación del Servicio de Carrera será:
I. Ordinaria, que comprende: a) Renuncia; b) Muerte o incapacidad permanente para el desempeño
de las funciones; y c) Jubilación.
II. Extraordinaria, que comprende: a) Separación por el incumplimiento de los requisitos de
ingreso y permanencia; o b) Remoción por incurrir en causas de responsabilidad
con motivo de su encargo, ya sean administrativas o penales. (Art. 58).
Empero, cuando los órganos jurisdiccionales determinen que la resolución por la que se impone la separación o remoción es injustificada, la institución respectiva sólo estará obligada a: “la indemnización y al otorgamiento de las prestaciones a que tenga derecho la persona removida, sin que en ningún caso proceda la reincorporación al servicio, sea cual fuere el resultado del juicio o medio de defensa que se haya promovido. Tal circunstancia será inscrita en el registro correspondiente”. (Arts. 58 y 59).
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Con respecto a la promoción del desempeño de dicho personal la LSESPEV dispone, en su artículo 60, que: “Los servidores públicos de las instituciones de Procuración de Justicia están obligados a participar en las actividades de profesionaliza-ción que determine la institución respectiva, de conformidad con lo establecido por el Programa Rector de Profesionalización”. Y sobre la acreditación de este desempeño establece que: “Los aspirantes a incorporarse en las instituciones de Procuración de Justicia deberán obtener el certificado y registro correspondiente, de conformidad con lo establecido por esta Ley y demás disposiciones aplicables. Ninguna persona podrá ingresar o permanecer en las instituciones de Procuración de Justicia sin contar con el certificado y registro vigente. El certificado tendrá por objeto acreditar que el servidor público es apto para ingresar o permanecer en las instituciones de Procuración de Justicia y que cuenta con los conocimientos, el perfil, las habilidades y las aptitudes necesarias para el desempeño de su cargo”…“Los servidores públicos de las Instituciones de Procuración de Justicia deberán someterse a los procesos de evaluación, en los términos de la normativa correspondiente, a fin de obtener la revalidación de su certificado y registro. La revalidación del certificado será requisito indispensable para su permanencia en las Instituciones de Procuración de Justicia”... “La cancelación del certificado de los servidores públicos de las Instituciones de Procuración de Justicia procederá:
I. Al ser separados de su encargo por incumplir con algunos de los requisitos de ingreso o permanencia a que se refiere esta Ley y demás disposiciones aplicables;
II. Al ser removidos de su encargo;
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III. Por no obtener la revalidación de su certificado; y IV. Por las demás causas que establezcan las disposiciones
aplicables.
La Procuraduría General de Justicia del Estado, cuando cancele algún certificado, deberá hacer la anotación respectiva en el registro correspondiente”. (Arts. 61 a 63).
La LSESPEV confiere un amplio articulado a la regulación del “desarrollo policial”, entendiéndolo como: “el conjunto integral de reglas y procesos debidamente estructurados y enlazados entre sí, que comprenden la Carrera Policial, los esquemas de profesionalización, la certificación y el régimen disciplinario de los integrantes de las instituciones policiales y tiene como objeto garantizar el desarrollo institucional, la estabilidad, la seguridad y la igualdad de oportunidades de los mismos; elevar la profesionalización, fomentar la vocación de servicio y el sentido de pertenencia, así como garantizar el cumplimiento de los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, honradez y respeto a los derechos humanos. (Art. 64). A la vez, sujeta las relaciones jurídicas entre las Instituciones Policiales y sus integrantes a lo dispuesto por la fracción XIII, del apartado B, del Artículo 123, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la propia Ley y demás disposiciones legales apli-cables, y previene que todos los servidores públicos de las instituciones policiales que realizan funciones administrativas y no policiales, no pertenecen a la Carrera Policial y se consideran trabajadores de confianza, y que los efectos de su nombramiento se podrán dar por terminado en cualquier momento, de conformidad con las disposiciones aplicables. (Art. 65).
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En los siguientes artículos la LSESPEV regula los casos de separación del cargo de los integrantes de las Instituciones Policiales, así como los de reinstalación, restitución e indemnización; precisando las limitaciones, el registro, los requisitos y los presupuestos respectivos. Además, identifica las funciones de investigación, prevención y reacción de las mismas, establecidas para garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz públicos.
Al propio tiempo adscribe a las unidades de policía encargadas de la investigación científica de los delitos en la Agencia Veracruzana de Investigaciones dependiente de la Procuraduría General de Justicia, y les asigna, entre otras, las siguientes funciones:
“I. Recibir las denuncias sobre hechos que puedan ser constitutivos de delitos, actuando en todo momento con un secretario que dará fe de sus diligencias en estos casos, sólo cuando debido a las circunstancias del caso aquellas no puedan ser formuladas directamente ante el Ministerio Público, al que deberán informar de inmediato, así como de las diligencias practicadas y dejarán de actuar cuando esa autoridad lo determine;
II. Deberán verificar la información de las denuncias que le sean presentadas, cuando éstas no sean lo suficientemente claras o la fuente no esté identificada, e informarán al Ministerio Público para que, en su caso, le dé trámite legal o acuerde lo procedente;
III. Practicar las diligencias necesarias que permitan el esclarecimiento de los delitos y la identidad de los
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probables responsables y el cumplimiento de los mandatos del Ministerio Público;
IV. Efectuar las detenciones en los casos del Artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
V. Participar en la investigación de los delitos, en la detención de personas y en el aseguramiento de bienes que el Ministerio Público considere se encuentren relacionados con los hechos delictivos, observando las disposiciones constitucionales y legales aplicables;
VI. Registrar de inmediato la detención en términos de la disposiciones aplicables, así como remitir sin demora y por cualquier medio la información al Ministerio Público;
VII. Poner a disposición de las autoridades competentes, sin demora alguna, a las personas detenidas y los bienes que se encuentren bajo su custodia, observando en todo momento el cumplimiento de los plazos constitucionales y legales establecidos;
VIII. Preservar el lugar de los hechos y la integridad de los indicios, huellas o vestigios del hecho delictuoso, así como instrumentos, objetos o productos del delito. Las unidades de la Policía facultadas para ello, deberán fijar, señalar, levantar, embalar y entregar la evidencia física al Ministerio Público, conforme a las instrucciones de éste y en términos de las disposiciones aplicables;
IX. Proponer al Ministerio Público que requiera a las autoridades competentes, informes y documentos para fines de la investigación, cuando se traten de
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aquellos que sólo puedan solicitarse por conducto de éste;
X. Dejar constancia de cada una de sus actuaciones, así como llevar un control y seguimiento de éstas. Durante el curso de la investigación deberán elaborar informes sobre el desarrollo de la misma, y rendirlos al Ministerio Público, sin perjuicio de los informes que éste le requiera;
XI. Emitir los informes, partes policiales y demás documentos que se generen, con los requisitos de fondos y forma que establezcan las disposiciones aplicables, para tal efecto se podrán apoyar en los conocimientos que resulten necesarios;
XII. Proporcionar atención a víctimas, ofendidos o testigos del delito; para tal efecto deberán: a) Prestar protección y auxilio inmediato, de
conformidad con las disposiciones legales aplicables;
b) Procurar que reciban atención médica y psicológica cuando sea necesaria;
c) Adoptar las medidas que se consideren necesarias tendientes a evitar que se ponga en peligro su integridad física y psicológica, en el ámbito de su competencia;
d) Preservar los indicios y elementos de prueba que la víctima y ofendido aporten en el momento de la intervención policial y remitirlos de inmediatos al Ministerio Público encargado del asunto para que éste acuerde lo conducente; y
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e) Asegurar que puedan llevar a cabo la identificación del imputado sin riesgo para ellos;
XIII. Dar cumplimiento a las órdenes de aprehensión y demás mandatos ministeriales y jurisdiccionales, de que se tenga conocimiento con motivo de sus funciones; y
XIV. Las demás que le confiaren las disposiciones aplicables”. (Arts. 66 a 69).
Asimismo la LSESPEV establece en detalle y con rigor los procedimientos relacionados con la operación de la Carrera Policial y de la Profesionalización. A aquélla la define como el “sistema de carácter obligatorio y permanente, conforme el cual se establecen los lineamientos que definen los procedimientos de reclutamiento, evaluación, selección, ingreso, formación, certificación, permanencia, promoción y reconocimiento; así como la separación o baja del servicio de los integrantes de las instituciones policiales” (Art. 71 ), y se establecen como sus principales fines:
I. Garantizar el desarrollo institucional y asegurar la estabilidad en el empleo, con base en un esquema proporcional y equitativo de remuneraciones y prestaciones para los integrantes de las Instituciones Policiales;
II. Promover la responsabilidad, honradez, diligencia, eficiencia y eficacia en el desempeño de las funciones y en la óptima utilización de los recursos de las instituciones;
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III. Fomentar la vocación de servicio y el sentido de pertenencia, mediante la motivación y el estableci-miento de un adecuado sistema de promociones que permita satisfacer las expectativas de desarrollo profesional y el reconocimiento de los integrantes de las Instituciones Policiales;
IV. Instrumentar e impulsar la capacitación y profesio-nalización permanente de los integrantes de las Institu-ciones Policiales para asegurar la lealtad institucional en la prestación de los servicios;… (Art. 71).
El amplio número de artículos destinados a la regulación del Servicio Público de Carrera en el ámbito policial, se complementa (y se complica) con las otras disposiciones que ha expedido el Congreso del Estado, que también regulan esta materia. Sin lugar a dudas tiene que realizarse un estudio que permita unificar dichas disposiciones en un solo cuerpo normativo, para evitar confusiones en la aplicación de una legislación que no sólo se ha fragmentado, ya que también se ha mantenido al margen de las obligaciones que deben cumplir los servidores públicos en materia de acceso y transparencia de la información y de rendición de cuentas. Con lo cual han dejado de aplicarse múltiples mecanismos de supervisión sobre su desempeño. De igual forma se sigue difiriendo la aplicación del importante régimen de responsabilidades y sanciones que previene dicha legislación.
Por otra parte y en relación a la organización jerárquica de las instituciones policiales, la LSESPEV dispone que ésta contará con las categorías de:
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I. Comisarios; II. Inspectores; III. Oficiales; y IV. Escala básica.
Asimismo señalan que en dicha Agencia se establecerán, al menos, niveles jerárquicos equivalentes a las primeras tres fracciones del presente Artículo, con sus respectivas categorías, conforme al modelo policial previsto en la propia Ley.
Con respecto a la remuneración de los integrantes de las ins-tituciones policiales se precisa que será acorde con la calidad y riesgo de las funciones en sus rangos y puestos respectivos, así como en las misiones que cumplan, las cuales no podrán ser disminuidas durante el ejercicio de su encargo y deberán de ga-rantizar un sistema de retiro digno. De igual forma, se estable-cen sistemas de seguros para los familiares de los policías, que contemplen el fallecimiento y la incapacidad total o permanente acaecida en el cumplimiento de sus funciones, para lo cual se destinará el presupuesto necesario para cumplir con dichas ob-ligaciones. (Art. 76).
También la LSESPEV señala que la Carrera Policial comprende el grado policial, la antigüedad, las insignias, condecoraciones, estímulos y reconocimientos obtenidos, el resultado de los procesos de promoción, así como el registro de las correcciones disciplinarias y sanciones que, en su caso, haya acumulado el integrante, y de establecer las normas mínimas que le rigen, dispone que tal Carrera Policial es independiente de los nombramientos para desempeñar cargos administrativos o de dirección que el
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integrante llegue a desempeñar en las instituciones policiales; precisando que en ningún caso habrá inamovilidad en los cargos administrativos y de dirección. También que los titulares de las instituciones policiales podrán designar a los integrantes en cargos administrativos o de dirección de la estructura orgánica de las instituciones a su cargo; asimismo, que podrán relevarlos libremente, respetando su grado policial y derechos inherentes a la Carrera Policial. (Art. 77).
El extenso cúmulo de obligaciones que determina la LSESPEV debe contrastarse con el régimen de beneficios que la misma establece para el personal involucrado. Al respecto se dispone que: “Las instancias responsables del Servicio de Carrera Policial fomentarán la vocación de servicios mediante la promoción y permanencia en las Instituciones Policiales para satisfacer las expectativas de desarrollo profesional de sus integrantes”... “El régimen de estímulos es el mecanismo por el cual las instituciones policiales otorgan el reconocimiento público a sus integrantes por actos de servicio meritorios o por su trayectoria ejemplar, para fomentar la calidad y efectividad en el desempeño del servicio, incrementar las posibilidades de promoción y desarrollo de los integrantes, así como fortalecer su identidad institucional. Todo estímulo otorgado por las instituciones será acompañado de una constancia que acredite el otorgamiento del mismo, la cual deberá ser integrada al expediente del elemento y en su caso, con la autorización de portación de la condecoración o distintivo correspondiente”. (Arts. 81 y 82).
Tanto las obligaciones como los beneficios señalados deberían vincularse con los mecanismos que para la evaluación del
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desempeño institucional y personal establece la legislación estatal de acceso y transparencia de la información pública y de rendición de cuentas. De otra forma puede incurrirse en importantes errores al conferir tales beneficios a algún servidor público al que se está valorando parcial e incorrectamente, por no estarse aplicando todos los mecanismos que la legislación previene.
También debe subrayarse que a pesar de que en el apartado precedente la LSESPEV determina sobre la profesionalización de los integrantes de las Instituciones Policiales, en su artículo 89, que constituye un “proceso permanente y progresivo de formación que se integra por las etapas de formación inicial, actualización, promoción, especialización y alta dirección, para desarrollar al máximo sus competencias, capacidades y habilidades”, éste resultará muy limitado, hasta en tanto no se realice una valoración objetiva y completa de dicho personal, aplicando también los mecanismos previstos en la legislación estatal de acceso y transparencia de la información pública y de rendición de cuentas, multicitada.
En el Capítulo sobre “Régimen Disciplinario” la LSESPEV previene que: la actualización de los integrantes de las instituciones policiales se rige por los principios previstos en los Artículos 21, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 8° de la propia Ley.
Igualmente que la disciplina comprende el aprecio de sí mismo, la pulcritud, los buenos modales, el rechazo a los vicios, la
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puntualidad en el servicio, la exactitud en la obediencia, el escrupuloso respeto a las leyes y reglamentos, así como a los derechos humanos. Y precisa que la disciplina es la base del fun-cionamiento y organización de las instituciones policiales, por lo que sus integrantes deberán sujetar su conducta a la observancia de las leyes, órdenes y jerarquías, así como a la obediencia y alto concepto del honor, de la justicia y de ética. También que aquélla demanda respeto y consideración mutua entre quien ostente un mando y sus subordinados. (Art. 90).
Posteriormente señala que: “Los integrantes de las instituciones policiales observarán el más estricto cumplimiento del deber, a efecto de salvaguardar la integridad y los derechos de las personas, prevenir la comisión de delitos, y preservar las libertades, el orden y la paz públicos”… “El régimen disciplinario se ajustará a los principios establecidos en las Constituciones Políticas Federal y Local, y la presente Ley, y comprenderá los deberes, las correcciones disciplinarias, las sanciones y los procedimientos para su aplicación”. (Arts. 91 y 92).
En relación a la aplicación de las sanciones la LSESPEV explicita los procedimientos respectivos y se precisa que se harán con Independencia de las que correspondan por responsabilidad civil, penal o administrativa, en que incurran los integrantes de las Instituciones Policiales, de conformidad con la legislación aplicable.
Por lo que concierne a la resolución de controversias que se susciten en relación con los procedimientos de Carrera Policial y régimen disciplinario, serán establecidos cuerpos colegiados,
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cuya integración y funciones se regirán en el Reglamento corres-pondiente, atendiendo a las directrices ordenadas por esta Ley.
Al efecto se constituyen Comisiones del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia; mismas que además de las funciones que les sean encomendadas en el Reglamento respectivo, se encargan de llevar un registro de datos de los integrantes de las Instituciones Policiales, los cuales se integrarán a la base de datos del personal de seguridad pública. En las instituciones de Procuración de Justicia se integran instancias equivalentes, en las que intervienen representantes de los policías ministeriales. (Arts. 94 a 96).
Es pertinente señalar que el “Régimen Disciplinario” que comprende la LSESPEV, no dejará de ser un esquema incompleto hasta que se vincule, tanto con la valoración objetiva y completa de los servidores públicos de la PGJEV, como con la aplicación de los diferentes mecanismos que contiene la legislación estatal de acceso y transparencia de la información pública y de rendición de cuentas.
En otro orden de ideas y con el objeto coadyuvar en la depuración y fortalecimiento de las instituciones que integran el Sistema Estatal de Seguridad Pública, de acuerdo a los modelos y protocolos de evaluación y control de confianza que se establezcan por el Sistema Nacional de Acreditación y Control de Confianza, se regula en el Título Sexto de la LSESPEV lo relativo al Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza, constituyéndolo como un Organismo Público Descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía
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técnica y operativa, sectorizado a la Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública.
El Centro se integra con los siguientes órganos:
I. Órgano de Gobierno, que será Junta Directiva; II. Dirección General; III. Comité Técnico Académico; IV. Órgano Interno de Control; y V. Las áreas de operación que se establecen en su
Reglamento Interno. (Art. 98).
Asimismo, se determina que éste aplicará las evaluaciones a que se refiere la Ley, tanto en los procesos de selección de aspirantes, como en la evaluación para la permanencia, el desarrollo y la promoción de los integrantes de las instituciones de Seguridad Pública.
Para ello le confiere como principales facultades:
I. Aplicar los procedimientos de Evaluación y de Control de Confianza conforme a los criterios expedidos por el Centro Nacional de Certificación y Acreditación;
II. Proponer lineamientos para la verificación y control de Certificación de los Servidores Públicos;
III. Proponer lineamientos para la aplicación de los exámenes médicos, toxicológicos, psicológicos, poligráficos, socioeconómicos y demás que se consideren necesarios, de conformidad con la normatividad aplicable;
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IV. Establecer un sistema de registro y control, que permita preservar la confidencialidad y resguardo de expedientes;
V. Verificar el cumplimiento de los perfiles médicos, ético y de personalidad;
VI. Comprobar los niveles de escolaridad de los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública;
VII. Aplicar el procedimiento de certificación de los Servidores Públicos;
VIII. Expedir y actualizar los Certificados conforme a los formatos autorizados por el Centro Nacional de Certificación y Acreditación del Sistema Nacional;
IX. Informar a las autoridades competentes, sobre los resultados de las evaluaciones que practiquen;
X. Solicitar se efectúe el seguimiento individual de los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública evaluados, en los que se identifiquen factores de riesgo que interfieran o pongan en riesgo el desempeño de sus funciones;
XI. Detectar áreas de oportunidad para establecer pro-gramas de prevención y atención que permitan solu-cionar la problemática identificada;
XII. Proporcionar a las Instituciones, la asesoría y apoyo técnico que requieran sobre información de su competencia;
XIII. Proporcionar a las autoridades competentes la infor-mación contenida en los expedientes de integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública y que se requieran en procesos administrativos o judiciales, con las reservas previstas en las leyes aplicables;
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XIV. Elaborar los informes de resultados para la aceptación o rechazo de los aspirantes a ingresar a las Instituciones de Seguridad Pública;…(Art. 99).
Asimismo la LSESPEV regula lo relativo a los certificados del Centro y el cumplimiento de los requisitos de acreditación que establezca el Sistema Nacional de Acreditación y Control de Confianza, previendo la participación y regulación de instituciones propias o distintas de dicho Centro. Sobre el patrimonio del Centro, la Ley señala que se integra por:
I. Los recursos que le asigne el Congreso del Estado en el Presupuesto de Egresos;
II. Las aportaciones, participaciones, subsidios o apoyos que le otorguen los gobiernos federal, estatal y municipales;
III. Las donaciones hechas en su favor y los recursos derivados de los fideicomisos en los que se le señale como fideicomisario;
IV. Los ingresos que se obtengan por servicios prestados a entidades y dependencias de los gobiernos federal, estatal y municipal, así como empresas de seguridad privada, y particulares, y
V. Los demás recursos que reciba por cualquier título legal y que estén destinados al cumplimiento de su objeto. (Arts. 100 y 101).
En este Título Sexto también se regula lo relativo a la Junta Directiva, como máxima autoridad del Centro, así como su integración. Disponiendo que estará presidida por un Director
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General y que el titular de su Órgano Interno de Control asistirá a las sesiones de la Junta Directiva, con voz pero sin derecho a voto.
Además se establece que los cargos de los integrantes de la Junta Directiva son honoríficos y que sus acuerdos y resoluciones se toman por mayoría de votos de los miembros presentes; en caso de empate, el Presidente de la Junta tendrá voto de calidad.
Como principales atribuciones de la misma se establecen:
I. Nombrar y remover a los funcionarios del Centro, de nivel inmediato inferior al Director General, aprobar sus salarios y prestaciones conforme al tabulador vigente y, en su caso, concederles licencia;
II. Aprobar los programas y procesos de evaluación y pruebas de confianza, que realice el Centro, de conformidad con las disposiciones que emitan los Sistemas Nacional y Estatal de Seguridad Pública;
III. Autorizar la contratación de empresas u organismos públicos o privados certificados, así como personal o equipo, necesarios para realizar las funciones y los procesos de evaluación establecidos por las disposiciones aplicables;
IV. Aprobar y expedir el Reglamento Interior del Centro, así como las demás disposiciones internas y acuerdos que le sean propuestos por el Director General del Centro, de conformidad con lo previsto por esta Ley las demás disposiciones aplicables;
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V. Aprobar el Programa Operativo Anual del Centro y el proyecto de presupuesto que formule el Director General;
VI. Vigilar el cumplimiento de todos los acuerdos que se tomen y, en su caso, tomar las medidas convenientes para su correcto cumplimiento;
VII. Autorizar al Director General la firma de convenios de coordinación o contratos necesarios para el cumplimiento del objeto y atribuciones de El Centro, previo cumplimiento de las disposiciones aplicables;... (Arts. 104 y 105).
Con respecto al Comité Técnico Académico del Centro se establece que será el responsable de supervisar y proponer los lineamientos técnicos para el funcionamiento y desarrollo de los procesos de evaluación y control que éste realice, de conformidad con los modelos y protocolos de evaluación y control de confianza que se establezcan por el Sistema Nacional de Acreditación y Control de Confianza. La integración y atribuciones de aquél se establecen en el Reglamento Interior del Centro. (Art. 108).
Además se previene que dicho Centro tenga un órgano interno de control, cuyo titular será designado por la Contraloría General del Estado, de conformidad con la normativa vigente. (Art. 109).
No obstante lo señalado en estas importantes atribuciones y responsabilidades, y aunque esta Ley pretende alcanzar altas metas en la depuración y fortalecimiento de las instituciones que
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integran el Sistema Estatal de Seguridad Pública, tal objetivo se mantendrá muy lejano hasta que las autoridades de la PGJEV decidan instrumentar los servicios y funciones que les ordena la legislación estatal de acceso y transparencia de la información pública y de rendición de cuentas.
Por otro lado y con respecto a la información sobre seguridad pública, en el Título Séptimo de la LSESPEV se establece que: “El Estado y los municipios están obligados a suministrar, intercambiar, sistematizar, consultar y analizar la información que diariamente se genere en materia de seguridad pública, al través de los sistemas e instrumentos tecnológicos respec-tivos, en términos de lo previsto en la Ley General y esta Ley…El Consejo Estatal de Seguridad Pública, a través de la Secretaría Ejecutiva, adoptará las medidas pertinentes para la sistematización, administración y preservación de la información, en cumplimiento de lo señalado en el párrafo anterior…Las instituciones de Procuración de Justicia tendrán acceso a la información contenida en las bases de datos criminalísticos y de personal, en el ámbito de su función de investigación y persecución de los delitos…La información sobre administración de justicia, podrá ser integrada a las bases de datos criminalísticos y de personal, a través de convenios con el Poder Judicial del Estado…El acceso a las bases de datos del Sistema estará condicionado al cumplimiento de esta Ley, los acuerdos generales, los convenios y demás disposiciones que de la propia Ley emanen”. (Art. 110).
Asimismo se dispone que: “La información contenida en las bases de datos del Sistema Estatal de Información sobre
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Seguridad Pública, podrá ser certificada por la autoridad respectiva y tendrá el valor probatorio que las disposiciones legales determinen”.
Al Estado y a los municipios se les responsabiliza de realizar los trabajos para lograr la compatibilidad de los servicios de telecomunicaciones de la red local, con las bases de datos crimi-nalísticos y de personal, previstas en la Ley General y esta Ley.
Además a la Secretaría Ejecutiva se le faculta para adoptar las medidas necesarias para la homologación de los servicios. (Arts. 111 y 112).
Resulta claro que la mayoría de esta información precisa de un manejo especial por su confiabilidad. Empero las autoridades responsables se han mantenido al margen de las reglas que deben aplicar para la reserva de esa información, de acuerdo a lo que establece la legislación estatal de acceso y transparencia de la información pública y de rendición de cuentas.
Más adelante la LSESPEV no sólo regula en detalle lo concerniente al Registro Administrativo de Detenciones (Arts. 115 a 117), también comprende un sistema de información especializado en el crimen, al establecer que: “El Estado y los municipios, al través de las instancias competentes del Sistema Estatal de Seguridad Pública, coadyuvarán en la integración y actualización del Sistema Único de Información Criminal, en términos de lo previsto por la Ley General”. (Art. 118).
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Asimismo norma lo relativo al Registro Estatal del Personal de Seguridad Pública, responsabilizándole de mantener actualizada, de manera permanente la base de datos respectiva.
Otro de los registros que comprende es el relacionado con el “Registro de Armamento y Equipo” responsabilizando a las autoridades competentes del Estado y los municipios de manifestar y coadyuvar a mantener permanentemente actualizado dicho Registro.
El conocimiento de ese tipo de información es particularmente importante para la ciudadanía, porque afecta directamente su situación y porque puede involucrar transgresiones en términos de derechos humanos.
De ahí que resulte preocupante la renuencia de los directivos de la PGJEV a aplicar la legislación estatal de acceso y transparencia de la información pública y de rendición de cuentas. Tal comportamiento puede traducirse en severos casos de opacidad e impunidad.
Con el propósito de apoyar la transparencia en el manejo de los recursos del Sistema, la LSESPEV establece en materia de “Responsabilidades de los Servidores Públicos” en su Título Noveno, que: “Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los servidores públicos por el manejo o aplicación ilícita o indebida de los recursos estatales o de los fondos provenientes de aportaciones federales destinados a la seguridad pública, serán determinadas y sancionadas conforme a las disposiciones legales aplicables y por las autoridades competentes”. (Art. 131).
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Desde otra perspectiva con referencia a la participación de la comunidad, el Título Octavo de la LSESPEV establece un Capítulo especializado en los “Servicios de Atención a la Población”, disponiendo que: “El Consejo Estatal establecerá mecanismos eficaces para que la sociedad participe en el seguimiento, evaluación y supervisión del Sistema, en los términos de la Ley General, esta Ley y demás ordenamientos aplicables…Dicha participación se realizará en coadyuvancia y corresponsabilidad con las autoridades, al través de:
I. La comunidad, tenga o no estructura organizativa; y II. La sociedad civil organizada”.
Además, contará con una Secretaría Ejecutiva para impulsar las acciones necesarias para establecer un servicio para localización de personas y bienes. También recibirá los reportes de la comunidad sobre las emergencias, faltas y delitos de que tenga conocimiento. Asimismo, promoverá que los municipios del Estado se incorporen al servicio de comunicación establecido a nivel nacional. El servicio tendrá comunicación directa con las instituciones de Seguridad Pública, de Salud, de Protección Civil y las demás asistenciales públicas y privadas. (Arts. 125 y 126).
Para mejorar el servicio de Seguridad Pública las instancias de coordinación que prevé dicha Ley deben promover la participación de la comunidad en la evaluación de las políticas y de las Instituciones de Seguridad Pública, así como en dar su opinión sobre políticas en materia de Seguridad Pública y sugerir medidas específicas y acciones concretas para dicha función.
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También deben realizar labores de seguimiento, proponer reconocimientos por méritos o estímulos para los Integrantes de las Instituciones y realizar denuncias o quejas sobre irregularidades.
Además se previene que auxilien a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas y que participen en las actividades que no sean confidenciales o pongan en riesgo el buen desempeño de la función de Seguridad Pública. (Art. 127).
De manera categórica se dispone que: “Las instituciones de Seguridad Pública deberán contar con una entidad de consulta y participación de la comunidad, para alcanzar los propósitos del Artículo anterior…La participación ciudadana en materia de evaluación de políticas y de instituciones, se sujetará a los indicadores previamente establecidos por el Consejo Estatal sobre los siguientes temas:
I. El desempeño de sus integrantes; II. El servicio prestado; y III. El impacto de las políticas públicas en prevención del
delito.
Los resultados de los estudios deberán ser entregados a las instituciones de Seguridad Pública, así como al Consejo Estatal. Estos estudios servirán para la formulación de políticas públicas en la materia”. (Art. 128).
Con relación a la integración de los Comités de Participación Ciudadana la LSESPEV establece que los Consejos Estatal y
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Municipales deberán promover su integración, convocando a los sectores social y privado interesados en colaborar con la seguridad pública. Cada uno de esos Comités deberá vincularse a cada una de las instituciones de Seguridad Pública.
Éstas deberán establecer políticas públicas de atención a la víctima, previendo, al menos, los siguientes rubros:
I. Atención de la denuncia en forma pronta y expedita; II. Atención jurídica, médica y psicológica especializada; III. Medidas de protección a la víctima; y IV. Otras, en los términos del Artículo 20 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Arts. 129 y 130).
Lo anterior si bien refleja avances considerables en el desarrollo de la legislación sobre la participación ciudadana, se observa que existen avances que la PGJEV ha promovido, sin embargo es necesario fortalecer la participación de dicha ciudadanía.
Tratándose de los “Servicios de Seguridad Privada”, la Ley en comento regula en un extenso Título Décimo las facul-tades del Estado al respecto, por conducto de la Secretaría de Seguridad Pública, en coordinación con la Secretaría Ejecu-tiva, responsabilizándoles de la autorización, supervisión, verificación, ratificación, regulación y el control de los servicios de seguridad privada, los cuales operarán en los términos de esa Ley y demás disposiciones aplicables. Asimismo determina las modalidades en que éstos podrán prestarse y les tipifica como auxiliares de la función estatal y municipal de seguridad pública,
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con la finalidad de prevenir la comisión de delitos, salvaguardar la integridad física y el patrimonio de las personas contratantes. A los prestadores de esos les obliga a coadyuvar con las autoridades e Instituciones de Seguridad Pública en casos de urgencia, desastre o cuando así lo soliciten las autoridades esta-tales y municipales competentes, de acuerdo a los requisitos y condiciones que establezca la autorización respectiva. Además, su personal está sometido a los procedimientos de evaluación y control de confianza, en términos de lo establecido por la pro-pia Ley.
En el mismo Título se establecen las amplias facultades de la Secretaría en materia de seguridad privada y su atribución de suscribir convenios o acuerdos con las autoridades municipales o federales, con el objeto de establecer lineamientos, acuerdos y mecanismos relacionados con los servicios de seguridad privada, que faciliten:
I. Ejercer las facultades previstas en esta Ley; II. Consolidar la información que debe integrarse a las
bases de datos estatales y al Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Seguridad Privada;
III. La prevención, control, solución y toma de acciones inmediatas a problemas derivados de la prestación del servicio de seguridad privada; y
IV. La verificación del cumplimiento a la normativa estatal y federal. (Arts. 138 y 139).
Por lo que atañe a la Secretaría Ejecutiva la LSESPEV le confiere implementar y mantener actualizado un Registro Estatal de
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Servicios de Seguridad Privada, con la información necesaria para la supervisión, control y vigilancia de los prestadores de servicios, haciéndole responsable de la confidencialidad, guarda, custodia y reserva de los documentos, información y documentación contenidos en el Registro; en el cual asentará la información siguiente:
“I. Autorización y renovaciones; II. Personal administrativo;III. Elementos operativos y elementos de apoyo; IV. Vehículos, armamento y equipo; V. Infraestructura; VI. Capacitadores; VII. Accionistas, socios, gestores, representantes legales,
mandatarios y apoderados; VIII. Sanciones impuestas; y IX. Otros datos que sean necesarios para el debido control
de los prestadores de servicio”.
Incluso dicha Secretaría debe publicar semestralmente una lista de las empresas que se encuentren debidamente registradas en la Gaceta Oficial del Estado y en los medios de difusión de mayor circulación en el Estado.
Asimismo, deberá difundir el listado entre las cámaras y asociaciones de comerciantes, empresarios y profesionistas ubicadas en el Estado. (Arts. 146, 147 y 149).
En el Capítulo V se regulan en detalle las numerosas obligaciones de los Prestadores de estos Servicios de Seguridad Privada,
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precisando (inexplicablemente) que el “incumplimiento de las obligaciones pactadas entre el prestador de servicios y el usua-rio, no será responsabilidad de la Secretaría ni del Consejo”… y los interesados “podrán acudir ante la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor, con los contratos respectivos que hubiesen firmado”. Huelga decir que esta Procuraduría carece de toda experiencia y atribuciones para supervisar y sancionar, en su caso, a tales servicios.
También se norma la contratación del personal, por parte de los prestadores de servicios, quienes deberán solicitar al Secretario Ejecutivo la verificación en el Registro Estatal y Nacional de Personal de Seguridad Pública y Privada los antecedentes de la persona que desea prestar sus servicios. Además aquéllos deberán abstenerse de contratar a personas que hayan sido dadas de baja de alguna institución de Seguridad Pública, las fuerzas armadas o de otra empresa de seguridad privada, ya sea por irregularidades en su conducta, por faltas de probidad en la prestación del servicio o por haber sido sentenciadas por delito doloso o inhabilitada por resolución judicial, con excepción de quien acredite fehacientemente que ésta quedó sin efecto.
Además se comprende lo relativo a la capacitación y certificación de ese personal, y las condiciones que ambas deberán atender. Igualmente se precisan las limitaciones en dicha contratación. Finalmente se dispone que: “Las personas físicas o morales que presten servicios de seguridad privada, así como el personal con que cuentan, se regirán por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, objetividad y respeto a los derechos humanos”. (Arts. 155 y 156).
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Tratándose de las funciones de vigilancia, control y supervisión sobre la prestación de los servicios de la seguridad privada, la LSESPEV dispone que la Secretaría Ejecutiva pueda realizar las visitas de inspección que estime necesarias, en los términos que la misma define. (Art. 157).
En las actas de visita se hace constar:
I. Nombre, denominación o razón social del visitado; II. Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya la
diligencia; III. Lugar o lugares donde se practica la visita; IV. Los datos relativos a la orden de visita; V. El nombre y el cargo de la persona con la que se
entendió la diligencia; VI. Nombre, domicilio y documentos con que se
identificaron los testigos; VII. Hechos u omisiones observados por el visitador
durante la diligencia; VIII. En su caso, las observaciones del visitado en relación
a los hechos asentados en el acta; y IX. Nombre y firma de quienes intervinieron en la
diligencia, incluyendo los de quien o quienes la hubiesen llevado a cabo. (Art. 160).
Al propio tiempo se establecen las obligaciones de las personas con que se entienda la visita de inspección y que los visitadores podrán asegurar los documentos o bienes que se consideren importantes para tener conocimiento respecto del objeto de la verificación que se practique al visitado, formulando el inventario
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correspondiente y haciendo la designación del depositario. (Art. 162). A la Secretaría —por sí o por conducto de la Secretaría Eje-cutiva— le responsabiliza de realizar: las acciones necesarias para vigilar, controlar y supervisar el funcionamiento y operación de las empresas autorizadas, el cumplimiento de las obligaciones que les impongan esta Ley y otros ordenamientos legales, el mantenimiento de buenas condiciones del equipo y el comportamiento, eficiencia y preparación o capacitación del personal encargado de prestar dichos servicios. (Art. 164).
Sin lugar a dudas las atribuciones y responsabilidades que se han establecido para regular los servicios de seguridad privada, muestran que se ha logrado un avance importante en este tipo de legislación. Empero, estos seguirán siendo limitados mientras persista la renuencia de la PGJEV a proporcionar a la población toda la información relacionada con el desempeño real de estos servicios, en los términos que señala la legislación estatal de acceso y transparencia de la información pública y de rendición de cuentas.
Consideraciones similares pueden formularse en relación con las sanciones que establece la LSESPEV, en su artículo 166, para que: “Cuando las empresas de seguridad privada incurran en incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en el presente Título o en otras disposiciones legales aplicables, el Secretario de Seguridad Pública imponga una o más de las sanciones siguientes:
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I. Apercibimiento; II. Amonestación con difusión pública de la misma; III. Multa desde doscientas cincuenta a cinco mil veces el
salario mínimo diario vigente en la capital del Estado; IV. Suspensión temporal del registro y consecuentemente
de sus actividades, hasta por sesenta días naturales, en tanto se corrija el incumplimiento, con difusión pública de dicha suspensión; y
V. Cancelación de la autorización, con difusión pública de ella.
Las sanciones se aplicarán atendiendo a:
I. La gravedad de la falta cometida; II. La forma en que se afecte la prestación del servicio, así
como la seguridad y confianza de los usuarios; III. La capacidad y probidad en la prestación del servicio; IV. La reincidencia en el incumplimiento de las
obligaciones establecidas en la presente Ley; V. Las condiciones económicas del infractor; y VI. El monto del beneficio, daño o perjuicio económico,
derivado del incumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente Ley, si lo hubiere. (Art. 167).
La suspensión temporal de actividades se aplica en el caso de reincidir por segunda ocasión en el incumplimiento de las obligaciones señaladas, contenidas en la propia Ley. También por abstenerse de cumplir con el pago de multa impuesta como sanción.
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Asimismo y en relación con la cancelación de autorizaciones para prestar los servicios de seguridad privada, se dispone que ésta se aplica por el Secretario de Seguridad Pública, en los siguientes casos:
“I. Permitir que la autorización sea utilizada por terceras personas para operar dicha actividad;
II. Realizar actividades adicionales o distintas a las autorizadas por la Secretaría;
III. Cuando exhiba documentación apócrifa o se proporcionen informes o datos falsos a la Secretaría o a la Secretaría Ejecutiva;
IV. No atender las solicitudes de auxilio o colaboración realizadas por las autoridades de Seguridad Pública;
V. Divulgar información relacionada con el servicio prestado;
VI. Usar armas de fuego de procedencia ilegal o que no estén autorizadas en la licencia oficial otorgada por la Secretaría de la Defensa Nacional;
VII. Reincidir por tercera ocasión en el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la presente Ley; cuando no se subsanen las irregularidades que hayan motivado la suspensión temporal dentro del plazo que dure ésta, se entenderá que se reincide por tercera ocasión;
VIII. Oponerse a la práctica de visitas de inspección; IX. Por causa de utilidad pública, de interés público,
de fuerza mayor o por alteración grave del orden público; y
X. Las demás causas reguladas en la presente Ley y en otros ordenamientos legales”. (Arts. 168 y 169).
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En el caso de que una persona física o moral preste servicios de seguridad privada sin contar con la autorización de la Secretaría o el prestador no hubiese obtenido la renovación correspondiente, el Secretario de Seguridad Pública ordenará la clausura e impondrá al infractor una multa hasta por el equivalente a cinco mil veces el salario mínimo general vigente en la capital del Estado.
Resulta evidente que para garantizar a la sociedad que se están aplicando objetivamente las disposiciones anteriores, relacionadas con la operación y sanción de esos servicios de seguridad privada, debería aplicarse correctamente la legislación estatal de acceso y transparencia de la información pública y de rendición de cuentas. De otra forma será fácil que se cometan excesos e irregularidades en la sanción a ese tipo de servicios. O bien, que éstas dejen de aplicarse a empresas de seguridad privada que lo ameritan.
Finalmente y por lo que corresponde al “Recurso de Revocación” la LSESPEV precisa, en su artículo 172, que “Contra las sanciones impuestas en términos del presente Título, procede el recurso de revocación en los términos establecidos por el Código de Procedimientos Administrativos para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave”. También sobre el curso que ha seguido la promoción y resolución de estos recursos debería informarse a la población. Sin embargo esto no se realiza, a pesar de que lo ordena la legislación estatal de acceso y transparencia de la información pública.
A continuación se transcriben los artículos transitorios de la LSESPEV, considerando la importancia del contenido de
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los mismos, con respecto a los requerimientos y estrategias vinculados con la instrumentación de un Modelo eficaz para hacer de la Seguridad Pública en Veracruz, una Política de Estado. Dichos artículos Transitorios son:
“Primero.- La presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial, órgano del Gobierno del Estado, salvo lo previsto en los artículos transitorios siguientes.
Segundo.- El Ejecutivo del Estado deberá, en un plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley, instalar el Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza, integrar su Junta Directiva y nombrar al Director General. El Centro iniciará sus funciones de manera progresiva, de conformidad con lo dispuesto por la presente Ley y la Ley General, así como por los lineamientos aprobados por el Consejo Nacional y el Centro Nacional de Certificación y Acreditación.
Tercero.- Los servicios de carrera vigentes en las instituciones de Seguridad Pública a la fecha de entrada en vigor de este ordenamiento, deberán ajustarse a los requisitos, criterios y procedimientos que establecen la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y esta Ley, en un plazo no mayor a un año.
Cuarto.- Los servidores públicos que obtengan el certificado y que satisfagan los requisitos de ingreso y permanencia que se establecen por la presente Ley, la Ley General y los ordenamientos legales federales y estatales aplicables, ingresarán o serán homologados al servicio de carrera, en las ramas
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ministerial, policial y pericial, según corresponda, en la jerarquía y grado, así como antigüedad y derechos que resulten aplicables.
Quinto.- Las referencias realizadas en la presente Ley a la reinserción social, quedarán entendidas al concepto vigente readaptación social, en tanto entra en vigor lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 18 constitucional, sujeto a la vacancia prevista en el artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008.
Sexto.- El Consejo Estatal deberá expedir las disposiciones a que se refiere la presente Ley, en un plazo no mayor a seis meses, a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.
Séptimo.- El Ejecutivo Estatal deberá expedir las disposiciones reglamentarias de esta Ley, en un plazo no mayor a seis meses a partir de la entrada en vigor de la misma.
Octavo.- Se abroga la Ley Número 95 de Seguridad Pública del Estado, publicada en la Gaceta Oficial Número 8 de fecha 17 de enero de 1998 y se derogan las demás disposiciones que se opongan a la presente Ley.
Noveno.- La Secretaría de Finanzas y Planeación deberá realizar las transferencias y adecuaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en el presente ordenamiento. Los recursos humanos, materiales y financieros con que cuente la Secretaría Ejecutiva de conformidad con la abrogada Ley
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95 de Seguridad Pública del Estado y demás disposiciones jurídicas aplicables, permanecerán o, en su caso, se transferirán, a la Secretaría Ejecutiva prevista en esta Ley. Los derechos del personal de la Secretaría Ejecutiva se respetarán conforme a la ley aplicable.
Décimo.- Se abroga el Decreto por el que se crea el Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza, publicado en la Gaceta Oficial, órgano del Gobierno del Estado, de fecha 21 de enero de 2009.
Undécimo.- Los prestadores de servicios de seguridad privada que a la fecha de inicio de la vigencia de la presente Ley presten servicios en el Estado, tendrán un plazo de tres meses para regularizar su situación jurídica.
Duodécimo.- Se abroga la Ley número 117, que Regula los Servicios de Seguridad que se otorgan a Instituciones y Particulares en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicada en la Gaceta Oficial Número 87 de fecha 20 de julio de 1991”.
Como puede observarse estos artículos transitorios comprenden la mayoría de los elementos que se precisan para impulsar la adecuada organización y funcionamiento de la Secretaría de Seguridad Pública, incluida la PGJ en lo referente a la pro-fesionalización de su personal. Empero, este importante objetivo seguirá posponiéndose hasta que la Institución decida mostrar a la ciudadanía los resultados reales que está alcanzando en el cumplimiento de sus programas, metas y objetivos, así como
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la forma en que está administrando los recursos que se le han conferido.
Mientras esa Procuraduría se mantenga al margen de la legislación que le obliga a difundir esa información la sociedad seguirá careciendo de los instrumentos que precisa para supervisar y promover la sanción de los servidores públicos que cometan infracciones en su desempeño. Mientras tal situación prosiga, continuará siendo un tema pendiente la consolidación de la seguridad pública como una Política de Estado en Veracruz.
La Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
Esta Ley (LSPCAPCEV) fue publicada en la Gaceta Oficial de dicho Estado, el viernes 10 de octubre de 2003, con el objeto de “establecer las bases de organización, funcionamiento, control y evaluación del Servicio Público de Carrera para la Administración Pública Centralizada del Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave conforme a los principios de legalidad, honradez, responsabilidad, confidencialidad, eficacia e institucionalidad”.
Con respecto a las entidades paraestatales de dicha admi-nistración, se instruye que “podrán establecer sus propios sistemas de Servicio Público de Carrera tomando como base los principios de la presente Ley. (Art. 1°).
También esta Ley guarda estrecha relación con el desarrollo de una Política de Estado en materia de Seguridad Pública y por
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lo mismo no puede entenderse sin interrelacionarla con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, que acaba de analizarse en el inciso precedente. En efecto esta última contiene múltiples disposiciones destinadas a la regulación del personal vinculado con las funciones de seguridad pública.
Tal y como se señaló al analizar el contenido del Título Tercero de la LSESPEV, relativo a las “Obligaciones y Sanciones de los Integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública”. También, y en coincidencia con lo previsto en el Capítulo VIII de LOPGJEV sobre el Servicio Público de Carrera, en el Tí-tulo Cuarto de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Veracruz, se regula lo relativo al “Servicio de Carrera en las Instituciones de Procuración de Justicia”. Razones por las cuales será necesario emprender un esfuerzo de armonización jurídica en la materia, que impida entrar en duplicidades o contradicciones en la aplicación o interpretación de estas leyes. Empero, como la LOPGJEV y la LSESPEV señalan su interrelación con la LSPCAPCEV, se torna indispensable conocer las disposiciones fundamentales de ésta, destacando su influencia sobre el Servicio Público de Carrera de las instituciones de seguridad pública.
Bajo estos antecedentes esta Ley señala que: “El Servicio Público de Carrera es un Sistema que se integra por el conjunto de disposiciones, órganos, procesos, programas y acciones tendentes a la profesionalización de los servidores públicos que laboran con la calidad de trabajadores de confianza en la Administración Pública Centralizada del Estado, de conformidad con los lineamientos y criterios de ingreso, permanencia,
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capacitación, desarrollo administrativo, evaluación, promoción, ascenso y separación del cargo que establecen la presente ley y demás leyes de la entidad”. (Art. 2°).
Esta última parte es la que da pauta a la aplicación de los otros dos ordenamientos precitados.
Por ser la LSPCAPCEV la legislación especializada en la materia, sus definiciones son sustanciales. De ahí la importancia de que en ella se definan los conceptos de: Administración Pública Centralizada; Capacitación; Catálogo; Comisión del Servicio Público de Carrera; Comité Dictaminador; Dependencias; Secretarías del Despacho; Inducción; Puesto; Secretaría; Siste-ma del Servicio Público de Carrera; y Tabulador. (Art. 3°).
Ésta también señala que: “Son sujetos del presente ordenamiento las personas que ocupen puestos o cargos de confianza en las dependencias de la administración pública centralizada que desempeñen funciones de: dirección, inspección, vigilancia, fiscalización, manejo de fondos o valores, auditoría, planeación, supervisión, control directo de adquisiciones, responsabilidad en autorización de ingreso, salida, alta, baja o destino de bienes y valores de almacenes e inventarios, investigación, investigación científica, formulación de juicios, lineamientos o criterios y desarrollo de procesos de evaluación, tomando como base el Catálogo y las denominaciones siguientes:
I. Director General; II. Director de Área; III. Subdirector de Área;
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IV. Jefe de Departamento; V. Jefe de Oficina; y VI. Los homólogos de los puestos a que hacen referencia
las anteriores fracciones”. (Art. 4°).
Se exceptúa de lo dispuesto en este artículo a:
I. Los titulares de las dependencias a que se refiere el artículo 3 fracción VI de la propia ley;
II. Los titulares de subsecretarías, subprocuradurías y oficialías mayores;
III. Los prestadores de servicios de apoyo técnico y asesoría: servidores públicos que se desempeñan como representante, secretario particular, secretario privado, secretario técnico, secretario ejecutivo, coordinador general o ejecutivo, coordinador de asesores, subcoordinador, asesor o sus equivalentes; así como integrantes de comisiones, comités, consejos o juntas en la administración pública centralizada; y
IV. Las personas que ocupen puestos de confianza de libre nombramiento o remoción conforme a lo dispuesto por el artículo 49 fracción XIV de la Constitución Local.
Por otro lado debe destacarse que el artículo 6° de la LSPCAPCEV tiene una incidencia especial sobre las instituciones de seguridad pública, cuando señala que: “Para el caso de las personas que ocupen puestos de confianza en la Secretaría de Seguridad Pública, Secretaría de Salud y Asistencia, Secretaría de Educa-
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ción y Cultura y en la Procuraduría General de Justicia del Estado, sus respectivos comités dictaminadores determinarán los puestos de confianza que deban pertenecer al Servicio Pú-blico de Carrera, en atención a la naturaleza específica de las funciones de cada puesto y a las disposiciones que rigen la organización y funcionamiento de dichas dependencias.
Las resoluciones que en esta materia acuerden dichos comités deberán someterse, por conducto de la Secretaría, a la aprobación de la Comisión. Empero, como el sistema que regula esta ley es omiso en dar a conocer a la población los datos sobre su verdadero desempeño, ni tampoco da a conocer la información sobre el personal que se ve afectado por sus funciones, se genera un clima de opacidad y de discrecionalidad, que resulta ajeno a los importantes objetivos que fija dicha Ley.
Con respecto a los programas en materia de Servicio Público de Carrera, la LSPCAPCEV señala que: “Conforme a los criterios de ingreso, permanencia, capacitación, desarrollo profesional y evaluación, comprenden las acciones de:
I. Convocatoria, selección y nombramiento; II. Fortalecimiento de la ética profesional; III. Capacitación y desarrollo administrativo para
incentivar la productividad permanente, el desempeño honrado, la estabilidad laboral y la consecución de una carrera en el Servicio Público; y
IV. Desarrollo de aptitudes, habilidades y actitudes”. (Art. 8).
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“Las personas que pertenezcan al Servicio Público de Carrera podrán participar en los programas y acciones a que refiere el artículo anterior con el propósito de:
I. Mejorar su nivel de desarrollo humano y de profe-sionalización mediante el ascenso o la promoción; y
II. Obtener reconocimientos, estímulos y recompensas, de acuerdo con su mérito, capacidad, igualdad de oportunidades y productividad individual”. (Art. 9).
De igual forma, el sistema omite informar a la población los resultados que ha alcanzado en el cumplimiento de sus programas y responsabilidades. Tampoco da a conocer la información sobre el personal responsable de su instrumentación y del manejo de los recursos involucrados con su realización. Todo lo cual también genera un clima de opacidad y de discrecionalidad.
Sobre los Órganos de dicho Sistema el artículo 10 de esa Ley dispone que: “La Comisión es el órgano coordinador del Sis-tema que se integra con un representante de cada una de las dependencias de la administración pública centralizada. La re-presentación de cada dependencia recae en el titular de la misma o en el servidor público de mando superior que él designe” y con respecto a sus atribuciones señala que son las siguientes:
I. Dictar, con base en las propuestas que presente la Secretaría, las políticas en materia de Servicio Público de Carrera;
II. Solicitar a las dependencias de la Administración Pública Centralizada los informes necesarios sobre la
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instauración, avances y cumplimiento de programas del Servicio Público de Carrera;
III. Atender las consultas de las dependencias de la Administración Pública Centralizada;
IV. Aprobar, a propuesta de la Secretaría, los proyectos de reglamentos derivados de esta ley, para ser sometidos a la consideración del Titular del Ejecutivo del Estado;
V. Autorizar los procedimientos, programas, acciones y medidas relacionados con la operación del Sistema;
VI. Asesorar al Titular del Ejecutivo Estatal en la aplicación de las normas, criterios, lineamientos y procedimientos del Sistema, para asegurar su congruencia con las metas, objetivos y prioridades del Plan Veracruzano de Desarrollo;
VII. Revisar y evaluar periódicamente los resultados de los programas y acciones del Servicio Público de Carrera; y
VIII. Las demás que les confieran la presente ley y demás leyes del Estado”…
“El titular de la Secretaría presidirá la Comisión y la Subsecretaría que tenga a su cargo, de conformidad con el Reglamento de la Secretaría, la ejecución de las medidas y acciones en materia de Servicio Público de Carrera, fungirá como Secretariado Técnico de la misma. Corresponde a la Contraloría General la evaluación del funcionamiento del Sistema”. (Arts. 11 y 12).
Como atribuciones de la Secretaría, el artículo 13 de la LSPCAPCEV señala las de:
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I. Proponer a la Comisión las políticas y acuerdos en materia de Servicio Público de Carrera;
II. Diseñar y ejecutar los planes, programas, procedi-mientos y acciones necesarios para el funcionamiento del Sistema;
III. Emitir los criterios y lineamientos generales para el funcionamiento del Sistema, escuchando la opinión de los Comités;
IV. Proponer a la Comisión los anteproyectos de reglamento necesarios para el exacto cumplimiento de la presente ley;
V. Coordinar, autorizar, vigilar y dar seguimiento a los procedimientos de selección, organización y evaluación que apliquen las dependencias;
VI. Autorizar y publicar las convocatorias para la selección de aspirantes a ocupar un puesto en el Servicio Público de Carrera, con opinión de la dependencia respectiva;
VII. Celebrar convenios con instituciones de educación superior o de investigación, públicas o privadas, colegios de profesionistas o asociaciones afines para aplicar los programas del Servicio Público de Carrera;
VIII. Elaborar el Catálogo en coordinación con las dependencias;
IX. Solicitar a las dependencias los antecedentes e informes necesarios para la operación del Sistema; y
X. Las demás que les confieran la presente ley y demás leyes del Estado.
No es posible conocer el real cumplimiento de esas atribuciones en una situación en la cual dicha Secretaría permanece
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incumpliendo sus obligaciones de difundir la información sobre el desempeño de los servicios a su cargo, así como la relativa al desempeño de sus servidores públicos.
La LSPCAPCEV establece su propio esquema de funcio-namiento, el cual no es necesariamente coincidente con lo establecido en la LOPGJEV y la LSESPEV en lo referente a los títulos IV y V en sus artículos 47 al 50 y lo contenido para la atención de sus respectivos servicios de carrera. Al respecto el artículo 14 de la primera dispone que:
“En cada dependencia habrá un Comité que se integrará por:
I. El titular de la dependencia, quien fungirá como presidente;
II. El titular de la unidad administrativa de la dependencia, en calidad de secretario;
III. El titular del área, órgano o centro de adscripción del puesto correspondiente, en calidad de vocal; y
IV. El titular de la contraloría interna, en calidad de vocal”...
“Los comités aprobarán sus acuerdos y resoluciones por mayoría de votos y, en caso de empate, el presidente tendrá voto de calidad”.
A cada uno de esos comités se le confieren las funciones siguientes:
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I. Efectuar en su dependencia las evaluaciones que se autoricen de conformidad con lo dispuesto por la presente ley y demás normas aplicables;
II. Emitir la calificación resultante de los exámenes y demás instrumentos de medición, derivados de la selección y evaluación;
III. Elaborar y fundamentar los dictámenes sobre los procedimientos de selección y evaluación y señalar los criterios objetivos e instrumentos aplicados;
IV. Remitir a la Secretaría los dictámenes con las calificaciones y demás resultados obtenidos en los procedimientos de selección y evaluación; y
V. Las demás que les confieran la presente ley y demás leyes del Estado. (Art. 15).
Para evaluar correctamente el desempeño de esos comités sería preciso que dicha Secretaría realmente informara sobre las actividades que éstos realizan y sobre sus resultados. Ello no es posible porque la dependencia prosigue sin difundir la información sobre el desempeño de estos servicios a su cargo, como lo ordena la legislación aplicable.
Por otra parte y en relación con los “Procesos” que reconoce dicho Sistema, y que son los de:
I. Ingreso al Servicio Público;II. Planeación de carrera; III. Profesionalización y desarrollo administrativo; IV. Evaluación del desempeño; y
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V. Separación del Servicio Público de Carrera conforme a las causas de cesación previstas en esta ley. (Art. 17).
Debe subrayarse que resulta de gran importancia que se difundan los datos concretos sobre la operación y resultados de cada uno de esos procesos. De igual forma con respecto al Catálogo General de Puestos, sobre el cual dicha Ley dispone que:
“La Secretaría elaborará el Catálogo con la participación de las demás dependencias de la administración pública. El Catálogo incluirá por lo menos:
I. La totalidad de puestos; II. La descripción de los mismos con sus perfiles y
requisitos; III. Su clasificación y correlación; y IV. Su agrupación por niveles.
Con relación al Ingreso al Servicio Público de Carrera la Ley citada ordena que: “La Secretaría tiene a su cargo la definición, supervisión y vigilancia del proceso de ingreso al Servicio Público de Carrera, el cual comprende los procedimientos de convocatoria, selección y nombramiento de servidores públicos de carrera”… “El objeto del proceso de ingreso es seleccionar al mejor candidato para un puesto determinado, conforme a criterios objetivos de evaluación basados en los perfiles de puesto para proceder al nombramiento correspondiente, en un esquema de igualdad de oportunidades”.
Cada uno de esos procesos es acuciosamente regulado. Así por ejemplo en el caso de la “Selección” se señala que es un proceso
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por el que se eligen a quiénes ocuparán los puestos vacantes o de nueva creación en el Sistema del Servicio Público de Carrera.
Determinando que corresponderá a la Secretaría la elaboración y a las dependencias la aplicación y calificación de las pruebas y exámenes de carrera en los términos que señale la normatividad respectiva; debiendo admitirse en igualdad de oportunidades todas las personas que cubran los requisitos generales y específicos señalados en la convocatoria.
Los requisitos específicos se establecerán en función del perfil del puesto de que se trate, de conformidad con las características y elementos que señale el Catálogo.
Además se señalan los requisitos generales para ingresar al Servicio Público de Carrera. En forma similar se trata lo relativo al nombramiento y a la inducción.
Empero, la secrecía en el manejo de esta información que ha mostrado la Secretaría y la renuencia a aplicar la legislación que regula el acceso y la transparencia de la información, limita la valoración real sobre el desempeño efectivo de cada uno de esos procesos.
Consideraciones semejantes pueden formularse en relación con los ascensos y promociones que regula la LSPCAPCEV, cuando establece que el primero es el movimiento de un servidor públi-co hacia un puesto de mayor responsabilidad y nivel jerárquico dentro de la misma dependencia donde se dispone del puesto
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vacante o de nueva creación, y fija los requisitos que se deben cumplir al respecto. Sobre la “Promoción salarial” dispone que “es el otorgamiento de una retribución económica mayor a la que percibe normalmente el servidor público de carrera, de acuerdo con los tabuladores autorizados, asignación presupuestal y los criterios y lineamientos emitidos por la Secretaría”.
Observaciones similares pueden hacerse con respecto al Capítulo de la Profesionalización y Capacitación en el Servicio Público de Carrera, donde dicha Ley dispone que: “La profesionalización tiene por objeto:
I. Desarrollar, complementar, perfeccionar y actualizar los conocimientos y habilidades necesarios para el eficiente desempeño de los servidores públicos de carrera en sus puestos, con la especialización en las tareas encomendadas; y
II. Preparar a los servidores públicos de carrera para desempeñar funciones de mayor responsabilidad.
La Secretaría será la encargada de supervisar a las dependencias en el cumplimiento de sus respectivos programas de profesionalización”...y la “capacitación, como instrumento básico de la profesionalización considerará los aspectos siguientes:
I. Detección de necesidades de la dependencia;
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II. Elaboración de un programa con objetivos y metas institucionales por alcanzar;
III. Tipos y modalidades para la obtención de los perfiles establecidos; y
IV. El establecimiento de un sistema de seguimiento y evaluación del proceso de capacitación. (Arts. 35 y 36).
Sobre uno de los temas de mayor importancia, el “De la Evaluación del Desempeño, Estímulos y Permanencia, la LSPCAPCEV, establece que:
“El proceso de evaluación del desempeño tiene por objeto:
I. Examinar los conocimientos y habilidades adquiridos en el Servicio Público de Carrera;
II. Determinar el grado de profesionalización; III. Detectar necesidades de capacitación en cada
dependencia; y IV. Otorgar incentivos por nivel de responsabilidad”...
“La calificación aprobatoria será condición para la permanencia del servidor público de carrera en su puesto, así como para su promoción o ascenso”… “La evaluación del desempeño será bianual y tomará en cuenta, al menos, los elementos siguientes:
I. Aportaciones a los procedimientos, planes y programas de la administración pública centralizada;
II. Grado de profesionalización o capacitación alcanzado;
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III. Calificación obtenida en anteriores evaluaciones; IV. Promociones y ascensos logrados con motivo de
anteriores evaluaciones; V. Adopción de medidas de ahorro y uso racional de
recursos públicos, sin detrimento de la calidad en la prestación del servicio;
VI. La efectividad o grado de eficacia en la prestación del servicio público; y
VII. Cumplimiento de las metas relativas al puesto que se ocupe”... “La Secretaría como dependencia responsable de la administración de recursos humanos y financieros determinará la naturaleza y mecanismos para el otorgamiento de estímulos”... “El servidor público de carrera permanecerá en su puesto siempre que apruebe la evaluación del desempeño previsto por esta ley y cumpla con sus disposiciones normativas”. (Arts. 39 al 43).
Empero esta valoración y esa permanencia no dejaran de advertir un grado muy importante de discrecionalidad, mientras ambos no se relacionen con los mecanismos que previene la legislación que regula el acceso y transparencia de la información pública, en razón de que se está omitiendo divulgar toda aquélla que será utilizada por la población para evaluar los servicios públicos y a su personal, con el objeto de que se impongan los correctivos necesarios.
En uno de sus últimos capítulos esta Ley regula, lo relativo a la separación del servicio público. Al efecto dispone que:
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“Cesarán y dejarán de surtir efectos en forma definitiva los nombramientos de los servidores públicos de carrera, por las causas siguientes:
I. Renuncia; II. Muerte del servidor público; III. Pensión o jubilación; IV. Calificación reprobatoria, conforme a la normatividad
aplicable, obtenida en las evaluaciones obligatorias del desempeño en el puesto;
V. Destitución por causas justificadas que impliquen la pérdida de la confianza;
VI. Inhabilitación; VII. Sentencia condenatoria definitiva por la comisión de
delito intencional; y VIII. Incapacidad física o mental o inhabilidad del servidor
público que haga imposible la prestación del servicio.
La sujeción a procedimiento penal por delito intencional producirá la suspensión del nombramiento del servidor público”.
También sobre este tema será necesario lograr una mayor objetividad, asegurando la aplicación de los mecanismos que previene la legislación cuyo cumplimiento se está posponiendo, como se ha señalado.
En su capítulo final, el X de esa Ley, relativo a la “Competencia”, se instruye que: “Los titulares de las dependencias o el servidor público facultado conforme al reglamento interior de las mismas y demás disposiciones aplicables, podrán declarar el cese de los
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efectos del nombramiento cuando se pruebe fehacientemente la actualización de alguna de las causas que señala el artículo anterior, observando en su caso el derecho de audiencia del servidor público.
Las resoluciones que al efecto se dicten podrán ser impugnadas ante la Comisión, la que en forma definitiva las confirmará, modificará o revocará”… “El Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Poder Judicial del Estado será competente para conocer de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta ley, así como de los conflictos individuales que se generen entre las dependencias y los sujetos que la misma prevé”.
Sobre el articulado transitorio de esta Ley debe subrayarse el Tercero, en virtud de que: “Abroga el Acuerdo por el que se creó la Comisión Intersecretarial del Sistema del Servicio Civil de Carrera, publicado en la Gaceta Oficial del Estado, número 44, de fecha 13 de abril de 1999 y el Reglamento Interior de la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil de Carrera, publicado en la Gaceta Oficial del Estado, número 137, de fecha 13 de noviembre de 1999”.
Así como el Cuarto, que indica: “En un plazo no mayor a treinta días naturales, contados a partir del inicio de la vigencia de la presente ley, deberán instalarse los órganos del Sistema”.
También del Quinto al Séptimo, porque incide en la totalidad de ese Sistema: “A partir de la instalación de los órganos del Sistema, la Comisión contará con un plazo de treinta días
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naturales para proponer la expedición de los reglamentos necesarios para la exacta observancia de la presente ley”... “En un plazo no mayor a un año contado a partir de la entrada en vigor de la presente ley, los órganos del Sistema aplicarán las medidas necesarias para que todo trabajador de confianza que ocupe algún puesto perteneciente al Servicio Público de Carrera en términos del artículo 4 de este ordenamiento, se someta al proceso de ingreso que dispone la presente ley”... “En tanto no se aplique y concluya el proceso de ingreso al Servicio Público de Carrera a que refiere el artículo anterior, ningún trabajador de confianza podrá obtener los derechos que establece la presente ley”.
Como puede apreciarse esta Ley y su articulado transitorio contienen casi todo lo necesario para asegurar la adecuada organización y funcionamiento del Servicio Público de Carrera.
Sin embargo esto no será posible hasta que dicho servicio sea evaluado integralmente por las autoridades competentes y la propia población. Cuando ambos tengan a su disposición los resultados reales sobre el cumplimiento de los programas, metas y objetivos de dicho servicio, así como la forma en que está administrando los recursos que se le han conferido, será posible asegurar la operación eficiente y objetiva de ese Servicio.
Empero, mientras éste se mantenga renuente a aplicar la le-gislación que le obliga a difundir esa información, la ciudadanía seguirá marginada de los instrumentos que necesita para poder supervisar o promover la sanción de los servidores públicos infractores. En tanto siga siendo parcial la valoración de
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este Servicio, continuará siendo un elemento rezagado en la instrumentación de la seguridad pública y en el desarrollo de ésta como una Política de Estado en Veracruz.
La Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos para el Estado de Veracruz Llave (LCEDHEV) Esta disposición fue publicada en la Gaceta Oficial del Go-bierno de dicho Estado, el viernes 27 de diciembre de 2002, como una Ley de obser-vancia general, orden público y aplicación en toda la entidad, en materia de derechos humanos; respecto de toda persona que se encuentre en la Entidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 67, fracción II de la Constitución Política del Estado. El interés de examinarla deriva de las importantes reglas que impone a la actuación de los servidores públicos de la SSP y de la PGJ.
También se aplica la LCEDHEV cuando el peticionario o que-joso se encuentre fuera del Estado y la violación a los derechos humanos produzca o pueda producir sus efectos dentro de éste, en la persona o bienes de aquéllos. Por derechos humanos entiende “el conjunto de condiciones de vida, prerrogativas y libertades inherentes a la naturaleza y dignidad de la persona, cuya realización efectiva resulta indispensable para el desarrollo integral del individuo que vive en una sociedad jurídicamente organizada; que están reconocidos y garantizados en la
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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los Convenios y Tratados Internacionales, suscritos y ratificados por el Estado Mexicano y en la Constitución Política del propio Estado”.
La Ley referida previene la constitución de una Comisión Estatal de Derechos Humanos, como un organismo autónomo de Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que goza de autonomía técnica y presupuestal y sólo puede ser fiscalizada en términos de lo preceptuado por la Constitución Política Local.
Tiene por objeto “la protección, vigilancia, defensa, promoción, difusión, estudio y cualquier otro tema concerniente a los Derechos Humanos en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, así como garantizar a cualquier persona o grupo social no ser sujetos a ninguna forma de discriminación o exclusión a consecuencia de un acto de autoridad. Todos los servicios que presta son gratuitos”. (Art. 2).
Además, se le confiere competencia en toda la entidad para conocer y tramitar las peticiones o quejas que por presuntas violaciones a los derechos humanos se imputen a autoridades o servidores públicos estatales o municipales, o a ambos, por los actos u omisiones de naturaleza administrativa en que incurran. Cuando en un mismo hecho se involucren autoridades o servidores públicos federales, estatales y municipales, la competencia se surtirá en favor de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, salvo que puedan dividirse los hechos,
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sin que se divida la causa, de ser así, se hará el desglose correspondiente para su envío.
Asimismo señala que las autoridades o servidores públicos que ejerzan actos de censura sobre las comunicaciones enviadas a la Comisión, las escuchen o interfieran, serán sancionados de acuerdo a las responsabilidades establecidas en las leyes correspondientes. (Art. 3).
Entre las principales atribuciones de esta Comisión Estatal están:
I. Recibir, conocer e investigar, a solicitud de parte o de oficio, peticiones o quejas sobre presuntas violaciones a los derechos humanos;
II. Intervenir en los juicios de protección de los derechos humanos conforme a la legislación de la materia;
III. Formular recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias, así como denuncias y quejas ante las autoridades respectivas, en los términos previstos en la Constitución Política Local; igualmente, formular recomendaciones y observaciones o sugerencias generales a las autoridades del Estado para que dentro del ámbito de su competencia promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legales y reglamentarias, así como de prácticas administrativas, de manera que se generen las condiciones necesarias para que las personas gocen de una mejor protección de los derechos humanos que establecen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos
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humanos, que el Estado Mexicano haya firmado y ratificado y la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, de acuerdo al marco normativo aplicable;
IV. Hacer del conocimiento del Congreso del Estado, por conducto de la Comisión Permanente de Derechos Humanos y Atención a Grupos Vulnerables, y de las autoridades que estime pertinente, el incumplimiento reiterado de las recomendaciones, con la finalidad de que su intervención asegure la efectividad y cumpli-miento de las mismas;
V. Turnar a las Comisiones Estatales de Derechos Humanos, los asuntos de su competencia conforme a la legislación aplicable;
VI. Procurar la inmediata solución de una queja planteada, cuando la naturaleza de ésta lo permita, por el medio que se estime conducente;
VII. Iniciar leyes o decretos en lo relativo a la materia de su competencia, así como proponer las reformas legales a la autoridad competente, para una mejor protección y defensa de los derechos humanos;
VIII. Promover el estudio, investigación, análisis y difusión de los derechos humanos en el Estado;
IX. Diseñar y ejecutar los programas preventivos y operativos que en materia de los derechos humanos se requieran;
X. Vigilar, supervisar y exigir el respeto a los derechos humanos en el sistema penitenciario estatal. En los casos en que la Comisión Estatal de Derechos Huma-nos presuma malos tratos o tortura de los detenidos
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solicitará el reconocimiento médico, comunicando a las autoridades competentes los resultados de las revisiones practicadas. Estas atribuciones se ejercerán sin perjuicio de las que en la materia le corresponden a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos;
XI. Dictar las medidas precautorias o cautelares necesarias para evitar la consumación irreparable de las presuntas violaciones a los derechos humanos;
XII. Formular programas y proponer acciones en coordinación con organismos públicos o privados que impulsen, dentro de la entidad federativa, el cumplimiento de los tratados, acuerdos y convenciones internacionales en materia de derechos humanos, firmados y ratificados por el Estado Mexicano; para ello deberá elaborar y mantener actualizada una recopilación de dichos documentos que se divulgarán entre la sociedad y las entidades públicas;
XIII. Orientar, gestionar y otorgar el apoyo que requieran los quejosos, ofendidos y víctimas del delito para hacer efectivos sus derechos;
XIV. Expedir su Reglamento Interno;…” (Art. 4).
Empero no se le otorga competencia para conocer de asuntos electorales, laborales, agrarios y jurisdiccionales en cuanto al fondo; el conocimiento de quejas relacionadas con estas materias sólo se admite y conoce por parte de la Comisión, cuando se trate de actos u omisiones administrativas de carácter procesal. Tampoco es competente respecto a consultas que formulen las autoridades, los particulares u otras entidades sobre interpretación de disposiciones constitucionales y legales,
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ni en aquellos casos en que se pueda comprometer o vulnerar su autonomía o su autoridad moral. (Art. 5).
La LCEDHEV regula en extenso las responsabilidades y atribuciones del Presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos (Arts. 7 y 8), comprendiendo en estas últimas:
“I. Promover de oficio el juicio de protección de los derechos humanos cuando la violación constituya hechos de lesa humanidad, o violaciones graves a los derechos humanos;
II. Representar y asesorar legalmente a la parte actora, cuando ésta lo solicite, en los juicios sobre protección de los derechos humanos;
III. Ofrecer, preparar y desahogar las pruebas necesarias y pertinentes;
IV. Promover y contestar los incidentes; V. Desahogar las vistas; VI. Asistir e intervenir en las audiencias; VII. Interponer los recursos ordinarios y los extraordinarios; VIII. Promover el juicio de amparo; IX. Formular los alegatos; X. Oír y recibir las notificaciones; XI. Promover la ejecución de las sentencias; y XII. Las demás que las leyes y disposiciones aplicables
determinen”.
Con relación a las Bases de Organización de dicha Comisión, en el artículo 13 se señala que ésta se integra con un Presidente, un Consejo Consultivo, una secretaría técnica del Consejo
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Consultivo, una contraloría interna, una secretaría ejecutiva, visitadurías generales, visitadurías adjuntas, visitadurías auxiliares, direcciones, jefaturas de departamento, delegaciones, y el personal técnico y administrativo necesario para el ejercicio de sus atribuciones.
También que en el Reglamento se establecerá la estructura orgánica, los requisitos para la designación de los titulares de cada una de las áreas y las facultades de éstos, con excepción de las que corresponden a la Presidencia, al Consejo Consultivo y a la Contraloría Interna.
Posteriormente se define al Presidente de la Comisión como superior jerárquico de todo el personal que presta sus servicios en la Comisión y se señalan los diferentes requisitos que debe reunir para su designación. Se reserva su nombramiento al H. Congreso del Estado, mediante la expedición del decreto respectivo, con la aprobación de las dos terceras partes de sus integrantes. Además, durará en sus funciones cinco años, y podrá ser designado, exclusivamente, para un segundo período. (Arts. 15, 16 y 17).
Sobre el Consejo Consultivo de la Comisión la LCEDHEV indica que: “Estará integrado por diez ciudadanos o ciudadanas, cuidando que ningún género sea representado en proporción superior al cincuenta por ciento.
Los integrantes del Consejo Consultivo deberán gozar de reco-nocido prestigio y probidad dentro de la sociedad del Estado,
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por su labor en la promoción, estudio o difusión de los derechos humanos; deberán, además, estar en pleno ejercicio de sus dere-chos, ser veracruzanos con residencia en la entidad durante los dos años anteriores al día de la designación; o mexicanos por nacimiento, con residencia mínima de cinco años en el Estado.
Los Consejeros durarán en sus funciones cinco años y podrán ser designados, exclusivamente, para un segundo período”. (Art. 18).
Para dicho Consejo Consultivo se establecen como facultades esenciales las de:
“I. Elaborar, reformar, adicionar y, en su caso, aprobar el Reglamento Interno de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, y ordenar su publicación;
II. Opinar sobre el proyecto del informe anual que el Presidente de la Comisión debe dar a conocer a la sociedad;
III. Designar, a propuesta del Presidente de la Comisión, al secretario técnico del Consejo, al contralor interno y a los integrantes de los órganos colegiados, cuya creación sea necesaria para el cumplimiento de las atribuciones de la Comisión;
IV. Conocer y opinar sobre el informe del Presidente de la Comisión respecto al ejercicio presupuestal;
V. Aprobar el calendario anual de actividades; VI. Analizar y, en su caso aprobar los asuntos que,
conforme al reglamento interior de la Comisión deba
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conocer y los que a juicio del Presidente deban ser tratados en el Consejo;
VII. Aprobar los ingresos por concepto de suscripciones, cuotas de inscripción, donativos económicos o en especie, otorgados por terceras personas nacionales o extranjeras, en los términos que se establecen en el artículo 24, disponiendo su destino o uso al cumplimiento de los fines de la Comisión;
VIII. Designar, de entre los visitadores generales, al Presidente Interino de la Comisión que cubrirá las ausencias temporales del Presidente que excedan de treinta días hábiles;
IX. Si la ausencia temporal se convierte en definitiva, o por renuncia del Presidente de la Comisión, el Consejo designará de entre los visitadores generales al Presidente Interino de la Comisión, hasta en tanto el H. Congreso del Estado nombre al titular de la Comisión que habrá de concluir el período;…” (Art. 21).
Por otra parte, y en relación a las funciones de control sobre dicho Consejo, en el artículo 23 la LCEDHEV se establece que: “La Contraloría Interna tendrá las siguientes atribuciones:
I. Emitir las disposiciones, reglas, criterios, lineamientos, bases y políticas de carácter administrativo en el ejercicio de las atribuciones que conforme a la Ley competen a la Comisión;
II. Elaborar el programa anual de control y auditoría;
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III. Observar y vigilar el cumplimiento, por parte de los órganos y la estructura administrativa de la Comisión, de las normas de control, fiscalización y evaluación;
IV. Asesorar a las áreas sustantivas en la elaboración, implementación, actualización y observancia de los manuales de procedimientos;
V. Emitir opinión sobre el programa operativo anual y el proyecto de presupuesto de egresos de la Comisión;
VI. Supervisar el cumplimiento de los lineamientos generales, sistemas y procedimientos administrativos por parte de las dependencias de la Comisión;
VII. Vigilar que las erogaciones del Organismo se ajusten al presupuesto autorizado;
VIII. Recibir y atender las quejas y denuncias que se presenten en contra de los servidores públicos de la Comisión Estatal; practicar investigaciones sobre sus actos y fincarles, en su caso, las responsabilidades a que haya lugar;
IX. Supervisar el desarrollo de las licitaciones; X. Inspeccionar y evaluar los inventarios y almacenes; XI. Revisar los procedimientos para el control de
inventarios, el aseguramiento y resguardo de bienes, muebles, así como para la baja y determinación de su destino final;
XII. Acordar con el Presidente de la Comisión los asuntos de su competencia e informarle de aquellos que le encomiende; y
XIII. Las demás que le otorguen las disposiciones aplicables, así como aquellas que le confiera el Presidente de la Comisión”. (Art. 23).
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Con respecto a sus gestiones y principios se señala, en el artículo 25, que: “Los procedimientos que se sigan ante la Comisión Estatal de Derechos Humanos serán breves y sencillos. Se procurará observar las formalidades esenciales del procedimiento y se seguirán, además, de acuerdo con los principios de objetividad, profesionalismo, igualdad, inmediatez, concentración, rapidez y transparencia.
Sobre el Patrimonio de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, éste se destina al cumplimiento de sus atribuciones, y se integra por:
I. Los bienes muebles e inmuebles, derechos y obligaciones de los que sea titular;
II. El presupuesto que anualmente le asigne el H. Congreso del Estado;
III. Los donativos económicos o en especie, otorgados por terceras personas nacionales o extranjeras, siempre que sean de reconocida solvencia moral y se dediquen a la promoción, difusión, divulgación, análisis, e investigación de los derechos humanos; y
IV. Las percepciones derivadas de suscripciones, pago de cuotas de inscripción por la participación en cursos, seminarios, programas de estudio y análogos.
En materia de Responsabilidades la LCEDHEV dispone que: “El Presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos será responsable en los términos que se indican en el Título Quinto, Capítulo Primero de la Constitución Política del Estado”… “Los demás servidores públicos que presten sus servicios en
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la Comisión Estatal serán responsables de las funciones que tengan a su cargo, así como de las infracciones en que incurran conforme a las prescripciones establecidas en el Reglamento Interno”. (Art. 26).
Asimismo se precisa que dicho Presidente, los visitadores, los directores y los delegados, “no podrán ser sujetos de responsabilidad alguna por las opiniones o recomendaciones que formulen, o por los actos que realicen en el ejercicio de las facultades que les asigna esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones aplicables”. Tampoco podrán ser citados a declarar ante ninguna autoridad por las investigaciones que estén o hayan estado bajo su responsabilidad, excepto que los hechos sean presuntamente constitutivos de delito. (Art. 27).
En relación con la colaboración de autoridades y servidores públicos, en el artículo 28 de esta Ley se precisa que: “Las autoridades y servidores públicos estatales y municipales involucrados en asuntos de la competencia de la Comisión Estatal de Derechos Humanos o que por razón de sus funciones puedan proporcionar información pertinente, deberán cumplir en sus términos con las peticiones que ésta les formule, así como facilitar el desempeño de la misma. Serán responsables penal y administrativamente por los actos u omisiones en que incurran durante o con motivo de la tramitación de quejas, conforme a las disposiciones aplicables”.
La Comisión tiene la facultad de solicitar amonestaciones por escrito, públicas o privadas, según sea el caso, al superior
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jerárquico de los servidores públicos que incumplan el deber legal a que se refiere el artículo 28 de esta Ley.
Además, el Congreso del Estado puede citar a comparecer a cualquier funcionario de la administración pública estatal y municipal, ante la Comisión Permanente de Derechos Humanos y Atención a Grupos Vulnerables, para que informe las razones de su conducta, cuando la autoridad responsable no acepte o no cumpla total o parcialmente una recomendación.
Con referencia al régimen laboral la LCEDHEV señala que: “Todo el personal que presta sus servicios a la Comisión Estatal de Derechos Humanos es de confianza, y en lo conducente, le será aplicable la Ley Estatal del Servicio Civil”… “Los servidores públicos que prestan sus servicios a la Comisión Estatal sólo podrán desempeñar, además de las funciones establecidas por esta Ley y disposiciones aplicables, las de docencia”. (Arts. 29 y 30).
Con relación a los funcionarios indica que: “El Presidente de la Comisión, los visitadores, directores y delegados, en el ejercicio de sus facultades y funciones, tienen fe pública”. (Art. 31).
Además, les faculta para plantear la inmediata solución de una queja cuando la naturaleza de ésta lo permita, por el medio que se estime conducente, siguiendo los lineamientos establecidos en el Reglamento Interno. (Art. 32).
También previene que el personal de la Comisión Estatal guardará la confidencialidad de la información y de la documentación
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relativa a los asuntos que tengan bajo su responsabilidad, y que para la expedición de copias literales, fotocopias certificadas o simples a quienes las soliciten, sean o no parte en el expediente respectivo, la Comisión observará lo previsto en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. (Art. 33).
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (LTAIPEV) fue publicada en la Gaceta Oficial del Gobierno de ese Estado, el 27 de febrero de 2007, y tiene una gran relevancia en la satisfacción de los requerimientos y la instrumentación de las estrategias que se vinculan con el desarrollo de un Modelo eficaz de Seguridad Pública en Veracruz, así como con la construcción y aplicación de una sólida Política de Estado en la materia.
En otros términos, la aplicación de esta Ley o la renuencia a hacerlo —por parte de los sujetos obligados— tiene una gran relación con el éxito o freno que se tenga en el desarrollo de una sólida Política de Estado en materia de Seguridad Pública en Veracruz.
Como es del conocimiento general esta Ley es reglamentaria del Artículo 6 de la Constitución Política del Estado de Veracruz
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de Ignacio de la Llave, en materia de derecho de acceso a la información pública. (Art. 1°).
Fundamento del cual se desprende su carácter obligatorio, así como su exigibilidad y cumplimiento ineludible por parte de todas las instituciones públicas del Estado y el personal de éstas.
Por lo mismo, esta Ley representa uno de los principales instrumentos de los que dispone la Sociedad y el propio Estado, para promover el adecuado ejercicio de las funciones de la Administración Pública, así como la correcta administración de los recursos públicos.
La incorporación y aplicación obligatoria de la LTAIPEV en los órdenes federal, estatal y municipal ha venido a transformar, de manera paulatina, las relaciones que tradicionalmente éstos sostenían con la ciudadanía y los distintos sectores sociales.
La multiplicidad de obligaciones que a cada unió de esos órdenes impone dicha legislación para dar cuenta a la Sociedad sobre los avances que han alcanzado en el cumplimiento de sus programas y responsabilidades, así como sobre la administración de los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos que se les han encomendado, reviste la mayor importancia en la evaluación objetiva del desempeño realizado por las diferentes instituciones públicas.
De ahí que la observancia de esa legislación por parte de las autoridades y los servidores públicos involucrados, resulte esencial para conocer cuál es el grado de eficiencia, honestidad
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y capacidad de esas instituciones y sus servidores públicos, así como su estado real de administración.
Bajo tales premisas deben analizarse los objetivos que tiene la LTAIPEV y que son:
I. Promover la máxima publicidad de los actos de los sujetos obligados, la rendición de cuentas de los servidores públicos hacia la sociedad y la transparencia en la gestión pública;
II. Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la información mediante procedimientos sencillos, expeditos y gratuitos;
III. Hacer exigible el acceso a la información pública a través de un órgano autónomo que lo garantice, encargado de promover y difundir el ejercicio de ese derecho y resolver sobre la negativa total o parcial a las solicitudes de acceso;
IV. Garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos obligados y los derechos a la intimidad y la privacidad de los particulares;
V. Coadyuvar a la mejora de la gestión pública y a la toma de decisiones en las políticas gubernamentales, mediante mecanismos que alienten la participación ciudadana en el acceso a la información;
VI. Preservar la información pública y mejorar la orga-nización, clasificación, manejo y sistematización de todo tipo de documentos en posesión de los sujetos obligados por esta Ley; y
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VII. Promover una cultura de la transparencia y el acceso a la información. (Art. 2°).
Como puede apreciarse, en este artículo el legislador fijó grandes objetivos, con el propósito de orientar correctamente el ejercicio mismo de la función pública, y con ello coadyuvar a la consecución de los intereses más elevados de la Sociedad.
Con respecto a la naturaleza de la información pública el artículo 4° de la LTAIPEV establece que:
“1. La información generada, administrada o en posesión de los sujetos obligados es un bien público. Toda persona tiene derecho a obtenerla en los términos y con las excepciones que esta Ley señala, así como a consultar documentos y a obtener copias o reproducciones gráficas o electrónicas, simples o certificadas. No será necesario acreditar interés legítimo para solicitar y acceder a la información pública.
2. El acceso a la información pública es gratuito. Sólo se cobrarán los gastos de reproducción y, en su caso, envío. Se permitirá la consulta directa de los documentos siempre que su naturaleza lo permita.
3. Los sujetos obligados procurarán reducir los costos por reproducción poniendo la información a disposición de los particulares por medios electrónicos o electromagnéticos”.
Lo anterior aún no ha sido cabalmente comprendido por aquéllas instituciones del estado que se siguen negando a cumplir con
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lo dispuesto por la LTAIPEV; ya que siguen en la añeja idea patrimonialista de que son dueños de la información que obra en sus archivos y que no tienen por qué dar cuenta a la sociedad y a otras instituciones sobre dicha información y tampoco sobre su desempeño.
En este contexto y ante los muy importantes objetivos y obligaciones que se consignan en ese artículo 4° no resulta aceptable que varias de las instituciones vinculadas con la seguridad pública en el Estado, como es el caso del SESSP, de la PGJEV y de la CEDHEV, sigan renuentes a establecer y difundir sus respectivos sistemas de transparencia y acceso a la información pública.
A mayor abundamiento debe recordarse lo dispuesto por el artículo 5° de la Ley citada, que dispone:
“1. Son sujetos obligados de esta ley:
I. El Poder Ejecutivo, sus dependencias centralizadas y entidades paraestatales;
II. El Poder Legislativo, sus comisiones y órganos administrativos, y aquellos que de manera individual o por grupos legislativos establezcan los diputados locales;
III. El Poder Judicial, sus órganos jurisdiccionales y administrativos;
IV. Los Ayuntamientos o Consejos Municipales, las dependencias de la administración pública municipal y entidades paramunicipales;
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V. Las entidades paramunicipales creadas por dos o más ayuntamientos;
VI. Los Organismos Autónomos del Estado y los que adquieran tal carácter por mandato de ley;
VII. Los Partidos, las Agrupaciones y Asociaciones Políticas con registro en el estado, y los que reciban prerrogativas en la entidad; y
VIII. Las organizaciones de la sociedad civil constituidas conforme a las leyes mexicanas que reciban recursos públicos, por lo que concierne únicamente a las obligaciones de transparencia previstas en el artículo 8 párrafo uno fracciones II, III, IV, V, VI, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XVII, XIX, XX, XXII, XXIII; párrafos dos y cuatro, así como los artículos 28, 29, 30, y demás aplicables de las normas de la materia”.
Atendiendo a lo señalado en este artículo, resulta irrefutable que dichas instituciones encuadran perfectamente en la fracción I de ese precepto y por lo mismo carecen de argumentos jurídicos suficientes para justificar ante los sectores público, social y privado de la entidad, que no estén aplicando lo dispuesto en el artículo 6° de la Constitución Política del Estado, ni tampoco la LTAIPEV.
El incumplimiento de esos ordenamientos por parte de las ins-tituciones citadas conlleva que en los hechos y de acuerdo a lo que instruye esta legislación, éstas tampoco están atendiendo lo dispuesto en el artículo 6° de la LTAIPEV, cuando ordena que los sujetos obligados deberán:
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“I. Hacer transparente su gestión mediante la difusión de la información pública que conserven, resguarden o generen;
II. Facilitar a los particulares el acceso a la información contenida en la rendición de cuentas una vez cumplidas las formalidades establecidas en la ley por los sujetos obligados;
III. Proteger la información reservada y confidencial, incluyendo los datos que, teniendo el carácter de personales, se encuentren bajo su resguardo y deban conservar secrecía en los términos de esta ley;
IV. Integrar, organizar, clasificar y manejar con eficiencia sus registros y archivos;
V. Establecer una Unidad de Acceso a la Información Pública y nombrar a los servidores públicos que la integren;
VI. Documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, incluso los procesos deliberativos;
VII. Capacitar a los servidores públicos en materia de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales;
VIII. Permitir que los servidores públicos del Instituto, debidamente acreditados, puedan tener acceso a toda la información pública y a los archivos administrativos para verificar el cumplimiento de las obligaciones que les impone la ley;
IX. Adoptar el INFOMEX-Veracruz como sistema electrónico que permita de manera remota el ejercicio del derecho de acceso a la información; y
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X. Cumplir las demás obligaciones contenidas en esta Ley”.
Es muy importante subrayar que en Veracruz recientemente se han extendido ese tipo de obligaciones a los particulares que ejercen actos de autoridad, señalando que ellos están obligados a entregar la información relacionada con esos actos, a través del sujeto obligado que supervise sus actividades. Empero la Ley aún es omisa sobre los diferentes procedimientos que deberán aplicarse para asegurar la custodia, entrega, difusión, preservación, etc. de la misma.
Acorde a las tendencias internacionales que se han generado en la materia el artículo 7° de la LTAIPEV establece que:
“1. Para la interpretación de esta ley y de las solicitudes de información pública, se privilegiará la definición del derecho de acceso a la información, conforme a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (Pacto de San José), la Carta Democrática Interamericana de la Organización de los Estados Americanos y los demás instrumentos internacionales suscritos y ratificados por el Estado mexicano, así como la interpretación que de los mismos hayan realizado los órganos internacionales especializados.
2. Los sujetos obligados atenderán al principio de máxima publicidad en la gestión pública, comprendiendo el derecho de acceso a la información como una de las
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fuentes de desarrollo y fortalecimiento de la democracia representativa y participativa que permite a los ciudadanos analizar, juzgar y evaluar a sus representantes y servidores públicos y estimula la transparencia en los actos de gobierno”.
Empero, el acatamiento y congruencia con lo dispuesto en estas disposiciones internacionales no puede limitarse a la expedición, por parte del gobierno local, de la legislación respectiva; ya que lo más importante es asegurar el adecuado cumplimiento de dicha legislación por parte de todas las instituciones públicas o privadas involucradas con su aplicación.
Si observamos que aún existen instituciones muy importantes del estado que siguen renuentes a aplicar la LTAIPEV, se comprenderá que se está muy lejos de cumplir con esos ordenamientos y compromisos internacionales.
El Capítulo Segundo de la LTAIPEV, relativo a las “Obligaciones de Transparencia”, sin duda es el que reviste un mayor grado de incumplimiento por parte de diferentes sujetos obligados, entre los que descollan las instituciones relacionadas con la seguridad pública en la entidad.
A manera de ejemplo podemos citar lo dispuesto en el artículo 8° de la ley, que habla de las obligaciones y consecuencias de la instrumentación o no de los reglamentos, decretos, acuerdos y normas en lo general, que deben atenderse por parte de todos los sujetos obligados en la administración pública estatal.
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No resulta exagerado afirmar que este artículo 8° de la LTAIPEV es uno de sus preceptos de mayor trascendencia, no sólo por la riqueza de su contenido o porque el artículo resulta aplicable a todas las instituciones públicas del Estado, en cualquiera de sus Poderes, niveles y Órdenes de Gobierno, tam-bién porque comprende un amplio número de obligaciones, en materia de publicidad y entrega de información, así como de rendición de cuentas; las cuales revisten gran importancia para la sociedad porque su cumplimiento resulta esencial en el conocimiento y valoración del desempeño real de cada institución.
También para asegurar la disponibilidad continua de información que requieren los usuarios para múltiple propósitos. Por lo mismo, el cumplimiento o incumplimiento (por parte de los sujetos obligados) de las fracciones que les involucran, de las cuarenta y cuatro fracciones, es un poderoso indicador del desempeño que está teniendo cada una de las Instituciones y sus respectivos servidores públicos.
En este contexto la correcta aplicación de este precepto por parte de una institución pública, es un poderoso indicador de que ésta tiene la suficiente voluntad política para transparentar su gestión y para rendir cuentas claras a la población sobre:
a) Los resultados que se han alcanzado; b) La situación real de los servicios a su cargo; c) El cumplimiento de las obligaciones que se tienen, y d) La administración de los recursos que se le han conferido.
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También denota que la institución tiene un sólido compromiso de servir bien a la ciudadanía; ya que a ésta le permite tener un amplio acceso a todos los instrumentos e información necesarios para solicitar, utilizar y evaluar sus servicios.
En resumen, dicha institución puede ser sometida en cualquier momento a escrutinio público sin ningún temor, porque previamente ha realizado todas las funciones que se precisan para cumplir con sus obligaciones y con el marco legal que le norma. También para acreditar la correcta gestión de los programas, presupuestos y recursos que se le han asignado.
Por el contrario, cuando se detecta que alguna institución —de cualquiera de los Poderes, niveles y Órdenes de Gobierno del Estado— está incumpliendo, de manera parcial o total, con lo dispuesto en el artículo que nos ocupa, la primera impresión que origina es que la misma tiene poderosas razones para tratar de impedir que la sociedad y el resto de la Administración Pública puedan conocer su desempeño real. Igualmente para evitar el tener que proporcionar sus servicios o entregar la información que le solicitan los usuarios, bien sea sobre el cumplimiento de las funciones institucionales, la administración de los recursos de la misma o la información vinculada con el propio solicitante. En todo caso dicho incumplimiento representa un severo escollo en el conocimiento y valoración del desempeño real de cada institución.
Lo más importante de la transparencia de la información que publican las Instituciones vinculadas con la seguridad pública, radica en la práctica reiterada de la rendición de cuentas que
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trasciende al escrutinio y aprobación de la ciudadanía a las acciones realizadas por parte del gobierno para beneficio de una seguridad pública que cuenta con el respaldo de la satisfacción ciudadana y que al mismo tiempo permite la legitimación de las acciones del Estado.
La necesidad de extender este tipo de obligación explica por qué en el artículo 10 de esa Ley también se incluyan: “Los documentos básicos, la estructura organizativa y los informes que presenten los partidos políticos, las agrupaciones de ciudadanos y las asociaciones políticas estatales al Instituto Electoral Veracruzano”, considerándole como información pública.
Si un sector tan delicado como el que aquí se menciona ya fue comprendido en el sistema de acceso, transparencia y rendición de cuentas, por parte del legislador, resulta evidente que no hay razones válidas para que otro tipo de Instituciones se rehúsen a cumplir con la LTAIPEV.
El hecho de que la LTAIPEV establezca un amplio esquema de obligaciones en las materias precitadas, no significa que éste sea totalizador, ya que contiene diversos artículos destinados a regular la “Información de Acceso Restringido” en los casos expresamente previstos por la propia ley, por lo que toda la que generen, guarden o custodien los sujetos obligados será considerada, con fundamento en el principio de máxima publicidad, como pública y de libre acceso.
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Conforme al artículo 12 de esa ley se considera información reservada y por lo tanto no podrá difundirse, excepto dentro de los plazos y condiciones a que esta ley se refiere, la siguiente:
“I. La que comprometa la seguridad pública nacional, estatal o municipal, o pueda afectar la integridad territorial, la estabilidad o la permanencia de las instituciones políticas;
II. Aquella cuya difusión ponga en peligro o dañe la estabilidad financiera o económica nacional, estatal o municipal. No se comprende en este rubro la información relativa a la deuda pública;
III. La que pueda generar una ventaja indebida en perjuicio de un tercero;
IV. Las actuaciones y las resoluciones relativas a procedimientos judiciales o administrativos, cuando aún no hayan causado estado;
V. Las actuaciones y las resoluciones relativas a los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos, salvo cuando exista resolución definitiva, administrativa o jurisdiccional;
VI. Las opiniones, estudios, recomendaciones o puntos de vista que formen parte de un proyecto de trabajo de los sujetos obligados, cuya divulgación suponga un riesgo para su realización o pueda ser perjudicial al interés público, pero una vez tomada la decisión o aprobado el proyecto, todo lo anterior será información pública;
VII. La contenida en las revisiones y auditorías realizadas directa o indirectamente por los órganos de control o
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de fiscalización estatales, hasta en tanto se presenten ante la autoridad competente las conclusiones respectivas y haya definitividad en los procedimientos consecuentes;
VIII. La que pueda ocasionar serios obstáculos a las actividades relacionadas con el cumplimiento de las leyes y reglamentos, y a la prevención o persecución de los delitos, incluyéndose en este rubro las averiguaciones previas en materia de procuración de justicia;
IX. La que ponga en riesgo la vida, seguridad o salud de cualquier persona; y
X. La que por disposición expresa de otra ley vigente, al momento de la publicación de ésta, sea considerada reservada”…
Asimismo se establecen diversos mecanismos para la administración, protección, condiciones de acceso, excepciones y periodos de custodia, en relación a este tipo de información. Por supuesto estas disposiciones en los hechos resultan inaplicables para todas aquéllas instituciones que persisten proseguir al margen de dicha legislación.
En otro apartado, en el Capítulo Quinto de la LTAIPEV, relativo a la “Protección de los Datos Personales” se señalan los derechos que corresponden al titular de esos datos personales, tratándose de la administración, condiciones de acceso y divulgación, modificación, protección y conservación de los mismos. Empero, en aquéllas instituciones que siguen reacias a
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aplicar dicha Ley se vuelve nugatoria la protección de los datos personales de los usuarios, en grave perjuicio de sus derechos.
El Título Segundo de esa ley, relativo a “Los Órganos Respon-sables del Acceso a la Información” dispone la instrumentación de las “Unidades de Acceso a la Información Pública”, como instancias administrativas de los sujetos obligados, encargadas de la recepción de las peticiones de información y de su trámite, conforme a esta ley y su reglamento, previendo que en cada sujeto obligado se constituya una Unidad de Acceso que dependerá directamente del titular.
Obligación semejante se previene para los partidos, agrupacio-nes de ciudadanos, asociaciones y organizaciones políticas, y para los ayuntamientos, que en sesión de cabildo y por mayoría de votos de sus integrantes, nombrarán al encargado de esa Unidad. Es evidente que en aquéllas instituciones en las cuales aun no se aplica la LTAIPEV, se sigue postergando la instrumentación de esas “Unidades de Acceso a la Información Pública”, en grave perjuicio de los derechos que tienen los usuarios de los servicios de esas instituciones remisas.
En el artículo 29 de esa Ley se establecen las atribuciones que corresponden a las Unidades de Acceso señaladas:
“I. Recabar y difundir la información de oficio a que se refiere esta ley;
II. Recibir y tramitar dentro del plazo establecido en la ley, las solicitudes de acceso a la información pública;
III. Entregar o negar la información requerida, fundando y motivando su resolución en los términos de esta ley;
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IV. Aplicar los acuerdos que clasifiquen la información como reservada o confidencial;
V. Elaborar el catálogo de la información o de los expedientes clasificados como reservados;
VI. Diseñar procedimientos que faciliten la tramitación y adecuada atención a las solicitudes de acceso a la información pública;
VII. Aplicar los criterios y lineamientos prescritos por la ley y el Instituto en materia de ordenamiento, manejo, clasificación y conservación de los documentos, registros y archivos;
VIII. Preparar, conforme a los lineamientos del Instituto, los formatos sugeridos para las solicitudes de acceso a la información pública, así como para la corrección de datos estrictamente personales;
IX. Realizar los trámites internos necesarios para localizar y entregar la información pública requerida;
X. Auxiliar a los particulares en la elaboración de las solicitudes de información, principalmente en los casos en que éstos no sepan leer ni escribir o que así lo soliciten, y en su caso, orientar a los particulares sobre otros sujetos obligados que pudieran poseer la información pública que solicitan y de la que no se dispone;
XI. Llevar un registro de las solicitudes de acceso a la información pública, sus resultados y los costos de atención de este servicio, así como los tiempos observados para las respuestas;
XII. Difundir entre los servidores públicos los beneficios que conlleva divulgar la información pública, los
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deberes que deban asumirse para su buen uso y conservación, y las responsabilidades que traería consigo la inobservancia de esta ley; y
XIII. Las demás necesarias para garantizar y agilizar el flujo de información entre los sujetos obligados y los particulares”.
Cuando dichas Unidades siguen sin integrarse en las instituciones señaladas, es evidente que se margina a los usuarios de muy importantes servicios, como los que aquí se mencionan.
Con respecto al Instituto Veracruzano de Acceso a la Infor-mación, dicha ley lo reconoce como “un organismo autónomo del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, encargado de garantizar y tutelar el ejercicio del derecho de acceso a la información y proteger los datos estrictamente personales, conforme lo dispuesto por la Constitución Política del Estado y esta ley”…y…“tendrá la estructura administrativa necesaria para la gestión y el desempeño de sus atribuciones y se conducirá bajo los principios de austeridad y disciplina presupuestaria en todas sus actividades. Los sujetos obligados deberán prestarle apoyo y colaboración en términos de la normativa aplicable. (Arts. 31 y 32).
Dicho Instituto funciona como el eje rector del sistema de acceso y transparencia de la información, para regular y supervisar a las diferentes Instituciones obligadas. Ese Instituto cuenta con un Consejo General que funciona de manera colegiada.
Dicho Consejo se integra por tres Consejeros que duran en el cargo 6 años improrrogables. Cada Consejero es electo por el
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pleno del Congreso del Estado, con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, en los términos que dispone la Constitución Política del Estado y esta ley.
Las resoluciones del Consejo General se toman por mayoría de votos y para sesionar válidamente basta la asistencia de dos de sus integrantes. La organización y funcionamiento del Consejo General se precisa en el Reglamento Interior del Instituto.
El Instituto tiene, conforme al artículo 34, las siguientes atribuciones:
“I. Fungir como Órgano de Gobierno y resolver los asuntos de su competencia con la intervención que la Ley y la normatividad aplicable otorga al Órgano de Control Interno;
II. Aprobar los programas para vigilar el cumplimiento de esta Ley;
III. Aprobar y evaluar los programas, operativo anual y administrativos del Instituto;
IV. Aprobar las medidas necesarias para favorecer el mejor conocimiento uso y aprovechamiento de la información pública;
V. Garantizar la protección de la información reservada y confidencial, dentro de los términos que señala la ley;
VI. Aprobar las medidas para manejar con eficiencia y probidad los recursos presupuestarios que se le asignen;
VII. Aprobar los informes de avance de la gestión financiera y su respectiva cuenta pública, y entregarlos
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al Congreso del Estado en los términos que disponga la ley de la materia;
VIII. Aprobar las acciones para gestionar y recibir fondos y donaciones de organismos nacionales e internacionales para el mejor cumplimiento de sus fines;
IX. Aprobar y evaluar los programas para capacitar y actualizar a los servidores públicos en los temas relativos al acceso y protección de la información reservada y confidencial, mediante la impartición de cursos, seminarios, talleres y cualquier otra forma de enseñanza y entrenamiento que se considere pertinente;
X. Autorizar la celebración de convenios y contratos, a efecto de promover el debido cumplimiento de esta ley;
XI. Proponer a las autoridades educativas competentes la inclusión en los programas de estudio de conceptos y contenidos, que versen sobre la transparencia y la importancia social del derecho de acceso a la información pública e impulsar, conjuntamente con instituciones de educación superior, la investigación, docencia y difusión sobre dichas materias;
XII. Conocer y resolver los recursos que se interpongan contra los actos y resoluciones dictados por los sujetos obligados y los servidores públicos del propio Instituto;
XIII. Substanciar los recursos de revisión y reconsideración en los términos de esta Ley;
XIV. Aprobar su proyecto de presupuesto anual, que será enviado al Titular del Ejecutivo Estatal para su integración al Presupuesto de Egresos del Estado;
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XV. Aprobar las recomendaciones a los sujetos obligados para que se dé cumplimiento a esta Ley, en caso contrario promover ante las instancias estatales y municipales correspondientes, los procedimientos de suspensión, destitución e inhabilitación de los servidores públicos en los términos establecidos en la ley de la materia;
XVI. Aprobar su reglamentación interna y los manuales e instructivos de organización y procedimientos;
XVII. Aprobar los criterios generales de clasificación y en su caso, los plazos para la desclasificación de la información reservada, incluyendo la ampliación de los períodos de reserva, tratándose de la información que tenga tal carácter en los términos del Artículo 12 de esta Ley;
XVIII. Aprobar los lineamientos y los formatos para la presentación de las solicitudes de acceso a la información pública ante las unidades de Acceso, así como para la corrección de datos estrictamente personales;
XIX. Aprobar la designación de los servidores públicos del Instituto que considere necesarios para su funcionamiento; y
XX. Las demás que le confiere esta ley y las disposiciones aplicables”.
Si bien ninguna de estas fracciones se refiere expresamente a la supervisión de los sujetos obligados, para verificar —por parte del Instituto— que estén cumpliendo con la aplicación de la LTAIPEV, sobre todo con el artículo 8° de la misma, y
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menos aún se refiere a las sanciones que podrá aplicar en caso de incumplimiento, se considera que si éste realizara la aplicación de las fracciones II, IV y X precitadas, tendría las bases necesarias para obligar a todas las instituciones públicas del Estado a aplicar dicha legislación. Incluso para reconvenir a las instituciones renuentes a aplicar tal legislación, así como para solicitar la intervención de los respectivos órganos de auditoría y control, en los casos de que persistiera tal desobediencia.
Ante estos razonamientos y a la imperiosa necesidad de consolidar una política de Estado en materia de Seguridad Pública, resulta imprescindible lograr una mayor transparencia en la administración y desempeño de las instituciones vincula-das con dicha materia; a fin de asegurar que efectivamente cumplan con sus programas y las metas establecidas y que rindan cuentas a la sociedad sobre los recursos ejercidos, los resultados alcanzados y los temas pendientes.
Para todo ello es impostergable que el Gobierno del Estado de Veracruz impulse de manera sustancial las acciones necesarias que le permitan lograr una mayor fortaleza y empoderamiento de su Instituto de Acceso a la Información. Sólo así se podrá superar la reticencia de las instituciones que persisten en mantenerse al margen de la LTAIPEV.
La persistencia de esos importantes casos de desacato institucional para aplicar la legislación que les resulta obligatoria, riñe con el espíritu de la LTAIPEV, que le confiere una gran importancia a la “Promoción de la Cultura de Transparencia y Acceso a la Información” en todas las instituciones públicas del Estado.
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En efecto debe destacarse que esta Ley destina todo un capítulo a dicho tema (el Tercero) y en él ordena al Instituto “en colaboración con las autoridades educativas, procurar que en los planes y programas de educación básica y media que se impartan en el Estado, se incluyan contenidos relacionados con la transparencia, la rendición de cuentas, la importancia social de la información pública y el derecho de acceder a ella”. También a promover “que las universidades e instituciones de educación superior incluyan en sus programas y actividades docentes, de investigación y de difusión cultural, temas relacionados con el objeto de esta ley”. Asimismo a promover “entre la sociedad veracruzana la cultura de la transparencia, la rendición de cuentas, la máxima publicidad de los actos gubernamentales y el derecho de acceso a la información pública. (Arts. 52 y 53).
Ante la persistencia de la actitud de renuencia de varias de las Instituciones del Estado para aplicar la LTAIPEV, se es-tima imprescindible reforzar este tipo de programas de Promoción de la Cultura de Transparencia y Acceso a la Infor-mación, precisamente en esas instituciones remisas, para que sus funcionarios y servidores públicos comprendan: la trascendencia de avanzar en la materia, la importancia que tiene para el desarrollo económico y social de la entidad y las graves consecuencias que puede acarrearles su incumplimiento.
En el siguiente capítulo, sobre los “Archivos Públicos” la LTAIPEV regula el Sistema Estatal de Archivos del Estado, para apoyar al Instituto citado en la debida organización y manejo de los archivos y documentos en posesión de los sujetos obligados. Para ello confiere al Instituto la elaboración de los
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lineamientos para la catalogación, clasificación y conservación de los documentos administrativos, así como para la organización de esos archivos. A los sujetos obligados les ordena asegurar el manejo adecuado de los archivos, mediante la capacitación constante de los servidores públicos involucrados en la prestación de los servicios relacionados con el derecho de acceso a la información. Asimismo, a elaborar y poner a disposición del público una guía simple de sus sistemas de clasificación y catalogación, así como de la organización del archivo. (Arts. 54 y 55).
Sobre este tema debe subrayarse que es de la mayor importancia que todas las instituciones del Estado procedan a reordenar y modernizar sus acervos documentales, para apoyar su mejor desempeño. Empero cuando la ciudadanía dispone de importantes evidencias de que existen instituciones muy importantes que se resisten a aplicar la LTAIPEV (como las que no han instrumentado ni difundido sus portales electrónicos de transparencia), se genera una preocupación adicional: que en éstas siguen postergadas todas las acciones relacionadas con la modernización de sus archivos públicos y con ello, la transformación de los servicios que dicha instituciones tienen a su cargo.
Por otro lado y con respecto al Procedimiento de Acceso a la Información y los Recursos ante el Instituto la LTAIPEV establece que debe asegurarse que cualquier persona, directa-mente o a través de su representante legal, pueda ejercer su derecho de acceso a la información ante el sujeto obligado que corresponda. Empero estos sólo entregarán aquella información que se encuentre en su poder.
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La obligación de acceso a la información se dará por cumplida cuando se ponga los documentos o registros a disposición del solicitante o bien se expidan las copias simples, certificadas o por cualquier otro medio. Cuando la información no se encuentre en los registros o archivos del sujeto obligado, su Unidad de Acceso lo notificará al solicitante dentro del término establecido.
Tratándose de documentos que por su naturaleza, no sean normalmente sustituibles, se proporcionarán a los solicitantes los medios e instrumentos apropiados para su consulta, cuidando que no se dañen los registros o archivos en que se contengan y los documentos mismos. Respecto de documentos que contengan información tanto pública como reservada o confidencial, las Unidades de Acceso proporcionarán únicamente la que tenga el carácter de pública, eliminando las partes o secciones clasificadas como reservadas o confidenciales, a excepción de que sobre estas últimas medie la autorización expresa de su Titular.
En tales casos, deberá señalarse qué partes o secciones fueron eliminadas de la información proporcionada. (Arts. 56 a 58).
No es ocioso reiterar que cuando las instituciones se niegan a difundir la información que dispone la LTAIPEV, además de obstaculizarse el cumplimiento de un derecho fundamental de la ciudadanía, se genera una situación de alta vulnerabilidad para esas “Unidades de Acceso”, al propio tiempo que se hacen muy endebles la posición y los argumentos institucionales relacionados con el suministro o negativa de entrega de la
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información que existe en sus acervos, ante la evidencia que existe un incumplimiento generalizado de esa legislación.
Desde otra perspectiva y por lo que concierne al “Recurso de Revisión”, la LTAIPEV previene que:
“1. El solicitante o su representante legal podrán interponer un recurso de revisión ante el Instituto, en los siguientes supuestos:
I. La negativa de acceso a la información; II. La declaración de inexistencia de información; III. La clasificación de información como reservada o
confidencial; IV. La entrega de información en una modalidad distinta
a la solicitada, o en un formato incomprensible; V. La inconformidad de los costos o tiempos de entrega
de la información; VI. La información que se entregó sea incompleta o no
corresponda con la solicitud; VII. La inconformidad con las razones que motivan una
prórroga; VIII. La falta de respuesta a una solicitud de acceso a la
información dentro de los plazos establecidos en esta ley;
IX. La negativa de acceso, modificación o supresión y por la difusión de datos personales sin consentimiento de su titular;
X. El tratamiento inadecuado de los datos personales; y
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XI. La falta de respuesta a una solicitud de acceso, modificación o supresión de datos personales dentro de los plazos establecidos en esta ley.
2. El plazo para interponer el recurso de revisión es de quince días hábiles a partir de la notificación del acto impugnado, de que se haya tenido conocimiento o se ostente sabedor del mismo”… “El Instituto subsanará las deficiencias de los recursos interpuestos por los particulares” (Arts. 64 y 66).
Asimismo éste “substanciará el recurso de revisión conforme al procedimiento” prescrito en el artículo 67. Como puede apre-ciarse la aplicación de este recurso conlleva el hecho de que la Institución involucrada ya tenga avances muy importantes en la organización y funcionamiento de sus servicios que destina a la administración de las funciones de acceso y transparencia de la in-formación pública gubernamental. Por supuesto, la interposición de este recurso se hace nugatoria cuando la institución aún no ha establecido las estructuras, ni los servicios y procedimientos que ordena dicha Ley.
También en relación con la interposición de ese recurso de revisión ante el Instituto, y de manera adicional, la LTAIPEV dispone que: “la resolución que emita el Consejo General podrá:
I. Desechar el recurso por improcedente o bien sobreseerlo;
II. Confirmar la decisión de la Unidad de Acceso o del Comité de Información Pública Restringida;
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III. Revocar o modificar el acto o resolución impugnado y ordenar al sujeto obligado que permita al particular el acceso a la información solicitada o a los datos personales; así como la reclasificación de la información o bien la modificación de tales datos; y
IV. Ordenar la entrega de la información al recurrente, en caso de que proceda la afirmativa ficta, en los términos y plazos fijados en el artículo 62.
Asimismo previene que:
1. El recurso será desechado por improcedente cuando:
I. La información solicitada se encuentre publicada; II. La información solicitada esté clasificada como de
acceso restringido; III. Sea presentado fuera del plazo establecido en el
artículo 64; IV. Haya conocido anteriormente del recurso respectivo
y resuelto en definitiva; V. Se recurra una resolución que no haya sido emitida
por una Unidad de Acceso o Comité; o VI. Ante los tribunales del Poder Judicial del Estado o
de la Federación se esté tramitando algún recurso o medio de defensa interpuesto por el recurrente.
2. Cuando alguna de las causales de improcedencia a que se refiere este artículo, resulte notoria o se desprenda del contenido del escrito inicial del recurso, el Instituto deberá tomar las medidas necesarias para que la
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resolución del mismo se emita en un plazo que no exceda los cinco días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que se haya recibido. En este caso no será necesario que se lleve a cabo las actuaciones a que se refieren los párrafos 2 y 3 del artículo 67 de la Ley”.
Además, el recurso será sobreseído cuando:
I. El recurrente se desista expresamente del recurso; II. El recurrente fallezca o, tratándose de personas
morales, se extinga; III. El sujeto obligado modifique o revoque, a satisfacción
del particular, el acto o resolución recurrida antes de emitirse la resolución del Consejo;
IV. El recurrente interponga, durante la tramitación del recurso, el juicio de protección de Derechos Hu-manos, o
V. Admitido el recurso aparezca alguna causal de improcedencia en los términos de la presente ley. (Arts. 69 al 71).
Resulta evidente que este recurso está destinado a lograr la mayor eficacia en el funcionamiento del sistema estatal de acceso y transparencia de la información pública gubernamental. Por lo mismo, las diferentes instituciones del Estado deben realizar todas las acciones que estén a su alcance para asegurar el correcto funcionamiento de este recurso. Aunque evidente, debe destacarse que la interposición de este recurso no significa que el promovente tenga por ello la razón, ni tampoco que
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a la autoridad involucrada le asista la razón. Justamente este procedimiento permitirá definir a quien se concede dicha razón; con lo cual se resuelven en un Estado de Derecho los conflictos y se fortalece la legitimidad en las resoluciones del Estado.
Ante estas importantes consecuencias, muy precario favor hacen al desarrollo de una política de Estado en materia de seguridad pública, todas aquéllas instituciones que se siguen negando a incorporarse al sistema de acceso y transparencia de la información pública gubernamental.
Razonamientos similares pueden formularse con respecto al funcionamiento del “Recurso de Reconsideración”, acerca del cual la LTAIPEV señala que: “Transcurrido un año de que el Instituto hubiera dictado resolución definitiva que confirme la negativa de entregar información por considerarla de acceso restringido o de suprimir, corregir o completar datos estrictamente personales, e independientemente de que se hubiera recurrido a esa decisión a través del Juicio de Protección de Derechos Humanos, y de que a consideración del solicitante hubieran desaparecido las causas que motivaron dicha negativa, éste podrá solicitar ante el propio Consejo General del Instituto reconsiderar su resolución. Para atender esta petición, el Consejo General dispondrá de un término de 45 días hábiles y su decisión no será impugnable. (Art. 74).
En uno de sus Títulos más importantes —el Cuarto— la LTAIPEV regula lo relacionado con las “Responsabilidades y Sanciones”, determinando que:
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“1. Será causa de responsabilidad administrativa de los servidores públicos, la comisión de las siguientes infracciones:
I. Destruir, inutilizar, sustraer, alterar, ocultar, divulgar o usar en forma indebida, total o parcialmente, información pública confiada a su custodia;
II. Actuar con negligencia culposa, dolo o mala fe, en la tramitación de las solicitudes de acceso a la información pública; de supresión o rectificación de información confidencial o en la difusión de la información pública a que se está obligado conforme a esta ley;
III. Incumplir con el deber de poner a disposición del público las obligaciones de transparencia, señaladas en el artículo 8 de esta ley;
IV. Denegar indebidamente el acceso a la información pública;
V. Entregar indebidamente la información clasificada como reservada o confidencial;
VI. Clasificar dolosamente como reservada o confidencial, la información pública que no cumpla con dichas características en los términos de esta ley;
VII. Aportar dolosamente información pública falsa o de manera incompleta;
VIII. Incumplir con la obligación de proporcionar la información pública, cuya entrega haya sido orde-nada por la Unidad de Acceso a la Información Pública u otra autoridad superior, administrativa o jurisdiccional, que sea competente en la materia;
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IX. Demorar injustificadamente la entrega de la infor-mación pública o de la información confidencial a quien sea su titular; o
X. Negar la supresión o la rectificación de datos per-sonales a quien sea titular de los mismos, en los casos de que así proceda conforme a lo dispuesto por esta ley.
2. La infracción prevista en el presente artículo párrafo primero fracción VII o la reincidencia en las conductas definidas en las demás fracciones de este mismo artículo, serán consideradas como graves para efectos de su sanción administrativa.
3. La responsabilidad administrativa por infracciones a esta ley, es independiente de las demás responsabilidades que establecen otras leyes del Estado. (Art. 75).
Como puede observarse en este Título se comprenden la mayoría de las infracciones en la materia que ocasionan la aplicación de responsabilidades. Si bien para el caso de las instituciones renuentes a aplicar la LTAIPEV se les podría encuadrar en lo previsto en las fracciones II, III, VIII Y IX, quizás fuese conveniente promover una reforma que incluyera una fracción específica destinada a tipificar como una infracción grave la conducta de aquéllas instituciones que se nieguen a cumplir con lo dispuesto en esta Ley, postergando la instalación y funcionamiento de los servicios, así como el cumplimiento de las obligaciones que ésta ordena.
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Abundando sobre el tema y por lo que se refiere a la aplicación de las sanciones, la LTAIPEV previene que: “Quienes sean responsables de las infracciones a que se refiere el Artículo anterior de la ley, quedarán sujetos a los procedimientos y sanciones previstos en la ley de la materia. Esto será inde-pendiente de las responsabilidades civiles o de otra naturaleza y de las penas a que se hagan acreedores si sus conductas corresponden a los supuestos descritos en otros ordenamientos civiles, administrativos o penales”… “El Consejo General, se constituirá en coadyuvante de las autoridades competentes para la aplicación de las sanciones administrativas, o del Ministerio Público, tratándose de los procedimientos penales previstos en el Código de la materia”. (Arts. 76 y 77).
No obstante el rigor de estas responsabilidades y sanciones no se tienen conocimiento de que se hubiesen aplicado a los servidores públicos de las instituciones que han sido renuentes a cumplir con lo mandatado por la LTAIPEV.
Posteriormente y en relación con las medidas de apremio, el Artículo 78 de esa ley dispone que:
1. El Consejo General podrá aplicar de manera sucesiva las siguientes medidas de apremio a los servidores públicos que desacaten sus resoluciones:
I. Apercibimiento, que deberá atenderse en un plazo de diez días hábiles a partir de su notificación; y
II. Multa, que podrá establecerse en un monto de cincuenta a quinientos días de salario mínimo general diario vigente en el Estado.
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2. Si una vez agotadas las medidas de apremio persistiera el incumplimiento, el Consejo General dará aviso al superior jerárquico para que ordene al servidor público infractor cumplir sin demora la resolución. Si no tuviere superior jerárquico, el requerimiento se le hará directamente a dicho servidor público.
3. Cuando no se cumpliere la resolución a pesar de las
medidas de apremio y el requerimiento a que se refiere el párrafo anterior, el Consejo General procederá a dar vista al órgano interno de control del sujeto obligado, solicitándole su intervención y la aplicación de las sanciones correspondientes en el marco estricto de su responsabilidad.
La propia LTAIPEV, en su artículo 79, señala que: “Antes de la aplicación de las medidas de apremio y las sanciones previstas en esta ley y en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, se concederá al infractor la garantía de audiencia, conforme a lo dispuesto por la Constitución General de la República, la Constitución Local y el Código de Procedimientos Administrativos para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave”.
Finalmente en el articulado transitorio de la ley en comento se ordena, en su artículo cuarto que: “Los sujetos obligados a que se refiera el artículo 5 de este ordenamiento, deberán constituir y poner en operación sus Unidades de Acceso a la Información Pública en un plazo que no deberá exceder de ciento ochenta días naturales a partir de la fecha del inicio de vigencia de esta ley.
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Para el caso de los municipios, previa consideración de sus características geográficas, económicas, políticas y sociales, el Consejo General del Instituto Veracruzano de Acceso a la Información podrá acordar se prorrogue el plazo previsto para la instalación de las Unidades de Acceso a la Información Pública, hasta por un término de ciento ochenta días naturales adicionales al plazo anterior, previa solicitud fundada y motivada del Ayuntamiento correspondiente. Al propio tiempo se instruye, en el artículo quinto que: “Las obligaciones de transparencia que señala el artículo 8 de esta ley, deberán publicarse a más tardar treinta días naturales a partir de la entrada en vigor de la misma. Para el caso de los Ayuntamientos, a los que se refiere el segundo párrafo del artículo anterior, el plazo máximo para publicar sus obligaciones de transparencia será de noventa días naturales.
Lo dispuesto en estos artículos transitorios es de cumplimiento inexcusable para todas las instituciones públicas del Estado; empero a la fecha han transcurrido en exceso los términos que ahí se señalan. Por lo mismo no existe justificación para que prosigan varias instituciones actuando al margen de lo dispuesto en la LTAIPEV.
Consideraciones Generales
Ha resultado indispensable examinar la legislación fundamental que regula al Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz para poder contar con una visión de conjunto al respecto. También para ponderar los avances y limitaciones que existen en su instrumentación, tanto a nivel central como regional. De igual
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forma en relación al desarrollo que advierte el Sistema Nacional de Seguridad Pública. Todo lo cual ha sido esencial para poder determinar qué elementos deben impulsarse en la legislación y en la Administración Pública del Estado para impulsar la transformación de dicho Sistema, y con ello la consolidación de la Seguridad Pública como una auténtica Política de Estado en Veracruz. Propuesta que ha sido la razón de ser del presente estudio.
En este contexto y en relación a las bases constitucionales que se citaron al principio de este capítulo podemos afirmar que aunque suficientes para sustentar el desarrollo del Sistema de Seguridad referido, podrían enriquecerse con una reforma que enfatizara la obligación de las autoridades del mismo a supervisar y difundir sus programas de trabajo, el ejercicio de sus recursos y los resul-tados sobre el desempeño de sus servidores públicos, así como las sanciones que les han sido aplicadas.
En resumen, establecer la obligación ineludible de las autoridades de dicho Sistema de privilegiar sus procesos de rendición de cuentas y de información a la sociedad y a las autoridades competentes, conforme lo establece la legislación de la materia.
Dichas reformas también deberán reflejarse en el contenido de la vigente Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública, para evitar que buena parte de sus disposiciones sigan desvinculadas de la legislación que regula en el Estado los procesos de acceso y transparencia de la información pública y de rendición de cuentas. La supervisión y control de las unidades y servidores
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públicos del SESPEV seguirá siendo inocua mientras no se aplique dicha legislación. De igual forma la participación de la ciudadanía seguirá siendo casi nula mientras la aplicación de esa legislación siga estando postergada.
Por lo que concierne a la instrumentación de la Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, ya hemos señalado que resulta indispensable conciliar el contenido de varias disposiciones que regulan a los recursos humanos del SESPEV con el contenido de dicha Ley. Sin embargo en ambos casos tiene que lograrse una mayor objetividad en su aplicación en el manejo de los procesos que comprenden los sistemas de administración de personal de las instituciones involucradas.
Si bien la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos para el Estado de Veracruz Llave, es una de las más avanzadas e importantes de la Entidad, su aplicación va en aumento aún cuando existen limitaciones en la instrumentación de las demás leyes que regulan la organización y funcionamiento del SESPEV.
Las ideas anteriores dan suficiente cuenta de la trascendencia que guarda el adecuado conocimiento e instrumentación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado, no sólo por parte de las autoridades y los servidores públicos de todas las instituciones del Estado, también por el lado de la ciudadanía, a fin de que ésta conozca debidamente cuáles son sus derechos en la materia y cuáles son las vías legales de que dispone para hacerlos exigibles.
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Las Instituciones de Seguridad Pública en Veracruz
Las Instituciones de Seguridad Pública son instituciones civiles (no militarizadas) en el orden de la disciplina y la profesionalización cuyas funciones están guiadas por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo y honradez, así como en el más profundo respeto a los derechos humanos reconocidos por la Constitución General de la República y la doctrina internacional.
Las Instituciones de Seguridad Pública en Veracruz son:
• Las Instituciones Policiales.• Las de Procuración de Justicia.• Las del Sistema Penitenciario.• Las dependencias encargadas de la Seguridad Pública a
nivel estatal y municipal.
El Consejo Estatal de Seguridad Pública
Para los efectos de estructuración y estrategia, la seguridad pública en Veracruz —en el orden de la estructura Federal— está coordinada por una instancia superior que define las políticas públicas en la materia y que es el Consejo de Seguridad Pública Estatal. Este Consejo coordina las estrategias de seguridad con su similar nacional y promueve la participación de la sociedad en la planeación y supervisión de la seguridad.
El Consejo Estatal lo preside el C. Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz, seguido en jerarquía por el C. Secretario
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de Seguridad Pública, el Secretario de Gobierno y el Procurador, como funcionarios directamente asociados al sector.97 Incluye también al Secretario de Finanzas y Planeación y a los Presidentes Municipales de la entidad; también se estructura con los servidores públicos federales, en la materia.
Es importante precisar las funciones de este Consejo, entre las cuales se hallan las de establecer las políticas públicas, así como los instrumentos integrales, sistemáticos y continuos para garantizar la seguridad pública. La Ley dispone, en las fracciones del artículo 18, el detalle de sus atribuciones.
Por su parte, las Instituciones señaladas para procurar la justicia son:
• Las Instituciones del Estado que integran el Ministerio Público.
• La Agencia Veracruzana de Investigaciones.• Los Servicios Periciales.
El punto central en este trabajo es el proceso de profesionalización de las instituciones policiales en Veracruz; sin embargo, este punto no puede desligarse de las consideraciones establecidas en los puntos inmediatos anteriores, ya que sirven para ubicar contextualmente la trascendencia de la profesionalización en el marco de las políticas nacionales en la materia. En el marco de este planteamiento, resalta por su importancia la profesionalización de las policías.
97 Artículo 16 de la Ley.
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¿Cuáles son los retos de la Seguridad Pública en Veracruz?, ¿Cuáles son sus perspectivas?
Sin lugar a dudas, el Gobierno de Veracruz debe comprender, en primer término, la naturaleza compleja y estructural del asunto de la inseguridad y la delincuencia, así como la intimidación y el terror derivados del narcotráfico. La violencia, pues, en toda su expresión: secuestro, crímenes masivos de amedrentamiento, venganzas y ajustes de cuentas entre las mafias, cobro ilegal de protección a comerciantes y empresarios, persecuciones militares con “daños colaterales” —los operativos “exitosos”— y otras formas que trascienden a los delitos financieros y al lavado de dinero.
En Veracruz es una máxima tomar en consideración la atención a la demanda de los ciudadanos. Resulta fundamental impulsar políticas públicas que redimensionen la estrategia general
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adecuando los casos exitosos a nivel nacional e internacional a la dinámica que se presenta en la entidad tomando en cuenta la organización y actuación tanto de la policía veracruzana como del crimen organizado para que éste último no solo se mitigue sino se erradique.
Es factor preponderante en el proceso de profesionalización de los cuerpos policíacos es reclutar servidores públicos con una profunda vocación de servicio, honestos y comprometidos con su responsabilidad social, esmerándose en salvaguardar la integridad física y patrimonial de la ciudadanía veracruzana y con ello establecer las bases de la permanencia del Estado de Derecho.
Un objetivo más es recuperar la confianza de la ciudadanía en las corporaciones que los resguardan, basando esta acción en la estrategia coordinada con el Ejército Mexicano y la Armada de México.
El reto para Veracruz consiste en consolidar una policía que atendiendo a sus capacidades físicas, sociales, beneficios laborales, resultados obtenidos, etc., resulte atractiva para la incorporación de cuadros destacados de jóvenes deseosos por encontrar en esta profesión una forma digna de poder servir a la sociedad en consonancia con sus familias.
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CONCLUSIONES
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CONCLUSIONES
En los últimos años los niveles de inseguridad se han disparado en nuestro País, por ello, a fin de reducir al máximo los impactos colaterales que pudieran reflejarse en Veracruz se hace necesario contar con un diagnóstico pormenorizado y preciso de las causas que han motivado la violencia delincuencial.
Se ha dicho mucho al respecto; señalan los eruditos en la materia que pudieran existir no menos de medio centenar de causas u orígenes. Hablan de la composición étnica de la población, las condiciones geográficas, el desarrollo económico desigual, el desempleo, la pobreza, la ausencia de expectativas profesionales o la insuficiencia retributiva del salario.
Se han aportado al respecto sugerencias asociadas a la sobrepoblación, el ocio o bien la disfunción familiar.
En el orden político y administrativo se mencionan a la corrupción, la ineficiencia administrativa, la falta de voluntad política para combatir a la delincuencia, la benevolencia de las
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penas así como de la legislación tortuosa y complicada que favorece la corrupción de los impartidores de justicia.
También se han señalado causas de carácter educativo y cultural, la crisis de valores, y la promoción de la violencia a través de los medios de comunicación, lo cierto es que no existe un diagnóstico claro y preciso que apunte a una explicación única y satisfactoria de las causas de la inseguridad.
A ello obedece lo que a juicio de gran parte de la población en nuestro País significa la mayor errática visible del sexenio del presidente Felipe Calderón, pues ha abordado el tema de la inseguridad y de la delincuencia desde una perspectiva policíaca olvidando que se trata de un problema cuya complejidad es mucho más trascendente.
Perdió de vista el Presidente de la República que el fenómeno delictivo es estructural, no coyuntural y debe ser abordado no con políticas gubernamentales cortoplacistas y efectistas, sino con una Política de Estado que involucre todas las varia-bles, todos sus ángulos y aristas y todos los factores vertica-les y transversales que recorren el fenómeno. Perdió de vista que la solución o el abordaje del asunto debía ser integral y holístico.
Por ello en Veracruz debemos comprender en primer término la naturaleza compleja y estructural del asunto de la inseguridad y la delincuencia.
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El problema de la inseguridad deviene en Veracruz por factores exógenos y por su situación geográfica en la costa del Golfo de México que nos coloca como un territorio de tránsito obligado entre quienes producen mercancía ilícita y quienes la consumen.
En el Plan Veracruzano 2011-2016 se delinean con claridad las acciones que se ha propuesto el Gobierno de Veracruz para promover y fortalecer las instituciones de seguridad pública en el Estado, por ello, las perspectivas en éste ámbito neurálgico de la administración pública se aprecian alentadoras. Propone el gobernador Duarte de Ochoa estrategias claras y contundentes que atacan el núcleo de los factores que inciden en la seguridad pública que enfrenta la sociedad veracruzana en los últimos años.
En este trabajo de investigación se exponen los lineamientos que, a nuestro juicio, deberían sostener una Política de Estado en materia de seguridad pública, para México y desde luego, para Veracruz.
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Se terminó de imprimir en septiembre de 2012en los talleres de Géminis Editores e impresores, S.A. de C.V.
Emma Núm. 75, Col. Nativitas, México, D.F.E-mail: [email protected]
La edición en tiro consta de 1,000 ejemplares
