ADMINISTRACION PUBLICA E HISTORIA (1)

Revista de Adminittreei6n PúblicaAutorizllde como correspondencia de28. CI.. por 'a D.G.C., M'xico. D.F.Ave. Country Club, No. 208M')(ico 21, D.F.

© Derec:hos R8lervlldGl

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

DIRECTOROmar Guerrero

EDlelONSeverino Cartagena Hernández

REVISIONIsabel Sánchez G.Carlos H. L6pezOsca r Ti enda

TRADUCCIONMary LapidusFernanda MerazAraceli Carranza ContrerasLuis Antonio Durán

CONSEJO DIRECTIVO

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Ignacio Pichardo PagazaIsauro Cervantes CortésVicepresidentes

Fernando SolanaAlejandro Carrillo CastroJosé Chanes NietoLidia Camarena AdameOsear Reyes Retana. Jr.Adolfo Lugo VerduzcoManuel Uribe CastañedaConsejeros

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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIONPUBLICA

Coordinaci6n de Inv..tigaci6nCipriano Flores Cruz

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Coordinaci6n de Relaciones Internacional..FernandoSaneén

Coordinaci6n de Difusi6nSeverino Cartagen. Hcrnánde7.

Coordinación de AdministraciónJulieta Ampudia

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo Flores

Guberto layo

Rafael Mancera Omz

Ricardo Torres Gavtán

Raúl Salinas Lozano

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Daniel Escalante

Raúl Ortiz Mena

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José Attolini

Alfredo Navarrete

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Gabino Fraga

Jorge Gaxiola

José Iturriaga

Antonio Martínez Báez

Lorenzo Mayoral Pardo

Alfonso Noriega, hijo

Manuel Palavicini

Jesús Rodríguez y Rodríguez

Andrés Serra Aojas

Catalina Sierra Casasús

Gustavo R. Ve lasco

Alvaro Rodríguez Reyes

Gabino Fraga

CONSEJO DE HONOR

Gustavo Merunez Cabañas Andrés Caso

I n d ice

PRESENTACION

ESTUDIOS GENERALES

La Administración Pública y la HistoriaE.N. Gtadden

Aspectos del Desarrollo de las Sociedades HidráulicasKarl Wittfogel

El Estudio del Despotismo Oriental como Sistema de Poder TotalS.N. Eisenstadt

ESTUDIOS DE CASO

El Servicio Civil en el Mundo AntiguoWilliam Bever

El Gobierno y los Gobernados en el Imperio EgipcioWilliarr¡ Edgerton

La Organización Colegial de la Administración de la RepúblicaRomana (1).Teodoro Mommsen

La Administración Pública de la Persia Sasánida.

El Gobierno Central en China durante la Dinastía Han.Wang Yu-Ch'üan

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Revista de Administración Pública,se terminó de imprimir el dia 17 dejunio de 1981 en los talleres deImpresiones Esther, SA de C.v.,

República de Colombia No. 5Tel. 526-29-06 México 1, D.F.

Se imprimieron 2 000 ejemplares.

PRESENTACION

Con la RAP 45 da comienzo una serie de cuatro números dedicados a laadministración pública y la historia. No se trata de trazar rigurosamente eldesenvolvimiento cronológico de la acción gubernamental, ni desentrañar sugénesis y desarrollo en el transcurso de la historia. Más bien nos proponemoscombinar dos métodos de investigación por excelencia para las cienciassociales, en particular para la administración pública: el histórico y el compa­rado, combinación gratíficante que permite seguir el movimiento general dela acción gubernamental a través de los tiempos y los espacios, y a la vezcontrastar las formas peculiares y privativas de la o.qanización y funciona­miento administrativo en momentos y lugares singulares del acontecerpoi ítico.

Con tal motivo, la secuencia de los números 45, 46, 47 Y 48 entraña uncurso histórico y, a la vez, la comparación de estructuras administrativascontrastadas. Por ejemplo, la administración pública romana es detallada- .mente considerada en tres periodos sucesivos definidos: la República, elPrincipado y el lrnperio. Frente a la administración colegial republicana deRoma se exponen las organizaciones gubernamentales absolutistas y autocrá­ticas del despotismo oriental de Persia, China y Turquía; pero estos imperiosburocráticos son también comparados unos con otros en sus variables pecu­liares, a partir de sus atributos comunes. Empero, las analogías no se limitana espacios y épocas entre formas orgánicas similares o distintas, sino quecomprenden también la comparación de un mísmo proceso en fases históri­cas sucesivas de una misma administración pública, pero que la hace variarradicalmente de una a otra. Tal es el caso del Imperio Otomano durante elsiglo XVI y las reformas administrativas del siglo XIX; Roma en la Repúblicay el Imperio, pasando por el Principado; China en la Dinastía Han y en laDinastía Sunq, periodos entre los que median siglos. Los desarrollos señala­dos en este parágrafo constituyen la Sección de Estudios de Caso.

El tratamiento de las especificidades históricas, sin embargo, caerían alcasuismo incontrastable sin el proemio necesario de planteamientos globalesque propongan hipótesis, tesis y teorías generales que permitan explicarsemejantes casos dentro de procesos de cobertura relativamente universal, esdecir, en el interior de concepciones que expresen leyes, principios y regula­ridades potencialmente demostrables. Esta función corresponde a la primerasección, titulada Estudios Generales.

Corresponde a tres notables estudiosos de la historia de la administraciónpública, Gladden, VJittfogel y Eisenstadt, presentar proposiciones para elestudio del desarrollo de la acción gubernamental; en tanto que Beyer,Edgerton, Mommsen y Wang Yu-Ch'üan aportan acuciosas investigacionessobre la administración pública en el Mundo Antiguo (análisis comparado delViejo Egipto, la República ateniense y el Bajo Imperio romano), Egipto, laRepública romana y China durante la Dinastía Han. Se agrega un estudio dela Persia Sasánida, obra de la Universidad de Cambridge, Inglaterra. Este es elcontenido de la Revista de Administración Pública número 45.

Nuestro más profundo agradecimiento a Francisco Sampere por compartircon el INAP los importantes documentos de Beyer, Edgerton y Wang Yu­Chuan, así como el que trata Persia, además de los de Lybyer sobre losotomanos, Ostrogorski acerca de Bizancio y Kracke sobre China, que inte­gran parte de números siguientes.

El Instituto Nacional de Administración Pública confía en aportar, tanto alos administradores públicos, como a otros especialistas, material rico y sufi­ciente para estimular sus inquietudes sobre nuestra disciplina.

LA ADMINISTRACION PUBLICA y LA HISTORIA"

E. N. Gladden

La Administración pública como objeto deconocimiento y estudio está tristemente im­pedida, debido a la carencia de un factor ométodo coordinador universal. El propósitode este ensaye es st.qerir que, de las aproxi­maciones generales posibles a este objeto, yaún limitándose a pa íses en particular, laaproximación histórica es la más prometedo­ra. Existen de hecho muchos trabajos histó­ricos excelentes que cubren la administraciónpública en el contexto de países o periodosespec ificos o bien que la enfocan desdepuntos de vista concretos, sin embargo sonpocos los enfoques generales.

En primer lugar es necesario identificar ala administración pública como un objeto porderecho propio. Esto se dificulta, más aún,por la controvertida vaguedad de su contenidoy Iimites y la consecuente variedad de defini­ciones que se le asignan. Es por esto que algu­nos autores utilizan el término como sinóni­mo de todas las actividades del gobierno; ellado práctico del arte de gobernar, por deci rloasi. Algunos otros reducen su aplicación a lasoperaciones administrativas de las ramas eje-

Apareció originalmente en la Revista Internacional deCiencias Administrativas, Vol. 38, núm. 4.1972. Traduc­ción de Fernanda Merae .

cutivas del gobierno; otros más la restringena la contribución de funcionarios a los diver­sos aspectos del quehacer poi ítico de los asun­tos públicos; y existen muchas interpretacio­nes más. Los libros de texto sobre la materiavarían ampliamente en sus definiciones y cam­po de aplicación, abordando a menudo cues­tiones relacionadas con el gobierno en su am­plio sentido poi ítico, más que con la adminis­tradición en su sentido técnico más estricto, ybrindando casi invariablemente una escasaatención a las cuestiones técnicas, tanto por­que esto no interesa al escritor como porquees probable que el asunto no sea de interéspara el lector en general. Al diferenciar elgobierno y la poi itica y, a su vez, la poi íticay el contexto social más amplio, se presentanproblemas y confusiones similares, de mayorjerarqu ía en la escala. Esto es, por supuesto,inevitable, ya que todas estas denominacionesignoran arbitrariamente áreas de la actividadhumana que, por conveniencia, deben consi­derarse sabidas, aunque de hecho cualquierexclusión de este tipo, si bien es necesaria porel bien de la discusión, es deformante. El es­critor y pensador de experiencia se dan cuen­ta de esto, pero hay estudiantes y lectores queno lo hacen, por lo que hay, en consecuencia,mayor confusión. Esta es una razón básicapara asegurarse que la información, en uncontexto amplio, sea fácilmente asequible

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para el que busque conocimiento sobrecualquier materia. Las ramificaciones dise­minadas de la administración pública en elmundo moderno la identifican como unaactividad para la cual dicho conocimientocoordinativo es particularmente importante.

La administración no es más que una delas actividades del gobierno. El gobiernomismo incluye un extenso orden de activida­des, desde el quehacer poi ítico, la creación eimposición de leyes, su ejecución, el manteni­miento de la paz y la determinación judicial,hasta numerosos actos de participación comu­nitaria. Estas actividades están distribuidastradicionalmente entre los tres grandespoderes analizados por el filósofo político'-ejecutivo, legislativo y judicial- como esferasseparadas, a pesar de que no sea posible laasignación exclusiva de cada uno a su ramaequivalente del gobierno, no obstante que ladoctrina de la separación de poderes ha sidoampliamente aceptada. Por otra parte, laclasificación tripartita no toma en cuentaaquellos actos de participación pública que sellevan a cabo fuera, pero que chocan con laesfera gubernamental y tienen una importan­cia creciente, en especial en las democracias.

En tanto que las ramas legislativa y judi­cial tienen actividades claramente integradas ybien definidas -a pesar de que, inclusive, éstastienden a desempeñar servicios suplementa­rios-, la esfera denominada ejecutiva tienemuchas facetas, está mal definida y se encuen­tra lejos de ser homogénea. De esta manera,entre las funciones específicas anteriormentemencionadas, el quehacer poi ítico, la imposi.

" Gladden se refiere a Montesquieu. N. del D.

ción fiscal, la ejecución y mantenimiento dela paz, son esencialmente ejecutivas. De hecho,el ejecutivo mismo (al cual se le restringe amenudo al término "gobierno" para diferen­ciarlo del poder judicial y el cuerpo legislati­vo) ejerce poderes legislativos y judiciales,mientras que tanto el legislativo como eljudicial pueden desempeñar funciones que,por definición, corresponderían a alguno delos otros.

Este vasto orden funcional no puedeagotar el patrón de la complejidad guberna­mental, puesto que el gobierno opera adiferentes niveles que se determinan por ladensidad de la población, la extensióngeográfica y otros factores peculiares de lacomunidad gobernada, dividiendo todo, aexcepción de las unidades poi íticas máspequeñas, en niveles local y central, cada unocon funciones propias, de manera que eslógico separar las esferas local y central parauna discusión más amplia. En las comunidadesmayores existen también niveles intermediosentre el regional, el provincial y el estatal, consus propios. problemas y funciones, en los quese traslapan las esferas normales central y localde la administración del gobierno. En cadauno de estos niveles, la administración públicaen tanto está sujeta a los mismo principiosgenerales, tiene sus propios problemas particu­lares que resolver. A estas esferas de la acti­vidad administrativa deben agregarse loscampos de la cooperación internacional ysupranacional, que siempre han sido impor­tantes y, en la actualidad, cada día más.

Finalmente, el campo de acción de laautoridad gobernante var ía con la naturalezade la sociedad gobernada y con las esferas ytécnicas en las que los gobernantes, por diver-

ESTUDIOS GENERALES 13

sas razones, están involucrados. De manerageneral, el crecimiento en la escala y comple­jidad de las intituciones significa el deseo, aunen los sistemas totalitarios, de dejar lasmayores áreas de actividad posibles en manosde individuos, aunque los monopolios esen­ciales deben sujetarse a controles públicos, ytal vez a la administración, con lo cual resultaque el área en la que el gobierno debe decidir,en cuanto a las prioridades relativas, se ampl íaconstantemente. Los gobiernos se han vistoobligados a participar más y más en esferasformalmente consideradas más allá del ámbitode la administración pública ya proporcionarcuerpos públicos controlados apropiadamentepara organizar y manejar las actividades encuestión.

Todo esto es universalmente operativo ybien reconocido por estudiantes de asuntospúblicos. El no ir más allá, de acuerdo conalgún principio, entre el gobierno y las acti­vidades privadas ya no resulta factible -si esque alguna vez lo fue-, no obstante que losfilósofos poi íticos disfrutan mucho de un díade ejercicios en tanto presentan soluciones.

Si consideramos a la administraciónpública, como deberíamos, interesada en lasactividades administrativas del gobierno, esclaro, partiendo de lo que ya se ha dicho, queno puede restringírsele a una sola de las ramas,es decir la ejecutiva, no obstante que sea ahídonde la actividad administrativa está concen­trada más densamente y, se podría agregar, demanera más importante. Obviamente las ra­mas legislativa y judicial tienen importantesnecesidades administrativas para las que laadministración pública debe estar preparada ahacer frente.

Se sigue entonces que, a pesar de queaceptamos la proposición de que la historiabrinda el mejor marco de coherencia a losestudios sobre administración pública, nosencontramos aún ante el problema de idearun patrón coherente para tal diversidad deactividades y aproximaciones. Sobre todohay dos factores que surgen de la naturalezade la administración pública y deben tomarseen cuenta, a saber: 11 su carácter como parteintegral del gobierno, y 2) su subordinaciónesencial en ese contexto.

1) Mientras que es un hecho que lashistorias universales del gobierno no son nu­merosas, debido sin duda en gran medida a lagran diversidad del objeto, el caso es que lashistorias generalmente se interesan inevitable­mente por el gobierno y, donde quiera que elcontexto lo exija, éstas incluyen incidental­mente bastante información acerca de laadministración pública y de quienes lapractican, particularmente si éstos son lo sufi­cientemente importante. Este es con seguri­dad el caso, por ejemplo, de la Historia deInglaterra, de Oxford, cada uno de cuyosdieciséis volúmenes presta una atención consi­derable, aunque variable, a tales asuntos, noobstante que, por supuesto, el cuadro admi­nistrativo proporcionado, siendo accesorio altema principal, está fragmentado, si no desar­ticulado. En tales historias, tan detalladas comopuedan serlo, puede distinguirse incluso unretrato general de la esfera administrativa co­mo resultado sólo de una cuidadosa indagación.No hay motivo alguno para que esto sea deotra manera, puesto que un énfasis indebidoen los aspectos administrativos sacaría debalance, inevitablemente, a la línea fundamen­tal de la historia. En realidad, existen variashistorias especializadas que tratan ciertos

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temas o sectores administrativos y, considera­dos en conjunto, si es que pueden tomarse así,cubren gran parte de este vasto terreno. Unaparte del problema consiste en coordinar estosenfoques especializados y llenar las lagunas endonde sea factible.

2) En virtud de la subordinación esencialde la administración y, por lo tanto, del hechode que no se sostiene por sí misma -la admi­nistración por la administración, por decirloasí-, su historia no debe soslayarse a manerade dar la impresión de que es una materiabásica o fundamental. La historia de la admi­nistración pública necesita relacionarse con elgobierno en sus múltiples aspectos. Tratándo­se como sucede de un tema en especial, estetipo de historia interesará por lo general úni­camente al experto, pero en vista del actualimpacto general de la administración públicasobre casi cualquier campo de la actividadhumana, es cada vez más necesaria una con­cepción más amplia.

En el presente contexto es de especialsignificado una empresa general de actualidadnorteamericana. La necesidad de una aproxi­mación más realista y coherente a la historiaadministrativa se enfatiza en Perspectivas de laAdministración: las Vistas de la Historia, porG. D. Nash, del Instituto de Estudios Guber­namentales de la Universidad de California,Berkeley, donde el tema ha sido estudiadointensamente. Es evidente que no hay unaclave simple para seleccionar puntos de vistasatisfactorios con la cual pueda determinarseexitosamente una historia general de la admi­nistración pública. En su examen hipotético(thought-provoking) de las principales posibi­lidades, Nash propone varias líneas de apro­ximación posibles. Estas aproximaciones

- caracterizadas como perspectivas- incluyenla Funcional Institucional, Servicio Civil,Biográfica, Psicológica, Antropológica, Histó­rica, Empresarial, Ecológica e Intelectual, lascuales han sido utilizadas por escritores quetratan tópicos administrativos especializados,pero ninguna de ellas puede separarse o lo esdel resto.

Existen ya historias de administraciónpública que se limitan a ciertos camposespecializados o constituyen elementos impor­tantes en trabajos de una naturaleza' másgeneral en actividades universales, tales comodiplomacia y finanzas públicas y las historiasuniversales podrían sin duda especializarse enadministración del gobierno central, adminis­tración del gobierno local o la administraciónde actividades públicas, tales como la policía,trabajos de construcción, defensa, tributación,comunicaciones, educación, colonización, pormencionar tan sólo algunas que vienen a lamemoria, las cuales, sin embargo, han sido laresponsabilidad de cuerpos públicos desdetiempos remotos.

Dos conclusiones importantes del f'nal dela exposición de Nash pueden ser útiles:

"Los historiadores pueden proporcionarteorías con materiales más diversificadosen su origen, más profundamente arraiga­das en la experiencia humana y trazadas apartir de un lapso más prolongado que lasproporcionadas por la investigación empí­rica contemporánea.

"Probablemente no ha llegado la horapara las generalizaciones absolutas en lahistoria administrativa. ¿No sería conve­niente limitarnos por ahora a teorías

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menos extensas y a una colección de datosque nos permita comenzar él construir unsistema intelectual sólido?"

En este punto, el reciente articulo de GuyThuillier y Jean Tulard sobre "Problemas dela Historia de la Administración'" (RevistaInternacional de Ciencias Administrativas No.2,1972, pp. 128-32) hace una importantecontr ihución al problema que cubre uncoloquio sostenido en París sobre el tema dela historia administrativa francesa desde 1800.Presentan en su exposición seis principios quedebe seguir el historiador de la administraciónal aproximarse al objeto, exposición quemerece un estudio concienzudo y al menosuno de SllS principios debe ponerse inmediata­mente en tela de juicio. Es el principio de queeste tipo de historia depende de un métodoregresivo por medio del cual la experiencia dehoy en día proporciona la forma para interpretar el pasado. Esto significa que el historiadar administrativo no puede ser objetivo. Unaactitud tal constituye una debilidad insidiosaque los historiadores deben combatir en todoslos campos. En realidad es muy dificil paranosotros ponernos en el lugar de otro, particu­larmente si ha estado muerto por muchotiempo y la información que haya sobrevividoes inadecuada, si es que existe. Pero el historiador debe hacer un esfuerzo constante,actuando como un artista cuando la cienciatiene poco que modificar. De otra manerasería casi imposible descubrir aquellas tenden­cias subyacentes que brindan al presente loshitos útiles para el futuro y justifican nuestrasreflexiones y observaciones del pasado. Comose indicó, la historia, que opera regresivamen-

Este articulo será presentado en el número 48 de esta

Revista. N. del o.

te, no puede sino confirmar nuestros errores,más que ayudarnos a descubrir el porqué denuestras constantes equivocaciones.

El autor ha tropezado ya con estos proble­mas al lanzar su Historia de la AdministraciónPública (publicada por Frank Cass, Londres) ydifícilmente puede sostener el haber encon­trado respuestas satisfactorias.

Inicialmente parecía que una historiauniversal de la administración pública deberíacentrarse en el contexto de mayor actividad-el gobierno--, así como frente a un funda­mento lo suficientemente extenso paraconsiderar el espacio y el tiempo, un marcohistórico amplio. De hecho debería dárseleforma tomando en consideración tres niveles:1) la esencia de la administración, 2) su mar­co gubernamental y 3) una cantidad mínimade puntos indicadores históricos o referenciasde mapas, por decirlo así.

Para cubrir en estas u otras lineas elrecorrido entero de la historia universal --d"1hombre de las cavernas a la computadora­obviamente se necesitarían los esfuerzos con­centrados de un gran equipo de expertos,con bastante tiempo y apoyo cuantioso endinero y recursos, y los resultados sedanexpuestos adecuadamente sólo en una largaserie de volúmenes. Difícilmente sea tarea deun investigador inadecuadamente apoyado.En cualquier caso, considero que necesita apli­carse mucho más esfuerzo a los estudios deexcavación antes eJe justificar el desembolsode recursos masivos; no obstante, estoy seguroque ese dia llegará. En tanto, siendo concu­rrentemente investigador y profesor por unlargo periodo, he sentido que alguien debe

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tener el éxito de marcar el sendero hacia elmayor esfuerzo que acabo de trazar.

Quería que el estudio fuera universal, demanera que no excluyera ningún periodo, áreao aspecto de la administración pública, desdesu esfera para cubrir el espacio entero de lahistoria humana hasta donde se conozca, unahistoria mundial administrativa que se correentre fundamentalmente en las actividadespúblicas, pero tomando en cuenta todos losaspectos de la administración como un factoresencial de los asuntos humanos, un factor decontinuación de la sociedad, por decirlo así.Evidentemente, para cubrir tan largo tópicoen una extensión razonable de un estudio dedos volúmenes, una historia de este tipo ten­drá que ser de una naturaleza altamenteselectiva y episódica. De hecho no hay nadarealmente excepcional sobre esto en relacióna la historia universal, la cual, aun cuando hasido emprendida en gran detalle, deja muchosvacíos y lagunas para presentar una soluciónen la que la información disponible sobresucesos especificas y sistemas varia amplia­mente de lo pobre, que hace poco más quesugerir, a lo abundante, que tiende a sacar deperspectiva el extenso cuadro. La situación esaún más variable y episódica en el caso de laadministración, que es esencialmente no sólono dramática sino también una actividad noregistrada, con mucho ( ia pesar del hecho desu interés por los registros!) Consecuente­mente, una historia general de la administra­ción pública está condenada a tener sus lagunas.

La siguiente pregunta a plantear es si lahistoria debía escribirse de acuerdo a unpatrón y, en dado caso, qué patrón. Fue deinmediato aparente que la información admi­nistrativa disponible sobre los diversos perio-

dos o niveles de actividad variaban tanampliamente, que la adopción de un patrón oun punto de vista particular no sólo haría másdifícil la realización del proyecto sino que dehecho aumentaría la fragmentación del resul­tado. En vista de la necesidad de una solucióngeneralizada, fue igualmente aparente que lahistoria no deb (a buscarse desde un punto devista administrativo especializado, tal comodirección de personal, desarrollo de técnicasbásicas o contraol de dirección y muchosotros, que en un grado posterior pudieranofrecer puntos de vista prometedores para es­tudios orientados específicamente.

Parece, sin embargo, que hay seis aproxi­maciones generales que pueden aplicarse pro­vechosamente al estudio sin diferenciar contoda precisión la presentación de cada contri­bución o incidente. Estas son:

1) Dirección y administración superior,relacionada con los niveles de administracióny quehacer poi ítico. Este es el nivel donde selocaliza casi toda la historia administrativa ydentro del cual establecen sus 1ímites de in­terés la mayoría de los historiadores e inves­tigadores. Es aqu ( donde los soberanos ygobernantes transforman sus decisiones enórdenes para sus asistentes administrativos ydonde estos últimos planean sus actividadespara dar forma y echar a andar la máquinaadministrativa, y obtener los resultados querequieren. Por supuesto que la 1ínea entre losdos tipos de actividad nunca está bien defini­da. En los sistemas simples los gobernantesparticipan normalmente en forma activa enla administración, aun en un grado conside­rable, en tanto que en los reinos grandes losgobernantes pueden participar por gusto,como en el caso del rey Juan, de Inglaterra yde Felipe 11, de España.

ESTUD10S GENERALES 17

21 Función y organización, una aproxi­mación que es extensiva a: 1) Aqu í entramosal verdadero reino de la administración dondela función administrativa se desarrolla fuerade su original forma indiferenciada como unfactor del gobierno; 21 se divide en actividadesespecíficas a través de la división de laboresque ha sido un elemento seminal de todo cam­bio social y 3) desarrolla la estructura apro­piada para dar forma y activar los serviciosque sur qen. La base funcional se decidirá porlas decisiones poi íticas de los gobernantes,en base a su interpretación de las necesidadesde la situación y la disponibilidad de los re­cursos, mientras que la organización existentevariará ampliamente con el contexto social Vel estilo de gobierno.

31 Los asuntos personales adquieren im­portancia tan pronto como el gobernante de­be elegir asistentes y se va complicando entanto necesita delegar parte de sus responsabi­lidades en subordinados. Donde dichos dipu­tados se interesen fundamental o completa­mente en la administración surge el mundoauténtico del oficial, siendo legítima la con­centración de la historia administrativa en lasresponsabilidades, poderes y condiciones deservicio de estos oficiales. La consideración deasuntos de personal se presentarán autornáti­camente en cuanto el número de los auxilia­res y sirvientes del gobernante haya aumentadolo suficiente para que se requiera una requla­ción y una dirección especial, yen la prácticadichos asuntos crecen con, y forman parte de,las esferas cubiertas por 1) y 2)_ Así, los go­bernantes se han interesado en los problemasde selección, control, disciplina, recompensa yseparación o deposición de $US funcionariosdesde tiempos remotos, de manera que no esraro que los escritos de historia administrctiva

sean de un punto de vista del oficial, no obs­tante que debe confesarse que los resultadosson generalmente un chisme aburrido. Sin em­bargo, independientemente de los asuntospuramente analíticos que deben aclararse, haymuchas materias, como la inspiración profesio­nal y la competencia de oficiales individualesy de sus relaciones, tanto con los gobernantescomo con las personas, que deben tomarse encuenta.

4) Las técnicas utilizadas por los oficialespúblicos tendrán que originarse bajo cadauno de los encabezados anteriores, así comoconsiderarse en su propio derecho. Estas in­cluyen no sólo las técnicas administrativasbásicas en su forma específicamente pública,sino también aquellas actividades relaciona­das con el otorgamiento de un amplio ordende servicios de los que se responsabilizan losgobiernos y sus cuerpos auxiliares. Antes deampl iar el campo de sus actividades, los go­biernos deben asegurarse de que existan laspersonas disponibles que sean capaces de poneren práctica las técnicas necesarias, si no entrelos oficiales y servidores existentes, buscarlosen la comunídad completa, como, por ejem­plo, embalsamadores en el Egipto antiguo yescribanos en la Europa medieval.

Una historia interesante puede fundamen­tarse en el desarrollo de los procesos adminis­trativos en su aplicación al campo público yen particular en la escritura y descripción delas medidas, impresión, acumulación de regis­tros, desarrollo de comunicaciones eléctricas,maquinaria de oficina, etcétera. No deben ex­cluirse aquellas técnicas semi-administrativas ocompletamente no administrativas de natura­leza, ampliamente utilizadas en las agenciaspúblicas. Aqu í, trazar la 1inea no es sencillo,

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depende de la esfera de actividad del gobiernoy de las actitudes hacia él en un lapso parti­cular. Ciertamente deben considerarse aqu ívarias actividades que se llevan al cabo normal,aunque no invariable ni únicamente, dentrode la esfera oficial, como la tributación, di­plomacia, policía, comunicaciones postales ydefensa.

5) La biograffa es una contribución im­portante a realizar. Como institución, la oficia­lidad está constituida por personas cuyas ac­tividades, caracter ísticas, cualidades y defectosson importantes para su interpretación y ava­lúo adecuados. La biografía es, por lo tanto,una ayuda esencial para cada una de las ante­riores aproximaciones, a menudo la mejorfuente de información sobre ellos. En losniveles superiores esto no representa un granproblema puesto que puede reunirse una grancantidad de información sobre las actividadesadministrativas de faraones, reyes, grandesvisires, altos sacerdotes y similares en las his­torias de sus vidas, a pesar de que las activida­des de los participantes menores, los oficialesordinarios, están registrados menos satisfacto­riamente. Esto no se debe tanto a la destruc­ción de material existente, originalmente comoal hecho de que la administración no es untipo de actividad que induzca a los oficiales aregistrar su propia complicación. Usualmentetienden a tomarlo como es. Dichos registrospersonales se han enrarecido en el terrenojusto hasta los tiempos modernos y los histo­riadores deberán prescindir de ellos por lo ge­neral. Con todo, donde dicha informaciónexista deberá ser meticu losamente preservaday en su futuro se fomentará el que los admi­nistradores documenten sus actividades, noobstante que deban mantenerse las estrictasreglas de la etiqueta oficial. Es cierto por

supuesto, que puede reunirse una buena can­tidad de tal información personal de los abun­dantes archivos institucionales en numerososlugares, muchos de los cuales no se han exami­nado adecuadamente o se han puesto a dispo­sición recientemente, como la actual reduccióndel perlado de veto en Bretaña a los archivosdel Gabinete de más de cincuenta a treintaaños. El informe necesita también tomarse delas relaciones de los oficiales con miembrosdel público, cuyas reacciones son mencionadasfrecuentemente por los historiadores a pesarde que no siempre es aparente el que talesreferencias estén basadas en nada más confia­ble que el reporte común y de oídas. Aqu ítocamos de nuevo la esfera consultiva que yahemos distinguido como un agregado a lastres áreas tradicionales de la actividad poi ítica.

6) La teorfa ha contribuido, hasta ahora,poco al desarrollo de la administración públicay está lejos de alcanzarse una filosofía profun­da de la materia. Sin duda, se están persiguien­do muchas líneas de investigación y parececierto que se han considerado más ideas delas que han llegado a publicarse, en parte por­que no se ha considerado un tema de granimportancia. No obstante, aparte de los escri­tos de historiadores, filósofos y biógrafos quetienen una relación con la materia, han sobre­vivido varios manuales de procedimiento, có­digos y reglamentos de los que puede obtenerseinformación que ayuda a la formulación deuna teoría de la administración pública bajola forma de una actividad humana establecidahace mucho y en desarrollo. El cultivo inten­sivo de los aspectos históricos servirá muchoa este propósito.

Sin duda, podría obtenerse informaciónsobre cualquier período bien documentado

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de estas seis aproximaciones para delinear unsistema histórico y gubernamental adecuadopara proporcionar un cuadro suficientementedetallado de la administración pública de laépoca. Pero existen muchas fases históricasque no están provistas de tal información entodas sus dimensiones. Y aun si fuera asequi­ble, cualquier aproximación a una historia ge­neral necesitaría ser altamente selectiva paraque fuese manejable. En cualquier caso, contantas lagunas en el registro, el patrón dedicha selectividad se nos impondría en granmanera por el momento.

Al realizar mi propia solución al problemade la construcción de una historia general hedeterminado ampliamente, a mi juicio, la se­lección de las contribuciones individuales porlo que respecta a su adecuación general y nodirigida a cualquier aspecto particular. Una delas seis aproximaciones puede predominar,pero generalmente se ejemplificarán otras porel mismo incidente o fase. Hasta cierto punto,aun cuando una aproximación tal no se impu­siera por la limitada disponibilidad del mate-

rial, la utilización de una especie de cambiode proyección en el camino posibilitaría lapresentación de la administración pública através del tiempo que se alarga grandemente yahonda profundamente, y al mismo tiempoayudaría a otros a distinguir y localizar laslagunas que pudieran llenar. Se pretenderíatambién impulsarlos a extender los límites dela historia en las direcciones sobre las que tu­viesen un interés particular y así contribuireventualmente a la conformación de un cuadrogeneral más satisfactorio.

Resumiendo: es convicción firme del autorque el desarrollo de una escuela de historia enla administración pública ayudará a propor­cionar al maestro y al estudiante, igualmente,una mejor visión coordinada de su objeto y unmejor conocimiento del que tal vez tenga, dedonde corresponde su particular especialidad.En un contexto más amplio deberá tambiénayudar a aumentar la popularidad y compren­sión del objeto que es de interés para todos,pero donde abundan las malas interpretacio­nes.

ASPECTOS DEL DESARROLLO DE LAS SOCIEDADES HIDRAULICAS •

Karl Wittfogel ••

1. La gran objeción al concepto unilinealde desarrollo: la sociedad hidráulicaIOriental) ,

El reconocimiento de ciertas peculiaridadesdel desarrollo de las sociedades Orientales ba­sadas en la irrigación, impidió a los economis­tas clásicos el proponer esquemas simples deevolución unilineal como los que estuvieronde moda durante y después de la Revoluciónindustrial. Los esfuerzos actuales de los an­tropólogos para establecer patrones multili­neales de desarrollo son más refinados desdeel punto de vista metodológico, y sus raícesson muy complejas. No es por casualidad, sinembargo, que estos nuevos esfuerzos esténrelacionados íntimamente con el estudio deldesarrollo histórico de la civilización de rega­dío en el Nuevo y en el Viejo Mundo.

Apareció originalmente en la antotoma de $teward et. et,Las civilizaciones antiguas del Viejo Mundo V América.Svmoosium sobre las civilizaciones de Regadio, Washin~­

ton, Unión Panamericana, 1955.

** El doctor Wittfogel, ampliamente conocido por sus estu­dios sobre la sociedad y la historia oriental, es actualmen­te director del proqrama cíe historia china patrocinado porla Universidad de Washington y la Universidad de Columbia.

1 Una exposición más completa de los datos y de los con­ceptos discutidos en el presente trabajo se encuentra enmi libro Oriental Society and Oriental Oosooüsm. próximoa publicarse.

En el transcurso de mis investigacionessobre la historia de China me llamaron pode­rosamente la atención las lecciones que parala comprensión del desarrollo pueden despren­derse del estudio de las sociedades agrariasbasadas en obras hidráulicas en gran escalacontroladas por el gobierno. Estas sociedadescubrieron mayor superficie y tuvieron mayorduración, a la vez que comprendieron másvidas humanas, que cualquier otra sociedadagraria estratificada. En contraste con las so­ciedades agrarias estratificadas de la Europamedieval fracasaron, a causa de sus propiasfuerzas internas, en evolucionar más allá de supatrón general. Tanto su significación histó­rica como sus peculiaridades institucionaleshacen de ellas un punto de partida muy pro­metedor para abordar el estudio de la natura­leza del desarrollo societario.

2. Dos premisas básicasV algunas observaciones taxonómicas

Un estudio de esta naturaleza requiere, enprimer lugar, la formación de patrones identi­ficables de la estructura societaria ("tipos decultura"). En segundo lugar, requiere la for­mulación de patrones identificables de cambiosocietario ("desarrollo"). Ambas premisas hansido establecidas con éxito por Julian Steward(Steward, 1949, pp. 2 ss.; 1953, pp. 318 ss.; Y

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321). Partiendo de lo esencial de sus defini­ciones, vaya comentar brevemente la morfo­logía y la taxonomía de los tipos y de loscambios societarios desde el punto de vistainstitucional.

a. Los tipos societarios(culturales)

Los tipos societarios son unidades ope­racionales cuyos elementos esenciales,intelectuales, técnicos organizativos ysociales, no son necesariamente especí­ficos por sí mismos, sino por sus dimen­siones y por la posición institucional enque funcionan. Un enfoque esencial­mente tecnológico, como el propuestopor Leslie Shite (White 1949, pp. 365,375 SS., 377, 390), puede resultar muyfecundo en un estudio de la revoluciónindustrial. Sin embargo, falla en cuantose intenta aplicarlo a la explicación delos comienzos del capitalismo industrial,el cual, en un principio, reorganizó másbien que reequipó la producción indus­trial.

En lo que se refiere al plano de la vidapreindustrial, este enfoque dificulta lacomprensión de los procesos institucio­nales que separaron, no de una maneratemporal o accidental sino estructural ypermanente, las partes hidráulicas de lasno hidráulicas del mundo agrario.

Gordon Childe afirma que su definicióndel estadio neol ítico se basa en un cri­terio económico y no geológico o tec­nológico (Childe, 1953, p. 193). Sinembargo, aún más que en el pasado, su

exposición de las semejanzas materialesy tecnológicas oscurece las diferenciassociopol íticas cruciales. En forma aná­loga, su uso de los términos "revoluciónneol ítica" y "revolución urbana" obs­curece, también más que en el pasado,las peculiaridades decisivas del desarro­llo de la revolución hidráulica.f

Los hombres que llevaron a cabo la re­volución hidráulica empleaban con fre­cuencia los mismos implementos detrabajo (pala, azada, cesto) y los mis­mos materiales (tierra, piedra, madera)que los agricultores de secano. Sin em­bargo, a través de medios específicosde organización (cooperación en granescala, subordinación rígida, y autori­dad centralizada) establecieron socieda­des que difieren estructuralmente delas sociedades basadas en la agriculturade secano.

El uso generalizado de los metales con­tribuyó a un mayor crecimiento de lassociedades agrarias hidráulicas y no hi­dráulicas, pero no fue lo que las pro­dujo. La revolución urbana que siguióa la revolución hidráulica fue radical­mente distinta en su canten ido socio­poi ítico de la revolución urbana que

2 En sus primeros trabajos Childe subrayó las peculiaridadesecológicas y orcantzettves de las sociedades Orientalesbasadas en el regadío. Notó, también, la posición pionerade estas sociedades en la "segunda" revolución neolítica,y cis tinquió la Edad del Bronce Ortentarde la Edad delBronce en la Europa templada (véase Childe, 1948, pp. 105.109..128 ff .. 140 ff.; 1946. pp. 62 ff .• 76.161.189.198.272). En sus trabajos más recientes estas distinciones sehicieron menos significativas (véase Childe, 1951, passim) ,y en su última publicación en Awhropology roasv (véaseChildc , 1953, p. 208) han desaparecido por completo.

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tuvo lugar en el mundo agrario no hi­dráulico.

Es indudable que han existido altas ci­vilizaciones preindustriales por encimadel nivel de la simple vida tribal y enmuchos casos surgiendo directamentede ella. Pero su diversificación puedeatribuirse sólo en parte a factores tec­nológicos. As í encontramos a las socie­dades estrati ficadas de pastores; a lassociedades hidráulicas; a las sociedadesagrarias no hidráulicas y no feudalesde la antigua Grecia (con metecos ycampesinos libres como agricultores) yde la Roma republicana (con empleocreciente de esclavos en la agricultura);a las sociedades feudales de Europa(basadas en la agricultura de secano) ydel Japón (basadas en regad ío en pe­queña escala), y quizás a otras de carac­terísticas tipológicas menos distintivas ehistóricamente menos importantes.

b. Patronesde desarrollo

Al referirnos a los orígenes múltiplesde las altas sociedades agrarias, quere­mos indicar que el desarrollo societario,así como el tipo societario, puede mos­trar diferencias sustanciales y defini­bles. Un estudio comparativo del desa­rrollo tiene que tomar en cuenta laposibilidad de orígenes únicos y de orí­genes múltiples, as í como la posibi lidadde formas múltiples de desarrollo a par­tir de los respectivos tipos de origen.Tiene que reconocer, asimismo, el es­tancamiento y el cambio societario, elcambio circular (cuya resultante es la

restauración y el cambio permanente,desarrollo propiamente dicho). Es me­nester reconocer que en términos devalores el desarrollo puede ser progre­sivo, retrógrado o ambivalente. Losvalores positivos y negativos puedendeterminarse (aunque no tan fácilmentecomo pensaban los evolucionistas delsiglo XIX) mediante una apreciaciónjuiciosa de los factores técnicos, de or­ganización y sociales, y de conquistasbásicas humanas tales como la libertadde opinión y la oportunidad de expre­sar actividades creadoras.

Tenemos todavía otro tipo de cambio:la transformación societaria que tienelugar no por desarrollo, es decir, no demanera "espontánea" y "desde dentro"(cf. I<roeber, 1948, p. 241), sino porfuerzas externas que impelen a la socie­dad a moverse en dirección distinta a laque habría seguido de no ser por inter­ferencia extraña, sea en el momento delcambio o en un futuro previsible.

Estos patrones de desarrollo puedenpresentarse en muy diversas combina­ciones. Todas ellas son pertinentes yalgunas cruciales para explicar la posi­ción tipológica y de desarrollo de lasociedad hidráulica.

3. Sociedad hidráulica: conformación generaly algunos de los principales subtipos

a. Sociedad hidráulica (Oriental)y "despotismo Oriental"

Propongo que el término agriculturahidráulica se aplique al sistema de cul-

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tivo que depende del control del aguaen gran escala dirigido por el gobierno.Propongo, asimismo, que el términosociedad hidráulica se aplique a las so­ciedades agrarias en las cuales las obrasagro-hidráulicas así como otras cons­trucciones hidráulicas y no hidráulicasque tienden a desarrollarse en este tipode sociedades, son dirigidas y contro­ladas por un gobierno excepcionalmen­te poderoso. Propongo que el términoEstado Se aplique a un gobierno que,sobre la base de un excedente de pro­ducción suficiente, es desempeñadopor un número considerable de especia­listas dedicados exclusivamente a estaactividad: funcionarios civiles y mili­tares, Propongo, asimismo, que el tér­mino sociedad hidráulica Se USe comosinónimo de sociedad Oriental, recono­ciendo así el hecho geohistórico de queeste orden societario que estamos dis­cutiendo apareció en su forma más sig­nificativa y duradera al este de los pa íseseuropeos en los cuales los científicossociales intentaron definir por primeravez este fenómeno. Hasta donde alcan­za mi conocimiento, fue John StuartMili el primero que usó la expresiónSociedad Oriental (Mili, 1909, p. 20).

El término "despotismo Oriental" hasido ampliamente aceptado, a pesar delos escasos esfuerzos que se han hechopara descubrir los hechos sustancialesde carácter institucional que existentras de él. Siguiendo a Milukow apli­caremos el término despotismo Orien­tal a aquel estado que es más fuerteque todas las demás fuerzas existentesen una sociedad dada (Milukow, 1898,p. 111).

b. Aspectos institucionales básicosde la sociedad hidráulica

El extraordinario poder del estado hi­dráulico es el resultado de una serie derasgos institucionales que Se entrelazany sostienen mutuamente. De entre ellosconsidero de principal importancia: lasrealizaciones del estado en construccio­nes, en organización y en sistemas deapropiación; su éxito en mantener dé­bi I al sistema de propiedad privada yen ligar, asímismo, la religión dominan­te; y también el tipo específico de laclase dominante: una burocracia mono­polista.

Las construcciones en el despotismoOriental incluyen la creación y el man­tenimiento de grandes obras hidráulicascon fines de producción o de defensa(regadío y control de las inundaciones).y en ciertas ocasiones la creación de ca­nales de navegación y de grandes acue­ductos de agua potable. Entre las cons­trucciones no hidráulicas que tiendena desarrollarse paralelamente encontra­mos trabajos defensivos monumentales(grandes murallas y fortalezas); redesde caminos; grandes edificios (palacios,templos) y tumbas colosales (pirámi­des, etcétera).

Entre las realizaciones del despotismoOriental de carácter organizativo en­contramos ciertas operaciones inheren­tes a las construcciones planeadas y engran escala (contabilidad, registros',manejo de enorme número de fuerzade trabajo obligado); procedimientosde uso de lo ya construido (manejo

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de las instalaciones hidráulicas y nohidráulicas). asi como la aplicación delas técnicas de organización asi adqui­ridas a otras actividades: transmisiónrápida de noticias y de órdenes (correodel estado): mantenimiento de ejércitoscoordinados y dotados de direccióncentralizada. Las comunidades tribaleshidráulicas son superiores, en lo que aproducción de alimentos se refiere, ala mayoría de sus vecinos no agrícolas;pero están en desventaja militar debidoa su residencia fija y por lo general depequeño tamaño. Debido a eso mismo,sobresalen en las artes defensivas de laquerra.i' Solamente las sociedades hi­dráulicas mayores y con centralizaciónestatal, que integran ejércitos relativa­mente numerosos, poseen los mediospara guerras agresivas y tienen posibi­lidades de expansión regional y en oca­siones extraregional.

Las realizaciones de carácter adquisitivodel estado hidráulico incluyen una seriede medidas destinadas a controlar eltrabajo de la población y también losfrutos del trabajo. En las condicionesmás simples prevalece el trabajo agrícolaforzoso en campos públicos asi comola distribución gubernamental de la tie­rra. En condiciones más complejas elgobierno descansa, en parte o esencial­mente, en la recolección de impuestosen especie o en dinero. Las reclamacio­nes de carácter adquisitivo tienden aafectar la totalidad de la población, y

3 Sobre las medidas defensivas tomadas por los indios PUe­blo y los Chagga, véase Wittfogel, Oriental Societv enaOriental Despotism, cam'tulo 11.

por ser exigidas desde arriba tiendentambién a ser pesadas.

El poder del régimen hidráulico sobreel sistema de propiedad se manifiestano sólo en su fuerza fiscal sino tambiénen actos arbitrarios de confiscación, yen leyes de herencia tendientes a obli­gar a una distribución más o menosequitativa de la propiedad del difuntoentre sus herederos (generalmente sushijos, pero en ocasiones también sushijas y otros parientes).

De mayores consecuencias, todav ía, esel hecho de que la concentración uni­lateral de la dirección societaria en elgobierno, impide a los poseedores depropiedad privada, mueble, semovienteO inmueble, el organizarse independien­temente y de una forma poi íticamenteefectiva en corporaciones o estados. Esteera, incluso, el caso de los miembros dela clase dominante que no desempeña­ban empleos oficiales: la aristocraciaburocrática. Sólo los activistas ejecuti­vos estaban organizados poi íticamentepor medio de centros operativos per­manentes (oficinas, burós). que consti­tu ían el núcleo administrativo (aparato)del estado despótico. Defendiendo ce­losamente su monopolio de la organiza­ción poi ítica, en ocasiones incluso endetrimento de sus intereses de propie­tarios estos miembros del aparato cons­tituy~ron una burocracia monopolista.Y, en contraste con el llamado capita­lismo monopolista, mantuvieron conéxito un monopolio completo de lajefatura social (Wittfogel, 1953, p. 97,nota 3).

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Los funcionarios profesionales de la re­ligión dominante, especialmente en lascondiciones más simples, actuaron tam­bién como empleados del gobierno. Peronunca establecieron iglesias indepen­dientes que contrapesaran el poder delestado, como hizo la ecclesia militansde la Edad Media europea. En todo elmundo Oriental, y bajo una gran diver­sidad de formas, la religión dominantepermaneció ligada al gobierno absolu­tista, que a menudo designaba a los sa­cerdotes y administraba sus propiedades.

c. Principales subtiposde la sociedad hidráulica

Estos son algunos aspectos importantesdel tipo de cultura de la sociedad hi­dráulica. Sus implicaciones para la ma­cromorfología del desarrollo son claras.Lo resultarán más todavía cuando ha­yamos examinado los principales sub­tipos de la configuración total.

El tejido institucional de las sociedadeshidráulicas difiere estructural y clara­mente en relación a la densidad hidráu­lica y administrativa. Difiere, también,en relación a la complejidad del sistemade propiedad y al carácter y a las di­mensiones de la propiedad privada pro­ductiva y de las empresas basadas en lapropiedad privada.

En la sociedad Inca, en el Egipto anti­guo y en Mesopotamia, la mayor partede todas las tierras cultivables parecenhaber dependido del regadío facilitadopor las instalaciones controladas por elgobierno. La agricultura hidráulica pre-

dominó absolutamente, y la densidaddel aparato burocrático-administrativofue extrema. Bajo semejantes condicio­nes encontramos una sociedad hidráu­lica compacta.

Donde los centros hidráulicos se exten­dieron sobre grandes áreas con riego enpequeña escala, combinada a veces conagricultura de secano, encontramos unasociedad hidráulica menos compacta,de tejido suelto. Algunos estados terri­toriales del altiplano mexicano y de loscomienzos de China e India caen enesta categoría.

Las sociedades hidráulicas de tejidosuelto incluyen regiones donde no exis­ten trabajos agro-hidráulicos, pero queestán sujetas a los mismos controles or­ganizativos y adquisitivos que el estadodespótico emplea en su área nuclearhidráulica. Donde estas regiones, des­pués de recobrar su independencia,conservan los métodos despóticosOrientales en el estado, o donde bajo lainfluencia de las sociedades hidráulicasaparecen tales métodos (sin o con muypoca agricultura hidráulica) encontra­mos una sociedad hidráulica (Oriental)marginal.

En algunos casos, el gobierno de unasociedad hidráulica marginal emprendegrandes obras no hidráulicas (BizancioMedio, Maya de las tierras bajas, Impe­rio Liao). En otros casos tales obrasestán ausentes (Rusia moscovita). Estadivergencia plantea importantes proble­mas de origen y de estructura. Pero esimperativo advertir que, en términos de

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relaciones poi íticas, sociales yeconómi­cas, todas estas civilizaciones pertene­cen definidamente al mundo hidráulico,mientras que otras sociedades que con­servan algunos elementos de despotismoOriental, pero representan diferentespatrones socioculturales, pertenecen ala parte sub-marginal del mundo hi­dráulico.

Uno de los ejemplos más notables decivilización hidráulica sub-marginal esel Japón, que, sobre la base de regad(oen pequeña escala, desarrolló un sistemade mando y dependencia social tan si­milar al de la Europa feudal como dis­tinto de la gran sociedad hidráulica desu vecina China.

Las variaciones de la densidad en lasesferas hidráulicas y de control se co­rresponden con variaciones de la densi­dad administrativa (burocrática) delgrupo gobernante. Las variaciones decomplejidad en la esfera de la propiedadse corresponden con variaciones de ladiferenciación social del grupo gober­nado. En las sociedades hidráulicas pri­mitivas (tribales) un grado mayor dedensidad hidráulica, combinado o nocon aumento de población, parece pro­ducir un control gubernamental másfuerte sobre la tierra y el agua. En losestados hidráulicos la mayor parte dela tierra cultivable no es de propiedadprivada, sino que está regulada en elnivel local por funcionarios o semifun­cionarios.

Como una regla general, las diferenciassociales importantes basadas en la pro-

piedad privada parecen haber surgidode las diferencias en la propiedad mue­ble activa (el material básico del artesa­nado y del comercio). Las sociedadeshidráulicas simples tienen pocos comer­ciantes y artesanos independientes. ElEgipto faraónico, hasta el Imperio Nue­vo, y la sociedad Inca son ejemplos deeste caso.

Las sociedades hidráulicas semi-com­plejas tienen grupos importantes deartesanos y mercaderes profesionalesindependientes. La sociedad Maya yAzteca, y por supuesto la India tradi­cional hasta la llegada de los ingleses,son ejemplos de este patrón semi-corn­plejo.

Parece cierto que algunos elementosde propiedad privada de la tierra apa­recieron en muchas sociedades hidráu­licas simples y semi-complejas.

Pero, antes del reciente proceso de de­sintegración, esta forma de propiedadbajo el despotismo Oriental prevalecióen relativamente pocas civilizaciones(preeminente entre ellas fue la Chinaimperial). Los acontecimientos de lossiglos XIX y XX, que en muchas partesdel mundo Oriental (India y el PróximoOriente) debilitaron el estado despóticotradicionalmente fuerte y favorecieronel crecimiento del absentismo terrate­niente, no deben ocultar el hecho deque, en la larga historia de lassociedadeshidráulicas, las condiciones complejasde propiedad (esto es, la prevalencia depropiedad privada mueble, semovientee inmueble) era más la excepción que laregla.

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4. Aspectos de desarrollode la sociedad hidráulica

El desarrollo de la sociedad hidráulica ha sidoanalizado recientemente, de manera especial,en relación a los orígenes locales, maduraciónregional y expansión imperial. Los términosFormativo, Floreciente (Clásico) e Imperio (oFusión) han sido propuestos para designarestas fases. Formación, crecimiento y dimen­sión son, indudablemente, fenómenos vitales.Su significado institucional resultará más clarosi se examinan a la luz del criterio que acaba­mos de expresar: densidad del control y com­plejidad de la propiedad.

a. Ortqenes(Formativo I y I/)

Las sociedades de regadio en forma decomunidades independientes existierondurante varios siglos en el área Pueblode Norteamérica. Sin embargo, los in­vestigadores de la fase Formativa nolos han tomado en cuenta, dedicandosu atención al estudio de las culturasChavín-Cupisnique, Salinar y otras quese supone tuvieron una clase dominantey un estado incipiente. Al abordar elproblema de esta manera, sedesdeñaronvaliosas informaciones socio-tipológicasque implican el hecho de que, en lasáreas mayores de desarrollo hidráulico,las comunidades hidráulicas primitivasse extendieron rápidamente más alládel patrón de pueblo aislado que losindios Pueblos ejemplifican tan clara­mente (cf. Wittfogel y Goldfrank, 1943).

Las fechas del carbón radioactiva para elantiguo Próximo Oriente parecen indi-

car que "cuando apareció la producciónde alimentos, el promedio de acelera­ción tecnológica (y cultural) fue muchomás rápido de lo que se hab ia pensado"(Radiocarbon dating, p. 53). Es obvioque esta tesis no es válida en las regionesen las cuales las limitaciones de agua yde suelo produjeron la perpetuación dela comunidad reducida a un solo pue­blo. Sin embargo, esto puede explicarmuy bien por qué en la zona Andina,en Egipto y en Mesopotamia, el estable­cimiento de la sociedad hidráulica tuvolugar, aparentemente, en dos fases (For­mativo 1 y Formativo 11, podemos de­cir). La segunda fase siguió rápidamentea la primera, o es casi imposible separar­las, y grupos mayores que la unidadlocal se combinaron mediante los pri­meros esfuerzos hidráulicos realizadospor varias comunidades. De esta manera,el criterio de dimensión nos permitedistinguir, en el periodo Formativo delas sociedades hidráulicas, un tipo depoblamiento único (Local 1) y un tipode poblamiento múltiple y de ciudad­estado incipiente (Local 11).

En lugares semiáridos, tales como elnorte de China, los agricultores de se­cano primitivos probablemente practi­caron primero la agricultura de regadioa lo largo de pequeñas corrientes deagua y después en los grandes ríos ydeltas, a la vez que continuaban culti­vando, y en ocasiones aumentando, leextensión de sus tierras no hidráulicas.Semejante desarrollo traeria consigola formación de sociedades hidráulicasde tejido suelto, no compactas. La con­quista agro-hidráulica de las regiones

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áridas, que con frecuencia condujo alestablecimiento de formaciones hidráu­licas compactas, puede haber sido rea­lizada por representantes de sociedadeshidráulicas de tejido suelto que habíanrecibido su experiencia hidráulica ini­cial en lugares semiáridos, o puede habersido llevado a cabo por agricultores desecano. Esta última forma de transiciónpuede haber tenido lugar, principalmen­te, en áreas en las cuales la agriculturade inundación era posible. Pero, cuandolas circunstancias lo permitieron, parecerazonable asumir que existió interac­ción entre las primeras sociedades hi­dráulicas compactas y no compactas.

En términos de densidad hidráulica, laformación de las sociedades hidráulicasprobablemente ocurrió en formas diver­sas. Seguramente una variedad de jefes(guerreros, civiles, religiosos) encabeza­ron y se beneficiaron de la revoluciónhidráulica.

En vísperas de esta revolución puedenhaber existido formas diversas de pro­piedad (ciánica, privada y comunal)_Pero el nuevo desarrollo favoreció elcontrol del gobierno sobre los artesanosespecializados y sobre el intercambio,junto con el control gubernamentalsobre la mayor parte de la tierra culti­vable.

b. Desarrollo regionale interregional ("Imperio")

Al considerar la región hidráulica comoyuxtapuesta a la comunidad local ycomo una unidad ecológica mayor,que se abastece del agua de un sistema

fluvial o de una parte completa de él,encontramos el tipo regional del desa­rrollo hidráulico en correlación con elcrecimiento máximo de las sociedadeshidráulicas compactas. Lo atestiguanasí las ciudades estados o estados terri­toriales de la costa del Perú, de la anti­gua Mesopotamia y del Egipto pre-tinitay dinástico. Los estados territorialesdel período Chou de China rara vezsobrepasaron sus orígenes hidráulicos"sueltos:':" pero a menudo aumentaronsu densidad hidráulica. El estado Ch'indel noreste, que en 221 a. de C. unificó"todo bajo el cielo," comprend ía dosáreas hidráulicas muy compactas y pro­ductivas: la cuenca Roja de Szechuan yel Shensi central con el fabuloso siste­ma de regadío de Chénq-Kuo.

La fusión de varias regiones hidráulicasen conformaciones "imperiales" esti­muló a veces la creación de canales denavegación para su intercomunicación,como el Gran Canal Chino. Pero en laesfera de la agricultura hidráulica latendencia dominante fue otra. Dadoque las viejas áreas claves generalmente

4 Uf) nUf!VO examen de este problema me ha convencido deque la China de los comienzos históricos (pre-Chou V Chou Ino era una sociedad feudal con rasgos hidráulicos, sinouna sociedad hidráulica propiamente dicha. Las condicio­nes d!!1 clima v dot terreno hicieron de las empresas hidrau.ricas un requisito básico para el poblamiento permanenteV la prosperidad agricola en la cuna de la civilización chi­na (las cuencas fluviales y los llanos del norte de China).Es muvjiqnificativo que durante el oenodo Chou las do­naciones de tierra no se hicieron a los vasallos que rcnoranservicios limitados V condicionales. sino a los funcionariosde quienes se esperaban servicios ilimitados sin concí¡c¡o­nes . De esta rnaner a. estas tierras no -onstttuveron feudossino "tierras de empleados", una forma de posesión queno es rara bajo el despotismo Orinntal.

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alcanzaron el punto de saturación desu crecimiento hidráulico en el períodode desarrollo regional, el estado despó­tico, aunque afanoso por desarrollarempresas hidráulicas en nuevas áreas(donde tales empresas eran posibles yproductivas), afirmaba su poder imperialadquiriendo, siempre que se presentaracomo ventajoso, el máximo de territo­rio con bajo potencial hidráulico, rega­d ío en pequeña escala y cultivo desecano puro y simple. En consecuencia,los grandes imperios de regadío eran,por lo general, sociedades hidráulicas"sueltas", no compactas. Comparadascon las condiciones del desarrollo hi­dráulico regional, el período de fusióninterregional generalmente representabaun coeficiente más bajo de densidadhidráulica.

La complejidad del sistema de propiedadcambió de manera distinta. Con la ere­ciente extensión y con las comunica­ciones interregionales, las condicionessimples de propiedad tendieron a sersemi-complejas, y en ocasiones, aunqueraras veces, tendieron a ser complejas.Por razones obvias, las regiones conadministración compacta, que dispo­n ían de una burocracia numerosa, semostraban más resistentes a permitirque el artesanado profesional y el inter­cambio cayeran en manos de la iniciati­va privada. En la sociedad Inca la succiónhidráulica fue tan efectiva que, inclusobajo las condiciones del imperio, elartesanado y en especial el comerciobasados en la propiedad privada fueroninsignificantes.

Sin embargo, el caso lnce parece sermás bien la excepción que la regla. Enestados territoriales interrelacionadosmás pacíficamente (por ejemplo, la In­dia budista y el período Chou tardíode China) y en la mayoría de los impe­rios hidráulicos, se abrieron nuevas eimportantes posibilidades industriales ycomerciales. Lo que podría llamarse la"ley de los beneficios administrativosdecrecientes" indujo a las autoridadesa permitir un aumento sustancial delos artesanos y mercaderes privados. Deesta manera, durante el período de fu­sión, las sociedades hidráulicas semi­complejas reemplazaron en muchaspartes del mundo a las sociedades hi­dráulicas simples del período de desa­rrolio regional.

Sociedades semi-complejas, pero nocomplejas. Los imperios y cuasi-impe­rios del altiplano mexicano, del CercanoOriente y de la India, así como el mun­do hidráulico marginal de los Mayas deYucatán, favorecieron el artesanado yel comercio no gubernamental; pero noconvirtieron en privado el sistema depropiedad de la mayor parte de la tierra.El establecimiento de terratenientesprivados en China (que estimuló grande­mente la intensificación de la agricultu­ra) siguió siendo, hasta los años recientesde la transición, un caso excepcionalde desarrollo complejo de la propiedad,mientras que en el otro extremo de laescala institucional la sociedad incasiguió siendo un caso excepcional dedesarrollo simple de la propiedad.

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c. Crecimiento, estancamientoepigonismo V retroceso institucional

De esta manera, el progreso de las con­diciones regionales a las interregionalesy a las cuasi-imperiales, aumentó lalibertad del hombre del control guber­namental (algunos eruditos dirían,exagerando, de la "esclavitud estatal").Pero este desarrollo raras veces liberó alos pueblos de los lazos de las reglamen­taciones oficiales y semi-oficiales; nofue acompañado, tampoco, por una ex­pansión de la agricultura hidráulica.

Resultó peor, todavía. Apareció unatendencia al estancamiento hidráulicoque llevaba a la regresión. El coeficientedel manejo agrícola disminuyó relativa­mente cuando el despotismo Orientalextendió su territorio no-hidráulico ysu territorio cultivado con métodoshidráulicos permaneció igual. El coefi­ciente disminuyó absolutamente cuandodisminuyó la cantidad de tierra cultiva­da con métodos hidráulicos. A vecesesto sucedió por razones internas, cuan­do los gobernantes concedieron menosimportancia a mantener los estandardsdel manejo de la tierra que a reforzarlos métodos de explotación fiscal. Aveces sucedió por razones externas,cuando grupos "bárbaros," extraños alsistema hidráulico, se situaron comoconquistadores de una sociedad hidráu­lica.

En el primer caso la regresión pudo sercombatida en ciertos intervalos. En elsegundo caso la regresión pudo dismi­nuir la eficiencia de los sistemas hidráu-

Iicos durante largos períodos. Estoúltimo ocurrió en escala gigantesca enel Viejo Mundo cuando, a mediados delprimer milenio después de Cristo ycomo consecuencia de una gran revolu­ción en la guerra por medio de la caba­llería (Wittfogel y Feng, 1949, pp. 505tt.), una red de sociedades Orientalesdespóticas se extendió sobre el CercanoOriente, la India y China.

Las relaciones entre madurez, estanca­miento y retroceso no son fácilmentedefinibles, pero pueden sugerirse algu­nos rasgos importantes (véase Wittfogel,OS, capítulo X, D 1, a y b). El creci­miento en magnitud de una unidad so­ciocultural no implica necesariamenteun crecimiento institucional y culturalparalelo. La interacción laxa entrenumerosas unidades independientes esmás estimulante que el aislamiento yque la fusión imperial que tiende a con­ceder toda la iniciativa de experimentoy cambio a un solo centro. Esto explica,probablemente, el hecho de que losmejores representativos de la civiliza­ción Oriental alcanzan la cúspide de sucreación cuando forman parte de unconjunto de estados territoriales conrelaciones laxas.

Prácticamente todas las grandes ideaschinas sobre el tao, la sociedad, el go­bierno, las relaciones humanas, la gue­rra y la historiografía, cristalizarondurante el período clásico de los estadosterritoriales y en los comienzos delperíodo imperial. El establecimientodel sistema de exámenes y la reformu­lación con tendencias psicológicas del

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confucionismo, siguieron a la reunifi­cación del Imperio, al cambio del centroeconómico de gravedad al Valle delYangtsé y a la construcción de un Niloartificial, el Gran Canal. Otros cambiossignificativos ocurrieron durante losúltimos periodos de la China imperialen el teatro y en la novela popular; perofueron debidos en gran parte a unanueva influencia: la completa subyu­gación de China por dos dinastías con­quistadoras "bárbaras." Y ninguno deellos afectó los fundamentos confucio­nistas del pensamiento chino.

El cI ímax de la expresión creadora enla India está situado en la misma forma.La religión hindú, el estado, las leyes ylos patrones de la familia se originarony alcanzaron su madurez "clásica"cuando la India era un tejido de estadosindependientes, o bien durante la pri­mera fase de la unificación imperial.

Las sociedades de conquista dominadaspor los árabes en el Cercano Orienteempezaron en un nivel "imperial." Pero,nuevamente en este caso, las grandesideas sobre la ley, el estado y el destinodel hombre, fueron formuladas no alfin sino al principio y en el período me­dio de la sociedad islámica.

Sin embargo, supuesto un marco dado,los cambios creadores no pueden pro­ducirse indefinidamente. Cuando lasposibilidades de desarrollo y diferencia­ción han sido realizadas en su mayorparte, el proceso de creación tiende adebilitarse. La madurez se convierte enestancamiento. Con el tiempo, el estan-

camiento se convierte en repetición es­tereotipada (epigonismo) o en retroce­so. Las conquistas y la expansión terri­torial favorecen la transculturación.Pero los cambios subsiguientes no alte­ran seriamente los patrones existentesde la sociedad y de la cultura; sus con­secuencias son pequeñas. Y, eventual­mente, también producen estancamien­to, epigonismo y retroceso.

La tendencia hacia el epigonismo y elretroceso puede combinarse con unatendencia hacia la reducción de la in­tensidad hidráulica y el aumento delas restricciones personales. Tal fue loque ocurrió en las sociedades Orientalesde conquista en el Viejo Mundo. Entérminos de dirección, de libertad per­sonal y de creación cultural, la mayorparte de las sociedades hidráulicas delperíodo "tard ío" del Imperio se movie­ron probablemente en un plano inferioral alcanzado en los días del florecimien­to regional y de los comienzos delImperio.

5. Las sociedades hidráulicas que pierdensu identidad institucional

A la sombra del estado hidráulico no crecieronfuerzas independientes suficientemente fuer­tes para transformar el orden agrario en unasociedad industrial. En algunas sociedades hi­dráulicas sí se dieron, pero, por lo general, enestos casos la transformación tuvo lugar comoresultado de agresión externa y de conquista.Estas sociedades experimentaron cambios dediversificación más que cambios de desarrollo.Recientemente, muchas sociedades hidráulicas

ESTU o lOS' G EN ER ALES 33

han comenzado a perder su equilibrio institu­cional debido a que fueron conmovidas funda­mentalmente por el impacto imperialista y noimperialista de la sociedad industrial moderna.En un sentido específico, son sociedades hi­dráulicas en transición.

a. Cambiosde diversificación

En el área mediterránea se produjerondiversos cambios de diversificación, queexpandieron y contrajeron el mundohidráulico desde los tiempos de Creta yMicenas. Este proceso estaba en marchacuando la influencia griega en el oestede Asia floreció y sucumbió; cuando elestado despótico helen ístico de la Romaoccidental se desplomó bajo los ataquesde los bárbaros no orientales; cuandolos reyes feudales de Castilla y de Ara­gón destruyeron el despotismo Orientalde la España musulmana, y cuando loscruzados representativos de la Europafeudal paralizaron a Bizancio.

b. La sociedad hidráulicaen transición

Un estudio comparativo del desarrolloen el mundo hidráulico no puede sos­layar los hechos y las pautas de estoscambios de diversificación (y de aque­llos otros estructurados de manera se­mejante). Tampoco puede subestimarlos procesos de desarrollo que reciente­mente han colocado a la totalidad de lasociedad hidráulica en estado de transi­ción. Marx, quien con significativa in­consecuencia IWittfogel, 1953, p.

351 ss.) mantuvo el concepto asiáticode los economistas clásicos, se interesópor el efecto de la dominación britá­nica sobre la "sociedad asiática" _ Notuvo ninguna simpatía por el imperia­lismo británico, cuya conducta en laIndia calificó de "puerca." Pero encon­tró que, al establecer en la India losfundamentos de una sociedad modernabasada en la propiedad privada, los in­gleses llevaban a cabo "la única revolu­ción social ocurrida en Asia" (Marx,1853)_

Los estudiosos de las peculiaridadesdel desarrollo de la sociedad hidráulicaestán en una posición única para expli­car por qué el Japón, que nunca fuehidráulico, se transformó con relativafacilidad en una sociedad industrialmoderna. Están, también, en una situa­ción única para estudiar los cambiosque, bajo la influencia directa o indirec­ta del Occidente, tuvieron lugar duranteel siglo XIX y principios del XX en laIndia, en Turqu ía y en Rusia. Estánen excelentes condiciones, asimismo,para contestar a la pregunta planteadaen 1906, en una discusión cargada dedestino entre los jefes marxistas rusosPlekhanov y Lenin, sobre si la Revolu­ción rusa, dirigida irresponsablemente,podría conducir a una "restauraciónasiática". Es decir, a la restauración deldespotismo Oriental. La importancia deesta pregunta para la valoración de laRusia y la China contemporáneas, esevidente.

Estudiando consciente y objetivamentela estructura y el desarrollo de la socie-

34 REVISTA DE ADMINISTflACION PUBLICA

dad Oriental, podemos probar de nuevo,con nuevas respuestas y nuevos proble­mas, el valor científico (y humano) de

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Wittfogel, Karl, Ms. Oriental society and Oriental despotismo

EL ESTUDIO DEL DESPOTISMO ORIENTAL COMO SISTEMA DE PODER TOTAL *

S.N. Eisenstadt

Despotismo Oriental

Este libro es la culminación de más de 30 añosde investigación. Es la largamente prometidaarticulación plena de las teorias de las cualesKarl Wittfogel ha dado parciales y veladas expo­siciones en varios ensayos. Wittfogel comenzósu trabajo sobre la historia social y económicade la sociedad china en Alemania en las postrimer ías de los años veinte, continuó ésta cuan­do dejó Alemania y se estableció en EstadosUnidos de Norteamerica. Comenzando desdeel estudio de la sociedad china, ha estado pre­ocupado por el tipo general de estructura so­cial representado por este tipo de sociedad, queha designado como "sociedad oriental" "so­ciedad hidráulica" y últimamente "de;potis­mo oriental." También se ha preocupado,tanto por la expansión de este tipo entre dife­rentes sociedades en el mu ndo como por elanálisis comparado de tales sociedades. Ha de­sarrollado, además, una serie de teor ías sobreel desarrollo de estas sociedades y sobre su es-

Apareció orrqinatrnente en Journal uf Asian Smaics volXVIII pp. 335-446.1958. Traducción de Luis An~onioDur an . Este articulo constituye UIW oc las cruicas máspenc t ranres y cr-rtcrus , a la obra Despotismo Orienta! deKarl Wittf0f-Wl, misma que se puede consultar en castc­llano en la edición de Guad,¡rrarna, Madrid, de 1966N. del O

tructura poi ítica y social. que son representa­das en forma completa en el libro de referencia.

La obra está dividida en diez capitulas, loscuales son:

1) Las bases naturales de la sociedad hi­dráulica

2) Ec:onomía hidráulica. Una economíaadministrativa y genuinamente poi (tica

31 Un Estado más fuerte que la sociedad41 Poder despótico totalitario y no bene­

volente51 Terror total - Sumisión total- Sale

dad total61 El centro, el margen y el submargen de

las sociedades hidráulicas7) Patrones de complcjidad propietaria en

la sociedad hidráulica8) Clases sociales en la sociedad hidráulica9) El auge y la decadencia de la teoria del

modo de producción asiático10) La sociedad oriental en transición

Los capítulos están subdivididos en variosencabezados, la lista de los cuales está dada enuna muy detallada tabla de contenidos la cuales de gran ayuda para el lector. Al final del li­bro hay una muy extensa bibliografia y dosmuy bien ordenados índices: uno general y o­tro de autores y obras.

36 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

¿Cuáles son los puntos principales de suteoría? El mismo ha sintetizado algunos de es­tos puntos en la siguiente forma:

"La sociedad hidráulica es un tipo especialde sociedad agraria. Sus peculiaridadesdescansan en cinco condiciones principa­les:

1) Cultural: el conocimiento de laagricultura.2) Ambiental: aridez o semi-aridez y re­

cursos accesibles de abastecimiento deagua, principalmente ríos, que son utiliza­dos para incrementar la agricultura, espe-­cialmente cereales, en una tierra con defi­ciencia ecu/tere . Una área húmeda en lacual plantas acuáficas comestibles, espe­cialmente arroz, puedan crecer es una va­riante de este patrón ambiental.

3) Organizacional: cooperación en granescala.

4) Poi ítica: el aparato organizacional delorden hidráulico está ya establecido o porestablecerse, por los 1íderes del Estado,quienes dirigen sus actividades vitales in­ternas y externas: defensa militar y man­tenimiento de la paz y el orden.

5) Social: una estratificación que separalos hombres del gobierno hidráulico de lamasa del pueblo. El surgimiento de unaburocracia profesional de tiempo comple­to distingue la sociedad hidráulica primi­tiva (encabezada la más de las veces porfuncionarios de medio tiempo) de lasformas de Estado centralizado de las so­ciedades hidráulicas (encabezadas poroficiales de tiempo completo), las cua­les pod ían no tener clases secundarias irn­portantes basadas en la pi opiedad privada,mueble o inmueble (sociedad hidráulicasimple), o que bien podían tener clases se-

cundarias basadas en la propiedad privadamueble, tal como artesanos o comercian­tes (sociedad hidráulica semi-compleja), oclases secundarias basadas tanto en la pro­piedad privada mueble como inmueble(sociedad hidráulica compleja)."

El tipo hidráulico de sociedad agraria nose limita a China. La evidencia histórica indicaque civilizaciones agrarias con control guber­namental directo del agua se originaron variosmiles de años antes de la Era Cristiana en elCercano Oriente, Egipto y Mesopotamia. So­ciedades similarmente estructuradas emer­gieron en India, Persia, Asia Central (Turques­tan), muchas partes del sudeste de Asia y Java,Bali y el antiguo Hawai.

En el hemisferio occidental tales socieda­des florecieron antes de la conqu ista españolaen la zona andina (culminando ah í en el granimperio de irrigación de los Incas), en meso­américa (particularmente en la región del La­go de México) ven el suroeste de los EstadosUnidos, en Arizona (Hohokam) y, en una es­cala tribal en Nuevo México, entre los indiosPueblo.'

Una parte de la teoría trata con el origen yorganización de obras hidráulicas y la influen­cia de esta organización sobre la estructura delgobierno y otras instituciones de la sociedad,y sobre el desarrollo de un tipo socio-poi íticoespec ífico de "despotismo oriental". Aqu íencontramos la discusión sobre los orígenesde las obras hidráulicas centralizadas entre losPueblo, los Chagga, en Egipto, Mesopotamia,

1 Este resumen fue tomado del libro de Wittfogel, ChinaseSocietv : an Histories! Sumev JAS, XVI, {mayo 1957},344.

ESTUDIOS GENERALES 37

China, los imperios Inca y Maya y similarmen­te, aunque no con desarrollos idénticos, en In­dia, Medio Oriente, Rusia y 8izancio (ver ca­pítulo 6 de la obra).

Wittfogel intenta mostrar cómo la necesi­dad de obras hidráulicas, en todos esos casos,provocó el surgimiento del control administra­tivo gerencial, sobre la base del cual sedesarrolló el control y las instituciones despó­ticas.

El segundo -y me parece el más irnpor­tante y significativo--· aspecto de la teoria tra­ta de los procesos sociales y poi íticos en esassociedades despóticas. La principal tesis esque "el Estado es más fuerte que la sociedad".El autócrata o déspota es un gobernante abso­luto cuyas reglas van de acuerdo a sus propiosdeseos e intereses. No existe ninguna otrafuerza importante o poi íticamente indepen­diente en la sociedad que pueda competir conél o impugnar su gobierno. Su gobierno no esimpugnado ni por las "leyes naturales o tradi­ciones culturales" ni por la fuerza de cualquiergrupo de la sociedad, ya sea burocracia, qru­pos agrarios, mercaderes, miembros más cerca­nos al emperador, etcétera.

El único freno contra el ejercicio de suautoridad es la "Ley del Cambio (disminución)del rendimiento administrativo", ley que diceque después de cierta permanencia no esredituable para los gobernantes administrar almismo tiempo muchos grupos sociales activos.

A través de la operación de esta ley sedesarrollan varias formas secundarias --poi iti­camente insignificantes- de autogobierno,tales como se pueden encontrar en la familia,las villas, los gremios y las instituciones ygrupos religiosos. Estos son, en cierta forma,

"democracias de mendigos" que no tienenmayor significación poi ítica. Son dejados enpaz por el gobierno despótico en la medida enque ellos mantienen su orden interno y noponen en peligro la paz y el orden en la socie­dad y la estabilidad del régimen. A los prime­ros signos de acción organizada o rebelión elgobierno actúa para aplastarlos cruelmente.

Por la fuerza de la centralización delpoder, grupos o criterios no poi íticos no pue­den llegar a tener significación poi itica ysocial. Las instituciones religiosas están, enuna forma u otra, incorporadas a la estructuramonol itica de la burocracia y son controladaspor el gobernante. Varios grupos podríanposeer extensas propiedades ~ya sean territo­riales o monetarias-, pero tales propiedades noservirían como base de organización o poderpoi iticamente independiente. Las autoridadespoi iticas saben cómo controlar esa propiedad,cómo hacer que los poseedores de esas propie­dades estén inseguros hasta la obviedad decualquier posibilidad de su desarrollo comofuerza poi itica independiente. Similarmente,la estratificación social en estas sociedadesno está basada en la propiedad o la fuerzaeconómica, sino más bien en la proximidad alos poseedores del poder poi ítico. Hay buro­cracia propietaria, capitalismo burocrático ypatriciado burocrático.' Propiedad y capitalson sólo de importancia secundaria, si es quela tienen, en el sistema de estratificación deestas sociedades.

Dentro de las sociedades hidráulicas pue­den existir muchos antagonismos sociales,

Bureeucretic qentrv !13 sido tr aducido ti:lll1bi':1l corno"Dliqaruu ia ruro!" en el libro dI' S. N. Eisc ns tadt Los sis­lemas potinccs de las imperios, M¡¡(Jrld, Eriu. Rovis ta di'

Occidente" N . d(~1 D.

38 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

pero no hay lucha de clases. La definición deun antagonismo social es: un conflicto puedeser considerado como social cuando involucraa miembros de diferentes grupos sociales ycuando trascienden esencialmente de unaposición social a ellos concerniente. Pero unconflicto social que se limita a pocas personasno puede razonablemente ser llamado luchade clases. Tales conflictos pueden tener lugarentre muchos grupos en las sociedades orien­tales: los diferentes grupos pertenecientes a losgobernantes, la burocracia, los eunucos, losmilitares y grupos religiosos, así como entrelos gobernados (en familias agrarias, comer­ciantes urbano", etc.1 Sin embargo, r.o haylucha de e/ases.

La lucha de clases involucra acción demasas. Así, una lucha puede alcanzar unpunto donde desafía las condiciones poi íticasy sociales existentes.

Tales conflictos de clase son un prerrequi­sito básico para el desarrollo de la libertadpoi ítica solamente en las sociedades occiden­tales. En Occidente (en ciudades-estados y ensociedades feudales y modernas) los poseedo­res de propiedad territorial o monetaria puedenorganizarse en grupos poi íticamente indepen­dientes y desenvolver la competencia entreestos grupos y entre ellos al gobernante. Através de esta competencia poi ítica las ins­tituciones representativas y la libertad poi íticainstitucionalizada fueron modelas y desarro­lladas.

En las sociedades hidráulicas, por el con­trario, hay solamente "burocracia monopolis'ta". Porque esta sociedad hidráulica se carac­teriza por el Terror total-Sumisión total- So­ledad total Itítulo del capítulo VI. La soledad

es compartida tanto por los gobernantes comopor los gobernados. El gobernante está tam­bién finalmente aislado porque no puedeconfiar en nadie ni depender de nadie. Ocu­rren, por supuesto, muchos cambios dinásticosy rebeliones, sublevaciones y cambios dinásti­cos que realmente no son personales, los cua­les no modifican el patrón básico de gobiernodespótico.

Hay, por supuesto, muchas diferenciasentre los disntintos tipos de sociedades hidráu­licas, distinguiéndose de acuerdo con su perte­nencia al Centro margen o submargen de lassociedades hidráulicas (cap. 6). Pero en todasestas sociedades -con la excepción de algunostipos mixtos marginales- las caracteríticasbásicas de gobierno despótico pueden ser en­contradas y no hay forma de cambiarlas.

En el último capítulo de su trabajo el autortrata' con la sociedad oriental en transición. Elhace aqu í una análisis general de algunos con­ceptos básicos de cambio y evolución sociales,y entonces trata más bien con el impacto de lacivilización occidental sobre estas sociedades.

Wittfogel intenta realizar las condicionesbajo las cuales los cambios que se habíandesarrollado bajo el impacto de la civilizaciónoccidental pueden ser tan profundos comopara dar algunas oportunidades al desarrollode instituciones democráticas, y las condicio­nes cuando los cambios son tan superficialescomo para hacer que el desarrolio de talesinstituciones sea muy dudoso.

En el capítulo IX el autor trata con elAuge V decadencia de la teoria del modo deProducción Asiático; da un resumen de los

ESTUDIC'S GENERALES 39

principales intentos para definir tal sociedaden los siglos XV 111 Y X IX, Y su relación condiferentes teorías evolucionistas. La parte másgrande del capitulo está dedicada al análisis delas actitudes marxistas hacia el fenómeno deespeciales tipos sociales y modos asiáticos deproducción. Wittfogel muestra cómo en ciertosaspectos de su pensamiento Marx estaba muycerca del reconocimiento de las característicasespecificas de la sociedad asiática y cómo estofue tomado en alguna extensión por diferentesmarxistas. Pero estos conocimientos fueronabandonados por causa de exigencias de suti­lezas ideológicas y conflicto poi itico.

El no reconocimiento de las caracter ísticasespecíficas de la sociedad asiática -caracte­r isticas que desmienten el predominio de con­flictos de clases- ha derivado en un dogmaideológico del comunismo soviético y de lossinólogos historiadores rusos.

II

Para poder entender plenamente la génesis yorientación de la teoría, que fueron presenta­das en forma breve, es importante entendersu contexto intelectual y sin orientaciones.Estas teorías y exposiciones no están encami­nadas sólo a presentar explicaciones puramen­te científicas de ciertos fenómenos históricosy sociológicos. Quizá su principal propósito,como lo observa el autor, es servir como unamejor arma contra el marxismo y el comunis­mo soviético. Aunque muchas de estas teoríasfueron desarrolladas por el autor cuando eramarxista, tienen ahora para él una mejor for­ma de refutación de los principales dogmas"cient (ficos." ideológicos y poi íticos, y lascreencias del marxismo y el comunismo; deesta forma, las teorías son también vistas porel autor como las mejores armas en la batalla

contra el totalitarismo moderno y para salva­guardar la libertad poi (tica humana.

Esta refutación de dogmas marxistas estáhecha en dos niveles principales. El primeropuede ser llamado nivel científico; aquf \Nit!­fogel trata de mostrar que la proposiciónacerca del predominio de conflictos de clasecomo el factor más determinante de la estruc­tura social y el curso de la historia humana noes verdadero. En las sociedades occidentales esel Estado la fuerza social predominante y es laproximidad al gobernante -y no a la propie­dad -- lo que determina, en gran extensión, elstatus social y el poder. En la misma forma, laproposición marxista-comunista de un desarro­llo unilineal de la estructura de clase y las rela­ciones a lo largo de la historia no es sostenible.Especialmente significativo, desde este puntode vista, es el hecho que las sociedades orien­tales no han pasado a través de la etapa feudaly que tampoco han desarrollado una estructuracapitalista mdependiente.?

Ec el segundo nivel el autor trata con lasproposiciones marxista-comunistas en un nivelideológico. Aquí parece volver sobre ellas.Contrariamente a los dogmas marxistas usua­les, Wittfogel afirma que solamente dondeexisten conflictos y relaciones independientesde clase hay grupos sociales organizados sobrela base de la propiedad, profesión, etcétera,que llegan a ser poi iticarnente significativaspara que la libertad poi ítica pueda prevalecer.En las sociedades sin conflictos, en las queprevalece el despotismo mono! ítico, no sepuede desarrollar la libertad poi ítica y sola-

2 De acuerdo con witt toqet, el sistema ocuttco dRI periodoCtrou en China no fue feudal sino "hidráulico."

40 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

mente la servidumbre puede prevalecer. Laculminación de tales desarrollos pueden serencontrada en los totalitarismos modernos,especialmente en los Estados comunistas.

Cualquiera que sea la extensión del éxitoalcanzado por Wittfogel en la refutación de lastesis marxistas, tal éxito no necesariamente sig­nifica que todo su análisis pueda ser aceptadocomo científicamente válido. Antes de señalaruna apreciación crítica de estas teorías seríamejor, quizá, mencionar primero que, a miforma de pensar, son los fundamentos de laverdad los que pueden ser encontrados en elanálisis de Wittfogel.

El primer elemento de tal verdad se en­cuentra en su refutación al esquema de desa­rrollo unilineal de las sociedades y las culturas,y la reseña de muchas evidencias para laexistencia de diferentes patrones de desarrollode las sociedades humanas. En tanto que estonos es muy novedoso y mientras que nosotrosno necesitamos aceptar todo sobre la tipologíade Wittfogel de las diferentes sociedades, nohay duda de que esta tipología puede servircomo un buen estímulo para el análisis dedistintos aspectos del desarrollo social ycultural.

Segundo, no hay duda de que existe unelemento muy fuerte de verdad en el énfasissobre la autonom ía de la esfera poi ítica ysobre la posibilidad de un predominio relativode esta esfera en ciertas sociedades. Algunaspartes del anál isis de Wittfogel sobre lasformas en las cuales los conflictos poi íticos yla influencia en el poder, aspectos de la vidainstitucional de las sociedades "orientales"(especialmente algunas de las condicionesagrariasl, así también como su análisis sobre

diferentes canales de la competencia y losconflictos poi íticos, son estimulantes y enmuchos detalles me parecen aceptables. Esdudoso saber cuál de estos puntos de verdadva más allá de los principios que pueden serencontrados, por ejemplo, en el análisis deMax Weber; pero aquí hay muchos ejemplosadicionales y análisis detallados, que soninteresantes y estimulantes. Por último,hay cierta veracidad en la explicación de Witt­fogel sobre las diferencias entre los patronesinstitucionales de Oriente y Occidente, espe­cialmente desde el punto de vista del desarro­llo de las fuerzas poi íticas independientes einstituciones representativas. La explicaciónde Wittfogel de estas diferencias en términosde la omnipotencia o predominio relativo delEstado en la sociedad oriental es una legítimahipótesis parcial, aunque obviamente, en gra­do considerable, esto no es la explicacióntotal. Se tiene solamente que recordar el aná­lisis de Weber de las religiones del mundo enrelación con el desarrollo del capitalismo olos intentos de Hintze de explicar los orígenesde los sistemas representativos para ver que lamayoría de éstos son solamente análisis deun factor o un aspecto adicional.

Ciertamente es una gran pena que el pro­blema de las relaciones entre éste y otros fac­tores no solamente no han sido analizados,sino ni siquiera sistemáticamente presentados.

De alguna forma, este problema esta rrn­pi ícitamente negado por el anál isis de Witt­fogel. La importancia básica del Estado y laautonom ía despótica como los únicos deter­minantes de las instituciones poi íticas y socia­les, y su desarrollo en las sociedades orientales,fluyen a través del libro.

ESTUDIOS GENERALES 41

De acuerdo con Wittfogel, esto prevee dela mejor guía para el análisis de estas socie­dades y es aquí donde una de las debilidadesbásicas de libro puede encontrarse.

111

Nosotros no tratamos aqu í, en gran medida,con la crítica que puede dirigirse contra elanálisis de Wittfogel sobre las condiciones delas cuales surgieron las sociedades hidráulicaso su análisis sobre la influencia del estableci­miento de obras hidráulicas sobre las institu­ciones de la sociedad. En su volumen, Wittfogelpresenta estas hipótesis como tentativas ylas abre a la corrección y reelaboración. Pero,en general, parece dudoso que puede encon­trarse un tipo uniforme, general, de sociedades"hidráulicas" o "despóticas orientales", v arn­bas -la hidráulica y la despótica oriental­están estrechamente relacionadas. En muchassociedades orientales, como en algunos paí­ses del Medio Oriente, la agricultura no estábasada en obras hidráulicas y el despotismopuede fácilmente desarrollarse sin estas mis­mas obras. Aún más importante es el hecho deque en muchas sociedades hidráulicas la ad­ministración de obras hidráulicas no siempreestán necesariamente en manos de la burocra­cia central. Eberhard ha mostrado que enChina muchas de estas obras estuvieron enmanos del patriarcado local y Wittfogel nolo ha refutado.

Así, puede decirse que el todo "hidráu­lico" y el aspecto de desarrollo del análisis deWittfogel está muy abierto a correcciones bá­sicas.:' Pero no menos importante, a mi enten-

3 Al respecto, ver el simposio sobre "Irrigation Ctvrueetíon.A comparativa study". Pan American Unían Social So­cierce Monographs (Washington) D.C., 1955, especialmen­te los escritos de Beals y Steward.el articulo precedente de Wittfogel forma parte de estesimposio. N. del D.

del', son las Criticas que se tienen contra suanálisis del proceso poi ítico en estas socieda­des. Nos parece que su análisis es sumamenteinadecuado cuando trata con aspectos princi­pales del proceso poi ítico, especialmente conla extensión de la influencia de diferentesgrupos sociales sobre la estructura poi ítica yen las actividades gubernamentales en estassociedades, y con los impactos de los cambiossociales sobre esta estructura poi ítica.

Perm ítasenos examinar estos problemascon algún detalle. Es, por supuesto, verdad queen muchos de estos países no hab ía represen­tación poi ítica organizada de diferentes gru­pos basados en el patrón occidental, pero estono necesariamente significa que los distintosgrupos activos no pudieran y no trataran deejercer algunas influencias sobre poi íticas me­diante la burocracia, las cofrad ías e institucio­nes religiosas, y que sus intereses no havansido tomados en cuenta aún contra los inte­reses del déspota o del grupo gobernante. Esbien conocido que en muchos casos el empe­rador y la burocracia ten ían que buscar apoyoen diversos grupos a los cuales ellos habíanhecho mayores concesiones y que efectiva­mente limitaban el poder despótico del gober­nante (aun sin disminuir los símbolos externosde este poder). La gran dependencia de losemperadores de algunos Estados (Bizancio,Persia Sasánida, etc.) sobre los grandes noblesmuestra los intentos gubernamentales por li­mitar su poder y favorecer el desarrollo deuna pequeña aldea; este es un buen ejemplode esta clase.

Lo mismo se aplica a las relaciones de losgobernantes con la burocracia y los diversosgrupos religiosos. En muchos de estos paísestales grupos intentaron, y frecuentemente,

42 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

aunque no siempre, lograron con éxito ganar­se relativa preeminencia y control sobre elemperador, influenciando sus poi íticas deacuerdo con sus intereses; en respuesta, el em­perador intentaba el control sobre ellos. Esverdad que esta influencia fue ejercida me­diante los canales poi íticos e instituciones del"despotismo autocrático", como cofrad ías,cortesanos, burocracia, etcétera. Pero esto nosignifica que esta influencia no fuera real osignificativa desde el punto de vista del siste­ma poi ítico. La burocracia o los grupos mili­tares y religiosos no siempre fueron fácilmentecontrolados por el gobernante despótico yellos algunas veces llegaron a ser gobernantesefectivos en la sociedad.

Esto es quizá el problema de mayor im­portancia para la propia evaluación de la tesisde Wittfogel. El mismo reconoce que puedensurgir varias tensiones y conflictos entre elrey o los reyes y las burocracias y que losreyes algunas veces emplean especiales tiposde personas -tales como eunucos- para con­trolar a la burocracia; pero estos son vistospor él como conflictos relativamente meno­res. Finalmente, la estructura monol ítica delos gobiernos despóticos prevalece.

Sin ennbargo, me parece que podría sermucho más fructífero observar la escena po­Iítica y el desarrollo que tuvo lugar en estassociedades, como un conflicto continuo, en­tre los reyes y la burocracia, un conflicto queno solamente trata con detalles y beneficiospersonales, sino que se extiende a materias deorientaciones poi íticas. Los sabios confucia­nos y literatos, en China, desarrollaron orien­taciones poi íticas específicas; orientaciones

culturales y pacíficas que representaban, enalguna forma, cierta pasividad poi ítica, y eranfrecuentemente opuestas a las poi íticas másactivas y militantes de muchos gobernantes. Ylos reyes frecuentemente trataban de encon­trar apoyo entre grupos budistas y taoístas encontra de los discípulos de Confucio. En ver­dad, usualmente se habían desarrollado algu­nos modus vivendi entre los gobernantes y losconfucionistas, aunque como burócratas indioviduales fueran algunas veces decapitados yexpulsados por los gobernantes; por lo demás,las orientaciones poi íticas generales de losliteratos fueron totalmente olvidadas. Enforma similar, en el Imperio Bizantino la bu­rocracia civil de la capital, en el periodo cru­cial de finales del siglo X y principios del XI,se opuso a los gobernantes militares aristócra­tas que habían tomado el trono. En general,había sucedido que los gobernantes, quienesen ciertas etapas de desarrollo de sus imperioshabían creado o estimulado a la burocraciacomo un instrumento de su poi ítica, se en­contraban opuestos a ésta, contrariados porlos vastos intereses de la burocracia y por suspropias necesidades de encontrar un hombrepoderoso adecuado para la realización de supoi íticas. El desarrollo de elementos seudo­feudales y de la amplia práctica de tributaciónrural en el último Califato son ejemplos deesto.

Un problema especial en este contextogeneral es el problema de las relaciones entreel patriciado y la burocracia en China, la fa­masa controversia Eberhard-Wittfoqel, Sinennbargo, Wittfogel muestra exitosamente quelas posiciones poi íticas y burocráticas podríanhaber sido un factor muy importante autóno­mo e independiente de status y poder; Witt­fogel no trata comunmente con problemas

ESTUDIOS GENERALES 43

implicados por el análisis de Eberhard de lacontinuidad de familias patricias a través delos cambios dinásticos, su fuerte posición enla estructura social y la consecuente depen­dencia de los gobernantes a tales familias o almenos en cada sistema familiar. En tanto esverdad que el patriciado actuó intensamentedentro de la estructura de las institucionespoi íticas despóticas centralizadas, también loes que estas instituciones estuvieron depen­diendo grandemente del patriciado.

Muchas veces podr ía suceder, en muchasde estas sociedades, que los gobernantes, pararealizar sus poi íticas dentro de los 1ímites desu propia orientación de valor, se convirtie­ran más y más dependientes de algunas fuer­zas que se opon ían a ellos mismos. En muchoscasos los emperadores que hab ían favorecidoel desarrollo de algunos centros urbanos po­Iíticos y económicos y burocracias indepen­dientes pudieran por razones poi íticas yeconómicas, de la misma forma ir teniendomás y más dependencia de la aristocracia ruraly del patriciado, o bien de grupos religiososconservadores. En muchos casos la burocraciamisma podría llegar a un grado extenso de"aristocratización" y podr ía limitar fuerte­mente el campo de acción poi ítico de los em­peradores.

Estrechamente conectado con esto hayotro punto, el cual nosotros sólo tocaremosbrevemente aqu í, ya que puede ser tratadocon mayor extensión después. Wittfogel notrata ampliamente con el problema de los di­ferentes tipos de metas de los gobernantes ysu influencia sobre los procesos poi íticos deestas sociedades. Para él su principal meta esgobernar, explotar. Hay muchas diferencias entales metas -que podían ser culturales, mili-

tares, económicas, etcétera-, y cada tiponecesitaba la movilización de diferentes re­cursos y apoyo, de modo que pudiera hacer alos gobernantes dependientes de diferentesgrupos. Así, la afirmación completa de la últi­ma estructura monol ítica de la clase gober­nante del despotismo oriental está abierta auna severa crítica y puede, en mucho, servircomo una clase de hipótesis limitada, nocomo una proposición úti 1 para todas las so­ciedades, en todos los tiempos. Todo esto nosignifica, por supuesto, que no hubiera perio­dos o sociedades en las cuales el gobernantedespótico podría ser el predominante sobrela burocracia y otros grupos sociales. Pero elprincipal problema anal ítico aqu í parecen serlos diferentes grados del predominio del go­bernante o de otros grupos; además de queexiste el problema anterior de cómo estasinfluencias predominan en la estructura insti­tucional de la sociedad oriental. No es unapregunta de sí o nó, sino del grado de relativopredominio en cada elemento.

La misma crítica básica puede ser aplica­da al análisis de Wíttfogel sobre los procesosde cambio, poi íticos y sociales, en estas socie­dades. Es verdad que ninguno de estos cambiosse ha relacionado con los sistemas poi ítícos eindustriales de occidente. Pero esto no signifi­ca que estos cambios fueran significativosdesde el punto de vista de los sistemas socialesanalizados. ¿No es factible que muchos cam­bios en las posiciones relativas de diferentesgrupos dentro de las instituciones poi íticas yla burocracia hayan reflejado los cambios so­ciales básicos en la estructura o composiciónsocial y en la relativa consistencia de los di­ferentes grupos?

Deseo se me permita dar sólo unos pocosejemplos. Uno de éstos ya ha sido dado: por

44 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

un lado el conflicto continuo entre los reyesy los p~queños campesinos, y la nobleza ruralpor el otro. Otro ejemplo puede ser el de lahistoria de la iglesia budista y los conflictosentre los diferentes grupos religiosos en China. 4

Otro más, y muy importante desde el puntode vista del análisis global, puede encontrarseen la historia del califato; en la transicióndel califato Omeya al Abbasida, en la historiainterna de los Abbasidas, y también el califatoFatemida, en el lugar ocupado por movimien­tos poi iticos-religiosos y su extensión mínimatambién por algunos movimientos urbano­social-rel igiosos.5

Otro ejemplo puede ser tomado de la obrade Kracke* sobre la dinastía Sunq, la cual élha caracterizado como un "cambio dentro dela tradición." En este análisis nosotros encon­tramos un enfoque más sutil de la extensióny posibilidades de cambio de la sociedad chinaque en el libro aqu í revisado.

Tales ejemplos pueden multiplicarse fácil­mente. Aqu í también la extensión en la cualdiferentes grupos se sucedían en la influenciade la escena poi ítica y el grado en el cual loscambios sociales, reflejados en las institucio-

4 Ver, por ejemplo, A.F. Wright the role of buddhism inChina, JAS XVI (Mav 1957) 408·414, el cual resume Poiimportante trabajo de J. Gemet. Ver también otros tra­bajos de Wright sobre el Budismo en China.

5 Es interesante hacer notar lo que podemos encontrar en labiblioqraffa de Wellhausen Arab Kingdom, su celebradoensayo sobre los grupos religiOSOs opositores. Ningunamención se hace de las investigaciones de Lewis sobre elismailisrno o su interpretación general de la historia árabeo el trabajo de Cahen sobre las ciudades musulmanas. Unaselección similar puede ser encontrada en bibliografíassobre otros países y sobre tópicos teóricos.

Un sector importante de esta obra, titulada Civil service inear/y sung China, aparecerá en la RAP 48. N. del O.

nes poi íticas, diferían grandemente de caso acaso.

Para entender la dinámica de la poi íticainterna de estas sociedades y regímenes esimportante investigar tales "grados" y las con­diciones bajo las cuales ellos ocurrieron.

IV

A todo esto Wittfogel puede responder que nose afecta su principal argumento. De acuerdocon él dos conflictos y cambios nunca seencuentran sobre el patrón básico de institu­ciones poi íticas de estas sociedades, el patrónbásico de despotismo.

Ninguno de los cambios produce un nue­vo patrón, un patrón símilar a la ciudad-esta­do o a las democracias occidentales en lasque la libertad poi ítica institucionalizadaprevalece. Tal argumento, que está presenteen todo el libro, recuerda mucho la proposi­ción marxista que ningún aumento de cam­bios efectuados a través de la legislación so­cial, a través de la concentración de podereconómico y control en las manos del Estado,etcétera, representa cambios reales en el sis­tema capitalista; como ninguno de ellos trataacerca del socialismo o comunismo.

Esto puede ser verdad pero en alguna ex­tensión también es signíficativo y esto reduceel análisis de la dinámica de los sistemas de lassociedades democráticas occidentales. La mis­ma temática de Wittfogel, cuyo propósito esdar un análisis completo de la dinámica de lossistemas "despóticos orientales", no es tal;porque se impone sobre ellos más bien un sim­ple criterio externo de comparación que eldesarrollo de instituciones occidentales.

ESTUDIOS GENERALES 45

En alguna forma todo esto puede ser ma­teria de definiciones. Si se define un términocomo actividad de clase, de forma que se lesitúa solamente en occidente, entonces ob­viamente no se puede encontrar tal tipo de ac­tividad en otra sociedad. Pero el problemacon una definición no es sólo si es "verdad",sino si tiene significado y ayuda para el aná­lisis detallado del problema.

Mientras que un análisis de las ampliasdiferencias que se dan entre los sistemas poi í­ticos orientales -si nosotros podemos asumirla existencia de este tipo uniforme- y losoccidentales es muy válida, su valor puedeperderse si los instrumentos conceptuales em­pleados en esto bloquean el entendimiento delas dinámicas internas de los sistemas orienta­les mismos. Y el análisis de Wittfogel bloqueaeste entendimiento por su parcialidad, la cualno le permite obviamente dar toda la justicia alas distintas diferencias entre las sociedadesorientales y occidentales, y en todas las dife­rencias entre las sociedades orientales mismas.

Este tipo de comparación con las condi­ciones y problemas modernos puede tambiénverse en el análisis del despotismo orientalcomo un tipo de sistema totalitario. Se tienela sensación de que muchos de los criterios deanálisis son derivados de las observaciones delos modernos sistemas totalitarios y transplan­tados al despotismo oriental. Mientras quealgunos conocimientos profundos muy intere­santes son conocidos en esta forma -espe­cialmente aquellos que encuentran la tradiciónoriental en Estados comunistas-, el análisiscompleto es muy parcial. Así, por ejemplo,Wittfogel reconoce la existencia de los diferen­tes intereses de no interferencia por el Estado,lo que llama "democracia de los mendigos."

Pero no reconoce completamente que la liber­tad de la interferencia del Estado era muyreal en muchas esferas y que esto puede tenermuchas repercusiones sobre la creatividad cul­tural o actitudes y tradiciones sociales.

Estas deficiencias del trabajo pueden tam­bién encontrarse en la forma en la que se pre­senta el material. La suma de conocimientos ymanifiestos de estudio en este libro es enor­me. Pero, aunque éste contiene muchas ideasy análisis muy estimulantes, el total del mate­rial parece sugerir en mejor uso.

Primero, ejemplos sobre diferentes puntosno son siempre ilustrados desde todas las so­ciedades para examinar su relevancia para elanálisis, más bien de escoger selectivamente, ytan lejos como ellos puedan ilustrar mejor unpunto dado. Segundo, con raras excepcionesIy la más importante de ellas, aunque sola­mente en forma parcial, es China, la sociedadde la cual Wittfogel está mejor enterado)nosotros no encontramos aqu í un análisiscompleto de las diferentes sociedades, las for­mas en que funcionan y el lugar de las institu­ciones poi íticas en ellas.

Muchas diferencias importantes entre lassociedades son negadas y los problemas espe­cificas de cada sociedad se pierden a través dela imposición de definiciones rigidas y unita­rias, que no siempre recaban la gran variedadde datos. Este análisis se compara, a mi enten­der, muy desfavorablemente con los primerosartículos de Wittfogel, especialmente aquellospublicados en Archiv Für Sozia/wissenschafand Zitschritt Für Sozia/forschung. En esosescritos podríamos encontrar un enfoque másdinámico y funcional, el cual ha sido aquísustituido por un análisis más rígido.

46 REVISTA DE ADMINISn~ACION PUBLICA

v

La principal debilidad de este análisis pareceoponerse al hecho de que Wittfogel ha retenido(quizá inconscientemente), en gran medida,alguna versión de la teoría marxista conven­cional del gobierno, con alguna adición deGumplowicz y en menor grado de Franz Op­penheimer.

Para él, el Estado (o más bien el Estadodespótico oriental) está basado en la coerción,la explotación y en el ejercicio del terror y lafuerza, con una mezcla de diversos "opios"para el pueblo. La explotación es el principalobjetivo de los gobernantes; terror y fuerzasus principales medios. Este enfoque está en­raizado en algunas de las controversias ideo­lógicas de principios del siglo XX. Es siqnifi­cativo que muchos dogmas de verdad que seencuentran en el análisis teórico general deWittfogel (e diferencia de muchas discusionesde detalles) son refutaciones de algunas deestas proposiciones ideológicas, en las prime­ras décadas de este siglo. Pero este enfoque ylas viejas controversias en las cuales está enra í·zado hace largo tiempo que han sido aban­donadas por los desarrollos sociológicos,socio-pol ítico y antropológico modernos.Ahora parece ser aceptado que las institucio­nes poi iticas son parte de la estructura socialy que son necesariamente dependientes deotras instituciones para su buen funcionamien­to. Ellas dependen de otras para sus recursosmateriales, su legitimación básica y el apoyode poi rticas y actividades. La necesidad dediversos tipos de apoyo se relaciona tambiéncon el hecho de que las instituciones poi [ti­cas de cualquier sociedad conciernan no sólocon el ejercicio del poder, sino también a larealización de diversas metas colectivas, y

que los poseedores del poder poi (tico tengande algún modo justificación de estas metas deacuerdo a los valores básicos de la sociedad.Ellos tienen que movilizar apoyo para suspoi iticas y metas y, a través de tal moviliza­ción, pueden también tomar en cuenta losintereses de al menos la mayoría de los gruposactivos de la sociedad.

La extensión en la cual las institucionespo! íticas son predominantes en la estructurasocial varia grandemente de una sociedad aotra. Aun en aquellas sociedades -como losdespotismos orientales- donde estas institu­ciones son predominantes, dependen de otrosgrupos de la sociedad. Sus actividades no pue­den ser mantenidas sin recursos de los otrosgrupos. Es solamente en Estados de conquistatemporales donde tal independencia eS m ini­ma. Los gobernantes de imperios burocráticosen gran escala, que quieren perpetuar su go­bierno, tienen que ejecutar complicadas poi j.

ticas que necesariamente favorece a unosgrupos más que otros, y deben además movi­lizar continuamente recursos y apoyo de losdiferentes estratos. Es imposible entender susactividades sin tomar en cuenta todos los pr o­blemas conectados con la movilización de talapoyo, el cual no puede ser asignado sólo porla coerción y el terror.

A causa de esto, el funcionamiento de laburocracia en cualquiera de estas sociedadesno puede ser completamente entendido sinsus relaciones con los diversos grupos sociales.Las funciones de la burocracia no son sola­mente las de administrar las obras hidráulicasy movilizar recursos para el gobernante y paraella misma. Aun para ser capaz de esto, la hu­rocracia ten ía que realizar diversas funcionespara los diferentes grupos de la sociedad y

ESTUDIOS GENERALES 47

mediar en alguna extensión entre esos grupos.En tal mediación algunas veces deben de man­tenerse los intereses de estos grupos, en contrade los deseos e intereses de los gobernantes, obuscar algún modus vivendi entre los dos, aun­que este modus vivendi se base principalmenteen favor de los gobernantes.

La teoría simplista del Estado que yaceen el análisis de Wittfogel es paralela a propo­siciones o teorías sociológicas muy deficientes.Sin embargo, nosotros encontramos en ellibro un catálogo de nuevas instituciones so­ciales y detalladas descripciones de algunasde ellas (especialmente de instituciones eco­nómicas) y es muy difícil percibir las formasen las cuales estas instituciones están interre­lacionadas y funcionan como partes de unasociedad. El catálogo de las instituciones laspresenta como categorías separadas, interre­lacionadas solamente a través de la supresióncomún por el Estado. Pero esto no explica laforma en la cual estas instituciones y estassociedades funcionan. Son especialmente defi­cientes sus análisis de las instituciones cultu­rales y rel igiosas.

La rigidez del enfoque de Wittfogel sebasa en su conciencia y sus preocupacionesideológicas. Sin embargo, aunque ha venido acombatir al marxismo, parece que su pensa­miento ha estado demasiado enra izado en élcomo para combatirlo efectivamente. Lo queha hecho es sustituir la interpretación rígida ymonol ítica del marxismo convencional porotra interpretación igual. Sin embargo, el fac­tor básico es diferente -el Estado y sus tareashidráulicas en lugar de la producción econó­mica-; así, la rigidez y parcialidad permanecey vicia, en grado sumo, los propósitos cientí­ficos del análisis. Este libro es otra indicacióndel hecho de que la conciencia Poi ¡tico-ideo­lógica personal intensa y las cruzadas no sonlas mejores guías para el análisis histórico osociológico. Y puede ser aun dudoso que talesanálisis -los cuales pueden caer por sí mismosen la obviedad y el creticismo simple- sirvanaún a sus funciones ideológicas o poi íticas.Si uno quiere escribir acerca del comunismo yStalin el mejor camino para hacerlo no esnecesariamente a través de escritos sobre des­potismo oriental; ni el despotismo orientalni el comunismo moderno obtienen sus pro­pósitos en esta forma.

EL SERVICIO CIVIL EN EL MUNDO ANTIGUO *

William Beyer

Los estudiosos de administración pública hanpuesto atención principalmente a los proble­mas inmediatos y la experiencia de actualidad,no obstante la considerable atención que loshistoriadores han otorgado a las institucionesadministrativas del pasado. En contraste, losestudiosos y profesionales del edificio poi íticoinstitucional han despreciado frecuentementeel alcance de la experiencia y el pensamientoregistrado al hacer sus análisis y considerarsu acción. Una muestra del rico genio de laexperiencia administrativa registrada se puedeobservar aqu í en un breve estudio de la admi­nistración pública en el antiguo Egipto, Atenasy Roma.

Se ha escrito muy poco sobre los iniciosdel servicio civil oficial. El propósito de esteensayo es contribuir modestamente al cono­cimiento de la administración en los gobiernosantiguos.

Debe entenderse que el autor no es niarqueólogo ni historiador, sino simplementeun investigador del gobierno, que por añosha tenido un interés especial en la administra­ción de personal y una necesidad creciente decomprender los problemas y prácticas del per-

Apareció publicado oriqiualruunte en Publie edministretíonreview, 1959. Traducción de Fer nanda Mer az .

sonal público de nuestro tiempo dentro deuna perspectiva histórica más amplia. En vistade que los historiadores han puesto poca aten­ción en el aspecto administrativo del gobierno,el autor ha tenido que reunir el cuadro delservicio civil oficial del mundo antiguo a par­tir de fragmentos sumamente dispersos. No senecesita deci r que no encontró todas las partesdel cuadro.

EGIPTO ANTIGUO

Los registros sobre Egipto se remontan hastael milenio cuarto a.C.; el lapso de su vida na­cional se extiende sobre más de treinta siglos,con contados intervalos de dominación exter­na. Para este propósito nos enfocaremos tunda­mentalmente en el período del Viejo Imperio,de 2900 a 2475 a.C. Este no solamente es elperíodo más antiguo sobre el que tenemosuna cantidad considerable de información,sino también uno de los más brillantes en lahistoria egipcia. En esta época el gobierno deEgipto se encontraba en su mejor dinámica, aun mismo tiempo temerario en su acción ysofisticado en su administración.

Organización del gobierno

El Viejo Imperio era esencialmente un Estadounitario. Tenía tanto gobiernos locales como

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un gobierno central, pero aquéllos eran pocomás que distritos administrativos del gobiernocentral. A la cabeza de éste estaba un rey ofaraón, como se llegó a conocer después. Teó­ricamente era un Dios, así como un gobernan­te poi ítico, que concentraba todo el poder:legislativo, ejecutivo y judicial. En primerlugar, en la jerarqu ía de autoridad, debajo delrey estaba el Visir o primer ministro, quienno sólo presid ía la jerarqu ia administrativaentera, sino que también era el jefe de justiciadel pa ís, con jurisdicción original y de apela­ción, estaba al cargo de la oficina central deregistros del estado y servía como arquitectoen jefe del Rey_ Bajo la supervisión generaldel Visir estaban algunos grandes departamen­tos administrativos, entre ellos el tesoro, losgraneros, la agricultura, los trabajos públicos,la armería y el ejército. Incluía también a lostemplos de los dioses del Estado y los templosmortuorios de los reyes.

El gobierno local era ejercido por las pro­vincias o nomos, como las llamaban los grie­gos. Los gubernantes de los nomos, llamadosnomarcas, eran designados por el rey. Eranasimismo gobernantes de cualquier pueblogrande en sus distritos. Cada nomo era en cier­to grado una copia del gobierno central yten ía contrapartes administrativas del último,como el tesoro, los graneros y el ejército. Elnomo ten ía también sus propios asesores, co­lectores de tributo y otros auxiliares adminis­trativos. Estos oficiales desempeñaban tantofunciones centrales como locales. Para tratarlas ofensas locales había tribunales de distrito,pero como sus decisiones pod ían apelarse enla corte superior presidida por el Visir y final­mente al Rey, también formaban una partedel sistema judicial nacional.

La Burocracia de Egipto

El grupo administrativo más alto estaba cons­tituido por parte de los miembros de la propiafamilia del faraón, constituida por una grancantidad de personas. De la misma maneraque otros gobernantes del mundo antiguo, elfaraón poseía no sólo a su compañera princi­pal, sino también un extenso harem, y sus hijosllegaban a veces a centenares. En el ViejoImperio existían altos puestos, tales como elde Visir, "tesorero del rey" y gran sacerdoteen el templo de Heliopolis, la ciudad sagrada.Otra fuente de la oficialidad administrativaera el grupo feudal terrateniente. La calidadde gobernante de un nomo era por lo generalotorgado al mayor terrateniente en la juris­dicción y él, en su oportunidad, asegurabaaltos nombramientos para miembros de sufamilia.

Bajo este grupo de altos oficiales habíamuchos funcionarios intermedios V el más nu­meroso cuerpo de artesanos y trabajadores. Delos primeros, los escribanos formaban un grancontingente. Como su ocupación necesitabaque tuvieran más que el mínimo de educacióny entrenamiento, su origen era generalmentede clase media. Los artesanos y trabajadores,especialmente los últimos, pertenecían alestrato más bajo de la población, siendo mu­chos de ellos esclavos.

¿Cómo se entrenaba a los trabajadores delgobierno para sus tareas? Esto se llevaba a cabode diferentes maneras. Los hijos del faraóneran instruidos en el palacio por tutores pri­vados y durante los Imperios Viejo y Mediotambién otros niños, presumiblemente hijosde hombres nobles, se ad:nitían en esta ins­trucción. De esta manera se desarrollaba una

ESTUDIOS DE CASO 53

especie de escuela real. Bajo el Nuevo Imperiolos niños encaminados a la profesión de escri­bano se enviaban a escuelas dirigidas por losdiversos departamentos de gobierno. En estasescuelas los más altos oficiales departamentaleseran los instructores, pero el programa deinstrucción no se limitaba a familiarizar a losestudiantes con el trabajo práctico del depar­tamento, sino que se planeaba para procurarsu educación y su desarrollo intelectual. Pare­ce que existían escuelas reales especiales cono­cidas como "establos de educación" donde seimpartía entrenamiento militar a los jóvenes.Estos proporcionaban también más que unaeducación técnica. Finalmente, hab ía escuelasen las que los niños egípcios, especialmentevarones, aprendían a leer, escribir y la aritmé­tica. Por lo general, los trabajadores ordinariosde Egipto pod ían al menos leer y escribir.

é Córno eran compensados los servidoresciviles? El Antiguo Egipto no confiaba enaficionados de tiempo incompleto o volunta­rios sin sueldo. Todos los miembros de la bu­rocracia, fuera de los esclavos, parecen habersido empleados pagados de tiempo completo.Los pagos, además, eran salarios, no gratifica­ciones. Puede suponerse que el pago variabade acuerdo a la ocupación o rango del traba­jador pues existe evidencia de una vida lujosaentre los altos oficiales. Esta afluencia puedecontarse seguramente en parte por regalosotorgados a ellos por el rey, en señal de reco­nocimiento por servicios meritorios o comofavores especiales. El salario de un oficialpod ía completarse también con el permiso deutilizar propiedades pertenecientes a la corona,como carruajes reales, como actualmente sehace con oficiales públicos cuando utilizanlos automóviles del Estado y sus alojamientos.

¿Cuáles eran las oportunidades de promo­ción en los servicios gubernamentales? Una delas características más conspicuas de la buro­cracia egipcia era su claro delineamiento de lasvías de promoción. Cada departamento estabaorganizado en forma jerárquica con su propiaescala de promoción. Por ejemplo, los escriba­nos, en los diversos departamentos, ten ían laposibilidad de alcanzar al menos dos nivelessuperiores, primero a superintendente de es­cribanos y después a jefe de escribanos. Conrespecto al método de promoción sabemossolamente que el favor del oficial mayor erade importancia fundamental. El poder legal depromover y designar radicaba en el Visir ymás allá de él en el faraón mismo.

Finalmente, zqué tanta seguridad poseíanlos servidores públicos? Parece haber existidoun alto grado de estabilidad en la burocraciaegipcia. Por costumbre, si no por ley, muchosde los puestos públicos pasaban de padre ahijo o a algún otro pariente cercano. Esto eraparticularmente verídico en las gubernaturasde los nomos. Los cargos sacerdotales erantambién en cierto grado hereditarios, perono el nivel jerárquico. Hablando en general,la oficial ía egipcia, sin tomar en cuenta sunivel o ubicación departamental, deseabafuertemente dejar su puesto a su hijo y amenudo ten ía la posibilidad de hacerlo.

Evaluación y comentario

el Antiguo Egipto reconoció pronto la impor­tancia del entrenamiento de los hombres paralas tareas del gobierno y así diseñó un sistemade educación para proporcionar el entrena­miento necesario en el servicio gubernamental.Más aún, se organizaron los diversos departa­mentos gubernamentales de manera que ofre-

54 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

cieran las lineas claras de promoción a losnuevos integrantes y sostuvieran la posibilidadde atractivas carreras.

Con respecto a la eficiencia de la burocra­cia uno no puede hablar en términos absolu­tos. Ciertamente su énfasis en el sistema y elorden, por el cual destacaba la burocraciaegipcia, suponen una gran eficiencia. Pero elsistema y el orden por si mismos no producennecesariamente la eficiencia; simplemente ca­nalizan la energía humana hacia vías raciona­les. El Egipto Antiguo, sin embargo, no sedistingu ía por su energía o exactitud. Susereno movimiento de vida y la burocraciaegipcia avanzaban pesadamente de la mismamanera. Sin embargo, parece haber terminadolo que comenzó, incluyendo las más grandesconstrucciones de todos los tiempos y esteregistro habla de su eficiencia.

La burocracia egipcia no sufrió por la faltade prestigio. Se perseguía más una carrera enel gobierno que en la empresa privada. Elservicio civil oficial egipcio era no sólo respe­tado sino temido; y así de bueno podía ser.En las democracias modernas los oficiales pú­blicos se ven como servidores de la gente; enel antiguo Egipto como en otras antiguas rno­narqu ias eran los señores del pueblo. Hacíanuso libre del temor y aún del tratamientobrutal para obtener el sometimiento. Desdeun punto de vista norteamericano, el problemaen el Antiguo Egipto no era el prestigio legaldel servicio civil, sino cierta falta de libertaddel individuo.

Al final, la burocracia egipcia llegó a sermás como una carga que una ayuda, pero estono ocurrió sino hasta que el control pasó amanos no egipcias. Cuando los ptolomeos

griegos adquirieron poder después de la con­quista por Alejandro Magno, la teoría egipciade la autoridad absoluta del faraón, que sehabía enseñado como una relación personalentre el gobernante y sus súbditos, se transmi­tió a los griegos en términos de una autoridadabsoluta del Estado y los ptolomeos actuaronen base a esta versión. Aquella relación perso­nal se transformó en lo que Margaret A. Murrayllama "vil dominación del control estatal".Siguió una extensión sistemática de la regula­ción del Estado de todas las esferas de la vidaeconómica, un gran incremento en el númerode oficiales públicos y una pesada tributación.Esto, a su vez, animó la energía de la gente ydespertó a la nación, haciéndola una presafácil de la conquista romana. Así, la burocra­cia egipcia que por miles de años, al emplearsemoderadamente, había sido una bendiciónpara el pa ís, al emplearse en exceso, se convir­tió en un azote.

ATENAS ANTIGUA

La Atenas antigua, una pequeña ciudad-estado,se presenta como un gran contraste con losgrandes estados territoriales que se le incluyenen este estudio. Más aún, la Atenas del sigloV a.C., sobre la cual nos enfocaremos, era unademocracia, en tanto que el Viejo Imperio delantiguo Egipto y el Imperio Tardío de laRoma antigua eran despotismos. Es simple­mente, por estas razones, que encontramosel servicio militar ateniense algo diferente delos otros.

El Gobierno por consejos de aficionados

Presumiremos que el lector está familiarizadocon la organización general del gobierno del

ESTUDIOS DE CASO 56

siglo V ateniense: su asamblea popular, queinclu ía a todos los ciudadanos del Estado, consu consejo de los quinientos, que servía comouna especie de comité ejecutivo de la asambleapopular y con su sistema de tribunales dejurado popular; debemos recurrir inmediata­mente a su organización administrativa. Estorepresenta un notable contraste con el casodel antiguo Egipto. En lugar de departamentosjerárquicoas, encabezados por oficiales indivi­duales, tenemos una serie de consejos de aficio­nadas. La mayoría de estos consejos consistíaen diez miembros, uno por cada una de lastribus de las que se componía la ciudadanía.Para cada una de las funciones técnicas meno­res del gobierno había un consejo separado.Los consejos de la administración civil eranlos siguientes: un consejo policiaco, un conse­jo de obras públicas, un consejo para el mer­cado, un consejo para la inspección de pesos ymedidas, un consejo para vigilar las leyes rela­cionadas con las costumbres y el comercio,un consejo para el abasto de granos, un consejopara la adquisición de ganado, un consejo definanzas, un consejo de tesoreros para la diosaAtenea y un consejo similar para los otros dio­ses, un consejo para mantener los registros delos ingresos del Estado, un consejo de prisióny un consejo de juegos públicos. Para ciertasfunciones altamente especial izadas hab íaejecutivos individuales, entre ellos, el super­intendente de finanzas, el director de admi­nistración, el superintendente de móviles y eljefe de arquitectura.

Hemos hablado de estos cuerpos adminis­trativos como consejos de aficionados. Estípico en los consejos el ser aficionados encarácter, pero el método ateniense de consti­tuirlos estaba especialmente diseñado parahacerlo asi. Para la mayoría de los consejos

los miembros se escogían entre la ciudadan íapor suerte. Si un miembro poseía cualidadesespecíficas para la tarea, sería por pura casua­lidad. Además, la calidad de oficial era sólopor un año y no se permitía a los miembrosservir más tiempo en otro consejo. Existía,de acuerdo a esto, muy poca oportunidadpara que un miembro llegara a ser un expertoa través de la experiencia, después de su ascen­so al cargo. Más todavía, estos eran puestossin paga, excepto por los alimentos gratuitos.El hecho es que los atenienses estaban menosinteresados en tener un gobierno eficiente queen mantener una correspondencia a susdeseos.Para este último propósito era más aceptadoun aficionado rotativo que un profesional per­manente.

Sin embargo, algunos de los más altos ofi­ciales eran escogidos por elección popular, másque por suerte; entre ellos, los miembros delconsejo que supervisaban los trabajos públicos,los compradores de ganado para carnicería y lamayor ía si no es que todos los ejecutivos espe­cial izados individuales referidos anteriormente.Más aún, la limitación del término a un añoparece haber sido suspendido para algunos delos puestos electivos. El superintendente definanzas, se sabe, ten ía un período de cuatroaños. Si bien nuestra información sobre elpunto es fragmentaria, parece que los trabaja­dores del Estado subordinados eran designadospor fas autoridades administrativas para fasque servían, recibían salarios modestos, asícomo alimentos gratuitos y no eran removi­dos anualmente. Es probable también que losesclavos del Estada, que en cierto númeroserv ían en las oficinas del gobierno, constitu íancuerpos permanentes de trabajadores. Sin em­bargo, la evidencia disponible es insuficientepara sostener la teoría c'e que el servicio miJi-

56 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

tar en la Atenas del siglo V estaba compuestoen gran medida por hombres de carrera quegozaban de la seguridad del puesto.

Origenes de clase de los servidores civiles

Parece que todas las clases de la población(excepto los extranjeros residentes) participa­ban en el trabajo del Estado, en cierta medida.Sin embargo, aun en la democrática Atenaslos puestos administrativos más altos eran pri­vilegio, en gran medida, de las clases superio­res. Esto se debía principalmente al hecho deque los ciudadanos menos opulentos rararnen­te se ofrecían como candidatos para los pues­tos más altos. Los cargos subordinados en elservicio del Estado que no eran cubiertos poresclavos eran ocupados en su mayoría por lasclases bajas de la ciudadanía. No se sabe hastaqué punto eran empleados los esclavos delEstado en el servicio civil oficial, pero eranutilizados en diversos empleos de rutina,como contadores, cajeros, alguaciles en lostribunales, encargados de la prisión, ejecutores,pregoneros, trabajadores de acuñación y auncomo soldados policíacos en la ciudad deAtenas.

Evaluación y comentario

De conformidad con el espíritu general de lademocracia ateniense, la administración fuecreada con un gran interés de la ciudadan ía.Este propósito yace en los cortos per íodos yla rotación en los puestos por los altos oficia­les. La eficiencia era secundaria frente a laresponsabilidad. Los atenienses ponían muypoca atención a la competencia en la selecciónde los oficiales públicos y no proporcionabanningún entrenamiento especial en ninguna ra-

ma del servicio gubernamental, excepto la mi­litar. Tampoco daban un gran valor a la expe­riencia, puesto que por su sistema de rotaciónla desgarraban constantemente en favor dela responsabilidad. El servicio por largo tiemposólo se permitía en los puestos subordinados.

A través de la selección de oficiales porsorteo se hacía un esfuerzo para mantenerel funcionalismo fuera de la administración ypreservar la neutralidad del servicio del qobier­no. Es interesante recordar que el propósitoprimario del examen de competencia al intro­ducirse en los Estados Unidos era precisamenteel mismo.

Debe reconocerse que los atenienses noten ían necesidad de una gran eficiencia en elgobierno. No ten ían un Nilo del cual alardear,como los egipcios, ni un vasto imperio que ad­ministrar, como lus romanos, ni una poblaciónconquistada que mantener sometida, como losespartanos. La suya era, además, una sociedadde empresa privada distinta, con un gobiernoampliamente confinado a un rol defensivo yregulador. Otorgaba sólo un mínimo de pro­tección policíaca a la gente y dejaba la educa­ción a las escuelas privadas sujetas sólo a larequlación general del Estado. La construcciónde edificios públicos y otros trabajos públicos,que en el antiguo Egipto eran realizados di­rectamente por el gobierno, en la antigua Ate­nas se hacía bajo contrato por constructoresprivados. Aun la colecta de tributos era arren­dada a contratistas privados. Por lo tanto,poco importaba si el servicio del gobierno eraaltamente eficiente o sólo moderadamente.

Comparado, por ejemplo, con la elaboradaburocracia profesional del antiguo Egipto, elservicio civil de la Atenas del siglo quinto era

ESTUDIOS DE CASO 57

realmente una cuestión que no causaba im­presión alguna. Sin embargo esto no debeobservarse como perteneciente a un estadiomenos avanzado del desarrollo humano, yaque coexistió con el liderazgo intelectual ycultural ateniense del mundo antiguo. Antesbien, fue una parte de una tendencia de unacivilización superior distintiva por el moldedemocrático. Pudo haber habido incluso unaconexión casual entre la vida no reglamentadade la democracia ateniense y la gran produc­tividad de sus artistas, escultores, arquitectos,retóricos, poetas, dramaturgos y filósofos.

EL BAJO IMPERIO ROMANO

Cuando Roma emergió del período prehistó­rico, a finales del siglo sexto a.C., era una pe­queña ciudad-estado comparable en tamaño ala Atenas antigua. Para el 300 d.C., cuandoalcanzó el máximo de sus conquistas territo­riales, se había expandido a un inmenso im­perio que excedía en extensión al de AlejandroMagno.

De la mano con esta expansion territorialse habian presentado profundos cambiospoi íticos. Al aparecer Roma, por primera vezen el escenario de la historia, alrededor de 500a.C., era una monarqu ía patriarcal; de 500 a27 a.C. era una república oligárquica; de 27a.C. a 285 d.C,, el periodo del primer imperio,era una mcnarqu ía limitada; y de 285 d.C. alfinal del Imperio Occidental en 476 d.C., elperíodo del Imperio tardío era una monarquíaabsolutista. Durante el Imperio tardío la buro­cracia imperial estaba en su más alto estadiode desarrollo, no obstante que el períodoterminó con la ca ída de Roma.

Estructura administrativa del Imperio

Con la orqanización general del Imperio Ro­mano tard io también se supondrá que ellector está familiarizado y procederemosinmediatamente a trazar la estructura adrni­nistrativa del gobierno central. Esta consistíaen: 1) la casa del emperador, que jugaba tam­bién un rol importante en los asuntos deiEstado; 21 el consejo imperial, que deliberabasobre cuestiones generales de la administracióny asistía al emperador en sus funciones judi­ciales; 31 los departamentos ejecutivos: y 4)la administración judicial.

Nosotros nos interesamos principalmenteen los departamentos ejecutivos, ele los cualeshabía cinco, cada uno encabezado por unapersona nombrada por el emperador y asis­tida por un personal numeroso. En un lengua­je moderno podemos hablar de ellos como losdepartamentos de administración, asuntos in­teriores, finanzas, justicia y guerra. Es en estosdepartamentos donde encontramos el gruesode la burocracia imperial, a pesar de que losaltos oficiales de los distritos y provinciasadministrativos del imperio eran tambiénpersonas nombradas por el emperador y, porlo tanto, junto con su personal, una parte dela burocracia imperial.

Características internas de la burocracia

Aun en los días de la república, el servicio ci­vil romano estaba estructurado a lo largo delíneas de clase, con la mayoría de los magis­terios reservados para los patricios; pero ba­jo el imperio esta estratificación se llevó máslejos y se hizo más pronunciada. El servicioimperial se divid ía en tres partes distintas,cada una reclutada de una clase particular:

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1) la división superior, que comprend (a lospuestos más altos en el servicio imperial, dela clase senatorial; 21 la división intermedia,que inclu ía los oficios elevados que seguían enel rango, de la clase ecuestre; y 3) la divisióninferior, que comprendía los numerosos car­gos y posiciones menores, de los ciudadanoshumildes, los hombres liberados y los esclavos.Bajo el Imperio Tard ío las clases senatorial yecuestre se vieron más o menos mermadas,pero continuaron en su virtual monopolio delas posiciones más altas. Ambas clases seabrian nada más a los plenos ciudadanoscuyas tenencias de propiedades alcanzabanun mínimo prescrito.

La antigua Roma, bajo la república y elimperio, no se interesaba en la educación pri­maria ni secundaria. En cuanto a la educaciónuniversitaria no profesional se participabasólo hasta mantener unos asientos en filosofíao retórica en las ciudades principales y la ciu­dad de Roma ten ía una universidad de dife­rentes clases. Había, sin embargo, escuelasespeciales anexas a oficinas gubernamentalesen donde nuevas personas electas recibíaninstrucción sobre su propio trabajo. Estas erande dos tipos: una que proporcionaba unaeducación literaria general para los trabajado­res de oficio de grado superior, y otra, unainstrucción de rutina para el personal de ofi­cio interior. Para los puestos más altos en elservicio imperial se requería conocimientosde derecho.

Bajo la república sólo los trabajadores delgobierno de un rango inferior, excepto horn­bres liberados o esclavos, eran pagados porsus servicios requiriéndose que los maqistra­dos sirvieran sin otro pago que sus gastos.Bajo el imperio, sin embargo, los salarios se

extendieron a todos los funcionarios sin im­portar el rango. Además, los sueldos seqradua­ron y se colocaron oficiales de diferente rangoconforme a grado de salario, como se hacebajo nuestra moderna clasificación y planesde compensación. Los funcionarios estuvierontambién exentos de ciertos tributos y recibianpensiones de jubilación.

Bajo el Imperio Tardto las promociones yoportunidades de carrera, relacionadas estre­chamente a la uniformación de puestos y sa­larios, se manejaban de la misma manerasistemática. El servicio imperial ofrecía trescarreras distintas, coincidiendo con la divisiónde servicio a lo largo de las líneas de clase: lasenatorial, la ecuestre y la inferior. Cada unade estas subdivisiones estaba a su vez subdi­vidida en grados de salario, que formabanpeldaños en una escala de promoción. Nor­malmente las promociones se restringían a lasdivisiones, pero había cierto movimiento delas divisiones inferiores a las superiores, tal ycomo han ocurrido en años recientes en elservicio civil británico, que es organizado encierto sentido a lo largo de las líneas romanasimperiales. El método de promoción normalera por antigüedad, pero hay razón para creerque las remaciones no eran raras.

Los miembros del servicio civil eran nom­brados por el emperador y servían a su volun­tad. La práctica real variaba de un emperadora otro, pero como lo ha establecido H. Mat·tingly "los mejores administradores parecenhaber hecho un esfuerzo especial por ejercerperiodos considerables de oficio". Asimismo,legalmente, todos los nombramientos hechospor un emperador conclu ían con su muerte.Su sucesor pod ía, si lo deseaba, reemplazar atodos los funcionarios existentes con norn-

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bramientos propios. Nuevamente aqu í la prác­tica variaba de acuerdo con los emperadores.Algunos realizaban una remoción completaal ascender a su oficio, en tanto que otros larealizaban sólo con unos cuantos. Dioclesia­no, por ejemplo, a pesar de haber forjado unarevolución sobre el carácter del gobierno im­perial, convirtiéndolo de monarquía limitadaen absoluta, hizo relativamente pocos cambiosinmediatos en su personal. Hablando en ge­neral, en tanto que el servidor civil romanono ten ía la protección de leyes sobre tenencia,tenia probablemente un alto grado de seguri­dad real en la práctica.

Evaluación y comentario

El servicio civil romano se desarrolló en uncuerpo profesional realmente magnífico parala administración de los asuntos del Estado.En su organización, competencia y magnitudtomó la grandeza del imperio mismo, forman­do incluso parte de esa grandeza.

Como los antiguos egipcios, los romanostenían una inclinación por el orden y el sis­tema, y esto impartía a su servicio civil ungrado de uniformidad en puestos, títulos ysalarios que se acercaba al de una organizaciónmilitar. A su vez, esta uniformidad no sólorealizada para una administración disciplinadade asuntos de personal, acrecentaba tambiénel prestigio V la dignidad del servicio

Sin embargo, para su prestigio, el serviciocivil romano estaba en deuda sobre todo conotras consideraciones. Una era la asignaciónde personal a los altos puestos administrativoscon miembros de las clases senatorial yecues­tre , que comenzó con Augusto y continuócon los siguientes emperadores. La otra era

el hecho de que el servidor civil romano, comosu contraparte egipcia, era el representante deun poder autocrático y, como tal, era tan res­petado como temido.

No obstante sus propios deslices de larectitud, el servicio civil imperial realizó unagran mejora sobre la oficial ía corrupta y ra­paz, mediante la cual el mundo romano fuegobernado durante los últimos días de la repú­blica. Esto fue verídico particularmente enla administración de las provincias, más espe­cialmente en la exacción y colecta de los tri­butos, que anteriormente se había hechosobre una base contractual. Después de que sehabía determinado la cantidad de tributosque debían colectarse de una comunidad, lalabor de colección se encargaba a una compa­ñ ía de publicani, la cual proced ía a extraerde los tributarios una cantidad mucho mayorque la establecida, quardándose la diferenciacomo ganancia. Este método condujo a gran­des abusos en los que se vieron envueltos losoficiales provinciales. Bajo el imperio la co­lecta de tributos se encargó a servidores públi­cos asalariados mitigándose en gran medida elabuso cometido sobre los tributarios parabeneficio personal, con la alegría de los pro­vincianos.

Como sucedió con la burocracia egipcia,el servicio civil romano llegó a ser finalmenteopresiva y pasada. Empleó también una re­glamentación excesiva en la vida económicade las personas y los sujetó a una pesada tribu­tación para sostener un creciente ejército deagentes imperiales. Con esta doble frustración,la ciudadan ía romana sufrió el mismo que­brantamiento de espíritu que sus predecesoresegipcios bajo los ptolomeos. La agricultura yla industria languidecieron, la población de-

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creció, aun el ejército se debilitó tanto que nopudo detener por más tiempo a los bárbarosque presionaban en los limites de la nación.En realidad, el servicio civil romano que enun principio habla sido el principal instrumen­to del imperio para brindar paz y prosperidadal mundo romano, en sus últimos tiempos seconvirtió en una de las causas principales dela caida del propio imperio.

A MANERA DE CONCLUSION

Los servicios civiles del antiguo Egipto y del. Imperio Romano tuvieron muchos elementosen común; incluso Roma tomó algunos deEgipto. La forma jerárquica de organización,personal profesional de tiempo completo,estratificación social del servicio, vías de

promoción claramente marcadas, relativa se­guridad de la tenencia, fueron característicasde ambos servicios. Más aún, ambos tuvieronlos mismos finales trágicos al convertirse enopresivos y pesarios para la población. Enmarcado contraste se coloca el servicio civilde la Atenas del siglo V. De los servicios civilesromano y egipto poco puede encontrarse encomún con el ateniense. En lugar de ello hayconsejos de aficionados, selección por suerte,rotación de oficios y una ausencia casi totalde personal profesional. Como señalamos ante­riormente, los atenienses daban más valor a laresponsabilidad del gobierno que a su eficien­cia, y bajo sus condiciones no tenían en reali­dad una gran necesidad de eficiencia guberna­mental. Evidentemente el sistema ateniensehabría sido del todo inadecuado para las ne­cesidades de Egipto y Roma.

EL GOBIERNO Y LOS GOBERrJADOS EN EL IMPERIO EGIPCIO *

William Edcerton

Los eqiptoloqos ingleses y norteamericanoshan dado (,1 nombre de el Imperio él un per ío­do de cinco siglos, que va del ascenso deAhmés I alrededor ele 1580 a.C. a la entroni­zación de Herihor alrededor de 1085 a.C.'Estos cinco siglos fueron una época bien defi­nido en la historia egipcia. La época comienzacon la expulsión eJe los hicsos y la reunificaciónde todo Egipto bajo los príncipes de Tebas.Termina con una nueva división de Egipto endos principados independientes, uno al surbajo Herihor, con su capital en Tabas y otroal norte bajo Smendes y su esposa Tentamón,con su capital en Tanis. Incluye el periododel rnáxirno poder, bienestar y rnaqnificenciaegipcios -"aquella época dorada del imperiocuando Egipto gobernaba el Este", en las pa­labras de Steindorff y Seele- y termina con­forme comenzó un largo período de reduccióndel poder y una inercia relativa, asociados conla división interna.

El gran esfuerzo nacional para expulsarél los hicsos dio él los ejércitos egipcios un

Orrqmalrnunte j\ll~ un dl$UIISO proriuucmdo auto la Divrs.ón d¡,1 Oeste MerllO dI' la Socl('r1ad 01 icnta: Norrcarncucana en Anu AliJOI, r-n al)!11 13 (le 1947_ Aptu ecio dos

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ímpetu que los condujo al Iimíte norte deSiria. Hasta donde sabemos, estos ejércitosde la temprana decimoctava dinastía estabanconstituidos casi por completo de eqipciosnativos. Los conquistadores faraones duranteeste perlarlo inicial de la expansión imperialrecompensaban a sus vetemos más destacadoscon tierras. esclavos cautivos y otras formasde bot in. Daban también tierras, esclavos ybotín a los templos de los principales diosesnacionales, y esta práctica con .inuó a travésde todo nuestro periodo.

Para sus fuerzas militares y policiacas losúltimos faraones del Imperio llegaron J con­fiar cada vez más en los extranjeros, especial­mente en los nubios y libios; sin embargo, e:elemento egipcio siguió siendo de gran irnportancia en las fuerzas armadas. Algunos extranjeras llegaron muy alto en el servicio guberna­mental, incluso en el período del desoreJen alfinal de la dinastía decimonovena, un aven turero sirio logró apoderarse del trono por unbreve periodo.

De esta manera, fuera del relativamentehomogéneo Egipto que expulsó a los hicsos,se desarrolló durante nuestro período un cicrto número de clases más o menos poderosas ydistintas con intereses potencialmente conflic­tivos. Se puede señalar particularmente el Ser-

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vicio civil, los sacerdotes (en especial aquellosde los grandes templosl. los oficiales profe­sionales del ejército egipcio y los mercenariosextranjeros. Todos estos grupos se trasladabanmás o menos el uno con el otro, ya que noeran mutuamente excluyentes las profesionesde servidor civil, oficial del ejército y sacer­dote.

Sabemos, por los llamados "textos esco­lares" de la decimonovena dinastía, que losservidores civiles (los escribanos y ejecutivosen las oficinas del gobierno, a veces llamadosburócratas) despreciaban a los militares y sa­cerdotes. Por lo tanto, estos hombres, o algu­nos de ellos, estaban ciertamente conscientesde tener intereses de clases diferentes a los dela milicia y el clero. Es al menos una suposi­ción razonable el que existiera una correspon­dencia entre el ejército y el clero, y pareceríaextraño, a priori, que no hubiera friccionesentre los tres grupos. Pero la evidencia exis­tente sobre dichas fricciones es m ínima y tanexagerada por la propaganda que fácilmentepodemos cometer grandes errores al tratar deinterpretarla.

Recientemente se ha tenido una notableilustración de este peligro. El fundador de lavigesimaprimera dinastía, el faraón Herihor,cuyo ascenso -al rededor en 1085 a.C. marcala formal cpnclusión del período del Imperioque se está estudiando, habia sido un altosacerdote de Amón por varios años antes detomar posesión de los titulas reales. Cuandoascendió al trono, Herihor adoptó el titulode Alto Sacerdote de Amón como su prenom­bramiento real, colocándolo en su primeracartuchera, con su nombre personal Herihor yel epíteto Hijo de Amón en su segunda car­tuchera. Y anteriormente, cuando era un alto

sacerdote de Amón y todavía no era rey, Heri­hor se hab ía atrevido a representarse él mismoen las paredes del templo como de la mismadignidad que el reinante Faraón Ramsés XI,un descaro casi sin precedente. Estos y otroshechos indiscutibles parecen probar, sin dudaalguna, que la elevación de Herihor al tronofue un triunfo para el clero de Amón de Kar­nak y todos los egiptólogos lo han consideradoasí, hasta 1936, cuando Hermann I<ees com­probó que la verdadera explicación es exacta­mente la opuesta." Herihor no fue inicialmenteun sacerdote, sino probablemente un oficialdel ejército. El que haya asumido el oficio dealto sacerdote de Amón en la última parte delreinado de Ramsés X I representó una aplas­tante derrota para el partido clerical 3 y sucoronación como faraón unos años más tardeno fue un triunfo del clero. Herihor asumiólos poderosos cargos seculares de virrey deNubia y visir del Alto Egipto casi al mismotiempo que el de alto sacerdote. Pudo habertransferido después el oficio de visir a otrooficial (sin duda un leal seguidor de su propiopartido), pero no puede haber ninguna dudade que su subsecuente toma de la corona fa­raónica descansó más que en el poder sacerdo­tal, en el militar. Enfatizó su relación conAmón y el sacerdocio de Amón por la mismarazón por la que la reina Hatshepsut enfatizósu milagroso nacimiento, con el fin de dar unmatiz teológico aparentemente respetable peropor completo falso a su usurpación. Esta

2 Kep.s.. "Hr-rrhor unct die Au trich tunq eles LhebarusuhnnGotresstearcs: Naohrrch ton von dcr Gest-Hschaf t derWis$cnschafl(:n lU GbTlll1gr:n, ptut hrs t. KI., Neuc Folgf~,

Fr achqrupoe 1,2. Band (1936·38), PI". 1-20.

3 O al menos una etorrota para la anterior familia del alto secerdocio Dicha familia pr obahlcmcnte no tenIa unas rai­ces muy profundas en 81 sacerdocio

ESTUDIOS DE CASO 63

inversión directa de un panorama que parecíacierto y obvio puede ayudarnos a cuidarnosdel dogmatismo al interpretar las corrientessubyacentes de las poi íticas del antiguo Egipto.

En cuanto a la organización y poderes delgobierno, todos saben que el Faraón era el mo­narca absoluto y que su autoridad descansabateóricamente en su supuesta divinidad. Esfrecuentemente llamado "el buen dios." Unode sus títulos más frecuentes lo designa como"el hijo del dios sol Re" y sabernos que estetítulo de parentesco divino no era una simpleforma verbal, sino que era tomado literalmente.

Los escribanos de la corte nos dicen queel divino faraón hacía personalmente todo lonecesario para el beneficio de Egipto, con lailimitada habilidad personal y que caracterizapropiamente a un dios. Nos dicen que perso­nalmente acababa con sus enemigos por milesen el campo de batalla, descubría él mismo loque estaba mal en todo su imperio y personalmente ideaba los reglamentos y leyes necesa­rios para mantener todo correctamente. Nosdícen que los reyes extranjeros llegaban es­pontáneamente de sus lejanas tierras llevandosus tributos y rogando al faraón por el alientode vida que sólo él pod ía otorgar. Y nos dicenmuchas otras cosas igualmente increíbles.

Las inscripciones autobiográficas de losoficiales y sacerdotes son por lo general jacotanciosas, a su nivel, como lo son los elogiosde la corte del Faraón. Es fácil de encontrarque Fulano era un modelo de virtudes y habi­lidades, pero nuestra información sobre lo queFulano hizo en realidad se limita generalmentea una lista de sus títulos y éstos no siempresignifican exatamente lo que parecen ser paranosotros.

Desgraciadamente la información verídicasobre cómo funcionaba el gobierno faraónicoes muy escasa. Muchos de los documentosrelevantes pueden interpretarse en más deuna forma y el cuadro resultante incluye neceosariamente muchos datos inciertos.

No hay duda de que la ley del Faraón eraabsoluta en el sentido más estricto de la pala­bra. La leyera simplemente su deseo formal­mente expresado. Si la leyera codificada 4 esclaro que cualquier disposición del códigopod la modificarse o anularse por el faraón rei­nante en cualquier momento. Entre los pocos

4 Como Sccrc lo ha señatado . Dav.cs , La Tumba de Rt'ck­mi-re en Tebas (N"w York, 1943), pp. 31-32 V 50, nilll.24,ha sosten«¡o vrpor csarnen tc que los r.uarcnta (con rtcter .rrunauvn oe "p¡e!"! en el suelo dF::1 Salón del Visir no soncuatro rollos de piel que sosucnen el texto del códiqo te.

gal, sino "pr obablemon tc cuatro llanas Ilexi\Jlr!s cortadasde cuero qrueso" Ip 50, numo 241 "los bastones dp manrto puestos en las manos df' los tuucronarios de distrnocorno aur orizacrón para ejecutar la ley, como el ministrodel alquacil in qles , como los instrumentos rte correcciónvistos nn manos del ujier" (p. 31). "Reales Instrumentosde corrección" como aquellos que escasamente l'pci!Jir lanla ímponanc.a corresoondrcnte a los cuarenta e n la pm tura y en el tex to , V la perfecta lorma Simple de los cuarentaobjetos que me parece diirc¡l ríe retactonar con "tos bas to­nes de mando puesto en las manos de los lun.:ionarios dedistrito" No VI 'o dificultad alguna en reconocer que unapalabra que originalmente significaba "correa" o "banda"o algo similar haya llegado a si~inific<lt "látigo" (corno en"él es golpeado con treinta lanqazos". Revista de Egi(J/o,logia. i. 1933,631 y uno riel grupo especdico de manus­critos de orct. El código inglés (en eseocta rte l \..all'n coaex,ciJlJdex, tronco de árbol, bloque di: madera, tabla de es­critura; se refiere a compilación sistemática de leyes oaun compilación especifica de leves, por ejemplo, aquellade Justiniano. En cuanto a la larga V delgada forma de

los cuarenta objetos, es bien conocida la falta de veraci­dad de las proporciones en las cinturas egipcias. La faltadí' un tor>e! alrededor de ellos puede ser cm rualidadafqo de realismo, siendo los rollos tal ve? desatados parauna fácil remisión Pero la existen ció de un código dederecho faraónico no dehe sepcur consirJerándose come unhecho conocido a menos que se obtengan nuevas evi­dencias .

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registros sobre procedimiento judicial que hanllegado a nosotros de nuestro periodo decinco siglos hay solamente uno que cita direc­tamente una regla de derecho a manera deautoridad, y en este único caso la cita es intro­ducida por las simples palabras "el Faraón hadicho.'" Las pocas leyes reales que han llega­do hasta nosotros, tales como el Edicto deHarrnhab" y el Decreto Nauri de Seti l,! refle­jan la misma teoría legal. El texto del DecretoNauri comienza: "Su Majestad ha ordenado,"y el texto de Harmhab principia: "El reymismo ha dicho." Lo que el faraón hayadicho es la ley.

Teóricamente, el derecho del Faraón agobernar descansaba en su divinidad. Hahlasido procreado por el dios sol Amen-Re ycon la entusiasta aprobación de los otros dio­ses lo colocó en el trono y decretó un largo ybrillante reinado para él. Sin duda estas ficcio­nes teológicas ayudaban a fortalecer la posi­ción del faraón. Pero la verdadera base sólidade su poder era su control de la maquinariadel gobierno, incluyendo el ejército y la poli­cía. La usurpadora Hatshepsut después deservir varios años como regente para el legí­timo pero inmaduro Faraón Tutmés 111, loempujó a la oscuridad cuando se sintió fir­memente establecida en el control del yohier-

5 Pnp Tur¡n 2021,3.4, pubfn.ar!o POI Cer nv y Peet Jf'A.Vol XIII 11927l, PI. XIV y n. 32 el. Senn. Erntuh runq I11

die aqvpnscbe Rechtsgcschlchte bis Zllfl1 Ende des NeuonRelchf~s, Vol I .Iurrs rrscher Te.l l"AgVfJtologlSc11c Eor schunqen," He tt 10 horausqeqcban von Alcxancter Scriarn- Gluckswdt and New York 1939) p. 20

6 Ultima "lUICión POI PIluqer , JNES, V (1946),260-76.

7 Pubtrcarto por (ilrltltil, JEA, V()I XIII (1927) PisXXXVII-XLIII y pp 193-206

no, permaneciendo el Faraón legítimo en unaposrcion subordinada mientras Hatshepsutvivió. En vista de que ella controlaba ya elgobierno pudo proclamarse hija de AmenRe.Ciertamente nadie negó públicamente sutítulo de divinidad mientras ella vivió, perouno se pregunta cuántos de sus contempo­ráneos lo creian realmente. El Faraón legítimoTutmés 111 procedió finalmente a tomarposesión del trono, no a causa de su superiortítulo de divinidad sino porque la muertede Hatshepsut quitó el obstáculo de sucamino. Más sorprendente aún es el casodel revolucionarlo real Akenatón, que fue ca­paz de abolir la teología polite ísta tradicional,alterando su propio titulo de divinidad másallá del reconocimiento, pero continuó gober­nando hasta su muerte. Claramente el hechofue que la divinidad "el Faraón descansabaen su poder para gobernar, no obstante que lateoría oficial era exactamente la inversa deésta,

Al lado del Faraón divino, cuyo verdaderopoder descansaba en el servicio civil, el ejército y la policía, estaba, por supuesto, una grancantidad de dioses en Egipto, y algunos deellos (o sus cleros) tomaban parte en el gobier­no de Egipto de vez en vez, mediante la pro­mulgación de oráculos que parecen haber te"nido consecuencias prácticas legales. Retomaréeste tema más adelante. Pero el verdadero pa­pel desempeñado por los oráculos en el go­bierno era reducida y discutiré primero Joselementos puramente humanos del gobierno.

La legislación parece haber sido una fun­ción del Faraón únicamente; éste no parecehaber delegado la función a ninguna otrapersona o grupo.

ESTUDIOS DE CASO 65

La labor administrativa y judicial del Faraónera delegada a un cuerpo de oficiales numero­so y sistemáticamente organizado. Los egip­cios conocían perfectamente la diferenciaentre las funciones administrativa y judicial,pero bajo el imperio parece que las funcionesjudiciales eran desempeñadas incidentalmentey P(H hombres cuyas labores principales eranadministrativas.

La deleqación del poder administrativo yjudicial era, por supuesto, estrictamente auto­ritaria, desde la cúspide hacia abajo, desde elFaraón hasta los más altos oficiales del Estadoy de ellos a sus subordinados.

El servicio del gobierno estaba dividido dedos maneras: por tipo de actividad y qeoqrá­ficamente. Por un lado, existían departamentos de la administración central como la teoríareal y el granero real que operaban a través detodo Egipto y tal vez en todo el Imperio. Porotro lada, el pa ís estaba dividido en distritosadministrativos carla uno de los cuales ten íélsus subordinados al gobierno central en tortaslas consideraciones.

Durante el Imperio normalmente no hab íabajo el Faraón un funcionario que ejercieraautoridad en todas partes del pa IS y en todoslos departamentos riel gobierno al mismotiempo. En 105 Reinos viejo y medio el Visirhabía sido un funcionario tal. Pero en el irnperio había regularmente dos Visires,uno parael Bajo Egipto y otro para el Alto Egipto.Probablemente cada Visir en su propia regióndirigla todas las actividades públicas, estandosubordinados únicamente al Faraón. No se ase­gura que cualquiera de los Visires ejercierauna autoridad general en Nubia (donde qo­bernaba un virrey y era tal vez directamente

responsable ante el Faraón) o en Asia. Pode­mas sospechar que los Faraonesdel Imperio loabolieron intencionalmente permitiendo él

cualquier sujeto representar la autoridad realdondequiera y en cualquier consideración.

En cualquier pohlación mayor habla ungrupo flojamente organizado conocido comoel consejo (knbll y encima de él habla dosgrandes consejos en Tebas y Heliópolis 8 pre­sididos por los dos Visires,respectivamente. Noes seguro si estos consejos, como tales, desem­peñaban directamente cualquiera funcionesadministrativas, pero ciertamente se institu­yeron como cortes de derecho, tanto en casoscriminales como en civiles, y en ciertos casostrataban asuntos administrativos con su capa­cidad judicial. Los miembros individuales delconsejo, en su rnayor parte, eran hombrescuyas principales labores eran administrativas.Así, los consejos debieron tender en ciertoqrado a cortar las lineas divisorias de los de­parta mentas arlministrativos.

Cuando se enlistan los nombres de losmiembros de un consejo, la lista se encabeza (-1

menudo así: "el consejo de esta fecha", comosi la composición del consejo cambiara de undía a otro. En una audiencia judicial, que talvez co.nprenrna intereses del Templo de Muten Karnak ," el consejo era presidido por elmás alto sacerdote de Amón y consistía ínte­gramente en sacerdotes de los diferentes tem­plos de Karnak, excepto el individuo queregistraba, que ten la el titulo de "escribano

8 Gardnif!r, La tnscnocion ao Mes IL¡~lf)liq, 19051, pp. 3338: Spidl, op. cit; PP 32-33

9 PitIJ. Ben¡n 3047, Plli)IICddo por EII'IJI1, r.Z, Vol. XVII(1879), PI. I Y P¡1 71-76; el $f'idl, op, cit, p 33

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de registro del Consejo de Tabas". Se han en­contrado otros consejos constituidos por fun­cionarios laicos o por sacerdotes y funcionarioslaicos juntos.

Me parece que los templos de los diosesdebían considerarse como departamentos dela administración real. Teóricamente era elFaraón en persona quien realizaba el ritualregular diario en todos y cada uno de los tem­plos en Egipto. El sacerdote que en realidadcelebraba el ritual diariamente lo hacía enrepresentación del Faraón. Las dotes del tem­plo existían ostensiblemente con el propósitode sostener el ritual, el servicio perpetuo querendía el divino Faraón a sus divinos padres,los grandes dioses y diosas del Imperio. Lossacerdotes y otros funcionarios del temploeran los agentes del Faraón como los oficialesdel ejército y los colectores de tributos. Hastadonde se ve, el Faraón ten ía el mismo poderde nombramiento y remoción del sacerdociocomo de otros departamentos del serviciopúblico. Es cierto que los sacerdotes pod ian, amenudo, legar sus oficios a sus hijos despuésde ellos, pero esto era igualmente verídico enotros departamentos gubernamentales. Escierto que los sacerdocios más acaudalados-en especial los sacerdocios de I<arnak deAmen-Re-Rey-de-Ios-Dioses- eran l'~ pelígropotencial para un débil Faraón, pero lo mismoera el ejército y la propia fami Iia del Faraón.Un Faraón fuerte controlaba normalmente alsacerdocio por completo y esencialmente porlos mismos métodos con que controlaba a sufamilia y el ejército.

Es bien conocido que los Faraones de ladecimoctava, decimonovena y vigésima dinas­tías dieron grandes dotes a los templos de susdioses y, sobre todo, al gran templo de Amen-

Re-Rey-de-Ios-Dioses en I<arnak. Estas dotesinclu ían tierras de agricultura, minas ele oro '/otros tipos de bienes raíces; esclavos en gran­des cantidades que eran capturados en la gue­rra o torne-tos de países conquistados: grandesrebaños de ganado de todos tipos; botes en elNilo yen el mar; muebles de templos. ropajes,granos, vino, cerveza, propiedades y mueblesde todas clases; y talleres donde eran manu­facturados múltiples artículos. Oueda bienclaro que Amen-Re-Rey-de-Ios-Dioses debióhaber sido el propietario más acaudalado enEgipto, con la única excepción del Faraón, através de todo nuestro período.

A menudo se ha establecido o hecho impl í­cito por estudiosos modernos que todas laspropiedades del templo en Egipto estabanexentas de la tributación. No estoy segurode que esto fuera cierto para cualquier períodoy Papyrus Wilbour lOnas da una evidenciapositiva de que eso no sucedió en el reinadode Ramsés V (año 1150 a.C¿ un período delque la literatura egiptológica común nos pue­de conducir a suponer que el gobierno realestaba perdiendo rápidamente su poderíosobre los grandes sacerdocios o lo había per­dido va).

Los decretos reales que conceden privile­gios administrativos e inmunidades a templosespecíficos prueban, por su simple existencia,

10 E,Q. Eduard Mever, Geschichte des Attcrtums. 11,1 L'la.od.: Sjutqar t y Berl¡n , 1928), pp. 73- 74; no tan vasto Koes.«uttureescnictue des al ten Oriente. Er ster Abscnn¡l!Aovotcn (Munich, 1933), pp. 255-56. En contraste Otto.Priestor und Tempel In heflenis tisr-he n Agypte, 11 (Leip7igy Bcrt¡n , 1908),43, n . 2. Podrta arqumentarse de P. dnm.Rvlands IX, 6,13·7,6 que los "cr anctes templos" estabannor malrnanm exentos rte tributación en los últuno s tiern.pos, l zdmas n'as vigésima quinta y vigésimosf'xta7J, perola conclusión me parece carecer de confirmación.

ESTUDIOS DE CASO ffl

que no había un derecho general que conce­diera privilegios similares e inmunidades atodos los templos. Ha llegado hasta nosotrossólo uno de tales decretos de privi legios einmunidades en buen estado del período delImperio. Este es el Decreto Nauri de Seti 1(1300 a.C.1 que protege los intereses nubiosde un templo particular en Abidos. No estoyseguro de que se mencione la tributación eneste largo y elaborado documento. Ciertamen­te no prohibe absolutamente el reclutamientodel personal del templo para la corvée. Prohi­be la toma arbitraria del personal del templo yel transportarlos de un distrito a otro para laslabores forzadas. Prohibe también que los fun­cionarios reales roben el ganado del templo,dispongan de los botes del templo en el Nilo,o interfieran con los trabajadores del templou otro personal en el desempeño de sus labo­res. En suma, el Decreto Nauri se encarga deproteger la organización de un templo en par­ticular en contra de una serie específica deactos arbitrarios y opresivos, en contra de loscuales los modernos gobiernos civilizadossalvaguardan a todas las organizaciones y ciu­dadanos o sujetos sin excepción. Lo que nosbrinda el Decreto Nauri no es la debilidad delgobierno real, sino su fuerza y su ocasionalcaracter arbitrario. Es claramente implícitoque aquellos que no estuviesen espec íficamenteprotegidos por un decreto tal podían esperartener de manera arbitraria no sólo su ganado ybotes, sino también sus propias personas enposesión de los funcionarios del rey y sustra í­dos por períodos indefinidos, probablementea partes lejanas del imperio, tanto para traba­jos de agricultura como para el servicio militaro cualquier otro propósito que derigiera cual­quier m ísero representante de la corona."

11 Intento discutir el Decreto Nauri más ampliamente en unerrrcu!o posterior.

Por otro lado, existe evidencia precisa quemuestra que el Faraón, su Visir y otros fun­cionarios ejercían cierto grado de control almenos sobre los asuntos económicos de lostemplos, e incuestionablemente el gobiernohacía nombramientos en algunos casos paralos oficios sacerdotales más altos e inferiores.

Dije antes que retomaría el tema de losoráculos. A manera de ilustración, se tomarándos oráculos especificas, uno sobre une cues­tión administrativa de la mayor importanciapública y el otro en un caso mucho menor derobo.

Ramsés 11 en el primer año de su reinadohubo de escoger un nuevo alto sacerdote deAmun de Karnak, un nuevo beneficiado parael más importante sacerdocio en todo Egipto.De acuerdo con su propia afi rmación ,12 Ram­sés puso ante del dios los nombres de todoslos oficiales de la corte real, el comandantede la milicia (r3 hry nmnfyt y, los sacerdotes,jefes y otros notables del propio templo deAmun (pr), y el mismo Amun escogió a ciertoNebwenenef que no era ni siquiera miembrodel sacerdocio Tebano, pero era un alto sacer­dote de Hathor de Dendera, alto sacerdote deOnuris de This e inspector de sacerdotes detodos los dioses entre This y Teba, oficios quehabía tenido su padre antes que él. Ramsés,por lo tanto, procedió a instalar a su Nebwe­nenef como alto sacerdote de Amun de Kar­nak, instruyéndolo para que instalara a suhijo en los otros sacerdocios que habían sidopreviamente de su familia. En este caso nohay duda de que el rey que instaló al nuevo

12 Consultar Sthe, "Die Berufung emes Hcbeoprres ters des

Amon anter Ramses 11", AZ, XLIV pp. 30-35, 1907 YPis 1-111.

68 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

alto sacerdote de Amun lo escogió también.El oráculo no era, sin duda, una dificultadmás para arreglar las cosas que un modernoplebiscito.

El otro de los dos ejemplos viene de media­dos de la vigésima dinastía, a más de cien añosdespués del pnrnero.":' Habían sido robadascinco prendas de vestir de un sirviente llama­do Amenemius. El injuriado sirviente apeló auna deidad tebana menor llamada Amun dePekhenty para que le revelara el nombre delladrón. Al consentir el dios a hacerlo, el sir­viente Amenemuia le dijo los nombres detodos los habitantes del pueblo. Cuando sedijo el nombre del granjero Peteumdyamun, eldios inclinó la cabeza 14 para decir: él las robó.Entonces el granjero Peteumdyamun dijo aldios "eso es falso, yo no las robé". Entoncesel dios se enojó mucho.

En otra ocasión, el granjero acusado apelóPeteumdyamun a otro dios tebano menor,pero este dios hizo el mismo gesto que el otrohasta decir "él las tomó". Una vez más elgranjero dijo, "eso es falso", y este dios, comoel primero, se enojó mucho de que un hombreseñalado como ladrón tuviera el descaro deafirmar su inocencia.

Entonces el granjero acusado se presentónuevamente ante Amun de Pekhenty, el diosde su propio pueblo que lo había acusado laprimera vez, y el granjero apeló al dios dicien-

13 Consultar Dawso n y Bfackrnan , JEA, XI pp. 55-24/, 192!::ly PI. XXXV-XXXVIII, y Cl'rny, JEA, XXIII pp. 60 y 188­

18889.1935

14 Se rnauttenc la traducción convencional "nod" (nodded.inclinó la cabe/al para hnn hn, a pesar de que este gestoorobebrc.nco le no fue pi verdadero.

do "Ven a mí, Amun de Pekhenty, mi dios yamado señor, llamé yo las vestimentas?", ( iotal vez "yo no tomé las vestimentas!"). Yasíel dios inclinó la cabeza marcadamente tantocomo para deci r "él las tomó".

El resto del registro no me parece muyclaro. Probablemente el granjero acusado con­fesó su hurto, como lo creen Blackman yCerny.' 5 De todos modos, fue. casi segura­mente castigado por eso. Pero no se puededudar que fuere inocente. La afirmación de laculpa del granjero, puesta en boca de Amun,fue realmente hecha, por supuesto, por unsacerdote o un grupo de sacerdotes. No hacefalta sugerir que los sacerdotes no ten ían co­nocimiento del asunto. Parece no existir evi­dencia de cualquier tipo que pudiera admitirsepor un tribunal moderno. Por el contrario, elgranjero se comportó como un hombre cuyaconciencia estaba tranquila. Si es que final­mente confesó, debió haberlo hecho bajo unaclase de tercer grado psicológico.

Estos dos oráculos, tomados conjunta­mente, parece que ilustran con claridad elpoder de los oráculos y lo que no ocurrió durante las dinastías decimonovena y vigésima.Un oráculo podía ser realmente decisivo enun caso menor, envolviéndose sólo los intere-

15 'Iwf 'mtf y 'iwf 'irt {reverso 6 y 7) traducido por Black­man, como narración puede ser futura y continuar lainterpretación sacerdotal del oráculo: "El lo tomará y leimpondrá un castigo en orescnc¡a de 1<1 qeore de! pueblo, ypronunciará un juramento nn presencia del dios diciendo"Fui yo quien lo tornó". "Es una circunstancia sospechosa el que el dios (sin testigo humano) haya testificadoa la gente de los pueblos diciendo: Mirad, el hombre ro­conoce los vestidos del Faraón, diciendo: 'Yo los tengo,los devolveré (?)' ""Sf'idl too. cit, p. 39) ha señalado

correctamente que el dios traiciona al final de cuentas auna conciencia intranquila.

ESTUDIOS DE CASO 69

ses de hombres humildes. Pero donde estuvie­ran involucrados los intereses del Estado sinduda, el Faraón arreglaba el oráculo comocosa natural, tanto como incorporar la ficciónmás imaginativa en los registros oficiales de sureino.

Para los egipcios ambiciosos del Imperio,aparentemente los únicos campos de actividadsatisfactorios se encontraban en las diversasramas del servicio público -la administracióncivil, los sacerdocios y otros servicios del tem­plo y el ejército. No se tiene conocimientoalguno sobre carreras basadas en la riquezaprivaoa !" o de habilidades profesionales fueradel servicio público.

En cierto sentido la propiedad privadaexistía ciertamente, no obstante que se puededefinir sus limitaciones. Se compraba y vendíaganado, esclavos y tierras por individuos pri­vados, aún por individuos de condición muyhumilde, tales como el pastor Mesy en losreinados de Amenotep 11 y IV Y los propie­tarios de esclavos podían alquilarlos a otros.'?Evidentemente el pastor Mesy pasaba comoun propietario entre sus vecinos; un hombreque ten ía ganado para vender y que probable­mente aumentaba su riqueza. Hay razón paracreer que las tierras involucradas en el juiciode Mes constituyó una fortuna para el exitoso

16 Hay razón para creer que las tierras involucradas en el jui­cio de Mes constituyó una tortuna para el exitoso litigan­te. Hay también razón para creer que el exitoso litiganteera un pastor de ovejas durante el juicio y posteriormente

un escribano de la tesaren-a (ver Gardnier, La Inscripciónde Mes, n . 54, pp. 20-25). Este cambio de titulo asociadoa su anuencia repet.na es muy sorprendente, pero no pue­cíen derivarse de ah í tcorras generales ya que es: al incier ­to y b) único,.

17 Consultar Garchnnr , Cuatro Papiros de la DecimuctavaOinastia de Kahun, AZ, XLIII pp. 17-17, 1906 y Pis 1-3.

litigante. Hay también razón para creer que elexitoso litigante era un pastor de ovejas du­rante el juicio y posteriormente un escribanode la tesorería (ver Gardiner, La Inscripciónde Mes, n. 54 pp. 20-251. Este cambio detítulos asociado a su afluencia repentina esmuy sorprendente, pero no pueden derivarsede oh í teorías generales ya que es; a) inciertoy b) único, año con año mediante un tratoastuto. Es claro que ahi se encuentran las se­millas de la empresa privada, pero parece queéstas no se desarrollaron durante el Imperio.Entre la productividad de la familia individual,por un lado, y la larga escala de actividadesde templos y otros departamentos guberna­mentales, por otro lado, se tiene la impresiónde que poco quedaba para la empresa privadaelel comercio o la industria. Pero la escasezde documentos ciertamente aquí se impide.

Además de los individuos como el pastorMesy que compraba y vend ía por cuenta pro­pia, había comerciantes que se encargabande actividades comerciales como agentes degrandes fundaciones religiosas.' 8 No se sabemucho sobre estos comerciantes del templomás allá del hecho de su existencia. Aparen­temente, en algunos casos su comercio era deuna envergadura internacional.' 9

En otros casos leemos sobre los comer­ciantes sin saber si comerciaban por su propiacuenca o para algún templo o departamentoqubernamental. Así por ejemplo, el PapiroBoulaq No. 11,20 una hoja de un libro de

18 E.g., Papo Harris 46, 2.

19 Decreto Nauri 40, swv tvv n lus t :"coIIH'rciJI1ICS ux t ran­loros". Grifith) no necesenamcote de nacion.vlidart 1I

origen exuamero ucro sí comerciando COIl tierras extr an­jcras

20 Revista oer Anuquo Egl¡JIO,Vol 1,1927,PI IIIylV

70 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

cuentas de la decimoctava dinastía re~istra

entregas de carne, vino y pasteles al comer­ciante Min nakht y al comerciante Snervbvn,El comerciante Min~nakht recibió suministrosen al menos diez ocasiones diferentes en unperíodo de catorce días. Las cantidades reci­bidas son siempre pequeñas, de manera quepudieran despacharse fácilmente por un pe­queño dependiente o por un baratillero quellevara sus mercancías de puerta en puerta. Losvara sus mercanc ías de puerta en puerta. Losartículos vendidos (carne. vino, pasteles) su­gieren que nuestros comerciantes pretend íanvender a la clase más próspera de la población;de cualquier modo, no a los más pobres.

Cierta tierra de agricultura era propiedadde individuos privados y pod ía transferirsede un individuo propietario a otro, tanto porherencia como por venta. Por supuesto, dichastierras pagaban tributos a la corona, pero nose encuentra ninguna otra obligación pública,como corvée o servicio militar, que estuvieranecesariamente relacionada con la tenencia detierras como tal. No sabemos si la cantidad detierras en propiedad privada durante el lrnpe­rio era o no lo suficientemente grande comopara tener una importancia económica consi­derable.

La corona y los grandes templos poseíangrandes terrenos. Las tierras de la corona y lastierras del templo comúnmente se parcelabanpara los altos oficiales, tanto del gobierno realcomo de la administración de un templo. Enalgunos de los casos el oficial responsablevivía a gran distancia del terreno. Entonces,dicho pedazo de tierra ten ía primero un pro­pietario ausente IFaraón o dios) y segundo unadministrador ausente, el alto oficial al que sele había asignado el terreno. Si todo iba bien,

sin duda el administrador ausente esperabarealizar un generoso lucro sobre Y bajo la can­tidad de grano requerida por el Faraón. Peroparece que algunas veces los trabajadores huíanpara evitar los malos tratos de su jefe inma­diato 21 y en ocasiones pod ían ser reclutadosen cualquier otro lado para trabajos del qo­bierno, aun en otra parte de Egipto.22 Loque sucedía entonces, se deja a la imaginación.

En suma, el gobierno del Imperio Egipcioera una burocracia autocrática, altamentecentralizada en principio, y en gran medidacentralizada en la práctica. Ciertamente axis­tían conflictos de intereses entre los diferenteselementos de la burocracia y hay indicios deque los Faraones utilizaban conscientementeestos conflictos para fortalecer cualquier di­nastía que estuviera gobernando. Las clasessacerdotal y militar, las cuales llegaron a sermuy importantes en los siglos siguientes, pue­den ser observadas en su desarrollo ernbriona­rio y, durante el último medio siglo del lrnpe­rio, ambas clases estaban involucradas en seriasrevueltas que contribuyeron a la caída de lavigésima dinastía y el colapso del Imperio.23

21 P. Boronía 1094, 3 1-5, Gontnier, Late-Egyptian Mise!;!­nantes Bibliotheca Aeevonece. Vol. VII. Bruselas p.S,1937.

22 Implícita por su prohibición en el Decreto Nauri.

23 Hans-Wolfgang Helck en su ss timulantc y valioso libroOer Einfuss aor Milit¡irführer in der 18 á'gYPlschen Dynas­tic ("Untersuchungen ¿ur Gescbichte und Atterturns­kunde Aovntens." Vol XIV /Leipziq, 1939/) encuentraque los conflictos de intereses entre los elementos milita­res y no militares del servicio reat tuvieron gran importan­cia en la decimoctava dinas tra y cspectatmente ('11 el perio­do Amarna. A pesar di; la Imnr'~sión por la corr-eciónHelck y el análisis de la evidencia, no estov convencidode que la evidencia sea por completo suficiente para esta­btccer sus co nclusrones ,

ESTUDIOS DE. CASO 71

Considero que el hombre común hab la co­menzado apenas a emerger como un elemento

cuyas aspiraciones requerlan de una seria con­sideración en la vida económica o poi ítica.

LA ORGANIZACION COLEGIAL DE LA ADMINISTRACIONDE LA REPUBLlCA ROMANA (i) *

Teodoro Mommse~

Concepto del Cargo Público

La capacidad de ol.rar, la facultad de querer yde exteriorizar la voluntad, lo mismo que lade hacer valer ésta dentro de los 1ímites delpoder, son inherentes de un modo natural a lapersona física. Los romanos trasladaban ideal­mente esta capacidad de obrar a la colecti­vidad, a la que hemos estudiado en el libroprimero, a la ciudadanía, al poputus, y subor­dinaban la voluntad individual de todas laspersonas físicas pertenecientes a la colectivi­dad, a esta voluntad común. Sobre estas dosbases estribaba el concepto que ellos ten íandel Estado. La falta de independencia indivi­dual enfrente de la voluntad colectiva era elcriterio distintivo de la comunidad poi ítica ylo que diferenciaba al Estado de las corpora­ciones, por ejemplo, de la curia y del Senado.

Si nos es permitido aplicar aqu í una de lasexpresiones del derecho privado romano, di­remos que la voluntad colectiva es una ficciónpoi ítica. En la realidad se necesitaba, paramanifestar y ejecutar esa voluntad, una repre-

Este ar trculo ha Sido inteurado con los conuutos I - V del('<t~I)SO libro 11 de la obra Compendio de Derecho PúblicoRomano, do Tooooro MOmlY1Sen, publicado en Madrid eo1893. Su titulo es meramente convencional. El dnsar rolln¡J" este terna continúa un un ar tn-u!o pcs rcrior .

sentación, de manera análoga a como sucedeen el derecho privado con respecto a los me­nores, incapaces de obrar. Y así como para és­tos existe la tutela, así también, según el de­recho ool ítico, vale como acto de voluntad deIJ colectividad el realizado por un varón quehaya sido puesto para representar a ésta en elcaso particular de que se trate. Pero la repre­sentación de la comunidad va más lejos que latutela, e" cuanto el tutor suple a una personacon existencia física, pero que no tiene com­pleta capacidad de obrar, mientras el represen­tante de la comunidad obra en luqar de unopersone que no existe físicamente. El acto devoluntad poi ítico es siempre el acto de unhombre singular, puesto que el querer y elobrar son indivisibles uno de otro; según loconcepción romana, el obrar colectivo pormedio de un acuerdo do la mayoría es un"contradicción. El representante de la colecti­vidad no pod ía ejecutar ciertos actos sinocuando para ello estuviera autorizado por lamayoría de las partes componentes de la ciudadan ía o por la mayoría de los Senadores;pero el acuerdo de la ciudadan ía o del Senadoúnicamente se convierten en actos de la cornu­nidad cuando el representante de ésta los pro­voca y los ejecuta y, cuando así sucede, elacto realizado es lógica y prácticamente unacto del representante de la comunidad.

74 REVISTA OF ADMIi\JISTRACION PUBLICA

Aquella persona singular a quien por laconstitución de la comunidad se confiere larepresentación de ésta, ora en general, oradentro de ciertos límites, es un magistrado; yacciones de la comunidad son todas aquellasque se ejecutan por el representante mismo opor encargo suyo dentro de los límites a talefecto señalados. Regularmente, se exige paraobrar en nombre de la comunidad una repre­sentación organizarla de un modo fijo; sóloen ciertos casos, singularmente en los de per­juicios originados a la comunidad, es cuandola constitución autoriza a todo ciudadanopara representar a ésta y cuando por excep­ción tiene lugar una representación de la co­munidad por quienes no son magistrados.

De donde resulta que la magistratura, laencarnación del concepto del Estado y la de­positaria del poder de éste, no puede conce­birse como basada jurídicamente sobre lavoluntad colectiva de la ciudadan ía, por cuantoesta voluntad no puede, en general, ejecutarsepor sí sola; más bien, según la concepciónromana, la magistratura es más antigua quela comunidad popular que la crea, y el manda­to, sin el cual no puede ciertamente ser pen­sada representación alguna, se transmite desdeel antecesor a los sucesores, los cuales vanocupando el puesto que dejan vacantes losotros, gracias al interregnado. Y este estarloele cosas subsistió realmente, sin interrupción,hasta los comienzos del Principado. Despuésque comenzó a realizarse el nombramientodel sucesor con intervención del antecesor enla forma de pregunta previa dirigida a los Co­micios, éstos y la magistratura contribuyeronpor igual a conferir la autoridad de que setrata al nombrado. Tal concepción de la ma­gistratura y los Comicios, como depositariosiqualmente independientes de la voluntad co-

lectiva, es la que domina y penetra el derechopoi ítico de la época republicana; pero en lostiempos posteriores de ésta, los Comicios fue­ron poco a poco siendo considerados comolos propios representantes de la comunidad,aun cuando nunca llegaron a serlo completa­mente, y entonces la cooperación de los ma­gistrados en la manifestación de la voluntadde aquéllos perdió la forma anterior de acuer­do con los Comicios y quedó reducida a di"girel acto.

La posesión de los cargos públicos de lacomunidad era en sí tanto un derecho comouna obligación de los particulares ciudadanos,lo mismo que el servicio militar y que otrasprestaciones públicas. En los primitivos tiem­pos hubo de emplearse coacción jurídica paraobligar a ser magistrado, como puede demos­trarse que ocurrió con el sacerdocio; a estoobedece que en Roma no se conociera nadaparecido a una declaración formal de acepta­ción hecha por el magistrado nombrado, yque, por regla general, entre el nombramientoy la toma de posesión no mediara tiempoalguno. Pero en los tiempos históricos c" lalibre República, ninguno de los cargos públi­cos, ni aun los no apetecibles e indirectamentemás o menos forzosos, fueron oficialmenteobligatorios, o por lo menos, no hay noticiade que lo fueran. Por lo mismo, tampoco sehabla de motivos legales de exención a finde ser nombrado para un cargo de la comu­nidad; por el contrario, a todo ciudadano leestaba permitido, sin limitación alguna, excu­sarse del cargo antes de admitirlo o renun­ciar al que se estaba desempeñando antes deque transcurriera el tiempo de su duración.Había establecida una rigurosa línea de de­marcación entre las prestaciones públicas obli­gatorias tmunero¡ y los cargos, o según la ex-

f S ¡ UUIOS Uf CASO 75

presión romana, (os "honores"; no era propiodel orgulloso Estado libre de Roma el con­siderar el desempeño de sus asuntos comouna prestación obligatoria. Durante el Principado es cuando por vez primera aparecetal concepción, hija de la desaparición elelsentimiento de la comunidad.

La rcprl.'sentación de la comunidad porun miembro de ella exigla, en su más antiguay más pura forma, la existencia de un señorúnico ne dicha comunidad, al cual le fuereconcedrda la eterna duración que requiere laeternidad de la comunidad misma, por mediode un orden de suceder regulado de un modofijo. Esto fue la Monarquia, el reqnum, formala más antigua del Estado romano. No vamosahora a dilucidar si la comunidad representaday la persona que la representaba eran conside­radas como un doble sujeto de derecho o comoun sujeto único; el hecho de que el Rey tuvieraun alojamiento debido al cargo que desempe­ñaba, es un motivo que nos induce a suponercon bastante fundamento que su patrimonioy el de la comunidad no eran jur ídicarnentedistintos. La representación de la comunidadpor su Rey era perfecta; esta representaciónvalía lo mismo ante los dioses ron.anos yfrente al extranjero, que frente a Jos ciudada­nos del propio Estado; igualmente como sacerdocio supremo, que como jurisdicciónjudicial, como mando del ejército y comoadministración del patrimonio común. Peroni de derecho era un poder ilimitado. A la co­munidad ideal per tenec ía. como lo demandasu derecho a dar leyes, un poder sin limitespara dar disposiciones sobre la vida y el patriomonio de los ciudadanos; pero los actos devoluntad de su representante sólo pod ian con­siderarse como voluntad de la comunidad entanto cumplieran con los requisitos exigidos

por las prescripciones de ésta, y singularmenteen tanto el Consejo de la misma y la ciudadanta hubieran prestado su consentimientoen aquellos casos en que éste era necesariopor la constitución. Cuando el Rey no obraracomo representante legítimo de la comunidad, su acto no era un acto de ésta.

Nuestra tradición no se remonta hasta laépoca de la Monarquía, y por tanto, no es posib!e hacer una exposición histórica de ello;pero las organizaciones que de la misma sederivaron, y que vemos en tiempos posteriores,nos remiten y conducen a la existencia deun poder originario perfectamente pleno. Ala Monarqu la sucedió lo que en nuestro moclode hablar llamamos Hepúbl ica, mas los romanos, para quienes res pública, que cm respon­de exactamente al common wenlth inglés, erasencillamente el nombre COll que se desiqnabala comunidad. parece que cuando cambió laconstitución del Estado no tuvieron un nomobre con qué desiqnar la nueva consti luciónde una manera positiva, y la consideraban ydesignaban, negativamente, como la aboliciónde la unicidad y eJe la vitalicieJad del representante de la comunidad, igualmente que comola supresión del nombre que hasta el presentehabía llevado." La magistratura suprema re­publicana fue considerada como igual jlJrídicamente al Rey, corno lo demuestra bien cidramente el interreonum, que siquió existiendo.La concepción de la organización nueva comoel comienzo de la soberanía elel pueblo, de laomnipotencia, cuando menos teóricamente,de los Comicios, fue, como ya se ha notado,la concepción de la República que se demo­cratiza? Menos exacto aún es concebir laabolición eje ta Monarqu la como la fundacióny establecimiento de la libertad, de la libertes,

76 REVISTA DE ADMINISTR,\CION PUBLICA

pues la medida de la sujeción de los ciudadanoscon respecto al Estado, no depend ía del nú­mero de los representantes ni de la duracióndel cargo, y por otra parte, la ciudadan ía deltiempo de Numa no parece haber sido cierta­mente una reunión de esclavos, puesta en pa­rangón con la que hubo de venir a sucederla.La revolución que dio origen a la soberan ía delos cónsules no se dirigió contra el poder realcomo tal, sino contra el abuso del mismo, su­puesto que depuso a los señores de la comu­nidad culpables y suprimió la unicidad y lavitalicidad del cargo, que eran los motivos co­nocidos de tal abuso. El identificar la organiza­ción republicana con la "libertad" del pueblo,igualmente que el concebir al soberano vitali­cio como dominus, esto es, como el "propie­tario" del Reino, fueron cosas debidas a laoposición de los tiempos cesarianos y a ladel Imperio, al orden de ideas de los asesi­nos de César y de los admiradores y partida­rios de éstos.

Aqu í se trata de la magistratura de la Re­pública. No hay duda de que en los tiemposde ésta no existía ya la identidad jurídica en­tre la función y el funcionario, identidad vi­gente acaso durante la Monarqu ía, porque esaidentificación no se compadece con el inte­rregnado, y es enteramente incompatible conla pluralidad de los magistrados. El alojamien­to inherente al cargo, únicamente perteneciódurante la República a la mortecina sombrade Rey que hubo de seguir existiendo para losfines religiosos; en esta época los locales dondeejercían sus funciones los que ocupaban car­gos eran de propiedad de la comunidad, y losindividuos que desempeñaban tales funcionesresidían en su casa particular y seguían en suposición de individuos privados. En este ar-

tícula nos ocuparemos, primeramente de ladistribución del régimen sacral o religioso en­tre los sacerdotes y la magistratura, y luego dela oposición entre el régimen o gobierno de laciudad y el de la guerra. Después trataremosdel nombramiento de los magistrados y de lascondiciones requeridas al efecto; de la colegia­lidad y la colisión de los magistrados; de laduración de la magistratura, toma de posesióny cesación en los cargos; de los derechos ho­noríficos y emolumentos de los magistrados yservidumbre de los mismos; finalmente, de losauxiliares. sustitutos o suplentes y consejerosde los magistrados. Posteriormente se hablaráde las particulares magistraturas históricamenteconsideradas, y de los particulares órdenes oclases de asuntos encomendados a los funcio­narios. Pero antes nos parece indispensablehacer una explicación de la terminología quevamos a emplear.

Con la palabra imperium, cuya etimologíano explica suficientemente la idea a que serefiere, se designaba la declaración de la vo­luntad de la comunidad en la forma anterior­mente dicha, es decir, el derecho de mandaren nombre de la comunidad. El imperium lousaba exclusivamente el poder eminente delEstado sobre los ciudadanos, v-sólo se atri­bu ía a aquél a quien correspondiera plena­mente este poder; de manera que en la palabraimperium parece encarnado el concepto pri­mitivo del cargo público. A los representantesde la voluntad de la comunidad que no perte­necían a la organización romana primitiva, ya los cuales se les conced ía una competencialimitada, Se aplicaba una expresión análoga ala anterior, pero más general que ella y hastade frecuente uso en el derecho privado: lapotestes.

ESTUDIOS DE CASO 77

Los depositarios de esta absoluta voluntadde la comunidad no eran designados de otromodo que por el especial cargo que desempe­ñaban; no existía un nombre común aplicablea todos ellos, pues el imperstor tuvo bienpronto un sentido técnico y restringido, ha­biéndose permitido aplicar esta denominacióna los individuos que pose ían el imperium,solamente cuando su mandato en nombre dela comunidad hubiera conducido a la victoriaen una batalla.

Maglster, que posteriormente fue unacalificación aplicada a todo representante,sobre todo a los que funcionaban solos, y mástodavía que para las relaciones poi íticas seusó para los religiosas y para las de derechoprivado, debió aplicarse también en los tiem­pos antiguos a los que pose ían imperium,pues el abstracto magistratus, derivado delmagister, y a cuya ra íz hay por fuerza que re­ferirlo, se aplicaba a todo el que poseía impe­rium, aun a aquellos que no estaban someti­dos a elección popular, tales como el dictador,el interrez, el jefe de los caballeros y el vicarioO prefecto de la ciudad. Esta denominaciónderivada conservó el valor y la significaciónpoi ítica que con el tiempo perdió la radical, yen ella es donde encontró su expresión ade­cuada la antítesis rigurosa entre el Estado ycualquiera otra comunidad: pues cuando sehablaba de magistrados plebeyos y de magis­trados municipales, con la palabra magistratusno se quería decir más que la plebe pretendíaser un Estado dentro del Estado, y que la ciu­dad que pertenecía al Reino romano era den­tro del mismo un Estado que en otro tiempofue soberano y cuya existencia no se ha borra­do completamente en el Reino de Roma.Ahora, la prueba de que en el proceso evolu­tivo de la comunidad romana, el centro de

gravedad del poder soberano, pasó desde lamagistratura suprema a la Asamblea de losciudadanos, o por lo menos aquélla lo com­partió con ésta, la tenemos en que si bien ladenominación de magistratus se siguió apli­cando a los cargos supremos que no eran deelección de los Comicios, y que anteriormen­te hemos nombrado, se hizo extensiva tambiéna todos cuantos individuos recibían algunacomisión de la comunidad por medio de laelección de los Comicios, y por el contrario,no se deba a ningún individuo que hubiererecibido comisión o encargo de una autoridado que hubiera sido institu ído exclusivamentepor ésta; así que, por ejemplo, de los suplen­tes o vicarios del pretor para la administraciónde justicia y de los jefes de legión, todos te­nían igual competencia y título, sólo recibíanel nombre de magistrados los nombrados enlos Comicios. De igual modo, aunque en sen­tido menos técnico, se aplicaba el honor, de­signábase como tal el cargo publico, en tantola colación del mismo por los Comicios erauna distinción para el elegido. En el estudioque vamos a hacer de la magistratura se em­plea en general el concepto de ésta en el sen­tido que posteriormente se dio a la misma, noen el primitivo. Si bien los límites trazadosson puramente exteriores, y no es práctica­mente factible el hacerse cargo en la exposi­ción de los puestos que, a comenzar desde elmomento dicho, van siendo, a medida que eltiempo corre, confiados al nombramiento delos Comicios.

Si atendemos a las clases o categorías demagistrados, veremos que la oposición entre elmagistratus patrieii o papuli romani y el ma­gistratus plebeii o plebis no significa propia­mente más sino que el representante de laplebe, en un principio de hecho y después

78 REVISTA DE ADMINI5TRACION PUBLICA

también de derecho, no era considerado comomagistrado efectivo de la comunidad. La riqu­rosa e importante contraposición entre la ma­gistratura ordinaria y la extraordinaria no ten íauna correspondiente terminología: llamamosmagistrados ordinarios a aquellos cuya compe­tencia se determina y regula de una vez parasiempre y para los cuales hay una denomina­ción fija; en tanto que son extraordinariosaquellos cuya competencia se determina encada caso particular, y ésta determinaciónse hace al mismo tiempo que se les elegía,y esto era lo regular, por medio de una leyespecial anterior al nombramiento: estos ma­gistrados no ten ían denominación alguna,ni siquiera general. A la primera categoria per­tenecían, por ejemplo, el cónsul, el dictador,el censor; la segunda, v. gr., los dunviros nom­brados para cada proceso particular de altatraición, y los decenviros para dar una consti­tución a la comunidad. Los cargos públicosordinarios pod ían ser permanentes cuando,según la constitución, hubieran de estar siem­pre funcionando, y proced ían regularmentede elecciones anuales (magistratus ennui), yno permanentes, como suced ía con la dicta­dura, que sólo ten ía lugar en especiales cir­cunstancias, y con la censura, que según laconstitución no funcionaba más que intermi­tentemente. La separación en magistradosmauores imeqistretus meioresi y menores(magistratus minores), regularmente se referíasólo al mayor o menor poder anexa a las dis­tintas magistraturas; pero los poseedores delimperium y los censores que proced ían de laselecciones iguales de las centurias se conside­raban en posesión de los auspicia rnaiora,mientras que a los elegidos en los Comiciospor tribus sólo les corresponJ ía los auspiciaminore, y en general eran menos consideradosque los otros. La denominación de msaistre-

tus euru/es, tomada de la silla judicial queusaban, se aplicó a todos los cargos públicosque participaban del imperium, aun a los edi­les de categoría superior, que no poseían sinouna jurisdicción limitada; los censores noten ían este imperium , pero en los tiemposposteriores también se pudieron contar entrelos que lo poseían.

La organización republicana no conociócargos públicos sin potestad pública, o a lomás los conoció con respecto a los magistra­dos que, habiendo sido abolidos, continuaronencargados de las cosas religiosas, como sucediócon el rex secrorum en la comunidad romanay con otras muchas instituciones semejantesen los Estados latinos que iban ingresando enla misma. Por el contrario, parece haber sidofrecuente la existencia de potestad públicasin cargo. Esta potestad se expresaba por me­dio de la denominación general pro meqistretu ,O por la especial correspondiente pro consu!e,pro praetore, etcétera, y por lo regular la usa­ban los particulares adornados de funcionespúblicas, y también los magistrados inferioresadornados de funciones superiores, sin quehubiera diferencia terminológica entre losparticulares que, transcurrido el tiempo de Idfunción que hab ían ejercido, la continuabanejerciendo de derecho, y los lugartenientesque funcionaban como magistrados en virtuddel mandato recibido (cap. IX). Sin embargo,por modo excepcional, aun después que sesuprimieron las condiciones legales necesariaspara el nombramiento de los maqistrados. seconoció la promagistratura; por ejemplo, lostribunos militares, instituídos para prestarauxilio a la administración de la magistraturasuprema, fueron considerados como proma­gistracJos. La denominación de que se tratatuvo, pues, en el Derecho poi ítico un puro

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valor negativo, significando sólo la carencia defunciones en ciertos magistrados, y si quere­mos comprender también la categoría última­mente mencionada, la carencia de funcionesordinarias en algunos magistrados.

El Régimen Sacral

Si la tradición nos hubiera conservado una ima­gen de la más antigua organización de la co­munidad, probablemente veríamos que sufundamento fue la compenetración de las co­sas divinas y las humanas; una jurisdicciónigual e igualmente poderosa bajo ambos as­pectos; una jurisdicción unitaria, compuestadel sacerdocio y de la magistratura. Aquellaorganización que nosotros llamamos republi­cana, por contraposición a la anterior de laépoca de los reyes, representa lo contrario deésta, o sea, una rigurosa separación entre elsacerdocio de la comunidad, sacerdotes pu­b/ici populi Romani, y la magistratura de lacomunidad, magistratus pub/ici popu/i Roma­ni, y una manera análoga de considerar amboscirculas u órdenes; y no ya simplemente laexclusión completa del sacerdocio del manejode los asuntos temporales, sino además lasubordinación del mismo, en tanto en cuantolo exigiera la organización unitaria de la comu­nidad a la magistratura. Esta secularización,tan acentuada como fue posible, de la magis­tratura, fue acaso lo más esencial y caracterís­tico de la nueva organización republicana, ya ella fue debida también la introducción enla comunidad romana del predominio de laomnipotencia del Estado, gracias al cual consi­guió Roma la hegemon (a en la civilizaciónantigua.

Oue ambos círculos indicados estabansujetos a iguales normas se demuestra, sobre

todo, por la circunstancia de que a sacerdotesy magistrados correspond ían las mismas insig­nias exteriores. Al sacerdote del templo deJúpiter le estaban concedidas las insignias delos magistrados, en especial la silla curul, yacaso también el asiento en el Senar'o que seconced ía a la persona revestida de Id magis­tratura suprema. Al presidente del colegio delos pontífices, que ocupaba en el sacerdociouna posición semejante a la del cónsul dentrode la magistratura, le estaba permitirlo usar,igual que a éste, los distintivos propios rielpoder público, o sea los lictores (fletarescuriatii qui sacris publicis epperents, La pú rpura en el vestirlo, vestigio heredado del plenopoder de los reyes, la ten ían tanto los sacer­dotes como los magistrarlos; pero aquéllosllevaban la pretexta sólo mientras practicabanlos actos religiosos de la comunidad, y estos,siempre que se presentaban en público. Porlo que a los honores toca, ambas clases sehallaban bajo un pie de igualdad, puesto queninguna ten (a legalmente preferencia sobrela otra; sin embargo, en la época republicanapredominó absolutamente el sacerdotium encuanto a los honores, en tanto que duranteel Imperio ocurrió lo contrario;sobre todo, laconsideración del pontificado supremo comoel más alto puesto honorífico rlentro del Es­tado, fue cosa de que se aprovecharon losnuevos monarcas.

El sacerdocio y la magistratura coincid íantambién personalmente por lo general, es de­cir, que eran desempeñados por las mismaspersonas: la carrera poi ítica se hacía reqular­mente en ambas direcciones en todas las épo­cas. La rloble aristocracia que en la Edad Med iahubo de aparecer y desarrollarse, efecto de 1"contraposición entre el Estado y la Iglesia,fue desconocida en toda la antigüedad, cuvos

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dioses se hallaban dentro del Estado total ynecesariamente. Si en el antiguo Estado patri­cio es probable que no se exigieran especialescondiciones ni para optar a los cargos públicosni para aspirar al sacerdocio, en el patricio­plebeyo, ambas cosas le estuvieron reservadasen un principio a la nobleza hasta que poco apoco fueron los simples ciudadanos consi­guiendo, ya la participación y la posesiónexclusiva de algunos puestos. Ahora, si losplebeyos no se apoderaron de los puestos sa­cerdotales, tan pronto ni tan completamente,como del gobierno de la comunidad, obedecióel hecho, menos al temor de introducir innova­ciones en las cosas divinas, si bien esto contri­buyó a ello, que a la poca importancia políticade semejantes puestos; por eso, todavía en laépoca del Imperio, ciertos sacerdocios mera­mente decorativos y sin significación alguna,desde el punto de vista poi ítico, le estabanreservados en buena parte a los nobles.

El sacerdocio de la época republicana sehallaba más estrechamente ligado por su con­tenido a la organización primitiva que a la ma­gistratura; por eso continuó siendo vitalicioy unitario, y, en cierto sentido, hasta centra­lizado.

Durante la República, la magistratura seconvi rtió en perfecta y estrictamente anual;al sacerdocio no se hizo extensivo tal carácter,sino que, por el contrario, siguió siendo vita­licio y unitario, lo mismo que lo había sidoel cargo de Rey.

Lo propio hay que decir del segundo prin­cipio republicano de la colegialidad, que hacíaiguales a los que desempeñaban cargos iguales,y que, por tanto, en caso de conflicto, ellosmismos lo resolvían. La colegialidad sencilla-

mente, esto es, la pura igualdad en el mandato,tuvo también su expresión perfecta en el sa­cerdocio de los más antiguos tiempos: puescuando comenzó a existir la Roma trina,coexistieron unos al lado de otros, y con igualautoridad, varios observadores y adivinos delas aves. Pero cuando no se trataba de dar unconsejo en asuntos religiosos, sino de practi­car algun acto sacral, lo ordinario era que es­tuviese obligado a realizarlo un solo sacerdote;aun cuando había casos excepcionales en losque todo el sacerdocio era llamado a obrar co­lectivamente y en nombre de la comunidad,como sucedía a los salios, por ejemplo, en elservicio de Marte, tenemos, por el contrario,que los flámines ohraban todos particularmen­te, y tenemos, sobre todo, que al lado delheredero religioso de la monarquía, del pre­sidente del Colegio pontifical, no había ningúnotro sacerdote con iguales derechos que él, loque indica que no había nadie que pudierainterponer contra el mismo su oposición ointercessio.

El nombramiento de los reyes, según ya seha observado y más adelante desarrollaremos,estuvo encomendado a ellos mismos. Cuandoen la época de la República se separaron elsacerdocio y la magistratura, la ciudadan íaadquirió quizá inmediatamente, pero a lomenos muy pronto, el derecho de interveniren la designación de sucesor que hacían losmagistrados, hasta que poco a poco concluyopor abolir de hecho esta facultad que la ma­gistratura había tenido; por el contrario, elsacerdocio, aun después de la organizaciónrepublicana, se renovaba absolutamente porsí mismo. Con respecto al nombramiento delos sacerdotes, se hallaba el Colegio pontificalen una situación análoga, aunque superior, ala que ocupaba el Senado patricio con respec-

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to al nombramiento de los magistrados: eseColegio ten ía el derecho de irse renovandointeriormente, nombrando a personas paraocupar las vacantes que en él ocurrieran, y lajefatura o presidencia del sacerdocio corres­pond ía al miembro que al efecto eligiesen suscompañeros. Todos los demás sacerdotes de lacomunidad parece que no eran en el sentidojuridico otra cosa que auxiliares de esta cabezasacerdotal, del propio modo que los oficialesdel ejército de ciudadanos eran auxiliares delcónsul; y asi como los sacerdotes de la época delos reyes eran en general nombrados por estos,durante la republicana hubieron de serlo porel pontífice supremo. Pero desde bien prontoformaron una excepción a esta regla los Colegios sacerdotales de varones, cuya renovacióninterior la hacían ellos mismos, lo propioque acontecía con los pontífices, y los cuales,por tanto, se nos presentan como indepen­dientes de éstos. Con respecto a otros nom­bramientos, encontramos que en tiemposposteriores el pontífice supremo se hallabaobligado a atenerse a una lista de candidatosque le daban hecha, o también a emplear elsistema del sorteo. En el nombramiento de lossacerdotes no ten ían intervención los magis­trados, ni tampoco teri ía participación algunaen su establecimiento la ciudadanía, habiendocontribuido seguramente a esta exclusión, poruna parte el miedo a la intervención de lamultitud indocta en el servicio divino quesólo debía hallarse bien desempeñado por losavisados, y por otra, la idea poi ítica de tenerforzosamente separados el régimen de lascosas profanas y el de las religiosas. El podersoberano de la ciudadanía fue adquiriendocada vez mayor intervención con respecto ala magistratura; en cambio, en el régimensacral no ten ían derecho a mezclarse los CA·micios: sólo el magistrado electivo era el de-

posi tario del poder popular de los Comicios,no el sacerdote, que entraba en funciones pornombramiento o cooptación (cooptatio). Des­púes de la primera guerra púnica es cuando lasoberan ía popular comenzó a ir penetrandopoco a poco también en este campo, que hastaentonces le había estado vedado: prirneramen­te, el pontífice supremo y el presidente de losdemás Colegios que tenían importancia poi iti­ca fueron elegidos de entre sus colegas porlas pequeñas mitades de las tribus, bajo ladirección pontifical; luego, fueron elegidos ejeesta misma manera los miembros de los talesColegios; con lo cual se dejó a un lado el anti­guo principio, acudiendo a la escapatoria dedecir que el director del acto no era magistra­do y las pequeñas mitades de la ciudadan íano eran la ciudadan (a.

El poder del sacerdocio de la época repu­blicana puede decirse que era, la cabeza ojefe del mismo, un poder equivalente al delos magistrados, por cuanto en él se daban losdos elementos esenciales del pleno poder deéstos, O sea el auspicium y el imperium, y ade­más la función pública que el jefe de los sacerdotes desempeñaba era, en ciertos respectos,igual o análoga a la del supremo magistrado.De hecho, sin embargo, la competencia delsumo pontífice, comparada con el imperiumgeneral de los magistrados, no puede ser in­clu ída entre los poderes poi iticos efectivos.

Cuando los auspicios fueran necesarios, elmagistrado los consultaba siempre, en su norn­bre y en el de la comunidad, y sólo acud ía alsacerdote cuando así le conviniera. El supre­mo pont ífice sólo por excepción consultabalos auspicios; por ejemplo, cuando los recla­maba para la inauguración de ciertos sacerdo­cios con la asistencia de la ciudadan ía.

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El imperiutn, esto es, el derecho de recla­mar obediencia, y en su caso constreñir a ella,le correspond ía al magistrado sencillamenteDar serlo; al pontífice supremo sólo teníanlos ciudadanos que prestarle obediencia enaquellos casos particulares en los que su posi­ción le daba el derecho de mandar, especial­mente cuando se trataba del establecimientode un puesto sacerdotal o de la insumisión deun sacerdote. En este caso le pertenecía tam­bién a la coercición propia de los magistradospero sólo la menor, o sea la coercicián al pagode una multa y a tomar prenda, y cuando deesta coercición pudiera apelarse ante la ciuda­danía, el pontífice podía convocar a los Co­micios al efecto competentes y debati r conellos. También en cuanto a las sacerdotisasde Vesta, que se hallaban como tales exclu ídasde toda familia, correspondía al pontífice su­premo el ejercicio del procedimiento criminaldoméstico, que era lo que representaba conrespecto a las mujeres al tribunal penal ordi­nario, y tratándose de delitos contra las fami­lias, podía hacerse extensivo el procedimientodicho a los varones que en tales delitos hu­biesen tenido participación. Pero los delitosmaterialmente religiosos no se llevaban antesacerdotes, sino ante la magistratura, porqueen casos tales no era únicamente la divinidadquien sufría la ofensa, sino que también lasufría la comunidad. El robo de los templosse consideraba lo mismo que la traición a lapatria; el hurto nocturno de los frutos delcampo ofend ia lo mismo a Ceres que a la co­munidad; aun el aborto no podía ser consi­derado sino como la eliminación de un serperteneciente a la comunidad. Los dictámenesdel sacerdocio pueden haber servido realmentede norma en casos de esta naturaleza, pero elprocedimiento era cosa de la maqistratura. Elpontífice supremo no ten ía facultades para

debatir con el Senado, y el derecho de provo­car una resolución de los Comicios poi íticossólo le corresponcJ ía en el caso excepcionalantes mencionado. Por el contrario, las curias,que en la comunidad patricio-plebeya no tu­vieron ya el derecho que antes habían tenidode tomar acuerdos poi rticos. eran convocadaspor el supremo pontífice, el cual acordabajuntamente con ellas acerca de los actos pri­vados que las mismas conservaron por via deprivilegio, singularmente el testamento, antesde que éste revistiera una forma puramenteprivada, y las adroqaciones.

Toda la organización de los negocios sa­crales de la comunidad pertenecía a la magis­tratura, con la cooperación a veces del Senadoy de los Comicios, según se expondrá másadelante. Los sacerdotes no tenían facultadespara disponer por sí mismos de semejantesasuntos, ni en tiempo alguno las tuvieron tam­poco para señalar el día en que había de ce­lebrarse una fiesta permanente, pero no fijadapor el calendario. Los más notables de losColegios sacerdotales, aun cuando sus com­ponentes no pertenecían en manera algunacomo tales al Senado, hubieron, sin embargo,de funcionar de hecho como comisiones per­manentes de éste, con especialidad los pon­tífices respecto a todos los asuntos religiososdel Estado y los augures con respecto a todasaquellas importantes cuestiones, que no eranpocas en el terreno poi (tico, depencientesde los auspicios; y no sólo se "Sometían pre­viamente a su deliberación y consejos losasuntos que en el respecto indicado llama­ran la atención, sino que hasta ejercían real­mente en semejantes casos la iniciativa, puesel Presidente del Senado no pod ía negarse adarles la palabra cuando la pidieran sobretales asuntos. Aqu i es donde principalmen-

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te estribaba la influencia poi ítica de estosColegios sacerdotales; pero nunca pretendie­ron ellos ejercer otros derechos de carácterpoi ítico que, a lo más, el de presentar propo­siciones al Consejo de la comunidad.

Así como la organización de los negociossacrales de ésta no constitu ía un derecho delos sacerdotes, tampoco lo constitu ía el deejecutar dichos negocios; por el contrario, estaejecución correspond ía de derecho a los ma­gistrados llamados a tener la representaciónde la comunidad, a no ser que hubiese algúnprecepto especial que lo impidiera. Pues, enefecto, los actos religiosos permanentes ordi­narios, estaban encomendados a sacerdotesinstitu ídos a la vez, también de un modo per­manente, para ejecutarlos. La mayoría de lossacerdocios romanos vinieron a la vida de estamanera, tanto los secerdotes particulares dela época más antigua, nombrados por el pontí­fice máximo, como también buen número decorporaciones sacerdotales, por ejemplo, lasdos de los Salios para el servicio de Marte, lade los Lupercios, para el de Fauno, y la delos Arvales para el de la diosa Dea Dia. Deigual modo, los espectáculos permanentes, loscuales no eran otra cosa más que una formade las solemnidades religiosas, eran en unprincipio, mientras fueron permanentes, con­siderados de esta manera y ejecutados porColegios de sacerdotes: tal sucedía con losConsuales, con los espectáculos de los Avalesy con los Seculares. En esto se diferenciabanlos actos religiosos permanentes de los nego­cios sacra les que desempeñaban los magistra­dos. Por el contrario, cuando se trataba deactos extraordinarios, la regla era que los eje­cutasen los magistrados, lo cual fue causa de

que los espectáculos más importantes, que seconvirtieron, de fiestas religiosas celebradasextraordinariamente para conmemorar unavictoria, en fiestas populares permanentes, tan­to el pueblo como la plebe se las quedaranreservadas a los magistrados, mientras los actosdel culto que a estas fiestas iban unidos lesfueran encomendados en parte a los sacerdo­tes, como se ordenó, v. gr., que se hiciese conlos sacrificios en los espectáculos ele Apolo.La presidencia en estas fiestas era un derechohonorífico muy codiciado, y servía para ade­lantar en la carrera poi ítica. Vése, pues, aqu ítambién el resalto de la preponderancia po­Iitica de la magistratura sobre el sacerdocio.

Después de lo dicho, apenas es necesariodemostrar extensamente que la Hacienda re­ligiosa estaba establecida en beneficio, sí, delsacerdocio, pero que no era éste quien por símismo la manejaba. Las instituciones poi iticasestaban organizadas de tal manera, que lossacerdotes ten ían seguro el importe de losgastos que envolvía el desempeño de sus fun­ciones. A lo que parece, de la época de losreyes pasó a la de la República un impuestoque gravaba sobre el procedimiento privado yen beneficio de los pontífices, una multadivina (sacramentum) impuesta a todos losque en aquél eran parte y quedaban vencidos,la cual se pagaba en un principio en forma deaportación de animales y posteriormente endinero, y era destinada, sin duda, a que en lossacrificios públicos, encomendados al Co//e­gium hubiera las ovejas y bueyes necesarios.Además, en los más antiguos tiempos, las pres­taciones económicas indispensables para cadasantuario pueden haber sido derramadas entrelos particulares ciudadanos año con año, nopor los sacerdotes, sino por los magistrados(magistri tenorumi, En los tiempos ya mejor

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conocidos, la tendencia a librar en lo posiblede cargas permanentes tanto a la caja de lacomunidad como a los particulares ciudada­nos, hubo de proyectarse también en esta eS­fera, y entonces parece que los santuarios dela comunidad, o mejor dicho, cada uno de lossacerdotes a quienes les estaba encomendadoel proveer el culto, igualmente que los Cole­gios sacerdotales, adquirieron una congruafija, constante, gracias a habérseles asignadopedazos del terreno fructíferos; pero como lapropiedad de los mismos siguió perteneciendoal Estado, su arrendamiento no correspondíaa los sacerdotes, sino a los magistrados de lacomunidad. Jamás se concedió independenciafinanciera a los sacerdocios, fuese cual fuesesu clase. Cuando hubiera lugar a alguna con­tienda jurídica entre el templo y un particu­lar, o entre el templo y la comunidad, el cono­cimiento y resolución de la misma no se so­metía al procedimiento propio y verdaderopor jurados, sino al procedimiento administra­tivo ante un magistrado. No sólo no ten ían losColegios sacerdotales derecho para percibirimpuestos, sino que parece que ni siquierales estuvo permitido recibir emolumento al­guno; y de igual manera, en la época republi­cana, a ninguna divinidad romana que tuvieratemplo, quizá con la excepción de Vesta, leestuvo reconocido el derecho de recibir he­rencias ni legados.

Ouédanos todavía por exponer la situa­ción, no ya del sacerdocio en general, sinola del pontífice máximo, con respecto a laslesiones jurídicas, así religiosas como privadas.

Ya se ha hecho notar que el sumo pontí­fice no ten ía una jurisdicción penal propia.excepto cuando se tratara de delitos o críme­nes de los sacerdotes, y que, por el contrario,

cuando hubiese que penar criminalmente unainjusticia religiosa, esta punición se verificabalo mismo que la de otra cualquier injusticia.No suced ía lo mismo cuando se tratase defaltas e infracciones religiosas que el Estado nopersiguiera, pero que acusaran la concienciadel agente. Con respecto a estas faltas, las nor­mas y tradiciones, religiosas guardadas prefe­rentemente por el Colegio pontifical formabanen cierto modo una ley (ius pontificium I -lasllamadas leyes regias o reales, nacidas acasohacia el final de la República, deben ser con­sideradas como un sistema piacular o expiato­rio general establecido por los pont ífices conel nombre real-, y el mismo Colegio consti­tu ía al efecto el tribunal correspondiente, elcual, en forma más o menos procesal, determi­naba ante codo los elementos constitutivos delhecho, y declaraba después si la injusticia co­metida merecía o no expiación y, en el primercaso, qué es lo que el culpable tenía que hacerpara recompensar o comprar la pena a los dio­ses y, por consecuencia, aplacarles (piare). Elmismo procedimiento puede haberse empleadotambién con relación a las acciones primera­mente indicadas, como cuando el Colegiodesignaba a petición de parte las acciones ex­piatorias indispensables para la traslación deuna sepultura. No puede decirse si y cuálesserían las consecuencias jurídicas que produ­jera una sentencia de esta especie. Puede serque, singularmente en los casos en que sirvie­ran de base a la sentencia del Colegio disposi­ciones vigentes fijas, la multa o expiaciónimpuesta se hiciera efectiva por vía de acciónpopular privada. También puede haberlesestado concedido a los pontífices el derechode"postergar en el culto público, o de excluirde él, a aquellos que hubieren cometido unainjusticia no susceptible de expiación, o queno hubieren pagado la multa que deberían

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pagar para expiar su deuda. Pero en la mayorparte de los casos este procedimiento expia­torio fue esencialmente un juicio de concien­cia, y como tal debe haber tenido sin dudaimportancia en la época de creencias arraiga­das. No hay que pensar que se aplicara a lasrelaciones o asuntos poi íticos.

Se ha sobreestimado quizá el influjo ejer­eido por el Colegio pontifical sobre el derechoy el procedimiento privados. Sin duda, la oroganización del calendario, dirigida desde luegoa la santificación de los d fas festivos, y el se­ñalamiento de los días fastos y nefastos, fueronrealmente atribuciones del Colegio de los Pon­tífices, aun cuando las vacilantes disposicionesque para ello servían de principal base eranfijadas jur ídicamente por los magistrados, ylos términos procesales se contaban también,seguramente, tomando en cuenta la fecha decada día. Pero la formación del derecho priva­do dependió del calendario en la misma pe­queña medida que de la entrega de las multasdel vencido en Juicio a la caja del sacerdocio;y la suposición de que el Colegio fue en qeneral el depositario de la tradición, no sólo enlo tocante al derecho divino, sino también conrespecto a las normas generales del Derecho, yque ese Colegio llegó a tener facultades paradeclarar cuál era el Derecho, se compadecemal con la conducta adoptada por la maqistra­tura de la República de tener alejados a lossacerdotes de los asuntos profanos, y mal tamobién con los vestigios que sobre el particularhan llegado hasta nosotros. La fuente delderecho privado fue esencialmente la facultadde dictar edictos que los magistrados tenían;el Colegio pontifical no careció de esa facul·tad, pero de los edictos dictados por él mismo,cuvo contenido fuera de derecho privado, nonos queda el menor resto. Los individuos par-

ticulares, fueran o no magistrados o funciona­rios públicos, es difícil que pudieran reclamardictámenes del Colegio de que se trata; másbien parece que estos dictámenes colegiados nose mandaban sino al Senado, y que los dictá­menes esencialmente jurídicos, que son los quedesde los más antiguos tiempos contribuyeronal desarrollo del derecho privado romano, sedaban síempre por individuos partículares. Esposible que en la época primitiva los dieranprincipalmente los pontífices; pero desde queempiezan a sonar nombres sobre el asunto, ad­vertimos que en modo alguno pertenecentodos ellos a este Colegio: por ejemplo, nopertenece a él el autor de los triportite, P.Aelius Catus, cónsul en 552 (202 a.de J.C.I.Toda la evolución del Derecho, y la mismaant rtesis entre el ius pontiticium y el ius ci­vi/e, antítesis que comienza a existir desdebien pronto, están indicando que este últimono trae su origen de los pontífices, sino delos magistrados.

El Régimen de la Ciudad y el de la Guerra

La ciudadan ía era un cuerpo armado, aptopara la coexistencia pacífica, donde no sepermitía tomarse uno la justicia por su mano,sino acudiendo al tribunal arbitral concedidoal magistrado supremo; pero no menos aptopara reunirse, en caso necesario, bajo la direc­ción de la misma magistratura suprema, a finde defenderse y atacar al enemigo exterior.La significación poi ítica del recinto murado(pomeriuml, que la misma ciudadan ía instaló,depend ía de que estaba confiada de derechoa este baluarte la protección de la paz y de lasacciones pacíficas; por lo que todos los neogocios públicos, siempre que no pertenecierana cosas de la guerra, deb ían ser ejecutados enel interior de este recinto. De aqu í resultaba

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una verdadera dualidad de régimen según ellugar de que se tratara, una antítesis entre elimperium dom¡ y el imperium militiae, ant í­

tesis que ten ía su expresión visible cuando elmagistrado salía fuera del recinto murado conformalidades y ceremonias religioso-militares.

La contraposición entre el régimen de laciudad y el régimen de la guerra no estribabaen las condiciones objetivas de los actos de losmagistrarlos, sino tan sólo en el lugar dondese realizaran estos actos. Todo acto ejecutarlodentro rlel recinto murado se hallaba someti­do a las leyes del primer régimen, y lo mismosuced ía con los que se ejecutaran dentro delespacio exterior a los muros hasta una distan­cia de mil pasos de cada una de las puertas,o, lo que es igual, hasta la primer piedra mili­taria de las carreteras o vías que partían deRoma. Más allá de este 1ímite, o más allá delpropio muro de la ciudad, en el caso de queel magistrado hubiera traspasado el recintomurado con las formalidades a que acabamosde referirnos, comenzaba el régimen de la gue­rra, al cual se hallaba sometido, por consi­guiente, tanto el campo de la ciudad, comotodo el territorio extranjero. Para los efectosde las funciones oficiales no eran tomadosen cuenta los 1imites de hecho, entre el asientode la ciudad y el campo, los cuales, por lodemás, estaban continuamente variando.

La necesidad de que los negocios públicosno pertenecientes a la guerra fueran ejecutadosdentro de la ciudad, fue, sin duda, originaria,remontándose su nacimiento al origen mismodel recinto murado. Esa necesidad ten la, desdelueqo, su expresión en la circunstancia de queaquellos actos de los rnaqistrados, a cuya rea­lización cooperaban el Consejo o la ciudadanía,habían de ser ejecutados en todo tiempo

dentro de la ciudad, pues ni el Senado ni losComicios se pod ían reunir en el campo de laguerra. En lo que al Senado concierne, jamásse faltó a este requisito, pues aun a los contra­Senados, que durante las épocas de revoluciónse reunieron a veces fuera de la capital, no seles atribuyó nunca más que una pura impor­tancia de hecho. Lo mismo se dice de las an­tiguas y solemnes formas de las asambleas deciudadanos por curias o por centurias. Algunavez se intentó reconocer a la ciudadan la dere­cho para reunirse por tribus en el campo, perouna decisión del pueblo, del año 397 (357 a.de J. C.I, lo prohibió, y posteriormente no sevolvió de este acuerdo.

Aquellos negocios pacíficos que pod (anser ejecutados por el magistrado solo, no hu­bieron de estar unidos a la ciudad de una rna­nera tan absoluta como los anteriores; pero enprincipio sucedía con ellos lo mismo que conéstos, como se ve claro sobre todo si se tieneen cuenta que cuando se verificaba en el campode la guerra revestían un carácter excepcional.

La formación del ejército de ciudadanos y,por consiguiente, todos los actos comprendi­dos bajo el nombre de censo, eran operacionesque habían de realizarse, sin género alguno deduda, dentró de la ciudad, a lo que contribu­yó seguramente la circunstancia de que lasmismas fueron encomendadas desde muy tem­prano a magistrados especiales que no funcio­naban más que en la ciudad. El reclutamientoefectivo de los ciudadanos, singularmente parala caballería, se verificaba también, por reylageneral, dentro de la ciudad; pero ya se com­prende que en esto tuvo que haber frecuentesexcepciones, y que el magistrado, cuando loestimase necesario, tomaría al ciudadano obli­gándolo al servicio militar allí donde lo encon­trábase.

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También el tribunal pertenecía de derechoa la ciudad; hasta bien entrado el Imperioestuvo en vigor la regla jurídica según la cualel procedimiento civil perfectamente valedero(indicium teqitimurni sólo podía tener lugardentro de Roma. Es difícil que en la más an­tigua organización jurídica se conociera unprocedimiento civil en el campo militar, opor lo menos, cuando la vida y la disciplinamilitares lo hicieran necesario, por ejemplo,para corregir el hurto, este procedimiento nose consideraba como verdaderamente juridico.Cuando la conquista de territorios ultramari­nos hizo indispensable la institución en ellosde tribunales locales para los ciudadanos ro­manos residentes en aquéllos, se aprovechópara el ejercicio de esta jurisdicción, el impe­rium de los jefes del ejército; de otro lado,organizado el mando, por medio de una le­gislación excepcional privase a los miembrosdel tribunal de la ciudad de una parte de losnegocios encomendados a ellos, la cual pasóal conocimiento de magistrados subordinados.Pero toda sentencia de esta especie ten ía sufundamento juridico no en la ley, sino en elarbitrio y beneplácito de los magistrados su­premos (imperio contineturi, y su fuerza JU­rídica no fue igual a la de la sentencia dada enla ciudad ni aun en época bastante adelantada.

Una cosa análoga debió acontecer con elprocedimiento criminal. La insubordinación, yen general toda ofensa a la disciplina militar,dentro de los límites prudenciales que los mis­mos Jefes del ejército apreciasen, quedabasometida al sistema de la guerra, y la coerciónque pod la emplear al efecto el jefe del ejér­cito, no era COsa perteneciente al régimen de laciudad: e este último régimen correspondía,por el contrario, todo otro proceso contra losciudadanos que cometieran delitos. Esta con-

traposición tuvo poco relieve mientras el ré­gimen de la ciudad fue tan incondicionalmenteautoritario y tan absoluto como el militar,que es lo que debe suponerse que ocurrió, porlo menos, en los comienzos. Sin embargo, tantoel natural desenvolvimiento de las cosas, comola tradición, nos enseñan que la ant ítesis entreel procedimiento penal militar y el de la ciudadse remonta hasta los más lejanos tiempos,pues a los delincuentes convictos y condena­dos no pod la el magistrado perdonarles sinocon el consentimiento de la ciudadanía; porlo tanto, ese perdón no pod ía verificarse sinoen el procedimiento de la ciudad.

Esta separación originaria entre el régimeny gobierno de la ciudad y el de la guerra, se­paración conciliable con la plenitud de poderque ten ían los reyes, hubo de aumentarse deun modo esencial al advenimiento de la Repú­blica, por la razón de que las limitaciones queentonces se imponen a la magistratura afec­taron desigualmente a una y otra de las dosesferas, no refiriéndose verdaderamente másque a la primera. Preciso es que especifique­mos más sobre el asunto, si bien aqu í sólo po­demos hacerlo a manera de anticipación delo que más adelante ha de decirse.

El derecho de coerción del magistrado,examinado antes, siguió siendo absoluto enel régimen de la guerra, mientras que en el dela ciudad experimentó esencialmente restric­ciones, consistentes en que el antiguo derechode la ciudadania, a perdonar su pena al delin­cuente condenado, se hizo independiente dela aprobación del magistrado sentenciador, yéste, por otra parte, no ten la más remedioque admitir la provocación del condenadoante los Comicios. No se atend la tampocopara esto a la índole del delito, sino al lugar

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en que el proceso se hubiera seguido; y así,mientras en el régimen de la guerra pod ía eljefe del ejército librarse de la provocación alos Comicios, no tan sólo por parte de los sol­dados, sino también, legalmente a lo menos,por parte de cualquier otro procesado, encambio dentro de la ciudad no pod (a sustraersea dicha provocación por los delitos militares,v. gr., el de desobediencia militar. Para repre­sentar exteriormente el de tal manera mer­mado poder de los magistrados, se aminoróel número de los instrumentos penales propiosde los lictores; de manera que la antítesisentre la obediencia limitada y condicional delciudadano y la incondicional del soldado en­cuentra ahora su expresión externa en la cir­cunstancia de usar los lictores en el régimende la ciudad solamente varas, mientras en elrégimen de la guerra usaban varas y hachas, yen la circunstancia de recibir estas últimas elmagistrado cuando sal ía de la ciudad. En capítulos posteriores trataremos de ciertas otrasmodalidades de este importante derecho deprovocación.

El nuevo carácter de anualidad que se dioa la magistratura se extendió a ambos circulasmencionados de funciones, al de la ciudad y alde la guerra, pero no tan absolutamente aluno como al otro. En el primero, los magis­trados cesan de derecho en sus funciones tanpronto como llega el Iimite de tiempo señala­do a las mismas, y en el caso de que no tenganun sucesor legitimo, se aplica, también de de­recho, el interregno. El ejercicio de funcionesuna vez pasado el plazo estaba prohibido demanera tan rigurosa, que ni una sola vez loautorizaron los Comicios. También en el régi­men de la guerra cesaban en iguales casos loscargos y los títulos propios de los mismos,al menos según las ideas que en tiempos poste-

riores dominaron, pero no cesaba el desem­peño de los negocios propios de cada cargo nilas insignias del mismo; la promagistraturacontinuaba hasta, tanto, que el sucesor entraseen el campo donde iba a ejercer sus funcionesy tomase personalmente posesión del mandomilitar; aquí no había interregno. Pero desdebien pronto empezó la costumbre de prolon­gar el cargo (prorogatio) hasta un términoposterior al ordinario, y en este caso se le apli­caba una denominación o título de categoríainferior; hac íase esta prorrogación en un prin­cipio por virtud de un acuerdo especial delpueblo, mas, posteriormente se hizo muchasveces con una simple orden del Senado. Enla práctica, la anualidad de los cargos fue tanrigorosa en el régimen de la ciudad, como laxaen el de la guerra. Sobre todo en este último,no era raro el caso en que la prorrogación delas funciones públicas llevase consigo un cam­bio de competencia: a los funcionarios públi­cos de la ciudad, al concluir la época de susfunciones, se les daba muchas veces un mandomilitar; también a los que tenían uno de estosmandos se les sol ía cambiar por otro, con loque llegó realmente a originarse de esta suerte;fue una creación o nombramiento de magis­trados, siendo este uno de los caminos pordonde el Senado se apropió la facultad denombrar magistrados, que por la Constituciónno lo estaba reconocida.

Una cosa análoga sucedió con la colegiali­dad de los magistrados superiores. En el régi­men de la ciudad, la colegialidad se perfeccionótodo lo posible, así en el terreno de los prin­cipios como en el de la prácticá: en este régi­rnen se llevó el principio de la colegialidad asu consecuencia última, la de dar origen a lacolisión entre los magistrados de iguales atri­buciones, a la anulación del mandato de un

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Magistrado por la intromisión {intercesio) delcolega; pero se hizo de tal modo que ambosMagistrados superiores colegas funcionasenjuntos, y que la intercesión fuera realmenteposible. Por el contrario, en el régimen de laguerra la intercesión colegial se suprimió enen principio, permitiendo dar mandatos supe­riores que modificaran los de los colegas y quetambién obligaban a éstos, y de hecho se logrótambién, hasta donde fue posible, que los po­deres iguales de los colegas no se hallaran enconflicto dividiendo entre ellos las tropas ylos distritos con los cuales habían de ejercermando,

La intercesión de los tribunos de la plebe,irrútada de la colegial, y que en la prácticahubo de ser una de las más esenciales limita­ciones del irnperium, no pod ía ejercer másque en el régimen de la ciudad. En el réqimende la guerra nunca adquirió, por lo general,fuerza alguna la contraposición entre la no­bleza y la ciudadan ia.

Finalmente, el principio según el cual lasfunciones públicas no pueden ser desempe­ñadas, sino por los magistrados, hubo de con­ducir en el régimen de la ciudad a la exclusiónde las lugartenencias ° delegaciones volunta­rias. En este régimen sólo puede echarse manode la lugartenencia cuando haya necesidad deello; por ejemplo, en el caso de que todos losmagistrados se hallaren en el extranjero, senombra un Vicario Judicial; por el contrario,cuando el Magistrado se hallare ausente enotro sitio que no sea el extranjero, o enfermo,o impedido por cualquier otra causa, la fun­ción queda en suspenso. En el régimen de laguerra aquel principio no se aplicó con igualrigidez, y por eso al jefe en campaña se le con­sintió, en semejantes casos, nombrar un lugar-

teniente, que no era un magistrado, pero quedesempeñaba el cargo por el Magistrado.

Es innegable que estas limitaciones im­puestas al régimen de la ciudad suponen queésta se halla realmente en paz y bajo el im­perio de las leyes ordinarias, como lo es igual­mente que tales limitaciones contradicen encierto modo el principio anteríormente de­sarrollado, según el cual, para la separaciónentre ambas órdenes no se atiende a la índolede la acción que el funcionario ejecute, sinoal sitio donde se realiza. Por privilegio, en losdías de fiestas conmemorativas de algunavictoria, sol ia concederse al Magistrado dentrode le ciudad el mismo poder que le correspon­día según el régimen de la guerra, lo que hacepensar, desde luego, en las hachas de los licto­res; ahora, con mayor motivo ha debido hacer­se necesaria una situación excepcional análogaa esta cuando hubiera precisión de hacer laguerra dentro del recinto murado. Sin embar­go, la tradición no nos dice nada de esto, yel orgullo y arrogancia de la época republicanano se avienen sino con la idea de la realizaciónpráctica de la eterna paz dentro del contornode la ciudad romana. Verdad es que la sólidaRepública romana ten ía en algún modo dere­cho a ignorar que la ciudad había sufrido sitiosy guerras civiles. Prácticamente, esta lagunala llenó hasta cierto punto en el primitivorégimen de los Magistrados, el instituto dela dictadura, el cual ten ía competencia aundentro del régimen de la ciudad; pues la dic­tadura no era esencialmente otra cosa másque el poder del jefe militar, libre de las limi­taciones dichas. Y en la época de la soberan íadel Senado, se colmaba el vicio dicho median­te el derecho que el Senado llegó a adquirirde revestir de poderes excepcionales a los Ma­gistrados que funcionaban dentro del recintode la ciudad.

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Paralelamente a 13 separación teórica entrelas funciones públicas propias de la ciudad ylas de campaña, se fue desarrollando el prin­cipio de la unión de unas y otras en las mismaspersonas. Por tanto, lo mismo que del Rey sepensaba, buba de pensarse también de los másantiguos magistrados de la República, y asílos cónsules como los cuestores funcionabanigual en la ciudad que en el campo, y aun enlos casos en que predominaban dentro de losfines militares, como acontecía con la dicta­dura, no se privó al correspondiente Maqistra­do, o sea al dictador, del régimen de ciudad.Pero con el tiempo esta situación de cosashubo de cambiar, y los dos círculos referidosde funciones públicas fueron poco a pocosiendo distintos aun por parte de las personasque las ejercían. Los jefes de la plebe, que enun principio no eran seguramente magistrados,fueron los primeros que se consideraron ex­clusivamente capaces para las funciones de laciudad. Los ediles plebeyos tenían limitadasu esfera de acción a la ciudad, y esta lirni­tación hubo de ser luego aplicada también asus más recientes semicolegas patricios. Y lopropio debe decirse de la censura, como yaqueda advertido. Al aumentarse el número depuestos de la magistratura suprema Y de lacuestura, varios de aquéllos quedaron limita­dos a ejercer funciones sólo en la ciudad, alpaso que el poner restricciones jurídicas alcírculo de los cargos de la militia era opuestoa la esencia de la magistratura romana, esqui­vándose el hacerlo hasta en tiempos posterio­res con pocas excepciones, prefiriéndose confrecuencia nombrar particulares funcionariospara el manejo de tales asuntos. La denomi­nación de urbani, que se aplicaba a algunosmagistrados, parece que no significó, desdeluego, que tales funcionarios administrasen losnegocios de la ciudad, sino la obligación irn-

puesta a los mismos, al revés de lo que sucediócon sus colegas, de no abandonar Roma mien­tras durasen sus funciones.

Nombramiento de los Magistrados

Como la comunidad es eterna, claro está quese necesita una representación igualmenteeterna e ininterrumpida de la misma. Pero laexigencia teórica no puede ser completamen­te realizada en la práctica: cuando la fuerza delos hechos da origen a interrupciones en lacontinuidad jurídica, entonces las lagunas quese produzcan en la sucesión de las rnaqistratu­ras determinadas por la ley se llenan por mediodel mando en estado de necesidad, de la pro­pia suerte que cuando las personas carecen de~rotección jurídica se colma este vacro pormedio de la legítima defensa. Así en el régi­men de la ciudad como en el de la guerra,cuando no hay persona alguna llamada al de­sempeño de una función, o el llamado se niegaa desempeñarla, todo ciudadano está autoriza­do para ponerse al frente de los demás y daraquellas reglas que la necesidad reclama; peroson llamados con preferencia para llevar estadirección los hombres más notables, esto es,los Senadores en la ciudad y los oficiales delejército en campaña. En el orden militar, so­bre todo luego que los romanos llegaron atener organizada una jerarqu ía de jefes y ofi­ciales aconteció esto con frecuencia con res­pecto' a las divisiones de tropas que sequedabansin gu ia por falta del depositario del imperiuma quien había correspondido antes esa direc­ción, pues tal depositario solía ser único; peroaun en el propio régimen de la ciudad se sin­tieron también semejantes lagunas y se cono­ció semejante modo de llenarlas especialmente,v. gr., al aparecer Aníbal ante los muros deRoma, en la catástrofe de los Gracos y en otras

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ocasiones análogas de trastorno, en las cualesalternaron seguramente el uso y el abuso,como siempre sucede al emplear la defensapropia. El orden jurídico de la comunidad nopudo desconocer que existían estassituacionesexcepcionales y regularmente transitorias;pero ese orden jurídico sólo se cuidó de ex·poner las reglas relativas a los cambios norma­les y ordinarios de representantes, esto es, lasnormas pertinentes a las variaciones de losmagistrados.

La continuidad ininterrumpida que exigela representación de la comunidad no existesino en la suprema magistratura permanente,que es donde, propia y esencialmente hablan­do, la representación está perfectamente con­c1uída. Aquí, la continuidad dicha es indepen­diente del cambio de la persona, sea que estecambio se verifique por la muerte del queocupa el cargo, cuando el cargo es vitalicio, seaque tenga lugar por haber transcurrido el tiem­po necesario, como acontece en los cargosanuales; es no menos independiente tambiéndel cambio de denominación, en cuanto losdiferentes depositarios de la magistratura su­prema: el Rey, el interrex, los cónsules y losdistintos magistrados que temporalmente ejer­cían el poder consular, formaban todos ellosuna cadena que no sufría interrupciones. Losmagistrados permanentes inferiores, como loscuestores y los ediles, también formaban unaserie análoga; sin embargo, como durante elinterregno las magistraturas inferiores que­daban en suspenso, esa serie no era ininterrum­pida; ni necesitaba tampoco serlo, porque estasmagistraturas subordinadas no llevaban anexa.la perpetuidad de la representación de la co­munidad. Otra cosa sucedió con el tribunadodel pueblo, por cuanto la plebe quiso formarun Estado por sí misma y reclamó al efecto

una representación perpetua de ese Estado;faltóle, no obstante, para ello una instituciónanáloga al interregno, y la perpetuidad deltribunado sólo pudo conseguirse de hecho,después de la interrupción producida por elduamuirato, gracias a un bien organizado yadministrado orden de suceder en el cargo.En las magistraturas ordinarias no permanen­tes, lo mismo que en todas las extraordinarias,la continuidad, o podía interrumpirse y nointerrumpía, o en general no era necesaria.

La continuidad de la suprema magistratu­ra, o lo que es igual la circunstancia de estarasegurada la inmediata reocupación de la mis­ma tan luego como quedara vacante, depend íadel Senado patricio, el cual, justamente paraeste efecto, se transmitió inalterable" la orga·nización patricio-plebeya de la comunidad.Es cierto que los miembros de ella no puedenser considerados como reyes en el sentido or­dinario de la palabra, porque el poder realexige unicidad en la persona que lo ejerce;pero en caso de estar vacante la monarqu ía,son llamados todos ellos, uno después de otro,como sucesores, estando limitada la soberaníade cada uno de ellos a una duración de cincodías. La serie de personas que en caso de va­cante de la monarqu ía habían de ir ocupandoésta se determinaba, bien por sorteo, bien -yeste medio hubo de convertirse posteriormen­te en regla general-- designando probablemen­te por votación al primer interrex, y ocupandoel puesto cada uno de los siguientes por desig­nación del antecesor, hecho lo cual, se interro­gaba alos auspicios, y de esta suerte se obten lapara la elección el beneplácito de la divinidad.Como quiera que debe de haberse pensadoque entre el imperium vacante y el estableci­miento del primer interrex no pod ía darsejurídicamente tiempo alguno, y como para el

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procedimiento dicho no se daba plazo, claroes que habría de ponerse gran diligencia encubrir el puesto vacío y en que la serie referi­da de personas no tuviera interrupciones olagunas.

Pero esto no era un verdadero nombra­miento de sucesor, sino más bien, como loestá demostrando la misma denominacióndel soberano por cinco días, una institucióninterina, preparatoria del establecimiento dela nueva magistratura. La forma jurídica alefecto consistía en la designación de sucesorhecha por el poseedor actual del supremo po­der; el magistrado crea al Magistrado. De esteprincipio fundamental es de donde partió elderecho poi ítico romano, ¡.,rincipio que, aunen los tiempos posteriores, pudo ser obscu­recido, mas nunca abolido por completo.Mas es difícil que al soberano vitalicio se leconcediera el derecho de nombrar a su suce­sor, sino abdicando al mismo tiempo su sobe­ran la: un nombramiento a plazo del sucesor,ni se aviene bien con la concepción jurídicageneral que ten ía en los primeros tiempos elpueblo romano, ni puede tampoco conciliar­se con el procedimiento interregna!. Tambiénpuede haber contribuído a ello la idea religio­sa, según la cual la necesaria desaparición delpoder soberano del individuo y la consiguientetraslación del gobierno al Senado patricio dela comunidad extinguía las culpas que elsoberano hubiere podido cometer, y el im­perium pasaba puro y rejuvenecido al nuevopresidente de la comunidad. En cambio, elinterregno era una institución perfectamen­te ideada y adecuada para el acto dicho. Esverdad que al primer interrex no era aplicableeste sistema, porque para su instauración nopodía ser obtenido el previo beneplácito delos dioses. Pero el segundo y cada uno de los

siguientes estaban autorizados y obligadospara hacer que el puesto de la magistraturaordinaria fuera cubierto lo más pronto posible,observando al efecto los auspicios; tan luegocomo el nombramiento quedaba hecho, elMagistrado entraba en funciones y cesaba elinterregno. La instauración exclusiva del Ma­gistrado por el interrex, tal cual nos la hacensuponer las organizaciones de la época de losreyes, hubo de cesar en los tiempos de la Re­pública, quizá a partir de los comienzos deésta, y entonces se confió a los mismos magis­trados supremos el nombramiento regular delsucesor, con la correspondiente fijación delplazo que habia de durar, como única com­pensación del perdido carácter vitalicio de sucargo; a la vez se les concedió el derecho denombrar a sus colegas en los casos de vacan­tes parciales. Sin embargo, aún pudo seguirseaplicando subsidiariamente el sistema interreg­nal. El concepto de puesto vacante, en que elinterregno estribaba, conservó para el casosu antiguo carácter de absoluto, no obstantela gran variedad y fraccionamiento que alcan­zó la magistratura en los tiempos posteriores.No se consideraba vacante la magistraturamientras subsistiera un solo Magistrado efec­tivo, y debe entenderse aqu i esta idea en elmás amplio sentido que luego se le d.o, detal manera que no sólo los promagistrados ylos magistrados de la plebe, sino aun los cargosinferiores ten ían que hallarse totalmente va­cantes para que el interregno tuviera lugar.Por medio de este exagerado rigor del princi­pio, se destruyó sin duda alguna la esencia yel fin de la institución; pues cuando faltabanlos cónsules y quedaban subsistiendo lospretores, o aunque no quedaran más que loscuestores, no sólo se carecía de un puestocompetente para el nombramiento de los cón­sules hasta que al último de aquellos magistra-

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dos le pluguiera renunciar, sino que tambiénse interrumpía la continuidad de la rnaqistra­tura suprema, al menos en el último caso.

Todos los llamamientos de magístrados sehacían en la comunidad romana, con arregloal principio que acabamos de desarrollar res"pecto a la sucesión en lasuprema magistratura;todos los magistrados, así los ordinarios comolos extraordinarios, así los superiores comolos inferiores, eran instaurados por la maqis­tratura suprema. Solamente el Cónsul, inclu­yendo en esta denominación aquellos poderesequivalentes al suyo que obraban en lugar delCónsul dentro del régimen de la ciudad, o sealos decenviros y los tríbunos militares, el die­tador, así como también el interrex y el pre­tor, eran los que ten ían atribuciones para ins­tituir o nombrar magistrados, mas no todosellos con la misma amplitud. Este derechosólo al Cónsul y al dictador les correspond íade un modo ilimitado; de suerte, que el primero pod ía nombrar al segundo y el segundoal primero. El interrex no ten ía competenciamás que para nombrar a los cónsules. Al pretorúnicamente le correspondía el nombramientode los magistrados inferiores; de manera que,en rigor --hubo excepciones-, no podía ins­tituir ni un dictador, ni un Cónsul, ni siquieraun pretor. Sólo una vez, durante la confusiónque siguió al asesinato de César, se establecíaron funcionarios extraordinarios encargadosde hacer los nombramientos de magistrados, yaun entonces se hizo, sin duda, anticonstitu­cionalmente, porque la competencia de lasuprema magistratura ordinaria para el norn­bramiento de cargos públicos era consideradacomo un precepto constitucional, obligatorioaun para los Comicios. En los capítulos desti­nadas a tratar del principado y de sus auxilia"res, examinaremos hasta donde correspondló

al príncipe el derecho de nombrar funciona"rios, o qué influjo le consentían las leyes ejercer sobre las elecciones de éstos.

La coleqialidad no tenía aplicación alnombramiento de que se trata: así como en lamás antigua forma de nombramiento de losmaqistraoos por medio del interrex se hallabanaturalmente excluida dicha colegialidad, asítambién el nombramiento hecho por los eón­sules O por los pretores se ejecutaba sólo poruno de éstos, como por fuerza ten ¡a que acon­tecer si se quería conservar rigurosamente elprincipio antiguo del nombramiento de losmagistrados. En este punto no se concediónunca al colega la intercesión. La suerte erala que decid ía a quién correspond ía el norn­bramiento, en el caso de que los colegas no sehallasen de acuerdo tocante al particular. Esprobable que en los orígenes se considerarael nombramiento, sobre todo el de colegas ysucesores, más como un derecho que comouna obligación de los magistrados; la Constitu­ción no reconoc ía medio alguno para incitar­les u obligarles a la ejecución de este acto, yparece que el magistrado competente estabade derecho facultado para no hacer la elecciónque hab ía de dar por resultado cubrir la va"cante en un co/legium incompleto, y cuandose tratara de nombrar sucesor, para provocarel interregno. La aplicación de esta regla a ladictadura ten ía una importancia especial; puessi bien es cierto que el Cónsul era quien norn­braba al dictador y creaba una magistratura,por este sólo hecho subordinada tanto a élcomo a su colega, sin embargo, siempre sereconoció que no había medio constitucionalalguno para constreñir directamente al Cónsula hacer tal nombramiento. Los demás maqis­trados no pod ían nombrar ni a sus propioscolegas y sucesores ni a otros funcionarios.

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Claro está que los tribunos de la plebe ten ían,con respecto al nombramiento de las cuasi­magistraturas plebeyas, los mismos derechosque los cónsules respecto a las magistraturasefectivas.

Tratemos ahora de averiguar desde cuándoy hasta dónde dependió el derecho de nom­bramiento de los magistrados de los acuerdosde la ciudadan ía, y cómo y dentro de quéJ Imites se trasladó realmente desde la magistratura a los Comicios la facultad de crear fun­cionarios. La toma de la palabra de fidelidad,acto por el cual se reforzaba desde antiguola obligación que los ciudadanos ten ían deobedecer al magistrado supremo después queéste hab ía sido nombrado, no se puede con­siderar como un acto de cooperación de laciudadanía en el nombramiento de los funcio­narios, si bien indica que desde los comienzosla obligación que el ciudadano tuvo de obe­decer al Magistrado no era igual a la que elesclavo ten ía de obedecer al señor, sino queera la de un hombre libre, obligado poi ítica­mente, sí, pero que se ha obligado por sí.Aquel cambio constitucional tuvo una im­portancia decisiva, tanto desde el punto devista de los principios como bajo el aspectopráctico. La magistratura subsistió por sí mis­ma mientras el antecesor tuvo derecho paranombrar al sucesor; pero cuando el derechode nombramiento pasó a los Comicios, éstosadquirieron la representación del poder de lacomunidad, y el Magistrado se convirtió enun mandatario a comisionado suyo. De estamanera se trasladó, pues, el centro de grave­dad del régimen desde la magistratura a losComicios; la ciudadan ia se convirtió en soberana principalmente cuando se comenzó aelegir a los magistrados en los Comicios.

La tradición hace remontar hasta el nom­bramiento primero que se hizo de un Ma­gistrado, esto es, hasta el del Rey Numa, laobligación que los Magistrados ten ían de inte­rrogar previamente a los Comicios al hacer losnombramientos de que se trata; mas aqu Itenemos, sin duda, una de las numerosas tras­laciones y aplicaciones que la lejan ía hace alos primitivos tiempos sagrados de la que sólofue propio de las instituciones posteriores.Seguramente, el punto de partida de la evo­lución fue el nombramiento libre del Magistrado por el Magistrado, el verdaclero Reyromano no proced ía de la elección efectivadel pueblo, como tampoco proced ían de estaelección el interrex , y más tarde el sacerdoteque representaba formalmente la Monarqu ía,el rex sacronum. Aquella obligación de inte­rrogar previamente a los Comicios para elnombramiento de los magistrados hubo decomenzar por ser excepcional, yendo la eluda­danía patricio-plebeya conquistando y arran­cando un puesto tras otro de manos de lanobleza dominante, hasta que por fin las ex­cepciones fueron tantas que se convirtieronen regla general.

La obligación dicha no se hizo extensivaa la magistratura suprema en general, supuestoque hasta la época de las guerras de An íbalvemos que se prolonga el nombramiento dedictador hecho por el Cónsul sin la cooperación de los Comicios. La tenaz defensa deesta restricción, que explica suficientementela índole del cargo, por el cual se somete portiempo la ciudad al poder de un jefe militar, yasí bien la desaparición de la institución tanluego como la misma no pudo sustraerse pormás tiempo a la elección del pueblo están de­mostrando bien claramente la no común im­portancia poi ítica que las elecciones populares

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alcanzaron. De un modo análogo a aquelcomo se procedió con la dictadura hubo tamobién de procederse con los altos auxiliaresdel dictador, es decir, con el jefe de los caba­lleras y con el prefecto de la ciudad [prse­fectus urbisJ; ni nguno de estos dos altos cargosestaba sujeto a la elección del pueblo, peroandando el tiempo fueron abolidos. El última­mente nombrado (prescindiendo de ciertassupervivencias puramente formales) proba­blemente al establecerse el tercer puesto peromanente de la magistratura suprema, O sea lapretura de la ciudad, y el primero, cuando ladictadura, a la cual pertenecía. Con la aboli·ción de estos cargos, la magistratura supremaquedó toda ella, salvo el interrex, sometida ala elección comicial. No es posible resolvercuándo pudo comenzar a ocurrir esto con re­lación a la magistratura suprema ordinaria, alconsulado y a la pretura. Como quiera que latradición hace remontar la elección de losmagistrados por los Comicios hasta la épocade los reyes, y no habla de momento algunoen que la magistratura suprema ordinarianombrase libremente a los magistrados, nopuede aducirse como testimonio para resolverla cuestión la circunstancia de que el consula­do vino a la vida con la República misma; elcambio se verificó quizá más tarde, pero entodo caso antes de la época de la tradiciónpropiamente histórica. Tampoco puede resol­verse la cuestión de si la ciudadan ía contribuyódesde antiguo, por la elección, al nombra­miento de los tribunos del pueblo; lo únicoque sabemos es que posteriormente, mientraslos Comicios intervenian en toda elecciónpara la magistratura suprema, hasta en el nombramiento de los puestos vacantes en los casbseJe magistraturas colegiadas incompletas. a lostribunos del pueblo se les siguió reconociendopor largo tiempo el derecho de nombrar li-

bremente, en tales CaSOS, a sus colegas, o seael derecho de cooptar, que es como se llamabaeste acto.

Pero la obligación impuesta a la rnaqistra­tura suprema de contar con la cooperaciónde los Comicios para la designación de colegasy sucesores. se hizo bien pronto extensiva alnombramiento de los funcionarios auxiliares"Esta tendencia, manifestada en la época repu­blicana, fue limitando cada vez más la elecciónde los auxiliares, libre en los orígenes, hastaque concluyó por abolirla, o poco menes, conrespecto a los auxiliares de los altos cargos.El primer paso dado por este camino lo re­presenta la obligación de interrogar a los Co­micios para el nombramiento de cuestores,y se dio hacia los tiempos del. decenvirato; losdemás los indicaremos en el sIguiente numeroal tratar de cada rnaqistratura par(,cularmente.Con esto desapareció el concepto primitivode la magistratura, esto es, el concepto delposeedor del imperium, el concepto eJel quehasta ahora se había considerado como elúnico representante inmediato de la cornuni­dad y el Ministro para el desempeño de todaslas funciones públicas particulares, convirtiéndose para lo sucesivo únicamente en el prin­cipal de los mandatarios de la comunidad; asícomo también la antigua contraposición entreel Magistrado y el auxiliar del Magistrado secambió ahora en una antítesis entre el Magis·trado supremo con imperium y el funcionarioinferior sin él. Que fue así, lo demuestra, porlo que a la terminologia se refiere, el examenque más atrás queda hecho de la palabra me­qistrstus, y lo demostrará objetivamente elestudio de las magistraturas en particular, queen el número siguiente haremos.

El nombramiento de los funcionarios re­publicanos, que siguió correspondiendo a los

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Comicios en tiempo de Augusto, fue trasladado por Tiberio al Senado, y como éste se for­maba entonces de los individuos que habíansido funcionarios de la comunidad, aquelnombramiento pudo llamarse cooptación;sin embargo, como se indicará más adelante,en esos nombramientos tuvo una gran inter­vención, más O menos directa, el emperador,ya otorgando el empleo mismo, ya los dere­chos anexos a él. Los nuevos cargos creadosbajo el Imperio, de los cuales trataremos en elcapítulo referente a los funcionarios subal­ternos del emperador (lib. 111, cap. XIII, eranordinariamente cubiertos por el emperadormismo; pero para una gran parte de los mis­mos, se exig ia como condición jurídica elhaber ocupado alguno de los puestos oficialesde la época republicana: así que la importan­cia real de la elección, sobre todo para el con­sulado y la pretura, estribaba menos en la épo­ca del principado en los cargos mismos, queen las esperanzas y en la espectativa que lle­vaban éstos anexos.

La forma en que la ciudadan ía cooperabaal nombramiento de los magistrados -la mis­ma en que interven ía antiguamente en la obralegislativa- era la siguiente: el Magistrado in­terrogaba a los ciudadanos, los cuales contes­taban individualmente, siguiendo a este acto,que era la erogación, la proclamación del resul­tado obtenido y la publicación del mismo, osea la renuntiatio. Pero es probable que larogación cambiase de contenido, por cuantola propuesta de la elección iba colocada pri­meramente en la pregunta, y más tarde en larespuesta. Aún cuando la tradición no nosdice nada de ello, parece que la iniciativa parapreguntar a la ciudadan ía la conservó el fun­cionario llamado a hacer el nombramiento; de

manera que él indicaba a los ciudadanos laspersonas que creía debían ocupar el cargo, ylos ciudadanos las aceptaban o las rechazaban.Pero en los tiempos históricos, el acto de laelección se verificaba diciendo el Magistradointerrogante cuál era el puesto que había quecubrir y dejando que los ciudadanos fuesenquienes eligieran las personas que debíanocupar. Tocante al procedimiento en sus deta­lles, nos remitimos a la organización de losComicios; aqu í sólo diremos que el voto pú­blico y oral siguió practicándose por largotiempo, y que no fue sustituido por la vota­ción secreta hacia el año 615 (139 a. de J. C.I.El derecho que los magistrados ten ían en unprincipio a nombrar a los magistrados hubo,pues, de quedar reducido al derecho de dirigirla elección en los Comicios, si bien todavía,gracias a la facultad concedida al funcionarioencargado de esta dirección para examinar ycomprobar las condiciones de los aspirantes,como se indicará en el próximo capítulo, ypara inspeccionar el curso de la elección mis­ma, no dejó de conservar aquél una esencialinfluencia sobre el resultado de ésta. La re­nuntiatio era obligatoria para el funcionarioque dirigía la elección, una vez realizada váli­damente ésta, aún cuando es verdad que noexistía ningún medio para compelerle a efec­tuar y que en algunos casos los que ten íanque hacerla la negaron.

Por lo que al tiempo se refiere, en todoslos cargos no sometidos al principio de laanualidad, la toma de posesión iba unida in­mediatamente (ex templo) al nombramiento.Esta regla era aplicable al Rey, al dictador, alos censores, a los magistrados institu ídos parala fundación de colonias, etcétera, del propiomodo que a los cargos anuales cuando por ex­cepción se hubiera diferido el nombramiento

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hasta después de haber comenzado el año defunciones. Sólo en casos raros y excepcionalestropezamos aqu í con la existencia de intervalosentre el nombramiento y el comienzo del ejer­cicio de las funciones. Por el contrario, elnombramiento para los cargos anuales estabasometido por derecho a la anticipación; esdecir, que, según la manera de hablar romana,la creación o nombramiento ten ía lugar enforma de designación, y entre ésta y la tomade posesión mediaba cierto tiempo. Respectoa la duración de este período intermedio, pa­rece que sólo estaba determinado constitu­cionalmente que ten ía que ser más corto queun año del calendario; pues la designación conintervalo mayor, tuvo lugar singularmentedespués de la dictadura de César, era contra­ria al orden existente, desde el momento enque perjudicaba el derecho de nombramientocorrespondiente a los magistrados que ocu­paran después la magistratura suprema. Ha­bía, por lo menos, la costumbre de hacer losnombramientos para el año siguiente en lasegunda mitad del corriente año; por lo tanto,la anticipación se limitaba, lo más a seis me­ses. El fijar ulteriormente el término, que­daba al arbitrio del magistrado que hacía elnombramiento, a no ser que lo impidieranespeciales disposiciones sobre el caso. Erausual en los tiempos antiguos nombrar paralos cargos anuales después que los magistradosvolvían de su mando de estío, por consiguien­te, a lo más no mucho tiempo antes de trans­currir el año de las funciones; después, cuandolos cónsules empezaron a funcionar regular­mente en la ciudad todo el año, o sea proba­blemente desde la época de Sila, las eleccionesde los magistrados anuales se hacían, por reglageneral, lo más pronto posible, esto es, enJulio. De análoga manera se verificaban tam­bién las elecciones plebeyas.

Cond iciones Necesarias para elDesempeño de las I\lagistraturas

En la República romana, o por lo menos enlos tiempos que nos son históricamente cono­cidos, no se obligaba a nadie a aceptar loscargos públicos; y para poder desempeñarlosbastaba desde tiempo inmemorial con poseerel derecho de ciudadano, pues así como estederecho implicaba la facultad de votar, asítambién, suponía la elegibilidad. Pero en elcurso del tiempo fueron apareciendo y desa­rrollándose numerosas trabas para ejercer losreferidos cargos, por virtud de las cuales, aunexistiendo el derecho de ciudadano, o se anu­laba el nombramiento hecho, o se obligaba, ocuando menos se facultaba a los nombradospara rehusar el cargo. La diversidad de los im­pedimentos ú obstáculos, jurídicos de queacaba de hablarse, se patentiza sobre todo enlo tocante a la dispensa de los mismos. Algu­nos eran tan absol utas, que en general no seadmitía dispensa de ellos; otros pod ian serdispensados por medio de una resolución es­pecial del pueblo, debiendo advertirse que nose consideraba bastante para ello con el sim­ple acto de la elección; y otros, finalmente,si bien autorizaban al Magistrado que dirigíala elección para excluir de ésta al candidato,no ten (an, sin embargo, fuerza suficiente paraanular una elección válidamente hecha. Latradición no nos da datos que nos permitanseñalar detalladamente las diferencias quehubieron de existir entre estas varias catego­rías; por tanto, tenemos que contentarnoscon establecer sencillamente los varios moti­vos de incapacidad.

10. La carencia total o parcial de derechode ciudadano imped ía que fueran elegibleslos hombres no libres y los extranjeros, las

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mujeres, los jóvenes hasta la edad en que ad­quirían la capacidad para el servicio de lasarmas y el derecho de sufragio, o sea hasta losdiez y siete años cumplidos, los ciudadanossin derecho activo de sufragio, por cuanto elpasivo depende del activo, y aquellos indivi·duos a quienes se hubiese privado por senten­cia penal de la elegibilidad, lo que acontecíasingularmente en los últimos tiempos de laRepública.

20. A la oposicron de clase hay que atri­buir el hecho de que, en los antiguos tiempos,ni los plebeyos pudieran ocupar cargos de lacomunidad, ni los patricios tuvieran condi­ciones para desempeñar las cuasi-rnaqistratu­ras plebeyas. En el libro precedente hemostratado de la casi completa abolición de losmotivos de incapacidad nombrados en primertérmino. También era de esta clase la incapa­cidad del Rey de los sacrificios para desempe­ñar un cargo público de la comunidad, porcuanto el Rey patricio no sirve para este pues­to. Y asimismo pueden mencionarse, desde laépoca de los emperadores Julio-Claudias, laincapacidad de los transalpinos y acaso la delos no itálicos en general.

30. La falta de capacidad para los honoresllevaba consigo la inelegibilidad. Esta incapa­cidad abarcaba a los que hubieran sido escla­vos, a los descendientes de éstos en primergrado y a los nacidos fuera de matrimoniolegítimo; a las personas cuya posición socialparecía incompatible con el desempeño decargos públicos, sobre todo por tener necesidadde ganarse la vida; a las personas reprobadas acausa de una mancha moral. Pero estas condi­ciones, inseguras y vagas, tanto en su exten­sión como en la manera de ser comprobadas,depend ía principalmente de las costumbres y,

además, del arbitrio de los magistrados quehubieran de hacer los nombramientos. Poley, o por costumbre que pod ía hacerse valercomo ley, estaban exclu idos de la elecciónaquellos ciudadanos que no pudieran indicarun padre o un abuelo. También estaban real­mente excluidos los trabajadores asalariados,cifrándose y mostrándose en ello, no sólo elorgullo del régimen de la esclavitud, sino tam­bién la vanidad y la gran soberbia de la ans­tocracia que gobernaba sin retribución alguna;pero quizás esa exclusión tuviera lugar, másaún que por vía de una disposición de ley, nohaciendo en realidad caso de las candidaturasde semejantes individuos. En la época republi­cana no existían fundamentos legales para ex­cluir a los individuos infamados; en los tiemposdel principado es cuando se reconoció la in­famia como causa de exclusión de los puestospúblicos, tal y como se había fijado este con­cepto en el derecho civil para lo concernientea la representación en los asuntos procesales.La condena por hurto o por otras análogasacciones deshonrosas, el haber sido marcadocon mala nota por el censor, la degradaciónmilitar, y otros actos semejantes a éstos, eranmotivos que se ten ían en cuenta para excluirde las candidaturas a los individuos en quienesesos motivos concurrían; ahora bien, los ma­gistrados que ten ían derecho a hacer el nom­bramiento eran los únicos que a su arbitriopodían decidir en cada particular caso si lasmencionadas causas de exclusión existían ono existían.

40. Probablemente en virtud de la leyvil licia sobre los cargos públicos, dada el año574 (180 a. de J. C.l. sólo se permitía llegara ocupar esos puestos a los ciudadanos obli­gados al servicio de las armas, esto es, a losmenores de cuarenta y seis años y útiles cor-

ESTUDIOS DE CASO 99

poralmente, luego que hubieran prestado dichoservicio el número de años determinados porla ley, o también cuando se hubieran ofrecidoa prestarlo. Posteriormente, quizá a partir dela época de Sila, se prescindió de este requi­sito, si bien todavía se exigió por la costumbre,como condición para ingresar en la carreraadministrativa, el haber servido un año comosoldado y un segundo como oficial. Desdelos tiempos de Augusto se necesitaba para en­trar en la cuestura el haber prestado serviciode oficial.

50. No era permitido ocupar al mismotiempo dos cargos públicos permanentes; elser una persona elegida para la pretura la in­capacitaba, por lo tanto, para presentarse a laselecciones edilicias de aquel mismo año. Loscargos públicos ordinarios no permanentes ytodos los extraordinarios podían acumularse,ya entre sí, ya con los cargos permanentes.

60. Desde tiempos antiguos se desaprobó,por constituir una infracción del principio dela anualidad, el que una persona ocupara uncargo público anual durante dos años conse­cutivos. La reiteración después de pasado ciertoplazo, consentida en un principio, fue mástarde, desde comienzos del siglo V, limitadapara el consulado a un plazo de diez años;luego fue totalmente prohibida: con respecto ala censura; a fines del siglo V, y con relación alconsulado, en los primeros años del siglo VII;en tiempo de Sila se volvió a poner en vigorel intervalo de un decenio para el consulado.Es probable que con respecto a los cargos in­feriores no hubiera trabas jurídicas que seopusieran a la reiteración; de hecho, sin em­bargo, no se hizo uso de ella, supuesto que entiempos posteriores. si los dichos cargos infe­riores se adquirían, era la mayor parte de las

veces sólo para poder ascender a los cargossuperiores. Tocante al tribunado del pueblo,como los que lo desempeñaban no pod íanaspirar a otros cargos públicos, no sólo estuvopermitida la reiteración, sino hasta la conti­nuación. Y con respecto a los cargos ejercidosfuera de la ciudad que llevaban anexo el im­perium, fue frecuente en los últimos tiemposde la República el permitir la reiteración sinprevio intervalo, bajo la forma de la prorro­gación.

70. Parece que a principios del siglo VIhubo de prohibirse el desempeño de distintoscargos públicos patricios anuales sin transcu­rrir un cierto período de tiempo entre uno yotro; la ley villica dispuso luego que esteperíodo fuese por lo menos de dos años.

80. En los tiempos antiguos no se conocióun orden jerárquico que hubiera de guardarseal ir ocupando los diferentes cargos, si bienlo regular era, claro está, que antes de llegar adesempeñar los que llevaban anexo el impe­rium, se ocuparan los cargos auxiliares y sub­alternos. Todavía a fines del siglo VI no erararo que después del consulado se ejerciera eltribunado militar; y aun cuando no era usualque después de haber ejercido un alto cargo sedesempeñase otro subordinado, nada, sin em­bargo, impedía que así sucediera. Por el con­trario, lo probable es que después de publi­cada la ley villicia el año 574 (180 a. de J. C.Lse exigiese en los cargos patricios ordinarios eldesempeño previo de la cuestura como condi­ción para aspirar a la pretura, y el de la preturapara aspirar al consulado. Augusto compren­dió un solo grado, entre la cuestura y la pre­tura, las tres edilidades y el tribunado delpueblo, si bien esto no era aplicable sino a losplebeyos, y además instituyó con el nombre

100REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

de vigintiviros un cierto número de cargos deentrada, los cuales constitu ían un grado infe­rior a la cuestura, Y su desempeño previo eracondición necesaria para el de ésta. Como losdos grados infimos, de los vigintiviros Y de loscuestores, estaban constitu idos ambos por unnúmero igual de veinte puestos, el tercero, delos ediles y tribunos, por diez y seis, y el cuar­to, de los pretores, al menos por doce, paraque huhiera posibilidad de elegir cuestoreshubo que añadir una cierta cantidad de auxi­liares, y con respecto a los demás grados ape­nas fue preciso apelar de un modo efectivo alderecho electoral. Parece que el fin de estasdisposiciones fue hacer que, sin que se pres­cindiera de la forma de elección, en realidadse fuese ascendiendo grado por grado, dentrode un sistema normal, hasta la pretura. Tam­bién al consulado se hizo extensivo esto, aun­que en menor grado que a los cargos dichos,pues después de la división del año introducidoen la época del principado, se nombrabancada año primeramente cuatro, después, mu­chas veces seis, y no era raro que hasta máscónsules. Con respecto a los cargos públicosordinarios no permanentes, o sea la dictaduray la censura, poco a poco se fue fijando, nopor ley, sino por la práctica una regla, segúnla cual sólo podían aspirar a ellos los que yahubieran sido cónsules. Como ya queda dicho,los cargos reservados al Senado por la organi­zación que Augusto estableció, quedaron re­gularmente sometidos en su desempeño alrequisito derivado de la referida gradación. Ya este requisito no se faltó, por la agregaciónficticia de cargos cuyo desempeño previó eraindispensable (adlectus inter preetoriost, sinoen la época del principado, durante el cual sehizo gran uso de semejante medio, con elpropósito sobre todo de quebrantar las limita­ciones impuestas, por las mencionadas condi-

ciones de capacidad, al derecho del Emperadorpara nombrar magistrados.

90. Las condiciones concernientes al ser­vicio militar (40,), al orden de ascender (80.)y a los intervalos entre cargo Y cargo (70.),llevaban consigo, en cuanto se refiere a losdos grados de la magistratura suprema, preturay consulado, ciertas limitaciones tocantes a .I~edad. El primero que probablemente exrqrode una manera directa cierta edad para loscargos públicos fue Sila, a consecuencia dela abolición que él mismo hizo de las condi­ciones militares de capacidad, prescribiendo alefecto, como minimum de edad para el ejer­cicio de la cuestura, la de estar entrado en lostreinta y siete años, y sucesivamente, para lapretura, la de estar entrado en cuarenta, ypara el consulado, estarlo en cuarenta y tres.De hecho, sin embargo, sólo se respetaron losdos últimos límites de edad; en efecto, pareceque, acaso para hacer un hueco en la serieobligatoria a los dos cargos de la edilidad ydel tribunado del pueblo, los cuales no for­maban legalmente parte de la serie, pero porcostumbre se ven ían desempeñando despuésde la cuestura, se permitió que aquellos quehubieran sido declarados ya para ocupar algu­no de estos dos cargos o ambos, pudieranentrar a desempeñar la cuestura tan prontocomo cumplieran treinta y uno de edad; estoes lo que luego se hizo de hecho regla gene­ral. Augusto rebajó los I imites dichos, esta­bleciendo probablemente como mínimo deedad: para la cuestura, el haber entrado enlos veinticinco años; para la edilidad yel tri­bunado, que, como dejamos dicho, fueroninclu idos por él en la serie obligatoria, el ha­ber entrado en los veintisiete; para la pretu­ra, el haber entrado en 'os treinta, y para el

ESTUDIOS DE CASO 101

consulado, el haber entrado en los treinta ytres.

A estas reglas se atendía, pues, para sabersi un ciudadano pod la o no ser propuesto paraser nombrado magistrado por medio de inte­rrogación hecha a los Comicios. La resoluciónde las cuestiones dudosas -en la mayor partede los casos, los Jatos que hubiere que apre­ciar serían notorios, o fácilmente se podíanadquirir los justificantes precisos- no corres­pondia al cuerpo electoral, sino que se refe­ría al conocimiento del magistrado que diriglala elección, quien empleaba al efecto un pro­cedimiento administrativo. Por esto, evidente­mente, es por lo que ten ía que verificarse antesde la elección el anuncio o presentación delos candidatos y la admisión de los mismos(nomen sccipere), debiendo advertirse quecomo a menudo se había tenido que resolverinmediatamente antes la cuestión relativa almagistrado a quien correspond la la ejecuciónde la elección, es claro que debla ser adrritidaalguna clase de comunidad en el procedimien­to probatorio. Aquel candidato que hubiereomitido el presentarse como tal candidato alpueblo y no se hubiera cerciorado previamen­te de haber sido admitido, es claro que pod laser considerado como no capaz para ser elegi­do por el magistrado que dirigía la elección;pero éste no era menos libre de admitirlocuando no se le ofreciera duda alguna encuanto a las condiciones de capacidad del as­pirante; de esta manera se hizo no pocas vecesla elección de los ausentes, aún sin que elloslo supieran. Hacia fines de la República, lapresentación hasta entonces usual de los can­didatos empezó a ser prescrita por la ley, dis­poniéndose que hubiera de ponerse en cono­cimiento del magistrado veinticuatro días,por lo menos, antes de la elección; y todavía

más tarde, quizá el año 592 (62 a. de J. C.),se mandó que esa notificación tuvieran quehacerla en Roma personalmente los candida­tos. La exclusión del candidato la verificaba elMagistrado que dirigía la elección, conside­rando como no emitidos los votos que se hubiesen depositado a favor de aquél,

En la época del principado, las condicio­nes de capacidad para el desempeño de cargospúblicos fueron radicalmente alteradas porhaberse establecido una pairía a la que exclu­sivamente se concedió la opción a los mismos.Ya durante el gobierno del Senado, los cargospúblicos, no obstante la formalidad de la elec­ción en los Comicios, se habían hecho real­mente hereditarios en las grandes familias;hasta cierto punto, la misma disposición delas cosas hizo que los miembros de dichas fa­milias fueran los que ingresaran en la carrerapoi itica y ascendieran por los varios gradosque la constitu ían, y fueran elegidos cuesto­res, y en cierto modo también pretor y Cón­sul, a pesar de que todo ciudadano 00 infa­mado siguiera gozando en principio de laelegibilidad legal para los puestos públicos yde que en virtud de esto se estuvieran siem­pre añadiendo algunos elementos nuevos alplantel hereditario. Pero Augusto abolió aquelprincipio republicano, y el derecho de sufra­gio pasivo que por largo tiempo les estuvovedado, con relación a los cargos públicossuperiores, a los individuos no Senadores,gracias al orden jerárquico que había esta­blecido la ley entre tales cargos, hubo de limi­tarse también ahora, con relación a los car­gos públicos inferiores, a los descendientesagnaticios de los Senadores, con lo que se creóun orden o clase senatorial que ten ía el privi­legio, pero a la vez también la obligación legal

102 REVISTA DE AOMINISTRAClüN PUBLICA

de desempeñar aquellos cargos. En la pairíadicha pod ían ingresar, además de los descen­dientes de Senadores, aquellos individuos aquienes el emperador concediese el derechode pertenecer al orden senatorial (la tus ctsvusi;todo a los jóvenes que por su nacimiento ysus riquezas eran idóneos para ingresar en ladicha pair ía, se les abrió de esta suerte, pormodo de excepción, sí, pero con mucha fre-

cuencia, la carrera poi ítica. También para elingreso en la segunda clase de funcionarios,ahora nuevamente creada, se exigió comocondición el pertenecer a la caballería; perola concesión de ésta depend la del beneplácitoimperial, y por consiguiente, el emperadorpuede decirse que no reconocía limitacionespara elegir y nombrar magistrados.

LA ADMINISTRACION PUBLICA DE LA PERSIA SASANIDA •

EL MARCO HISTORICO

Hacia fines del siglo 11 de nuestra era, el Reyde Persia, un vasallo del Gran Rey Arsácida,ten ía su capital en Stakhr IIstakhr), no muylejos de Persépolis. La dinastía gobernante erala de Basrangi, pero la provincia de Persiaencerraba principados locales, la mayoría delos cuales era más o menos independiente.Gochihr, el rey de Stakhr, fue atacado y muer­to por Pabhagh, hijo de Sasán, un gran dig­natario en el Templo de Anahita en Stakhr, yde una princesa Basrangiana, cuyo nombreparece haber sido Denagh. ' El sucesor dePabhagh comoReyde Persia fue su hijo mayorShapur, pero Ardashir (Artakhshatr, Arta­xerxes}, hermano de Shapur y señor de De­rabgerd con su elevado título militar de Har­gobadh, se sublevó contra él y se hizo Rey en208 d.C.,2 muriendo Shapur repentinamente a

Este articulo fue compuesto con una parte del cap, IV deThe Cambridge Ancient Historv, oubuceoa en 1929. Tr a­ducció rl de Fer nanda Mera?

KbZ 11.27-28, KbZ . la nueva Inscripción del "Ka'ba dp.

Zoroasno", donde se vea la Brblioqraf ia de este capitulo1,1, ¡:

2 La lecha se evidencia por la inscripcion recientemente en­con rrnda en Sb apur {ShiShap]. Consúrtcnse los comenta­rios flp A. Chris tnnsen en 1"1 artículo de R. Ghirshman, Re­

vista de las Artes Asiaucas X, 1936 p. 127 ss .

consecuencia de un accidente, si es que sepuede confiar en la tradicíón.:'

Después de someter a todos los monarcaslocales de Persia, Ardashir se apoderó de lavecina provincia de I<erman, después de ls­pahán, Susiana y Mesene. Es entonces cuandoel Gran Rey Artabán V marchó para atacarpersonalmente a este peligroso rebelde, perofue vencido y muerto en 224 e.c.' en u0agran batalla que se realizó, de acuerdo con Ta­bari, en una planicie llamada Hormizdeghan,cuya localización no se ha podido determinar.Después de conquistar las provincias occiden­tales del Imperio Arsácida, Ardashir se auto­coronó en la debida formó (226 d.C.) y tomóel título de Rey de Reyes (Shahanshah) delrán." En expediciones posteriores ganó porlas armas las regiones orientales de Seistan

3 En este caso la fuente principal es la cró nica de "l abari Laqeneatoqra de Ardashir (lLJP. brindo se encuentra tambiénen las inscripciones, De acuerdo con el KbZ 1 28, la 111(1drn de Ardashir se llamaba Rodhagh, Una revcoca popularpresenta a Ardashir, como anteriormente a Cyrus, de ori­gen humilde; el Karnamagh, Agathias 11, 27 ver Chr.s ten­scn r-n Las sergas de los revas en las tradiciones de¡ anti­guo l rán , p. 78 y ss.

4 O 227 si se sigue el segundo año de la época Saseniaria [vnrlo anterior, vol. XI, p. 111), (:1 año 224 es Sasanida por I;:¡inscripción (Sh Shao.l antes mencionada (nota 2)"

5 Ver el Volumen oe Láminas V, 234, a.

104 REVISTA DE ADMINISTRACJON PUBLICA

(Sacastene), Gurgan (Hyrcania), Abharshahr(la moderna Khorassanl, Merv (Margiana),Balkh (Bactria). Khvarezm (Chorasrnia). Ar­dashir se apoderó también de Bahrein y fi­nalmente el Rey de Kushan, gobernante delValle de Cabul y del Panjab y los reyes deTuran (Ouzdar sur de Quetta) y de Makuran(ahora Mekranl lo reconocieron como sobe­rano." La guerra de conquista emprendidapor Ardashir contra Roma se describe poste­riormente en éste capítulo.

De acuerdo a una tradición de dudosovalor, Ardashir tomó por esposa a una prin­cesa Arsácida, la cual era madre del prín cipeShapur. Sea lo que fuere, Shapur, al cual supadre nombró heredero de la corona, era yaun hombre en el año 224 cuando peleó enla batalla contra Artabán. La compañera deArdashir era probablemente aquella Adhur­Anahid cuyo nombre se encuentra 7 bajo eltítulo de Reina de Reinas (banbishnan ben­bishn). Su nombre -el Fuego de Analita­pudo habérsele otorgado para conmemorar lacoronación de Ardashir en el templo del fuegode Anahita en Stakhr. De ah í esta ciudad semantuvo como la ciudad sagrada de la dinas­tía: cuatro siglos después, de acuerdo conTabari, el último Rey Sasánida, Yasdgard 111,fue coronado en éste mismo templo. Sin em­bargo, la capital del Imperio y el asiento de lanueva dinastía, como de su predecesor, fueCtesiphon.

Ardashir adoptó, en sus líneas fundamen­tales, la organización e instituciones admi­nistrativas del Estado Parto y así lo comprue-

6 La relación nn Tabari es confirmada por la evidencia demonedas y por un ba¡o relieve en Salmas. Ver E. Herztetd.Paikuli, p. 36 y ss .

7 En KbZ 1 24

ba la supervivencia, bajo los Sasánidas, de laterminología poi ítica y burocrática en el dia­lecto noroccidental (Pahlevi Arsácida). Lo quediferenció al nuevo Imperio de aquel de losPartos fue, antes que nada, una fuerte centra­lización que sustituyó un desarticulado cúmulode reinos vasallos por un Estado unificado. Lamayor ía de sus gobernantes. como pertene­cían a la familia real, sustentaban el título deSha sin ser ni más ni menos que altos oficia­les al servicio del Gran Rey. El sistema feudalno dejó de existir. Los vaspuhrs, jefes de lanobleza feudal, marchaban a la guerra a lacabeza de la leva de sus súbditos, pero estosejércitos de campesinos estaban mal organiza­dos y tenían un fútil valor militar. Losmercenarios adquirieron también mayor im­portancia. La aristocrática caballería de cotade malla, que constitu ía la élite del ejército,era reclutada probablemente de los noblesfeudales menores que dependían directamentede la corona. Además, los feudos de las gran­des familias estaban dispersos a través detodos los rincones del Imperio. La divisiónadministrativa en cantones no se encontrabaconectada orgánicamente con los diversostipos de gobiernos provincianos, todos loscuales ten ían un carácter algo mili caro Conesto se pretend ía evitar que los gobiernosfueran por tradición feudales y que se convir­tieran en principados hereditarios.

La segunda característica del Estado Sasá­nida fue la creación de una iglesia oficial conbase a la doctrina Mazdeana, la cual ha sidodurante siglos la fe general de la gente iraní yseguida por los reyes partos con un fervor quese . volvió en iranismo prevaleciente sobrehelenismo. La organización del Mazdeísmo -o,podría decirse Zoroástr'ca- dentro de unaIglesia Estatal, como la centralización del

ESTUDIOS DE CASO 105

poder real que complementaba, era sin dudauna innovación, pero que consumaba unalenta evolución. Esta poderosa Iglesia consti­tuyó un elemento muy distintivo de la civi!i­zación del periodo Sasánida. El Avesta, laSagrada Escritura del Mazdeísmo, probable­mente había sido escrita en arameo duranteel periodo Arsácida. De acuerdo con latradición Zoroástrica Adashir I hizo que unalto oficial clerical (ebrbedhen ebrbedh),Tansar. su asistente principal en la tarea deorganizar la Iglesia Mazdéica, colectara losesparcidos textos del Avesta Arsácida yprodujera una nueva edición que fue autori­zada y se hizo canónica".

Ardashir, quien murió en el año 241 d.C.,fue sucedido por su hija, Shapur 1, que no fuecoronado formalmente hasta el año 242 9. Talparece que los habitantes de las provincias delCaspio, en aquellas fronterizas al norte yoriente, aprovecharon la sucesión real para le­vantarse en rebelión, puesto que la Crónica deArbela asevera que Shapur, durante el primeraño de su reinado, peleó en contra y sometió alos (Cborasrnians). los (Medes) de las montañas(es decir, de Atropatene). los (Gelae). los(Daitamitesl y los hircanos. Además, la obradel Pahlevi "Las ciudades del Imperio Iraní"(Shahrestaneha ¡ Eranshahr) 10 relata que élderrotó a un rey llamado Pahlezagh en I(hora~

sán, el área oriental del reino, donde procedióa encontrar la poderosa ciudad de Nev-Shapur

g Pro t \1. s, NVlwqj, un una obr a fC'C1(~ntC, trene !o(ntida re­hqiones Estocotmo 1937), adopt a una VISión rnuv "SCélJtlCiJ di} los dctaues de Id n,jl(éltIV¡] tradicional conccoucntc d1,1 rnuruon y coruposn-ion de! Avesta

9 Volumen de Lrirninas V, p. 234, h

10 1. Mar kwar tC Mpsslna, Cotéroqo de Cap.tates Provinrna.nas d(~ Eranshilhr, pp.12, 52 y 3

(Nishapur). Tomó el título de "Rey ele Reyesele Irán y No-Irán".

La guerra en contra ele Roma terminó conla paz ele I año 244 d.C. El fuerte árabe deHatra, al sur elel cual había estado N inive, quehabía resistido contra los ataques ele Ardashir,fue sometido por Shapur. En Armenia el reyTridates de una rama colateral de la dinast íaArsácida huyó en el año 252 o 253 ante lapresencia de un ejército persa, el cual ocupó elterritorio, Vino después eJe una nueva guerraPersoRornana. en la cual el Emperador Vale­riano fue derrotado y tomado prisionero. Estetriunfo se inmortalizó por una serie de relievespersas.!' Pero Odenathus, el rey eJe Palmira,la gran ciudad comercial en el Desierto eleSiria, reunió fuerzas con lo qu~ restaba eJe lastropas romanas y acosó al ejército persa hastaconducirlo más allá del Eufrates. A pesar deque Shapur atacó Palmira repetidas veces, notuvo éxito alguno. Después, Tirida tes reqresóa Armenia para gobernar una vez más dichoterritorio.

La habilidad como estadista y las cualidades militares de Shapur I los señalaron comoel digno hijo de su padre, y como él aseguróla sucesión nombrando al príncipe que leseguiría. La Crónica de Arbela lo describecomo áspero y duro. Pero duro corno era conlos enemigos dentro y fuera, exhib ía unanotable tolerancia en cuestiones de religión.Es un hecho comprobado que fue benevolente con el hereje Mani, cuyas enseñanzaseran un anatema al clero Mazdéico y Mani

11 Es, probablemente, el terna de una escena de batana en UI]

fresco en Doma (M. Ros tovtveít , Ciudades de Ce-eveoe.p. 210 sqq.) y se menciona en la Inscripción KbZ 1 13 ('11conexión con la ciudad de Urhai {Edcssa}.

106 REVISTA DE ADMII\j¡$TRACION PUBLICA

dedicó al rey una de sus obras principales, elShahpuhraghan 12

De acuerdo con la Crónica Armenia deEliseo Verdapet, un jefe de los Magos, en undiscurso de los armenios dos siglos después,relató como Shapur, elespués ele intentar envano de suprimir el cristianismo, cambió supoi ítica y prohibió que los magos y jefes elelos maqos continuaran su persecusión y pro­clamó que "se dejara en paz y tranquilo en sufe a Magos, Maniqueístas (Zandigh), Judios,Cristianos y todo hombre de cualquier reli­gión en las diversas provincias de Persia"!:'.En esta relación puede recordarse también la

parte desempeñada por Shapur en la historiade la composición elel Avesta Sasániela.

De acuerdo a la tradición persa, el reyocasionó su inclusión entre las obras secularesde los libros sagrados sobre medicina, astrono­mía y metafísica encontrados en la India,Grecia y otros pa (ses. Es probable que estosfueran en realidad obras recopiladas porirarus utilizando fuentes externas. Pero, decualquier modo, la inclusión de libros de estetipo entre las escrituras sagradas bajo lasórdenes de Shapur son una evidencia de sutolerancia 14.

12 Referida al Mamquerismo 504 y ss. dilucidarla

13 Ver V. Langlois. con. del his torruns de r'Arrneme, 11, p.203 sq. E. Herzfetd ha llamado la atención sobre un pasa­je, desafortunadamente mutdüdo, en teInscncc.ón deKarter Hormizd donde puede haber una reterenc¡a a esn­edicto de tolerancia. Se reficre él Zanrtiqns , ludios, Shama.nos, brehamanos. nazarenos. cristianos y de cuatouíer otrareligión que sean. Ver Arch. Hist. of Ir an, p. 101.

14 Estas partes como muchas otras dRI Avesta saséotoa. quedespués de su terminación por Shapur I y revisión v auto.rización final por Shapur u.comorcnd.a 21 Jibros o nasks ,perecieron durante los siglos que srquir-r on a la cauta delImperio Sasanida. En los libros Octavo y noveno del Din­kart disponernos de un eprtornr- de los 21 nasks

Después de la muerte de Shapur en 272,la corona pasó a su hijo Hormizd 1, que habíasido gobernante de I<horassan con el título deGran Rey de los Reyes de los Kushans, Elmurió después de reinar por un año. Su her­mano Vahram I (273.276115 , quien abando­nó Mani a merced del clero mazdéico y elsiguiente Rey Rahram 1I (276·293) 16hijode Vahram 1, fueron también gobernantes deI<horassan antes de ascender al trono de Irán.Vahram 11 fue a un mismo tiempo valiente yenérgico. Hubo nuevamente una guerra conRoma y el Emperador Carus avanzó hastaCtesiphon, pero su repentina muerte acabócon el progreso triunfal del ejército romano.No obstante, un levantamiento en las partesorientales del Imperio condujeron a Vahrama hacer la paz can Roma en el año 283, la cualobtuvo la posesión de Armenia y Mesopota­mia. Hormizd, el hermano del Gran Rey,quien era entonces gobernador de Khorassan.pretend ía crearse un reino independiente enel este y había obtenido la ayuda de los(Sacae}, (Kushans) y (Gelae). Vahram entróen campaña contra su hermano, reprimió larevuelta y después de someter a los (Sacas­ter) estableció como gobernante a su hijo e!futuro Vahram III con el titulo de Rey de los(Sacae) ISaghanshah). Puesto que el príncipeestaba destinado a la sucesión fue siemprenombrado gobernante de cualqu ier provinciay en el momento el más importante y másexpuesto a atacar. El Imperio Sasánidainclu ia entonces Hircania, todo Jorasán, talvez (Chorasmia) y Sogdiana, y (Sacastene)

15 Volumen de Láminas V. p. 234, e

1G lb. V, p. 234, d.

ESTUDlüS DE CASO 107

con Makurán y Turán, los países del IndoMedio y su delta 17 .

Vahram 111, después de un reinado de sólocuatro meses, perdió su curona en el año 293en una insurrección de su tío abuelo Narsah(Narses), hijo de Shapur 1. En la gran inscrip­ción de Paikuli Narses relata en detalle sutriunfo y el homenaje con que lo recompensa­ron los nobles del Imperio y los reyes vasallos.Comenzó una guerra con Roma y expulsó aTiridates de Armenia. Pero la guerra no fuellevada con éxito y la paz que se realizó en298 restituyó a Tiridates en el trono y lecostó a Persia cinco cantones de la 8ajaArmenia.

Narses murió en el año 302. El reinado desu hijo Hormizd 1I (302·309) ocurrió sin qran­des acontecimientos y fue seguido de guerrasinternas que culminaron con el ascenso altrono de Shapur 11, el hijo menor de Hormizd.Siendo menor de edad gobernó su madreconjuntamente con los grandes nobles, cuyopoder aumentó considerablemente a expensasde la prerrogativa real. Pero cuando el jovenrey obtuvo la edad necesaria manifestó unafuerza y vigor extraordinarios y se buscó unmedio para poner coto a las ambiciones delos notables feudales. Ya de mediana edad,después de subyugar con una dureza despia­dada las insubordinadas tribus árabes, empren­dió en el año 356 una guerra de venganza con­tra Roma.

17 As! Heraterd. Paikuli, cp. 35-51, quien, por medio de talesinscripciones como se conocieron cuando se publicó eselibro (1924) y de monedas, ha contribuido a dilucidarlaun tanto oscura temprana historia del Imperio Sesénide.

Organización y aoministración uel EstadoSasánida

La sociedad Sasánida estaba marcada por unaestructura feudal, la cual heredó del periodoorecedente.!" Se distingu ían cuatro clases:el clero Iesreven), los guerreros (erteshteren),los burócratas (dibbersn), los secretarios y lacomunidad (vestrvoshen), los campesinos y(hutuchshen}, los artesanos o trabajadores.Las tres primeras clases integraban la aristo­cracia inflexiblemente separada de los plebe­vos. Pero esta división se presentaba másteóricamente que de hecho. La inscripciónde Shapur I en Hajiabad proporciona los nom­bres de las cuatro clases de la alta sociedadSasánida. La más preminente de estas eraaquella de los shahrdars que bajo todas lasprobabilidades comprend la a los reyes vasa­Ilos de origen extranjero y a los gobernantesque pertenec ian a la familia real y poseían eltítulo de Sha. Los jefes de las grandes casasfeudales formaban la segunda clase, la de losvaspuhrs. Siete familias gozaban de privilegiosparticulares. La primera de éstas era la de losSasánidas 19. Ciertos cargos altos, militaresy civiles, eran hereditarios en estas casas, peropoco se conoce sobre el carácter verdadero deestos cargos. la dignidad de hargobadh 20 pero

18 Ver Vol. XI, p. 120 sqct.

19 Entre las otras se conocen la Karan Pebtav, Surur, Pabtav,Aspahbadh Pablav , la Spendiyadh y la Mihran. La Kara(escrita K.a.r.n. o k.a.rni.l , no «eren. es la forma confir­mada por las tnscrtocíones. Pahlav significa "Parto". Enla jnscnoción dH "Ke'ba de Zoroastro" se encuentra unnúmero considerable de familias eminentes y dé nombresde vaspuhrs individuatcs ,

20 Pronunciado argobadh. Este titulo, como muchos otros,se hereda del Estado Parto. Se encontró un relieve de untal Vorod, p./ aryabad en Palrrura. Ver H. Inghlt, Inscrip­ciones V iiscultures de Palmira 1, Ber vstus , 111, 1936, p.93

100 REV¡STA DE ADMINISTRACION PUBLICA

tenecía por derecho de nacimiento a la familiade los Sasánidas.

La tercera clase, la vuzurgan, los Grandes,comprend ía a los ministros y otras cabezas dela administración, y la cuarta, la azadhan, losPrivilegiados, a la baja nobleza, la cual, disper­sa en todo el Imperio, actuó ampliamentecomo funcionarios inferiores en el gobiernoprovincial. La aristocracia militar siendo tam­bién una aristocracia civil, los vaspuhrs, erantambién a menudo miembros de la clase vu­zurqen.

Poco se sabe con precisron acerca de estacomplicada jerarqu ía. El escalonamiento de lasociedad se mostraba a cada momento, en lavestimenta, la forma de los tocados, los ador­nos personales (anillos, cinturones, diademas)yen los cabellos que montaban. Había títulosde honor, como por ejemplo aquellos que da­ban el nombre del Rey a cuyo servicio el pro­pietario del título se había distinquido.é ' Laesposa de un Sha era banbishn, correspon­diendo el título de Meshan-banbishn (Reinade Mesene) al de Meshan-shah. La cónyugedel Rey de Reyes era llamada Reina de Rei­nas.

Las inscripciones, especialmente aquellaspreviamente mencionadas, señala un gran nú­mero de cargos de altos funcionarios de Esta­do. El ministro principal ten ía aún el viejotítulo de hazarobadh_22 El "Jefe de los Agri­cultores" tvestrvosbsn o vasroshan) era mi­nistro de Finanzas, el spahbadh era General

21 ASI, las inscripciones, [Pai k . y Kbz I dan varios renm­Shahpuhr, un Shahpuhr-shnum y un Nok ñv-Hormird(tenm fuerte: shnum alegre; nokhv primero).

22 Persa viejo hazar apati.

del Ejército, el dibherobadh Jefe de los secre­tarios,23 el handarzbadh era el ministro dela Instrucción Pública. El kerter é" era sinlugar a dudas uno de los dignatarios más pro­minentes, pero sus funciones no pueden serdefinidas. El título de ganzobar Tesorero hasido descubierto recientemente en una inscrip­ción?' hasta ahora este título no se ha cono­cido en los textos de Pahlevi. El mobadhanmobadh era la cabeza suprema de la IglesiaMezdéica; controlaba los dignatarios sacerdo­tales, los mobadhs y el gran cuerpo de Magosinferiores (mogh). El superior de todos los sa­cerdotes del templo de fuego (ehrbadhs) ten íael título de ehrbadhan ehrbadh. Otros altosfuncionarios de la Iglesia eran el dastvar y elvardabadh, el Maestro de Ceremonias 2 6 Seconocen también algunos títulos de los oficia­les de la corte como los del Jefe de la Corte,Jefe de los Cazadores y Jefe de los Servido­res.27 Un título curioso es el de sgrimidor deespada (shapsheraz). 2 8

En el período Parto había una división elImperio en cuatro toparqu ías, la del norte,sur, este y oeste.29 Esto se encuentra de nuevo

23 Los secretarios (dibher) eran un elemento muy impor­tante en la administración. Ellos escribian y registrabanlos edictos reales, conoucren la correspondencia del Esta­do y eran expertos en diplomacia.

24 Consultar Her ztetd , Paikuli, Glosario No. 558. La palabrase encuentra también en Kbz 1. p. 33.

25 Knz 1. p. 33.

26 Este titulo se encuentra en Khz 1. p. 32.

27 Darbadb , nakhchirbadh, oerastaqnbactb.

28 Encontrado, como los titulas anteriores, en el Khz ,

29 Pese a las observaciones de M. Pacüaro en la Revistadegli studiorientali, 111, 1929, p. 160 sq . el autor presentese inclina a creer que el titulo de los toparcas en ese perío­do era bidhakhsh Ibdeashkb entre los armenios. quetomaron su sistema administrativo de los partos).

ESTUDIOS DE CASO 109

en las fases tardías del período Sasánida, to­parcas que fueron entonces designados comomarzban (las grandes marzbans con el titulode Shal y después llamados padhghospan.Puede suponerse que la división en cuatro delImperio existió también en la primera facetode la historia Sasánida, pero no tenemos íntor­mación definitiva alguna sobre ello. El títulode marzban no se encuentra en las inscripcio­nes de este perlado y la existencia del titulode padhghospan en la inscripción de Peikulino es segura 3 0 Es más probable que los cua­tro toparcas fueran llamados bidhakhsh. 3 1

durante los primeros reinados de los ReyesSasánidas, así como en la época que les pre­cedió.

En las dos inscripciones mencionadas 32

se encuentran también los títulos de los reyesvasallos y gobernantes de sangre real, com­puestos por el nombre de la gente o provinciay la palabra Sha (Armonensbsn, Marv~shah,

30 Herzfeld, Paikuh, Glosario no. 798

31 En la inscripción de Paikulí [rb . GiosarioNo 214 y 780·1)el bidhakhsh es nombrado después del hi.Jrgobadh y el jefedel clan Sasaruda y antes del hazarobadh: el Kbz brinda

los nombres de un bidhakhsh y un bicJhakhshan, en amboscasos JUsto antes df,1 noml»e de un her zarobadb .

32 Paik. y Kbz

Kermsn-ehsh, Seoben-sheh, etcétera}, y des­pués ciertos títulos análogos que terminan enkhvadhav (Maestral. La última inscripción dauna serie de títulos de sátrapas (shatrap I quegobernaron una ciudad con el distrito circun­dante como los sátrapas de Hamadan, de Gadho Ispahan y de Nayriz 3 3 Un poco después,bajo Shapur 11, la palabrabidhakhsh se utilizópara designar a todos los gobernantes de lasgrandes provincias 34 y finalmente, aproxima­da mente a partir del principio del siglo quinto,este título fue sustituido por el de marzban.En las inscripciones del siglo tercero se en­cuentran algunos otros titulas de oficiales ad­ministrativos para las provincias, por ejemplo:un Seqhesten-hendsrrbedh , Director de Edu­cación, en (Sacastene}, y un shetrpev-emerker,Superintendente de cuentas del sátrapa. Encuanto a la administración interna de las ciu­dades durante el perlado en cuestión no tene­mos información alguna a pesar de que enuna inscripción 35 se menciona un vazarbadh,cabeza del bazar, un alto oficial policiaco.

33 -aomeaen-snetreo. Gedbe-snotreo. Nagrich-ahatrap.

34 Ver la lista de (vi taxes en Ammian) Marc. XXIII, 6, 14.

35 Kbv 1. p. 34

EL GOBIERNO CENTRAL EN CHINA DURANTE LA DINASTIA HAN. *

Wang Yü - Ch'üan **

INTRODUCCION

La maquinaria gubernamental que funcionó através de doscientos años de la historia de Chi­na y que fue abandonada hasta el año 1911,tuvo su principio en el año 221 a.C., en queChina fue unificada. Algunos acontecimientosposteriores modificaron muchos aspectos de suorganización, pero nunca cambiaron la estruc­tura básica. En el año 221 a.C .. el primer Ern­perador de la dinastía Ch'in había destronadoa la casa reinante de Chou y conquistado alos otros estados feudales. abolido sus instituciones feudales y creado un gobierno cen-

Este artículo aparee-o onqíoatmcore un la revrs ra ¡~drV¡lr,j

Joumet of Asl.Hic Studies, 1949. 'rraovcc.óo de AracenCarrcnva cooner es.

Hay tres mter encías generales para esta materia 1) eH'ENShuyung, Han-Kuan ta-wón . Chéll-l-t'ang tsunq-sbu eo:2) T'AO Hsi-Shenq y SHEN Chu.ch'én, Ch'in Han chénq­chih ctuh-tu (Shangai, 1936l; 3) T$ENG Tzü-shéng,Chj"n Han Chéng Chih chih-tu shih (Chungkins 1942).

Cada lino l:!r) estos trabajos contiene gran riqueza oe rna­terial, pero ninguno es recomcudab!e para el analists . Eninalé,; una difusa información reterentc al tema puedeser e~traído de H.H Dubs , Tbn History of me Forme,Han Ovnestv (Baltimore, 1938), una traducción rte parte

del Han shu con notas y discusiones. El articulo de T.HKoo "Constitutlonal Development of the Western HanDvnastv." JAOS 40 (1930) 170-193 está fuera de tiempoy contiene errores de información.

tranzado.' La dinastía tuvo una vida corta.Los cambios poi íticos y sociales radicales queel primer Emperador impuso después de suconquista, causaron desorden e inquietudconsiderables. Hizo enemigos entre la viejanobleza de los estados conquistados al pri­varles de sus privilegios, establecidos desdelargo tiempo atrás. y no se preocupó por haceramigos entre la gente común, sobre cuyoshombros descansaba la principal carga finan­ciera y la mano de obra necesaria para la con­solidación del Imperio. La muerte del Empe­rador en el año 210 a.C, fue seguida por re­beliones generales y su dinastía fue derrotadaen el año 207 a.C. En el año 202 a.C. Liu Pang,el más exitoso de los líderes rebeldes, fue lle­vado al trono. Con él estableció la antiguadinastía Han, que duró hasta el año 8 d.C.

La nueva dinastía invirtió y modificósustancialmente muchas de las institucionespoi iticas importantes de Ch'in; abandonó el

El gobierno cen tr aliz ado se creó a través de la adoocróodel sistema de Chün-hsien tprov.oc¡a y condado). Estesistema colocó el territorio de todo el Imperio .nrectc­mente bajo el control del gobierno central y acabó con l aau to nom ra local que caf<lcterizaba a los señor lOS feudalesco cr tiempo de Chou La mayor extensión de la centra­lización llevada a cabo por 1;1 FSlcHI(lde Ch'in fue el ins­trumento para su unilicaclon ocChina. Para la historia delsisl"llld Chun-hsieu, ver KlI-YeTl-WU y De-k Roddc. China'stirst: Unitier Leiden, 1938 oo. 238-244

112 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

control centralizado sobre el Imperio y revi­vió el feudalismo poi ítico de la dinastía Chou.Casi dos tercios del territorio Han sedividieronen wang-kuo o "reinos" que fueron repartidosentre los hermanos, hijos y ayudantes meri­torios del fundador. Cada reino ten ía la mis­ma organización gubernamental, y poseíaautoridad plena sobre las personas dentro desus fronteras, Por muchos años el poder delgobierno central de la antigua dinastía Hanestuvo restringido al dominio Imperial, com­prendiendo los actuales Shenshi, Shanshi,Honan, Szechwan, H'upeh y parle de Kansu.

Liu Pang no parceló ninguna parte de estedominio tmperiat.? y lo controló por mediodel mecanismo administrativo de Ch'in, ma­nejado por una burocracia autocrática centra­lizada. El período del año 154 a.C. a 126 a.C¿presenció una pugna entre el gobierno Impe­rial y los reinos semi-independientes. El resul­tado fue que el Emperador Han pudo reducirel tamaño de los reinos, abolir su soberan íapoi ítica y establecer una supervisión centralsobre ellos. La victoria del gobierno Imperialsobre los reinos le permitió fortalecerse y ex­tender el ámbito de su administración. Elpoder del gobierno central Imperial alcanzósu cénit en el último cuarto del segundo sigloa.C. Desde mediados del (primer) siglo a.C.,en adelante, el gobierno central de la anti­gua dinastía han perdido gradualmente su

2 Excepto por los HOlJ-Kno o marquesados concedidos alos marqueses, quienes eran ministros muy meritorios, ylas dependencias concedidas a las emperatrices y a lasprincesas. Diferentes a los reinos, estos faudos no poseíanautoridad política sobre el territorio o la gente dentrode él,

dominio sobre el Imperio, pero esta vez sucreciente debilidad fue causada por fuerzaseconómicas y sociales de naturaleza diferente,las cuales iniciaron un curso de eventos quese repetiría muchas veces en la subsecuentehistoria de China.?

El territorio del Imperio Han era extensoy estaba dividido en Chün "provincias" yWang-kuo "reinos"." las cuales, a su vez, esta­ban divididos en Hsien "condados", Hsiang"distritos" y Li (la más pequeña unidad ad­ministrativa). Hacia fines del segundo sigloa.C, se había expandido hasta ocupar todo elterritorio de la China de hoy en día (exceptoel extremo suroeste), Manchuria del Sur, Coreadel Norte y Tonkin. Su población en el año2 d.C. fue registrada como de 12,233,062 fa­milias ó 29,295,878 individuos, probablemente

3 Estas eran las fuerzas locales roorescntedcs por las fami­lias poderosas econórmca y oof úicamento. Estas familias,con el transcurso del tiempo, habran acumulado grandescantidades de tierra y otras formas de riqueza. y pod ianformar un gran séquito a través de la relación consanqui­nea y vanas conexiones sociales Por medio de su riquezay poder favorecieron e intimidaron a las autoridades emtnrfmeron en la administración qubernamental. Evadie­ron impuestos y la corvee. e hicieron manejos para li­berar de ellos él sus arrcndataríos también. As!, socavaronlos cimientos del gobierno central v consntuvcron lasfuerzas feudales que estuvieron siempre presentes a tra­vés de toda la historia de China.

4 Antes del año 179 a.C .• Los Wang kuo eran las provinciasque hahian sido concedidas entre los hermanos, hijos,sobrinos y asistentes meritorios de los emperadores. Conla eliminación de los reinos de la familia Lü (de la ernpn­ratir de Kao-Tsul en el año 180 a.C .. los reyes con ape­llidos diferentes al de la casa imperial desaparecieron Apartir de entonces. los reyes fueron hijos de los Empnru­dores.

ESTUDIOS DE CASO tt3

con la orrusron de runos menores de 7 años."Este crecimiento espectacular fue aclamadopor el autor del Han Shu y debe haber frenadoel desarrollo del Imperio en sus primeros días.

Con un Imperio tan extenso y una pobla­ción tan numerosa, el trabajo administrativoestaba condenado a ser lento, haciendo impe­riosa una extensa maquinaria administrativa.Hacia fines del primer siglo a.C., las oficinasgubernamentales, ta010 centrales como loca­les, eran numerosas y el número de funciona­rios de los gobiernos centrales y provincialesse elevó hasta 130,285.6 Los oficiales regu­lares en la cancillería sumaban 382 en el año117 a.C. cuando la dinastía estaba en la cimade su poder, y más de trescientos en el perío­do del año 15 al 7 a.C. El total de empleadosen la cancillería en ese año fue de 644. LaSecretaría Imperial empleó 34 funcionariosen el año 11 Oa.C., incluyendo a los empleados,

5 Hay una discrepancia entre estas cifras {Han-Sbu , Po-naEd. 28A l l a] y las cifras totales de familias e individuoslistados bajo cada provincia (Han-Shu 28A. l l a. ff: 288la. ff) Sumando el total de las cifras separadas por pro­vincias, obtenemos 12.356,470 en términos de familiasy 57, 571,653 individuos para todo el Imperio.Las cifras de población de Huang-Fu Mi (215-282) para elaño 22 d.C ..difieren de alguna manera de estas. Sus cifras,suponiendo que no hubiera errores por copiadores poste­riores, sun 13,233,612 familias, y 59,194,978 individuos.Estas son citadas por Liu Chao en su cornentar¡o a la HSLiHan Chih, oor Ssu-Ma Piao (d-306) Hou-Han Shu, ecrPo-m, 19.4 a.

6 Tu Yu (735-812) Tung Tien (Shih T'ung ed] p. 108. Enla nota a este numero Tu Yu dice que incluye tambiéna los oficiales subordinados o inferiores de varios Chou, fuy Chün (provincias). Ambos eran unidades administrativasde su tiempo. (Dinastía T'anol. no de la Han. El errorpudo haber sido resultado de un descuido. Es claro, Sinembargo, que el numero de oficiales que él da, no incluyea los del Hsien {condado]. subunidad de la provincia.

de oficina; el total estaba muy por arriba dequiníentos.?

El cuerpo de oficiales en el Imperio estabadividido jerárquicamente en veinte rangos.8

(reducidos, después del año 32 a.c., a dieci­séis). Cada individuo era asignado a una ca­tegoría que determinaba su status en el mun­do oficial; su salado, la clase de ropa queusaba y su carruaje, los privilegios que se leconced ían -tales como exención de trabajoobligatorio y del servicio militar- y queservían como medida en su promoción.

El rango o jerarqu ía se expresaba por elsalario anual de los oficiales, en términos decuantos shi o medidas chinas se obten ían,oscilando los rangos entre las diez mil medidasy las cien medidas. El más alto era ostentadopor el canciller, el más bajo por los oficialessubordinados o inferiores. De hecho, el núme­ro de shi marcaba el rango de un oficial, perono siempre correspond ía a su salario, que sepagaba parte en grano, parte en efectivo. -Sinembargo, este sistema de rangos nos propor­ciona una clave de la distribución de laburocracia en la dinastía Han.

EL EMPERADOR

A la cabeza del gobierno central de Han seencontraba el Huang-ti o "Emperador". Supredecesor fue el Wang o "Rey" de la dinastíaChou, quien pretend ía que su autoridad erade. origen divino. El rey de Chou compartía

7 WE, Hung (SiLla l a.C., siglo I a.c.i. HAN CHIN 1 (Ping­ch'irkuan Tsuoq-shu l 1 7b, 'j 1 a.

8 Los rangos de los oficiales gubernamentales deben serdistinguidos de los Chuch , que eran rangos que conlle­vaban privilegios especiales.

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con la princesa, a quien él concedió un feudo,la responsabilidad de administrar el reino.Cuando la corte real de Chou entró en superiodo de declinación, la princesa usurpó eltítulo de "Rey", y cada uno se hizo gobernan­te independiente de sus respectivos estados.Después de derrotar a la casa real y a variosestados feudales, y de someter a todo elImperio Chino bajo su control, .el rey delestado de Ch'in, más tarde conocido como elprimer Emperador de la dinastía Ch'in, estabatan orgulloso de su inaudita proeza que sintióque el título de "Rey" no era ya adecuadopara expresar su "poder y virtud", su "mana"o "carisma", y creó para sí mismo el título deHuang-Ti, elevándose sobre los gobernantesanteriores de "Todo bajo el Cielo", nombrán­dose el "Gran Rey" o "Rey de Reyes".

Con la creación del título "Emperador",se instituyó por primera vez en China ungobierno imperial centralizado, que controla­ba directamente todo el Imperio a través desus agencias administrativas locales y reqiona­les. Los gobiernos locales y la gente recibíandel gobierno central órdenes en todos losasuntos poi íticos, militares o leg31es impor­tantes.

Tal era el poder esgrimido por el gobiernocentral, que encontró su personificación en elEmperador, puesto que él era la autoridadfinal y la fuente de todas las leyes. Era lacabeza del Estado y, por decirlo as í, el Estadomísrno.? Como el Emperador poseía poderabsoluto sobre los asuntos del Estado y lapoblación, el gobierno de Ch'in era, para usar

9 De hecho, la gente de Han llamaba a su Emperador elKuo-Chin (er Estado). a través de todo Sl1 ensayo, elFénq-shan i-ch¡ (citado en el Hsü Han Chih. 710a. 15b.),Ma-ti"po designa al Emperador con éste término.

un término moderno, autoritario en su forma.La rebelión que derrocó el régimen Ch'innaturalemente produjo muchos cambios ensus poi íticas autoritarias, pero la maquinariaadministrativa fue conservada.

A diferencia del Emperador de Ch'in, elfundador de la dinastía Han, Liu Pang, veníade una familia pobre y humilde. No ten íaSbi- Yeh o "antecedentes históricos" en queescudarse y antes de la rebelión contra elCh'in era sólo un jefe de policía que patrulla­ba una diminuta parte de su condado.

La concepción prevaleciente en ese tiem­po es que el gobernante de "Todo bajo elcielo" era o debería ser un hombre de orígennoble o un hombre dirigido por el cielo o unhombre de gran sabiduría y virtud. La primerateoría surgió directamente del hecho históricode que China había sido gobernada hasta esemomento por la nobleza de Chou. La segundaera un atributo sobre el que los reyes Choucomo los reyes de otras tierras habían basadosu derecho al poder soberano. La tercera, eraproducto de nuevos cambios sociales yeconómicos, que en poi ítica encontraron suexpresión en la teoría Confuciana del gobier­no por el hombre sabio y virtuoso. Estaúltima, sin embargo, pudo no haber sido taninteligible y convincente como las otras dospara la gente común en el siglo III a.C.

Liu Pang no era de cuna noble, ni era,para citar sus propias palabras, un hombre dessbidnr/e V virtud. El fue elevado al trono porsus seguidores y subalternos, por las siguientesrazones ostensibles: primera, al derrocar alrégimen Chin, su contribución fue considera­da la más grande; segunda, había traído paz ala gente, lo que era una gran virtud; y tercera,

ESTUDIOS DE CASO 115

había compartido desinteresadamente la tierradel Imperio con distintos "señores feudales"que lo habían ayudado.' o Además, se hicie·ron esfuerzos por fortalecer su derecho altrono cubriéndolo con atributos divinos.

Se creía que todos los gobernantes de Chi­na antes de Liu Pang habían sido de origendivino. En las leyendas contemporáneas sedecía que aún la impopular casa de Ch'in ha­bía descendido de un Dios Blanco. Expusieronargumentos similares la mayoría de los funda­dores de las dinastías exitosas. La antiguaChina creía que los benefactores del hombredeberían ser adorados como, por cierto, lohicieron los griegos y los habitantes delmundo al Este del Mediterráneo de la épocahelen ística.

Hay ciertos mitos que atribu ían divinidada Liu Pang. Una leyenda dice que su madre leconcibió de un Dios en su sueño y que con sunacimiento se vio un dragón revoloteandosobre ella. Otro cuento dice que siempre quedorm ía un extraño fenómeno aparecía sobresu cabeza. Su esposa le dijo que ella siempreconocía su paradero, porque siempre aparecíauna nube de forma reconocible rondandosobre él en el cielo. Era considerado por suscontemporáneos como el hijo del Dios Rojoque luchó contra el Dios Blanco, esto es,el gobernante de Ch'in. Cuando él entró alHan-I<u Pass para tomar la capital de Ch'in,cinco estrellas convergieron en la ConstelaciónTung-ching (géminis). Todas estas historiasten ían el propósito de hacer aparecer aLiu Pang como un superhombre.

10 Han-snu 1 B.3b. H.H. Duds. The Historv of the FormerHan Dtnestv.

Sin embargo, el gobernante viviente deHan, como los gobernantes de otras dinastías,no era considerado como un Dios, ni se habíainstitu ído ninguna adoración por él. Pero esrazonable suponer que el carácter divinoatribu ído a Liu Pang debe haber jugado unaparte importante para atraer a la gente de sulado o para reducirla a la sumisión.

Desafortunadamente, esto no funcionócon los compañeros relacionados íntimamen­te con él a través de su campaña para ganarel trono y que habían llegado a ser ministrosde la Corte Han. Como se puede observarfácilmente de todas las historias, la autoridadno se puede preservar ni engrandecer sin elestablecimiento y conservación de una distan­cia social mediante rituales o convencionalis­mos entre quien gobierna y quien obedece.Por lo tanto, era necesario para el nuevogobernante de "Todo bajo el cielo" adoptarun conjunto de rígidas ceremonias en la cortepara elevarse a una posición inalcanzable. Lasceremonias se introdujeron en el año 201 a.C.con la ayuda de un grupo de sabios confucia­nos. Ellos realzaron enormemente el prestigiodel Emperador y salvaron su dignidad de serempañada por la comunicación familiar consus antiguos amigos.

Como símbolo de la dinastía gobernante,el Emperador hizo erigir templos de susantepasados por todas partes del Imperio. En72 a.c. sumaban 168. Como el EmperadorYüan señalaba en 40 a.C.: "Este era el mejormodo por el que se establecía el poder,erradicaban los intentos subversívos y Seunificaba la población.""

11 Han Shu 73 10 b.

116 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Más tarde, en el reinado del EmperadorWu (140-87 a.C}, el filósofo más importantey sobresaliente de su tiempo, Tung Chung Shu(179-104 a.C.) restauró y expuso la teoría deque el "Hijo del Cielo", el Emperador, debehaber recibido un mandato divino para sergobernante de "Todo bajo el cielo". En el año110 a.C, el Emperador Wu ascendió al MonteT'ai, la montaña sagrada en la actual Shangtung,y realizó las ceremonias de Féng y Shan, cuyopropósito era reportar al cielo que, comodepositario del Mandato Divino, él y susancestros hab ían llevado a cabo exitosamentesu misión de gobernar a la gente en la tierra.La realización de estas ceremonias puso alEmperador en contacto directo con el cieloy agregó el toque final a su carácter divino.La legitimidad estaba de acuerdo con laposición del Emperador, a su persona comaa su autoridad, pues estaba más allá delpueblo y por encima del pueblo.

Estos esfuerzos conscientes por hacer alEmperador Han super-humano, pueden haberjugado de algún modo en la legitimación desu autoridad, pero su poder real proveníadirectamente de las fuerzas militares y poi [ti­cas que controlaba. Las teorías sobrenaturalesy las creencias populares únicamente reforza­ban su posición y contri bu ían a su perpe­tuación.

A diferencia de los faraones de Egipto ysus sucesores romanos y ptolomeos, losgrandes reyes de Persia y las seleucides, elEmperador Han no poseía al Imperio Chinocomo su propiedad patrimonial. El poseíaunos pocos parques imperiales, pero no eranpara producción de ninguna clase. Sus otrasposesiones estaban limitadas, hasta dondelos datos históricos nos dicen, a los productos

de las montañas y los mares.' 2 El ingreso de­rivado de estos recursos era separado de lasrentas públicas del gobierno del Imperio.

Pero el Emperador Han ten ía dos grandesrecursos que constitu ían la base de su poder:los impuestos y el trabajo del pueblo. Losimpuestos más importantes eran el de latierra, el impuesto nominal en los adultos(suen-tul y el impuesto por los niños (k 'ou­ch'ien}. En el año 119a.C.se introdujeron losimpuestos sobre las propiedades de los mer­caderes y sobre las artes y oficios 13, Yalrededor del año 114 a.C. se instituyó untributo sobre el ganado. Con el fortalecimientodel gobierno central, el monopolio guberna­mental de la sal y el hierro empezó en el año119a.C.'4 y el de la acuñación de moneda enel año 115 a.C. De la gente que había alcan­zado la edad adulta, el Emperador exig ía unaño de servicio para entrenamiento militar,un año para obligaciones de guarnición y,anualmente, un mes de servicio en su lo­calidad.' 5

De los impuestos, el Emperador pagabalos gastos administrativos y los salarios de susoficiales. El servicio militar y el trabajoobligatorio le permitían mantener un ejército

12 Shih eh¡ 30.2 a; Han Shu 24 A. 8a.

13 Sh¡h ehi 30.1 la; Han Shu 24 8. l1b.

14 Shih chi . 30.g-10a; Han Shu 24 810b.l1a. Ver tambiénE.M. Ga!e. Oiscourses on Sett and tron (levden , 1931)p. I ff.

15 Han Shu 24A. 158. C.F. Hamaguchi Shigikuni $enkoto«eko-Nvoiun Setsu {ID hihan T.G. 19 (1937) 84-107 Y elsuplemento al articulo precedente en TG 20 (1932) 140­146; Lao Kan Hen-tei pinfrchih chih Hen-ctüen chungchih pingéhih CYYY 10 (1942) 23·54.

ESTUDIOS DE CASO 117

del cual era comandante en jefe y llevar acabo trabajos de construcción en gran escala,tales como fortificaciones militares, caminos,canales, etcétera, los cuales, de una u otramanera, ayudaban a asegurar su control sobre81 Imperio.

En materia de personal gubernamental, elEmperador nombraba a todos los oficiales,desde el rango de las 600 medidas haciaarriba, en el gobierno central y los goberna­dores prcvinciales (T'ei-shoul, los prefectosde Condado (Hsien-/ing) y los jefes de con­dado (Hsien-chenq}, en el gobierno local. Entanto que era el único que ejercía controlsobre todas las oficinas de importancia, erala fuente de todo poder, honor y privi legiossociales. Esto es lo más significativo, puestoque inicialmente en China un cargo en elgobierno significaba no sólo poder poi ítico,sino prestigio social y riqueza.

Además, el Emperador era el únicolcqlstador.!" La Ley de Han consistía en elCódigo, los Decretos Imperiales, las Jurispru­dencias y las decisiones del Comandante deJusticia (T'inq-wei). El Código fue compiladopor el Canciller del Estado, Hsiao Ha (duranteel año 193a.C.). A éste se le agregaron poste­riormente las leyes emitidas por varios minis­tros y sancionadas por los Emperadores. LosDecretos Imperiales eran órdenes relativas aasuntos específicos. Las sentencias judiciales

16 En este punto, Tu Cbou es más claro. Tu Chou era uno delos d8VOlOS soportes riel poder Imperial absoluto delEmperador Wu Como Comandante de Justicia (109-99a.C.) fue criticado por decidir casos en desacuerdo con laley. A estas crntcas. él dijo. "¿De dónde viene la Ip.y? Loque el gobernante anterior consideraba correcto se pro­clamaba ley, V lo que el sb-uien te gobernante piensa co­rrecto se astcn ta como ley" Han Shu, 60,1 .b.

que causan Jurisprudencia también ten íanque ser aprobadas por el Emperador. Sola­mente las decisiones del Comandante deJusticia no emanaban directamente delEmperador, pero puesto que aquél hab (asido nombrado por éste, sus decisionesno pod ían contravenir los deseos del Em­perador.

En los casos puramente civiles, elEmperador actuaba como el Juez Supremo.El tribunal más bajo, jerárquicamente, era laadministración del condado (hsien). Las peti­ciones legales que el Prefecto del condadoera incapaz de fijar se enviaban ,,1 gobernadorprovincial, quien, en caso de duda, los presen­taba al Emperador. Con todos estos poderesen sus manos, el Emperador Han obten íaabsoluta obediencia de sus súbditos. Parahacer más convincente y benigno su gobier­no, los teóricos poi íticos contemporáneossosten ían que el Emperador era un Hijo en susrelaciones con el Cielo y un Padre con lapoblación. Esta imerpretación no sólo expli­caba su carácter divino en términos tansimples que todas las personas pudieranentenderlo fácilmente, sino que también lepermitía exigir de la gente una lealtad yreverencia análoga a la debida por un hijohacia el paterfamilias. Como padre, el Empe­rador debía vigilar y gobernar y, como hijo, elpueblo ten ía que respetar y obedecer.

EL GABINETE IMPERIAL

Como lo muestran los títulos de los ministrosimperiales (mencionados abajo) y sus funcio­nes principales, el gabinete imperial delantiguo Han era descendiente directo de lacorte de los reyes Chou. Su personal era comoel de una gran casa. Como China se transfor-

118 HEVI$TA OE ADMINISTf{ACION PUI)L1CA

mó de un reino en un Imperio y el trabajoadministrativo se multiplicó muchas veces, losconstructores del Imperio no idearon unanueva orqanizacíón administrativa, sino queconservaron la forma de la vieja corte real yasignaron nuevas funciones a los cargos origi­nales.!"

El Canciller

Tanto por el significado de su título como enlas obligaciones administrativas relacionadascon él, el Ch 'eng-hsiang, a quien llamamos"Canciller" en nombre de la conveniencia, eraasistente del Emperador; próximo sólo alsoberano en rango y poder, estaba en la cimade toda la jerarquia oficial,

Al principio de la dinastía Han había unCancitlcr.!" Del año 196 a 180 a.C. había dosCancilleres, un Canciller de la derecha y unCanciller de la izquierda, el primero con rangosuperior al segundo. Del año 179 a.C. en ade­lante, sólo un canciller ejercía el cargo a pesarde que durante cierto tiempo se mantuvieronnominalmente ambos oficios. en el año I a.C.el título de Chenq-hsienq se cambió a ts ssu-t'u.

En el capítulo 19 del Han Sbu, que tratade la organización gubernamental, las funcio­nes del Canciller se describen con las siguientespalabras; "El asiste al Hijo del Cielo y lo ayu­da a manejar los asuntos irnportantes.vl ?

17 Sin ernbar qo , 01 uarqo del Canciller (hsliJn o Ch'ény·hsiang) er a tu! v,~/ una nueve l nvtrt umon, qLW galló ¡Inpo,rancie politica durantu e! pnrrodo de Chan-kuo

18 El titulo exacto era Ksien-k uo o Canciller del Estado, que

conllevaba más honor que el etc Ch'¡'ng-hsiang.

19 Han Shu 19A.3a.

Explicación tan breve es inadecuada paraproporcionar la comprensión de los deberes yautoridad del Canciller. A fin ele obtener uncuadro más completo de sus responsanilidades.debemos recurrir a otras fuentes de Informa­ción. Estas son: 1) Las biografías ele los canciIleres, tanto en el Sh:h ehi como en el HanShu; 21 Las órdenes imperiales destituyendoa los cancilleres incompetentes; 3) los librosde las instituciones del gobierno Han, escritosen el primer y segundo siglo de nuestra era.

En una orden a su Canciller, el EmperadorAi (6-1 a.C.I dijo: "El Canciller es nuestrosbrazos y piernas, aquél con quien nosotros,sucediendo a nuestros ancestros, gohernamostodo entre los meres."?" Confirmando las pa­labras del autor del Han Shu, una declaracióndel Emperador Ai define la posición elel Can­ciller como la de un auxiliar de la corona.

En una orden a su Canciller, Wang Shang,el Emperador Cheriq (32~ 7 a.C.I decía: "ElCanciller con su virtud cuida del Estado y sehace cargo de todos los oficiales."? 1 El Empe­rador Ai cierta vez dijo a su Canciller, KungKuan: "señor, en sus manos sostiene la pesadacarga de los asuntos del Estado y sobre todose hace cargo de los deberes de todos los oficiales."22 Aquí el Canciller es descrito comola cabeza del cuerpo de oviciales.

Como asistente del Emperador y cabezade todos los oficiales, el Canciller disfrutabade privilegios y poderes negados a otros mi­nistros. A cada Canciller se le otorgaba un

20Ibid81.21a.

21 Ibid.82.5;:1

22 Ibid.81.18a

ESTUDIOS DE CASO 119

marquesado (hou-kuol y llevaba el título demarqués tHou), Tenía derecbo a recomendarcandidatos para los puestos más importantes,tanto en el gobierno central como en el local.Pod ía nombrar oficiales de la categoría de600 medidas hacia abajo sin consultar al Em­perador. Sin embargo, en tanto que podía re­comendar V nombrar oficiales superiores einferiores, también era responsable de su con­ducta en los asuntos administrativos. Cuandola elección de oficiales era desacertada, elCanciller naturalmente, era quien afrontaba elembate de las críticas. Llevaba un registro detodos los oficiales importantes, particular­mente de los gobernadores provinciales, vigi­lándolos constanternente.T' Uno de sus su­bordinados, llamado Ssü-Chin, "Director deRectitud", investigaba la negligencia en losdeberes y la conducta inapropiada por partede los oficiales.P" En caso de que se descu­briera que un oficial, aun con una categoríatan o más alta que el gobernador provincial,había abusado de su autoridad, el Cancillerpod ía dictar el castigo sin avisar al Empera­dor. 2 5

El Canciller era responsable de las finanzasdel Estado y en las palabras del EmperadorCh'éng (32-1 a.C.I, tenía que calcular el mon­to de los ingresos del Estado y determinar elpresupuesto- de gastos.>6 Por la misma razón,

23 Vé'r Ku Y1Hl!L Sunernent scouc Hsiieh Hsiinn, Han Sbu

33.511

24 Ihid. 19A.3'J.

25 tbid, 49.28<1

26 I/Jir) 84 10<1

el Canciller sr hac ia responsable por las pro­visiones de granos proporcionadas a las guar­niciones fronterizas. A pesar de que no eracomandante del ejército, su puesto corno asis­tente del trono y cabeza de la administraciónle hacían responsable de los preparativos mi­litares. 2 7

Durante la antigua dinastía Han, los suce­sos poi íticos, militares y religiosos importan­tes del Imperio eran generalmente informadosa la Junta de la Corte, antes de que el Empera­dor tomara su decisión (ver abajo, Junta dela Cartel. Como cabeza del gabinete imperial,el Canciller parece haber presidido la reunióny dirigido las discusiones, las cuales luego re­sum ía y reportaba al trono. Aún después delaño 86 a.C.¿ cuando los asuntos del Estadoeran atendidos por un regente que tambiénparticipaba en la Junta de la Corte, el Cancillerconservaba todavía su puesto, largo tiempohonrado.

Además, el Canciller ten ía el poder dedirigir y supervisar la administración provin­cial e, indirectamente, también la del condado,como el Emperador Ch'éng una vez dijo aK'unq I<uan, Canciller desde el año 6 hasta elaño 30 a.C¿ un canciller "se hace cargo de losregistros financieros y conoce la situación realde las orovincias."?" En su oficina se conser­van los registros de territorio y población,los mapas del Imperio, los reportes provincia­les de las cosechas y el bandidaje, y la conta­bilidad y las finanzas de las provincias. A finalde cada año, que llegaba legalmente al finaldel décimo mes (alrededor de fines de noviem-

27 'bid. 66,3a.

28 Ibid. 81 .f f a.

120 HE'VISl A DE ADMI!\JISTRACION PUBLICA

bre l, cada provincia enviaba un delegado a lacorte para presentar sus reportes anuales, delos cuales una copia iba a la Secretaria Impe­rial y otra a la oficina del Canciller. Después derevisarlas. el Canciller calificaba a los adminis­tradores provinciales y hacía recomendaciones'eferentes a la promoción o destitución de losgobernadores provinciales"? Antes de la par­tida de los delegados provinciales hacia susprovincias, el Canciller les daba instruccionesadministrativas que se transmitirían a los go­bemaoorcs."? Algunos de los asuntos legalesque no podían ser resueltos por los goberna­dores se enviaban al Canciller para que éstedecidiera.é ' Cuando surgían asuntos adminis­trativos especiales, cuya solución requeríade una autoridad especial, él enviaba a sussubordinados a la provincia.é? En caso de queel qobernador provincial no pudiera suprimir alas bandas ilegales, el Canciller mandaba a unode sus asistentes para cumplir con la tarea. 33

Todos estos deberes y poderes eran el resu Ita­do lógico del hecho de que el Canciller fuerahecho responsable de la administración de lasprovincias.

El Secretario Imperial

Próximo al Canciller en posición, como enpoder, estaba el Yü-shi la-fu o Secretario Im­perial. En el año 8 a.C. se cambió el título aTa-ssü-küng. Cuatro años más tarde, el titulooriginal fue restaurado otra vez. El cambio de

29 Ibid. 7412<]

30 Han Chiu i 1.8b-9h.

31 Han Snu 83.5h

32 Ibid. 84.2h

33 Ibid.83.6b.

titulo, sin embargo, no estaba acompañado deningún cambio en las obligaciones oficialesasociadas a él.

Definiendo a las funciones del SecretarioImperial, el autor de los estados Han Shudecía: "Era un Canciller asociado."34 Por lotanto, también era llamado Vicecancilleraquel que fuera del Palacio ayudaba al Canci­ller en la dirección total de la administracióndel Imperi0 3 5

Cuando surg ian sucesos importantes elCanciller los discutía con él. Si no llegaban aun acuerdo, se le ped ía al Emperador que to­mara la decisión final (a pesar de que la opi­nión del Canciller generalmente prevalecía)36Precisamente porque él y el Canciller compar­tían responsabilidades en muchos casos, losedictos concernientes a tales asuntos eranelaborados por ambos, para, a su vez, sercomunicados a las provincias. Su puesto eraconsiderado algunas veces como casi tan im­portante como el del Canciller.37

Sin embargo, este hecho no deberia lle­varnos a creer que el Canciller y el SecretarioImperial eran los ministros para un cargo, queposeían igual poder. Chu Po, él mismo Secre­tario Imperial del año 6 a 5 a.C., explicó lasfunciones de su puesto al Emperador Ai conestas palabras: "El fundador de Han creó al

34 Ibid. 191\.3b.

35 Ibid. 83.4b

36 Ibid. 71 .t«

37 El carqo ti,! Cuncütcr v el rtn Secrr-tano lmperial rotan Ir€'cuen tcmonte mencronados tunto s como el Erh-Iu d .... losDos Ministerros . C,F. Ibid. 36,17a 83,Sh.

ESTUDIOS DE CASO 121

Secretario Imperial con una posición próximasólo el Canciller, para hacerse cargo de lasleyes y notificar sus violaciones. Compartien­do deberes con él (esto es, con el Canciller)mantiene una supervisión general sobre todoslos oficiales y asequra con esto que el superiory el subordinado se vigilen uno al otro."38Esta declaración de Chu Po aclara que el Se­cretario Imperial era un Vice-canciüer, no porlo que respecta a la administración civil, sinohasta donde la supervisión del personal admi­nistrativo estaba involucrada.

Su función principal era vigilar que nin­gún oficial descuidara su obligación o abusarade su autoridad. Por esta razón, el SecretarioImperial también era llamado el Tien-fa Yu­Ch'ien (Gran Ministro a cargo de las Leyes).39Para estar seguros, estas "Leyes" no eran lasque se aplicaban a la población en general,sino especificamente al cuerpo de oficiales.Por ejemplo, era obligación del Secretario Im­perial suprimir la venalidad o corrupción entrelos oficiales."? y ver que ningún oficial abusa­ra de su autcridad.f ' y que ningún goberna­dor provincial presentara un reporte anualinexacto respecto a territorio, población eímpuestos.é? Por esta razón, su oficina, comola Cancillería, también guardaba un registrode los oficiales Importantes.":'

38 {bid. 83.16a-b.

39 {bid. 76.138.

40 Ibid. 49.4b-5a.

41 Ibid.46.11b-13a.

42 Ibid. 8.24a: Dubs. op. cit. 2.263

43 Han Shu 83.5b.

Como Vice-canciller también recibía alos delegados provinciales que ven ían a pre­sentar sus informes y les daba instrucciones asu partida. Sin embargo, esas instrucciones di­ferían de las del Canciller, porque estabanmás relacionadas con asuntos disciplinariosdentro de la administración provincial.v"

Ejercía supervisión disciplinaria no sólosobre los oficiales a él subordinados, sinotambién sobre el Jefe Ejecutivo, es decir, elCanciller.f " Su autoridad no se limitaba única­mente a la inspección de oficiales en las ofici­nas gubernamentales, sino que se extendíasobre todos los asistentes personales del Em­perador, a través de su subordinado, el YÜ­shih chunq-chénq (Asistente del Palacio delSecretario Imperial), quien tenía su oficinadentro del Palacio.

Como Secretario del Emperador recibía ytransmitía a la Cancillería, desde donde erandespachados después a las provincias y reinos,algunos edictos Imperiales, especialmenteaquellos que se referían a los asuntos del Es­tado, tales como la proclamación de Leyes,selección del heredero y recomendación decandidatos para cargos oficiales hechas porgobernadores provinciales.f ? En esa capaci-

44 Han Chiu i 1.42a-b.

45 Han shu 65.5b.

47 Para ejemplos, ver Shih chi 60-6a, y Han Shu 1B.15a-b.Entre las tabletas de madera del periodo Han rectente­mente descubiertas en la vieja región Chi-Yen (al noroestede la provincia Ninghsia) hay una que- tiene un decretotransmitido por el Secretario Imperial al Canciller. LaoKan Chü-ven , Han-chien K'ao-shih 1945, Shih-wen 1.4a48.- Ts'ai-Yung (132-192) TlJ Tuan {Han-we¡ ts'ung-shuec.) 1.5b de acuerdo con el registro de una de las tabletasde madera, en algunos asuntos el Canciller tenia que pre­sentar los reportes de los ministros al Emperador al travésdel Secretario Imperial (Caoken, shih-wen 1.3a-b).

122 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

dad, también presentaba al Emperador losreportes de los altos rninistros.f " Así, el Se­cretario Imperial no sólo era un supervisordisciplinario, sino también en agente de trans­misión.

Es pertinente para una más amplia aclara­ción de las funciones del Secretario Imperialdecir aqu í unas pocas palabras acerca delasistente del Palacio del Secretario Imperial.Como su superior, este oficial se hacía cargo delas acciones disciplinarias. Esto se expresaclaramente en su titulo original, que eran elYüshih chung-chih-fa, y Tenedor de la Leydentro del Palacio. La diferencia entre él y susuperior es que su esfera de acción estabadentro del Palacio Imperial, donde su supe­rior no pod ía entrar excepto por asuntos ofi­ciales.

Además de conservar la disciplina entrelos sirvientes y eunucos del Palacio, el asisten­te del Palacio del Secretario Imperial tambiénse hacía cargo de los mapas, libros sagrados yregistros y, por otra parte, supervisaba a lossecretarios acompañantes (shih-yü-shi), quie­nes guardaban un registro diario de las activi­dades del Emperador y se dec ía que tambiénestaban a cargo de la ejecución de las leves." 9

Fuera del Palacio, él controlaba a los Inspec­tores de Circuito (Pu-tr'ü-sni) cuya obligación

(j[j Ts'ai-óung (132·192) Tu Tuan IHan-we¡ ts'unq-sbc-eo.l1.5 b de acuerdo con el registro de una de las tabletasde madera. en algunos asuntos el Canciller tenía que pre­sentar los reportes de los ministros al Emperador e travésdel Secretar¡o Imperial. tCoo Can, sruh-wen 1.30-bl.

49 Han Shu 19A.3b.-4a.

era mantener vigiladas las actividades de losgobernadores provinciales y acusar a aquellosgobernadores que fueran encontrados culpa­bles de una conducta opuesta a los interesesde la renta y el Estado. El recib ia del Empe­rador reportes presentados por los ministros ylos edictos para las provincias también pasa­ban por sus manos."?

Un punto muy significativo en la orga­nización de la Secretar ia Imperial es que esteministerio estaba de hecho constituido pordos oficinas, una fuera del Palacio y otra den­tro. La razón de esto era principalmente que alos funcionarios del gobierno no se les permi­tía permanecer en el Palacio, así que ten íaque situarse un ministro disciplinario dentrodel Palacio para supervisar a los sirvientes Im­periales y a las damas del Palacio. Durante laúltima etapa de la dinastía, los emperadores

Han desconfiaban de sus ministros regulares,prefiriendo a aquellos cercanos a su personaimperial. El asistente del Palacio del Secreta­rio Imperial, al estar tan cerca del Emperador,ganó gradualmente poder y finalmente reem­plazó al Secretario Imperial, su superior. Asíse convirtió en un ministro independiente,con poderes poi íticos y disciplinarios.

Otros Ministros Importantes

Los estudiosos de las instituciones guberna­mentales durante el período Han están fami­liarizados con los términos San Kung (tresseñores), Chiu ch'ing (nueve ministros), quecomprenden a todos los ministros de impor­tancia en el gobierno central. Kung era unadesignación honorífica para los tres oficiales

50 !bid. IS.15b; Oubs, op. cít.l.196-'97

ESTUDIOS DE CASO 123

más altos. El Canciller, el Secretario Imperial yel Tái-wei o Gran Comandante. La palabraCh'ing se aplicaba de la misma manera a losnueve ministros que ten ían un cargo inferiorya quienes podemos llamar ministros sobresa­Iientes,

Antes de la discusión acerca de los minis­tros sobresalientes, debemos decir unas pala­bras acerca del Gran Comandante. Como HanShu lo dice, era un ministro a cargo de losasuntos militaresv ' y de hecho esa era su fun­ción. En las explicaciones formalistas del go­bierno central Han, siempre es consideradocomo un miembro regular del más alto triun­virato de los tres señores. Puesto que su car­90 no era permanente, sino que se estable­cía cada vez que surgia la necesidad y era eli­minado cuando esa necesidad desaparee ía, ypuesto que fue suprimido finalmente en elaño 139 a.C., no encuentro necesario tratar sucargo como de igual importancia al del Canci­ller y el Secretario Imperial. Los nueve minis­tros sobresalientes eran:

1) El Tái-cháng (Ministro de Ceremonias)2) El Kuang-/u-hsün, (Supervisor de sir­

vientes)3) El Wei-wei (Comandante de las Guar-

dias)4) El T'ai-p'u (Gran Sirviente'5) El T'ing-wei (Comandante de .iusticia)6) El Ta-hung-/u (Gran Heraldo)7) El Tsunq-Chénq (Director del Clan

Imperial)8) El Te-ssú-munq (Gran Ministro de

Agricultura) y9) El Shao-fu (Pequeño Tesorerol."?

51 H<.Hl Shu 19A,3b.

52 Los cambios en algunos tno!os son 1) el Kuany-fu hsi¡n

antes de 104 oc. se llamaba Lang-Chung-Iing,' 2~ 1'1 Ta­kung-Iu <.JIlt(~S de 144 J,C, SI' llamaba Tien-K'o

Cada uno de ellos ostentaba el rango delas dos mil medidas, (Chung-erch-chien-shih) ymanten ía una oficina de tamaño considerable,dividida en varios departamentos. Siempreparticipaban en las deliberaciones de las Juntasde la Corte, referentes a asuntos importantesrelacionados con el bienestar del Imperio.

Se dice que el Ministro de Cerernor iasestaba "a cargo de las ceremonias en los tem­plos Ancestrales Imperiales y de la adoracióndel Cielo y la Tierra".53 Se describe como elprincipal sacerdote del gobierno. Pero de he­cho sus funciones iban más allá de eso. Porejemplo, entre sus subordinados, cada uno delos cuales encabezaba un departamento dife­rente, uno era llamado el Tei-shih-linq o Pre­fecto de los Grandes Escribanos y estaba acargo de la astronomía, astrología y registrosdiarios de las actividades del Emperador. Otrotitulado T'ei-i-linq, se hacía cargo de los mé­dicos imperiales.

Cuando los candidatos a los cargos, talescomo el Hombre de Sabiduría vVirtud (Hsien­/iang) y Hombre de Letras (Wen-hsüeh), reco­mendados por los gobernadores provinciales,llegaban a la Corte, el Ministro de Ceremoniasten ía que examinarlos por medio de pruebasescritas, presentando luego los resultados alEmperador, Quien decidía entonces sobre sunombramiento o rechazo.v " Antes de que elMaestro de Documentos (Shang-shu) emplearaa ningún escribiente, el Gran Escribano, unsubordinado del Maestro de Ceremonias, ave-

~)3 19A.4h. Wal'(j InlJ t t er siglo a.C.l Hall Kuan (P'inq-chin-Kuan , T'SLJI ¡·shu ed ] 2a

54 Posrlata del Shuc-vvén chih-trú, flor HSli-shén, un librof.m'sPlltado <:JI Emperador por su hijo en 100 d.C:

124 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

riguaba si los candidatos recordaban los nuevemil caracteres requeridos para el puesto. 55

La más importante de todas las funcionesdel Ministro de Ceremonias era la supervisiónque ejercía sobre la Academia Imperial. Si­guiendo el ejemplo de su predecesor, la dinas­tía Han dispuso de un buen número de eru­ditos (Po-shih) bajo el Ministro de Ceremonias.Ellos eran hombres instru Idos "que conocíana fondo ambos, el pasado y el presente", esta­ban completamente familiarizados COII lasinstituciones del Estado "y eran capaces decontestar cualquier pregunta del Empera­dor."56 Ellos también tomaban parte en lasJuntas de la Corte. Su número se da como devarias decenas y más de setenta durante el rei­nado del Emperador Wén (179-157 a.C.).5 7

En el año 124 a.C. se pusieron cincuenta estu­diantes bajo la instrucción de estos doctoshombres. Así, la T'ei-nsücn (Academia Im­perial) quedó establecida. Los estudianteseran elegidos por el Ministro de Ceremonias orecomendados a él por las autoridades pro­vinciales. El ministro también era responsablede examinarlos y reportaba su elegibilidadpara cargos públicos al Emperador. El númerode estudiantes fue incrementado a cien porel Emperador Chao (86-74 a.C.) 58 en tantoque supervisaba la Academia Imperial, el Mi­nistro de Ceremonias realizaba los mismosdeberes que el Ministro de Educación en elgobierno chino actual.

55 Han Shu 58.1a.

56 Han Shu lD.7a-b; Hou-ben shu 25.2b.

57 Han Shu 19A5a; Han chíu pu-i (Plnq-chin-kuan tsunz shu00.1

58 Han shu 88.4b-6a;Shih chi 121.4b.

El Supervisor de Sirvientes estaba a cargode los Lang o Caballeros de la Corte, quienesten ían el deber de guardar las puertas de lospalacios y salones. Lo importante es que esosCaballeros de la Corte no eran simples guar­dianes, sino que eran al mismo tiempo candi­datos a cargos públicos. Eran hijos y hermanosde oficiales cuyo rango iba de las dos milmedidas hacia arriba, hombres de devociónfilial y honestidad, recomendados por los qo­bernadores provinciales, graduados de la Aca­demia Imperial, hombres de gran riqueza, dehabilidad especial, que habían presentado uninforme importante y, que por un tiempo,hicieron contribuciones financieras al gobier­nO.59 Como sirvientes del Emperador, algu·nos de ellos podían ascender a una posicióntan favorable, que se buscaba su consejo enasuntos poi íticos. Cada año esos caballeroseran examinados y valorados por el supervisorde acuerdo con su posesión de cuatro cualida­des: sencillez, generosidad, modestia y virtud,y de acuerdo con sus méritos se les recomen­daba para cargos públicos.f ?

8ajo el Supervisor de Sirvientes tambiénestaban los Grandes Sirvientes (Kuang-Iu tan­fu) y el grupo de nobles, quienes permanecíandentro del Palacio y servían como consejerosdel Emperador. Del último grupo, los NoblesPeticionarios (chien te-tui, advert ían al Sobe­rano, y los Internuncios (Yeh·che), frecuente­mente serv ían como sus enviados. Cuando elGuardia Chú-rnen (en el año 138 a.C.) y elguardia Yü-Iin fueron establecidos (alrededordel año 104 a.C.! fue el Supervisor de Sirvien­tes quien se hizo cargo de ellos.

59 Hsü T'íen-t¡n: Hsi Han hui-yao (Wu-ying tíen chü-chénpén ts'ung-shu ed} 45.3b.4b.

60 Han Shu 8.7a.

ESTUDIOS DE CASO 125

El Comandante de Guardias estaba "acargo de los soldados apostados a la entradade los palacios."61 Estos guardias eran solda­dos reclutados entre la población, a quienesse les ped ía que desempeñaran esta funciónpor un año. Los guardias imperiales sumabanveinte mil antes del año 140 a.C. y fueron re­ducidos a diez mil en ese año.62

El Gran Sirviente estaba "a cargo de lascarrozas y caballos del Emperador".63 Eltipo de carrozas, su número y la cantidad decaballos y carrozas que formaban la comitivaeran prescritos de acuerdo con la ocasión.También era su responsabilidad ver que todoslos arreglos fueran llevados a cabo correcta­mente. Probablemente, la parte más importan­te de su deber, sin embargo, era supervisarlas caballerizas gubernamentales y los caballosllevados ah í. Después de mediados del siglo IIa.C¿ se enviaba una expedición en gran escalauna tras otra contra los bárbaros Hsiung-Nu enel norte y se sintió una gran necesidad de ca­balleros: De acuerdo con el Han-kuan chiu-i,el gobierno Han mantuvo 36 caballerizas ensus regiones fronterizas del Norte y del Oeste,donde se guardaban trescientos mil caballos.f "A pesar de que pudieron haber reduccionesen años posteriores, el número de caballos de­be haber sido enorme todavía.

El Comandante de Justicia estaba "a car­go de las Leyes del Estado" .65, Aceptaba y

61 Ibid.19A.6b.

62 Ibid. 6.2a.

63 Ibid. 19A.6h.

64 Han i Cb¡u. citado por Ju Chun, comentario al Han Shu5.7b.

65 Han Shu 19A.7a-b

decid ía todos los juicios que los gobernadoresprovinciales no pod ían solucionar. Los casosen que el Comandante de Justicia era incapazde decidir, los reportaba al Emperador, dán­dole los detalles relevantes y los artículos delCódigo Legal apropiados que podían aplicarsea ellos. En los tiempos de la dinastía Han habíaun Código Legal llamado la Ley de Coman­dante de Justicia. Esto pudo haber sido unarecopilación de las decisiones tomadas poreste ministro. Además, se dice también queestaba a cargo de la Ley Militar.66 Pareceráque hay una duplicidad en las funciones delCanciller y el Comandante de Justicia en loque respecta a la ejecución de la Justicia. Estamultiplicidad de autoridades legales es resul­tado del hecho de que en China, en el pasado,todos los órganos administrativos poseíanpoderes judiciales. No podemos determinarlos procedimientos legales en el tiempo de ladinastía Han o qué categoría de asuntos lega­les eran manejados por cada uno de los fun­cionarios antes mencionados.

Se conocen reportes sobre el Gran Heral­do como ministro "a cargo de los bárbarosque habían vuelto a la honradez" (esto es,que ofrecieron su sumisión).67 Esto se con­firma por el hecho de que uno de sus subor­

, dinados era titulado "el intérprete oficial"(I-Kuan). Pero los registros históricos mues­tran que las funciones del Gran Heraldo noeran tan limitadas. El era director del ritualcuando se ofrecían sacrificios al cielo en losTemplos Ancestrales Imperiales y maestro deceremonias en la recepción de' huéspedes del

66 Ibid. 6.6b; H. Dubs, op, cít, 2 45.

67 Han Shu 19A.7b.

126 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Emperador. Además [os asuntos concernientesa los marqueses, se dejaban en sus manos.68

Como su título lo indica, e[ Director delClan Imperial estaba a cargo de los miembrosde la Casa Imperial. Guardaba un registro deellos y recibía los registros de los parientesimperiales, preparados y enviados por lasautoridades provinciales.

Los dos últimos de los nueve ministroseran los oficiales a cargo de [as finanzas. E[Gran Ministro de Agricultura estaba a cargodel Ingreso Estatal y el Gasto Público, y elPequeño Tesorero administraba las finanzasprivadas de la Casa Imperial. Los impuestosnominales en los adultos,69 el impuesto sobrela tierra, el cambio del servicio de trabajo porpago en efectivo, los beneficios del mono­polio gubernamental de hierro y sal, e[ ingre­so de la tierra pública, y la ganancia de laventa de vino que hacía el gobierno, todo ibaa la tesorería del Estado. El Gran Ministropagaba los gastos del gobierno, tales como sa­larios de los oficiales y equipo para el ejército,mientras que el Pequeño Tesorero propor­cionaba lo necesario para la Casa Imperial.Así en su administración fiscal, el gobiernoy la casa Imperial estaban separados formal­mente. 70

En las manos del Gran Ministro de Agri­cultura descansaba la administración de los

68 Ying Shac . (20.-3er $) Comentario a Han Shu 19A.7b, y43.1Gb.

69 O sea el Suan-fu, para distinguirlo del Kou-cñ ten, que esun impuesto para los niños.

70 Kató Shigeru TG. 8, í1918), 159-206 o. (1919). 62'99195-245.

monopolios gubernamentales de producción yventa de hierro y sal, y la venta de vino. Apar­te de su importancia económica, estas fuentesde ingreso ten ían muchas implicaciones poi í­ticas. Cuando el gobierno estableció la Oficinade Sustitutos de Impuestos (Chim-shu} queobl igaba a los causantes a ofrecer productoslocales especiales requeridos por el gobiernoen vez de efectivo o grano, la administraciónde esa Oficina fue confiada al Gran Ministrode Aqricultura,

Cuando se instituyó la Oficina de Com­pensación para estandarizar precios por mediode la venta de comodidades en posesión delEstado, fue también este ministro quiendirigió su trabajo. Además, al mismo tiempo,se hacía cargo directo de los graneros tanto enla Capital como en las provincias." 1

El Pequeño Tesorero era más bien un ofi­cial al servicio personal del Emperador. Por lotanto, entre sus subordinados se encuentranlos Directores de Documentos (Sbsnq-sbu}, elPrefecto de Cuentas y Apoyos de Autoridad(Fu chin-linql! 2 y los eunucos. Hacia el fin dela dinastía, cuando el Emperador ten ía másconfianza en los oficiales cercanos a su per­sona, el Prefecto de los Directores de Docu­mentos (shang-shu-ling) alcanzó una posiciónque sobrepasó la del Canciller y los eunucoscontrolaron por un tiempo el Imperio, situa­ción que será discutida en una sección pos­terior.

71 Han shu 21.B.7b--8b

72 Para estos cargos, ver Lo Cnén-vü: U-tui fu-p'a¡ t'u-tu(1925), prefacio. y Dubs, op.cit. 1.245 y Nota 2

ESTUDIOS DE CASO 127

El Coronel de Censura y los Inspectoresde Distrito

Debemos explicar dos tipos más de oficialesque, sin pertenecer directamente al cuerpo delgobierno central, jugaban un papel importan­te para asegurar la eficiencia de la Administra­ción central. Era el Ssú-li-hsiao-wei (Coronelde Censura) y los Pu-tz'u shi (Inspectores deDistrito). La naturaleza de sus funciones eraúnicamente disciplinaria.

Como se apuntó en la introducción, elgobierno central de la dinastía Han era unagran organización administrativa. La discipli­na la manten ían el Secretario Imperial, juntocon sus subordinados, y por el Director deRectitud eran oficiales pertenecientes al gabi­ne1e exterior al Palacio; en otras palabras, noestaban cerca del Emperador. La oficina delCoronel de Censura fue instituida para reme­diar esta situación.

La traducción literal del título Ssú-li hsiao­wei debería ser: Coronel Director de losTrabajadores Convictos, ya que Hsiao-wei esun título militar para un oficial de rango infe­rior al General (Chiang chúnq). De acuerdocon Chénq Hsüan (127-200 d.C.) había pre­viamente un oficial llamado el Ssú-Li o Direc­tor de Trabajadores Convictos, cuyo deberera: "comandar a los trabajadores convictosen la construcción de caminos y canales".73No sabemos con certeza si también portaba eltítulo de Hsieo-wei, probablemente no. Enel año 91 a.C. hubo una cacería de brujasen gran escala, la que llevó a miles de personasa la muerte. Dentro del Palacio muchaspersonas fueron investigadas. Aun el mismo

73 Cou-l¡ Chénq-sh¡ chu lShih-li-chü ts'ungshu ed) 9.3b

heredero al trono fue acusado de haber prac­ticado brujería en contra de la vida de supadre, el Emperador Wu (140-87 a.C.), acusa­ción que llevó al levantamiento armado delheredero. Siendo vencido, se suicidó y losministros y oficiales que le apoyaron ysimpatizaron con él cayeron en desgracia. ElDirector de Trabajadores Convictos, el Ssú-Iifue promovido y se le dieron poderes extra­ordinarios. Teniendo autoridad y comandan­do mil doscientos trabajadores convictos, fuefacultado para "capturar a los practicantes dela brujería para investigar a los elementostraidores más lmportantesv.?" Su poder eraenorme. La declaración de Wei-Hung (25-57)de que "nadie, desde el sucesor del trono ylos tres señores (el Canciller, el SecretarioImperial y el Gran Comandante]. hacia abajo,estaba fuera de su control ,,75, no es unaexageración, ya que Chuan Hsün, Coronel deCensura en los años 20-19 a.C. habla de susfunciones en un reporte como: "llevar el man­dato Imperial de inspeccionar e investigar atodas las personas desde el Kung y el Ch 'ing(oficiales de la máxima jerarqu (a, más de dosmil medidas) hacia abajo".76 Era un ministroasignado por mandato del "Hijo del Cielo", aquien ni siquiera el Canciller pod ía dar órde­nes. El Han Shu contiene un buen número dehistorias que verifican lo antes citado.

En el año 45 a.C, el Coronel de Censurafue despojado del apoyo que le daba su auto­ridad. En el año 9 a.C. su cargo fue abolidocompletamente. En el año 7 a.C, el cargo fuereestablecido. Pero el título de quien lo desem-

74 Han shu 19A.2 b

75 Han Shiu i pu-l 15b

76 Han Shu 84.2 b

128 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

peñaba fue reducido a Ssú-ti, sin el Hsiao-Wei(Coronet).?? Habiéndolo despojado del poderde su autoridad, sus funciones fueron limita­das a inspeccionar, investigar y acusar a losfuncionarios culpables de negligencia.

En muchos aspectos las funciones del Co­ronel de Censura duplicaban las del Cancillery del Secretario Imperial, al ejercer supervisióndisciplinaria sobre todo el cuerpo de oficiales.Pero la diferencia estriba en su relación con elEmperador y, subsecuentemente, en la formadirecta o indirecta, en que el Emperador ejer­cía a través de ellos control sobre la burocra­cia. El Canciller y el Secretario Imperial eranlas cabezas del gabinete imperial; pero, apesar de estar por debajo del Emperador, noeran sus hombres personales y actuaban fre­cuentemente contra sus deseos, mientras queel Coronel de Censura, comisionado especial­mente por el Emperador, era su hombre,responsable sólo ante él. El apoyo Imperialde autoridad que llevaba en sus misiones erasímbolo del poder de su cargo y pod ía arres­tar y castigar a los criminales en el acto, talcomo podía hacerlo el mismo Emperador.El establecimiento del cargo del Coronelde Censura significó una transferencia parcialdel poder de supervisión disciplinaria sobrela maquinaria administrativa de una organiza­ción gubernamental regular, al Emperadormismo, también significó la concentración deese poder en las manos de éste.

El control de los gobernadores provincia­les a través de oficiales disciplinarios fue unapráctica de la dinastía Ch 'in que la dinastía,Han heredó y perfeccionó. Al principio de ladinastía algunos de los subordinados del Se-

77 lbid . 19A. 12b

cretario Imperial, conocidos como los Chíen­Yu-shih o Secretarios Imperiales de Inspec­ción, eran enviados a vigilar a los gobernado­res provinciales. El décimo mes de cada año,iban a la capital imperial para hacer sus repor­tes y en el doceavo mes regresaban a susrespectivas provincias. En el año 167 a.C.algunos Secretarios de Inspección fueronencontrados culpables de negligencia en susfunciones. Como remedio, algunos empleados(shih) de ros vcancnleres fueron enviados ainspeccionar la administración provincial ya supervisar a los Secretarios de Inspección 7 8

En el año 106 a.C. el Imperio, a excepción delas áreas alrededor de la capital imperial, es­taba dividido en trece Pu (distritos). En cadauno se instaló un oficial disciplinario con eltítulo de Pu-tr'u-sbih o Inspector de Distrito.El viejo sistema de Secretarios de Inspecciónfue abolido. Estos nuevos inspectores deDistrito iban, de acuerdo con el Han Shu, "ainvestigar las Chou (divisiones, otro nombrepara los distritos), de acuerdo con los artícu­los especificados en un edicto". Según Ts 'alChi (20. S. d.C}, los asuntos consistían enlos siguientes puntos:79

1) "Si la tierra y las casas de los clanes pode­rosos y de los magnates han sobrepasadolos reglamentos; si esta gente ha hecho usode su poder para oprimir a los débiles orespaldándose en su superioridad numéri­ca han tiranizado a las minorías;

2) "Si los oficiales con el rango de dos milrneoidas (esto es, los gobernadores pro­vinciales) han dejado de observar los edic-

78 T' ung Tren (Shih·T' ung ed.] 183 c.

79 Como está asentado en el Han Kuan t.en-ctuf " Citadopor Yen Shih-ku (Han Shu 19A.15a-b)

ESTUDIOS DE CASO 129

tos Imperiales o han dejado de obedecerlos Estatutos del Estado; si han vuelto laespalda a los intereses del Estado y hanperseguido sus intereses privados; o sihan hecho a un lado los Edictos Imperia­les para conservar sus beneficios; si hanexplotado a la gente mediante extorsiones ilegales;

3) Si los oficiales de dos mil medidas handejado de dar cuidadosa atención a los ca­sos legales y dudosos, o han hecho matar ala gente cruelmente; si han acudido des­cuidada mente al castigo en un arranque defuria o si han concedido recompensas pró­digamente cuando han estado de buenhumor; si han sido tan injustos y tiránicoscomo para despellejar a la gente o cortarlaen pedazos, y son tan odiados por la genteque las montañas se derrumban, las rocascrujen, aparecen señales extrañas y losrumores se levantan;

4) "Si los oficiales de las dos mil medidashan sido injustos al seleccionar oficialesfavoreciendo a quienes prefieren y ocul­tando (de la vista del Emperador) aaquellos que son valiosos, tolerandoa aquellos que son estúpidos;

5) "Si los hijos y hermanos de un oficial dedos mil medidas, respaldándose en su pres­tigio y poder, ha exigido favores de aque­Ilos bajo su supervisión;

6) Si los oficiales de dos mil medidas han ac~

tuado contrariamente al interés públicoy han formado bandos con sus subordi­nadas, vinculándose con individuos pode­rosos, aceptando sobornos e invalidandoasí las órdenes del Gobierno."

Un punto interesante en relación con laInspector fa de Distrito merece ser enfatizadoaqu í. Los Inspectores de Distrito estaban

bajo la supervrsion del asistente del Palaciodel Secretario Imperial, que a pesar de ser unsubordinado del Secretario Imperial, tambiénera, en virtud de la ubicación de su oficinadentro del Palacio, un oficial cercano al trono.

El hecho de que la dirección de estos Ins­pectores no estuviera confiada al SecretarioImperial o al Canciller indica que el Ernpe­rador -por lo menos el Emperador Wu, queintrodujo el nuevo sistema- deseaba conser­var el control de los administradores provin­ciales en sus propias manos.

Otro punto que debe ser señalado es quelos Inspectores de Distrito inspeccionaban losreinos tanto como las provínclasv " un dere­cho que sus antecesores no tuvieron I como seha establecido antes, los reinos y provinciasque hab ian sido repartidas entre los hijos de!Emperador como feudos. Antes del año 154a.C., un rey tenía plena autoridad sobre elreino y sobre la población que vivía dentrodel reino. Después de esta fecha el gobiernocentral forzó a los reyes a renunciar a susderechos originales como resultado del movimiento de centralización del poder imperial.El establecimiento de la Inspectoría de Dis­trito significó no sólo concentración de lasupervisión disciplinaria sobre la administra­ción provincial en las manos del Emperador,sino también una extensión de la supervisiónsobre los reinosa l

80 Wang Ming-shÉ'nq, desarrollo la mterpr er ación ele que las. funciones de ros lnspectores de Distrito gpneldlrncntp PI<.I1l

las de supervisar los reinos.

81 El articulo UP 1 ,]<' Kan "_iang Han tI u-s hch ctuh-rukno". 11943l es intcresurue , a pesar rto qUE' no PII(''!Oestar oc acuerdo con él en sus couctcs.ooes ,

130 REVISTA nE AOMINISTRACION PUBL:CA

Generalmente es verdad que cualquiergobierno autocrático, si va a hacer que preva­lezca su voluntad, debe tener una maquinariaeficiente de supervisión sobre la administra­ción local. De hecho, el poder que tal qobierno esgrime puede ser juzgado por el grado desupervisión directa que puede ejercer sobresus agencias locales. Las funciones del Inspec­tor de Distrito de la dinastía Han eran sirnila­res a las del Procurador en el lmperío Roma­no. A pesar de Ser un oficial encargado de lasfinanzas, el Procurador manten ía independen­cia del mandato del Emperador y servia paracontrolar al embajador en una Provincia 1mperial y al Procónsul en una Provincia Senato­rial.a 2 Para controlar ra administración de susgobernadores provinciales, el rey francés esta­bleció el Intendant des Provinces. El procura­dor Romano era una institución del Principa­do, el Intendente francés fue una creación dela Monarqu ía Absoluta y el Inspector de Dis­trito de la dinastía Han fue creado en los díasde la mayor centralización de fa historía de ladinastía. La similitud entre estos oficiales noes accidental.

EL EMPERADOR Y SU GABINETE

De todos los puestos ministeriales, exceptouno, concretamente el del Director del ClanImperial, todos los miembros de la casa trnpe­rial estaban excluidos. La razón era que elEmperador no quería que ninguna persona enposición privilegiada poseyera poder poi itico,ya que esto podría llegar a ser perjudicial paralos intereses del trono. Pero, csstaban los ple-

82 G. H. Steveuson , en Su "Reman ProvinCial Adrrurrstr a

non". (Oxford, 19361. p. 118. expresa la opinión de queel Consejo Provincial rarnbrén hilh(;:l servido como un rrre­

dio de control Imperial sobre los cooemaoores Prov¡n­clal(>s

beyos que ocupaban puestos ministerialessubordinados a los deseos del Emperador? Esta pregunta nos conduce a la investigación dela relación entre el soberano y sus ministros.

Es verdad que, formalmente hablando, lapalabra del Emperador era ley y que su auto·ridad era incuestionada. Pero en realidad supoder también ten la sus I imites, como lostiene el poder autoritario bajo cualquier foroma de gobierno autocrático. Primero quetodo estaba el Código legal, las primerasórdenes lrnpenales. las decisiones judicialesque forman jurisprudencia y las costumbres,todas las cuales se esperaba que el soberanorespetara y cumpliera y que constituíanobstáculos para una acción libre de su parte.Pero el mayor obstáculo era el mismo gabi·nete imperial. La razón es de naturalezapráctica.

Ciertamente el Emperador poseía poderabsoluto, pero su poder podía ejercerse sola­mente a través de los órganos del gobierno, sugabinete, ya que ningún gobernante estabatan familiarizado con el trabajo adrninistrati­va, ni pose ía tanta habilidad como parapermitirle manejar el gobierno sin ayuda. Sinembargo, no todos los emperadores de ladinastia Han estaban contentos con ser merasfiguras decorativas. Asi, el Emperador llegó asentirse celoso y desconfiado con relacióna los miembros sobresalientes del gabinete quellegaban a estar en desacuerdo con él en cier­tos asuntos.

f:STUDIOS DE CASO 131

Mientras mayor era el anhelo de poder yla voluntad de gobernar en el ocupante deltrono, el conflicto se hacía más serio,s3

El Emperador Kao, fundador de la dinas­tía i-ian, sospechó de la lealtad de su más há­bil general, Han Hsin, quien fue destituido,privado de su Comando militar y, finalmente,muerto pn el año 196 a.C. De la misma manera,algunos de sus otros generales se rebelaronporque smtieron los celos y sospechas de suseñor. Cuando estaba fuera, en una expediciónrle castigo contra uno de sus generales rebel­des en el año 196 a.C., el Emperador Kao con­cibió dudas acerca de su Canciller de Estado,Hsiao Ha, y envió a algunos hombres de re­greso a la capital para espiar las actividades deéste. El segundo soberano hábil de la dinastía Han, el Emperador Wu, era aún más des,confiado de sus ministros. Destituyó y causóla muerte de no menos cinco de sus cancille­r'JS, algunas veces por sospechas y otras a lamenor indicación de acción independiente desu parte. El Canciller Li ts'ai (121,118 a.C},se suicidó oespués de haber sido acusado dedesfalcar la tierra del gobierno. El CancillerYho-Ch'ing-ti terminó su vida en la cárcel des­pués de que sus subordinados principales fue,ron muertos por sus intrigas poi (tlcas. ElCanciller Chao Chou (115,112 a.C.) fue en­contrado culpable de aceptar de los marqueses en tributo oro que era deficiente en peso.Fue encerrado en la cárcel, donde se suicidó.

83 (:11,1("1 Plng-lin (1368·19361 también reconoce tos con-tlirn os entre el soberano y sus ministros en La Historia df'1Gobierno Chino. Sr! rdiete a estos conflictos como debi­dos éll hr.cho de qll(' 1'1 qo bnruante de los homur es eraatecto a sus favoritos, que estaban cerca de él, y rechazabala coacción que cjer r ran sobre él, dsi como la supcrioridadde aquellos que posoiau crcsuo.o y disponi<.lll de respeto.("Kui.m·1 lJl1g" Chlel1-lllll, Chunq Shih IS' 1I11~J'sIl1l ed .

7.11 a)

El Canciller I<ung-Sun Ha (103'91 a.C.) mu­rió en la cárcel, donde fue confinado bajo elcargo de haber tenido relaciones sexuales conla hija del Emperador Wu y haber practicadobrujer ía contra la vida del Emperador. ElCanciller Liu Chu-li (9190 a.Ci) fue cortadoen dos como castigo, después de que le acu­saron de la intención de colocar al rey deChanq-i , el hijo más joven del Emperador,como sucesor al trono en caso del Iallecimien­to de su padre. lncidentes de la misma naturaleza también ocurrieron con otros Ernpera­dores. El Canciller Wang Chio (4,2 a.C.1 llegóhasta el extremo de devolver al Emperadorun Edicto Imperial que consideró propio,s4acción ésta que de ninguna manera podríacomplacer al soberano absoluto. Hubo casosen los que los cancilleres 'ludieron haberseequivocado; pero hubo otros en los que elEmperador fue culpable de tratar irresponsa­blemente a sus subordinados.

Sin embargo, no es necesario decidir quiéntenía la razón y quién estaba equivocado;sóloestoy interesado en puntualizar que inciden­tes como los mencionados arriba eran sinto­máticos de las relaciones tan tirantes entrelos cancilleres y el Emperador, e incrementa­ban, por un lado, la desconfianza del sobera­no en sus ministros y, por el otro, el deseopor parte de los ministros de asir el poderadministrativo en sus propias manos.

Es innecesario decir que en la historia dela dinastía Han hubo también emperadores ycanci Ileres que cooperaron arman iosamentey cuyas relaciones no fueron hostiles. Esteera especialmente el caso en que el Ernperadar no ten ía poder o el Canciller ten ía un

84 11an Shu 86.13 a.

132 REVISTA or AOrvllNISTRACION PUBLICA

carácter sumiso. El conflicto entre el Em­perador y su Canciller sirve para indicar lasrelaciones del Emperador con sus ministrosde otros rangos, a pesar de que con ellos elantagonismo no era tan pronunciado. Porparte de los ministros habia también intentosde restringir el poder del Emperador y redu­cirio a figura decorativa. Del año 194 a 141a.C., el Imperio fue gobernado por los hijos ynietos del fundador de la dinastía, con losamigos de éste como sus ministros principales.

Los mejores ministros viejos trataron a lossoberanos como los amigos de confianza deun hombre tratan a sus hijos. Todo lo que seexigía a los emperadores era respeto y de losministros devoción. Los emperadores de esteperíodo no mostraron mucha iniciativa comola expresan las decisiones poi íticas.

Desde el año 140 en adelante, el viejotipo de ministros comenzó a ser desplazadopor los sabios confucianos. Naturalmente, consu ascenso al poder las doctrinas poi íticasdel confucianismo prevalecieron. Con respec­to a la Monarquía (o al Imperio), los princi­pios confucianos enfatizan dos puntos: 11 elsoberano ideal de la humanidad es no un ad­ministrador práctico, sino un perfecto lídermoral que se presenta como un modelo quela gente debe seguir, 2) tal soberano debeescoger "hombres sabios y virtuosos" y con­fiarles los asuntos del Estado. Esta teor iaplatónica de gobierno es hábilmente expuestapor el sabio y estadista sobresaliente TungChunqshu en su libro titulado Cti'un-cn'iutan-tu. Cuando esta teoría prevalece, de acuer­do con Tung Chunq-shu, "el soberano de lahumanidad hace de la no-acción su principioy considera el desinterés como un tesoro. Siél mantiene la posición en la que permanece

no-activo y hace uso de su cuerpo de oficialesperfecto en cada aspecto, al ujier mostraráel camino sin que él tenga que mover sus pro­pios pies; el sirviente de recepción dirigirá alos huéspedes del Emperador los discursos sinque él tenga que abrir la boca; y los ministrosrealizarán correctamente sus obligaciones (enla administración del Imperio), sin que éltenga que pensar en ello. En consecuencia,nadie habrá visto al soberano hacer nada, sinoque se habrá logrado una exitosa administra­ción,I/s5

Es difícil juzgar cuánta influencia ejerciórealmente esta teoria en los poi íticos de ladinastia Han. Pero su validez nunca ha sidocuestionada por los gobernantes ni por losministros de la Corte.

Además de esta doctrina del gobierno porlos hombres sabios y virtuosos, Tung Chungshu desarrolló otra teoría que tenía un pesomucho mayor en las poi (ticas de la dinastíaHan. Es la doctrina de la relación entre el cie­lo y el hombre, o "la mutua respuesta entreel cielo y el hombre". En esencia, afirma quepuesto que el cielo posee conciencia, nuncadeja de reaccionar a los sucesos en la tierra,particularmente a las actividades del sobera­no. La maldad hecha por el soberano encuen­tra su respuesta en los fenómenos naturales.Así, cualquier suceso anormal en la naturale­za, tales como eclipses de solo de luna, ycualquier calamidad como inundaciones, se­qu ias, temblores, playas de iangostas, etcétera,eran considerados como señales de adverten­cia del cielo hacia la mala conducta a la caltaen el gobierno del soberano de los hombres.Eso declaraban no sólo Tung Chunq-shu y

S5 Ctr'un.ch.u tun.ru 651l 6;1.

ESTUDIOS DE CASO 133

otros ministros confucianos en la Corte, sinotambién los emperadores 86 quienes estabanaparentemente convencidos de la validez dela doctrina. Tales eventos atemorizaban tantoal Emperador, que evitaba aparecer en el Sa­lón Principal del Palacio, se retiraba a sus de­partamentos interiores para evaluar sus faltasy elaboraba edictos pidiéndoles a sus minis­tros que discutieran francamente cualquiererror que él pudiera haber cometido y quebuscaran remedios apropiados. El significadode las anomal ías o calamidades de la natura­leza generalmente eran interpretadas paracriticar su conducta o su poi ítica. Para el es­tudiante de historia, dos mil años después,la "Teoría de las calamidades y anomal ías"parece ser un invento bien concebido parafrenar la voluntad del soberano.

Algunas veces, el Emperador terminabasu oenitencia con una discusión abierta desus faltas con sus ministros. El, inclusive, re­dactaba edictos ordenando a sus ministros dela Corte y a los gobernadores provinciales paraque recomendaran "Hombres de sabiduría yvirtUd y de carácter recto" u "Hombres quehablen sinceramente y amonesten sin reser­vas", para que los agravios de la gente pudie­ran ser expuestos y su propia administraciónpudiera ser criticada.

A partir de la teoría de que la malaconducta de un soberano atrae la desgraciade la población, surgió naturalmente la doc­trina poi ítica de que el bienestar del Imperiodepende de la conducta adecuada del Empera-

86 Para un resumen de la teoría de TUNG en Inglés, ver LinMou Sheng, Men and Ideas (Nueva York, 1942) p. 142Para aseveraciones de otros sabios confucianos comoK'canq-Henq, Kun Kuang y Ku Yung, ver Han Shu 81.5a,22a; 85.5a.

doro Basta citar a Tung Chung-shu: "Por lotanto, el gobernador de los hombres debe co­rregirse a sí mismo para corregir a la Corte;corregir a la Corte para corregir a los cien(quiere decir a todos) oficiales; corregir a loscien oficiales para corregir a los diez mil (to­dos) oficiales; corregir entonces a las perso­nas. Cuando todos han sido corregidos, losprincipios del Yin y el Yang estarán en armo­nía, y el viento y la lluvia llegarán en el tiem­po deseado."87 No habrá más anomal ías,no más calamidades. Hasta donde se puedededucir de esta premisa, la obligación princi­pal de un Emperador es cultivar su carácter yrectificar su conducta para llegar a ser unhombre perfecto. Esto le daba a los ministrosy a la gente la oportunidad de criticar no sólola administración, sino también la conductapersonal del Emperador; y lo hacían así.

Uno solo tiene que leer algunos de los re­portes al trono y las respuestas a las peticio­nes del Emperador para darse cuenta del al­cance y del significado poi ítico de la "Teoríade las anomal ías y calamidades". En el año12 a.C. se reportó que ocurrieron anomal íasy calamidades más frecuentemente que nunca.El Emperador Ch'éng envió por la opiniónKu Yung, en el tiempo que éste estaca próxi­mo a tomar posesión del cargo de gobernadorprovincial en una provincia de la frontera no­roeste. Este hombre empezó audazmente surespuesta con el comentario de que "el Impe­rio es un imperio para toda la gente del impe­rio; no es el 1rnperlo de un hombre" y con­c1u ía, "uno puede hacer cosas buenas traba­jando con un soberano superior y no puedehacer cosas malas con él. Uno puede hacercosas malas trabajando con un soberano infe-

87 Han Shu 56.6b

134 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

riar y no puede hacer cosas buenas con él".Naturalmente, las acciones que sugería paraimpedir las anomal ías, eran todas "cosas bue­nas". Estaba en manos del Emperador Ch'énqla decisión de ser un soberano superior o in­ferior. Lejos de ofenderse por estos comenta­rios de un gobernador provincial, el Empera­dor Ch'énq estaba "profundamente conmo­vido por sus palabras"."8

La "Teoria de las anomal ías y calamida­des" sólo parece haber servido a los ministrosde la dinastía Han como un arma cómoda yeficaz para remediar más de una poi ítica pocovaliosa, mantener el poder del Emperadorbajo supervisión y reforzar el cuerpo de buró­cratas contra el soberano absoluto.

LA TRANSFERENCIA DEL PODERADMINISTRATIVO DE LA CORTEEXTERNA (GABINETE), A LA CORTEINTERNA

Después de conocer los conflictos entre losemperadores y la dinastía Han y sus ministros,particularmente cuando estaba involucradauna personalidad fuerte como la del Empera­dor Wu, uno podría sosoechar que un cambioen la estructura gubernamental era inevitabley este cambio vino hacia fines del reinado delEmperador Wu con su creación de una regen­cia que llegaría a ser una institución semi­permanente.

La regencia era ocupada por un general,tal como el Ta-chiang chün (Gran General),el Tso chiang-chün (General de la Izquierda),el Chü-ehi-ehiang-ehün (General de las Carro­zas y Caballerías, o el Wei-ehiang-chün (Ge­neral de Protección). Como un honor especial,

88 Ibid. 85.16a

al general que ocupaba la regencia se le otor­gaba invariablemente el título de Ta-ssü-mao Gran Ministro de Caballería, además de suotro título. Así, el Gran General que era re­gente se llamaba Ta-ssü ma ta-chiang-ehün yasí sucesivamente. A diferencia de los gene­rales ordinarios, un general-regente no eraun oficial puramente militar: era principal­mente una figura poi ítica. Mientras que elgeneral ordinario manten ía sólo temporalmen­te un cuartel general en su campo, un gene­ral-regente ten ía una oficina permanentecon mucho personal.

Subordinado sólo al Emperador, la cabe­za nominal del Estado, el regente pose ía pode­res ilimitados, a pesar de que en la jerarquíaoficial su rango estaba por debajo del Canci­ller. La razón era que el Canciller, aunque supoder fue limitado durante el período de laregencia, era todavía la cabeza del gabineteimperial, mientras que el regente era solamen­te un servidor personal del Emperador.

Cuando un soberano autocrático descon­fia de sus ministros y teme la competenciapor el poder, los hombres que más fácilmentepueden ganar su confianza son generalmentesus leales sirvientes, de origen bajo o ajeno, ysus parientes por matrimonio.

Estos hombres no cuentan con ningúnpersonaje noble en su árbol familiar, no de­penden de ninguna afiliación social o poi íticapara su ascenso y no pueden jactarse de nin­gún aprendizaje literario para su empleo;están ligados al poder únicamente a travésdel favor de su señor, de quien siempre debendepender, y a quien en pago deben demostraruna dedicación incesante. En la historia delImperio Romano, los libertos imperiales, los

ESTUDIOS DE CASO 135

generales germánicos y los eunucos ejercierongrandes poderes. Se pueden encontrar analo­gías en China, tanto en el pasado como en elpresente. Es de gran interés descubrir que losdos hombres que ocuparon la primera regen­cia en la historia de China Imperial fueronHo-Kuohg (alrededor del año 68 a.C.I, yChin-mi-ti (134-86 a.c.).

Ha Kuang era de una familia pobre y co­mún y pudo entrar al servicio personal delEmperador Wu graciasa su hermanastra, quienera hija de la misma madre que la EmperatizWei, esposa del Emperador Wu. El había esta­do en el palacio y servido al Emperador Wupor casi 20 años antes de que le hicieranGran Ministro de Caballería y Gran Generalen el año 87 a.C., y que el Emperador le con­fiara la regencia en nombre de su hija de ochoaños. Ha Kuang le debió este cargo a su fielservicio ya la confianza que el Emperador Wudepositó en él. Chin-mi-ti fue el ca-regentecomisionado para ayudar a Ho-Kuang. Erahijo del príncipe Hsiu-Ch'u de la Hsing-nu.Capturado en el año 121 a.C. se convirtio enun esclavo asignado al Palacio. Ganó la con­fianza del Emperador Wu al capturar a un su­puesto asesino y por su devoto servicio en elPalacio. Como segundo regente su título fueGran Ministro de Caballería, General de lasCarrozas y Caballería.8 9 El tercer regente fueChang-An-shih, un viejo ministro de la Corteque había tomado parte en el movimiento quellevó al trono al Emperador Hsüan en el año74 a.C., bajo la dirección de Ho-Kuang. Inme­diatamente después de la muerte del regente,Ho-Kuang fue ascendido al puesto de GranMinistro de Caballería-General de las Carrozas

89 Ibid, 68.20a·23b C.M. Wilbur, Slavery in China during theFormer Han Dinasty (Chicago, 1943) pp. 323-324

y Caballería, en cuya capacidad estaba a cargode supervisar los asuntos de los maestros dedocumentos. Ocupó este puesto del año 68 a62 ".C.

Después de Chang-An-shih la regencia es·tuvo principalmente en manos de los parien­tes poi íticos del Emperador, como se observaen la siguiente tabla:

La creación de la regencia produjo los si­guientes resultados significativos: Primero, elCanciller y el Secretario Imperial fueron re­legados a la postura de meros administradoresy perdieron su poder para influenciar las deci­siones relativas a los asuntos del Estado Ma­yor. Segundo, reemplazando al Canciller, unoficial cercano al Emperador estaba ahora altimón del Estado. Tercero, el gabinete impe­rial, en la Corte externa (Wai-ting), como tam­bién se le llamaba, fue remplazado por laCorte interna (Nei-ting) y el gobierno trans­ferido al interior del Palacio.

Otro cambio relevante de la transferenciadel poder administrativo de los miembros re­gulares del gabinete a los oficiales cercanos alEmperador; fue la promoción de los Maestrosde Documentos y los eunucos un fenómenointeresantemente análogo al empleo y conce­sión de poder de los libertos por los primerosemperadores romanos.

Los Maestros de Documentos eran Origi­nalmente funcionarios menores vinculados ala oficina del Pequeño Tesorero, el encargadode las finanzas de la Casa Imperial. Fueronenviados al interior del Palacio para hacersecargo de preparar y guardar los documentosdel Estado. Durante el tiempo del EmperadorWu, sus obligaciones se extendieron a la recep-

136 REVISTA DE ADMINI5TRAClON PUBLICA

NOMBRE

1. Han-Tsénq2. Hsü-Yen-shou

3. Shih-Kao

4. Wang-Chieh5. Hsü-Chia

6. Wang Feng7. Wang-Ying8. Wang-Shang9. Wang-Keng

10. Wang-Mang11. Shi-tan:12. Fu-Hsi

13. Ting-Mingl914. Wang-Mang

DURACION

61-56 a.C.56-53

49-43

43-4141

33-3222-1515-1313-8876

5-21-8 d.C.

RELACION CON LA CASA IMPERIAL

DesconocidaHermano de la esposa del EmperadorHsüan (73-49 a.CJPrimo hermano del EmperadorHsüan, cambiado una vezDesconocidaPadre de la esposa del EmperadorChéng (32-9 a.C.)Tío materno del Emperador ChénqTío materno del Emperador Cénq,Tío materno del Emperador Chénq,Primo del Emperador Chéng.Primo del Emperador Chéng.DesconocidoTío abuelo materno del EmperadorAi (6-1 a.C.)Tío materno del Emperador ALVer 10.

ción de los reportes presentados por los fun­clonarios.v?

Debido a que trabajaban dentro del Pa­lacio y se dedicaban a la preparación de de­cretos y edictos, el Emperador consultaba fre­cuentemente con ellos los asuntos poi íticos.Como resultado de esto, el Maestro de Docu­mentos ganó gradualmente importancia poi í­tica. Cuando un alto ministro, como el Can­ciller, era encontrado abusando de su autori­dad, el Prefecto de los Maestros de Documen­tos era enviado a interroqartoP ' Cuando elpuesto de Secretario Imperial estaba vacante,el Prefecto de los Maestros de Documentos te­nía que examinar los registros de los mlnis-"

90 /bid. Chi SOJb

91 Han Shu 89.ga

tros cuyo rango era de dos mi I medidas ydeterminar quién debería cubrir la vacante. 9 2

En la oficina del Maestro de Documentostambién se guardaba una lista de funcionariosmeritorios en los gobiernos provinciales, parapropósitos de promoción. Cuando un Inspec­tor de Distrito llegaba a la capital imperialpara presentar sus informes acerca de la admi­nistración de las provincias bajo su jurisdic­ción, por alguna razón ten ía que ver el Pre­fecto de los Maestros de Documentos.v-'

Tales eran los poderes del cargo de losMaestros de Documentos. De ahí que, HsiaoWang-Chih, General del Frente icnien Chiang-

92 tbia 79. Ba.

93 tbtd. 76.16 a.92.7b

ESTUDIOS DE CASO 137

ctiúni, dijera, alrededor del año 46 a.C.: "elcargo de los Maestros de Documentos es labase de todos los cargos. Es el órgano clavedel Estado,"94 Sobrepasó a la Cancillería yal Secretariado Imperial y los puso bajo SU

control. Precisamente porque la oficina delos Maestros de Documentos se había vueltoextremadamente importante en la última par­te del período de la dinastía Han, a los regen­tes se les conced ía invariablemente la autoridadde supervisar los asuntos de esta oficina. Acualquier ministro a quien el Emperador leten ía confianza, se le conced ía también esteprivilegio.

De acuerdo con ambos, el Han Chiu-i y elHan Kuan-i, antes del año 29 a.C. había cuatrodepartamentos en la oficina de los Maestrosde Documentos:

1) El Ch-ang-shih-ts'ao, o Departamentode Servicio Regulares, a cargo de losasuntos de la Cancillería y el SecretarioImperial.

2) El Erh-ch 'ien-shih-ts'so , o Departamen­to de las Dos Mil Medidas, a cargo delos asuntos concernientes a [os ínspec­tores de Distrito y los gobernadoresprovinciales.

3) E[ Hu ts'eo , o Departamento de Asun­tos Civiles, a cargo de los asuntos rela­tivos a la presentación de informes a lapoblación.

4) El Ko-ts'eo, o Departamento de Hués­pedes, a cargo de los asuntos del extran­jero.En el año 29 a.C., el Emperador Chéngagregó un nuevo departamento:

94 ¡bid 64 B.18LJ;93.5a.

5) El Sen-Kunq-ts'eo , o Departamento delos Tres Señores, a cargo de la aplica­ción de la justicia.

La Organización de la Oficina de los Maes­tros de Documentos muestra claramente queera por s í misma una organización guberna­mental que sobrepasaba a la organizaciónregular. El Canciller continuaba siendo el prin­cipal ejecutivo del gobierno regular, pero elDirector del Supragobierno era el Prefectode los Maestros de Documentos.

Otro grupo que ganó importancia fue elde los eunucos. Estos eran sirvientes al servi­cio del Emperador y de otros miembros de sufamilia dentro del Palacio. Los servicios queprestaban eran domésticos, pero pod ían se­guir al Emperador a lugares de los que general­mente los otros sirvientes eran excluídos. Estaproximidad a la fuente de autoridad les pro­porcionaba ventajas poco comunes y ese fuetambién el caso de sus contrapartes en el 1m­perio Romano.

El Emperador Wu usaba a los eunucos alprincipio para transmitir documentos. Comole gustaba divertirse en el Palacio Interior, hi­zo a algunos de los eunucos Maestros de Do­cumentos del Palacio (Chung-shang-shu, oChunq-shur, poniéndolos a cargo de la trans­ferencia de documentos dirigidos al tronodentro del Palacio Interior. Estos Maestrosde Documentos presumiblemente eran enca­bezados por un Prefecto de Maestros de Do­cumentos del Palacio (Chung-shu-ling), comosucedió en épocas posteriores. Los oficialeseunucos servían como tales durante el rei­nado del Emperador Chao (86-74 a.C.) y lamayor parte del reinado del Emperador Hsüan(73-49 a.C.), pero no se les otorgaba poder

138 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

poi íticn. En la última parte del reinado delEmperador Hsüan, Hung Kung, un eunuco,fue nombrado Prefecto de los Maestros deDocumentos del Palacio. Los registros indi­can que él fue un hombre versado en leyes,decretos y precedentes institucionales, asícomo muy hábil para hacer sugerencias útilesy consecuentemente muy competente en elcumplimiento de sus obligaciones. Aprende­mos de la historia que, por lo menos en lasegunda mitad del síglo I a.C., el Prefecto delos Maestros de Documentos del Palacio habíaextendido su campo de actividad a la poi (ti­ca. A la muerte de Hung-Kung, en el año 47a.C., Shih-Hsien, otro eunuco muy competen­te, ocupó su lugar. Siendo afecto a la músicay al mismo tiempo de salud delicada, el Em­perador Yüan dejó de atender los asuntospoi íticos, permitiendo que Shih Hsien tomaralas disposiciones necesarias. Como consecuen­cia, "todos los asuntos grandes o pequeños,eran reportados al trono para que Shih-Hsiendecidiera. La estima y el favor (en que el Em­perador le mantenía), influían en el ánimode toda la Corte. Todos los oficiales servíana Shih-Hsien respetuosaments.v> Un ministroeunuco hab ía llegado a ser la cabeza del go­bierno y su oficina había llegado a ser la "ofi­cina clave" de la Corte. De hecho, era tanpoderoso que Hsiao Wang-chi, el antiguo GranGuardián (T'si-tu) del Emperador Yüan yahora General del Frente, que supervisaba IQS

asuntos de los Maestros de Documentos, erasobrepasado por Shih-Hsien y en la pugna conél, Hsiao Wang-chih fue orillado a quitarse lavida.

El que los oficiales cercanos al Emperadoradquirieran poder poi ítico, ya fueran Maes-

95 Ibid. 93.48.

tras de Documentos o sirvientes eunucos,sólo podía significar una cosa: la concentra­ción de poder en el Palacio o la transferenciade poder a una facción dentro del Palacio.

Sin embargo, debe señalarse una diferen­cia entre los Maestros de Documentos y lossirvientes eunucos. Hasta donde puede pro­barse de los datos históricos, el Maestro deDocumentos debía su influencia principal­mente a sus estrechas relaciones con el tronoy a su función de manejar los documentos delEstado, mientras que el ascenso al poder delos eunucos implicaba más factores poi íticosy personales. La razón del avance del Shih­Hsien a una posición privilegiada, como serelata en el Han Shu, es que, "siendo uneunuco, no estaba asociado con ninguna fac­ción fuera del Palacio y consecuentementeestaba dedicado al Emperador y era digno deconfianza". Sin embargo, tan pronto comoShih-Hsien adquirió poder, no sólo se asociócon una facción externa, sino que tambiéntrató de formar su propio grupo.

Lo significativo es que, aún después deque Shih-Hsien había formado tal grupo, elEmperador Yüan no parece haber abrigadotodavía dudas respecto a su confiabilidad. Porlo tanto, las actividades sectarias de un minis­tro no se opon ían necesariamente a losintereses del trono, en tanto que el Empera­dor encontrara en su facción un instrumentopara la realización de sus deseos. De hecho,los ministros de la Corte de la dinastía Hansiempre estuvieron divididos en facciones di­ferentes por razones poi íticas o de otrogénero. El soberano ten ía que confiar en unafacción o una combinación de facciones paramantener su'podar.

ESTUDIOS DE CASO 139

De cualquier manera, los eunucos en elperiodo Han no disfrutaron de su importanciapor mucho tiempo. Tres años después de queShih-Hsien fuera privado del poder y expulsa­do del Palacio por el Emperador Ch'éng en elaño 32 a.C., el cargo de Maestro de Documen­tos del Palacio fue abolido. Como sucedió enel postrer Imperio Romano, los eunucosganaron poder sólo bajo el reinado de empera­dores débi les.

LA JUNTA DE LA CORTE

Cualquier tratado acerca de la organización yoperación del gobierno central' de la antiguadinastía Han sería inadecuado sin el debidoénfasis en la Junta de la Corte. A pesar de queel Emperador Han era el único que dictaba lapoi ítica y legislaba, raras veces proclamabauna ley o establecía una poi ítica importantesin consultar primero a sus ministros indivi­dual o colectivamente. La consulta colectivaera conocida como la T'ing-i o Junta de laCorte. Entre los tópicos sobre los que se deli­beraba en una Junta de la Corte estaban losproblemas poi íticos, tales como la elecciónde un nuevo Emperador (en caso de que elprevio soberano no hubiera dejado sucesor),la concesión de feudos a los hijos del Empe­rador, el sistema de los Templos Ancestraleso la religión del Estado; problemas financie­ros, tales" como el monopolio gubernamentaldel hierro y la sal, el sistema de impuestoso el sistema monetario; problemas legales,como la introducción de nuevas leyes, deci­siones sobre asuntos jurídicos difíciles; ypoi ítica exterior, como la guerra o la paz conpaíses extranjeros.

La entronización del Emperador Wén(179-157 a.C.) en el año 180 a.c. y el del

Emperador Hsüan (73-49 a.c.) fueron resulta­do de los debates de los nobles y ministros dela dinastía Han. Siguiendo una decisión to­mada por la Junta de la Corte, se promulgó unedicto en el año 40 aC. ordenando que todoslos Templos Ancestrales en las provincias ytemplos fueran abolidos. Una decisión poste­rior tomada por una Junta de la Corte obligóal Emperador Yüan a eliminar un buen núme­ro de Templos Ancestrales Imperiales en laCapital.9 6 En el año 121 a.C., el EmperadorWu ordenó a sus ministros que discutieransi el Dios de la Tierra (Hou-t' u) debería seradorado; aceptó la solución afirmativa a laque llegó la Junta. La capilla del Dios de laTierra se erigió en la provincia de Ho-tung.Siguiendo la opinión mayoritaria de cin­cuenta a ocho miembros de la Junta de laCorte, el Emperador Ch'éng, en el año 32a.C., cambió la capilla del Dios de la Tierra dela provincia de Ho-Tung, al suburbio Nortede la Capital Imperial, e instituyó las ceremo­nias de adoración para el Dios de la Tierra enese lugar. En el año 5 d.C., el Emperador P'ingaceptó una decisión unánime de fa Junta dela Corte (con sesenta y siete participantes) yrecuperó la práctica inaugurada en el año 32a.c., después de que la Capilla del Dios de laTierra en la Capital había sido abolida previa­mente dos veces (16 a.C. y 4 a.C.). Acatando'una decisión unánime de una Junta de laCorte con ochenta y nueve ministros partici­pando, anunció oficialmente el título de Diosde los Cielos como Huang-T'len-Shsnq-tu(Supremo Dios del Gran Cielo) y el de Diosde' la Tierra como Hou-tu (Soberano de laTierra9 7 .

96 ¡bid. 73.10b-14a.

97 Ver Gate. loe.en.

140 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

Los problemas financieros, especialmentecuando están llenos de implicaciones poi íti­cas, han sido siempre un asunto de importan­cia tanto para la administración gubernamen­tal como para la vida de la población. En elaño 81 a.C. el Emperador Chao confió elproblema del control gubernamental sobre lasal y el hierro, que había suscitado críticas yobjeciones, a un grupo numeroso de la Juntade la Corte, que incluía a muchos de loshombres de sabiduría y virtud, y hombres deletras recomendados por las provincias.Sobrevino una acalorada discusión, pero laadministración ganó una victoria.9 8

Una Junta de la Corte alrededor de 44 a.C.adelantó la edad de los niños sujetos a impues­to {K'ou-ch . ien), de tres a siete años. 9 9

Un cambio en el sistema monetario fuetema de debate en los cuarenta y de nuevodurante la última década a.c. Una vez se sugi­rió que la tela y la seda reemplazaran a lasmonedas corrientes de metal, mientras queen otra ocasión se aconsejó que se usaranconchas de tortuga y de porcelana comosustituto. La opinión de la mayoría en laJunta de la Corte se opuso a tales proposi­ciones.'oo

Próximos en importancia a los asuntosciviles, estaban los relacionados con la pazo la guerra con los países extranjeros. Másque ningún otro problema, su decisión depen­día de las deliberaciones de la Junta de laCorte. En el año 176 a.C. una Junta sugirió

98 Han Shu. 22.18 a-b,

99 Ibid. 24B18b.19a:86.20b.

100 Ibid. 24.B18b.

paz con los Hsiung-nu.'o, En la Junta dela Corte del año 133 a.C., discutiendo la mis­ma cuestión, se dividieron las opinionesmientras que el Emperador Wu favoreció pri­mero la paz y luego la guerra.' 02 En el año121 a.C. el erudito Ti-Shan quedó solo en unaJunta, como contrario a la guerra; fue derro­tado.' 03 En el año 61 a.C. Chao-Ch' ung-kuo,comandante en jefe de una expedición contrala gente de Ch'iang, que estaba viviendo juntoa la frontera oeste del Imperio Han, aconsejórepetidamente que la defensa de la fronteraoeste se reforzara estableciendo pobladospermanentes donde los guardias fronterizoscombinaran la agricultura con sus deberesmilitares, para defender así la frontera contralos miembros de la tribu, en vez de compro­meterse en continuas correrías contra ellos.La Junta de la Corte fue llamada a deliberarsobre su propuesta. Al principio sólo el treintapor ciento de los participantes expresó suaprobación. Luego el cincuenta por cientoexternó simpatía por la idea. Finalmente,la proposición de Chao ganó la victoriacon una mayoría del ochenta por ciento delos participantes.' 04

Es innecesario seguir enumerando eventosde este tipo. Es suficiente con decir que laJunta de la Corte de la antigua dinastía Hansirvió como órgano de deliberación sobrelas poi íticas estatales, ya sea de naturalezacivil o militar. Constituyó una organizacióninter-ministerial que pose ía una autoridad

101 Ibid.52.15a·19a.

102 Ibid.52.15a.

103 lb id. 59.3 b .

104 Ibid. 69.16 a.

ESTUDIOS DE CASO 141

mayor que la de la Cancillería y la Regencia.Sus decisiones se basaban en la opinión de lamayoría, sin prestar atención al rango de losindividuos de cualquier lado. Por regla gene­ral, eran aceptadas sus decisiones por elEmperador.

La Junta siempre se convocaba en nombredel Emperador o de la Emperatriz viuda. Losparticipantes de la Junta eran normalmente elCanciller, el Secretario Imperial, los generales,los marqueses, los ministros cuyo rango erade dos mil medidas plenas, los de dos mil me­didas. Inclu ía a los grandes o nobles, como losGrandes Peticionarios y los Nobles del Palacio{Chunq-te-tul, los eruditos y los CaballerosConsejeros de la Corte (l-Lenq).

En términos de sus relaciones con el Em­perador, la Junta puede clasificarse en dosgrupos: los miembros de la Corte Externa, in­cluyendo a todos los oficiales con rango deministros, y los miembros de la Corte Interna,incluyendo al Gran Ministro de la Caballería,a los generales, a los sirvientes del interior delPalacio (Shih-chunql y a los sirvientes regula­res del Palacio (Chung-ch .snq-shih}.

Para los asuntos de importancia limitadase convocaban Juntas de la Corte más peque­ñas. En este caso los participantes se reducíanal Canciller, al Secretario Imperial, los minis­tros con el rango de dos mil medidas plenasy los ministros en cuya competencia se pre­sentaba el problema a tratar. Por ejemplo,en las discusiones referentes a las institucio­nes religiosas participan los ministros a cargode las ceremonias, mientras que en caso deproblemas judiciales se requería la presenciadel Comandante de Justicia.

Durante la última parte del antiguoperiodo de la dinastía Han, cuando los Em­peradores pon ían más confianza en susparientes poi íticos y oficiales cercanos, queen sus ministros, se convocaba más frecuen­temente a la Corte Interior. Esto era resultadodel deseo del soberano de concentrar el poderdel Estado en un círculo interno que lorodeara inmediatamente. Para los asuntosvitales, sin embargo, se convocaba una Juntadonde se reun ían la Corte Interior y Exterior.

El Canci lIer actuaba como Presidente deambas, de la Junta de la Corte Externa y de laJunta Interna. El Emperador asistía ocasio­nalmente a las Juntas, pero como reglapermanecía ausente. Después de que los asun­tos en cuestión se discutían, el Canciller resu­mía la opinión de la Junta y presentaba unresumen al Emperador para que éste tomara ladecisión final. En caso de que las opiniones dela Junta estuvieran divididas, también seespecificaban los puntos de vista y se señalabael número de personas en cada grupo.

Pero debe tenerse cuidado de no sobrees­timar la importancia de la Junta de la Corte.Aunque el papel que jugaba al deliberar "cercade las poi íticas del gobierno de Han era sobre­saliente, sólo constituía un cuerpo asesor y noun órgano legislativo. Consecuentemente, susdecisiones, aunque fueran unánimes, no eranleyes sino sugerencias. Por costumbre elEmperador las aceptaba, pero no estaba obli­gado a hacerlo. Hasta donde se puede juzgarpor los datos históricos existentes, no habíaleyes ni decretos imperiales que 'estipularanla naturaleza de los asuntos poi iticos quedebían colocarse a discusión de la Corte. Essumamente difícil decidir si durante la Juntasus participantes pod ían siempre expresar

142 REVISTA DE ADMINI5TRACION PUBLICA

sus oprruones libre y abiertamente, especial­mente después que se habían insinuado losdeseos del Emperador o del ministro o rninis­tros principales.

De cualquier manera, no pueden cuestio­narse ni minimizarse las funciones y la tras­cendencia poi ítica de la Junta de la Corte.Por una parte, ejercía mucha restricciónsobre la libertad de acción del soberano; porotra, impon ía una estrecha vigilancia sobrecualquier acción independiente de un minis­tro domina lite o de un grupo de ministros.Puede haber mitigado en buena parte lafricción entre los departamentos quberna­mentales, ya que solicitaba claramente lasdiferentes opiniones y daba una expresiónformal a la opinión mayoritaria. Sobre todo,reforzaba la posición de los ministros en sulucha por el poder contra el Emperador. Lacreación de la Junta de la Corte Internapara equilibrar la de la Corte Externa esbuena prueba de este hecho.

EL NOMBRAMIENTO DE LOSMINISTROS PRINCIPALES

A excepción de la primera parte de la dinas­tía, cuando los puestos ministeriales eranocupados por los ayudantes del fundador dela dinastía durante sus campañas para ganarel trono, los hombres escogidos para encabe­zar los varios ministerios del gobierno centraleran generalmente los más destacados asisten­tes de los ministros, gobernadores provincialesque habían demostrado ser eficientes adrninis­tradores u oficiales meritorios que habíanrecibido el título de Marqués. La única excep­ción era el cargo de Director del Clan Imperial,que siempre era encabezado por un miembrode la Casa Imperial.

Para evitar enumeraciones de hechos yexplicaciones tediosas acerca de cada rninis­tro, prefiero ofrecer algunas breves observa·ciones referentes al nombramiento del Canci·iler y del Secretario Imperial, como unejemplo de la selección de los principalesministros en el gobierno central.

En los primeros tiempos de la antiguadinastía Han, antes del año 124 a.C., loscandidatos a la Cancillería eran seleccionadossiempre entre los marqueses, a quienes se leshab ía otorgado un feudo por sus contribucio­nes al establecimiento de la dinastía, y deacuerdo con las tradiciones de la anteriordinastía feudal Chou. Ha sido un fenórne­no muy común entre muchas poblaciones queuna de las prerrogativas de la nobleza esdetectar cargos públicos para formar así laaristocracia administrativa. La única diferen­cia entre la aristocracia de la dinastía Chou yla de los inicios de la antigua dinastía Hanes que la primera fue, generalmente hablan­do, una aristocracia de sangre, y la segunda deservicio al Emperador.

En el año 124 a.C¿ un plebeyo, Kinq-Sun­hung, fue nombrado por primera vez Canciller.Empezó su carrera oficial aprobando unexamen de la Corte. Siguiendo con la tradi­ción de que un Canciller debía ser marqués,se le otorgó a Kunq-sun-hunq inmediatamenteun feudo y el título de marqués de P'ing-chin.As í fue como se estableció la costumbre deconferir el título de marqués a cada Cancillernombrado, El otorgarle un feudo a un plebe­yo que había llegado a ser lugarteniente deltrono, fue obviamente motivado por el deseode conservar viva la vieja tradición y conce­derle un status poi ítico y social que lo cali­ficara para ser ayudante del trono y miembro

ES-:-UDIOS DE CASO 143

de la aristocracia gobernante. Así tuviera queincrementarse para enfrentar una nuevasituación, la burocracia administrativa fuemantenida cuidadosamente. Esto hace evocarel consejo de Mecenas a Octavio en el sentidode dar dinero a un hombre capaz, pero pobre,a fin de permitirle ser senador romano.

En relación con los cargos anteriores,todos los marqueses que fueron nombradoscancilleres antes del año 124 a.C. habíanocupado puestos importantes. En sesenta ydos años, del año 206 a 124 a.C., hubierondiecisiete cancilleres y sus cargos anterioresiban de. Ministro de Ceremonias a Gran Minis­tro de Caballería, siendo el menor de dos milmedidas plenas. Cinco de ellos habían ocupadoel puesto de Secretario Imperial. Del año 124a.C. en adelante, se estableció la práctica depromover al Secretario Imperial al puesto deCanciller. Del año 124 a.C. al 8 d.C., año enque la antigua dinastía Han abdicó, hubieronveintinueve cancilleres; de ellos sólo seis nohabían sido secretarios imperiales antes de sunombramiento y tres, a pesar de no haberascendido directamente del cargo de Secreta­rio Imperial, habían ocupado previamenteesa posición. En el año 9 a.C., Chu-Po, que eraSecretario Imperial (conocido entonces comoel Te-ssu-K'unq}, presentó un informe relativoa la selección del Canciller. Decía: "es cosotumbre que un Ministro que tenga el rango delas dos mil medidas plenas sea escogido paraser Secretario Imperial y si es competente ensus deberes, sea nombrado Canciller "." 05 Losacontecimientos de la antigua dinastía Handespués del año 140 a.C. confirman la afirmación de Chu-Po,

105 Ibid.

Treinta y seis, de los cuarenta y seis canciIieres, tienen su historia registrada en el HanSu. De éstos, cinco ten ían antepasados quehabían ocupado puestos oficiales y cuatroobtuvieron su cargo porque eran parientespoi íticos de la casa Irnperial. Ocho son des­critos como de familias pobres e humildes,siete, de los diecinueve, comenzaron suscarreras oficiales al aprobar los exámenes opor recomendaciones. Fue por su habilidadcomo administradores que generalmenle as­cendieron en la escala jerárquica y alcanzaron,finalmente, la más alta posición.

Por lo que se refiere al nombramiento delSecretario Imoerial, Chu-Po afirma en el infor­me citado arriba: "es costumbre que el másexitoso gobernador provincial o Canciller deun reino sea designado para el rango de lasdos mil medidas plenas (rango de ministrode gabinete) y un ministro con ese rango seaescogido para ser Secretario Imperial".' 06

Esto era verdad hablando solo generalmente;de los setenta Secretarios Imperiales a travésde todo el periodo, encontré que veintiséisocupaban el rango de las dos mil medidasplenas. Entre el resto hubo veintiséis de dosmil medidas, 4 iguales a ese rango y 14 cuyopuesto y rango son desconocidos. Basandonuestra conclusión en estas observaciones nu­méricas, podemos decir que sólo los ministrosque hab ían desempeñado cargos con el rangode dos mil medidas podían ser elegidos parael puesto de Secretario Imperial.

Conservando estos números en mente yleyendo las historias personales de los rninis­tras, no puede escapar la impresión de que

106 Ibid.

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en la selección de candidatos para el puestoministerial, junto a le habilidad administra­tiva del candidato, el rango era la considera­ción primaria y por lo tanto la llave para laestructura jerárquica del cuerpo de oficialesde la dinastía Han, El Shih Chi y el Han Shucontienen varias historias que cuentan lorápidamente que los ministros eficienteseran ascendidos, para instalarse finalmenteen los más altos oficios del gobierno central.Sus promociones eran rápidas, pero rara vezexcepcionales, ya que esto habría roto laestructura jerárquica de la burocracia. En unreporte referente a la selección de oficialesentre otros asuntos, Tung Chung-shu decía:"los oficiales, obtienen nobles rangos amon­tonando los días en su cargo y obtienen pues­tos gubernamentales más altos acumulandoun largo periodo de servicio".' O] Esto es com­pletamente cierto. La promoción por anti­güedad es una característica de todas las orga­nizaciones burocráticas.

CONCLUSION

La estructura del gobierno central de la anti­gua dinastía Han era la de una autocraciasostenida por la burocracia. En ocasiones elEmperador ejercía autoridad absoluta, perogeneralmente la burocracia era la autoridadde facto. A pesar de los intereses básicos desus miembros, la burocracia no constitu ía uncuerpo homogéneo. Estaba integrada porun grupo de facciones, todas disputándose lasupremacía, que se formaba sobre la basede la ambición personal de poder y posición,o con base en los intereses del grupo socialque una facción particular representaba. Laburocracia se manten ía por el equilibrio de las

107 Ibid, 56,13 b.

fuerzas entre las distintas facciones o por ladominación de una de ellas.

Serviles como eran, los burócratas nosiempre se subordinaban a los deseos delEmperador, especialmente cuando sus deseosiban en contra de los intereses que la faccióndominante representaba o eran perjudicialespara las aspiraciones personales del ministroque dirigía esa facción. le aquí los antago­nismos entre el Emperador y su gabinete ocon el ministro que lo encabezaba. Armadoscon la ideología confuciana, los burócratascombatían y restringían constantemente elpoder del Emperador, y luchaban por elpoder para ellos mismos.

Por lo tanto, con el propósito de contra­rrestar a la burocracia, el Emperador incre­mentó la posición de los oficiales cercanos aél en la Corte Interna, habilitándolos conmayor poder que los de la Corte Externa.El establecimiento de la Regencia, el engran­decimiento del puesto de los Maestros deDocumentos, el empleo de parientes poi í­

ticos y eunucos, fueron las medidas másimportantes adoptadas por el trono pararealizar este propósito. Fueron medidaspara sustituir un gobierno personal, por ungobierno institucional. Pero el Emperador notuvo mucho éxito. Tan pronto como la ofici­na de los Maestros de Documentos creció hastaser un supergabinete, rebasó el Palacio interiory se convirtió en otro órgano de la CorteExterior, ya no más cercano al Emperador nimás subordinado a los deseos del mismo, quela propia Cancillería. Los parientes poi (ricos,si quer ían mantener su poder, ten ían quecolaborar con una o más facciones de minis­tros en la Corte Externa, que estaban arraiga­dos en la administración gubernamental.

ESTUDIOS DE CASO 145

Inclusive los eunucos, que ten ían las más fríasrelaciones poi íticas y sociales con los minis­tros fuera del Palacio, no eran la excepción.Por otra parte, la existencia de facciones en elcuerpo de oficiales pod ía reforzar la posicióndel Emperador. Probablemente esto es lo quesucedió durante el reinado del Emperador Wu,cuando aquellos que favorecían un régimenfuertemente centralizado restaron poder alos que abogaban por una poi itica de iaissezfaire, en el sentido económico y poi ítico.

Técnicamente, la organización del gobier­no central estaba altamente avanzada y erasuficientemente competente para realizar lastareas de la administración de un gran Impe­rio y servir como modelo de estructuraadministrativa durante dos mil años, a pesarde los defectos que son comúnmente com­partidos por todos los gobiernos, tanto delpasado como del presente. Los registrosdel personal administrativo eran guardadospor la Cancillería y el Secretariado Imperialy servían como guía para el ascenso o des­pido. Como cabeza del cuerpo administrativoy supervisor de personal, respectivamente, elCanciller y el Secretario Imperial manten íanun control disciplinario sobre todo el cuerpode oficiales. Esta duplicación de las funcio­nes disciplinarias era complementaria y,además, proporcionaba un sistema de "fre­nos y contrapesos". El principio de "frenosy contrapesos" también se observa en otrosaspectos de la organización administrativa,tales como la doble Cancillería (que ya se ex­puso anteriormente).

Los historiadores del periodo Han asegura­ban orgullosamente que después de que elconfucianismo fue declarado la filosofía delEstado y se estableció la Academia Imperial,

en el año 124 a.C., el cuerpo de oficiales fuereemplazado por "hombres de letras", esto es,hombres conocedores de la teoría confucia­na.1 0 8 Los estudiosos modernos también sonespléndidos en su alabanza del cambio. Haymucha verdad en esta afirmación, pero nodebe llevarnos a creer que los hombres conconocimientos del confucianismo eran hom­bres de Estado confucianos. Tung Chung-shu,el sabio confuciano más sobresaliente, y unode los estadistas más brillantes de su época,que firmemente creía en los principios delconfucianismo y luchó por su realización ga­nando el respeto y admiración de sus contem­poráneos y del Emperador Wu, no recibió nisiquiera un puesto en el gobierno central. Porotro lado, Chai Fang-ehin, Canciller del año15 al 7 a.C., era considerado un hombre muyexitoso por sus contemporáneos. Ciertamenteera confuciano; de hecho era un confucianis­ta tan importante, que fue considerado comosu líder. Pero hasta dónde su conducta y po­I ítica se ajustaban a los ideales confucianos, esuna pregunta seria. Refiriéndose al secreto desu éxito como ministro, el Han Shu establece:"Fanq-Chin ten ía mucha sabiduría y habilidad;era versado en el conocimiento del corfucia­nismo y las leyes, y en su trabajo administra­tivo; decoraba las leyes con elegancia con fu­ciana. Era considerado como el Canciller mássabio y comprensivo. El Hijo del Cielo loestimaba profundamente y ninguna de sus so­licitudes dejaron de complacer al trono". Sinembargo, también se dice que "buscaba secre­tamente los deseos ocultos del soberano de loshombres a fin de asegurar su posición" y fueacusado de destruir un gran depósito usadopor la gente de su provincia natal para regarsu tierra, cuando no pudo cumplir su deseo de

108 Shih Ch¡ 121.5 a-b: 88.5b.

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apropiarse de la fértil tierra desu alrededor.' 09

Ambas acusaciones probablemente son ciertasy están en franca contradicción con los idea­les confucianos.

La historia de Chal Fang-chin es sólo unade su clase en la hiatoria de la antigua dinastíaHan. Confirma los descubrimientos que LymanBryson hizo en sus estudios sobre Lincoln enel poder." , o El Señor Bryson sostiene que lascualidades que conducen al poder no sonaquellas que contribuyen al sabio desempeñoen el puesto, que el ejercicio de la sabiduríaen el poder se hace extraordinariamente difí­cil porque debe pasar gran parte de su tiempojuzqando y ordenando las ideas de sus asisten­tes, en vez de concebir y ejecutar sus propiosplanes; y que un hombre en el poder debeocupar gran parte de "U tiempo manteniendosu posición de autoridad. Estos descubrimien­tos lo llevaron a la conclusión de que "noimporta como un hombre llegue al poder, lasfuerzas corruptas empiezan a trabajar sobre éltan pronto como asume el control de los des­tinos de otros hombres".

A pesar de que no acepto la conclusióndel Señor Bryson, como verdadera para cadacultura o para cada gran estadista de la histo­ria de la humanidad, ayuda a explicar las ca­rreras de muchos hombres sobresalientes enla historia de la burocracia china. Junto a lospuntos mencionados por el Señor Bryson, hay

109 Han Shu 84.8 a-b; 22él

110 Lyman Bryson, "Lincoln nn el Poder," PoI. Sci.Ouatertv. 1946.

todavía dos fuerzas más que ejercen, no menosinfluencia en la burocratización de una maqui­naria administrativa. Son el decoro del cuerpode oficiales y el papel de los movimientos ycompromisos dentro de la administración. Elpatrón de conducta impuesto por el decorodel cuerpo de oficiales es incompatible conla integridad, y los movimientos y compromi­sos niegan los ori.icipios poi íticos.

Estas razones sirven para explicar por quéChai Fang-chin, líder de los confucianoscontemporáneos a él, usó los principios con­fucianos más como adorno a sus maniobrasadministrativas y trató de satisfacer los deseosocultos del soberano, más que aplicar las teo­rías en las que había sido iniciado. Estas razo­nes también pueden explicar por qué ThingChung-shu y otros grandes hombres como élno alcanzaron el éxito en carreras poi íticas, ypor qué rara vez se encuentran algunos filóso­fos confucianos en lo alto de la jerarqu ía dela burocracia Han O de dinastías posteriores.Tanto Confucio como Platón sostuvieron que,por el bienestar del Estado, el poder pol íticoy la filosofía debían estar unidos. Sin embar­go, no es posible combinar los poderes realescon la sabiduría filosófica en una sola per­sona, salvo en una sociedad en que gobernarya no sea privilegio de un hombre o unos po­cos y no ejercer el poder sobre otros paraexplotarlos.

CH'ang-shih ts'soCh'eng-hsiangChiang-ChünCh 'ien chiang-chünChien-ta-fuChien-vü-shihChih-su tu-weiChiu-Ch'ingChü-chi-chiang-chünChünChunq-ch 'ang-shihChung-érh -eh'ien-shihChung-shang-shuChung-ta-fuErh-eh 'ien-shih-ts 'eoFu-ehieng-lingHouHou-kuoHu-ts'soHuang-tiHsiangHsiangHsiang KuoHsienHsien-ehangHsien-liangHsien-lingII-KuanI-Iang

14~

GLOSARIO DE TERMINaS

Departamento de Servicio RegularCanci lIerGeneralGeneral del FrenteGran PeticionarioSecretario Imperial de InspecciónOtro titulo para el Ta-ssü-nungLos Nueve MinistrosGeneral de Carrozas y CaballeríaProvinciaSirviente regular del palacioDos mi I medidas plenasPrefecto de los Maestros de Documentos del PalacioNoble del PalacioDepartamento de las Dos Mil MedidasPrefecto de Cuentas y Apoyos de AutoridadMarquésMarquesadoDepartamento de Asuntos CivilesEmperadorDistritoCancillerCanciller de EstadoCondadoCondado principalHombre de sabiduría y virtudPrefecto del condadoDependenciaOficial InterpreteCaballero Consejero de la Corte

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K'o-ts'eoKuang-Iu-hsünKung-Iu-ta-fuKuangLang-ehung-IinguNei-t'inqPo-shihPuPu-tr'ú-shihSan KungSan-kung ts'soShang-shuShang-shu-lingShao-fuShihShih-ehungShih-yü-shihSsü-ehihSsu-li-hsiso-weiTa-ehiang-ehünTa-hsing-lingTa-hung-IuTa-nung-lingTa-ssu-k'ungTe-ssu-msTa-ssu-nungTe-ssu-t'uT'si-ch'snqT'ai-fuT'ai-hsüchT'si-i-tinqT'ai-p'uT'ai-shih-lingT'si-sbouT'ai-weiTien-fs-ts-ch'enTien-k 'oTing-iTing-weiTso-ehiang-CHün

REVISTA DE ADMINI5TRACION PUBLICA

Departamento de HuéspedesSupervisor de SirvientesGran SirvienteCaballero de la CorteOtro título para el Kuang-Iu-hsünla más pequeña unidad administrativala Corte InternaEruditoDistritoInspector de Distritolos Tres CaballerosDepartamento de los Tres CaballerosMaestro de Docu mentosPrefecto de los Maestros de DocumentosPequeño TesoreroEmpleadoSirviente dentro del PalacioSecretarios SirvientesDirector de RectitudCoronel de CensuraGran GeneralOtro título para el Ta-hung-IuGran HeraldoOtro título para el Ta-ssü-nungOtro título del Yü-shih-ta-fuGran Ministro de CaballeríaGran Ministro de AgriculturaOtro título del Ch'eng-hsial1gMinistro de CeremoniasGran GuardianAcademia ImperialPrefecto de los Médicos ImperialesGran SirvientePrefecto de los Grandes EmpleadosGobernador provincialGran ComandanteRelativo al Yü-shih-ta-fuOtro título del Te-kunq-luJunta de la CorteComandante de JusticiaGeneral de la Izquierda

Tsunq-CbénqWeí-t'íngWangWang-kuoWeí-chíangchünWei-weiWén.jwjehYeh-chéyü -shíh-ehung-chéngYü-shíh-chung-chíh-faYü-shíh-ta-fu

Director de la familia ImperialLa Corte ExternaReyneinoGeneral de ProtecciónComandante de GuardiasHombre de LetrasInternuncioAsistente del Palacio del Secretario ImperialRepresentante de la ley dentro del PalacioSecretario Imperial

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