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Revista de
~dnninistracin
Pblica
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e Revista de Administracin PblicaInstituto Nacional de
Administracin PblicaKm. 14.5 Carretera Mxico-TolueaDelegacin
CuaJlmalpa05110 Mxico, D.F.Tels. 57Cl-46-53
57().(J5.32Impreso y hecho en Mxico I Prlnted and made In
Mexlco
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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA
MIEMBROS FUNDADORES:
Antonio Carrillo Flores
Gilberto Loyo
Rafael Mancera Ortiz
Ricardo Torres Gayt~n
Ral Salinas Lozano
Enrique Caamano
Daniel Escalante
Ral Ortiz Mena
Rafael Urrutia Milln
Jos Attolini
Alfredo Navarrete
Francisco Apodaca
Mario Cordera Pastor
Gabino Fraga
Jorge Gaxiola
Jos Iturriaga
Antonio Martfnez Bez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfonso Noriega, hijo
Manuel Palavicini
Jess Rodrfguez y Rodrfguez
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Gustavo R. Velasco
Alvaro Rodrfguez Reyes
CONSEJO DE HONOR
Gabino Fraga T, Gustavo Martrnez cabaas, Andrs CasoLuis Garcfa
Crdenas
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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA
CONSEJO DIRECTIVO
Ignacio Pichardo Pagaza
Presidente
Jos Chanes NietoJacinto Faya Viesca
Vicepresidentes
Manuel CarnachoAlejandro Carrillo CastroJulieta Guevara
BautistaLuisa Maria LealAlfredo del MazoFrancisco Rojas GutirrezJos
Francisco Ruiz Massieu
Consejeros
Xavier Ponce de Len
Tesorero
Victor E. Bravo Ahuja Ruiz
Secretario Ejecutivo
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Coordinacin de Investigacin
Cipriano Flores Cruz
Centro de Estudios de Administracin Municipal
Gustavo Martlnez Cabaas
Programa de Investigacin-Accin para laAdministracin Pblica
Glldardo Hctor Campero Crdenas
Coordinacin de Docencia
Jos Monsanto Dard6n
Coordinacin de Promocin Estatal
Roberto G6mez Collado
Coordinacin de Relaciones Internacionales
Marra Victoria Flores
Coordinacin de Documentacin
Miguel Angel Chvez
Coordinacin de Administracin
Jos Romero Angeles
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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
Director
Gildardo Hctor Campero Crdenas
Colaboradores: Jos Chanes NietoCipriano Flores CruzCentro de
Documentacin y Biblioteca
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CONTENIDO
EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACION DEMOCRATICA
PRESENTACION
TRIBUNA
El Sistema Nacionai de Planeacin DemocrticaRogelio
Montemayor
La va de la planificacin mexicanaJorge Ruiz Dueas
La participacin popular en la planeacin democrtica del
desarrolloestatal en MxicoRoberto Gmez Collado
Un ejercicio de planeacin a nivel municipalEdmundo Garcia
Fajardo
La prognosis administrativa y los escenarios del futuroJos Galvn
Escobedo
DOCUMENTOS
Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988
PresentacinMiguel de la Madrid Hurtado
Plan Nacional de Desarrollo 19831988
IntroduccinSecretaria de Programacin y Presupuesto
Plan Global de Desarrollo 1980-1982Secretaria de Programacin y
Presupuesto
Pgina
15
19
21
35
65
77
95
115
117
123
134
-
Pgina
Ley Estatal de Planeacin del Estado de TabascoPoder Legislativo
del Estado de Tabasco 153
Plan Estatal de Desarrollo 1983-1988 del Estado de TabascoPoder
Ejecutivo del Estado de Tabasco 163
Convenio Unico de Desarrollo Municipal que celebran el Ejecutivo
delEstado de Tabasco y el H. Ayuntamiento del Municipio de...Comit
de Planeacin para el desarrollo del Estado de Tabasco 179
La planeacin municipal en el Estado de ChiapasPoder Ejecutivo
del Estado de Chiapas 193
La planificacin provincialMinisterio de Planificacin y Poltica
Econmica de la Repblica dePanam 213
Los actores en la planificacinAldo E. Solerl, Edgardo Boeninger,
Rolando Franco y Eduardo Palma 231
El marco para el anlisis de la planificacin en la reginInstituto
Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social 247
La planificacin en el decenio de 1980. Una propuesta de
accinInstituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social
283
Ley Relativa a la Reforma de la Planificacin FrancesaSenado de
Francia 311
ANTECEDENTES 317
La planificacin Nacional en Amrica LatinaLewis L. Lorwin 319
Las reformas y mejoras a la Administracin Pblica contenidas en
losplanes del gobierno mexicanoCipriano Flores Cruz 329
-
Pgina
Crnica de disposicionesJos Chanes Nieto, Gildardo Hctor Campero
Crdenas, Cipriano FloresCruz 375
LEGISLACION 525
Reformas y adiciones a 105 artculos 25 y 26 constitucionales
527
Ley de Planeacin 528
Decreto de Reformas y Adiciones a la Ley Orgnica de la
AdministracinPblica Federal. Artculo 32. 543
Decreto por el que se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
19831988 543
-
FE DE ERRATAS
Pgina Dice Debe decir
6 Coordinacin de DifusinJorge Luis Honorat Vzquez
23 Capacitacin de las demandas captacin de las demandas
26 Fortalecer la receptoria Fortalecer la rectora
75 Primera al Acciones [urtdtcas:Primera.
64 en la ejecucin de informacin en la ejecucin de los mismos,
los queahora son utilizados como fuente de in-formacin para algn
asunto especifico.
87 podrn convertir podrn convenir
90 Triangulares Trtanuales
128 rganos rdenes
133 reorganizacin econmica reordenacin econmica
138 nos impida no impida
192 Presidente Municipal de Jonuta Presidente Municipal de
196 El Programa Municipal Adems, El Programa Municipal
196 obras '1 servicios programas obras '1 servicios
programadas
197 para accin para cada accin
211 10. Labor 10. laboral
213 Sugen Surgen
221 progresos '1 actividades programas '1 actividades
247 de todo sistema de todo el sistema
247 seleccin nacional seleccin racional
250 (RNC) (RCNI
257 GONTES GONPES
258 (JUNAPLAl es "Plan Integral de Ttens- (JONUTLA) es la
encargada de disearformacin '1 Desarrollo" el "Plan Integral de
Transformacin y
Desarrollo"
-
275 en como general
319 Vol. IV, No. 3, pp. 87-92
320 lineas de desarrollo adaptadas
322 desastrosas conferencias
326 la ley de marco
327 Sexo o nacional
348 pp. 290-195
421 Diario Oficial de 29 de octubre de 1963
en general como
Vol IV No. 3, 1946, oc. 8792
lneas de desarrollo adoptadas
desastrosas consecuencias
la ley de marzo
sexo o nacionalidad
pp. 290295
Diario de los Debates, numeres 5 y 15,del 19 de septiembre y del
29 de oc-tubre de 1963.
528
535
541
543
545
EXPOSlcrON DE MOTIVOS DE LA LEYDE PLANEACION
ondades del plan
y los estados se planeen de maneraconjunta
los articulas (o., 31, 32 Y 32 bis
ha tenido a bien
lEY DE PLANEACIONEXPOSICION DE MOTIVOS DE LA LEYDE
PLANEACION
prioridades del plan
y para Que las acciones a realizarsepor la Federacin y los
estados se pla-neen de manera conjunta.
los artculos 90., 31, 32 Y 32 bis
he tenido a bien
-
La Revista de Administracin Pblica 55-56 seterminde imprimir
durante el mes de diciembre de 1983 enlos talleres de Compserrentos
Editoriales. S.A, J. To-tibie Medina nmero 110 en la Ciudad de
Mxico. Eltiraje fue de 3 000 ejemplares.
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PRESENTACION
La Revista de Administracin Pblica (RAP) es un rgano informativo
editado por elInstituto desde hace ms de veinticinco aos. Nace en
1956 para complementar la laborde divulgacin del Gobierno Mexicano
y del propio INAP acerca de los temas relacionadoscon las ciencias
administrativas y en lo particular las del quehacer pblico, as
comopara dar a conocer los esfuerzos de nuestro pas por implantar
nuevos sistemas de ad-ministracin.
A travs de diversas pocas, la revista se ha constituido en un
foro para la discusinlibre y abierta de todos los temas y
cuestiones relacionados con la administracin p-blica. En sus
espacios se da cabida a las principales corrientes y escuelas del
pensa-miento administrativo, se difunden las experiencias de otros
pases, de preferencia lasde Latinoamrica, y los trabajos de
investigacin que contribuyan a los propsitos delINAP y a las
necesidades sentidas en la administracin gubernamental y entre los
ser-vidores pblicos.
A travs de la RAP el Instituto ha fijado su posicin con respecto
al papel de la admi-nistracin pblica en nuestro pas. Dos decenios
atrs sta ya se vinculaba estrecha-mente con el desarrollo econmico,
lo que le daba adems, contenido social y sentidopolitico. La
posicin del Instituto ha estado siempre inspirada en la idea de que
losprogramas que afectan a la colectividad deben realizarse dentro
de un marco de accineficaz y tratando de superar aquellos obstculos
administrativos que obstruyen el des-arrollo. El INAP ha externado
su conviccin de que un plan o programa de desarrollo alque no se le
provea de mecanismos giles y mtodos de operacin eficaces, pierde
enla prctica toda efectividad. En consecuencia se ha reiterado,
desde entonces, la afir-macin de que la racionalizacin
administrativa del Estado, en todas sus manltestaclo-nes,
constituye un imperativo nacional.
El presente Consejo Directivo del Instituto reafirma el propsito
de la RAP y recoge,por su pertinencia en la circunstancia actual,
esas orientaciones, sumndolas a la lneaque guiar una nueva poca de
este rgano informativo.
La Revista de Administracin Pblica, al igual que todas las
tareas del Instituto, es-tar inscrita en el marco de la filosofla
que acepta a la administracin pblica como ac-tividad al servicio de
los objetivos de la poltica.
Inserto en el amplio proceso innovador que desat el relevo
democrtico del PoderEjecutivo Federal, ellNAP por medio de la
revista divulgar ampliamente las reformasconstitucionales y
reglamentarias de los principios normativos de la rectora estatal
deldesarrollo econmico y social planificado, ast como las relativas
al proceso de renova- 15
-
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
cin moral de la sociedad, promovidas por el Presidente de la
Repblica. De igual mane-ra la RAP dar especial cabida al esfuerzo
de modernizacin de la administracin pbli-ca emprendido con el fin
de perfeccionar la capacidad del Estado y del Gobierno paraque estn
en aptitud de cumplir con la ms alta eficacia y eficiencia la
amplia gama deresponsabilidades que la Ley fundamental y las
disposiciones secundarias les asignany en particular la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal.
Acorde con su esquema de accin, resultado de la consulta
efectuada para el cambiode Consejo Directivo, ellNAP divulgar a
travs de la revista la tesis de la descentrali-zacin de la vida
nacional, el impulso en la vertiente regional de la planeacin
demo-crtica, la funcin del sistema de control y la fiscalizacin y
evaluacin gubernamental. LaRAP tambin se ocupar de la empresa
pblica en cuanto constituye uno de los instru-mentos bsicos del
Estado como rector del desarrollo para el logro de los objetivos
na-cionales. En la revista se confrontarn las ideas de la academia
y la administracin y secoadyuvar a consolidar al Instituto como
tribuna de discusin.
El estudio de la administracin pblica como parte de la filosofa
del Estado Mexica-no implica una actitud respetuosa hacia la
historia de las ideas, por consiguiente la re-vista se propone
rescatar el conocimiento administrativo de los acervos
documentalesde otros tiempos, para descubrir cuntas ensei'lanzas de
nuestro pasado no deben ol-vidarse.
En su nueva poca la RAP buscar atender las necesidades de una
audiencia de lec-tores que incluya tanto a los especialistas y
estudiosos, como a los servidores pblicosy a todos aquellos que
necesitan relacionarse con la administracin gubernamental.
La revista se estructura en cuatro secciones que responden a su
misin y a la lineaeditorial trazada. El espacio de Tribuna est
asignado al foro de discusin libre y abier-to al confrontamiento de
las ideas. La seccin de Documentos recoge aquellos materia-les
oficiales del Gobierno Mexicano y de otros pases, as como los
producidos por or-ganismos y en reuniones nacionales e
internacionales que se relacionan con el temacentral de cada nmero
de la RAP y le sirven de apoyo. En el apartado de Antecedentesse
hace memoria del acontecer histrico de la administracin pblica
mexicana, acu-diendo a las fuentes de la materia en cuestin a travs
del ensayo y la crnica. Las dis-posiciones vigentes que rigen la
actividad administrativa de que se ocupa la revista sepodrn
consultar en el capitulo de Legislacin.
Este nmero doble referido al Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica estarseguido por otros que analizarn los diversos
sistemas administrativos asignados a lasdependencias globalizadoras
del Ejecutivo. Enseguida la RAP dedicar sus pginas a laempresa del
Estado, y posteriormente, a los sectores de la administracin pblica
fede-
16 ral centralizada.
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La planeacin democrtica es el mtodo de gobierno y el instrumento
de trabajo queha establecido el titular del Ejecutivo Federal para
ordenar el desarrollo nacional y ha-cer ms eficiente la
participacin popular en esta tarea. El eje central de la
planeacindemocrtica es el Plan Nacional de Desarrollo al que se
sujetarn obligatoriamente losprogramas de la administracin pblica
federal, cuyas dependencias y entidades for-man parte del sistema
de planeacin democrtica del desarrollo nacional que el
Estadoorganizar conforme a lo dispuesto por la Constitucin Poltica,
al incorporar en su tex-to las iniciativas presentadas por el
Presidente de la Repblica al inicio de su mandatoy aprobadas por el
Poder Legislativo.
La trascendencia que esos principios elevados a rango
constitucional tienen para lademocracia del pas, entendida sta como
un estilo de vida al que aspiran los mexica-nos, llev al actual
Consejo Directivo del Instituto a iniciar la nueva poca de la
Revistade Administracin Pblica con esta edicin correspondiente a
los nmeros 55 y 56 Yde-dicada a tan importante tema.
La planeacin democrtica, ha sealado el Jefe del Ejecutivo, es el
instrumento quetiene la nacin mexicana para, reconoclendo sus
problemas, fijar sus objetivos, sus es-trategias, sus programas de
trabajo y sus acciones. Si bien la planeacin requiere de unsustento
y un instrumental tcnico, es un proceso eminentemente polftico
porque partede valores, trata de conciliar intereses y de formar
consenso en toda la sociedad, que alser transformada cambia las
relaciones de poder.
La planeacin democrtica implica tambin -siguiendo el pensamiento
del Presi-dente de la Repblica- que sigamos esforzndonos por tener
una administracin p-blica eficiente que sea capaz de ejecutar los
planes diseados y convenidos, ya que denada vale un plan, poltica y
tcnicamente bien hecho, si no se cuenta con una adminis-tracin
preparada para hacerlo efectivo. De aqu que se proseguir el gran
esfuerzo demodernizacin de la administracin pblica y de la
planeacin democrtica a fin de con-solidar y avanzar en la
organizacin para el progreso social.
En consecuencia la planeacin democrtica y la modernizacin
administrativa, en cuan-to procesos de cambio planificado, habrn de
institucionalizarse en nuestro medio slocuando se arraiguen como
prcticas socialmente aceptadas y manifiestas en las acti-tudes y el
comportamiento cotidiano del servidor pblico y de la ciudadana,
como ex-presin de su cultura y de sus valores
poltico-administrativos.
En suma, parafraseando a Bettelheim, sostenemos que la
planificacin cuando esefectiva es un proceso social que no se
detiene en la elaboracin de planes econmi-cos, pues abarca el
conjunto de las actividades que conducen a la realizacin de
esosplanes y por lo tanto dichas actividades interesan a toda la
sociedad. 17
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18
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
La administraci6n pblica como actividad al servicio de los
objetivos de la poUtica,manifiesta en la conducta de quienes
formulan, aplican y evalan los planes e introdu-cen mejoras en su
gesti6n, constituye el substrato de la misi6n del INAP.
A la planeaci6n democrtica, proceso consubstancial de la
naturaleza humana quecobra mayor validez en circunstancias de
crisis e incertidumbre -en cuanto herramientade previsi6n y
prospectiva para construir los escenarios del futuro que deseamos
paraMxico, mediante el cambio planificado en IIbertad- dedica el
Instituto Nacional deAdministraci6n Pblica esta primera edici6n de
la nueva poca de su revista y la pone adisposici6n de sus
distinguidos miembros y del pblico en general con el nimo de quesea
de su aceptacl6n, y asi alentar su valioso concurso en la
publicaci6n de los pr6xlmosnmeros de la RAP.
-
TRIBUNA
EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACION DEMOCRATlCA
Rogelio Montemayor
La administracin que encabeza el presidente Miguel de la Madrid
ha emprendido diversas ac-ciones para hacer frente a los problemas
ms graves que aquejan a la sociedad mexicana.
Entre los esfuerzos realizados destacan los relativos a la
constitucin del sistema nacional deplaneacin democrtica, que
permite ordenar las actividades del sector pblico, coordinar a los
res-ponsables de la toma de decisiones y concertar acciones con los
sectores social y privado, para ellogro de los objetivos y metas
nacionales.
El presente artculo resea brevemente los avances obtenidos en la
construccin y consolidacindel sistema de planeacin que se ha
implantado desde el inicio del actual gobierno, a fin de ordenary
aprovechar al mximo los recursos nacionales.
1. EL CONCEPTO DE PLANEACION DEMOCRATICA COMO INSTRUMENTO DE
TRABAJOY COMPROMISO DEL PRESENTE REGIMEN
En estos momentos de serias limitaciones, la planeacin es
imprescindible para atender las prio-ridades nacionales con los
recursos disponibles y asegurar que los esfuerzos para enfrentar la
crisisabarquen los trabajos encaminados a modificar
estructuralmente la economa. La planeacin efec-tiva y realista
deber reconocer las restricciones de tiempo y recursos para
realizar estos propsitos.
Ms que un conjunto de preocedimientos tcnicos, la planeacin es
una prctica poi tica; unproceso de transformacin de la sociedad que
lleva a la conjuncin de los distintos intereses naciona-les; por s
sola no resuelve los problemas ni asegura certidumbre frente al
futuro, pero s permitedisponer de mejores instrumentos, en los
mbitos de accin global, sectorial, institucional, estatal
yregional.
Cumplir con la responsabilidad de conducir el proceso de
desarrollo mediante la planeacin de-mocrtica conlleva el compromiso
de hacer de ella un sistema permanente de trabajo y, al
mismotiempo, mediante la creacin de mecanismos de participacin,
abrir nuevos espacios a los grupossociales para que intervengan en
los asuntos pblicos.
Este propsito se ha incorporado como elemento esencial del
proceso de planeacin a fin de quelos grupos sociales organizados y
la poblacin en general participen en las actividades de la
planea-cin en todos los niveles del sistema.
El primer paso de este proceso fueron los foros de consulta
popular, organizados para formularel Plan Nacional y los programas
de mediano plazo, tanto a nivel nacional como en cada uno de
losEstados de la Repblica. Mediante ellos se recibieron las
aportaciones, propuestas y demandas de lapoblacin que permitieron
la formulacin del propio Plan.
2. EL ESQUEMA DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACION DEMOCRATICA
El Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (SNPD) es un
conjunto de relaciones que vincu-lan a las dependencias y entidades
de la administracin pblica federal, estatal y municipal ya los
21
-
REVISTA DE AoMINISTRACl0N1'UlILlCA
organismos e integrantes de los sectores social y privado. Con
su constitucin se identifican respon-sabilidades en la toma de
decisiones y se formalizan los procedimientos para laelaboracin del
plan,los programas y proyectos, consolidndose los mecanismos de
coordinacin con los gobiernos esta-tales y municipales y
fortalecindose las relaciones internas en la administracin pblica
federal,mismas que se adecuan a los requerimientos de informacin,
capacitacin e investigacin para laplaneacin.
En el sistema se distingue una estructura bsica en la cual se
desarrolla el proceso de planeacin,integrado fundamentalmente por
las unidades de planeacibn de la administracin pblica federal ycon
el apoyo de una infraestructura de informacin e investigacin.
A. Estructura Bsica
La estructura del sistema la conforma una red de vlnculos entre
dependencias y entidades de losgobiernos federal, estatal y
municipal, e instituciones y organismos de los sectores social y
privadoque participan en actividades de planeaci6n, coordinardas a
travs de:
- Los responsables de las dependencias de la administracin
pblica federal;- los responsables de las actividades de
planeaci6nde cada dependencia o entidad paraestatal;- los gabinetes
especializados como rganos asesores del sistema;- las comisiOl'les
intersectoriales que se estlIbIezcan para coordinar actividades de
planeacin;- Los responsables de las actividades de planeacilI
estatal o municipal mediante convenios de
coordinacin, y- los mecanismos de participacin social.
La estructura del sistema parte de una divisi6n funcional, en
donde las actividades de planeacibnde la administracibn pblica
federal se ordenan en tres niveles: global, sectorial e
institucional; ytiene su fundamento jurdico en la ley de Planeacibn
y la ley Orgnica de la Administracin P-blica Federal, donde se
precisan las reas de responsabilidad V coordinaci6n de las
dependencias yentidades para llevar a efecto la planeacibn nacional
del desarrollo.
t. Nivel ulabal
1:R este nivel, estn ubicadas las acciones que se refieren a los
aspectos ms generales de la eco-nom fa y la sociedad,incluyendo los
regionales y aquellos que no pueden quedar circunscritos almbito
de-un solo sector o entidad.
La planeacin en el mbito regional consiste bsicamente en las
actividades de coordinacin delos responsables de ejecutar programas
sectoriales e institucionales que inciden sobre aspectos
re-gionales, en virtud de que los programas regionales incluyen ya
actividades y responsabilidades pro-pias para su realizacin.
De acuerdo con la Ley de Planeacin y la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal,la Secretara de Programacin y
Presupuesto (SPP) acta como dependencia de integracin y
22 coordinacin de las actividades de planeacin.
-
TRIBUNA
A su vez, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico desempea
actividades de carcter globalrelacionadas con los aspectos
financieros, fiscales y crediticios, a fin de hacerlas compatibles
conla planeacin nacional del desarrollo
2. Nivel Sectorial
El nivel sectorial corresponde a la divisin efectuada por la
administracin pblica para atenderaspectos especficos de la economa
y la sociedad. La responsabilidad de la planeacin recae en
eltitular de la dependencia respectiva, quien para cumplirla se
apoya en su unidad de planeacin.Esta tiene como atribuciones
integrar programas, presupuestos y otros instrumentos de poltica
decorto y mediano plazos, tomando en cuenta la propuesta de los
grupos sociales interesados y de losgobiernos de los Estadosy la
relacin que pueda tener el programa con otros programas
sectoriales,regionales o especia les,
3. Nivel Institucional
El nivel institucional est conformado por las entidades
paraestatales de la administracin pbli-ca: organismos
descentralizados, empresas de participacin estatal y fondos y
fideicomisos, las quese ubican en el sector administrativo que
corresponde a las actividades productivas o de serviciosque llevan
a cabo.
Para que este nivel quede articulado con la planeacin global es
necesario contar con una claradefinicin de las prioridades
nacionales y sectoriales, con una adecuada coordinacin de los
flujosde insumos, demandas y recursos humanos y con la
autodisciplina en la operacin de las entidades.
La Ley de Planeacin indica que las entidades de la administracin
pblica federal (APF) elabo-rarn programas institucionales de
mediano plazo cuando lo determine expresamente el Presidentede la
Repblica.
La participacin de la administracin pblica estatal y municipal
en las tareas de planeacin, serealiza en los trminos de los
conventos nicos de desarrollo. Estas actividades quedarn
articuladasa travs de los sistemas nacional y estatales de
planeacin.
La participacin social posee mecanismos acordes con las
caractersticas y necesidades de la eta-pa del proceso de planeaci6n
de que se trate. As, para la formulacin de planes y programas,
losforos de consulta popular sern los medios de capacitacin de las
demandas y requerimientos de laciudadana. Para la ejecucin de lo
planeado se constituirn comits de concertacin, en los que
sedefinirn las acciones a realizar entre el sector pblico y los
grupos sociales, mediante convenios,.contratos o acuerdos y
finalmente, para la evaluacin, en los propios foros de consulta
popular seanalizarn los resultados de la ejecucin de los planes y
programas elaborados.
B. Proceso de Planeacin
El proceso de planeacin se define como el conjunto de
actividades que en el corto y medianoplazo permitan instrumentar,
controlar y evaluar el Plan Nacional de Desarrollo y los diversos
pro- 23
-
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
duetos derivados del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
Con esto se pretende que el me-diano plazo quede vinculado con el
de corto para que se puedan corregir con oportunidad las
des-viaciones en la ejecucin de lo planeado, y revisar las
previsiones de mediano plazo, en el caso decambiar las condiciones
bajo las cuales fueron originalmente elaboradas. Para ello se han
precisadolas tcnicas y metodologas a utilizar; se han establecido
procedimientos bsicos en cada una de lasetapas del proceso; se han
fijado las instancias de control y evaluacin y se han determinado
losmecanismos de toma de decisiones y las formas de participacin de
los sectores social y privado.
Las etapas consisten en:
1. Formulaci6n
Que es el conjunto de actividades para la elaboracin del Plan
Nacional d Desarrollo y los pro-gramas de mediano plazo,
consistentes en: la preparacin de diagnsticos econmicos y
sociales;definicin de objetivos y prioridades; sealamiento de
estrategias y poi ticas de carcter global, sec-torial o regional;
especificacin de las reas o aspectos de los planes o programas que
sern objetode coordinacin entre los responsables de su elaboracin;
y la compatibilidad de integracin delos programas de mediano plazo
con el Plan Nacional. En el caso de los programas, incluye la
defi-nicin de metas.
2. Instrumentacin
En esta etapa lasactividades realizadas traducirn los
planteamientos del Plan y los progrramas demediano plazo, en
acciones concretas a travs de la elaboracin de los programas
operativos anua-les, globales, sectoriales, institucionales,
regionales y especiales, que sern llevados a cabo a travsde cuatro
vertientes: obligatoria, coordinada, concertada e inducida.
La vertiente obligatoria alude a las acciones a desarrollar por
la administracin pblica federal, atravs de sus distintos organismos
e instituciones, para alcanzar los objetivos planteados en el Plany
los programas del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
La vertiente de coordinacin establece los acuerdos y compromisos
entre las tres instancias degobierno: federal, estatal y municipal,
con el propsito de hacer compatibles las tareas comunes de-rivadas
de la vinculacin entre los respectivos planes y programas.
La vertiente de concertacin define los convenios o acuerdos
entre el sector pblico y los secto-res social y privado
involucrados en la planeacin, para que sus acciones se orienten al
logro de losobjetivos fijados en el propio proceso de
planeacin.
La vertiente de induccin ordena el manejo de todos aquellos
instrumentos y acciones econmi-cas, sociales y polticas, con que
cuenta el gobierno, que le permitan incidir sobre el
comporta-miento de los sectores social y privado, a fin de
articular los esfuerzos nacionales en la consecucin
24 de lo planeado.
-
TRIBUNA
3. Control
En el conjunto de actividades a travs de las cuales se
identifica el grado de cumplimiento de losplanes y programas a fin
de localizar posibles desviaciones y verificar si el proceso
funciona deacuerdo con las normas, tcnicas y tiempos
establecidos.
4. Evaluacin
Es una etapa del proceso de planeacin que consiste en la
valoracin cualitativa y cuantitativade los resultados de la
planeacin (plan, programas y proyectos) en un lapso determinado. La
eva-luacin abarca tambin el funcionamiento del sistema en su
conjunto, a fin de precisar metodolo-gas y mejorar procedimientos y
responsabilidades.
C. Infraestructura de Apoyo
Para apoyar las tareas a desarrollar durante el proceso de
planeacin, resulta necesario disponerde una infraestructura de
servicios que est orientada a: asegurar la continuidad del proceso
deplaneacin y su aplicacin en la generacin de planes y programas; y
a mantener actualizadoal SNPD y responder a sus requerimientos de
manera oportuna y suficiente, durante su proceso
deconsolidacin.
Las funciones principales que cumple la infraestructura son:
proporcionar insumos de informa-cin que auxilien el anlisis de la
situacin econmica y social del pas; facilitar las tareas del
pro-ceso de planeacin en sus diferentes etapas, apoyando acciones y
decisiones mediante investigacio-nes y asesoras especficas;
actualizar y enriquecer los mtodos y tcnicas aplicadas en la
genera-cin de planes y programas; y promover la capacitacin de
recursos para satisfacer las necesidadesen los diferentes niveles
del sistema.
La infraestructura es bsica para mantener la congruencia entre
los recursos y procedimientosutilizados para el logro de los
objetivos de la planeacin nacional, ya la vez para fortalecer al
siste-ma en su dinmica interna de funcionamiento.
La infraestructura est compuesta bsicamente por tres reas:
capacitacin de recursos huma-nos, investigacin aplicada e
Informacin.
1. Capacitacin de Recursos Humanos
Es el conjunto de actividades que definen una poi tica integral
de recursos humanos para la ad-ministraci6n pblica, orientada a la
formaci6n y actualizaci6n de personal id6neo y suficiente
paradesarrollar actividades de planeaci6n en cualquiera de sus
aspectos.
2. Investigacin Aplicada
Abarca el conjunto de actividades que permite fortalecer la
estructura conceptual y tcnica delsistema a travs de una permanente
retroalimentacin entre la generacin de nuevos procedimien-tos y los
habitualmente utilizados. 25
-
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
3. Informacin
Contiene el conjunto de datos ordenados, cuantificables o no,
que sirven para dar sustento a latoma de decisiones, tanto en el
plano operativo como administrativo del proceso de planeacin.Desde
el punto de vista de su uso se clasifica en: estadstica,
cartogrfica, cuentas nacionales ybancos de informacin e
inventarios.
3. LAS MEDIDAS INICIALES PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA
NACIONALDE PLANEACION DEMOCRATlCA
Al aprovechar las experiencias de cincuenta aos de planeacin en
Mxico, la presente adminis-tracin ha realizado diversas acciones
para instituir el Sistema Nacional de Planeacin Democrticacomo
efectivo instrumento ordenador de la estrategia de desarrollo
diseada para el periodo 1983-1988.
El esquema de planeacin propuesto en el Sistema Nacional se
nutre de la consulta popular efec-tuada durante la campaa poltica y
recoge los principales pronunciamientos sobre la necesidadde la
planeacin como instrumento de trabajo.
Con estos antecedentes, en el programa de gobierno del 10. de
diciembre de 1982, el presidenteMiguel de la Madrid expuso los
planteamientos bsicos que orientarn a la planeacin durante
sugestin, y anunci las medidas iniciales para consolidar el
sistema.
Con la planeacin democrtica, la actual administracin
pretende:
- Fortalecer la receptora del Estado en la conduccin del
desarrollo.- Incorporar la participacin social en las tareas de
planeacin.- Incrementar la capacidad de respuesta de los tres
rdenes de gobierno: federal, estatal y muni-
cipal.- Trascender de lo planeado a lo realmente ejecutado.
Hasta el momento, la consolidacin del Sistema Nacional de
Planeacin Democrtica, ha obteni-do los siguentes avances:
10. Se ha precisado un marco normativo que establece las bases
para institutir un sistema deplaneacin y define las actividades y
responsabilidades de sus participantes. Para ello se reform
laConstitucin Poltica y se promulg una nueva Ley de Planeacin, de
acuerdo con la necesidad deque el Estado organice el sistema para
imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad alcrecimiento de
la econom a para la independencia y democratizacin poltica, social
y culturalde la nacin.
Las reformas constitucionales, aprobadas por la actual
legislatura, hacen expl cita la funcinrectora del Estado en el
desarrollo y dotan al poder pblico de un Sistema Nacional de
Planeacin
26 Democrtica que d coherencia a la actividad econmica del pa s;
abren cauce a la participacin de-
-
TRIBUNA
mocrtica de la sociedad en este campo y amplan las facultades
del Congreso de la Unin en losaspectos vinculados al desarrollo
nacional.
En el texto del artculo 25 se atribuye al Estado la facultad de
regir el desarrollo nacional, sesientan las bases para el proceso
de desarrollo de la economa mixta, se regula la intervencin
delEstado en ella y se delimitan y protegen las actividades
econmicas de los sectores social y privado.
El texto del artculo 26 seala al Estado la responsabilidad de
organizar un sistema de planea-cin democrtica, sujeta los objetivos
de la planeacin a los fines del proyecto nacional contenidoen la
Constitucin, incorpora la participacin de los diferentes sectores
sociales en el proceso, in-dican que habr un Plan Nacional de
Desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programasde la
administracin pblica federal y remite a la Ley la precisin de los
procedimientos, criterios,responsabilidades y mecanismos de
coordinacin del proceso nacional de planeacin.
En lo general, las reformas ordenan las atribuciones del Estado
en materia de planeacin, con-duccin y orientacin de la economa
nacional, as como de las de regulacin y fomento del desa-rrollo
mediante la utilizacin de instrumentos de poi tica econmica y
social.
La Ley de Planeacin establece las normas y principios bsicos
conforme a los cuales se llevar acabo la planeacin del desarrollo:
define las bases para la integracin y funcionamiento del
SistemaNacional de Planeacin Democrtica, y precisa la coordinacin
entre la federacin y los Estados, yla concertacin e induccin de
acciones con los grupos sociales. Adems, seala los fines y
procedi-mientos del proceso de participacin y consulta para la
elaboracin, actualizacin y ejecucin delplan y los programas que se
generen en el sistema.
20. Se ha incorporado la participacin social como el elemento
esencial del proceso de planea-cin. Mediante la creacin de
mecanismos de participacin, los grupos sociales organizados y la
po-blacin en general se han incorporado a las actividades de
planeacin. En febrero de este ao, seinstituyeron los foros de
consulta popular para la formulacin del Plan Nacional y los
programasde mediano plazo.
La participacin social en la formulacin del plan y sus programas
es el antecedente de la parti-cipacin en su ejecucin, en virtud de
que permite identificar las acciones que habrn de concertar-se
entre el sector pblico y las representaciones de los grupos
sociales o los particulares interesados.En este sentido el Plan
Nacional incluye lineamientos generales, mecanismos e instrumentos,
paraorientar su participacin hasta convertirse en una forma de
gobierno, tanto en el orden nacionalcomo en el de los Estados y
municipios.
30. Se ha dado mayor claridad y precisin al proceso de planeacin
en sus cuatro etapas (formu-lacin, instrumentacin, control y
evaluacin) para asegurar que lo planeado sea efectivamente
eje-cutado. A travs de diferentes vertientes de instrumentacin, el
plan se traduce y desagrega, en eltiempo y en el espacio, en
decisiones y acciones concretas susceptibles de ser controladas y
evalua-das. La planeacin, as concebida, deja de ser un ejercicio
meramente tcnico y se transforma enprincipio poltico de gobierno e
instrumento de desarrollo. A partir de la publicacin del Plan
Na-cional de Desarrollo, la administracin pblica federal ha
iniciado las actividades para su instru-mentacin y posterior
ejecucin con los Estados, a travs de los convenios nicos de
desarrollo ycon los grupos sociales, mediante el establecimiento de
comits de concertacin, cuya finalidad escelebrr contratos o
convenios para la ejecucin de actividades comunes. 27
-
REVISTA DE AOMINISTRACION PUBLICA
Una importante precisin en el proceso para vincular el plazo
corto con el mediano es la intro-duccin de mecanismos de control y
seguimiento. Estos permitirn corregir con oportunidad
lasdesviaciones en la ejecucin de lo planeado, y actualizar el
contenido de los planes y programas amediano plazo, al cambiar las
condiciones bajo las cuales fueron elaborados.
40. Se b: precisado la distincin entre la planeacin federal y la
estatal. La Ley de Planeacines fundamentalmente de cobertura
federal, pero su texto considera mecanismos de coordinacinentre la
planeacin que lleva a cabo la federacin y la de los Estados de la
Repblic. El esquemade planeacin adoptado sienta las bases para
desconcentrar recursos y descentralizar funciones y, almismo
tiempo, incrementar la capacidad poi tica y administrativa de los
gobiernos estatales y mu-nicipales, cuyas nuevas facultades
permitirn fortalecer su capacidad para llevar a cabo tareas
deplaneacin.
Con este espritu se prev el establecimiento de sistemas
estatales de planeacin que organicen laplaneacin en las entidades
federativas, incluyendo la planeacin municipal. Estos sistemas
tienenen la ejecucin del Plan amplias oportunidades para iniciar
sus actividades y avanzar en la necesariadescentralizacin de la
vida nacional.
50. Se han ordenado conceptual y temporalmente los documentos
fundamentales de la planea-ci6n. En cada orden de gobierno se
otorga la categora de plan a un solo documento de carctergeneral
que precisa objetivos, estrategias y prioridades, asigna recursos y
determina instrumentos,responsables y plazos de ejecucin. Al
integrarse el Plan Nacional de Desarrollo, antes que los pro-gramas
de mediano plazo y los planes de desarrollo estatal, se tienen
mejores elementos para asegu-rar la congruencia en todos los
niveles del sistema.
El cumplimiento de lo establecido en la Ley de Planeacin, se
integr y public el Plan Nacio-nal de Desarrollo en el plazo
sealado. El decreto aprobatorio de este documento indica cules
se-rn los programas de mediano plazo que debern ser elaborados por
las dependencias designadaspara tal efecto.
60. Se ha dispuesto la utilizaci6n de mejores instrumentos para
el anlisis y estudio de la situa-ci6n internacional, de sus
principales fenmenos y tendencias poi ticas y econmicas y sus
posiblesimpactos sobre el pa s para que, con eficiencia y
oportunidad, se apoye la toma de decisiones enestos aspectos.
En el anlisis que incluye el Plan sobre las perspectivas de la
economa internacional se destacasu importancia para el xito de la
estrategia de desarrollo nacional adoptada.
70. Con el sistema de planeaci6n se busca una vinculaci6n ms
directa entre lo planeado y elejercicio de polticas e instrumentos.
Los programas operativos anuales pretenden relacionar loestablecido
en los documentos de planeacin de mediano plazo con los montos
presupuestalesanuales asignados y ejercidos. Los programas
operativos anuales comenzarn a funcionar en 1984junto con el
presupuesto y los ingresos proyectados para ese ao.
80. Se han establecido las bases para una relaci6n ms estrecha
entre la administraci6n pblica yla estructura del sistema de
planeaci6n de forma que aqulla responda a los requerimientos
organi-zativos derivados del proceso de planeacin y no se convierta
en obstculo para el cumplimiento delos programas y para el
funcionamiento del sistema. La Ley de Planeacin define con claridad
la
28 ubicacin de los integrantes del sistema en tres niveles
bsicos: global, sectorial e institucional, as
-
TRIBUNA
como los mecanismos de coordinacin entre ellos para realizar las
actividades de planeacin queles competan segn su mbito de
accin.
90. Se ha mantenido el carcter flexible del sistema permitiendo
que, a la vez que el Plan perma-nece a lo largo de la administracin
como documento gua del desarrollo econmico y social, seaposible ir
incorporando modificaciones e incluso nuevas prioridades
sectoriales y regionales dentrode la estrategia general, a travs de
los programas anuales y de mediano plazo
100. Finalmente, existe una clara voluntad poltica para
fortalecer la planeacin del desarrollocomo instrumento de
transformacin social y vincular en forma directa lo planeado con lo
efecti-vamente realizado.
4. EL PAPEL DE LA SECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTO, COMO
DEPEN-DENCIA COORDINADORA DEL SNPD
En el marco del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y
desdeel inicio de la actual admi-nistracin, a la Secretara de
Programacin y Presupuesto se le asign la funcin de integracinglobal
en materia de planeacin. Conforme a lo establecido en la Ley de
Planeacin, tiene dentrode sus obligaciones la de integrar el Plan
Nacional de Desarrollo, producto fundamental del sistema,con los
documentos que para este propsito formulen las dems entidades de la
administracinpblica federal y los gobiernos de las entidades
federativas y con los planteamientos de los diferen-tes grupos que
conforman nuestra sociedad.
En lo que corresponde a la planeacin regional, la SPP
desarrollar las actividades que en la ma-teria se lleven a cabo
fortaleciendo la participacin que corresponda a los gobiernos
estatales ymunicipales. Adems elaborar los programas especiales que
determine el titular del Ejecutivo Fe-deral.
Tambin se le asigna la funcin de integrar el programa anual
global para la ejecucin del Plan ylos programas, a partir de los
que para el efecto elaboren las dependencias coordinadoras de
sectorcorrespondientes y los propios gobiernos de los Estados. Con
ello, se traducen en acciones concre-tas los propsitos del
Plan.
A fin de rectificar las desviaciones que se detecten y para
proponer correcciones, en su caso, alPlan y los programas de l
derivados, la Secretara colaborar en la verificacin de la relacin
queguardan los programas y presupuestos de las diversas entidades
gubernamentales, y participar enla evaluacin posterior del
resultado de su ejecucin en relacin con los objetivos y
prioridadescontenidos en el propio Plan y los programas a los que
hace referencia la Ley de Planeacin.
Para cumplir cabalmente con las funciones que se le asignan se
reestructur la Secretara reasig-nndose sus atribuciones con base en
el nuevo Reglamento Interior expedido por el titular del Eje-cutivo
Federal.
5. EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. DOCUMENTO CENTRAL DEL
SNPD
El Plan Nacional de Desarrollo (PND), presentado por el
Ejecutivo Federal a la nacin deacuerdo con lo estipulado en el
artculo 12 de la Ley de Planeacin, marca la primera etapa de
lostrabajos del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica. 29
-
REVISTA DE AOMINISTRACION PUBLICA
El Plan, como resultado inicial y principal de la aplicacin del
esquema de planeacin, ha eviden-ciado la factibilidad del sistema
para funcionar como mecanismo efectivo en el establecimiento
deprioridades y objetivos, proponer polticas e instrumentos y
orientar la asignacin de recursos y lasdecisiones de inversin.
Como proceso poi tico, la integracin del propio Plan respondi a
la demanda de incorporar laparticipacin de los grupos sociales en
la definicin de las prioridades nacionales. Esta se dio a tra-vs de
los foros de consulta popular, en los cuales seconfirm la decisin
de la ciudadan a de con-juntar sus esfuerzos con el gobierno, a fin
de contribuir a la superacin de la difcil situacin na-cional.
El establecimiento de dichos foros de consulta correspondi a las
diversas prioridades sealadaspor el Ejecutivo en el marco de la Ley
de Planeacin.
La participacin fue entusiasta: se presentaron y discutieron ms
de diez mil documentos y po-nencias, lo que permiti reconocer e
identificar los principales problemas, as como las posiblesformas
de abordarlos y darles solucin. As, el Plan incorpor las
principales propuestas de los par-ticipantes en la consulta
popular, mismas que permitieron fortalecer las decisiones del
gobierno pa-ra la atencin de las dificultades que vive el pas en
diversos rdenes de actividad.
Asimismo, las tareas para la elaboracin del Plan se mantuvieron
en estrecha correspondenciacon las tareas de planeacin que realizan
los Estados, logrndose enriquecer la dimensin regionalde los
aspectos econmicos y sociales y aportndose planteamientos claros
para precisar la poi ticaregional. As, la participacin de los
Estados en la formulacin del Plan, permiti incorporar linea-mientos
de orden local de las estrategias de desarrollo de las entidades
federativas y concretar laforma en que dichas estrategias se ubican
en la del desarrollo nacional.
El Plan se integr en la administracin pblica federal, bajo la
conduccin directa del Presidentede la Repblica y con la
participacin de todas las entidades de la administracin pblica
federal.La Secretara de Programacin y Presupuesto elabor documentos
indicativos para uniformar losprocedimientos de planeacin y para
integrar al proceso los planteamientos de los grupos sociales.Por
su parte, los coordinadores generales de cada foro de consulta
entregaron los principales seala-mientos de las comisiones de
trabajo de los foros respectivos.
La publicacin del PND no ha constituido el fin ltimo del
sistema, sino el punto de partida deuna serie de actividades de las
dependencias y entidades del gobierno federal, los gobiernos de
losEstados y los sectores social y privado, para hacer realidad el
gran propsito nacional de "mantenery reforzar la independencia de
la nacin para la construccin de una sociedad que bajo los
princi-pios de Estado de Derecho, garantice libertades individuales
y colectivas en un sistema integral dedemocracia y en condiciones
de justicia social" y los objetivos derivados de este propsito, que
sehan fijado para el periodo sexenaI19831988:
- Conservar y fortalecer las instituciones democrticas;- Vencer
la crisis;- Recuperar la capacidad de crecimiento;- Iniciar los
cambios cualitativos que requiere el pas en sus estructuras
econmicas, polticas y
30 sociales.
-
TRIBUNA
Para el cumplimiento de estos objetivos el Plan Nacional de
Desarrollo define una estrategia paraalcanzar el desarrollo
econmico y social integral, y no slo para subsistir. La estrategia
persiguedos objetivos fundamentales: la reordenacin econmica y el
cambio estructural. Estas dos lneasestrategicas se llevarn a cabo
simultneamente.
Mediante la reordenacin econmica se enfrenta la crisis actual,
buscando superar los desequili-brios financieros, defender el
empleo, proteger la produccin y estabilizar la economa.
El cambio estructural se dirige a atacar a fondo los
desequilibrios fundamentales que obstaculi-zan nuestro desarrollo:
desigualdad, ineficiencia, insuficiencia de ahorro y falta de
divisas y tratade recuperar, sobre bases distintas a las del
pasado, nuestra capacidad de desarrollo, proyectandoal pas hacia
una sociedad ms igualitaria, democrtica e independiente; objetivo
que conforma lafinalidad ltima de la nacin.
Para poner en marcha la estrategia econmica y social, el Plan
contempla una reorientacin pro-funda de la poi tica econmica
general, de la poi tica social y de las poi ticas sectoriales y
regional.
El Plan Nacional est formulado en trminos cualitativos y busca,
a travs de sus orientacionesestratgicas, definir el rumbo que se
desea imprimir al desarrollo. Esto ser posible porque el pro-pio
Plan, como marco orientador, les da solidez y perspectiva real.
Sern los proqrarnas sectoriales, institucionales, regionales y
especiales y los programas operativosanuales los que traducirn
estas orientaciones en acciones concretas.
6. EXPECTATIVAS EN LA CONSOLlDACION DEL SISTEMA NACIONAL DE
PLANEACIONDEMOCRATICA
El esquema de planeacin es variable, pero debemos enriquecerlo
para aumentar su eficiencia.Por eso es muy importante que, dentro
de este mismo esquema, la planeacin trascienda la meraelaboracin de
documentos y consiga normar de manera efectiva el proceso cotidiano
de toma dedecisiones y de asignacin de recursos que realiza la
administracin pblica y a la vez permitaorientar las actividades de
los sectores social y privado.
En poco tiempo se han fincado bases slidas y se han obtenido
importantes resultados para laconsolidacin del sistema pero an
falta mucho por hacer y habr de trabajarse arduamente endiversas
reas al mismo tiempo: en cuanto al proceso de planeacin, se buscar
mejorar las tareas,acciones y plazos de cada etapa e identificar
mecanismos operativos de participacin que permitanuna concentracin
eficaz entre el sector pblico y los sectores social y privado.
Ante las cambiantes condiciones del pas, el SNPD deber adaptarse
en forma continua y gil.Los procesos de planeacin son dinmicos y,
por lo mismo, su maduracin es un proceso que tomatiempo en
cristalizar.
En materia de legislacin se han dado importantes pasos para la
formulacin de una estructuranormativa, aunque se reconoce que no
basta la sola reglamentacin para poder hacer efectivo elproceso.
Del sustento normativo resultante de las reformas constitucionales
y de la Ley de Planea-cin se deriva la necesidad de realizar tareas
de adecuacin en otras leyes O normas que rigen lagestin de la
administracin pblica, con el propsito de precisar las atribuciones
y funciones delas dependencias y entidades dentro del sistema, en
especial aquellos que estn relacionados conla ejecucin de los
programas. 31
-
REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA
Atendiendo a este propsito, se reglamentar la Ley de Planeacin
expedida a principios de esteao, buscando ordenar las atribuciones
de los elementos del sistema, precisar las modalidades de
laconsulta popular en las diversas etapas del proceso y definir los
instrumentos concretos de coordi-nacin y concertacin de acciones
para el cumplimiento de los objetivos nacionales.
Por lo que toca a los aspectos administrativos del sistema, es
necesario fortalecer las unidades deplaneacin de las dependencias y
entidades de la administracin pblica, para que desarrollen
yprofundicen las tareas de planeacin desde sus respectivos mbitos
de competencia, as como lainvestigacin y las metodologas. Asimismo,
debe existir una estrecha vinculacin Vcomunicacinentre las
distintas unidades de planeacin, con objeto de uniformar mecanismos
y procedimientosen sus aspectos operativos.
Es necesario continuar con el desarrollo de las vertientes de
obligacin, coordinacin, concerta-cin e induccin, as como mejorar su
vinculacin en el logro de los objetivos de la poi tica de
de-sarrollo y en la consolidacin del sistema.
La definicin de tareas, procesos y plazos de elaboracin y
ejecucin son indispensables para elbuen funcionamiento del sistema.
Por ello, la evaluacin del proceso de planeacin en los
distintosniveles permitir identificar las insuficiencias, fallas y
obstculos, de carcter tcnico y administra-tivo, para que a partir
de su anlisis se propongan los ajustes necesarios y de esta manera
se forta-lezca y asegure la continuidad del proceso de planeacin y
se incremente la calidad de los docu-mentos que se generen.
El seguimiento continuo de las actividades del sistema aportar
nuevos elementos para mejorarla coordinacin entre las dependencias
y entidades del sector pblico, con lo cual se busca asegu-rar la
congruencia permanente entre el Plan Nacional y los programas de
mediano plazo. Si en elproceso de integracin del propio Plan
Nacional fue posible lograr una adecuada coordinacin en-tre las
diferentes dependencias, ahora, en las siguientes etapas de la
planeacin, esta coordinacindeber ser fortalecida, para traducir
eficientemente los planteamientos generales del Plan en losniveles
sectorial e institucional.
En el futuro, el xito de la planeacin depende primordialmente
del dinamismo y fuerza que leotorgue la sociedad. Se busca que la
consulta popular no termine con la mera enunciacin de pro-blemas y
posibles soluciones, sino que involucre a los grupos sociales
interesados en la ejecucin delo planeado. Para ello se promovern
los procedimientos institucionales ms adecuados a las
carac-tersticas de cada grupo social, a fin de asegurar que su
incorporacin en los programas sea lo msefectiva posible.
Dentro de la vertiente de coordinacin que contempla la Ley de
Planeacin, el Convenio Unicode Desarrollo (CUD), constituye un
importante avance para descentralizar las actividades del sis-tema.
En el mismo Convenio se seala el compromiso de los ejecutivos
estatales para crear y forta-lecer un sistema estatal de planeacin
democrtica y brinda oportunidades para fortalecer lacomunicacin de
los tres rdenes de gobierno.
En lo relativo a infraestructura bsica, el Sistema Nacional de
Planeacin Democrtica no preten-de constituir un sistema rgido que
no pueda responder a las cambiantes condiciones de la
realidadeconmica y social. La infraestructura que apoya las
actividades centrales de la planeacin conti-
32 nuar desarrollndose para que sea capaz de generar nuevos
conocimientos sobre los diversos aspec-
-
TRIBUNA
tos de la planeacin. En este sentido sern emprendidos esfuerzos
tendientes a la formacin derecursos humanos en la materia, para
crear una base suficiente de personal que efecte las tareas
deplaneacin en todos los niveles, con oportunidad y eficiencia.
Al respecto se han dado importantes pasos para el mejoramiento
de la cuanta, calidad y homo-geneidad de la informacin. El reto lo
constituye seguir avanzando en estos aspectos y, de
maneraespecfica, disminuir los tiempos entre la recoleccin de la
informacin y su procesamiento, hastasu presentacin definitiva, a
fin de contar con oportunidad con suficientes elementos de
anlisispara detectar desviaciones e incumplimientos y poder dictar
medidas correctivas.
Por otra parte, es conveniente organizar un sistema documental
sobre planeacin que tenga porobjeto captar y organizar en forma
sistemtica la informacin, los estudios, investigaciones y traba-jos
sobre planeacin generados en el pas, y, al mismo tiempo, ponerla a
disposicin de los distin-tos usuarios, a fin de enriquecer y
retroalimentar las tareas del sistema.
La magnitud de los problemas y la demanda de su pronta solucin
obligan a la planeacin, endeterminados casos, a construir su teora
al mismo tiempo que se avanza en el proceso prctico. Losprogresos
alcanzados en ciertos aspectos de la planeacin requieren avances
similares en otros, paraque el conjunto refleje un enfoque
integrado y coherente. Esta exigencia requiere de recursos hu-manos
capacitados adecuadamente para ello. Al respecto no solamente es
necesario desarrollar acti-vidades de capacitacin a fin de resolver
las dificultades que enfrenta actualmente el proceso de pla-neacin,
sino que tambin hace falta sealar reas especficas de investigacin,
para lograr en elfuturo una mayor eficacia, mediante el
mejoramiento o sustitucin de los procedimientos habi-tuales.
La instauracin del sistema requerir, sin duda. de grandes
esfuerzos orqanizativos en los prxi-mos aos. La administracin
pblica tiene ante s un enorme reto, que debe enfrentarse conformea
la determinacin poi tica del Presidente de la Repblica de hacer de
la planeacin un instrumen-to de gobierno, ordenando y
racionalizando las actividades para el logro de los grandes
objetivosnacionales. Este reto lo es tambin de la sociedad
mexicana: la disposicin que exista para empren-der tareas conjuntas
habr de influir decisivamente en el cabal desempeo de la planeacin
en M-xico.
33
-
TRIBUNA
LA VIA DE LA PLANIFICACION MEXICANA*
Jorge Ruiz Dueas
EL PERIODO POSREVOLUCIONARIO
Los antecedentes de la planificacin en el Mxico contemporneo, se
remontan a los aos poste-riores al movimiento revolucionario de
1917 y su inicio coincide con la primera transmisin pacficadel
poder. En efecto, el presidente Plutarco Elas Calles, al inicio de
su mandato estableci lasComisiones de Eficiencia que deberan
efectuar una estructuracin moderna y gil de los serviciospblicos de
la administracin. El mismo presidente Calles, en 1928, estableci el
Consejo NacionalEconmico de las Estados Unidos Mexicanos, mismo que
ten a como propsito efectuar estudiossobre los problemas econmicos
y sociales del pa s, de acuerdo a su Ley constitutiva. En esta
pocasurge el Departamento del Presupuesto de la Federacin, que
pretendidamente debiera haber elabo-rado el presupuesto de egresos
de la federacin y garantizado el cumplimiento del programa
degobierno del Presidente de la Repblica; este intento result
frustrado en virtud de haberse determi-nado en los transitorios de
su Ley Orgnica el inicio de vigencia cuatro aos despus de su
publica-cin en el Diario Oficial, con lo que prcticamente se hizo
nugatoria la posibilidad de desarrollarlo.
Ms tarde, en 1930, el presidente Pascual Ortiz Rubio promulg la
primera Ley sobre PlaneacinGeneral de la Repblica, que daba origen
a la integracin de una Comisin de Programa, rganodependiente de la
entonces Secretar a de Comunicaciones y Obras Pblicas, cuyo
propsito funda-mental era la elaboracin de estudios, planos y
programas para coordinar el desarrollo material delpas de manera
ordenada y armnica, por lo que se prevea como tarea fundamental el
desarrollodel plan nacional de Mxico, propsito por dems reducido
ante los objetivos que la propia Leydefin a:
... la planeacin de los Estados Unidos Mexicanos tiene por
objeto coordinar y encauzar las actividades delas distintas
dependencias del Gobierno para conseguir el desarrollo material y
constructivo del pas, a fin derealizarlo en una forma ordenada y
armnica, de acuerdo con su topografa, su clima, su poblacin, su
historiay tradicin, su vida funcional, social y econmica, la
defensa nacional, la salubridad pblica y las necesidadespresentes y
futuras.'
Este trabajo sintetiza algunos aspectos del ensayo del autor
Sistema econmico, planificacin V empresa pblica en Mt!xico,UAM,
1982, originado en la ponencia presentada en el Seminario
Internacional "Hacia una Ttpoloqra de los Planes Nacionalesy un
Anlisis de su Efectividad"; organizado por el Instituto
Internacional de Ciencias Administrativas, el Instituto Nacionalde
Administracin Pblica y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa,
en la ciudad de Mxico del 6 al 10 de septiembre de1982; asimismo.
se incl uven diversos sumarios de temas actuales analizados por el
autor en otros foros.
1Ley sobre Ptaneecin General de la Repblica, Diario Oficial de
la Federacin, arto 10.,31 de julio de 1930. 35
-
REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA
La mencionada Comisin ten a instituida a su vez, como cuerpo
consultivo, la Comisin Nacionalde Planeacin que estaba integrada
con representantes del sector pblico y de diversos
grupossociales.
En 19:'';, el presidente Abelardo L. Rodrguez estableci un rgano
tcnico consultivo del Presi-dente de la Repblica, denominado
Consejo Nacional de Economa de los Estados Unidos Mexica-nos,
constituido por una base ms representativa y con funciones de
"atender consultas, formulariniciativas y recomendaciones (y) ...
realizar investigaciones en materias econmicas". 2 El mismoao el
Partido Nacional Revolucionario, en el poder, se da a la tarea de
elaborar el primer PlanSexenal que debera de servir de plataforma
electoral al prximo candidato presidencial. En 1934,el presidente
Abelardo L. Rodrguez publica el resultado de esa tarea de partido
con el nombre dePrimer Plan de Gobierno del pas, mismo que hizo
suyo el candidato y posterior Presidente de laRepblica, Lzaro
Crdenas. Con este Plan se deseaba impulsar el desarrollo econmico y
superarcondiciones difciles del sector externo; asimismo se haca
hincapi en los problemas agrarios yeducativos. Este documento
presentaba a la planeacin como un proceso eminentemente poi
tico;por otra parte, en l se estableca que el Estado es un agente
activo de gestin y ordenacin de losfenmenos vitales del pas, y se
rechazaba el simple mecanismo de mercado, si bien las regulacionesa
las actividades del sector privado eran an incipientes, ya que el
Plan se enfocaba bsicamente alas actividades del sector pblico.
Este Plan, particularmente nacionalista, pareca en aquel tiempoun
texto declarativo y partidista; sin embargo, las circunstancias
histricas le permitieron exaltar elpapel rector del Estado; en el
aspecto poi tico, Crdenas logr consolidar el poder central
confor-mndose as un verdadero proyecto nacional. Con el propsito de
hacerlo funcional, se estableciuna comisin asesora para definir los
correspondientes programas de gobierno.
El partido dominante, con el nuevo nombre de Partido de la
Revolucin Mexicana, que incorpo-raba institucionalmente a
trabajadores y campesinos, elabor el Segundo Plan Sexenal para la
cam-paa poi tica de Manuel Avila Gamacho, posterior Presidente de
Mxico. El estado de beligeranciadel pas, resultado de la Segunda
Guerra Mundial, impidi el desarrollo de este Plan y oblig
alestablecimiento de la Comisin Federal de Planificacin Econmica
que en 1942 sustituy al ante-rior Consejo Nacional de Econom a.
Este nuevo organismo ten a el propsito de hacer frente a
laproblemtica que la conflagracin motivaba, reflejada en la
emergencia, escasez y necesaria coordi-nacin econmica, as como en
el rigor propio del cumplimiento de los planes puestos en
marchaante situacin tan compleja y difcil; lo que dio como
resultado que en este sexenio, se frenara lareforma agraria y se
tendiera a la concentracin de la riqueza, disminuyendo la
participacin delsalario en la distribucin del ingreso.
EL PERIODO 19461970
En la poca de la campaa presidencial de Miguel Alemn Valds, el
Partido de la RevolucinMexicana vuelve a transformar su nombre
adoptando el actual de Partido Revolucionario Institu-
2: Ley que establece el Consejo Nacional de Economa de los
Estados Unidos Mexicanos. Diario orlCial de la Federacin, 31 de36
julio de 1933.
-
TRIBUNA
cional, asegurando para s la participacin de nuevos grupos
sociales. Durante la campaa se llevarona cabo las llamadas
"conferencias de mesa redonda", con la pretendida intencin de
vertebrar elconocimiento de las demandas que los diversos grupos
planteaban al entonces candidato. Sin embar-go, formalmente la
gestin del presidente Alemn no estableci un plan de gobierno en
sentidoestricto, si bien, es en este sexenio cuando se crea la
Secretara de Bienes Nacionales e InspeccinAdministrativa, que tuvo
a su cargo importantes tareas de control de la administracin
pblicacentralizada y paraestatal.
Un esfuerzo racionalizador importante, durante esta poca, fue la
promulgacin de la primeraLey para el Control, por parte del
Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresasde
Participacin Estatal de 1947; sta proporcionaba una serie de
facultades a la Secretara deHacienda y Crdito Pblico, tales como la
de proponer al Ejecutivo Federal un plan general deoperaciones que,
previa aprobacin, sera obligatorio; por otra parte, a la mencionada
Secretara sele otorg facultades de control y fiscalizacin. A
principios de 1948 fue creada la Comisin Nacionalde Inversiones,
organismo que tuvo una efmera existencia en virtud del cmulo de
problemas decoordinacin intersectorial que dificultaba la
planeacin, el control y la propia operacin de laactividad pblica a
travs de las diferentes secretaras. En el decreto que disuelve la
Comisin,' laSecretara de Hacienda y Crdito Pblico logra aadir a sus
funciones el control de diversas institu-;iones de ndole financiera
a travs de las Comisiones Nacionales Bancaria y de Seguros y
Fianzas.De hecho se reconoce en este intento los atisbos del actual
mecanismo de coordinacin sectorial.Asimismo se le dot de una serie
de facultades para fiscalizar a los organismos descentralizados
yempresas de participacin estatal no financieros. Un nuevo esfuerzo
de esta Secretara, para contro-lar al conjunto de entidades
paraestatales, fue el establecimiento del segundo Comit de
Inversiones,mismo que en breve corri la misma suerte de su
antecesora.
En este tiempo se abri a la discusin la conveniencia de
establecer una entidad poderosa, cuyasfacultades le dieran
preeminencia a una secretara sobre otras; el anlisis evidentemente
no estabaexento de las complicaciones poi ticas propias del
equilibrio de poder y los factores reales quepugnaban por conservar
sus posiciones dentro del esquema nacional. Mientras tanto, la
Secretarade Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa haba
solicitado y obtenido el control de dosimportantes organismos
descentralizados: Ferrocarriles Nacionales de Mxico, en 1949, y la
Comi-sin Federal de Electricidad, en 1951.
En virtud de las experiencias logradas con la primera Comisin
Nacional as como con el Comitde Inversiones, el presidente Adolfo
Ruiz Cortines determin el establecimiento, en 1954, de laComisin de
Inversiones de la Presidencia de la Repblica, la que por disposicin
del propio Acuerdodependa directamente del titular del Ejecutivo
Federal. Merced a la austeridad obligada por ladeuda pblica del
anterior rgimen, los resultados fueron positivos y alentaron la
posibilidad decrear una nueva secretara de Estado que
pretendidamente, en el siguiente sexenio, debera de llevarel nombre
de "Planeacin y Presupuestos"; sta tendra el propsito de realizar
la planeacin y elcontrol global de la administracin pblica federal
tanto en lo que se refiere a la inversin como al
30ecreto que deroga el del 27 de enero de 1948. por el que se
crea la Comisin de Inversiones, Diario Oficial de la Federacin,19
de diciembre de 1949. 37
-
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
gastos pblicos. Sin embargo, los procesos de ajuste y reacomodo
en el nuevo gabinete del presidenteAdolfo L6pez Mateas hicieron que
el proyecto, muy menguado en cuanto a facultades y
funciones,derivase en la Secretara de la Presidencia, la que
durante tres regmenes presidenciales compartifunciones diversas de
planificacin, presupuestacin, control y vigilancia con las
Secretaras deHacienda y Crdito Pblico, y del Patrimonio Nacional,
constituyendo lo que se conoci6 como el"tringulo de la eficiencia
administrativa".
Cabe advertir que para 1958 la Secretara de Bienes Nacionales e
Inspecci6n Administrativa, envirtud de la nueva ley en la materia,
se transform en Secretara del Patrimonio Nacional, con facul-tades
de control y vigilancia sobre aquellos organismos descentralizados
y empresas de participacinestatal que no estaban controlados por la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Lo anteriorparece explicar
parcialmente la resistencia a dotar a la nueva Secretara de la
Presidencia de funcio-nes adicionales a las que en su oportunidad
haba tenido la Comisi6n de Inversiones de la Presiden-cia de la
Repblica, conservando la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico las
facultades deautorizacin y control del presupuesto de egresos de la
federacin por lo que corresponde al gastocorriente, as como de los
subsidios asignados al sector paraestatal. La nueva Secretara por
su parte,ten a facultades para: recabar los datos necesarios para
la elaboracin del plan general del gastopblico e inversiones del
Poder Ejecutivo Federal y los programas especiales que fijara el
Presidentede la Repblica; planear obras, sistemas y
aprovechamientos de los mismos; proyectar el fomento ydesarrollo de
las regiones y localidades que sealara el primer mandatario;
coordinar los programasde inversi6n de los diversos rganos de la
administracin pblica, y planear y vigilar la inversinpblica y la de
los organismos descentralizados y empresas de participaci6n
estatal. Es a esta etapaa la que se ha denominado el modelo
centralizado de planeacin y control de la administracinpblica
federal.
Es conveniente destacar como resultado del "tringulo de la
eficiencia administrativa", diferentesesfuerzos de coordinaci6n,
tales como: el Acuerdo publicado el 30 de junio de 1959, que
ordenabala elaboracin de un programa de inversiones para el periodo
1960-1964; as como el Acuerdo del7 de julio de 1961, antecedente
del Acuerdo publicado el 2 de marzo de 1962, que constituy
laComisin Intersecretarial para la Formulacin de Planes Econmicos y
Sociales a Corto y LargoPlazo, integrada por representantes de las
Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y CrditoPblico. Las
tareas fundamentales de la Comisin eran las de formular planes
nacionales y definirel gasto y la inversin adecuados a las
necesidades sociales. El ms importante ejercicio realizadopor esta
Comisin es el llamado Plan de Acci6n Inmediata para el Periodo
1962-1964, mismo queresultaba importante para el pas en virtud del
deseo de acceder a diversos crditos externos auspi-ciados por la
Alianza para el Progreso.
En el ao de 1965, durante el rgimen del presidente Gustavo Daz
Ordaz, la mencionada Comi-sin fue convocada para elaborar un
programa de desarrollo econmico y social para el sexenio, elcual
implicaba para el periodo 1966-1970, una inversin pblica de 95 mil
millones de pesos de los280 mil millones de pesos previstos, y la
meta mnima de crecimiento de 6.5'/, anual. En el ao de1965, fue
creada la Comisin de Administracin Pblica, que tuvo la
responsabilidad de estudiar lareforma administrativa requerida para
el cumplimiento del programa antes mencionado. La coyun-
38 tura poltica y econmica trajo como resultado que la Comisin
Intersecretarial abandonase la
-
TRIBUNA
elaboracin del programa de desarrollo econmico y social para el
sexenio, por lo que la Comisinde Administracin Pblica orient sus
tareas de reforma administrativa a la institucionalizacin delos
sistemas y mecanismos de programacin de la administracin pblica
federal. Una de las ideasque habran de desarrollarse con mayor xito
en el futuro sera la de la sectorizacin. Por otra parte,haba salido
ilesa de los problemas del momento la Subcomisin Simultnea de
Inversin-financia-miento, misma que habra de dejar una profunda
huella respecto a la necesidad de vincular la pro-gramacin del
gasto con su financiamiento. No es ocioso recordar en ambos
esfuerzos la participa-cin de Jos Lpez Portillo; posteriormente, en
calidad de Presidente de la Repblica, tendraoportunidad de
recuperar esos aspectos en las prcticas de la administracin pblica
federal.
EL NUEVO ENFA515 EN LA PLANEACION REGIONAL 19701976
Durante el periodo presidencial de Luis Echeverra Alvarez, de
1970-1976, se llevaron a cabovarias recomendaciones establecidas en
1967 por la Comisin de Adminsitracin Pblica. Una deellas era la
conocida como Unidades de Programacin, que se establecieron en todo
el sector centraly paraestatal del gobierno federal. Por otra
parte, se instal la Comisin Coordinadora y de Controldel Gasto
Pblico, la que inicialmente tuvo dificultades para realizar sus
trabajos, suspendindosestos y reanudndose en 1974 cuando Jos L6pez
Portillo fue nombrado secretario de Hacienda yCrdito Pblico; esta
Comisin pretenda establecer la coordinacin de las Secretaras de la
Presi-dencia, de Hacienda y Crdito Pblico, y del Patrimonio
Nacional, articulando el antes referido"tringulo de la eficiencia
administrativa", a travs de un control estricto y continuo de las
asigna-ciones del gasto presupuestal, el seguimiento de su
ejercicio y la evaluacin de los propsitos alcan-zados que se
hallaban vinculados al presupuesto correspondiente. Se pretenda
asimismo, queefectuase una evaluacin permanente de todos los
programas de gasto y que presentase sugerenciassobre su
desenvolvimiento. Algo que se intentaba con esta Comisin, era la
complementariedad delos proyectos de gasto y el avance sobre el
llamado sistema de presupuesto por programa, que signi-ficara
conocer y evaluar con oportunidad los resultados del gasto. Se deca
asimismo que la dispo-sicin de un presupuesto con nfasis regional,
implicaba un apoyo maysculo a la descentralizacineconmica y
administrativa del pa s.
En 1974 se llev a cabo un "Anteproyecto de Lineamientos para el
Programa de DesarrolloEconmico y Social 1974-1980", que no fue
puesto en prctica. Contena este documento el capi-tulado siguiente:
Planteamiento de la estrategia de desarrollo; cuantificacin de
metas; empleo;bienestar social; sector agropecuario y reforma
agraria; sector industrial y energticos; sector externo;sector de
comunicaciones y transportes; gasto pblico y poi tica fiscal;
crdito y poi tica financiera;y reforma administrativa. Algo
relevante del mencionado anteproyecto era el establecimiento
demetas cuantificables que pretendan propiciar la verificacin de su
cumplimiento. Por otra partefueron integradas diversas comisiones
sectoriales de programacin, tales como la Comisin Nacionalde la
Industria Azucarera (1973), la Comisin de Energticos (1973), la
Comisin Coordinadora dePoltica Industrial del Sector Pblico (1975),
y la Comisin Mixta de la Industria del Algodn (1975),bajo la
coordinacin de la Secretara del Patrimonio Nacional. 39
-
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
Como resultado de los trabajos orientados al control
presupuestal, en 1975 se logr el primerpresupuesto de egresos con
orientacin programtica. Por otra parte, se iniciaron las primeras
fusio-nes en el sector paraestatal en un proceso de reordenamiento
previsto en la reforma administrativa.
A partir de 1971 la descentralizacin econmica y administrativa
haba tenido un importanteimpulso con la creacin de los Comits
Promotores del Desarrollo Socioeconmico de los Estados(COPRODES),
instaurados en diversas entidades de la federacin, como modalidad
de la planeacinregional. El Ejecutivo Federal los cre mediante
diversos decretos, primordialmente en aquellosestados que
presentaban caractersticas de menor desarrollo relativo y acentuada
marginacin.Inicialmente fueron concebidos como organismos de
coordinacin de las dependencias del gobiernofederal que actuaban a
nivel local y se fundamentaban en la idea de que en las tareas de
desarrolloeconmico es necesaria una activa participacin, de acuerdo
con sus atribuciones y posibilidades,de las entidades
gubernamentales y del pueblo.
La existencia de los COPRODES transit por tres etapas
cronolgicas: la primera abarca del 23de junio de 1971 al13 de.
enero de 1975, en ella, la creacin de los veintin comits se
instrumentpor medio de decretos individuales; la segunda etapa se
inicia el28 de enero de 1975 con la emisinde una sola disposicin
jurdica para regularlos y se cre, por medio de otro decreto, la
ComisinNacional de Desarrollo Regional; finalmente, la tercera
etapa se caracteriza por los ajustes introdu-cidos en 1976 para
hacer compatibles las funciones de los comits con la legislacin
sobre asenta-mientos humanos y finaliza en febrero de 1981 con la
creacin de los Comits de Planeacin parael Desarrollo de los Estados
(COPLADES).
Pueden identificarse en promedio diez funciones bsicas para el
Comit prototipo que aqu seanaliza: 1) incrementar el empleo
productivo en el campo y en la ciudad, y la capacidad y
desarrollode los recursos humanos; 2) racionalizar el
aprovechamiento de los recursos de la entidad, y sutransformacin e
industrializacin; 3) brindar asesora a las autoridades y a los
sectores de la enti-dad en la realizacin de estudios de
factibilidad econmica para el establecimiento de empresas
queexploten los recursos estatales; 4) proponer programas de
desarrollo econmico y social a corto,mediano y largo plazos; 5)
elaborar proyectos de inversin basados en las necesidades que
debanser atendidas; 6) promover y coordinar la ejecucin de obras de
las diferentes dependencias fede-rales y la actividad de los
sectores de la poblacin del Estado para impulsar el desarrollo
socioeco-nmico del mismo; 7) realizar un inventario de los
principales recursos humanos y naturales de laentidad; 8) acordar
el establecimiento de las comisiones regionales de desarrollo
cuando el cumpli-miento de sus objetivos y programas lo requieran;
9) proponer al Ejecutivo Federal las medidasadministrativas
necesarias para el cumplimiento de sus funciones y consecucin de
sus objetivos; y,10) estudiar y, en su caso, aprobar los contratos
de prestacin de servicios que celebre el coordinador.
En los COPRODES del periodo 1971-1975, slo se establecieron
reglas en relacin a la periodici-dad de las sesiones, a lascuales
deb an asistir el presidente (o el coordinador en su caso) y la
mayorade sus miembros, a fin de que el primero les sealara las
tareas correspondientes a realizar. En estaetapa, el Ejecutivo
Federal expidi el Acuerdo de Programacin de Inversiones Federales
por EntidadFederativa' con la finalidad de vincular a los comits
con las tareas de programacin de la inversin
40 4Diario Oficial de la Federacin, 29 de mayo de 1974.
-
TRIBUNA
pblica federal. Para cumplir este propsito el mencionado acuerdo
estableca que todas las depen-dencias del gobierno federal,
incluidos los organismos descentralizado. y empresas de
participacinestatal, deberan colaborar con los COPRODES a fin de
elaborar un programa anual de inversionesfederales para cada
entidad, el cual sera remitido al Presidente de la Repblica para
que lo consi-derara como elemento de juicio en el momento de
asignar los recursos correspondientes a cadaestado. Simultneamente,
la Secretara de la Presidencia emprendi a travs de la Subdireccin
deDesarrollo Rural de la Direccin de Inversiones Pblicas, el
establecimiento de COI iits Estatalesde Desarrollo Rural con el
propsito de coordinar la operacin del Programa de Inversiones
Pblicaspara el Desarrollo Rural (PIDER).
El PIDE R ampli su cobertura hasta operar en microrregiones
seleccionadas de los 31 estados; enocho de ellos los gobernadores
hicieron recaer la vocal a ejecutiva del Comit Estatal de
DesarrolloRural en el coordinador general del COPRODES, en los
otros veintitrs estados, sesionaban porseparado hasta 1977, en que
se acord por parte de la Secretara de Programacin y Presupuestoque
los Comits Estatales de Desarrollo Rural existentes,
responsabilizados del manejo de los PIDE R,se fusionaran al
COPRODES correspondiente.
La segunda etapa arranca el 28 de enero de 1975 al publicarse
dos decretos presidenciales; unorelativo a la creacin de los comits
faltantes en los Estados de Baja California, Baja California
Sur,Coahuila, Colima, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Tamaulipas,
Veracruz y el reciente Estado de QuintanaRoo; otro, a la creacin de
la Comisin Nacional de Desarrollo Regional que intentaba la
regulacinde los COPRODES, mismos que funcionaban ya como organismos
descentralizados presididos porlos gobernadores de cada estado. La
Comisin asumira las funciones de promover y coordinar la ejecucin
de obras de las diferentes dependencias federales y hacer
recomendaciones a los COPRODESpara que la actividad de estos
organismos fuera consistente con las poi ticas de desarrollo
regionaly nacional.
Tomando en consideracin la eficacia de los COPRODES como canales
para programacin dedesarrollo regional, el Ejecutivo Federal
consider que ellos se encargaran de la promocin y coor-dinacin de
las actividades federales en relacin con los asentamientos humanos
en suwespectivasentidades; con tal motivo, el decreto publicado el
28 de junio de 1976 en el Diario Oficial de laFederacin, ampli las
funciones de dichos rganos, convirtiendo, adems, a la Comisin
Nacionalde Desarrollo Regional en Comisin Nacional de Desarrollo
Regional y Urbano, dando origen a laltima etapa de los Comits
Promotores.
Este decreto estableca que los COPRODES deberan realizar
informes trimestrales de evaluacinde los Convenios Unicos de
Coordinacin (CUC) -a los que nos referiremos ms tarde-, los que
seharan llegar al Ejecutivo Federal peridicamente primero a travs
de la Secretara de la Presidenciay despus por medio de la de
Programacin y Presupuesto. Asimismo, dej abierta la posibilidad
derealizar reformas a las estructura y funcionamiento de los Comits
Promotres del Desarrollo, siendosta otra de las resoluciones que
modificaron a los COPRODES en la etapa previa a su desaparicin.
Pese a los avances registrados, se advierte que en trminos
generales los COPRODES funcionaroncon serias dificultades, razn por
la cual no se cumpli plenamente con el propsito que llev acrearlos.
Ante esta situacin era evidente la necesidad de ajustar sus
funciones, para considerar lasetapas del proceso integral de
planeacin a nivel estatal. ~1
-
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
El SISTEMA NACIONAL DE PlANEACION 1976-1982
Para 1975 el Partido Revolucionario Institucional ten a
preparado el Plan Bsico de Gobierno1976-1982, mismo que el
candidato presidencial, Jos lpez Portillo acept como base de su
cam-paa electoral, manifestando en su discurso de toma de protesta
ello. de diciembre de 1976, loselementos decisivos del sistema
nacional de planeacin vigente durante su periodo.
Cuatro habran de ser las vertientes fundamentales de la
planeacin en Mxico: la vertiente obli-gatoria para el sector
pblico; la de coordinacin con las entidades federales con respecto
a susoberan a, cuyo propsito era la planeacin del desarrollo
regional a travs de los diferentes conve-nios, comits y programas;
la vertiente inductiva; y una modalidad que afecta a esta ltima,
llamadade concertacin, vertiente establecida para los sectores
privado y social que algunos autores consi-deraban incluso apta
para el mbito de la administracin pblica, teniendo en consideracin
lasmodalidades que requieren ser respetadas en cuanto a la autonoma
relativa de los organismos yempresas de participacin estatal en sus
diversas formas; por lo dems, la concertacin no es opta-tiva, si no
selectivas sus modalidades de ejecucin. En este periodo, podemos
decir que la planeacinen Mxico, se dio a un nivel global, regional,
sectorial e institucional, de suerte que la coordinacincorrespondi
tambin a niveles intersectoriales, regionales, intrasectoriales e
institucionales.
los intentos de planificacin se manifestaron en diversas
iniciativas de leyes que posteriormentefueron incorporadas al
cuerpo legislativo del pas, concluyndose finalmente con el Plan
Global deDesarrollo 1980-19B2, los planes sectoriales y los
programas. Originalmente se consideraba la posi-bilidad de inicio
de este proceso con el propio Plan Global, para deductivamente
integrar los planessectoriales; sin embargo, diversos problemas de
covunturalidad, -como fue la definicin de la de-pendencia
responsable del Sistema Nacional de Planeacin-. de ordenamiento y
ajuste del gabinete,e incluso de concepciones ideolgicoas de los
actores, llevaron a arrancar con planes sectoriales yprogramas que,
posteriormente, hubieron de ser corregidos y enmendados en los
trminos delpropio Plan Global que no surgi sino hasta su
promulgacin por decreto presidencial del 17 deabril de 1980. los
planes y programas ms destacados fueron: el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano;el Plan Nacional de Desarrollo Industrial; el
Plan Nacional de Desarrollo Pesquero; los PlanesAnuales del Sector
Agropecuario y Forestal; el Plan Nacional de Turismo; el Plan de
DesarrolloUrbano del Distrito Federal; el Plan Nacional de Educacin
Superior; el Plan Nacional de ZonasDeprimidas y Grupos Marginados;
el Plan Nacional de Desarrollo Agroindustrial; el Programa
deReforma Administrativa y de la Administracin Pblica Federal; el
Programa Nacional de Cienciay Tecnologa, y el Programa de
Energa.'
El Plan Global de Desarrollo, estuvo conformado por tres partes:
una poi tica, una econmica yuna social. la estrategia prevista
persegu a cuatro objetivos" :
SUna interesante aportectbn respecto a la evolucin del proceso
de planeaci6n en Mxico se puede encontrar en: AlejandroCarrillo
castro, El sistema Melonal de pJaneacin, las nuevas estructuras
administradvas y procesos institucionales que Jo confor-man. Mxico,
Academia Nacional de Derecho Administrativo V Administracin
Publica, 1981. Igualmente es conveniente consultar8: Ignacio
Pchardo Pageza,lO ao" de planjfjcacin y administracin pbUca en
Mxico, (Ensayos), Mxico, INAP. 1974.
42 6 P1an Global de neSillTOUo 1980-1982, Mxico, Secretara de
Programacin y Presupuesto, 1980, vol. 1, p. 6.
-
TRIBUNA
- Reafirmar y fortalecer la independencia de Mxico como nacin
democrtica, justa y libre en loeconmico,lo poi tico y lo
cultural.
- Proveer a la poblacin empleo y m nimo de bienestar, atendiendo
con prioridad las necesidadesde alimentacin, educacin, salud y
vivienda.
- Promover un crecimiento econmico alto, sostenido y
eficiente.
- Mejorar la distribucin del ingreso entre las personas, los
factores de la produccin y las regionesgeogrficas.
Estos objetivos encontraron su apoyo, para la evolucin de la
estrategia de desarrollo nacionalen veintids poi ticas bsicas:
1. Fortalecer al Estado, para satisfacer las demandas de una
sociedad en pleno crecimiento, querequieren, cada vez ms, el
esfuerzo comn.
2. Modernizar los sectores de la econom a y la sociedad.
3. Generar empleo en un ambiente digno y de justicia, como
propsito bsico de la estrategia. Sepropone crear 2,2 millones de
nuevos puestos de trabajo, entre 1980 y 1982.
4. Consolidar la recuperacin econmica, logrando, por lo menos,
un crecimiento del productointerno bruto de 8%, durante los prximos
tres aos.
5. Reorientar la estructura productiva hacia la generacin de
bienes bsicos y a la creacin de unaindustria nacional de bienes de
capital.
6. Racionalizar el consumo y estimular la inversin.
7. Desarrollar, en forma acelerada, el sector agropecuario, para
que se eleve el nivel de vida de loscampesinos y se satisfagan las
necesidades alimenticias de nuestra poblacin.
8. Impulsar el Sistema Alimentario Mexicano.
9. Fomentar el gasto prioritario y reforzar a la empresa pblica,
eliminando los subsidios excesivos.
10. Utilizar el petrleo como palanca de nuestro desarrollo
econmico y social, canalizando losrecursos que de l se obtengan a
las prioridades de la poi tica de desarrollo.
11. Estimular una poi tica de productividad y una adecuada
distribucin de sus beneficios entre lostrabajadores del campo y la
ciudad, y la sociedad en su conjunto.
12. Destinar mayores recursos para la provisin de m nimos de
bienestar, particularmente para lapoblacin marginada, urbana y
rural.
13. Inducir, con pleno respeto a la libertad individual, la
reduccin en el crecimiento de la poblaciny racionalizar su
distribucin territorial.
14. Obtener una mejora en el nivel de vida de la poblacin,
mediante un incremento sustancial delconsumo, a travs del empleo
productivo.
15. Ampliar y mejorar la educacin bsica para nios y adultos.
43
-
REVISTA DE ADM1N15TRACION PUBLICA
16. Vincular la educacin terminal -media y superior- con las
necesidades de trabajadores capaci-tados, tcnicos medios y
profesionales, que requiere el sistema nacional de produccin.
17. Impulsar la capacitacin y la organizacin social para el
trabajo.
18. Desconcentrar, concentrando, la actividad econmica y los
asentamientos humanos en el nuevoesquema regional, con nfasis en
costas y fronteras.
19. Controlar y reducir el ritmo de la inflacin.
20. Avanzar en la estrategia de nuevas formas de financiamiento
del desarrollo.
21. Establecer una vinculacin eficiente con el exterior, que
estimule la modernizacin y la eficien-cia del aparato
productivo.
22. Ampliar la concertacin de acciones entre los sectores
pblicos, social y privado, en el marcode la Alianza para la
Produccin.
Para vincular poi ticas, objetivos, metas y recursos implicados
en el Plan Global, con planes sec-toriales y programas, se
estableci el Programa de Accin del Sector Pblico (PASP). 7
Los instrumentos legislativos que evidenciaron la voluntad poi
tica del proceso de planeacinmexican o fueron:
al La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de 1976, la
cual estableca en suartculo 90., que:
lasdependencias y entidades de la Administracin Pblica Central y
Paraestatal conducirn sus actividades enforma programada y con base
en las polrticas, prioridades y restricciones que, para el logro de
objetivos ymetas de la planeacin nacional, establezca el Presidente
de la Repblica directamente o a travs de las depen-dencias
competentes.
El art culo 32 de la misma Ley, atribua a la Secretara de
Programacin y Presupuesto la funcinde recabar los datos y elaborar,
con la participacin, en su caso, de los grupos sociales
interesados,los planes nacionales, sectoriales y regionales de
desarro
