INSTITUTOPUBLICA

SECCION MEXICANA DEL

INSTITUTO INTERNACIONAL

DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

DE ADMINISTRACION

CONSEJO DIRECTIVO

Presidente Lic. Andrós Caso

Vicepresidente Lic. Manuel Bravo Jiménez

Consejeros 11'9. Eugenio Méndez Docurro

Líe. Ignacio Pichardo Pagaza

Lic. Enrique González Pedrero

Lic. Norberto Agramonte Mier. T.

Lic. René Carvajal Ramirez

lic. Gustavo Martínez CabañasLic. Juan Víctor Verges X.

Tesorero Lic. y C.P. Soolli.1 Alatrist.

Secretario Eiecutivo Ine;. G~~orio Hernández

REVISTAPUBLICA

DE ADMINISTRACION

ORGANO EDITORIAL DELINSTITUTO DE ADMINISTRACMON PUBLICA

Dirección: Lic. Julián Díaz Ariias

Elaboración: Lic. lidia Camarena Adame

Diseño: Arq. Jorge Stepanenlco.

Nueva Epoca

SUMARIO

EDITORIAL

México - Enero~Fe-brero 1971 Núm. 22

Pág.

Porfirio Muñoz LedoPROGRAMA \CTUAL DE REFORMA ADMINISTRATIVA

Andrés CasoLA COORDINACION ADMINISTRATIVA EN ElPODER EJECUTIVO FEDERAL

Ignacio Pichardo PagazaLA REFORMA ADMINISTRATIVAEN LOS ESTADOS

Fernando SolanaLOS MARCOS DE LA REFORMADE LA ADMINI5TRACION

Gustavo PelriccioliLA REFORMA ADMINISTRATIVA ENEL SECTOR FISCAL

Carlos Fabre del RiveroLA REFORMA ADMINISTRATIVA PARAEl DESARROLLO INDUSTRIAL

r.oger Dia:! de CossíoORGANIZAClON y ADMIl'llSTRACfON "SCOLARES

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Juan Pérez AbreuLA REFORMA ADMINISTRATIVA ENEL SECTOR DE COMUNICACIONES

José López Portillo y PachecoLA FUNCION DE CONTROL EN LAREFORMA ADMINISTRATIVA

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87

Se terminó de imprimir en In Edi­torial Libros de México, S. A., A\.Coyoacán 1035, de la oiuda.! d~

México 12, D. F.

EDITORIAL

Una firme determinación de cambio, de adaptar, de mejorar, ha caracterizado el mandato del Pre­

sidente Echeverría; cambio de mentalidad, distintas actitudes frente a los tradicionales y nuevos proble­

mas, aplicación de disposiciones legales que no obstante ser positivas estaban en desuso, como la que

establece que los Secretarios de Estado inform en al Congreso de la Unión, diólogo permanente con to­

dos los estratos sociales, promulgación de decretos y acuerdos a través de los cuales se crean comisiones,

que coordinan la occión pública, constituyen básicamente las políticas esgrimidas por el Presidente de lo

Repúblico en su afón de que el Estado sea el principal agente promotor del desarrollo nocional

Los ideas antes enunciados forman porte del programo de reformo administrativo que ha sido ini­

ciado desde lo sede del Poder Ejecutivo y hoce participar no sólo 01 aparato administrativo sino 01 mis­

mo servidor público.

Por otro parte, el espíritu de autocrítica que prevalece contribuye decididamente o que lo reformo

administrativa se lleve o coba en formo reali sta paso a paso sin estridencias, obteniéndose resultados

positivos y firmes.

Atento a todos estos cambios el Instituto de Administración Pública promovió un Ciclo de Confe­

rencios enmarcado bajo el rubro "Reformo Administrativo y Desarrollo", en el que destacados funciona­

rios públicos dieron a conocer, en sus respecti vas áreas de acción, lo importancia y repercusión de la ac­

tual reforma administrativc:.

Inauguró el Ciclo el Lic. Porfirio Muñoz Ledo y le sucedieron los Licenciados Andrés Coso, lqnccio Pichar­

do, Fernando Solana, Gustavo Petriccioli, Carlos Fabre de I Rivero Juan Pérez Abreu, Dr. Roger Diez de

Cossio y lo clausuró el Lic. José López Portillo.

Consideramos que los lrobcjcs que se presentaron constituyen un útil material de consulta para todos

aquellos estudiosos e interesados en esta disciplino, razón por la que el Instituto los da a conocer en

esto publicación.

PROGRAMA ACTUAL DEREFORMA ADMINISTRATIVA

PORFIRIO MUÑOZ LEDO

Cursó la carre,ra de licenciado en Derecho en la

Universidad Nacional Autónoma de México. Realizó

estudios de postgrado en la Academia Inter­

americano de Derecho Comparado (la Habana 1956)

y en el Instituto de Estudios Políticos de París

(1957). Obtuvo en 1958 el Doctorado en Derecho

de la Universidad de París. Ha impartido curses en

la Universidad de Toloso (Francia) I en la Univer­

sidad de París, en la Escuela Nacional de Ciencios

Políticas de la UNAM, en la Escuela Normal Superior

y en el Colegio de México. Inició su carrera admi­

nistrativa como ayudante de la Oficina de Prensa

de la Secretaría de Bienes Nacionales el año de

1950. Es en la octualidad Subsecretario de la Presí·dene¡c,

El título mismo de la plática, "Progra­ma Actual de Reforma Administrativa",subraya la intención de enfocar los aspec­tos novedosos de la actual administración,así como las variantes respecto a criteriosanteriores acerca de este tópico.

Bien entendido, el problema de la re­forma administrativa estriba fundamental­mente en que sea capaz de reollzcrse. Unade las notas más características del Estadomoderno, consiste en la creciente compleji­dad para atender demandas diversas quele formulen la sociedad en la que se ins­cribe. En un principio, el dinornismo de laactividad estatal se desenvuelve en térmi­nos que podrían calificarse de improvisa­dos. Este curso resulta eficaz en determi­nada época ya que permite cambiar laestructura de la propiedad, obtener la esta­bilidad política necesaria e iniciar el pro­ceso de industrialización. No obstante, unavez cumplidos estos objetivos, los mecanis­mos en que se apoya acusan marcadossignos de agotamiento. Ello exige una re­formulación de los sistemas y metas delEstado.

Justamente es la etapa en que se hallael país. México ha alcanzado un estadoevolutivo que hace imprescindible unatransformación cualitativa en todos los ór­denes de la vida social. Si algún requisitotiene la estrategia para el desarrollo radicaen revisar, con sentido crítico e histórico, elfuncionamiento real de las instituciones.

A partir de 1917, se [e imprime al proce­so histórico de México continuidad y cohe­rencia. Los objetivos son permanentes, aun­que las circunstancias cambian por elpropio crecimiento y por las exigencias delmundo externo. También deben cambiar,en consecuencia, los instrumentos y e[ es­tablecimiento de prioridades.

Cualquier observador atento habrá per­cibido que las iniciativas de ley, los dis­tintos pronunciamientos y los actos de go­bierno muestran una disposición de modi­ficar el rumbo. El cambio se ha iniciadoa partir de la ruptura de inercias y de ru­tinas, a través del establecimiento de nue­vos métodos de trabajo. A partir de lareforma administrativa, se ha iniciado esteproceso transformador, mediante la trans­misión directa de demandas hocio el aparo-

!

to administrativo y las líneas políticas esen­ciales, la galvanización respecto de lasnecesidades populares y la coordinacióndel Gobierno concebido como un sistema.El punto de partida ha sido la conviccióndel titular del Ejecutivo que, en el terreno dela práctica, cumple un propósito anunciado:"la obra próxima de la nación requiere de­purar la conducta, perfeccionar la organi­zación y acrecentar la eficacia de la autori­dad a todos 105 niveles.

Muchas de las instituciones que compo­nen la administración pública tienen obje­tivos precisos, otras han sido evidentemen­te operantes, otras más han alcanzado gra­dos envidiables de eficiencia. Se reconocen,sin embargo, estratos diferenciados quecorresponden a [a diversificación de la es­tructura social e incluso a la propia historiade la administración; a la naturaleza delas necesidades que le dieron origen; a losconceptos administrativos que privaron encada época, y a los modelos de organiza­ción social que fueron predominantes.

Si difícilmente se pueden lograr altos ni­veles de progreso en un marco de desorga­nización administrativa, debe reconocerseque las reformas a la administración sonparte de un cambio general en las rela­ciones sociales. Por otra parte, es evidenteque el Estado es agente primordial de ra­cionalización y su tarea precisamente ra­dica en dar conciencia y orden al cambio.No puede permitirse que sus estructuras seadapten pasivamente a la realidad; su fun­ción es remover los obstáculos opuestos ala modernización.

'Una reforma administrativa no apareceen el vacío. Tiene un origen deliberado.Busca alterar los procesos naturales decambio y es una e,\?resión de las grandesdecisiones políticas. Opera sobre una so­ciedad concreta; parte de la historia parasuperarla y se funda en la realidad paratransformarla. Pretende, en suma, que laadministración instrumente los altos finesde la política.

La falta de institucionalización del poderle confiere un carácter patrimonial. Muchosfuncionarios en vez de aplicar debidamen­te las normas entran en asociación consectores económicamente poderosos y sue­len asimilarse a ellos. En niveles incipientes

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de desarrollo tales sistemas político-admi­nistrativos pueden resultar eficaces para elarbitrio oportuno de los intereses en juego.Logran, incluso, realizar cambios importan­tes en las estructuras visibles. Muestranineficacia, en cambio, para llevar a cabopolíticas económicas y socio les más com­plejas que exigen la presencia de una ad­ministración moderna.

En el esquema de organización inicial,es posible recorrer las primeras etapas delindustrialismo, pero no obtener un progre­so compartido, ni menos aún democratizarrealmente la sociedad. La suma de poderque esos sistemas acumulan debe utilizar­se, entonces, con un sentido de adminis­tración del desarrollo. Ello implica ejercerla autoridad no como acumulación de po­der en las personas y las instituciones parahacer frente a situaciones de emergencia ypromover el crecimiento, sino como la ex­presión de programas susceptibles de mo­ver la acción cooperativa de, todos los ciu­dadanos. El Estado Mexicano refleja, almismo tiempo, las deficiencias propias decongestionamiento características de la mo­dernidad, al lado de fenómenos adminis­trativos propios del subdesorrollo,

La historia de la administración públicaen México, como la del país en su conjunto,ha reflejado en buena medida la superpo­sición de instituciones no cdecucdos deltodo a la realidad nacional. En un sentidoestricto, la Revolución de 1917 nos legó laposibilidad de estructurar por primera vezun auténtico Estado. Hasta 1917 se empie­zan a resolver las contradicciones que pre­sidieron la evolución del país: se delinea­ron y concretaron los fundamentos que con­virtieron al Estado en agente del cambiosocial y económico. La Constitución esta­bleció las bases que dieron cauce a la mo­dernidad. Instituyó una sumo de atribucio­nes destinadas a salvaguardm los derechossociales consagrados, tareas de bienestar,función educativa, intervención en la vidaeconómica por alteraciones al régimen dela propiedad, aprovechamiento de recur­sos naturales y promoción del crecimiento.

De acuerdo con las exigencias y necesi­dades de cada momento histórico, han idocobrando impulso sucesivamente los obje­tivos constitucionales. Por ello, las etapas

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de estructuración administrativa correspon­den a una alternada estrategia político­económica.

En los años posteriores a la lucha arma­da se inicia la reconstrucción del país, cui­dando de no disminuir los ingresos pro­venientes de la venta de materias primas.Ello explica la lentitud con que se lleva acabo el reparto agrario y la reivindicaciónde los recursos, así como la importanciaque adquirió la legislación hacendaria, yla reorganización del Ejército. No se descui­dó, empero, la tarea educativa. Al mismotiempo, se fue fortaleciendo en la prácticala esfera de acción del Poder Ejecutivocon lo que se completó, legislativa y ad­ministrativamente, la voluntad del consti­tuyente.

A la conquista de la estabilidad políticaen la segunda parte de la década de losaños veinte, corresponde la primera granreorganización del sistema administrativoy financiero. Fue hasta entonces que se leintrodujo la capacidad necesaria para crearlas condiciones de infraestructura fiscal ysocial que estimularon la inversión. A par­tir de entonces, es posible hablar de unaadministración revolucionaria por el empleoconjunto de instrumentos fiscales, de políti­ca monetaria crediticia y de inversiones.

México aprovechó la coyuntura interna­cional de 1929 y reforzó su proceso de des­arrollo "hacia dentro". Se alentaron lasreivindicaciones laborales, se aceleró el re­parto de la tierra y se expropiaron numero­sos recursos básicos. Aparecieron nuevosorganismos que adecuaron la administra­ción a las medidas exigidas por la propie­dad social. Se preparó, desde su base, laexpansión industrial de los años siguientes.La necesidad de ampliar la política de bien­estar, de incrementar la producción de ar­tículos manufacturados y de modernizar laagricultura, hizo proliferar una serie de or­ganismos. Los más importantes de ellos seconcibieron bajo la fórmula de institucionesdescentralizadas, adaptando así esquemasmás modernos y ágiles de administración.La intervención del Estado en el fomentodel desarrollo, lo llevó también a supliry complementar las inversiones privadas,desenvolviendo un sistema de empresas departicipación estatal y de fideicomisos que

completan el cuadro de nuestra actual ad­ministración pública.

A lo largo de toda la historia del país,existen antecedentes muy importantes deensayos de control y coordinación de laadministración. Otro tanto puede decirsede las ciencias administrativas. El decenioiniciado en 1960 subraya estas preocupa­ciones. Durante los últimos años se handesplegado arduos esfuerzos en las basestécnicas que facilitarón la coordinación ysistematización de las funciones adminis­trativas.

Como ya se ha expresado, lo racionali­zación sistemática del aparato administra­tivo es inseparable de la nueva estrategiadel desarrollo. El sector público [a proclamay debe dar ejemplo modernizando sus pro­pias estructuras. La burocrotización, el des­perdicio de recursos, la ausencia de obje­tivos precisos, la falta de coordinación, yprimordialmente la deshonestidad, entor­pecen el cumplimiento de los objetivos na­ciona les. En vez de un Estado fuerte y aptocorreríamos el riesgo de ofirrnor una bu­rocracia hipertrofiada y débil en términosde eficacia.

A la época en que el Estado fue esen­cialmente reestructura dar de la paz pública,factor de transformaciones radicales y pro­motor de la infraestructuro, debe sucederotra que llamaríamos la elel Estado orga­nizador o, en palabras del Jefe del Ejecu­tivo, "de coordinación de [os esfuerzosnacionales". Esta etapa supera y absorbelas anteriores, poniendo el acento a la ac­ción en profundidad y en la interrelaciónde los sectores, en la política agraria, enla educación, en la de bienestar, la indus­trial, en todas. Más que crecer interesaahora redistribuir y ajustar armoniosamen­te el funcionamiento de lo sociedad,

Transitamos hacia un modelo de socie­dad más abierto, participante y competiti­vo. Por ello, el gobierno debe multipllcorsus acciones y hacer más selectiva la elec­ción de prioridades, más precisas las deci­siones, más coherente la implantación delas medidas y más eficaz su operación co­tidiana.

La reforma administrativa ha sido inicia­da desde la sede del Poder Ejecutivo pormedio de una actitud que ha dinamizado

el funcionamiento de la administración yque le ha permitido lanzarse de lleno hacianuevos objetivos en unas cuantas semanas.En todas las actividades del Jefe del Eje­cutivo está presente su voluntad de tenercontacto directo con los hechos, las perso­nas y los sectores para detectar las dis­torsiones de la intermediación administra­tiva; ha intensificado el trabajo para ob­tener el máximo aprovechamiento del tiem­po y los recursos, y roto rutinas burocrá­ticas fomentando la actitud decidida parala innovación. Ha promovido la autocríticapara debilitar los mecanismos de outocon­servación y ha puesto en contacto a fun­cionarios, de diversas dependencias y dediversos niveles, para conocer y resolverlos asuntos conjuntamente, rompiendo asíantiguas tradiciones insulares. Ha estimu­lado la confrontación de los funcionarioscon los beneficiarios de los servicios paraque conozcan el funcionamiento real de lasinstituciones y llevado a los grupos de in­terés a formular con precisión sus deman­das. Ha favorecido la actitud crítica delpueblo y su inconformidad constructivarespecto de los actos del poder público.Ha empleado, en suma, métodos desusadoscon el propósito de vencer las barreras delconformismo que se oponen o! cambio.

El Poder Ejecutivo tiene conciencia deque es preciso institucionclizor estas deci­sionesjzNo pocas de las iniciativas de leytienen por objeto favorecer las reformas,promoviendo la coordinación en unos ca­sos laaescentralización en otros, la inte­gración de funciones o su necesaria racio­nalización. Bastarían para ilustrarlos lasleyes que crearon [a Comisión NacionalCoordinadora de Puertos, el Consejo Na­cional de la lndustrio Azucarera y de lasZonas Aridas y el Instituto de ComercioExterior. No menos importantes es la quecreó el Instituto Nacional para el Desarrollode la Comunidad Rural y de la ViviendaPopular, la nueva Ley Orgánica del De­partamento del Distrito Federal y la LeyFederal para prevenir y controlar la con­taminación ambiental, el Decreto que refor­ma la Ley Orgánica del Banco de México,la nueva Ley de la Reforma Agraria y lasreformas a la del Control de OrganismosDescentralizados y Empresas de Participa-

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cron Estatal, para no citar sino algunas delas más relevantes.

Simultáneamente el Jefe del Ejecutivoquiso dar unidad a los principales meca­nismos de coordinación del sector federal,estableciendo la Comisión Coordinadoradel Gasto Público. Las Secretarías de Ha­cienda y Crédito Público, Patrimonio Na­cional y Presidencia, a través de esta Co­misión, tienen el encargo de proponer alEjecutivo el monto global, composición yestructura sectorial del gasto público, enfunción de las metas que el qobierno sepropone alcanzar en el sexenio, determinarla estructura del financiamiento requeridopara cubrirlo y diseñar sistemas para iden­tificar por ramos los programas. sectoriales.Se trata, pues, de un mecanismo que, su­mando y armonizando funciones, buscaráprecisar y cuantificar los objetivos del go­bierno y ajustar sus estructuras para el ca­bal cumplimiento de sus propósitos.

El Ejecutivo expidió, con fecha 27 deenero, un Acuerdo sobre Reforma Adminis­trativa. En él se afirma que no existe razóntécnica alguna para que la actividad delEstado no se realice en las mejores condi­ciones de eficiencia. Se reconoce que paralograrlo es preciso contar con 101 activa par­ticipación de los propios servidores públicosy de cada una de las dependencias gu­bernamentales. En consecuencio, ordenó lacreación en cada dependencia federal decomisiones internas de administración, in­tegradas por 105 principales unidades ope­rativas responsables de los sistemas de pro­gramación y presupuesto, normas jurídicas,recursos humanos materiales, información,evaluación y control. Dispuso, osirnisrno. lacreación de Unidades de Organización yMétodos que deben asesorar técnicamenteel planteamiento y ejecución de las refor­mas. De esta manera, se busco la relaciónentre los responsables directos de los ser­vicios, los niveles jerárquicos en que setomen las principales decisiones y la ase­soría de los especialistas. Por medio deestos mecanismos, cada una de las depen­dencias procederá a realizar ajustes inter­nos, siendo la Secretaría de la Presidenciaresponsable de proponer al propio Ejecu­tivo las modificaciones que atañen a doso más entidades del sector público.

En reciente acuerdo, el Ejecutivo dispusoel establecimiento de Unidades de Progra­mación en cada una de las entidades delsector público, a fin de que sus planes yprevisiones se realicen con métodos com­patibles que faciliten la toma de decisionesa nivel sectorial y nacional. Será posible enpocos años la creación de un sistema de in­formación económica y social compartidaque constituirá la infraestructura de la pro­gramación.

De este modo, se pone el acento en la .administración por objetivos y se ofrecensoluciones concretas para dar mejor cum­plimiento a las metas contenidas en el pro­grama de gobierno y, en particular, a lasgrandes directrices.

Otro principio que norma los trabajos dela Reforma Administrativa es el de la coor­dinación. Se aspira a concebir la adminis­tración pública como un gran sistema, com­puesto por hombres e instituciones, en elque es necesario coordinar actitudes y pro­cedimientos. Es importante a este respectoque la administración se valga, para sueficacia, de las ventajas proporcionadaspor planteamientos de conjunto que chorro­rán energías y recursos.

La participación es otro elemento esen­cial de la reforma. El C. Presidente ha se­ñalado que la vigencia de las institucionesdepende de los hombres que sin cesar lasremodelan. Por ello, la reforma se proponeestablecer mecanismos de participaciónpara el intercambio de puntos de vista so­bre las decisiones que competen a las en­tidades administrativas, ahí donde sea via­ble. Contempla también la organizaciónde un sistema de capacitación y promo­ción no sólo conforme a especialidadestécnicas, sino orientada al mejor conoci­miento de los problemas del país. Es pre­ciso estor alerta y rechazar aquellas opi­niones superficiales que aprovechan todointento de reforma pe ro fustigar a los servi­dores públicos. Lo importante estriba enreiterorles nuestra confianza y ofrecerleslos medios para que se adapten a unanueva dinámica del Estado. Ninguna re­forma puede ser impuesta desde afuera.La que se comenta tiene que surgir de cadaoficina. En ese sentido, posee el valor de

autocrítica genera Iizada y coherente de losservidores públicos.

La participación implica también unomayor integración de los ciudadanos o losobjetivos de la administración. En ella estápresente lo necesidad de incrementar loconfianza de los beneficiarios en los servi­dores públicos y de establecer sistemas ex­peditos de comunicación para orientar yatender las demandas. Un sistema demo­crático supone y exige eso relación yeso

actitud. Por eso, el Presidente ha expresado:"Más que realizar un programo del gobier­no, ejecutaremos un programo del pueblo.En la democracia los gobernantes reflejansu momento histórico. Su autoridad no essino uno sumo de aspiraciones, voluntadesy esfuerzos. Los dirigentes estomas obliga­dos o servir de vanguardia, pero el queha­cer de lo República es compromiso común.Actuaremos por mandato de lo soberaníanacíon:;l e iremos tan lejos como el puebloquiero

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LA COORDINACION

ADMINISTRATIVA EN EL PODER

EJECUTIVO FEDERAL

ANDRES CASO

Egresado de la Escuela Nacional de Economía de la

UNAM. Ha sido Profesor de Cursos Especiales de laFacultad de Ciencias Políticos y Sociales de la propia

Universidad. En 1951 integró la Delegación Mexicanaa la Ccnferendo de la UNESCO en Florencia. Desde

'961 es miembro del Consejo Directivo del Instituto

de Administración Pública y de 1968 a la fe¡;ha Pre..

sidente del mismo. Fue Presidente! en 1964, de la

Comisión de Re-forma Administrativa del PRI. Repre­

sentó a México (1967) en el Seminario de Adminis­

hadón y Desarrollo organizado por la ONU en Bue­

nos Aires. Presidió en 197Q la Comisión de Recursos.

Humanos del lEPES. En su carrera administrativa ha

desempeñado los siguientes puestos: Jefe del Depar­

tamento de Personal de la Secretaría de Comunica­

ciones y Obres Públicas (1953-55), Director General

de Administración de la Secretaría de Comunicacio­

nes y Obras Públicas (1956-58), Secretario Ejecutivo

de la Comisión Técnica de Vías Generales de Comu­

nleecién (19651, Gerente de Personal de Petróleos

Mexicanos (1966-70 l. Es en la actualidad Oficial

Mayor de la Secretaría de Obras Públicas.

"Una sólida administración pública esesencial para formar naciones y para lo­grar el desarrollo económico y social", lafrase del Secretario General de las NacionesUnidas U. Thant, adquiere plena vigenciaen la etapa actual de nuestro país. El Ins­tituto de Administración Público no se sus­trae a este imperativo, yo que el espírituque lo creó le impone la necesidad de par­ticipar activamente en el desenvolvimientode las ciencias administrativas y en su apli­cación en lo administración público me­xicano.

la madurez cdrninisrrotivc consiste enque, como todo ser adulto que labra codadía su propio destino, la AdministraciónPúblico sea capaz de encauzar en el futuroun proceso de desarrollo interior; esto es,de institucionalizar sus propios mecanismosde reforma organizada, coordinada e inte­gral. Así, la Reforma Administrativa es unproceso permanente que atañe a todos losintegrantes del sector público, particular­mente a los de aquellos países que estánen proceso de desarrollo.

En este orden de ideas, el Instituto, comopromotor del intercambio de experienciasen el campo de las ciencias administrati­vas -a través de mesas redondas, ciclosde conferencias, publicaciones, etc.-, haorganizado el presente ciclo de conferen­cias que fue iniciado brillantemente el vier­nes posado por el señor licenciado Porfi­rio Muñoz Ledo.

Me corresponde en esta ocasión tratarel tema de la coordinación administrativaen el Poder Ejecutivo Federal.

la estructura del Estada mexicano es elproducto de las luchas entre los distintoscomponentes de las fuerzas económicas ypolíticas que se han desarrollado o lo largode lo historio de nuestro país

El liberalismo y lo revolución, para ha­blar solamente de las dos últimos grandesmovimientos sociales, nutren la filosofíaque sustenta lo estructuro estatal de Mé·xico, En ésta, el derecho no sólo obliga alparticular sino al Estado mismo; para evl­tor el abuso del poder, garantiza el ejer­cicio democrático de la autoridad 01 esta­blecer la autonomía y respeto absoluto enlas atribuciones de los tres poderes que lointegran. El Estado consagra este principio,

fundamental en todo régimen democrático,porque no solamente establece el derechosocial sobre el derecho individual, sino ade­más limita el poder frente al poder mismo.

El Estado liberal se impone un no hacer,un no intervenir en la acción del indivi­duo en tanto ésta no afecte los interesesde la colectividad. Esta situación político­jurídica, fue superado ampliamente por lagran convulsión socia I de 1910 Y quedóestablecida en la Constitución de 1917.El Estado mexicano a partir de entonces,deja de ser exclusivamente liberal. Se man­tienen las libertades esenciales, de con­ciencia, de expresión -hablada o escrito­de las ideas; libertad de tránsito, de reu­nión o de asociación y, por supuesto, Jo in­violabilidad de la persona humana y de sudomicilio. Pero al mismo tiempo, la Cons­titución condiciona las libertades económi­cas y de este modo el liberalismo, que daorigen a la libertad de competencia, decontratación y de concurrencia, que a suvez se originan en la libertad de poseer,queda supeditado, a partir de la Revolu­ción, a la importancia de los intereses so­ciales; así, la propiedad privada está suje­ta a las modalidades que dicta el interéspúblico.

Nuestra Ley Fundamental es el resultadodel anhelo revolucionario de reivindicar alas grandes masas populares su derecho aintervenir en la vida política para lograrla superación social; en consecuencia, enMéxico, el desarrollo económico debe serlotambién político-social, y no se entiende elprogreso material si no beneficia a lasgrandes mayorías. La Constitución de 1917establece ya esa limitación con el fin deregular el acaparamiento de la riqueza;prohibe los monopolios y, en suma, señalalos caminos para una adecuada distribu­ción del producto social. El Estado actúatambién como equilibrador de los factoresde la producción; así, por imperativo cons­titucional posee los instrumentos necesariospara intervenir regulando la participaciónde los distintos factores en el ingreso no­cional; este intervencionismo económico ysocial ha propiciado, en consecuencia, suparticipación en aspectos concretos del de­sarrollo. Cada vez más su función promoto­ra, reguladora y de control, se hace deter-

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minante en el desenvolvimiento del país:el Estado no solamente construye obras deinfraestructura e interviene en organismosque tienen problemas de bo]o rentabilidadeconómica y que son de gran interés social,sino que además regula el crédito, pro­mueve industrias, maneja directamente lasindustrias básicas que son 10 sustentaciónde un desarrollo industrial integrado. Deahí la necesidad de que el Estada produc­tor del desarrollo seo un Estado coordina­dor no solamente en lo político, sino tam­bién en lo económico.

Nuestros instituciones políticas, larga­mente probadas, han demostrado su efica­cia y adaptabilidad ante el desafío delmundo moderno: lo necesidad inaplazablede ser rector del desarrollo económico hahecho que el Estado deba convertirse enuno institución eficiente, flexible, producti­va, cuyas acciones codo vez. más complejosestán también cada vez más alejadas delconcepto de Estado tradicional. La dinámicadel desenvolvimiento ha repercutido nece­sariamente en la extensión de las tareasdel Estado como cdrnlnlstrodor. en la ac­tualidad son del ámbito de su competen­cia funciones tan disímbolas que se harequerido la creación de un complejo apa­rato administrativo característico de losnuevos Estados industria les a que se re­fiere Galbraith.

Para dirigir y coordinar este aparato es­total, el Poder Ejecutivo he! adoptado dosformas jurídico-administrativas: la centra­lización y la descentralización. En la pri­mera, quedan incluidas ias Secretarias yDepartamentos de Estado y la ProcuraduríaGeneral de la República; en la segunda, elsector paraestatal constituido por los di­versas organismos descentralizados y em­presas de estado.

Cuando hablamos de centralización ad­ministrativa, nos referimos a la facultadque tiene el Ejecutivo Fede-al como titulorde la administración público poro llevar elcontroi directo de uno serie de funcionesque así lo requieren, dado que éste poseela cualidad de ser órgano político y admi­nistrativo a la vez. Su carácter de órganopolítico, de acuerdo con lo expresión deFraga, "deriva de la relación directa e in­mediata que guarda con el Estado y con

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los otros órganos representativos del mis­mo Estado. Dentro de la esfera que le se­ñala la Ley, su voluntad constituye la vo­luntad del Estado". Desde el punto de vistaadministrativo, esta peculiaridad de centra­lización es la función característica de laorganización del Poder Ejecutivo en Méxi­co, que le señalan la Constitución Políticadel País y la Ley de Secretarías y Depar­tamentos de Estado.

Cuando hablamos de descentralización,estamos haciendo referencia al sistema ad­ministrativo de un orqcno público que ma­neja parcialmente tareas concretas con de­terminada autonomía, sin dejar de formarparte del Estado, el cual nunca prescindiráde su poder político equilibrador y de laconsecuente supervisión admi nistrativa.

Con esta organización administrativa, elEstado mexicano pasó de un estado tradi­cional a un estado generador de desarrollointegrando una verdadera infraestructuraadministrativa con suficiente flexibilidadpara participar en el complicado procesode desenvolvimiento económico y social delpaís. A partir de la Segunda Guerra el de­sarrollo económico del país se acelera ylas instituciones administrativas crecen y seadaptan a las necesidades del gran cambio.

El país tenía que conquistar su mercadointerno, sustituir importaciones, aprovecharla creciente demanda interior que la Re­forma Agraria, las leyes laborales, lo segu­ridad social, entre otras medidas de infra­estructura social habían propiciado. Sus­tentándose en las impresionantes reformasdel Presidente Calles, la Revolución conti­núa por cauces institucionales: crea el Ban­co Centrol, la Comisión Nacional de Ca­minos, la Comisión Nacional de Irrigación:reorganiza la Secretaría de Hacienda yCrédito Público, forma las primeras em­presas de participación estatal, los bancosde Crédito Agrícola y E¡idal y el primerorganismo descentralizado: la Dirección dePensiones Civiles y de Retiro.

El Presidente Abelardo L. Rodríguez crea,a partir de la Secretaría de Industrio, Co­mercio y Trabajo, la Secretaría de la Eco­nomía Ncciono l y el Departamento del Tra­bajo, así como el Departamento Agrario;fundo, igualmente, la Nacional Financiera.

El Gobierno del Presidente Cárdenas con-

tinúa con el proceso de integración admi­nistrativa y consolida la administración pú­blica en las instituciones fundamentalespara el desarrollo del país. Expropia el pe­tróleo y crea Petróleos Mexicanos, fundala Comisión Federal de Electricidad, el Ban­co Obrero de Fomento Nacional y la nuevaadministración de los Ferrocarriles Nacio­nales. En 1939 promulga la nueva Ley deSecretarías y Departamentos de Estado, re­forzando así el marco jurídico que reque­rían los cambios que se estaban efectuandoen la estructura administrativa.

El Presidente Avi la Camacho reformaesta Ley en 1941. Convierte los departa­mentos de Marina, Trabajo y Salubridad,en secretarías de Estado. En 1946, el Pre­sidente Miguel Alemán promulga una nue­va Ley de Secretarías; crea las secretaríasde Recursos Hidráulicos y de Bienes Na­cionales e Inspección Administrativa.

En 1952 el Presidente Ruiz Cortines creala Comisión Nacional de Volores, el Insti­tuto Nacional de la Viviencia y la Comi­sión de Inversiones. En 1958, el régimen delPresidente López Mateos adiciona la Leyde Secretarías y señala la necesidad deque el estudio, planeación y despachode los negocios de la administración quecorresponden al Poder Ejecutivo, se inte­gren con nuevas dependencias. Crea lassecretarías de la Presidencia, de Obras PÚ­blicas y de Comunicaciones y Transportes.

El Presidente Díaz Ordaz inicia la refor­ma administrativa mediante el estudio for­mal de las estructuras de la administracióndefiniendo los procedimientos y señalandolas carencias: inicia así el proceso de mo­dernización administrativa. Crea el BancoAgropecuario, el Instituto M'exicano del Pe­tróleo y el organismo Aeropuertos y Ser­vicios Auxiliares.

El régimen del Presidente Echeverría hainiciado una transformación fundamentalen la estructura del Poder E¡,ecutivo. Ha dic­tado disposiciones en las que se coordinala acción pública; integra una verdaderainfraestructura institucional. El Estado seconvierte, como lo ha definido el Jefe dela Nación, "en coordinador de los esfuer­zos nacionales".

La disposición del Presidente de que losórganos del Poder Público trobcjen en coor-

dinación, determina que dicte diversos de­cretos y envíe al Congreso de la Unióniniciativas de Ley que crean comisiones,consejos, institutos y fideicomisos, para queactúen como elementos coordinadores delas distintas agencias del sector público;así, se ha creado la Comisión Nacional deZonas Aridas, la de la Industria Azucarera,el Fideicomiso para el Estudio y Fomentode Parques y Ciudades Industriales, la Co­misión Nacional Coordinadora de Puertos,el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnolo­gía, el Instituto Mexicano del ComercioExterior, el Instituto Nacional para el Desa­rrollo de la Comunidad Rural y de la Vi·viendo Popular. La creación de estas Ins­tituciones tiende esencialmente a coordinarla acción pública.

La coordinación es tal vez una de lasfunciones más difíciles en la administra­ción. Requiere de una gran disciplina porparte de los interesados porque aparente­mente limita la libertad de acción y suponetener en cuenta los planes ajenos antes detomar alguna decisión, pero es indispen­sable puesto que para lograr las metasque se propone el gobierno es imprescin­dible la participación conjunta de diversosorganismos en una acción coordinada.

Son tres las dependencias del EjecutivoFederal que se avocan a la coordinaciónde los recursos económicos de que se dis­pone para realizar los programas de tra­bajo, y su acción es determinante en labuena marcha de la administración pública.La Secretaría de la Presidencia es una ins­titución esencialmente coordinadora. Susatribuciones van desde elaborar el plangeneral del gasto público y las inversionesdel Poder Ejecutivo hasta la coordinaciónde la Reforma Administrativa del GobiernoFederal. Entre sus funciones más impor­tantes están la planeación y vigilancia dela inversión pública, la elaboración delplan general del gasto público, la planea­ción nacional, regional y sectorial, y la ra­cionalización de las estructuras administra­tivas del sector público. Para alcanzar conla máxima eficiencia estos objetivos, sehan dictado dos acuerdos fundamentalesque se refieren a la creación de unidadesde programación, de organización y rné-

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todos, y comisiones internas de adminis­tración.

"Las tareas de la Secretaría de la Pre­sidencia, eminentemente técnicas "<ho afir­mado el titular del Ejecutivo-", han venidodemostrando a través de los años, cómosu creación fue un acierto. La coordinación,el estudio de la confluencio de distintasramas de la administración, la asesoríadirecta en materia técnica, económica ysocial que presta al Presidente de la Repú­blica, son de un destacado valor que ahoracomprueba lo eficacia -siempre que sesubrayen estos tareas de coordinación téc­nica- de la Secretaría".

La Secretaría de Hacienda y Crédito Pú­blica es la encargada de dirigir la políticafiscal, monetario y crediticia del país. Unode los principales instrumentos de coordi­nación política-económica que utiliza, es elpresupuesto, que constituye un eslabónprimordial en los programas de trebejo,en especial en lo que se refiere a la asig­nación de recursos para dar cumplimientoa corto plazo a las medidas establecidasen los planes a mediano y a largo plazo.

En el aspecto crediticio se realiza unacoordinación con los organismos descen­tralizados y empresas de participación es­tatal en todo lo relativo a la emisión ygarantía de bonos, obligaciones u otrostítulos, estudiando, tramitando y controlan­do las inversiones financieras y aportacio­nes de capital del Gobierno Federal, deinstituciones nacionales de crédito y de lasentidades públicas antes citadas y, en as­pectos de participación en impuestos fede­rales, a los gobiernos de los estados, Dis­trito Federal, territorios y municipios.

Esta Secretaría ha ejecutodc, por acuerdopresidencial, una reforma fiscal de tras­cendencic, las cambios recientes coadyuva­rán al crecimiento de los recursos finan­cieros internos; ya se están adoptando me­didas radicales para mejorar la adminis­tración fiscal, disminuir el coeficiente deevasión, simplificar los sistemas de recau­dación y evitar la ventaja de los que dis­torsionan la aplicación de los impuestosfrente a los que cumplen con sus obliga­ciones fiscales. Para lograr el cumplimien­to de estos deberes, aumentando así el nú­mero de contribuyentes, la Ley del lrnpues-

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to sobre la Renta modificó el sistema dedepreciación de activos fijos para ajustarsus tasas a realidades económicas de laempresa. También se reformó el tratamien­to fiscal concerniente a gastos de publici­dad y propaganda ya que éstos generan in­gresos na limitados al período en que serealiza el gasto; esta medida tiende a ra­cionalizar el emplea de los recursos de lasempresas.

Para evitar sacrificios 01 Fisco, sólo sepermitirá la reinversión automático paraaumentos de capacidad de producción delos empresas por adquisición de activosfijos tangibles. Asimismo, se dio a los pa­gos al exterior por concepto de asistenciatecnica el mismo tratamiento que el de re­galías. Sin eliminar la asistencia técnicaexterna, se evita la inexistente o inadecua­da; provocando además la sustitución ra­cional de importaciones tecnológicas puesya se cuenta con el Consejo Nacional deCiencia y Tecnología.

Las modificaciones a la Ley del Impues­to sobre Ingresos Mercantiles representanuevos elementos en el sistema financieropúblico, dado que los productos de consu­mo popular continúan exentos, pero secreó una tosa específico del 10% poro ar­tículos adquiridos ordinariamente por gru­pos de mayores recursos económicos. Con­viene señalar que esto tasa no se aplica aexportaciones, en consonancia con la po­lítico de aumento y diversificación de ven­tas al exterior.

La Secretaría del Patrimonio Nacionalpersigue el propósito de ejercer con mayoramplitud y eficacia los controles necesa­rios a través de la preparación de reglasy procedimientos, control y supervisión, tan­to financieros como administrativos de losoperaciones de organismos, instituciones ocorporaciones que poseen, moriejcn y ex­plotan la propiedad o los recursos natura­les de la nación; se ejerce un control deexistencias y se supervisan todos los bienesraíces y otras propiedades, así como losrecursos naturales del sector público. Por loque respecta al control sobre las compras,recursos naturales y similares, la Secretaríacuenta con métodos muy elaborados pararegistrar y supervisar esta actividad. Igual­mente, en coordinación con las de Hacíenda

y la Presidencia, esta Secretaría cuida deque las inversiones públicas se realicen conoportunidad, probidad, calidad y técnicasadecuadas; para ello, se han mejorado lasfunciones de registro e inspección de con­tratos y obras públicas y se ha implantadoel sistema de inspección de las obras delDepartamento del Distrito Federal.

El perfeccionamiento de los sistemas deprogramación del sector público, permitirátraducir los lineamientos generales del Eie­cutivo en programas integrados y, dentrode la planeación del gasto público, el sis­tema llamado programa simultáneo de in­versión-financiamiento, hará posible la im­plantación futura del presupuesto por pro­gramas, para ello se ha creado la ComisiónCoordinadora y de Control del Gasto PÚ­blico. Por otra parte, se han dado pasospara mejorar la coordinación con las se­cretarías de la Presidencia y de Hacienday Crédito Público en los aspectos antesmencionados.

Con relación a la Industria PetroquímicaNacional, se ha creado la Comisión Petra­química Mexicana, la cual actuará comoórgano auxiliar técnico )f consultivo de laSecretaría del Patrimonio Nacional en estecampo, además de elaborar programas yrealizar estudios sobre el desarrollo de lapetroquímica.

la participación de los distintos sectoresde la administración público proporcionan­do información y aportando su experiencia,sería muy importante tanto en los proqro­mas de inversión, como en la ComisiónCoordinadora del Gasto Público en lo queparticipan las tres Secretarías de Estado.Es indudable que los administradores res­ponsables de efectuar el gasto aportaríanexperiencias, conocimientos, y podrían darpuntos de vista significativos poro mejorarlos programas de inversión y hacer másfluidos los trámites para disponer de losrecursos con oportunidad, de tal maneraque no sufran demora los programas deobras.

El ejercicio del presupuesto se ha vueltocada vez más complejo, no solamente porla magnitud de los recursos de que ahorase dispone, sino por el origen de los pro­pios recursos. la Secretaría de Hacienda yCrédito Público ha hecho un esfuerzo esen-

cial por regular los mecanismos mediantelos cuales se ejerce el presupuesto, a tra­vés de acuerdos, circulares, reglamentos,etc.; sin embargo la Ley de Egresos, quedata de 1936 y que ha sufrido modifica­ciones en 1954 y 1956, en nuestra opiniónno responde ya a las exigencias de unpresupuesto promotor del desarrollo; es ne­cesario decir, sin embargo, que las autori­dades hacendarias han tratado de ac­tualizarla mediante diversas disposicionesadministrativas que tratan de corregir laslagunas que desgraciadamente tiene laLey. Sería de gran significación para lo Re­forma Administrativa uno revisión de esteordenamiento para ponerlo acorde conla dinámica de la actual administración y laexigencia de que el gasto público sea, cadavez más, un factor de desenvolvimiento.

Es indudable que en una administracióntan compleja como la nuestro, que ha te­nido que adaptarse a los necesidades delcambio sin que en muchas ocasiones hayasido posible prever con tiempo el funcio­namiento de los distintos organismos, exis­ten follas importantes: trámites burocráti­cos para disponer de los fondos, controlesduplicados y excesivos, adquisiciones in­necesarias, bienes en existencia en los al­macenes poro consumo de varios años,desfasamiento entre el proyecto y la obra,disparidad -en ocasiones significativa­entre el presupuesto y el costo real de lasobras. Todos éstas son anomalías que te­nemos que corregir y que se están corri­giendo. El plazo de que disponemos escorto. Debemos contar con un aparato ad­ministrativo eficiente cuanto antes. Esto eslo que demanda la actual administración.Esta es la nuevo política administrativa.

Un nuevo estilo se ha llamado a la for­ma de gobierno que ha establecido el Jefedel Ejecutívo. pero como él mismo lo hadefinido, "Más que un nuevo estilo es éstauna nueva forma de buscar la sustancia,la esencia de los problemas del pueblomexicana". Este revolucionario método detrabajo, la renovación, los cambios sustan­ciales en los sistemas, han sido de la ma­yor trascendencia: no sólo se han consti­tuido instituciones para atender problemasespecíficos que por su importancia requie­ren de una atención preferente, sino que

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se han perfeccionado y robustecido orga­nismos con nuevos atribuciones a partir deuna mayor y mejor precisión de las quetenían anteriormente. Toda esta tarea decreación se ha realizado con el objetode que la estructuro administrativa res­ponda con mayor eficacia a lo necesidaddel cambio que el Jefe del E¡ecutivo exigepara adoptar la administración público alos requerimientos inaplazables del desen­volvimiento del país. Lo coordinación de locosa público, que es facultad esencial delJefe del Ejecutivo, se reclizo en juntas detrabajo con funcionarios de todos los nive­les, reuniones en los que porticipan, ade­más de los funcionarios encargados porministerio de ley de atender los proble­mas, los sectores interesados en que seexaminen sus peticiones y SI, escuchen suspuntos de vista.

En estrecho contacto con la base popu­lar, el Presidente de la República escuchapeticiones, atiende demandas y resuelvelos innumerables problemas que su eleva­da responsabilidad pone bajo su cuidado.

Numerosos métodos tradicionales de !aadministración pública han sido desecha­dos. El Presidente celebra ocuerdcs colec­tivos con los secreta rios de Estado y coor­dina la participación de los diversasdependencias en asuntos que por su com­plejidad tienen que ser atendidos simultá­neamente por varias agencias del gobiernofederal. Su ejemplo es seguido por los se­cretarios de Estado y jefes de Departamen­to; los altos funcionarios de lo Federaciónen reuniones colectivas escuchan los puntosde vista de sus colaboradores, de los téc­nicos y de los administradores que inter­vienen en lo solución de los problemas y,sin delegar su responsabilidad, nutren susdecisiones con información en que o me­nudo la dialéctico subraya los argumentosy permite informaciones más completas.Esta nuevo concepción de puertos abiertas,este diálogo social, implico también unoobligación poro los grupos que participanen él. No es suficiente la bueno disposi­ción del Poder Ejecutivo, son necesarios,para que el diálogo existo la honestidad,la franqueza, el desinterés con que se plan­teen los problemas desde luego atendien­do siempre a metas superíores de interés

nacional. El diálogo social requiere de con­fianza, confianza que el Jefe del Ejecutivoha demostrado, confianza que por supues­to ha recibido de los numerosos gruposcon que ha dialogado. Coordinar la accióny modificar los estructuras de un país, ade­cuándolos o las necesidades del desarrollo,no es tarea que competa exclusivamente alPoder Ejecutivo, aunque sí sea su respon­sabilidad directa; es uno tarea colectivaque requiere de la comprensión y de laparticipación de todos los ciudadanos.

Esto hoce necesario un cambio de acti­tudes en todos los niveles y lo aceptacióny reconocimiento definitivo de que la ad­ministración debe ser sobre todo y antetodo objetiva y operante.

Lo coordinación administrativo y la Re­forma exigen una eficaz capacidad rectoratonto en los dirigentes políticos como enlos funcionarios de la carrero administra­tiva. Lo función rectora política es indispen­sable y el Jefe del Ejecutivo al promulgarnuevos leyes, al dictar decretos y acuerdosque modifican lo administración, está to­mando la decisión político que es base delo Reforma Administrativo. Esta Reformosólo puede realizarse plenamente en unademocracia política, con el constante apo­yo del Ejecutivo y lo respuesto positiva yresponsable de los diversos estratos queintegran no sólo la Administración Públicosino la sociedad en general. La Reformodebe alcanzar por supuesto también la ac­titud del funcionario ante lo responsabili­dad que ha asumido. Los cargos públicos,ha dicho el Presidente de la República, "noson privilegios ni caminas de comodidad"sino por el contrario oportunidad de tra­bajo en bien de la sociedad.

El funcionario público debe tener voca­ción de servicio; en su tabla de volares debeincluir, por encimo de todo, la pasión alservicio pública. El Jefe del Estado ha di­cho: "'aquel que no se entrego a las tareaspúblicos hasta el límite mismo de su ca­pacidad y de su energía, defrauda al pue­blo". Este es el camino que ha sido tra­tado, un camino de desinterés y de servi­cio; en ocasiones difícil, pero indudable­mente pleno de realizaciones satisfactoriasy al mismo tiempo de insatisfacción per­manente porque siempre habrá tareas por

realizar al serVICIO de los intereses de lacolectividad.

Hagamos autocrítica. Recibamos con ob­jetividad los juicios que sobre nuestra ac­tividad pública se realizan; estemos aten­tos siempre a descubrir lo que seguramen­te tienen de verdadero, con la convicciónde que muchas veces los que nos exigenatención, en realidad están pidiendo orien­tación, y que es nuestro papel como admi­nistradores escuchar y resolver sus peticio­nes en nuestra respectiva esfera de acción.A la crítica de mala fe o interesada, opon­gamos nuestra vocación de servicio, con laconvicción de que al actuar como funcio­narías públicos debemos anteponer, siem­pre, el interés de la institución a la queservimos a los intereses de grupos que, porpoderosos que sean, no pueden estar porencima de los intereses de la colectividad.Tengamos presencia de ánimo, el camino

del funcionario público es en muchas oca­siones azaroso, pero quien tenga vocacióny disposición de servidor público, sabrá quelas críticas Sin fundamento pasan, y la ac­ción constructiva dentro de un régimenprogresista y revolucionario prevalece.

Por último, no quiero dejar de señalarque los administradores estamos expuestosa caer en los errores característicos de laespecialización. La organización adminis­trativa no debe convertirse en un fin sinoque debe ser un medio para que el Estadoalcance los elevados propósitos que per­sigue. Administración sin objetivos supe­riores, es burocracia; intención política sinestructura administrativa, es demagogia.Por eso el Jefe de la Nación ha dicho que:"para instrumentar nuestras esperanzas te­nemos que perfeccionar incesantemente losmecanismos de la administración".

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LA REFORMA ADMINISTRATIVA

EN LOS ESTADOS

IGNACIO PICHARDO PAGAZA

Es licenciado en Derecho de la Universidad Nacional

Autónoma de México y licenciado en Relaciones In­dustriales de la Universidad Iberoamericano. Se haespecializado en Economía Industrial en Darmouth

College, EE.UU., becado por el gobierno norteame­

ricano. Obtuvo la Maestría en Administración y Fi­nanzas en la Escuela de Economía de Londres, becado

por el gobierno de la Gran Bretaña. Ha sido Di­

rector de la Revista Comercio Exterior (1965~67),

Presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuentade la Cámara de Diputadas (1969-70) Y Directar

General de Hacienda del Gobierno del Estado d.México. Es en la actualidad Secretario General de

Gobierno del Estado de México.

Introducción:

El presente trabajo tiene como propósitoexplorar la validez de una proposición decarácter administrativo relacionada con lasactuales preocupaciones de reforma admi­nistrativa. Esa propuesta se resume delmodo siguiente: La administración públicade las entidades federativas puede cons­tituirse en un factor de desarrollo económi­co regional.

Para su análisis la proposición mencio­nada se ha descompuesto en varios ele­mentos:

a) El desarrollo económico de México hasido desequilibrado. Se entiende por elloque las diversas regiones del país se en­cuentran en grados muy distintos de desen­volvimiento. En consecuencia, un objetivode la política económico nacional es ladisminución de tales desequilibrios regio­nales,

b) El Gobierno Federal ha intentadocombatir el desequilibrio regional hacien­do uso de dos instrumentos diferentes, asaber: Los planes de desarrollo interesta­tales, por un lado, y el desarrollo por re­giones económicas definidas sobre la basede cuencas hidrológicas.

e] El éxito conseguido en la aplicaciónde los planes interestatales ha sido nulo;por el contrario, el desarrollo regional abase de cuencas hidráulicas ha tenido unéxito limitado.

d) No obstante lo anterior, el desequili­brio económico regional en México se haacentuado; es necesario buscar medidasadicionales que propicien la eliminaciónde esos desajustes. La administración pú­blica de las entidades federativas, moder­nizada y fortalecida por una tesorería po­derosa debe ser un factor decisivo paraconseguir un mejor equilibrio regional, apesar de que las regiones económicas nocoincidan, por lo general, con las fronteraspolítico-administrativas de los Estados.

e) El Gobierno Federal debe modificarenfoques y procedimientos en sus relacio­nes con las entidades federativas: los Go­biernos Estata les deben ser vistos como elinstrumento óptimo de desarrollo regional.

En los siguientes párrafos se desenvuel­ven las consideraciones cnteriores.

1, Preocupación por el crecimiento econó­mico equilibrado.

Los últimos años han visto un progresivointerés del Gobierno en incorporar el obje­tivo del crecimiento equilibrado como ele­mento de su política de desarrollo económi­co, Pero este interés se ha acentuado en elpresente, tal vez por la tendencia queel crecimiento del país ha experimentadode grandes desproporciones regionales yestatales, comprobada por estudios recien­tes.! Así el Lic. Luis Echeverría Alvarez ensus discursos de candidato presidencialseñaló:

"Nos proponemos atacar con la má­xima atención y energía los proble­mas de las regiones, de la provinciamexicana, para disipar los grandescontrastes que hoy distinguen desfa­vorablemente a muchas y ampliaszonas de la República, para que nohaya varios Méxicos, sino uno solo: elMéxico del desarrollo rápido y equi­librado, en camino hacia sus másaltos objetivos de bienestar e inde­pendenciov.s

Otras muestras de la preocupocron an­terior en la presente administración se en­cuentran frecuentemente:

"Las reformas administrativas, de­ben orientarse de acuerdo con las me­tas y programas que persigue el paísen esta etapa de desarrollo y que, porlo tanto, han de contribuir a la des­centralización económica yola eleva­ción de la productividad, entre otrosobjetivos"."

Véase: Desarrollo Desigual de México: t 900~1960;K. Albrechtsen, R. Domínguez: y D. Murayama. Centrode Estudios Económicos y Demográficos, El Colegio deMéxico, 1970 (mimeo). The Mexican Revolution: Fe..derol Expenditurcs and Social Change Since 1910;Jemes Wilkie. University of California Press, 15erkeleyy los Angeles, 1970, segunda edición, revisada, pp.246·257.

2 Véase: Todos en México, Reuniones Nacionalesde Estudio, discursos Lic. Luis Echeverría Alvarez, 1970.pp. 132 Y '66. Reunión Nacional de Estudio para elDesarrollo Regional de AguascaJientes.

3Véase: Acuerdo del Poder Ejecutivo que establecelos bases para la promoción y coordinación de las

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los lineamientos expuestos por el Secre­tario de Hacienda como normativos delproyecto de presupuesto de egresos de lafederación para 1971:

"49 que se incluyan los medidasnecesarias para que la política fiscaly la inversión público tengan fuerzasuficiente paro dirigir el crecimientode la economía y que el gasto que seproponga a la consideración de laH. Cámara de Diputados tienda a undesarrollo económico equilibrado parauna mejor distribución del ingreso,evite el alza injustificcdo de los pre­cias y coadyuve para mantener laspolíticas monetarias y de intercambiocon el exterior"."

la iniciativa de ley de Ingresos de loFederación para el Ejercicio 1971:

"En resumen, la inversión del sectorpúblico seguirá ampliando la infrc­estructura económica y social, suplien­do las deficiencias y omisiones de lainversión privada y asegurando eladecuada desenvolvimiento de losrenglones estratégicos que tiene a sucargo. En su distribución tendrá par­ticular importancia el crear un mayornúmero de empleos, sobre todo enel sector rural y conseguir un desarro­llo mó s equilibrado, tanto en térmi­nos geográficos como en las activida­des económicas".'

2. Planes interestatales

Se dijo en la introducción que uno de losinstrumentos usados por el Gobierno Fe­deral para conseguir el desarrollo económi­co han sido los planes interestatales. Men­cionaremos los principales: el Plan del Sur­este de 1962, que comprendía a Chiapas,

reformas administ.rat¡"o, del sector público federal.Diario Oficial de la federación del :28 de enero de1971.

" Véase: Revista COfherdo Exterior, Enero 1971,pp. 26.

5 Iniciativa de Ley que presenté el Ejecutivo al H.Congreso de la Unión el 15 de diciembre de 1970.

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Tabasco y Oaxaca y el Plan de Yucatánde 1960, que abarcaba a Campeche, Quin­tana Roo y Yucatán.

A través de estos planes se buscabaagregar a los criterios tradicionales de je­rarquización de inversiones, el concepto deprioridades regionales, y se consideró con­veniente efectuar la planeación regionalpar grupos de estados. Se requería que laSecretaría de la Presidencia coordinara lasacciones de los gobiernos estatales con lafederación, y todas las acciones de las di­versas secretarías en cada estado. Se es­peraba que la coordinación de políticas delas secretarías de estado o nivel regional,sería el primer poso poro lo coordinacióna nivel nacional.

la idea de planes interestatales que tuvosu nacimiento en la antigua Dirección dePlaneación de la Secretaría de la Presiden­cia encontró reflejo en el llamado proyectode ley que crea la Comisión Nacional dePlanificación. Al debatirse en el Senadade la República la iniciativa, la perspicaciapolítica de los Senadores la transformó enproyecta de ley Federal de Planificación.Ese proyecto nunca se aprobó. los planesinterestatales, técnicamente superiores, nose ejecutaron. las dificultades políticas yadministrativas de los expertos detuvieronaquellos proyectos. Empero, aportaron unaexperiencia positiva; a saber no menospre­ciar la sensibilidad política de los Gobier­nos Estatales. Parece claro que este tipode planeación regional no operará en elfuturo inmediato, sclvo aquellos proyectosinterestatales para trotar problemas espe­cíficos, como el Plan Huicot y el Plan delDesierto.

El primero abarca la zona Huichol, Coroy Tepehuana, y el segundo las zonas ári­das del país, por lo que las similitudes delas zonas comprendidas son notorios. Es­tán encaminados a promover el desarrollo,beneficiando regiones donde más se haconcentrado la pobreza, e incorporar a lariqueza nacional la potencialidad de esaszonas.

3) Las cuencas hidrológicas."

Los intentos serios de desarrollo regionalse han realizado mediante la creación decomisiones ejecutivas que operan sobrecuencas hidrológicas. El propósito que sepersigue es el de aprovechar la riqueza no­tural de esas cuencas paro construir en ellaspresas, canales de riego, obras de conten­ción de inundaciones, revestimiento de ca­nales, perforación de pozos profundos,construcción de sistemas de aspersión, cons­trucción de redes de atarjeas, actividadesde conservación del suelo, construcción ymejoramiento de caminos vecinales, obrasde electrificación, construcción de escuelas,campañas sanitarias, urbanización de po­blados, centros de experimentación de se­millas, establecimiento de viveros, cons­trucción y rehobilitación de plantas avíco­las, porcinas, etc., etc'

Las comisiones de las cuencas hidrológi­cas se crearon a semejanza de ciertos or­ganismos descentralizados, para realizarprogramas específicos que no encajabanclaramente dentro de las dependencias gu­bernamentales existentes. En términos dela tradición administrativa mexicana la au­tonomía de esas comisiones, en particularen sus primeros años, ha sido amplia. Suslimitaciones no fueron de tipo administra­tivo, aunque quizá hoy en día sí lo sean,sino de carácter presupuesta l. Los obser­vadores extranjeros, empero, piensan locontrario, es decir, que su autonomía hasido limitada puesto que responden direc­tamente ante la Secretorio de Recursos Hi­dráulicos. Estas comisiones representan unmecanismo administrativo para asignarfondos y ejecutar programas de inversio­nes en gran escala en unas cuantas re­giones aisladas del país.

La elevación de rendimientos agrícolas,

G los comentarios descriptivos de este apartado sebasan principalmente en dos trebejos, o saber: Des­arrollo Económico Regional, Oavid Barkin y TimothyKing, Siglo XXI, Editores, S. A., México 1970. ThePapaloapan Projed, Thomas T. Poleman, StandfordUniversity Press, California 1964.

t Coordinadón de los Organismos Oficiales de Fa..mento Económico Regional. Reunión Nacional de Es·tudio para el Desarrollo Regional, Lic. José HerreraDomlnguez, lEPES, 1970.

por un lado y la generación de energía parael establecimiento de industrias por el otro,serían la base del nuevo auge económicoregional. Empero las comisiones ejecutivasde las cuencas han tenido, sobre todo ensus primeros años, un objetivo mucho másambicioso, el del desarrollo social y econó­mico total de las zonas. En efecto, compren­dían los proyectos la creación de nuevoscentros de población, la construcción de víasde comunicación en los tramos navega­bles de los ríos, puertos fluviales, maríti­mos y aéreos, carreteras, ferrocarriles y lí­neas telegráficas y telefónicas.

A partir de la Segunda Guerra Mundiale inspirados, en cierta medida, en la fa­mosa "Autoridad del Valle del Tennessee",surgieron en México las comisiones porcuencas hidrológicas; éstas han sido:

Comisión del Papaloapan (enero de1947).

Comisión del Tepalcatepec (mayo de1947).

Comisión del Río Fuerte Ijunio de 1951).Comisión del Grijclvo (¡unio de 1951 l.Comisión del Sistema Lerma-Chapala-

Santiago (noviembre de 1950).Comisión Hidrológica de la Cuenca del

Valle de México.Comisión de la Cuenca del Río Pánuco.Comisión del Río Bolsos (1960).

Obvio mente una característico atractivode estas organizaciones es lo posibilidadque ofrecen para trabajar en varios esta­dos simultáneamente y paro coordinar losesfuerzos de las diferentes Secretarías. Enalgunos casos, las comisiones han asimi­lado lo autoridad sobre inversiones regio­nales que eran la responsabilidad de otrassecretarías o de gobiernos estatales. Sin ern­bargo la coordinación de las funciones deotros organismos que trabajan en la mismaregión es problemática, debido a que lacomisión no puede exigir, sino sólo estimu­lar tal cooperación, y carece de los recur­sos pora realizar por sí misma las funcio­nes de otros organismos si ésos llegarana rehusar su cooperación. El cuadro No. 1,proporciona información sobre la inversiónde las comisiones de las cuencas hidroló­gicas. Estas cifras no incluyen todos losgastos públicos dentro de una cuenca, sólo

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C\lADRO 1

GASTOS POR lAS COMISIONES DE LAS CUENCAS HIOROIOGICAS 1947-1964

(Millonus ee pesos)

-----

Papoloopan Gri¡alva Tepalcatepec fuerte[inct. Bolsos)

A precios A precios A precios A prec:O$ A precios A precios A precios A precio!Años corrientes de 1960' corrientes de 1960' corrientes de 1960' corrientes de 1960'

1947 7.8 18.6 2.4 5.71948 16.0 35.8 11.5 25.81949 21.0 43.5 14.1 29.31950 37.5 70.9 16.8 31.81951 77.9 122.3 20.7 32.51952 11.6 167.4 27.3 40.9 2.9 3.81953 115.1 174.9 5.5 8.4 27.7 42.0 38.0 57.81954 99.7 137.6 9.9 13.7 25.7 35.5 11.6 154.01955 96.6 117.9 13.6 16.6 32.5 39.6 144.1 175.81956 88.9 103.1 26.3 30.5 30.6 35.5 121.9 141.41957 89.0 98.8 28.0 31.1 38.3 42.5 60.2 66.81958 102.8 110.0 34.8 37.2 33.2 35.5 35.7 38.21959 40.8 42.8 24.3 25.5, 19.9 20.9 20.0 21.01960 24.3 24.3 57.9 57.9 26.6 26.6 32.9 32.91961 30.0 29.7 49.4 48.9 10.9 10.8 23.2 23.01962 21.1 20.5 246.9 239.5 22.3' 21.6 25.3 24.51963 23.7 22.5 412.3 391.7 53.9' 51.2 42.0 39.91964 20.0 19.8 135.0 129.6 54.4' 52.2 62.2 59.7

Tolal 1 023.8 1 360.4 1 043.9 1030.6 468.8 579.9 720.0 838.8

1 Gastos corrientes ajustados por el índice de precios para la inversión pública, Manual de estadísticas básicas, Banco de México.Incluye qo sto s para 'oda lo cuenco del Balsas. Pcrc la cuenca del Tepalcatepec exclusivamente, los gastos corrientes en 1962 fuer-on 13.9

mlllones , pora 1963. 13.8 miflone s y para 1964, 10.4 millones.Duvid Barkin 'i Liructhy King, Desarrollo Económico Regional, Siglo X XI Editores, 1970, pág. 97.

CUADRO 2

ESTADO DE MEXICO

ESTRUCTURA DE EGRESOS(miles de pesos}

1 9 6 , 1 9 6 6 9 6 7 1 968 1 969 1 9 7 O 1 9 7 l'

Egresos Netos 294798612 352903243 410863386 519507467 609211 846 767418993 800000000Gastos Corrientes 183527633 225878407 26379\ 594 292 360824 435 153 565 476031000 498 150768Gastos de Capital 111270979 127024 836 147071792 227 146643 174058281 291 381 993 301 849232

~----_._--

___ o ___•________ •____ • _____ ~._.~._

1 Cifras pre supue síqle s, (Estimados paro 1971. Los anteriores años son citras reollrcdes t •Egresos Brutos menos Resuf todc, en Operación y Cuentas de movimienfos compensados.

:1 Gastos Administrativos más transferencias.t Obras Públicas y de fomento más Deuda Pública.fuente: Estados Finanderos del Gobierno del Estado.Nola: Compóresc el monto de invers.iones del Estado de Mexico con los gastos etectcedes por las Comisiones de las cuencas hidrológicas.

Ver Cuadro 1.

CUADRO 3

DIFERENCIAS REGIONALES EN MATERIA DE EGRESOS

NoroesteNorteNorestePacífico SurCentro-Occiden teCentro-SurGolfo de MéxicoPenínsula Yucotán

TOTAL

Presupuesto de Egresos

1970 $

908,566.0881'160,649.97\

230,000.00346,616.555

1'O16,700. 1054'459,504.663

503,503.359212,529.364

8',838,070.105

Poblaci6n -1970(Ootos preliminares)

3'346,2456'393,8531'438,3505'163,224

10'329,74615'946,615

4'579,9591'115,446

48'313,438

Presupuesto per cápita1970 $

271.52181.53159.9167,1398.42

279.65'109.91190.53

182,93

• El ingreso presupuesta! per cópita del Estado de México con base en un ingreso total de 670 millones para el ejercicio de 1970 resultade $176.45.

Nota: Utilizomos la división en ecnc s qeoeccnómicos que establece el Sr. Angel 8assols Batalla en el libro La División Económica Regional deMéxico, pp. 182·183.

fuente: Oficina de información de asuntos económicos de los e atcdes y territorios.

aquellos que se canalizan a través de lasmismas comisiones.

Trataremos con un poco de mayor detallelas comisiones más importantes.

La Comisión del Popoloopon establecidaen 1947 fue el inicio de un nuevo enfoquedel problema del desarrollo regional. Elmodelo que se tomó fue la "Autoridad delValle de Terinessee", pero sin su autono­mía, aunque el campo de responsabilidadde la comisión era más amplio. Si bien seinició con gran fuerza, actualmente el pro­yecto se encuentra sin terminarse en unestado de suspensión, con un presupuestomenor que la quinta parte del mayor quetuvo, apenas adecuado para la conserva­ción de los trabajos ya construidos. El Cua­dro No. 1 muestra en términos financieroscómo disminuyeron las actividades de lacomisión después de 1958.

El balance de resultados de la Comi­sión del Papaloapan, en lo que toca a suefecto equilibrador del crecimiento, ha sidohecho por algunos estudiosos en términosinusitadamente críticos. Al hablar de la co­misión se la llama:

". . ,un monumento a la inhabilidaddel Gobierno mexicano para planearalgo que perdure de una administra­ción a otras futuras, y un ejemploperfecto de proyectisrno, la tendenciaa proclamar la intención de realizargrandes proyectos, pero de fracasarpara terminarlos con éxito. Quizásesto sea una exposición un poco rudade las cosas... pero es cierto que lologrado es muy limitado. El proyectoha contribuido algo al progreso eco­nómico de México. Pero en términosdel objetivo de descentralización re­gional los resultados han sido des­alentadores'"

Las mismos investigadores aludidos ma­nifiestan que al intentar evaluar los efec­tos combinados de los proyectos del Pa­paloapan y del Grijalva, se pone en claroque dos décadas de cuantiosa inversiónen la región del Golfo sólo han tenido un

s: David Borkin y Timothy King, op. clt.. póg. 108 Y10 .

.,.,

efecto muy limitado en términos de la des­centralización en la localización de la ac­tividad económica."

Es la opinión general de los estudiososdel problema, que las desigualdades re­gionales se encuentran tan profundas, casi,como entes."? Ver Cuadra 3.

El éxito limitado del método de las cuen­cas hidrológicas para el desarrollo regionalequilibrado, debe analizarse bajo dos ele­mentos conceptualmente distintos. Por unlado, se trata de la estrategia empleada,es decir, el tipo de empresa acometida.Por el otro, del instrumento administrativoutilizado, y que en nuestro caso, es de ma­yor interés.

Algunos mencionan que la estrategia ge­neral es incorrecta, toda vez de que es pocoprobable que un esquema basada en laagricultura atraiga por sí solo a la indus­tria. Además, el enfoque es demasiado par­cial al no considerar suficientemente lasinterrelaciones de otros sectores, necesariaspara lograr un desarrollo balanceado, yse considera que la agricultura tiene efec­tos en cadena hacia atrás y hacia adelantemás limitados que otras actividades paralograr un foco de desarrollo integral y nomeramente sectorio l.'! Parece ser que laconclusión final, es que se requiere de uneestrategia más positiva en los proyectos delos cuencas hidrológicas para lograr el de­sarrollo de las regiones atrasadas.

Por lo que respecta a nuestro interés,pensamos que el cauce administrativo que

u Ibid, pág. 108.10 Ensayo Analítico Metodológico de Planeación

Interregional en México, Ricardo Carrillo Arronte,1969, pp. 13-35; la Planeación Hidráulica en el Va­lle de México, dentro de fas Planeaciones Regionalesdel País, In9- José Ramos Magaña, Reunión Nacio­nal de Estudio para el Desarrollo Regional, lEPES,1970; Relación entre la Pedercelén, los Estados y losMunicipios para la I·mplanlación de un Programa Ne­cional de Derarrollo Regional, Lic. Adolfo Iépez Re­mero. Ibid; James wttkle, op. cit. p. 105; K. Albrecht­sen R. Oomínguc7. y O. Murayama, op. cit.; México ysu Política Hidráulica, José Hernández Terán, 1967,p. 35.

11 A. O. Hirschman, La Estrategia del DesarrolloEconómico. F. de Cultura Económico de México, 1961.Ver también Gunnar Myrdal, Rich Lands and Poor,New York Horper, 1957, pp. 23-38, 109. José Romo.Magaña. op. cit.

ha sido utilizada, no es el óptimo. Quizáparecería un tanto inconsistente buscar ladescentralización económica, utilizando uncauce centralizador como lo es la adminis­tración pública federal. Resulta obvio quedentro del marco de políticas de descen­tralización deba contemplarse el instrumen­to de la administración pública estatal.Tomar un mecanismo distinto, sin seguirlas fronteras estatales, es exponerse a quela realidad política muestre su rechazocomo lo ha hecho con anterioridad. Ade­más encontrar las deterrninoclones comunesque identifiquen a una región es tareanada fácil; con frecuencia las zonas sono muy grondes o muy pequeñas, por loque el utilizar las zonas políticas puederesultar más conveniente. Las administra­ciones públicas estatales, como mecanis­mos de desarrollo regional, tienen ventajasmuy importantes. Pueden lograr una ma­yor participación de los habitantes de lalocalidad, a través de los municipios, de losdiputados locales, de las organizacionesde agricultores y otras semejantes. La co­municación social que así puede lograrsees muy positiva para provocar el interéspersonal, el conocimiento necesario, y unsentido de pertenencia de los habitantesrespecto de los proyectos que se realicen.

4. La Organización Administrativa para laPlaneación Regional.

En la medida en que es preciso ponerdistinto énfasis en las orientaciones de laplaneación regional, resulta indispensableadaptar el aparato administrativo que hade instrumentarlas a nueves directrices depolítica.

No es suficiente establecer orientacionesregionales en las decisiones de inversióndel sector público federal. Para conseguirresultados, una política sólida de desarro­llo regional exige organismos permanen­tes de promoción, que puedan realizar sustareas con un pleno conoc:imiento de lasnecesidades de cada región, para vincularlos proyectos, federales, estatales y muni­cipales, por una parte, y del sector privado,por la otra, a las condiciones y orienta­ciones del desarrollo nacional.

Las tareas de promocron del desarrolloregional han sido impulsadas, de maneraprincipal, por el sector público federal, ysi bien se ha planteado explícitamente lanecesidad de establecer corrientes de infor­mación y decisión de la periferia al centro,en la práctica estos Hujos de informacióny decisión han reflejcdo las desigualdadesexistentes, sin contribuir a corregirles. Ello,sin duda, se debe en parte a la debilidadtécnica de los aparatos administrativos delsector público estotal y municipal que,agregados a los factores económicos, po­líticos y sociales generales, han impedidola coordinación operativa de los múltiplesesfuerzos realizados. En estas condiciones,parece haber llegado el momento, en eldesarrollo nacional, en que la promocióna nivel regional puede y debe apoyarseen el aparato administrativo de los gobier­nos estatales, como instrumento central dela planeación regional, aunque se manten­gan otros dispositivos tendientes al mismofin y se tomen medidas para reforzarlostécnicamente y corregir sus deficiencias tra­dicionales.

Diversas razones concurren a fortalecereste punto de vista.

A. Marco jurídico-político

La Constitución General de la Repúblicaconcede a la federación facultades especí­ficas relacionadas con el desarrollo nacio­nal, pero reserva a los estados y municipioslas principales acciones de promoción deldesarrollo. A la federación compete elplanteamiento de objetivos de política deorden nacional, a los que han de sujetarseestados y municipios en función de los in­tereses de la nación, pero a éstos corres­ponde, sin restricciones, la tarea de con­tribuir a la atención directa y adecuada delas necesidades de los habitantes, o seaa la actividad fundamental de la promo­ción del desarrollo económico y social.

A nivel federal, con el mcne]o de las re­laciones interestatales se plantea la unifi­cación de los esfuerzos de los mexicanospara programar y organizar su propio de­sarrollo. Pero con la división político queestablece los estados y los municipios, sedefinen también los órganos públicos en-

33

cargados de programar y promover el de­sarrollo local y los mecanismos institucio­nales conforme a los cuales tales accionesse integran a nivel regional, estatal y na­cional, en la programación del desarrolloeconómico y social.

Si los esfuerzos de planeación regionalse organizan sólo al nivel federal, no so­lamente se descuidan -como se han des­cuidado- necesidades locales de la másalta prioridad, sino que todos los proyectosenfrentan restricciones jurídicas, políticos yeconómicas, presentándose problemas decoordinación, duplicaciones e incluso es­fuerzos contradictorios, muchas veces insal­vables.

En la medida en que se haga descansarla política de desarrollo regional en lasadministraciones de los estados, será posi­ble instrumentar más adecuadamente losplanes nacionales, apoyándolos en los re­gionales y coordinándolos con ellos. Deeste modo, entre otras cosas, será posibleasegurar que los proyectos mismos corres­pondan no sólo a las necesidades sino tam­bién a las capacidades de cada región,evitando que los proyectos organizados conla tecnología y los criterios de la federaciónse conviertan en enclaves de alto desorro­110 en un contexto general de atraso.

B. Criterios de regionalización

Se han prapuesto, en Mé)(ico y en otrospaíses, múltiples metodologías de regiona­lización paro la promoción del desarrollo.Los enfoques puramente económicos hansufrido serias críticos, sobre lo base de quedescuidan el sentido general, social y polí­tico, que tiene necesariamente el desarrollo.

En México, entre los intentos de diseñaruna regionalización general, apoyada nosólo en elementas económicos sino tambiénen aspectos ecológicos, poi iticos, so:icilcsy de otra índole, destaca el trabajo delprofesor Angel Bassols, que dividió el paísen 8 grandes zonas y más de 100 regioneseconómicas. Además, diversas dependen­cias gubernamentales, o nivel federal yestatal, emplean distintos sistemas de ,-e­gionalización pero propósitos específicos,referidos al uso de los recursos naturales,los comunicaciones y otros aspectos.

34

Sin embargo, tales esquemas de regio­nalización no pueden sustituir la organiza­ción administrativa que corresponde a ladivisión política del pais, por muy úti lesque sean como base de información.

En primer término, definir una zona parapromover su desarrollo implica su desapa­rición con el éxito del programa. Esto sig­nifica que la regionalización basada sola­mente en criterios económicos y socialescarece de la permanencia que exige unesfuerzo sostenido para corregir las des­igualdades regionales.

Por otra parte, los órganos administra­tivos creados en función de planes regio­nales, tanto por su carácter provisional ylimitado como por otras razones, no pue­den enlazar adecuadamente sus actividadescon las regiones colindantes, produciéndosedesfasamientos en el seno de cada entidadfederativa por la falta de coordinación en­tre órganos federales y administraciones es­tatales. Estos problemas de coordinaciónno pueden resolverse adecuadamente mien­tras la capacidad de decisión de tales ór­ganos administrativos (cuando existen comotales, a nivel regional), o de sus repre­sentantes (cuando se trata de delegadosregionales de órganos federales), está de­cisivamente restringida por los organismoscentrales. A menudo, los planes regionalesse desarrollan con "ejecutores" de decisio­nes de los órganos centrales, y mientraséstos carecen de información y posibilida­des reales de adaptar los planes a lasnecesidades y características locales, aqué­llos no poseen la capacidad de decisiónindispensable para realizar tales ajustes.

La división política que conforma la in­teqrcción de las entidades federativas po­see las características de estabilidad y per­manencia que se requieren para mantenerun esfuerzo sostenido destinado a ate­nuar las desigualdades, y hoce posible,asimismo, el poder de decisión indispen­sable para atender las condiciones regio­nales con politico s y planes flexibles.

C. Las Administradcnes Estatales como ins­trumento de Desarrollo.

Para oue las administraciones estatalesse convi~rtan en organismos efectivamente

promotores del desarrollo regional, es pre­ciso tomar múltiples medidas tanto a nivelfederal como estatal. No obstante las di­ficultades implícitas, es el camino a seguir.

En el Gobierno Federal, es preciso intro­ducir cambios de fondo en la orientación desus políticas de inversión, a fin de que loscriterios de decisión sobre la asignaciónde recursos den suficiente prioridad a obje­tivos distributivos. No se trata, simplemen­te, de preferir proyectos "óptimos" pararegiones atrasadas; es preciso que se esta­blezcan normas generales sobre el empleode los recursos del sector público federal,orientadas a canalizar recursos a las zonasatrasadas, independientemente del nivelde "optimización" de cada proyecto.

Asimismo, es preciso reorganizar los cen­tros de decisión en la ejecución de pro­gramas federales. Aunque al más alto ni­vel se seguirán tomando las decisionessobre la orientación general de cada pro­grama, es preciso dotar a los responsablesdirectos de su ejecución, ubicados en lasdistintas regiones, de poder de decisiónsuficiente para instrumentar ajustes en losprogramas. Para ello, y para resolverlos problemas de coordinación entre dis­tintos programas federales en una mismaregión, sería necesario establecer mecanis­mos operativos que organizasen los esfuer­zos federales y estatales, en torno a loscuadros básicos de la cdmlnlstrcción decada entidad. Si los ejecutores de progra­mas federales quedan C1grupados en unsolo cuerpo de decisión, en la cual partici­pan los funcionarios de las administracio­nes estatales, será posible integrar odecuo­damente los esfuerzos de unos y otros,adaptándolos a las necesidodes reqionoles.

En cuanto a los gobiernos estatales, pa­rece indispensable, sin duda, avanzar másaceleradamente, en extensión y en profun­didad, en los planes de reforma adminis­trativa que la mayor parte de ellos hanemprendido. Sólo con un aparato ágil, su­ficientemente informado y con la flexibili­dad indispensable, será posible coordinarrealmente los proqrornos federales y losestatales en una efectivo promoción deldesarrollo regional.

Entre les diversas medidos de reformoadministrativa que pueden emprenderse,

destacan dos. En primer término una refor­ma fiscal a fondo, que implique la revisiónde la totalidad de la legislación fiscal.Tal reforma, obviamente, debe ir acompa­ñada de la adopción de los más avanzadosprocedimientos de administración tributaria.

En segundo lugar, los gobiernos estata­les, necesitan fortalecer considerablementesu capacidad de generación de proyectos,pues buena parte de los problemas obser­vados hasta ahora se deben a que los or­ganismos federales han tenido la mayorparte de la iniciativa en cuanto a la pro­moción de nuevos proyectos. Es preciso,por ello, que los gobiernos de los estadossean capaces de plantear constantementeproyectos que requieren la participaciónfederal y de concertar internamente los es­fuerzos que los apoyarán.

No sería posible, aquí, analizar en de­talle las mÚ'itiples medidas administrativasque integrarían este nuevo enfoque, cuyadefinición e instrumentación finales, ade­más, deberán corresponder a un procesode estudio y negociación entre todos losórganos políticos y administrativos involu­crados. Conviene subrayar, empero, que elconjunto de medidas que se tomen han decorresponder a la necesidad urgente de es­tablecer un tejido administrativo apropiadopara la aplicación efectiva de las concep­ciones regionales del desarrollo, de sentidodistributivo, que forman ya parte explícitade los grandes objetivos nacionales. Apo­yarse para ello en los gobiernos estatales,hacer de sus aparatos administrativos losnúcleos básicos de la promoción regional,alrededor de los cuales se integren y eje­cuten los programas federales, resulta unadecisión operativa y urgente para todo elpaís.

Una consideración final permite aclararlas posibilidades que en los próximos añospresentan las administraciones estatales encomparación con las cuencas hidrológicascomo mecanismos de inversión pública re­gional. Como puede verse de los cuadros1 y 2, el monto del gasto de capital delGobierno del Estado de México en los últi­mos cños , representa dos o tres veces másque el monto de las inversiones totalesrealizadas en un solo ofio por cualquierade las comisiones d2 cuencas hidrológicas.

35

Esto significa que los principales estadosfederales de la República están en posibi­lidad ya de invertir en programas de desa­rrollo, montos anuales superiores a los quese contemplan poro las comisiones de lascuencas hidrológicos. La conclusión que po­dría desprenderse de lo anterior considera­ción, es que el Gobierno Federal debe apo­yar directamente con recursos financierosy técnicos los programas de inversión es­tatales, en lugar de crear formas paralelasde inversión.

En los párrafos anteriores se ha seña­lado que a pesar de la relativo debilidadadministrativa y técnica de muchas entida­des federativas, su organización y aparatogubernamental son superiores a las comi­siones que por su propia naturoleza resul­tan precarias.

5. Un ejemplo concreto

En forma sucinta se mencionan las prin­cipales medidas de reforma administrativaemprendidas por el Gobierno del Estadode México a partir de septiembre de 1969:Un número elevado de las medidas queaquí se señalarán no son, en lo fundamen­tal, dispositivos que pudieran considerarsede tipo administrativo en su intención pri­maria. Son mecidos de política económicaque tienen un reflejo inmediato en la es­tructuro de lo maquinaria gubernamental.

A. Cambios en el sector de los FinanzasPúblicas:

al Se formó lo corrusion de reformafiscal para la revisión de la legis­lación de lo materia. Entraron envigor los siguientes nuevos textosfiscales:

- Código Fiscal del Estado de Mé­xico

- Ley de Haciendo del Estado deMéxico

- Ley de Hacienda Municipal- Ley de Catastro.- Ley para el control de los Orgo-

36

nismos Descentralizados en el Es­tado de México.' 2

b) Se creó el Centro de Cómputo y Au­tomatización del Gobierno del Esta­do de México para el cálculo y pro­cesamiento de estadísticas fiscales ypatrones de causantes.

cl Se modificó la estructura programá­tica del presupuesto de egresos delEstado y se estableció un sistema decontrol presupuestal automático.

d] Se creó un sistema de control de or­ga nismos descentra Ilzodcs.!"

el Se creó un sistema de crédito y fi­nanciamiento para los Ayuntamien­tos del Estado.

f) Se llevó a cabo el levantamiento ca­tastral urbano por medios aerofoto­gro métricos y se creó la oficina téc­nica de catastro.

S. Cambios en el Sector Agropecuario.

o) Se creó la Comisión de DesarrolloAgrícola y Ganadero del Estado deMéxico (DAGEMl que tiene la orga­nización completa del sector agríco­la, ganadero, pecuario y forestal yque representa la coordinación detodas las entidades estatales y fe­derales en este campo.

b) Se creó el organismo denominadoPROTIMBOS que es Protectora e In­dustrializadora de Bosques con elpropósito de llevar a cabo una enor­me tarea de reforestación invirtien­do en esa acción los productos quese obtengan de la explotación razo­nable del bosque."

e] Se creó la oficina de ProyecciónAgrícola con el propósito de centra­lizar toda la información técnica delsector agropecuario y formular pia­nes de trcbojo para ese mismo sec­tor. Se establecieron las bases paraobtener una estadística agrícola con­tinua.

12 Gaceta del Gobierno del 30 y 31 de dlelem­bre 1970.

13 Reglamento pa.~a .1 Control de Organtsmos Des­centralilodos, Gaceta del Gobie.rno, 6 de Enero de1971.

14 Gaceta del Gobierno, 3 de enero de 1970.

el Cambios en el Sector de Inversiones yObras Públicas:

al Se reorganizó la Dirección de Comu­nicaciones y Obras Públicas para lle­var adelante programas de inver­sión del orden de 500 millones depesos anuales.

b] Se creó el sistemo de control de in­versiones por procedimientos auto­máticos.

e] Se creó la Constructora del Estadode México para que un solo contra­tista, empresa propiedad del Estado,llevara a cabo lo mayor parte delas inversiones de la Entidad.

D) Cambios en el Sector Promotor del De­sarrollo Social.

a) Se creó el organismo descentralizadoAURIS, Instituto de Acción Urbana eintegración Social," con objeto depromover e intervenir en forma in­tensa y decidida en todas las accio­nes tendientes al desarrollo y mejorade la vivienda popular, incluyendolas acciones derivadas de la expro­piación de zonas ejidales que for­man parte de los centros urbanos.

E) Cambios en la Interrelación con los Mu­nicipios.

a) Se celebraron seminarios de infor­mación y estudio para autoridadesy funcionarios de los Ayuntamientos.

b) Se preparó y editó un manual deadministración municipal.

c) Se proporciona asesoría a los Ayun­tamientos, principalmente en el cam­po de financiamiento de las obras yservicios municipales a través deuna nueva oficina de promoción mu­nicipal.

1:::; Gaceta del Gobierno del 3 de enero de 1970.

Fl Cambios en las interrelaciones con elGobierno Federal.

al Se coordinó la acción de las depen­dencias federales y estatales en ma­teria de promoción agrícola, centra­lizando las funciones de dirección delos delegaciones de la Secretaríade Agricultura y Ganadería y de laDirección General de Agricultura delEstado, en una sola unidad admi­nistrativa.

b) Se centralizó igualmente en una solaunidad administrativa la direcciónde las dependencias federal y es­tata/ en materia de turismo.

e) Se sustituyeron las gerencias regio­nales de Recursos Hidráulicos coninfluencia en zonas específicas delEstado, en una sola gerencia paratoda la entidad federativa, con par­ticipación de las autoridades estata­les en la materia.

Gl Cambios en el Sector Administrativopropiamente dicho.

al Se vienen aplicanda técnicas avan­zadas para la selección y asignaciónde los recursos humanos, principal­mente en materia de exámenes psi­cotécnicos y análisis y valuación depuestos.

b) Se opera un programa permanentede capacitación al personal del sec­tor público en todos los niveles, in­cluyendo el de altos funcionarios delGobierno del Estado.

c) Se creó un grupo de organización ymétodos encargado de llevar acabo una revisión integral de losmétodos y procedimientos de traba­jo y de elaborar manuales de ope­ración.

GUSTAVO ESTEVA FIGUEROA

Se graduó como licenciado en Relaciones Industria.les el año de 1956. Ha sido toted.rético en la Uni­

versidad lberccmericcne, el Instituto politécnico Na.

cional y en la Escuela Nacional de Economía y la Fa­

cultad de Ciencias Pol iticc s y Sociales ce la UNAM.

Ha colaborado de 1963 a 1965, en la Revista Comer­

cio Exterior. Inició su carrera profesional en diversas

empresas privadas. Para la administración pública

mexicana ha trcbcjcdc en la Secretaría de Hacienda

y Crédito Público, en lo Secretaría de Industria y

Comercio y en la Secretaria de la Presidencia (como

Subdirector del Plan General del Gasto Público). Es

en la cctvcllded Subdirector de Egresos de la Direc·

ción General de Hacienda del Gobierno del Estado de

México.

COMENTARIO:

La exposicron del Lic. Pichardo contienenumerosas proposiciones sugerentes, queinvitan a la reflexión. Pero he preferidoconcentrar este comentario sólo en una deellas: la relativa a los criterios de asigna­ción de recursos en la promoción del de­sarrollo regional.

Para .que se cumpla su proposición cen­tral, que las entidades federativas se cons­tituyan en un factor de desarrollo económi­co regional, se requiere que el GobiernoFederal "introduzca cambios de fondo enla orientación de sus políticas de inver­sión". No se trata simplemente, señaló elLic. Pichardo, "de preferir proyectos 'óp­timos' para regiones atrasadas; es pre­ciso que se establezcan normos genera­les sobre el empleo de los recursos delsector público federal, orientadas a canali­za r recursos a las zonas atrasadas, inde­pendientemente del nivel de 'optimización'de cada proyecto". Si no es la optimiza­ción, ¿cuál es el criterio para osiqnor losrecursos públicos?

A medida que han avanzado las técni­cas de programación en el sector públicofederal, se ha logrado una mayor "recio­nol izcción" del gasto público. Cada vez

con más rigor, se evalúan los proyectos deinversión para preferir los más "raciona­les", entendiendo como tales los más efi­coces, los óptimos. Con análisis de costo­beneficio, en términos monetarios, o conotros procedimientos semejantes cuando noes posible aplicar éste, se intenta deter­minar la redituabilidad de los proyectospara emplearla como criterio central en laasignación de los recursos.

Es este criterio, precisamente, el que hadeterminado que una parte de las inver­siones públicas contribuya a acentuar lasdesigualdades en vez de corregirlas o entreen contradicción con las necesidades re·gionales. En efecto, resulta evidente que lamayor po rte de las inversiones es más re­dituable en las zonas adelantadas que enlas atrasadas en cuanto o los costos ybeneficios monetarios. El análisis que sim­plemente compara "pesos de costo" con­tra "pesos de beneficio" no permitirá orien­tar recursos a las zonas que más lo neocesitan.

En ocasiones, como la eficacia expresasolamente uno relación entre medios y fi­nes, se ha intentado enfrentar ese proble­ma, sin prescindir del criterio de optimiza-

ción, sustituyendo los "pesos de beneficio"por conceptos o criterios de "beneficiosocial". Como en general no ha sido po­sible superar las dificultades existentespara dar una expresión cuontitativa a estoscriterios, su uso ha derivcido con frecuen­cia en una mayor ineficiencia de la acción,al perderse toda posibilidad de medir susresultados, pero sin lograrse con ello unaorientación mós "rocíonol" de los esfuerzos.

Esta situación, que sólo puede apuntarseaquí, pone de manifiesto la necesidad decontar con criterios de racionalidad econó­mica y social ajenos a la noción de efica­cia. Una racionalidad asociada a las nece­sidades reales de la población y a lasposibilidades de transformar la realidadpara atenderlas. Una racionalidad que de­fina acciones y programas, con base en ladiversa intensidad de necesidades y capa­cidades, y en que las técnicas de op­timización sólo tengan- cabida en la faseinstrumental, como corresponde a todatécnica. Una racionalidad cuya ausenciaha permitido que la eficacia ocupe su lu­gar, propiciando que en nombre de la op-

timización de los recursos se realicenacciones enteramente irracionales. Accionescoma las que acentúan, en vez de reducir,las desigualdades regionales.

Dentro de esta línea de pensamiento,cobran particular relevancia las considera­ciones del Lic. Pichardo sobre las posi­bilidades de las administraciones públicasde los Estados de convertirse en factoresdel desarrollo regional. En efecto, al incor­porar a la programación criterios asociadosdirectamente a las necesidades y capacida­des regionales de desarrollo, las adminis­traciones estatales podrán tener a menudo,a pesar de su atraso técnico, mayoresposibilidades de dar un sentido racional alas acciones públicas que una organizacióncentral de programación. Todo ello supo­ne, evidentemente, cambios profundos, deforma y de fondo, en los sistemas de pro­gramación y en las estructuras administra­tivas. Pero sin duda debe ser tomado encuenta al orientar el rumbo de los esfuer­zos públicos a una acción correctora delmodo desigual en que se ha venido de­sarrollando el país.

39

LOS MARCOS DE LA REFORMA

DE LA ADMINISTRACION

FERNANDO SOLANA

Es licenciado en Ciencias Políticas y Administración

Pública. Ha sido Profesor de diversas asignaturas en

la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales y en 10

Escuela Nacional de Economía de la Universidad Na­

donal Autónoma de México. Fue director de los semi­

narios de Administración Pública y de Ciencias Políticas

de dicha Facultad. Ha prestado sus servicios como in­

vestigador en la Nacional Financiera. Ha sido miem­

bro de la Comisión de Administración Pública (1964­

65). Asesor de la Unión Nacional de Productores

de Azúcar. Subdirector de la Revista "Mañana". Fue

Secretario General de la Universidad Nacional Au­

tónoma de México entre los años de 1965 a 1969.Es en la actualidad Subdirector de Planeaci6n y Fi.

nanzas de la Compañía Nacional de Subsistencias

Populares.

EL SECTOR PARAESTATAL

Agradezco la invitación a participar enestos intercambios de puntos de vista sobrelos problemas de la administración pública.A nadie escapa la oportunidad con que sehan organizado. Nos hallamos nuevamen·te inmersos en el entusiasmo de las decla­raciones iniciales que provoca cada seisaños el tema de la reforma administrativa.Lo distintivo hoyes, de una parte, la deci­sión de actuar que manifiesta con hechosel Presidente de la República; de la otra, elacervo de experiencias y de técnicos cadavez más preparados y en mayor númerocon que cuenta el país. Sin embargo, laimprecisión sobre algunas ideas y concep­tos, la retórica en torno a estos temas, nohan sido totalmente eliminadas. De ahí laimportancia de estas reuniones para inten­tar, a través de la confrontación de opioniones, aclarar en lo posible el sitio en quenos encontramos, los metas que queremoslograr y los cominos por los cuales pode­mos alcanzar nuestros objetivos.

Primeramente conviene precisar un parde conceptos. Es evidente lo necesidad deusar las palabras con rigor para evitar quenos confundan. Hay vocablos que el dis­curso ha venido desgastando. Es menesterrecuperar su verdadero sentido para queseon medies de comunicación y no instru­mentos de confusión. Las mejores ideasempiezan a perder poder de atracción cuon­do se desgastan los términos con los cualesse significan. Y una de las palabras queempieza a desgastarse es "reforma".

Se entiende por reforma administrativael proceso técnico permanente de revisión yracionalización de los sistemas, estructurasy procedimientos del sector público, paraque éste pueda responder, cada vez conmayor eficiencia, a las necesidades crecien­tes de la reaiidad económica, social, polí­tica y cultural de la nación.

Es evidente que toda administración setransforma continuamente: crece y amplíasu estructura; complica sus procedimientos.Pero sólo puede hablarse de reforma ad­ministrativa cuando esta transformaciónpermanente se conduce consciente y técni­camente hacia el objetivo de elevar la efi­ciencia del aparato.

¿Cuál es el marco dentro del que actual­mente se lleva adelante la reforma?

En primer lugar, este sexenio trabajare­mos básicamente con las estructuras de losdos anteriores. No hubo en diciembre últi­mo, y esto es substancial, la reorganizaciónde las estructuras administrativas que es­peraban algunos. Esto establece un marco,un límite a la acción, aunque cbviornen­te no altera la posibilidad de llevar ade­lante la reforma de la administraciónpública.

La reorganización se distingue de la re­forma en que aquélla no es permanente.Por reorganización se entiende aquí latransformación concreta, radical pero dis­continua, de ciertas estructuras y procedi­mientos de sistemas, que se hace necesa­ria de tiempo en tiempo -por ejemploen los cambios sexenales- para corregirdeficiencias que se hayan hecho evidentes,y para adaptar el sistema a las nuevaspolíticas que decida implantar el Jefe delEjecutivo.

Toda reorganización implica una transfe­rencia de control, que puede traducirse enuna transferencia del poder. De ahí que nosea fácil realizar una verdadera reorga­nización administrativa una vez que estáen marcha el gobierno y se han distribuidofunciones y responsabilidades. Por ello, lomás probable es que durante los próximosaños trabajemos en la reforma con las yaconocidas estructuras administrativas.

Quisiera que nos planteáramos ahora lapregunta: reforma administrativa ¿paraqué?

Hay quienes se empeñan en atar la re­forma administrativa a la p\aneación eco­nómica. En el documento que sirvió debase a les toreas de esta naturaleza du­rante el sexenio pasado quedó escrito que"la reforma administrativa ... persigue,concretomente. elevar la capacidad admi­nistrativa de los organismos públicos paraque el gobierno pueda realizar, de la ma­nera más eficiente posible, la tarea que lecorresponde en la elaboración, la aplica­ción y el control del plan nacional de desa­rrollo". Diferí entonces y difiero ahora.En sentid" estricto no hubo plan nacionalde desarrollo durante el sexenio pasado ytampoco parece que lo vaya a haber en

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el presente. Este es el segundo marco de­terminante de nuestra tarea: habrá reformoadministrativa sin plan formal de desarro­llo económico de nivel nacional.

No todos los países del mundo están encondiciones políticas y técnicas de elaborarplanes de desarrollo económico que seanútiles. La experiencia de varios de ellosdemuestra que no sólo es posible, sino con­veniente llevar adelante las tareas de re·forma administrativa independientementede que sea posible o no realizar las deplaneación económica, aunque eventual·mente ambas pueden tener objetivos co­munes y evolucionar, coordinadamente, enforma paralela.

Al margen de la conveniencia de elobo­rol' formalmente un plan nacional de desa­rrollo económico o de hacer simplementetrabajos de planeación, es evidente queuna reforma administrativa es posible ynecesaria si se entienden sus funciones douna manera más amplia.

la reforma administrativa pretende ele­var la eficiencia del aparato público. Esees su objetivo inmediato. La odrnlnistro.ción pública, como conjunto de organismosdel gobierno, tiene varios objetivos quecumplir, no sólo el del desarrollo econó­mico. Funciones fundamentales del gobier­no son, además. conservar la independen­cia nacional y la paz pública; lograr eldesarrollo social y cultural del país; rneiorar las condiciones de la vida política; perofeccionar los sistemas judiciales. _.

Para dar valor analítico a los conceptosteóricos conviene distinguir entre desarrolloeconómico, social, político y cultural. El de­sarrollo económico lo mide la tasa real decrecimiento del producto nacional por habi­tante. El concepto de desarrollo social serelaciona con la forma como se distribuyeel ingreso. El de desarrollo político con lamayor o menor medida en que los ciuda­danos de una comunidad participan en lasdecisiones que los afectan. El desarrollocultural está relacionado con los índices deescolaridad y con la calidad de la educa­ción, de la investigación científica y de lesexpresiones culturales de la nación.

No obstante la interdependencia de es­tos cuatro aspectos del desarrollo, es con­veniente subrayar sus diferencias. Aunque

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algunos teóricos los incluyan todos al de­finir el "desarrollo integral", de hecho, altratarse de planes de desa rrollo, o al ma­nejar comúnmente el término "desarrollo",se está haciendo hincapié, consciente o in­conscientemente, en los aspectos económi­cos y, si acaso, en los sociales. Sin embar­go, quizá las funciones más elevadas delgobierno tengan que ver con el desarrollopolítico, si dentro de él comprendemos lastareas relacionadas con la preservación dela independencia y de las soberanías nocio­nales, de lo paz pública y de la conserva­ción de una atmósfera política interna yexterna indispensable, incluso, para lastoreas relacionados con los aspectos eco­nómicos y sociales del desarrollo.

En síntesis: durante el actual sexeniorealizaremos nuestros trabajos de reformaadministrativa sin que éstos dependan deun plan formal de desarrollo económico,aunque, eventualmente, se establezca lacoordinación necesario entre las toreas deplaneación y las de reforma administrativa.Pero todo lo anterior no quiere decir quela reforma administrativa no juegue unpapel importante en el desarrollo econó­mico mismo. Hay una tendencia de algunoseconomistas a hacer depender todas lasposibilidades de desarrollo económico dela tasa de inversión. la eficiencia admi­nistrativo se deja atrás, sólo como un ins­trumento de las decisiones económicas.Sin embargo, en muchos casos un mejora­miento en las estructuras y procedimientosadministrativos puede significar un incre­mento de la productividad mayor que unainversión en bienes de capital.

Quisiera precisar:El producto per cápita puede aumentar

sólo: 1) elevando el porcentaje de la po­blación dedicada a toreas productivas y I o2) aumentando la productividad promediode los miembros activos de la sociedad.De otra parte, la productividad se incre­mentará sólo: al si se utilizan instrumentosde producción más eficaces, b) si elevamoslo capacidad personal de quienes trabajany I o e] si se emplean sistemas de trabajomás eficientes.

Por tanto, independientemente de la im­portancia principal que tiene la inversiónpara aumentar el empleo y lo productivi-

dad par la vía de mejores instrumentosde producción, es evidente que puede au­mentar la productividad y, por ende, latasa de desarrollo económico, por la víade mejores sistemas de trabajo y de laeficiencia administrativa.

Si a lo anterior añadimos el hecho deque una parte creciente de nuestra pobla­ción se dedica a actividades terciarias, enlas que la productividad está más relacio­nada con la eficiencia administrativa quecon los instrumentos o maquinarias con loscuales se produce, es evidente la impor­tancia que el solo mejoramiento de la efi­ciencia administrativa tiene para el desarro­llo económico.

En otras palabras, la reforma adminis­trativa tiene un papel que cumplir inde­pendiente de cualquier tarea de planea­ción de las inversiones. Su importancia parael mejoramiento económico de la nación noestá necesariamente ligada a la que puedatener la planeación económica.

Desearía recapitular:He señalado como una primera carac­

terística principal de la situación actual delos trabajos de reforma administrativa, elhecho de que ésta siga adelante sin unaprevia reorganización que modificara subs­tancialmente las estructuras de la adminis­tración pública. En segundo lugar, he afir­mado que la reforma hobrá de realizarseindependientemente de las tareas de plo­neación económica, aunque convenga es­tablecer una coordinación entre ambas.Hay una tercera realidad básica, que en­marcará nuestros trabajos durante el pre­sente sexenio: la decisión del Presidente dela República de contar con una maquinariaadministrativa más eficiente. Esta decisiónno es meramente declarativa: se ha hechoevidente no sólo por su empeño en trans­formar sistemas y actitudes, sino a travésde los instrumentos jurídicos que ha puestoen manos de los funcionarios y técnicosdesde los primeros días de su gobierno.Puedo mencionar aquí la revisión hecha ala Ley para el control por parte del Go­bierno Federal, de los Organismos Des­centralizados y Empresas de ParticipaciónEstatal; el Acuerdo del 28 de enero delpresente año, que establece las bases parala promoción y coordinación de la reforma

administrativa del sector público federal yla creación de la Dirección de EstudiosAdministrativos, en la Secretaría de la Pre­sidencia.

Una cuarta característica de los marcosen los cuales habremos de movernos es elacopio de investigaciones y de personaltécnico capacitado y, sobre todo, la con­ciencia de la urgente necesidad de moder­nizar nuestra administración; concienciaque han creado en los últimos años, y enparticular durante el último sexenio, quie­nes tuvieron en sus manos esa responsa­bilidad. Y quiero mencionar aquí a JoséLópez Porti 110.

El reto que se nos plantea ahora es,con los marcos establecidos, acelerar y ra­cionalizar la transformación del aparatopúblico para hacerlo más eficiente.

En la conferencia inaugural de esta serie,el licenciado Porfirio Muñoz Ledo señalabacomo requisito de la estrategia para el de­rrollo "revisar, con sentido crítico e histórico,el funcionamiento real de las instituciones".Creo que este es el punto de partida mássólido para las tareas de reforma. Cono­ciendo el funcionamiento real de nuestraadministración debemos optar, haciendo aun lado modelos utópicos, por una estrate­gia también realista que me gustaría de­nominar la "estrategia de lo posible",

La estrategia de lo posible supone, enprimer lugar, aceptar objetiva, francamen­te, la realidad de lo que se desea trans­formar. En segundo, asumir los marcosdados que determinarán nuestra acción.Finalmente, partiendo de la realidad y den­tro de los marcos condicionantes, diseñarlos modelos óptimos posibles y trabajarcon ellos, en la transformación continua,sistemática y racional de estructuras, pro­cedimientos y actitudes para elevar la efi­ciencia de todo el sector público.

Son realidades de nuestra administra·ción que todos conocemos y debemos ma­nejar con mucha franqueza, la imprecisae inadecuada división de funciones entrelas diferentes dependencias; la irracionali­dad de algunos de sus sistemas jerárqui­cos; las insuficientes líneas de comunicaciónvertical y horizontal; la violación frecuentede la línea de autoridad. Otra realidad esla ya deficiente -en términos de técnica

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jurídico y de técnica adminístrativa- Leyde Secretarías y Departamentos de Estado.Asimismo, la insuficiente preparación dealgunos funcionarios públicos; los sueldosdiferenciales para tareas aparentementeiguales en distintas dependencias; la faltade un personal público de carrera o servi­cio civil; la complejidad y falta de coordi­nación del sector descentralizada.

La reforma en el sector paraestatal

La importancia creciente del sector des­centralizado de nuestra administración esconocida de todos. Su presupuesto duplicael del sector centralizado. En conjunto es,sin duda, el más importante instrumentodel desarrollo nacional. Su grado de efi­ciencia tiene una relación directa con eldestino de la nación.

Desafortunadamente -y estoy señalenddo una deficiencia de fácil soluci6n- nohay un sistema permanente de estadísticasque permitan analizar cuantitativamente elsector. Daré, sin embargo, algunas cifras decarácter generol. Hay alrededor de 440 or­ganismos y empresas de participación es­tatal. El personal ocupado por ellos reba­saba las 400 mil personas que recibieronel última año aproximadamente, 14 milmillones de e esos en sueldos y salarios.

Los 100 organismos y empresas total­mente propiedad del gobierno, que puedenclasificarse como productores de bienes yservicios para el mercado -sólo 100- con­taban en ese año con recursos totales por112 mil millones de pesos, de los cueles 61mil millones correspondieron el recursos pelotrimoniales propios. Estas empresas obtu­vieron ingreses aproximados de 40 mil ,.,.,¡.Ilones de pesos y un remanente final demás de mil millones de pesos.

De otra parte, el sector financiero delEstado maneja recursos superiores a los 75mil millones de peses.

Las cifras onteriores. dadas a guisa deejemplo, subrayan la enorme importanciaque el sector tiene para la vida de la na­ción.

Conviene dividir en dos partes el análisisde la reforma administrativa en el sectorparaestatal. La primera se refiere a la re­forma interior de caeJa organismo o ernpre-

so pública. La segunda tiene que ver conlos aspectos macroadministrativos de lacoordinación y control generales del sectorparaestatal por el grupo central de la Fe­deración.

En el sector descentralizado encontramosalgunos de los organismos más eficientesdel país, comparados no sólo con los delsector centralizado sino, incluso con los máseficientes del sector privado. Al mismotiempo, encontramos empresas que han su­frido serios descalabros económicos y queno han logrodo una eficiencia financiera niadministrativa que fes permita sobrevivir.Por ello, la tarea de la reforma en el nivelmicroadministrativo varía de unidad a uni­dad y corresponde directamente a las co­misiones internas de administración y a lasunidades de organización y métodos esta­blecidas en el reciente acuerdo presidencial.En la mayoría de los cosos, lo reformadeberá empezar por establecer estructurasbien definidas, con una clara y adecuadodivisión de funciones con niveles [erórqui­cos racionales y precisos de las líneas decomunicación y de mando. En otros, se tra­ta simplemente de continuar perfeccionen­do los procedimientos, mecanizar algunossistemas, proseguir, en síntesis, con tareasiniciadas hace ya muchos años y que hnnsituado a algunos organismos en nivelesde eficiencia comparables con las mejoresernprescs del mundo.

'¡~amos ahora el aspecto macroadminis­trotivo.

Los organismos descentralizados y lasernpresos de participación estatal surgendurante el período constructivo de la Re­volución como una necesidad del Estadode crear unidades más eficientes y flexi­bles, no comprometidas con el mecanismoburocrático del gobierno central. para cum­plir torees específicas. Les corresponden,no las funciones tradicionales del gobierno,sino tareas concretas de producción de bie·nes y servicios o de atención a problemasespecia les como pueden ser los de la se·guridad social o la educación superior.

A lo largo de las décadas su número semultiplica y se convierten en instrumentoscada vez más importantes del desarrolloeconómico. A la vez, el Gobierno ernpiezua perder una imcgen clara de !o que OC'J'

rre dentro de ellos. El Ejecutivo se preocupaentonces por establecer controles. Y la his­toria de la administración pública mexi­cana respecto de su sector descentralizadoen los últimos sexenios se convierte en unacarrera entre su desarrollo y el surgimientopaulatino pero decidido de los mecanismosde control. Sobre esto caben algunos co­mentarios. Creo que los controles han sur­gido principalmente de la desconfianza delsector centralizado respecto del descentra­lizado, desconfianza justificada por laanarquía, ineficacia y en ocasiones desho­nestidad con que se han mcnejcdo, endiferentes épocas, algunos organismos yempresas.

Pero estos controles no se han estable­cido de acuerdo con un plan sistemáticoque persiga su eficiencia, ni correspondentornpoco a planes generales de acción, yano di,)" económica, ni siquiera administra­tiva. Más que procurar procedimientos decoordinación del sector centralizado con eldescentralizado, la preocupación se ha con­centrado en imponer controles que evitenerrores y abusos, sin que, de otra parte,se haya establecido cuál es el punto deequilibrio razonable entre la libertad de ac­ción que requiere un descentralizado (quepor eso lo es) y el control que sobre elmismo debe tener el sector centralizado.

Los controles generales se manejan através de tres secretarías de Estado: Ha­cienda y Crédito Público, Patrimonio Na­cional y Presidencia. Y en alguna épocallegó a establecerse una franca competen­cia entre las tres por ver cuál controlaba

'" más mecanismos de control. Hasta la fechano tengo conocimiento de ningún esfuerzosistemático de coordinación entre las tressecretarías para diseñar mecanismos deplaneación, coordinación y control unitario.No obstante, debe señalars'" que a faltade un sistema integral de coordinación, losactuales mecanismos de control han sidomuy útiles. Gracias a ellos se liquidaronetapas de verdadera anarquía administra­tiva, en la que habían caído algunos or­ganismos y empresas, se mejoró la efi­ciencia de muchos de ellos, y se term incen algunos casos, con prácticas adminis·trativas viciosas no sólo desde el punto d~

vista de la técnica administrativa, sino

desde el de la honestidad. Ello se debe aldedicado y empeñoso esfuerzo de la Juntay después de la Dirección General de Con­trol y Vigilancia de los Organismos Des­centralizados y Empresas de ParticipaciónEstatal de la Secretaría de Patrimonio Na­cional, durante los pasados doce años.Horacio Flores de la Peña realizó ahí unadiscreta, importante, difícil labor. Constru­yó paso a pasa, y condujo después, lo me­jor del actual sistema de controles. La nue­va Ley para el Control del Sector, de di­ciembre último, es la culminación de esatarea. Pero no basta. Falta un modelo!único de coordinación del esfuerzo público,un estudio general, sistemático, que lleve alestablecimiento de mecanismos de planea­ción, coordinación y control del sector des­centra lizado.

Para cumplir con su función controlado­ra, las tres secretarías mencionadas requie­ren de los organismos descentralizados in­formes periódicos sobre diferentes aspectosde su administración. Hay cifras curiosos.]Por ejemplo: un descentralizado típico, cuyopresupuesto queda incluido en el generalde la Federación, debe elaborar anualmen­te de 25 a 30 documentos periódicos re­gulares para las secretarías del Patrimo­nio y de la Presidencia, contra más de 500entregas que deben enviarse anualmentea Hacienda.

Es posible esta blecer tres etapas en laevolución de los organismos descentraliza­dos en México: 1) la de creación; 2) la delestablecimiento de los mecanismos de con­trol y 31 la del establecimiento de los me-­canismos técnicos de planeación, coordina­ción y control que garanticen la armoníade todo el gobierno, sin alterar el gradorazonable de autonomía que requiere elsector descentralizado. Considero, en sín­tesis, que se han cumplido hasta ahora lasprimeras dos etapas y que estamos ya encondiciones de iniciar con rigor técnico latercera.

Los administradores solemos ver a la ad­ministración como un problema a resolver.Un problema que superamos o nos vence.Ya veces olvidamos verla también como uninstrumento a utilizar. En esto; los políticosllevan gran vento]c sobre los técnicos.No basta preocuparse por elevar la eficien-

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cia de nuestros organismos. En todo mo­mento debemos recordar que el instrumen­to más poderoso con que cuenta la nación,para alcanzar sus objetivos, es el inmensoy complejo mecanismo de su administra­ción pública. Por ello, en última ins­tancia y fundamentalmente, nuestros obje­tivos como técnicos en administración y

como funcionarios públicos, son los mismosobjetivos de la nación.

Esta es una charla sin conclusiones. Nopretendo llegar a ellas, y menos aún ahacer recomendaciones. Simplemente hequerido que nos planteáramos conjunta­mente algunas cuestiones e invitarlos, si osilo desean, a intercambiar puntos de vistasobre ellas.

LUIS GARCIA CARDENAS

Es Licenciado en Derecho de la Universidad Nacional

Autónoma de México. Diplomado en Administración

Pública por la Universidad de París. Miembro de di­

versas organizaciones profesionales nacionales e inter­

nacionales. Vicepresidente de la Asoc:iaci6n Franco Me·

xicana de Estudios Sociales. Profesor Titular de Admi­

nistración Pública en la Escuela Nacional de Economíay Profesor Titular del Doctorado de Ciencias Adminis­

trativas en la Facultad de Ciencias Politicas y Socia­les de la Universidad de México. Asesor Técnico del

Departamento de Asuntos Internacionales. del lnstl­tuto Mexicano del Seguro Social. Jefe de los Servi­

cios Técnicos del Comité Permanente Interamericano

de Seguridad Social. Ha participado en reunlenesinternacionales relacionadas con planificación y se­guridad social. Ha publicado trabajos sobre plani

ficación económica y social y sobre seguridad social.

COMENTARIO:

Comentar lo que escribe Fernando Solanarepresenta, a la vez, un privilegio y unaresponsabilidad. Privilegio por cuanto todosconocemos sus antecedentes administrati­vos y académicos, de los cuales se origina,precisamente, el compromiso que suponeglosar sus ideas. Pero no estoy aquí paracomentar la trayectoria brillante de Sola­na, sino para formular algunas reflexionessobre el tema que acabamos de escuchar,cuyo texto tuve la oportunidad de conocercon alguna onticipación.

Nuestro reconocimiento al conferencian­te por la objetividad en el tratamiento deideas que, de tiempo atrás, han servidopara suscitar las más agudas controversias.Estoy seguro que ustedes comparten missentimientos en cuanto a que su clara ex­posición nos permitirá intentar nuevos acer­camientos al problema.

En primer lugar, destaca en su charlael profundo realismo con que analiza loselementos de la reforma administrativa enel sector público mexicano. Realismo quesintetiza en su frase "estrategia de lo

posible". A cuántos estudiosos de la ad­ministración pública hemos escuchado referencias ideales sobre la reforma deestructuras, sistemas y procedimientos queno superan los marcos tradicionales de lateoría o que no se atreven a trasladarestos conceptos a un ámbito de aplicaciónpráctica. Un mérito particular que se ob­serva en el documento que nos acaba depresentar reside en que, casi por primeravez, se manejan conceptos teóricos anali­zados en apego estricto a nuestro contextonacional.

Bien saben los que se interesan por estasmaterias el énfasis, eventualmente exce­sivo, que se ha atribuido a la reforma enun nivel microadministrativo en nuestrosector público. Se insiste en la urgencia decrear o revisar las unidades de sistemas yprocedimientos, así como en la creación decomisiones institucionales de administra­ción, lo cual es, sin duda, de importanciaevidente poro una mayor productividad delpropio sector. A mi juicio, sin embargo,se ha soslayado tratar, por diversas ra-

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zones, el problema más trascendente queimplica toda reforma administrativa yque radica en la racionalización de com ­petencias y jurisd icciones entre las diversasestructuras orgánicas del sector, tanto anivel centralizado como en el ámbito para­estatal. Aquí también , Solana incide conla solidez que se origina de su conoci­miento de la admin istración pública parasugerir -él no desea recomendar- unequilibrio adecuado entre micro y macro­reforma, lo que le lleva a esbozar algunasreflexiones de orden político q ue comple­mentan a las de naturaleza t écnico.

El conferenciante se aparta en su textode un concepto q ue du rante la rgo tiempoha corri d o cam inos pa ra lelas, esto es: iden­tificar o subord ina r la re forma de la ad mi­nistración a la s téc nicas de p la nificacióneconóm ica y soc ial. No porq ue las juzg ueantagónicas, sino po rq ue q uizá s advierteque los países en desar rollo no han a van­zado con un .rit rno constante en virtud deque se supedita a las técnicas de una pla­nificación integral todo intento de modifi­ca ció n de nuestras estructuras públicas.Es frecuente es cucha r que como requ isitonecesario de la pla nificación debemos con ­templar la reforma de l orden vigente oestablecido. Tam bién se a firma que-sin p la ­nifica ción no es posib le siq uie ra intenta runa modificac ión adm inistrati va. De a hí laimportanc ia de lo que ahora se nos plan­tea : re forma administ ra tiva independiente ,a unque no a jena y menos a nta g ónica a lap lan ificación. Sólo as í ente nde mos a la re­forma adm inist rat iva y ola planificación:como dos elementos cla ves pa ra el dese ­rrollo del sector público.

Del análisis d el inventa rio d e los recur­sos nociona les, hu manos y rnoteric les. sé'desprende la importa ncia q ue tiene para laadm inistración p úb lica me xica na e l sectorpa raestatal , ta nto por la cua ntía de sus in­vers iones como por la natura leza de la ges­tión de b ie nes y serv icios a carg o de las

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instituc iones descentra lizadas. Una conse­cuencia lóg ica de la importa ncia del secto res su con trol adecuado, elemento que derea lizarse eficientemente , puede constituirun factor valioso para la reforma adminis ­trativa paraestatal.

Según ap unta Sola na , los es fue rzos em ­prendidos son ímportantes pero insuficien­tes . Todo parecería señalar que, a mayorcrecimiento del sector descentralizado, enépocas francamente anárquico, tiene comoresultante una pérd ida gradual de su con­trol por la Federación. Yo añad iría a lacrítica de Solana sobre las em presas q uehan sufrido serios deseq uil ibr ios , tanto ensu g estión administrat iva como financie ra,q ue justamente lo má s gra ve de estas si­tuaciones es q ue se les pe rmita sobrevivira d ichas empresas. Cuántas institucionesdescentralizadas innecesarias hay que g ra ­vita n ind eb ida mente, in justamente , sobrela eco nomía del sector pa raestata l mex i­cano.

Si como se sostiene en la plática debepropiciarse un equilibrio entre la libertadde gestión descent ral izada y su propio con­trol , estimo, no obstante, que no se puededeja r de conside ra r qu e este con tro l suponevariables seg ún la natura leza del organis­mo con sid erado. Efectiva mente, e llo impli­ca un siste ma integ ra l d e coo rd inación d ela s mecánica s a ctua les, a cond ición de quesu implantaci ón no imp ida o limite la ela s­ticid a d de una gestió n a d ecua da de los or­gan ismos d escentra lizados, ca racte rísticoesen cia l en su orig en y estru cturo .

Todos creemos que la reform a adm inis­trativo del sector paraestatal no debe cir­cunscribirse a añad ir artículos supletorios oordenamientos legales, eventualmente in­opera ntes. Coin cid imos e n uno refo rma queex p rese un o a ctitud perman ente de racio­nalización para lo optimización de los es­q uema s vigen tes. Un comentar io final : larefo rmo así concebido pud iera re basar,qu izá s, los mo rcas a ctua les d ent ro de losq ue se mue ve el se ctor púb lico d e nues tropaís.

LA REFORMA ADMINISTRATIVA

EN EL SECTOR FISCAL

GUSTAVO PETRICCIOLl

En 1952 recibió el títuio de licenciado en Economía,

en el Instituto Tecnológico de México. El año de

1955 ~I Banco de México le otorgó una beca paraestudiar en la Universidad de Yale donde obtuvo

el grado de Master of Arts in Econcmics, Ha sido

profesor de Economía, de Problemas Monetarios y deComercio Exterior en diversos institutos y universidc­

des del país. Fue Director de la Escueto de Economía

y de Estudios Socioles del Instituto Tecnológico de

México y Director General del mismo Instituto. Ingre­

sÓ al Banco de México en 1948, fue auxiliar de

economista en el Departamento de Estudios Eccnó­

micos en la Sección de Monedo y Bancos; Miembro

de la Oficina Técnica de la Dirección; Jefe de esa

misma Oficina; Ayudante del Director General¡ Ase­

sor Técnico de la ~¡rección y Gerente de la ln sti­

tución. Ha representado o nuestro país en diversas

conferencias internacionales sobre problemas de des­

arrollo económico, de banca central y de comercio

exterior. Es desde diciembre del año de 1970, Sub­

secretario de Ingresos de la Secretaria de Hacienda y

Crédito' Públ ica.

La reforma administrativa constituye,desde cualquier punto de vista, una nece­sidad urgente, cuya satisfacción incumbea todos los que anhelamos el engrandeci­miento de nuestra Patria. La firme decisióndel señor Presidente de la República deque se realice, recoge la exigencia expre­sada por todos los sectores de la sociedadmexicana por aumentar la eficiencia en elejercicio de los actividades gubernamen­tales.

La historia de la Administración Públicaen México, en su sentido moderno y den­tro del contexto de nuestro actual régimenconstitucional, es relativamente corta. Sinembargo, mucho puede aprenderse de ex­periencias anteriores para corregir situacio­nes presentes y lograr el máximo gradode eficacia en el desempeño de la funciónpública.

En el caso particular de México, la re­forma administrativa conlleva la idea demodificar los instrumentos existentes par­tiendo de nuestra realidad institucional ya través de un proceso continuado quepermita alcanzar metas escalonadas, recha­zando planes académicomente atractivos,pero de espaldas a aquello realidad.

Así, no creemos viable una reforma ad­ministrativa desligada de la realidad me­xicana y que no tengo su origen en el senode las dependencias que forman la es­tructura del sector público y, que, además,no esté coordinada en atención a la me­dida en que sus funciones permitan el lo­gro de los objetivos señalados.

Colocar la actual Administración Pública,concebida como un sistema que permitaejercer más eficazmente sus funciones, es,a nuestro entender, la idea acertada desu reforma.

Dentro de su ámbito, el sector públicoatiende las más graves responsabilidades,como alcanzar el mejoramiento de los ni­veles de progreso social, cultural y políti­co del pueblo. Para ello los gobernanteshabrán de fijar el camino para el rectomanejo de las finanzas del Erario, de cuyocorrecto empleo depende, en gran parte,el logro de los objetivos señalados.

Hoy día, las funciones administrativasrelativas a los ingresos y los gastos se hancomplicado. Al óptimo desempeño de las

múltiples y siempre crecientes obligacionesdel Estado, deben orientarse indefectible­mente los objetivos de la Reforma Admi­nistrativa.

El sector fiscal comprende las activida­des destinadas a proveer al Estado de losrecursos necesarios y a garantizar que sugasto se realiza de la manera más eficazy honesta.

A tal fin, es preciso utilizar los métodosidóneos para estructurar un sistema fiscalque, produciendo mayores ingresos a laHaciendo Pública, a lo vez seo equitativoy contengo estímulos diversos que fomen­ten la expansión económico.

Además, el sistema de administraciónfiscal debe ser más ordenado y responsa­ble en la vigilancia del cumplimiento delas disposiciones legales. El Poder Legisla­tivo establece los impuestos, correspondeal Ejecutivo Federal, a través de lo Secre­taría de Hacienda y Crédito Público, hacercumplir estrictamente las disposiciones per­tinentes.

Generalmente, el grado de bienestar eco­nómico y social de la población de un países influido, en gran medida, por la buenao mola administración de sus recursos fi­nancieros, tanto de la forma en que losobtenga como de la manera en que los gas­te. Las actividades que realiza el Estadoen el sector fiscal, son en este sentido, unoplataforma económica para promover yencauzar el adelanto del país.

En esencia, la acción fundamental delgobierno se expresa a través del presu­puesto, que reviste el carácter de eje rectoren torno al comportamiento racional de loscomponentes económicos. Su ejercicio per­mite influir conscientemente sobre el restode los sectores y contrarrestar los factoresque obstaculizan la consecución de los fi­nes de la política económica. Cualquieraque sea la forma de abordar el concepto,el presupuesto lleva implícita la idea deprever en forma anticipada y general elplan financiero del gobierno para un pe­ríodo determinado.

Dentro del panorama de la Reforma Ad­ministrativa, el presupuesto y su ejerciciodeben ser un punto de arranque; es, asi­mismo, uno de los instrumentos más im­portantes para lograr el bienestar económi-

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ca y social en países en los que la ere­ciente y cada vez más diversificada activi­dad gubernamental constituye una de suscaracterísticas más relevantes. En efecto, através del presupuesto se influye en la for­mación de la tasa de ahorro y los nivelesde inversión, la producción de bienes yservicios, su distribución, nivel y estructuradel empleo y monto del ingreso por hcbi­tanteo Asimismo, se afecta la cantidad dedinero en circulación y el monto y composi­ción de los bienes que se van a importar,exportar o consumir.

El panorama económico de México enlos próximos años, implica la necesidad decontinuar en el ojuste de las metas de desa­rrollo y que éstas queden debidamentereflejadas en la política presupuesta!.

Son condiciones primordiales de la po­lítica presupuestal, prever los efectos delmanejo de los recursos dentro de la acti­vidad económica, atender a SU adecuadoejercicio y administración y coordinar sudesarrollo mediante el análisis permanentede su costo y evaluación de resultados.

Para lograr la unidad presupuestal, yque el campo de acción del gobierno seamás amplio y, por lo mismo, mayores susefectos, es necesario, entre otras condicio­nes, que se disponga en detalles y opor­tunamente de los presupuestos de la de·pendencias y organismos que integran elsector público.

La experiencia en la elaboración del pre­supuesto en México, nos indica la vento]ode que se continúen perfeccionando los cri­terios para seleccionar y [erorqutzor pro­yectos, evaluar los resultados obtenidos ydisponer de información analítica para co­nocer con mayor precisión el grado deavance de los programas en desarrollo.

En estos términos, la ejecución del pre­supuesto se reflejo no sólo en la cuantifi­cación y registro en unidades monetariasde la acción financiera gubernamental, sinorornbién en la formulación de objetivos de­finidos en su aspecto funcional.

El ejercicio del presupuesto en México hade evolucionar de una manera dinámica,para adaptarse a los requerimientos deldesarrollo económico del país, en concor­dancia con nuestra tradición democrática.

La reforma administrativa, en materia

presupuestal, incluye entre otras cuestio­nes, las siguientes: la adopción de clasifi­caciones que permitan conocer el impactode las erogaciones en los grandes agrega­dos económicos, así como en actividadesespecíficas; la agilización y revisión de laserogaciones corrientes, de acuerdo a las ne­cesidades nacionales; el control presupues­tal de los principales organismos descentro­lizados y empresas de participación estatal,para incluir en la racionalización de supolítica financiera y alcanzar la unidadpresupuestal del sector público; la coordi­nación intersecretarial para el estableci­miento del plan de inversiones y la elabo­ración de estados inverslón-finonciornientopara algunos proyectos específicos y porprincipales dependencias gubernamentales.

Los requerimientos del proceso de creci­miento de nuestra economía, implican lanecesidad de continuar la reforma presu­puestal, específicamente en la tarea deconsolidar el presupuesto del sector público,cuidando que su elaboración se realice deacuerdo a las necesidades de desarrollo,a fin de lograr una mayor racionalización,tanto en lo captación como en el aprove­chamiento de los recursos.

La política presupuestal del Gobierno Fe­deral tendrá que considerar para el futurouna mayor comunicación y coordinación conlas entidades locales encargadas de la ela­boración y ejecución de los presupuestosestatales y municipales.

Por último, debe insistirse en la necesi­dad de que la política presupuestaria seapoye, en mayor medido, en una mejorposición financiera del sector público y quetal situación se logre sin que se produzcandistorsiones en el financiamiento interno,que provoquen presiones inflacionarias osobre la balanza de pagos.

La política impositiva, por su parte ycomo elemento también fundamental delas finanzas públicas, tiene a su cargo elcometido de proveer al Estado de los re·cursos internos necesarios para realizar suprograma presupuesta!. Sin embargo, no esésta la única ni, en ocasiones, la principalfinalidad de los impuestos, cuya aplicaciónpuede emplearse para originar consecuen­cias de amplio alcance en la economía decualquier sociedad.

En términos generales, lo político impo­sitivo pretende correg ir deficiencias estruc­turales, tonto en el orden económico enque seo necesario promover los actividadesmotoras del desarrollo, como en el social,esto es, coadyuvando a que la riqueza ge­nerado en el país se distribuyo más equi­tativamente. Estos objetivos deben siemprecoincidir con las metas generales de lo po­lítico económico conforme o lo estrategiapreviamente formulado.

Somos conscientes de que, tal como loexpresara el señor Secretario de Haciendoy Crédito Público en fecho reciente "la re­visión de la política impositiva sería inútilsi no se realizan mejores sustanciales en loadministración tributaria". En efecto, lo re­formo fiscal no debe consistir en lo simpleexpedición de leyes, sino que, en uniónindisoluble, requiere de una transformaciónde la estructura fiscal que sirva de medioo los fines de desarrollo integral que elEstado persigue con su político impositivoy de una serie de cambios en la adminis­tración fiscal que motiven el cumplimientodel contribuyente. La deficiencia o falto deprogramación y control administrativo enlos impuestos tiene el poder de desvir­tuar las reformas fiscales mejor intencio­nadas.

Las estructuras, sistemas y procedimien­tos administrativos, son el medio necesariopara facilitar la combinación eficiente delos recursos y lograr los fines de lo admi­nistración. Al efecto, nos proponemos re­plantear todos los aspectos básicos de loadministración tributaria, definir la estruc­turo de sus funciones, rediseñar la divisióntécnica del trobc]o, los líneas de autoridady responsabilidad, lo asignación de tareas,los medios de evaluación, la elaboraciónde programas y las prácticas operacio­nales.

Se trata, en suma, de conrcr con un cuer­po administrativo más apto para la pre­paración y ejecución de la política fiscal.

La reforma de la administración tribu­taria precisa considerar las siguientes cues­tiones:

1a. Programas de trcbo¡o que incluyanla secuela jerarquizada de la acción para loReformo Administrativo en este campo.

Esta cuestión merecerá lo mayor aten-

ción pues abarca a todas a las que aludi­mos a continuación;

20. Las normas jurídicos y su interpre­tación, así como los excepciones estableci­das, con fines sociales o económicos, en lasleyes impositivas.

Las primeras deben ser claras y preci­sas, redactadas en lengua¡e sencillo yac­cesible. Las segundas deben otorgarse deacuerdo can lineamientos generales, si­guiendo el principio de igualdad estable­cido por la Constitución Palítíca de los Es­tados Unidos Mexicanos;

30. Lo recaudación, que abarca la re­cepción del pago de las obligaciones fis­cales o, en su caso, los procedimientos deejecución necesarios para lograrlo.

Debe mantenerse en un nivel reducidoel costo de la recaudación, lo que exigedisminuir al mínimo los gastos de admi­nistración y el tiempo de los servicios derecaudación.

Es indispensable que el causante estéperfectamente informado del impuesto quedebe enterar, la época, la forma y la cuan­tía del mismo. Corresponde a la autoridadfiscal dar toda clase de facilidades al con­tribuyente para presentar sus declaraciones.

En este campo, deben remediarse lasfallas que se observan en las oficinas re­caudadoras, mediante el rediseño de sis­temas de pago más expeditos;

40. El control y la verificación tributa­rios, que comprende auditorías, inspeccio­nes y demás actividades similares, ten­dientes a comprobar el cumplimiento delas obligaciones fiscales.

En esta tarea es importante evitar inco­modidades a los causantes, suprimiendotrámites innecesarios y molestos. Sin em­bargo, velaremos porque todos los miem­bros de la comunidad cumplan estricta­mente con su responsabilidad social en elpago de sus obligaciones fiscales. Además.cuidaremos que la omisión de unos en elcumplimiento de esos deberes no represen­te para el resto una competencia desleal.

50. La determinación de créditos fisca­res, función por la cual la autoridad fiscaldeclara la existencia y cuantío de un cré­dito o su inexistencia.

Hemos superado la etapa de los conve­nios entre contribuyentes y Fisco. El pago

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de los impuestos precisa adecuarse a lacapacidad real del contribuyente, no a lasestimaciones practicadas por la autoridad,procedimiento que sólo es justificable tra­tándose de aquellos grupos de causantes,económicamente débiles, cuya imposibili­dad para cumplir requisitos contables, esampliamente manifiesta.

El régimen especialmente favorable alos causantes menores no debe ser un re­fugio fiscal para aquellos que evaden poreste conducto sus responsabilidades;

60. El procesamiento de datos, que im­plica el desarrollo de sistemas, métodos yprocedimientos a fin de elaborar informa­ción básica para la planeación y el correc­to funcionamiento de la administración.

A este fin, empleamos los recursos queofrece el equipo electrónico moderno. El re­gistro en cintas magnéticas de la informa­ción rendida por el causante, facilita el ma­nejo y examen de grandes volúmenes dedatos e informes.

Sin duda, hay todavía un amplio margenpara mejorar las funciones de informacióna efecto de obtener un mayor provecho dela revisión y control tributario. Mejorandoel nivel de información fiscal dispondre­mos de más elementos para un control yplaneación más efectivos;

70. La motivación, preparación, supervi­sión y moralización de personal.

Estamos comprometidos en el esfuerzode motivar en los funcionarios fiscales, entodas sus jerarquías, una clara y firme con­ciencia de servicio público; además de pro­porcionarles una mejor preparación en latécnica de la administración. Simultánea­mente, exigiremos respeto absoluto a lasmás estrictas normas de conducta.

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Estas tareas son de suma importancia.Quizá en ninguna actividad gubernamen­tal se encuentre el empleado público tanfrecuentemente expuesto a la corrupcióncomo en la administración fiscal.

Reducir al mínimo estas irregularidadeses una de nuestras más grandes preocupa­ciones que enfrentamos revisando sistemase introduciendo mejoras en las condicionesde trabajo; y

80. La descentralización regional de laadministración fiscal.

Se piensa que sería factible alcanzar unmayor grado de eficacia administrativa deoperar el fisco con un criterio regional.Desde luego, este es un problema comple­jo, pero existen posibilidades de que laadministración fiscal descentralice gradual­mente algunas de sus funciones, ya quecada vez aumentan los servicios que elpúblico del interior de la República deman­da de las autoridades administrativas cen­trales.

Asimismo, un control más riguroso delos causantes menores, cuyo número y ca­racterísticas econámicas exigen la proxi­midad de la oficina fiscal, podrá lograrsetravés de un mayor conocimiento del de­talle geográfico y demás particularidadeslocales.

Como habrá podido apreciarse, el sec­tor fiscal participa activamente y con granentusiasmo en el proceso de Reforma Ad­ministrativa y la promueve y encauza entodas sus dependencias.

El camino es largo y no exento de difi­cultades, pero nos anima el vigoroso es­píritu de trabajo que el señor Presidentede la República, con su ejemplo, ha infun­dido al ejercicio de la función pública.

ALEJANllllO CARRillO CASTRO

Es Licenciado en Derecho de la Universidad Nacional

Autónoma de México. Cursó la carrera entre los años

de 1959 y 1964. Concluy6 los estudios de doctoradoen la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Haasistido a cursos especiales de Administración Públicaen París y en Buenos Aires. Es profesor de los Semi­

narios de Administración Pública y de Reforma Admi­

nistrativa en la Facultad de Ciencias Políticas y So­ciales, de la UNAM. De 1968" a 1971 fue SecretariaTécnico de la Comisión de Administración Pública. Es

en la actualidad Director de Estudios Administrativos

de la Secretaría de la Presidencia.

COMENTARIO:

Quiero agradecer la invitación que tuvoa bien formularme el licenciado Gusta­vo Petriccioli para comentar brevemente lospuntos fundamentales de la magnífica con­ferencia que acabamos de escucharle.

No es frecuente el que un funcionario dereconocido presriqio profesional, tanto enel ámbito interno del país como en los prin­cipales foros internacionales, aúne a losvastos conocimientos sobre su especialidaduna precisa y envidiable información aceroca de las técnicas y procedimientos admi­nistrativos que se requieren para señalarcon la claridad, como él lo ha hecho, losobjetivos y estrategia de un Programa deReforma Administrativa en el Sector Fiscal.

No podría tratarse en esta ocasión deuna glosa, ya que ésta por definición es uncomentario de un texto obscuro o difícilde entender, y en este caso la precisión yclaridad de los conceptos vertidos por elLie. Petricioli harían tan sólo subrayaraquellos conceptos que a mi juicio resul­tan torales dentro del discurso que acaba­mos de escucharle.

Ha partido el Lie. Gustavo Petricioli deuna definición precisa y muy completade lo que debe entenderse por una refor­ma administrativa. La ha caracterizadocomo "el aumento de la eficiencia en el

ejercicio de las múltiples y crecientes acti­vidades y obligaciones gubernamentalesque permitan alcanzar el mejoramiento delos niveles de progreso social, cultural ypolítico del pueblo".

Señaló que dicho aumento de eficienciarequiere modificar los instrumentos existen­tes, pero partiendo de nuestra realidadinstitucional, rechazando planes académica­mente atractivos pero de espaldas a la rea­lidad mexicana.

Para ello tales modificaciones deben seroriginadas fundamentalmente en el senode las dependencias mismas y han de es­tar orientadas a que las funciones de cadaentidad permitan el mejor logro de los ob­[etivos que tienen señalados.

A partir de este concepto de reforma ad­ministrativa se preocupó por definir congran objetividad el campo en el que ha­brán de aplicarse dichas ideas por lo quetoca a las actividades en las que él enforma tan directa viene participando. Y asíha dicho que las actividades fiscales sonlas destinados a proveer al Estado de losrecursos necesarios y garantizar que su gas­to se realice de manera más eficaz y ho­nesta.

Pero la forma en que un país obtieney gasta sus recursos financieros influ-

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ye significativamente en el grado debienestar económico y social de su pobla­ción.

Inició así su análisis enfocando primerolas reformas administrativas que requierela parte relativa al gasto público. Seña­lando que a través del presupuesto se in­fluye en la formación de la tasa de ahorro,los niveles de inversión, la productividadde bienes y servicios y su distribución; elnivel y estructura del empleo y el montodel ingreso por habitante; la cantidad dedinero en circulación y el monto y compo­sición de los bienes que se van a importar,exportar o consumir.

Por esta razón es particularmente impor­tante el reconocimiento que ha hecho deque el ejercicio del presupuesto en Méxicohabrá de evolucionar de una manera diná­mica para adaptarse a los requerimientosdel desarrollo del país.

Con claridad ha señalado cuáles son lasmedidas que habrán de tomarse para al­canzar el propósito enunciado:

al Continuar el ajuste de las metas dedesarrollo y procurar que éstas que­den debidamente reflejadas en la po­lítica presupuestal.

b) Prever los efectos del rnonejo de losrecursos dentro de la actividad econó­mica, afinando los criterios para se­leccionar y jerarquizar proyectos, eva­luar los resultados obtenidos y dis­poniendo de mayor información ana­lítica.

e) Continuar la tarea de consolidar elpresupuesto del sector público.

d) Buscar una mayor comunicación ycoordinación con las entidades localesencargadas de la elaboración y eje­cución de los presupuestos estatalesy municipales.

Pero el Lic. Petricioli quiso ser más espe­ci.ico y señaló que la reforma administra­tiva, en materia presupuestal, incluye entreotros cuestiones, la adopción de clasifica­ciones que permitan conocer el impacto delas erogaciones en los grandes agregadoseconómicos, así como en actividades espe­cíficas; la agilización y revisión de las ero­gaciones corrientes, de acuerdo a las nece­sidades nacionales; el control presupuestal

de los principales organismos descentrali­zados y empresas de participación estatal,para influir en la racionalización de su po­lítica financiera y alcanzar la unidad pre­supuestal del sector público; la coordinaciónintersecretarial para el establecimiento delplan de inversiones y la elaboración de es­tados inversión financiamiento para algu­nos proyectos específicos y por principalesdependencias gubernamentales.

Habiendo caracterizado de manera pre­cisa las reformas administrativas que ha­brán de contemplarse en el campo de lapolítica presupuesta!, manifestó, acertada­mente, que estas medidas deben estar tam­bién apoyadas en una mejor posición fi­nanciera del sector público, para lo cualse requiere también de reformas adminis­trativas en el campo de la política imposi­tiva, es decir en el campo de los ingresos.

Advirtió, sin embargo, que si bien la po­lítica impositiva tiene a su cargo el come­tido fundamental de proveer al Estado delos recursos internos necesarios para reali­zar su programa presupuestal, no es éstala única finalidad de los impuestos, puesa través de éstos también se pretende co­rregir deficiencias estructurales, promovien­do actividades generadoras del desarrolloy coadyuvando a que la riqueza se distri­buya más equitativamente.

Partiendo de un diagnóstico objetivo,auto-crítico, reconoce que nuestro sistematributaria, en algunos aspectos, es compli­cado y dificulta su aplicación y cumpli­miento. Pero, aceptando la necesidad derevisar la política impositiva, señaló queesto no bastará y que, como ha dicho tam­bién el Lic. Margáin, puede resultar inútilsi no se acompaña de mejoras sustancialesen la administración tributaria.

Por ello nos dice el Lie. Petricioli que elactual régimen se ha entregado a la tareade reorganizar el sistema no sólo en su re­glamentación legal sino en su estructuraadministrativa y en la capacitación y cam­bio de actitudes de los funcionarios públi­cos en todas sus jerarquías y niveles.

Que necesario era ya que, sin descono­cer la necesidad e importancia de plasmarjurídicamente las bases para toda reformaadministrativa, se reconociera la imperiosanecesidad de contar con medios adminis-

trativos idóneos que permitan su cabalrealización.

Saludamos con particular entusiasmo elseñalamiento de que la deficiencia o faltade programación adecuada en los impues­tos no sólo impide el ejercicio de un con­trol administrativo adecuado, sino que tieneel poder de desvirtuar las reformas fiscalesmejor intencionadas.

No conviene pasar por alto un señala­miento que parece garantizar el éxito delprograma de reforma administrativa quese contempla en el sector fiscal, en el sen­tido de que todas las modificaciones ante­riores habrán de contemplarse con la pre­paración y motivación adecuadas de los

funcionarios públicos, así como de la difu­sión de una mayor y más oportuna infor­mación a los causantes sobre sus obliga­ciones y derechos, así como sobre la ma­nera más sencilla y efectiva de cumplir lasprimeras y ejercer los segundos.

Por ello estamos convencidos, que seinicia bajo los mejores auspicios el Progra­ma de Reforma Administrativa que estaráa cargo de una de las dependencias denuestro gobierno que ejerce particular in­fluencia en el resto del sector público yque sin duda alguna generará un efectomultiplicador en la tarea que ha decididocapitanear en forma directa y desusada elpropio titular del Poder Ejecutivo Federal.

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LA REFORMA ADMINISTRATIVA

PARA EL DESARROLLO

INDUSTRIAL

CARLOS FABRE DEL RIVERO

Obtuvo el título de Abogado en la Universidad Auté­

noma de Puebla, el año de 1962 con la tesis "lnstl­tuto de Seguridad Social para los Trabajadores al

Servicio del Estado". Entre 1963 y 1970 desempeñó

el cargo de Director General de Fomento de Industria

y Comercio del Estado de Puebla. Ha sido catedrá­tico de Problemas Económicos de México y PromociónIndustrial en la Escuela de Administración de Em­

presas de la Universidad Autónoma de Puebla. Ha

publicado, entre otras obra .., "Recursos Humanos para

la Industrialización del Estado de Puebla" y "Estu­

dios sobre los Factores de locali:tación Industrial delEstado de Puebla". Fue representante del Estado de

Puebla ante la Comisión de lo Alianza para el Prc­

greso. Es actualmente Oficial Mayor de la Secretaríade Industria y Comercie.

Este tema reviste para mí significaciónespecial, ya que, hasta fecha muy reciente,la problemática en torno a la industriali­zación, absorbió una parte sustancial demis actividades profesionales y, en la oc­tualidad, la implementación de la ReformaAdministrativa, en lo Dependencia dondepresto mis servicios, constituye una de mistareas.

Durante este ciclo de conferencias se hanemitido múltiples definiciones de ReformoAdministrativa, las cuales reflejan las mo­dalidades dictadas por el particular enfo­que de cada ponente. Me permito propo­ner una definición más, concibiendo la Re­forma Administrativa como "la modifica·ción constante en la estructuro y la mecá­nica de operación de la administraciónPública a fin de convertirla en un instru­mento eficaz para el alcance de los objeti­vos gubernamentales en los órdenes eco­nómico, político y social",

Esta concepción es ciertamente limitati­va, pero esto es un mal obligado en todadefinición; ya Spinozo decio que "definirimplica por necesidad limitar".

Es evidente la decisiva importancia de laindustrialización en el proceso de desarro­llo económico del país. Bien puede afir­marse que, a partir de la segunda mitadde la década de las 50's. el desarrollo eco­nómico de México, ha sida una funcióndel crecimiento industrial al perder la agri­cultura su impulso dinámico, debido, poruna parte a la disminución de la demandade productos agrícolas en el exterior, y porla otra, a causa de una inelasticidad cre­ciente de [a oferta agrícola provocada porfactores de orden institucional y de orden,"strictamente económico.

Sin embargo, el proceso de industriali­zación también ha presentado problemas,unos derivados de la estrategia del desa­rroilo industrial basada en la sustitución deimportaciones, a las cuales nos referiremosmás adelante, y otros como resultado deque el desarrollo de la agricultura no hacorrido paralelo con el desarrollo de la in­dustria. En el futuro, en concordancia conla nueva estrategia de desarrollo anuncia­da por el señor Presidente de la República,se logrará un crecimiento equilibrado deestos sectores, de tal suerte que la agri-

cultura pueda proporcionar una demandacreciente de productos industriales y lasmaterias primas que la industria requiere,en tanto que la industria pueda ser capazde absorber los excedentes de mano deobra procedentes del sector agrícola.

Al iniciarse la década de los setenta sur­gió la necesidad de un replanteamiento delos objetivos de la política de industriali­zación, así como de los medios para al­canzarlos.

El proceso de sustitución de importacio­nes, motor de nuestra industrialización yresponsable de la actual fisonomía indus­trial de México, ha perdido sus impulsosdinámicos al llegarse a un punto, en queel continuar la producción doméstica confines sustitutivos, se enfrenta a barreras deíndole financiero y tecnológico, así comoa la estrechez del mercado interno. Méxicoproduce ya lo inmensa mayoría de tos bie­nes de consumo que demanda y una buenaparte de los bienes intermedios y de ca­pital que requiere. la etapa de "sustitu­ciones fáciles" prácticamente ha concluido.

Es necesario agregar que, si bien es cier­to que la sustitución de importaciones hadeterminado innegables beneficios a nues­tro país, también es cierto que desde haceya un tiempo considerable, este procesose ha constituido en el origen de múltiplesefectos negativos.

Así, los altos niveles de protección quehicieron posible la sustitución de impor­taciones, al condicionar utilidades extraor­dinariamente elevadas, provocaron el fe­nómeno conocido como "horizonte lizaciónde la industria", el cual se caracteriza porla presencia de inversiones redundantes y,por tanto, ineficientes en una rama indus­trial. Este fenómeno condiciona una malaasignación de recursos, ya que, al concu­rrirse en forma preponderante a las ramasprotegidas, se descuido la inversión enotras ramas más estratégicas, desde elpunto de vista de: desarrollo económico.

Además, la elevada tasa de gananciasen los actividades protegidas, ha condicio­nado un flujo creciente de inversiones delextranjero hacia ellas, las cuales si bien acorto plazo, han aliviado los problemas debalanza de pagos, en un plazo más largo,cuando se reolizo« los pagos por dividen-

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dos, se convierten en factores de descapi­talización, disminuyendo los efectos posi­tivos de la sustitución de importacionescomo fuente de ahorro de divisas.

Por tanto resulta imperativa la recrien­tación de nuestro crecimiento industria I detal manera que éste, además de ser apun­talado por un fortalecimiento creciente delmercado interno, descanse cada vez más enla exportación de productos manufactu­rados.

Esta estrategia que se COnoce como cre­cimiento hacia afuera, es una respuesta ala necesidad de que el ritmo de nuestrodesenvolvimiento industrial no disminuya,pero ademós, 01 requerimiento de que elsector manufacturero pase de la posiciónpasiva de ahorrador de divisas a la posi­ción activa de generador de ellas. Esto úl­timo adquiere su verdadera perspectiva ala luz de los problemas de balanza de pa­gos que confronta nuestro desarrollo eco­nómico yola imposibilidad, debido a múl­tiples razones, de seguir solucionándolosmediante el endeudamiento externo.

La implementación de esta política decrecimiento hacia afuera, ha determinadoun buen número de cambios en la Admi­nistración Gubemamental. Y así se hancreado el Instituto Mexicano de ComercioExterior, la Comisión Nacional Coordina­dora de Puertos y se introdujeron modifi­caciones a los incentivos fiscales a la ex­portación.

El Instituto Mexicano de Comercio Exte­rior, es un organismo descentral izado quese creó, por Acuerdo Presidencial, publi­cado en el Diario Oficial de fecha 31 dedicier-bre de 1970, a fin de "promoverel con -rcio exterior del país, coordinar losservicie; tendientes a estimularlo y fungircomo órcono asesor en esta materia". En elseno de-este organismo se coordinan losesfuerzos del sector público y del sectorprivado del país y se conjuntan toda unogama de disposiciones que afectan nuestrocomercio exterior y que se encontrabandispersas en un gran número de Institucio­nes gubernamentales.

El balance de la actividad desarrolladapor el Instituto Mexicano de Comercio Ex­terior, hasta ahora, nas permite adelantarresultados halagadores. Sin embargo, el

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mismo señor Presidente de la República alinaugurar los trabajos de esta Institución,nos hizo reflexionar hacienda hincapié enque na debemos exagerar nuestro opti­mismos; que exportar manufacturas es di­fícil no sólo en la comercialización misma,sino en lograr que su producción se realiceen las condiciones de calidad y precio queimperan en el mercado internacional.

Por otra parte y dentro de este contexto,se creó en el mes de diciembre del año pa­sado, la Comisión Nacional Coordinadorade Puertos, cuyos trebejos se enfocan a lo­grar mejoras sustanciales en todos los as­pectos de nuestros servicios portuarios.No es exagerado pensar que del éxito delas actividades de esta comisión depen­derá en mucho que logremos incrementarsustancialmente nuestras exportaciones.

Los incentivos fiscales a la exportacióntambién se han modificado a efecto de au­menta r su contri bución a I lag ro de un cre­cimiento más acelerado en nuestras expor­taciones de manufacturas. Como resultadode los cambios introducidos, los incentivosfiscales absorben en la actualidad una pro­porción sustancialmente mayor del costode producción, con lo cual su efectividadseguramente habrá de incrementarse. Ade­rnós este tipo de incentivos descansa ahoraen mayor grado en los impuestos indirectosque, como se sobe, constituyen el renglónmás importante de la estructura tributariade! país.

Finalmente, con esta modificación se halogrado mayor flexibilidad en los criteriosde selección de las empresas con que pue­den acogerse a este régimen y se ha con­seguido imprimir mayor agilización a lostrámites respectivos.

Nuestro crecimiento 'ndustrial se ha ca­racterizado por una excesiva concentracióngeográfica. Si bien es cierto que dicha con­centración es una COnsecuencia obligadade la propia mecánica de nuestro desa­rrollo industrial, y en un principio tuvoefectos positivos, también es cierto que enla actualidad se ha constituido en un im­portante obstáculo para la continuacióndel proceso de industrialización del país.En efecto, además de generar problemas deíndole social, la concentración industrialha determinado, desde el punto de vista

económico, un notable grado de ineficien­cia que se refleja en costos de produccióncrecientes. Esta tendencia es el resultado,por una parte, de un aumento sostenidoen los precios de los insumas y serviciosque proporciona el Gobierno a la indus­tria, los cuales han sido absorbidos poraquél; y por otra, de un incremento en losprecios de otros factores productivos quelas propios empresas industriales han te­nido que sufragar.

Debido a lo anterior, la descentralizaciónde la actividad industrial, surge como otroobjetivo fundamental, de la política de in­dustrialización. Al perseguir un desarrolloequilibrado desde el punto de vista regio­nal, el Gobierno no sólo busca la resoluciónde los problemas antes anotados, sinotambién la incorporación 01 progreso eco­nómico del país de núcleos de poblacióntradicionalmente marginados.

La Administración Pública también seha visto modificada a fin de coadyuvar allogro de este objetivo. En efecto, el 24de diciembre del año pasado, se publicóen el Diario Oficial un Acuerdo Presidencialmediante el cual se constituyó un fideico­miso del Gobierno Federal en Nacional fi­nanciera, S. A., cuyos recursos se destinarána los estuc.ios y fomento de conjuntos, par­ques y ciudades industriales; la experien­cia de otros países nos enseña claramenteque los parques industriales, cuando sonbien concebidos y adecuadamente locali­zados, constituyen un instrumento de granpotencial para la descentralización de laactividad industrial.

Debe reconocerse que el monto de losrecursos con que inicia sus operaciones este'ideicomiso es ciertamente reducido; esto"s explicable, pero es deseable que en elr..turo se incremente el gasto canalizado ae:e fin, ya que el parque industrial, ade­rnc s de su importancia como elementodescentralizador, habrá de beneficiar pre­ponderonternentc a las industrias medio­nas y pequeñas, las cuales generan la granmayoría de nuestra producción industrial.

Ahora bien, la descentralización indus­trial habrá de constituir, sin duda alguna,un criterio básico en la modificación de laLey de Industrias Nuevas y Necesarias.En la nueva Ley de fomento industrial ha-

brán de establecerse, con toda seguridad,beneficios fiscales sustancialmente mayoresa las empresas que se localicen en áreasde incipiente desarrollo industrial. Lo quees más, pienso que en esta nueva Ley de­berían suprimirse los incentivos fiscales deesta naturaleza a las nuevas empresas quese establezcan en el Valle de México.

Continuando dentro del ámbito de la le­gislación de fomento, concuerdo con la ideade que las leyes estatales en esta materiadeben ser modificadas a fin de eliminar deellas los incentivos fiscales que otorgan,en virtud de que éstos no constituyen ver­daderos factores de localización y sí redu­cen los ya de por sí exiguos recursos de losgobiernos locales.

No quisiera concluir este punto sin me­nifestarles mi inquietud con respecto a cam­bios que pueden y deben realizarse en elfinanciamiento a la industria, a fin de queéste coadyuve en forma más efectiva a ladescentralización industrial. Estos cambiosestarían orientados a lograr un aumentosustancial en el flujo de créditos y condi­ciones preferenciales, en cuanto a plazo ytasa de interés, a empresas que se esta­blezcan en zonas consideradas como estra­tégicas, desde el punto de vista de un de­sarrollo regionalmente equilibrado, y cuyodesenvolvimiento contemple el mercadoexterno.

México, al igual que la gran mayoríade los países en desarrollo, se encuentraempeñado en lograr su desenvolvimientotecnológico. La teoría del crecimiento eco­nómico en su enfoque moderno, apoya estatendencia, y es muy frecuente escuchar, enlos foros internacionales donde se discutela problemática del desarrollo económico,que la brecha tecnológica sustituye comopreocupación a la brecha de recursos decapital yola brecha de cambio extranjero.

De acuerdo con dicho enfoque, se con­sidera que existe un alto grado de correlo­ción entre el desarrollo industrial y el avan­ce tecnológico y, por tanto, la incorporo­ción de innovaciones tecnológicas constitu­ye un objetivo colateral de lo político deindustrio lización.

Ahora bien, como es de sobra conocido,la tecnología con que cuentan los poísesmenos desarrollados ha sido adquirida de

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los países más desarrollados, siendo el ve­hículo de la inversión extranjera. La im­portación de tecnolog ía pese a tener efec­tos directos en la actividad económica deun país, constituye un elemento de costoque por su propia naturaleza significa unasangría para su balanza de pagos. Pero loque es más grave, la mayoría de las vecesse importo tecnología obsoleta, o cuan­do se adquiere "lo último palabra", ésto noguardo relación con los necesidades delpaís y por tonto tiene pocos o nulas posi­bilidades de aplicación.

Pienso que en nuestro país el desarrollotecnológico pleno se ha concebido adecua­damente, como un objetivo de mediano ylargo plazo. Poro alcanzarlo, es imprescin­dible crear uno infraestructura educativo ycientífico, así como lo dedicación de unocantidad considerable de horas-hombre olo investigación pura.

Con esto premiso básico, o iniciativo Pre­sidencial se creó el Consejo Nacional deCiencia y Tecnología, organismo cuyos fun­ciones estipuladas en el Decreto respectivoson "asesorar y auxiliar al Ejecutivo Federalen la vigilancia, instrumentación, ejecucióny evaluación de la política nacional de cien­cia y tecnología".

Hemos hecho mención a los cambios quese han realizado en el aparato guberna­mental, a fin de que éste se convierta enun verdadero instrumento para el alcancede los objetivos que nos plantea nuestrodesarrollo industrial.

Quiero asentar, sin embargo, que el ver­dadero alcance de dichos cambios seríaltmrodo si no existiese una estrecha coor­dinc:ión entre las distintas entidades, tanto

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del sector público como del privado, queparticipan en su implementación. La coor­dinación constituye parte esencial de la Re­forma Administrativa y ha sido un elemen­to primordial en la tónica del presente Go­bierno.

No ha sido mi intención profundizar res­pecto a la Reforma Administrativa en símisma, sino el vincular la superación enlos métodos de análisis, diagnóstico y eje­cución que ella supone, con los cambiosque en materia de industrialización hansido introducidos en los primeros cinco me­ses del actual régimen.

Por necesidades de espacio y tiempo, elanálisis de estos cambios ha sido por de­más sucinto. En realidad cada uno dedichos cambios considerados individual­mente, sería el tema de toda una charla.

No obstante, pienso que ha quedado de­mostrada la permeabilidad de la Adminis­tración Pública para irse adecuando a losrequerimientos que plantea el desarrolloeconómico, político y social de nuestro país.

No deseo terminar mi intervención, sinhacer antes una consideración final. La Re­forma Administrativa no cumplirá cabal­mente sus objetivos si no toma en cuentael factor humano que habrá de implemen­tarla y que requiere de los conocimientostécnicos que implican los cambios que, enforma acelerada, se están llevando a caboen la Administración Pública.

Incuestionablemente es preciso armoni­zar la urgencia de la capacitación con laestrechez de los recursos; y esto es partedel reto que los administradores públicosno podemos ni debemos eludir.

ORGANIZACION V

ADMINISTRACION ESCOLARES

ROGER DIAZ DE C05510

obtuvo el Utulo de Ingeniero Civil de la UNAM el

año de 1955. Realizó estudios de post~grado en la

Universidad de llIinois donde se graduó en 1957

como Maestro en Ciencias y en 1959 como Doctor

en Ingeniería Civil. En la UNAM ha desempeñado

los siguientes cargos: Investigador, Director del Ins­tituto de Ingenierfa, Jefe de la División del Docto·

rede de la Facultad de Ingeniería, Coordinador deCiencias y Presidente del Consejo de la Nueva Uni­

versidad. Ha sido investigador del laboratorio Es­

tructural de la Unive.rsidod de IlIinois, Vicepresidente

de la Organización latinoamericana del Concreto

y de la Asociación Nacional de Facultades y Escue­las de Ingeniería. Presidente además. de la Asee¡c­ción Nacional de facultades y Escuelas de Ingeniería.

Ha sido también profesor de diferentes asignaturas

en la Universidad de IlIinois, en la Facultad de Inge­

niería de Jo UNAM, en la Universidad de Puebla y

en la Univeisidad Nacional de Ingeniería de lima.

Perú. Es a partir de diciembre de 1970, Subsecretario

de Planeación y Coordinación Educativa de la Secre­

taria de Educación Pública.

mejoraremos notablemente la eficiencia yla capacidad decisionol del sistema.

Se comentará brevemente sobre la orqo­nización general de algunos sistemas edu­cativos de otros países, y se bosquejarátambién la organización actual de la Se­cretoría de Educación Pública.

A continuación se mencionarán algunasgeneralidades sobre la información, su flu­jo y su velocidad. Y finalmente, comoejemplo de aplicación de las ideas ante­riores, se describirán dos tipos de estudiosque se están realizando sobre el registrode alumnos y sobre la captación y proce­samiento de estadísticas escolares.

La Organización de la Edu~oción

En todos los países se pueden reconocertres niveles en los sistemas educativos: unnivel nacional donde generalmente estáun Ministro o un Secretario de Estado a lacabeza, un nivel regional y un nivel mu­nicipal. En el último nivel se encuentranlas diversas instalaciones escolares. En lospaíses socialistas, por ejemplo Polonia, elnivel municipal del sistema educativo localestá muy desor-c.lcdo incluso con centrosde capacitación y reunión de maestros y deotro personal académico local. Estos cen­tros se repiten a nivel estatal, y general.mente a nivel nacional se encuentran gran­des direcciones que se ocupan de los di­versos tipos de problemas educativos, yasea oor niveles escolares o por tipo de en­seficvzo. En otros países occidentales no seene; -tran, a nivel local ni municipal, loscentr de reunión donde está coordinadosestos-vicios educativos, aunque sí pue­den re .. rnocerse todos los niveles. En mu­chos pe .es, como en el nuestro y en Ar­gentina, ixiste una secuencia jerárquicaque va de. maestro de grupo al Secretariode Estado encargado de la Educación endonde por encima de las escuelas se en­cuentran diversos niveles de inspección.Por ejemplo, en Argentina existen tres ocuatro niveles llamados de inspección es­colar y por encima de ellos se encuentranniveles estatales educativos. Lo que es in­teresante hacer notar aquí es la semejanzaglobal que existe en la organización ad­ministrativa de la educación en sus niveles

jerárquicos. Esta no ha variado en generaldesde el siglo pasado aunque todas lasoficinas y departamentos han proliferadoy han crecido enormemente.

Existe un debate actualmente sobre losventajas y las desventajas de una organi­zación estrictamente jerárquica de la edu­cación de un país, el otro modelo extremoque se propone es uno de organización porfunciones en donde coda miembro de loorganización depende de diversas personassegún sea la función que deba realizar.Ambos modelos, el [erórquico y el funcio­nal, tienen ventajas y desventajas. Proba­blemente la tendencia sea llegar a unacombinación de ambos en que se tenganpor un lado las ventajas en tomar decisio­nes del modelo [erórquico. con las ventcjcsde la especialización de funciones concre­tos del modelo funcional.

Se dijo anteriormente que el problemabásico de todos los sistemas educativoses su tamaño y que en este sentido la res­puesta es la descentralización de gruposde decisiones geográficamente y por espe­cialidades. En este sentido se ven atracti­vos algunas de las soluciones del sistemade Polonia en que a nivel municipal y es­tatal existen directores generales de edu­cación que jerárquicamente supervisan to­das las actividades de su área. Esto implicaque al descentralizar debemos tambiéncoordinar todas las actividades educativasde una región.

Para lograr una descentralización efec­tiva llegamos inmediatamente al problemadel flujo de la información. Si no se des­cargan los canales de información irrele­vante y repetitiva, no será posible realizaruna descentralización manteniendo la uni­dad de las líneas generales de la políticaeducativa de un país.

El problema es complejo especialmentepor la velocidad de cambio que sufre elsistema educativo y se está atacando desdemuchos ángulos.

La Secretaría de Educación Pública hasufrido una transformación en su organiza­ción interna. Esta transformación es unode los pasos mús importantes que se handado para el proceso de la reforma edu­cativa que inicia el presente régimen degobierno. La Secretaría está organizada

esencialmente en cuatro Subsecretarías y laOficialía Mayor. Tres de las cuatro Sub­secretarías se ocupan de los problemas re­lacionados con la operación diaria del sis­tema y una cuarta, la de Planeación yCoordinación Educativa, se ocupa de lasdecisiones futuras del sistema y en generaldel marco jurídico.

Existen además otras dependencias di­rectas del Secretario, como la Dirección Ge­neral de Auditoría e Inspección Adminis­trativa y la Dirección de Información yRelaciones Públicas.

Nos interesa ahora hacer hincapié en losniveles de la organización de las Subse­cretarías que tienen a su cargo los dis­tintos sistemas escolares. Por ejemplo, cadaSubsecretaría tiene direcciones generalesque a su vez agrupan un cierto número deescuelas o sistemas escolares, bajo un di­rector general. Así, tenemos las DireccionesGenerales de Enseñanza Primaria en el Dis­trito Federal y en los Estados, la DirecciónGeneral de Enseñanza Media y todas lasdemás que se muestran.

En general, los niveles de organizaciónson semejantes a los mencionados ante­riormente. Existe una secuencia que va des­de el educando y el maestro de grupo hastala di rección genera l. En el nivel de ense­ñanza primaria esta secuencia es: -edu­cando, -maestro de grupo, -director deescuela, -inspector, -jefe de sector odirector estatal de educación, -directorgeneral.

Lo que es interesante notar en esta se­:uencia es que prácticamente toda la infor­-cción fluye a través de ella haciendo

¡-jos las escalas. En algunos casos el pasoa" la información por escolas intermediasno es más que un puente para que llegueo Se destino final.

La información que se transmitepor el sistema educativo

Podemos hacer una lista de la informa­ción esencial que es necesario tener y trans­mitir en un sistema educativo. Necesitamossaber quiénes son nuestros educandos,cómo se llaman, dónde estudian, qué es­tudian, y qué éxito tienen en sus estudios;todo con cierta periodicidad. Debemos tam-

bién conocer quienes son nuestros maes­tros, dónde enseñan, qué enseñan, cómoenseñan. Debemos conocer al resto del per­sonal, tipificarlo en su actividad y en sulocalidad. Y para todo el personal debemossaber cuánto ganan para poderle pagar.Debemos también conocer la distribuciónde nuestros recursos físicos: locales, cen­tros de reunión, aulas, campos deportivos;debemos saber dónde están situados, quétanto se están usando y en qué estado seencuentran.

Finalmente, debemos saber las necesida­des de materiales, mobiliario y otras quese requieran para el servicio.

Por otra parte debemos enviar circula­res, libros de texto, material didáctico yotros tipos de información a las aulas.

Toda esta información debe fluir a tra­vés del sistema educativo, en ambas direc­ciones; una va hacia las escuelas ruralesmás apartadas y otra hace un recorridoinverso.

Debemos examinar cuidadosamente esteproceso porque en la práctica funciona mu­chas veces como un sistema de correo endonde enviamos una carta al mismo desti­natario dos o tres veces y en otras, ade­más, dicha carta hace escalas en distintospuntos y muchas veces repiten más de unavez la misma escala. Esto sucede con fre­cuencia con documentos que requieren lafirma de más de un funcionario. Este recar­go de cartas duplicadas y triplicadas quepasan por la misma escala más de unavez hace que nuestros canales de comuni­cación, y los de casi todos los sistemaseducativos del mundo, sean lentos y torpes.

Otro problema que conviene analizarsobre el flujo de información es la veloci­dad a que se produce. Muchas veces, de­bido a la sobrecarga de los canales, a laredundancia excesiva de la información ya la transmisión de información que des­pués no se usará, el flujo es sumamentelento, de manera que cuando la informa­ción llega a su destino ya no es útil.

Debido a que los sistemas se estable­cieron en el siglo pasado, las rutas quesigue la información son demasiado frag­mentadas porque entonces no existía laposibilidad de una transmisión directa yrápida.

71

El proceso del registro escolar

Desde el punto de vista de un educandoque ingresa al sistema educativo puedeconcebirse un proceso generalizado que re­presente su historia en el sistema educa­tivo y que esté íntimamente relacionadocon el flujo de información. Puede pen­sarse en un educando que ingrese al sis­tema escolarizado en párvulos y que egresedel sistema con su cédula profesional.Su historia en el sistema puede construirsemediante una ficha individual acumulativaque registre lo que le ocurra desde su in­greso al sistema escolarizado como un niñode párvulos. Las entradas a la ficha se­rían: Nombre, sexo, dirección, teléfono,nombre de los padres, fecha de nacimiento,calificaciones en los distintos grados y cur­sos, escuelas donde realiza los estudios ynombres de los maestros. Las salidas de losdatos de la ficha representarán: Constan­cias de calificaciones, constancias de haberterminado un grado, certificado de termi­nación de un ciclo, títulos, diplomas. gra­dos y cédula profesional.

Puede pensarse que la ficha individualestá siempre en poder del educando y enella se vayan registrando los distintos ac­tos. Una copia de la ficha debe quedarseen la escuela anterior si el educando saledel sistema o cambia de escuela. La fichade este modo es siempre una constancia detodo 'o que antes llamamos salidas de ella.

De .rno colección de fichas individualesse pu 'en hacer listas de asistencias, divi­sión a alumnos por grupos y otros docu­mentos -ecescrios en el proceso escolar.

Deber' JS por lo tanto dar los pasos ne­cesarios coro establecer gradualmente laficha indi,':Iual acumulativa para nuestroseducandos.

la estadística escolarUn sistema de información adecuado y

dinámico es esencial para la planeación yexpansión de cualquier sistema educativo.Dentro del sistema figura de modo prepon­derante la estadística escolar. Es esencialcontar con buenos datos ya que sólo así esposible plantear los cambios de un r celoracional.

El problema de la captación, concenlra-

ción, interpretación y proyección de los da­tos se vuelve particularmente complejo ensistemas como el educativo, que es gran­de y disperso y que además cambia a granvelocidad.

En nuestro país dos instituciones regis­tran estadísticas escolcires: la Secretaría deIndustria y Comercio y la de Educación PÚ­blica. Ambos organismos envían a las es­cuelas formas muy semejantes para quesean llamadas periódicamente y retor­nadas.

Estamos estudiando conjuntamente esteproceso para que la acción sea mancomu­nada y no se pida repetidas veces la mismainformación. Actualmente la informaciónestadística que se pide pasa por muchasescalas, desde el maestro de grupo hastalos departamentos de estadística. En lasetapas intermedias a veces se concentra ya veces sólo se transmite.

Tanto Industria y Comercio como Educa­ción Pública actuaremos en forma coordi­nada para mejorar y acelerar los procedi­mientos de captación y procesamiento dedatos.

La meta en este programa es lograr unproceso económico, acelerado y permanen­te de obtención de información.

Toda la información necesaria se generaen el aula con el maestro y su lista defi­nitiva de alumnos. Esta se tiene en el pri­mer mes del año o período escolar. Pre­tendemos contar a los alumnos a partir deesta información básica que deberá trans­mitirse y concentrarse rápidamente, pero laconcentración pueden hacerla computado­ras electrónicas. Debemos registrar el nú­mero de alumnos inscritos por grados yciclos al principio del período escolar, y alfinal del mismo saber únicamente si apro­baron o no y cuántos dejcron de asistir.Se pretende así ahorrar a la mayoría delas escalas intermedias que ahora sigue lainformación y que retrasa su procesamien­to, y sobre todo evitar hasta donde seaposible la concentración manual de losdatos.

Este es un campo típico donde la existen­cia de sistemas electrónicos puede ahorraruna gran cantidad de tiempo y esfuerzo,especialmente en un sistema de crecimientotan ccelerodo como el educativo.

En el futuro podemos pensar en llegar atener un centro nacional de datos escolaresdonde no sólo se recojan estadísticas sinoque se extiendan certificados, actas y de­más documentos que acrediten una ciertacapacitación. Para llegar a esta ambiciosometa, que por demás, ahorraría el costoadministrativo de muchas funciones queahora se realizan manualmente y que es­tán dispersas, es necesario que sentemoslas bases para generalizar y uniformartodos los procesos de flujo de información,usondo las posibilidades que ofrece la tec­nología. Tecnología con la que, además,ya contamos actualmente.

Comentarios finales

Se han apuntado básicamente tres tiposde problemas que afectan a los sistemas

educativos de todo el mundo: al su tama­ño, b) su necesidad de registrar los datosde sus educandos y c) su habilidad de te­ner información relevante y oportuna.

Sobre el primero la respuesta es estudiarprocedimientos de descentralización de gru­pos de decisiones. La descentralizacióndebe ser geográfica y coordinando total­mente las decisiones en todos los nivelesdel servicio.

Para el segundo es necesario automati·zar y modernizar todo el proceso de regis­tro y captación de datos ...

y para el tercero es necesario descargaral sistema de la información irrelevanteque se transmite con retraso, analizandocuidadosamente toda información para verqué se va a hacer con ello y cuándo esútil.

73

JOSE ANTONIO CARRANZA PALACIOS

Hizo la Carrera de Ingeniería Civil en el Instituto

Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.

Realizó más terde estudios de postgrado en el Insti­

tuto de Investigación e .Integración del Estado de

Ocxcce y en la División de Estudios Superiores de

la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la

UNAM. Ha sida Pralesar de la Facultad de Ingenie­ría Civil de la Universidad de Veracruz, de la Es­

cuela de Arquitectura de la Universidad de Oaxaca

y de la Escuela de Comercio y Administración d.esa última Universidad. Ent.re 1968 y 1970 fue Di­

rector General del Instituto Tecnológico Regional de

Oaxaca. En 1970 fue designado Director General

de Educación y Bienestar Sodal del Estado de 00­xaca. Es en la actualidad Director General de Pla­

necclón de la Secretaría de Educación Pública.

COMENTARIO:

la conferencia que acabamos de escu­char del Sr. Dr. Roger Díaz de Cossio, Sub­secretario de Planeación y CoordinaciónEducativa, ha mostrado que los problemasfundamentales que afectan a cualquier sis­tema educativo, además de su expansiónson:

al la necesidad de recopilar datos delos educandos, y

bl la habilidad para obtener una infor­mación relevante y oportuna.

Ha sido muy interesante escuchar las des­cripciones que de las organizaciones de lossistemas educativos de otros países se handado para después describir nuestra propiaorganización.

Una Reforma Administrativa, acorde connuestro desarrollo que garantice una refor­ma en materia educativa, debe suponer:

al la integración de un buen sistema deinformación educativa.

b) la creación de células administrativasestatales autosuficientes.

c) la utilización de técnicas modernas deadministración.

Toda planeación y evaluación requiere

7;

necesariamente de un buen sistema de in­formación, lo que actualmente no tenemosdebido en gran parte a que utilizamos mé­todos de recopilación inadecuados y dediversas fuentes, así como también pedi­mos mucha información irrelevante.

En la gráfica mostrada, se enlistan lasdiversas formas estadísticas que son utili­zadas por las diversas dependencias quesolicitan información y por otro lado el tipode información por ellas requerida. Pode­mos observar que hay información que sesolicita más de diez veces, comprobándoseasí el exceso de información irrelevante.

Además las formas, llegan por diversoscanales y sufren una serie de modificacio­nes, ya que en su trayecto hay una seriede concentraciones que originan archivosmuertos. Esto da por resultado duplicidadde esfuerzos y serios retrasos po ra obtenerla información.

Tratando de solucionar este problema, laDirección General de Planeación y la Di­rección General de Estadística de la Secre­taría de Industria y Comercio se encuen­tran trabajando en el diseño de una formaúnica que recoja la información únicamen-

te de inicio de cursos V de finales de cur­sos, tratando de que el' envío de las formassea directo de las escuelas a las fuentesque solicitan dicha información.

Un adecuado sistema de control escolarnos daría una información más adecuaday al mismo tiempo este proceso se simpli­ficaría. Para lo anterior hemos pensado enla implantación de una ficha individual,que se establece en el momento en el queun educando ingresa a I sistema educativo,identificado éste con su registro federal decausantes. Esta ficha individual contendríatres tipos de datos:

al constantes (nombre, sexo, fecha denacimiento y nombre de sus padres)

b] variables (dirección, escuela dondeestudia)

e] acumulativos (calificaciones de cadauno de los grados).

De esta ficha individual, que estaría enun Centro Nacional de Información habríaotra copia en la institución educativa y otratendría permanentemente el alumno.

Esta ficha proporciona en cualquier mo­mento la constancia de estudios, la boletao el certificado.

En esta forma se simplificaría el controlescolar y además tendríamos conocimiento

del número de alumnos y de lo que lesacontece a cada uno de ellos.

La existencia de sistemas electrónicos enel Centro Nacional de Información, ahorra­ría una gran cantidad de tiempo y esfuer­zos dado el crecimiento tan acelerado delsistema; debemos pensar que si ahora tene­mos 11 millones de educandos para 1980tendremos cerca de 20 millones.

Apuntó el Dr. Díaz de Cossío como unonecesidad la de ir descentralizando los pro­cedimientos técnico administrativos, paraagilizar la administración y tener una infor­mación oportuna y confiable.

Es una tarea nuestra, siguiendo la polí­tica del C. Presidente de la República, ladescentralización administrativa. Así lo sontambién las de automatizar y modernizarnuestros procesos de registro y captaciónde datos, eliminar la información irrelevan­te que actualmente tenemos y utilizar mé­todos modernos de administración.

Como ha sido apuntado estas son tareasa las cuales se avoca actualmente la Sub­secretaría de Planeación y CoordinaciónEducativa, con el fin de agilizar los proce­dimientos administrativos, hacer más efi­ciente el sistema educativo nacional y op­timizar nuestros recursos físicos, humanosy económicos.

75

LA REFORMA ADMINISTRATIVA

EN EL SECTOR DE

COMUNICACIONES

JUAN PEREZ ABREU

Es Licenciado en Derecho, egresodo de la Facultad

de Jurisprudenclc de la UNAM el año de 1948.Asistió, en 1953, a 105 cursos ele especialización en

la Escuela Brasileña de Administración Pública en

Río de Janeiro. Es catedrático titular de Derecho

Constitucional en lo Facultad de Ciencias Políticas ySociales de la UNAM y fundador de la Cátedra de

Derecho Municipal de la Facultod de Jurispruéenc¡c

de la propia Institución. Entre sus cargos adminis­

trativos desempeñó el de Secretorio Pcrtlculcr del

Oficial Mayor de la Secretaria de Bienes Nacionales

(hoy del Patrimonio Nadonal) en 1947 y el de

Secretario Particular del Subsecretario Encargado del

Despacho de lo misma Secretcr ic de Estado. En la

Secretaría de Gobernación ocupó la dirección gene­

ral de ras Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y

Materior. Fundó la Dirección de Registro y Publica­

ción del Debate en la Cémara de Senadores. Ha sido

asesor de diversas comisiones de estudios legislativos

y Coordinador Admir.istrativo de las Reuniones Par­

lamentarias México-Norteamericanas, de 1961 a 1969.

En el P.R.!. ha sido Secretado General del Sector

Juvenil en el Distrito Federal. Es redactor del Pro­

yecto de ley del Plana Regulador de lo Ciudad de

Campeche. Actualmente es Oficial Moyor de la Se­

cretaría de Comunicaciones y Transportes.

En conferencias a nteriores, dentro deeste ciclo, se ha n ana lizado aspectos muyimporta ntes de la reformo administrat ivaen e l sector público, la s cua les constituyene l marco teórico cultura l necesa rio poro ins­trumenta r la refo rma ad ministra tiva en suconnotación genera l. En esta ocasión he derefer irme, con el deseo de remarcar lo rea­liza do en un ca so pa rticula r, o la del sectorde Comunicaciones . Dentro de est e or­den de ideas me poreció prudente tomarcomo ob jeto de análi sis lo que se estáha ciendo en ma ter ia de reforma adminis­trativa den tro de l á mb ito de nue stro Se­cretaría ; cons ulté mi ideo con el señor Se­creto rio y fu i a uto rizado pa ra conversa rCo n ustedes d entro de estos térm inos .

Sin de ja r a un lodo los concepto s de tipopo lítico-administrativo , puesto que la a d mi­nistración no puede se pa ra rse de la politl­ca en su mós a lto sentido ; de jando a unla do también q uizá las concepciones pura­mente juríd ica s que para algunos son so­lamente fo rmales, aunque nosotros no locreemos osi , q uiero red ucir esta cha rlo oun plano narrativo q ue no será puramenteabstracto sino concreto y procuraré refe ·rirme a lo po co q ue se ha realiz ado dent rodel á rea de atribuciones de lo S.C.T., he ­ciendo a lusio nes o lo mucho q ue se espero,en este sector, en un futu ro próximo.

A med iados del mes de d iciembre, cua n­do al g uno s bases de la reforma fueronfi jado s dentro de lo Secretoria , Se advir tiólo necesida d de hace r a lgu nos cam bios osu estructu ra a dm inistrativo q ue fa cilita ­ro n el cumplimient o de los prog ram as es,pecíficos que yo se de lineaba n. Se pe nsóen primer luga r e" propo rcio na r a las auto ­ridad es los instrumentos prop icios poro sureestructura ción y se pla nteó lo urgenciade tener el instrumento q ue hiciera un le·vontamiento de los da tos administrat ivosen su tota lidad. Asi, e l Centro de Investí ­goción Esta d ística y de Comp utación Elec­trón ica. se ubicó en un área que ab orca ríaa la Secreta ría en su tota lidad y no se cir­cunscrib iera a lo Dirección de Pla nifica ciónexclusiva mente como ha bía ocurrido cona nte rioridad. lo Unidad de Organ izacióny Métodos que ta mb ién aparecía destine­do o serv ir sólo , o p rincipalmente, a loDirección de Planificaci ón, se ubicó en uno

línea de autor ida d d irecto con la Oficia líaMayor o efecto de poder cumplir uno fun ­ción de orden g lobal. Tenemos pues, en lareu bicación de los un idades admin istrativosde la Secretaría , dos a spectos q ue van oser definitivos paro e l cono cimiento del es ­tado administ rat ivo de nue stra Secreta ríade Comu nicacio nes.

Se decidió de ja r o la antigua Direcciónde Pla nificación, hoy de Plo neación, lo to ­reo exclu sivo y principa lísimo de defin irlos ob jetivos o la rgo , mediado y corto pla zoy ha cer lo p rog ra ma ción sexencl , a nua l oquizá o té rminos más cortos , siendo ela rranque de todo ese sistema, po rque enlo Dirección de Planeación debería n fija rseen concreto , ya no en té rminos generales,los prog ramas o realiza r por lo Secreta ríade Com unica ciones como un conjunto. ElCent ro de Investiga ción Estad ística y Com­puta ción Electrónico, que inicial mente habíasido creado con uno tendencia morcadade servicio o lo Dirección de Pla nificación,en su nueva ubicación, empezó o manejar.uno ser ie de datos dentro de los cualesestá por ejemplo, la estructu ro de personalde la Secretaría , sin cuyo cono cimiento, esimposib le pensar en transformación algu ·no , porque de lo ubica ción y la redistri­bución, as í como del ing reso de pers onalpo ro amplia r a lgunos de sus unidades, de­pe nde en gra n po rte e l éxito o el fraca sode lo reformo .

Hubiera sido imposible partir po ro lonuevo estrucruroci ón de lo Secreta ría sinesto . Ha bía qu e saber con q ué se conta baprimero en ma teria de recursos hum anos ,pa ro después con su reu bicación y concie rtos polít icos fija do s en los programas ,,:>artir o toda lo otra cons trucción. En esteproceso de reest ructura ción llego e l decretode l señor Presidente de la República envirtud dp l cua l se creo lo Comisión Inte rnade Adm inistración. lo respo nsabilidad q uetomo el nivel administrativo de lo Secre­ta ría , enca rga do de lo reforma adminis­trativo, se precis o , se ubico y, po r dec irloas í, en tiempo , se hace crítica . Lo respon­sa bilidad de l a lto nive l pol ítico a d ministra ­tivo del pa ís, está respa ldando e imp ul­sando lo reformo administra tiva . Es la p ri­mera vez que sucede esto, y el compro misoes g rande .

79

En n uestra Secreta ría tenemos d ife ren ­cia s m uy po la rizadas; la Secretaría ma ne jadesd e la Comi sión de l Esp a cio Exterio r don­de la s técn icas má s evolucion adas son ne­cesa ria s, ha sta d irecciones como las deCorreos y Te lég ra fos que ca n sus muchosmiles de se rvidores representan un p roble­ma funda me ntal men te hu ma no - d e ma­ne jo de ho mb res- y de est ructuración d epersonal. Qui e re esto decir, qu e en el a ná ­lisis de nuestra a d minist ra ción, vamos atener mucho cuidado de no red ucir o gran ­des conceptos a d minis tra t ivos, situacionestota lmente d istintas . Es ca si necesa rio, pordecirlo así, hc ccr una Comisión Inte rna deAdministración pa ra ca da una de estesd irecciones q ue tienen entre sí g ra nd es di­fe renc ies cual ita tivos y cuantita tivos. Estodesde luego na se ría acon se ja ble y tómesecomo uno rnetófo ro po ro rema rca r los di­ferencias d e los d ist intas di reccion es. El:, ran probl ema del rnc ne jo del persona l,q uizá seo e l má s impo rta nte en Correo s yTelég ra fos; la selección de personal técni­co de alto n ivel, e l esfuerzo por copa ci­TO ri OS en el pa ís, crea r cursos y especia li­za ciones auspiciados por el Estad o, qu izássea e l problema b ósico , central, de al g unasde los otras di recciones como Telecomu·nicoc iones, la Comi sión del Espa cio Exte­rior, et c.

En el con junto de lo Secretaría de Co­munic aciones y Transportes ten emos lasá rea s tra d iciona les de : Telecomun icaciones ,Correos, Telég ra fos, Ferrocarr iles en Opera­ci ón, Direcció n de l Autotransporte Federa l,Dirección de Aeroná utico Civil y reubicadadentro de l á rea de Co mun ica ciones y Tra ns­portes , la Dirección de Tar ifas; lo Direc­ción d e Planea ción , la de Info rmación yla de Asuntos J uríd icos de a cue rdo directocon e l Secretar io; la nvevo área que pre­side la Subsecreta ría d e Radiodifusión re­presenta una pos ició n nueva del Estadofre nte a un problema característico denues tro tiempo: el de so rro llo d e los med iosmosí vos de comunica ción. El Estado M",xi­ca no, d urante a lgún t iempo, es tudió la in­te rve nción más correcta . Se llegó por fin,en un proceso q ue todos conocemos O ladef inic ión de l 12 '/, po r cien to de l t iempode la s rod iod ifusora s y estaciones de te l,,­visión pare usa rse en los fines propios c'e l

co

Estado. Se tuvo qu e decid ir entre dos a lte r­nativas, una ra d iodifusión de tipo burocrá­tico, acarto na do, haciéndol e p ropaganda alos int e reses del Estado, como si se leh iciera propagando a un prod ucto comer­cial , o seg uir alg unos de los linea mientosque han señalado otr os pa íses , como In­glater ra y Fra ncia , de a tos igar más alpúbl ico con un volumen más de a nuncios,sino al contr a rio, d ive rt ir, elevar cu ltural­mente, producir e l beneficio del ociocultural. Por eso , cuando los prime ros pro­gr am as ma ne jad os por la televi sión oficialempezaron a derivarse a te ma s qu e no pa ­recía n prod ucidos por e l Estado, se pensóq ue ha bía una d esviación de la intención.No, la intenció n fue e sa desde el p rincipio:da r cu ltura y d istracción. Otra ra ma muyimporta nte de la rad iod ifusión es la infor­maci ón del a contecer d iario que inte resao la na ción. El Estado Mexicano debe serun Estado de su tiempo, los funcio na riosdeben ser fun cionarios de su época, la in­tervención en los medios masivos de infor­ma ción ten ía q ue rea liza rse a lgún dí a . Hato cado a este régime n inicia rla en formabrillante. Los órganos que se tienen paraese propósito son , entre otros: Radio Méxi­co, que inicial me nte no estaba ubica dad entro de la órbi ta de la Secreta ría d e Co­mu nicaciones. La s fina lida des de Rad io Mé­xico son informa r a nuestros representantesd ip lomá ticos del a caecer cot idiano po rq uetra d iciona lmente nuest ra s legaciones ha nes ta do muy ma l info rmados (los pe riódicostardan en llega r uno O var ias seme nes].Otro d e los p ropós itos de su programa­ción es e l de q ue , los a ficionados a la andacorta, tenga n un medio para conoce r la sideas de México; es increíble e l númerode a ficionados que tienen como hobby es­cuchar lo y al red ed or de ellos ha y una seriede canales info rmales de comun ica ciónque p ueden se r uti liza dos muy con ve nie n­te ment e para los pa íses q ue tienen unaresponsabil idad moderna en cuanto a in­form a ción . Otro de los propósitos de vita limp o rta ncia , co nsiste e n que no estemos aexp ensa s de intereses qu e han q uer ido ena lgunas ocas ion es , manchar e l no mbre deMé xico y en situac iones d ifíciles, ha n que ­rido p resentar una imagen deformada denuestro país. Une no ticia ma l dada, una

notic io que fa lsee lo ima gen de México,mient ras se aclara , produce mucho doñareal en lo economía, en el turismo y enotras á reas. Es necesarío que México estéo lo altura de los países modernos queconcu rren y compiten en el intercambio deinforma ción social. Este es e l cuadro quepuede presentar lo rad iod ifus ión , con e lcomplemento de otro órgano, el Ca na l 11,qu e como todos sobemos es funda menta l·mente educativo, no pretende un gra nnúmero de televide ntes, es un ensayo dete levisión específica mente educativo y es­tud ia nti l. Unos han pen sado que es te tipode televisión sólo tiene éxito en lo q ue sellamo circuitos cerrados, otros han q uerid oq ue se tengo, como polít ico actual del ré­g imen , el q ue debo darse oportunidad oqu ienes sólo ese med io tiene de instruirse,q ue lo tomen y lo aprovechen . Ha sidonecesa rio insistir en lo filosofía y en losrazonamientos que determinaron lo creo ­ción de lo Subsecretaría de Radiodi fus ión,parque no se ha en tendido con todo preci­sión cuá l ha sido su objeto . Si se pensóq ue se presentaba un caso de rcd lodl fu­sión propagandista , no ero esa la intención,sino lo de d iverti r informando , elevandoculturalmente o los te levidentes y ra dioes ­cuchas y q uizá uno de los do tas po roca lificar lo prog ra ma ción prod ucida po r elEstado seo el prem io q ue hoy recibe e lp rog ra mo denomina do " Imá genes de Nues­tro Mundo", el cua l ob tuvo el primer lug a ren lo te levisión me xicana y lo más sig­nificati vo es q ue d icho premio lo oto rgauna org anización qu e representa intere sespa rticulares , típ icamente comercial es .

Con esos antecedentes, el ár ea adminis ­tra tivo de be impla nta r nueva s técnicas depersonal y presupue stales, a fin de qu e laSecretaría cumpla con sus fina lidades encod a una de las un idades orgá nicos .

Pa r eso, en la creac ión de la ComisiónInte rno de Ad ministración, se pensó prime­ro en lo posibilidad de uno Unida d de Or­ganización y Métod os con pe rsonal de grancapacidad técn ico-a cadémico y aún degr an experiencia en la a d ministració n pú­bl ico , q ue pud iera hacer e l leva ntamiento ,la crítica , la proposición de fina lida desen lo reformo de coda uno de las unida ­des. Paro la ínteg ra ción de la Comis ión

Inte rna de Adm inistra ción se ela boró el si·guiente cuadro operativo: el Presidente delo Comisión, y responsable de sus trabajoses el señor Secreto rio; Vicepresidentes sonlos dos Subsecreta rios; Vocal Ejecutivo, elOficial Mayor; como integrantes permanen ­tes de la Comisión están los funcionariosde lo Unidad de Organ izac ión y Métod os,de l Cent ro de Investigaci ón Estad ístico yComputa ción Electrónico, de lo Direcciónde Planeación , lo Dirección de Adm inistro ­ción, el Departa mento de Persona l y de loDirección de Adq uisiciones , qu e son los o r­ganismos con que se implementa el fu n­cionamiento administrat ivo en todos losDirecciones ; pero codo uno de éstos , va oestor su jeto o estud io, va a formar po rtesuces ivamente de lo Comisión, cuando setrote de estudia r sus prop ios pro blernos.la Dirección d e Correas, por e jemplo, espe­cífica mente, parece q ue tiene poco q uehacer en el anál isis de la Dirección de Plo­neación. Entonces , el elemento cambianteque es de lo Dirección sujeto a estudio, vaform a ndo po rte de lo Comisión sucesiva ­mente.

La administra ción no es cosa teó rico niabstracto , es tre be jo y es res ponsabilidadno sólo de los que te ngan el nivel má ximode responsa bilidad , sino de todo s los tra ­ba jadores y emp lea dos por modesto qu epud iera pa rece r el trabajo q ue desempeñenen determinados circunsta ncia s.

En las plática s q ue se tuvieron d irecto­mente con los traba jadores de lo Secretaríay Con sus representantes sind ical es , sellegó al com prom iso se rio de participar porigual los funciona rios, los que tienen laresponsabilida d de pla near y d irig ir, y lostraba jado res q ue Tienen lo experiencia deltraba jo rea liza do. No se va o pa rtir de arri­bo o a ba jo, se va o trata r de llega r has tael tra baj a dor mismo qu e con stituye la pri­mera base de la ad ministra ción . Se va apretend e r llegar a la responsabilida d detipo individ ua l, crea ndo incentivos a los virotudes y esfue rzos del trabaj ador. Part ici­par á n en esta tarea por igual los directo resge nerales , los jefes de depa rtamento , losjefes de oficina y concurrirá n con ideassobre la Refor ma todos a qu e llos que ten­gan algo q ue a por tar en es to época en q uepo r fin, log ra mos una g ra n decisión necio-

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nal po ro escucha rnos tod os, pa ra Ver qu éencontramos de pos itivo en los demás ya sí poder hacer las cosos me jor.

Otro as pecto de lo reestructura ción con­sistió en cambiar el nombre y el contenidoadministrat ivo del Departa men to de Acti­vidades Socia les q ue pasó a se r Dep arta ­mento de Actividades Cívica s y Sociales,con e l fín de que este Depa rtamento nosó lo se concrete a orga niza r fiestas pa rael d ivertimiento de los em pleados sino q uepromu eva el conocimiento, por parte delos traba jadores, de sus derechos y oblí­gaciones dent ro d e la Secreta ría , como em­pleados y conozcan también sus derechosy respo nsabilidades como ciudadanos in­tegra ntes de la comunidad naci onal. El ar ­tícu lo 128 de nuestra Constitución d ice qu e" tod o funcionario púb lico, sin excepcióna lguna, antes de tom ar po sesión de suenca rgo, presta rá la p rotesta de g uarda rla Constitución y la s leyes que de ella ema ­nen " y en la s constancias de nombramien­to q ue firma n los empleados y las autori­dades aparece un pá rrafo en el que sehac e constar que la persona que ing resacomo em pleado públ ico, ha protestado elcump limiento de la Constitución y sus le­yes. Como en la real idad, muchos ciuda da ­nos no conocen la Constitución y muchome nos las leyes que d e e llo ema na n, nocreemos que seo mora lmente exigible elcumpl imiento de uno ley que se desconoce.Por e llo se han inicia do en lo Secre ta ríade Camunicociones y Tra nsportes, o rga ni­za dos po r el Depa rta mento de Activida desCívicos y Socia les, uno serie de p lá tica se lementales a cerco de l contenido de nues­tro Cons t itución. No se trato de un cursocompleto de derecho constitucional , sino dechorla s sobre cuestiones cívicos que todosdebem os conocer.

Qu iero hacer a hora uno sug erencia qu eha constituido en mí uno vie jo ideo,que p uede ser acogido con mucho éxito poreste Inst ituto. Lo admi nist ración pú blicaconstituye uno unida d total q ue debe red u­cirse o un sa la nivel o a uno solo de lostres Poderes de lo Federa ción. El señor Pre­sidente de lo Repú blica, respetuoso de loque sign ifica coda uno de los tres Poderesclás icos dentro de nuestra sistema de ga -

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bierno , ha decretado lo reformo odrn inis­trativo por lo que se refiere 01 Poder Eje·cutivo y o nivel federal. Ahora bien , desd eel pun to de visto del a ná lisis de nuestrosrealida des y del estud io de las reforma sq ue se pueden intentar, bien podría esteInstituto de Adm inistra ción Público, pla ­near estudios mós ampl ios poro que lareforma a dm inistrat ivo lleg ue a lo que dea dministrat ivo tienen los otros do s Poderesde lo Unión: el leg islativo y el Judicia l.En el Leg isla tivo, el poder polít ico ' po r ex­celencia, pa rece inte resa nte ha cer del sis­tema de reg istro y publica ción de l deba te,un eficaz instru mento de participación de­mocrótica . En el Pod er J ud icia l, qu izó hoyoalguna cosa que pued a me jora rse; hemosoído mucho q ue los trám ites de los expe­d ientes no se producen con la celeridaddeseada; creemos que hoy una ser ie demecanismos mod ernos que podrían a cele­rar considerablemente la impa rtición dejusticia en México. Pero no sólo debe pen­sarse en la reforma a d ministrativa en lostres Poderes de la Federación sino quetambién es válido pla nea r lo reformo a ni­vel local , es decir, a nivel de las EntidadesFedera tivas que integ ran o la Nación en­tera. En a lg unos Estados se han hecho in­tentos ser ios de reformas administra tiva yes conven iente qu e todos los Estados co­nozca n lo positivo de dicha s reformas, por­que entre todos se puede crea r una filosofíade la a dministració n local en México quea proveche la expe riencia de unos y eviteque los de mós tengan que seg uir el mismolargo recorrido de los primeros.

Pero aú n pod emos ir mós a llá y plon­teor la refo rma a nivel municipal, q ue esel nive l básico de nuestro orga niza ción po ­lítica y administra tiva . Cabe recorda r a qu ique los g randes reforma s a dmin istra tivasd e los pa íses muy desa rrollados se ha he­cho pa rtiendo de la reforma mun icipa l.A ma nera de ejemplo recordamos que lareforma de lo odministroción púb lica nc r­teamerica na come nzó con las crítica s o loque allá también se llamó el desa stre mu­nicipa l.

la decisión po lítica del señor Presidentede la Rep úb /óco de rea lizar la reforma den­tro del Pod e r Ejecutivo a nivel Fed eral deb e

ser emulada por los otros dos Poderes Fe­derales, por los gobiernos de los Estadosy por los Ayuntamientos a lo largo y a loancho de todo el Territorio Nacional.

Creo sinceramente que en el momentoactual de la administración pública mexi­cana, cuando en el puesto político demayor responsabilidad vibra el deseo de re­mover estructuras caducas y actitudes buro­cráticas, estamos en la oportunidad deconjugar el talento, el interés, la buena fe,el deseo de cambio y los esfuerzos gene­rosos de todos aquellos estudiosos de la

realidad mexicana que puedan aportaralgo positiva.

El Instituto de Administración Públicatiene en este momento una enorme respon­sabilidad dentro de esas tareas en razónde los elementos personales con que cuen­ta y por sus relaciones con la administra­ción actual. Seguramente muchos mexica­nos ven, a través de este Instituto, un rayode esperanza fundada, que debe fructifi­car en un mejor funcionamiento, en unperfeccionamiento, no sólo del Estado Me­xicano, sino de la comunidad nacional.

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M.f.RCO ANTONIO ROORIGUEZ MACEOO

Es li cencia do en Econ o mía , g radua do e n . 1 Instituto

Tecnológ ico de México. Entre 1958 y 1971 ha reali­

zado diversos est udios económic os de consultoda porael Banco de Méx ico, la Se: t.rarfa d. Marina y loUNAM. Paro la CEPAL de Méx ico ha hecho estudios

de trans porte ; ha participado e n diversos conferencias

y se minarios de e se o rga nismo en Europa y Sudam e.rica. Ha sid o Je fe d", Edud ios Eco nóm ico s d . Jo Sec re .

taría d. Ma rina y pcs terle rmente Jefe del Deporta­

mento de Ploneación Regional de la Secretaria de la

Presidencia. En lo actuali dad .s Director de Planeación

d e la Secret oria de Comunicac io ne s y Transpo rtes.

COMENTARIO:

El Lic. Juan Pérez Abreu me ha pedidouna sen cilla cha rla que qu izá po r impre ­vista tenga el único mérito de ser tota l­men te ob jet iva sob re los p rog ra ma s qu ehoy está n pla ntea dos en nuestro Secreta ría .Esos pro g ra mas tienen como ba se la rees­tructuración administrativa de la Secreta ría ;a unq ue fueran perfectos desde el punto d evista técnico si fo llara su implementa cióna d ministrat iva se ria n ino pera ntes.

Telecomunicaciones. El program a mósimp ortante, desde e l punto de visto eco­nóm ico - po r lo invers ión q ue represen­ta- , es de lo Dirección Gen eral de Tcle­comunica ciones. Esta Dirección se prop oneampliar y consol idar lo red genera l de te ­leco municaciones de al to ca pacida d o todoslos centros económicos del pa ís, ut ilizandoesta red poro cubrir con seña les d e televi­sió n lo ca si total ida d de lo población dela Rep úb lica Mexican o . Se espero que loscomunida des rura les, lleg uen a conta r Co nel servicio moderno de te lecom unicación demanera q ue q ued en incorporada s econó­mica y políticam ente 01 resto de l pa is.El progra ma tiene tambi én com o meta es­tablecer y desarro llar o escal o na ciona l unsistema moderno de transmisió n de dota se incorporar los med ios de la s te lecomu ­nicaciones a lo aplicación de la informáti ­ca , pon iendo O d isposición de l Gob ierno,

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de lo Industria , del Comercio y del pú blicoen genera l la uti lización de com putadorasy de otros sistema s de cálc ulo, desde elpunto de vista de la tele informática.

Por lo q ue toca 01 as pecto inte rnocionoly en especia l o Amé rica La tino, se va ainteg ra r desd e un punto de visto op e ra tivode explotac ión, la red intern aciona l, lo­gra nde comu nicacio nes tota lmente a utomá ­ticos pa ra servicios teleg ráf ico, te lex, tele ·fónicos y poro servicios de info rmótica .Par a e! otoño de este a ño , cuando se ter­mine lo red centroamerica na , México po­d ró intercambiar prog ram a s de televisióncon 14 pa íses lotineo merica nos y se esperaq ue en el resto de l sexenio se incorporenpor lo menos otros cinco pa íses de lo re­g ión. A inicia tiva de México se pu g no porconsolidar la creaci ón del mercado com únde Telecomun icaciones poro América la ·tino , y fomentar desde e l punto de vistatécnico la trans misión de prog ramas de te­levisión pa rt icularmente a Amé rica La tino,Europa y Norteamérica. Asimismo se orn­plioran la s a ctividedes de especia lizaciónde técnicos mexica nos de Telecomuinca cio­nes a todos las pr incipcles ramos de late lecomunicación y se es ta rá en condic ionesde dar asistencia técnica a otros pa íses deha blo española .

En materia de comunicac iones especie ­les, la Dirección General de Teleccrnunico ­cianes estará en condiciones de satisfacerla demanda que se espera en materia decircuito telefónico, de televisión, de infor­mática, de telex y de cualquier otro serví ­cio que tenga mercado.

Correos

Por lo qu e toca a correos, el p rog ramacomprende básicamente lo mecanizaciónpostal. la primera etapa del proyecto demecan ización, consiste en la creación en elDistrito Federal de tres grandes centros pos­tales mecanizados:

Centro postal mecanizado Pantaco. Lacapacidad proyectada para ese Centro,equivale al procesamiento de 15,000 piezashora de correspondencia de segunda , ter­cera y cua rta cla ses. Así como de 2,500piezas hora de correspondencia de quintaclase.

Centro postal mecanizado Aeropuerto .Una vez concluido, la capacidad de opera­ción del centro será de 36,000 piezas horade correspondencia de primera y tercera,y 500 sacos hora de correspondencia deseg und a , cua rta y quinta clases. A diciem ­bre de 70 se había e jecutado obra equ iva ­lente a un 65 %

Centro postal mecanizado Buenavista.La capa cidad instalada será de 72,000 pie­zas hora de correspondenci a de primera ytercera clases, q ue co nstituyen los ma yoresvolúmenes de piezas que maneja el Correo.En vista de la imp ort ancia que representallevar a cabo investigaciones previas a lainversi ón , se ha log rado una autor iza ciónde 750,000 pesos para la real iza ción deest udios po sta les.

Los estud ios a real iza r so n los sig uientes:Codificación Postal. La codi ficación Pos­

ta l consiste en un cód igo para el má ximoaprovecham iento de los equipos de meca ­nización.

Zonificación. Cons ide rando e l crecirnieri ­to acelerado de la ciudad de Guadalajara ,se cons ide ra conven ient e lleva r a ca bo unestud io de zo nif icació n q ue proporcion ema yor efica cia en e l serv icia. Se está n lle­vando a ca bo ta mb ién estud ios de circuitoy de reco lecció n, as í como de ruta s pos-

tales. Finalmente están los estudios de me­canización. Para cumplir con la etapa co­rrespondiente del proyecto de mecanizaciónde servicios postales, se llevarán a caboestudios de regularización de dos nuevoscentros mecanizados. Uno al sur del Dis­trito Federal y otro en la ciudad de Mon­terrey.

Telégrafos. De acuerdo con el programaelaborado por la Secretaría de Comunica­cion es y Transportes, para la modern iza­ción, ampl ia ción y conservación de las dis­tintos sistemas de comunicación, la Direc­ción General de Telégrafos, realiza en elp resente año la automatización de enlacestelegráficos. La primera etapa consiste enla insta lación y funcionamiento del centropr incipal en México, D. F. y en los centrosreg ionales de Monterrey, Guadalajara yTorreón. Con la ejecución de esas obras,se incrementar á la capacidad del trá ficotelegráfico. Al establecerse las comunica­ciones de punto a punto, se acelerará lotramitación ev itando el sistema actual deretransmisión de mensa jes . La red na cio­nal tenía en 1970 una longitud simple deaproximadamente 52,500 kilómetros y undesarrollo de 152,000 kilóm etros. Esta redserá objeto de una rehabilita ción con el finde me jorar su funciona mie nto. También seejecuta rán traba jos de construcción de nue ­vos circuitos, y co nd uctores simp les de co­municación teleg rá fica y telefónico en unalong itud simple y en desa rrollo de 2,820kilómetros. Con es ta inve rsió n se incremen ­tará lo ca pa cida d de las líneas telegrá ficasy tel efónicas, ya que pe rmitirá la creaciónde 50 nuevas administraciones telegráficasy 100 of icinas telefónicas incorporadas enlugares q ue en la actual idad carecen deestos servi cio s.Ferrocarriles. El ún ico ferr oca rril o pe radodi rectamente por la Secre ta ría de Com uni­ca ciones y Tran sportes , es el Sonora ­Ba ja Ca liforn ia ; para el p resente año e lprog ram a rep resenta una inversión de ca s i24 millones de pesos. Es indica do señal arqu e este ferroca rriI es el única del país q ueno ho venido operando con déficit, pe rosi esta situación ha de subs istir, es nece­sa rio substituir e l eq uipo o bsole to y cubrire l fal ta nte de d urm ientes y bal as to .

El ferroca rril d ispone de 14 locomotoras ,

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pero la ma yo ría está en mal estado; porlo q ue toco 01 materia l d e arrastre la situa ­ció n es se meja nte. Con la compra de fu r­gones se espera po der red ucir en má s de3,000 el número de cor ras a jenos ma neja­dos por e l ferr ocarril. Se preten de adq uirircoches de pasa je ros , pues a d iferencia delo que sucede en los demás fe rrocarril es,en e l Sonora-Baja Cal iforn ia e l movimientode pasa jeros es rem unerativo . Por lo quetoca a vía , las p rincipales conceptos de in­ve rsión so n durm ientes y ba la sto . Con elp rograma que se está llevando a ca bo sees pe ra que el ferrocarril pueda cubrir susnecesidades básicas para el presente añ o .

Aeronáutica Civil

El programa de la Dirección General deAeroná ut ica Civil obedece básicam ente ados fines , 1) Poder vigila r q ue se cumplanlas norma s de seguridad que exige la leyy 21 Fomenta r el d esarrollo económico, es­pe cial mente la genera ción de d ivisa s, yaq ue cerca del 50 po r ciento del tu rismode penetració n utiliza e l avión pa ra intro­ducirse al país. Por lo que toco a l p rimerpunto existen 32 ra dio- a yudas tip o Warinst a ladas; de su correcto fu ncio namientodepende qu e se cumplan los o rde na mien ­tos de seguridad. los aeronaves verifica ­dora s del fu ncionamiento de los rodi o­faci lidades son esencia les , no sólo pa roseg uridad de los vuelos de los línea scomerciales, sino po ro los vuelos de losaviones privados y oficiales. En lo concer­niente 01 aspecto come rcial es indicado

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seña lar la importa ncia que rep rese nto parael pais el ing reso de divisas.

Sola mente po ro lo Compañía Mexica node Avia ción y paro Aeron aves de México,se neces ita rá n en los p róx imos dos a ñosuno s 70 p ilotos. Poro que e l Centro Inter ­naciona l de Ad iestra miento de AviaciónCivil cubro la demanda de entrenamientorequerido se p retende actual izar e l equi poy los fa cilidades, edi fica ndo nuevos au­las y da ndo ca bida a un número mayor dea lum nos , implementando nu evos la bora to­rios y talleres , y reforza ndo la flota devuelo .

l a s rutas a éreos nocionales e inte rnaci o ­nales es tán apoyados en rad io-ayudo co­iocodas en t ie rra y que em ite n seña les derad io poro g uío y seg urida d de la s aero ­naves en sus via jes. Estas rad io-a yuda scomo cua lqui er otro a para to pued en ta lla ry con el fin de evita r que estas fallas oca­sio nen a ccidentes o tra sto rnos en los vue ­los , lo Direccián Gene ral de Aeroná uticaCivil, t iene establecido un prog ra ma deve rificac iones periódicos. Se utilizo unaaeronave eq uipado con instrumentos e lec­trón icos de gran precisión , poro ver ifica re i fun cionam iento de los ra dio-ayudas.

En resu men puede decirse q ue esto s p ro­g ra ma s están encaminados o ca pa citar ala Secreto rio de Comunica ciones y Tra ns ­portes paro cumplir con los funcione s qu epo r ley tiene encomendadas . Sin ernbc r­go , de no conta r lo Secreta ría con la lnfrc ­estructura a dmi nist rat iva qu e se espero lo­grar con la reestructura ción, estos progra­ma s no podrán se r una rea lida d .

LA FUNCION DE CONTROL EN

LA REFORMA ADMINISTRATIVA

JOSE LOPEZ PORTILLO y PACHECO

Obtuvo el grado de licenciado en Derecho en la Fa­

cultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UNAM,

el año de 1946. Ha sido profesor de Teoría General

del Estado en la propia Facultad y Catedrático fun­

dador de esa misma materia en la Facultad de Cien­

cias Politicas y Sociales 01 establecerse ahí ~n

1954- la cátedra. Ha publicado varias obras sobre

teoría del Estado y ha representado a México en

diversos cengrescs Intemccicncfes. En 1960 fue nom­

brado Director General de las Juntas Federales de

Meioras Materiales de la Secretaría del Patrimonio

Nacional, cargo que desempeñó hasta 1965 cuando

fue designado Director Jurídico Consultivo de lo Se­

cretaria de la Presidencia. Se hizo cargo más tarde

de la Subsecretaría de eso misma Dependencia. Es

en la actualidad Subsecretario del Patrimonio Nc­

cionol.

Se ha dicho reiteradamente que la Refor­ma Administrativa exige autoridad, tiempoy técnica.

La primera condición, está dada: el Pre­sidente ha renovado la decisión de reali­zarla, e independientemente de su dinámi­co estilo de gobierno -en sí mismo unabásica reforma fundada en la apertura delGobierno al pueblo mediante sistemasde comunicación sin precedente- ha crea­do, además, las condiciones formales paraque la Reforma se sistematice: la Direcciónde Estudios Administrativos en la Secretaríade la Presidencia, para promoverla y coor­dinarla, y las Comisiones internas que conaquélla se responsabilizan en cado una delas entidades del Ejecutivo Federal. De estemodo la Reforma queda instrumentada enforma unitaria y puede ser concebida demodo sistemático.

El tiempo está abierto y será nuestra ac­tividad la que acierte a llenarlo con utili­dad.

La técnica es una responsabilidad quese enriquece y renueva. Jóvenes generacio­nes, mejor preparadas enfrentan tareas enlas que nuestra improvisación acertó aechar piedras debajo del agua, y que aho­ra, de algún modo, podrán ser apoyo paraestructuras mejor concebidas y dirigidas.

La Reforma Administrativa, pensadacomo problema, es propósito de optimiza­ción, de perfectibilidad: aumentar la efi­ciencia del instrumento más idóneo de quedispone la organización política, el PoderEjecutivo, para cumplir las responsabilida­des de su época: servir intensamente -quetal es la etimoloaía de "ad-ministración"-,a la creación de riqueza pública y a suequitativa distri bución, en un mundo deacelerados cambios, intensa comunicacióny crisis de estructuras.

A esa erección de riqueza y a esa dis­tribución equitativa la llamamos desarrollo.Esa es, además, la responsabilidad espe­cífica de un Estado nocional, que, como elnuestro, ha encontrado respuesto el la cri­sis del Estado Moderno, revivificando lademocracia en el encuadre de nuestro cre­do institucional; responsabilidad que sedestaca sobre las otras responsabilidadesbásicas, sustanciales, como característicadel momento histórica. Es el compromiso

actua I de su concepcion de serVICIO. No es'sólo un regulador, no sólo un gendarme: esy debe ser el más importante agente delcambio y el cumplimiento de los valoressociales.

Por ello, en la actual etapa de nuestrarevolución nacional, importa fundamental­mente mejorar al máximo viable de ",fi­ciencia, el órgano administrativo del go­bierno: a él corresponde responder por elcrecimiento económico y por la justicia queno se litiga en los tribunales; que no tieneque ver con las capacidades individuales,sino con el solo hecho de pertenecer a unasociedad en la que sus miembros se soli­darizan en torno a ciertos valores políticos,que tal es el sentido de nuestra concepcióndemocrática: la búsqueda del mejoramien­to económico, social y cultural del pueblo.

Creemos que una Reforma Administrati­va con mayúsculas, sólo merece tal nombrey se justifica, si se orienta sistemáticamenteal desarrollo; de otra manera no merece elnombre. Sería un tipo de esfuerzo técnicono plenamente orientado al objetivo másimportante. Tenemos que entender que laAdministración Pública es el instrumentofundamental de la Justicia Social. Todo in­tento de perfeccionamiento debe orientarsea ese propósito.

Las decisiones del desarrollo, nos llevana uno de los aspectos que actualmente másse debaten: el de su planeación como ne­cesidad racional, sus fracasos y expectati­vas. A ese carro está amarrada la concep­ción de la Reforma Administrativa, así, conmayúsculas.

Las alternativas fundamentales, son:Reforma Administrativa en función de la

planeación del desarrollo.Reforma Administrativa aún sin planea­

ción.Me atrevo a ocuparme de este csunto.

porque, en razón del planteo y la concep­ción, se siguen las cuestiones de que seocupa mi intervención en este acto. El con­trol de la Reforma Administrativa, y elcontrol en la Reforma Administrctivo.

Como alternativas, aquéllas dos son po­sibles; lo importante está en determinarcuál es ia óptima viable. Yeso es no sólocuestión de fiiar objetivos, sino de conce­bir una estrategia.

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Es posible introducir reformas adminis­tra tiva s sin vincu la rla s ni a l desa rrollo nial sistema de su planeación. Pero ello no estotalm ente sa tisfactorio. Ser ían recom enda­ciones planas, sin profundidad" aunque deinnegabl e ut ilidad,

La mayor parte de los problemas se riosd e la administración pú blica , se localizanen los sistemas de informació n y comuni­cación (pueblo, centros de interés, gobier­no, instituciones entre sí), com pa tibi lizaciónde decis iones inst itucionales y su coordi ­na ción e jecutiva; en el es ta bleci miento deuna orde nación y una coord inación de ac­ciones en el t iempo, en el espacio, en fun­ción de objetivos comunes de desa rrollo ydisponibilidad de recursos. En otras pala­bra s: los má s serios problemas a dmi nistra ­t ivos derivan de la insuficiencia de los ins­tr umen tos de pro gramación , tanto ord ena ­dores, cama coord ina dores .

No podrá haber Reforma Administrati­va, si no se ataca ese problem a . Pod ráhaber reorganizaciones, adecuaciones, me­jora mientos. No reforma .

Estamos conscientes de los problema sque la planeación significa en los regíme­nes democráticos que esta blecen ma rcoslegales y garantías de valores individualesy socia les que explican regímenes de eco­nom ía mixta . Sabemos q ue así com o demoda estuvo hablar de planea ción comopana cea , ah ora se estila hablar de los fra ­casos de la planeación y de sus insuficien­cia s. Es frecuente oír la afirma ción de quela planeación só lo es pos ible en dictadurastecnócra ta s.

No lo consideramos así; creemos en laplaneación democrática, reto a la técnica ,a la imaginación y o la buen a vo luntad.

Creemos que los fracasos se deben, pre­cisamente, a que se tra tó de e jecuta r unaide a en form a a pr iori, sin revisar sus su­puestos ni a decua r las estructura s admi­nistra t ivos existentes, con crite rios rea lista s,etapas viables y estrategias oportunas.

En otras pa labras: los fracasos de lap laneación se deben en buena medida aque no se planeó la p la neaci ón , ent re otra scosa s porque en forma par al ela a l prop ó­sito de realizarla , no se intentaron reformasadm inistrativa s que d irectamente la propi­ciaran.

\lO

Han fa lta do los instrumentos cdrnlnlst ro­tivos que operen en los real es cent ros deinterés y fuerza .

Ha fal tado una estrat egia pa ra crea r yconducir las condiciones de la planeación.y ta les cond iciones son básica mente a dmi ­nistrativas.

Por e llo me atrevo a af irmar - y e llo noes una parado ja-, que no pued e enten­derse una Reforma Administrativa a fondo,si no se or ienta ha cia la planea ción , y queésta no será pos ible si no se intenta laReforma Administ rati va instrumentada conla deb ida estra teg ia.

De otra suerte, no Se puede romper elcírculo vicioso qu e limita la acción de es­tructuras que sólo parcialmente se revisany no a ciertan a rest ructurarse en funciónde los grandes e importa ntes ob jet ivos deldes arrollo.

El planteo de la Reforma Adm inistrativaen, y para la planeación, can un diseñoreali sta de est rateg io, desata un procesode autoregeneración : a partir de mecanis­mos administrativos de participación q uede n má s cohere ncia a la proyección yac­ción, se planeará mejor y en la medidaque esto se ha go, se introducirán me jore scc'mlnistrctlvos en un sono proceso de re­rroa limentación que aumentará la eficien­d a e jecut iva.

Obviamente, por lo meno s en nuestropaís, ni la reforma ni la plan eaci ón arran­can de cero.

Para deci dirlas , se ha requerido con tarcon lo que los físicos llaman una masacritica , s in cuya presencia la Reforma esilusoria; incluso se dificulta su tom a deconciencia.

Existen estruc turas expe rime ntadas y efi­cientes que nos han permitido afianzor só­lida mente en ciertas ár ea s. El progreso de lpa ís no es el resultado de una generaciónespontánea , por lo menos no en todoslos casos ; es la consecuencia de est ructurasde acción, renovados y eficientes, en dis­tinto g rado.

No se trata de arranca r de la tabla rasa;se trata de me jora r lo ex istente, precisa ­mente porqu e los niveles a que se ha lle­gado exigen, por su altura, mayor eficien­cia , o tod a la estructura paaece e inclusocorre el riesgo de declinar. El camino re-

corrido obl igo precisam ente a una ren ova­ción O fondo, y se estima qu e es ésta laoportun idad histórica para intenta rla. Losinstrumen tos usados ha n sido innega ble­mente út iles; pe ro ya son insuficientes, pre­cisamente po rque nos han pe rmitid o ade­la ntar y subir de nivel.

Tengo la arra igada convicción de qu ela única manera de liquida r definitiva­me nte la etapa del feudali smo buroc rátic oque todavía estorba la coo rd ina ción insti­tuciona l y un ita rio, es la de fortal ecer losinstrume ntos de la prog ra mación naci onalq ue debe realiza r el Esta do, porq ue es e lúnico cuyas dec isiones se apoyan en info r­ma ción, en recursos y en a utorida d sufi­ciente pa ra org anizar la . Esta organ iza ciónse me jorará cua ndo se supere definitiva ­men te el esta nco med ioeva l que pa decela administ ración en cierta s á reas crítica s.

Pero no pod remos dar pasos adelante ,si no nos organiza mos para organizar, yese es el prob lema inicial de la ReformaAd ministra tiva .

Sólo profund iza ndo en ese ca mpo, po­demos habla r de ello; cla ro, esto no sig onif ica que se descuide n los a spectos hor i­zonta les que pued en iniciarse, con indepen­dencia del probl ema de la planeación de!desa rra lio.

El sa la tra tam iento horizontal es insufi­ciente si no se cuad ricula con el vertica l.y teng o ente ndido qu e osi está n concebidoslos trabajos de la Reformo Admin istrativa,impu lsar el me joramiento de los sistem asde prog ramación y buscar la cor responden.cia ca n los otros qu e pueden no estar supe­d ita dos a aqué l. (Información, archivos ,a dmi nist ració n de personal , recursos, equi­pos , loca les , métod os, proced imien tos, etc .)pe ro que es conveniente que se a rmon icenen un sistema complet o, integ ra do y orien­tado, q ue es la d iferencia entre ReformaAdm inistra tiva y los procesos ord ina rios dereorgan ización. fundados sólo en la técni­ca a d ministra tiva .

y así entra mos al aspecto centra l de miintervención en este inte resante ciclo deconferencias: el control.

Una u otra será n las funciones de con­trol dentro de la Reforma Administra tiva ,si se or ienta o no a la planeación del de­so rrollo.

En el primer caso, sería forzosa el con ­trol misma del plan y la propia reformaoríenta da a la eficiencia, que se evalua ríaen función de objet ivos nacionales; en elseg undo, simp lemente la corre cción de lasdesvia ciones esp ecífica s.

Así entra mos, con lo que podr ía cc tifi­corse, en consciente pedanter ía, a la Teo­ría Gen era l del Control:

El Poder Ejecutivo, dentro de las estruc­tura s del Esta do Moderno, forma parte dela organización po lítica; es en con secoen­ele una estructura efectiva, o rdena da, q uesupone el obr a r socia l de un conju nto dehom bres , ba sa do en una conducta recíp ro­ca , cuya cooperación se orienta en el sen­t ido de un ord en norm ativo, q ue se este ­blece y asegura po r órganos especia li­zcdcs.

Tra tá ndose de un orden no rmativo, es­tamos en presencia de una conducta con­ting ente, que es posible se a pa rte del deberse r norma da; pera que debe ser c sequ­rada. Y ah í entr a la función del contro l.

Un anál isis profundo de la neces ida d dea seg ura r cond ucta contingente , nos llevaa la esencia misma de la normativida d,incluso a la a dm inistrativa .

Aunqu e ca rro el riesgo de que se mea cuse de sufrir una deformación de hume ­nista po r profesión, recuerde que precisa .men te la dif e rencia entre la s norma s y lasleyes na tura les , est riba en que , en tantaq ue éstas son cie rtas y válida s en cuantoson eficaces , la s normas, en la esencia desu na tura leza, tienen la posibilida d de se rvioladas , su ef ica cia no es igua l a su va lo r;va len a unq ue no se cum plan; por ello e lesfuerzo humana se orienta hacia su rnó­ximo aseguramien to.

De a hí q ue pud iéra mos conclu ir q ue enla s funciones de control, está refle ja do elesfuerzo caracte rística mente huma na deconvertir en eficaz , lo contingente, p rob le­mo bás ico de su conducta responsa ble.El con trol es el esfuerzo orientado a la se­guridad.

Es cla ro que la seguridad en sí, es unvola r puramente formal dentro de un sls­tema norma tivo. Es impo rtan te ; pe ro máslo es e l propósito u ob jeto que se a seg ura .

La a d ministrac ión como sistema , es nor­mot iva de condu cta contingente. Por ello

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debe asegurar los procesos. Así se explicaque el control sea una de las funciones dela administración, presente en todas lasclasificaciones relativas. La más extendida:organización, planeación, dirección, inte­gración y control. Esta última, seguridadde todo el proceso. El control debe ser tal,que informe sobre el cumplimiento de ladecisión, si ésta se cumple.

Pero, también, las decisiones normadasadministrativamente pueden no cumplirsepor varias razones, encuadradas todas ellasen la naturaleza humana:

No cumplirse por razones circunstancia­les, imprevisibles o irresistibles, no cum­plirse por defectos de información, errares,negligencias o desperdicios, no cumplirsepor fraude a mala fe. Cabrían otras ro­zones.

Todas ellas significan desviaciones, in­cumplimiento o desajuste en la ejecuciónde las decisiones administrativas.

El control, como proceso de seguridadformal, debe ser tal, que sea capaz de in­formar sobre el cumplimiento, de compro­barlo y también de restituir o corregir ladesviación, el error, el fraude, o de ajustarla decisión como resultado de la mismainformación.

Aparecen, así, todas las complejas me­todologías y técnicas de control, con susexpresiones institucionales y sus apoyosteóricos o prácticos, construidos sobre lasdiversas estructuras que proporciona larealidad.

y así aparecen también las resistenciasal control: los eficaces u honestos, por­que lo consideran innecesario, inhibitorioO degradante, los ineficaces, porque no sepercatan de su utilidad, los deshonestosporque les estorba. Razones políticas, eco­nómicas, sociales, o de opinión, son fre­cuentes antagónicos del control. Ello sin ha­blar de su posible ineficiencia, abuso odesviación.

De ahí el dificil camino de equilibriocon que el control debe ser conducido yla necesidad de que claramente se orientea los objetivos que lo justifican, un con­trol que antes debe ser preventivo que re­presivo, pero que en todo caso debe seroportuno. Surge de crqui la necesidad devalorar el control, de formular una decla-

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recten axiológica que nos permita formu­lar juicios de valor. Nos parece evidenteque el control queda calificado par el valorde la seguridad, y ésta es un valor formal.

Ello nos lleva a dos conclusiones:Primera: que el control vale por lo que

asegura y por la oportunidad con que lohace.

Segunda: Que siendo formal, el control­seguridad no puede prevalecer sobre loasegurado, que es lo materialmente va­lioso.

Surgen de ahí dos afirmaciones.Primera: Lo original y básicamente im­

portante es la definición de lo que se vayaa controlar, actos u omisiones, en funciónde fines aceptados.

Segunda: Los fines no deben ser sacri­ficados al control, que es su instrumentode garantía.

En suma: el control es vehículo de efi­ciencia, y ésta sólo puede evaluarse en ra­zón del logro oportuno de objetivos y nosimplemente de operaciones de control,que no son fines en sí. La burocracia, de­finida como vicio, en buena medida consis­te en olvidar los fines y sacrificarlos a laforma del control.

De esta manera ratificamos la importan­cia que tiene para los efectos de la fun­ción de control en la Reforma Administra­tiva, la definición de los objetivos de ésta.

Si, como parece recomendable, el obje­tivo de la Reforma debe conjuqcrse con laprogramación del desarrollo, la seguridadde su control debe procurarse, básicamente,para que el conjunto de actos u omisionesque sistemáticamente se programen, secumplan de acuerdo con las normas legalesque encuadran el proceso, las administra­tivas que permiten su ejecución. los planesque la contienen y las órdenes que orien­tan su realización Y, de no ser así, se corri­[o, ajuste o sancione.

Parece oportuno que a grandes rasgosdescribamos el aparato actual por mediodel cual la administración pública en Mé­xico trata de controlar el cumplimiento delas decisiones, la veracidad de la informa­ción, las infracciones legales o administra­tivas, las desviaciones a planes u órdenes,la prevención y localización del error, lanegligencia, el desperdicio o el fraude;

se llamó originalmente Comisión de Coor­dinación y Control del Gasto Público, a laque ya se aludió en este ciclo de confe­rencias. Es un primer paso cuyo funciona­miento la acreditará, o no.

Lo importante es dar pasos adelante:Funciona, con bastante eficiencia ya, la

programación de la inversión pública, me­diante una coordinación operativa Hacien­da-Presidencia a partir de la elaboración,en comisión, del Programa simultáneo deInversión-Financiamiento que contribuye aresolver algunos problemas sustanciales entan importante actividad para el desarrollo.Cada vez afina más sus sistemas. Estoycierto que en este sexenio el ritmo y laoportunidad de la inversión pública se op­timizarán.

Pero es evidente que falta un sistemaequivalente complementario que permitaresolver, antes de entrar al formal estableci­miento de un sistema integrado de Planea­ción Nacional, sobre la manera de hacerhomogéneos y compatibles los programasde operación (ya no sólo de inversiones) delas entidades del sector público. Tarea éstatanto más importante, cuanto que talesoperaciones son las que, en definitiva, con­ducen a la administración para el desa­rrollo, si se considera que la inversión estádestinada a administrarse. Si a los siste­mas para hacer homogéneos y compatibleslos programas de operación de las enti­dades, se les van poniendo en paralelo,sistemas más adecuados de presupuesto,podremos también hacer simultáneo el pro­grama de operación con el de presupuesto,lo que, evidentemente, será un paso ade­lante y posible hacia un sistema completode planeación, y facilitará, el racionalizarsesu ejercicio, las funciones de control.

No se trata de abandonar los criteriostradicionales de elaboración y ejercicio delpresupuesto, controlado por sistemas bási­camente contables. Se trataría de perfec­cionarlos; de convertir el presupuesto cadavez en forma mós eficiente, en un instru­mento de la política económica del Estadopara actuar, inductivamente, sobre las ac­tividades económicas del país. Claro queya realiza esa función, pero puede hacerlemejor si la inducción posible, se programaa partir de una fijación oportuna de obje-

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tivos y una coordinación más completa deactos ejecutivos. Ello no es utópico. Es via­ble; es urgente.

La integración del monto y la estructuradel Gasto Público en forma programada,se facilitará en función de objetivos pro­puestos y sistemas mejores de programa­ción en que participen también los ejecu­tores responsables. Ello significaría que elsector público se ha organizado para or­ganizar y, en consecuencia, para afrontarlas responsabilidades de la planeación deldesarrollo.

Estoy convencido que estas ideas puedenser un realista objetivo para el sexenio.Su intento no requiere modificaciones enla actual estructura legal; tan sólo deci­siones ejecutivas y adecuaciones simplesde las actuales estructuras administrativas,mediante mecanismos de participación quepermitan aplicar sistemas equivalentes deprogramación, compatibilizar programasconcretos, participar en la preparación dedecisiones compartiendo común informa­ción, y claro: se requerirá honestidad in­telectual y buena fe.

La experiencia que llegare a acumularsecon esos simples sistemas de trabajo, per­mitirá resolver, con pleno conocimiento decausa, si es recomendable y en qué me­dida y dirección, modificar el sistema legalque rige la materia. Esto permitiría des­terrar las decisiones apriorísticas que porinexperiencia, falta de realismo o excesode formalización, son tan comprometidas.

De los propios planteas resultarían, asi­mismo, las medidas de control de las pro­gramas de operación puestos en paralelocon los presupuestos. Ello permitiría intro­ducir más eficientes controles técnicos, tan­to en materia de inversiones como de ope­raciones.

Algo similar pudiera decirse del control,como función, en las actividades adminis­trativas.

Un largo camino puede recorrerse conapoyo en la actual estructura legal. Bas­tará establecer un sistema que permita unsevero análisis de las actuales controles,revisando sus objetivos, sus instrumentos,sistemas, procedimientos y evaluando re­sultados.

Estoy cierto que podrán tomarse, comose están tomando, numerosos e inmedia­tos med idos de coordinación, como ocurreen el área de adquisiciones, de contratosy ob ras públicos, y de servicios personales,en el seno de la Comisión Coordinadoradel Gasto Público.

Desde otro punto de vista convendría re­visar el actual sistema legal para sacar delmismo y reglamentar adecuadamente, fun­ciones no bien, o, aún no realizadas.

Me toca colaborar, por ejemplo, en elcontrol de Organismos Descentralizados.los mod ificaciones recientes o lo ley de lomateria presentan un amplio campo paralo rea lización de controles orientados alincremento de la eficiencia, que puedenencuadrarse válidamente dentro de los t ra­bajos de la Reforma Administrativa parael desarrollo y que serán tonto más útilessi se entienden en función de objetivosplaneados y responsabilidades de opera­ción concretas, fijadas dentro de un únicocontexto programado y presupuestado.

Del mismo modo, y siguen los ejemplos,el control de adquisiciones puede superar elsimple estadio del esfuerzo más o menosfructuoso de cont rolar precio y calidad paraaprovechar la enorme capacidad de com­pro del sector público, y convertirla en ins­trumento del desarrollo que propicie la in­dustrialización del país, lo mexicanizaciónde empresas, lo capacidad de negociación,interna o internacional, y otros efectos pe-

sibies que exigen, ton sólo, planteas rea­listas y esfuerzos coordinados.

No quisiera extenderme demasiado en eldetalle que, por sí, es un tema específico.

Quisiera, simplemente, concluir mi inter­vención precisando que el control comofunción administrativa, es y debe ser con­cebido como un esfuerzo altamente ca lifi­cado, paro dar seguridad a la norma deldesarrollo, toreo fundamental del Estadode Servicio, a cuyo tipo, con excelencias einsuficiencia s; pero con pleno concien cio deresponsabilidad constitucional, correspondeel ESTADO MEXICANO.

Importante función tienen los técnicos yen fundamental medido e l éxito de lo Re­forma depende de ellos, ante un Presi­dente que lo impulso con toda su autori ­dad política, y ha dicho:

" lo vigencia de los instituciones de­pende de los hombres que sin cesarlo remodelan. Lo conciencio históricase fortalece por la conciencia crítica.Nos encontramos muy lejos de haberllegado o uno etapa definitivo denuestro evolución y esta mos dispues­tos a renovar, en profundidad, cuantodetenga el advenimiento de una so­ciedad más democrática ".

Formulo votos vehementes porque los t éc­nicos estén a lo altura de la autoridad queles ha dado oportunidad y apoyo paraservir o nuestra democracia.

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LIDIA CAMARENA ADAME

Cursó la carrera de licenciado en Economia (1957­

1961) en la Escuela Nacional de Economía de la

UNAM. Su tesis fue "la Administración Pública deMéxico y el desarrollo Económico". Entre 1967 y

1970 siguió el Doctorado en Administración Pública

en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de laUNAM. Asistió a cursos espedales de Administración

Pública en Río de Janeiro y la Haya. En la Escuela

Nacional de Economía de la UNAM, ha tenido a su

cargo el Seminario de Administración Pública y en la

actualidad imparte la materia Organización y Méto­

dos en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales d.

lo mismo Universidad. En su carrero administrati .... a ha

desempeñado trabajos de analista de estudios en la,

Secretaría de Obras Públicas y en Petr61eos Mexica­

nos. Es en la actualidad Asesor Técnico del Oficial

Mayor de la Secretaría de Obras Públicas.

COMENTARIO:

Agradezco cumplidamente la distinciónque me hizo el Instituto de AdministraciónPública, al invitarme a comentar la brillan­te conferencia del señor licenciado José l.ó­pez Portillo.

Su exposición nos invita a reflexionarampliamente sobre la Reforma Administra­tiva y su papel en el desarrollo del país.Pues ella interrelaciona los conceptos deReforma Administrotiva, Planeación, Desa­rrollo y Control. Parte de la tesis de queuna Reforma Administrativa sólo merecetal nombre si se orienta sistemáticamenteal desarrollo, ya que la Administración Púoblica es el instrumento fundamental de laJusticia Social.

Señala que los más serios problemas cd­ministrativos a que se enfrenta la reformaderivan de la insuficiencia de los instru­mentos de programación, tanto ordenodo­res como coordinadores, y afirma que, sino se resuelve esto, no habrá reforma,sino reorganizaciones, adecuaciones y me­joramientos. Nos dice asimismo que parareestructurar hay que hacerlo en función

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de los objetivos del desarrollo y con ladebida estrategia.

La planeación ha fracasado debido aque faltó la planeación de la planeaciónya que no se intentaron reformas adminis­trativas que la propiciaran.

Nos indica que el control, definido comoel esfuerzo humano de convertir en eficaz locontingente, es vehículo de eficiencia ydebe evaluarse en función del logro opor­tuno de objetivos y no de operaciones decontrol y así la función de control en laReforma Administrativa está dirigida a losobjetivos de ella.

En la Administración Pública de Méxicolas Funciones Genéricas de Control estána cargo de las Secretarías de Hacienda yCrédito Público, de la Presidencia y delPatrimonio Nacional. Los controles que ejer­cen estas dependencias suelen en ocasio­nes, como lo afirma el conferencista, serduplicatorios, complejos. rutinarios, forma­les, etc. Todo ello hace que en este campola Reforma Administrativa tenga un papelfundamental.

Las reformas que en materia de controlpueden establecerse, conforme a la actualestructura legal, sólo requieren de decisio­nes administrativas instrumentales. Por locual bastará adecuar y coordinar las fun­ciones de las tres secretarías; armonizandofacultades otorgadas por la ley, ejercien­do las que no se cumplen y coordinandocompetencias.

Dirigida así, la función de control a laplaneación del desarrollo se propone ins­trumentar un sistema ccmplcrnentcrio quepermita resolver, antes de establecer for­malmente el sistema integrado de p!anea­ción nacional, la manera de hacer homo­géneos y compatibles los programas deoperación.

Estos programas de operación van másallá de los simples programas de inversio­nes. Es necesario insistir en este punto yaque para dar los primeros pasos hacia unplan nacional de desarrollo, tienen queestablecerse primeramente dichos progra­mas, pues sólo a través de ellos se lograráuna racional coordinación de los esfuerzosnacionales.

En síntesis el Lic. López Portillo deter­mina la necesidad de la programación apartir de una fijación oportuna de objeti­vos y una coordinación más completa deactos ejecutivos, con la cual el sector pú­blico estará preparado para organizar ypara afrontar las responsabilidades de laplaneación del desarrollo.

Estas responsabilidades son de tal mag­nitud que se nos imponen como una con­dición para entrar en una nueva etapa enla que los frutos del desarrollo se compor­ten de una manera más justa.

En el curso de su exposición el conferen­cista se refiere al feudalismo burocráticoy al estanco medieval que padece la od­ministración en algunas áreas, por lo quenos indica que el camino obliga a unarenovación a fondo y existe hoy la opor­tunidad histórica para intentarla.

Señores: nosotros como administradorespúblicos, debemos preguntarnos si bastanuestro esfuerzo actual o si debemos ace­lerarlo para poder enfrentarnos al granreto que se nos presenta.

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