Directores: Stijn ClaessensLiliana Rojas-Suarez

Regulaciones Financieras para Promoverla Inclusión FinancieraUn Reporte del Grupo de Trabajo de CGD

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CENTER FOR GLOBAL DEVELOPMENT

Regulaciones Financieras para Promover la Inclusión Financiera

Un Reporte del Grupo de Trabajo de CGD

Directores:

Stijn Claessens

Liliana Rojas-Suarez

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Miembros del Grupo de Trabajo

Directores Stijn Claessens

Liliana Rojas-Suarez

Miembros del Grupo de Trabajo1 Thorsten Beck Profesor, Cass Business School Massimo Cirasino Jefe del Payment Systems Development Group, Banco Mundial Stijn Claessens Asesor Principal, Mesa Directiva de la Reserva Federal Asli Demirgüҫ-Kunt Directora de Investigación, Development Research Group, Banco Mundial Alan Gelb Investigador Principal, Center for Global Development James Hanson Ex Asesor Principal de Políticas Financieras, Banco Mundial Ishrat Husain Ex Governador, Banco Central de Pakistán Ben Leo Investigador Principal, Center for Global Development Nachiket Mor Miembro de la Mesa Directiva, Banco de Reserva de India Mark Napier Director, Financial Sector Deepening (FSD), Africa Mthuli Ncube Ex Vicepresidente, African Development Bank Njuguna Ndung’u Ex Governador, Banco Central de Kenia Lois Quinn Especialista Principal de Sistemas de Pagos, Banco Mundial Beth Rhyne Directora, Center for Financial Inclusion Liliana Rojas-Suarez Investigador Principal, Center for Global Development Lemma Senbet Director Ejecutivo, African Economic Research Consortium Tommaso Valletti Profesor, Imperial College London and Universidad de Roma Tarisa Watanagase Ex Governador, Banco de Tailandia

1 Las recomendaciones y opiniones expresadas en este reporte pertenecen al Grupo de Trabajo como un todo; no todas las recomendaciones son apoyadas por todos los miembros. Las afiliaciones de cada miembro solo sirven como instrumento de identificación. Los miembros del Grupo de Trabajo participaron de manera individual, de manera que sus opiniones no deberían ser atribuidas a las instituciones listadas.

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Contenidos

Glosario 1 Agradecimientos 3 Abreviaturas 4 Resumen Ejecutivo 5 Capítulo 1. Introducción 13 Las oportunidades para una mayor inclusión financiera 13 Propósito, enfoque y alcance del informe: el rol de la regulación 14 Capítulo 2. Políticas de competencia 19 El desafío regulatorio 19 Entrada al mercado 19 Salida del mercado 21 Abuso de poder de mercado 22 Interoperabilidad 23 Contestabilidad de insumos 24 Capítulo 3. Igualdad de condiciones entre proveedores 27 El desafío regulatorio 27 Definiendo y diferenciando entre servicios 28 Regulando servicios funcionalmente equivalentes de la misma manera 29 Servicios de pagos 29 Proveedores de instrumentos de conservación de valor 31 Proveedores de servicios de crédito 33 Protección al consumidor 35 Estableciendo tareas supervisoras claras 36 Capítulo 4. Regulaciones “Conozca a su cliente” 38 El desafío regulatorio 38 Mejorando la coordinación transfronteriza 40 Modulando los requerimientos KYC a la medida del cliente 40 Fortaleciendo los sistemas de identificación nacional 41 Sanciones escalonadas y claras 42 Incentivando las transacciones internacionales de una cuenta a otra 43 Reconociendo la necesidad de enfoques diferentes para casos más difíciles 43 Capítulo 5. Alcanzando la inclusión financiera en el sistema de pagos minoristas 45 Promoviendo una competencia efectiva 46 Igualdad de condiciones 48 Asegurando la protección al consumidor y KYC 49 Anexo 1. Tres principios para una regulación inclusiva 51 Anexo 2. Ejemplos de enfoques para definir servicios de pagos: Unión Europea, Australia y Kenia

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Referencias 55 Cajas 1.1. Un scorecard de actores y modelos de negocio en las finanzas digitales 15

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1.2. El enfoque del reporte: tres principios para una regulación inclusiva 16 1.3. Los servicios de pagos: por qué son especiales para la inclusión financiera 18 2.1. El modelo de banca mediante corresponsales no bancarios o agentes 20 2.2. Interoperabilidad plena como una solución de mercado versus como una regulación ex post 24 2.3. Las barreras de acceso al Servicio Suplementario de Datos no Estructurados que impiden la competencia

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3.1. Indonesia: cómo la regulación puede socavar el crecimiento de las redes de dinero móvil 29 3.2. M-Pesa y otros modelos para asegurar la liquidez y la seguridad de los pagos digitales 32 3.3. Provisión directa versus indirecta de seguros de depósito para cuentas digitales 34 3.4. M-Shwari en Kenia: un servicio estándar de depósitos bancarios y de crédito a través de dispositivos de telefonía móvil

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4.1. Identificación biométrica: cómo un enfoque basado en riesgo puede influenciar la elección de tecnología

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4.2. Cuentas bancarias restringidas en tres países en desarrollo 41 4.3. Las cuentas escalonadas de dinero móvil de Safaricom 42 4.4. Identificación en India impulsada por la tecnología: reforzamientos positivos vs negativos 43 4.5. Un “corredor seguro” para Somalia 44 5.1. Aplicación de las recomendaciones sobre la determinación de precios para el tratamiento de tarifas de telefonía móvil fuera de la red

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Glosario

Ver Caja 1.1 para las definiciones de otros proveedores y modelos de negocios de otros servicios financieros digitales. Un asterisco indica que la definición fue tomada o adaptada del Banco Mundial (2012a).

Activos seguros. Bonos del gobierno u otros activos líquidos de alta calidad. Estos también pueden incluir depósitos de otros bancos, pero con límites estrictos y bajo la condición de que esos bancos estén debidamente supervisados.

Banco restringido (“Narrow” bank). Un banco que solamente invierte sus fondos (típicamente, depósitos) en los instrumentos más seguros, tales como bonos del gobierno o cuentas de depósito en otro banco—sujetos a límites prudenciales—o en varios bancos.

Billetera electrónica.* Un tipo de producto de dinero electrónico que contiene un registro de fondos en un dispositivo específico, típicamente en una tarjeta chip o en teléfono móvil.

Contestabilidad. La ausencia de barreras a la entrada de nuevos competidores al mercado (contestabilidad de mercado) o el uso de infraestructura y otros insumos necesarios para la participación en el mercado (contestabilidad de insumos).

Corredor seguro (“Safer corridor”). Un canal para pagos electrónicos entre dos países, donde solamente pueden realizar transacciones aquellos individuos o entidades previamente clasificados como “confiables”.

Dinero electrónico.* Un registro de fondos disponible para los consumidores almacenado en un dispositivo de pago, tales como un chip, una tarjeta pre-pago, un teléfono móvil o sistema informático, como una cuenta no tradicional con una entidad bancaria o no bancaria. Los productos de dinero electrónico se pueden diferenciar entre dinero móvil, monedero electrónico y billetera electrónica.

Dinero móvil.* Un tipo de producto de dinero electrónico que contiene un registro de fondos almacenado en un teléfono móvil o en un sistema central, y del cual se pueden retirar fondos para hacer pagos específicos desde el dispositivo del portador.

Enfoque basado en riesgo. Un enfoque para la regulación de servicios financieros que sigue el principio de proporcionalidad, de manera que el nivel de regulación hacia una actividad sea proporcional al riesgo que esta actividad implica a los usuarios, los acreedores o el sistema en general.

Enfoque funcional. Un enfoque para la regulación de servicios financieros en el cual los servicios de naturaleza similar son regulados de manera similar, en lugar de, por ejemplo, en función del tipo de institución.

Externalidad de red (“Network externalities”). El valor adicional que obtiene una red por el mayor número de participantes en la misma.

Fondos flotantes (“Float”). El valor agregado de los fondos que, por un período corto de tiempo después de haberse realizado una transacción, es acreditado a la cuenta del beneficiario, pero que aún no ha sido debitado de la cuenta del remitente.

Instrumento (o servicio) de conservación de valor. Una cuenta de depósito, o una cuenta en una tarjeta magnética, que contiene un monto monetario negociable por un periodo más largo del necesario para completar una transacción.

Interoperabilidad.* Una situación en la que los instrumentos que pertenecen a cierto sistema pueden ser utilizados en plataformas desarrolladas en otro sistema. La interoperabilidad requiere compatibilidad técnica entre sistemas, pero solo puede ser efectivo cuando se llega a un acuerdo entre los sistemas involucrados. En los mercados de dinero móvil, la interoperabilidad implica que los usuarios de una red puedan realizar transacciones con usuarios de otras redes, las cuales se pueden realizar en diferentes niveles—a nivel del cliente, del agente o de la plataforma.

Operador de red móvil. Un proveedor de servicios de comunicación inalámbrica que controla la infraestructura necesaria para ofrecer esos servicios.

Pago. La transferencia de un artículo de valor de una parte (una persona o una compañía) a otra, a cambio de la provisión de bienes, servicios, o ambos, o para cumplir con una obligación legal. En el contexto de este reporte, los pagos se refieren a transferencias digitales de valor, excluyendo trueques o pagos de dinero en efectivo.

Políticas de competencia. El conjunto de políticas gubernamentales que rige el estado de la competencia del mercado en una economía, incluyendo las reglas de entrada y salida, políticas antimonopolios, contestabilidad y otros temas relacionados.

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Precios diferenciados. Un esquema de precios para un servicio, el cual varía en función del valor del instrumento, su volumen, la localidad, la riqueza, u otros atributos del consumidor.

Principio de proporcionalidad. Ver enfoque basado en riesgo.

Proveedor de servicios (financieros) digitales. Un operador de red móvil u otra entidad no bancaria que ofrece varios servicios financieros, pero solamente por medios electrónicos; por ejemplo, utilizando un teléfono móvil o la Internet.

Punto de venta (POS). El tiempo y lugar en el que se completa una transacción minorista mediante el pago del cliente al vendedor, a través de la utilización de medios tradicionales o digitales, a cambio de bienes o servicios.

Red de agentes. Un conjunto de negocios independientes, tales como los comerciantes minoristas, los cuales definen un contrato con un banco u otros proveedores de servicios financieros para servir como puntos de interacción con los clientes del proveedor.

Regulaciones “Conozca a su Cliente”. Normas y regulaciones gubernamentales que exigen a los proveedores de servicios financieros que actúen con la diligencia debida para establecer la identidad de sus usuarios, específicamente, para asegurar que el usuario no esté involucrado en actividades de lavado de dinero o de financiamiento al terrorismo.

Regulación ex ante. Normas y regulaciones gubernamentales que definen prerrequisitos para los proveedores de servicios financieros para la entrada y participación en el mercado.

Regulación ex post. Intervención regulatoria gubernamental que ocurre solamente si un problema o una falla de mercado ha sido identificado.

Regulación macroprudential; regulación microprudencial. Ver regulación prudencial.

Regulación prudencial. Normas y regulaciones gubernamentales que limitan la toma de riesgos y otras acciones

de los proveedores de servicios financieros para asegurar la seguridad de una institución financiera individual o de los fondos de clientes (regulación microprudencial) o para preservar la solidez del sistema financiero en general (regulación macroprudencial).

Servicios de pago en efectivo (“Cash in-Cash out”). Transacción que convierte el balance de una cuenta de transacciones en dinero en efectivo, o incrementa el balance mediante el pago de dinero. Esta transacción está estructurada usualmente como una transferencia entre la cuenta de un agente y la de un cliente, donde al pagador se le compensa con dinero en efectivo.

Tarjeta de circuito integrado (chip). Una tarjeta de plástico en la cual se incrusta un chip de computadora, el cual contiene información acerca de la identidad y la cuenta del titular de la tarjeta.

Tarjeta SIM. Un chip desmontable dentro de un teléfono inteligente o algún dispositivo similar, el cual contiene información acerca del teléfono, la identidad del usuario y, posiblemente, información financiera o de otro tipo.

Tasa de intercambio (“Interchange fee”). Una cuota que cobra un proveedor de servicios de pagos a otro—por ejemplo, una que cobra el banco de un vendedor (adquiridor) al banco del titular de una tarjeta (emisor) para compensar al emisor por los beneficios que los vendedores reciben cuando aceptan pagos electrónicos.

Transferencia fuera de la red. Una transferencia de fondos a un beneficiario registrado en una red móvil diferente a la del remitente, o una conversión de fondos a dinero en efectivo para un beneficiario que no está registrado con una red.

Transferencia de persona a persona. Una transferencia directa de fondos de una persona a otra, a través de un medio electrónico en lugar del uso de dinero en efectivo o cheques.

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Agradecimientos

La elaboración de este reporte fue posible debido al conocimiento, la dedicación y el esfuerzo de los miembros del Grupo de Trabajo de CGD. Sus conocimientos y experiencias fueron invaluables para abordar el complejo desafío de desarrollar recomendaciones respecto a las regulaciones necesarias para fomentar una mayor inclusión financiera, especialmente aquellas que permitan innovaciones en las finanzas digitales que se adapten y adopten, a fin de que se beneficie a la mayoría de personas. Las recomendaciones de este reporte se basaron en los debates y conversaciones entre los miembros del Grupo de Trabajo y en sus tres reuniones en CGD; sin embargo, no todos los miembros necesariamente respaldan todas las recomendaciones.

También agradecemos a Alan Gelb, Maria Chiara Malagutti, Peter Ondiege, Marc Bourreau y Tommaso Valletti por escribir documentos de trabajo y producir material de referencia que contribuyeron significativamente a la producción del reporte. Gelb y Valletti también fueron miembros del Grupo de Trabajo. Gelb también fue el principal contribuyente de la Sección 4 sobre las políticas “Conozca a su Cliente.”

Este reporte también se benefició de las discusiones entre los miembros del Grupo de Trabajo con varios individuos y organizaciones, cuyos comentarios y participaciones en los eventos y reuniones patrocinadas por CGD perfeccionaron

nuestras ideas y recomendaciones. Nos gustaría agradecer a Tim Adams, Guillermo Babatz, Amar Bhattacharya, Marylin Choy, Louis de Koker, Eva Gutierrez, Yira Mascaró, Anand Sahasrana-hombre y Ratna Sahay. Agradecemos particularmente a los expertos del Grupo de Desarrollo de los Sistemas de Pagos del Banco Mundial, quienes proporcionaron comentarios específicos sobre una versión borrador del reporte.

Muchas gracias a nuestros colegas de CGD por sus comentarios, especialmente a Vijaya Ramachandran. Nancy Birdsall nos proveyó de comentarios perspicaces, los cuales sirvieron para refinar la versión final del reporte. Rajesh Mirchandani, Kate Wathen, John Osterman y Jocelyn West del equipo de comunicaciones de CGD nos brindó apoyo con la publicación y diseminación del reporte. Agradecemos a Mike Treadway por su excelente asistencia editorial. Brian Cevallos Fujiy y Maryam Akmal proporcionaron una asistencia de investigación excepcional.

Por último, nos gustaría agradecer a la Fundación de Bill & Melinda Gates por su generoso apoyo financiero para este proyecto y por su participación durante todo el proceso. En particular, agradecemos a Rodger Voorhies, Sheila Miller, Rosita Najmi y Sacha Polverini. Apreciamos su compromiso para ampliar el acceso financiero entre las poblaciones de ingresos bajos.

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Abreviaturas

ATM Cajero Automático EU Unión Europea FATF Grupo de Acción Financiera Contra el Blanqueo de Capitales G20 Grupo de los 20 KYC Conozca a su Cliente LD/FT Lavado de Dinero/Financiamiento al Terrorismo ORM Operador de Red Móvil P2B De persona a empresa P2P De persona a persona POS Punto de Venta PSD Proveedor de Servicios Digitales SIM Módulo de Identificación de Abonado USSD Servicio de Datos Suplementarios Desestructurados

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Resumen Ejecutivo

Durante el año 2011, solo 42% de adultos en Kenia tenían una cuenta financiera de cualquier tipo; en 2014, de acuerdo a la base de datos Global Findex (Banco Mundial 2015), ese número aumentó a 75%, incluyendo el 63% de los dos quintiles de ingreso más pobres. En África subsahariana, la proporción de adultos con cuentas financieras, sea una cuenta bancaria tradicional o una cuenta de dinero móvil, aumentó cerca de 50% durante el mismo periodo. Muchos otros países en desarrollo también han percibido los beneficios de acceder a servicios financieros básicos, de los cuales gozan la mayoría de ciudadanos de países ricos. Gran parte de este progreso está siendo facilitado por la revolución digital durante las últimas décadas, lo cual ha llevado al surgimiento de nuevos servicios financieros y canales de distribución.

Los servicios de pagos son, a menudo, el punto de entrada para el uso de servicios financieros formales. Sin embargo, no son los únicos servicios financieros de bajo costo y ampliamente accesibles que han sido ofrecidos en años recientes. Efectivamente, debido al desarrollo de nuevos servicios digitales de pagos, los créditos a empresas pequeñas están empezando a ser emitidos en varios países en desarrollo y muchos proveedores están experimentando con nuevas modalidades para ofrecer servicios de seguros diversos. Los registros digitales de pagos están siendo utilizados para tomar decisiones sobre la provisión de créditos a empresas pequeñas o individuos que no tengan historiales crediticios o algún colateral. Adicionalmente, los sistemas móviles asequibles han permitido la provisión de servicios financieros nuevos e innovadores, los cuales no serían económicamente sostenibles bajo el modelo tradicional con locales físicos. Algunos ejemplos sobre estas innovaciones son los microseguros agrícolas en África subsahariana mediante servicios de telefonía móvil y los modelos pay-as-you-go de distribución energética para clientes fuera de la red eléctrica en India, Perú y Tanzania2.

El mayor acceso a servicios financieros básicos por grandes segmentos de la población no bancarizada, especialmente a los de pagos, refleja el uso y aplicación creciente de la tecnología digital en países en desarrollo (el cual también está generando cambios sustantivos en la provisión de servicios financieros en países avanzados). También ha sido clave la adopción de políticas y regulaciones apropiadas para las oportunidades,

2 Estos ejemplos y otros están documentados en Máxima, Reina de los Países Bajos (2015), Tellez et al (2014); y Winiecki-Kumar (2014).

necesidades y condiciones específicas para cada país. Kenia e India son dos ejemplos de ello. El éxito reciente de Kenia se ha explicado en parte por el comportamiento refrenado de sus reguladores, quienes prefirieron definir regulaciones ex post a medida que los servicios y proveedores evolucionaron, en lugar de imponer regulaciones estrictas ex ante.

Bajo un enfoque alternativo, los reguladores en India han estado reformando su infraestructura institucional de manera que los proveedores de servicios financieros puedan atender a las poblaciones pobres. En 2015, las autoridades de India otorgaron licencias preliminares para 11 bancos de pagos, cuyo objetivo principal es mejorar la provisión (digital) de servicios de pagos a poblaciones de ingresos bajos. Las instituciones que calificaron para estas licencias fueron empresas financieras y no financieras, incluyendo proveedores de servicios digitales (PSDs). Para llegar a un balance entre el fomento de la innovación y la seguridad, solidez y protección del consumidor, los nuevos bancos de pagos pueden aceptar depósitos individuales hasta cierto monto y realizar trasferencias y pagos de remesas. Sin embargo, en contraste con los bancos regulares, los bancos de pagos no pueden emitir préstamos directos. En lugar de ello, sus fondos deben ser invertidos en una lista de instrumentos permitidos, de manera que se garantice la seguridad de los depósitos de sus clientes.

Estos y otros ejemplos muestran que la combinación entre innovación y regulaciones financieras sólidas permite que el sector privado mejore las oportunidades económicas y el bienestar de las poblaciones pobres en varios países. Los ejemplos también muestran que las trayectorias hacia una mayor inclusión financiera que utilizan innovaciones tecnológicas digitales son múltiples, evolucionan rápidamente, y son específicas para cada país. Sin embargo, el ritmo de este progreso es disparejo y, desde una perspectiva global, el acceso a servicios financieros aún es limitado. Nuevamente, de acuerdo al Global Findex, solo el 27.5% de la población adulta en los países de ingresos bajos registró una cuenta financiera en 2014. En contraste, el número para países avanzados fue de 94%. Se necesita un mayor progreso, incluyendo más y mejores reformas regulatorias, de manera que servicios financieros eficientes, seguros y confiables estén disponibles para todos.

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Una mala regulación es uno de los mayores obstáculos para la inclusión financiera—pero no es el único. Otros obstáculos son la falta de infraestructura adecuada, instituciones débiles, falta de cooperación y condiciones económicas y políticas inestables. Sin embargo, este reporte se enfoca solamente en aspectos regulatorios por dos razones. Primero, los cambios regulatorios son necesarios para permitir una adopción y adaptación exitosa de innovaciones en el sector de finanzas digitales, incentivar su uso y aumentar la competencia entre proveedores, de manera que estas tecnologías beneficien a las poblaciones pobres. Segundo, el progreso para promover la inclusión financiera debe ser compatible con los mandatos tradicionales de regulación y supervisión financiera: garantizar la estabilidad del sistema financiero, mantener su integridad y proteger a los consumidores.

Determinar el enfoque regulatorio más apropiado para el sector financiero es una tarea desafiante, pues las regulaciones deben reflejar las características de cada servicio financiero y los riesgos que emergerían a partir de la provisión de servicios financieros alternativos. Este desafío es aún mayor para las finanzas digitales debido a la presencia de nuevos proveedores y tipos de servicio. Dicho de otra manera, en esta nueva realidad, las políticas y regulaciones tendrán que cambiar en varias dimensiones para asegurar una distribución de servicios segura y eficiente para los usuarios y el sistema.

Para abordar estos desafíos, el enfoque para la regulación de la inclusión financiera por el que este reporte aboga sigue tres principios que usualmente guían las decisiones regulatorias: regulación similar para funciones similares, regulación basada en riesgo y un balance entre la regulación ex ante y ex post. Bajo estos principios, el reporte desarrolla recomendaciones específicas en tres áreas regulatorias distintas—políticas de competencia, igualdad de condiciones entre proveedores y regulaciones “Conozca a su cliente” (KYC, por sus siglas en inglés)—, donde a cada uno de estos tópicos le corresponde una sección en este reporte. La sección final del reporte discute cómo estos tres tópicos se aplican al sistema de pagos minorista (de bajo monto). La lista de recomendaciones del reporte aparece al final de este resumen.

Políticas de competencia La competencia es muy importante para la inclusión financiera, especialmente en países en desarrollo, pues un mercado abierto a la competencia leal genera una mayor variedad de productos y

3 Por ejemplo, un PSD podría estar restringido para ofrecer servicios de dinero móvil pues la licencia para emitir dinero electrónico puede estar limitada para los bancos o porque el acceso a tecnologías clave como el canal USSD se ofrece a costos elevados. El primer caso es un tema de igualdad de condiciones entre proveedores, el cual puede ser solucionado mediante la revisión de la regulación relevante. El segundo caso es un tema de

servicios, mayor eficiencia y menores costos, lo cual finalmente implica que consumidores potenciales puedan ser incluidos más fácilmente. Las políticas de competencia tienden a atacar las causas de las ineficiencias, siendo este resultado de las conductas e interacciones entre proveedores de servicios financieros y entre proveedores y consumidores de servicios financieros. Las políticas de competencia difieren de las iniciativas que buscan igualar las condiciones en las que operan diferentes proveedores (nivelar el “campo de juego”) (ver la siguiente sección), pues estos últimos abordan las distorsiones derivadas de las regulaciones aplicadas a los productos, servicios y entidades que los ofrecen. Mientras que los resultados de estas ineficiencias y distorsiones pueden parecer similares, las causas de fondo son muy diferentes y, por tanto, requieren soluciones diferentes.3

El objetivo principal de las políticas de competencia es permitir–e incentivar–que nuevos proveedores entren al mercado. Sin embargo, debido a diferencias cruciales en su naturaleza y actividades, las reglas de entrada deberían variar entre proveedores tradicionales (como los bancos) y proveedores de servicios digitales (PSDs) no bancarios. Para los primeros, la entrada debería ser condicional a regulaciones apropiadas. Si estos cumplen dichos requerimientos, y mientras los esquemas de regulación, supervisión y protección al consumidor sean sólidos, los bancos no deberían tener restricciones a la entrada, ni límites significativos a los servicios ofrecidos (recomendación 1).4

Para PSDs no bancarios, las reglas de entrada deberían depender de los servicios que ofrecen. La entrada de PSDs que ofrecen servicios similares a los bancarios (instrumentos de conservación de valor parcialmente respaldados por activos seguros, créditos y otros) debería ser condicional a que estas instituciones cumplan criterios de idoneidad similares a los aplicados al sector bancario. Para los proveedores que restringen sus actividades a pagos minoristas y transferencias o que ofrecen instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados por activos seguros (bonos del gobierno u otros activos altamente líquidos), las regulaciones deberían ser relativamente mínimas y la entrada debería ser liberal, en la medida que sus actividades implicarían un riesgo bajo al cliente y al sistema financiero (recomendación 2). En todos los casos, las licencias deberían ser otorgadas solamente a los proveedores con capacidades técnicas y financieras apropiadas para asegurar la calidad de los servicios ofrecidos. Respecto a los proveedores, las leyes y regulaciones deben asegurar que los proveedores que

competencia pues la posición dominante del proveedor del canal USSD restringe la habilidad del entrante para acceder a esta tecnología a un precio justo. 4 Los números en paréntesis se refieren a recomendaciones específicas del reporte, los cuales se encuentran listadas al final de este resumen.

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ya no sean viables salgan del mercado (recomendación 3). La solidez de las regulaciones y políticas antimonopolio también son necesarias para evitar la generación de entidades con poder de mercado excesivo y precios no competitivos (recomendaciones 4 y 22).

Una meta para impulsar el sistema hacia una inclusión financiera plena es la instalación de un sistema financiero interoperable, donde cualquier usuario de cualquier red digital pueda realizar transacciones con cualquier otro usuario. El problema es si (y según sea el caso, cuándo) debería esperarse que la interoperabilidad emerja espontáneamente como una solución de mercado y, en caso no, si (y cuándo) debería ser implementada por un mandato legislativo. En general, los reguladores no deberían tener que establecer la obligatoriedad de interoperabilidad, sino que deberían permitir que el mercado se desarrolle e implemente medidas adecuadas para desarrollar una plataforma interoperable. Sin embargo, existen situaciones en donde la dominación persistente de poderes monopólicos justifica a las intervenciones regulatorias. En estos casos, la elección del momento oportuno para estas acciones es clave: imponer interoperabilidad demasiado pronto puede inhibir a la innovación y el desarrollo de mercados de transacciones digitales, pero una intervención demasiado tarde puede generar ineficiencias en el sistema y la perpetuidad de monopolios. De esta manera, los reguladores solo deberían asegurar que los servicios digitales tengan la capacidad técnica de ser interoperables, manteniendo abierta la posibilidad de implementar por un mandato legislativo la interoperabilidad en el futuro, en caso sea necesario (recomendaciones 5 y 23).

Tomando en cuenta las decisiones tomadas respecto a la interoperabilidad del sistema, los insumos necesarios para la producción y distribución de servicios financieros (como los servicios de red para pagos, registros de créditos, y un sistema de telecomunicaciones) también deben ser accesibles para todos los proveedores que deseen utilizarlos, ofrecidos a un precio justo y de manera eficiente. Por ejemplo, los bancos tradicionales que entren al mercado de pagos por telefonía móvil deberían tener igualdad de acceso a las redes de telecomunicación, y los PSDs que ofrecen servicios de crédito deberían tener acceso igualitario a la información de registros de créditos (recomendaciones 6 y 25).

Igualdad de condiciones entre proveedores La igualdad de condiciones en el mercado de servicios financieros se habilita mediante regulaciones que garanticen que servicios funcionalmente similares sean regulados de manera equivalente, siempre y cuando estos impliquen riesgos similares a los consumidores del servicio o al sistema financiero en general. La igualdad de condiciones para cada servicio es fundamental para garantizar que todos los proveedores puedan

competir de manera justa. La igualdad de trato en cada servicio ofrecido es relevante para la inclusión financiera, pues permite que la protección a los consumidores sea más consistente entre los proveedores de servicios, ayuda a expandir la frontera del mercado de servicios financieros y, porque los proveedores de nuevos servicios financieros digitales a menudo difieren entre sí en función de sus estructuras y modelos de negocio. Además, la igualdad de condiciones reduce las oportunidades de arbitraje regulatorio y otras distorsiones.

Para poner en práctica este concepto, los reguladores deben definir, en primer lugar, cada uno de los diversos servicios ofrecidos de manera clara e inequívoca (recomendación 7). La “igualdad de condiciones” se refiere a la igualdad entre proveedores de un servicio determinado. Por ejemplo, en la medida de lo posible, los servicios de pagos deben recibir un trato idéntico, ya sea el proveedor un banco u otro tipo de institución, o si este opera de manera virtual o física (recomendaciones 8 y 24). Más aún, la regulación no debería discriminar a los proveedores en torno a sus derechos, obligaciones y autorizaciones para el uso de infraestructura institucional clave (recomendación 21).

Dos salvedades importantes merecen particular atención. Primero, la igualdad de condiciones no significa que todos los tipos de servicios financieros deberían ser tratados de manera equivalente respecto a los esquemas regulatorios. Sus características, incluyendo sus riesgos, varían entre ellos–los servicios de pagos son muy diferentes a los de seguros. Por lo tanto, los requerimientos regulatorios deberían cambiar según el servicio ofrecido, en la medida que los mandatos tradicionales (de protección al consumidor y estabilidad y seguridad del sistema financiero) sólo pueden alcanzarse a través de diferentes enfoques. Bajo igualdad de condiciones, los proveedores, incluso aquellos con naturaleza institucional similar, podrían ser regulados de manera diferenciada si ofrecen servicios diferentes. Segundo, aun cuando los proveedores ofrezcan el mismo servicio en términos funcionales, la igualdad de condiciones no implica que los enfoques regulatorios no puedan variar entre proveedores cuando los riesgos—al usuario y al sistema financiero—varíen entre proveedores. En estos casos, los proveedores estarían sujetos a requerimientos basados en riesgo, incluso cuando el resto de requerimientos regulatorios (como aquellos destinados a mejorar la competencia, protección al consumidor, o integridad financiera) son los mismos para los servicios específicos que ofrecen.

Para ilustrar este concepto, considere las actividades de los PSDs. Aquellos PSDs que limitan sus operaciones a transacciones minoristas—pagos, remesas o transferencias—y no ofrecen instrumentos de conservación de valor implican un riesgo bajo. Estos pueden estar sujetos solamente a regulaciones estándar de pagos o de transferencias de dinero, donde los

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riesgos de liquidación intradiaria puedan abordarse en el marco legal del sistema de pagos (recomendaciones 10 y 21). Serían necesarias regulaciones adicionales solamente cuando los PSDs ofrecen instrumentos de conservación de valor y participan en otras actividades del tipo bancario, lo cual dependerá del giro de negocio del PSD. Los PSDs que ofrecen instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados por activos seguros requieren poca regulación adicional, pero los PSDs que utilizan sus instrumentos de conservación de valor para ofrecer créditos u otras formas de intermediación deben estar sujetos a regulaciones similares a las que se aplican a la captación de depósitos los bancos comerciales (recomendación 11). En particular, esta comparación muestra cómo dos proveedores que ofrecen el mismo instrumento (de conservación de valor) están sujetos a diferentes requerimientos regulatorios debido a las diferencias en los riesgos que implica el uso de los fondos de los depositantes.

Cuando los PSDs ofrecen instrumentos de conservación de valor parcialmente respaldados por activos seguros, existen consideraciones importantes acerca de si el proveedor debe y puede tener un seguro para proteger los fondos de sus clientes y las normas que acompañan a cualquier seguro. Además, se necesitan regulaciones adicionales de tipo bancario para proteger al usuario—y, según sea el caso, a la agencia de seguro de depósitos—de los riesgos que conlleva la intermediación (recomendación 12). En conclusión, la onerosidad de las regulaciones sobre cualquier proveedor debería ser proporcional a los riesgos que las actividades del proveedor implican para los clientes y el sistema financiero en general.

Una recomendación importante para la igualdad de condiciones es que todos los proveedores de servicios financieros—bancos, PSDs y otros—deben estar sujetos a regulaciones que procuren proteger a los consumidores de fraudes y otras amenazas y prevenir la discriminación. Tales regulaciones deberán ser equivalentes entre todos los tipos de proveedores (recomendaciones 13 y 26) e inherentemente promoverán una mayor inclusión.

Implementar estas recomendaciones requerirá un trabajo extenso y detallado. De esta manera, a modo de corolario, una recomendación importante es que el régimen regulatorio para todos los tipos de servicios financieros, digitales y no digitales, en particular para la provisión de servicios de pagos, sea consistente a través de todos los organismos reguladores (recomendación 9). Esta tarea es un reto, especialmente cuando los servicios son ofrecidos por operadores de red móvil (ORMs) y otros PSDs, los cuales responden a sus propias autoridades regulatorias y supervisoras (por ejemplo, un regulador de telecomunicaciones). Por lo tanto, una recomendación complementaria es la de una mayor coordinación entre todas las agencias regulatorias y supervisoras, de organismos financieros

y no financieros (recomendación 14). Este esfuerzo puede ser reforzado si se especifican mandatos explícitos para todas las agencias involucradas, incluyendo un mandato que promueva la inclusión financiera y que asegure la responsabilidad e independencia de las agencias, y mediante la adopción de acuerdos que puedan crear sistemas en el que diversas autoridades regulatorias puedan interactuar y cooperar en áreas de interés común.

Regulaciones “Conozca a su cliente” Otro objetivo de la regulación financiera es el de preservar la integridad del sistema financiero, particularmente mediante la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo. Asegurar que las instituciones financieras sepan con quiénes hacen negocios es esencial para este objetivo. Un sistema financiero donde los clientes poseen anonimato total puede ser objeto de abuso y corrupción, con consecuencias potencialmente peligrosas para la estabilidad financiera. La información sobre los clientes también es importante para la inclusión financiera, pues las instituciones financieras que no conocen a sus clientes estarán menos dispuestas a ofrecerles su gama completa de servicios. Por lo tanto, regulaciones “Conozca a su cliente” (KYC por sus siglas en inglés) sólidas son indispensables para la integridad financiera y la inclusión financiera.

Sin embargo, las metas de integridad e inclusión financiera a veces pueden entrar en conflicto. De esta manera, el desafío en el diseño de regulaciones KYC, a nivel nacional e internacional, es asegurar que sean adecuadas para mantener la integridad financiera, y no crear barreras innecesarias a la inclusión, sino impulsarla. Esto requiere un enfoque basado en riesgo, siguiendo el principio de proporcionalidad según lo expresado por el Grupo de Acción Financiera y el G20: "para un balance adecuado, las regulaciones deben ser analizadas cuidadosamente para determinar si sus demandas sobre los proveedores de servicios son proporcionales al riesgo que implican" (Global Partnership for Financial Inclusion 2011).

En línea con este enfoque, las regulaciones KYC deberían reconocer que los riesgos que las transacciones minoristas implican para el sistema son mínimos. Una opción es que se permita el uso de cuentas restringidas y escalonadas (recomendación 16)—cuentas especialmente diseñadas, con límites sobre sus saldos y el monto de sus transacciones, en la cual se apliquen regulaciones KYC menos onerosas. Este sería el primer nivel en un régimen KYC escalonado, donde los requisitos de diligencia debida aumentarían en función al volumen, tamaño y naturaleza de las transacciones.

Asimismo, para respaldar a la igualdad de condiciones entre proveedores, las regulaciones KYC deben ser similares entre los

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proveedores tradicionales con locales físicos y los de servicios de telefonía móvil que ofrecen el mismo servicio. En línea con el principio de proporcionalidad, las regulaciones y las sanciones deberían depender del grado de incumplimiento de los procesos KYC (recomendación 18). Las sanciones deberían ser graduales: crecientes a medida que el incumplimiento de los requerimientos KYC sea más grave y frecuente. Para cuentas pequeñas y transacciones limitadas, las sanciones deberían ser impuestas de acuerdo al incumplimiento de los requerimientos regulatorios sobre KYC, mas no al número de infracciones.

Como en otras regulaciones, las regulaciones KYC deberían aplicarse, en cuanto sea posible, de manera uniforme entre países y, dentro de cada país, entre las entidades supervisoras. Dicha acción requerirá mayor coordinación, a nivel nacional e internacional (recomendación 15). Para facilitar el cumplimiento de las regulaciones KYC para los bancos y los PSDs, y para ayudar a la aplicación de las regulaciones KYC entre países, los sistemas nacionales de identificación necesitarían ser reforzados (recomendación 17). A nivel internacional, la regulación debería fomentar la utilización de transacciones directas entre titulares de cuentas financieras; y la disminución de transferencias electrónicas cash-to-cash (wire transfers) (recomendación 19). Por último, como solución provisional para los países que presentan riesgos particularmente altos para la integridad financiera global, podría configurarse un sistema especial de transferencias desde y hacia esos países. Este sistema podría funcionar como un "corredor seguro" disponible sólo a intermediarios financieros locales y destinatarios incluidos en una lista positiva preaprobada (recomendación 20).

La audiencia de este reporte Este reporte se basa en un reporte anterior por el Center for Global Development5 y se diferencia de otras publicaciones sobre inclusión financiera pues se centra en principios regulatorios y reformas relacionadas.6 Las recomendaciones se concentran en el comportamiento de una gama amplia de actores—particularmente los reguladores y supervisores de los proveedores de servicios financieros (tradicionales y nuevos), pero también organizaciones filantrópicas, organizaciones multilaterales, otros asesores de política públicas, asesores del sector privado, y otros organismos internacionales normativos. Dentro de estos grupos, las recomendaciones se dirigen principalmente hacia los hacedores de políticas encargados de fomentar la inclusión financiera a través de regulaciones.

Sin embargo, las recomendaciones también son relevantes para los hacedores de políticas cuyas acciones influencian al proceso de inclusión financiera. Estos hacedores de políticas son reguladores de competencia, prudenciales, de conducta del mercado, y de protección al consumidor en el sector bancario; reguladores del sector de telecomunicaciones; autoridades encargadas de concesionar licencias; y los ministerios y agencias en contra del lavado de dinero y financiamiento al terrorismo. Las recomendaciones también se dirigen a las ya mencionadas organizaciones multilaterales, organizaciones filantrópicas y otros organismos que juegan un rol central en el diseño, el amparo y el financiamiento de iniciativas políticas. Aunque las recomendaciones no se dirigen directamente a los proveedores de servicios financieros, se basan en la filosofía—la cual se encuentra fuertemente respaldada por evidencia empírica—de que la provisión privada de servicios financieros es clave para una inclusión financiera sostenible.

5 Ver Claessens, Honohan y Rojas-Suarez (2009). 6 Por ejemplo, las recomendaciones sobre los sistemas de pagos en este reporte complementan aquellas desarrolladas por el Comité de Pagos e

Infraestructuras de Mercado y el Banco Mundial (2015). Sin embargo, el enfoque del segundo es mucho más amplio, y trasciende los asuntos legales y regulatorios de los sistemas de pagos.

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Recomendaciones del reporte Políticas de competencia

1. Dado un conjunto de instituciones regulatorias y supervisoras fuertes y de esquemas sólidos de protección al consumidor, la entrada de los bancos que cumplan criterios de idoneidad y de otros proveedores tradicionales al mercado de servicios financieros debe ser facilitada mediante la menor cantidad posible de barreras regulatorias, siendo estas lo menos invasivas posible. Los límites a los productos y servicios que los proveedores ofrecen y a los insumos que utilizan para producir y ofrecer sus servicios deberían ser mínimos.

2. La entrada de los PSDs que restringen sus actividades minoristas a pagos y transferencias pequeñas, o que ofrecen instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados por activos seguros, debería ser relativamente liberal. Por el contrario, deberían aplicarse reglas de entrada más onerosas, incluyendo reglas de entrada según criterios de idoneidad, a los PSDs que impliquen riesgos para los consumidores y la estabilidad del sistema financiero, como los que ofrecen instrumentos de conservación de valor parcialmente respaldados por activos seguros, créditos o seguros.

3. Para los PSDs que ofrecen otros servicios además de pagos e instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados, las reglas que rigen la salida del mercado también deben ser especificadas, ex ante, como en el caso de los bancos y deberían ir más allá de las leyes de quiebra que se aplican a negocios comerciales. Las reglas de salida para los PSDs que restringen sus actividades a pagos minoristas y transferencias e instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados, sin exposición (intradiaria) (o con exposición limitada) a pérdidas y que manejan volúmenes transaccionales pequeños, pueden seguir las leyes y procedimientos de quiebras comerciales—pero manteniendo la opción de una regulación ex post— condicional a que se ofrezcan reglas de protección apropiadas para los fondos de los clientes.

4. La solidez de las regulaciones y procedimientos antimonopolio es necesaria para evitar la generación de entidades con poder de mercado excesivo. Los reguladores antimonopolio deben tener las herramientas adecuadas y los recursos a su disposición para analizar el estado actual de la competencia, y deben tener la autoridad de disolver monopolios y oligopolios, sancionar conductas colusorias, y desafiar a las estructuras de precios no competitivos.

5. La interoperabilidad entre los PSDs, y entre estos y los proveedores tradicionales de servicios financieros—incluso a través de estándares técnicos abiertos (non-propietary)—es esencial para una competencia efectiva y para la inclusión financiera. La interoperabilidad idealmente surge como una

solución de mercado, y si no, debería ser incentivada. Sin embargo, si la intervención regulatoria es necesaria, la elección del momento oportuno es clave: la interoperabilidad no debería ser implementada por un mandato legislativo ni muy temprano ni muy tarde.

6. Tomando en cuenta las decisiones tomadas con respecto a la interoperabilidad, excepto cuando la protección del consumidor y la estabilidad financiera se encuentre en peligro, los insumos necesarios para la producción y distribución de servicios financieros deben ser accesibles para todos los proveedores interesados en su uso, ofrecidos a un precio justo y proporcionados eficientemente. La aplicación de códigos y estándares pueden ayudar a este objetivo, pero la intervención gubernamental directa (ex post) para eliminar las barreras al acceso y lidiar con precios discriminatorios podría ser necesaria a veces.

Igualdad de condiciones entre proveedores

7. La igualdad de condiciones para los servicios financieros comienza con que las agencias reguladoras definan y distingan claramente los diversos servicios ofrecidos.

8. En la medida de lo posible, deberían aplicarse regulaciones idénticas a servicios funcionalmente idénticos, independientemente de la naturaleza institucional del proveedor.

9. Un régimen consistente para la regulación de todas las formas de servicios de pagos es preferible, y las regulaciones deberían garantizar la igualdad de condiciones en la provisión de diversos servicios de pagos.

10. Los riesgos para los usuarios y las preocupaciones respecto a la estabilidad financiera que podrían emerger de los servicios de pagos, como los riesgos de liquidación intradiaria y otros riesgos (sistémicos), deberían abordarse dentro del esquema de sistema de pagos y no se deberían diferenciar por el tipo de proveedor. Los ORMs y otros PSDs que limiten su provisión de servicios financieros a pagos minoristas deberían ser sometidos únicamente a regulaciones de pagos.

11. Para ORMs y otros PSDs que ofrecen otros servicios además de operaciones de pagos, deberían aplicárseles regulaciones y supervisión adicionales. Estas regulaciones podrían incluir restricciones en el uso de los fondos. Para los instrumentos de conservación de valor parcialmente respaldados por activos seguros, las regulaciones deberían ser similares a las que se aplican a entidades de depósito ("bancos"). Estas pueden incluir, en su caso, seguros y los requerimientos correspondientes.

12. En la medida en que los PSDs utilicen instrumentos de conservación de valor para financiar sus créditos, los requerimientos adicionales tendrán un rol típicamente similar al aplicado a los bancos para proteger al depositante, al proveedor

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de seguros (si los instrumentos de conservación de valor están asegurados), y a la estabilidad del sistema financiero.

13. Todos los proveedores de servicios financieros—bancos, ORMs y otros PSDs, y otros—deben estar sujetos a regulaciones que procuren proteger a los consumidores de fraudes, abusos y discriminación. Para cada servicio, estas regulaciones deben ser equivalentes entre todos los tipos de proveedores de dicho servicio.

14. La coordinación entre los organismos de supervisión es esencial tanto para los servicios financieros digitales como para los tradicionales. Los problemas de coordinación pueden ser minimizados mediante la especificación de mandatos claros para todos los organismos involucrados y asegurando una rendición de cuentas adecuada e independencia. Memoranda de entendimiento pueden ayudar a mejorar la coordinación.

Regulaciones “Conozca a su cliente”

15. Existe una necesidad urgente para una mayor coordinación de esfuerzos hacia un régimen KYC global y sólido, tanto entre las autoridades nacionales de diferentes países—dentro de algunos países—como entre agencias individuales. Directrices más claras de parte del FATF podría ser útil en ambos casos.

16. En línea con el enfoque basado en riesgo, las regulaciones KYC deberían reconocer los riesgos mínimos generados por las transacciones minoristas, mediante el uso de cuentas restringidas y escalonadas. Regulaciones KYC menos onerosas deberían ser obligatorias para ciertos tipos de cuentas básicas, especialmente para clientes de ingresos bajos, con límites a sus saldos y al tamaño de sus transacciones. Las regulaciones KYC también deberían apoyar a la igualdad de condiciones entre los bancos y los PSDs: las regulaciones deben ser similares para todos los proveedores del mismo servicio.

17. Los sistemas nacionales de identificación deben ser fortalecidos para facilitar el cumplimiento de las regulaciones KYC para los bancos y los PSDs, y para apoyar la eficacia de las recomendaciones anteriores que se aplican a transacciones transfronterizas.

18. Conforme al principio de proporcionalidad, los reguladores deben articular sus consideraciones respecto al grado de incumplimiento de los procesos KYC y definir regulaciones y penalidades correspondientes. Para cuentas pequeñas y transacciones limitadas, las sanciones deberían establecerse de acuerdo al incumplimiento de los requerimientos KYC, y no en función del número de infracciones incurridas. Las sanciones también deberían ser escalonadas; es decir, crecientes a medida que el incumplimiento a los requerimientos KYC sea más grave y frecuente.

19. A nivel internacional, la regulación debería fomentar un cambio de transferencias electrónicas cash-to-cash hacia transacciones internacionales directas entre los titulares identificados de cuentas bancarias o de dinero electrónico.

20. En casos en los que un país represente un riesgo particularmente severo para la integridad financiera global, un sistema especial de transferencias para las transacciones hacia y desde ese país

podría instaurarse como un "corredor seguro", disponible sólo para los intermediarios financieros locales y receptores de transferencias incluidos en una lista preaprobada, o positiva.

El sistema de pagos minorista

21. En principio, no debería imponerse a los proveedores de servicios de pagos, usuarios, u otros participantes de servicios de redes ninguna de las siguientes regulaciones: regulaciones que discriminen entre proveedores autorizados de servicios de pagos en cuanto a los derechos, obligaciones y facultades de los participantes; restricciones sobre la base de su estado institucional; o regulaciones restrictivas para la participación efectiva en otros sistemas.

22. Como principio general, y siendo consistente con las recomendaciones generales de este reporte sobre la competencia, el mercado puede determinar los precios de los servicios de pagos. Sin embargo, en algunas circunstancias, podrían ser necesarias ciertas intervenciones para asegurar que las políticas de precios estén en línea con los costos efectivos del proveedor. Estas intervenciones pueden incluir, por ejemplo, límites a las tasas de intercambio (“interchange fees”). Garantizar el acceso casi universal también podría requerir otros tipos de intervenciones.

23. En consonancia con las recomendaciones de la Sección 2, la intervención regulatoria para garantizar la interoperabilidad de los sistemas de pagos debería llevarse a cabo de manera ex post—y sólo cuando sea necesario. Si se requiere intervención, los reguladores deberían ser conscientes de no implementar por un mandato legislativo la interoperabilidad de los sistemas de pagos demasiado temprano o tarde; el primero puede comprometer la innovación y el desarrollo del mercado, mientras que el segundo puede permitir que uno o más proveedores dominantes acumulen poder de mercado excesivo.

24. Los comerciantes deberían tener la libertad de elegir qué canal o canales de pagos utilizar, pero deberían ser incentivados a no involucrarse en acuerdos de exclusividad. Los clientes no deberían ser forzados a utilizar, o pagar más, por un medio de pagos cuando existen más de uno disponible. La regulación debería ser neutral respecto a la tecnología, y los estándares deberían tener un enfoque funcional.

25. Es más eficiente que la operación de infraestructuras para el procesamiento y liquidación de pagos se determine mediante el mercado, bajo instrumentos de pagos minoristas plenamente integrados. Como principio general, el sector público debería participar sólo como regulador de infraestructura. Sin embargo, en casos excepcionales, podría servir como operador de infraestructura.

26. Un esquema institucional sólido requiere transparencia sobre las tarifas cobradas—de manera que sean fácilmente comparables entre proveedores y productos—y la provisión de mecanismos adecuados para la resolución de conflictos. El objetivo de la integridad del sistema financiero debería ser balanceado con el de no obstaculizar innecesariamente el acceso a los servicios de pagos.

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Capítulo 1. Introducción

Las oportunidades para una mayor inclusión financiera Las mejoras en las oportunidades económicas y el bienestar que puede brindar el mayor uso de servicios financieros a las poblaciones pobres del mundo están siendo reconocidas cada vez más. Sin embargo, el acceso a estos servicios—desde simples pagos y servicios de transferencias hasta cuentas de depósito, crédito, seguros y otros—sigue siendo limitado para muchas personas en varios países en desarrollo. Según el Global Findex (Banco Mundial 2015), sólo el 27.5% de la población adulta que vive en países de ingresos bajos tiene una cuenta en un banco u otra institución financiera formal o una cuenta de dinero móvil; la cifra comparable para países desarrollados es 94%7. Con el objetivo de que todos los individuos y empresas puedan ser capaces de tener y utilizar al menos una cuenta financiera, el sector privado, organizaciones internacionales, donantes, gobiernos y foros internacionales como el G-20 ya han comenzado a definir metas de inclusión financiera y a promoverla. Sin embargo, aún existen diversos desafíos.

La revolución digital durante la última década ha generado la aparición de nuevos servicios y productos financieros y nuevos canales de distribución. Éstos tienen el potencial de contribuir enormemente a los tres elementos clave para la inclusión financiera: la expansión de servicios financieros para servir a la gran mayoría de la población (disponibilidad), a un costo bajo (asequibilidad) y de forma eficiente, segura y confiable de manera que se satisfagan sus necesidades (calidad). Las innovaciones tecnológicas ya han generado la aparición y el rápido crecimiento de nuevos mercados, como los de dinero móvil, otras formas de dinero electrónico, y otros. Estas tecnologías pueden ser especialmente útiles para las poblaciones de ingresos bajos en países en desarrollo. En consecuencia, la población podría no sólo obtener servicios más adecuados a sus necesidades, sino también evitar costos altos derivados del uso de servicios tradicionales de pagos.

Sin embargo, hasta ahora la aplicación de estas innovaciones tecnológicas ha sido confinada a un número relativamente pequeño (aunque creciente) de países. En su mayoría, esta se ha limitado a pagos y transferencias con penetración limitada en el

7 Ver Banco Mundial (2014) para una mayor discusión de varios aspectos de la inclusión financiera. 8 En países en desarrollo, el dinero electrónico ha tomado la forma, en su mayoría, de dinero móvil. En los países más desarrollados, una mayor gama

mercado de otros servicios financieros importantes: instrumentos de conservación de valor, créditos y seguros. Como resultado, las poblaciones afortunadas de vivir en estos países, donde el uso de dinero móvil y otras formas de dinero electrónico está creciendo, han sido beneficiadas de diferentes maneras. Particularmente, estas han sido beneficiadas por una menor necesidad de llevar dinero en efectivo y por una mayor capacidad de enviar y recibir remesas y hacer pagos.8 Sin embargo, las mejoras en este aspecto de la inclusión financiera en países desarrollados, y en otras dimensiones de la inclusión financiera—depósitos, créditos, seguros y otros servicios financieros—para virtualmente todos los países en desarrollo siguen siendo limitadas en casi todos los países en desarrollo.

En varios países en desarrollo, las oportunidades que ofrecen las finanzas digitales son estimuladas en gran medida por la entrada de proveedores no tradicionales de servicios financieros. Los bancos tradicionales en varios de estos países han registrado algo de progreso respecto a la oferta de servicios a poblaciones marginadas mediante la construcción de redes de agentes no bancarios (por ejemplo, comerciantes minoristas) para ofrecer sus servicios. Sin embargo, la cobertura para las poblaciones más pobres y remotas sigue siendo limitada y los problemas respecto a los costos y la calidad de los servicios de estos agentes y de las conexiones digitales utilizadas aún persisten. El progreso respecto a la adopción de innovaciones tecnológicas digitales para impulsar la inclusión financiera también ha sido limitado por las estructuras de mercado existentes, las cuales son dominadas a menudo por proveedores reacios a innovar y por diversas formas de capturas regulatorias. Las empresas de telecomunicaciones, los fabricantes de productos electrónicos y vendedores por Internet—organizaciones existentes (por ejemplo, Safaricom, Millicom, Apple, Amazon y Google) y un mayor número de innovadores (como Venmo y bKash)—están empezando a romper estas barreras en países en desarrollo y desarrollados, obligando a los proveedores actuales a innovar, pero su efecto hasta ahora ha sido limitado a los servicios de pagos.

En general, es difícil predecir el futuro de la provisión de servicios financieros, y más aún el de la inclusión financiera a través de medios digitales. Sin embargo, las estructuras de

de productos de dinero electrónico se está desarrollando, aunque su captación sigue siendo relativamente baja.

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mercados continuarán cambiando debido a la entrada de nuevos actores y a la adopción y adaptación de innovaciones tecnológicas. El escenario futuro más probable implicará un panorama más diverso, con la presencia de actores nuevos y tradicionales y una variedad de canales de distribución. Diferentes tipos de proveedores y sectores están descubriendo nuevas oportunidades para cooperar, desarrollando continuamente nuevos modelos de negocio que combinan instituciones y modos de operación (Caja 1.1). Cada tipo de entidad tiene aportes importantes. Los operadores de redes móviles (ORMs) y otros proveedores de servicios digitales (PSDs) no bancarios ofrecen la tecnología necesaria a un costo bajo para llevar a cabo transacciones a distancia, evitando la necesidad de cajeros automáticos (ATMs, por sus siglas en inglés) y de oficinas tradicionales con locales físicos. Los bancos comerciales y otros proveedores de servicios tradicionales también aportarían con sus configuraciones institucionales existentes y procesos establecidos, los cuales serían necesarios para ofrecer un menú completo de servicios financieros—incluyendo depósitos, créditos y seguros—de los cuales depende la inclusión financiera.

Sin embargo, la combinación de los mejores elementos de los modelos liderados por PSDs no bancario y por los bancos y la generación de un ecosistema de finanzas digitales completamente funcional aún no son una realidad. Ningún país, desarrollado o en desarrollo, tiene todas las características necesarias; las piezas del mosaico aún necesitan ser posicionadas. Probablemente, los países seguirán caminos diferentes para lograr el objetivo final, a ritmos distintos, dependiendo (entre otras cosas) de las complementariedades existentes entre ORMs y otros PSDs, bancos y otras instituciones financieras y de sus historias jurídicas y entornos institucionales.

Propósito, enfoque y alcance del informe: el rol de la regulación A pesar de la gran promesa de que las innovaciones tecnológicas lograrían una mayor inclusión financiera, varios obstáculos se encuentran en el camino. Esos obstáculos limitan el uso de servicios financieros tradicionales, el ritmo de desarrollo de nuevos mercados digitales y la amplitud y profundidad que pueden alcanzar y la capacidad de las poblaciones pobres para acceder a servicios financieros. Estos obstáculos son la falta de infraestructura adecuada (hardware, software o ambos), marcos institucionales débiles que desalientan la inversión privada, condiciones económicas y políticas inestables que reducen la demanda de servicios financieros, regulación financiera inadecuada e inseguridad jurídica. Por lo tanto, para cumplir con las metas de inclusión financiera se necesita avanzar en varias dimensiones simultáneamente para superar estas restricciones,

las cuales también variarían entre países respecto a su intensidad e importancia. Alcanzar el balance óptimo entre la elección y la secuencia de reformas en cada país representa un reto de política importante (y se ha analizado en detalle en Banco Mundial [2008, 2014]).

Mediante el reconocimiento de las oportunidades que ofrecen las innovaciones tecnológicas para una mayor inclusión financiera—pero también las incertidumbres y restricciones—este reporte se centra en un número de aspectos regulatorios específicos. Abordar la inclusión financiera a través de reformas regulatorias es necesario por dos razones principales. En primer lugar, la regulación a menudo se necesita cambiar para permitir la adopción y adaptación de innovaciones en las finanzas digitales, fomentar su uso y aumentar la competencia entre sus proveedores, de manera que las innovaciones tecnológicas puedan beneficiar, especialmente, a las poblaciones pobres. En segundo lugar, el progreso en la mejora de la inclusión financiera debe ser compatible con los mandatos tradicionales de regulación y supervisión financiera, protegiendo la estabilidad del sistema financiero, manteniendo su integridad y protegiendo a los consumidores.

Es importante reconocer las sinergias potenciales: la inclusión financiera, sobre todo aquella impulsada por innovaciones tecnológicas, aumentaría la estabilidad financiera, mejoraría su integridad y permitiría una mayor protección de los consumidores. La estabilidad financiera aumentaría si una mayor inclusión financiera amplía la cartera de clientes del sistema, permitiendo a los proveedores de servicios financieros diversificar sus riesgos más allá de las grandes corporaciones y empresas estatales. Este caso es particularmente relevante para muchos países en desarrollo. Una mayor provisión de servicios financieros digitales puede aumentar la integridad del sistema financiero, ya que proporciona un registro de transacciones trazable. También, la transición hacia la provisión de servicios financieros formales puede ofrecer mayor protección a los consumidores en comparación a la que recibirían si recurriesen a prestamistas informales u otros similares.

Sin embargo, esas sinergias y resultados favorables no se encuentran garantizados. La inclusión financiera puede ser una fuente de inestabilidad sistémica si la entrada de nuevos proveedores que utilizan innovaciones tecnológicas no probadas compromete a la solidez del sistema. Por esa razón, los reguladores son, a menudo, cautelosos al permitir que PSDs no bancarios puedan acceder al sistema de pagos minorista compartido por los bancos. Otra preocupación respecto a la estabilidad financiera y a la protección del consumidor es que la expansión del crédito a hogares de ingresos bajos y empresas pequeñas podría resultar en un crecimiento excesivo del crédito, llevando a una situación de sobreendeudamiento, tasas altas de incumplimiento y de riesgos sistémicos mediante la

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interconexión del sistema financiero. Para evitar estos trade-offs potenciales entre la inclusión financiera por un lado y la estabilidad financiera, la integridad financiera y la protección al consumidor por el otro, y para hacer a la inclusión financiera un escenario aún más probable, se necesitan poner en marcha

regulaciones y prácticas supervisoras apropiadas. De esta manera, un marco regulatorio sólido necesita abordar las nuevas y dinámicas fuentes de riesgo relacionadas con la entrada de nuevos participantes del mercado, nuevas tecnologías, y nuevas modalidades en la provisión de servicios financieros

Caja 1.1. Un scorecard de actores y modelos de negocio en las finanzas digitales

Los nuevos modelos de negocio para la provisión de servicios financieros, los cuales involucran a menudo la cooperación a diversos tipos de empresas e industrias, se están expandiendo rápidamente en países en desarrollo y otros. Lo que distingue a estos modelos son las diferencias en el grado de cooperación entre los actores. Esta caja identifica a los actores clave que interactúan con sus clientes en esta evolución y, siguiendo a Bourreau y Valletti (2015), cinco tipos de modelos cooperativos de servicios financieros, ordenados según el grado de cooperación entre los actores.

Actores clave

• Los bancos tradicionales ofrecen una gama completa de servicios financieros, como depósitos, cuentas de ahorros y préstamos; donde algunos de estos servicios pueden ser ofrecidos digitalmente.

• Las cooperativas de crédito e instituciones microfinancieras ofrecen servicios similares a los de los bancos tradicionales, pero la gama de servicios es más limitada.

• Los bancos de pagos especializados difieren de los bancos tradicionales en la medida que tienen muchas más restricciones: no puede emitir préstamos y solo pueden aceptar depósitos individuales hasta cierto monto. India, por ejemplo, otorgó licencias de operación a 11 bancos de pagos en agosto 2015 para mejorar el acceso financiero en comunidades de ingresos bajos.

• Los proveedores de servicios digitales (PSDs) incluyen operadores de redes móviles y otros PSDs no bancarias. o Los ORMs son proveedores de servicios de

telecomunicaciones que también podrían ofrecer un conjunto limitado de servicios financieros de telefonía móvil, incluyendo posiblemente billeteras digitales; un ejemplo es M-pesa de Safaricom en Kenia.

o Otros PSDs no bancarios incluyen:

- Operadores de transferencia de dinero como Western Union y MoneyGram;

- Proveedores de servicios de pago mediante tarjetas como Mastercard, Visa y otros proveedores de tarjetas;

- Proveedores de servicios de pago como Venmo, Apple Pay y PayPal; y

- Billeteras electrónicas y proveedores de otros servicios como Amazon y Google (Google Wallet).

Modelos de cooperación

• El modelo light implica una cooperación mínima entre los proveedores, que pueden ser bancos, ORMs y otros proveedores de servicios digitales de pagos, como PayPal.

• En el modelo liderado por los PSDs en dispositivos móviles, los ORMs se encargan de los servicios de pagos por telefonía móvil, y existe cooperación limitada con los bancos y otros actores; por ejemplo, Tigo Pesa en Tanzania y MTN en Uganda.

• En el modelo liderado por los bancos, los bancos se encargan de proveer el servicio, y existe poco o limitada cooperación con ORMs y otros actores; por ejemplo, Chase QuickPay en los Estados Unidos y los servicios de pagos por telefonía móvil ofrecidos por el banco Stanbic IBTC en Nigeria.

• El modelo de integración parcial se caracteriza por una alta cooperación entre bancos y ORMs, pero baja cooperación entre ellos y otros actores de servicios digitales de pagos. Por ejemplo, Orange Money ofrece un servicio el cual involucra bancos locales en África.

• El modelo de integración total se caracteriza por una alta cooperación entre todos los actores. El modelo peruano es un ejemplo de ello, pues promete reunir al sector bancario y el de telecomunicaciones, junto con otras partes interesadas para crear una plataforma única, abierta e interoperable.

Por lo tanto, antes de continuar, es importante especificar algunas condiciones necesarias para que las recomendaciones de este reporte sean efectivas. En primer lugar, como precondición, algunos elementos clave del marco normativo deben estar bien establecidos junto a estas recomendaciones. Niveles apropiados de solvencia, liquidez y otras leyes y regulaciones

microprudenciales, en el marco de instituciones supervisoras adecuadamente preparadas, deben ser aplicados a instituciones financieras formales y actividades financieras permitidas, y complementados con políticas macroprudenciales y supervisión sistémica. Las regulaciones de protección al consumidor deben

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ser adecuadas, activas y aplicables.9 Segundo, los esfuerzos para aumentar la educación financiera a menudo serán necesarios para educar a poblaciones desatendidas sobre los beneficios del acceso a servicios financieros, cómo obtenerlos y utilizarlos, cómo minimizar los riesgos de su uso y cómo utilizar la tecnología necesaria para acceder a los mismos. En tercer lugar, cada una de las recomendaciones del reporte tendrán que adaptarse a la capacidad institucional del país encargado de la supervisión financiera (que podría ser un país extranjero). Eso no implica que la capacidad institucional inicial de un país sea estática e inmutable. Las deficiencias en la capacidad de supervisión de cualquier país deben abordarse apropiadamente. De otra manera se restringiría la implementación de reformas importantes que permitirían un mayor dinamismo del mercado y una mayor inclusión financiera, sin comprometer la protección de los consumidores y la estabilidad financiera global.

Por lo tanto, la meta apropiada es la generación de un marco regulatorio adecuado que permita nuevos desarrollos en la inclusión financiera y que tome en cuenta los mandatos tradicionales de regulación financiera. Para ello, las recomendaciones de este reporte fomentan el desarrollo de mercados de servicios financieros adecuados a las necesidades de las poblaciones pobres, incentivando la entrada de una gran variedad de proveedores, promoviendo la innovación y la experimentación y evitando la creación de incentivos para la inestabilidad financiera y abusos al consumidor.

El enfoque para la regulación para la inclusión financiera en este reporte se desprende de los siguientes tres principios utilizados para guiar decisiones regulatorias (Caja 1.2; ver también Anexo 1): regulación similar para funciones similares, regulación basada en riesgo y un balance entre regulaciones ex ante y ex post. La combinación de los dos primeros principios implica que las regulaciones deberían garantizar que servicios funcionalmente similares reciban el mismo trato en la medida que impliquen riesgos similares a los consumidores del servicio o al sistema financiero en general. Las diferencias en los riesgos y, por tanto, en las regulaciones respectivas surgirían en gran medida porque servicios funcionalmente equivalentes pueden ser ofrecidos por diversas entidades, tal como se describe en la Caja 1.1. Por ejemplo, como será explicado en las siguientes secciones, las regulaciones para los instrumentos de conservación de valor pueden diferir entre algunos bancos y PSDs. Específicamente, los PSDs que inviertan todos sus fondos de conservación de valor en activos seguros y líquidos (como bonos del gobierno) y no realicen intermediación financiera no deberían estar sujetos a las regulaciones impuestas a los bancos. Los bancos también ofrecen instrumentos de conservación de valor—depósitos—, pero por su tipo de franquicia, ofrecen

9 Ver Banco Mundial (2012b) para una lista de buenas prácticas de protección financiera del consumidor. También, ver las recomendaciones en Smart

depósitos que pueden ser utilizados para realizar intermediación financiera a través de préstamos. De esta manera, las actividades de captación de depósitos de los bancos son más riesgosas. Sin embargo, si los PSDs participasen en actividades de intermediación financiera, las normas basadas en riesgo deberían ser similares a las impuestas a los bancos. Como se muestra en el ejemplo, los proveedores que ofrecen servicios funcionalmente equivalentes pueden estar sujetos a diferentes requisitos basados en riesgo. Sin embargo, tal diferenciación no debería existir respecto a otras regulaciones, por ejemplo, para mejorar la competencia, proteger al consumidor o la integridad financiera.

Caja 1.2. El enfoque del reporte: tres principios para una regulación inclusiva

Regulación similar para funciones similares. La inclusión financiera funciona mejor cuando la regulación sigue un enfoque funcional—es decir, cuando los servicios financieros que ofrecen esencialmente las mismas funciones se regulan en de la misma manera, el proveedor ya sea un banco tradicional, otro tipo de institución financiera o incluso una entidad cuyo negocio no sea el de ofrecer servicios financieros (por ejemplo, un ORM).

Regulación basada en riesgo. La regulación también debería seguir un enfoque basado en riesgo, donde el grado de requerimientos regulatorios de cualquier actividad financiera sea proporcional al riesgo que esa actividad represente para el individuo (sea el consumidor o el proveedor) y a la estabilidad e integridad del sistema financiero en general.

Balance entre regulaciones ex ante y ex post. La regulación debería ser debidamente especificada ex ante para que los proveedores tengan reglas claras y se habilite la competencia en el mercado, pero los reguladores también deberían tener la autoridad para intervenir ex post a medida que el sistema financiero evoluciona y emergen cuestiones de mercado o regulatorias. El desafío es lograr un equilibrio adecuado entre estos dos enfoques (ir a Anexo 2 para ver ejemplos sobre este principio aplicado en la Unión Europea, Australia y Kenia).

En general, determinar el mejor enfoque regulatorio para el sector financiero es un desafío, en la medida que la normativa tendrá que reflejar cada servicio financiero específico y los riesgos que implican ciertas modalidades alternativas en la provisión de servicios. Este desafío es aún mayor para las finanzas digitales, debido a los nuevos tipos de provisión y de proveedores. Dicho de otra manera, en este nuevo mundo, las políticas y regulaciones tendrán que variar en un número de dimensiones para ayudar a asegurar la provisión eficiente de un

Campaign www.smartcampaign.org y DLA Piper/New Perimeter y Microfinance CEO Working Group (2015).

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servicio que también sea seguro para los usuarios y el sistema en general. Bajo ese esquema, este reporte desarrolla recomendaciones específicas en tres áreas regulatorias: políticas de competencia, igualdad de condiciones entre proveedores y políticas “Conozca a su cliente” (KYC). Cada una de estas tres áreas se discute en secciones separadas.

La primera área regulatoria, la cual se aborda en la Sección 2, se refiere a la política de competencia. Las políticas de competencia de mercados deben lograr un balance entre dejar entrar a nuevos PSDs al mercado de servicios financieros y asegurar que las instituciones financieras existentes y nuevas actúen prudentemente; las entradas irrestrictas rara vez han llevado a un sistema financiero estable en el largo plazo. El objetivo es fomentar la provisión de servicios financieros mediante un sistema seguro y sólido. Los mercados de servicios financieros también deberían ser cuidadosamente monitoreados para evitar la emergencia de monopolios u oligopolios, y la autoridad antimonopolio debe estar activa para que los reguladores puedan intervenir si es necesario. Por otra parte, dado el enorme potencial para que los mercados financieros digitales alcancen a los sectores más pobres y dada la incertidumbre sobre cómo esos mercados podrían evolucionar y qué modalidades de operación tendrían los mejores resultados, las políticas de competencia no deberían desalentar la cooperación entre actores, incluso entre instituciones financieras y PSDs, tal como los ORMs. Para ello, la coordinación entre los reguladores de los proveedores de servicios financieros tradicionales y de los PSDs es esencial.

La segunda área regulatoria, que se discute en la Sección 3, se refiere a la igualdad de condiciones entre los proveedores de servicios financieros. Las recomendaciones de este reporte siguen el principio de que, en la medida de lo posible, deberían aplicarse regulaciones similares a servicios funcionalmente similares, independientemente de la estructura institucional de los proveedores. En otras palabras, cualquier servicio debe estar sujeto a las mismas regulaciones, ya sea ofrecido por un banco, un ORM o algún otro PSD. El reporte también reconoce que diferentes proveedores no necesariamente implican los mismos riesgos. Por lo tanto, otra recomendación es que se considere el riesgo que implican las actividades del proveedor para los clientes y el sector financiero. Esto de manera que la carga regulatoria de cualquier proveedor sea proporcional al riesgo que la regulación procura abordar. Por ejemplo, los PSDs que solo ofrecen servicios de pagos pueden estar sujetos a una carga regulatoria menor respecto a actividades más riesgosas como los servicios de depósito o crédito. Una igualdad de condiciones exige que estos últimos estén sujetos a requerimientos de capital y otros similares.

La tercera área regulatoria, que se describe en la Sección 4, se refiere a las políticas “Conozca a su cliente” (KYC, por sus

siglas en inglés), tanto nacionales como internacionales. Las recomendaciones en esta área tienen como objetivo balancear los incentivos para la implementación de políticas KYC—en particular, la necesidad de combatir, en la medida de lo posible, el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo—con la inclusión financiera. La clave es el principio de proporcionalidad: la carga regulatoria de cualquier política KYC sobre cualquier proveedor de servicios debería ser proporcional al riesgo para la integridad financiera que esta busca abordar. Las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Contra el Blanqueo de Capitales (FATF, por sus siglas en inglés) ya incorporan este principio. Sin embargo, ciertas dificultades en la implementación a menudo han generado acciones incompatibles con este principio—acciones que terminan discriminando en contra de la inclusión financiera. Por lo tanto, este reporte aboga por una mayor especificidad en las directrices del FATF y por parte de los hacedores de política para establecer requerimientos KYC escalonados y sanciones progresivas. Los sistemas de identificación nacional y la coordinación entre los reguladores nacionales deben mejorarse, especialmente en relación con las transacciones transfronterizas.

Debido a que una mayor protección al consumidor es una meta afecta las diversas áreas discutidas en este reporte, las recomendaciones para la protección al consumidor se encuentran distribuidas a lo largo del reporte. Además, los servicios digitales de pagos merecen atención especial (Caja 1.3). Los pagos—transferencias de objetos de valor de una parte a otra a cambio de un bien o servicio o para cumplir con una obligación legal—han sido parte de las interacciones económicas humanas durante milenios, y han evolucionado desde el trueque, hasta la invención del papel moneda, y hasta los formularios electrónicos actuales. En las sociedades modernas, además de los pagos con dinero en efectivo y los cheques, los pagos minoristas incluyen algunos componentes digitales, como en las transacciones con tarjetas de crédito o debido que utilizan un terminal en el punto de venta (POS, por sus siglas en inglés). En dichas transacciones, se intercambia información entre el comerciante y el banco, donde se autoriza la transferencia de una cuenta a otra, sobre la base de información integrada en la tarjeta (o en el chip de la tarjeta). Del mismo modo, una transacción directa de débito o el depósito remoto de un cheque escaneado involucra un intercambio digital de información.

Se han logrado avances importantes en la inclusión financiera a través del desarrollo digital de servicios de pagos que no implican el uso de una cuenta bancaria, como cuando un ORM utiliza su red y agentes que prestan servicios de pagos en efectivo, lo cual permite a sus clientes transferir fondos. En última instancia, lo que se intercambia sigue siendo dinero en efectivo, pero "transferir" digitalmente es más fácil y menos costoso. Bajo este modelo, otros servicios digitales con

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características similares a las de una cuenta bancaria tradicional se están desarrollando, donde algunos ofrecen instrumentos de conservación de valor, incluyendo algunos similares a una cuenta de depósito bancaria, con ciertas características como el mantenimiento de registros de transacciones.

En forma general, se puede argumentar que el desarrollo de un sistema financiero inclusivo probablemente evolucionará en

base a los logros alcanzados en los servicios de pagos. Por lo tanto, la sección final discute cómo las regulaciones en las tres áreas en las que se enfoca el reporte se aplican en el caso específico de servicios de pagos minoristas y lista más recomendaciones para la regulación de este servicio fundamental.

Caja 1.3. Los servicios de pagos: por qué son especiales para la inclusión financiera

Análisis recientes (CPMI y el Banco Mundial 2015; Demirgüç-Kunt y Klapper 2013; Radcliffe y Voorhies 2012; Banco Mundial 2008, 2014) muestran que un sistema de pagos eficiente e inclusivo—uno que permita que todos los participantes manden y reciban pagos de la manera más eficiente, menos costosa y más segura—no sólo es esencial para satisfacer las necesidades financieras más básicas de las poblaciones pobres, sino también puede servir como punto de entrada a servicios más avanzados, como cuentas de depósito, crédito y seguros. Después de todo, excepto para las transacciones con dinero en efectivo, ninguna transacción financiera—sin importar cuán sofisticada o compleja—se puede realizar sin el uso del sistema de pagos. Además, los avances y la expansión en la provisión de servicios digitales, a la fecha, han sido los protagonistas en el campo de los servicios de pagos con plataformas nuevas que facilitan enormemente la inclusión financiera. De hecho, un sistema que combine puntos de acceso fijos y móviles (ATMs, teléfonos, POSs) permita la realización de pagos entre varias clases de agentes (empresas, gobiernos, individuos y otros), maximice la cobertura y sea confiable, de alta calidad e interoperable, parece cada vez más factible para la mayoría de los países.

En consecuencia, el desarrollo de la oferta y la demanda de servicios financieros para servir a poblaciones desatendidas probablemente se basará en el progreso reciente en la provisión de servicios de pagos. Un enfoque regulatorio sólido para pagos digitales proporcionará fundamentos importantes para el desarrollo de otros servicios financieros digitales y muchas lecciones aplicables directamente. Por ejemplo, abordar satisfactoriamente los asuntos de confidencialidad y privacidad en las nuevas formas de provisión de pagos digitales puede proporcionar algunas lecciones para mejorar la información crediticia a través de "big data", con el fin de proveer crédito a los hogares y pequeñas y medianas empresas. Es probable que muchas otras cuestiones también sean genéricas para el desarrollo de servicios digitales, como cuestiones de privacidad y las externalidades en el desarrollo de infraestructura institucional esencial. Al mismo tiempo, sin embargo, la regulación de servicios de pago puede tener menos que decir acerca de problemas específicos para el desarrollo eficiente de otros servicios financieros, tal como la protección de los depositantes y otros ahorristas cuyos fondos son utilizados para extender crédito.

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Capítulo 2. Políticas de competencia

El desafío regulatorio Los mercados de servicios financieros, como la mayoría de mercados, son más eficientes cuando existe una competencia adecuada entre los proveedores de servicios. La competencia importa significativamente para la inclusión financiera, especialmente en los países en desarrollo, en la medida que un mercado contestable—es decir, un mercado abierto a la competencia leal—puede ampliarse para incluir a consumidores potenciales. La competencia también ayuda a asegurar que la industria financiera participe en los esfuerzos para identificar mejor las necesidades de las poblaciones desatendidas, las cuales pueden diferir respecto a las de los atendidos. Las políticas de competencia deben permitir—y, de hecho, alentar—que proveedores nuevos entren al mercado de servicios financieros y deben asegurarse de que los proveedores que ya no sean viables salgan del mercado.

Un reto en todos los países es que la competencia no puede darse por sentada a través de solamente una entrada liberal y una salida juiciosa, sino que debe ser activamente promovida y mantenida. Los hacedores de política también deben considerar que la provisión de servicios financieros implica el uso de varios insumos intermedios, incluyendo redes con sus reglas de acceso respectivas y estructuras de precios que pueden crear barreras para una competencia efectiva. Otro desafío específico para los servicios financieros es el de cómo balancear la entrada y salida para una protección adecuada de los consumidores y para la estabilidad continua del sistema financiero en general.

La reciente aparición de ORMs y otros PSDs en los mercados de servicios financieros ha generado disputas sobre qué regulaciones deberían regir la competencia. Esta disputa se ha generado entre los nuevos proveedores y entre estos nuevos proveedores y los proveedores tradicionales de servicios financieros, particularmente bancos. Al mismo tiempo, sin embargo, la entrada de estos nuevos proveedores, algunos de los cuales tienen redes propias construidas originalmente para otros propósitos, ha abierto nuevas oportunidades para la cooperación entre proveedores de todo tipo de servicios, lo cual podría promover la inclusión financiera. Por lo tanto, otro desafío clave es el de cómo fomentar la competencia entre estas instituciones y redes sin disuadir o imposibilitar la cooperación entre ellos.

Por el momento, aún existe mucha incertidumbre sobre cómo estas innovaciones tecnológicas y modelos de negocio evolucionarán y sobre quiénes promoverán la inclusión

financiera de la manera más efectiva. Los reguladores, por lo tanto, deben dejar bastante espacio para la experimentación y la innovación. Sin embargo, es esperable que las recomendaciones sobre las políticas de competencia respalden a una inclusión financiera sostenible solamente si también se alcanzan mandatos adicionales sobre estabilidad financiera y protección del consumidor.

Esta sección del reporte identifica cinco áreas donde los reguladores tienen que definir las reglas de juego respecto a las políticas de competencia, dado el objetivo de impulsar la inclusión financiera: entrada y salida del mercado, potenciales abusos de poder de mercado, interoperabilidad de sistemas y servicios y contestabilidad. Se ofrecerán recomendaciones específicas en cada una de esas áreas.

Entrada al mercado Debido a que los proveedores de servicios financieros tradicionales y alternativos difieren en algunos aspectos cruciales, dividimos nuestras recomendaciones en dos grupos, limitando nuestra atención a aquellos servicios que se ofrecen, en gran medida, mediante el uso de redes digitales. A su vez, dentro del segundo grupo, distinguimos entre aquellos proveedores que restringen sus servicios a servicios de pagos y transferencias de bajo monto o que ofrecen instrumentos seguros de conservación de valor, y todo el resto de proveedores. Esta distinción nos permite resaltar algunos matices en prácticas regulatorias y, al mismo tiempo, dejar que las recomendaciones sigan los enfoques funcionales y basados en riesgo descritos en la introducción.

Bancos y otros proveedores tradicionales

Recomendación 1. Dado un conjunto de instituciones regulatorias y supervisoras fuertes y de esquemas sólidos de protección al consumidor, la entrada de bancos que cumplan criterios de idoneidad y de otros proveedores tradicionales al mercado de servicios financieros debe ser facilitada mediante la menor cantidad posible de barreras regulatorias, siendo estas lo menos invasivas posible. Los límites a los productos y servicios que los proveedores ofrecen y a los insumos que utilizan para producir y ofrecer sus servicios deberían ser mínimos.

Siempre y cuando se cumplan los requerimientos regulatorios y de supervisión, no se debería imponer ninguna restricción a la

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entrada de proveedores tradicionales—el mercado debería ser totalmente contestable para los bancos nacionales y extranjeros y otros proveedores tradicionales. Esa contestabilidad fomentará la competencia entre todos los bancos y otros proveedores tradicionales del país, nacionales y extranjeros, como en varios países donde las instituciones extranjeras operan libremente. Las regulaciones que rigen los tipos de productos financieros que pueden ser ofrecidos también deberían ser limitadas, y deberían estar bien especificadas y enfocadas a mejorar la protección de los consumidores y proteger la estabilidad financiera.

Las regulaciones referidas a corresponsales, ATMs y otros puntos de contacto (digitales), como los puntos de venta (POSs, por sus siglas en inglés), deben ser mínimas. Las restricciones del número, los tipos y los locales de corresponsales, ATMs y POSs debilita innecesariamente la competencia entre los bancos. Haciendo el acceso a los servicios financieros menos conveniente, estas restricciones también reducen la demanda de estos servicios y socavan la inclusión financiera.

A los bancos y otros proveedores tradicionales se les debería permitir, a discreción, que trabajen solamente con corresponsales y redes de terceros, con corresponsales y redes propias, o con una combinación de estos que los proveedores consideren consistentes con sus estrategias internas de negocio (Caja 2.1). Sin embargo, la responsabilidad por la calidad de los agentes y de los servicios que estos ofrecen debe permanecer bajo el principal—el banco o el operador de red, dependiendo del esquema. Así, toda la red puede ser regulada y supervisada indirectamente sin que el regulador necesite monitorear a cada agente en la red.

Las regulaciones que rigen el uso de tecnología offshore, servidores de datos y otros similares deberían ser mínimas y formuladas de manera de que no discriminen entre tipos de proveedores y permitan un uso global y eficiente de esta tecnología. De otra manera, los beneficios potenciales que los proveedores nuevos y globalmente activos pueden generar para el mercado doméstico de servicios financieros podrían no ser alcanzados.

Caja 2.1. El modelo de banca mediante corresponsales no bancarios o agentes

Los agentes bancarios podrían no ser rentables en áreas con baja densidad poblacional e ingreso promedio bajo. El modelo de banca mediante corresponsales no bancarios o agentes puede ayudar a superar esta barrera para la inclusión financiera. Este modelo puede lograrse a través de proveedores de servicios digitales (PSDs) y, de hecho, se está progresando significativamente en algunas partes del mundo bajo esta modalidad. Sin embargo, los bancos también pueden establecer sus propios arreglos con redes de agentes. Estas entidades pueden incluir agentes de lotería, oficinas de correo, comerciantes minoristas y otras instituciones que los bancos contraten (y a los cuales se conectan digitalmente) para ofrecer ciertos servicios financieros como la apertura y uso de cuentas de depósito, la emisión y recepción de pagos, y la solicitación de créditos. Por lo tanto, este modelo debería

ser facilitado mediante una legislación apropiada. Por ejemplo, debido a la legislación promulgada en el año 2000, el sistema bancario brasileño ha gozado de un notable éxito alcanzando a poblaciones dispersas en zonas de bajos ingresos mediante sus grandes redes de corresponsales. En otros países en desarrollo, incluyendo África subsahariana, los supermercados y otros comerciantes minoristas son corresponsales importantes. India, por el contrario, ha reportado un éxito limitado con esta estrategia, pues una regulación excesiva ha hecho a este tipo de operaciones no rentables para la mayoría de agentes, especialmente en áreas de bajos ingresos, donde sus servicios son más necesarios.

Proveedores no bancarios de servicios digitales

Recomendación 2. La entrada de los PSDs que restringen sus actividades minoristas a pagos y transferencias pequeñas, o que ofrecen instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados por activos seguros, debería ser relativamente liberal. Por el contrario, deberían aplicarse reglas de entrada más onerosas, incluyendo reglas de entrada según criterios de idoneidad, a los PSDs que impliquen riesgos para los consumidores y la estabilidad del sistema financiero, como los que ofrecen instrumentos de conservación de valor parcialmente respaldados por activos seguros, créditos o seguros.

Una mayor competencia puede generar trade-offs entre una mayor inclusión, protección del consumidor y la solidez del sistema financiero en general. Reglas a la entrada demasiado estrictas pueden restringir el crecimiento y la profundidad de los servicios financieros, incluyendo a aquellos servicios digitales. Regulaciones muy laxas pueden crear riesgos para los consumidores y comprometer a la estabilidad del sistema financiero. La carga regulatoria debería balancear beneficios y riesgos, pero el grado de riesgo puede variar en función de cómo se ofrece el servicio. Los servicios de pagos y los instrumentos

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de conservación de valor totalmente respaldados por activos seguros, por lo general, implican un riesgo muy bajo, mientras que los depósitos que se utilizan para extender crédito están sujetos a los riesgos por iliquidez e incumplimiento por parte del proveedor. La carga regulatoria, por lo tanto, puede variar entre diferentes formas de provisión de servicios funcionalmente equivalentes.

Sin embargo, algunos principios regulatorios serán los mismos para todos los servicios y proveedores. Por ejemplo, se deberían otorgar licencias de cualquier tipo solamente a proveedores que muestren las capacidades técnicas y financieras necesarias para asegurar la calidad de los servicios que ofrecen. De manera similar, la regulación debería estar diseñada para permitir que los PSDs se expandan mediante el uso de agentes de terceros. Así como los bancos deberían ser responsables de la calidad y solidez de los agentes que contratan para proporcionar servicios, los PSDs y otros proveedores deberían responsabilizarse por sus agentes, sea cual sea el servicio que estos agentes proporcionen. Las regulaciones que especifiquen acciones correctivas frente a los PSDs cuyos agentes violan estándares mínimos (que deben ser definidos, al menos en términos generales) deberían estar activas y deberían ser las mismas para los bancos y a través de todos los servicios. Las restricciones sobre las conexiones entre los bancos y las empresas comerciales generadas por las políticas de competencia o de estabilidad financiera también deberían aplicarse a las conexiones entre bancos y PSDs.

Para algunos servicios, bastará con un conjunto de requisitos mínimos. Por ejemplo, para los PSDs que trabajan solamente con transferencias de persona a persona (P2P) pequeñas y limitadas o que ofrezcan instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados por activos seguros, los requisitos de licencia pueden centrarse sobre todo en minimizar los riesgos para los consumidores—es decir, en asegurar las capacidades técnicas del PSD para la reducción de riesgos operacionales y para documentar un historial de conducta empresarial honesta y de capacidades adecuadas de gobernanza. Para esos servicios, en la mayoría de los casos, el modelo deseable es un conjunto claro, pero relativamente mínimo, de reglas para la entrada ex ante, con la opción explícita de una intervención ex post a medida que el mercado evoluciona y nuevos riesgos emergen. Sin embargo, el balance adecuado entre regulaciones ex ante e intervenciones potenciales ex post puede variar de país a país dependiendo, entre otras cosas, de sus sistemas jurídicos y judiciales y del desarrollo de sus mercados financieros.

10 Para mayor información sobre este tema, ver Secciones 4 y 5. Requerimientos adicionales también podrían ser necesarios para minimizar el riesgo que el smurfing (división de transferencias mayoristas en transacciones más pequeñas para no sobrepasar algún límite regulatorio que genere mayor escrutinio) pueda generar sobre el sistema de pagos en general.

Deberían aplicarse requerimientos adicionales a los proveedores que reporten un mayor volumen de pagos y transferencias o que ofrezcan instrumentos de conservación de valor, los cuales implican una mayor exposición a pérdidas. El diseño de las regulaciones para la emisión de licencias a proveedores debe evaluar claramente los riesgos operacionales y reputacionales que cada nuevo actor puede implicar para los usuarios y el sistema financiero en general, e incorporar reglas de protección respecto a estos riesgos según sea el caso.10 Los umbrales entre montos grandes y pequeños y entre una mayor o menor exposición a pérdidas deberían establecerse a discreción de las autoridades.

Para los PSDs no bancarios que procuran ofrecer servicios financieros digitales distintos a los de pagos, transferencias e instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados—es decir, servicios que pueden implicar riesgos para el usuario o el sistema financiero en general, como los depósitos parcialmente respaldados por activos seguros, créditos o seguros—, deberían aplicárseles barreras de entrada aún mayores, incluyendo reglas de entrada que cumpla criterios de idoneidad, según lo discutido anteriormente para los bancos.

Salida del mercado

Recomendación 3. Para los PSDs que ofrecen otros servicios además de pagos e instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados, las reglas que rigen la salida del mercado también deben ser especificadas, ex ante, como en el caso de los bancos y deberían ir más allá de las leyes de quiebra que se aplican a negocios comerciales. Las reglas de salida para los PSDs que restringen sus actividades a pagos minoristas y transferencias e instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados, sin exposición (intradiaria) (o con exposición limitada) a pérdidas y que manejan volúmenes transaccionales pequeños, pueden seguir las leyes y procedimientos de quiebras comerciales—pero manteniendo la opción de una regulación ex post— condicional a que se ofrezcan reglas de protección apropiadas para los fondos de los clientes.

Las regulaciones referidas a bancos en problemas y a la resolución de situaciones de insolvencia bancaria se definen apropiadamente, ex ante y bajo estándares internacionales.11 Sin embargo, en varios países, estas regulaciones, aun cuando se incorporan en las regulaciones bancarias a nivel local, no siempre se aplican adecuadamente. Sin regulaciones apropiadas para salir del mercado, los reguladores encargados de velar por la estabilidad financiera podrían retrasar la aprobación de

11 El tema de resolución bancaria es un tópico relativamente reciente en la agenda regulatoria. Los estándares internacionales fueron inicialmente desarrollados en Banco Mundial (2001).

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licencias bancarias. Esto por una aversión a que los proveedores entrantes podrían eventualmente fracasar y causar una disrupción sistémica; su exclusión podría disminuir la competencia.

En contraste con las regulaciones bancarias, las reglas de salida para los PSDs no bancarios generalmente no están definidas más allá de las leyes de insolvencia para corporaciones no financieras. Se pueden establecer regulaciones específicas, las cuales deberían variar en función de las actividades del proveedor. Para los PSDs que limitan sus actividades a transacciones pagos minoristas, transferencias e instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados, con ninguna o limitada exposición (intradiaria), las reglas de salida pueden cumplir con las leyes comerciales y los procedimientos frente a situaciones de insolvencia—en la medida que se ofrezcan reglas de protección adecuadas a los consumidores frente a situaciones de fraude o pérdida de sus fondos debido a problemas de solvencia por parte del proveedor (para una mayor discusión al respecto, ver la sección 3 y un ejemplo específico en la Caja 3.2). Estas reglas de protección podrían incluir requerimientos operacionales específicos, como requerimientos sobre infraestructura crucial, liquidez, y otros requerimientos similares. Más aún, la opción para una regulación ex post debería permanecer activa, en la medida que las incertidumbres acerca del futuro de los mercados pueden ser mayores.

Reglas de salida similares a las de los bancos, y especificadas ex ante, son más apropiadas para PSDs que se han convertido en actores importantes en el mercado de servicios de pagos minoristas. Esto como un medio para preservar la sostenibilidad del sistema en general. Los PSDs que ofrecen servicios financieros más allá de servicios de pagos e instrumentos de conservación de valor deberían estar sujetos a reglas de salida ex ante, en línea con aquellas impuestas para los bancos.

Abuso de poder de mercado

Recomendación 4. La solidez de las regulaciones y procedimientos antimonopolio es necesaria para evitar la generación de entidades con poder de mercado excesivo. Los reguladores antimonopolio deben tener las herramientas adecuadas y los recursos a su disposición para analizar el estado actual de la competencia, y deben tener la autoridad de disolver monopolios y oligopolios, sancionar las conductas colusorias, y desafiar a las estructuras de precios no competitivos.

12 En principio, las provisiones ex ante con respecto a la gobernanza, los modelos de determinación de precios, al acceso y demás, pueden ayudar a controlar algunos de los riesgos asociados a situaciones anticompetitivas. Estas también pueden incentivar a la provisión cooperativa de redes e inversiones en infraestructura mientras que, al mismo tiempo, se reducen las

Las regulaciones para la entrada y salida, por sí mismas, no son suficientes para asegurar la competencia en el mercado financiero. A medida que las estructuras de mercado evolucionan, las ventajas de ser los primeros en entrar al mercado, las externalidades de red (network externalities) y otras características subyacentes del mercado podrían generar situaciones de monopolio u oligopolio, especialmente en mercados pequeños con competencia internacional limitada. Experiencias pasadas con algunos servicios financieros, como las tarjetas de crédito, así como también con otras industrias de servicios digitales, como ciertos softwares y motores de búsqueda, sugieren que el comportamiento anticompetitivo no puede ser descartado aun cuando las condiciones de entrada y salida promueven la competencia. Sin embargo, estas situaciones son difíciles de predecir y, por tanto, se vuelve complicado diseñar una lista completa de regulaciones ex ante.12

Para ilustrar este concepto, considere la posibilidad de bundling, una estrategia que implica juntar productos o servicios en una sola unidad. Esta estrategia puede convertirse en una causa de problemas para la competencia si, por ejemplo, un fabricante o un ORM que controla gran parte del mercado móvil intenta aprovechar su poder de mercado sobre ciertos productos complementarios, como los pagos por telefonía móvil. Aunque no puede descartarse la posibilidad de esta situación, este no parece ser un comportamiento frecuente que requiera una intervención regulatoria ex ante. En cambio, tales incidentes se abordan de mejor manera con intervenciones regulatorias ex post, mediante leyes antimonopolio, y en base a un análisis de caso por caso.13 Por lo tanto, este enfoque requiere, como mínimo, regulaciones antimonopolio adecuadas, poderes y capacidad de aplicarlas cuando sea necesario.

Las agencias que establecen y hacen cumplir las políticas de competencia deben estar atentos continuamente respecto a cambios en el comportamiento de las empresas que estas supervisan. Esto con el objetivo de detectar prácticas anticompetitivas rápidamente, a medida que los mercados y las instituciones evolucionan. En la medida que emergen nuevas fallas de mercado, especialmente en los mercados altamente dinámicos como los de servicios financieros digitales, estas agencias deben estar preparadas y ser capaces de hacer cumplir las políticas de competencia y otras regulaciones del país y de tomar medidas ex post. Cuando se establecen instituciones financieras extranjeras en el país, o cuando algunos servicios financieros implican el uso de insumos extranjeros, se necesitará

inversiones redundantes. Sin embargo, en la práctica, especialmente en el contexto actual donde los mercados de servicios financieros digitales evolucionan rápidamente, tales regulaciones podrían no ser suficientes y la utilización parcial de intervenciones ex post sería inevitable. 13 Ver Bourraeu y Valletti (2015).

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de cooperación internacional para restringir poderes de mercado excesivos.

Interoperabilidad

Recomendación 5. La interoperabilidad entre los PSDs, y entre estos y los proveedores tradicionales de servicios financieros—incluso a través de estándares técnicos abiertos (non-propietary)—es esencial para una competencia efectiva y para la inclusión financiera. La interoperabilidad idealmente surge como una solución de mercado, y si no, debería ser incentivada. Sin embargo, si la intervención regulatoria es necesaria, la elección del momento oportuno es clave: la interoperabilidad no debería ser implementada por un mandato legislativo ni muy temprano ni muy tarde.ni muy temprano ni muy tarde.

La interoperabilidad de los servicios de telecomunicaciones—por ejemplo, la capacidad de realizar llamadas a usuarios que usan otras redes de telefonía—fomenta la competencia al impedir que el proveedor más importante domine el mercado, aumenta el número de opciones para los consumidores y les brinda una mejor experiencia. De la misma manera, la interoperabilidad de los servicios financieros digitales, tal que un usuario de alguna red pueda realizar transacciones con algún otro usuario, es el componente clave para una competencia eficiente en el mercado de servicios financieros. En su ausencia, el proveedor más importante del mercado puede aprovechar las externalidades de red que le confiere su tamaño para atraer aún más clientes, generando la posibilidad de que el mercado se vuelva un monopolio. La interoperabilidad también permite una provisión menos costosa de servicios financieros para un determinado nivel de calidad.14 En cambio, si emergen un número de proveedores con capacidades y tamaños relativamente similares, pero sus redes no son interoperables, los servicios financieros que ofrecen serán de menor calidad o más costosos, o ambos. Además de la interoperabilidad entre los proveedores de pagos por telefonía móvil y de otros servicios financieros, la interoperabilidad entre tales redes y las redes de otros servicios financieros, como las redes para ATMs, es central para permitir que los servicios digitales alcancen una escala suficiente y para proporcionar una competencia efectiva entre los servicios tradicionales de pagos.

Por lo tanto, la interoperabilidad puede beneficiar a los consumidores y también fomentar la profundización del mercado. La cuestión es si (y si es así, cuándo) la interoperabilidad puede surgir espontáneamente, como una solución de mercado; y, en caso no, si (y cuándo) debería ser

14 Esto asume que los proveedores no cobran un sobrecosto a las transacciones entre redes. 15 Por ejemplo, para facilitar la eventual realización de una interoperabilidad plena, las Directrices sobre Dinero Móvil del Banco de Uganda (2013)

establecida mediante un mandato legislativo. En última instancia, los reguladores no deberían establecer la interoperabilidad por un mandato. En lugar de ello, deberían permitir que el mercado se desarrolle e implemente espontáneamente las disposiciones adecuadas para alcanzar el objetivo deseado. Sin embargo, hay situaciones en las que una intervención regulatoria podría estar justificada. El momento para implementar estas acciones es clave: si se implementa la interoperabilidad entre proveedores de servicios de pagos demasiado pronto, se puede inhibir la innovación, desalentar la inversión y, por tanto, obstaculizar el desarrollo de mercados. Permitir que la interoperabilidad emerja demasiado tarde puede conducir a ineficiencias (economías de escala limitadas, adopción de una tecnología inferior o fragmentación del sistema en general) y a un monopolio. El resultado podría ser un acceso restringido y mayores costos para los consumidores—la receta para una exclusión continua.

Debido a los costos asociados con las intervenciones regulatorias "demasiado prontas" y "demasiado tardías", la interoperabilidad no debería ser establecida por un mandato de ley durante el desarrollo inicial de los servicios digitales de pagos. Por ejemplo, las autoridades reguladoras podrían considerar tomar medidas para asegurar que estos servicios tengan la capacidad de volverse interoperables mediante el requerimiento del uso de técnicas de mensaje de texto compatibles para todos los sistemas y servicios de pagos. El objetivo debería ser el de permitir un margen suficiente para el desarrollo del mercado y la competencia dentro y entre redes; y que, al mismo tiempo, se preserve la opción para garantizar la interoperabilidad si el regulador considerase que el mercado ha alcanzado un nivel sostenible de desarrollo.15 Cuando ocurre una regulación ex post, esta no necesita ser invasiva, pero al menos debería prevenir que las barreras a la interoperabilidad crezcan—es decir, debería evitar “retroceder casillas”. En la práctica, la manera en cómo se llega a este balance será necesariamente diferente para cada país.

Es más probable que la interoperabilidad surja espontáneamente como una solución de mercado en lugar de como un mandato del gobierno, donde existen varios proveedores no muy desiguales en tamaño. Esto implica que el diseño de las reglas de entrada para los mercados de servicios financieros de telefonía móvil (discutidos anteriormente) y un enfoque ex post para la interoperabilidad son generalmente complementarios. Tanzania es un ejemplo donde la interoperabilidad emergió sin un mandato regulatorio (Caja 2.2).

argumentan que “los proveedores de servicios de dinero móvil deberán utilizar sistemas capaces de volverse interoperables con otros sistemas de pagos en el país e internacionalmente, de manera que se facilite una interoperabilidad plena.”

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La interoperabilidad se puede lograr en los diferentes niveles de la provisión de servicios financieros—a nivel del cliente, del agente o de la plataforma. La interoperabilidad a nivel del cliente implica que los clientes pueden acceder a sus cuentas utilizando cualquier teléfono con una tarjeta SIM en la misma red. A nivel del agente significa que los agentes de un servicio pueden servir a los consumidores de otro servicio; no hay exclusividad. A nivel de la plataforma significa que las transferencias de dinero pueden ser realizadas entre redes: el usuario de una red puede enviar dinero electrónico a un usuario de otra red, la cual también podría ser una red tradicional, como la de un ATM.16

El uso de regulaciones ex post para establecer interoperabilidad no necesariamente implica que esta se implemente en todos los niveles al mismo tiempo. En cambio, dependiendo de las condiciones del mercado y las características del país, podría ser deseable un enfoque secuencial por niveles. Las políticas en Kenia destinadas a lograr interoperabilidad a nivel del agente, pero no a nivel de la plataforma, es un ejemplo (ver Caja 2.2).

La interoperabilidad también implica que los sistemas existentes deben, en principio, ser accesibles para los PSDs que ofrezcan servicios financieros, sujetos a reglas de protección estándar. Una interoperabilidad plena entre los sistemas de pagos tradicionales y los pagos operados por PSDs recientemente desarrollados y otros sistemas financieros surgiría preferentemente como una solución de mercado—una vez más, sujeta a supervisión y posibles intervenciones ex post. A pesar de ello, como se comenta en la Sección 5, una lista de precondiciones tendría que cumplirse para que los PSDs puedan acceder a los sistemas bancarios de pagos y de liquidaciones.

Contestabilidad de insumos

Recomendación 6. Tomando en cuenta las decisiones tomadas con respecto a la interoperabilidad, excepto cuando la protección del consumidor y la estabilidad financiera se encuentre en peligro, los insumos necesarios para la producción y distribución de servicios financieros deben ser accesibles para todos los proveedores interesados en su uso, ofrecidos a un precio justo y proporcionados eficientemente. La aplicación de códigos y estándares pueden ayudar a este objetivo, pero la intervención gubernamental directa (ex post) para eliminar las barreras al acceso y lidiar con precios discriminatorios podría ser necesaria a veces.

16 Ver Kumar y Tarazi (2012).

Caja 2.2. Interoperabilidad plena como una solución de mercado versus como una regulación ex post

En Tanzania, la interoperabilidad en el mercado de pagos por telefonía móvil evolucionó a través de un proceso a escala industrial, facilitado por la Corporación Financiera Internacional (CFI), la cual actuó como un broker agnóstico entre los participantes. Una de las directires fue que todos los actores, independientemente del tamaño de sus negocios, tengan la misma proporción de votos para llegar a un acuerdo sobre cómo funcionaría la interoperabilidad. En ese momento, le correspondió a cada actor decidir su grado de cooperación. La preferencia del regulador fue que el mercado logre la interoperabilidad por sí mismo. Por lo tanto, no se implementaron regulaciones obligatorias. Tres de los operadores nacionales, Airtel, Tigo y Zantel, acordaron inicialmente interoperar. El proyecto se puso en marcha en septiembre 2014. Vodacom (M-Pesa) se unió al acuerdo a principios del 2016. El acuerdo permite que los usuarios de todas las redes puedan mandar dinero directamente entre su billetera electrónica y la de algún usuario de otra red.

En el 2014, los ORMs en Sri Lanka y Pakistán lograron interoperar a nivel de plataforma. Los ORMs en Indonesia implementaron interoperabilidad entre cuentas en el 2013 (GSMA 2014). Como en Tanzania, la interoperabilidad no fue establecida en ninguno de estos tres mercados.

En Kenia, los desarrollos recientes ilustran los incentivos creados por el enfoque de regulación ex post para la interoperabilidad. M-Pesa, el proveedor principal del servicio de dinero móvil, no posee interoperabilidad plena con ninguno de sus competidores en Kenia, Airtel, Orange y yuMobile. En Julio 2014, Safaricom permitió el uso de red de agentes M-Pesa por parte de su competidor Airtel—justo antes de que la autoridad de competencia de Kenia ordene que Safaricom permita que sus competidores usen su red de 85,000 agentes. La preocupación de las autoridades de Kenia fue el nivel extremadamente alto de exclusividad de los agentes de dinero móvil en el país, siendo el más alto del Este de África: antes de Julio 2014, 96% de los agentes trabajaban exclusivamente con un solo proveedor (Instituto Helix de Finanzas Digitales 2013).

La interoperabilidad a nivel de agentes aún se limita a una interoperabilidad parcial pues las plataformas de dinero móvil aún no son interoperables. Por ejemplo, un usuario de Airtel no puede enviar dinero de su billetera electrónica a la del algún otro usuario de M-Pesa. Sin embargo, en vista de la inevitable regulación ex post, la iniciativa de Safaricom es un comienzo prometedor (Bourreau y Valletti 2015).

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La mayoría de industrias de red considera a la contestabilidad de los servicios de infraestructura—el derecho de los proveedores a la igualdad de acceso bajo condiciones justas,17 al acceso a redes y al uso de otros insumos de los que depende la provisión de sus servicios—como un requisito básico. Las compañías de teléfono requieren acceso a líneas comunes de telecomunicaciones; los proveedores de electricidad, a redes de energía; los proveedores de agua, a tuberías; y así sucesivamente. Esta sentencia también se aplica a los servicios financieros digitales, los cuales requieren, entre otros elementos, acceso a servicios de red para la realización de pagos y liquidaciones, registros de créditos y un sistema funcional de telecomunicaciones. Aunque los avances tecnológicos están reduciendo rápidamente la vulnerabilidad de algunos insumos a un monopolio natural (los mercados de servicios de telecomunicaciones se han vuelto más contestables), aún pueden surgir casos donde los gobiernos tendrían que intervenir para evitar los efectos adversos de actores dominantes. Además, las barreras al acceso de servicios financieros son a menudo más sutiles respecto a otras industrias. De esta manera, las políticas necesarias para fomentar la contestabilidad de estos servicios no son fáciles de definir.

En varios países, las acciones de política que abordan el tema de contestabilidad de los servicios de infraestructura han presionado a los proveedores tradicionales de servicios financieros a que abran sus sistemas—por ejemplo, mediante la articulación de códigos de conducta—con el fin de reducir las barreras, promover la convergencia de estándares, limitar las prácticas colusorias y promover la movilidad de los consumidores mediante la reducción de los costos de cambiar de proveedor. Estos esfuerzos no sólo deberían continuarse, sino que deberían ampliarse para incluir a proveedores de servicios financieros nuevos y no tradicionales que también requieran acceso a estos insumos clave. Recíprocamente, los proveedores de servicios financieros tradicionales necesitan acceso a insumos de red como servicios de telecomunicaciones (por ejemplo, los Servicios de Datos Suplementarios Desestructurados; Caja 2.3), lo cual puede ser un desafío porque los ORMs están entrando al mercado de servicios financieros (ofreciendo no solo servicios de telecomunicaciones sino también sus propios servicios financieros).

En estas y otras áreas, los hacedores de políticas de competencia del sector financiero podrían aprender acerca de las experiencias de otras industrias de red, muchas de las cuales han adoptado políticas relativamente sofisticadas.

17 La determinación de precios puede variar en función al volumen, la duración y la escala de uso, pues estos pueden determinar distintos niveles de costo, pero no debería basarse en la naturaleza del usuario, de otra manera.

Caja 2.3. Las barreras de acceso al Servicio Suplementario de Datos no Estructurados que impiden la competencia

El Servicio Suplementario de Datos no Estructurados (USSD, por sus siglas en inglés) es considerada actualmente la mejor tecnología disponible para ofrecer servicios financieros por telefonía móvil a consumidores de ingresos bajos. El USSD se utiliza en la mayoría de convenios para pagos por telefonía móvil en países en desarrollo (con excepción de M-pesa en Kenia). En la medida que los ORMs controlan este insumo clave, existe una preocupación por el acceso restringido al USSD de otros proveedores. La competencia podría peligrar si los ORMs se niegan a conceder acceso al USSD, cobran precios injustos, demoran el acceso u ofrecen un acceso de mala calidad. Mientras que los ORMs pueden tener argumentos válidos para negar el acceso efectivo al USSD, tal como la congestión potencial de la red, las intervenciones regulatorias podrían ser necesarias para garantizar la contestabilidad. En la medida que los reguladores deciden el mejor enfoque para los temas relacionados con el acceso al USSD, cabe señalar que un acuerdo entre los ORMs y otros actores a través del mercado sería preferible para alcanzar el objetivo de mejorar la competencia. Sin embargo, en ausencia de una solución de mercado, un mecanismo externo de resolución de conflictos podría configurarse. Como última opción, una intervención regulatoria coordinada que obligue a los ORMs brindar acceso al USSD podría ser utilizada (Hanouch y Chen 2015).

Por ejemplo, en varias industrias de infraestructura durante las últimas décadas, la posesión o gestión de la red, o ambos, se ha separado de la provisión de servicios para garantizar una competencia justa. Las políticas de acceso y la determinación de precios de los servicios de red también son revisados frecuentemente. En estas industrias, algunas regulaciones para los participantes en las redes pueden ser estandarizadas a través de acciones directas gubernamentales o a través de organismos de autorregulación, en lugar de dejarlo exclusivamente en manos de los operadores en el sector privado o los propietarios.

Incluso cuando ciertos insumos y servicios clave son contestables en principio, ciertas intervenciones de política podrían ser aún necesarias para hacer que la contestabilidad funcione. A veces, podría ser necesario que los hacedores de políticas soliciten una estandarización, aumenten el ritmo de ajuste, o eliminen las barreras de acceso. Por ejemplo, los gobiernos podrían insistir en la necesidad de estándares técnicos abiertos para mejorar la competencia. Además, en las últimas décadas varios gobiernos han establecido que los sistemas de

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pagos minoristas desarrollados inicialmente por bancos individuales o grupos de bancos se integren y se abran hacia todos los usuarios posibles. Esto no solo ha aumentado la calidad de los servicios de pagos, sino que también ha reducido los costos. Del mismo modo, en los 2000s la Unión Europea (UE) reglamentó que los cargos por las transferencias financieras entre los países de la eurozona sean iguales (sujetos a ciertas condiciones) a los de transferencias nacionales. Además, algunos países de la UE han reglamentado que la portabilidad de números de cuentas bancarias de los clientes de un banco a otro sea sencilla.

En varios países, los registros de créditos están a cargo de bancos o grupos bancarios para sus beneficios propios, y no están necesariamente abiertos incluso para instituciones financieras no bancarias tradicionales, como las compañías de factoring, o para proveedores nuevos de servicios financieros, como los PSDs. La inclusión financiera podría requerir que el acceso a la información de los registros de créditos se amplíe para facilitar el acceso a información crediticia sobre personas de ingresos bajos y excluidas del sistema financiero. Esta acción estaría sujeta a reglas de protección apropiadas y a estándares de

reciprocidad. Sin embargo, a medida que la expansión del acceso continúa, se necesitarán nuevas políticas para definir cómo los PSDs usan y comparten datos acerca de sus clientes entre sí y con los proveedores de servicios financieros tradicionales. Esto es, después de todo, un área nueva donde las cuestiones como la privacidad y el uso indebido de "big data" tienen que ser cuidadosamente consideradas; mientras que, al mismo tiempo, se permita que se utilice nueva información para la provisión de servicios financieros de manera rentable y sostenible.

Una infraestructura contestable en el sector financiero no sería una fuente de inestabilidad. Sin embargo, cuando los PSDs no bancarias tienen acceso a un sistema de pagos minorista previamente limitado a los bancos supervisados, las autoridades deben ser conscientes de los trade-offs que pueden surgir entre la protección de los consumidores y la estabilidad financiera, por un lado, y la inclusión financiera, por el otro. Por ejemplo, tal acceso puede crear riesgos para todo el sistema financiero cuando un ORM importante involucrado en la provisión de servicios digitales presenta dificultades en alguna otra parte (no financiera) de su negocio.

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Capítulo 3. Igualdad de condiciones entre proveedores

El desafío regulatorio La igualdad de condiciones entre los proveedores de servicios financieros se refiere a un ambiente regulatorio donde todos los servicios financieros funcionalmente equivalentes reciben el mismo trato, sea cual sea el esquema institucional de los proveedores; y donde la carga regulatoria a cualquier proveedor sea proporcional al riesgo que sus actividades implican para los clientes y para el sector financiero en general.

La igualdad de condiciones comienza con una definición clara de cada servicio financiero: ¿Qué es una transacción de pago? ¿Qué tipos de instrumentos de conservación de valor se consideran como depósitos? ¿Qué es un crédito? A menudo estas definiciones ya han sido establecidas en algún momento en la ley de bancos de un país o en otras leyes. Pero las definiciones podrían no evolucionar junto con los cambios en la provisión de servicios financieros. Más aún, podrían presentarse inconsistencias en el tratamiento de servicios a partir de las ambigüedades en sus definiciones formales. Este fenómeno es más visible cuando se consideran jurisdicciones diferentes y cuando se ofrecen diversos productos y servicios financieros de un país a otro.

Dada una definición para cada servicio financiero, la igualdad de condiciones entre los proveedores de cada servicio es fundamental para una provisión eficiente del servicio, ya que asegura que diferentes proveedores compitan en los mismos términos por la provisión de servicios funcionalmente similares. La igualdad de condiciones también reduce el ámbito para el arbitraje regulatorio. Debido a que la igualdad de condiciones puede ayudar a expandir la frontera del mercado de servicios financieros, esta es crucial para mejorar la inclusión financiera.

Sin igualdad de condiciones, pueden surgir ineficiencias—estáticas y dinámicas—en la provisión de servicios. Las ineficiencias estáticas ocurren cuando, incluso inadvertidamente, las regulaciones elevan los costos para un tipo de proveedor, pero no para otro, conduciendo a costos más altos en general y a un menor acceso. Estas ineficiencias también 18 Por ejemplo, si las finanzas digitales se encuentran lideradas por los ORMs, y uno o unos pocos ORMs dominan el mercado de telecomunicaciones, podrían fácilmente surgir obstáculos para el acceso de los bancos a las redes de los ORMs mediante normas de acceso y de determinación de precios. Por el contrario, si el modelo vigente en las finanzas digitales se conduce por el sector bancario, ciertas regulaciones podrían disuadir la generación y expansión eficiente de las finanzas digitales a través de los ORMs. Un ejemplo es el requerimiento excesivo de licencias para los agentes de los ORMs (como

pueden ocurrir cuando las regulaciones no logran los objetivos de inclusión financiera, de protección de los consumidores y de estabilidad financiera sistémica a través de todos los servicios funcionalmente equivalentes de manera eficiente. Las ineficiencias dinámicas ocurren cuando, para cualquier nuevo tipo de servicio financiero, la normativa vigente y la estructura de mercado inhibe a la provisión productiva de servicios y a la innovación. Como en otras industrias, es probable que un conjunto dominante de instituciones trate de ajustar las reglas del juego de manera que el mercado se distorsione sutilmente a su conveniencia, lo cual reduce los beneficios dinámicos—por ejemplo, mediante una reducción de la innovación.18 Algunas regulaciones en Indonesia ejemplifican estas distorsiones, las cuales han impedido una igualdad de condiciones entre los proveedores de dinero electrónico y han restringido el desarrollo de sus redes (Caja 3.1). Debido a estos problemas, un punto de partida común para las regulaciones es muy importante en términos dinámicos.

La igualdad de condiciones entre proveedores es posiblemente incluso más importante para los servicios financieros digitales y su rol en la inclusión financiera que para los servicios financieros tradicionales por dos razones. En primer lugar, como ha mostrado la experiencia, los proveedores de servicios financieros a menudo son muy diferentes unos de otros y siguen modelos de negocio diferentes en sus actividades. Esto es especialmente cierto en el caso de nuevos proveedores. En segundo lugar, es posible que los servicios financieros ofrecidos por estas entidades y otros servicios similares, como las diversas infraestructuras financieras y de telecomunicaciones, los cuales son importantes para la inclusión financiera digital, estén regulados por más de una entidad.19 Estos factores sugieren que, a menos que se tomen medidas explícitas para prevenir esta situación, los servicios digitales funcionalmente equivalentes probablemente no serán regulados idénticamente.

Al mismo tiempo, la recomendación de igualar condiciones requiere que los riesgos sean regulados adecuadamente incluso si los proveedores ofrecen los mismos servicios o servicios

el requisito de que los agentes de los ORMs tengan licencias bancarias, aun si están involucrados solamente en la parte de cash-in, cash-out de las transacciones de pagos). Otro ejemplo es la existencia de límites injustificados para el uso del sistema de compensación en los bancos. 19 Además, es probable que existan diferencias en muchas otras dimensiones, como en el tratamiento contable y fiscal de los productos, dependiendo de la clase de proveedor que ofrece el servicio financiero.

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funcionalmente equivalentes. La provisión de productos financieros nuevos podría resultar en que los riesgos de varios tipos de proveedores—bancos, ORMs y otros PSDs no bancarios—para los usuarios y para el sistema financiero global varíen significativamente. Igualar las condiciones significa que diferentes proveedores puedan estar sujetos a diferentes requerimientos basados en riesgo, aun cuando estos ofrezcan servicios funcionalmente equivalentes que no difieren con respecto a otras regulaciones (como aquellas que buscan mejorar la competencia, la protección al consumidor y la integridad del sistema financiero). La necesidad de abordar estos riesgos apropiadamente es especialmente relevante para los proveedores que ofrecen instrumentos de conservación de valor.

Las recomendaciones en esta sección sobre la contestabilidad de la infraestructura del mercado están diseñadas para complementar las de la Sección 2. El reporte aboga, por ejemplo, en contra de regulaciones y acciones que innecesariamente impidan que ORMs y otros PSDs compitan con los bancos en el área de finanzas digitales. El reporte también aboga por un acceso adecuado y equitativo a la infraestructura internacional crucial—por ejemplo, a la capacidad de que actores nuevos puedan ingresar a un sistema de pagos construido y posiblemente dominado por proveedores en el sistema. Esta sección del reporte comienza discutiendo y ofreciendo recomendaciones respecto a dos líneas de acción principales: definiendo cada servicio financiero de manera clara y adoptando una igualdad de condiciones dentro de cada uno. Luego siguen recomendaciones específicas para pagos, depósitos y servicios de crédito. La sección concluye con recomendaciones sobre protección al consumidor y la estructura de las agencias supervisoras.

Definiendo y diferenciando entre servicios

Recomendación 7. La igualdad de condiciones para los servicios financieros comienza con que las agencias reguladoras definan y distingan claramente los diversos servicios ofrecidos.

Definir los diversos servicios financieros y trazar claramente las líneas entre estos es una tarea difícil, pero esencial. Es importante distinguir entre servicios de pagos, por un lado, e instrumentos de conservación de valor en el otro. Esta distinción se puede basar en el tiempo que demora en completarse una transacción (muy limitado en el caso de las transacciones de pagos) y en el valor de la transacción (pequeño para los pagos minoristas). De esta manera, un servicio de conservación de valor puede definirse como un balance cualquiera, sin importar donde se guarde, cuyo valor nominal se puede retirar inmediatamente o se puede utilizar para pagar cualquier tipo de bien o servicio real o financiero.20 Este incluye, por lo tanto, entre otros, billeteras electrónicas y depósitos.

Dentro de la categoría de servicios de conservación de valor, se pueden hacer más distinciones usando otros criterios. Estos criterios pueden incluir, por ejemplo, el mantenimiento de registros (limitada para billeteras electrónicas, y mayor en el caso de depósitos bancarios) y la funcionalidad en general (más limitada a billeteras electrónicas, menos limitada para depósitos bancarios).21 La definición exacta de un depósito puede ser compleja. Un depósito puede ser definido como un instrumento de conservación de valor que posee una mayor funcionalidad. Por ejemplo, el depositante puede usar un depósito para hacer transferencias y tener acceso a registros y estados financieros (en línea o en físico). Es importante destacar que los depósitos típicamente tienen reglas adicionales para el mantenimiento de registros y de protección para el proveedor. Otros servicios, como los de crédito y seguros, también deben ser definidos.

20 Sin embargo, incluso esta definición puede generar cierta ambigüedad respecto a qué es un depósito y qué es un pago. Por ejemplo, si un balance (para realizar pagos) se considera como un "depósito intradiario" depende de cómo se define “un día” y de si el servicio de pagos opera todo el día o no. 21 En la nueva Directiva de Servicios de Pagos de la UE, por ejemplo, una “cuenta de pagos” difiere de una “cuenta bancaria (o de depósitos)” pues la

primera puede ser usada solo para hacer pagos, mientras que la segunda puede ser utilizada para hacer pagos y conservar el valor de los fondos almacenados. Esta parece ser una definición factible y ha sido adoptada en varios países. El dinero en efectivo también es un instrumento de conservación de valor, difiriendo de otros instrumentos de conservación de valor en el sentido que su posesión es anónima.

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Caja 3.1. Indonesia: cómo la regulación puede socavar el crecimiento de las redes de dinero móvil

Indonesia tiene la oportunidad de convertirse en uno de los más mercados de servicios financieros digitales más grandes e inclusivos del mundo debido a su alta penetración en telefonía móvil, volúmenes grandes de pagos G2P, y una industria de servicios financieros diversificada. A pesar de estos activos y del progreso realizado en los últimos años, sólo el 36% de adultos en Indonesia tiene una cuenta en una institución formal (Demirgüç-Kunt y otros 2015), y los ahorros y pagos informales dinero en efectivo siguen creciendo. Recientemente, las autoridades han procurado mejorar la situación de la inclusión financiera en el país. Por ejemplo, el Banco de Indonesia emitió regulaciones de dinero electrónico para servicios financieros móviles en 2009 (revisados en el 2014). Sin embargo, hasta ahora ni los bancos ni los ORMs han implementado programas de inclusión a escala.

La agenda para la inclusión financiera sigue estando limitada debido a restricciones regulatorias. La regulación del dinero electrónico permite que solo los bancos grandes con un capital principal de aproximadamente US$ 2,6 mil millones (conocido como book IV banks) contraten entidades informales y no registradas (bodegas) como agentes de dinero electrónico. Por el contrario, los bancos pequeños y los ORMs pueden asociarse sólo con personas jurídicas registradas. Dado que la mayoría de lugares de recarga de teléfonos móviles y de bodegas en las comunidades pobres y rurales no están legalmente registradas, esta restricción evita que los ORMs e instituciones no bancarias construyan redes densas de agentes en estas comunidades. Como resultado, a los ORMs se les está dificultando poder ampliar sus operaciones y expandir su presencia en las zonas rurales.

Regulando servicios funcionalmente equivalentes de la misma manera

Recomendación 8. En la medida de lo posible, deberían aplicarse regulaciones idénticas a servicios funcionalmente idénticos, independientemente de la naturaleza institucional del proveedor.

Actualmente, y probablemente aún más en el futuro, múltiples formas en la provisión de servicios financieros coexisten. Sin embargo, lo importante es que servicios funcionalmente idénticos reciban el mismo trato. A su vez, esto significa que la definición de cada servicio no debe basarse en naturaleza del emisor. Por ejemplo, definir a un depósito como un tipo específico de exposición respecto a un banco—y sólo a un banco—viola la recomendación de igualdad de condiciones entre proveedores.

Aunque el concepto de igualdad de condiciones es sencillo y familiar, aplicarlo como recomendaciones específicas es una tarea compleja. La igualdad funcional en el trato y la regulación puede requerir cambios fundamentales en las leyes para permitir que servicios funcionalmente equivalentes sean tratados como tales. Por ejemplo, podría necesitarse que se revisen definiciones existentes sobre los servicios de pagos en la ley de bancos o de pagos en algún país, de manera que se permitan nuevas formas de provisión de servicios.

Incluso cuando los proveedores ofrecen el mismo servicio en términos funcionales, una condición de igualdad de condiciones no implica necesariamente que los enfoques regulatorios no

puedan variar entre los proveedores de servicios cuando los riesgos entre los proveedores sí varían. Es importante notar que los ORMs y otros PSDs, cuyos modelos de negocio limitan su provisión de servicios financieros a servicios de pagos con exposición intradiaria limitada e instrumentos de conservación de valor totalmente respaldados, no necesitan estar sujetos a las mismas regulaciones impuestas a los PSDs cuyos servicios financieros implican mayores riesgos para los usuarios y el sistema financiero. Tales riesgos pueden incluir la utilización de fondos para el financiamiento o la provisión de seguros u otras formas de intermediación. Una manera de visualizar esto es pensar en los proveedores de servicios financieros como si estuvieran ordenados sobre una escalera, cuyos peldaños representan grados crecientes de riesgo: mientras mayor sea el riesgo asociado a un determinado proveedor para los clientes y el sistema financiero global, más estrictas deben ser las regulaciones y la supervisión para ese proveedor. Pero, nuevamente, esto debería hacerse sobre la base de los riesgos que el proveedor representa, no en función del tipo de servicio que ofrece.

Servicios de pagos

Recomendación 9. Un régimen consistente para la regulación de todas las formas de servicios de pagos es preferible, y las regulaciones deberían garantizar la igualdad de condiciones en la provisión de diversos servicios de pagos.

Los servicios de pagos deberían estar regulados por una ley de pagos, la cual puede ser una ley separada o puede ser parte de la ley de bancos. En cualquier caso, la ley debería abarcar todas las

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formas de provisión de servicios de pagos, incluyendo la provisión de servicios por ORMs y otras PSDs.22 Aunque diferentes modelos pueden existir, es conveniente establecer un régimen coherente para regular todas las formas de provisión de servicios de pagos. Una tendencia reciente es que los países adopten una ley general que rija el sistema nacional de pagos, abarcando todos los aspectos de la industria de pagos, desde los operadores hasta los sistemas, los instrumentos y los servicios.

Recomendación 10. Los riesgos para los usuarios y las preocupaciones respecto a la estabilidad financiera que podrían emerger de los servicios de pagos, como los riesgos de liquidación intradiaria y otros riesgos (sistémicos), deberían abordarse dentro del esquema de sistema de pagos y no se deberían diferenciar por el tipo de proveedor. Los ORMs y otros PSDs que limiten su provisión de servicios financieros a pagos minoristas deberían ser sometidos únicamente a regulaciones de pagos.

Las regulaciones que garanticen la igualdad de condiciones implican, entre otras cosas, un acceso equitativo a una infraestructura institucional común y normas para la determinación de precios que se apliquen irrespectivamente del tipo de proveedor de servicios financieros. Sin embargo, las regulaciones también deben considerar los riesgos. Así, estas pueden requerir que los proveedores utilicen tecnologías sólidas y limiten los riesgos operacionales, de tal manera que se aborden, en parte, los riesgos para la protección de los consumidores y de la estabilidad financiera. También, las regulaciones podrían diferenciarse por el tamaño de la transacción, de su volumen y de otros factores técnicos o de costos (para más información ver Sección 5). Por supuesto, estas también se pueden diferenciar cuando las preocupaciones sobre la estabilidad financiera sistémica demandan un trato diferenciado (por ejemplo, cuando un solo proveedor representa una gran proporción del total de transacciones o activos).

Para la mayoría de transacciones digitales de pagos, los riesgos que surgen durante la realización de una transacción son pequeños:23 los fondos estarán disponibles para el destinatario tan pronto como se envíen. Sin embargo, debido a que la liquidación de la transacción no necesariamente ocurre instantáneamente, pueden surgir riesgos para el proveedor de servicios y para el usuario final en caso de que el proveedor falle. Por el momento existe una posición abierta: esta situación tiene que manejarse dentro del sistema de pagos según las regulaciones usuales de pagos.

22 La sección 5 de este reporte aborda los temas de igualdad de condiciones entre proveedores y de competencia entre proveedores de servicios de pagos; esta sección discute cómo igualar las condiciones entre los proveedores de servicios de pagos y de otros servicios financieros. 23 Si los servicios ofrecidos por los PSDs se extienden más allá de los de pagos, como la provisión de instrumentos de conservación de valor, estos servicios

Debido a que, en promedio, las transacciones relevantes para la inclusión financiera tienen precios bajos, pero cantidades altas, y debido a que algunos de los proveedores (típicamente los nuevos) no necesariamente están regulados, será necesario un proceso de adaptación para que el modelo sea seguro para la inclusión financiera. Una manera de cubrir algunos de los riesgos individuales y sistémicos inherentes en el flujo intradiario de servicios de pagos ofrecidos por un ORM u otro PSD no bancario, y conservando la igualdad de condiciones, es exigir que cada PSD abra una cuenta de fideicomiso en un banco mientras que sus clientes mantienen registros individuales con el PSD, pero no con un banco. La ORM u otro PSD tendría una sola cuenta agregada en un banco por el importe total de las exposiciones netas individuales (es decir, neteando las exposiciones brutas). El total de la cuenta agregada estaría sujeto a algunos límites en función del tamaño y el capital del banco, y el regulador podría requerir que los fondos se distribuyan a través de varios bancos como una forma de asegurar la diversificación. Los límites se impondrían sobre el tamaño de los pagos que se pueden hacer bajo este modelo (por ejemplo, menos al equivalente de US$ 100 por día). Este es esencialmente el modelo de M-pesa en Kenia (Caja 3.2).

Sin embargo, es menos probable que este modelo sea suficiente si la cuenta agregada o el flujo de transacciones aumenta de tamaño en relación con los sistemas financieros y de pagos del país. En este caso, los reguladores podrían exigir que, una vez que se cruce cierto umbral, el exceso del balance se invierta en instrumentos del banco central o del gobierno o en otros instrumentos altamente líquidos y seguros para limitar el riesgo de inestabilidad financiera y contagio. Los reguladores también podrían exigir, como en el caso de los bancos comerciales, la participación directa del ORM u otro PSD en el sistema de compensaciones, lo cual también daría visibilidad directa a nivel de transacciones a los reguladores. Por otro lado, si el PSD sigue siendo un participante indirecto, podría ser necesario que este comparta cierta información agregada con el regulador.24 Otras medidas, incluyendo las regulaciones sobre el uso de tecnologías robustas, podrían adoptarse junto con o en lugar de estos requisitos—nuevamente, para reducir el riesgo en general.

deben ser regulados de diferente manera (véase la subsección sobre instrumentos de conservación de valor más adelante en esta sección). 24 A los proveedores de servicios de pago no se les debería exigir necesariamente que sean participantes directos en un sistema de compensación, dado los costos que esto implica. También, una participación indirecta por parte de los proveedores podría ser rentable.

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Proveedores de instrumentos de conservación de valor

Recomendación 11. Para ORMs y otros PSDs que ofrecen otros servicios además de operaciones de pagos, deberían aplicárseles regulaciones y supervisión adicionales. Estas regulaciones podrían incluir restricciones en el uso de los fondos. Para los instrumentos de conservación de valor parcialmente respaldados por activos seguros, las regulaciones deberían ser similares a las que se aplican a entidades de depósito ("bancos"). Estas pueden incluir, en su caso, seguros y los requerimientos correspondientes.

Para igualar las condiciones con respecto al riesgo del proveedor, los PSDs y otros proveedores de servicios de pagos que no ofrecen instrumentos de conservación de valor no deberían estar sujetos a los mismos requisitos regulatorios impuestos sobre aquellos que sí. Para las transacciones pequeñas con exposición limitada (intradiaria) manejadas por estos proveedores, la supervisión y regulación del sistema de pagos debería proporcionar una protección adecuada al individuo por los riesgos de las transacciones, y al sistema financiero por el riesgo en el flujo de transacciones, y otros riesgos. Sin embargo, estos proveedores aún estarán sujetos a ciertos requisitos, tal como políticas de transparencia y de KYC (con varias excepciones basadas en umbrales para transacciones y montos, ver Sección 5).

Por el contrario, los ORMs y otros proveedores cuyos servicios van más allá de transacciones simples de pagos e incluyen instrumentos de conservación de valor deben estar sujetos a regulaciones adicionales. Estas regulaciones podrían incluir un mantenimiento de registros más estricto, políticas de transparencia y mayores requerimientos KYC. Es importante notar que los proveedores serán tratados de manera diferente dependiendo de los riesgos que estos implican, lo cual variará en función de si el valor almacenado se invierte en activos seguros o si es utilizado para hacer préstamos u otras inversiones riesgosas.

Para varios tipos de instrumentos de conservación de valor, la seguridad se ofrecerá como una lista de activos permitidos y otros límites sobre las actividades del proveedor. Una limitación que se está considerando cada vez más como apropiada es que se le prohíba al PSD que preste estos fondos, y que se le exija mantener todos los fondos recaudados en un depósito separado en un banco o invertirlos en activos seguros, como bonos del gobierno y otros instrumentos altamente líquidos.25 En tales

25 Los criterios para estos instrumentos podrían alinearse con los de "Activos de nivel 1" (activos líquidos de alta calidad), según lo recomendado por el Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria, en sus estándares de Basilea III; véase BCBS (2013).

casos, incluso si no están asegurados, los fondos estarán seguros. Un ejemplo de ello es la banca restringida.26 Esta es esencialmente la propuesta de India para los bancos de pagos (Banco de Reserva de India 2014): estos PSDs deben obtener una licencia bancaria, pero la licencia que adquieren no es “completa”, en la medida que el PSD se compromete a no emitir préstamos, pero debe invertir en ciertos instrumentos permitidos. Otros modelos jurídicos, tal como las cuentas de fideicomiso, pueden ser utilizados también. Estos PSDs aún estarían sujetos a otras regulaciones (similares a los aplicados a las inversiones de agentes de bolsa y normas de segregación), así como otros requisitos, como ciertos límites a la concentración, pero no estarían sujetos a otro tipo de regulación bancaria y de supervisión.

Para los PSDs que ofrecen instrumentos de conservación de valor pero que no están dispuestos a dejar de prestar dinero o realizar otras actividades de intermediación, surge la pregunta de si otras formas de seguridad podrían y deberían ser ofrecidos—incluyendo servicios de seguros—a través de mandatos públicos. Actualmente, muchos países, pero no todos, tienen seguros de depósitos para los bancos. Este reporte no aboga por la posición de que los países deberían tenerlos, pues implican no sólo beneficios, sino también riesgos. El funcionamiento de un depósito de seguro es bastante conocido: proporciona protección para los depositantes en caso un banco quiebre y reduce el riesgo de una corrida en un banco o en el sistema financiero en general. Al mismo tiempo, el seguro de depósito genera riesgo moral y puede llevar a un riesgo mayor por parte de los bancos, que a su vez pueden crear riesgos sistémicos. Ofrecer seguros para todas las formas de instrumentos de conservación de valor podría ser arriesgado para cualquier agencia de seguros y para el gobierno en general.

Para reducir el riesgo moral y otros riesgos, dada la existencia de un seguro de depósito, las regulaciones bancarias respectivas usualmente incluyen normas para los tipos y cantidades de activos permitidos, para los tipos de actividades en los que puede participar el banco, y sobre la estructura de sus pasivos y sobre cómo resolver los problemas de iliquidez e insolvencia cuando estos se presentan (por ejemplo, varias leyes de bancos alrededor del mundo, pero no todas, especifican los derechos de del depositantes en el caso de una quiebra). Todas estas normas tienen como objetivo reducir los riesgos y proteger a los depositantes y otros acreedores del banco, la agencia de seguros de depósito y el sistema financiero en caso de que un banco quiebre.

26 Los bancos restringidos (también llamados bancos de pago) ya son seguros debido a las restricciones sobre sus inversiones. Sin embargo, sus cuentas podrían cubiertas por un seguro de depósito para evitar percepciones erróneas e implicancias competitivas adversas. Por ejemplo, los bancos de pago en India están cubiertos por el seguro de depósito.

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Caja 3.2. M-Pesa y otros modelos para asegurar la liquidez y la seguridad de los pagos digitales

Para asegurar que el dinero de un cliente, el cual se encuentra guardado por un proveedor de servicios de telefonía móvil, esté seguro mientras se completa el pago, los reguladores típicamente requieren que el proveedor mantenga una determinada cantidad de activos líquidos y que cumpla con otras restricciones. Un enfoque común es exigir que los fondos aún no transferidos y retirados por el destinatario final sean ring-fenced (esto es, legalmente separados del resto de activos del proveedor) y mantenidos en una cuenta bancaria. Esto es esencialmente el modelo de M-Pesa en Kenia. M-Pesa es una plataforma de pagos. Los fondos de los pagos recibidos, pero aún no pagados, se depositan en fideicomisos de Vodafone, propietario de M-Pesa, a través de Safaricom, su operador local, en varios bancos comerciales. Esos bancos, como todos los bancos comerciales en el país, están regulados por el Banco Central de Kenia, y los fondos se encuentran separados de los de Safaricom para que, en caso de bancarrota, los fondos

queden perfectamente identificados. De esta manera, se reducen los problemas de liquidez y solvencia pues los fondos (de cualquier monto) que permanezcan en el sistema de dinero móvil se encuentran totalmente respaldados por un conjunto de cuentas.

Un enfoque alternativo utilizado en Filipinas y en la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO) exige que los fondos se mantengan únicamente en ciertos activos líquidos, designados por el banco central como apropiados. En la CEDEAO, el total de estos activos no puede exceder 10 veces el capital del proveedor. El enfoque de la UE es exigir que los fondos sean depositados en bancos (a los cuales se le aplican regulaciones de concentración y exposición) o invertidos en activos líquidos separados y de bajo riesgo. Los proveedores también podrían contratar un seguro para cubrir cualquier deficiencia (di Castri 2013a).

Aunque el consenso general es que las instituciones no bancarias involucradas en la emisión de instrumentos de conservación de valor necesitan alguna regulación y supervisión, aún no se han establecido las mejores prácticas con respecto a la necesidad y la utilidad de un seguro, o sobre las mejores regulaciones específicas y modalidades que lo acompañan, para diversas clases de instrumentos de conservación de valor. Las respuestas serán, en gran medida, específicas para cada país. Sin embargo, desde la perspectiva de garantizar una igualdad de condiciones, es útil distinguir entre tres grupos de servicios:

• Servicios que están obligados a tener seguro. • Servicios que no están permitidos a tener seguro. • Servicios cuyos proveedores se les permite elegir si desean

adquirir un seguro o no.

Los criterios utilizados para definir estos tres grupos se pueden expresar en términos positivos o negativos. Es decir, en función de si las características de un servicio o las actividades del proveedor indican si este debería ser incluido o excluido, respectivamente, de un grupo. Sean cuales sean los criterios elegidos, se podrían generar solapamientos y zonas grises. Los proveedores a los cuales se les conceda acceso o se les requiera tener un seguro tendrán también que, por supuesto, cumplir otros criterios como se expondrá más adelante. Para aquellos

27 Además de la necesidad de garantizar igualdad de condiciones, un argumento para requerir que algunos tipos de productos estén cubiertos universalmente es uno relacionado con el concepto de selección adversa: los proveedores mejor capitalizados o demasiado grandes para quebrar podrían preferir declinar el seguro de depósito—los primeros porque creen que

proveedores que no tienen acceso a un seguro o que decidan no tenerlo, podrían aplicárseles otras normas (por ejemplo, la documentación de su producto puede que necesite llevar un aviso indicando que "estos fondos no están cubiertos por un seguro"). Cuestiones relativas a cada uno de estos tres grupos, consistentes con la igualdad de condiciones, se discuten a continuación.

• Los criterios para los servicios que requieren un seguro incluyen los siguientes: el servicio es una extensión de un depósito bancario regular ya cubierto (por ejemplo, cantidades pequeñas almacenadas en una tarjeta chip que está vinculada a una cuenta de banco asegurada); o el servicio es funcionalmente idéntico a productos bancarios equivalentes (por ejemplo, una cuenta de depósitos abierta y mantenida en un dispositivo móvil funcionalmente equivalente a una cuenta tradicional).27

• Los criterios para los servicios a los que no se les permite tener un seguro pueden incluir los siguientes: el valor de los fondos almacenados es utilizable sólo en un sistema cerrado (es decir, sólo para ciertas operaciones o tiendas, como en el caso de las tarjetas de regalo); el valor almacenado no está vinculado a una cuenta o a una persona, sino que se almacena de manera anónima y no se puede restaurar el balance en

tienen el capital suficiente para resistir una corrida, el último porque esperan ser rescatados. Esto deja solamente los jugadores más débiles—es decir, aquellos que muy probablemente necesitan de los beneficios de un seguro—, socavando así la sostenibilidad del régimen de seguro de depósito.

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caso de pérdida (en otras palabras, el valor almacenado es equivalente al dinero en efectivo en términos de recuperación de pérdida); o el valor está denominado en moneda extranjera o en alguna otra unidad cuyo valor fluctúa. También podría utilizarse otro criterio. Filipinas es un caso donde el seguro no está permitido para cualquier tipo de instrumento digital de conservación de valor.28

• Los criterios para los servicios que se pueden ofrecer sin seguro son los siguientes: se impone un límite bajo al balance (por ejemplo, menos que el equivalente a unos pocos dólares americanos); o el valor almacenado no ha sido adquirido a través de un medio que ya forma parte del sistema bancario o de pagos (por ejemplo, las tarjetas de regalo en tiendas); o los fondos almacenados no están sujetos a cierto nivel de seguridad, incluyendo contraseñas y verificación de identificación y se lleva almacenan de manera anónima. Todos los instrumentos de conservación de valor que no satisfagan estos criterios pueden tener un seguro a discreción del proveedor—siempre, por supuesto, que se cumplan los demás criterios (ver discusión más adelante).

Todos los proveedores de instrumentos de conservación de valor—sean bancos, otras instituciones financieras, ORMs y otros PSDs, incluyendo tarjetas de conservación de valor y productos tal como los fondos en PayPal—deben informar a los clientes de qué manera sus fondos están cubiertos.

Para los proveedores que están obligados a tener o a elegir un seguro, se pueden utilizar diferentes modelos para su provisión. Un seguro para servicios digitales de conservación de valor puede ser ofrecido de varias formas—por ejemplo, directa o indirectamente (Caja 3.3). Algunos requisitos adicionales para la elegibilidad en un esquema de seguros son aquellos relacionados al mantenimiento de registros, identificación adecuada de clientes y a la capacidad de emitir reembolsos rápidamente en caso de alguna falla, incluyendo cuando se trabaja a través de terceros, como los ORMs. Es importante notar que el seguro de depósitos tiene limitaciones en el tipo y la cantidad de activos riesgosos mantenidos por la institución, de manera que se reduzcan el riesgo moral y otros problemas. Relacionado a ese criterio, la entidad será supervisada.

28 En Filipinas, los depósitos bancarios que se tramitan digitalmente, dinero electrónico emitido por algún ORM, y ciertos instrumentos de conservación de valor, están excluidos de la cobertura del seguro de depósito. En práctica, esto significa, por ejemplo, que si un banco tiene fondos para fines de dinero electrónico pero el ORM administra los fondos, los titulares de la cuenta no tienen ningún seguro (GPFI 2014). Aparte de las dificultades prácticas y políticas en la adaptación de piezas fundamentales de la legislación como las leyes de banco, no es claro por qué todos los productos digitales deben ser excluidos. Más aún, para evitar repercusiones, los proveedores deben sensibilizar al público que estos productos no están cubiertos.

Cuando un proveedor tiene la opción tener un seguro o no, o decide asegurarse de otra manera, pueden surgir trade-offs que hagan menos atractiva la opción de tener un seguro desde el punto de vista del proveedor o del consumidor. Un factor es el de costos relacionados que, además de los costos que implican la identificación de clientes y el mantenimiento de registros, incluye la prima del seguro. Debido a que esos gastos probablemente pasarían al cliente, estos pueden impedir la inclusión financiera. Por lo tanto, los proveedores podrían elegir proporcionar seguridad mediante el modelo de banca restringida o mediante modelos similares, o mediante la no provisión de alguna forma de seguro. En este caso, se aplicarían otras reglas, como la de revelar información acerca de la falta de un seguro.29

Proveedores de servicios de crédito

Recomendación 12. En la medida en que los PSDs utilicen instrumentos de conservación de valor para financiar sus créditos, los requerimientos adicionales tendrán un rol típicamente similar al aplicado a los bancos para proteger al depositante, al proveedor de seguros (si los instrumentos de conservación de valor están asegurados), y a la estabilidad del sistema financiero.

Como otras instituciones financieras no bancarias y corporaciones no financieras, a los PSDs se les puede, en principio (según leyes vigentes), permitir y dejar decidir sobre la extensión de crédito a sus clientes o, de otra manera, dejar participar en actividades de intermediación financiera. Los PSDs pueden, por ejemplo, actuar como compañías de arrendamiento financiero o como plataformas de préstamos de persona a persona (P2P) y de persona a empresa (P2B). Como con otros proveedores de crédito, la elegibilidad para proporcionar estos servicios viene con ciertos requerimientos para el prestamista y prestatario. Estos requisitos están relacionados particularmente con la protección al consumidor (por ejemplo, porque podrían surgir riesgos y podrían existir pasivos más allá de los cubiertos bajo el principio de alerta al consumidor (“buyer beware”)). En general, dependiendo de la estructura jurídica, la normativa aplicable vendrá a partir la ley comercial general o a partir de leyes específicas que rigen a las instituciones no bancarias (por ejemplo, de arrendamiento o

29 Algunas preocupaciones paralelas al debate, principalmente en países desarrollados, se refieren a qué productos financieros podrían estar permitidos o prohibidos de tener un seguro ofrecido por el gobierno, o si están obligados a tenerlo. Algunos instrumentos financieros, como las cuentas en el mercado de dinero—en particular aquellas con garantías a la par, como en los Estados Unidos—tienen elementos funcionalmente equivalentes a los de las cuentas de depósito, pero no están explícitamente cubiertos por un seguro de depósito porque, de otra manera, no estarían reguladas y supervisadas de la misma manera que los bancos. Sin embargo, estos tienen restricciones, respecto a la composición de sus activos, y tienen que revelar información acerca de su situación.

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Caja 3.3. Provisión directa versus indirecta de seguros de depósito para cuentas digitales

Aunque hasta ahora no ha surgido un modelo estándar definitivo, un seguro (de depósito) puede aplicarse a plataformas digitales transaccionales a través de uno de dos enfoques principales.

El primero es el de cobertura directa, donde la regulación se ajusta según sea necesario para introducir a las plataformas digitales transaccionales dentro de la cobertura de un seguro de depósito bancario estándar. Este modelo se aplicaría a los instrumentos de conservación de valor que son una extensión directa de un depósito bancario, y esos productos no estarían sujetos a regulaciones adicionales más allá de las que se aplican al depósito primario. El mismo argumento se aplicaría si un banco especializado ofrece servicios de depósito mediante dispositivos móviles a través de una subsidiaria que sea miembro del seguro de depósito. Este es el modelo de M-Shwari en Kenia (vea Caja 3.4). Una cobertura directa es más demandante para ciertas modalidades en la provisión de servicios de depósito. Los pasivos de cualquier tercero involucrado, como un ORM, tendrían que cuadrarse con respecto a los del banco (por ejemplo, en el caso de una falla técnica del ORM para llevar a cabo una transacción). Este modelo se practica en México, donde los bancos mantienen y manejan los fondos de los clientes mientras pagan una prima por la plataforma digital realizar transacciones.

Se pueden ofrecer instrumentos de conservación de valor que no se ofrezcan como extensiones de un depósito bancario. Sin embargo, siendo consistente con la igualdad de condiciones, el proveedor estaría sujeto a las mismas regulaciones y supervisión que se aplican a los bancos respecto al seguro de depósito, incluyendo ciertos límites de cobertura y contribuciones requeridas para el fondo de seguro. En el caso de los bancos de pagos que ofrecen depósitos, los límites a sus préstamos o inversiones removerían la necesidad de tales requisitos. Estas y otras regulaciones, como los requerimientos para respaldar completamente estos fondos con inversiones en activos líquidos y de alta calidad, pueden aplicarse también a otros instrumentos de conservación de valor. Se aplicarían límites al monto total que podría ser cubierto, se encuentre ya sea en un banco o en un instrumento de conservación de valor.

El segundo enfoque es de cobertura indirecta, donde los fondos agregados de los clientes se mantienen en una cuenta mancomunada la cual se encuentra asegurada, y donde se le ofrece un seguro parcial a los balances de cada individuo, los cuales se encuentran administrados por un tercero (como un ORM que emite dinero electrónico, o una emisión de dinero electrónico de tarjetas de prepago recargables). Debido a que los fondos en el banco no son diferentes a un depósito normal, estos se encuentran sujetos a un seguro de depósito y a la regulación y supervisión correspondiente. El banco o los bancos donde los fondos se guardan deben, por supuesto, calificar para un seguro, pero no es necesario que el proveedor de las cuentas de pago (ORM) califique para el mismo. El principal problema con este modelo es que la cuenta agrupada también debe clasificarse como un depósito asegurado y su seguro típicamente tendrá un límite máximo para cubrir sólo una cierta cantidad. Por ejemplo, si la cobertura máxima se limita a Na100,000 por cada cuenta, sólo una fracción pequeña de los depósitos totales acumulados en el fideicomiso está asegurada. Esto significa que, para cada titular de cuenta, la protección del fondo es casi inexistente.

EE.UU. ofrece experiencias interesantes respecto a la cobertura de fondos digitales, utilizando el llamado “modelo de traspaso”. Mientras el dinero electrónico se mantenga en una institución de depósitos asegurada por los EE.UU., este se considera como un depósito asegurado. Para las cuentas agrupadas, la protección se aplica a cada cliente hasta el límite del seguro. Sin embargo, para calificar a este tipo de protección, los registros del Banco deben revelar la naturaleza custodial de la cuenta agregada; los registros del banco o del emisor deben divulgar los nombres de los propietarios individuales y la cantidad adeudada de cada uno. Más aún, el acuerdo entre el emisor y los clientes debe indicar que la propiedad de los fondos aún le pertenece al cliente. Debido a que estas regulaciones no son difíciles de cumplir, y dadas sus prácticas estándares, la mayoría de sistemas de dinero electrónico en EE.UU. ya cumplen con estas (FDIC 2008).

empresas de factoring), pero no a partir de leyes microprudenciales o de bancos. Sin embargo, podrían surgir requerimientos adicionales. Algunos de estos pueden venir de las leyes bursátiles. Por ejemplo, aunque esta práctica sigue evolucionando, las plataformas P2P y P2B en algunos países actualmente no ofrecerían instrumentos de inversión al público

en general si se sobrepasa cierto monto, y se aplicarían ciertas políticas de transparencia.

Sin embargo, las regulaciones tendrán que ser diferentes si el proveedor de servicios financieros utiliza los fondos almacenados para la provisión de crédito, pues la seguridad de estos ya no estaría garantizada. Para proteger a los ahorradores individuales, al proveedor de seguros (si los fondos están

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asegurados), a la estabilidad del sistema financiero, serían necesarios requerimientos regulatorios adicionales—similares a las aplicados a los bancos. El caso de M-Shwari en Kenia (Caja 3.4) muestra cómo las regulaciones bancarias estándar se aplican cuando cuando un depósito electrónico se utiliza para la emisión de un préstamo. De hecho, en este caso la única diferencia sería el canal o plataforma utilizada para acceder al depósito y extender el préstamo.

Más generalmente, los PSDs que ofrecen instrumentos de conservación de valor para el público en general, pero que no están totalmente respaldados por activos seguros, estarían sujeto a regulaciones bancarias generales y a supervisión. Específicamente, las entidades no bancarias que utilizan fondos para emitir préstamos o para invertir tendrían que convertirse en—y licenciarse como—algún tipo de banco. Así, estas estarían sujetas a los mismos requerimientos prudenciales de capital, de reservas y otros, que los bancos, así como cualquier otra restricción sobre los bancos respecto a los tipos de activos que pueden tener y a las actividades en las que pueden participar, y serían supervisadas apropiadamente. Para efectos prácticos, esto implica que el vehículo utilizado por el PSD se convierte en un banco independientemente capitalizado, el cual se regula y licencia bajo la misma ley de bancos. (Este enfoque también obviaría la necesidad de esfuerzos continuos para sincronizar dos piezas diferentes de la legislación que pretenden regular a entidades efectivamente idénticas). Sin embargo, las regulaciones y las formas de supervisión a las cuales se someten estas instituciones podrían diferir según las normas aplicables para diferentes clases de bancos u otras instituciones financieras que aceptan depósitos. Por ejemplo, estas podrían diferir dependiendo del tamaño o por el tipo de entidad (como las instituciones de microfinanzas). La presunción es que esas diferencias se justifican bajo sus propios méritos y no inclinan el campo de juego hacia algún lado. Si lo hiciesen, más ajustes—que están más allá del alcance de este reporte—serán necesarios.

Para los PSDs que no ofrecen más que pagos o servicios de transferencias y de instrumentos de conservación de valor de bajo monto, la mejor manera de evitar una carga regulatoria excesiva, manteniendo la igualdad de condiciones y evitando riesgos sistémicos, es la restricción del uso de los fondos, incluyendo mediante el uso del modelo de banca restringida.

Protección al consumidor

Recomendación 13. Todos los proveedores de servicios financieros—bancos, ORMs y otros PSDs, y otros—deben estar sujetos a regulaciones que procuren proteger a los consumidores de fraudes, abusos y discriminación. Para cada servicio, estas regulaciones deben ser equivalentes entre todos los tipos de proveedores de dicho servicio.

La transparencia plena de información para los consumidores sobre las características de los productos que se les ofrece, y sobre los costos (directos e indirectos) y pagos de intereses (cuando sea relevante), es la primera línea de protección del consumidor. En consecuencia, las autoridades competentes deben establecer estándares de transparencia adecuados y equitativos entre los proveedores de un servicio determinado.

La protección contra el fraude usualmente sigue la ley mercantil del país, la cual se aplica de igual manera para bancos e instituciones no bancarias. En este caso, debería establecerse una igualdad de condiciones, al menos en principio, si el sistema legal y el judicial se encuentran funcionando adecuadamente. Cuando este no es el caso, se necesitan reglas adicionales, armonización de las normas existentes, o ambos, de manera que se genere una coordinación eficaz entre los distintos reguladores involucrados.

Los reguladores también deben asegurarse de que, cuando ocurre un fraude u otro tipo de infracciones, los mecanismos apropiados para los consumidores estén en su lugar y, para un servicio determinado, que estos no se diferencien por el tipo de proveedor de servicios. Esta recomendación puede requerir ciertas adaptaciones a las regulaciones actuales. Por ejemplo, para transacciones muy pequeñas, podrían necesitarse regulaciones “no-fault” o equivalentes para proveedores no bancarios (bajo estas regulaciones, el consumidor no tiene que probar su caso para prevalecer, pero el proveedor todavía puede prevalecer si se demuestra negligencia por parte del consumidor). El recurso legal por la falta de un pago pequeño enviado a través de un servicio ofrecido por un PSD requerirá un enfoque diferente al enfoque típico de pagos a través de bancos para transacciones comerciales (no financieras).

Las regulaciones también tienen que garantizar de que no exista ninguna discriminación respecto a ciertas clases de clientes (mujeres, por ejemplo) en ninguna parte del proceso del servicio de pagos (y de otros servicios financieros). Esta estipulación puede llamar, entre otras cosas, a mayores esfuerzos para capacitar al personal sobre la comprensión y el trato adecuado de la diversidad cultural o religiosa entre los clientes.

Estas recomendaciones no bastan para asegurar completamente la protección de los consumidores en general, y una mayor inclusión financiera puede crear nuevos problemas para la protección del consumidor. Por ejemplo, políticas bien intencionadas procuraron aumentar la venta de hogares en Estados Unidos, ofreciendo hipotecas disponibles a hogares previamente excluidos utilizando, entre otras herramientas, innovaciones tecnológicas financieras. La combinación de esas políticas e innovaciones con incentivos perversos, regulaciones inadecuadas y supervisión laxa—en definitiva, un fracaso de la regulación—permitió la venta generalizada de productos

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Caja 3.4. M-Shwari en Kenia: un servicio estándar de depósitos bancarios y de crédito a través de dispositivos de telefonía móvil

M-Shwari es esencialmente una cuenta bancaria de depósito ofrecida por el Banco Comercial de África (BCA) en forma de una billetera electrónica, con acceso ofrecido a través de M-Pesa de Safaricom (véase Caja 3.2). Cada cliente de M-Shwari tiene una cuenta bancaria separada con el BCA, la cual paga entre 2 y 5 por ciento de interés anual dependiendo de las características del depósito. Los depósitos de dinero y retiros de la cuenta de M-Shwari solo pueden hacerse a través de M-Pesa (la cual establece sus propias cotas máximas para los saldos, para los montos de las transacciones diarias y para cada transacción, así como una cantidad mínima para el retiro de dinero) y sus agentes, los cuales manejan la contabilidad. Los préstamos de corto plazo similares a otros préstamos bancarios se encuentran disponibles a través de M-Shwari para clientes con buen historial crediticio, el cual se deriva a partir del uso de productos de Safaricom.

Debido a que los depósitos M-Shwari son depósitos bancarios, estos están sujetos a requerimientos de encaje, de seguro de depósitos, y a otras regulaciones y supervisión que se aplican a cualquier banco de depósito. Los depósitos M-Shwari también se consideran en la medida estándar sobre inclusión financiera en Kenia. Los requerimientos KYC son

similares a los de otros países: depósitos escalonados que se pueden abrir en base a los datos almacenados para M-Pesa (para nivel 1), verificación de la información KYC de M-Pesa en la base de datos sobre registros individuales del gobierno (para nivel 2), e información original y una copia de un certificado PIN (nivel 3). Este procedimiento KYC es compatible con los estándares del FATF y con las recomendaciones que buscan balancear las metas de inclusión financiera y de reducción de riesgo.

Desde su lanzamiento en noviembre de 2012, M-Shwari ha tenido un éxito considerable. A partir de mediados del 2015, el servicio atrajo 5 millones de clientes, y el BCA emite 50,000 préstamos todos los días (Cook y McKay 2015a,b). Este crecimiento acelerado, en comparación con otros países donde los depósitos bancarios han sido ofrecidos junto al dinero móvil, probablemente refleja la facilidad de registrarse en línea para los niveles más bajos y la facilidad de depositar y retirar fondos a través de M-Pesa y sus agentes. El éxito de M-Shwari también ha incentivado a otros países a utilizar información personal digital para constituir la base de políticas KYC y para superar los problemas de asimetría de información inherentes en la emisión de crédito de manera segura.

inadecuados para los consumidores. De hecho, a estas prácticas a veces se les responsabiliza por la crisis financiera reciente en EE.UU., en la medida que generaron riesgos sistémicos.

Más allá de la crisis reciente, hay muchos casos de explotación de clientes vulnerables, ya sea a través de la venta de productos inapropiados o demasiado caros o a través de fraude y robo—un ejemplo clásico es el de esquemas Ponzi. Los problemas de instituciones microfinancieras en Asia del Sur son algunos de los varios ejemplos donde las metas de inclusión financiera metas fueron comprometidas. La lección de esto es que, respecto a todos los beneficios potenciales de la inclusión, las innovaciones financieras a veces pueden convertirse en amenazas para los consumidores, donde la regulación debe estar constantemente preparada para abordarlas a través de herramientas que van más allá de la garantía de mecanismos de recurso y de divulgación de información. Una iniciativa útil que apoya los esfuerzos de las autoridades para mejorar la protección del consumidor financiero es la herramienta de diagnóstico del departamento de Protección al Consumidor y Educación Financiera del Banco Mundial. Esta herramienta evalúa el marco legal, regulatorio e institucional de un país para

la protección de los consumidores financieros utilizando las buenas prácticas del Banco Mundial para la protección de los consumidores (Banco Mundial 2012b) como punto de referencia. A finales del año 2015, más de 24 países en desarrollo han sido evaluados y han recibido recomendaciones.

Estableciendo tareas supervisoras claras

Recomendación 14. La coordinación entre los organismos de supervisión es esencial tanto para los servicios financieros digitales como para los tradicionales. Los problemas de coordinación pueden ser minimizados mediante la especificación de mandatos legislativos claros para todos los organismos involucrados y asegurando una rendición de cuentas adecuada e independencia. Memoranda de entendimiento pueden ayudar a mejorar la coordinación.

La coordinación entre diferentes supervisores sigue siendo difícil de alcanzar por diversas razones: la información podría no estar siendo fácilmente o totalmente compartida debido a barreras legales; los mandatos legislativos podrían superponerse o podrían no estar claramente establecidos; y, sobre todo, la

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presencia de múltiples agencias de supervisión puede generar conflictos. Estos problemas pueden producir superposiciones y vacíos en la supervisión. Aun cuando las reglamentaciones y pautas han sido bien diseñadas ex ante, podrían prevalecer riesgos imprevistos, generando una demanda por intervenciones ad hoc ex post. Estas circunstancias pondrán a prueba la capacidad de los reguladores para evitar fallas de coordinación entre múltiples agencias.

Estos desafíos se presentan también para servicios financieros no digitales, de manera que algunas sugerencias generales también serían relevantes. La clave para evitar problemas de coordinación tiene dos lados: mandatos legislativos claros para todas las agencias supervisoras y una debida rendición de cuentas e independencia para cada uno. Sin embargo, más allá de eso, las recomendaciones específicas para el diseño institucional son difíciles de conseguir. Reuniones periódicas entre el personal de las diversas entidades y el banco central—para discutir problemas, tomar decisiones, resolver conflictos, informar sobre lo que están haciendo, implementación de monitoreo y el planeamiento de iniciativas para el futuro—pueden ayudar.

Sin embargo, puede que se necesite aún más para los servicios digitales.30 Como una cuestión práctica, necesitaría establecerse algún tipo de mecanismo explícito y formal de coordinación entre el regulador de la ORM y la autoridad responsable de las normas de supervisión de pagos. La elaboración de memorandos de entendimiento entre las autoridades competentes (como el Banco Central y la Comisión Nacional de Comunicaciones) puede proporcionar un marco útil para fomentar e institucionalizar el diálogo y la colaboración entre distintos departamentos de gobierno sobre asuntos de interés mutuo, donde la competencia de las autoridades no sea exclusiva. Esta comunicación puede ayudar a definir quién debería estar a cargo de promulgar y de hacer cumplir las regulaciones en la industria de finanzas digitales. La coordinación puede facilitarse en cierta medida mediante la creación de subsidiarias capitalizadas de manera separada para servicios específicos, de manera que si otros recursos (redes, agentes, sucursales) se agrupan, la titularidad legal de los préstamos estaría claramente definida y, por lo tanto, podría ser regulada y gobernada independientemente.

30 El problema, en principio, no es diferente del problema usual de múltiples agencias supervisoras. En este caso, las lecciones son limitadas pues varios modelos existen: algunos países tienen una sola autoridad supervisora, otros tienen dos (se separa la supervisión prudencial de la supervisión de empresas

y de conducta de mercado); la agencia de seguros de depósitos, o el banco central, podría o no estar involucrado en la supervisión; y así. Cada arreglo presenta trade-offs; entonces, no es posible realizar una lista de modelos ordenada por niveles de eficacia.

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Capítulo 4. Regulaciones “Conozca a su cliente”31

El desafío regulatorio La integridad financiera es un objetivo regulatorio esencial. Para lograr este objetivo, una consultora de política internacional, el Grupo de Acción Financiera Contra el Blanqueo de Capitales (FATF, por sus siglas en inglés) creó una serie de estándares para la aplicación efectiva de medidas legales, regulatorias y operativas para la lucha contra el lavado de dinero (LD) y el financiamiento al terrorismo (FT). Para poner en práctica la integridad financiera, es esencial que las instituciones financieras sepan con quiénes están trabajando. Un sistema financiero que permite que los clientes tengan anonimato total puede ser propenso a abusos y corrupción, incluyendo a personas o entidades dedicadas al LD/FT. Tal sistema también está sujeto a los riesgos de nepotismo financiero y de inestabilidad financiera. Por último, pero no menos importante para los propósitos de este reporte, las instituciones financieras que no conocen a sus clientes estarán menos dispuestas a ampliar su gama completa de servicios a estos, dificultando la inclusión financiera. Por lo tanto, regulaciones KYC sólidas para todas las instituciones financieras son indispensables para los esfuerzos de la comunidad mundial hacia la integridad e inclusión financiera.

El desafío en el diseño de estas regulaciones, a nivel nacional e internacional, está en asegurar de que estas sean siempre coherentes con el objetivo de inclusión financiera—es decir, que las regulaciones sean adecuadas para mantener la integridad financiera, pero que al mismo tiempo no generen obstáculos innecesarios para la inclusión, y trabajen para mejorarla en cuanto sea posible.32 Un consenso sobre este objetivo ya se comparte entre los hacedores de política de todo el mundo que están trabajando para desarrollar regulaciones KYC sólidas. En particular, esto se refleja en las actuales recomendaciones del FATF en su lucha contra el LD/FT. Estas recomendaciones reconocen explícitamente la necesidad del desarrollo de un enfoque basado en riesgo—el cual se aplica para otras recomendaciones también—mediante el principio de proporcionalidad. Como lo expresó el G20, “para llegar a un equilibrio, las regulaciones existentes deberían ser analizadas cuidadosamente para establecer si sus demandas sobre los

31 Alan Gelb es el contribuyente principal de este capítulo. 32 Para una mayor discusión sobre la dimensión internacional, ver CGD (2015). 33 Más aún, es necesario generar y utilizar data para respaldar al enfoque basado en riesgo. Sin embargo, mayor análisis es necesario para determinar maneras eficientes de proceder con estas tareas.

proveedores de servicios son proporcionales al riesgo" (GPFI 2011).

Es mucho menos claro sobre cómo implementar el enfoque basado en riesgo.33 El costo de un proveedor de servicios financieros para satisfacer un conjunto determinado de regulaciones KYC varía menos que proporcionalmente respecto al tamaño de la cuenta del cliente. Si, haciendo caso omiso a esta realidad, las regulaciones KYC no se definen en función del tipo de cliente, particularmente para las poblaciones pobres, se comprometería la inclusión financiera pues los proveedores de servicios podrían considerar que la aplicación de estas regulaciones a las cuentas más pequeñas no es rentable. De esta manera, los proveedores preferirían no tenerlos como clientes o les cobrarían más dinero del que los clientes con ingresos bajos pueden pagar. En general, las regulaciones KYC tienen que reflejar las realidades y los riesgos de aquellas partes que buscan acceso a financiamiento.

Internacionalmente y, en gran medida dentro de varios países, las regulaciones KYC aún no cumplen con los elementos esenciales del enfoque basado en riesgo (Caja 4.1). La tarea es, entonces, implementar el enfoque de manera que se impulse la inclusión e integridad financiera. Las recomendaciones KYC también deben ser coherentes con la recomendación más general de la Sección 3 para igualar las condiciones entre los proveedores de servicios financieros. Las regulaciones no deberían tratar de inclinar el campo de juego a favor o en contra de los bancos, los proveedores de dinero móvil u otras instituciones implicadas en la provisión de servicios, como los ORMs y otros PSDs.

Varias características de las regulaciones KYC vigentes en todo el mundo no son coherentes con un enfoque basado en riesgo. En primer lugar, el objetivo en la actualidad es eliminar el LD/FT por completo. Ciertamente, ningún caso de estas actividades debe ser consentido. En la práctica, sin embargo, no se puede esperar que las regulaciones eliminen estas actividades pues los criminales decididos a participar en este tipo de actividades pueden recurrir a opciones menos transparentes fuera del sistema financiero formal.

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Caja 4.1. Identificación biométrica: cómo un enfoque basado en riesgo puede influenciar la elección de tecnología

Aunque los detalles pueden diferir de una industria o de un área regulatoria a otra, los enfoques basados en riesgo para definir políticas regulatorias comparten cuatro características: en primer lugar, los análisis costo–beneficio entre los riesgos alternativos que las políticas buscan minimizar han sido bastante estudiados. En segundo lugar, los incentivos y las sanciones están correctamente calibrados para llegar a un equilibrio óptimo entre los riesgos identificados. En tercer lugar, si se materializan riesgos, los responsables de ese resultado están claramente especificados. En cuarto lugar, se tiene información suficiente acerca de los efectos de las opciones alternativas para mitigar riesgos, de manera que se informe al hacedor de políticas respecto al trade-off óptimo.

La identificación biométrica muestra cómo un enfoque basado en riesgo respecto a las políticas KYC puede llevar a políticas diferentes cuando los objetivos y las condiciones son diferentes. Cualquier tecnología para la identificación biométrica se asociará con un trade-off entre errores Tipo I y Tipo II: mientras más se calibra el sistema para evitar errores de Tipo I (falso positivo—es decir, la negación de la solicitud legítima de una identidad), este será más propenso a errores de Tipo II (falso negativo—es decir, la aceptación de la solicitud de una identidad ilegítima y posiblemente fraudulenta).

Sin embargo, la inversión en tecnología de calidad superior—por ejemplo, reemplazar la toma de huellas dactilares por escaneos de iris, o una combinación de ambos—puede reducir uno o ambos tipos de errores, resultando en una mayor precisión en la identificación. Esto presenta trade-offs de diferente naturaleza, es decir, entre la exactitud de la identificación, por un lado y costos y

conveniencia del usuario en el otro. Por ejemplo, requerir huellas dactilares y escaneos de iris puede reducir ambos tipos de errores, pero podría requerir un sistema más costoso y podría tomarles más tiempo a los usuarios.

Un proceso de identificación que utiliza un enfoque basado en riesgo reconoce que la opción óptima será diferente para, por ejemplo, una instalación nuclear, respecto al acceso a un programa de salud. En el primer caso, los errores de Tipo II deben evitarse a toda costa, incluso si esto implica que más errores de Tipo I deban ser tolerados y aumente la inconveniencia de los usuarios; las consecuencias de no evitar una identidad fraudulenta son, simplemente, muy severas. En el segundo caso, una mayor cantidad de errores de Tipo I podrían conducir a que a muchos clientes elegibles se les niegue el servicio, y un procedimiento de identificación muy tedioso podría conducir a que usuarios frustrados abandonen el programa. Así, en este caso, es más conveniente tolerar una mayor cantidad de errores de Tipo II y renunciar a un mayor nivel de mal uso del servicio a cambio de una mayor facilidad de uso.

Un segundo punto también emerge a partir de la adopción de un enfoque basado en riesgo: que las sanciones impuestas al proveedor de seguridad deberían depender de la gravedad de las consecuencias de una falta. Siguiendo el ejemplo anterior, las sanciones deberían ser mucho más altas para la violación de seguridad nuclear que para el caso de un sistema de salud. Una sanción más rigurosa para las violaciones más graves genera un incentivo para que el proveedor de seguridad tenga una actitud más vigilante—y adopte una tecnología más precisa, si el proveedor tiene la opción y si la tecnología no es tan cara como para que se pueda pagar una multa.

En segundo lugar, los enfoques actuales no proporcionan una orientación clara sobre cómo calibrar los requisitos de diligencia debida a la escala del riesgo social. Los requerimientos que no distingan entre clientes grandes y pequeños se encuentran en contra de la inclusión financiera pues, cuando la transacción es de monto pequeño, el costo de los requisitos de diligencia debida se vuelve extremadamente alto para el proveedor y el usuario en relación al tamaño de la transacción. Entonces, los clientes de bajos ingresos son, casi por definición, aquellos que serán excluidos por los procedimientos de diligencia debida.34

34 Los estimados de los costos de cumplir con regulación de LD/FT sugieren que los costos directos son altos y se incrementan con el tiempo, tanto para las instituciones financieras tradicionales como para otros proveedores de servicios financieros, y que los costos relacionados con las políticas KYC

En tercer lugar, la regulación actual KYC no articula claramente qué violaciones a las leyes LD/FT se consideran más graves que otras, y una correlación entre la severidad de una falta y la pena a imponerse no ha sido estimada. Aunque las multas más grandes a la fecha han implicado casos escandalosos de violaciones intencionales, las penas para los delitos menos graves han sido, en gran medida, inciertas. Se necesita un enfoque regulatorio sólido para crear mayor claridad ex ante; las penalidades no se pueden simplemente decidir ex post a medida que se descubren violaciones. Sin una mayor claridad, las

representan el segundo componente más grande de esos costos. Sin embargo, la desagregación de estos costos reportados para clientes pequeños y grandes aún no es clara (KPMG internacional 2014).

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instituciones financieras naturalmente asumirán escenarios pesimistas y responderán asumiendo que todas las infracciones implican una multa muy grave. Esta situación llevaría a resultados ineficientes desde el punto de vista de la inclusión financiera. La incertidumbre extrema entre los proveedores acerca de las penas que enfrentarían recudirían sus incentivos para ofrecer sus servicios, especialmente para clientes pequeños, de los cuales el proveedor ya de por sí recibe beneficios bajos.

Por último, el régimen regulatorio actual se basa en un sistema sólido de identificación de clientes. En muchos países, sin embargo, el sistema básico de identificación legal es débil o incluso inexistente, lo cual puede socavar la efectividad de las políticas KYC. Debido a que las formas actuales de identificación legal no son confiables, los proveedores se ven obligados a desarrollar sus propias credenciales de identificación (como el número de identificación bancaria en Nigeria), lo cual es costoso y posiblemente poco rentable para cuentas pequeñas, dificultando nuevamente la inclusión financiera. Así, la letra "K" en KYC no puede ser separada de la necesidad de un proceso de identificación robusto que se encuentre amplia y fácilmente disponible, incluyendo a poblaciones de ingresos bajos.

Esta sección del reporte identifica seis áreas de acción: mejor coordinación de los esfuerzos KYC; requisitos para un enfoque basado en riesgo práctico; sistemas de identificación nacional más sólidos; penalidades más claras y escalonadas por violación de las regulaciones KYC; aumento de transacciones internacionales directas; y enfoques diferenciados por país.

Mejorando la coordinación transfronteriza

Recomendación 15. Existe una necesidad urgente para una mayor coordinación de esfuerzos hacia un régimen KYC global y sólido, tanto entre las autoridades nacionales de diferentes países—dentro de algunos países—como entre agencias individuales. Directrices más claras de parte del FATF podría ser útil en ambos casos.

Las transacciones transfronterizas representan desafíos especiales para un enfoque basado en riesgo respecto a las políticas KYC. Uno de los desafíos es la falta de coordinación entre las autoridades reguladoras de los países acerca de los riesgos de LD/FT. Otro desafío es la heterogeneidad de los corredores financieros entre los países que envían y reciben flujos de dinero. Un tercer desafío es la incertidumbre regulatoria adicional derivada de las múltiples capas regulatorias—del FATF, de los reguladores nacionales, y, en algunos países como EE.UU., de los reguladores a nivel subnacional. Aunque los países por sí mismos pueden progresar en el frente doméstico, mejorar el trade-off entre los requerimientos KYC y la facilidad para las transacciones

transfronterizas requerirá una mejor coordinación entre los reguladores de los países, sobre todo por las implicancias de algunas regulaciones nacionales para otros países.

Escalando los requerimientos KYC a la medida del cliente

Recomendación 16. En línea con el enfoque basado en riesgo, las regulaciones KYC deberían reconocer los riesgos mínimos generados por las transacciones minoristas, mediante el uso de cuentas restringidas y escalonadas. Regulaciones KYC menos onerosas deberían ser obligatorias para ciertos tipos de cuentas básicas, especialmente para clientes de ingresos bajos, con límites a sus saldos y al tamaño de sus transacciones. Las regulaciones KYC también deberían apoyar a la igualdad de condiciones entre los bancos y los PSDs: las regulaciones deben ser similares para todos los proveedores del mismo servicio.

Una manera importante de mantener la integridad del sistema financiero sin comprometer a la inclusión financiera es mediante el establecimiento requerimientos KYC escalonados. Típicamente, esto se realiza mediante la creación de cuentas restringidas, con límites a sus saldos y transacciones, y sujetas a requerimientos KYC simplificados. Documentaciones engorrosas que muchas poblaciones pobres podrían no completar, como un domicilio y una fuente declarada de ingresos, deberían ser obviadas para estas cuentas. En lugar de ello, una documentación básica de identificación legal debería ser suficiente. Los bancos en India, Perú y Sudáfrica ya ofrecen cuentas restringidas con requisitos más bajos de diligencia debida (Caja 4.2).

En el ámbito de telefonía móvil, el registro de una tarjeta SIM puede proporcionar un requerimiento KYC mínimo y equivalente para la apertura de una cuenta restringida. Varios países ya requieren que se registre la tarjeta SIM (el chip extraíble dentro de un teléfono inteligente u otro dispositivo que contiene información sobre la identidad del usuario): a partir de julio de 2013, por lo menos 80 países establecieron o consideraron implementar mediante un mandato legislativo el registro de usuarios SIM prepago (GSMA 2013). La Caja 4.3 describe cómo el registro de una tarjeta SIM sirve para establecer cuentas restringidas en Kenia.

Así, las autoridades de varios países ya han reportado avances respecto al objetivo de las recomendaciones KYC mediante la introducción de la banca restringida y de cuentas de telefonía móvil sujetas a requerimientos KYC menos onerosos. Esta política reconoce formalmente (aunque implícitamente) el menor riesgo que implican las cuentas pequeñas y emite una señal a las instituciones financieras de que las autoridades valoran sus esfuerzos para alentar la inclusión financiera. En

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otros países, sin embargo, el progreso hasta ahora ha sido escaso.

Caja 4.2. Cuentas bancarias restringidas en tres países en desarrollo

India, Perú y Sudáfrica han implementado el enfoque basado en riesgo para el sector bancario formal mediante la implementación de menores requerimientos KYC para cuentas bancarias “básicas” con límites sobre los saldos y actividades (ingresos y egresos). Las cuentas se limitan a transacciones domésticas en los tres países (con una excepción para Sudáfrica).

En India, abrir una cuenta bancaria restringida sólo requiere una fotografía y una huella digital o una firma en presencia de un funcionario del banco. Después de un año de la apertura de la cuenta, el titular debe mostrar evidencia de haber postulado a un Aadhaar, un número de identificación único expedido por la Autoridad de Identificación Única de India (ver Caja 4.4). El saldo máximo de una cuenta restringida es Rs50,000 rupias (US$ 733,49)*, la suma de todos los créditos en un año financiero no debe exceder Rs100,000 (US$ 1.466,99), y el total retiros y transferencias en un mes no puede exceder Rs10, 000 (US$ 146,70). En Perú, las cuentas restringidas sólo requieren un Documento de Identidad Nacional y están limitadas a un saldo no mayor de 2,000 soles (US$ 571,96), con un límite de transacciones diarias de 1,000 soles (US$ 285,98).

En Sudáfrica, las cuentas restringidas tienen un límite máximo de R25,000 rand (US$ 1.580,63), un límite de

transacciones diarias de R5,000 (US$ 316,13) y un límite de transacciones mensuales de R25,000. Los bancos están obligados a adquirir una copia del documento de identidad del cliente (un Libro de Identidad o, más recientemente, una Tarjeta de Identificación Inteligente) pero ninguna otra documentación como un domicilio o un número de identificación tributario. Las cuentas restringidas operarían a través de toda el Área Monetaria Común de África Austral (que incluye a Lesoto, Namibia y Suazilandia).

En los tres países, los requerimientos KYC para abrir una cuenta bancaria regular son más estrictos: además de una prueba de identidad y de residencia (requeridos en los tres países), India requiere información sobre la edad del titular de la cuenta, Perú requiere información sobre la ocupación del titular y empleador y el propósito para abrir una cuenta y Sudáfrica requiere al menos un domicilio y un número de identificación tributario. Los tres países también tienen mecanismos razonablemente buenos para autenticar que el cliente es en realidad la persona registrada en el documento de identificación—una capacidad que no existe en otros países.

Notas

*Las conversiones a US$ se calcularon utilizando los tipos de cambio promedio durante febrero del 2016.

Por desgracia, no se han registrado progresos comparables a nivel internacional respecto al escalonamiento de los requerimientos KYC para transacciones transfronterizas. Los límites a transacciones pequeñas no necesitan ser uniformes entre países, pero podrían establecerse límites diferenciados según las condiciones de los países emisores y receptores. La lista de "jurisdicciones de alto riesgo y no cooperativas" mantenida por el FATF podría servir como base para estos límites, con límites más bajos para países considerados como más riesgosos.

Fortaleciendo los sistemas de identificación nacional

Recomendación 17. Los sistemas nacionales de identificación deben ser fortalecidos para facilitar el cumplimiento de las regulaciones KYC para los bancos y los PSDs, y para apoyar la eficacia de las recomendaciones anteriores que se aplican a transacciones transfronterizas.

Para cumplir con los estándares necesarios para la ejecución de políticas KYC, los sistemas de identificación emitidos por el gobierno deben ser lo suficientemente robustos como para evitar que los individuos puedan tener varias cuentas bajo identidades diferentes. Más aún, en principio, y para países con la capacidad de identificar correctamente a delincuentes y terroristas, incluyendo aquellos identificados a nivel global, los sistemas de identificación deberían permitir una verificación sencilla de credenciales para individuos y empresas y una comparación con listas de criminales y terroristas. El sistema de identificación de Aadhaar en India, aunque aún se encuentra en sus etapas iniciales, es un buen ejemplo de un sistema capaz de apoyar el objetivo doble de promover la inclusión financiera y satisfacer el enfoque basado en riesgo de KYC (Caja 4.4).

Las organizaciones multilaterales pueden desempeñar dos papeles importantes en los esfuerzos hacia el fortalecimiento de los sistemas de identificación en todo el mundo: en primer lugar, mediante el apoyo a los gobiernos nacionales de los países en desarrollo en sus esfuerzos para mejorar sus sistemas de

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identificación y, en segundo lugar, trabajando hacia el establecimiento de estándares de calidad mundial para la documentación de identidad. Tal esfuerzo también reforzaría la aplicación de un enfoque basado en riesgo para transacciones financieras internacionales. En la actualidad, el único estándar de identificación es el de la Organización Internacional de Aviación Civil para pasaportes legibles digitalmente. Las instituciones como el Banco Mundial y otros bancos multilaterales de desarrollo han comenzado a asumir un enfoque más sistemático hacia los sistemas de identificación. Los reguladores financieros deben participar en ese proceso.

Caja 4.3. Las cuentas escalonadas de dinero móvil de Safaricom

En Kenia, M-pesa de Safaricom (el servicio de transferencia de dinero) y M-Shwari (un sistema de cuentas de ahorro y crédito que opera exclusivamente a través de M-Pesa; ver Caja 3.4) ilustran la aplicación del enfoque escalonado para cuentas móviles. Cada individuo que abre una cuenta con M-pesa debe mostrar un documento de identidad emitido por el gobierno y completar una solicitud que requiere datos personales como un nombre, un número de identificación de identidad y un domicilio. Las personas que deseen recibir más de 100,000 chelines kenianos (Ksh) en un año, están obligadas a proporcionar una copia de su documento de identidad además de la solicitud.

Los usuarios de M-Pesa pueden abrir cuentas con M-Shwari sin necesidad de verificación o documentación adicional. Sin embargo, usar una cuenta M-Shwari requiere una autenticación de identidad. Para los depósitos de hasta Ksh250,000, la identidad se autentica mediante un registro oficial del gobierno. Este procedimiento también ayuda a asegurar que un individuo no abra más de dos cuentas con M-Pesa, lo cual no está permitido. Para otros depósitos de hasta Ksh500,000, el depositante debe ir personalmente a una tienda de Safaricom y presentar el documento de identificación utilizado original y una copia del mismo. Para cantidades superiores a Ksh500,000, los depositantes también deben presentar un PIN certificado (tributario) en original y su copia. Cualquier movimiento de fondos dentro o fuera de una cuenta M-Shwari debe pasar a través de M-Pesa, habiendo los clientes previamente pasado por los requisitos básicos de diligencia debida, como se describe anteriormente. Además, las transacciones M-Shwari están sujetas al límite de transacciones diarias de M-Pesa de Ksh150,000 (di Castri 2013b).

Sanciones escalonadas y claras

Recomendación 18. Conforme al principio de proporcionalidad, los reguladores deben articular sus consideraciones respecto al grado de incumplimiento de los procesos KYC y definir regulaciones y penalidades correspondientes. Para cuentas pequeñas y transacciones limitadas, las sanciones deberían establecerse de acuerdo al incumplimiento de los requerimientos KYC, y no en función del número de infracciones incurridas. Las sanciones también deberían ser escalonadas; es decir, crecientes a medida que el incumplimiento a los requerimientos KYC sea más grave y frecuente.

En un emprendimiento tan complejo como la regulación KYC de servicios financieros, es imposible listar de manera plena y explícita todas las violaciones imaginables. Además, las regulaciones KYC excesivamente onerosas y costosas sobre los flujos financieros y las sanciones ex post sobre sus violaciones tenderán a desviar los flujos financieros a canales menos transparentes, incluyendo dinero en efectivo, aunque esto aumenta los costos y reduce la conveniencia para los usuarios legítimos. Así, si las instituciones financieras están obligadas a cumplir los requerimientos KYC hasta el punto en el cual el riesgo esperado es cero, el objetivo de integridad financiera global podría no alcanzarse. Sin embargo, la necesidad de previsibilidad regulatoria exige que la base para la evaluación de sanciones se defina de la manera más clara posible. Para cuentas más pequeñas y transacciones limitadas, esto involucra dos criterios. En primer lugar, las sanciones deberían definirse en función de si la entidad financiera responsable de cumplir con los requisitos KYC ha podido cumplirlos o no, y no en función de cuántas violaciones se han producido. En segundo lugar, las sanciones deben establecerse sobre una base escalonada, con límites máximos razonables. Para cuentas pequeñas, las sanciones deberían aumentar a medida que el incumplimiento es más severo y persistente. Para las cuentas de montos grandes, también deberían aplicarse una escala graduada de sanciones por violaciones LD/FT.

Del mismo modo, una orientación clara e indicativa es necesaria para las transacciones internacionales con respecto a las penalidades y a la gravedad de la infracción. Como lo delineado para transacciones domésticas, las sanciones respecto a transacciones pequeñas deben ser escalonadas según la gravedad del incumplimiento respecto a los procesos de diligencia debida implementados. Además, las autoridades podrían beneficiarse de la orientación por parte del FATF, con respecto al tamaño de las transacciones lo suficientemente pequeñas como para representar un riesgo mínimo.

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Caja 4.4. Identificación en India impulsada por la tecnología: reforzamientos positivos vs negativos

La tecnología de identificación biométrica está ayudando rápidamente a los países en desarrollo a cerrar la "brecha de identificación" que los separa de los países más ricos. India lanzó recientemente un programa ambicioso de identificación única (UID, por sus siglas en inglés), cuyo objetivo es proporcionar a cada residente un número de identificación único y seguro, también conocido como Aadhaar. El programa, supervisado por la Autoridad de Identificación Única de India (UIDAI, por sus siglas en inglés), ha establecido una infraestructura de autenticación ubicua y de bajo costo para poder verificar identidades en línea y en tiempo real. Un Aadhaar es un número de 12 dígitos que está almacenado en una base de datos centralizada y vinculada a información básica biográfica y biométrica de cada individuo: una fotografía, un conjunto completo de huellas digitales, escaneos de iris, y más recientemente, huellas faciales digitales.

Aunque la participación en el esquema Aadhaar es voluntario, más de 900 millones de personas se han afiliado al sistema. La inscripción es gratis. Aunque las personas han experimentado cierta presión institucional para inscribirse, Aadhaar parece haber sido adoptado por muchas personas en India que antes lo consideraban como ilegítimo. La eliminación de duplicados, fantasmas e identidades falsas a través de los múltiples sistemas de identificación en India mejorará substancialmente la eficiencia de los sistemas de entrega y ayudará a asegurar que los beneficios del gobierno lleguen a los beneficiarios previstos. La inclusión financiera también será estimulada a medida que comiencen a ofrecerse subsidios a través de cuentas bancarias relacionadas a Aadhaar.

Permitiendo que la gente pueda abrir cuentas restringidas y sujetas a que eventualmente se muestre una prueba de identidad (ver Caja 4.2), India está utilizando el acceso financiero como un reforzamiento positivo, el cual incentiva al registro. Esto en lugar de que el registro se utilice como un reforzamiento negativo que restrinja el acceso financiero. Sin embargo, hasta el momento en el que los números del Aadhaar se introducen en las bases de datos criminales y relacionadas con la seguridad, Aadhaar no puede utilizarse para verificar a personas respecto a listas del gobierno en esas áreas.

Para asistir a la definición de requisitos KYC y sanciones correctamente escalonadas, una mayor cantidad de investigación cuantitativa debería explorar la naturaleza y la extensión de las operaciones ilícitas, tanto domésticas como internacionales, y si se llevan a cabo a través del sistema

financiero o a través de otros canales. Los investigadores también deberían indagar sobre los trade-offs entre diferentes tipos y niveles de regulaciones y sanciones.

Incentivando las transacciones internacionales de una cuenta a otra

Recomendación 19. A nivel internacional, la regulación debería fomentar un cambio de transferencias electrónicas cash-to-cash hacia transacciones internacionales directas entre los titulares identificados de cuentas bancarias o de dinero electrónico.

Con la rápida difusión del dinero electrónico y un predominio creciente de la transmisión de dinero digital, la tecnología ya está facilitando el cambio de transferencias cash-to-cash menos transparentes y otros mecanismos (como hawala en el Medio Oriente y otros lugares) hacia transferencias cash-to-cash directas, ya sea desde y hacia una cuenta bancaria o una cuenta de dinero electrónico. Los avances en esta dirección podrían reducir el costo de las remesas y aumentar su transparencia, reduciendo las preocupaciones respecto a las políticas KYC. Debido a que las remesas internacionales a menudo son transacciones que se repiten, este enfoque podría incluir el establecimiento de "cuentas de transmisión de fondos" con los operadores de transferencia de dinero para clientes no bancarizados. Esas cuentas estarían sujetas a los mismos requerimientos mínimos de KYC que los que se aplican a cuentas bancarias restringidas o a cuentas de dinero electrónico, pero servirían solamente como vehículos para la transmisión de dinero.

Algunos países, como Kenia, ya poseen la infraestructura necesaria para apoyar las transacciones de cuenta a cuenta y, efectivamente, estas se han convertido en el modelo dominante de transferencias internacionales. Sin embargo, esta recomendación debe aplicarse en paralelo con las iniciativas para promover la inclusión financiera doméstica para evitar la interrupción de las remesas internacionales. En tanto, el enfoque sugerido es el de abrir cuentas restringidas, como aquellas ilustradas en la Caja 4.2, a transacciones internacionales similarmente restringidas.

Reconociendo la necesidad de enfoques diferentes para casos difíciles

Recomendación 20. En casos en los que un país represente un riesgo particularmente severo para la integridad financiera global, un sistema especial de transferencias para las transacciones hacia y desde ese país podría instaurarse como un "corredor seguro", disponible sólo para los intermediarios financieros locales y receptores de transferencias incluidos en una lista preaprobada, o positiva.

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Una lista positiva (en el contexto actual, una que enumere solo aquellos individuos y entidades autorizadas para realizar transacciones y que excluya a todos los demás) es, por su naturaleza, mucho más restrictiva que una lista de negativa (una que muestra sólo aquellos que no pueden realizar transacciones y que permite al resto). Por lo tanto, un sistema de "corredor seguro" disponible sólo para aquellas entidades que aparezcan en una lista positiva debe adoptarse sólo para casos muy extremos; es decir, para aquellos países marcados como un riesgo particularmente grave para LD/FT y que reportan una falta de capacidades básicas para la aplicación de políticas KYC mínimas. Incluso en estas condiciones, una evaluación balanceada de los riesgos del desplazamiento de flujos financieros hacia canales menos transparentes podría apoyar razonablemente a un nivel mínimo permitido de transferencias. Una orientación por parte del FATF sobre el proceso para establecer y operar tales corredores seguros sería deseable. Un enfoque hacia la creación de un corredor seguro está en exploración en Somalia (Caja 4.5).

Caja 4.5. Un “corredor seguro” para Somalia

El concepto de "corredor seguro" aún está en exploración, y los detalles aún no han sido completamente explorados. Se requeriría una entidad externa (el "portal del corredor seguro") que asuma la responsabilidad de auditar los procedimientos de los operadores de transferencia de dinero para garantizar el cumplimiento apropiado, auditar las identidades del remitente y del receptor, monitorear las remesas para detectar actividades anormales y escudriñar cualquier canal intermedio clave, como las cámaras de compensación en países terceros. Críticamente, los cambios al portal del corredor seguro ocurrirían a tiempo real para mantener los estándares requeridos para que un operador se registre. El portal del corredor seguro en sí mismo pasaría por un proceso riguroso externo de conformidad para minimizar los riesgos reputacionales para las partes involucradas (Beechwood International 2013).

En los últimos años, surgió una crisis en remesas desde el Reino Unido hacia Somalia, pues un mayor riesgo percibido impulsó un número creciente de bancos del Reino Unido a finalizar sus relaciones con los operadores de transferencia de dinero que envíen dinero a Somalia. En respuesta, en octubre de 2014, el gobierno del Reino Unido comenzó a desarrollar el piloto de "Corredor Seguro" entre el Reino Unido y Somalia (véase Gobierno del Reino Unido 2015; y Makin, Clark y Lonie 2015). A partir de los análisis extensivos y consultas, los avances para ayudar a formalizar el sector de remesas en Somalia se están desarrollando, dando mayor confianza a los bancos del Reino Unido respecto al destino final del dinero que está siendo transmitido.

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Capítulo 5. Alcanzando la inclusión financiera en el sistema de pagos minoristas

La expansión de la inclusión financiera digital—y la realización de sus beneficios—depende del progreso en la ampliación de los servicios de pagos. De esta manera, esta sección del reporte puede ser vista como una aplicación de las recomendaciones en las secciones anteriores hacia un servicio financiero crucial para la inclusión financiera. Los avances en la inclusión financiera respecto a los servicios de pagos consisten en la ubicuidad, conveniencia y confianza en estos servicios. La ubicuidad significa que toda la población de un país goce de proximidad, digital o física, a una red de pagos. La conveniencia requiere, además de ubicuidad, facilidad de uso y asequibilidad para el consumidor, pero de una manera sostenible para el proveedor. La confianza requiere una protección adecuada para el consumidor y la mitigación de varios riesgos—tecnológicos, financieros y legales—tanto para el usuario como para el sistema financiero en general, y a un costo razonable para los proveedores y usuarios.35

Al igual que con otros servicios financieros, los progresos en la mejora de la inclusión en el sector de servicios de pagos dependerán de si se asegura una competencia efectiva entre los proveedores de servicios de pagos, una igualdad de condiciones entre los tipos de servicios de pagos y una protección adecuada de los consumidores de estos servicios a través de diversas políticas, incluyendo regulaciones KYC balanceadas (Ver las Secciones 2, 3, y 4, respectivamente, para una discusión más amplia de cada componente). Sin embargo, más que con otros servicios, el marco institucional del sistema de pagos—su organización, infraestructura y las leyes y regulaciones que rigen su uso—es muy importante. Esto es así en gran parte porque los servicios de pagos y las infraestructuras de liquidación (de pagos minoristas) relacionadas implican externalidades de red en la demanda y la oferta: el valor de estos servicios para cualquier usuario o proveedor depende del número de usuarios y proveedores participantes en la red con quienes pueden tramitar. Dado el alcance de estas fallas de mercado, el sector público tiene un rol importante como regulador y supervisor para asegurar que el mercado se desarrolle—pero que, al mismo tiempo, no tienda hacia un monopolio natural—y procurando que se adopten y apliquen

35 Estas características de los sistemas de pagos están estrechamente relacionadas con los tres elementos clave de la inclusión financiera (disponibilidad, asequibilidad y calidad) discutidos en la Sección 1.

requerimientos seguros y equitativos para el acceso. Este es el marco institucional en el que las recomendaciones se aplican.

Los países difieren sobremanera en varios aspectos, las modalidades para la provisión de servicios de pagos están evolucionando rápidamente y las intervenciones regulatorias deben balancear varias preocupaciones públicas y privadas. La elección del sistema de cada país dependerá, entre otras cosas, de sus objetivos y sus prioridades; de las estructuras existentes por el lado de la oferta y de sus capacidades para desempeñar un rol que beneficie a la inclusión financiera y a la mejora de la provisión de servicios de pagos; de las preocupaciones sobre los riesgos de concentración indebida, abuso al consumidor e inestabilidad financiera y la capacidad del país para manejar riesgos; y de las restricciones institucionales y legales y hasta qué punto estas permiten o dificultan la experimentación.

El Anexo 2 explica cómo algunas de estas consideraciones afectaron los planteamientos que adoptaron las autoridades en Australia, la Unión Europea y Kenia para el desarrollo de marcos institucionales respecto a los servicios digitales de pagos y cómo esos enfoques cambiaron con el tiempo. (Un patrón similar al de Kenia fue seguido por Filipinas, que en 2004 instaló el primer servicio exitoso de pagos por telefonía móvil en un país en desarrollo, con su regulación respectiva aprobada más adelante; ver Khan 2012.) Estos ejemplos muestran que el enfoque óptimo para construir un marco institucional para el sistema de pagos de un país que apoye a la inclusión financiera aún no es claro, y los sistemas de varios países aún están en proceso. Sin embargo, dos puntos son claros.

El primer punto es que los servicios de pagos, como otros servicios financieros, serán ofrecidos por una variedad de instituciones en todos los países, donde algunos (bancos, por ejemplo) participarán exclusivamente en servicios financieros mientras que otros (como ORMs y otros PSDs) mantendrán una presencia importante en otros sectores. El segundo punto es que una regulación efectiva del mercado de servicios de pagos incluirá las tres áreas regulatorias clave identificadas previamente: competencia adecuada, igualdad de condiciones entre proveedores (regulación idéntica para servicios idénticos) y regulaciones KYC adecuadas y protección al consumidor (el

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último logrado de una manera que se balanceen estos problemas y la inclusión). A continuación, se describen recomendaciones específicas para cada una de las tres áreas mencionadas.

Promoviendo una competencia efectiva Una competencia efectiva de los servicios de pagos requiere algo más allá de la capacidad de que nuevos proveedores, incluyendo los PSDs, puedan entrar al mercado, y de que los proveedores débiles puedan salir. Una competencia efectiva también implica que se asegure de que todos los proveedores tengan acceso a insumos clave y a redes, que las políticas de precios no generen barreras para una provisión eficiente, y que los mercados de servicios de pagos muestren un grado adecuado de interoperabilidad, balanceando los intereses de las entidades que quieran entrar al mercado (y aquellas que deban recuperar su inversión) con la necesidad de un mercado lo suficientemente grande como generar economías de escala, dadas las externalidades de red inherentes en los servicios de pagos.

Acceso

Recomendación 21. En principio, no debería imponerse a los proveedores de servicios de pagos, usuarios, u otros participantes de servicios de redes ninguna de las siguientes regulaciones: regulaciones que discriminen entre proveedores autorizados de servicios de pagos en cuanto a los derechos, obligaciones y facultades de los participantes; restricciones sobre la base de su estado institucional; o regulaciones restrictivas para la participación efectiva en otros sistemas.

Las regulaciones para el acceso al sistema de pagos deberían delegarse a los administradores del sistema, pues las normas de acceso son parte del negocio, no son asuntos de política. Sin embargo, las regulaciones deben ser consistentes con la igualdad de condiciones; deberían ser objetivas, no discriminatorias y proporcionales a su objetivo; y no deberían inhibir el acceso al sistema más de lo necesario para brindar protección frente a riesgos específicos y para proteger la estabilidad financiera y operativa del sistema. Debido a las externalidades de red y a la importancia del sistema de pagos, los reguladores pueden tener un rol legítimo para determinar qué tipos de proveedores tendrían acceso a este y bajo qué condiciones. Además, las circunstancias podrían demandar una regulación y supervisión continua con respecto a preocupaciones específicas (por ejemplo, el uso de tecnologías robustas). Cualesquiera de estos requerimientos se recomiendan, sobre todo, por motivos de eficiencia y competitividad en el mercado debido a que la

inclusión, como tal, no está directamente conectada a criterios de acceso.

Determinación de precios

Recomendación 22. Como principio general, y siendo consistente con las recomendaciones generales de este reporte sobre la competencia, el mercado puede determinar los precios de los servicios de pagos. Sin embargo, en algunas circunstancias, podrían ser necesarias ciertas intervenciones para asegurar que las políticas de precios estén en línea con los costos efectivos del proveedor. Estas intervenciones pueden incluir, por ejemplo, límites a las tasas de intercambio (interchange fees). Garantizar el acceso casi universal también podría requerir otros tipos de intervenciones.

Los cargos por los servicios de pagos surgen de dos grupos distintos de participantes: por un lado, están las tarifas y otros cargos impuestos a los consumidores por el uso del servicio, y por otro lado están las tasas de intercambio cobradas a comerciantes y otros intermediarios por el uso de los sistemas de pagos (card switches, por ejemplo) y redes (ATM, POS y redes de telefonía móvil, por ejemplo). Las tasas de intercambio están sólo indirectamente relacionadas con la inclusión financiera. Para ambos grupos, el mercado por sí mismo casi siempre puede determinar el precio de estos cargos: en un entorno competitivo, los proveedores de servicios de pagos tendrán un incentivo para mantener los precios bajos para expandir sus negocios y, así, maximizar sus ingresos. El principal problema es el de evitar la colusión en el mercado y el abuso de una posición dominante, pues cualquiera de estos podría afectar negativamente a las decisiones de negocio y excluir la entrada de proveedores, reduciendo así la competencia. Además, los precios cobrados a todos los participantes deben ser transparentes y los más bajos posibles, de manera que los productos y servicios sean asequibles, y se fomente el uso de instrumentos digitales de pagos.

Sin embargo, pueden surgir problemas de competencia en términos de precio y acceso, lo cual genera preguntas sobre si se debería intervenir y cómo. Como se señaló en la Sección 2, las externalidades de red pueden generar precios monopólicos u oligopólicos de servicios financieros y otras desviaciones respecto a un escenario competitivo, lo cual requeriría posiblemente cierto grado de intervención. Entre las respuestas posibles se encuentran la determinación o limitación de varias tarifas, como las tarifas para transacciones fuera de la red (Caja 5.1). En general, se recomienda un enfoque escalonado para este tipo de problemas, donde el nivel de intervención se intensifica progresivamente si los problemas persisten.

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Caja 5.1. Aplicación de las recomendaciones sobre la determinación de precios para el tratamiento de tarifas de telefonía móvil fuera de la red

Las transferencias fuera de la red ocurren cuando el destinatario de una transferencia de dinero no está registrado en la red de dinero móvil utilizada por el remitente. El destinatario podría estar registrado con una red de dinero móvil diferente o podría no estar registrado en ninguna red. Por lo general, las tarifas cobradas para dichas transferencias de fuera de la red son mucho mayores respecto a las transferencias equivalentes dentro de la red (a menudo, estas son gratuitas).

Una cuestión importante es si las tarifas cobradas para transferencias fuera de la red deberían limitadas a través de intervenciones regulatorias. Se asocian trade-offs importantes a estas decisiones de política. Por un lado, la falta de presencia del gobierno en la conducción de los negocios en esta área (incluyendo la determinación de todos los tipos de tarifas) es compatible con el aumento de la oferta de servicios y productos. Por otro lado, las tarifas altas para transferencias fuera de la red aumentan los costos para los clientes, de manera que se reduce la inclusión y se fomenta la ineficiencia (por ejemplo, los usuarios podrían adquirir varias tarjetas SIM para evitar el pago de tarifas). El reto de política es, por lo tanto, balancear estos y otros costos y beneficios para decidir cuándo y hasta qué punto intervenir en la determinación de precios.

En general, un enfoque escalonado es óptimo, junto con algunas recomendaciones específicas:

• Por lo menos, es esencial que se reporten y monitoreen las tarifas cobradas a transferencias fuera de la red. Se debe implementar ex ante por un mandato legislativo la transparencia sobre los precios y tarifas cobradas a los usuarios.

• Es posible que tengan que introducirse límites ex post a las tarifas cobradas a transferencias fuera de la red si se identifica que estas generan un incentivo significativo a realizar transacciones en efectivo, lo cual genera costos para el desarrollo de la industria. La experiencia de los servicios de telefonía móvil y de transferencias de datos muestra que existen formas alternativas de intervención. Estas pueden ir desde límites hasta intervenciones menos severas. Regulaciones podrían ser necesarias para asegurar la igualdad de trato independientemente de la forma de pago (por ejemplo, para asegurar que el dinero sea tratado de igual manera como el dinero digital).

Sin embargo, antes de recurrir a intervenciones regulatorias, las autoridades deben determinar si las soluciones de mercado pueden, por sí mismas, disminuir o eliminar las tarifas cobradas a transferencias fuera de la red. En Tanzania, la instauración de la interoperabilidad entre dos ORMs generó la eliminación de tarifas cobradas a transferencias fuera de la red. Por lo tanto, una regulación directa para la determinación o limitación de precios deberías ser un recurso de última instancia.

Sin embargo, las políticas de precios también deberían en línea con el costo efectivo de la provisión del servicio para evitar una provisión insostenible del servicio. Las poblaciones no bancarizadas a menudo son también pobres, de manera que no podrían pagar tarifas altas, y por lo general sus transacciones son de bajo valor monetario. También, varias poblaciones no bancarizadas residen en áreas remotas, haciendo la entrega de servicios más costosa. Como resultado, los servicios de pagos para estas poblaciones podrían ser no rentable a menos que se subsidien de alguna manera o los proveedores pueden cubrir sus costos por otros medios (por ejemplo, a través de tarifas más altas para otros clientes o a través de ventas de otros servicios a los mismos clientes). Para lograr una provisión casi universal del servicio en áreas remotas, donde el servicio podría ser no rentable, el regulador podría tener que establecer una competencia más articulada y políticas de precios (como permitir precios diferenciados, donde las transacciones mayoristas o los clientes más ricos paguen más, subsidiando así la provisión del servicio para las poblaciones pobres), permitir mecanismos de recuperación de costos (por ejemplo, una tarifa

general impuesta a todos los clientes que pagan por servicios específicos), u ofrecer incentivos para ofrecer el servicio. Tales mecanismos pueden basarse en la experiencia con las políticas adoptadas en otras industrias con obligaciones de servicios universales o casi universales, como electricidad, correo y agua.

Interoperabilidad

Recomendación 23. En consonancia con las recomendaciones de la Sección 2, la intervención regulatoria para garantizar la interoperabilidad de los sistemas de pagos debería llevarse a cabo de manera ex post—y sólo cuando sea necesario. Si se requiere intervención, los reguladores deberían ser conscientes de no implementar por un mandato legislativo la interoperabilidad de los sistemas de pagos demasiado temprano o tarde; el primero puede comprometer la innovación y el desarrollo del mercado, mientras que el segundo puede permitir que uno o más proveedores dominantes acumulen poder de mercado excesivo.

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La interoperabilidad de redes y de los sistemas de pagos es una piedra angular para la inclusión financiera, ya que asegura que la capacidad de transferir fondos no dependa de una sola red de comunicaciones o de un solo proveedor, lo cual afecta a la competencia y a la experiencia de los consumidores. También, la interoperabilidad permite que los proveedores utilicen más fácilmente los diversos dispositivos de acceso en el mismo punto de entrada y procesen diferentes instrumentos de pagos dentro de la misma plataforma. Además, la interoperabilidad de red sirve para limitar la duplicación de inversiones, de manera que se conduzca a una mayor sostenibilidad financiera para las redes más competitivas—es decir, para aquellos que proporcionan los mejores servicios.

La interoperabilidad del sistema de pagos no es una proposición binaria (todo o nada). Por el contrario, esta se puede lograr en los varios niveles de la cadena de pagos, en momentos diferentes. En consecuencia, el verdadero problema no es si la interoperabilidad en general es deseable, sino en qué medida y en qué nivel es adecuada, en algún momento dado. Para decidir estas cuestiones, la necesidad de una inclusión y eficiencia financiera debe ser balanceada respecto a los derechos de propiedad sobre la tecnología y la propiedad intelectual, y respecto a la necesidad de proteger a los proveedores entrantes de riesgos indebidos, lo cual animaría nuevos desarrollos y mayor competencia por el mercado.

Igualdad de condiciones La igualdad de condiciones es un principio tan importante para los servicios de pagos como para otros servicios financieros. Esta requiere acciones en varios niveles: a nivel del comerciante que ofrece distintos tipos de servicios de POS y a nivel de las infraestructuras institucionales necesarias para ofrecer los servicios de pagos y liquidarlos.

Opciones de pago

Recomendación 24. Los comerciantes deberían tener la libertad de elegir qué canal o canales de pagos utilizar, pero deberían ser incentivados a no involucrarse en acuerdos de exclusividad. Los clientes no deberían ser forzados a utilizar, o pagar más, por un medio de pagos cuando existen más de uno disponible. La regulación debería ser neutral respecto a la tecnología, y los estándares deberían tener un enfoque funcional.

Es más probable que la competencia entre los servicios de pagos prevalezca cuando los comerciantes pueden elegir el canal o los canales que aceptarán para los pagos—dinero en efectivo, cheques, tarjetas de débito, tarjetas de conservación de valor, o Internet u otros productos basados en una plataforma. Sin embargo, los comerciantes deberían ser desalentados— y posiblemente en algunas circunstancias incluso prevenidos—de

firmar acuerdos que limiten su uso de servicios de pagos (o dispositivos de aceptación) a un solo proveedor. Además de congelar a los comerciantes en un tiempo cuando la tecnología y las nuevas formas de provisión de servicios financieros están cambiando rápidamente, dichos acuerdos de exclusividad limitan la competencia en el mercado de servicios de pagos.

Para los comerciantes que aceptan múltiples canales de pago, incluyendo dinero en efectivo, la política general debería ser que el cliente debería ser libre de elegir entre estos, independientemente de si a un comerciante le cuesta más que a otro. Es controversial si a un comerciante debería permitírsele ofrecer un descuento (o imponer un sobrecargo) para el uso de un instrumento específico—como una manera de alentar o desalentar su uso. Por ejemplo, en la Unión Europea los sobrecargos no han sido prohibidos como norma general, pero se han establecido límites sobre las tasas de intercambio para las transacciones que usan tarjetas, de manera que se limiten tales prácticas. En otros lugares (por ejemplo, en algunos estados de Estados Unidos) estas prohibiciones existen, pero los beneficios para los usuarios, en caso los hubiese, no son claros.

Finalmente, los reguladores deberían tener un enfoque neutral respecto a la tecnología para el tratamiento de instrumentos de pagos diferentes. Estos deberían basar sus estándares regulatorios en las funciones ejecutadas y en los riesgos asociados a ellos, no en qué tecnología específica está siendo utilizada. Deberían evitar que la regulación sea conducida o este sesgada hacia las necesidades de una tecnología específica. Por ejemplo, los instrumentos electrónicos de pagos deberían ser regulados como un todo, en lugar de que solamente se regulen los servicios de pagos por telefonía móvil, debido a sus características comunes. También, los reguladores deberían evitar un enfoque fragmentado para limitar el arbitraje regulatorio y exigir igualdad de condiciones.

Infraestructuras de compensación y liquidación

Recomendación 25. Es más eficiente que la operación de infraestructuras para el procesamiento y liquidación de pagos se determine mediante el mercado, bajo instrumentos de pagos minoristas plenamente integrados. Como principio general, el sector público debería participar sólo como regulador de infraestructura. Sin embargo, en casos excepcionales, podría servir como operador de infraestructura.

Es mejor que el mercado determine cómo se procesan y liquidan los pagos. Sin embargo, tales determinaciones contribuirán a formar la infraestructura nacional de compensación y liquidación y, por lo tanto, deberían estar sujetas a las políticas generales correspondientes (vea el Comité sobre Pagos e Infraestructuras de Mercados y el Banco Mundial 2015). Los pagos minoristas deberían integrarse plenamente al sistema

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nacional de pagos para que los usuarios puedan utilizar el instrumento que deseen (siempre que sea potencialmente interoperable), teniendo en cuenta que es completamente seguro desde las perspectivas de compensación y liquidación. Con la tecnología actual, la mayoría de las transacciones digitales se ejecutan en tiempo real, y esto es altamente recomendable. Sin embargo, esto no implica que las transacciones se liquiden en tiempo real dentro del sistema de pagos, entre las entidades (bancos o PSDs) que mantienen las cuentas de los pagadores y tenedores. La manera como se liquidarían las transacciones queda a discreción del proveedor del servicio, cuya elección dependerá del volumen y tamaño promedio de las transacciones.

Existe un claro interés público en tener un sistema nacional de liquidación en tiempo real, el cual esté dirigido por el banco central, pues ese sistema también es importante para la política monetaria y, por lo tanto, para la estabilidad de todo el sistema financiero. Sin embargo, es menos probable que tales motivaciones existan para los pagos minoristas, de manera que estos sistemas son más propensos a que se maneje por el sector privado.36 Sin embargo, si el banco central o una agencia del gobierno está involucrada en la operación de un sistema de pagos minorista, debería hacer todo lo posible para cooperar con el sector privado. Cuando el mercado no está dispuesto a construir la infraestructura relevante, el sector público (generalmente el banco central) podría ser capaz de construirla, preferiblemente en cooperación con el sector privado.37 Cuando esto ocurre, lo que también ocurre a menudo es que, en una etapa posterior, el banco central privatiza el sistema. Independientemente, el sistema de pagos debe ser revisado de manera continua—en cuanto a su seguridad y confiabilidad—y mejorado según sea necesario.

Asegurando la protección al consumidor y KYC

Recomendación 26. Un esquema institucional sólido requiere transparencia sobre las tarifas cobradas—de manera que sean fácilmente comparables entre proveedores y productos—y la provisión de mecanismos adecuados para la resolución de conflictos. El objetivo de la integridad del sistema financiero debería ser balanceado con el de no obstaculizar innecesariamente el acceso a los servicios de pagos.

La competencia, la autorregulación y los mecanismos de reputación pueden proporcionar fuertes incentivos para que las

36 Algunos países consideran sus sistemas de compensación para tarjetas importantes para la estabilidad financiera. En tales casos, una mayor vigilancia sería garantizada. 37 Otro argumento para que el gobierno tenga un rol es que es probable que el sector público sea un pagador recurrente mayorista. Los pagos en los que está involucrado incluyen la recolección de pagos de impuestos y pagos a

instituciones del sector privado involucradas en los servicios de pagos aseguren un nivel adecuado de protección del consumidor, pero la regulación gubernamental también tiene un rol. Las capacidades de las agencias locales de control y competencia también deberían tenerse en cuenta. El análisis de esas capacidades puede revelar la necesidad de un mayor apoyo y capacitación del personal (en el extranjero, si es necesario) y una mayor dependencia de formas privadas de supervisión y aplicación de políticas de protección al consumidor.

Los requerimientos KYC deberían ser proporcionales al riesgo, como lo recomienda el Global Partnership for Financial Inclusion. Los reguladores pueden adoptar estándares menos onerosos para servicios de pagos minoristas, por ejemplo, tal como procedimientos KYC ajustados y menores requerimientos de capital para productos de conservación de valor pequeños, junto con una supervisión menos estricta.

contratistas, tarifas de servicios públicos y de tránsito, nóminas de sueldos, remesas, servicios sociales, asistencia social y otros tipos de pagos procesados al por mayor. Usar el sistema formal de pagos para estos propósitos puede no solo ahorrar costos, sino también incrementar la utilidad de tener cuentas de transacciones para los consumidores, promoviendo, así, una adopción más generalizada de tales cuentas.

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Anexo 1. Tres principios para una regulación inclusiva

Tres principios fundamentan el enfoque de la regulación para la inclusión financiera que este reporte respalda: regulación funcional, regulación basada en riesgo y un balance entre la regulación ex ante y ex post. Este anexo explica estos principios.

Regulación funcional Dado el influjo de proveedores nuevos y el desarrollo de nuevos modelos de negocio, la relación convencional entre los productos y servicios financieros y los diferentes tipos de instituciones se está volviendo cada vez menos clara. Los reguladores lidian con esta situación mediante la regulación funcional, en lugar de una regulación por tipo de institución. Tal enfoque es apropiado para una regulación efectiva de servicios financieros y para el fomento de la inclusión financiera.

La regulación funcional puede servir para un propósito doble: igualar las condiciones entre proveedores alternativos y reducir las incertidumbres respecto a la naturaleza del esquema regulatorio que se aplicaría a los nuevos proveedores. Por ejemplo, considere el debate sobre la regulación y supervisión del dinero electrónico emitido por ORMs y otros PSDs. La posición de este reporte se basa en el principio de la regulación funcional: en la medida que los PSDs limiten su provisión de servicios financieros a transacciones de pagos pequeños, remesas y transferencias, y con exposición intradiaria limitada—esto es, en la medida que no ofrezcan instrumentos de conservación de valor—estos no deberían estar sujetos a una regulación y supervisión bancaria (Sin embargo, estos podrían y deberían estar sujetos a una supervisión de servicios de pagos típica y a regulaciones de protección al consumidor típicas). En cambio, si estos PSDs ofrecen instrumentos de conservación de valor, estos deberían estar obligados a aceptar límites a sus actividades, incluyendo inversiones, o deberían estar sujetos a regulaciones, supervisión y posiblemente a un esquema de seguros.

Regulación basada en riesgo La regulación basada en el riesgo del proveedor de servicios financieros es un principio fundamental del enfoque moderno para la regulación financiera. Los requerimientos de capital y liquidez, sobrecargos sobre el capital y otras regulaciones recomendados para los bancos por el Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria están basados en este principio (BCBS 2010). Las recomendaciones del comité se desarrollaron para fortalecer la estabilidad de los bancos comerciales y del sistema financiero, pero el objetivo de una mayor inclusión financiera

requiere un enfoque similar basado en riesgo. Sin embargo, la legislación sobre regulación financiera en varios países omite (y a veces contradice) cualquier noción de la regulación basada en riesgo como un medio para lograr una mayor inclusión financiera. Una razón importante es que el concepto de promover la inclusión financiera es relativamente nuevo en varios países e incluso no existe en unos cuantos. Otra razón es que, a diferencia de la regulación que procura mantener la estabilidad financiera, los reguladores aún no han acumulado experiencia suficiente para lidiar con los trade-offs potenciales y las consecuencias no intencionadas que podrían generarse a partir de regulaciones que buscan promover la inclusión financiera, especialmente a través de los nuevos tipos de proveedores de servicios financieros.

La posición de este reporte es que el enfoque basado en riesgo debería guiar todos los aspectos del esquema regulatorio para la inclusión financiera: mientras mayor sea el riesgo que un proveedor de servicios financieros implique para el usuario o para el sistema financiero en general, o mientras mayor sea el riesgo para la pérdida de sus fondos, fraude, u otros, mayor debería ser la carga regulatoria. Las regulaciones para implementar este enfoque incluyen la emisión de licencias para proveedores que ofrecen ciertos productos financieros; requerimientos de capital o de liquidez (o ambos) y otros límites sobre los proveedores; y políticas de protección al consumidor y regulaciones KYC, entre otras, para productos financieros específicos. La regulación en varios países, particularmente aquellas referidas a las regulaciones KYC, no toma en cuenta el enfoque basado en riesgo, ya sea en términos de estándares internacionales o en términos de regulación doméstica. La buena noticia es que varios países están reportando progresos al respecto.

Balance entre la regulación ex ante y ex post La regulación del sistema financiero difiere significativamente del que se impone sobre la mayoría del resto de sectores económicos en un aspecto importante: los bancos y otros proveedores tradicionales de servicios financieros están sujetos a regulaciones que están bien definidas ex ante. Las regulaciones referidas a las actividades de la mayoría del resto de la industria (excepto el sector salud) típicamente siguen el enfoque ex post.

La regulación ex ante se refiere a las normas que definen prerrequisitos sobre los proveedores como una condición para que se les permita participar en el mercado. Este tipo de

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regulación parte del supuesto de que el mercado no generaría resultados seguros y eficientes y, por tanto, la participación en el mismo debe ser regulada. La regulación ex ante predomina en el sector financiero debido a las fallas de mercado, particularmente por la interconexión entre los actores del mercado. Por ejemplo, los bancos cumplen con los requerimientos de capital para evitar situaciones de riesgo moral—esto es, para prevenir la toma excesiva de riesgos, con la expectativa de que el gobierno los rescate en caso fallen.

En contraste, la regulación ex post se refiere a las intervenciones regulatorias que ocurren solo después de que una falla de mercado ha sido identificada (usualmente después de una investigación formal). Este enfoque regulatorio se adopta típicamente en industrias diferentes a la de servicios financieros, para asegurar una conducta apropiada de mercado y para evitar comportamientos anticompetitivos de parte de los actores dominantes en el mercado.

Debido a que la provisión de servicios financieros digitales involucra la participación de la industria de servicios financieros y de la industria no financiera—la industria de telecomunicaciones—diseñar una combinación apropiada entre regulaciones ex ante y ex post para los servicios digitales es un desafío. La postura de este reporte es que esta combinación dependerá del servicio ofrecido. Por ejemplo, como se enfatizó previamente, los servicios de pagos y transferencias ofrecidos por los ORMs y otros PSDs no bancarios generalmente implican riesgos limitados para el sistema financiero y, por tanto, pueden estar sujetos a regulaciones ex ante menos onerosas. Este

enfoque será óptimo para el desarrollo eficiente del mercado, en la medida que una regulación ex ante excesiva inhibiría la innovación y el desarrollo de nuevos productos y mercados. Sim embargo, debido a la posibilidad de que el mercado se desarrollaría de maneras no deseables (por ejemplo, por el surgimiento de un actor dominante), la opción de imponer intervenciones regulatorias ex post severas se debe preservar. A medida que el mercado evoluciona para ofrecer servicios más allá de los de pagos, y a medida que las actividades de los PSDs convergen hacia las de los bancos, serán necesarias más regulaciones ex ante consistentes con los principios de regulación funcional y regulación basada en riesgo.

El balance adecuado entre regulaciones ex ante y ex post también dependerá de las circunstancias de cada país. Por ejemplo, países cuyos sistemas estén bien desarrollados, con buenos sistemas institucionales, y países con sistemas financieros poco desarrollados podrían operar bajo modelos laissez-faire respecto a los servicios de finanzas digitales, pero por razones diferentes. En el primero, la preocupación respecto a la estabilidad financiera sería menor, dejando más lugar a la experimentación. En el segundo, los beneficios potenciales de la inclusión financiera son mayores, haciendo atractiva la generación de nuevos modelos. Por ejemplo, en Filipinas y en Kenia, la demora en la emisión de regulaciones fue importante para la innovación y para que los reguladores basen sus regulaciones sobre riesgos reales en lugar de sobre suposiciones ex ante.

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Anexo 2. Ejemplos de enfoques para definir servicios de pagos: Unión Europea, Australia y Kenia

Regulación ex ante y ex post del dinero electrónico en la Unión Europea La primera versión de la Directiva de Dinero Electrónico, adoptada por la Unión Europea en 2000, ejemplifica el enfoque ex ante para la regulación prudencial de los servicios de pagos. Esta medida resultó ser una barrera para la innovación mediante la creación de regulaciones excesivamente onerosas. Consecuentemente, la directiva fue revisada en el 2007 (y se convirtió en legislación nacional por los estados miembros de la UE y la EEA el 1 de noviembre del 2009) para definir requerimientos menos onerosos.

Uno de los objetivos de la directiva del 2000 fue la de regular los nuevos servicios de dinero electrónico para prevenir una falta de certidumbre legal a partir de la obstaculización de la innovación. Sin embargo, esa directiva no solo reguló a los productos de dinero electrónico, sino que también especificó qué tipos de entidades podrían ofrecerlos. También estableció requerimientos prudenciales para las Instituciones de Dinero Electrónico (EMIs por sus siglas en inglés), las cuales ofrecen productos de pagos que mantienen su valor no solo en una cuenta bancaria, sino también en un programa de software o en un dispositivo electrónico.

Cuando la Comisión Europea promulgó en el 2005 la aplicación de la directiva del 2000, la comisión se percató de que ciertas restricciones y requerimientos de la directiva habrían frenado el desarrollo del mercado de dinero electrónico y lo habrían mantenido alejado de su desarrollo potencial (The Evaluation Partnership 2006). Además, la incertidumbre legal respecto a la aplicabilidad de la directiva a ciertos modelos de negocio restringió el desarrollo de ciertos productos. De esta manera, las normas fueron posteriormente revisadas.

Durante ese tiempo, ocurrieron dos eventos importantes. Primero, algunos productos nuevos no eran instrumentos de conservación de valor, pero aun así involucraron servicios financieros que requirieron regulación. Por lo tanto, una nueva directiva de servicios de pagos fue adoptada en el 2007, cubriendo un espectro amplio de servicios e imponiendo requerimientos prudenciales menores sobre las “instituciones de pagos” (PIs por sus siglas en inglés). La directiva también permitió la creación de las “cuentas de pagos” por parte de un PI, las cuales son diferentes a las cuentas bancarias estándar.

Estas cuentas de pagos solo pueden ser utilizadas para ejecutar pagos y solo pueden mantener depósitos por un determinado tiempo. Segundo, la Directiva de Dinero Electrónico del 2000 nunca funcionó de manera positiva para los EMIs pues sus requerimientos prudenciales eran desproporcionados respecto a sus actividades. Estos requerimientos se derivaron de esas entidades crediticias, las cuales ofrecen una gama más amplia de servicios, incluyendo servicios de alto riesgo.

Esas consideraciones llevaron a la creación de la Directiva de Dinero Electrónico del 2009, la cual impuso requerimientos regulatorios más cercanos a aquellos para los PIs bajo la directiva del 2007. Ambas directivas serán revisadas pronto, y su aplicación combinada debería revelar si el enfoque revisado ha producido mejores resultados.

El enfoque australiano para la regulación de servicios de pagos y tarifas En 1998, Australia aprobó el Acta de Regulación de Sistemas de Pagos para la regulación de sistemas de pagos y de facilidades de pago, y para fines relacionados. El acta define al sistema de pagos como cualquier sistema de transferencia de fondos que facilita la circulación de dinero (incluyendo sistemas minoristas), e incluye “cualquier instrumento o procedimiento relacionado al sistema” (Gobierno de Australia 1998, parte 2, página 3).

Bajo esta definición, el Banco de Reserva de Australia (RBA por sus siglas en inglés) tiene la capacidad de regular los esquemas basados en tarjetas y otros esquemas para el procesamiento de transferencias. Además, debido a que las “facilidades de pago” (un término que incluye instrumentos de conservación de valor) son reguladas bajo el mismo esquema regulatorio que el de los sistemas de pagos, el RBA tiene el poder de autorizar cada facilidad de pago de manera individual y de imponer condiciones específicas. El acta permite que las instituciones que aceptan depósitos y otras entidades autorizadas por el RBA ofrezcan estos productos. Para otras entidades, el RBA evaluaría caso por caso para determinar la autorización del mismo.

De esta manera, el acceso a la provisión de instrumentos minoristas innovadores se encuentra regulado por el RBA bajo su política general para pagos minoristas. Esa política está sujeta a un criterio general de interés público, donde el RBA determina

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si un producto o servicio es financieramente seguro para su uso, eficiente, competitivo y si no genera mayores riesgos para el sistema financiero. Sin embargo, la eficiencia y estabilidad no son las únicas preocupaciones pues el acta permite que el RBA “considere otros temas que considere relevantes.” Aunque los temas de inclusión financiera no son mencionados de manera explícita, el RBA podría imponer requerimientos específicos a partir de estas preocupaciones.

Desarrollos de la regulación del sistema de pagos en Kenia Durante su inicio en el 2007, M-Pesa de Safaricom fue lanzado mediante la utilización de una cuenta de fideicomiso en el Banco Comercial de África (CBA por sus siglas en inglés), donde los balances netos de varias cuentas pequeñas operadas por teléfono fueron consolidados (actualmente, los fondos de M-Pesa se mantienen como fideicomisos en varios bancos comerciales—ver Caja 3.2). Aunque la cuenta de fideicomiso cumplía con la ley de fideicomisos del país, estaba sujeto a la regulación y supervisión del banco central, y aunque Safaricom y sus agentes estaban licenciados, regulados y supervisados por la Comisión de Comunicaciones de Kenia (CCK), el sistema de pagos por telefonía móvil comenzó a operar sin ninguna licencia o autorización. Tampoco fue diseñado como un nuevo servicio específico bajo un mecanismo diferente, tal como a veces ocurre en varios países donde los instrumentos de pagos son regulados de manera separada respecto a los servicios bancarios. Estos últimos vinieron después. La ley de fideicomisos, la ley de bancos y otras leyes fueron suficientes para permitir un grado de regulación y supervisión. Además, el banco central y el CCK acordaron compartir información.

Dentro de algunos años, M-Pesa había logrado una alta penetración en el mercado y sin mostrar señales de riesgo para los usuarios o para el sistema en general. Sin embargo, no es claro si la falta de regulaciones ex ante contribuyó a su éxito o si un régimen regulatorio más oneroso habría obstaculizado su desempeño. Su éxito tampoco disipó las preocupaciones respecto a las distorsiones potenciales y los riesgos de su giro de negocio. Durante el surgimiento de M-Pesa, el sector bancario ya habría declarado una discriminación regulatoria pues M-Pesa no estaba sujeto a la misma carga regulatoria. Durante este tiempo, Zain, un ORM competidor que estaba lanzando un nuevo producto de telefonía móvil, presentó una queja acerca de la posición dominante de Safaricom (Alianza para la Inclusión Financiera 2010).

En ese contexto, en 2011 se adoptó el Acta Nacional del Sistema de Pagos, la cual fue posteriormente implementada en el 2013. En junio del 2014, el banco central emitió una lista de directrices para la autorización de los proveedores de servicios de pagos. Como consecuencia, las instituciones no bancarias que ofreciesen instrumentos de pagos ya no estarían indirectamente reguladas. La Asociación de Bancos de Kenia también ha propuesto que la cobertura del seguro de depósitos pase a través de las cuentas de dinero móvil, sujetas a que el fiduciario sea institución de depósitos asegurada, que existan suficientes registros e información sobre las cuentas y que la información sobre los depósitos e información relacionada se esté disponible por motivos de inspección.

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