Política Social y Competitiva en Centroamérica

Leonardo Garnier Abril, 1999

CEN 1501

Documento en Proceso. Escrito por Leonardo Garnier, investigador-consultor de CLACDS. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles opciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Abril, 1999.

TABLA DE CONTENIDO

POLÍTICA SOCIAL Y COMPETITIVIDAD EN CENTROAMÉRICA ............................................... 1

1. POLÍTICA SOCIAL Y COMPETITIVIDAD: VISIÓN CONCEPTUAL ..................................... 1

1.1 CALIDAD DE VIDA.............................................................................................................................. 1 1.2 COMPETITIVIDAD ............................................................................................................................... 5

1.2.1 Condiciones de factores............................................................................................................ 8 1.2.2 Condiciones de demanda........................................................................................................ 10 1.2.3 Industrias conexas y de apoyo................................................................................................ 11 1.2.4 Contexto competitivo .............................................................................................................. 11

1.3 COMPETITIVIDAD, POLÍTICA SOCIAL Y DESARROLLO HUMANO ...................................................... 12

2. UNA POLÍTICA SOCIAL PARA CENTROAMÉRICA .............................................................. 17

2.1 LA SITUACIÓN PREVALECIENTE: SIN CALIDAD DE VIDA NO PUEDE EXISTIR PRODUCTIVIDAD CRECIENTE ............................................................................................................................................... 17 2.2 OPCIONES DE CAMBIO EN LA REGIÓN, SUS COSTOS, SUS BENEFICIOS ............................................. 32

2.2.1 Política Económica y Política Social ..................................................................................... 32 2.2.2 Lineamientos generales para reformar la política social en Centroamérica ......................... 37

2.2.2.1 Definir prioridades, establecer responsabilidades .............................................................................. 37 2.2.2.2 Utilizar criterios adecuados de eficiencia social ................................................................................ 41 2.2.2.3 Hay que enfatizar los servicios básicos, pero no demasiado .............................................................. 42 2.2.2.4 La aplicación de adecuados criterios de selectividad ......................................................................... 47 2.2.2.5 El financiamiento de los programas sociales ..................................................................................... 49 2.2.2.6 Gerencia social y diversidad de opciones para ejecutar la política social .......................................... 50

2.3 UNA UTOPÍA PARA LA CENTROAMÉRICA DEL NUEVO SIGLO: CONSTRUIR COMPETITIVIDAD CENTRADA EN LA PRODUCTIVIDAD Y LA CALIDAD DE VIDA DE SU GENTE............................................... 52

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................................ 59

POLÍTICA SOCIAL Y COMPETITIVIDAD EN CENTROAMÉRICA

1. POLÍTICA SOCIAL Y COMPETITIVIDAD: VISIÓN CONCEPTUAL

La relación entre la creación y promoción de la competitividad, y las políticas y programas sociales que aplican los países de la región en búsqueda de una mejor calidad de vida para sus sociedades debieran ser obvias. Con demasiada frecuencia, sin embargo, esta relación es la que primero se pierde de vista a la hora de definir las políticas de desarrollo de un país. El objetivo principal de este trabajo es, precisamente, destacar esa interrelación, tanto a nivel conceptual como al nivel particular de la reforma de las políticas sociales necesaria y consistente con la búsqueda de una mayor competitividad en Centroamérica.

1.1 Calidad de Vida

A pesar de la frecuencia con que se hace referencia a ella, y del acuerdo que siempre parece rodear su búsqueda, la calidad de vida de una sociedad no es un concepto fácil de explicar ni de cuantificar. En pocas palabras, se ha dicho que:

“El desarrollo humano es un proceso mediante el cual se ofrece a las personas mayores oportunidades. Entre éstas, las más importantes con una vida prolongada y saludable, educación y acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente. Otras oportunidades incluyen la libertad política, la garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo.”( PNUD: 1990, p. 19)

En términos de sus aspectos “materiales”, podemos decir que la calidad de vida de una sociedad depende fundamentalmente de dos cosas. Por un lado, de la capacidad productiva que esa sociedad tenga para producir y obtener los bienes y servicios que considere necesarios para satisfacer esa calidad de vida. Esta capacidad productiva está, a su vez, determinada por la combinación de la cantidad y calidad de factores productivos con que la sociedad puede contar, y la capacidad que esa sociedad tenga para asignarlos y utilizarlos eficientemente. Pero, por otro lado, la calidad de vida en una sociedad depende, en gran medida, de los esquemas distributivos que operen en su interior, y que determinan la forma en que esos bienes y servicios son compartidos por el conjunto de la población. Para terminar de complicar las cosas, ni la dotación y utilización de recursos que determinan la productividad, ni la distribución que determina el reparto de los frutos de esa productividad, son procesos plenamente independientes entre sí. Así, no sólo la calidad de vida, sino su sostenibilidad en el tiempo, dependen de cómo se retroalimentan esos dos procesos: el desarrollo de la capacidad productiva de la sociedad, y la evolución de sus acuerdos distributivos. Durante mucho tiempo, estas cuestiones se discutieron enfatizando en los aspectos estáticos que determinan la calidad de vida, y no en su interacción dinámica. En

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ausencia de tal dinamismo, el análisis de los determinantes de la calidad de vida ha conducido a una interpretación equivocada, y a un conjunto de políticas que más bien han tendido a reproducir los esquemas de crecimiento empobrecedor de los que pretendían escapar. En efecto, cuando el énfasis se pone en la dotación inicial de recursos como el principal elemento que explica las ventajas competitivas de una nación, esto conduce a una política económica que enfatiza la reducción de los costos de los factores productivos como base para la competitividad, con lo que se promueve un esquema dicotómico de desarrollo: en aquellos países con abundantes recursos humanos y naturales, las políticas ‘correctas’ serían aquellas que mantienen bajos los salarios y los precios de los recursos naturales --dada su abundancia-- mientras que elevan la remuneración del capital. Por el contrario, las sociedades que se caracterizan por una relativa escasez de mano de obra y recursos naturales tenderán a encarecer estos recursos en relación con el supuestamente más abundante capital financiero. Dado el origen estático del análisis, este conduciría a percibir una dinámica falsa y peligrosamente optimista: los bajos precios de la mano de obra y los recursos naturales atraerían inversiones intensivas en esos factores, con lo que se volverían escasos y verían gradualmente subir sus remuneraciones hasta acercarse a la norma internacional. Por otro lado, el uso más intenso de tecnologías complejas y altamente productivas en aquellas sociedades con relativa escasez de recursos humanos y naturales, permitiría frenar los aumentos excesivos en la remuneración de estos factores. En el fondo, se seguía esperando que la realidad se conformara a las predicciones del modelo Samuelson-Hecksher-Ohlin, en el que un amplio y abierto comercio internacional debería conducir a la igualación de los precios de los factores. Los autores del modelo tenían claras, sin embargo, las muy restrictivas condiciones en las que tal comportamiento se daría; y comprendían el sentido estricto en que el modelo era útil: como una herramienta para abstraer y analizar las interacciones entre determinadas variables económicas, pero nunca como una herramienta para explicar la evolución concreta de la vida económica internacional y, mucho menos, como una prescripción de políticas. Pero tal es el riesgo de los modelos: la misma simplicidad que los hace tan valiosos para el científico, se convierte en peligroso simplismo en manos menos calificadas y, usualmente, más apresuradas. Si todo fuera tan simple como decir que el comercio tiene un efecto dinamizador sobre el crecimiento, al tiempo que un efecto equalizador sobre las remuneraciones, entonces las políticas sólo necesitaban garantizar las mejores condiciones macroeconómicas para que ese comercio se diera. El crecimiento vendría luego y, más tarde aún, pero aparentemente con la misma seguridad, llegaría la elevación de las remuneraciones y la consecuente mejora en la calidad de vida. Esta interpretación simplista conduce a un sesgo aún más peligroso en su interpretación de la teoría en que se apoya: como la eventual convergencia de las remuneraciones sólo se dará por el aumento del comercio y la utilización intensiva de los recursos más abundantes de cada país, entonces el camino que se recomienda para avanzar hacia la mayor igualdad es, paradójicamente, el de promover y profundizar la desigualdad inicial para fomentar la inversión y el crecimiento de las sociedades más atrasadas, cuyo único atractivo para lograr esa mayor inversión parecería ser,

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precisamente, el bajo costo con que se puede tener acceso a sus recursos humanos y naturales. Así, con el argumento de que encarecer la mano de obra o el acceso a los recursos naturales podía frenar la inversión y el crecimiento en aquellos países que sólo tenían para competir su abundancia natural y humana, se decretaron como distorsionantes y nocivas todas las políticas que pudieran encarecer tales factores. “getting prices right” se convirtió, para los países de la periferia, en ‘getting prices low’ cuando los precios de los que se hablaba eran los precios de los factores productivos locales. Así, aunque el objetivo del tratamiento prescrito fuera una sincera búsqueda del bienestar futuro, la verdad es que era una clara receta para el fracaso. Cuando se toman en cuenta tanto los determinantes de la productividad y la distribución, como sus interacciones dinámicas, es evidente de que las políticas propuestas e impuestas estaban lejos de acertar, aún en términos de sus propios objetivos. Curiosamente, no era el modelo el que fallaba: en efecto, en ausencia de indivisibilidades, en ausencia de rendimientos crecientes a escala, en ausencia de condiciones que permitan establecer y perpetuar la segmentación de mercados, en ausencia de barreras de entrada y salida a distintos mercados finales y mercados de factores, en ausencia de externalidades y procesos de producción conjunta, y en ausencia de otras fallas de mercado, en fin, en las condiciones ideales de la competencia perfecta, el comercio efectivamente debería conducir a la igualación de la remuneración de los factores. Pero si el modelo no falla, sí falla la teoría que le da sustento, y falla mucho más dramáticamente la aplicación de éste como herramienta de economía normativa, como recetario de política económica. La teoría falla en un aspecto fundamental: es una teoría en la que los precios de todas las mercancías se determinan de la misma forma, pero sin tomar en cuenta que algunas de esas mercancías no pueden ser --usando la afortunada expresión de Sraffa-- mercancías producidas por medio de mercancías. Esta limitación de la teoría no es particularmente grave en el caso de algunos bienes finales que, efectivamente, no puedan ser producidos como mercancías. En este caso, hay dos caminos típicos: esos bienes serán bienes libres --como el aire, como la puesta de sol-- o serán financiados, producidos o distribuidos en forma de bienes públicos --como la seguridad nacional, la alta cultura y el saneamiento ambiental. Pero la situación es mucho más complicada cuando nos referimos a factores fundamentales de producción que, sin embargo, no pueden ser producidos como mercancías en el mercado. En ausencia de imperfecciones y fallas del mercado, es relativamente simple entender cómo se determina el precio de aquellos factores de la producción que son, a su vez, fruto de la producción mercantil. Máquinas y herramientas, materias primas y edificios, son todos fruto de procesos productivos sociales: en situación de competencia, su precio estará determinado por su costo de producción. Nadie puede pretender vender tales productos por encima de su precio de mercado, sin que sus compradores terminen por abandonarlo y se trasladen hacia vendedores más respetuosos de los “precios correctos” del mercado. Y, por supuesto, nadie puede vender esos insumos por debajo de su costo de producción en forma sistemática, sin que el mismo mercado se encargue

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de ponerlo a él mismo “out of business”, cuando sus accionistas descubran que sus ventas sólo eran posibles a costa de sus ganancias y su capital. Así, los bienes de producción producidos siguen claras reglas de mercado tanto en su producción como en su intercambio -excepto, claro está, cuando el propio mercado no funciona bien-. Pero si es claro cómo se determina el precio de equilibrio de un tipo determinado de máquina, de un tipo particular de cemento, de las herramientas y demás instrumentos que se producen para producir, ¿podemos decir lo mismo de los procesos mediante los cuales se determina el precio de esos dos peculiares recursos productivos: los recursos humanos y los recursos naturales?. Esto nos plantea uno de los problemas conceptuales más complejos de la teoría económica: el uso de las categorías de la economía de mercado para analizar elementos que no son ni pueden ser producidos por esa economía de mercado y que, por lo tanto, no pueden ser plenamente “comprendidos” por el marco de pensamiento, cuyo mérito radica, precisamente, en el análisis de los mercados. No existen criterios objetivos para definir el precio de equilibrio de mercancías que no puedan ser producidas por una economía de mercado. Ese precio resultará, siempre, de la negociación “externa” entre la economía de mercado, y los poseedores de esos recursos que, comprándose y vendiéndose como mercancías, no pueden ser producidas y reproducidas como tales. Esto, que tal vez es menos evidente cuando hablamos de “recursos” o de “factores de la producción”, es completamente evidente cuando decimos que ni la gente ni la naturaleza pueden ser producidos por la economía de mercado -ni pueden en consecuencia tener un “precio objetivo” predeterminado por sus consecuentes costos de producción o reproducción-. Y, sin embargo, pocos aspectos serán tan determinantes para la calidad de vida de una sociedad como su capacidad para desarrollar y aprovechar productivamente sus recursos humanos y naturales, y de su capacidad para organizarlos y remunerarlos de tal manera que la productividad de esos recursos conduzca a una situación en que la vida de la gente, y su relación con la naturaleza, sean efectivamente mejores para el conjunto de la sociedad presente y, también, para la sociedad futura. Esto abre tres grandes campos de interacción conceptual: la interacción entre lo que podríamos llamar el mundo de la economía con el mundo de lo social y con el mundo de lo ambiental. Así, política económica, política social y política ambiental, no serían más que los campos de aplicación de las acciones normativas que se aplicarían en cada uno de esos campos en el contexto inevitable de su interacción con los otros campos. Y la introducción del término “políticas” debiera servir para hacer evidente un cuarto campo que deberíamos agregar a nuestro triángulo para completar el rombo: el siempre oscuro mundo del “poder”, en el que ubicaríamos -por decirlo así- la política política como el espacio en el que se resuelven los conflictos integrales de la vida económica y social y de su interacción con el ambiente natural en que existimos. Gráficamente, nos moveríamos en el siguiente entorno.

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Política

Política

Económica

Política Social

Política

Ambiental

GRÁFICO 1

EL ROMBO DE LA POLÍTICA

El desarrollo, pues, depende de cómo la interacción entre estos cuatro aspectos de la política influyen en y se relacionan con las variables que, como vimos anteriormente, son cruciales en la determinación de la calidad de vida de una sociedad: la productividad que resulta de su capacidad para tener acceso y utilizar determinados recursos productivos, y su capacidad para distribuir los frutos de esa productividad. Es en ese contexto que, en este trabajo, se busca analizar el papel de la política social en relación con la búsqueda de competitividad en las economías centroamericanas.

1.2 Competitividad

Así como la calidad de vida es un concepto con el que en principio todos concordamos, pero cuya interpretación rigurosa es fundamental para comprender bien sus determinantes y actuar acertadamente en política; lo mismo ocurre con la competitividad de la que hoy todo mundo habla con aparente propiedad. Cuando se quiere aplicar al análisis de los países y su desarrollo, la idea misma de competitividad se vuelve altamente problemática, como bien han señalado autores de la talla de Paul Krugman y Michael Porter. En efecto, lo primero que tenemos que tener claro es que:

“Son las firmas, no las naciones las que compiten en los mercados internacionales.” (Porter: 1990, p. 33)

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Por lo que la idea misma de competitividad no debe tener como unidad de análisis a los países o a las economías nacionales, sino a las empresas y a las industrias. No hay, pues, tal aspecto como la competitividad de un país, o la productividad de un país, como un hecho distinto y separado de la competitividad y la productividad de las empresas que trabajan y producen en ese país. De hecho:

“La productividad de una nación es la suma de las productividades de sus empresas. Las empresas representan el locus de la competitividad en una economía”. (Porter: 1998, p. 41)

Y para que un país cuente con empresas que sean altamente productivas, con empresas que sean altamente competitivas en sus mercados, hace falta bastante más que un marco macroeconómico estable, por importante que éste sea. Tanto o más que las políticas macroeconómicas, se requiere de un entorno adecuado, y de un conjunto de políticas microeconómicas adecuadas y, sobre todo, se requiere que las empresas, efectivamente, actúen para elevar su productividad y su competitividad en forma sistemática. Desde el punto de vista de las empresas, un elemento fundamental para determinar su capacidad para mantener niveles adecuados de competitividad radica en la estructura de la competencia en la industria dentro de la cual operan. Porter resume estas condiciones de la competencia al interior de una industria en cinco aspectos: la amenaza de nuevos participantes, la amenaza de bienes o servicios sustitutos, el poder negociador de los suplidores, el poder negociador de los compradores, y el tipo e intensidad de la rivalidad entre los competidores existentes (Porter: 1985, p. 5; 1990, p. 35). Gráficamente esto se resume así:

GRÁFICO 2

Para ser competitivas, para ser exitosas dentro de determinada industria, las empresas tratan de construir una ventaja competitiva sostenible, moviéndose simultáneamente en dos sentidos: el de la reducción de costos y el de la diferenciación del producto, de manera que puedan enfrentar los cinco tipos de amenazas a su posición competitiva.

Amenaza de nuevos entrantes

Poder negociador de compradores

Poder negociador de suplidores

Amenaza de bienes sustitutos

Rivalidad entre los competidores

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Por un lado, las empresas buscan desarrollar su capacidad para ofrecer productos comparables a los de su competencia, con un costo más bajo; por otro, se dedican a desarrollar su capacidad para ofrecer a sus consumidores productos que, por su calidad, sus características particulares, su diseño, o hasta su imagen, son percibidos como un “mejor valor” que los productos de la competencia, aun si no son más baratos. Cualquiera de estos dos tipos de ventaja competitiva -menor costo o mayor calidad- son el resultado de una mayor productividad que la de sus competidores, es decir, de la capacidad que tenga la empresa para obtener un retorno mayor por los recursos que se invirtieron en la producción de los bienes y servicios en cuestión. Ahora bien, como señala Porter, sin descuidar ninguno de los dos aspectos, las empresas enfatizan uno de ellos como la base de su estrategia competitiva. Así, unas empresas tratarán de ser empresas líder en términos de costo, manteniendo niveles adecuados de calidad que no debiliten su ventaja de costo; mientras que otras centrarán su competitividad en la diferenciación de sus productos, cuidando que sus costos sean razonables como para no anular las ventajas de la diferenciación. Pero las empresas no actúan en un vacío. Los cinco determinantes de la competencia que mencionamos forman parte del entorno competitivo de una industria, y definen en parte la estrategia que puede seguir una empresa. Esta estrategia, a su vez, tendrá un impacto mayor o menor en la evolución de la estructura competitiva de esa industria. De la misma manera, como veremos más en detalle en este trabajo, la productividad y competitividad de una empresa se ve afectada por el entorno geográfico o nacional en el cual opera. Esto es así porque, como señala Porter:

Competitive advantage is created and sustained through a highly localized process. Differences in national economic structures, values, cultures, institutions, and histories contribute profoundly to competitive success. The role of the home nation seems to be as strong or stronger than ever. (Porter: 1990, p. 19)

Así, aunque en realidad no son los países los que compiten en la economía mundial, y no podemos hablar rigurosamente de la ‘competitividad’ de las naciones utilizando para ello los viejos esquemas de la especialización internacional de acuerdo con la dotación estática de los factores productivos, tampoco podemos analizar la competencia exclusivamente en términos de empresas, ya que tanto la estructura competitiva de la industria, como el entorno particular de la región o el país en que la empresa esté localizada, van a jugar un papel determinante –y, a su vez, determinado– por el tipo de competitividad que esas empresas logren consolidar. Porter resume el efecto de la localización sobre la estrategia competitiva de las empresas en cuatro grandes categorías que constituyen su conocido “diamante de la competitividad”. Estas cuatro categorías se refieren a los factores productivos disponibles, las condiciones de la demanda, el contexto competitivo local y la existencia o no de industrias conexas y de apoyo.

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Contexto de estrategia y

rivalidad empresarial

Política

Política

Económica

Política Social

Política

Ambiental

GRÁFICO 3

EL DIAMANTE DE LA COMPETITIVIDAD

Este sencillo esquema permite ver con claridad cómo, si bien son las empresas las que compiten sobre la base de su productividad, del costo y la diferenciación de sus productos, esas estrategias competitivas se ven afectadas en forma sustancial por las características del entorno en, al menos, cuatro grandes áreas:

1.2.1 Condiciones de factores

Una condición fundamental para determinar la estrategia competitiva de una empresa está dada, precisamente, los factores productivos a los que esa empresa puede tener acceso en el lugar en que esté localizada. Y no se trata simplemente de la cantidad, sino fundamentalmente del tipo, la calidad y el costo relativo de esos factores o insumos productivos. Esto se refiere, en primer lugar, a los recursos humanos con que se puede contar: su cantidad, su capacitación, su diversidad, su capacidad de aprendizaje, su flexibilidad, su ética laboral, su disposición al trabajo, y así sucesivamente. La política social –y la política económica en su sentido microeconómico– juegan un papel central, como veremos, en el desarrollo de los recursos humanos de cada sociedad. Por otro lado, están los recursos físicos existentes en la sociedad, y de nuevo, lo que es importante es no sólo la abundancia pura y simple, sino el acceso, la calidad y el costo (incluyendo el costo ambiental) de utilizar esos recursos naturales: el agua, la tierra, los minerales, los bosques, los recursos energéticos, la biodiversidad, el clima, las bellezas escénicas, y las mismas ventajas de localización. De nuevo, es la combinación de una adecuada política ambiental con una política económica capaz de internalizar los costos

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y beneficios ambientales, lo que puede permitir a una sociedad aprovechar de la mejor manera sus recursos naturales para promover una sana estrategia competitiva en sus empresas. La infraestructura, que viene a ser un proceso, así como la “naturaleza construida”, constituye también un determinante básico de la estrategia competitiva que las empresas pueden -o no- desarrollar en un país. Los sistemas de transporte, comunicaciones y telecomunicaciones; la infraestructura urbana y habitacional; la infraestructura que sostiene al propio sistema financiero –donde se cierra como la necesaria para transferencias de fondos y diversos tipos de transacciones; la infraestructura de tipo social: de salud y saneamiento, infraestructura educativa, infraestructura para los medios de comunicación y las instituciones culturales. En fin, todo el entorno físico sobre el cual descansa el tipo de actividad de las empresas. Junto a estos tres elementos más tradicionales -trabajo, tierra y capital físico- se mencionan cada vez con mayor frecuencia otros dos tipos de insumos esenciales para elevar la productividad de las empresas y consolidar su competitividad: la acumulación de conocimientos y la acumulación de capital. Por el lado de los conocimientos, es evidente de que el acervo cultural, científico y tecnológico, y el conocimiento en organización y administración de una sociedad van a ser elementos centrales en la definición del tipo de estrategia por seguir por parte de las empresas que se localizan en ella. No hay una fuente única para el desarrollo del conocimiento en sus diversas variantes, pero, por lo general, supone la coexsitencia de un conjunto de instituciones y procesos que se retroalimentan: universidades, institutos de investigación públicos, centros de investigación privados, departamentos de investigación aplicada, instituciones encargadas de recopilar y difundir información científica y tecnológica, acceso a la literatura y los resultados de la investigación mundial, empresas de investigación de mercados e investigación estadística compleja, bases de datos accesibles. En fin, un clima de sana discusión crítica en estos campos. La capacidad de una sociedad de aprovechar sus recursos humanos, naturales y físicos dependerá, en gran medida, de esta base de conocimiento disponible para la definición de las estrategias competitivas de las empresas. Finalmente, están los recursos de capital, más específicamente, de capital financiero: el acceso a fuentes de ahorro en cantidad y calidad suficiente -y a un costo razonable- como para desarrollar procesos de inversión capaces de aprovechar de la mejor manera la conjunción que ofrece el acervo disponible de los otros tipos de factores productivos. Factores como la tasa de ahorro interno, el acceso al ahorro externo, la volatilidad, la seguridad, la flexibilidad para invertir (o desinvertir), son todos elementos que contribuyen también al tipo de estrategias competitivas que prevalezcan. En todos estos casos, no se trata simplemente de que esos factores “existan”, o de que existan en determinada cantidad, calidad o costo. Se trata -como bien enfatizó Albert Hirschman hace ya más de cuarenta años- de la capacidad de una sociedad para permitir e inducir la adecuada asignación y utilización productiva de esos recursos. No se trata, pues, del viejo problema de la “dotación de factores”, sino de un proceso más complejo.

Competitive advantage from factors depends on how efficiently and effectively they are deployed. This reflects the choices made by a nations’ firms about how to mobilize

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factors as well as the technology (including procedures and routines) used to do so. Indeed, the value of particular factors can be dramatically altered by the choice of technology. Not only how, but where factors are deployed in an economy is crucial, because technological expertise and the most capable human resources can often be utilized in a variety of industries. (Porter: 1990, p. 76)

Finalmente, no se puede perder de vista que los recursos productivos no son estáticos ni en el tiempo ni en el espacio. Los recursos humanos, el conocimiento, el capital, la capacidad para desarrollar infraestructura, son todos aspectos que pueden trasladarse de una a otra sociedad, y que evolucionan en el tiempo, con lo que sus papeles relativos se ven continuamente amenazados o potenciados, por lo que ocurra con el resto de los factores, y con la capacidad de las empresas y las sociedades para aprovechar en un sentido positivo las sinergías que este dinamismo ofrece. Por ello, no se trata simplemente de tener o producir gran cantidad de factores básicos o genéricos; la competitividad requiere cada vez más de factores específicos y desarrollados. Países como los centroamericanos, como veremos, enfrentan aquí un reto de doble magnitud, ya que por un lado deben resolver una tarea de magnitud histórica, que es incorporar a grandes contingentes de su población y su territorio a la categoría de “recursos básicos”, pero esa tarea, monumental como efectivamente parece, no basta:

“…es necesario complementar ese esfuerzo con otro más, dirigido a la creación simultánea de factores especializados para que las empresas puedan avanzar en estrategias competitivas más audaces, lo que supone que los países desarrollen ‘mecanismos institucionales de una calidad excepcional para la creación de factores especializados.’” (Porter: 1990, p. 80)

De nuevo, el terreno para una adecuada combinación de políticas gubernamentales con estrategias empresariales, aparece como crucial.

1.2.2 Condiciones de demanda

De acuerdo con Porter, y retomando algunos planteamientos desarrollados por la CEPAL hace cincuenta años, la demanda interna debe ser vista como un elemento fundamental de cualquier proyecto de desarrollo y de cualquier estrategia competitiva. A partir de sus investigaciones, Porter concluye que las condiciones de la demanda jugaron un papel importante prácticamente en todos los casos estudiados, papel que descansaba en tres consideraciones: la composición de la demanda interna, el temaño de la demanda interna y la capacidad de esa demanda para prefigurar la evolución de los mercados mundiales. Porter considera que es la composición de la demanda la que juega un papel central:

“The most importance influence of home demand on competitive advantage is through the mix and character of home buyer needs. The composition of home demand shapes how firms perceive, interpret, and respond to buyer needs. Nations gain competitive advantage in industries or industry segments where the home demand gives local firms a clearer or earlier picture of buyer needs than foreign rivals can have.” (Porter: 1990, p. 86)

De hecho, Porter considera que la clave para contar con unas condiciones de demanda conducentes a promover la competitividad de las firmas que se localizan en un país está

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dada por la posibilidad de que la demanda interna de ese país esté constituida por consumidores “…que sean o estén entre los compradores más complejos y exigentes del mundo” (Ibid., p. 89), de manera que presionen a las firmas locales a satisfacer los más altos estándares de calidad, características y servicio de sus productos. Las exportaciones, si bien pueden jugar un papel clave en la generación de ingresos de una firma o una industria, no son un buen sustituto para la función de la demanda como promotora de competitividad -en palabras de Porter, “vender a compradores extranjeros no es un buen sustituto”-, porque es en el mercado local en el que las firmas realmente perciben, entienden y alteran sus prácticas a partir de una relación cercana con sus clientes. En tanto proceso de desarrollo, es más que evidente de que un mero aumento del crecimiento económico que no se vea acompañado por una expansión equivalente de la demanda interna no estará redundando en el mejoramiento de la calidad de vida de la población a la que tal crecimiento pretendía responder. En tanto estrategia de competitividad, una demanda interna limitada y poco desarrollada no generaba incentivo ni presión alguna para la complejidad de los procesos de inversión. Así, durante muchas décadas, fue la producción para exportación la que constituyó el elemento dinámico del desarrollo latino y centroamericano.

1.2.3 Industrias conexas y de apoyo

Un tercer determinante de las ventajas nacionales con las que puede contar una empresa en determinada industria radica, precisamente, en la presencia en la misma zona geográfica de otras empresas, instituciones o actividadedes relacionadas, y que muestran también niveles internacionales de competitividad, de manera que, en su interacción, contribuyen a consolidar la competitividad de la firma en cuestión. Ya Hirschman en su trabajo clásico sobre la estrategia del crecimiento económico había destacado cómo la existencia de “linkages” o encadenamientos de distintos tipos podían estimular o inducir el desarrollo de muchos tipos de procesos económicos. Porter destaca la importancia de estos encadenamientos potenciales en los procesos de innovación y mejoramiento conjunto que lleva al surgimiento de ventajas comparativas mediante la colaboración entre suplidores de clase mundial en industrias relacionadas de esta manera.

1.2.4 Contexto competitivo

Finalmente -pero no menos importante- el desarrollo de la competitividad requiere de una intensa competencia. En ausencia de competencia, cuando una o unas pocas empresas gozan de una posición de privilegio dentro de una industria, y no se sienten amenazadas en esa posición, el resultado más probable es un pobre dinamismo, un estancamiento en la productividad y un deterioro tanto en la calidad como en el precio que los consumidores tienen que pagar por los bienes y servicios de las firmas que operan en un entorno de baja competencia, de baja rivalidad. Frente a la noción comúnmente aceptada de que lo importante es que los países cuenten con una o dos empresas líderes, “campeonas” en determinada industria, Porter opone los resultados de sus investigaciones, según los cuales la persistencia de la ventaja competitiva en una industria se relaciona claramente con la existencia de una

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vigorosa rivalidad doméstica entre varias empresas de calidad mundial. Por el contrario, se encuentran muy pocos casos de “campeones nacionales” que no enfrenten ninguna competencia significativa a nivel local, y que logren mantenerse competitivos a escala internacional. Esta competencia local no sólo es sana, porque genera presiones hacia la innovación y el mejoramiento de las empresas, sino porque genera también presiones para que se mantenga y mejore el entorno nacional favorable a dicha competitividad, y aumenta también la existencia y la importancia de los encadenamientos con otras industrias relacionadas. En síntesis, la competitividad de las empresas depende, fundamentalmente, de su productividad. Y ésta, a su vez, depende de cómo las empresas logren desarrollar y hacer realidad una estrategia competitiva adecuada. Esta estrategia no sólo depende de las características propias de quienes conforman la empresa, sino del entorno en que ésta se desenvuelve, la industria en la que opera y la localización geográfica o nacional que le sirve de base. En lo que respecta a la industria, como vimos, los elementos fundamentales para determinar la estrategia competitiva de una empresa son la presión de compradores y suplidores, la amenaza de nuevos competidores y de bienes o servicios sustitutos, y la rivalidad entre las firmas que compiten al interior de la industria. En lo que respecta al entorno que brinda la localización, los cuatro campos en que se define la estrategia competitiva son: las condiciones de los factores, las condiciones de la demanda, el tipo de industrias conexas y el carácter de la competencia y rivalidad que se enfrente en el “home base”. Dados esos condicionantes, las empresas buscarán desarrollar la mejor estrategia competitiva. ¿Cuál es el impacto que todo esto tiene en la calidad de vida de una sociedad, y en el dinamismo de los procesos de desarrollo nacionales? Es posible que ”lo mejor para las empresas sea lo mejor para el país, lo mejor para la gente”, pero también es posible que no lo sea. Abundan ejemplos en la historia para ilustrar ambas situaciones. En América Latina y en América Central, la combinación no ha sido particularmente afortunada. Hoy por hoy, no contamos ni con empresas competitivas a escala mundial, ni con sociedades integradas, con altos índices de desarrollo humano, y una sólida cultura e institucionalidad política. La pregunta, pues, no sólo es legítima, sino urgente: ¿Cuáles son las políticas económicas y sociales que mejor logran articular las necesidades de crear un entorno favorable para las estrategias competitivas de las empresas, con las necesidades de crear un entorno favorable para la integración social, la mejor calidad de vida y la resolución democrática de los conflictos al interior de una sociedad?.

1.3 Competitividad, Política Social y Desarrollo Humano

De lo visto hasta aquí, un elemento destaca como eslabón fundamental entre la búsqueda de la competitividad y la búsqueda de una mayor y mejor calidad de vida: la productividad. Sin una productividad creciente, las empresas no pueden mantener su posición competitiva; gradualmente, sus ventajas se diluyen frente al resto de los agentes económicos, frente a sus competidores directos e indirectos, frente a sus consumidores y sus suplidores. Cuando existen mercados imperfectos, con información insuficiente, barreras artificiales, consumidores cautivos, socios rentistas, las empresas pueden

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continuar operando por un tiempo que puede incluso ser largo. El prestigio original puede incluso darles acceso a fondos frescos que las mantengan a flote, pero -en ausencia de una recuperación productiva- sólo para que en la caída inevitable, las empresas improductivas arrastren también a aquéllos que indebidamente confiaron en ellas. No es muy distinto lo que ocurre a nivel social. Sin una productividad creciente, las sociedades no pueden aspirar tampoco a mantener procesos que mejoren en forma sostenida el bienestar material de sus miembros; gradualmente, la capacidad de enfrentar las demandas crecientes de la población se debilita, y si se sostiene artificialmente -como muchas veces se ha hecho- por el recurso fácil del financiamiento externo, esto sólo logra postergar y agravar el momento en que la sociedad debe sincerarse consigo misma, y reconocer que no puede vivir más allá de lo que sus propias capacidades productivas son capaces de sustentar. No haberlo reconocido a tiempo, hace que la solución pase, casi siempre, por una crisis más prolongada y más dolorosa de lo que habría sido necesario. Lo que es necesario explicar entonces, conceptual y políticamente, es lo que hace falta para que las empresas que existen, se desarrollan o llegan a invertir en determinado país, opten por buscar ese tipo de competitividad que les permite llegar al mercado bien con los mejores productos posibles a un precio razonable, o bien, con los precios más bajos del mercado y productos de calidad razonable, todo ello como resultado de la alta productividad de los recursos, y no simplemente por el cómodo acceso a un bajo costo unitario de esos factores productivos. Porque uno de los grandes riesgos que enfrentan las naciones es que, precisamente, se conviertan en atractivas para las empresas -locales o extranjeras- por la simple ventaja de ofrecer recursos humanos o naturales abundantes y baratos, y que esa sea la base sobre la cual las empresas que invierten, desean sustentar su competitividad. Por el contrario, buscamos entender cuáles son las condiciones que permiten establecer un sesgo favorable entre el camino mediante el cual las empresas construyen su competitividad, y el camino mediante el cual las naciones construyen su desarrollo, y elevan su calidad de vida. Porque si bien el argumento central de Porter es que la búsqueda misma de la competitividad exige aumentos en la productividad, y estos aumentos en la productividad son la condición “sine qua non” para mejorar la calidad de vida, existe siempre un enorme riesgo, ya que la existencia de diferencias en la remuneración de los factores abre un gran espacio para un tipo de competitividad espuria, un tipo de competitividad en el que los bajos precios de los bienes y servicios producidos tienen como sustento no el esfuerzo sistemático por aumentar la productividad, sino el acceso continuado a recursos humanos y naturales de muy bajo costo, con la consecuente desviación de los esfuerzos hacia el mantenimiento de esa baja remuneración, y no a la elevación de su productividad. Como es obvio de los argumentos desarrollados más arriba, si bien este camino podría ser suficiente para mantener la rentabilidad de las empresas, y su competitividad espuria, estaría, sin embargo, lejos de promover el desarrollo humano y la calidad de vida. También, estaría lejos de elevar la productividad de las empresas y, en esa medida, podría constituir una amenaza para su competitividad genuina. Esta amenaza, sin embargo, no se volvería efectiva en la medida en que las empresas que operan en tales industrias prevean la posibilidad de seguir contando con esos recursos

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abundantes y baratos -ya sea en ese país, o en otros-. Lógicamente, y dados los intereses que están en juego, la presión para que eso sea así, puede ser muy fuerte. Porter considera que aquellas industrias que son conducentes a mejores niveles de vida para la población de un país son aquéllas que logran mantener importantes barreras de entrada en áreas como la tecnología, la mano de obra especialmente calificada, canales desarrollados de mercadeo y una buena reputación de marca, lo cual, por lo general, significa que estas empresas pueden también obtener rendimientos más atractivos a la inversión de capital. Al preguntarse por qué esto no conduce a un cambio en que competitividad y calidad de vida se vean mutuamente reforzados por la búsqueda de mayor productividad. Porter sostiene que:

“…los cambios a menudo encuentran resistencia porque los viejos enfoques eran rentables, y porque los viejos hábitos están profundamente enraizados en las organizaciones.” (Porter: 1998, p. 41)

Si bien eso es cierto, y esa es una importante razón para que los cambios no coincidan con las más sanas relaciones entre competitividad, productividad y calidad de vida, también es cierto de que las empresas, frente a la existencia objetiva de remuneraciones más bajas por los recursos humanos y naturales en determinadas regiones, actúan racionalmente al seleccionar técnicas que hagan un uso extensivo de esos recursos abundantes y baratos, en lugar de invertir en técnicas más desarrolladas. Recordemos que la competitividad no es un concepto simplemente físico, es un concepto económico: la selección de técnicas no busca la mayor cantidad de producto por unidad de insumo, ni siquiera busca la mayor cantidad de valor por unidad de insumo. La selección de técnicas busca el mayor valor producido (y más exactamente: vendido) por unidad de valor invertido. Así, una técnica que puede ser más productiva, y generar mayor competitividad en un contexto en el que los recursos humanos o naturales tienen un alto precio, puede ser una técnica absurda desde el punto de vista de la competitividad cuando una amplia oferta de mano de obra barata y recursos naturales explotables a bajo costo, hacen que técnicas menos desarrolladas sean, en términos económicos, más eficientes. Así, no siempre la eficiencia y la competitividad van de la mano con la productividad, y mucho menos aún con la creciente calidad de vida y el desarrollo humano sostenible. Por eso, tal y como sostiene Porter:

“In low-income countries, companies compete on factor cost using inefficient methods. Cost positions rest heavily on cheap wages and natural resources. (…) The outcome is that exports are dominated by labor -and resource- intensive products sold almost exclusively to advanced markets. (…) The net result of these strategies and modes of competing is low productivity.” (Porter: 1998, p. 41)

De esta manera, aquellas naciones en las que predominan los salarios bajos, y el acceso irrestricto a la explotación económica de los recursos naturales, tienden a reproducirse como naciones pobres -o más exactamente como naciones de pobres- ya que sólo atraen y promueven aquellas inversiones cuya rentabilidad y competitividad depende, fundamentalmente, de que esa pobreza se mantenga. Dado el predominio de las visiones estáticas de las ventajas comparativas, por mucho tiempo se ha dicho que los países que tienen una oferta abundante de recursos humanos y naturales deben seguir una estrategia acorde con esa dotación de factores, ofreciéndolos al bajo precio que corresponde con su abundancia, y esperando que -con

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el tiempo- el crecimiento económico los llegará a hacer escasos y, tal vez, mejor remunerados. Cuando el problema se plantea desde la perspectiva de las ventajas competitivas dinámicas, las cosas se ven de una manera radicalmente opuesta más que ser una ventaja por aprovechar:

“…la abundancia local de factores básicos adormece a las empresas en la complacencia y detiene la aplicación de tecnologías avanzadas.” (Porter: 1990, p. 83)

Así, si bien la competitividad es un concepto que sólo aplica, y sólo puede entenderse a nivel de empresa, es igualmente cierto de que el entorno en el que las empresas deben desarrollar su estrategia competitiva es un elemento crucial para sesgar esa estrategia hacia la competitividad genuina, hacia la productividad creciente y hacia una mayor calidad de vida. Una política inadecuada -como tantas veces ha ocurrido- sesgará la búsqueda de la rentabilidad y la competitividad hacia la sobreexplotación de los recursos humanos y naturales, hacia actividades con una limitada inversión financiera, tecnologías simples, poca innovación y, en consecuencia, sesgará esa búsqueda de la rentabilidad hacia la búsqueda permanente de las ventajas que da el acceso a recursos baratos, ya sea presionando al país en cuestión para que las remuneraciones no suban y, además, aprovechando la movilidad del capital para que las ventajas de la localización les permitan incorporar países o regiones más pobres que presionarán para que esas industrias sigan siendo las industrias típicas del subdesarrollo. Tal es la base del ‘crecimiento empobrecedor’ los países pobres, con una abundante población, tratan de atraer aquellas inversiones que consideran necesarias para promover su crecimiento. El principal argumento que encuentran -o les ofrecen- para atraer esa inversión es, precisamente, el de ofrecer esos abundantes recursos con que cuentan a precios muy bajos, a precios que deben ser más bajos que los de otros países en condiciones similares. Así, en forma directa e indirecta, mediante políticas laborales y cambiarias, estos países convierten la pobreza en la razón de su ventaja competitiva: las empresas que allí se desarrollen, que allí inviertan, lo harán con aquellas técnicas que las hacen ser competitivas dada la remuneración de los factores productivos. Los esfuerzos por aumentar la productividad se verán frenados, en la mayoría de los casos, por el camino de mayor resistencia que lleva a seguir manteniendo bajas esas remuneraciones. Es exactamente contra este camino hacia un crecimiento empobrecedor, hacia una competitividad espuria, que advierte Porter:

“…es importante que las naciones no traten de mantener artificialmente bajos los precios del trabajo, del capital, de los recursos o de la energía, ya que eso solamente atentará contra las mejoras en la productividad y pospondrá el desarrollo sostenible.” (Porter: 1998, p. 44)

Por el contrario, los países deben centrar sus estrategias de desarrollo, y la búsqueda de una base sólida para elevar la calidad de vida, en el aumento de la productividad. Esto se logra por dos vías principales: generando las condiciones necesarias para que a las empresas les resulte factible avanzar hacia estrategias competitivas centradas en el aumento de la productividad; y generando las presiones necesarias para que esto efectivamente ocurra. Dentro de la primera vía, uno de los elementos más importantes radica en el desarrollo de las capacidades de la población para poder participar en procesos de alta productividad, lo que demanda mayores conocimientos y habilidades, mejor capacidad

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organizativa y administrativa, una mejor disposición y habilidad para el uso de la tecnología y, en general, desarrollar una sólida cultura moderna.1 Por otro lado, es necesario transformar el entorno institucional del país, de manera que haga posible y estimule el aumento de la productividad como base de la estrategia de desarrollo; reducir todos aquellos costos, procesos, controles, tiempos y trámites innecesarios en el nuevo contexto; abrir canales e incentivos a la innovación, a las nuevas formas de hacer las cosas, en lugar de privilegiar la rutina y el camino conocido. También, son importantes todos los esfuerzos dirigidos a incrementar los precios que se pueden obtener por los productos locales -enfatizando la calidad, el diseño, la confiabilidad, el mercadeo, en lugar del simple bajo precio de los productos genéricos-. En el campo de la infraestructura, es mucho lo que se puede hacer para ofrecer el mejor entorno posible a las empresas que opten por competir con base en su productividad: el tipo de caminos y medios de transporte que requieran, la energía, las telecomunicaciones, el acceso a información oportuna. Finalmente, se trata también de ‘hacer difícil’ el otro camino, el de la baja productividad, el de la producción más simple de genéricos, cuyo bajo precio descansa en la reproducción de la pobreza. Las políticas económicas y sociales, como veremos en un momento, pueden jugar un papel vital en este sentido. Conforme se avanza en esta dirección, el proceso adquiere una dinámica radicalmente distinta de la del crecimiento empobrecedor del pasado.

1 No se trata de ‘importar’ patrones culturales que se superpongan a la cultura local; eso no es deseable, ni funciona. Se trata de ampliar los patrones culturales de la población, de incorporar, sobre la base de la cultura -o las culturas- locales, aquellos rasgos de la cultura universal (o de otras culturas particulares) que se consideran conducentes al desarrollo.

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2. UNA POLÍTICA SOCIAL PARA CENTROAMÉRICA

En el contexto analizado hasta ahora, la responsabilidad de la política social en Centroamérica es doble. Por un lado, le cabe la responsabilidad directa de contribuir a incrementar, de manera sistemática y sostenible, la calidad de vida de los habitantes de la región. Por otro, le cabe la responsabilidad de lograr que los habitantes de cada uno de los países de la región, desarrollen al máximo su capacidad para contribuir a elevar la capacidad productiva de sus respectivas sociedades. Con clara conciencia de que la calidad de vida a que se aspira sólo puede ser sostenible si existe la capacidad productiva que efectivamente la sostenga, pero consciente también de que sólo es posible lograr una mayor capacidad productiva sobre la base del empoderamiento y potenciamiento de los recursos humanos con que cada una de las sociedades centroamericanas cuenta, la política social debe asumir un papel inédito en la historia. En el pasado, su papel se limitó al de compensar y aliviar los inevitables costos sociales que surgían de políticas económicas que fueron incapaces de comprender la dinámica del desarrollo. Hoy, su papel es radicalmente distinto: el de socio en pie de igualdad con las políticas económicas, las políticas ambientales y las políticas públicas con las que los países de Centroamérica aspiran a construir su porvenir en el Siglo XXI. No cabe, sin embargo, hacerse falsas ilusiones. No es posible partir sólo de un sueño, es preciso, por encima de todo, partir de las realidades que constituyen la Centroamérica de hoy.

2.1 La Situación Prevaleciente: Sin Calidad de Vida no puede existir Productividad Creciente

No es necesario recurrir a gran cantidad de indicadores para afirmar que, históricamente, Centroamérica se ha caracterizado por un desarrollo en el que las empresas han centrado la búsqueda de su rentabilidad más en el uso extensivo de unos recursos productivos de baja productividad y con un bajo costo unitario, que en el tipo de proceso que -al decir de Porter- centra sus esfuerzos en la elevación de la productividad como medio para lograr simultáneamente una competitividad más sólida y una calidad de vida creciente. Con el objeto de desarrollar un mejor indicador de lo que podemos entender por “desarrollo humano”, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo elaboró el “Indice de Desarrollo Humano”, que descansa en buena medida, como dijimos más arriba, en la posibilidad de gozar de una vida prolongada y saludable, educación y acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente. De éstos, probablemente el indicador que mejor resume la calidad de vida de una población es el de la “esperanza de vida al nacer”. Como se observa en el Gráfico 4 (PNUD, 1998), los países de Centroamérica muestran aún niveles muy inferiores en términos de la esperanza de vida de su población que el que ya han logrado países comparables, y aún más bajos que los que caracterizan a las poblaciones de los países más avanzados.

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Y la preocupación principal que debe surgir cuando se utiliza el indicador de “esperanza de vida al nacer” no es solamente la cantidad de años de vida que cada habitante de los países centroamericanos está perdiendo -en algunos casos son prácticamente diez años-, sino la pregunta aún más angustiosa: ¿qué tipo de vida hay que llevar para que nuestra esperanza sea la de vivir diez años menos de lo que los habitantes de otros países están viviendo?. Un indicador dramático de esto lo encontramos en una estadística que no por simple deja de ser reveladora: en los países industrializados, se espera que sólo un 5% de las personas no lleguen a cumplir los cuarenta años de edad. En Centroamérica, sólo Costa Rica muestra un indicador semejante, con la esperanza de que sólo un 4% de su población no llegará a esa edad. En el resto de la región, sin embargo, los números son alarmantes: se espera que un 12% de la población de Honduras, Nicaragua y el Salvador no llegue a los cuarenta años de edad, y la estimación sube a un 13% en el caso de Guatemala. Algo semejante ocurre con el acceso a los servicios básicos que, en buena medida, determinan no sólo las condiciones de vida, sino incluso las de supervivencia. De nuevo, mientras que en Costa Rica se estima que sólo un 4% de la población no tenía acceso a servicios de agua potable entre 1990 y 1996, la situación cambia radicalmente en el resto de la región, donde no llegaban a gozar de ese beneficio un 13% de los hondureños, un 23% de los guatemaltecos, un 31% de los salvadoreños y un 39% de los nicaragüenses, como se aprecia en el Gráfico 5 (PNUD, 1998).

Gráfico 4Esperanza de vida al nacer, 1995

58

60

62

64

66

68

70

72

74

76

78

80

Sweden

Spain

Netherl

ands

Belgium

United

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tria

Costa

Rica

Finlan

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Irelan

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a

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Colombia

Domini

can R

ep.

Litua

nia

Thaila

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El Salv

ador

Estonia

Hondu

ras

Nicarag

ua

Guatem

ala

19

Aunque no tan dramático, el cuadro que surge en términos de la desnutrición infantil muestra un patrón similar. Entre 1990 y 1997, se estima que un 2% de los niños costarricenses menores de cinco años sufrían de desnutrición, mientras que lo mismo ocurría con un 11 y un 12% de los niños salvadoreños y nicaragüenses, con un 18% de los hondureños y con un 27% de los guatemaltecos. Junto con la desnutrición, se presentan también situaciones difíciles en términos de enfermedades que ya debieran estar erradicadas de la región. Para 1995, por ejemplo, la tuberculosis afectó en Costa Rica a 9 de cada cien mil habitantes; en Guatemala y El Salvador, a 32 y 43 de cada cien mil; a 69 en Nicaragua y a 88 en Honduras. La malaria tuvo un mayor impacto, afectando, de cada cien mil habitantes, a 51 en El Salvador, a 133 en Costa Rica, a 214 en Guatemala, a 949 en Honduras y a 1035 en Nicaragua. Finalmente, como se resume en el Gráfico 6 (PNUD, 1998), la situación de la infancia en Centroamérica se sigue reflejando en cifras de mortalidad infantil mucho más altas de las que estos países podrían y deberían tener, como lo muestra la experiencia de Costa Rica, donde la amplitud de los servicios de salud y saneamiento y la atención pre- y posnatal ha logrado reducir la tasa de mortalidad infantil a un 13 por mil para los niños menores de un año, y a un 15 por mil para los niños menores de cinco años. En el resto de la región, la mortalidad infantil es aún un problema severo: de cada mil niños, en Honduras mueren 29 antes del año y 35 antes de los cinco años; en El Salvador, 34 y 40; en Guatemala 43 y 56 y en Nicaragua, 44 y 57. El promedio de mortalidad infantil para los países industrializados, es de 13 por mil para los menores de un año, y 16 por mil para los menores de cinco años.

GRÁFICO 5

POBLACIÓN SIN ACCESO A AGUA POTABLE (%) 1990-96

4

31

23

13

39

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

20

Finalmente, siguen siendo también muy altos los casos de mortalidad materna, directamente asociados al cuidado y atención del embarazo y el parto, así como a las condiciones de saneamiento, privación, apoyo social y madurez que pueden rodear a las madres. En Costa Rica, de nuevo como resultado de un proceso de largo plazo de desarrollo institucional de las políticas dirigidas a combatir estos problemas, para 1990 el número de muertes maternas se había reducido a 60 por cada cien mil nacimientos; los números eran mucho más altos en el resto de la región: 200 en Guatemala, 300 en El Salvador, 220 en Honduras y 160 en Nicaragua (PNUD, 1998). Todos estos indicadores atestiguan la difícil situación que viven aún los niños y mujeres pobres de Centroamérica, y constituyen uno de los retos más importantes tanto para elevar la calidad de vida a la que estas personas tienen derecho, como para permitirles contribuir en forma plena a incrementar la capacidad productiva de sus respectivas sociedades, ya que sólo el desarrollo de esa productividad podría garantizar la sostenibilidad de esa creciente calidad de vida a la que se aspira en la región. La pobreza que rodea a estos niños y a sus familias, sin embargo, tiene un impacto mucho más claro en términos del acceso a las oportunidades educativas. Hacia 1995, se estimaba que un 11% de los niños costarricenses no llegaban al quinto grado de la educación primaria -lo que de por sí es grave-, pero los números que surgen del resto de la región son alarmantes: más de un cuarenta por ciento de los niños no están llegando al quinto grado de primaria, con variaciones muy pequeñas en cada uno de los cuatro países. Con altos niveles de desnutrición y, prácticamente, sin oportunidades de

GRAFICO 6

MORTALIDAD INFANTIL: TASA POR CADA MIL NACIDOS VIVOS

13

34

43

29

44

15

40

56

35

57

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

<1 año <5

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acceso a la educación, ¿qué papel pueden jugar estos niños ya sea como gestores de su propia calidad de vida, ya como partícipes en la construcción de empresas productivas en sus propios países? Uno de los consensos más generalizados en las discusiones sobre competitividad y desarrollo es el que se refiere al papel de la educación. Los recursos humanos parecen constituir el factor más importante para que un proceso de desarrollo dinámico y sostenible pueda ocurrir. No es ciertamente una condición suficiente, pero sí parece ser la condición básica más importante. Como vimos más arriba, no se trata sólo de que los países cuenten con una cantidad suficiente de recursos humanos. Por el contrario, la simple abundancia de un recursos podría -como señala Porter- convertirse más bien en un desestímulo a la innovación y modernización de las empresas, que preferirían dedicar sus esfuerzos a lograr que se mantengan bajas las remuneraciones antes que a aumentar la productividad de sus empresas. De lo que se trata es de contar con una población que muestre tanto una gran variedad como una gran calidad en sus habilidades productivas. Una población con una muy buena educación general, pero al mismo tiempo una población con conocimientos y habilidades específicas como para servir de sustento a la productividad del tipo de empresas que se desarrollan en el país -y que encontrarían más que razonable la remuneración creciente de esos recursos humanos-.

GRÁFICO 7

TASA DE MATRÍCULA DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA (%) 101 10096

9390 88

82 82 81 8075 75

69 68 67

5550

47

41

32 32

25

Korea R

ep. o

f

Belgium

Sweden

Netherl

ands

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d

Austria

Denmark

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y

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Colombia

Thaila

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Costa

Rica

Nicarag

ua

Domini

can R

ep.

El Salv

ador

Hondu

ras

Guatem

ala

22

Sin embargo, y con algunas interesantes excepciones que señalan caminos de esperanza, la situación que prevalece en Centroamérica en términos del desarrollo de su gente, de sus recursos humanos, es más que alarmante. Al hecho ya de por sí grave de que un 40% de los niños no llegan a tener ni cinco años de educación básica, se suma un problema de magnitudes similares en términos de la educación secundaria, que es donde la juventud adquiere tanto sus destrezas básicas para incorporarse a la fuerza de trabajo, como su capacidad de aprendizaje continuo para seguir hacia otros procesos formativos, sean técnicos o profesionales. Tal y como se observa en el Gráfico 7, aquellos países que han logrado niveles elevados de desarrollo tanto humano como productivo, tienen todos un elevado nivel de cobertura en su educación secundaria: en unos casos, la cobertura es casi total, superando el 90% en países como Korea, Suecia, Bélgica, Holanda y Finlandia, con otros oscilando entre el 75% y el 90%. Dentro de América Latina destacan -entre otros- países como Uruguay, Cuba, Chile, Panamá y Colombia. Centroamérica, por el contrario, destaca por la escasa cobertura de su educación secundaria: Costa Rica y Nicaragua muestran tasas de matrícula que apenas se ubican en el 50% y el 47% de los grupos de edad correspondiente, pero la situación es aún más trágica en El Salvador y Honduras, con sólo un 32% de cobertura y, en Guatemala, donde sólo un 25% de los jóvenes en edad de estar en el colegio efectivamente se matriculan en la secundaria. Es difícil exagerar el significado de este fenómeno en términos de la incapacidad de las sociedades centroamericanas para formar los recursos humanos que requiere cualquier estrategia de desarrollo interesada en fomentar inversiones, cuya estrategia competitiva dependa de su creciente productividad, y no de la permanente reproducción de la pobreza. Esto se refleja con claridad en el Informe sobre la Competitividad de Centroamérica preparado por el Center for International Development de la Universidad de Harvard (Harvard, 1998), en el que se comparan los determinantes de la competitividad de los países de la región con los que caracterizan a un total de 59 países, donde tres de los países centroamericanos -Honduras, El Salvador y Guatemala- aparecen en los tres últimos lugares, con Nicaragua y Costa Rica no mucho mejor ubicados, y siendo todos superados por 47 de los 59 países. Pero es aún más difícil exagerar el impacto negativo de largo plazo que puede tener para estas sociedades el abandono de sus juventudes, a las que no se les ofrece ningún tipo de opción legítima y atractiva para integrarse de manera productiva a la vida social, y se les empuja a un trabajo prematuro, informal y, por lo general, violatorio de sus derechos. El propio Reporte sobre la Competitividad en Centroamérica señala como un problema el que tres de los países centroamericanos -El Salvador, Honduras y Guatemala- aparezcan con la mayor incidencia de trabajo infantil de todos los países de la muestra, con Nicaragua ubicada en el octavo percentil, que también muestra algún grado de deterioro en este sentido. Sin embargo, el problema no es sólo cuantitativo. No se trata sólo de que la educación en Centroamérica esté dejando por fuera a más de la mitad de sus jóvenes. Se trata, además, de que la calidad de educación que están recibiendo los que por lo menos tienen la oportunidad de educarse formalmente, podría estar lejos de lo que se requiere para impulsar el tipo de estrategia competitiva de la que se habla en la Agenda Centroamericana para el Siglo XXI. En la encuesta realizada para la elaboración del citado Reporte sobre la Competitividad de Centroamérica, ante la pregunta de escoger entre si el sistema de educación primaria y secundaria en su país falla al equipar a los jóvenes con los conocimientos básicos, o más bien les ofrece un entrenamiento riguroso

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en lenguaje, matemáticas y ciencias, los resultados son altamente preocupantes para la mayoría de los países de la región. Con la excepción de Costa Rica, que aparece en el lugar 29 de la muestra, por encima de países como Suecia, Inglaterra, Italia, Estados Unidos, Chile y Argentina, los otros cuatro países de la región aparecen hacia el final de la lista, con Nicaragua en el lugar 50, Guatemala y Honduras en las posiciones 54 y 55, y El Salvador en la última posición, la 59 (Harvard, 1998). Cuando se une la información sobre la escasa cobertura del sistema educativo en estos países, sobre todo en secundaria, con la pobre calidad que de todas formas caracteriza al sistema, y el escaso presupuesto que normalmente se le asigna, es claro de que no se está apostando, en los hechos, a una estrategia centrada en desarrollar el potencial de los recursos humanos con que se cuenta ni, mucho menos, a una estrategia que tiene como uno de sus principales objetivos la integración social del país y de la región. Pero si las oportunidades y las condiciones necesarias para vivir una vida larga y saludable, con un mínimo de acceso a las oportunidades educativas, se muestran tan dramáticamente coartadas en Centroamérica, veamos cómo califican los países centroamericanos en términos de su capacidad de permitir a sus habitantes un acceso básico a ese tipo de consumo que el PNUD llama necesario para tener una vida decente. Normalmente, las comparaciones de ingreso de los países se hacían en términos de su producto o ingreso “per capita”; esto, sin embargo, presenta la gran inconveniencia de la enorme diversidad de poderes adquisitivos que caracterizan a las distintas economías. Por eso, resulta más conveniente utilizar una versión modificada de ese indicador, ajustado por lo que se llama la “paridad en el poder de compra” de los distintos países (PPP). En el Gráfico 5 tenemos los resultados correspodientes.

24

De nuevo, los países centroamericanos muestran niveles de ingreso “per capita” de los más bajos del mundo. De hecho, si revisamos el universo completo veríamos que dentro del continente americano, sólo Haití aparece por debajo de El Salvador, Honduras y Nicaragua en términos de su PIB “per capita”. Así, mientras tenemos que el PIB “per capita” de Honduras y Nicaragua no llega ni a los dos mil dólares, el de El Salvador se ubica por debajo de US$ 3 000 y el de Guatemala no llega a US$ 4 000, tenemos que el de otros países latinomericanos como Costa Rica, Panamá, Colombia, Brasil, Uruguay y otros ronda los US$ 6 000, con Chile llegando a US$ 10 000, y aún esos niveles están muy lejos del tipo de ingreso y consumo que caracteriza a los países de un mayor desarrollo relativo y una mayor calidad de vida, cuyo ingreso “per cápita” se ubica cinco, seis y hasta más veces por encima del promedio centroamericano. Esto constituye un doble problema en términos de las condiciones para la construcción de ventajas competitividas, ya que -como veremos- refleja niveles sumamente bajos en los ingresos medios de la población, lo que por un lado se convierte en una fuerte atracción para aquellas empresas que desean competir en el mundo sobre la base de la remuneración de los factores más que a partir de la productividad o calidad de sus productos; por otro, inhibe el desarrollo de una demanda interna sólida y compleja, ya que difícilmente permite a la mayor parte de la población acceso a un tipo de consumo que vaya mucho más allá de la subsistencia y, en algunos casos, no llega ni siquiera a eso.

GRÁFICO 8

PIB REAL “PER CAPITA” (PPP$)

0

5000

10000

15000

20000

Denmark

Belgium

Austria

Netherl

ands

United

Kingdo

m

Sweden

Finlan

d

Irelan

dSpa

in

Korea R

ep. o

fChil

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Colombia

Panam

a

Costa

Rica

Estonia

Domini

can R

ep.

Litua

nia

Guatem

alaCub

a

El Salv

ador

Hondu

ras

Nicarag

ua

25

Estas limitaciones al desarrollo de una demanda significativa y compleja que surgen del reducido ingreso “per capita” de los países centroamericanos se hacen aún más graves cuando se complementan con las desigualdades en la distribución de estos ingresos. Estas desigualdades se aprecian claramante al analizar, mediante el Gráfico 9 (World Bank, 1998), el porcentaje del ingreso que recibe cada uno de los cinco quintiles de la población. Así, mientras que en un país como Dinamarca, el 20% más rico de la población recibe un ingreso que representa el 31,4% del ingreso total del país, en los países centroamericanos el 20% más rico recibe más de la mitad del ingreso nacional. De hecho, en Guatemala -y en Chile- recibe más del 60% del ingreso total. Por el contrario, mientras que el 20% más pobre de Dinamarca recibe prácticamente un 10% del ingreso nacional, en Centroamérica no recibe ni un 4% del total. Lo mismo ocurre con los ingresos de todos los demás grupos, para los que también se aprecia con claridad el patrón desigual que rige la distribución del ingreso.

GRÁFICO 9

PORCENTAJE DEL INGRESO QUE RECIBE CADA 20% DE LA POBLACIÓN DEL MÁS RICO AL MÁS POBRE

11.9

15.8

18.8

22.2

31.4

9.6

14.9

18.3

22.7

34.5

8.1

12.3

16.2

21.3

42.1

6.7

11.6

16.4

22.4

42.9

4

8.8

13.7

21.7

51.8

3.7

8.3

13.1

20.5

54.4

4.2

8

12.6

20

55.2

3.4

7.1

11.7

19.7

58

3.5

6.6

10.9

18.1

61

2.15.8

10.5

18.6

63

Eslovaquia Dinam arca Lituania Irlanda Costa Rica El Salvador Nicaragua Honduras Chile Guatemala

26

Una muestra aún más extrema de esta concentración, la podemos apreciar cuando se compara el porcentaje del ingreso total que recibe el 10% más rico de la población, con el que recibe el 10% más pobre, tal y como se ilustra en el Gráfico 10 (World Bank, 1998).

De nuevo, mientras que en un país como Dinamarca el 10% más rico de la población recibe un ingreso que representa el 20,5% del ingreso total, mientras que el 10% más pobre recibe el 3,6%, la información para América Latina y Centroamérica refleja una distribución mucho más desigual, en la que el 10% más rico recibe más del 35% del ingreso total -más del 46% en países como Guatemala y Chile-, mientras que el 10% más pobre nunca llega a recibir ni un 2% del ingreso nacional. No en balde se habla de América Latina como la región más desigual del planeta, ya que a pesar de no ser la más pobre, sigue mostrando porcentajes de pobreza muy superiores a los que podría tener dado su nivel de ingreso . El Gráfico 11 (PNUD, 1998) presenta los datos sobre el porcentaje de la población de cada uno de los países centroamericanos que vivía bajo la línea de pobreza nacional en el período 1989-1994.

GRÁFICO 10

PORCENTAJE DEL INGRESO QUE RECIBEN EL 10% MÁS RICO Y EL 10% MÁS POBRE

5.1

18.2

3.6

20.5

3.4

28

2.5

27.4

1.3

34.7

1.2

38.3

1.6

39.8

1.2

42.1

1.4

46.1

0.6

46.6

Eslovaquia Dinamarca Lituania Irlanda Costa Rica El Salvador Nicaragua Honduras Chile Guatemala

27

Vemos cómo, con excepción de Costa Rica, los porcentajes de centroamericanos viviendo bajo la línea de pobreza durante la última década han sido, por lo general, superiores a la mitad de la población. Los porcentajes son aún mayores cuando se utilizan las líneas internacionales de definición de la pobreza. Así, la muy elevada desigualdad en la distribución del ingreso que ha caracterizado la historia del continente y de la región, resultó en una estructura dicotómica del consumo y la demanda interna: por un lado, un consumo “sofisticado” y diverso de los sectores más altos de la población, que daba origen a una demanda muy variada, que difícilmente podía estimular procesos de producción local y que tendía a satisfacerse por medio de importaciones; por otro, un escuálido consumo masivo, limitado en la mayoría de los casos a bienes de necesidad básica, y que s ólo estimulaba actividades agrícolas, artesanales o industriales muy básicas que no llegaban a constituir tampoco la base para un proceso de inversión centrado en la búsqueda de una productividad creciente. Es esto lo que se resume en el Índice de Desarrollo Humano del PNUD que se presenta en el Gráfico 12 (PNUD, 1998):

GRÁFICO 11

POBLACIÓN BAJO LA LÍNEA DE POBREZA NACIONAL (%) 1989-94

11

38

58

53

50

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

28

De acuerdo con las estimaciones del PNUD, del total de 174 países analizados, el primer lugar lo ocupa Canadá, con un puntaje de 0,960. En cuanto a los países centroamericanos, Costa Rica aparece en el lugar 34, con un puntaje total de 0,889; Guatemala ocupa el lugar 111 con un puntaje de 0,616; El Salvador, con un puntaje de 0,604, se coloca en el lugar 114; Honduras está en el puesto 119 con 0,573 puntos y, finalmente, Nicaragua aparece en el lugar 126, con 0,547 puntos. Del continente americano, solamente Haití aparece en una posición inferior. Pero la pobreza y la mala distribución del ingreso, asociadas a las débiles políticas sociales y a la reducida inversión social, no sólo constituyen un problema en términos de inhibir el desarrollo humano, y obstaculizar las adecuadas condiciones de demanda que requiere una estrategia competitiva centrada en la productividad. Son también una de las principales limitaciones para el propio desarrollo de los recursos humanos de la región. En efecto, uno de los elementos que destaca con mayor fuerza en el Reporte sobre la Competitividad de Centroamérica, se refiere precisamente a la debilidad que ofrecen sus recursos humanos como base de una estrategia competitiva, a todos los niveles. Ya mencionamos las percepciones negativas que estos índices reflejaban sobre la educación primaria y secundaria de la mayoría de los países de la región. Veamos

GRÁFICO 12

INDICE DE DESARROLLO HUMANO (1995)

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

Finl

and

Net

herla

nds

Swed

en

Spai

n

Aust

ria

Belg

ium

Uni

ted

King

dom

Irela

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Thai

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Cub

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Dom

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Gua

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El S

alva

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Hon

dura

s

Nic

arag

ua

29

ahora con mayor detalle las debilidades que se perciben, en tanto condicionantes de la competitividad de las empresas, en esos recursos humanos centroamericanos. Con respecto al tema más simple de si el entrenamiento del personal es bien enfatizado en estos países, los resultados del Informe no podrían ser más preocupantes. Aparte del caso de Costa Rica, que se ubica hacia la mitad del “ranking”, en el lugar 27, los otros cuatro países aparecen de nuevo en los últimos lugares: Nicaragua en el 52, Guatemala en el 55, y El Salvador y Honduras en el 58 y 59. Cabe destacar, sin embargo, que, a pesar de estas percepciones, cuando se evalúa la productividad de los trabajadores El Salvador aparece en una buena posición -33- apenas por debajo de Chile que ocupa la posición 30 y Costa Rica en la 27. Honduras, Nicaragua y Guatemala no destacan tampoco en este rubro. Es claro de que una sociedad en la cual no se ponga suficiente atención al entrenamiento del personal, difícilmente podrá constituir un adecuado entorno para el desarrollo de la productividad y la competitividad genuina; pero al mismo tiempo surge una pregunta que el informe no se hace, y que tiene que ver con la interrelación de los distintos componentes de la competitividad: ¿no será precisamente por el tipo de inversiones que predomina en estos países, atraídas, a su vez, por el bajo costo de la mano de obra, que no se justifica desde el punto de vista de su rentabilidad el gasto en entrenamiento del personal? Cuando una empresa opera en una industria en la que la productividad, la calidad, la eficiencia, la complejidad, son elementos vitales, entonces la capacitación permanente de un personal de calidad es mucho más importante que el costo unitario de esa mano de obra. No necesariamente ocurre así cuando las empresas ya instaladas tienen una cultura empresarial, y se mueven en segmentos industriales, donde esos incentivos no son los más importantes. En términos de la evaluación de la gerencia como determinante de la competitividad, el Informe ubica a Costa Rica en el lugar 27, y señala que la calidad de sus gerentes está muy por encima del promedio mundial. Nicaragua aparece en el lugar 45, y Guatemala, Honduras y El Salvador quedan en los puestos 50, 51 y 53, reflejando la percepción de una cultura gerencial poco desarrollada. Si pasamos de los trabajadores básicos y del personal gerencial al personal técnico, la situación se mantiene inalterada. Ante la pregunta de si el país cuenta con una dotación importante de ingenieros y científicos competentes, Costa Rica es el único de los países que recibe una buena calificación, y se ubica de nuevo en la posición 28, y superando a países de mayor tradición industrial y científica como Italia, Korea, Suecia, Nueva Zelandia, Noruega, Brasil y México. Por el contrario, los otros cuatro países siguen relegados al final del “ranking”: Nicaragua en el puesto 52, Guatemala en el 55, Honduras en el 56 y El Salvador en el 58. Tal y como señala Porter, no es sólo la calidad genérica de la fuerza de trabajo la que convierte a un país en un entorno adecuado para el desarrollo de las ventajas competitivas de las empresas más desarrolladas; se requiere también una masa crítica de trabajadores del conocimiento -ingenieros, profesionales, científicos- que puedan aportar no sólo a la productividad, sino, y sobre todo, a la innovación. De la misma forma, Costa Rica aparece muy bien posicionado en términos de contar con instituciones de investigación científica que puedan ser consideradas de clase mundial, mientras que el resto de los países es más bien considerado al fondo de la categoría, en el sentido de que sus instituciones de investigación no tienen reputación

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internacional. A esto se asocia la percepción también muy alta de que en Costa Rica existe una fuerte colaboración entre las universidades y otras instituciones de investigación, y de que las empresas en ese país han desarrollado una buena capacidad para transformar las ideas académicas en nuevos productos comercialmente viables -ubicándose en los puestos 24 y 28-, mientras no se tiene la misma percepción del resto de la región. También se considera que las empresas ubicadas en Costa Rica están bien posicionadas para la absorción de nueva tecnología. Y, sin duda, el punto en el que más se marca una diferencia entre Costa Rica y los otros cuatro países en cuanto a su potencial competitivo vinculado al desarrollo tecnológico es en la capacidad que este país ha mostrado de atraer un tipo de inversión extranjera directa que en lugar de verse atraído por la abundancia y bajo costo de los recursos, y traer poca tecnología al país, más bien ha sido un tipo de inversión que se ha constituido en una importante fuente de transferencia tecnológica. En este punto, Costa Rica se ubica en el puesto número 4 de la muestra, superado sólo por Irlanda, Singapur e Inglaterra. El resto de Centroamérica sigue, como en los puntos anteriores, en la parte más baja del “ranking”. El Salvador destaca en el índice financiero, así como en el índice de crecimiento del PIB “per capita” en los últimos cinco años; en tanto todos los países de Centroamérica fallan en el índice de infraestructura. Curiosamente, en algunos de los indicadores que conforman el índice las posiciones se alteran, y hasta se invierten. Por ejemplo, en el llamado “Índice de Gobierno”, diseñado supuestamente para “medir el papel del gobierno” en los distintos países, ahí Guatemala ocupa el lugar 6, El Salvador el 8, Honduras el 13 y Nicaragua el 15. Costa Rica, por el contrario, aparece en el lugar 33 de este indicador. Lo mismo ocurre con el indicador de Gasto de Gobierno, que ubica el alto gasto como negativo y el gasto bajo como positivo, independientemente de los resultados. Estos procedimientos, sin embargo, son curiosos; pues no queda claro qué se quiere decir por “medir el papel del gobierno” “vis a vis” la creación de un entorno competitivo, sobre todo cuando se toma en cuenta de que aparecen en la parte baja de la lista países como Holanda, España, Dinamarca, Austria, Alemania, Israel, Bélgica, Francia, Suecia, y -por supuesto- muchas de las antiguas repúblicas socialistas. En términos de gasto público, los ‘peores’ países son, desde luego, Suecia --que ocupa la última posición-- seguida por Israel, Finlandia, Dinamarca, Francia, Bélgica, Italia, Austria, Alemania, Holanda, Hungría y Nueva Zelandia, que difícilmente parecen una lista de países en vías de fracasar en la competencia internacional. Algo similar ocurre con los indicadores de impuestos, pensiones, cobros por seguridad social y otros. En síntesis -y haciendo la salvedad que siempre es necesaria frente a este tipo de ejercicios, que envuelven altos niveles de arbitrariedad y el manejo de gran variedad de información difícil de homogeneizar y traducir a indicadores cuantificables- el Índice de Competitividad que compara a los países centroamericanos con otros 54 países, da el siguiente cuadro resumen:

31

CUADRO 1

Índice de Competitividad, 1998 Rango País Puntaje

1 Singapur 2,29 2 Hong Kong 2,05 3 Estados Unidos 1,52 4 Inglaterra 1,39 5 Canadá 1,36 6 Taiwán 1,29 7 Noruega 1,21 8 Holanda 1,20 9 Suiza 1,17

10 Luxemburgo 1,14 11 Irlanda 1,14 12 Japón 1,01 13 Nueva Zelandia 0,96 14 Australia 0,89 15 Finlandia 0,81 16 Dinamarca 0,74 17 Malasia 0,69 18 Chile 0,60 19 Korea 0,45 20 Austria 0,43 21 Suecia 0,37 22 Tailandia 0,36 23 Francia 0,31 24 Alemania 0,21 25 Portugal 0,09 26 España 0,08 27 Bélgica 0,03 28 China -0,06 29 COSTA RICA -0,06 30 Islandia -0,08 31 Indonesia -0,09 32 Israel -0,10 33 México -0,14 34 Filipinas -0,20 35 Turquía -0,27 36 Jordania -0,34 37 Argentina -0,40 38 Viet Nam -0,41 39 Egipto -0,41 40 República Checa -0,42 41 Perú -0,42 42 Italia -0,61

32

CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

43 GUATEMALA -0,72 44 Sudáfrica -0,74 45 Hungría -0,74 46 Grecia -0,77 47 EL SALVADOR -0,77 48 NICARAGUA -0,83 49 Venezuela -0,87 50 Brasil -0,97 51 Colombia -1,02 52 HONDURAS -1,09 53 Polonia -1,09 54 Eslovaquia -1,14 55 India -1,30 56 Zimbabwe -1,64 57 Bulgaria -1,78 58 Rusia -1,88 59 Ucrania -2,43

De lo analizado hasta aquí es evidente de que, tanto si nuestro interés es la búsqueda de una mayor calidad de vida para las sociedades centroamericanas, como si de lo que se trata es de transformar el entorno para que pueda ser base de empresas con una estrategia competitiva centrada más en la elevada productividad y calidad de los factores productivos que en su pobre remuneración, es indispensable impulsar cambios profundos en la política social de las naciones centroamericanas. A continuación, y partiendo del hecho de que la situación y la historia de cada país tiene sus particularidades y tiene sus propias necesidades y posibilidades, se presentan un conjunto de opciones que podrían servir de guía general para que, en cada caso particular, se diseñara una estrategia de transformacíón de la política social que sea consistente con los objetivos y planteamientos de la Agenda Centroamericana para el Siglo XXI.

2.2 Opciones de Cambio en la Región, sus Costos, sus Beneficios

2.2.1 Política Económica y Política Social

En primer lugar -y esto es algo que a los países centroamericanos les ha costado asimilar- es preciso partir del hecho de que, para ser viable, la calidad de vida y el desarrollo humano al que una sociedad aspira debe encontrar su principal sustento financiero en el propio desarrollo económico y productivo de dicha sociedad. En ausencia de una entrada constante de recursos externos, es materialmente imposible mantener un proceso constante de mejoras en la calidad de vida, sin un avance paralelo en la capacidad productiva de la sociedad que permita financiar y sustentar dichas mejoras. En segundo lugar -y como contrapartida de lo anterior- es cada vez más evidente de que ese desarrollo económico requiere, a su vez, de un desarrollo social capaz de aportarle los recursos humanos y el entorno cultural e institucional idóneos para su propia consolidación y expansión. Más aún, como hemos visto, en ausencia de

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ese desarrollo social, las empresas sentirán poca presión por modernizarse y competir a base de productividad, y tenderán a conformarse con la rentabilidad que resulta del bajo costo unitario de los recursos. Pero si la productividad y el crecimiento económico son condición necesaria para el desarrollo social y una creciente calidad de vida, y éstos, a su vez, pueden constituir en un importante insumo de dicho crecimiento, la relación entre ambos está lejos de ser automática: no es cualquier tipo de crecimiento económico o cualquier tipo de ventaja comparativa, el que permite un proceso significativo de desarrollo social; ni tampoco basta la mejora en las condiciones de vida de la población para que las fuerzas productivas avancen y se consoliden como el sustento material que dichas mejoras requieren. Para que esta relación opere hace falta, por un lado, que los agentes económicos reciban las señales correctas: el sistema de precios debe incorporar en forma clara los costos y beneficios del desarrollo social, de manera que las decisiones de inversión y consumo los tomen adecuadamente en cuenta. Por otro lado, la sociedad -y el Estado en particular- debe crear las condiciones adecuadas y proveer los apoyos necesarios para el uso productivo de las nuevas aptitudes, de manera que el círculo virtuoso entre avance social y productivo efectivamente se dé. En otras palabras:

“…las naciones fallan cuando las empresas no reciben las señales correctas, cuando no están sujetas a las presiones adecuadas, y no tienen las capacidades necesarias” (Porter: 1990, p. 68).

Por ello, diversos autores -como Porter- han señalado con agudeza el carácter efímero de esas ventajas comparativas que surgen no de la eficiencia y productividad con que se utilizan los recursos productivos, sino del bajo costo unitario de éstos. En ese tipo de industrias, característico de las naciones menos desarrolladas, los rápidos cambios en las ventajas de costo de los factores atraen continuamente nuevos competidores que empujan las ganancias hacia abajo y mantienen los salarios deprimidos. Por esto:

“…la expansión de las exportaciones con base en bajos salarios y una moneda débil, al tiempo que la nación importa bienes ‘sofisticados’ que sus firmas no pueden producir con la productividad suficiente como para competir con rivales externos, puede llevar a un comercio exterior balanceado o en superávit, pero reduce los niveles de vida de la nación” (Porter: 1990, pp: 8-9).

Esto debiera dejar claro por qué el trabajo barato y un tipo de cambio ‘favorable’ no son definiciones sensatas de competitividad ni constituyen una estrategia adecuada para Centroamérica: de lo que se trata es, precisamente, de poder pagar salarios crecientes y que las empresas sigan siendo competitivas. Sin embargo, hemos visto de que lo que ha caracterizado la evolución histórica de los países centroamericanos ha sido su escasa capacidad para establecer ese vínculo potenciador entre los aspectos sociales y económicos del desarrollo humano. Como han sido países pobres en los que predominan los bajos salarios, con un reducido gasto social, y con servicios educativos y de salud que presentan escasa cobertura y niveles muy bajos de calidad, estos países han enviado al mercado señales que atraen precisamente aquellas actividades económicas que, en vez de potenciar la capacidad productiva de los recursos humanos y naturales mediante su articulación con la ciencia y la tecnología, hacen más bien un uso depredatorio de esos recursos, explotándolos en forma extensiva, y tratando de aprovechar lo que se ha llamado el círculo vicioso de la pobreza para generar elevadas ganancias individuales a costa del bajo costo unitario de esos recursos. A su vez, estas

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actividades productivas presionan para que los salarios se mantengan bajos, para que no se eleven los impuestos o cuotas de seguridad social y para que se mantenga a un mínimo el gasto social, ya que de ello depende su propia aunque espuria competitividad. Cada vez es más claro el consenso en el sentido de que las empresas que se ubiquen en la región deben ser competitivas en el contexto de la economía mundial, que deben ser capaces de vender sus productos a precios iguales o menores que los precios que obtienen productos similares en el mercado internacional. El problema, como hemos visto, es que hay dos grandes caminos para lograr esta competitividad. Uno, el camino típico del desarrollo, consiste en producir bienes de calidad a bajo costo gracias a la elevada productividad, basada en una administración moderna y la utilización del conocimiento científico-tecnológico, de manera que se potencie la capacidad productiva de los recursos humanos, naturales y financieros con que cuenta la región. El otro camino, típico del subdesarrollo y característico de la historia de la región, se limita a mantener bajos los costos de las exportaciones a costa de mantener igualmente bajos los salarios y demás remuneraciones de los recursos productivos locales. En el primer caso, los precios reflejan la elevada capacidad productiva de la economía; en el segundo, sólo reflejan la pobreza de sus recursos productivos. En ambos casos, las empresas pueden ser competitivas y rentables; en un caso, esa competitividad se ve acompañada del desarrollo de los países y la mayor calidad de vida de su población; en el otro, se trata de una competitividad espuria que se logra con el sacrificio del resto de la sociedad. En el contexto de la Agenda Centroamericana para el Siglo XXI es claro de que esto tiene que cambiar. De lo visto hasta ahora, es evidente de que para romper ese círculo vicioso es necesario promover un proceso simultáneo de transformaciones sociales y productivas, de manera que ambas se complementen, se refuercen y garanticen su viabilidad mutua. Utilizando los salarios reales y el gasto social, deben generarse aumentos sistemáticos en la calidad de vida de la población, de manera que éstos se acerquen gradualmente a las metas establecidas. Pero esto no es suficiente, ni sostenible “per se”. Para que el proceso adquiera una dinámica propia y sostenible, el mercado debe llevar esa señal clara y fuertemente a los inversionistas, para que sus cálculos de rentabilidad efectivamente incorporen el costo social -y ecológico- del desarrollo. Paralelamente, debe apoyarse a las empresas en su esfuerzo por alcanzar una competitividad que, al depender de los aumentos en la productividad, la eficiencia, la calidad, el diseño, el conocimiento, el mercadeo y la capacidad de negociación, sea capaz de aprovechar y valorizar en forma creciente los recursos productivos nacionales. Si bien esa es la dirección general en la que las economías centroamericanas debieran transformarse, hay que insistir en que también es preciso reconocer las restricciones y limitaciones de las que se parte para efectuar dicha transformación. En primer lugar, como vimos más arriba, se parte de una situación que, de por sí, es particularmente difícil en términos tanto de las desigualdades como de los niveles absolutos de pobreza y escaso desarrollo de las condiciones para la competitividad. En segundo lugar, los desequilibrios en las finanzas externas y las finanzas publicas; los desequilibrios políticos y sociales; el mismo estado actual de pobreza y el limitado desarrollo de los recursos humanos, así como los niveles existentes de competitividad y las barreras para su superación, consituyen obstáculos de difícil superación para la búsqueda de una genuina competitividad.

35

Tomando en cuenta tanto los objetivos planteados como las limitaciones existentes, el eje fundamental de la política social debe dirigirse a promover la plena incorporación de la población al esfuerzo productivo nacional de manera que, gracias a su creciente calificación y destreza, a su disposición, y a su uso desarrollado, los recursos humanos aporten un valor cada vez mayor a dicho esfuerzo y reciban, en consecuencia, una remuneración creciente que valore adecuadamente esa mayor productividad, y contribuya a elevar la calidad de vida de la población. Como se evidencia en sus palabras de hace ya cincuenta años, fue la búsqueda de ese vínculo la que impulsó a José Figueres Ferrer, en 1949, a adoptar en Costa Rica una política de salarios crecientes:

“Los sueldos y jornales crecientes conducen a una mayor eficiencia en la administración de los negocios. Se abandonan gradualmente las actividades menos productivas. La agricultura y la industria van eliminando los llamados negocios marginales. Se introducen nuevos métodos técnicos y nuevas máquinas. La producción sube, tanto en términos globales como en relación a las horas de labor invertidas. El trabajo se valoriza. El hombre se dignifica.” (Figueres: 1986, p. 240)

Es en términos casi idénticos que ahora Michael Porter retoma esta idea de aprovechar las presiones sobre las empresas, en especial aquellas presiones que las enfrentan con la necesidad de remunerar adecuadamente los recursos productivos, para incentivar y promover la transformación de esas empresas hacia estrategias centradas en el aumento de productividad. Esto es particularmente importante en los países en desarrollo, donde:

“Most companies are far from best practice. Facing limited rivalry and resting on cheap factor inputs, most companies drift along with little concern for continuous improvement. To support rising wages and profits, operational effectiveness must improve.” (Porter 1998 p. 42)

Como se desprende de las investigaciones más recientes sobre la competitividad internacional, este vínculo positivo entre la remuneración de los factores productivos -el trabajo en particular- y la eficiencia con que son utilizados en la producción, debe convertirse en el eje central de una adecuada política de desarrollo. Sólamente una transformación productiva sustentada en una incorporación deliberada y sistemática del progreso técnico, permite -y requiere- una utilización cada vez más productiva y mejor remunerada de la fuerza de trabajo, lo que constituye, a su vez:

"El principal mecanismo mediante el cual las grandes mayorías pueden contribuir al desarrollo y participar de sus frutos." (CEPAL: 1992, p. 3)

Pero esto no sólo es cierto por lo que respecta a la remuneración laboral. El entoro para una estrategia competitiva conducente al desarrollo sostenible debe, además, fijar las reglas del juego y los incentivos necesarios para que las mejoras sean continuas y acumulativas, y se integren con el proceso permanente de elevación de la productividad. En ese sentido, si bien es necesario eliminar muchas de las viejas regulaciones que hace mucho dejaron de tener sentido, y hoy sólo frenan el desarrollo, es necesario desarrollar un nuevo marco regulador, acorde con las nuevas circunstancias, de lo contrario -como ha ocurrido en algunos países- es esa nueva falta de reglas fruto de una desregulación mal entendida, la que define el tipo de inversión que se desarrolla en el país. Citamos de nuevo a Porter:

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“To support further upgrading, product, safety, health and environmental standards in the nation must be raised steadily towards world standards. While weak regulatory standards are often seen as advantages for poor countries, they actually work against economic development in the long run by slowing the introduction of more advanced technologies and the transition to thigher value product varieties.” (Porter: 1998, p. 45)

Para avanzar en la dirección planteada, la responsabilidad de la política social es clave, ya no sólo como una política que compensa o alivia los problemas sociales provocados por el funcionamiento del sistema económico, sino como elemento fundamental de ese mismo desarrollo económico. Nuestro argumento central es que una política social audaz y vigorosa no sólo tiene sentido en sí misma, en tanto eleva la calidad de vida de la población, sino que es un instrumento “sine qua non” para incentivar, acicatear y amenazar a las empresas, obligándolas a abandonar los esquemas periféricos centrados en baja productividad y baja calidad de vida. En este contexto, la política social debe garantizar el acceso de toda la población centroamericana a los servicios de educación, salud, vivienda y saneamiento ambiental, ya que éstos forman la base fundamental tanto de la calidad de vida de los trabajadores y sus familias, como de su capacidad productiva. Las posibilidades de avanzar en esa dirección; sin embargo, no son propicias, tal y como se evidenció en los indicadores ya analizados. La magnitud de recursos que demanda la inversión social requerida está muy por encima de lo que tradicionalmente se ha considerado ‘razonable’ gastar en los programas sociales en la mayoría de los países de la región. Pero, es evidente de que ni en términos de calidad de vida ni en términos de competitividad es suficiente ampliar la cobertura de los principales servicios sociales; en particular, esto supone una adecuada combinación entre la prestación universal de servicios sociales básicos de calidad y el acceso a los servicios más complejos de los que también depende la calidad de vida y la exitosa inserción internacional.. Transformar esa cultura política e institucional frente a la inversión social es uno de los retos más difíciles que enfrenta la transformación de la política social para alcanzar, al menos, sus metas cuantitativas. Si bien ese debe ser el eje de una política social bien entendida, que le permita a los países de América Central superar el dilema del crecimiento empobrecedor, no se agota allí la gama de acciones por tomar. En efecto, tanto por las limitaciones del pasado, que han dejado postrados en la miseria contingentes tan altos de la población que, en muchos países, superan el cincuenta y hasta el setenta por ciento, como por las limitaciones propias del momento, donde se combinan los efectos estructurales de un esquema de políticas inadecuadas con los impactos devastadores que los desastres naturales han tenido sobre los más pobres, la política social tiene que ir más allá, si quiere reducir la vulnerabilidad que hoy acompaña la vida de las grandes mayorías de la población centroamericana. El problema está en cómo enfrentar simultáneamente estos dos grandes retos en los que desarrollo social y compensación social se combinan y complementan, partiendo de una situación en la que el necesario equilibrio de las finanzas públicas se combina con un deterioro crónico de las instituciones y servicios sociales del Estado y con una demanda creciente por dichos servicios. Ante estas evidencias, y dadas sus actuales limitaciones, la reforma del Estado y la modernización de sus instituciones, procedimientos, marcos legales y prácticas de gestión, se convierte en una tarea central e ineludible de la propia política social de los países en desarrollo. A continuación se

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presentan, de manera esquemática y sin pretensión de exhaustividad, algunos elementos que ilustran el carácter de dicha reforma en el contexto de los retos que hoy enfrenta la política social centroamericana, no sólo como fuente fundamental de la calidad de vida, sino como base de la competitividad que, a su vez, le dé sustento (Garnier, 1993).

2.2.2 Lineamientos generales para reformar la política social en Centroamérica

Al nivel más general, y antes de poder evaluar las ventajas y limitaciones de reformas específicas en su política social, las sociedades centroamericanas deben definir claramente cuáles son las prioridades del desarrollo nacional y cuáles son las responsabilidades institucionales correspondientes al sector social. Debe definirse, además, cuáles serán los criterios de eficiencia social, de equidad y solidaridad con que se valorarán las acciones y programas en que se operacionalice la política social, de manera que se puedan evaluar los resultados en términos de su propia lógica y objetivos.

2.2.2.1 Definir prioridades, establecer responsabilidades

Uno de los problemas más serios para el adecuado funcionamiento de las políticas públicas en general, y de la política social en particular, es la ausencia de una clara definición de responsabilidades que permita no sólo asignar correctamente las tareas que corresponden a cada instancia, sino, y sobre todo, exigir el consecuente y necesario rendimiento de cuentas (“accountability”). Contrario a lo que siempre ocurre con la política económica, en el terreno de la política social, suele no existir una clara autoridad, un claro esquema de responsabilidades. En primer lugar, debe establecerse la responsabilidad política, definiendo claramente cuáles son los entes rectores responsables de la política social en sus distintos campos. Estos entes, entre los que se pueden mencionar los Ministerios de Educación, de Salud, de Trabajo y Recursos Humanos y de Bienestar Social, deben abandonar la ejecución directa de muchos de los programas sociales correspondientes, para concentrarse en la responsabilidad de definir las políticas sectoriales, formular las grandes directrices, darles seguimiento y evaluar los resultados de su ejecución. No basta para ello una mera decisión legal o administrativa: los entes rectores deben ‘reconvertirse’ para poder enfrentar con éxito su verdadero papel de tomadores de decisiones y evaluadores de resultados. Dadas las complejidades propias de los sectores sociales, es recomendable seguir avanzando como ya lo han hecho algunos países de la región, hacia el establecimiento de algún mecanismo superior de coordinación intersectorial, una especie de Autoridad o Gabinete Social, con un fuerte vínculo con la Presidencia, de manera que políticas como las de de educación, salud, vivienda, trabajo y bienestar social formen parte de una coherente política social. En segundo lugar, deben establecerse las responsabilidades en la ejecución propiamente dicha de la política social. Es indispensable definir con claridad las reglas del juego que se aplicarán a la ejecución de los programas sociales en los distintos sectores, estableciendo cuáles son los entes responsables de dicha ejecución; cuáles son las relaciones entre ellos y con respecto a los entes rectores; cuáles son los

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criterios de control y evaluación de resultados y cuáles son los instrumentos y mecanismos para el rendimiento de cuentas. Además de definir las responsabilidades institucionales, es necesario establecer las prioridades correspondientes. En el nivel más general, es preciso definir cuál es la prioridad de la política y el gasto social con respecto a otros campos de acción del gobierno, de manera que las decisiones respondan efectivamente a las intenciones definidas y, de lo contrario, que se pueda evaluar los motivos de las desviaciones. Esto es particularmente importante -y difícil- cuando la situación es tan grave como la que hemos descrito para Centroamérica. En efecto, enfrentar brechas sociales como las apuntadas, demanda una redefinición radical del esfuezo que la sociedad en su conjunto dedica a la inversión social, lo que supone de paso un esfuerzo redistributivo de proporciones inéditas en la región. En la Agenda Centroamericana para el Siglo XXI se plantea, por ejemplo, que para mejorar la calidad de vida a niveles aceptables, los centroamericanos deben tener niveles de ingreso real “per capita” que sean al menos el triple de los niveles actuales, y se estima que eso demandaría tasas de crecimiento real “per capita” cercanas al 6% durante los próximos veinte años. Utilizando la información disponible, el Cuadro 2 hace posible comprender cómo este reto, que apenas acercaría a las sociedades centroamericanas a los niveles de consumo “per capita” que muchos países ya disfrutan hoy, es un reto poco menos que imposible, dado el comportamiento histórico de nuestras economías.

CUADRO 2

TRIPLICAR EL PIB PER CAPITA EN VEINTE AÑOS: UN RETO CASI IMPOSIBLE

PIB “per cap”. 95

PIB “per cap”. 2015

PIB 95 (millones)

PIB 2015 (millones)

Tasa anual PIB 95/15

Tasa anual PIB 60/95

Guatemala 3 682 11 046 39 029 196 619 8,4 1,1 El Salvador 2 610 7 830 14 877 63 423 7,5 0,8 Honduras 1 977 5 931 11 269 53 379 8 0,8 Nicaragua 1 837 5 511 7 532 35 822 8,1 -1,3 Costa Rica 5 969 17 907 20 295 87 744 7,6 1,7 PIB y PIB “per capita” ($PPP) en 1995; PIB y PIB “per capita” ($PPP) estimado a 2015, suponiendo que se triplica el PIB “per capita”; Tasa anual de crecimiento del PIB necesaria para alcanzar esa meta, y tasa anual historica de crecimiento del PIB entre 1965 y 1995 (Datos del Human Development Report 1998, PNUD).

Con este crecimiento, que supera en siete u ocho veces nuestro crecimiento histórico, lograríamos apenas que el ingreso “per capita” de Honduras y Nicaragua llegara a ser en veinte años el equivalente al ingreso que hoy disfrutan los costarricenses, los brasileños, los turcos y los polacos, en tanto que los salvadoreños se ubicarían al nivel de los venezolanos y los tailandeses de hoy; y los guatemaltecos habrían alcanzado, en veinte años, el nivel de ingreso de los habitantes de Grecia, de Barbados y Eslovenia. Pero aún estos modestos avances para un plazo tan largo como dos décadas, demandarían de las economías centroamericanas un comportamiento nunca antes visto. Como se desprende del cuadro anterior y se aprecia con claridad en el Gráfico 13, esto supondría para todos los países centroamericanos crecer, en los próximos veinte años, a un ritmo que es siete y hasta ocho veces mayor al ritmo que hemos logrado tener, en promedio, a lo largo de los últimos treinta años.

Así, un aspecto central de la política social tendría que referirse a un tema tradicional de la política económica: la capacidad de la economía para crecer y aumentar el ingreso de sus habitantes. En forma simultánea, habría que definir un esquema redistributivo que permitiera, por un lado, que una porción significativa de ese ingreso llegara a segmentos más amplios de la población, de manera que se invirtieran las tendencias analizadas más arriba, según las cuales más de la mitad del ingreso actual de los países centroamericanos queda concentrado en el diez por ciento más rico de la población. Por otro lado, debería definirse que una porción importante de ese ingreso debería ahorrarse para ser invertido en una agresiva política social capaz de generar los que hoy se da en llamar el capital humano y el capital social necesario para hacer efectivo ese crecimiento de la productividad. En un segundo nivel, es necesario consolidar una visión unitaria e integral de la política

GRÁFICO 13

EL RITMO AL QUE HEMOS CRECIDO EN LA ÚLTIMOS VEINTE AÑOS (1965-1995) Y CÓMO DEBERÍAMOS CRECER EN LOS PRÓXIMOS VEINTE (1995-2015)

1,10,8 0,8

-1,3

1,7

8,4

7,5

8 8,1

7,6

Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica

65-9595-15

39

social en su conjunto y, en consecuencia, establecer las prioridades entre los distintos sectores que integran el área social. El papel de la Autoridad Social es fundamental para lograr que las asignaciones intersectoriales del gasto efectivamente correspondan con el orden de prioridades establecidas de acuerdo con la política social global, y no a la mayor o menor habilidad o experiencia de los jerarcas de turno en cada sector, al peso relativo de determinada institución, a la presión política de los gremios correspondientes, o a la simple falta de previsión.

40

GRAFICO 14

GASTO PÚBLICO EN EDUCACION (PORCENTAJE DEL PIB) 1995

Un ejemplo típico de este problema lo encontramos en la asignación presupuestaria que se asigna a la inversión educativa, a la producción de los ciudadanos y los recursos humanos que la sociedad requiere tanto en cuanto sustento de la productividad y competitividad de sus empresas, como en cuanto elemento central para garantizarle a los ciudadanos las oportunidades efectivas de integrarse plenamente a la sociedad y participar de una creciente calidad de vida. A pesar de que en las declaraciones la educación siempre aparece como una prioridad, en los hechos los países centroamericanos no han logrado el acuerdo nacional necesario para invertir en educación una proporción de sus ingresos comparable a la que invierten aquellos países que han tenido más éxito en la construcción de su desarrollo. Esto es aún más grave, porque siendo el ingreso de esos países aún mayor, la brecha en el monto “invertido” por estudiante es aún más amplia que la que se refleja en el Gráfico 14 (PNUD, 1998). Por último, deben establecerse prioridades al interior de cada sector, de manera que los gastos efectivamente correspondan con los objetivos de la política sectorial. Esta redefinición de prioridades debe permitir una adecuada combinación del gasto requerido por las políticas universales o generales para toda la población y el requerido por las políticas selectivas o dirigidas a grupos específicos. Como se verá más adelante, la descentralización en la ejecución de los programas sociales puede contribuir también a diversificar y fortalecer el control por parte de los usuarios; también la utilización de técnicas como las de presupuesto por programas y evaluación de resultados pueden

8,3

6,96,7

6,3 6,1

5,35,1

4,5

3,9

2,9 2,8

2,2

1,7

Den

mar

k

Esto

nia

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guay

El S

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Gua

tem

ala

41

permitir una mayor accountability por parte de los entes ejecutores y un mayor control por parte de los entes que ejercen la responsabilidad política.

2.2.2.2 Utilizar criterios adecuados de eficiencia social

! La eficiencia de los servicios públicos constituye uno de los problemas económicos más difíciles de tratar, tanto en términos teóricos como prácticos. El problema principal radica en que, a diferencia de lo que ocurre con la mayoría de los bienes típicamente privados, no es fácil identificar los costos y los beneficios que la producción de bienes y servicios públicos implica para la sociedad. Estas dificultades surgen por diversas razones, extensamente discutidas en la literatura económica, y entre las cuales destacan las siguientes:

! La existencia de imperfecciones en mercados como los de servicios médicos, en los que el paciente se presenta siempre como un aficionado que difícilmente cuenta con la información adecuada para evaluar los costos y la calidad de la mercancía que se le ofrece, enfrentado a un profesional --el médico o la empresa de salud-- que no sólo lo supera en información y autoridad, sino que suele contar, además, con una fuerte capacidad de colusión y organización gremial que reduce o nulifica el impacto de la competencia.

! La presencia de externalidades en la producción y el consumo de servicios públicos como los de salud y educación, hace que los costos y beneficios de dichos servicios sean difícilmente cobrables y apropiables por determinados individuos o empresas y, por tanto, no logran traducirse adecuadamente en precios que funcionen como señales correctas para la inversión y el consumo de dichos servicios. El mercado, desde luego, tendería a producir una cantidad menor de este tipo de servicios de la que la sociedad realmente desea obtener.

! En el caso de bienes o servicios como los de la educación, los problemas de la falta de información del consumidor, y las evidentes externalidades que los caracterizan, se agravan por la incertidumbre inevitable sobre sus verdaderos beneficios. Así, los mismos individuos podrían subestimar sus propias necesidades educativas en el largo plazo cuando tienen que confrontarlas contra sus otras evidentes necesidades inmediatas. Esto es aún más grave en un contexto de restricciones del ingreso presente de los individuos, que eleva los costos de oportunidad de la educación en el corto plazo, y desincentiva su consumo.

! En otros casos, como el del saneamiento ambiental, las dificultades provienen de la imposibilidad de excluir del consumo de un bien o servicio a quien no esté dispuesto a pagar por él. Si el bien o servicio llega a ser producido, lo disfrutan tanto aquéllos que pagaron como los que no, quienes gozan entonces de un viaje gratis, como todos prefieren estar en esta última categoría, y dejar que sean otros los que paguen, a final de cuentas el servicio puede no llegarse a producir. Éstos son los llamados bienes públicos puros que, al no poder adquirir plenamente la forma mercantil, no permita al mercado asignar los recursos necesarios para producirlos en las cantidades adecuadas.

Un elemento adicional que viene a complicar aún más los problemas de valorar la producción y el consumo de este tipo de bienes es el impacto que el gasto público busca tener en la distribución del ingreso. Finalmente, cualquier valoración del papel del aparato estatal y sus instituciones, y del gasto público en general, tendría que

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contemplar el costo y los beneficios que la sociedad asigna al esquema de convivencia social y política prevaleciente, y, en particular, los costos y beneficios asociados con una institucionalidad democrática. De todo lo anterior se desprende que no es posible utilizar los criterios de eficiencia privada para evaluar el funcionamiento del sector público. Hacerlo resultaría un contrasentido, ya que sólo aparecerían como eficientes aquellas asignaciones de recursos que replicaran las que se habrían obtenido en el mercado, contabilizando únicamente aquellos costos y beneficios particulares que logran traducirse en precios, y traicionando así la verdadera razón de ser del servicio público. La simple reducción de costos, tan útil cuando se traduce en un precio de mercado y enfrenta como contraparte las ofertas de los competidores y las demandas de los consumidores, es insuficiente en el caso de los bienes y servicios públicos, ya que puede no significar más que un deterioro de la calidad, o una reducción de la cobertura para abandonar a los clientes de mayor costo. En el caso de los programas sociales se hace particularmente evidente de que la búsqueda de la eficiencia en el sector público debe buscar un balance dinámico y difícil de cuantificar plenamente entre estas tres variables: el costo que se carga a la sociedad por producir determinado bien o servicio, la calidad de éste, y la cobertura con que éste llegue a la población. Ahora bien, no es posible ni conveniente plantear estos temas en forma de recetas comunes aplicables a todos los países de la región por igual. Las particularidades de cada uno de los países, su historia, sus instituciones, sus conflictos y sus acuerdos, sus fortalezas y debilidades, son el contexto indispensable para definir cualquier proceso de transformación social. Manteniendo esta advertencia presente, en lo que resta de este trabajo, se presentan algunas recomendaciones más especificas para la reforma de la política social que, con las variantes del caso, podrían contribuir a una elevar la eficiencia de la política social en Centroamérica y su impacto en la generación de un entorno más favorable a la competitividad que el que se refleja en el Informe analizado más arriba.

2.2.2.3 Hay que enfatizar los servicios básicos, pero no demasiado

Aun si se lograran aumentos importantes del gasto social en Centroamérica, las necesidades siempre superarán por mucho las posibilidades. Como vimos en el análisis de la situación actual, las brechas son tan grandes que difícilmente serán plenamente subsanadas en un futuro inmediato. Por ello, en las condiciones vigentes, la mejora de los servicios básicos sigue siendo un camino fundamental para lograr mejoras significativas en los índices de calidad de vida de la población en su conjunto, ya que su impacto tiende a ser muy alto, mientras su costo es mínimo. En el campo de la salud, los ejemplos abundan: los programas de salud materno-infantil reducen rápidamente las tasas de mortalidad de los niños menores de un año; los sueros para rehidratación oral permiten combatir con gran éxito los riesgos de la deshidratacion diarreica; en algunos países, los programas masivos de vacunación infantil han hecho prácticamente desaparecer enfermedades como el sarampión, la poliomielitis y la difteria, que hace pocos años provocaban gran cantidad de muertes; las políticas de saneamiento ambiental y acceso a agua potable reducen la incidencia de infecciones, con lo que, a su vez, mejora el “status” nutricional de los niños pobres;

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los programas de nutrición infantil han reducido notablemente la incidencia de la desnutrición y sus manifestaciones más agudas. Con un énfasis en los servicios básicos, se facilita la racionalización de las políticas de adquisición de medicamentos, incluyendo la utilización de drogas genéricas en vez de drogas de marca y las compras mediante licitación competitiva, de manera que se puedan reducir los gastos correspondientes. De la misma manera, se debe avanzar hacia esquemas de atención integral y continua del individuo, la familia, la comunidad y el ambiente. Esto permitiría optimizar la utilización de los sistema de salud en todos sus niveles, aumentando la calidad y cobertura del servicio con costos muy inferiores a los que mejoras semejantes requerirían con los patrones tradicionales. En medio de las dificultades existentes, es posible ver los efectos positivos de las acciones que, con múltiples altibajos, se han aplicado en las últimas décadas. El Gráfico 15 (PNUD, 1998) , por ejemplo, muestra avances muy significativos en la reducción de la mortalidad infantil en todos los países, que si bien aún están lejos de las metas de la Agenda, es indudable que apuntan en la dirección correcta, y que lo que se requiere es un fortalecimiento tanto en la cantidad de recursos asignados a tal fin, como en la eficiencia con que los mismos se asignan y se utilizan.

De la misma forma, se han dado avances graduales, pero también significativos en la cobertura de otros tipos de servicios básicos. El Gráfico 16 (PNUD, 1998) muestra, por ejemplo, cómo en todos los países de la región ha aumentado sistemáticamente el porcentaje de la población que tiene acceso a los servicios de agua potable.

GRÁFICO 15

REDUCCIÓN DE LA MORTALIDAD INFANTIL

84,5

129,85125,05

144,7141

13

34

43

29

44

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

1960

1996

44

La importancia de las políticas de prevención se hace aún más evidente cuando se toman en cuenta los cambios en los perfiles epidemiológicos que se aprecian ya en muchos países centroamericanos. Por un lado, con la reducción en la mortalidad y el aumento en la esperanza de vida, el porcentaje de la población que llega a una edad avanzada aumenta, y con ella aumentan las enfermedades cardiovasculares, los tumores y otras dolencias, cuya atención médica es, por lo general, de alto costo; a esto se ha agregado, en los últimos anos, el problema del SIDA. Por otro lado, se mantienen muchas de las amenazas tradicionales, agravadas ahora por el impacto de Mitch y otras tragedias naturales. En el campo educativo, las campañas de alfabetización constituyen el ejemplo más dramático de una política de bajo costo unitario y de un impacto masivo sobre la población pobre. Estas campañas pueden complementarse con la enseñanza básica de la matemática, y con instrucción que facilite a las poblaciones marginadas del campo y la ciudad una mejor comprensión de sus derechos, y un mayor acceso a las oportunidades que, en mayor o menor medida, les ofrece la sociedad. Con un sentido más estructural, el fortalecimiento de la educación primaria y preescolar puede constituir en muchos países un importante primer paso en la dirección estratégica de integrar las mejoras en la calidad de vida con aumentos en la capacidad productiva de los ciudadanos. Aplicando este esquema de servicios básicos a la educación escolar, diversos estudios estiman que sería posible poner en práctica un paquete realista de reformas que podría reducir los costos ordinarios de esa educación en un 25%. El paquete contemplaría, entre otras cosas, medidas para reducir los niveles de repitencia, una utilización mayor y más eficiente de los recursos de la comunidad, el establecimiento de turnos múltiples, incrementos selectivos en el tamaño de las clases y una recuperación parcial de costos

GRÁFICO 16

MEJORAS EN LA POBLACIÓN CON ACCESO A AGUA POTABLE

72

53

3941

46

96

69

77

87

61

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

75-80 90-96

45

al nivel superior. Esfuerzos como los del Programa EDUCO en El Salvador constituyen un ejemplo interesante de cómo es posible avanzar en estos campos básicos de la enseñanza aun en medio de las restricciones presupuestarias que se enfrentan. Esto, sin embargo, no debe verse como la excusa para no adoptar las decisiones radicales de aumento en la inversión educativa sin las cuales los aumentos en la cobertura no puden ir acompañados de aumentos igualmente significativos en la calidad -que fue señalado en el Reporte de Competitividad como uno de los principales problemas que afectaba a la mayoría de los países de la región-. Si bien muchos de estos cambios pueden ser eficaces para reducir el costo unitario de la educación, es preciso tener una clara conciencia de los “trade-offs” en que se incurre y de las limitaciones de las políticas que se siguen cuando las restricciones financieras son agudas. Es importante destacar que, aun en medio de las limitaciones financieras, sociales y políticas que ha enfrentado Centroamérica durante las últimas décadas, y a pesar de que -como vimos- los niveles de cobertura y calidad de la educación están lejos de lo que se requeriría para constituir un entorno atractivo a la competitividad, los indicadores muestran avances graduales en todos los países. Los Gráficos 17 y 18 (PNUD, 1998) muestran tanto las mejoras en términos de las tasas de escolaridad bruta en todos los niveles educativos, como el aumento en el grado de alfabetismo adulto que se aprecia en todos los países de la región.

GRÁFICO 17

AUMENTO EN LA TASA DE ESCOLARIDAD BRUTA EN TODOS LOS NIVELES

55

47

35

47

53

68

55

46

6062

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

1980 1995

46

Ahora bien, a pesar de la evidente importancia de fortalecer la prestación de servicios básicos, existe el riesgo de exagerar este énfasis al punto de reducir la política social a la atención de éstas, descuidando tanto los servicios más desarrollados de educación y salud, como la importancia del acceso a la cultura y a un ambiente agradable y estimulante, condiciones todas necesarias para una vida plena y, evidentemente, para una inserción exitosa en la economía mundial. Uno de los aspectos más alarmantes del Reporte sobre la Competitividad de Centroamérica es, precisamente, la escasa valoración que se hace de la capacidad de la mayor parte de los países para producir los recursos humanos desarrollados y de primera línea tanto en los campos científicos y tecnológicos como en términos de su potencial gerencial. De igual manera, se llamó la atención sobre la escasa vinculación entre las empresas y las universidades y otras instituciones responsables de la investigación y la transferencia de conocimientos. Por ello, poner énfasis en educación básica, no debe significar descuidar la educación técnica, profesional y científica; fortalecer los programas de salud preventiva y salud curativa básica, no quiere decir abandonar los hospitales y la atención de las enfermedades más complejas; estimular el desarrollo de hogares comunitarios, no debe verse como un esfuerzo sustitutivo, sino más bien complementario con el de la consolidación de centros integrales de atención infantil; en fin, comprender la importancia de que la gente aprenda a leer y escribir no tiene porqué relegar el acceso de toda la población al arte, la ciencia y la cultura universal.

GRÁFICO 18

AUMENTO DEL GRADO DE ALFABETISMO ADULTO

87,7

56,3

43,8

5457,3

94,8

71,5

65

72,7

65,7

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

1970 1995

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2.2.2.4 La aplicación de adecuados criterios de selectividad

Otro de los grandes problemas de los programas sociales es que no llegan en forma adecuada a la población que, en cada caso, se ha definido como meta. En algunos casos, fallan por exceso, y atienden a sectores de la población que no requerían del servicio o subsidio en cuestión; en otros, pecan por defecto, dejando por fuera una parte de la población objetivo. Comprender esto, y realizar los esfuerzos necesarios para que los programas sociales efectivamente lleguen a toda la población meta con el menor desperdicio, no supone el abandono de los programas universales y su sustitución por programas estrictamente selectivos o focalizados, pero sí requiere una clara definición del carácter y los objetivos de cada tipo de programa. Como lo señala Juan Diego Trejos:

“Los de tipo universalista, como la educación general, salud y seguridad social, deben adquirir efectivamente ese carácter de manera que aseguren a toda la población un nivel básico de prestación. Los de tipo compensatorio, como los programas de alimentación complementaria, pensiones no contributivas y vivienda de interés social deben llegar efectivamente a los grupos que los requieren, evitando filtraciones y paternalismos desmedidos y castrantes.” (Juan Diego Trejos: p. 101).

Dadas las restricciones financieras, es de la mayor importancia que los programas que complementen la estrategia básica, dirigiendo recursos hacia los grupos más pobres y especialmente vulnerables, sean muy eficaces en función de los costos. Esto significa que los programas selectivos deben estar diseñados para atender realmente las necesidades específicas de esos grupos, comprendiendo las particularidades socioeconómicas y culturales que los han mantenido marginados, y sin pretender ir más allá de los objetivos definidos. Aparte de las ventajas en términos de efectividad-costo, los programas selectivos pueden ser un complemento esencial de los programas universales, en la medida en que, al ser diseñados a la medida pueden incorporar sectores sociales que, por su ubicación regional, por factores sociales, étnicos o culturales, no lograban acceder a los beneficios de los programas universales. Esto es especialmente importante en países como los centroamericanos, en los que un porcentaje significativo de la población indígena, o de ciertas minorías, suele quedar por fuera de las oportunidades que ofrece tanto el desarrollo privado de la economía de mercado, como los programas sociales de un Estado que, en alguna medida, les sigue resultando ajeno. Para enfrentar estos problemas, los programas selectivos pueden también incluir la participación de recursos comunitarios y de autoayuda dentro de esquemas de contratación de servicios. A pesar de sus ventajas evidentes para atender problemas específicos, las políticas sociales selectivas presentan también algunos riesgos que deben ser considerados en cada situación particular. En primer lugar, bien puede suceder que el ahorro que se espera obtener con la selectividad se vea más que compensado con los costos de diseñar y operar el propio esquema selectivo. En algunos casos esto es así porque el costo de identificar rigurosamente la población meta puede ser, de por sí, muy elevado; ya que requiere desarrollados sistemas de información permanentemente actualizados: ¿Quiénes son y dónde están, por ejemplo, las posibles madres adolescentes? ¿Cuáles son y dónde están las familias más pobres? ¿Cómo identificar a aquellos pobres que no viven en

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barriadas claramente definidas como pobres o, peor aún, que no viven en ningún lugar fijo? En la mayoría de los países no se dispone de la información precisa para construir los indicadores necesarios para responder a tales preguntas. Este no es un problema de fácil solución, ya que las dificultades estrictamente técnicas que surgen de la obtención, medición y análisis de los datos demandan cantidades considerables de recursos financieros y profesionales que, por lo general, no están disponibles en el ambiente de restricciones que, paradójicamente, da origen a estas políticas. Más allá del problema de la identificación, en muchos de estos casos, el costo de operar un esquema de atención selectiva a los usuarios seleccionados bien podría superar el costo de una atención masiva y menos focalizada, como es el caso típico de las campañas de vacunación infantil. La focalización sólo tendría sentido si representa una ganancia neta en comparación con el costo de enfrentar el problema por medio de una expansión de los sistemas universales. En particular, los esquemas de focalización parecen perder parte de su sentido cuando la población en condiciones de pobreza no representa un porcentaje relativamente pequeño y fácilmente diferenciable, sino una proporción relativamente alta de la población, como ocurre en la mayoría de los casos en Centroamérica. Un segundo riesgo de los programas sociales selectivos es que, llevados al extremo de seleccionar en forma muy específica los grupos y personas que merecen recibir, por ejemplo, los bonos de vivienda o los cupones de alimentos, son programas que se prestan fácilmente a la manipulación política y la corrupción. La asistencia deja de ser un derecho institucional de los ciudadanos que la necesitan, para convertirse en una prebenda que se recibe como recompensa a la lealtad política o personal. La utilización de complejas encuestas dirigidas a identificar muy detalladamente a los beneficiarios de estos programas, aparte de ser muy caras, no logra evitar el manipuleo, pues siempre cabe la posibilidad de que, sobre todo, en las zonas rurales donde viven la mayoría de los pobres, los poderes establecidos logren manipular o distorsionar las encuestas para asegurarse de que sus partidarios reciban los beneficios, o de que se excluya a los partidarios de la oposición. De utilizarse estos mecanismos, es importante tomar todas las precauciones para minimizar tal riesgo. Pero aun evitando los distintos problemas hasta aquí mencionados, puede ocurrir que una excesiva selectividad de la política social, su focalización estricta en los grupos más pobres de la sociedad resulte, paradójicamente, no en un aumento sino en una reducción del gasto social recibido por esos sectores. La razón es simple: la existencia misma de muchos de esos programas sociales no se encuentra, por lo general, en la voluntad de los políticos, ni en el poder político de los grupos más pobres -que más bien tiende a ser exiguo-, sino en la capacidad de los sectores medios de presionar por una activa política social que los beneficie y, de paso, permita filtraciones hacia los más pobres. Finalmente, cabe una advertencia especial contra aquellas propuestas de reforma que -por ignorancia o mala fe- promueven la focalización como única forma legítima de la política social. Así, la focalización del gasto social se concibe no como un instrumento que, al complementar los programas universales, permite una mayor eficiencia y equidad en la política social; sino como un instrumento que, al sustituir esos programas universales, permite justificar una drástica reducción del gasto social. El peligro de esta visión reduccionista ha sido bien percibido por el propio Banco Mundial que,

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reconociendo la importancia de los programas selectivos en la lucha contra la pobreza, agrega, sin embargo, que:

“…por muy eficaces que sean en función de los costos, esos programas no pueden sustituir a los esfuerzos encaminados a que la orientación general de la política económica este más en armonía con las necesidades de los pobres. La lucha contra la pobreza no es principalmente una tarea a enfrentar mediante proyectos con un enfoque selectivo, por muy fundamentales que estos sean. Es una tarea de política económica en su sentido más amplio.” (Banco Mundial:1990, p. 105)

2.2.2.5 El financiamiento de los programas sociales

Lo primero que hay que señalar es que en la mayoría de los casos el financiamiento público de los programas sociales seguirá siendo una condición “sine qua non” para garantizar la continuidad y expansión de dichos programas y la adecuada prestación de los servicios públicos correspondientes. Si bien, en algunos casos, puede ser recomendable trasladar la producción o prestación del servicio al sector privado o no gubernamental, parece más difícil encontrar casos en los que se pueda trasladar al sector privado la responsabilidad del financiamiento del servicio, sin que este pierda su razón de ser. Más aún, dada la importancia de algunos servicios sociales, y tomando en cuenta la vulnerabilidad que podrían mostrar en períodos de estrechez financiera, se podrían establecer mecanismos que permitan al gasto social funcionar -dentro de las restricciones lógicas- con el necesario sentido anticíclico que su función demanda. Una reforma tributaria eficaz y progresiva, que permita a los gobiernos enfrentar estas responsabilidades sin incurrir en endeudamiento o financiamiento inorgánico -y por tanto inflacionario- sigue siendo, por tanto, un complemento indispensable para la viabilidad de la política social. En algunos casos, podría ser incluso recomendable que estos servicios se financiaran por medio de ingresos con destino específico (“ear-marked revenues”), de manera que pudiesen independizarse parcialmente de los vaivenes de la lucha presupuestaria. Si bien este mecanismo tiene sus costos en términos de las rigideces presupuestarias que provoca, esto no es demasiado grave cuando estamos hablando de financiar gastos que son claramente prioritarios. Reconocer la importancia del financiamiento público de los servicios sociales no significa, sin embargo, que todo servicio social prestado por el Estado deba ser totalmente financiado por este; ni, mucho menos, que aquellos servicios que se ofrecen a sectores privilegiados de la sociedad deban presentar el mismo carácter subsidiado de los servicios ofrecidos a los sectores más pobres. En un contexto en el que las restricciones presupuestarias tienden a deteriorar la calidad y, en algunos casos, hasta la cobertura de los servicios sociales, la posibilidad de utilizar aumentos selectivos en los cobros a los usuarios se ha tornado una idea cada vez más atractiva, pues aparece como una opción razonable para evitar un mayor racionamiento del servicio y recuperar los niveles de calidad. Aparte de evitar la concesión de subsidios innecesarios, el uso de un cobro directo por los servicios públicos, aunque sea parcial y escalonado, puede inducir a un uso más racional de determinados bienes y servicios públicos, reduciendo así el costo fiscal de éstos. Se argumenta que muchos hogares usarían con más responsabilidad la energía

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eléctrica y el agua potable si el costo fuera un poco mayor; y que la consulta médica dejaría de utilizarse para asuntos intrascendentes si tuviese un cierto costo de entrada. Este, sin embargo, es un tema delicado, ya que es difícil establecer en la práctica cuál es la ‘tarifa óptima’ que logra alejar al usuario abusador o promueve el ahorro energético, en lugar de hacer desertar a los verdaderos destinatarios del programa, los usuarios más pobres, que al enfrentar una nueva barrera en el servicio público se refugian nuevamente en la medicina casera y la cocina de leña. Esto sería especialmente cierto para servicios caros, como la educación superior y la atención hospitalaria, pero puede ser también muy dañino al alejar a los usuarios de ciertos servicios básicos.

2.2.2.6 Gerencia social y diversidad de opciones para ejecutar la política social

El problema de la política social en Centroamérica no es sólo un problema de escasez de recursos, es también un problema de la poca eficacia, equidad y eficiencia con que se utilizan esos recursos. Al decir esto no quiere obviarse la necesidad de una inversión mucho mayor en el campo social, sino destacar el hecho de que si en algún esfuerzo los países centroamericanos no pueden darse el lujo de ser ineficientes, ineficaces, o inequitativos, es en el campo de la inversión social como base de la competitividad y el desarrollo humano. Para lograr una mayor eficiencia en el uso de los recursos asignados a los programas sociales, es preciso revisar y reformar la forma de funcionamiento y los métodos de trabajo de las propias instituciones públicas actualmente encargadas de definir y ejecutar esos programas. Entre otras cosas, esto requiere la introducción de una gestión gerencial en la administración de los programas, de manera que el cumplimiento de objetivos y el logro de resultados sustituyan la actual rutina burocrática, y permitan una verdadera evaluación por parte de los responsables políticos y por parte de la comunidad. También es necesario modificar tanto los procesos de presupuestación como los de administración de los recursos humanos, ya que el aumento en la responsabilidad y “accountability” debe ir acompañado de mayores márgenes de flexibilidad en la asignación y utilización de los recursos. Hay que buscar mecanismos adecuados de descentralización y desconcentración administrativa que descarguen los procesos de toma de decisiones a nivel central, y aumenten el poder en aquellas instancias que se encuentran más cerca de los usuarios. Finalmente, hay que introducir formas alternativas y novedosas de prestación de los servicios -que pueden incluir, pero no se limitan a los esquemas de contratación de servicios- que impliquen, entre otras cosas, una mayor participación de los ciudadanos, un uso inteligente de los desarrollos tecnológicos recientes y una mayor equidad. Una primera ventaja de la descentralización en la ejecución de los programas sociales es que, como se mencionó más arriba, permite descargar al Gobierno Central de un sinnúmero de tareas administrativas y de ejecución de programas, para recuperar su verdadero papel de definición política, supervisión y evaluación de resultados. En la actualidad, abrumados por la administración cotidiana de sus programas, los gobernantes han perdido su vocación y su capacidad estratégica, su visión de conjunto y de largo plazo, y han abandonado la responsabilidad del estadista por la mera administración de la cosa pública. Tal vez, los ejemplos más lamentables de esto se encuentren en el campo educativo, donde es evidente cómo en muchos países de la

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región, los Ministros de Educación han dejado de ser los estrategas de la educación que promueven esa integración radical de los aspectos productivos del recurso humano con la calidad de vida, para convertirse en meros administradores de escuelas y en los perennes negociadores con gremios que, a su vez, han perdido el norte educativo dirigiendo luchas cada vez más reivindicativas. Igualmente, es en el campo educativo donde se encuentran algunas de las experiencias más interesantes de descentralización en la región. La otra cara de la moneda es la que se expresa en los programas mismos de la política social que, al encontrarse fuertemente centralizados, ya sea porque se ejecutan directamente desde el Gobierno Central, o porque sus propias instituciones tienen un elevado componente centralizante, han ido anquilosándose, burocratizándose, y perdiendo capacidad de respuesta frente a los profundos y cambiantes retos del momento. La pérdida de eficiencia, la duplicación de esfuerzos, la descoordinación de las acciones, la inflexibilidad administrativa y presupuestaria, la escasa capacidad de gestión, y el poco control por parte de los usuarios, suelen combinarse para explicar el estado lamentable de la gran mayoría de los programas sociales. Para enfrentar estos problemas se requiere un esquema gerencial moderno y capaz de administrar los programas sociales con sentido estratégico. Esto, sin embargo, no es suficiente. La mejor planificación estratégica, la mejor capacitación técnica, la más moderna tecnología educativa o médica no pueden llegar a resolver los problemas de eficiencia, si los proveedores no reciben también los incentivos adecuados. Las diversas opciones de descentralización en la ejecución de los programas sociales, ya sea hacia entidades desconcentradas del propio sector público, hacia los gobiernos locales, hacia las comunidades, hacia organismos no gubernamentales, o hacia empresas privadas que puedan prestar esos servicios bajo contratos con el Estado, son todas formas de generar nuevos esquemas de incentivos y de responsabilidades que contribuyan a hacer realidad el objetivo de reducir los costos unitarios de los programas sociales sin sacrificar ni su cobertura ni la calidad de sus servicios. Muchas veces, sin embargo, las ganancias que parecen desprenderse de una mayor descentralización de los servicios públicos sólo existen realmente cuando esa descentralización es un complemento, y no un sustituto de los programas públicos universales. Esto es así por varias razones. En primer lugar, muchas de las ventajas de los programas descentralizados dependen, precisamente, de su pequeña escala, de un entorno competitivo y, en algunos casos, de su relativa informalidad, que les permite, por ejemplo, acceso al trabajo voluntario, donaciones, bajos costos de administración, etc. Estas ventajas tienden a perderse conforme el esquema se generaliza. Por ello, hay que tener mucho cuidado al evaluar las lecciones obtenidas de los proyectos experimentales pequeños que, en esa pequeña escala, parecen mucho más eficaces que los programas gubernamentales en gran escala con los que se los compara, pero cuya replicabilidad a escala mayor no es posible sin perder esas atractivas ventajas de su pequeñez. Un segundo problema con la descentralización radica en que, mientras ésta supone un mayor control por parte de los usuarios y las comunidades, representa también una pérdida de control y supervisión por parte de aquellas instancias que -como el Estado- buscan tener una visión de conjunto y de largo plazo, y representan, en alguna medida, el interés colectivo. En aquellos casos en los que la propia descentralización cuente con mecanismos alternativos, este problema puede no ser importante: un proceso de

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privatización de servicios puede ser exitoso si se da en el contexto de un mercado amplio y competitivo, con suficiente información y sin problemas de externalidades y asimetrías, en especial si se complementa con una mayor participación ciudadana de defensa del consumidor. Si ese no es el caso, la privatización podría no ser una opción aconsejable, a menos que el Estado asumiera el papel fundamental de contratador de la ejecución privada de los servicios públicos, y ejerciera en forma efectiva su responsabilidad de regular y evaluar la prestación de dichos servicios.

2.3 Una Utopía para la Centroamérica del Nuevo Siglo: construir Competitividad Centrada en la Productividad y la Calidad de Vida de su Gente

Ubicada en una región geográfica privilegiada; con la posibilidad de constituirse en un puente físico, comercial, financiero, productivo y cultural para el resto del continente, y para el mundo; Centroamérica no se encuentra, sin embargo, a fines del siglo XX, en condiciones de ser particularmente optimista. Por varios siglos ya, y en particular a lo largo del siglo que termina, fueron muchas las oportunidades que se perdieron, y esta pequeña porción central de las Américas no ha sido capaz de darle a su gente el nivel de vida digno y decente al que con todo derecho aspiraban. Y no ha sido capaz de hacerlo por dos razones fundamentales que, como se ha visto a lo largo de este trabajo, se refuerzan. Por un lado, Centroamérica no ha sabido integrarse a la actividad económica mundial con base en el aprovechamiento del potencial que le habría permitido elevar la productividad de sus recursos, sino que se contentó con explotarlos en forma extensiva, malbaratándolos y, en muchos casos, provocando pérdidas sociales y ambientales difíciles de recuperar. Por otro lado, Centroamérica no ha sabido integrarse hacia adentro, no ha sabido integrarse consigo misma. No sólo es débil la integración entre los países que conforman la región, sino que es, sobre todo, débil la integración que existe –o a veces ni existe- entre los distintos grupos y sectores que conforman a cada una de las sociedades centroamericanas. Las desigualdades en la distribución del ingreso y del acceso a las oportunidades se vieron agravadas por los múltiples y muy diversos conflictos que asolaron a la región a lo largo de su historia lejana y reciente. Finalmente, en un entorno de baja productividad, de una institucionalidad incipiente y débil, y de condiciones de desigualdad que se encuentran dentro de las más agudas del planeta, los desastres naturales han servido para mostrar la terrible vulnerabilidad del esquema de desarrollo que la región centroamericana ha seguido hasta hoy. Pero si la situación, vista de lejos o de cerca, es difícil y nos enfrenta a retos que por la imposibilidad aparente de superarlos con éxito amenazan con paralizar una vez más a los centroamericanos, es también una situación en la que debe predominar el optimismo, debe predominar la audacia, debe predominar el sentido que hizo posible que alguna vez se desarrollaran en estas tierras algunas de las civilizaciones más avanzadas de la historia humana. A diferencia de lo que siempre ocurrió en el pasado, cuando Centroamérica se negó a partir de su propia realidad, de la resolución de sus propios conflictos, y buscó siempre la salida mágica, expresada en el impacto milagroso de algún viejo o nuevo grano de

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oro que viniera a traer el progreso que continuamente eludía a las mayorías de la región, hoy, y a lo largo de las últimas décadas, Centroamérica ha dado un paso de magnitudes históricas: Centroamérica ha avanzado a encontrarse –en forma simultánea- consigo misma y con el mundo. No se trata ya de una región que esconde sus desigualdades y sus conflictos, no se trata ya de una región que espera de soluciones milagrosas que vengan de fuera. Se trata de una región que, aun sin haberlos resuelto, reconoce y lamenta esas dificultades, reconoce y trata de resolver esos conflictos. Se trata de una región que si bien pide la justa ayuda que cualquier sociedad merece frente al impacto de los desastres naturales, no centra ya su relación con el resto del mundo en un esquema de ayuda, sino que se exige y exige el esfuerzo y el trato justo que deben regir las relaciones económicas internacionales. En los trabajos de Michael Porter se mencionan varias fases más o menos genéricas por las que –grosso modo- distintos elementos juegan un papel vital en cada país en la construcción de un entorno adecuado a la competitividad. De acuerdo con Porter, es en la etapa impulsada por la innovación donde todos los elementos analizados en su diamante de la competitividad entran realmente en juego, y donde se logra el mayor efecto acumulativo entre las condiciones de los factores productivos, las condiciones de la demanda, la existencia de industrias relacionadas y de apoyo y un intenso ambiente de rivalidad y competencia entre las empresas. Es en esa etapa en la que los conglomerados juegan realmente su papel dinamizador, conforme las ventajas competitivas de las empresas dependen cada vez menos del bajo costo de sus factores, y cada vez menos del monto absoluto de las inversiones, para pasar a depender de la calidad con que se realicen esas inversiones y se utilicen esos recursos, en procesos centrados en la innovación y el cambio. En la etapa impulsada por la inversión:

“La ventaja competitiva nacional se basa en la voluntad y habilidad de una nación y sus firmas para invertir agresivamente.” (Porter: 1990, p. 548)

Es una etapa en la que las empresas invierten para construir plantas modernas y eficientes, equipadas con la mejor tecnología disponible en los mercados globales. Las empresas adquieren tecnología en forma intensa por medio de múltiples arreglos, y se muestra ya una capacidad no sólo para utilizar esa tecnología, sino para adaptarla y mejorarla. En esta etapa, las ventajas competitivas tienen su principal sustento en la capacidad para mejorar las condiciones de los factores y las condiciones de la demanda, así como en la elevación de los niveles de rivalidad y competencia de las empresas; no se desarrolla aún en forma significativa el papel dinámico de las industrias relacionadas y de apoyo.

Impulsada por los factores

Impulsada por la innovación

Impulsada por la

inversión

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Aunque las empresas nacionales aún retienen ciertas ventajas en el costo de algunos factores básicos, las ventajas competitivas se amplían para incluir factores más avanzados, y adquiere especial importancia la presencia de mecanismos institucionales de primera línea para la generación de esos factores. Tanto los países como las empresas deben realizar importantes esfuerzos en esta etapa para contar con el tipo de infraestructura física e institucional que supone la creciente y cada vez más desarrollada inversión. Para entrar a esta etapa es esencial que las empresas estén dispuestas a correr riesgos, que pasen a ser “risk takers”. Finalmente, en la etapa inicial, la competitividad es impulsada básicamente por la existencia de factores básicos de producción, ya sean estos recursos naturales abundantes y fácilmente accesibles, o una existencia igualmente abundante y barata de mano de obra semicalificada. En esta etapa, sólo uno de los cuatro puntos del diamante de la competitividad es determinante: las condiciones de los factores de producción, y esto limita radicalmente el tipo de industrias o actividades productivas en las que las empresas de un país pueden competir con éxito en los mercados internacionales. De acuerdo con Porter, prácticamente todas las naciones en vías de desarrollo se encuentran en esta etapa en la que la competitividad depende básicamente de las condicioens de los factores; más aún, sostiene que son muy pocas las naciones que logran avanzar a otras etapas en las que, como vimos, la calidad de factores y demanda, la innovación, la competencia y rivalidad, y la existencia de conglomerados o “clusters”, jueguen un papel sinérgico en la generación de un entorno sistemáticamente competitivo. Porter considera que en el período de posguerra sólamente Japón y Korea pudieron dar ese paso; y que países como Taiwán, Singapur, Hong Kong (ahora parte de China) y España muestran algunos signos de estar logrando dar el salto, aunque muestran importantes ausencias para consolidarse en esa segunda fase. Y en lo que se refiere a la etapa centrada en la innovación, Porter sostiene que el primer país en alcanzarla fue Inglaterra –a mediados del siglo XIX—y que cerca del cambio de siglo lo hicieron países como Estados Unidos, Alemania y Suecia. Países como Italia y Japón sólo lo lograron mucho más tarde, en los años setenta de este siglo, aunque probablemente algunas regiones de Italia pueden catalogarse entre las regiones pioneras de este proceso en el mundo. ¿Y América Latina? ¿Y Centroamérica? Es evidente de lo analizado hasta acá que los países del continente se encuentran, en el mejor de los casos, en la etapa en la que la competitividad se sustenta fundamentalmente en las condiciones de los factores. Peor aún –y los datos sobre Centroamérica que se han expuesto así lo sugieren—parecen existir múltiples situaciones en las que las economías de estos países ni siquiera podrían ubicarse sólidamente en esa primera etapa, pues son muchas y diversas las actividades en las que, hasta el presente, la búsqueda de la competitividad no ha sido una prioridad. La obtención de rentas por la propiedad de factores, o los beneficios que se han podido obtener por la existencia —natural o artificial— de imperfecciones y barreras al funcionamiento de los mercados, así como la existencia de una abundante oferta de recursos humanos y naturales que recuerda los agudos análisis sobre la “oferta ilimitada de trabajo” que le valieron a Arthur Lewis el Premio Nobel en Economía, son todos ellos elementos que han conspirado contra el surgimiento de estrategias competitivas en Centroamérica.

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Con la excepción parcial —y sólo parcial— de Costa Rica, donde se han combinado esfuerzos de larga data en el desarrollo de los recursos humanos con esfuerzos más recientes dirigidos tanto a la protección y aprovechamiento racional de los recursos naturales y la atracción y promoción de inversiones con un mayor componente tecnológico, la realidad centroamericana está bien afincada en el uso extensivo de sus recursos humanos y naturales. Obtener el mejor provecho posible de la actual etapa, en la que muchas de las condiciones de competitividad dependen de la abundancia misma de recursos naturales, es, sin duda, una de las tareas pendientes para Centroamérica. El riesgo, contra el que muchas veces advierte el propio Porter, no es despreciable: es muchas veces esa misma abundancia la que dificulta el avance hacia una segunda fase, en la que la competitividad dependa cada vez más de la inversión y —en forma no necesariamente lineal— con la innovación. Es en estas condiciones cuando retomar el tema de la política social se vuelve doblemente urgente en Centroamérica, ya no sólo por el imperativo ético del derecho que tienen las sociedades de la región a una vida digna, sino por la necesidad igualmente imperativa de transformar las economías centroamericanas en el sentido apuntado, esto es, buscando ya no una competitividad espuria que depende de la reproducción de la pobreza, sino una genuina competitividad centrada en la productividad y complejidad con que podamos desarrollar y aprovechar los recursos humanos, naturales, físicos y financieros de que disponemos. En la matriz que se anexa se incluye una desagregación de los distintos papeles que, de manera simultánea, puede y debe jugar la política social en cada una de las etapas que llevan a la construcción de una estrategia competitiva. Se aprecia allí cómo se combinan en las distintas etapas los cuatro grandes aspectos de la política social: los programas asistenciales que buscan mitigar y aliviar las situaciones de pobreza extrema; los programas sociales en tanto buscan desarrollar los recursos humanos de que dispone la sociedad —el llamado capital humano—; los programas sociales en tanto buscan explícitamente elevar la calidad de vida de la población; y los programas sociales, en tanto aspiran a generar una dinámica de integración y movilidad social que sirva de base de lo que hoy se da en llamar el capital social de las naciones. Como se aprecia en la matriz, mientras que en las etapas más atrasadas el énfasis recae en programas muy restringidos y arbitrarios de asistencialismo, generalmente de corte populista, el paso hacia etapas más desarrolladas de competitividad supone —y permite— avanzar también hacia una visión más compleja y comprehensiva de la política social. Es importante tener esto claro, pues la realidad de la que se parte no es —como se ha visto— el entorno más propicio para que la región se mueva inercialmente en esa dirección. El reto, pues, es ambicioso, y debe ser planteado no sólo en los términos ideales de alcanzar las más avanzadas etapas de desarrollo, de productividad y de calidad de vida, sino en términos de una estrategia que permita avanzar de la manera más audaz, pero al mismo tiempo realista, desde las difíciles condiciones imperantes, hacia las condiciones que debieran caracterizar ese desarrollo sostenible en el que la competitividad de las empresas esté centrada en la productividad y la calidad de vida de su gente, y en el que no se escatimen los recursos necesarios para invertir permanentemente en ellas. Para ello, la política social tiene que dejar de ser un

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apéndice más o menos incómodo de las políticas públicas, para convertirse en una pieza central de las éstas, inseparable de la política económica, y vital para mantener integrados los esfuerzos por una mayor productividad con aquéllos que se dirigen a conseguir una calidad de vida creciente para todos los centroamericanos. Tal debe ser nuestra utopía para la Centroamérica del nuevo siglo. Para avanzar en esa dirección, Centroamérica debe realizar probablemente una de las más grandes transformaciones de su historia, ya que no se trata simplemente de superar limitaciones físicas, técnicas o financieras, sino fundamentalmente sociales: se trata de saber si seremos capaces de aprender a vivir juntos, entre nosotros y con el mundo.

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Política Social

Asistencialista Política Social para la

Productividad Política Social para la

Calidad de Vida Política social para la

Integración Social Impulsada por las condiciones de los factores

Constituye el edej de la Política Social. El objetivo de los programas de asistencia es reducir la confrontación laboral y la protesta. La focalización tiene un claro sesgo político y fiscal.

Algunos programas de servicios básicos, con énfasis en saneamiento y educación báscia. El objetivo es producir un número limitado de recursos humanos medianemnte capacitados para las tareas menos simpels. Cobertura y claidad muy restringidas.

El principal impacto lo tienen los servicios de seaneamiento en las zonas urbanas. En general la calidad de vida se mantiene baja para más de la mitad de la población, que no teiene acceso ni a los servicios básicos.

Ausencia de políticas de integración social. Por el contrario, se busca consolidar y legitimar las direrencias con programas sociales autoselectivos: “servicios para pobres” que estigmatizan y pretenden reducir la tensión por intergrarse.

Impulsada por la inversión Programas de asistencia con énfasis en polos de atracción de inversión. La focalización busca reducir el costo fiscal de una política social.

Hay un gran énfasis en ampliar la cobertura y la calidad de los servicios básicos, especialmente los de educación secundaria y téncica. Se avanza del simple saenamiento hacia los programas de salud para la población laboral. Se fortalece la seguridad social para los trabajadores, y hay políticas sistemáticas por elevar la remuneración del trabajo. Esfuerzos por mejorar la calidad de la educaión superior y desarrollar capacidad de investigación aplicada.

La política social tiende a generar mejorar las condiciones de vida que rodean la producción y el trabajo. Surge una fuerte política urbana, y se fortalecen los programas de vivienda y transporte urbano que facilitan el tránsito hogar-empresa. El aumento en los salarios permite un mayor consumo privado de las familias. Se reduce la pobreza, pero se manteienen desigualdades amplias entre el entorno urbano y el rural, y entre sectores sociales.

La política social busca consolidar una amplia clase media con altos niveles y calidad de consumo y acceso a servicios sociales de primera calidad. Se mantiene diferencias muy amplias “hacia arriba” y “hacia abjo” pues la movilidad social no logra beneficiar al 20% ó 30% de la población más pobre, ni de acceso signifciativo hacia las concidiones de vida del 20% más rico. Se trata básicamente de una integración al interior de la clase media –antes casi inexitente.

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Impulsada por la innovación

Programas de asistencia se limitan a atender en forma selectiva a los grupos que no pueden integrarse al esfuerzo productivo. Se complementan con un enfoque de promoción social para reducir a un mínimo la exclusión social originada en las propias condiciones de pobreza externa.

Las políticas de remuneraciónes crecientes y la calidad y cobertura de los servicios sociales básicos se dan por un hecho. El énfasis pasa a la prestación eficiente de esos servicios en un doble sentido: la reducción de sus costos unitarios, y la adecuación de los programas en términos de producir los recursos humanos sofisticados y especializados que se requieren. Hay unagran diversificación en los mecanismos de gestión de la política social, pero un gran fortalecimiento de la Autoridad Social al interior de los sistemas de Gobierno.

El consumo privado consitituye un elemento central en la satisfacción de gran cantidad y variedad de necesidades –y gustos- de lo que constituye la calidad de vida. Los progamas sociales puúblicos siguen siendo claves para garantizar la cobertura y la calidad de estos servicios dadas las imperfecciones que caracterizan estos mercados. Tanto en el consumo privado como en el público hay una creciente sofisticación: educación superior de posgrado, servicios médicos de punta, creación de un entrono urbano agradable y seguro, acceso a las formas más altas de la cultura.

El vínculo dinámico entre la innovación, la productividad, la competitividad, y el acceso a niveles crecientes de calidad de vida, abren canales de integracíon y movilidad social mucho más altos que en ningún otro contexto. La política social busca eliminar las barreras de accesos a los servicos de primer orden (la mejor educación, la mejor salud, los mejores ambientes) de manera que se potencie la participación social tanto en la vida ecnónomica como en la vida política. Se reducen las brechas sociales, se mantiene en la pobreza a un 10% de la población que sigue requieriendo asistencia, y aumenta el poder económico del 10% más alto.

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BIBLIOGRAFÍA

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