Oszlak_Politicas Sectoriales, Transformacion Estatal y Gobernabilidad en Argentina

7/27/2019 Oszlak_Politicas Sectoriales, Transformacion Estatal y Gobernabilidad en Argentina

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X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005

Polticas sectoriales, transformacin estatal y gobernabilidad en la Argentina:de Menem a Kirchner

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Oscar Oszlak

1. IntroduccinLa cuestin del incremento de las capacidades institucionales del Estado tiene especial preeminencia enla gestin pblica en Amrica Latina. Disponer o no de estas capacidades implica profundas diferenciasentre los pases que intentan promover la gobernabilidad democrtica, el desarrollo sustentable y laequidad distributiva. A incrementar estas capacidades se han orientado, al menos discursivamente, losesfuerzos de reforma del Estado llevados a cabo desde mediados de la dcada del 80 y, particularmente,en los 90s.

Los estudios sobre la reforma estatal se han hecho eco de estas preocupaciones y existe, en tal sentido,una vasta literatura sobre el tema. Mi ponencia aborda esta problemtica, pero lo hace desde unaperspectiva diferente a la de los anlisis habituales sobre reforma del Estado. No intenta examinar una

vez ms sus etapas o generaciones, sus modalidades o sus alcances, sino ms bien describir yexplicar qu consecuencias concretas (positivas o negativas) tuvieron esas reformas sobre lascapacidades estatales de gestin y su consecuente impacto en materia de produccin de valor pblico.Ms especficamente, limita esos impactos a los observables en los sectores agropecuario,agroalimentario y de las telecomunicaciones de la Argentina, durante el perodo abarcado por laspresidencias de Menem a Kirchner (1989-2005). De este modo, restringe el alcance de la investigacina algunos de los sectores, polticas e instituciones identificados como crticos desde el punto de vista dela creacin de dicho valor pblico.

2. Capacidad estatal y agenda de gobiernoLas capacidades estatales constituyen la variable dependiente de este estudio, por cuanto su magnitud ycomposicin ha estado asociada a procesos sociales complejos, que tuvieron lugar principalmentedurante los aos 90s, con motivo de la adopcin de orientaciones de polticas y reformas estructuralesque tendieron a alterar las reglas de juego que gobiernan las relaciones entre estado, mercado, sociedady contexto internacional. Entendemos por capacidad estatal a la disponibilidad y aplicacin efectiva delos recursos humanos, materiales y tecnolgicos que posee el aparato administrativo y productivo delEstado para gestionar la produccin de valor pblico, sorteando las restricciones, condicionamientos yamenazas de su contexto.

La capacidad de gestin estatal (o CGE, expresin que utilizaremos en lo que resta del documento) semanifiesta en el grado en que las organizaciones estatales consiguen resolver las cuestiones

socialmente problematizadas que componen su agenda. En cada coyuntura histrica, esta agenda sueleexperimentar cambios importantes en funcin de las transformaciones que se producen en laorganizacin social, incluyendo el modo de produccin predominante, los valores y cultura vigentes,

1 El presente documento ha sido elaborado en el marco del Proyecto Transformacin Estatal y Gobernabilidad en elContexto de la Globalizacin, que abarca estudios similares en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, cuyas conclusiones se

presentan en un panel conjunto. El proyecto fue financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo. En el estudio globaldel caso argentino, sobre el que se basa esta ponencia, intervinieron los investigadores: Martn Pieiro, Roberto Bisang,Andrea Lpez y Karina Forcinito. Colabor en su elaboracin la Lic. Valeria Serafinoff. No obstante, la responsabilidad porlos contenidos y conclusiones de este documento cabe exclusivamente al autor, quien coordin el equipo de trabajo.

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las caractersticas del rgimen poltico, el patrn de distribucin del excedente econmico, losacontecimientos externos, etc. La agenda estatal refleja su dominio funcional dentro del esquema dedivisin social del trabajo, mientras que sus tomas de posicin ponen de manifiesto los alcances yformas que adopta su intervencin frente a las cuestiones que integran dicha agenda.

En un plano agregado y abstracto, las cuestiones centrales que los estados deben resolver, pueden

resumirse en trminos de los desafos que implica conciliar la gobernabilidad democrtica, el desarrollosostenible y la equidad distributiva. Estas variables no slo dan contenido esencial a la agenda estatalsino, a su vez, mantienen mutuas y complejas relaciones de determinacin. Aunque por definicin, lascuestiones que un Estado resuelve desaparecen de su agenda, estas tres nunca lo hacen, porqueconstituyen tensiones permanentes de un modo de organizacin social -el capitalismo-, cuyareproduccin y caractersticas dependen centralmente de la manera y el grado en que los pasesresuelven sus inherentes contradicciones.2

Consideramos que para reducir las tensiones entre desarrollo, gobernabilidad y equidad y posibilitar lavigencia de un capitalismo social y democrtico, es preciso que junto con los equilibriosmacroeconmicos que contribuyen al establecimiento de un determinado patrn de desarrollo, tambinse logren equilibrios en los planos de la gobernabilidad y la equidad. En este sentido, la gobernabilidaddemocrtica se erige como cuestin central de nuestro estudio, ya que su definicin, segn el BancoMundial, incluye grados relativos de: (a) voz y rendicin de cuentas; (b) estabilidad poltica; (c )efectividad del gobierno; (d) calidad regulatoria; (e) imperio de la ley y (f) control de la corrupcin.3Casi todos estos indicadores remiten a algn aspecto de la capacidad estatal. 4

La crisis sufrida por la sociedad argentina a comienzos de este siglo se manifest en muy bajos ndicesde gobernabilidad, tanto respecto a los valores mundiales como al promedio de Amrica Latina y elCaribe. Tambin sus ndices de desarrollo sostenible y equidad distributiva muestran el impacto de esacrisis durante los ltimos aos. En un trabajo reciente, intentamos establecer un ranking de pases a lolargo de una escala que combina, precisamente, indicadores en materia de desarrollo, equidad ygobernabilidad.5 En ese ranking construido sobre 112 pases, los valores para Argentina la ubicaban enla lejana posicin 76.6 Esto significa que el pas exhibe ndices sumamente alarmantes, lo cual semanifiesta en fuertes tensiones entre esas tres cuestiones permanentes de la agenda, mostrando nosolamente qu pas en trminos de lograr o no mayor capacidad estatal para gerenciar los sectoresanalizados en la ponencia, sino tambin qu consecuencias se produjeron en la relacin de fuerzaspolticas y la distribucin del excedente. Mayor capacidad institucional implica mayor gobernabilidad,

2 Algunos autores, como Michel Albert (1992) y Lester Thurow (1992) propusieron distinguir entre variantes de capitalismo(v.g. renano o neoamericano; comunitario o individualista) mientras varios politlogos como Guillermo ODonnelly Jos Nun debatieron acerca de las posibilidades de que en el marco de una sociedad capitalista, convivan el subdesarrolloy la democracia, la inequidad y la gobernabilidad o el desarrollo y la injusticia distributiva.3 Nos tomara un espacio excesivo ofrecer detalles sobre la forma en que el Banco Mundial ha definido y elaborado estosindicadores. Ver www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002.4 Al respecto, conviene establecer una diferencia entre, por un lado, la legitimidad y el consenso propios de lagobernabilidad y, por otro, la capacidad estatal propiamente dicha, asociada al concepto de gobernanza. El primero deestos aspectos, la gobernabilidad, est asociado a su vez a los conceptos de transparencia, democratizacin y accountability,a los que se refiere el documento global del proyecto.5 Ver el trabajo de Oszlak (2004), en ese trabajo se construy un ndice combinado de las tres variables (Gobernabilidad,Desarrollo y Equidad), que permiti determinar que Amrica Latina y el Caribe es la que exhiba los ndices ms bajos delmundo, mientras el promedio mundial se ubicaba entre los puestos 35 y 36, frica entre los puestos 77 y 78, en tanto queAmrica Latina y el Caribe lo hace entre el 92 y el 93, siendo Amrica Latina la subregin que ms contribuye a lograr tan

poco honrosa ubicacin6 Debe tenerse en cuenta que la baja posicin de Argentina se debe a que los datos utilizados para este pas correspondieronal ao 2001, es decir, el peor de la ltima dcada en trminos de crisis econmica, poltica y social.

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pero tambin implica menores tensiones entre sta, el desarrollo y la equidad.

Datos disponibles ms recientes permiten actualizar los indicadores de gobernabilidad, as comocompararlos con los del ao 1998 en que se iniciaron estas estimaciones:

Cuadro 1: Indicadores de Gobernabilidad. Comparacin 1998- 2004.

1998 2004

Voz y Accountability 59,7 62,1

Estabilidad Poltica 63,6 38,3

Efectividad del Gobierno 74,3 42,3

Calidad de Regulacin 81,0 20,2

Imperio de la Ley 64,9 28,5

Control de la Corrupcin 58,5 42,9

Promedio Simple 67,0 39,0

Indicador de GobernabilidadRanking percentil (0-100)

Con excepcin del indicadorvoice and accountability, que registra un valor superior al de 1998, en2004 todos los dems indicadores que componen el ndice de gobernabilidad muestran un notabledeterioro respecto al ao base. Tomando un promedio simple de los seis indicadores, mientras en 1998Argentina se ubicaba en el ranking de pases con un percentil 67 sobre 100, en 2004 lo haca en unpreocupante percentil 39, lo cual marca el bajsimo nivel de gobernabilidad existente. Como sealara,casi todos estos indicadores tienen una vinculacin directa o indirecta con las capacidades estatalespara la gestin, comenzando por efectividad del gobierno (42,3 sobre 100) y siguiendo por la calidadregulatoria (apenas 20,2), el control de la corrupcin (42,9), la estabilidad poltica (38,3) y el imperio

de la ley (28,5). Esto implica que, si como suponemos, hubo en la dcada del 90 un deterioro de lascapacidades institucionales de gestin, la situacin parecera haberse agravado mucho ms en los aossiguientes con motivo de la inestabilidad poltica y los efectos de la crisis global experimentada por laArgentina a partir de 2001.

2.1.Impactos de la globalizacinAntes de considerar la problemtica de la capacidad institucional del Estado, vale la pena tener en cuentaque la presente ponencia se propuso estudiar el tema en el contexto de las transformaciones producidas enel mbito internacional, a las que comnmente se alude con el trmino globalizacin. Sin embargo,considero que este concepto no expresa plenamente los distintos procesos a los que, en el orden

supranacional, estn sometidas las agendas estatales de los pases. Creo, ms bien, que resulta necesariodistinguir tres conceptos estrechamente vinculados entre si, que dan cuenta de estas transformaciones:globalizacin, internacionalizacin del estado e integracin regional.

Es evidente que las fuerzas que explican la globalizacin son mucho ms abarcativas, poderosas ycomplejas que las que gobiernan simplemente el comercio internacional. Existe, hoy, una "agendamundial" compuesta por cuestiones que tienen un elemento en comn: borran las fronteras nacionales, quese vuelven mviles y porosas o, simplemente, se disuelven ante las nuevas formas que adopta elintercambio e interrelacin entre fuerzas y actores poderosos. La globalizacin representa la explosin de

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la complejidad y la incertidumbre. Para los estados nacionales, supone la necesidad de contrarrestaralgunos de sus efectos, de anclar algunas de las reglas que gobiernan esta nueva dinmica, en un intentopor ganar previsibilidad y visibilidad de consecuencias. Se trata de una lucha desigual porque, en ltimainstancia, la nueva agenda mundial parece originarse, en gran parte, en las nuevas modalidades que haadquirido el sistema capitalista como patrn dominante de organizacin social, lo cual sobrepasa lacapacidad de control individual por parte de un determinado estado nacional. Naturalmente, ninguno de

los sectores analizados en el presente estudio ha permanecido inmune al impacto de estas fuerzas, lo cualse ve reflejado en varias de las conclusiones del trabajo.

En este contexto, la integracin regional puede ser vista como una manifestacin de voluntarismo noresignado, como una concatenacin de acciones deliberadas y conjuntas, no exentas de conflictos, llevadasa cabo por dos o ms estados nacionales para resolver algunas de las restricciones o efectos indeseables deuna globalizacin tan determinante. En tal sentido, la integracin no sera una manifestacin ms de laglobalizacin sino, justamente, su opuesto, es decir, un intento de ordenar fronteras adentro, el impacto deun mundo sin fronteras. Con esto se quiere destacar el papel decisivo de los procesos supranacionales en laconformacin de las relaciones de fuerza al interior de los estados y de las propias sociedades nacionales.Esa presin es casi siempre selectiva: apunta a fortalecer a determinados actores sociales o estatales y adebilitar a aqullos que defienden intereses opuestos.

Una manera de distinguir "esta otra" frontera, vulnerable a fuerzas internacionales ms"institucionalizadas" (llmese Iniciativa para las Amricas, Fondo Monetario Internacional, OTAN, OMC,Parlamentos Regionales, banca multilateral, foros, consejos o lobbies supranacionales organizados), esapelando a la nocin de "internacionalizacin del estado". Desde cierta ptica, este proceso podra versecomo un aspecto ms de la globalizacin. La diferencia estriba, a nuestro juicio, en que los efectos de estaltima son ms omnipresentes y menos visibles, en tanto que los derivados de la internacionalizacin, en elsentido expresado, pueden atribuirse con mayor facilidad a actores y decisiones concretas (v.g.condicionalidades de organismos financieros multilaterales, presiones de gobierno a gobierno sobrelegislacin en materia de patentes medicinales o de control del narcotrfico, posiciones conjuntas sobreaborto o derechos humanos).

Frente a los impactos combinados de la integracin regional, la internacionalizacin y la globalizacin, losestados nacionales ven crecientemente coartada su autonoma decisoria, tanto en relacin a los asuntosexternos como a los de su propia agenda interna. Pero como a la vez, los estados nacionales estntransfiriendo recursos y facultades decisorias a gobiernos subnacionales y a operadores econmicosprivados, tambin en esta dimensin interna de su gestin estn perdiendo competencias y capacidadesdecisorias. Paradjicamente, entonces, la descentralizacin y la internacionalizacin operan como unapinza reductora de los espacios de decisin autnoma de los estados nacionales. Otro aspecto que mereceatencin es que en los actuales procesos integracionistas se manifiesta un cambio en la importanciarelativa del papel de los actores que los concretan. Muchas negociaciones bilaterales han sido directamenterealizadas por el sector privado.7 Si bien la integracin contina siendo un proceso desde arriba, concarcter intergubernamental, la presencia del sector empresarial -como actor real del proceso- descentralizay desconcentra la gestin y decisin estatal, especialmente en las negociaciones de carcter sectorial.

Por su parte, la apertura econmica restringe la autonoma de los pases en la planificacin de sus polticassocioeconmicas y modifica inclusive las formas de organizacin y gestin empresarias. En todos estos

7 Las presiones sobre el estado nacional se fundan en la divergencia de los intereses que sustentan diferentes actores. Lasempresas asociadas al capital transnacional se pronuncian por una mayor apertura al exterior y por reducir la proteccin yregulacin estatal, mientras las empresas privadas de capital nacional, menos competitivas, demandan una mayor proteccinarancelaria. Se modifican asimismo las formas de la participacin estatal.

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aspectos, los procesos reseados en esta seccin han tenido un notable impacto sobre las transformacionesocurridas en los sectores del agro, la agroindustria y las telecomunicaciones, tal como se observar msadelante. Pero antes de introducirnos en el anlisis sectorial, proponemos ahora si- analizar la variablecentral de nuestro estudio.

2.2.Dficit de capacidad estatalLa CGE es un concepto que, habitualmente, se define por su opuesto, es decir, los dficit de capacidadinstitucional (o DCI). Aplicado durante muchos aos por expertos en desarrollo institucional del BancoMundial, el anlisis de los DCI constituy la base para la formulacin de los componentes defortalecimiento institucional incluidos en casi todos los proyectos de reformas sectoriales o funcionalesdel Banco. En general, el sistema denominadoICAS (Institutional Capacity Analysis System) o SADCI,en su versin en espaol, fue empleado en el caso de programas y proyectos, a fin de prever qu dficitdeban resolverse antes de ponerlos en marcha (Tobelem, 2000; Oszlak y Orellana, 2001).

Los DCI se refieren a la debilidad que acusan las gestiones de apoyo a la actividad sustantiva de lossectores y organizaciones estatales, es decir, las que se orientan a la produccin interna y al desarrolloinstitucional del aparato estatal, ms que al diseo y formulacin de polticas sectoriales sustantivas.8En otras palabras, si un gobierno adopta polticas de produccin y exportacin de bienes con ventajascomparativas estticas y no dinmicas, basadas en el conocimiento, tal orientacin puede responder aun diagnstico errneo sobre las medidas conducentes a mejorar la competitividad o acceder a nuevosmercados; pero tambin puede deberse a que no se cuenta con un marco normativo adecuado, no existecoordinacin (y s superposicin o redundancia) entre organismos que deberan participar en el diseode polticas, las estructuras organizativas no son funcionales, los recursos son magros, otras polticasson antagnicas, la informacin necesaria no est disponible o no se cuenta con los profesionalesidneos para formular otras opciones. Todos estos factores remiten, una vez ms, a las tecnologas deapoyo de la gestin, que en ltima instancia, dan o no contenido a las CGE.

Que exista CGE para generar valor pblico puede depender de uno o ms de los siguientes factores: a)que los actores involucrados (stakeholders) fijen y/o acepten en su interaccin ciertas reglas de juego(normas, subculturas, sanciones) claras y previsibles; b) que sus responsabilidades y relaciones sebasen en acuerdos y compromisos preestablecidos; c) que las competencias y actividadesinstitucionales sean asignadas a los responsables de producir, intervenir o controlar los procesos degestin; d) que los recursos materiales y humanos sean suficientes en cantidad y calidad, y coherentesen trminos de una adecuada funcin de produccin;9 e) que las polticas de recursos humanos seancongruentes con las exigencias de una funcin pblica profesionalizada; y/o f) que las capacidadesindividuales de los participantes sean apropiadas en su correspondencia con los perfiles de los cargos olas asignaciones de tareas en los diversos procesos de gestin.10

8 Si bien el sistema ICAS (o SADCI) ha sido aplicado habitualmente en proyectos, tambin es susceptible de ser empleadoen el caso de evaluaciones de polticas ejecutadas o de procesos de gestin pasados. Para ello, en este estudio se trat dereconstruir el sistema de capacidades estatales para el fomento a la creacin de valor agregado en los sectores agropecuario,agroalimentario y de telecomunicaciones. Ello implic identificar las correspondientes instituciones sectoriales, sus

principales orientaciones de poltica sustantiva, y las reformas de la gestin introducidas en cada sector e institucin paraimplementar esas polticas. Desde esa mirada retrospectiva, las reformas fueron analizadas a la luz de cada tipo de DCI.9 Ms adelante aludiremos al concepto de funcin de produccin aplicado a la gestin estatal.10 Obsrvese que estas capacidades corresponden a lo que Barzelay denomina polticas de gerenciamiento pblico, queacaban dando lugar a la implantacin de determinadas tecnologas de gestin. Algunas son rutinarias, como las que

permiten liquidar haberes, efectuar compras, capacitar personal o manejar mesas de entradas y salidas. Otras puedenimplicar incrementos de capacidad, como un desarrollo informtico o una reingeniera de procesos. En cambio, noinvolucran a las polticas sustantivas orientadas a producir valor pblico en sectores relevantes.

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contratos a cargo del sector pblico y la situacin econmico-financiera de la Administracin PblicaNacional, abriendo la posibilidad de privatizar las empresas pblicas. La segunda ley suspendisubsidios, subvenciones y regmenes de promocin de distintos sectores. Una tercera ley, que actocomo pilar durante la dcada del 90 fue la Ley de Convertibilidad. Esta ley promulgada en 1991 fij laparidad cambiaria con el dlar, obligando al Banco Central a mantener reservas en divisas capaces decomprar toda la base monetaria al tipo de cambio establecido.

La opcin por la convertibilidad descans en una estrategia de "auto-amarre", en la que el gobiernoopt por abdicar un instrumento clave de poltica econmica para hacer ms creble su compromiso conla disciplina fiscal y monetaria. Los aos posteriores a la Convertibilidad, estuvieron signados por elvalor de la estabilidad, que no solo era percibida como monetaria, sino tambin como econmica,institucional y hasta social. La percepcin de bonanza, vinculada a la imagen generalizada de que lamejora en los indicadores macroecnomicos y la expansin del consumo se traduciran en un bienestargeneral que se derramara a los sectores ms pobres, se extendi. La Convertibilidad logr frenar elincremento de precios11, se increment el poder de compra de los salarios reales 12 y a travs de laapertura comercial se produjo el abaratamiento de los bienes de importacin, situacin que repercutinegativamente sobre la balanza comercial, arrastrando en un perodo de 4 aos (1990-1994) unadiferencia de ms de 14 mil millones de dlares, equivalente al promedio de exportaciones eimportaciones en 1993 (Gerchunoff y Llach, 1998).

Bajo el menemismo, el capitalismo argentino experiment un conjunto de cambios profundos, muchasveces traumticos, pero en todo caso llamados a ejercer una duradera influencia sobre el futuro del pas.Con el viraje hacia una economa de libre mercado, se redujo el aparato estatal y su papel en laeconoma, redefinindose las relaciones con el mercado internacional, a favor de una mayorintegracin. Estos cambios excedieron los lmites institucionales y legales de los sistemas econmico ypoltico para alcanzar al sistema social (Torre, 1998). Estas tendencias, que adquirieron en los 90s unalcance mundial, tuvieron en Argentina caractersticas diferenciales: el amplio alcance del programa, elritmo acelerado que se le imprimi desde el gobierno central y su inesperada aplicacin por parte de unpartido poltico con una larga tradicin estatista y fuerte raz nacionalista.

La reconversin neoliberal diagnostic que la crisis econmica era atribuible al fracaso de un modelode organizacin social fundado en una matriz estado-cntrica que haba facilitado un intervencionismoexcesivo del estado, la asuncin de roles no pertinentes y la conducta predatoria de quienes controlabansu aparato. Planteado el problema en estos trminos, la solucin no poda ser otra que correr lasfronteras, sustituyendo estado por mercado, estableciendo un nuevo esquema de divisin social deltrabajo y desregulando la actividad econmica. As se iniciaron una serie de reformas que implicaron elrecorte o minimizacin del estado.13 Se emprendi, entonces, un camino de encogimiento alentado por

11 A fines de 1991 se registraron tasas mensuales menores al 1%, mientras que entre 1992 y 1996, el ndice de preciosmayorista (IPM) no alcanzara nunca un valor muy superior a la mitad correspondiente al ao previo (Gerchunoff y Llach,1998).12 El consumo y la inversin, tomados en conjunto, aumentaron entre 1990 y 1994 a un promedio de 10,7% anual(Gerchunoff y Llach, 1998).13 Entre las polticas desarrolladas y que afectaron la capacidad estatal podramos mencionar: la descentralizacin, quetraslad responsabilidades de gestin a los gobiernos subnacionales; la privatizacin, que puso en manos de empresas

privadas (y a menudo, de empresas estatales transnacionales) la provisin de los principales servicios pblicos; ladesregulacin, que implic el vaciamiento o supresin de organismos que cumplan funciones reguladoras de la actividadsocioeconmica, las que pasaron a ser consideradas superfluas o negativas para su desenvolvimiento; la tercerizacin deservicios, que llev a numeras instituciones pblicas a procurarse en el mercado, ciertos insumos y servicios antessuministrados por unidades operativas propias y la reduccin de las plantas de personal. Estas transformaciones reflejaron loque podramos denominar como la etapa fcil de la reforma del estado.

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poderosos grupos empresarios que controlaban y an controlan muchos de sus accesos y resistido amenudo por estados provinciales que nunca se resignaron a hacerse cargo de nuevas reas funcionales sinuna adecuada contrapartida de recursos.

El precipitado desmantelamiento del Estado nacional que se llev adelante en la dcada del 90 acarreserias consecuencias: a) al no programarse los cambios ni preverse sus efectos, se troc hipertrofia por

deformidad; b) al privatizarse empresas pblicas con mnimos recaudos, se comprometi la capacidad deregulacin estatal, sustituida en los hechos por un verdadero estado privado; c) al descentralizarse servicioscasi a ciegas, se afect la capacidad de gestionarlos por no contar los gobiernos provinciales con recursosfinancieros y organizativos suficientes; d) al desmovilizarse y/o excluirse del proceso de reforma a actoresy mecanismos fundamentales de la democracia (Congreso, partidos, ONG's, rganos de fiscalizacin,audiencias pblicas), se tendi a acentuar su debilidad frente al nuevo poder econmico; y e) al aplicarseen forma ortodoxa e inflexible las recetas sugeridas por los organismos financieros internacionales (FMI,Banco Mundial), la inercia de las reformas dificult la oportuna correccin del rumbo que estos mismosorganismos propugnan peridicamente (Oszlak, 1999). Asimismo, el camino de encogimiento no llev,como se argumentaba, a una reduccin de la deuda pblica.14

Con la estabilizacin, la opinin pblica favorable al presidente se mantuvo en un elevado ndice quepor momentos alcanz el 60% y que nunca estuvo por debajo del 40% (Novaro, 2000), configurndoseun escenario favorable para plantear la reeleccin presidencial. Luego de un acuerdo entre losprincipales partidos polticos, se reform la Constitucin Nacional dando lugar, en 1995, a la reeleccinpresidencial. La elecciones legislativas ampliaron la mayora justicialista en el Congreso. A pesar delescenario de concentracin de poder poltico, durante la segunda presidencia de Menem adquirieronvisibilidad algunos problemas que durante la primera gestin haban sido solapados por la eficaciadecisoria y la sobreestimacin de los logros de la estabilizacin. La segunda presidencia estuvo signadapor la reemergencia de problemas internos en el justicialismo, los dficit institucionales quedificultaron o directamente frenaron el avance de las reformas estructurales y la ausencia deldinamismo gubernamental que haba caracterizado al primer perodo de gestin. Ese mismo ao fuepoco auspicioso y estuvo signado por los impactos del efecto tequila sobre la economa. La crisisfinanciera, la depresin econmica y el acuciante incremento de la desocupacin y subocupacin, consu notable repercusin sobre la cuestin social y los ndices de pobreza y exclusin, comenzaron aganar espacio en la agenda estatal15. Nuevamente, la crisis actuara como el argumento principal de laconcentracin de poder en manos del presidente, quien reclam al Congreso la delegacin de poderesde emergencia que dieron lugar a la firma de un gran nmero de decretos de necesidad y urgencia.

En materia de reformas del estado, aquellas que se plantearon como de segunda generacin notuvieron la misma espectacularidad ni eficacia de las de la primera etapa. En 1996, facultado por lalegislacin vigente, el gobierno del Presidente Menem anunci la Segunda Reforma del Estado, la cualtena como propsito el fortalecimiento institucional del estado, una reforma hacia adentro inspirada enlos principios del Programa de reinvencin del gobierno norteamericano. Sin embargo, las reformasrealmente introducidas mostraron un propsito fundamentalmente fiscalista y no dieron lugar a

14 A pesar de la transferencia de activos, la deuda pblica adquirida en moneda extranjera se increment en un 90%. Datosoficiales muestran que la deuda pblica en dlares pas de U$S 56.708 millones en 1990 a U$S 74.215 millones en marzode 1995 y hacia mediados de 1997 ya llegaba a los U$S 96.731 millones. El 90% de esa deuda era en moneda extranjera,correspondiendo el 61,8% a ttulos pblicos (Bradys, Eurobonos, Bonex, Bocon, otros) (Thwaites Rey, 1999: 7).15 En el perodo 1989-1992 la tasa de desocupacin se mantuvo oscilante en un valor promedio de 7%, adquiriendo hacia1993 una tendencia positiva que se profundizara en el perodo entre 1994 y 1996, superando ese ao el 17% dedesocupacin en el total de aglomerados urbanos. Posteriormente, la desocupacin se redujo algunos puntos, pero hacia2001 alcanz un pico histrico (18,3% en aglomerados urbanos) que no logr reducirse hasta el ao 2004.

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medidas de refuncionalizacin orientadas a dotar de mayor eficiencia y transparencia a la gestinestatal. Las polticas para paliar la crisis econmica implicaron recortes en el presupuesto, elincremento de los impuestos y la reforma del sistema previsional, creando un sistema de pensinprivada que intentaba reducir el gasto publico en el largo plazo (Llach, 1997). La combinacin deinstrumentos ortodoxos, las reducciones presupuestarias y la prolongacin de las etapas de privacinhasta alcanzar los efectos del derrame, tuvieron una fuerte repercusin en el incremento de las protestas

sociales en forma no institucionalizada y a travs de nuevas formas y espacios.Para Basualdo (2002) la extensin y visibilidad de la crisis se explica por la acentuada expansin de laetapa inicial de la Convertibilidad, fuertemente influida por la notable profundidad de la crisis hiper-inflacionaria previa. El agravamiento de los problemas sociales y econmicos incrementaron las vocescrticas hacia el gobierno y el estilo de gestin menemista, mientras que la sospecha generalizada sobrela corrupcin gubernamental pas a ser una cuestin relevante para la opinin pblica. En la coalicingobernante comenzaron a presentarse algunos enfrentamientos. El escenario se configur de forma talque en las elecciones legislativas de 1997, una coalicin conformada por la UCR y el FREPASO logrvencer la hegemona justicialista y presentarse como una alternativa opositora viable de cara a laselecciones presidenciales de 1999.

En 1998, las transformaciones en el contexto internacional dificultaron el acceso a nuevofinanciamento externo. Desde mediados de 1990 se sucedieron una serie de crisis internacionales (v.g.la crisis mexicana en 1995 y la asitica en 1997, la devaluacin rusa en 1998 y la brasilea en 1999),sealando el inicio de una etapa de recesin internacional que trajo aparejada una restriccin financierapara Amrica Latina, a la que se sum la disminucin del precio internacional de los productosexportados. Se establecan de esta forma las condiciones que derivaran en la crisis terminal delrgimen de Convertibilidad (Basualdo, 2002). Por ese entonces, el endeudamiento pblico y privado,comenzaba a generar dudas sobre la posibilidad del pas de pagar las deudas. Adems, con elincremento del endeudamiento se haca ms probable que la influencia exterior orientara las polticasinternas (Gerchunoff y Llach, 2003).

La Alianza triunf en las elecciones presidenciales de 1999. Sin embargo, esas elecciones crearon uncomplejo escenario poltico para el nuevo gobierno, ya que la Alianza no repiti su triunfo en laProvincia de Buenos Aires, contaba con pocas provincias gobernadas por sus candidatos y no lograrrebatarle la mayora justicialista al Senado. Las elecciones de 1999 marcaron el comienzo de unanueva gestin, con un gobierno de coalicin y una nueva derrota del justicialismo a nivel nacional. Sinembargo, ese ao no marcara un punto de inflexin en materia econmica. Por el contrario, en los dosaos que dur ese gobierno se agudizaron los problemas acarreados por el mantenimiento de la polticade Convertibilidad.16 El nuevo gobierno se encontr con un alto endeudamiento, compromisos conempresas privatizadas, gobernadores y sindicalistas que afectaban los recursos fiscales y una ley quelimitaba la magnitud del gasto pblico.17 Las dificultades econmicas y la imposibilidad de revertir elciclo recesivo orientaron al gobierno a fortalecer, al menos discursivamente, las polticas de luchacontra la corrupcin, las educativas, de empleo y las reformas judiciales, aunque distintos factoresconfluyeron en el fracaso de estas iniciativas (Novaro, 2002).

16 Gerchunoff y Llach (2003) indican que la moneda fuerte amplificaba la bonanza ganando una aceptacin social que hacaimprobable su abandono voluntario aun cuando el fantasma de la inflacin haba desaparecido.17 La ley de responsabilidad fiscal (o convertibilidad fiscal, tal como fue difundida) busc mejorar la imagen internacional

para atraer inversores, ganando credibilidad en el mbito fiscal, aunque las modificaciones que se introdujeron alteraron lasposibilidades del gobierno de establecer ciertas polticas pblicas que podran aparecer como incentivo para lograr el apoyode algunos sectores en la realizacin de otras polticas fundamentales para el gobierno central.

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Transcurrido el primer ao del gobierno de la Alianza se produjo una importante crisis institucionalsurgida con las denuncias por pago de sobornos de funcionarios nacionales a senadores para aprobar lareforma laboral, crisis que se profundiz con la renuncia del vicepresidente y la verticalizacin delgobierno tras la figura presidencial18. As, a la crisis econmica signada por la ausencia de unasignificativa reactivacin tras dos ajustes econmicos, la dependencia del capital extranjero y laselevadas tasas de desempleo y subocupacin, se sumaba la crisis poltica e institucional, generalizando

la imagen de desconfianza hacia el gobierno tanto en la opinin pblica como en el establishmenteconmico. El nuevo escenario inclua el cambio de dos ministros de economa en menos de un mes,un frustrado intento de nuevo ajuste, con una extendida movilizacin contraria a su realizacin, y laconvocatoria para ocupar nuevamente la cartera de economa, al ministro que dio origen a laconvertibilidad. El Congreso aprob la ampliacin de las facultades decisorias en el marco de laemergencia y la ley de Dficit Cero, que estableci que el Estado solo poda gastar lo que recauda,fijando un ajuste mvil mensual realizado en funcin de los ingresos del mes anterior y de acuerdo conel pago de intereses de la deuda19, junto con recortes en los sueldos de empleados pblicos, jubilados ypensionados.

En octubre de 2001, el gobierno perdi abultadamente las elecciones legislativas y en diciembre de2001 se lleg al epicentro de la crisis: la reduccin en la valoracin del crdito de Argentina, elincremento del riego pas y la estampida bancaria se enlazaron con la decisin de restringir losdepsitos bancarios y las transferencias al exterior, medida que se efectiviz en forma paralela a ladecisin del FMI de eliminar un desembolso de $1.300 millones. La restriccin bancaria, conocidacomo corralito, acrecent la incertidumbre y la movilizacin, a la que despus de tal medida seincorporaron los sectores medios, prefigurndose una situacin de inestabilidad en todos los planos. Larealizacin de una nueva huelga general, los saqueos, las movilizaciones masivas pidiendo que sevayan todos, dieron lugar a la renuncia del presidente De la Ra y su gabinete. Esos das marcaron unhito en la historia poltica y social de la Argentina: la masiva movilizacin popular exiga cambiosradicales en la propia institucionalidad gubernamental y, naturalmente, en las orientaciones estratgicasde las polticas pblicas.

El anlisis de la dcada de la Convertibilidad (1991- 2001) permite observar resultados positivos entrminos de crecimiento (con una tasa anual que alcanz a 2,7%) y negativos en trminos de laparticipacin de los asalariados y la Inversin Bruta Interna Fija en el valor agregado (las respectivastasas anuales alcanzaron a -2,7% y -0,1%). A su vez, el volumen fsico de la produccin y laproductividad se incrementaron en menos de un 1% y un 5%, respectivamente, mientras que laocupacin y el salario real promedio se redujeron en un 4% y 0,3% respectivamente (en base a datosdel INDEC elaborados por Basualdo, 2002). Se consolidaron durante este perodo las tendencias haciala desindustrializacin y reestructuracin sectorial, provocando el trnsito de una economa industrial aotra que puede considerarse como financiera, agropecuaria y de servicios, adems de profundizarse laredistribucin del ingreso industrial en contra de los trabajadores, la concentracin sectorial y ladesintegracin de la produccin local (Basualdo, 2002). El ingreso per cpita argentino pas arepresentar en 2001 un 35% del ingreso per cpita de los pases lderes, cuando en 1975 representaba el

18 El nuevo gabinete de De la Ra era ms disciplinado que el primero pero, como seala Novaro (2002), al precio de untotal aislamiento que termin agravando los problemas que intentaba resolver.19 A partir de la convertibilidad se redujo la posibilidad de intervencin estatal por medio de los instrumentos de polticamonetaria. Con la coexistencia de las medidas de la convertibilidad y de dficit cero, el gobierno recort ampliamente las

posibilidades de su autoridad econmica para intervenir contrarrestando el ciclo econmico, de forma que se dej a laeconoma, y con ella al conjunto de la sociedad argentina, sometida a los vaivenes del mercado, establecindoseformalmente la imposibilidad de que el estado actuara contrarrestando los shocks y manteniendo los estndares de

produccin y empleo.

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59% y antes de la primera guerra el 77%.20 Con relacin a la distribucin del ingreso, luego del pico demayor equidad de los aos 50, la tendencia a una distribucin ms desigual se hizo muy evidente en ladcada del 90, en que alcanz valores similares a los del siglo pasado (Gerchunoff y Llach, 2003).

A partir de lo anteriormente expuesto, es posible concluir que durante la dcada del 90 la sociedaddecidi sacrificar algo de equidad21 a favor del desarrollo, abrazando para ello la apertura econmica y

aceptando la prolongacin de la apreciacin cambiaria (Gerchunoff y Llach, 2003). Por ello, ancuando las dificultades de la sobrevaluacin de la moneda y la apertura irrestricta se hicieron evidentes,la sociedad argentina prefiri pagar los costos que fueran necesarios para sostener su estricto sistemamonetario, el cual terminara cayendo ms por la fuerza que por la razn. En cuanto a las capacidadesinstitucionales del estado argentino, al cabo de la dcada pudo comprobarse que las reformasinstitucionales realizadas estuvieron signadas, casi exclusivamente, por el afn de reducir el gasto yjibarizar el aparato estatal, llegando al punto de ausentarse virtualmente en ciertas reas de poltica enlas que ms se requera su intervencin frente al ahondamiento de la inequidad y el incremento de lamiseria. Con el desmantelamiento estatal se vaci la escena pblica y desgarr el tejido social,comprometiendo la paz y la gobernabilidad democrtica.

Con la asuncin de la administracin Duhalde, luego de la declaracin del default sobre la deuda y elabandono de la Convertibilidad, se adopt un rgimen de emergencia pblica y reforma del sistemacambiario que dispuso la emergencia social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria. El pesose devalu, creando condiciones muy favorables a las exportaciones argentinas. La negociacin conorganismos internacionales de crdito, el restablecimiento de la confianza interna y en el exterior, larenegociacin de la deuda externa pblica con los acreedores privados en cesacin de pagos, larenegociacin de los contratos con las privatizadas, los aumentos en las tarifas de los servicios y lacrtica situacin social interna fueron algunos de los principales temas de la agenda pblica delgobierno de Duhalde y de quien sera su sucesor, Nstor Kirchner.

4. Capacidades estatales en el sector agropecuario4.1.Caracterizacin del sectorLa reforma econmica fue, en relacin a la produccin agropecuaria, muy efectiva en liberar y generarenergas en el sistema productivo, al eliminar sesgos antiagrarios que haban permeado la polticaeconmica durante largas dcadas. Tales transformaciones redundaron en mejores precios relativospara la produccin agropecuaria, hecho que se vio magnificado durante algunos aos a mediados de ladcada del 90 por los buenos precios internacionales.

La construccin del Sector Pblico Agropecuario (SPA) en la Argentina fue el resultado de un largoproceso que reconoce tres etapas bien definidas. Una primera etapa, que se extiende hasta 1930, ha sidoidentificada como del estado constructor (Martinez Nogueira, 1990). En esta etapa predomina unestado con un poder fuertemente concentrado, orientado al establecimiento de reglas de juego para laacumulacin de recursos y la integracin a los mercados internacionales. Una segunda etapa que seextendi hasta finales de la dcada del 80, como consecuencia directa de la gran crisis de esos aosque tuvo un fuerte impacto sobre las exportaciones agropecuarias y, consecuentemente, sobre la

20 Estos datos han sido calculados por Gerchunoff y Llach (2003) como valores en dlares constantes de 1990, la serie hasido suavizada por los autores a travs de promedios trimestrales.21 La expansin del empleo en algunos sectores de servicios o en nichos de exportacin no logr, ni siquiera en los aosiniciales de la Convertibilidad, incorporar personas expulsadas de sectores productivos que ya no gozaban de proteccinestatal o inclusin social.

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especial fuerza a otras regiones (pampeanizacinde las economas extrapampenas)24.

Paralelamente a las polticas de apertura comercial, los organismos multilaterales de crdito (v.g. BID yBM) impulsaron polticas tendientes a incrementar el volumen de las exportaciones de los pasesproductores de bienes primarios. En este contexto se origin en la Argentina el PROMEX (Programa dePromocin de Exportaciones de Base Agrcola No Tradicional)25, cuya escasa dimensin limit

fuertemente su efectividad, por lo que fue interrumpido en 1997. En materia de exportaciones, losproductos vieron ampliarse los mercados para su oferta de productos primarios. En los ltimos aos, Chinay la India estn creciendo como mercados importadores de productos agropecuarios argentinos. Asimismo,se observa una cierta diversificacin de la oferta en tanto las exportaciones se distribuyen entre distintasregiones del mundo26.

En suma, entre los resultados ms significativos de las transformaciones realizadas en los 90spodemos mencionar un activo proceso de modernizacin productiva, que permiti casi duplicar laproduccin de cereales y oleaginosas e introdujo importantes transformaciones en el sistema y laestructura agraria.27 Ello demostr, en cierta forma, que la modernizacin era posible en ausencia deuna fuerte presencia del estado. La contracara de este proceso de modernizacin autogestionada fue lacreacin de fuertes economas de escala, que facilitaron la aparicin y crecimiento de grandes empresasagrcolas y tambin, aunque en menor medida, la concentracin de la propiedad territorial.

La retirada del estado libr el crecimiento a las iniciativas desarrolladas por los actores privados y laequidad intrasectorial no fue un valor que orientara las polticas implementadas, por lo cual los actoresms fuertes se adaptaron a las nuevas reglas e impusieron el ritmo de desarrollo, mientras los restantesgrupos, sin el apoyo del estado, no tuvieron capacidad para insertarse en el nuevo contexto y quedaronrelegados. Entre los grupos beneficiados por las reglas de juego imperantes en la dcada del 90podemos mencionar a28:

Las empresas que logran articular la produccin agraria con capital financiero, estas nacieron aprincipios de la dcada del 90, buscando beneficiarse por la alta rentabilidad de la agriculturapor la ausencia de alternativas de inversin en un mercado local con bastante liquidez.

Las grandes empresas con capacidad para manejar importantes volmenes de produccin ycompras de insumos, por ejemplo, las integradas verticalmente que comenzaron como empresas

24 As, en reas donde anteriormente no se realizaban, o se realizaban solo en forma marginal, algunos cultivos pampeanos como por ejemplo soja, trigo y maz, entre otros- comienzan a desarrollarse con especial intensidad. La importancia de lassemillas mejoradas fue fundamental para aumentar la produccin, sea por contar con variedades de mayor rendimiento yresistencia a enfermedades, o bien, por su adaptacin a diversos climas.25 Este programa, que comenz a implementarse en 1991, tuvo como finalidad impulsar a los pequeos y medianos productoresa reorganizar su produccin para obtener mejoras en calidad y perspectivas de comercializacin. Su misin era potenciar lasventajas comparativas, cualitativas y competitivas, que permitieran a esos productores competir en los mercados internacionales.El PROMEX se propuso asesorar a los empresarios y productores acerca de las caractersticas de los mercados externos,asistindolos en el diseo de estrategias para acceder a los mismos, en la identificacin de posibles negocios y en la capacitacinde recursos humanos para el gerenciamiento de esas actividades.26 En tal sentido, el 27% de las exportaciones son para los pases que conforman la Unin Europea, el 24% para los pasesdel Sudeste de Asia, el 10% para los restantes pases del MERCOSUR, un 7% lo adquieren los pases del NAFTA, 4% los

pases de medio oriente y el 28% restante se distribuye entre los restantes pases del mundo (IICA para el 2004).27 Estas transformaciones se produjeron especialmente en la regin Pampeana, donde se produce el 80 % de la produccintotal. El sector productivo aprovech los cambios en la poltica econmica de liberalizacin comercial y desregulacin, ascomo los buenos precios internacionales de la mitad de la dcada para adoptar tecnologas, invertir y modernizarse,mejorando su produccin y productividad en forma significativa.28 Hacia fines del ao 2000 el contexto que garantizaba tales beneficios se vio modificado y algunos de los beneficios del

procesos descrito llegaron incluso a disolverse.

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de comercializacin y se expandieron a la produccin primaria. Los actores vinculados a la produccin y comercializacin de tecnologas, la cual se incorpora

en forma de bienes de origen industrial (v.g. maquinaria agrcola, agroqumicos o semillasmejoradas) con el fin de mejorar la competitividad de las empresas.

Los actores ms cercanos a las etapas de consumo dentro de la cadena de valor, se venfavorecidos aunque en un menor nivel que los anteriores.

Estos sectores favorecidos por las polticas implementadas tenan en comn: la capacidad para realizarinversiones de capital; el gran tamao de superficie cultivada con el que contaban (debido al mayortamao de los bienes de capital -v.g. tractores sembradoras, cosechadoras- los costos de produccindisminuyen a medida que aumenta el tamao de la superficie cultivada); una gran flexibilidad operativay una buena capacidad tecnolgica y empresarial. Asimismo, la alta tecnologizacin del sector generun costo ms o menos fijo asociado a la obtencin de informacin tecnolgica, el cual se ve disminuidoen las producciones de gran escala.

Por su parte, las condiciones favorables a la produccin en gran escala, el proceso de tecnficacin de laproduccin, la ausencia de lneas de crdito y los cambios en los precios relativos durante la

convertibilidad entre los productos agrcolas y los de consumo, afectaron la rentabilidad de lasempresas agrcolas de menor tamao, por lo que muchas empresas familiares optaron por alquilar sustierras y trasladarse a las ciudades. La ausencia de polticas pblicas articuladoras de las relacionesentre los distintos actores, configur un escenario poco orientado a propender la equidad entre losactores. El estado a travs de sus polticas no protegi a los sectores perjudicados por los efectos delabandono de la matriz estado- cntrica y las polticas de liberalizacin y desregulacin implementadas.As, los pequeos emprendimientos, las cooperativas y empresas familiares aparecieron como losgrupos perjudicados por las polticas desarrolladas en la ltima dcada en Argentina.

4.2.Transformaciones y dficit de capacidad institucionalA partir de la dcada del 90 podemos sealar tres fases principales en las reformas del SPA. Cada unade ellas respondi a un instrumento normativo diferente. La primera fase, iniciada con la promulgacinde las leyes de emergencia econmica y reforma del estado, tuvo un impacto limitado sobre el SPA,aunque resulta destacable la estrechez presupuestaria sufrida por algunos organismos, as como laslimitaciones para la contratacin de personal. En la segunda fase, impulsada por un decreto dedesregulacin econmica (firmado en 1991 y luego transformado en ley), el SPA se vio profundamenteafectado: se suprimieron organismos y atribuciones, especialmente en las reas de comercializacin,algunas de las cuales fueron transferidas al sector privado.29 La tercera fase se inici en 1995, a raz decambios institucionales introducidos por la denominada segunda reforma del estado. Por ejemplo, sefusion el IASCAV (Instituto Argentino de Calidad y Sanidad Vegetal) con el SENASA (ServicioNacional de Sanidad Animal) dando origen al Servicio Nacional de Sanidad y Calidad

29 Las principales reformas fueron: 1) la eliminacin de 5 organismos y otras dependencias centralizadas del SPA,principalmente la Junta Nacional de Granos, la Junta Nacional de Carnes, el Mercado de Haciendo de Liniers, laCorporacin Reguladora de la Yerba Mate, la Direccin Nacional del Azcar, el Fondo Promotor de la Industria Lechera, yel Instituto Forestal Nacional. El nmero de organismos descentralizados del SPA se redujo de 11 a 6; 2) la concentracinen la Secretaria de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin (SAGPYA) de las funciones de definicin de polticassectoriales, monitoreo de mercados, generacin de informacin y supervisin del conjunto de actividades y organismos delmbito del SPA. Se crearon, en este mbito, las Subsecretarias de Pesca y de Alimentacin; 3) Se consolid la relacin yarticulacin con el sector privado a travs de diversos mecanismos institucionales como, por ejemplo, la participacin delsector privado en rganos de gobierno y/o consulta de los organismos descentralizados, la organizacin de los foros de lascadenas productivas y la creacin del Instituto de la Carne como organismo privado con participacin pblica.

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Agroalimentaria30. Tambin se incorporaron a las incumbencias de la SAGPyA (Secretara deAgricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin), las cuestiones vinculadas al rea de alimentos,crendose la ONCCA (Oficina Nacional de Control y Comercializacin Agropecuaria). En resumen,con esta reforma se busc aumentar la concentracin institucional del sector agropecuario y adicionar asus cometidos el rea alimenticia.

En relacin con los dficit de capacidad institucional (DCI) observamos, siguiendo la clasificacinpropuesta por la metodologa SADCI, los siguientes puntos:

Dficit relacionados con reglas de juego: Las reformas del estado afectaron sustancialmentelas reglas bajo las cuales se desempeaban las instituciones del sector agropecuario argentino. Enefecto, la disolucin de los organismos reguladores, la creacin de nuevas instituciones con nuevosobjetivos y el reciclado de las tareas remanentes de las instituciones disueltas, dieron lugar a lacristalizacin de una nueva estructura organizacional de dimensiones considerablemente menores. A suvez, durante la dcada de 1990 instituciones como la SAGPyA31, debieron adaptarse areestructuraciones, creacin de nuevos organismos dependientes de esta, a la vez que complementar suaccionar nacional con proyectos administrados por esta pero con financiamiento externo. Otras

instituciones, como el INTA (Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria)

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o el SENASA

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,debieron adaptarse a las reglas de juego y desarrollar tareas de gerencia de la escasez debido a que lareduccin presupuestaria en algunos casos, o el aumento de tareas sin la consecuente provisin derecursos en otros, generaban un deterioro constante de sus servicios.

Dficit relativos a las relaciones interinstitucionales: se identifican casos de vinculacin yparticipacin activa en la implementacin conjunta de polticas (v.g. en proyectos de intervencin, laSAGPyA utiliza la estructura del INTA cuando se trata de innovacin tecnolgica). Sin embargo, laausencia de una poltica clara y concreta para el sector impidi la consolidacin de vinculaciones

30 La fusin de estos organismos signific un considerable ahorro en el gasto estatal, lo que no implic una mejora en la

eficiencia del gasto ni en la calidad de los servicios prestados por la nueva institucin.31 Los orgenes de esta Secretara, hoy dependiente del Ministerio de Economa y Produccin, se remontan a 1898. Entresus funciones pueden mencionarse la elaboracin y seguimiento de polticas y estrategias de aplicacin micro ymacroeconmicas en el mbito agropecuario, forestal, pesquero y alimenticio, operadas a travs de la administracin centraly organismos descentralizados. Durante la dcada del 90 se produjeron cambios significativos: los lineamientos de polticay las lneas de accin se centraron en aspectos econmico-comerciales tales como calidad, productividad y diversificacin

productiva basada en la reconversin de los productores, de modo que pudieran adaptarse a las nuevas demandas de unsector cada vez ms competitivo. Se observa as que las orientaciones de esta institucin experimentaron, durante el

perodo, un pronunciado giro hacia temas vinculados a una mejor insercin del sector en el mercado.32 Es una institucin descentralizada creada en 1956 y con vinculacin con la SAGPyA. Sus recursos con asignacinespecfica provienen de un porcentaje del total de las importaciones, adems de otros recursos de fuente propia cuyo nivel alo largo del tiempo ha sido impreciso y variable. En conjunto, cuenta con una planta de personal de unos 3.500 agentes y

presupuestos superiores a los 200 millones de pesos anuales. La finalidad de esta institucin es contribuir a lacompetitividad del sector agropecuario, forestal y agroindustrial en todo el territorio nacional, en un marco de sostenibilidadecolgica y social; priorizando entre sus acciones la generacin de informacin y tecnologas para procesos y productos deeste vasto sector, poniendo los mismos al servicio del productor rural a travs de su sistema de extensin. Se organiza atravs de la Administracin central, 47 estaciones experimentales y 12 institutos de investigacin especializados.33 La institucin creada en 1972 encuentra sus races en la antigua polica sanitaria (circa 1902) y luego adquiere mayoresfunciones por la fusin con el IASCAV. En los 90s obtuvo carcter autrquico, el cual le permiti, entre otras cosas,generar un espacio de participacin, consulta, debate y bsqueda de consenso con representantes sectoriales y provinciales.Por otra parte, con la disolucin de las Juntas reguladoras. parte del personal y de las funciones remanentes pasaron a serdesarrolladas por esta institucin. El objetivo principal de este organismo sanitario rector es la fiscalizacin y certificacinde los productos y subproductos de origen animal y vegetal, sus insumos y residuos agroqumicos, as como la prevencin,erradicacin y control de enfermedades animales, incluyendo las transmisibles al hombre, y de las plagas vegetales queafectan a la produccin agropecuaria del pas.

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interinstitucionales pese a la existencia de algunos ejemplos relacionados fundamentalmente a laimplementacin de proyectos. Por otra parte, la dbil articulacin institucional trajo aparejada lasegmentacin de la participacin de los actores en las instituciones del sector, an cuando existenmecanismos de participacin formal en el gobierno de muchas de ellas, tal es el caso del INASE(Instituto Nacional de Semillas), INTA o SENASA. A diferencia de lo que ocurre con otros organismosdel sector, la estructura institucional de la SAGPyA no cuenta con un espacio de discusin formal con

el resto de los actores e instituciones. Dficit vinculados con las caractersticas de los esquemas organizativos: En la estructura

actual, las principales funciones desarrolladas por el SPA estn concentradas en tres grandes reas: a) ladefinicin e implementacin de lo poltica agropecuaria y el fomento a la produccin, que esresponsabilidad primaria de la SAGPyA; b) el desarrollo de tecnologa, que es responsabilidad primariadel INTA; y c) la sanidad y calidad alimentaria, que es responsabilidad primaria del SENASA. Dosreas adicionales, el desarrollo rural y la fiscalizacin de la comercializacin tienen una ciertaimportancia y son reas de responsabilidad compartida por dos o ms instituciones. Sin embargo, laSAGPyA tiene una estructura centralizada, con una dbil presencia regional limitada a unos pocosfuncionarios que cumplen tareas de recopilacin estadstica, mientras la mayor parte de las funciones

de ejecucin se realizan a travs de los organismos descentralizados que gozan de amplia autonoma yque, por su difundida presencia territorial, terminan dando contenido real a una amplia franja de lapoltica agropecuaria global de la SAGPyA.

Dficit ocasionados por la inexistencia o insuficiencia de recursos materiales y humanos:La capacidad fsica de las organizaciones estuvo afectada por la reduccin presupuestaria, lo que trajocomo consecuencia un deterioro (en algunos casos) de las instalaciones o la ausencia de fondos para laadquisicin de bienes de capital e insumos necesarios para el ptimo cumplimiento de sus funciones.La ausencia de una poltica de personal, por el congelamiento de las vacantes en prcticamente todas lainstituciones o la movilizacin y reubicacin de personal en otras, profundizaron las consecuencias dela reduccin presupuestaria. En este sentido, se opt por la mecnica de tomar personal bajo formas decontrato tanto en el marco de proyectos, como as tambin a travs de empresas o fundaciones de lasmismas instituciones (v.g. ARGENINTA). La proporcin de personal permanente se vio disminuida yla capacitacin del personal jerrquico estuvo condicionada por la ausencia de presupuesto para tal fin.Este escenario, se modific sustancialmente a partir de la devaluacin y las modificaciones en laasignacin presupuestaria a estas instituciones, dando lugar a un aumento presupuestario y,consecuentemente, a una mayor disponibilidad de recursos en rubros como la adquisicin de bienes decapital e insumos, entre otros.

El INTA, por ejemplo, a principios de la dcada de 1990 perdi su autarqua financiera teniendo unasignificativa reduccin de presupuesto34 y de personal hasta el restablecimiento de la autarqua en2002. En todo ese perodo, los objetivos de la institucin fueron sensiblemente afectados, por lo cual serecurri al endeudamiento externo para el mantenimiento de las actividades, e incluso para lacontratacin de personal. Los efectos que esto gener sobre el desarrollo de innovaciones en materia deinvestigacin bsica se constatan en la ausencia de una participacin significativa de la institucin en eldesarrollo de productos biotecnolgicos, donde las empresas internacionales controlan la mayor partedel mercado local.

34 La mayor parte del presupuesto ejecutado por el INTA tiene su origen en los aportes del tesoro nacional y en fondospropios de la institucin en promedio, un 12% y un 81%, respectivamente-.

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4.3.Algunas interpretaciones y conclusionesLa desregulacin de la economa, que en el caso de los servicios pblicos redund en un importantenivel de inversin extranjera, mejor la calidad y ubicuidad de los servicios pblicos esenciales para laproduccin agropecuaria. La telefona mvil y los puertos son dos ejemplos importantes quecontribuyeron de manera significativa a la modernizacin del sector. La mejora en estos y otros

servicios represent una baja significativa en los costos de produccin, mientras la telefona mvilpermiti la adopcin de prcticas de gestin ms complejas, que facilitaron la adopcin de tecnologa,la sofisticacin de los estilos gerenciales y, consecuentemente, el crecimiento de las empresas entamao y complejidad.

Sin embargo, las caractersticas cualitativas del proceso de modernizacin generaron una serie deefectos estructurales preocupantes: a) acentuaron la especializacin productiva y exportadora, slocompensada parcialmente por algunos casos exitosos no pampeanos (v.g. el limn y los vinos); b)impulsaron una mayor concentracin de la propiedad de la tierra y, ms an, de su uso. Este proceso sevio acompaado por la aparicin de nuevos actores y nuevas formas de produccin y asociacin. Estosactores asumieron roles importantes en el proceso productivo y provocaron la desaparicin de otros,que pasaron a convertirse en rentistas. En tanto, las transformaciones no contribuyeron a laconstruccin de un perfil productivo y exportador con un mayor grado de valor agregado ni tampoco,en la medida de lo deseable, al desarrollo del empleo y la actividad econmica a nivel regional.

Finalmente, para el conjunto de las instituciones del sector, se han identificado una serie de elementoscomunes: reducciones presupuestarias y de personal, ausencia de firmes polticas de estado asociadas alaccionar general de las instituciones y desarrollo de estrategias de subsistencia parecidas frente a lamanifiesta reduccin del aparato estatal. Estos procesos internos a las instituciones se manifestaron enun deterioro creciente en la calidad de los servicios agropecuarios ofrecidos a la sociedad, en unescenario en que la escala de produccin y el surgimiento de nuevos actores dio origen a diferentesdemandas que requeran importantes esfuerzos adaptativos por parte de las instituciones del sector.

Tal como sealamos anteriormente, el debilitamiento de las organizaciones del sector pblicoagropecuario no afect la expansin de la actividad productiva, pero si los aspectos cualitativosimportantes de dicha expansin. Es decir, las fuerzas del mercado fueron suficientes para atraerrecursos productivos adicionales y guiar su asignacin en la direccin de generar oportunidades demercado y relativa rentabilidad. Sin embargo, la debilidad institucional no permiti instrumentar unaestrategia de largo plazo apoyada en medidas de poltica pblica, tanto de apoyo como de control, queguiaran el proceso de una manera ms congruente con las necesidades e intereses del pas en suconjunto.

5. Capacidades estatales en el sector agroalimentario5.1.Caracterizacin del sectorLa produccin de agroalimentos es uno de los pilares competitivos de Argentina35. Basado en laapropiacin de recursos naturales, con una base empresaria de larga trayectoria (y fuerte densidad deempresas de capital nacional tanto de grupos econmicos como de pymes), contribuye a explicar buena

35 El decrecimiento industrial global sumado al dinamismo de la actividad de la industria alimenticia, se vio reflejado en unamayor participacin de la produccin agroalimentaria, que pas de representar poco ms del 20% a inicios de los aos 90 a25.4% en el ao 2001. An as el desarrollo de la industria alimenticia creci a un ritmo lento (poco menos del 1% anualacumulado).

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dinmicos que expandieron sus actividades y otros, tradicionales, que se redujeron sustancialmente o seconvirtieron en importadores dado el control y posicionamiento en la cadena comercial, fue unarespuesta a polticas pblicas que mezclaron procesos de apertura de la economa con apreciablesinversiones externas, variaciones en los mercados internacionales y oscilaciones en la demanda (tantointerna como externa).

Los desafos que se vislumbraban a inicios de los noventa y que se fueron materializandoposteriormente, planteaban la necesidad de dar respuesta a algunos temas concretos mediante accionesespecficas:

replanteo del tema de calidad y certificacin de los agroalimentos en consonancia con eldinamismo y los requerimientos de los mercados externos;

enfoques de polticas pblicas que tuvieran como objetivos la totalidad de los pasos queconforman las tramas/cadenas agroalimentarias;

mejora de los soportes institucionales en el plano tcnico-innovativo, dada la irrupcin denuevas tecnologas de producto y/o proceso (por ejemplo la biotecnologa), con capacidadsuficiente como para modificar el paradigma productivo previo (centrado casi exclusivamente

en las ventajas naturales para producir materia prima).La reconfiguracin de los actores internos, el alineamiento de los sectores con las estrategias de losactores de mayor peso y las condiciones regulatorias de la economa indujeron al sector a contrastarlo eincluirlo ms activamente con las corrientes del comercio internacional. A nivel privado, el ingreso casimasivo de empresas multinacionales en los 90 signific, inversiones mediante, un mejoramientosustantivo en las principales actividades. En el nivel productivo, sectores como la produccin dederivados de las harinas (fabricas de pastas, panadera, galletitas) introdujeron mejoras sustantivas ensus actividades. En idntica direccin las empresas aceiteras realizaron inversiones en nuevas plantaspara alcanzar mejores estndares internacionales (incluidas las facilidades portuarias para laexportacin). La produccin de cerveza, vinos finos y frutas de calidad tuvo una conducta similar.

Algunos segmentos de la actividad lctea invirtieron fuertemente. Menos dinmica -con ingresosmnimos de nuevos capitales e inversiones- aparecen las producciones de conservas y la industriafrigorfica, como asimismo la pesca (Gutman, Cesar, 2002, SEPCYT, 1999).39

Los aspectos regulatorios asociados con la calidad y seguridad alimentaria, las innovacionestecnolgicas, la logstica y las certificaciones tuvieron un peso relevante y creciente en las agendaspblicas y privadas de esta actividad. Las nuevas configuraciones productivas y comercialesintrodujeron actores significativos fuertemente involucrados en varios de estos temas, los que dcadasatrs eran de preocupacin casi exclusiva del sector pblico.40 Hacia la segunda mitad de la dcada del90 el ciclo se revirti, producindose el cierre de empresas del sector y una crisis generalizada. Estasituacin se vincul estrechamente al ingreso masivo de productos de Brasil y Europa.

En lneas generales, podra afirmarse que las polticas desarrolladas a lo largo de la dcada del 90beneficiaron fundamentalmente a:

39 El dinamismo que introdujeron las empresas extranjeras fue seguido por un grupo acotado de grupos nacionales quetambin efectuaron inversiones de magnitud en mercados selectivos con fuerte proyeccin internacional. Casos como los deARCOR, Molinos, Cartellone y otros son ejemplo de ello.40 As, la irrupcin de las grandes cadenas de comercializacin como vehculos de insercin en el comercio internacional,conllev la instalacin de normas de control de calidad y otras establecidas privadamente por las propias cadenascomerciales.

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Algunos ncleos de empresas internacionales y locales que controlaban procesos crticos en lascadenas productivas y que, desde all, pudieron articular procesos de desarrollo. Dentro de estegrupo podramos mencionar a los bodegueros, los proveedores de semillas y serviciosagropecuarios, los empacadores de frutas, las usinas lcteas y los empacadores de frutas. Talesncleos se articularon con el mercado externo y acrecentaron su dominio sobre el conjunto de lascadenas productivas agroalimentarias.

Un conjunto de empresas industriales, fundamentalmente qumicas (v.g. Monsanto Syngenta,Bayer), convertidas en semilleras internacionales. Estas empresas indujeron los procesos del sectorprimario como oferentes destacados de paquetes tecnolgicos completos, operando adems comoagentes financiadores de la actividad entre 1998 a 2001.41

Los propietarios de recursos naturales que se vieron favorecidos por el dinamismo de algunasactividades primarias. Entre ellos, los propietarios de tierras en la regin pampeana y sus zonasaledaas hacia donde se extendi la produccin de la soja y la revalorizacin de los viedos ymontes de olivos. En el caso de la industria fueron fuertemente revalorizadas las empresas, susactivos fsicos, marcas y cadenas de distribucin, a punto tal que muchas de ellas fueron vendidas aprecios hoy considerados exorbitantes.

Los proveedores de insumos industriales a los sectores dinmicos de la agroindustria. Algunos pocos grupos locales que, a partir de su elevado tamao, aprovecharon las ventajas de laapertura a travs de, por ejemplo, la incorporacin de insumos baratos e inversiones en bienes de

capital. Estos grupos lograron completar su proceso de internacionalizacin redefiniendo suespecializacin productiva. Dentro de estos grupos empresariales beneficiados podramosmencionar a Bunge y Born Quilmes y Arcor.

Entretanto, entre los sectores perjudicados por las polticas desarrolladas podramos mencionar a:

Las pequeas y medianas empresas que cumplan un rol de proveedoras de las cadenasagroalimentarias, ya que sus productos fueron reemplazados por sus similares importados.

Las empresas productoras de mediano tamao que no pudieron hacer frente a la competencia de lasgrandes firmas multinacionales.

Algunas cooperativas que no fueron capaces de adaptarse a las nuevas modalidades de producciny comercio.

5.2.Transformaciones y dficit de capacidad institucionalLa produccin de agroalimentos tiene como soporte una gran cantidad de empresas e instituciones(pblicas y privadas) de larga data en Argentina. En el sector pblico tienen jurisdiccin sobre el temadiversas instituciones de carcter poltico, regulatorio y tecnolgico, muchas de ellas antiguas y comotales, con una fuerte inercia del pasado que afecta su funcionamiento. A ello cabe sumar otros aspectosque explican la conformacin actual: 1) la mayora de las instituciones fueron diseadas

originariamente para solucionar aspectos especficos para incrementar la produccin; y 2) sus objetosde intervencin son/ fueron etapas especficas de la cadena productiva, sin que ello necesariamenteimplique una visin integrada de la actividad en su conjunto (la cadena lctea, de carnes etc.);

Ello deriv una concepcin poco sistmica de las intervenciones y una serie de tensiones internas anivel operativo. As por ejemplo la solucin de temas horizontales (como la gestin de la calidad,aspectos sanitarios, trazabilidad y otros) adems de su complejidad intrnseca encuentran habitualmente

41 En las cadenas agroalimentarias donde la oferta de insumos fue centralmente importada y concentrada en manos de unospocos oferentes externos, la situacin fue similar a la anteriormente planteada.

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rispideces en su solucin debido al diseo institucional previo que obliga a la participacin de diversasjurisdicciones. En lneas generales, el entramado institucional responsable de crear valor agregado en elsector se caracterizaba por su fuerte segmentacin (INTA, INTI, SAGPYA, Ministerio de Economa,Ministerio de Salud, etc.), una baja coordinacin (con diversos grados de incidencia y atribuciones enel tema agroalimentario), la existencia de organizaciones pblicas de soporte tecnolgico muycentradas en la actividad primaria (con una escasa visin de la trama/ cadena en su conjunto y

orientadas ms al incremento de lo producido y menos a la calidad y la segmentacin) y, en general, unclara ausencia de una poltica estratgica de largo plazo.

En el mapa de actores conformado durante la dcada de los 90, el estado releg su posicin central ylos actores privados se convirtieron en los principales articuladores y propulsores de lastransformaciones del sector. Las polticas desarrolladas a lo largo de la ltima dcada han impactadosobre las capacidades de las principales instituciones del sector, configurando una serie de dficit decapacidad institucional, algunos de los cuales retomaremos a continuacin42.

Dficit relacionados con las reglas de juego: Las reglas de juego que organizaron el sectorsufrieron constantes modificaciones, generando un contexto de poca transparencia e incertidumbre.

Asimismo, los principios establecidos no tuvieron una consistente contraprestacin presupuestaria quediera lugar a la implementacin de polticas pblicas acordes a los mismos (esta cuestin se observaprincipalmente a partir de 1997).

Por otra parte, los cambios en las orientaciones polticas y marcos normativos no se vean reflejados enlos comportamientos microeconmicos de las instituciones, amplindose la inconsistencia de lasmedidas adoptadas. Si bien, los dficit de capacidad institucional estn fuertemente vinculados entre sy se retroalimentan mutuamente, las caractersticas planteadas en cuanto a las reglas de juego hanafectado centralmente al conjunto de las capacidades institucionales, varios ejemplos al respecto,pueden observarse en el trabajo.

Dficit relativos a las relaciones interinstitucionales: al modificarse el sentido de lasregulaciones estatales, abandonndose el control de precios y orientndose, casi en forma exclusiva, alcontrol de la calidad de los productos y procesos, se hicieron evidentes los problemas de coordinacin.Recin a finales de la dcada pasada se plantearon enfoques sistmicos con una orientacincoordinadora, aunque el contexto de crisis financiera en el cual se intentaron implantar afectaron lacapacidad de alcanzar tal objetivo.

Cabe sealar la dificultad particular que implica (y ha implicado histricamente), integrar lasinstituciones de regulacin y promocin de las actividades primarias bajo la rbita de la SAGPyA, con(a) las dedicadas a temas industriales (dependientes de la Secretara de Industria) y (b) las involucradasen aspectos tecnolgicos/ innovativos, a cargo de la Secretara de Ciencia, Tecnologa e InnovacinProductiva. Asimismo, se observa la virtual inexistencia de un subsistema coordinado de innovacionesorientadas al sector agroalimentario. En esta materia, las principales instituciones de soporte a losagroalimentos son los centros de investigacin del INTA y el INTI (Instituto Nacional de TecnologaIndustrial),43 a los que suman las actividades cientficas de las Universidades, los centros y proyectos

42 Debido a la fuerte articulacin del sector agroalimentario, que complementa al agropecuario por su afinidad temtica ypor ser eslabn de la cadena productiva agraria, el entramado institucional que los rene y regula muestra un conjunto deactores con presencia en ambos sectores. A fin de evitar reiteraciones, la exposicin de los dficit de capacidad institucionaldel sector agroalimentario omitir referencias particulares a organismos ya considerados en el sector agropecuario.43 El Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), establecido en 1957 como continuidad de otro organismo creado en1944, es una institucin autrquica bajo la rbita de la Secretara de Industria, Comercio y Pequea y Mediana Empresa

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de investigacin del CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas) y otrasinstituciones similares del mbito provincial (como la Comisin de Investigaciones Cientficas de laProvincia de Buenos Aires). El INTA y el INTI operan en todo el pas con bajos grados decoordinacin centralizada. Ello no quita que existan colaboraciones no sistemticas entre ellos, queresponden ms a la visin de los directores circunstanciales de ambas que a una coordinacin explicitade largo plazo.

Dficit vinculados con los esquemas organizativos: La dcada de los 90 implic un cambioen la orientacin de las instituciones del sector, que gradualmente afect sus estructuras. En la primeramitad de esa dcada, se produjo una mayor articulacin con las demandas del sector privado, reformasorganizacionales internas en las instituciones existentes, descentralizacin operativa e intentos deintroducir incentivos por productividad en el marco de trabajos organizados a base de proyectos. Losintentos fueron ms evidentes en las reestructuraciones generales que en el cambio de las rutinasinternas de las organizaciones, que mantuvieron su inercia. Poco se avanz en la introduccin efectivade nuevos incentivos o de mecanismos de control por resultados. A partir de la segunda mitad de ladcada las instituciones quedaron muy expuestas a restricciones presupuestarias del gobierno central, locual exigi apelar a otras fuentes de recursos (servicios a terceros, financiamiento externo) para

asegurar la supervivencia institucional y/o desarrollar proyectos especficos. En general, no existi unapreparacin institucional previa sobre la forma de incorporar esos recursos, asignarlos sin modificarsustantivamente las misiones y funciones originales y procurando el fortalecimiento de las capacidadesde gestin. Asimismo, se reorganizaron instituciones y se reasignaron funciones entre las mismas,adems de incorporarse algunas nuevas vinculadas con la nueva orientacin del sector. Sin embargo, nose redefinieron las rutinas de funcionamiento ni las estructuras preexistentes.

Dficit ocasionados por inexistencia o insuficiencia de recursos materiales y humanos: lasoscilaciones y, principalmente, los ajustes presupuestarios realizados por los organismos pblicosredujeron la capacidad operativa de las instituciones relevantes del sector y definieron un cambio deestrategia. Como se sealara, para revertir la situacin de escasez de recursos, recurrieron a planesalternativos de financiamiento a travs de servicios brindados a terceros y de subsidios obtenidos por lava de concursos, para realizar proyectos o mejorar el equipamiento. Tambin ingresaron recursos porprstamos multilaterales o de la cooperacin internacional.

La dinmica descripta condujo a estructuras salariales y de recursos humanos hbridas, que provocaronmltiples conflictos operativos internos. La situacin se agrav cuando a fines de los 90s, el sectorpblico entr en crisis y recort an ms los niveles presupuestarios. As, con sistemas salariales dondeconviva personal de planta con profesionales temporarios contratados en base a ingresos por serviciosa terceros y con otros financiados por recursos de proyectos internacionales, se plantearon seriasdificultades para un desarrollo armnico de nuevas capacidades de gestin.

Por otra parte, el financiamiento de la innovacin tecnolgica fue magro. Si bien la calidad del personalmantuvo su nivel, comenz a advertirse su escasez, por lo cual la produccin institucional -ms all dealgunos aportes relevantes en situaciones puntuales- fue poco significativo. Ello fue modelando unesquema tecno-productivo para la agroindustria basado en la provisin externa (local e internacional)

cuyo presupuesto proviene principalmente del gobierno central. Sus principales acciones se relacionan con los controles demetrologa, ensayos de materiales y desarrollo de tecnologas especficas. Las actividades se llevan a cabo en diversosCentros, establecidos en base a temas especficos. Cuenta con un plantel de personal del orden de los 850 agentes y un

presupuesto total de unos 60 millones de pesos de los cuales poco ms de 45 % proviene de recursos generados por lapropia institucin. El INTI opera mediante una red centros que cubre todo el pas y una unidad central en Buenos Aires.

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de innovaciones y un reducido aporte propio de innovaciones que mejoraran costos, elevaran laproduccin, ampliaran el mix de oferta o generaran una diferenciacin final basada en la agregacin deetapas.

5.3.Algunas interpretaciones y conclusiones

Operar en mercados abiertos, ms competitivos y con demandas basadas ms en aspectos de calidad yservicios que en cantidad de oferta, replante el sentido de las instituciones preexistentes dedicadastanto a la asistencia tecnolgica como a la regulacin y el control de la calidad y seguridad de losalimentos. En materia tecnolgica, los intentos por recrear capacidades de gestin institucionaladaptadas a la nuevas exigencias de mercado, se plantearon en el marco de un modelo innovativoglobal basado en la importacin de tecnologa (va incorporacin de bienes de capital y/o inversionesexternas), con una relacin pblico-privada relativamente dbil. Aun as los Centros tecnolgicos queentienden sobre el tema (dependientes del INTA y del INTI), comenzaron a redisear sus rutinas defuncionamiento en base a: i) considerar la totalidad de las actividades que conforman la cadenaalimenticia; ii) incrementar las interacciones con el sector privado; iii) introducir, al menos en laintencin, incentivos por productividad a fin de mejorar la eficiencia interna. Sin embargo, y ms allde algunos avances, las restricciones presupuestarias presentes a partir de la segunda mitad de los 90 yuna difusa y poco consistente poltica pblica, indujo a la captacin de recursos adicionales sin unaestrategia previa de asignacin. Ello deriv en severas tensiones internas y una escasa reformulacin delas capacidades de gestin. En idntica direccin oper la falta de directivas de sintona fina y lainestabilidad de los funcionarios que hubieran permitido modificar paulatinamente las rutinas previasde funcionamiento.

En lo referido al tema de calidad y seguridad sanitaria, las polticas pblicas tendieron inicialmente aconformar una nueva arquitectura institucional en base a la rearticulacin de entes preexistentes. Elcriterio fue la separacin de las funciones de diseo y establecimiento de polticas de aquellasrelacionadas con la ejecucin (identificando en este caso, esquemas de delegacin a nivelesprovinciales y municipales). Las reformas fueron secuenciales, se iniciaron en 1991 y recin a fines dela dcada terminaron de conformar un diseo sistmico bsico del conjunto institucional.

Menos empeo, en cambio, se puso en las acciones de reorganizacin interna de las propiasinstituciones. En tal caso las iniciativas no pasaron de recomendaciones generales sin un rediseoprofundo de las estructuras internas y de las rutinas de funcionamiento que haban sido establecidas enbase a criterios de calidad coincidentes con la lgica de producciones masivas (controles por etapas,sobre movimiento de productos y habilitaciones de instalaciones). Los mecanismos de incentivacin,los esquemas de reparto y asignacin funcional de recursos adicionales, las polticas de capacitacin yel rediseo de las rutinas internas y de relaciones con la actividad privada no fueron pautados yquedaron a merced de las errticas administraciones de las instituciones.

A partir de ello, la crisis presupuestaria oblig a la creciente captacin de recursos propios va cobro delos servicios. Ante la falta de una poltica coherente y con sentido estratgico para cada una de lasinstituciones especficas, ello deriv en tensiones internas, una estructura de personal con un pesocreciente de contratos de corto plazo, una alta rotacin de personal, mejoras en los equipamientosparciales y el desarrollo de mltiples esfuerzos de capacitacin que quedaron truncos. En otro orden,pero en idntica direccin, cabe sealar que si bien se plantearon cambios sustantivos frente a lasnuevas realidades, ello no se tradujo en un salto cuantitativo en los recursos involucrados, lo cual fueinsuficientemente suplido por la captacin de recursos propios y termin afectando la calidad de laintervencin pblica. Los recursos involucrados en unas pocas instituciones dedicadas a estas

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actividades, rondaron los 60/70 millones de dlares frente a un flujo de produccin de alimentosestimado en alreded

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Oszlak_Politicas Sectoriales, Transformacion Estatal y Gobernabilidad en Argentina