Manual de Estrategias de Incidencia de Las OSC en Las Políticas Públicas

Manual para la imparticin del Mdulo

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Directorio Institucional

DECA, Equipo Pueblo, AC

Ma. Eugenia Mata GarcaPresidentaLaura Becerra PozosDirectoraAreli Sandoval TernCoordinadora del Programa de Diplomacia Ciudadana, DESCA, y Social Watch Mxico Luis PinedaCoordinador del Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local

Francisco Field Jurado No. 51Col. Independencia C.P. 03630Distrito Federal, MxicoTel + (52) (55) 55 39 00 15/55www.equipopueblo.org.mx

Material elaborado para apoyar el proceso de enseanza aprendizaje durante la facili-tacin del Mdulo: Estrategias de Inciden-cia de las OSC en las Polticas Pblicas, del Programa de Profesionalizacin y Fortaleci-miento de las Organizaciones de la Sociedad Civil 2011, de Indesol.

Ciudad de Mxico, 2011

CoordinacinLuis Pineda

InvestigadoresLaura Becerra PozosLuis Pineda

Cuidado de la EdicinLaura Becerra PozosMarcela Corona Sierra

Agradecemos los aportes y sugerencias de:

Eugenia Mata Garca, Silvia Alonso Flix, Marco Aurelio Meneses Valencia, Oscar Pine-da Tllez, Areli Sandoval Tern, Olga Guzmn Vergara, Marcela Corona Sierra y Sara Valds Loza

Este material se realiz con recursos del Progra-ma de Coinversin Social, perteneciente a la Secre-tara de Desarrollo Social. Empero, la SEDESOL no necesariamente comparte los puntos de vista expresados por los autores del presente trabajo.

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Presentacin

Objetivos del Mdulo

Captulo I.Conceptos bsicos para entender las Polticas Pblicas

1. La Poltica 2. Entre lo pblico y lo privado 3. El Estado y el Bienestar Social 4. mbitos de las Polticas Pblicas

Captulo II.La Participacin Ciudadana para la Incidencia Poltica

1. Conceptos, Factores, Principios, Etapas y Niveles2. Marco Jurdico de la participacin ciudadana en los diversos mbitos de gobierno 3. Mecanismos de participacin ciudadana segn su objetivo

Captulo III.El Ciclo de la Poltica Pblica

1. Ciclo de la Poltica Pblica 2. Participacin de las OSC en la promocin de Polticas Pblicas

Captulo IV.Construccin de propuestas de Incidencia en PolticasPblicas

1. La Incidencia en Polticas Pblicas 2. Diseo del Plan para la Incidencia Poltica

Anexos 1. Marco Jurdico 2. Anlisis de Poder

Fuentes Consultadas

Semblanzas de Docentes

No debe ser una poltica del monologo sino del dilogo. No del

distanciamiento sino del contacto. El poder debe surgir no del

acto de asumir la autoridad, sino en el momento de ejercer el

entendimiento y la razn.

Pero el poltico no debe andar en busca de auditorios como de

ser auditor de l mismo.

Escuchar para comprender y comprender para actuar; desechar

usos y costumbres obsoletos, lograr la credibilidad del acto

poltico.

Con todo y ser necesario, no debe de ser una poltica bajo

techo, ni mucho menos una poltica subterrnea. Deber ser con

frecuencia una poltica que salga a la calle y que toque a las

puertas. Es necesario levantar a los que duermen y llamar a los

que se apartan.

Palabras de Jaime Sabines, en una reunin del Centro deEstudios Polticos, Econmicos y Sociales, en Tapachula.


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Presentacin

El presente Manual, ha sido integrado para facilitar la imparticin del mdulo: Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas, en el marco del Programa de Profesionalizacin y Fortaleci-miento de las OSC, Indesol 2011, con el fin de actualizar, informar e instrumentar terica y tcnicamente a quienes -desde sus espacios locales- se han decidido a mejorar y fortale-cer su trabajo para contribuir, junto con las y los tomadores de decisiones, a que la socie-dad consiga una mayor calidad de vida, en el mbito de sus derechos.

Considerando que el impulso de polticas pblicas no es privativo de los gobiernos, que involucra a la sociedad, pues se trata de de-cisiones y medidas para asuntos o problemas comunes, que por su dimensin e impacto se convierten en pblicos, y que las organiza-ciones civiles se constituyen justamente por su inters en ellos, es que nos parece funda-mental que se vean como actoras de inters pblico, con derecho a criticar, proponer y persuadir, para que se generen soluciones a los problemas sociales que atienden o ante los temas y mbitos elegidos por cada una.

En tal sentido se desarrollan cuatro ejes temticos que desde nuestro punto de vista- contribuirn a la comprensin y prctica de la participacin de las OSC y de la ciudadana con la que actan, en el diseo, gestin y

evaluacin de polticas pblicas, a partir de estrategias claras de incidencia.

En el captulo I se exponen los conceptos bsicos que ayudan a entender las dimensio-nes de la poltica pblica. Se inicia con una referencia a la poltica, as como a la distin-cin entre lo pblico y lo privado; se recuerda el trayecto para llegar al Estado de Bienes-tar; se sigue con los mbitos de las polticas pblicas y cierra con una problematizacin sobre la relacin Estado Sociedad en el mar-co de las polticas pblicas.

El captulo II est dedicado a la partici-pacin ciudadana, considerando que hoy no es posible imaginar la accin de gobierno sin el enfoque de la democracia participativa - deliberativa. La participacin social -ciuda-dana- es el vehculo fundamental de cons-truccin de ciudadana. Se abordan aqu las definiciones bsicas, el marco jurdico que la reconoce y promueve, las modalidades o me-canismos principales de la participacin, par-ticularmente los que favorecen estrategias de incidencia, adems de una propuesta tcnica para el diseo de una iniciativa de participa-cin.

El Ciclo de las Polticas Pblicas es el con-tenido del captulo III, en el que adems de definir el entorno en el que se desarrollan, identifican y explican las fases o momentos del llamado ciclo de las polticas pblicas, en

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

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un segundo apartado se abordan los recursos, formas, problemas y retos de las organizacio-nes de la sociedad civil para participar en el diseo, implementacin y evaluacin de di-chas polticas pblicas.

Al captulo IV le corresponde presentar el tema de la Incidencia Poltica, en qu consis-te, cules son los mnimos para influir entre quienes toman decisiones, porque es un re-curso para las organizaciones de la sociedad civil en la promocin de polticas pblicas y cmo proceder para contar con una Estrate-gia o Plan de Incidencia viable, es decir, con posibilidades de incidir en las polticas y ges-tin local.

Hay un apartado final destinado a que los y las participantes pongan en juego los conocimientos adquiridos durante la imparti-cin del Mdulo. Una actividad en grupo(s), a partir de su quehacer cotidiano. Se trata del diseo de una propuesta de estrategia de incidencia, considerando un tema - proble-ma que est siendo atendido por alguna de

las organizaciones participantes, que pueda servir de gua o inspiracin, para acciones de mayor significado y alcance de su quehacer, en materia de incidencia en polticas pbli-cas.

Cada uno de los captulos del Manual con-tiene un Objetivo Especfico, un instrumento de Autodiagnstico, que se propone como un momento breve de reflexin de cada partici-pante, para que ubique previamente su grado de conocimiento del tema que se abordar. Al final de cada captulo se plantea un Ejercicio de Reflexin sobre las lecciones aprendiza-jes; en los dos ltimos se plantean ejercicios grupales de aplicacin del conocimiento, en el marco de la realidad o entorno local en que trabajan las y los participantes del Mdulo.

Esperamos que el material que ofrecemos, junto con el Mdulo presencial y sobre todo la reflexin colectiva de cada grupo, contri-buyan a mejorar la cualificacin de las y los participantes para cumplir mejor con su tarea y compromiso con la sociedad.

DECA, Equipo Pueblo, AC


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General

Contribuir al desarrollo y fortalecimien-

to de las competencias genricas de las y

los integrantes de las OSC para impulsar

una actitud proactiva en la integracin de

estrategias para el diseo, gestin y se-

guimiento corresponsable de las polticas

pblicas.

Especficos

Conocer, analizar e interpretar las im-

plicaciones tericas y prcticas de las

polticas pblicas a partir de sus con-

ceptos bsicos.

Conocer el alcance, factores, princi-

pios, etapas, niveles, sustento legal y

mecanismos de la participacin ciuda-

dana para la incidencia.

Identificar las diversas propuestas

de las fases del ciclo completo de

las polticas pblicas y conocer las

opciones de participacin de las or-

ganizaciones de la sociedad civil en

este proceso.

Comprender el alcance de la inciden-

cia y la metodologa para disear,

proponer, dar seguimiento y evaluar

polticas pblicas para influir en los

mbitos de decisin gubernamental.

Disear en grupo una propuesta y

estrategia de poltica pblica desde

la experiencia, mbito de trabajo o

expectativas de las OSC participan-

tes, en su localidad o entidad.

Objetivos del Mdulo

CAPTULO I

Conocer, analizar

e interpretar las

implicaciones

tericas y prcticas

de las polticas

pblicas a partir

de sus conceptos

bsicos.

Objetivo

Conceptos bsicospara entender las Polticas pblicas


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AutodiagnsticoQu sabemos de las polticas pblicas?

1. Describa brevemente qu entiende por poltica?

2. Qu es una poltica pblica?

3. A qu instancia le corresponde impulsar las acciones para alcanzar el bienes-tar social en Mxico?

Las instancias gubernamentales

Las instituciones privadas

Las organizaciones de la sociedad civil

No sabe

4. A quin corresponde la decisin de promover una poltica pblica?

Las instituciones multilaterales

El gobierno federal

Los gobiernos estatales y/o locales

La sociedad civil

La iniciativa privada

A cualquiera de las anteriores No sabe

5. Qu instancias desarrollan la poltica social en su entidad?


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Presentacin1

Cuando se trata el tema de Poltica(s) Pblica(s), nos viene a la mente, casi en au-tomtico, toda accin de gobierno en cual-quiera de sus mbitos (federal, estatal, mu-nicipal) dirigida a satisfacer carencias de ciertos grupos de la poblacin. Se da por he-cho entonces que existen polticas pblicas a favor de grupos o sectores, y que es obliga-cin del Estado atender estas necesidades so-ciales. La poltica pblica est soportada por leyes y reglamentos que justifican el denomi-nado gasto social que comprenden tambin el itinerario normativo que deben seguir tanto los operadores de la poltica como las y los beneficiarios.

En general se dice que las Polticas Pbli-cas son un conjunto de propuestas, objetivos, decisiones y acciones de un gobierno cuyo fin es resolver una cuestin que la ciudadana o el propio gobierno consideran prioritarios.2

Para comprender mejor la complejidad que enmarcan las polticas pblicas, las aborda-mos en primer lugar en la poltica misma, ubicando las diversas formas o caminos que se siguen para definirlas y operarlas. Sabien-do que tambin ocurre que ante una situacin o problema determinado no se han diseado polticas especficas o no son las adecuadas.

En torno a los mbitos de la poltica pbli-ca, centramos la reflexin en el social, campo

1 Este captulo se integr con los aportes del investiga-dor Gilberto Segura Gmez2 El Ciclo de la Polticas Pblicas, Diplomado en Ge-rencia de Polticas Pblicas, mencin Empleo. Ezucchini, David. Ed. Flacso. Repblica Dominicana

prioritario del quehacer de las OSC, por lo que nos proponemos pensar la poltica social con enfoque de poltica pblica.

1. LA POLTICA

La poltica, del griego (pronuncia-cin figurada: politikos, ciudadano, civil, relativo al ordenamiento de la ciudad), es la actividad humana que tiende a gobernar o dirigir la accin del Estado en beneficio de la sociedad. Es el proceso orientado ideol-gicamente hacia la toma de decisiones para la consecucin de los objetivos de un gru-po. El trmino fue ampliamente utilizado en Atenas a partir del siglo V antes de Cristo, en especial gracias a la obra de Aristteles titulada, precisamente, Poltica. Tambin se define como poltica a la comunicacin dota-da de un poder, relacin de fuerzas, o como la ciencia y el arte de gobernar, que trata de la organizacin y administracin de un estado en sus asuntos interiores y exteriores.3

Definiciones clsicas apuntan a definir Po-ltica como el ejercicio del poder en relacin a un conflicto de intereses. Una perspectiva opuesta contempla la poltica en un sentido tico, como una disposicin a obrar en una so-ciedad utilizando el poder pblico organizado para lograr objetivos provechosos para el gru-po. As las definiciones posteriores del trmino han diferenciado Poder como forma de acuer-do y decisin colectiva, de fuerza como uso de medidas coercitivas o la amenaza de su uso.

3 Diccionario Enciclopdico Universal, CREDSA, Espaa


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Una definicin intermedia, que abarque a las dos anteriores, tiene que incorporar am-bos momentos: medio y fin, violencia e in-ters general o bien comn. As, podra ser entendida como la actividad de quienes pro-curan obtener el poder, retenerlo o ejercitarlo con vistas a un fin que se vincula al bien o con el inters de la generalidad o del pueblo.4

En su acepcin ms amplia, la poltica significa lo pblico, todo lo que refiere a si-tuaciones donde haya intereses comunes en un grupo. Originalmente hara referencia a todo lo concerniente al ciudadano, o sea al miembro de la polis; es decir, todo lo civil, pblico, y social por extensin. Esta cuestin pblica que puede ser apropiada como he-mos dicho por un solo hombre, una familia o grupo o clase de hombres, o recuperada por toda la sociedad. Recordemos, que Max We-ber (1964) explica cmo desde el siglo XVIII, conforme los proletarios fueron expropiados de los medios de produccin por una clase social especfica, tambin se present una expropiacin de los medios de hacer polti-ca por otra clase de personas (la burocracia poltica). La apropiacin de lo pblico puede darse simple y sencillamente mediante la im-posicin de la definicin de qu es lo pblico, es decir, qu es lo comn y asunto de todos.5

Desde esta perspectiva podemos leer a la poltica como una forma de relacionar, or-ganizar e identificar a los seres humanos, es decir, verla como un mbito y una activi-

4 dem5 Dimensiones para la Democracia Espacios y Crite-rios. Definicin y Posibilidades de la poltica, Uribe Iniesta, Rodolfo, Mxico, 2006

dad de integracin, una forma de organizar y modificar la organizacin de las relaciones humanas, de darles direccin y sentido. Con-cebida as, podemos percibirla tambin como algo que no forzosamente responde todo el tiempo al Estado. Es decir, que la poltica es algo ms que el Estado, es, incluso, anterior y paralela al Estado. Vista as, no siempre el Estado ser el fin de la poltica ni necesaria-mente lo que le d sentido.6

Por tanto, basta concluir aqu que la pol-tica no es necesariamente buena o mala, sino que depende de lo que se hace con ella, cmo se le define, en qu mbitos se propone, su coherencia e incoherencia como discurso y como accin, con qu fines y medios se plan-tea su realizacin (busca integrar o dominar y de qu manera); se trata de una actividad necesaria para la supervivencia cotidiana e histrica de la especie, indispensable en el proceso de constitucin del ser humano como entidad que se autogenera y autodesarrolla ms all de los impulsos biolgicos y genti-cos. Lo importante es que slo en los mbitos donde se realiza la poltica puede plantearse la posibilidad de la democracia. La poltica, como espacio de opciones y confrontacin de diferencias, es el campo necesario e indispen-sable donde hace presencia la democracia.7

6 dem7 dem


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2. ENTRE LO PBLICO Y LO PRIVADO

Para adentrarnos en el campo de las polticas pblicas hace falta reflexionar sobre lo que distingue lo pblico de lo privado, asunto re-lativamente nuevo y en el que an no hay acuerdo total.

La construccin de espacios de relacin se deriva necesariamente de una concepcin distinta de los mbitos de lo pblico y de lo privado, en el sentido de que privado es aquello que responde a lo individual y frente a lo cual el poder de decisin emana directa-mente de la constitucin propia del sujeto, mientras que lo pblico implicara una no-cin de conjunto, una referencia a lo que es de todos, pero sobre todo una construccin abstracta que no existe por s sola, sino que requiere de la civilidad y de los acuerdos.8

Para su existencia, incluso lo privado requie-re de la existencia de lo pblico, es decir, del reconocimiento de aquellos que viven en socie-dad, de que los bienes pueden ser de naturaleza privada, pero tambin de naturaleza pblica. Y es que los sujetos nicamente se constituyen en individuos pblicos en tanto que se convier-ten en ciudadanos y en tanto que son capaces de tomar decisiones como tales.9

Los conceptos de lo pblico, lo privado, la justicia, la poltica, los derechos, el gobierno y la sociedad civil, son temas que se tocan, se entrelazan y se han vinculado de distinta manera histricamente, as mismo, tanto en

8 Entre lo Pblico y lo Privado. Un espacio para la convivencia social a travs de la comunicacin, Casas, Mara de la Luz9 Casas, Mara de la Luz, p. cit.

la teora como en la prctica se pueden ad-vertir diferencias sustantivas. A continuacin se ofrece una explicacin separada, solo con fines pedaggicos.

Lo Pblico

A diario escuchamos o utilizamos frases como: tal asunto es de inters pblico, se trata de in-formacin pblica, importancia pblica, servi-cio pblico, recursos pblicos, en otro sentido solemos referirnos a la formalidad de las insti-tuciones o a clasificaciones que se derivan de la ley, tales como: sector pblico, seguridad pblica, educacin pblica, salud pblica. El hecho de que existan referencias a lo pbli-co, necesariamente tiene que explicarse por la existencia de su oposicin: lo privado, as, en la cotidianeidad hablamos de: sector pri-vado, propiedad privada, seguridad privada, educacin privada o particular, financiamien-to privado, etc. Sin embargo, estas nociones comunes todava no aclaran suficientemente la frontera entre lo pblico y lo privado si es que acaso existe-.

Encontramos varias dimensiones en este tema:

Queexistemultiplicidaddepercepcionese intereses entre la ciudadana sobre lo pblico y lo privado;

Que lo pblico y lo privado en cuanto ainformacin est regulado por normas a partir de la Constitucin y otras leyes;

Queexisteninstitucionespblicasencarga-das de aplicar e interpretar la norma, que expresa finalmente que lo privado est pro-


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tegido por lo pblico, en un caso, y en otro, que lo privado se subordina a lo pblico;

Queportanto,esuna instancia,bajodi-versos intereses, la que determina que es lo pblico y que es lo privado. En el caso de las Leyes de Transparencia existen dos elementos para determinar que se conside-ra privado, por ejemplo, la seguridad na-cional y los datos personales de las y los ciudadanos. Bajo este paraguas mucha de la informacin puede o no ser proporcio-nada por parte de las instituciones de go-bierno argumentando que esto debilitara o pondra en peligro la seguridad del pas.

Nora Rabotnikof nos sugiere tres crite-rios o sentidos bsicos de lo pblico:

a) Lo pblico como lo que es de inters o de utilidad comn a todos, lo que atae al colectivo, lo que concierne a la comu-nidad y, por ende, la autoridad de all emanada, en contraposicin a lo priva-do, entendido como aquello que se refie-re a la utilidad y el inters individual.

b) Lo que es y se desarrolla a la luz del da, lo manifiesto y ostensible en con-traposicin a aquello que es secreto, preservado, oculto.

En el mbito del Estado se apela a un ma-nejo confidencial de cierta informacin por razones de seguridad o efectividad de la ac-cin pblica, suele invocarse cuando se trata de asuntos de la delincuencia organizada o evitar daos en la imagen de algunas per-sonas en lo particular, remitiendo al secre-to bancario, el secreto fiscal y si de secretos

hablamos recordemos la partida secreta del Presidente, que no obstante con tener recur-sos pblicos de origen, no se conoca su mon-to y su ejercicio era totalmente discrecional. Aunque actualmente se dice que esta prcti-ca ha desaparecido, la Constitucin vigente sigue admitiendo esa posibilidad.

c) Lo que es de uso comn, accesible para todos, abierto, en contraposicin de lo cerrado, que se sustrae a la dis-posicin de los otros, es aquello que al no ser objeto de apropiacin par-ticular, se halla abierto, distribuido.

Tal es el caso de las plazas, las calles, los parques,(construidos con nuestros impuestos), que son abiertos y accesibles a todas las per-sonas, sin embargo, hay situaciones que son manifiestamente pblicas pero que guardan restricciones como lo revela la accin de ele-gir representantes populares: son pblicas las plataformas programticas de los partidos y los nombres de los candidatos, en donde lo pblico termina en la accin de votar, pero una vez que los representantes elegidos arriban al poder, la ciudadana no tiene posibilidades de conocer el cmo y por qu toman las decisiones que le benefician o le afectan negativamente. Esto da pie a reflexionar no slo sobre esta accin pblica sino a otras ms donde se presentan problemas que exigen un proceso en la formu-lacin de polticas pblicas.10

10 Como apunta Rabotnikof: este tercer sentido remite a la oposicin abierto/cerrado y es el que ms relaciona p-blico/ privado con la dimensin inclusin/exclusin. A lo cual agrega: El conflicto real o potencial con los derechos


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Conjeturas sobre lo pblico

Lopblicodebeversecomounprocesocam-biante, no esttico, el encuentro social en el que todos ocupamos distintas posiciones y con distintas perspectivas, pero al mismo tiempo supone interesados en un mis-mo objetivo: el bien comn, que viene a ser el reto o la justificacin plena de lo pblico o quiz ms exactamente, de lo social.

Noestanexactoidentificaralopblicocon todo aquello que tenga que ver con el gobierno, la realidad en este sentido indica que puede haber asuntos que de acuerdo al pacto social debiera atender el gobierno y en la prctica no sucede as, o viceversa temas tradicionalmente priva-dos que el gobierno retoma, o bien, una mixtura de ambos. Pero, es claro que no es algo definido sino en continuo movi-miento y cambio, eventos que exigen una interpretacin y explicacin, que lo p-blico no es algo dado sino que se modi-fica y construye constantemente, donde se abre un espacio para la participacin ciudadana.

Lasesferasdelopblicoyloprivadohansido poco estudiadas, particularmente en el mbito de su vinculacin con la par-ticipacin poltica. Sobre todo porque re-gularmente se piensa en la participacin poltica como una expresin exclusiva de la esfera pblica y no como una resultante

individuales y la existencia de una pluralidad de formas de vida hacen que lo comn-comunitario y lo pblico en general aparezcan, en todo caso, como algo que hay que construir, no como algo dado.

de la racionalidad del sujeto en el campo de lo privado.11

Lafilosofapolticanosindicaquetantolopblico como lo privado son concepciones relativamente recientes en la historia, y que la escisin entre ambos mbitos tuvo un origen eminentemente pragmtico-poltico, que aparecen para justificar la aparicin del Estado por contraposicin a la actuacin de la sociedad civil, cuando que en realidad ambas dimensiones representan simplemen-te aspectos de un mismo fenmeno integral en los que se enmarca el sujeto.12

Engranmedida la transformacinde losespacios de lo pblico y lo privado se debe a la vinculacin errnea a la que se ha arribado en los ltimos tiempos entre los ideales del liberalismo poltico, que con-vierte en equivalentes los derechos y las libertades individuales bsicas, con los comportamientos del liberalismo econ-mico, cuya nica atribucin es conseguir la satisfaccin inherente a las necesidades reales o ficticias de los consumidores.13

Lo privado

En efecto lo privado es una derivacin dialcti-ca indisoluble de lo pblico que se expresa en el momento en que uno de ellos quiere ejercer presencia pues genera una respuesta inmediata

11 Entre lo pblico y lo privado. Un espacio para la con-vivencia social a travs de la comunicacin; Casas, Mara de la Luz12 dem13 dem


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contraria. Los ejemplos mencionados ubican que las individualidades muy defendidas y re-ferenciadas, por diversos actores sociales, solo son privativas de las personas cuando aluden a su intimidad orgnica y a las cosas, objetos o infraestructura que pueden ser propiedad de quien tuvo la oportunidad o puede obtenerlas mediante un intercambio de diversa ndole.

Si nos quedramos con esta definicin po-dramos caer en la trampa de no ubicar con claridad que muchas acciones de las personas tienen en realidad una dualidad intrnseca, pues pueden ser privadas y a la vez pblicas. La voluntad de participar es un evento priva-do que es parte de la autonoma y libertad de eleccin del sujeto. Sin embargo, esta accin est influyendo en lo pblico porque est des-tinada a contribuir al bienestar de las perso-nas con las que interacta o a las que est dirigiendo su accin. Por ello, es importante ubicar que cuando hablamos de participacin de la ciudadana, sta solo se puede dar si existe una voluntad privada y con tal volun-tad se nace o se adopta en algn momento. Un ejemplo pertinente es el Sufragio; la persona y su libertad de eleccin es una accin privada, pero votar influye en una situacin de carc-ter pblico como lo es un gobierno. Por tanto, reiteramos que lo privado y lo pblico tienen una relacin intrnseca y casi indisoluble.

Conjeturas respecto a lo privado

Loshombresylasmujeresnopuedenserpropiedad privada;

Lasvoluntadesdeloshombresymujeressonaspectos privados que influyen en lo pblico;

Laautonomadelaspersonaseselprinci-pio de la libertad;

La libertadseganadefendiendolaauto-noma y la autodeterminacin personal;

Slolosobjetosylascosaspuedentenercaractersticas privadas y absolutas por-que su estatus se deriva de una transac-cin o intercambio de diversa ndole.

Como se aprecia, existe una franja muy delgada entre lo pblico y lo privado que nos enfrenta en un primer momento a restriccio-nes normativas, disposiciones que finalmente se convierten en un medio, en medidas ins-trumentales, prcticas que regulan la interac-cin social, con lo cual aparece otro espacio que se agrega a lo pblico y lo privado.

3. EL ESTADO Y EL BIENESTAR SOCIAL

El Estado en la vida poltica adquiere un doble papel; por una parte promover e incentivar el desarrollo econmico y por otro, garantizar la estabilidad poltica y social. En este punto objetivo es donde se ubica la poltica pblica que ha desarrollado programas de asistencia social orientados a mitigar la pobreza y sus mltiples efectos, tratando de universalizar servicios como la educacin y la salud y en otros casos enfocndose a la reduccin o combate a desigualdades especficas.

En cada momento histrico del desarrollo de los pases esta intervencin estatal ha sido diferente, dependiendo del contexto nacional e internacional, el debate ha oscilado entre: qu tanto debe intervenir el Estado, qu y


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cmo hacerlo para regular las relaciones en-tre el Estado y los distintos actores sociales.

El historiador ingls Eric Hobsbawm afirma que este concepto (Estado Benefactor) comen-z a utilizarse a partir de los aos cuarenta del siglo pasado, con el trmino ingls welfa-re state (estado de bienestar antecedente del estado benefactor ), sin embargo, su origen puede encontrarse en las primeras leyes de pobres que se emitieron en Inglaterra, a partir de 1601. En los albores de la Revolucin Indus-trial (1834) aparece otra ley donde se opera un cambio fundamental en lo que vena siendo el enfoque de la legislacin acerca de la pobreza. Ley que queda enmarcada dentro de la lgica de la Economa Poltica.

Lo que caracteriza tambin estas leyes es la invocacin a la moralidad de la sociedad y consecuentemente el deber moral que tie-nen los ricos de ayudar al ms pobre, bajo la idea de que habra que asistir a los que fatal-mente nacieron pobres, los principios de la legitimacin de la pobreza. Tales son los an-tecedentes de la ayuda pblica que en nues-tro tiempo se conoce como poltica pblica, ideas que por cierto no estn muy distantes de los actuales hombres ms ricos del mundo que tambin emprenden acciones filantrpi-cas desprendindose de una parte minscula de su fortuna para ayudar a los pobres, que no terminan de ser completamente filntro-pos pues su accin est tambin destinada a la mitigacin de los impuestos.

Estas leyes expresan tambin de manera incipiente los derechos de los excluidos aun cuando en ello va explicita su estigmatiza-cin y el reconocimiento en una categora

social: el asistido, donde se agrupan los des-empleados, los indigentes y todos los que no tienen medios de subsistencia.

El Estado de bienestar en MxicoContexto en el que surge

El final de la segunda dcada del siglo XX dio pauta a un replanteamiento en el diseo institucional de las economas del mundo, al evidenciar la incapacidad de la centralidad del mercado y el debilitamiento del Estado para re-solver la peor crisis vista hasta ese momento.

Despus de la Segunda Guerra Mundial se desarroll con ms vigor el reconocimiento de la necesidad de la intervencin estatal, no slo en el plano econmico, sino tambin en el plano del bienestar social.

El modelo de ordenamiento que imple-ment el primer gobierno de la Repblica Federal Alemana despus de la Segunda Gue-rra Mundial, conocido como modelo social de mercado, sustentado tericamente por Walter Eucken y Alfred Mller-Armack, se adopt, de manera bsica, en la mayora de los pa-ses industrializados occidentales, slo que al asumir distintas variantes en cada pas en ge-neral se le ha dado en llamar Welfare State, Estado del bienestar. [Pfaller, 1997: 2]

En el Welfare State an se concibe al mer-cado competitivo como el mejor mecanismo de coordinacin, porque promueve la eficien-cia en la asignacin de recursos y propone la eliminacin de las ganancias del monopolio, para distribuir ese potencial de bienestar en-tre la poblacin.14

14 Vzquez Snchez, Jorge, Neoliberalismo y Estado


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Caractersticas del Estado de Bienestar

El Estado de Bienestar se concibe en un enfo-que social de mercado en donde hay un reco-nocimiento pleno del Estado. Sin embargo, la centralidad del mercado, como asignador de recursos y reproductor de la vida social, no es un modelo eficiente en la distribucin del bienestar social; se atribuye al Estado mismo las funciones que promuevan polticas socia-les universales, tendientes a elevar las condi-ciones de vida de la poblacin en general.15 En este sentido, los Estados benefactores se adhieren a una firme vocacin por el bienes-tar equitativamente distribuido.16

Las condiciones polticas y sociales que un Estado benefactor debe proveer son: Dere-cho al trabajo; seguridad social individual y colectiva; promocin de la igualdad de opor-tunidades; lucha contra la pobreza y justicia social, entre otras.

Las polticas que engloban a un Estado Be-nefactor no excluyen, sin embargo, el modelo de mercado, sino simplemente, justifican la intervencin del Estado en materia de distri-bucin de bienestar para paliar las inequida-des e injusticias que promueve la mercantili-zacin de la vida social. Es por eso, que en un Estado de bienestar la libertad individual de los participantes del mercado debe ser tam-

Benefactor. El Caso Mexicano, Aportes, Revista de la Facultad de Economa, BUAP, Ao X, no. 30, Septiembre-Diciembre de 2005, p. 5715 Sarmiento, Julio M., Exclusin Social y Ciudadana Poltica. Perspectivas de las Nuevas Democracias Lati-noamericas, ltima Dcada, Centro de Investigacin: Difusin Poblacional de Achupallas, No.008, Chile16 Vzquez Snchez, Jorge, p. cit. p.57

bin protegida, pero tambin regulada por el Estado en defensa de intereses pblicos y del mercado mismo. Es tarea del Estado lograr la transparencia del mercado e intervenir en los temas de bienes pblicos y en la falta de ca-pacidad empresarial.17

As, un Estado benefactor debe garantizar el bienestar universal de la sociedad, as como la seguridad en materia de empleo

como medio de inclusin social.

Desde este enfoque, la fuente ms impor-tante de la desigualdad distributiva es la con-centracin del patrimonio. El Estado debe pro-curar una amplia distribucin del patrimonio, no mediante la expropiacin, sino va la gene-racin adicional de riqueza. Para ello, el Estado debe decidir que parte del ingreso corriente de los individuos se usa para generar patrimonio.18

El Estado benefactor en Mxico

La Revolucin Mexicana de 1910, que tuvo como resultado la primera Constitucin Po-ltica (1917) que consagr importantes dere-chos sociales y formas de propiedad no priva-das, protegidas por el Estado, contribuy a la conformacin del Estado social de derecho.

Durante el periodo que va de la posre-volucin, de 1930 a mediados de los aos ochentas, el Estado fue construyendo una poltica de derechos universales que no con-

17 p. cit.18 Pfaller, Alfred, El Estado en la Economa Social de mercado: el modelo y la realidad alemana, Alemania, 1997


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cluy, al mismo tiempo se gener una clase media y se aliment la idea de que la pobre-za era un estadio transitorio y no un proble-ma estructural. Desde hace treinta aos en que se intensifica la globalizacin, el pas transita hacia una poltica pblica radical-mente diferente de todo el tiempo anterior. El antroplogo Sarav explica: El Estado ya no solo no garantiza derechos universales (lo cual nunca fue el caso, sino que ahora ha abandonado la pretensin de lograrlo). No por las limitaciones de un Estado benefac-tor incompleto y limitado que no llega a las clases populares, y en particular a los pobres estructurales, como sola ser en el pasado. La ecuacin se ha invertido, y son ahora las clases privilegiadas y medias las que se re-tiran del paraguas del Estado cedindolo a los pobres y encontrando (en cierta medida forzosamente) su reemplazo en el mercado. El Estado benefactor se ha transformado en un Estado Focalizado en aquellos que no tie-nen acceso al mercado. Pero a pesar de este achicamiento, el Estado Focalizado contina siendo limitado y no todos logran hacer valer sus derechos sociales.

En el periodo que va de 1950-1980, Mxi-co pas de un Estado benefactor a un Esta-do neoliberal, sin embargo, la adopcin de cada modelo enfrent desafos importantes.

La intervencin del Estado en Mxico en los aos cincuenta y sesenta le permiti lograr objetivos econmicos y satisfacer al-gunas demandas sociales. En el aspecto eco-nmico, el Estado cre condiciones que redu-jeron los costos de produccin de la naciente industria nacional y le asegur un mercado

cautivo. En trminos sociales El Estado como promotor de una poltica social, distribuy beneficios mnimos entre obreros, campesi-nos, clases medias y militares; los empresa-rios de los diversos sectores econmicos, de nivel pequeo, mediano y magno, as como las trasnacionales obtuvieron sus respectivos y diferentes beneficios.19

Entre las acciones gubernamentales, que tuvieron repercusiones importantes en los aos posteriores, se encuentra el impulso al sector industrial mediante subsidios y la construccin de infraestructura con el fin de promover el desarrollo econmico del pas.

Las polticas econmicas de este periodo estaban basadas en el ideal del desarrollo in-dustrial sustentado por el Estado. La implan-tacin de un modelo basado en la sustitucin de importaciones, dando lugar a la protec-cin domstica del sistema de tarifas, de los grandes monopolios gubernamentales y de la intervencin del Estado en el financiamiento de firmas mexicanas, ensanch las funciones del Estado en la distribucin de capitales.

Durante los aos sesenta, la poltica de Es-tado se caracteriz por concebir al gasto p-blico como el medio principal para mejorar el nivel de vida de la poblacin mexicana. Una forma que adopt este gasto fue incrementar el nmero de personas empleadas directa-mente por el gobierno. Sin contar los go-biernos estatales o municipales, el personal

19 Neoliberalismo y Flexibilizacin de los Derechos Labo-rales, Lyzaga de la Cueva, Octavio, UAM Azcapotzalco, 2001 (citado en Vzquez Snchez, Jorge, Neoliberalismo y Estado Benefactor. El Caso Mexicano, Aportes, Revista de la Facultad de Economa, p. 70)


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empleado durante el gobierno de Lus Eche-verra aument casi 60% al pasar de 830 mil a ms de 1 350 mil personas.20

Adems, el gobierno no slo no escatim en el gasto pblico en cuanto a los empleados, sino tambin decidi comprar empresas de la iniciativa privada, aunque en realidad no las necesitara. El gasto tambin se increment por el aumento constante de los subsidios.21

Estas polticas, sin embargo, provocaron un gasto pblico desmesurado y consecuen-temente el acelerado acceso de la economa mexicana al financiamiento internacional. La dcada de los setenta se caracteriz por un excesivo prstamo de bancos internacionales y de inversionistas extranjeros a numerosos pases de Amrica Latina, evidentemente, en-tre ellos Mxico.

Existen datos importantes que permiten ubicar que la corrupcin que se genera en ese periodo es el punto de partida para ge-nerar una forma de vida de la sociedad y el gobierno donde la gente giraba alrededor del voluntarismo de los gobernantes y las nego-ciaciones de los grupos sociales que buscaban el beneficio con una actitud individualista o de grupo focalizado. De ah surge la frase que condensa esta actitud quien est fuera del presupuesto est fuera del progreso

Las dificultades que enfrent

El Estado benefactor que prevaleci en Mxico hasta los aos ochenta y que se caracteriz

20 Estructura Socioeconmica de Mxico, Crdenas, En-rique, Editorial Lumusa, Mxico, 2004, p. 8821 dem. p. 89

por otorgar subsidios a productos y servicios ofrecidos por el sector pblico, y tener bajo control los precios de los productos que ofre-ca el sector privado22, termin provocando una de la ms grandes crisis en la historia. El Estado mexicano haba financiado su poltica benefactora bajo diversos prstamos interna-cionales, ya para ese entonces los principales bancos internacionales se percataron de que algo muy grave suceda en Mxico. Para 1982, era evidente que el pas tena una deuda enorme. As pues, ese mismo ao, Mxico fue el primero en declarar que le era imposible pagarla, consecutivamente diversos pases de Amrica Latina afirmaron tener la misma in-capacidad, lo que desencaden la Crisis de la Deuda del Tercer Mundo, la que presenta-ra un nuevo panorama poltico y econmico para Mxico.

Otra de las fallas del Estado benefactor mexicano es que en este periodo construy un sistema de representacin de intereses, calificado como corporativismo de Estado.23

La naturaleza corporativista del Estado mexicano se expres en que ...las posibili-dades de solucin de las demandas dependen de la adscripcin, es decir, de la pertenen-cia a determinada organizacin, de la fide-lidad poltica personal y no del ejercicio de un derecho ciudadano y de la validez de la demanda...24

22 Idem. p. 11423 Schmitter, 1999; Aguilar, 1997, asentado en Coalicio-nes Distributivas [Vlez y Varela, 1991] que fueron la base de la estabilidad poltica.24 Gordon, Sara R. El Programa Nacional de Solidari-dad en la modernizacin del Estado Mexicano 1995, p. 118


21

En este sentido, el Estado benefactor mexi-cano exhibi un formato atrasado, ms pare-cido al Estado mercantilista del siglo XVI que a los avanzados Estados benefactores europeos que se desarrollaron despus de la Segunda Guerra Mundial. La misma Sara Gordon nos explica que: Al intercambiar apoyo poltico por solucin de demandas, se dificulta y se desalienta la autonoma de los ciudadanos y se propicia la reproduccin de relaciones cliente-lares y de cacicazgos rurales y urbanos.

Aunque la estrategia del Estado mexicano fue intervencionista y alcanz importantes ob-jetivos sociales, dist mucho de una modalidad benefactora avanzada, dado que las decisiones sobre el gasto pblico se sustentaron en la ne-gociacin de intereses, -incluidos los del pro-pio gobierno- y no en la plena vigencia de los derechos sociales. En este sentido se fortalece la corrupcin y en muchos casos la institucio-naliza, lo que aunado a lo anterior provoca un asentamiento de la desigualdad social.

La crisis del Estado benefactor y el redise-o de polticas pblicas

Al igual que el Estado benefactor europeo en los aos setenta, el Estado benefactor mexi-cano termin con una triple crisis: fiscal, financiera y de legitimidad. Hacia 1983 se instrumenta en Mxico el modelo neoliberal.

De acuerdo con OHiggins, el desmantela-miento del Estado benefactor se concibi de manera muy mecnica, se busc eliminar de tajo el mbito de la produccin estatal, el de las finanzas pblicas y el de la regulacin en la prestacin de los bienes y los servicios.

La estrategia neoliberal desmantel al Es-tado benefactor, a travs de medidas como privatizar la produccin y el acceso al bienes-tar. En este esquema, el crecimiento econ-mico ha requerido de reformas estructurales que amplen los espacios de oportunidad e incentiven la asignacin eficiente de recur-sos. El Estado se ha orientado a promover es-tas reformas.

El nuevo modelo ha fracasado rotundamen-te en la generacin de oportunidades, () En Mxico, la reforma educativa ha limitado el acceso a la educacin superior, la reforma a las instituciones de salud prcticamente ha significado su desmantelamiento, con la con-secuente reduccin de facto de la calidad de sus servicios; la creacin de empleos no ha lo-grado recuperar la prdida de stos, en los pe-riodos de crisis, el mercado laboral no ofrece oportunidades a los jvenes y en general los puestos de trabajo tienen baja remuneracin e incertidumbre laboral. Los logros en materia de combate a la pobreza se han reducido a trasladar a los pobres extremos a la lnea de pobreza, al decil ms bajo en la estructura de la distribucin del ingreso.

En conclusin, el Estado benefactor, aun-que sigui adherido al desarrollo capitalista, reconoci las limitaciones del mercado en materia distributiva, por lo que se plante un claro objetivo en ese sentido. Sin embar-go, su problema bsico fue que su orientacin benefactora sigui dependiendo del compor-tamiento cclico de la produccin.

La estrategia neoliberal, por su parte, ha fracasado en su intento de generar un ciclo largo de crecimiento alto y sostenido, tam-


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bin se ha entrampado en el mantenimiento de la estabilidad macroeconmica, presa de los intereses del capital extranjero, incapaz de aminorar el atraso y acabar con la brecha de la desigualdad. Esta situacin de deses-peranza econmica se ha articulado con la percepcin de atrofia y subdesarrollo en los sistemas poltico y de justicia.25

4. MBITOS DE LAS POLTICAS PBLICAS

El concepto de polticas pblicas comenz a utilizarse en Estados Unidos y Alemania en los aos cincuentas y sesentas, el terico de la administracin norteamericana, Henry Mintzberg, lo precisa: El concepto polti-ca pblica ha significado desde hace mucho tiempo para el sector pblico lo que el con-cepto estrategia significa para el sector pri-vado, ambos consideran que es una gua un plan, o un conjunto de directrices intencio-nadas para influir sobre ciertas decisiones o actos en particular en el futuro.

La dimensin y origen de las polticas p-blicas

Un sistema poltico se nos presenta como algo integral, como un todo, que para poder ana-lizarlo y entenderlo hay que tomar en cuen-ta distintos factores, componentes, y es aqu donde las polticas pblicas como productos del sistema poltico, su anlisis y estudio co-

25 Neoliberalismo y Estado Benefactor. El Caso Mexica-no, Aportes, Revista de la Facultad de Economa, Vaz-quez Snchez Jorge. p. 71 -73

bra gran importancia e impacto en el sistema, ya que ellas pueden originar por un lado un clima de tranquilidad o de inestabilidad, sirven pues como un posible mecanismo de evaluacin del sistema poltico.26

Las mismas se consideran como deter-minados flujos del rgimen poltico hacia la sociedad. Son concebidas como productos del sistema poltico, no deben entenderse como partes exgenas del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los resul-tados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema poltico adscrito al mbito del Estado.

En principio las polticas pblicas son las acciones de gobierno, es el gobierno en ac-cin, que busca como dar respuestas a las di-versas demandas de la sociedad, como seala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratgico de recursos para aliviar los problemas nacionales. Se trata pues, de la idea que plantea Easton, de extraer recursos de la sociedad para volver a colocarlos en ella.27

Sin embargo, podemos estar frente a po-lticas pblicas que provienen nicamente de algn mbito del Estado, para que la burocra-cia las aplique, incluso, cabe sealar que no se circunscriben al espacio nacional, ya que organismos internacionales u otros Estados influyen en la aplicacin de la poltica y an financian su operacin y puesta en marcha, por ejemplo el proyecto Salud Mesoamerica 2015 dirigido a la poblacin ms pobre de las entidades del sur de Mxico y pases centro-

26 dem27 dem


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americanos, donde interviene el capital pri-vado de los hombres ms ricos del mundo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y los representantes de los gobiernos participantes.

Por tanto, la poltica pblica abarca un amplio abanico de decisiones en donde no necesariamente hace presencia la parti-cipacin social o bien es mnima. Algunos ejemplos pueden ilustrarlo: los grandes li-neamientos para Mxico, son consensados en grupos de trabajo de los pases ms impor-tantes y fuertes econmicamente, como el G 20, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Consenso de Washington, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

En lo nacional la poltica fiscal se define en acuerdo con empresarios, aunque no exentos de otros ingredientes polticos en el juego del poder, entre los legisladores de distintos par-tidos polticos; la poltica salarial se ha esta-blecido desde hace ya muchos aos en funcin de las variables salario mnimo e ndice infla-cionario, aunque subsisten negociaciones par-ticulares con sindicatos que no se despegan sustancialmente de este procedimiento. En nuestra realidad social, desde lo pblico, sue-len encontrarse decisiones y formulacin de programas pblicos que afectan a una buena parte de la sociedad en los que no son comu-nes los procesos de consulta y menos aun de consenso entre todos los actores involucrados.

Tambin podemos reflexionar la poltica pblica desde otro mbito: su ausencia, es decir, espacios y problemas donde no encon-tramos explcitamente una accin, algn pro-yecto especfico o siquiera un lugar en las prioridades de la agenda pblica. El no hacer,

el dejar pasar, el no querer ver la realidad o un problema agudo, constituye de alguna manera una decisin poltica.

Hasta aqu hemos identificado dos formas de hacer la poltica pblica. Aquella donde hay explcitamente una intencin o una in-tervencin pblica de amplio impacto social, que incluye a todos o una parte de los actores involucrados; y la otra en la que el espacio p-blico o actor social est ausente dicha poltica.

Los mbitos de la poltica pblica

Considerando que las polticas pblicas se disean y operan para responder a las nece-sidades y situacin de un pas, es claro que los mbitos ms importantes de la poltica pblica son el econmico, el poltico y el so-cial, que incorporan la diversidad de acciones en el campo de la seguridad, la justicia y el bienestar. Para los fines del Mdulo que nos ocupa centramos este apartado en el social.

Un mbito de las polticas pblicas es el referido a la poltica social que tambin se conoce como poltica de desarrollo social y que es lo ms publicitado por los distintos rdenes de gobierno. Esta nocin de polti-ca tiene variados matices, para empezar re-tomamos al especialista en desarrollo social Fabin Repetto, quien afirma: Las polticas sociales constituyen un subconjunto de las polticas pblicas, entendidas estas como la decisin y accin de una instancia estatal ante un tema que forma parte de la agen-da gubernamental. El concepto de no tiene un lmite preciso, no es una expresin tcnica con significado exacto se


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utiliza para hacer referencia a la poltica de los gobiernos respecto a aquellas actuaciones que tienen impacto directo en el bienestar de los ciudadanos a travs de proporcionar-les servicios e ingresos. Por lo tanto, la parte ms importante est formada por la seguri-dad social, la asistencia pblica, los servicios sanitarios, la vivienda.

El Consejo Nacional de Evaluacin, organismo desconcentrado del gobierno federal, (CONEVAL), adopta una definicin ms pragmtica: es ra-zonable concebir a la poltica social como aque-llas acciones pblicas dirigidas a promover y proteger el desarrollo social, y al gasto social como aquel concentrado en educacin, salud, seguridad social, vivienda y asistencia social.

Como ya hemos apuntado, en la poltica social es el Gobierno el que determina sus caractersticas, pero no necesariamente tiene que intervenir una entidad en su ejecucin, el Gobierno puede delegar esta funcin a or-ganismos sin fines de lucro, como las ONGs o bien a particulares, mediante algunos me-canismos de coordinacin, es el caso de las guarderas infantiles del IMSS que ampla su oferta mediante la subrogacin del servicio a particulares; o bien el caso de fundaciones privadas como la Fundacin Telmex, Televisa, Azteca. Esta ltima modalidad, si bien parte de principios de contenido social, en cuanto al lucro, no siempre se da de manera pura este supuesto, ya que este tipo de acciones para las empresas se traducen tambin en exenciones de impuestos y en otros casos francamente significa un negocio.

En cuanto a la participacin ciudadana en el mbito de la poltica social hasta ahora la

participacin se ve en el mejor de los casos- como un asunto slo de coherencia democr-tica, sin duda que tambin lo es, pero tam-bin es un asunto de eficiencia de la accin gubernamental; en las condiciones actuales los recursos pblicos, an con incrementos razonablemente previsibles en caso de re-formas, seran totalmente insuficientes para hacer frente a las dimensiones que han ad-quirido los rezagos sociales acumulados, para que una poltica social sea viable se requerir que sea capaz de asumir -como un activo- la fuerza creativa de la sociedad, tanto de las iniciativas de los sectores sociales solidarios, como de los mismos destinatarios, se trata de desarrollar la capacidad gubernamental para converger con las capacidades organizativas que derivan de la cultura de la sociedad, como dira Kliksberg de aprovechar el capital social a favor del desarrollo.28

Por tanto sugiere Manuel Canto- Hay que repensar lo gubernamental ya que lo pblico no se puede reducir a lo gubernamental, pero por la misma razn tampoco puede prescindir de l, por tanto pensar el futuro de la relacin gobierno sociedad, ahora de cara ms hacia el gobierno, parece ser tambin un punto central. En la literatura sobre el futuro de las acciones gubernamentales para el desarrollo social pa-rece que existen ya algunos consensos que se pueden agrupar en los siguientes temas:

i) El gobierno seguir siendo el agente racio-nalizador de la poltica social a condicin de no concebirse como el nico agente ni

28 dem


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como el nico decisor, en la poltica so-cial tendrn que concurrir no slo diversos agentes, sino tambin distintos paradig-mas con los cuales habr que desarrollar intercambios y acuerdos;

ii) Tomar como punto de partida los dere-chos universales y de ellos derivar leyes, es de fundamental importancia, pero re-conociendo a la vez que las leyes marcan los criterios de orientacin, no las polti-cas especficas, las que debern de estar abiertas al debate y a la concertacin p-blica con los agentes participantes;

iii) La poltica social no se podr pensar como un paquete bsico de servicios ni como un catlogo cerrado, sino sobre la base de de-rechos explcitos, deber incorporar un con-junto de posibilidades acordes con las res-puestas que demanda la diversidad social;

iv) El gobierno ya no podr ser el agente ni-co en la prestacin de servicios, sino que deber de desarrollar diversas frmulas de combinacin pblico social privado que hagan ms viable la consecucin de metas razonables y medibles en el tiempo;

v) El gobierno entonces ya no podr ms per-cibirse como la cspide de la pirmide, si acaso como el centro de una tupida red en la que concurren multiplicidad de esfuer-zos, la habilidad gubernamental tendr que ser para mantener su impulso solida-rio o innovador y para construir los con-sensos, esto es lo que las recientes teoras de la administracin pblica le demandan.

La pregunta que queda planteada es si la poltica social actual est dando respuestas a

los problemas derivados de la creciente com-plejidad de la sociedad mexicana: migracin, descomposicin social de tal suerte que pudieran ser ya consagrados como el horizon-te de largo plazo, me parece que no, que sin duda hay muchas cosas que mantener en el futuro prximo y otras que habr no slo que modificar, sino tambin experimentar alter-nativas, esto es: pensar a la poltica social con enfoque de poltica pblica.

Por ltimo, Canto afirma que lo social con enfoque de poltica pblica, implica no slo pensarlo en la dimensin de lo gubernamen-tal (policy), sino tambin en la dimensin de la poltica (politics), esto es: demandas de mayor participacin ciudadana, de ms atri-buciones a los gobiernos locales, de mayor transparencia en la administracin pblica, pero sobre todo de consensos en torno de la redistribucin del ingreso y de los bienes p-blicos. El desafo no es, como en los pases desarrollados, el paso del Estado de Bienestar (que nunca hemos tenido) a la Sociedad de Bienestar (la que nunca podremos tener, si es que en algn lado existe); nuestro dilema es ms bien si nos conformamos con una demo-cracia de procedimientos que por la escasez de resultados se mantenga en la precariedad, o bien una democracia que sea sustentable en el largo plazo porque reconozca no slo de-rechos civiles y polticos, sino tambin eco-nmicos y sociales, lo que implica el dilema entre una poltica social asistencial y com-pensatoria o una poltica social como base del desarrollo sostenido.29

29 dem


26

1. Cmo entender la poltica para el bien comn?

2. Cul sera la diferencia ms importante entre lo pblico y lo privado?

3. Cules son las dificultades para alcanzar el bienestar en Mxico?

4. Cules son las caractersticas ideales de la poltica social?

5. Qu mecanismos de participacin social, existen en su entidad, para promover iniciativas en el campo de la poltica social?

Reflexiones sobre lecciones y aprendizajes


27

CAPTULO IILa Participacin

Ciudadana para la Incidencia Poltica

Conocer el alcance,

factores, principios,

etapas, niveles,

sustento legal y

mecanismos de

la participacin

ciudadana para la

incidencia.

Objetivo


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AutodiagnsticoQu sabemos sobre participacin ciudadana?

1. Sabe qu es la participacin ciudadana? S No Explique

2. Existe una relacin entre democracia y participacin ciudadana? S No

3. La participacin de la ciudadana est regulada por el gobierno mexicano? S No

4. Sabe qu es un mecanismo de participacin ciudadana

S No Ejemplo

5. Las iniciativas de participacin ciudadana se planean o son una accin espon-tnea de un grupo de poblacin?

Se planean Son una accin espontnea

Las dos anteriores


29

PRESENTACIN

La participacin ciudadana tiene una inten-cionalidad que surge de la propia gente, que busca una aproximacin entre las diferentes instancias de gobierno y la ciudadana, con-lleva la decisin de intervenir en los asuntos pblicos, con el propsito de incidir en las estructuras, relaciones institucionales, proce-dimientos y prcticas de gobierno, y con ello, el empoderamiento.

Tradicionalmente a la ciudadana se le ha concebido solo como acompaante en las ges-tiones gubernamentales debido a que a las au-toridades se les ha conferido, mediante el voto popular, la gracia de la representacin. Sin em-bargo, en los ltimos aos, en los distintos en-foques sobre desarrollo que surgieron a finales del siglo XX, como los de desarrollo integral o sustentable, as como las iniciativas de partici-pacin ciudadana, que tienen como experien-cia emblemtica la del Presupuesto Participati-vo de Porto Alegre, Brasil, han colocado como ingrediente insustituible a la participacin de la ciudadana, con una visin amplia, donde la ciudadana, no solo emite votos, sino que estructura iniciativas, desarrolla proyectos, su-pervisa y evala, junto y de la mano con sus representados. Rodrigo Borja afirma que:

la participacin ciudadana es un importante componente de desarrollo humano, pues permite la realizacin de las capacidades, vocaciones y apti-tudes de las personas.30

30 Citado en: Participacin ciudadana en San Salvador, No-

Se volvi relevante no solo porque resul-t funcional a varios enfoques de desarrollo, sino tambin, porque adquiri valor propio como un aspecto consustancial a la democra-cia. De ah la afirmacin de que la democracia es la conjugacin del verbo participar en to-dos sus modos, tiempos, nmeros y personas. As la sustancia de la democracia participati-va es la participacin de la ciudadana.31

Es as que se ha rebasado la idea atrasada de que las y los ciudadanos slo sirven para votar y despus obedecer. Un gobierno que se jacte de ser tcnicamente serio y poltica-mente justo, busca indiscutiblemente que su gestin pblica est soportada por los con-sensos y el acompaamiento de la poblacin. Las instancias para la gestin pblica (ofici-nas de atencin ciudadana) con una actitud donde las y los gobernantes se colocan en una posicin de superioridad con respecto a los gobernados y gobernadas, expresan una clara separacin entre la aceptacin ciudada-na y el xito de los planes y proyectos.

La participacin ciudadana es un compo-nente central de la construccin democrtica porque:

a) Fortalece y legitima al gobierno y contri-buye a la eficacia de su desempeo.

b) Interviene en la funcionalidad de la ges-tin pblica y otorga mayor legitimidad a las polticas pblicas.

c) Ampla el espectro de la representacin de la pluralidad social.

tas sobre una experiencia 1997-2003; Enrquez Villacor-ta, Alberto y Rodrguez, Marcos. San Salvador 31 dem


30

d) Propicia la inclusin de los intereses so-ciales en la agenda pblica.

e) Involucra a la ciudadana en los procesos decisorios y en la regulacin de la vida pblica.

f) Valida la funcin de la sociedad civil y contribuye a su fortalecimiento.

Las prcticas de participacin ciudadana se identifican con la existencia de un gobier-no democrtico, que reconoce en la construc-cin de ciudadana el principio rector de la democratizacin, y tambin una va para la legitimacin de sus funciones y la eficacia de sus acciones; y desde esa conviccin asume la responsabilidad de generar condiciones para hacerla efectiva.

En esta perspectiva, adems del diseo de espacios e instrumentos para la partici-pacin, se requiere de una normatividad que los reconozca, as como el establecimiento de reglas claras para la relacin entre las y los actores participantes.

1. CONCEPTOS, FACTORES, PRINCIPIOS, ETAPAS Y NIVELES

Conceptos

La participacin ciudadana, entendida como el conjunto de actividades legales emprendi-das por la ciudadana, que estn directamente encaminadas a influir en la seleccin de los y las gobernantes y/o en las acciones tomadas por ellos, adquieren ahora mayor relevancia y protagonismo en los espacios locales, ante el

deterioro de la calidad de vida y la prdida de credibilidad.32

Entre los conceptos que se han utilizado como sinnimos de participacin ciudada-na, destacan la participacin comunitaria y la participacin social, de los que se ofrece una breve definicin en tanto que son co-mnmente aplicados por las organizaciones civiles que las promueven en el espacio local.

Sin embargo, el hecho de denominarlas de diversa manera, aun reconociendo que pue-dan tener sus particularidades, no significa que alguna tenga un mayor valor o impacto, por lo que hay que reconocerlas a todas como distintas expresiones de participacin ciuda-dana.

Participacin comunitaria

Se encuentra frecuentemente en los munici-pios rurales y en colonias o barrios de los mu-nicipios urbanos. Este tipo de participacin se refiere a que los miembros de una comunidad toman decisiones colectivas y participan en la solucin de problemas y en la satisfaccin de las necesidades como colectivo, frecuente-mente participan varias familias, que ponen el inters comn por encima del individual.33

Un rasgo que la distingue de otros tipos de participacin es su independencia relativa con respecto a las definiciones o acciones del Estado y sus rdenes de gobierno. Es decir, es

32 Gestin y Participacin. Gua Tcnica No 2, Guevara Lpez, Elizabeth y Morales Sierra, Eduardo, Centro Fray Julin Garcs, Derechos Humanos y Desarrollo Local, AC. Mxico 2002 , p. 933 dem. p. 13


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relativamente autogestiva: trata de resolver los problemas independientemente de las ac-ciones del gobierno local, si logra su compe-tencia estar satisfecha, pero s no logra que el gobierno participe, resuelve sus problemas y necesidades de forma autnoma.34

En tal sentido la participacin comunitaria puede definirse como formas de autogobierno y resolucin de conflictos locales que impo-nen a los individuos condiciones y funciones comunitarias determinadas, con independen-cia del gobierno o en constante interaccin con l y con relativa autonoma.35

En los propios sistemas normativos inter-nos que existen en las comunidades y pue-blos indios, la dimensin comunitaria, es la manera cmo se explicita la participacin ciudadana. En todo caso nos referimos a la Participacin Ciudadana y Comunitaria, que tiene un sentido ms amplio, ms all de la participacin poltica electoral. Existen di-versas formas y expresiones de participacin ciudadana ligadas a la responsabilidad para satisfacer necesidades ms inmediatas y coti-dianas y como tal, son reconocidas.36

Por tanto, pueden abarcar adems de lo electoral, las dimensiones: cultural, social, religiosa y econmica. No solo como una manera de responder colectivamente a la

34 dem. p. 1335 dem. p. 1436 Los Sistemas Normativos, se refieren a las formas de organizacin y toma de decisiones que se dan en los pueblos indgenas, a travs de la Asamblea Comunitaria, en la que se reconoce el poder del conjunto, para tomar decisiones con un sentido del bien comn, que abarca o social, religioso y comunitario, incluyendo el nombra-miento de autoridades y el sistema de cargos de servicio comunitario.

situacin de pobreza en la que viven, sino recuperando el sentido colectivo de los pue-blos originarios. Para los pueblos indgenas la comunidad es su casa grande, donde tienen que convivir, interactuar, discutir, celebrar y luchar para poder seguir conservando su casa su modus vivendi.37

Los diferentes procesos y acciones que impulsan, estn encaminados a la bsqueda del bien comn, como en el caso de Oaxaca, el tequio es el trabajo que de manera gra-tuita brindan todos los hombres y mujeres, incluido los ancianos y menores, cada quin segn sus posibilidades y atributos, para una tarea colectiva. La importancia, a la par de nombrar a las autoridades, es el sentido de la participacin en la fiesta, de organizarse para vender sus productos, por la defensa de sus recursos naturales, o como sucede en el caso de los migrantes, que desde los lugares donde se encuentran, reproducen estas formas de organizacin comunitaria e incluso realizan actividades dirigidas al beneficio de sus co-munidades de origen.

Aunque no exclusivo de los indgenas, tambin existen otras expresiones de organi-zacin comunitaria, que se reproducen en la ciudad, en la medida en que van participan-do amplias capas de la poblacin, que han ido tomando conciencia de sus derechos y deciden participar de manera organizada. Lo cierto es que en las diferentes expresiones, en algunos casos cuentan con la amplia acep-

37 La participacin Ciudadana y Comunitaria, Abriendo los caminos de la Participacin, Los Cuadernos de la participacin Ciudadana 1, Servicios para una Educacin Alternativa AC, Oaxaca, Enero 2009


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tacin y promocin de las autoridades muni-cipales, mientras que en otros, son las que se oponen, al sentir o suponer que la ciudadana se le escapa de su control.

La esencia de la participacin comunita-ria, tiene que ver con un proyecto comn, con un beneficio colectivo y no individual.38

Participacin Social

La participacin social se refiere a acciones colectivas de poblacin organizada que obe-dece a una bsqueda de mejores condiciones de vida de una parte o sector de la poblacin, o que se siente amenazada en sus condicio-nes de vida por algn cambio. La ciudadana, en el ejercicio de sus derechos, se organiza frente al gobierno, frecuentemente con in-dependencia de l, sin importar las restric-ciones que enfrentan para reivindicar sus demandas.39

Est ligada frecuentemente a un ejercicio libre y autnomo de la ciudadana respecto al gobierno, y en algunos casos antagnicos a l. Se ve reflejada en formas de participacin organizada ya sea de sectores econmicos, de demandas sociales urbanas o movimien-tos sociales feministas, ecologistas, pacifis-tas, juveniles, en pro de la niez, la salud, la educacin, o el trabajo-. La ciudadana, en el ejercicio de sus derechos, se organiza fren-te al gobierno, sin importar las restricciones que enfrentan para reivindicar sus demandas.

38 dem. p. 2339 dem. p.16 y 17

En la participacin social, son actores im-portantes, los grupos sociales ya que en el libre ejercicio de sus derechos se movilizan, se organizan, demandan, solicitan acciones para la solucin de problemas particulares o pblicos, con independencia del gobierno municipal pero tenindolo como interlocutor inmediato.

La participacin social se diferencia de la comunitaria porque sta se considera tradi-cional y se plantea atender problemas comu-nes, mientras la social generalmente es sec-torial, es decir, moviliza a ciertos sectores de la sociedad para la solucin de los problemas que les interesan en particular.

Para efectos del Mdulo recuperamos el si-guiente concepto:

La participacin ciudadana se expre-sa en las iniciativas organizadas por gru-pos de personas reconocidos como miem-bros de una comunidad, que se integran en forma individual o colectiva para exi-gir su derecho histrico, en el caso de Mxico incluido en la Constitucin, a ser parte de una deliberacin razonable para construir su proyecto de nacin, que les asegure un nivel de vida adecuado.40

Por todo eso la participacin ciudadana ha dejado de ser un acto fortuito o voluntario que no requiere una metodologa o tecnolo-ga para desarrollarse. La participacin ciu-dadana hoy est determinada por tiempos,

40 Definicin elaborada por el Proyecto Toolkit Founda-tion, del que Equipo Pueblo es parte.


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contextos y objetivos, adems cuenta con modalidades, etapas, niveles y herramientas.

Factores que propician la Participacin Ciudadana

La participacin ciudadana requiere de fac-tores que propicien su surgimiento y forma-lizacin en las comunidades y programas de gobierno:

a) Las demandas, expectativas y soluciones de problemas de la comunidad.

b) La informacin que brinda el propio go-bierno a la ciudadana, lo que debera in-cluir la posibilidad de dilogo, de comuni-cacin y de interpretacin.

c) La posibilidad de crear espacios o institu-ciones de participacin ciudadanas.

d) Una legislacin que reconozca la diversi-dad y permita la innovacin.

e) El fomento de una vida asociativa.

Principios

La participacin ciudadana debe partir de principios bsicos:

i. La libertad de incorporacin y desin-corporacin de las personas, buscando su institucionalizacin, pero no su cor-porativizacin.

ii. La inclusin de las diversas formas, ins-tancias y espacios de asociacin de la ciudadana.

iii. La corresponsabilidad social. iv. La transparencia y la rendicin de cuentas.

v. La equidad de gnero. vi. La autodeterminacin. vii. La diversidad cultural de cara a la equi-

dad y la justicia.

La participacin ciudadana no puede ser asumida como homognea, al contrario, la ciudadana debe de participar de acuerdo a sus intereses, capacidades y disponibilidad, lo que garantiza que cada persona se com-prometa con ella.

Etapas

La participacin ciudadana ser ms efectiva si obedece a un plan o procedimiento, ubi-cando los momentos o etapas. Lo primera es definir el propsito que se persigue con la participacin. Las etapas son generalmente:

i. Identificacin del problema: Investiga-cin y discusin con el objeto de identi-ficar los aspectos esenciales del problema o tema a enfrentar.

ii. Anlisis del problema: Revisin del contexto, de los factores que influyen, los temas o las situaciones problemticas para el impulso de posibles soluciones, o formas de intervenir en ellos.

iii. Visibilizacin de soluciones: Examen para identificar la diversidad de opciones polticas, de los recursos disponibles o que puedan movilizarse.

iv. Diseo de polticas: Seleccin de una opcin poltica ptima, la definicin y concretizacin de la misma, que pueda ser puesta en prctica (viabilidad).


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v. Ejecucin de la poltica: La operacin de la poltica.

vi. Monitoreo, evaluacin y seguimiento: Supervisin de la ejecucin, retroalimen-tacin de la efectividad y eficiencia de las medidas tomadas sobre el problema o asunto; el ajuste eventual de la poltica, planeacin, organizacin y la implemen-tacin de medidas, despus de finalizar la experiencia para asegurar la sustenta-bilidad de la solucin del problema o el manejo del tema.

Niveles

En cada una de las etapas, se puede parti-cipar con diversos niveles, desde, solo estar bien informados(as) hasta la responsabilidad completa de la gestin de una fase en cues-tin. Entre ellos encontramos los siguientes:

i. Resistencia: Oposicin activa de las per-sonas a una medida o poltica planteada o instrumentada.

ii. Oposicin: Actitud de negacin ante el planteamiento de una medida o poltica y sus soluciones.

iii. Informacin: Entendida aqu como co-municacin a las personas involucradas.

iv. Consulta: Las personas involucradas tie-nen la oportunidad de expresar sugeren-cias y preocupaciones.

v. Construccin de consensos: Las perso-nas involucradas interactan para enten-derse entre s, discutir varias opciones y llegar a una posicin negociada que sea aceptable para todas.

vi. Toma de decisiones: Cuando la ciuda-dana es directamente involucrada en la toma de decisiones y comparten la res-ponsabilidad por los resultados proba-bles.

vii. Riesgos compartidos: La participacin ciudadana est personalmente implicada en los resultados, incluido el riesgo de que no sean los esperados, de esta mane-ra la responsabilidad es compartida.

viii. Asociacin: Se construye con los dos anteriores. Aqu los ciudadanos y ciuda-danas no slo toman parte en la toma de decisiones y comparten los riesgos de los resultados, tambin participan en la implementacin de las decisiones, sobre una base de igualdad con las otras perso-nas involucradas.

ix. Autogestin: Significa la gestin ciu-dadana autnoma del problema, de esta manera le corresponde una responsabili-dad y un compromiso completos. La au-togestin se considera el nivel ms alto de participacin.

En la prctica, se dan experiencias en don-de estos niveles interactan, de tal manera que puede haber oposicin y movilizacin, pero tambin capacidad de propuesta en la poltica pblica.

La formulacin de los propsitos de la par-ticipacin, tan concretos como sean posibles, sin duda ayudar al desarrollo adecuado de estrategias y procedimientos para la partici-pacin ciudadana; encontrar las formas ms apropiadas para motivar a las personas a par-ticipar, y permitir determinar los recursos


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(financieros, de tiempo, etc.) necesarios para alcanzar los propsitos planteados.

2. MARCO JURDICO DE LA PARTICIPA-CIN CIUDADANA EN LOS DIVERSOS MBITOS DE GOBIERNO

Una experiencia vinculatoria entre ciuda-danos, ciudadanas y gobiernos representa el mejor modelo de acercamiento hacia la gestin gubernamental participativa. El ar-gumento es que mientras las acciones sean desvinculadas de los recursos, legalidad e in-fraestructura, las posibilidades de institucio-nalizacin, de polticas pblicas y normativi-dad son mnimas.

El trabajo de consulta, diseo de metodo-logas de intervencin, la operacin de pro-yectos y la evaluacin de las acciones, son ingredientes que aseguran el xito de la ini-ciativa ciudadana, legitiman a los gobiernos y pueden colocarse en el umbral de la sus-tentabilidad. La ciudadana se ve reflejada en los proyectos y las obras, las aprehende, con-serva y emula como banderas. Los gobiernos adquieren una presencia y un consenso que garantiza otras obras y se convierten en co-rresponsables del ejercicio de gobierno.

Esta conviccin se ha traducido en muy diversos esfuerzos de organizaciones civiles y sociales por contar con un respaldo jurdico que favorezca y haga efectiva la participacin ciudadana en las acciones de gobierno y po-lticas pblicas.

Los documentos jurdicos que garantizan la participacin ciudadana corresponden a

los a los mbitos federal, estatal y municipal. Asimismo, hay leyes federales y estatales que incluyen -en algunos apartados- aspectos re-lacionados con la participacin ciudadana, o que siendo federales reconocen el nivel local.

En el Primer Nivel destacan la Constitu-cin Poltica de los Estados Unidos Mexica-nos, la Ley de Planeacin y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin P-blica Gubernamental, que establece la obliga-cin del gobierno federal a dar a conocer la informacin pblica, incluyendo los recursos pblicos. La ciudadana tiene el derecho a ac-ceder a toda la informacin pblica, lo que la fortalece, pues es el primer paso de la parti-cipacin ciudadana.

Adems se cuenta con la Ley Federal de Fomento de las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil y otras federales que recomiendan la participacin ciudadana y de la sociedad civil, en los m-bitos del desarrollo y la poltica social. (Ver Anexo 1 del Manual).

Es importante tener en consideracin que no existe una Ley Federal de fomento o promocin de la Participacin Ciudadana, aunque ha sido una demanda constante de grupos, organizaciones civiles y diversos sec-tores de poblacin, en los ltimos aos.

En el segundo nivel estn las Constitu-ciones Polticas de cada Entidad Federativa y en el Distrito Federal, 19 de ellos cuentan con Ley de Participacin Ciudadana.41 De otro

41 La Leyes de participacin ciudadana vigentes en los estados son: Aguascalientes, Baja California, Baja Cali-fornia Sur, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Morelos, Quintana Roo,


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lado, solo seis entidades han aprobado una ley de Fomento a las Actividades que realizan las OSC.42

El tercer nivel se refiere a las Leyes Org-nicas Municipales o reglamentos municipales, que como se sabe, son heterogneas y diver-sas, por lo que se recomienda recurrir a ellas en los casos concretos.

No hay que olvidar que en el Sistema Nor-mativo Indgena, existen leyes que son acata-das por el conjunto de la comunidad, aunque no sean formales para la cultura occidental. Las decisiones trascendentales adquieren ma-yor importancia para la comunidad.

No es aceptable que el municipio, o me-jor dicho que la autoridad municipal decida hacer una nueva autopista o carretera, sin consultar e involucrar a los residentes en el proyecto. Por tanto, es recomendable tomar en consideracin que:

Elgobiernodebederesponderalasnece-sidades y demandas de las personas, in-volucrndolas en su identificacin, en el diseo y aplicacin de polticas para aten-derlas, lo que es una manera excelente para asegurarse de que son adecuadamen-te atendidas.

Lagestindegobiernoyeldesarrolloenparticular, desde una perspectiva de la sustentabilidad, involucra un conjunto de temas de una amplitud y complejidad cre-ciente. Para cumplir las tareas de la ges-

San Luis Potos, Tamaulipas, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas.42 Cuentan con Ley de Fomento: Baja California, Distrito Federal, Morelos, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas.

tin y el desarrollo exitosamente, la parti-cipacin ciudadana es indispensable.

Las buenas ideas pueden hacer muchopara mejorar el gobierno local y la ciuda-dana directamente involucrada o afecta-da por un problema y generalmente tie-ne las mejores. Sus experiencias directas, pensamientos y discusiones, proveen la creatividad e innovacin necesarias para abordar temas delicados o complicados de manera satisfactoria para todos.

Finalmente,laparticipacinciudadanaenel gobierno local es casi siempre efectiva por los costos. Los ciudadanos y ciudada-nas suelen ayudar a localizar maneras ms baratas de hacer las cosas, su voluntad de participacin en la ejecucin de pol-ticas puede reducir los costos financieros de manera significativa, adems en un sentido figurado, las autoridades locales pueden pagar un alto precio cuando los ciudadanos y las ciudadanas no estn in-volucrados directamente en el proyecto.

3. MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA SEGN SU OBJETIVO

Para que la participacin ciudadana tenga mayores mrgenes de efectividad, adems de planearla y de reconocer el respaldo legal existente, debe seleccionar los mecanismos (herramientas) ms adecuados. Las experien-cias de participacin -en pases como el nues-tro- ha hecho posible el diseo de mecanismos diversos, que responden a las distintas inten-cionalidades o propsitos que se plantea.


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La seleccin de tales mecanismos, por tan-to, depende del problema o asunto del que se trate, del sector o grupo de poblacin que lo promueve, de la complejidad del tema, es de-cir, de qu tan estratgica o significativa es la intervencin de la ciudadana, o del alcance que se le quiere dar: solo resistir, solo protes-tar, o tambin proponer, operar, monitorear, evaluar. En este mdulo damos mayor peso a aquellos mecanismos para una participacin que privilegia o se propone incidir o influir en las decisiones y/o polticas pblicas.

La incidencia supone una diversidad de acciones y uso de instrumentos destinados a lograr cambios en la esfera pblica, orienta-dos principalmente a activar los derechos de las personas, a equilibrar la distribucin del poder y a construir democracia y equidad. Por tanto se reconocen desde la manifestacin pblica para oponerse o protestar por una decisin, medida o poltica pblica; pasando por los procesos de exigibilidad de derechos, hasta los de consulta para evaluar y/ o pro-

poner salidas a las y los tomadores de decisio-nes, que no han considerado a la ciudadana en el diseo de polticas. Al final, insistimos, el resultado que se espera es la incidencia.

Por tanto, hay mltiples propuestas de clasificacin de los mecanismos de participa-cin ciudadana, producto de la experiencia, de las prcticas de grupos y organizaciones civiles y de quienes, desde la academia, han realizado ejercicios de abstraccin para de-volverlos en forma organizada, jerarquizada, para su aplicacin en nuevas iniciativas. Con base en esa produccin conceptual se presen-ta una clasificacin, segn el objetivo, en la que se da mayor peso e importancia a los que recurrentemente se aplican en el mbito local y de los que van ms all de ofrecer informa-cin a la ciudadana, y que suponen un grado de participacin e influencia en la toma de decisiones. Se consideran recursos para el ejercicio democrtico, la base de la demo-cracia deliberativa o directa, as como op-ciones para la incidencia poltica.43

43 Participacin Ciudadana. Texto de lectura, Mdulo 6, Pineda, Luis y Mendoza, Alberto, SEDESOL, Hbitat y BM, Mxico, 2005


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MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA SEGN SU OBJETIVO44

Tipo Definicin o mbito Ejemplos

Consulta a comuni-dades

Son instrumentos que establecen un mecanismo for-malizado de interlocucin y dilogo con los represent-antes de grupos o comunidades ms o menos recono-cibles. Tratan de aprovechar el capital social existente

Pretenden ser un mecanismo estable, con una com-posicin determinada y periodicidad de las reuniones, aunque con atribuciones muy cambiantes segn los casos

La principal distincin de este grupo de instrumentos es la que los divide segn las comunidades, sean ter-ritoriales o sectoriales (mujeres, jvenes)

Acercamiento comunitario

Encuestas

Grupos especializados o con-sultivos

Comits o Consejos Ciudada-nos

Deliberacin Son instrumentos que enfatizan la capacidad de re-flexin y dilogo de la ciudadana y de grupos de referencia

En este grupo pueden distinguirse dos grandes tipos. El primero se basa nicamente en la bsqueda de la informacin y deliberacin ciudadana; mientras que en el segundo este objetivo se combina con una seleccin de las y los participantes, que los convierte en una muestra representativa de la sociedad

Diagnstico rpido

Programacin integrada

Diseo participativo de planes

Presupuesto participativo

Foros

Cabildo abierto

Democracia Directa Son instrumentos participativos cuya principal cuali-dad es la extensin de la participacin hacindola lle-gar al mximo posible de ciudadanos

Se pretende hacer posible que cualquier miembro de la comunidad participe directamente en la toma de decisiones

Una parte de esos mecanismos nos sirve tanto para tomar decisiones concretas como para contribuir a de-mocratizar el proceso de eleccin de representantes y hacerlo ms abierto a la influencia de la ciudadana

Referndum

Plebiscito

Revocacin de mandato

Consulta popular

Sufragio

Iniciativa popular

44 Basado en: Participacin Ciudadana y Polticas Sociales en el mbito Local, Memorias 1, IIS-UNAM, COMECSO, Indesol; Ziccardi, Alicia (Coord); Mxico, 2004


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Tipo Definicin o mbito Ejemplos

Evaluacin e inci-dencia en polticas pblicas

Son mecanismos o instrumentos de participacin ciu-dadana para observar, vigilar, dar seguimiento y evalu-ar procesos, polticas o programas de gobierno, con lo que fortalecen la transparencia en la gestin pblica, la rendicin de cuentas y la colaboracin entre servi-doras y servidores pblicos y ciudadana para mejorar su gestin

La evaluacin ciudadana regularmente tiene en la mira proponer mejoras e influir en las decisiones sobre el diseo y la aplicacin de polticas pblicas

Observatorio social

Monitoreo ciudadano

Contralora social

Observacin electoral

Resistencia y oposicin

Son los mecanismos que denotan una oposicin activa o pasiva de la ciudadana ante una determinada de-cisin o ausencia de medidas gubernamentales, ante un problema sentido

Suelen ser mecanismos con una finalidad especfica, de corta duracin, con una composicin heterognea y cambiante

Marcha

Plantn

Mitin

Paros

Otros En los ltimos veinte aos encontramos muchas expe-riencias que no aparecen en los grupos ya descritos. En parte de los casos se trata de variantes con distintos nombres y pequeas diferencias, en que los mtodos organizativos se asemejan y encajan en las lgicas de funcionamiento descritas

O bien de experiencias comunitarias particulares de una cultura o grupo

Mapas de inclusin y exclu-sin social

Talleres

Ordenamientos territoriales

Tequio

Sistema de cargos y servicios

Asambleas comunitarias

Estatutos comunales


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Descripcin de los mecanismos de partici-pacin ciudadana

Acercamiento comunitario: Se realiza a travs de actividades importantes para la poblacin, regularmente para recoger su punto de vista.

Encuestas: Conjunto de preguntas nor-malizadas dirigidas a una muestra repre-sentativa de la poblacin, con el fin de conocer estados de opinin o hechos es-pecficos.45

Grupos especializados o consultivos: Se usan en las primeras etapas de una expe-riencia, para la identificacin del proble-

45 Tomado de: http://es.wikipedia.org/wiki/Encuesta vi-sitado el 15 de julio de 2009

ma, anlisis o nicamente con funciones consultivas. Cuando las personas en estos grupos no se involucran en el diseo de polticas y la toma de decisiones, el uso de la herramienta es menos exitosa.

Comits o Consejos Ciudadanos: Son de muy diversa naturaleza, sectoriales y territoriales: de planeacin, de desarrollo social, de desarrollo rural, sustentable, de seguridad pblica, vecinales, micro regionales, entre otros. Son espacios que permiten que la ciudadana pueda tomar decisiones sobre acciones que impulsa el gobierno local, as como, evaluar, presen-tar propuestas, quejas, denuncias para ser tramitadas por el gobierno.46

46 dem. p. 44

Consulta acomunidades

Acercamiento comunitario

Encuestas

Gruposespecializados o

consultivos

Comits oconsejos

ciudadanos

Presupuestoparticipativo

Consultapopular

Foros

Cabildo abierto iniciativa popular

Sufragio

Diseoparticipativo de

planes

Revocacin demandato

Programacinintegrada

Plebiscito

Diagnsticorpido

Referndum Observatorio social

Monitoreociudadano

Contralora social

observacinelectoral

Marcha

Plantn

Mitn

Paros

Mapas deinclusin y

exclusin social

Talleres

Ordenamientosterritoriales

Tequio

Sistemas decargos y servicios

Asambleascomunitarias

Documents

Manual de Estrategias de Incidencia de Las OSC en Las Políticas Públicas