Mainwaring Democracia Presidencialista

8/17/2019 Mainwaring Democracia Presidencialista

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Lua Nova: Revista de Cultura e Política

Print version ISSN 0102-6445

Lua Nova no.2-2! S"o Paulo #$r. 1!!%&tt$:''d(.doi.or)'10.15!0'S0102-64451!!%00010000%

*S+#, R*/R#S * ,*S*NLI*N+

,eocracia Presidencialista ulti$artid3ria: o caso dorasil

Scott ainarin)Pesquisador do Helen Kellogg Institute for International Studies da Universidade deNotre Dame

Vários analistas, nestes últimos anos, trataram dos problemas ou vantagens gerais dossistemas presidenialista e parlamentarista!" #m ve$ de fa$er isso om rela%&o aopresidenialismo, este artigo se onentra nos problemas engendrados por umsubgrupo de sistemas presidenialistas, a saber, os que t'm um sistema partidáriofragmentado! ( argumento deste artigo ) o de que ) dif*il manter uma demoraiapresidenialista multipartidária+ foali$ando o aso do -rasil, mostra que aombina%&o de presidenialismo e um sistema multipartidário riou problemas para aestabilidade da demoraia nos per*odos .mais/ demorátios da 0ist1ria do pa*s 2"345654 e de "378 at) o presente! #m vista da evid'nia resente de quest9es

instituionais na :m)ria ;atina, do plebisito sobre o sistema de governo que oorrerápro<imamente no -rasil em partiular, este ) o momento espeialmente adequado paraenfrentar essas quest9es!( argumento se desenvolve da seguinte forma! Diversas arater*stias do sistemaeleitoral ontribu*ram para a forma%&o de um sistema multipartidário fragmentado emque o partido do presidente quase nuna tem maioria no =ongresso! : situa%&o dopresidenialismo em minoria permanente leva failmente a impasses entre o e<eutivoe o legislativo, que resultam em imobilismo pol*tio .>ain?aring, no prelo/! Devido aoalendário eleitoral r*gido do sistema presidenialista, n&o e<istem meios instituionaispara lidar om essa situa%&o de presidentes que n&o disp9em de sustenta%&o estávelno =ongresso!( aráter e<tremamente frou<o dos partidos brasileiros e<aerbou esse problema!@uando os presidentes s&o populares, pol*tios de todas as oloa%9es e mati$es osap1iam, mas quando perdem popularidade freqAentemente enontram difiuldade emenontrar apoio at) mesmo em seus pr1prios partidos! Defe%9es em per*odos deadversidade tornam dif*il aos presidentes implementar medidas oerentes quepoderiam redireionar substanialmente as pol*tias do governo 2 preisamente o que) neessário em tempos de rise!(s presidentes enfrentam essa situa%&o valendo6se de uma variedade de prátias!=om freqA'nia tentaram passar por ima dos partidos e do =ongresso, de forma queseus programas mais importantes n&o fossem amea%ados pelo imobilismo e pelain)ria do =ongresso ou pelos obBetivos lientelistas dos pol*tios! Perebendo que sua

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base de sustenta%&o em qualquer partido espe*fio 2 inluindo o seu pr1prio 2 nuna) inteiramente onfiável, os presidentes muitas ve$es tentam onstituir oali$9esmultipartidárias mediante a distribui%&o de patronagem Vários presidentes 2 Vargas,@uadros e Coulart 2 tentaram mobili$ar as massas omo um meio para ompensar afalta de apoio instituional, mas agindo assim enfraqueeram ainda mais as institui%9espol*tias! >esmo armados om essa pan1plia de reursos, os 0efes do e<eutivo

tiveram difiuldade em governar omo presidentes minoritários em um sistemapartidário fragmentado e dominado por partidos gelatinosos! #sse sistema instituionalondu$iu quase todos os presidentes demoratiamente eleitos ao fraasso! ;evou umdeles .Vargas/ ao sui*dio, outro .@uadros/ renúnia apenas alguns meses depois deuma arrasadora vit1ria eleitoral, inentivou outro .Coulart/ a reorrer a a%9es errátiasque ontribu*ram para o olapso da demoraia e tornou poss*vel a um presidenteinepto e impopular .SarneE/ ompletar seu mandato a despeito de n&o dispor deondi%9es m*nimas para enfrentar uma rise severa!F

#m suma, a ombina%&o de presidenialismo, um sistema multipartidário fragmentado,e partidos indisiplinados trou<e problemas preoupantes para o sistema pol*tiobrasileiro! #ssa ombina%&o ontribui para a instabilidade da demoraia e tamb)mpara a fragilidade rGnia dos partidos pol*tios brasileiros! primeira vista, as difiuldades para tratar os per*odos "345654 e "378 em diante

onBuntamente pareem insuperáveis! No espa%o de tempo que separa esses doisper*odos, a soiedade se tornou mais urbana, industrial e afluente+ o eleitoradoreseu muito e tornou6se mais esolari$ado+ as failidades de omunia%&o etransportes mel0oraram enormemente! :l)m disso, a eonomia foi dinmia ao longoda maior parte do primeiro per*odo e está estagnada desde "378! #ntretanto, emtermos das estruturas pol*tias 2 o sistema presidenialista de governo, o sistemaeleitoral que promove a fragmenta%&o e o sistema multipatidário dominado porpartidos frou<os 2 e<istem importantes elementos de ontinuidade! : e<e%&o notávela essa ontinuidade nas estruturas pol*tias verifiou6se durante breve e<peri'niasemi6presidenialista de setembro de "35" a Baneiro de "35F! parte isso, a prinipaldiferen%a entre os dois per*odos demorátios no que se refere s institui%9es pol*tiasfoi a mudan%a no formato das elei%9es presideniais, que passou de um sistema de

pluralidade em turno únio para um formato de maioria absoluta, om uma elei%&odeisiva entre os dois primeiros oloados no aso de nen0um dos andidatos obtermaioria absoluta no primeiro turno! #ssa mudan%a inentivou a prolifera%&o deandidatos e, em onseqA'nia, e<aerbou a tend'nia na dire%&o de ummultipartidarismo fragmentado at) mesmo no n*vel legislativo! >as n&o alterouradialmente a dinmia do sistema pol*tio! PR*SI,*N+*S * INRI#(s presidentes om freqA'nia enontram difiuldade para assegurar sustenta%&oestável no =ongresso devido ombina%&o entre um sistema partidário fragmentadoom partidos indisiplinados! #ssa ombina%&o tr*plie tornou prováveis o onflito e oimpasse entre o e<eutivo e o legislativo, se n&o permanente pelo menos duranteper*odos dif*eis! ( ponto fundamental do problema ) o de que, om e<e%&o de Dutra,

todos os presidentes demoratiamente eleitos no -rasil foram minoritários em termosde apoio no =ongresso!(s quadros " e 8 forneem os resultados das elei%9es presideniais e parlamentaresdos per*odos "348654 e "37863J! No n*vel presidenial somente Dutra obteve amaioria do voto popular, mas Vargas e @uadros veneram om pluralidades folgadas eobtiveram peno da metade dos votos! :ntes de "354 somente Kubits0e, que foieleito em uma disputa apertada, n&o onseguiu se apro<imar da maioria e,ironiamente, sua presid'nia foi a mais tranqAila de todas do regime "348654! (problema n&o era falta de apoio popular iniial para os presidentes, e sim a aus'nia


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de apoio estável no =ongresso! #ste problema n&o foi importante no per*odo "34565",uma ve$ que Dutra ontou om sustenta%&o maBoritária no =ongresso! >as Vargas."38"684/, @uadros ."35J65"/, Coulart ."35"654/, SarneE ."37863J/ e =ollor ."33J63/ foram presidentes minoritários e n&o tiveram uma base estável de sustenta%&o noParlamento!

: última oluna do quadro " mostra a situa%&o do partido do presidente! Dei<ando delado o anGmalo per*odo Dutra, quando os presidentes assumiram o governo seuspartidos tin0am "5,7L .o PM- em "38"/, F8L .o PSD em "385/, ",8L .a UDN em"35"/ e J,L .o PM- em "35"/ das adeiras da =mara dos Deputados e nen0umdeles tin0a maioria no Senado! Para todos os efeitos, o partido real de SarneE quandoele assumiu a presid'nia em "378 era o P;, que onquistou apenas era de JLdas adeiras na =mara e "L do Senado nas elei%9es de "375! : maioria dos

primeiros6ministros dos pa*ses fora do Commonwealth prov)m de partidos queontrolam uma minoria de adeiras no Parlamento, mas, omo argumento maisadiante neste artigo, os sistemas parlamentaristas s&o mais bem equipados paraenfrentar essa situa%&o!(s resultados das elei%9es parlamentares de "345 foram uma anomalia que n&o afetoua tend'nia irresist*vel para o multipartidarismo fragmentado! #ssa anomalia se deveutanto s irunstnias 0ist1rias e<epionais que eraram as elei%9es de "348 omos regras eleitorais que nelas foram adotadas! #las oorreram num onte<to deaentuada ontinuidade om o #stado Novo .Sou$a, "3O5/, o que propiiou ao re)m6riado PSD, que surgiu das entran0as do regime anterior, em uma posi%&o privilegiada!:l)m disso, os arranBos instituionais que permitiram ao PSD obter a maioria no=ongresso em "348 foram subseqAentemente alterados! : lei eleitoral de "348 davaao maior partido de ada #stado todas as sobras eleitorais na =mara dos Deputados,um sistema que favoreia muito o partido mais votado, na maioria dos #stados o PSD!#sse m)todo foi alterado em seguida s elei%9es parlamentares de "348, de forma talque as sobras passaram a ser divididas segundo o m)todo das m)dias maiores nadistribui%&o das sobras! #ste ) o mais proporional de todos os m)todos proporionais.;iBp0art, "375/, de modo que tornou mais fáil aos pequenos partidos obterrepresenta%&o! =omo oorre na maioria das demoraias, em "348 tamb)m n&o forampermitidas oali$9es nas elei%9es proporionais, o que redu$iu as perspetivas dospequenos partidos! #m "348, finalmente, as elei%9es presideniais e parlamentaresoorreram onomitantemente, e elei%9es simultneas tendem a produ$ir resultados





mel0ores para o partido do presidente do que elei%9es legislativas no deorrer domandato! :s elei%9es foram novamente onomitantes em "38J, mas depois disso opresidente passou a ter um mandato de ino anos e o =ongresso um mandato dequatro anos, de forma que as elei%9es s1 oinidiriam a ada vinte anos!:s elei%9es de "375 tamb)m foram anGmalas em termos da divis&o dos votos eadeiras! Duas irunstnias favoreeram por demais o P>D- e limitaram a

fragmenta%&o do sistema partidário!#ssas elei%9es foram as primeiras do novo per*odo demorátio, e o P>D- sebenefiiou de ter liderado a oposi%&o partidária ao regime militar!:l)m disso, a manipula%&o desarada da pol*tia eonGmia levou a um boom de urtopra$o, que foi seguido de uma queda terr*vel depois das elei%9es!( quadro 5 mostra o alto grau de fragmenta%&o na =mara dos Deputados depois de"38J! Por volta de "33J, o -rasil tin0a um dos sistemas partidários mais fragmentadosdo mundo! ( quadro O mostra o *ndie brasileiro de fragmenta%&o em uma perspetivaomparada! : nature$a fragmentada do sistema partidário tamb)m pode ser perebidano quadro 7, que apresenta dados omparativos sobre a porentagem de adeirasobtidas pelos dois prinipais partidos em diversas demoraias!

Diversas arater*stias do sistema eleitoral produ$iram um sistema partidáriofragmentado, o que por sua ve$ torna improvável que o partido do presidente possaobter maioria no =ongresso, sobretudo na =mara! Nesta, o sistema de representa%&o

proporional om uma barreira bai<a por estado, aus'nia de uma barreira naional etaman0o grande dos distritos eleitorais, ao mesmo tempo em que torna fáil a muitospartidos obter adeiras, difiulta que qualquer um deles obten0a maioria!8 (s partidospodem onstituir alian%as nas elei%9es proporionais, de tal forma que um partidopequeno tem omo gan0ar um assento na =mara om uma porentagem infinitesimaldos votos! ( m)todo das m)dias maiores na distribui%&o das sobras tornou fáil aospequenos partidos obter representa%&o! :p1s "38J, o fato de que as elei%9espresideniais e parlamentares dei<aram de ser simultneas tamb)m promoveu afragmenta%&o das adeiras ongressionais!:inda que isso n&o ten0a afetado a fragmenta%&o partidária ou ontribu*do paraaumentar a probabilidade de que o partido do presidente fosse minoritário, um outroarranBo instituional veio aumentar a probabilidade de onflito e<eutivolegislativo!

Mrata6se da sobre6representa%&o e<trema dos estados menos populosos no =ongresso.Soares, "3OF/, em ontraste om o formato Qum idad&o, um votoQ das elei%9espresideniais! #m onseqA'nia, o =ongresso tem uma base soial distinta da dopresidente, intensifiando6se a tend'nia de onflito entre o legislativo e o e<eutivo.urtado, "358/!: situa%&o minoritária do partido do presidente om freqA'nia resultou em difiuldadee impasses na rela%&o entre o e<eutivo e a legislatura! Por impassee<eutivolegislativo entendo a situa%&o em que ambos se enontramprolongadamente em um beo sem sa*da om rela%&o a alguns problemas











fundamentais+ e o presidente se v' em difiuldade para fa$er valer sua agenda no=ongresso! ( imobilismo do e<eutivo oorre quando o presidente se torna inapa$ deagir efia$mente devido a um impasse e<eutivolegislativo! Nem todos os impassesdesse tipo resultam em imobilismo, uma ve$ que o presidente ainda pode ser apa$ delevar adiante os obBetivos de suas pol*tias por fora do =ongresso!#ste n&o ) o momento para um e<ame detal0ado das rela%9es e<eutivolegislativo

nos per*odos de demoraia no -rasil! Rá se esreveu o sufiiente sobre isso paratornar evidente a freqA'nia dos impasses e do imobilismo e<eutivolegislativo.:bran0es, "3OF+ D:raúBo, "37+ rano, "3O5+ Hipp1lito, "378+ Santos, "375/! :quibasta um breve resumo!Imobilismo do e<eutivo e impasse do e<eutivolegislativo n&o onstitu*ram umaquest&o importante na administra%&o Dutra, em parte porque sua agenda pol*tia erarelativamente modesta,!em parte porque o PSD detin0a maioria absoluta! >as osproblemas ome%aram a emergir durante o governo Vargas! =om o PM- se dividindoem algumas quest9es vitais, o PSD se me<endo muito pouo para dar sustenta%&o aVargas no =ongresso e aUDN fa$endo todo o poss*vel para bloquear as iniiativas deVargas, o presidente se viu em apuros om seu programa no =ongresso .Hipp1lito,"378T3J6"JF/! :tritos s)rios entre o presidente e os partidos irromperam em "384,quando Vargas, n&o dispondo de apoio no =ongresso e enurralado pela UDN,

suiidou6se! ( PSD aompan0ou os eventos omo espetador, nada fa$endo parasalvar Vargas, e mesmo o PM- n&o saiu em sua defesa! D:raúBo ."37T "8, "7/observa que Vargas n&o estava imobili$ado por falta de sustenta%&o no =ongresso,mas mesmo assim onluiu que a rise de "384 deve ser em parte analisada lu$ dosdif*eis onflitos que emergem entre o e<eutivo e o legislativo em uma demoraiapresidenialista multipartidária!Kubits0e tamb)m onseguiu evitar o imobilismo do e<eutivo e teve mais sorte ou0abilidade do que Vargas para lidar om as rela%9es e<eutivolegislativo! Dentre todosos presidentes demorátios do per*odo p1s6"38J, Kubits0e foi o únio a desfrutarde sustenta%&o estável no =ongresso, baseada na! alian%a PSD6PM- e om apoiofreqAente tamb)m por parte de outros partidos .=arval0o, "3OO+ Santos, "357T 7763/! : despeito disso, no final do seu mandato Kubits0e n&o mais ontava om essa

sustenta%&o estável e n&o onseguiu reali$ar uma reforma administrativa de largoalane, devido resist'nia do =ongresso! =onvenido de que o desenvolvimentoeonGmio do pa*s e<igia uma buroraia efiiente, Kubits0e, omo Vargas antesdele, pressionou por uma reforma administrativa ampla! :o longo de d)adas, segundoo ponto de vista dominante na )poa .Raguaribe, "387/, a buroraia e<istira maispara servir lientela do que para prover servi%os públios! Nos anos trinta, Vargas0avia dado o impulso iniial para a ria%&o de uma buroraia mais efiiente, masesses esfor%os foram inipientes e de todo modo foram em parte solapados pelapatronagem generosa de Dutra e do =ongresso! Manto Vargas omo Kubits0epressionaram por reformas que fortaleeriam o sistema meritorátio e queprotegeriam as ag'nias estatais de press9es dientelistas, mas foram derrotados porum =ongresso sem nen0uma vontade de abrir m&o dos privil)gios de patronagem!Somente em fevereiro de "38O, depois de quatro anos, o proBeto de lei propondo a

reforma administrativa pGde 0egar ao plenário da asa e foi afinal reBeitado .;afer,"3OJ+ OF6""+ Daland, "35O/!=om Rnio @uadros, o impasse e<eutivolegislativo ome%ou a se onverter emimobilismo! :inda que os planos de @uadros n&o fossem bloqueados, ele se sentiufrustrado pelas difiuldades de trabal0ar om o =ongresso! oi inapa$ de gan0ar omandato poderoso que almeBava e em onseqA'nia renuniou em 8 de agosto de"35", alegando que for%as oultas mal)fias o impediam de reali$ar o que queria!Manto amigos omo adversários do presidente se reusaram a engolir essa est1ria e emve$ disso atribu*ram a renúnia ao deseBo de @uadros de governar sem os ontroles e



ontrapesos instituionais que o =ongresso riara .=arli, "35/! @uadros afirmarafreqAentemente ser imposs*vel governar om o =ongresso, e sua renúnia teve ainten%&o de despertar um fervoroso apoio popular que resultaria no fortaleimento dopoder do e<eutivo usta do =ongresso!:lgu)m mais fle<*vel do que @uadros poderia ter onstitu*do oali$9es no =ongresso eteria aeito as derrotas quando viessem! Nesse sentido, sua frustra%&o e renúnia n&o

foram preordenadas, e sim representaram a a%&o inonseqAente de uma pessoaimprevis*vel e intempestiva! >as o sistema pol*tio mais amplo failmente levava aimpasses e<eutivolegislativo e enoraBava atitudes anti6=ongresso e antipartidos porparte dos presidentes!Preoupados om as inlina%9es esquerdistas de Coulart, os militares quase vetaramsua posse na presid'nia e insistiram na limita%&o dos poderes presideniais! (=ongresso deu seu assentimento a isso e votou uma emenda onstituional queinstituiu um sistema semi6presidenialista em setembro de "35"! rustrado peloslimites impostos por esse sistema, Coulart fe$ press&o e onseguiu a onvoa%&o deum plebisito que restabeleeu as prerrogativas presideniais plenas em Baneiro de"35F!Coulart tamb)m aabou isolado, sem uma base s1lida no =ongresso! #ste bloqueou oudei<ou de aprovar muitas das medidas reformistas, e o e<eutivo fiou ada ve$ mais

imobili$ado .lEnn, "3O7T 8J6O5/! : alian%a PM-PSD foi uma oluna fundamental doregime de "348654, mas os pol*tios onservadores do PSD se alarmaram quandoCoulart inlinou6se para a esquerda! #les se reusaram a apoiar as iniiativas dopresidente, o que levou pol*tias60ave, das quais a reforma agrária ) o aso maisnot1rio, ao impasse! : tentativa de Coulart de assegurar a nomea%&o de San MiagoDantas omo primeiro6ministro em "35 e seu pedido de aprova%&o de estado de s*tioem outubro de "35F foram igualmente vetados pelo =ongresso! ( estilo errátio, aa%&o 0esitante e o fraasso de Coulart em onstruir um apoio instituional trabal0andoom o =ongresso e om os partidos e<aerbou a situa%&o! Coulart respondeu situa%&o om medidas ad hoc e om improvisa%&o, mas mesmo assim n&o onseguiusuperar a paralisia do e<eutivo! : sensa%&o de imobilismo o importunou tanto quantoimportunara a @uadros antes! =elso urtado ."358T"87/, um dos ministros de Coulart,

e<primiu o ponto de vista dos que se enontravam no topo do proesso deis1rioTQ@uaisquer tentativas de legisla%&o onebida para rela<ar a amisa de for%ainstituional que preserva o sistema vigente de poder ou para alterar a distribui%&o derenda s&o anuladas pelas omiss9es do =ongressoQ!: lideran%a fraa de Coulart ontribuiu para a paralisia do e<eutivo, mas esta tamb)mresultou da dif*il situa%&o de um presidente que n&o dispun0a de uma maioria estávelno =ongresso! =omo mostrou Santos ."375/, o apoio ongressional tornou6se muitoinstável durante o governo Coulart! Santos ."375T FO687/ argumenta que a paralisiadeis1ria resultante foi o fator entral para o olapso da demoraia em "354! :paralisia deis1ria refletiu6se em uma redu%&o no número de leis aprovadas pelo=ongresso .Santos, "375T 44/!SarneE tamb)m enfrentou uma eros&o dramátia de sua base parlamentar desustenta%&o no final do mandato! Depois de uma s)rie de derrotas do governo no

=ongresso em "373, um membro da omitiva fiel de SarneE admitiuT QIsto ) o fim!Sempre que 0á uma vota%&o sereta, o governo s1 ontrola F" votos .de 8OJ/ Q!5 =ontudo, devido rigide$ do sistema presidenialista, n&o 0á omo substituir umpresidente inepto e paralisado pelo imobilismo!@uando surgem impasses entre o e<eutivo e o =ongresso, os presidentes omfreqA'nia respondem a isso fa$endo mudan%as no minist)rio para fortaleer sua basede sustenta%&o! ( quadro 3 fornee informa%9es sobre as nomea%9es para o minist)rioentre "345 e "354, salientando a elevada rotatividade! ( resimento rápido narotatividade ministerial nos anos Coulart refletia a eros&o da estabilidade pol*tia!







PR*RR7#+I#S * LII+*S: falta de sustenta%&o parlamentar de base partidária ria problemas deliados para os

presidentes! Para implementar suas agendas, eles preisam ou bem de um amploapoio suprapartidário ou ent&o de dobrar o =ongresso! Nessas ondi%9es, ospresidentes freqAentemente se v'em em difiuldades para implementar suas pol*tias!Para entender porque isso oorre, ) neessário e<aminar brevemente as prerrogativase os limites onstituionais da presid'nia! primeira vista, tanto a =onstitui%&o de "345 quanto a de "377 pareem ter atribu*dopoderes formidáveis aos presidentes! No mbito legislativo, os presidentes brasileirost'm prerrogativas onstituionais mais amplas do que os presidentes norte6amerianos! De fato, S0ugart e =areE .no prelo/ mostram que, omparativamente, apresid'nia brasileira ) desde "377 partiularmente poderosa em termos dasprerrogativas onstituionais na arena legislativa, e nisso a =onstitui%&o de "377 )semel0ante de "345! :mbas permitem ao presidente vetar partes de uma lei, emontraste om a =onstitui%&o norte6ameriana, que e<ige do presidente a aprova%&o ou

veto lei omo um todo! ( veto parial onfere aos presidentes brasileiros uma grandeapaidade de moldar o proesso legislativo! : =onstitui%&o de "345 estabeleia umamaioria de dois ter%os em sess&o onBunta do =ongresso para a derrubada de um vetoparial, enquanto a de "377 redu$iu o ontrole presidenial presrevendo somenteuma maioria simples para a derrubada do veto!:s =onstitui%9es de "345 e de "377 onferiram ao presidente o direito de iniiativalegislativa+ nos #stados Unidos, esta ) uma prerrogativa e<lusiva do =ongresso! :sduas onstitui%9es brasileiras deram ao presidente o direito e<lusivo de proporlegisla%&o sobre ertas quest9es! : =onstitui%&o de "377, por e<emplo, atribuiu aospresidentes prerrogativas e<lusivas de proposi%&o legislativa sobre o taman0o dasor%as :rmadas+ sobre a ria%&o de empregos, fun%9es ou aumentos salariais empartes do setor públio+ aera da organi$a%&o administrativa e Budiiária, das

quest9es or%amentárias e dos funionários públios nos territ1rios federais do pa*s+ e aque se relaiona a uma variedade de outros mbitos espe*fios! :mbas asonstitui%9es garantiram poderes de dereto aos presidentes, permitindo6l0esimplementar determinadas medidas sem a aprova%&o do =ongresso! : =onstitui%&o de"377 permite ao presidente adotar medidas provis1rias, que l0e tornam poss*velimplementar medidas om for%a de lei por um per*odo de FJ dias sem aprova%&o no=ongresso! ( presidente brasileiro, finalmente, tem prerrogativas maiores no proessoor%amentário do que o norte6ameriano! No -rasil o presidente prepara o or%amentoanual, e o =ongresso sofre ertas restri%9es sobre os tipos de emendas que podepropor! ( =ongresso, por e<emplo, n&o pode inluir programas ou proBetos que n&oesteBam previstos no or%amento do presidente nem pode autori$ar gastos quee<ederiam os reursos or%amentários!( únio proesso legislativo em que o presidente brasileiro ) onstituionalmente mais

frao do que o norte6ameriano di$ respeito ao veto total! Para derrubar o veto dopresidente a uma lei nos #stados Unidos, o =ongresso preisa de uma maioria de Fnas duas asas! Pela =onstitui%&o brasileira de "377, basta uma maioria em sess&oonBunta do =ongresso para derrubar o veto a uma lei! :ssim, em ve$ de maioriasqualifiadas .de F/, uma maioria absoluta fa$ o servi%o! Pela =onstitui%&o de "345, aderrubada do veto requeria uma maioria de F, mas outra ve$ em sess&o onBunta do=ongresso, o que tornava essa derrubada formalmente mais fáil do que nos #stadosUnidos!



No que se refere nomea%&o e demiss&o de membros do minist)rio, as prerrogativasonstituionais dos presidentes do -rasil e dos #stados Unidos s&o similares 2 a úniadiferen%a signifiativa ) a de que no -rasil as nomea%9es n&o est&o suBeitas aprova%&o pelo Senado! :mbas as onstitui%9es demorátias atribu*ram ao presidentebrasileiro ampla autoridade onstituional para intervir nos governos estaduais emirunstnias e<epionais, e o presidente pode ainda deretar estado de s*tio om a

aprova%&o do =ongresso! Mudo isso onfere poderes e<epionais ao presidente,poderes potenialmente pass*veis de imensa amplia%&o!:pesar dessas prerrogativas onstituionais formidáveis, os presidentes preisam desustenta%&o parlamentar para aprovar a legisla%&o ordinária, o que ) um omponenteimportante da governa%&o, a n&o ser que o =ongresso onsinta em outros meanismosque permitam ao presidente ignorar a legislatura! :s duas onstitui%9es restringiram aprerrogativa presidenial de dereto a medidas que apaitam o presidente a e<eutarfielmente as leis! N&o se onebem os deretos omo legisla%&o e sim omoregulamenta%&o e administra%&o dentro dos parmetros estabeleidos pela legisla%&oordinária! :s Qmedidas provis1riasQ estabeleidas pela =onstitui%&o de "377 deveriamser utili$adas somente em asos de relevnia e urg'nia e elas s1 t'm validade portrinta dias, a n&o ser que seBam aprovadas pelo =ongresso! ( presidente =ollor fe$ umuso muito maior das medidas provis1rias do que era previsto de forma lara, e ao

fa$'6lo transformou o meanismo em meio para assegurar uma presid'nia imperial,mas isso n&o sem onseqA'nias delet)rias para a onstru%&o instituional! >ais ainda,ele logo se deu onta que tentar governar omo um presidente imperial semsustenta%&o parlamentar tin0a ustos elevados!#m irunstnias normais, dessa forma, os presidentes preisam de leis paragovernar, e para aprovar leis eles preisam de apoio no =ongresso! Mem sido dif*il aospresidentes superar a oposi%&o do Parlamento e governar efetivamente quando suapopularidade se dissipa! #sta ) a ra$&o pela qual a falta de sustenta%&o estável no=ongresso tra$ problemas para uma governa%&o efetiva! # ) por isso que ospresidentes enontram difiuldades para implementar suas agendas, a despeito dospoderes aparentemente formidáveis de que est&o investidos!Há mais de trinta anos, quando a legislatura era mais submissa do que 0oBe, Mrigueiro

."383/ publiou um artigo em que 0amava a aten%&o para esse problema! (bservouque a =onstitui%&o de "73" atribuiu ao presidente uma autoridade legislativa fraa,mas uma ve$ que de fato s1 0avia um partidoO, dominado pelo presidente, era esteque ontrolava o proesso legislativo! Inversamente, notou ainda Mrigueiro, apesar dasprerrogativas legislativas amplas asseguradas pela =onstitui%&o de "345, ospresidentes se viam s ve$es auados! ( problema se tornou mais agudo depois queesse artigo pereptivo foi publiado, onforme reseu a fragmenta%&o do sistemapartidário e a polari$a%&o se tornou uma arater*stia definidora da ompeti%&opartidária no -rasil .Santos, "375/! (s presidentes e<eriam um ontrole maior sobreo proesso legislativo durante a Primeira epúblia ."77J6"3FJ/ do que no per*odo"345654, ainda que a =arta de "345 l0es assegurasse prerrogativas legislativas bemmais amplas! Isso sugere que a despeito da importnia que possam ter asprerrogativas onstituionais de presidentes e parlamentos, a nature$a do sistema

partidário e dos partidos fa$ uma enorme diferen%a aera de omo o presidenialismofuniona 2 ou n&o! P#R+I,S /R89S PR*SI,*NCI#LIS * INS+#ILI,#,*INS+I+8CIN#L situa%&o de permanente minoria dos partidos dos presidentes, ) preiso aresentara nature$a indisiplinada dos partidos brasileiros! (s presidentes n&o podem ontarom o apoio nem mesmo de seus pr1prios partidos e muito menos ainda om o apoiodos demais partidos que os aBudaram a se eleger!





(s partidos brasileiros, nos dois per*odos demorátios, foram indisiplinados einapa$es de ofereer uma base de sustenta%&o estável para os presidentes!Dissid'nias estaduais e defe%9es de pol*tios individuais t'm sido toleradas pelospartidos, inapa$es que s&o de impor uma disiplina entrali$ada! Inúmeros estudossobre o regime de "348654 sublin0aram a autonomia de organi$a%9es de n*velestadual vis-à-vis tanto ao #stado omo s organi$a%9es partidárias naionais

.Petersen, "35T "776JO+ ;ima, "37F+ Hipp1lito, "378T ""36"FF+ ;!;! (liveira, "3OF+-enevides, "37"T "5J6"O"/! =omo observou Petersen ."35T J/, Qse 0á onflitoentre a orienta%&o partidária naional e o interesse regional ou pessoal, o l*derindividual normalmente oloará o último na frenteQ!7 :s organi$a%9es partidáriasestaduais eram t&o importantes que o PSD tin0a uma estrutura federativa+ suae<eutiva naional era formada pelos presidentes das e<eutivas estaduais! Houveve$es em que as lideran%as do PSD de alguns estados apoiaram abertamente oandidato presidenial de um partido da oposi%&o! #m "388, por e<emplo, a lideran%apartidária dos estados de Pernambuo e do io Crande do Sul deidiram apoiar Ruare$Mávora, andidato da alian%a PD=UDN, ontra Ruselino Kubits0e do PSD! :senormes varia%9es interestaduais nas oali$9es eleitorais tamb)m revelam aautonomia das organi$a%9es de n*vel estadualT um aliado em um estado era omfreqA'nia o adversário em outro .I!! de (liveira, "3OF+ Soares, "354+ ;ima, "37F/!

:inda que algumas arater*stias da pol*tia brasileira ten0am mudado desde "354, aimportnia da pol*tia loal e estadual para determinar omo os pol*tios e os partidosagem permaneeu inalterada .Hagopian, "375+ Sarles, "37/! Nos partidos de tipocatch-all que ainda dominam a ompeti%&o eleitoral, os pol*tios se voltam primeiro eaima de tudo para interesses loais e estaduais, de erta forma omo tamb)m oorrenos #stados Unidos .>aE0e?, "3O4/!: autonomia de pol*tios individuais de votar omo bem entendem se reflete naredu$ida informa%&o dispon*vel sobre a oes&o partidária no =ongresso, omo Santos."375T 36"J3/ mostrou para o per*odo "345654! : aus'nia de disiplina partidáriaontinuou sendo uma arater*stia saliente dos prinipais partidos de "378 para á! (quadro "J fornee informa%9es sobre as vota%9es nominais nas quest9es maisimportantes do =ongresso =onstituinte de "37O677! ( PM e o PDM revelaram n*veis

elevados de oes&o partidária, mas os outros partidos sofreram divis9es internas, oque resultou em grandes defe%9es do P>D- e do P; em "377!

: autonomia dos pol*tios em rela%&o aos partidos tamb)m fia patente na prátiausual, tanto em "348654 omo de "378 para á, de mudar de partido! (s pol*tiosmuitas ve$es mudam de partido quando n&o onseguem ser indiados andidatos paraposi%9es mais elevadas .o governo do estado ou a senatoria/! s ve$es eles onorrempor um partido pequeno, no qual ) muito mais fáil gan0ar espa%o e que em algunsasos torna poss*vel ao andidato gan0ar uma adeira om uma vota%&o bai<a, paralogo ap1s as elei%9es voltarem ao seu partido original! #les tamb)m podem mudar a

filia%&o partidária para aderir ao partido do governador, aumentando assim o aesso aoportunidades de patronagem! #ssa aus'nia de oes&o partidária ) aentuada pelainstabilidade da sustenta%&o ao presidente e refor%ada pela disposi%&o dos presidentesde adotarem medidas ad hoc , passarem por ima do =ongresso e fa$erem apelospopulistas ao povo omo uma forma de riar press&o sobre os ongressistas!(s presidentes t'm uma arma poderosa para manter na lin0a os membros de seupr1prio partido, a saber, os reursos de patronagem que permitem aos pol*tiosdistribuir benfeitorias em seus redutos eleitorais! >as a situa%&o do presidente em seupr1prio partido ) enfraqueida por seu esfor%o em se distaniar deste e por seu status


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de Qanoa furadaQ! Na vig'nia de uma regra de n&o6reelei%ao, os presidentesadquirem esse status no mesmo dia em que assumem o governo .=oppedge, "377/!Sobretudo quando se apro<imam do final de seus mandatos ou em per*odos deausteridade fisal, eles t'm difiuldades em manter o ontrole sobre seus partidos!Durante as administra%9es Vargas, Coulart e SarneE os prinipais partidos n&oonseguiram definir suas posi%9es vis-à-vis ao governo! #les nem apoiavam nem se

opun0am ao governo+ ao inv)s de fa$erem uma das duas oisas, optaram por umaposi%&o amb*gua e dei<aram a esol0a de apoiar o governo por onta dos pol*tiosindividualmente!Nen0um dos prinipais partidos, inluindo o PM-, apoiou laramente o governo Vargase tampouo qualquer um deles, e<etuando a UDN, fe$ oposi%&o aberta a essegoverno! ( PSD dominou o minist)rio Vargas, mas o partido manteve uma atitudedúbia em rela%&o ao presidente, nem o apoiando nem se opondo a ele .Hipp1lito,"378T "JF/! (s partidos eram t&o ambivalentes em rela%&o a Vargas quanto este emrela%&o queles! D:raúBo ."37/ argumenta que a rise do governo Vargas foi emgrande medida um produto das tend'nias supra6partidárias do presidente e daorrespondente aus'nia de apoio instituional! : despeito de ter inlu*dorepresentantes de todos os prinipais partidos em seu minist)rio, Vargas n&o podia sefiar em nen0um deles para obter apoio no =ongresso! =om o passar do tempo, a

ar'nia de Vargas de apoio instituional levou rise que ulminou em seu sui*dio!No governo @uadros, a UDN, o PSD e o PM- se dividiram, om algumas fa%9es deada um dos partidos apoiando o presidente e outras fa$endo oposi%&o a ele! 3 : UDNpredominou no minist)rio, mas boa parte do partido ome%ou a se opor a @uadros poronta da abertura de sua pol*tia e<terna a =uba! ( PM-, que 0avia se oposto aopresidente na ampan0a, passou a apoiá6lo devido a sua pol*tia e<ternaindependente! N&o 0avia um grande partido de oposi%&o no =ongresso 2 uma situa%&oque tamb)m oorreu nos primeiros anos dos governos SarneE e Dutra!No breve interregno do governo @uadros, todos os tr's prinipais partidos Bá estavamfaionados, tornando tudo mais ompliado para o estabeleimento das bases de umapoio instituional s1lido .rano, "3O5T "JF6""5+ amos, "35"T "638/! ( PM- emgeral era o mais progressista dos prinipais partidos, e uma de suas fa%9es tornou6se

mais radial em in*ios dos anos sessenta! >esmo assim o partido tin0a algunsrepresentantes onservadores e em alguns estados estes dominaram o partido.-enevides, "373/! : UDN estava dividida em uma ala moderada, liderada pelosenador :fonso :rinos de >elo rano e pelo governador >agal0&es, e uma direitaintransigente omandada por =arlos ;aerda .-enevides, "37"+ Pialuga, "37J/! (PSD em geral era um partido de entro6direita, mas nos anos inqAenta surgiu umafa%&o mais progressista, on0eida omo Q:la >o%aQ! :pesar de ser um grupopequeno 2 entre O e 3 deputados 2, onquistou uma posi%&o forte dentro do partido eo levou a assumir pontos de vista mais progressistas! Durante o per*odo Coulart,finalmente, uma dissid'nia nova e mais s)ria surgiu quando os onservadores dosoutros dois mais importantes partidos se aliaram UDN ontra o governo .Hipp1lito,"378T "F64O+ ;! ;! (liveira, "3OF/! ( faiosismo nos prinipais partidos ontribuiu,para a rise do sistema partidário .amos, "35"T "638/!

(s partidos ome%aram a ser elipsados por duas frentes suprapartidárias, o blooreformista da rente Parlamentar Naionalista e o onservador da :lian%a ParlamentarDemorátia! =omo uma notável evid'nia da rise do sistema partidário e dasdivis9es nos partidos, a :lian%a Parlamentar Demorátia inlu*a membros da UDN.4"/, PSD .F/, PSP .8/, PD= .4/, P; .4/, PP .F/, P ./ e PM- ."/!No governo Coulart a UDN passou para a oposi%&o, mas uma fa%&o minoritária dopartido deu apoio parte do programa naionalista de Coulart! ( PSD se dividiuprofundamente e enquanto algumas fa%9es apoiavam outras fa$iam oposi%&o aCoulart .Hipp1lito, "378T F86F5/! Somente em "J de mar%o de "354, tr's semanas





antes do golpe, o PSD finalmente onseguiu 0egar a uma deis&o, optando por umaruptura ofiial om o governo! ( pr1prio partido do presidente estava dividido, namedida em que fa%9es radiali$adas dele, lideradas por ;eonel -ri$ola, onsideravamo presidente e<essivamente medroso!Uma situa%&o similar oorreu om SarneE, que prourou assegurar para si o má<imode autonomia em rela%&o aos partidos, que por sua ve$ mantiveram a atitude amb*gua

que arateri$ara as rela%9es entre presidentes e partidos no regime "348654! @uandoSarneE era imensamente popular devido ao suesso do Plano =ru$ado, o P>D- e o P;baBulavam o presidente! =om o fraasso do Plano =ru$ado, no entanto, os dois partidosdividiram6se profundamente em suas rela%9es om o governo! (s setores progressistasdo P>D- tentaram seguidamente empurrar o partido a se definir om respeito aogoverno, mas se defrontaram om uma resist'nia inven*vel! (s setoresonservadores e lientelistas ontinuaram a apoiar o governo, mas, em meados de"377, 4J deputados romperam om o P>D- e onstitu*ram um novo partido, o PSD-!>esmo entre os que permaneeram no P>D- o isma era profundo! No P;, >aro>ariel liderou o grupo dissidente que rompeu om o governo, enquanto o partido emsua maior parte ontinuava a apoiá6lo! Durante o =ongresso =onstituinte de "37O677,mais uma ve$ bloos suprapartidários elipsaram os partidos omo forma de organi$aros debates parlamentares!

:s rela%9es frou<as entre presidentes e partidos tornou a pol*tia mais ad hoc , maispersonalista e menos instituionali$ada no -rasil! Isso tamb)m alimenta a possibilidadede impasse e imobilismo instituionais!"J @uando os presidentes s&o populares, emgeral dominam seus partidos,"" e os partidos e os pol*tios se identifiam om ogoverno para desfrutar das vantagens do prest*gio governamental e para aumentar seupr1prio aesso patronagem! @uando um presidente ) impopular, muitos pol*tios deseu pr1prio partido se distaniam dele! a$er isso n&o ) s1 uma forma de evitar asreperuss9es negativas de se identifiar om um presidente Qanoa furadaQ+ ) tamb)muma forma que pol*tios ambiiosos enontraram para tentar se proBetar mais em n*velnaionalT eles podem se tornar l*deres de uma fa%&o dissidente do partido! : prinipalola .s ve$es muito poderosa/ que mant)m a sustenta%&o do presidente unida ) apatronagem 2 e isso aBuda a e<pliar a utili$a%&o generali$ada da pol*tia de

patronagem!@uando tentam ontrolar a patronagem e o lientelismo, n&o importa qu&o neessárioisso possa ser, os presidentes provavelmente ser&o abandonados! #ssa situa%&o temonseqA'nias delet)rias para a elabora%&o de pol*tias públias! (s presidentes muitasve$es adiam reformas impopulares, perebendo que falta o apoio para implementá6las!eformas neessárias mas impopulares, em onseqA'nia, s&o adiadas 2 algumasve$es indefinidamente! eformas impopulares s&o adiadas em todos os sistemaspol*tios mas, se meu argumento ) orreto, este problema ) partiularmente agudo emsistema presidenialistas multipartidários!(s presidentes neessitam prourar apoio em outros partidos, uma ve$ que o seupr1prio n&o ontrola uma maioria que poderia assegurar a aprova%&o das leis maisimportantes! Por que os partidos s&o e<tremamente frou<os, os presidentes podemtentar onquistar uma base de sustenta%&o omprando individualmente o apoio de

pol*tios de partidos de oposi%&o! Isso ) feito ofereendo6se posi%9es de ontrole depatronagem e de reursos estatais a deputados, senadores e governadores .queontrolam os or%amentos dos estados e alguns reursos federais/ que d&o apoio aopresidente! Inversamente, presidentes e ministros privam parlamentares egovernadores que se l0es op9em de tais posi%9es e reursos! #ssa ) uma prátia muitoomum no -rasil, assim omo no #quador .=onag0an, "33/!Semel0ante forma de onstituir uma maioria ) o oposto do que oorre em um sistemaparlamentarista, omo erta ve$ observou o deputado aul Pilla, o prinipal e<poentebrasileiro do parlamentarismo no per*odo "345654! Pilla esreveu que Qpara evitar a







paralisia governamental, o presidente da epúblia, eleito por uma minoria doeleitorado e minoritário no =ongresso, preisa gan0ar o apoio do maior partido deoposi%&o! :o inv)s de uma maioria onstituir o governo .omo nos sistemasparlamentaristas/, o governo onstitui e molda a maioria neessária, apoiando6se nafor%a que aumula por meio de sua situa%&o ine<pugnávelQ .rano e Pilla, "385T F47/!(s esfor%os de presidentes, governadores e prefeitos para onquistar a lealdade de

membros de partidos de oposi%&o aBuda a e<pliar a freqA'nia da mudan%a de partidono -rasil! Uma ve$ que muitos parlamentares dependem de reursos lientelistas parase reeleger, a mudan%a de partidos ) um instrumento poderoso para obt'6los!: pol*tia de patronagem e<iste em todos os sistemas pol*tios, mas a ubiqAidadedessas prátias no -rasil ) distintiva! Pode6se pereber omo essas manobras s&oefetivas pelas freqA'nia om que os pol*tios mudam de partidos para estar ao ladode quem quer que oupe o poder e<eutivo! Infeli$mente em asos e<tremos, omonos anos SarneE, ainda que o presidente onsiga obter uma maioria temporária, osefeitos sobre a onstru%&o instituional, a moralidade públia e a legitimidade s&operniiosos! PR*SI,*N+*S CN+R# P#R+I,S:s difiuldades para estabeleer uma base s1lida de sustenta%&o no =ongresso aBudama e<pliar por que inúmeros presidentes pareem inlinados a agir ontra os partidosao inv)s de agir pelos anais partidários! Na situa%&o de governo minoritário 2 e amaioria parte das demoraias presidenialistas t'm governos minoritários na maiorparte do tempo 2 os presidentes freqAentemente t'm difiuldades para passar suaagenda pelo =ongresso e para se apoiar em anais partidários! (s presidentesbrasileiros, por sua ve$, desenvolveram uma tradi%&o supra e antipartidária! #ssatradi%&o pode ser entendida omo uma resposta QraionalQ dos presidentes aos dilemasque enfrentam mas ontribuiu para a fragilidade seular dos partidos pol*tios no-rasil!#m inúmeros sistemas presidenialistas, indiv*duos muito on0eidos e popularespodem 0egar presid'nia sem que ten0am onstru*do suas arreiras emorgani$a%9es partidárias! Desse ponto de vista o aso brasileiro ) e<tremo,

apresentando um grande número de andidatos presideniais dos prinipais partidos ede presidentes que s&o supra ou antipartidários! :inda que e<istam diferen%as de umpresidente para outro, o aso brasileiro ) e<epional pela freqA'nia om que ospresidentes t'm sido rerutados fora e aima dos anais partidários, adotam disursose se envolvem em a%9es de nature$a antipartidária!(s partidos do per*odo "348654, formalmente, ontrolavam a india%&o deandidaturas presideniais+ as organi$a%9es partidárias naionais fa$iam as esol0asonernentes sele%&o presidenial! N&o e<istiam meanismos similares s primáriasnos #stados Unidos, em que os aspirantes presid'nia podem apelar ao voto popularpor ima das organi$a%9es partidárias .=easer, "3O3/! >as na prátia as organi$a%9espartidárias eram ofusadas por personalidades! Para mel0orar suas possibilidades devit1ria, os partidos muitas ve$es onorriam om andidatos que n&o 0aviam feito suasarreiras pol*tias por meio deles! (s prinipais partidos onorreram inúmeras ve$es

tendo militares omo andidatos presideniais ou ent&o pol*tios de notável orienta%&oantipartidária! (s andidatos presideniais e presidentes prestavam poua ou nen0umaaten%&o aos programas partidários!( número de l*deres militares que onorreram presid'nia entre "348 e "35J ilustrao rerutamento e<tensivo de indiv*duos que n&o tin0am filia%&o partidária anterior oue<peri'nia em argos públios! #m ada uma das quatro elei%9es presideniais, umdos dois andidatos mais votados era ofiial de arreira que n&o tin0a envolvimentoanterior om partidos! dif*il enontrar outras demoraias em que l*deres militaresdominaram dessa forma as andidaturas presideniais!



:s personalidades dos andidatos freqAentemente ofusaram a for%a do partido naselei%9es presideniais! ( suesso de Vargas e @uadros mostra o grau em que v*nulosfortes om partidos eram sup)rfluos 2 e talve$ at) mesmo preBudiiais 2 para umpol*tio 0egar ao e<eutivo!Suas vit1rias representaram um triunfo do arisma pessoal sobre as organi$a%9espartidárias! #m "38J, o PM- de Vargas, que tin0a somente "5,7L das adeiras no

=ongresso, se opGs aos dois maiores partidos 2 e mesmo assim ele obteve uma fáilvit1ria! : elei%&o de @uadros demonstrou uma ve$ mais que um indiv*duo popularpodia onfrontar os prinipais partidos e vener! #nfrentando a oposi%&o do PSD, doPM- e de uma legi&o de partidos menores, @uadros mesmo assim obteve umaesmagadora vit1ria, atingindo 47L dos votos! : importnia deisiva depersonalidades sobre os partidos 2 pelo menos para os argos e<eutivos 2manifestou6se ainda no grande número de votos ru$ados, o que ) e<emplifiado pelofato de que Ro&o Coulart, andidato pelo PM-, onseguiu 0abilmente vener as elei%9espara a vie6presid'nia! ( quadro " mostra que Vargas e @uadros derrotaramoali$9es uBa sustenta%&o partidária na =mara dos Deputados era onsideravelmentemais forte do que seus ompetidores!(s presidentes e os andidatos presideniais em geral despre$avam seus v*nulospartidários visando obter tanta autonomia quanto poss*vel! :s ampan0as enfati$avam

personalidades e n&o quest9es públias, e apoiavam6se mais em liga%9es pessoais doque em organi$a%9es partidárias .Dubni, "357/! (s andidatos, para se eleger,preisavam do apoio de uma ampla parela da popula%&o, de modo que umaidentifia%&o forte om um únio partido podia ser uma defii'nia!Inúmeros dos prinipais andidatos presideniais, inluindo quatro que se elegeram 2Dutra, Vargas, @uadros e =ollor 2, tin0am v*nulos fraos om seus partidos e eramon0eidos omo pol*tios de inlina%&o antipartido! Dutra n&o tin0a e<peri'nia pr)viaom partidos, a n&o ser por t'6los reprimido omo um ofiial militar de arreira queserviu fielmente o #stado Novo! #m sua Bornada iniial omo ditador, Vargas aboliratodos os partidos e dissolvera o =ongresso em novembro de "3FO, afirmando que ademoraia partidária amea%ava a unidade naional e que o =ongresso era um aparatoinadequado e aro .Sid6more, "35OT3/! #m "348, perebendo que seu futuro pol*tio

dependia em parte da e<ist'nia de apoio organi$ado, Vargas aBudou a riar o PSD e oPM-! : despeito disso, ele nuna renuniou inteiramente a seu passado de pol*tioantipartido! Na ampan0a presidenial de "38J, reiterou muitas ve$es que seonsiderava um andidato suprapartidário! QN&o souQ, disse ele, Qum andidato departido propriamente dito! Sou aima de tudo um representante das demandas easpira%9es das massas populares mobili$adas em torno de um r1tulo partidário e deum nome que para elas onstitui o amin0o, a dire%&o, o programaQ .Vargas,"38"T"O/! #m um outro intervalo da ampan0a, lembrando suas reali$a%9es omopresidente entre "3FJ e "348, Vargas manifestou abertamente suas tend'niasantipartidárias! QDurante meu governo, prourei assegurar para o pa*s um lima deserenidade pol*tia!!! longe dos tumultos e das pai<9es partidárias que amea%avam aontinuidade da a%&o governamentalQ .Vargas, "38"T F47/! >uito mais do que emanais partidários, Vargas apoiava6se pesadamente em apelos diretos s massas, e s1

muito raramente pediu votos para os andidatos do PM-!Uma ve$ eleito, Vargas ontinuou preferindo agir por ima dos partidos, omo mostra ointeressante estudo de D:raúBo ."37/ sobre seu governo! ( e<6ditador nunapensava em termos de partidos+ em ve$ disso, ele se apoiava em seu apelo popularamplo e na improvisa%&o para ompensar a falta de apoio instituional! Seu estilosupra6partidário evideniou6se no fato de que seu minist)rio inlu*a membros do PM- edo PSP, que o 0aviam apoiado nas elei%9es, assim omo do PSD, que 0avia se oposto aele, e da UDN, que fe$ o poss*vel para enfraque'6lo e at) mesmo oloara obBe%9es a





sua posse depois de uma esmagadora vit1ria eleitoral .D:raúBo, "37TO"/! Seu pr1priopartido, o PSD, tin0a apenas um representante no minist)rio iniial!Dos quatro presidentes do per*odo "348654, Kubits0e foi a únia e<e%&o naseqA'nia de presidentes antipartidos, mas mesmo ele, uma ve$ na presid'nia,mostrou6se ambivalente om rela%&o aos partidos! #m ontraste om os tr's outrospresidentes eleitos, Kubits0e era fortemente identifiado a um partido 2 o PSD 2,

no qual ele 0avia feito sua arreira pol*tia! :ntes de se tornar presidente, ele estavatotalmente integrado ao PSD, mas durante a ampan0a de erta forma ome%ou a sedistaniar de seu partido! #sse proesso prosseguiu em sua presid'nia! Kubits0en&o governou omo um! l*der do PSD e Qesfor%ou6se muito pouo para ompartil0ar deseu pr1prio prest*gio om o PSD durante o auge de sua popularidadeQ .Dubni, "357T8"/! Nem fe$ ampan0a pelo partido nas elei%9es presideniais de "35J+ na verdade,em outubro de "383 ele sugeriu publiamente que o presidente da UDN, Rurai>agal0&es, seria seu suessor ideal! Hipp1lito ."378T "7O6"/ mostrou queKubits0e empen0ou6se ativamente em diminuir as perspetivas do PSD nas elei%9espresideniais de "35J, alulando que a derrota eleitoral de seu partido se prestariamel0or a suas perspetivas de reonquistar a presid'nia em "358!Se Dutra e Vargas adotavam uma orienta%&o moderadamente antipartido, Rnio@uadros tin0a instintos viseralmente antipartidários! =ome%ou sua arreira pol*tia em

"34O, quando foi eleito vereador na idade de S&o Paulo, e tr's anos depois elegeu6sedeputado estadual! #m "38F foi eleito prefeito de S&o Paulo, onorrendo pelo PD= epelo PS-, e no ano seguinte, e<pulso do PD= devido a suas invetivas antipartidárias,elegeu6se governador om o apoio do PS- e do PMN! #m sua ampan0a paragovernador, @uadros reafirmou seguidamente sua independ'nia em rela%&o aospartidos! Q#u n&o ten0o ompromissos om partidos!!! #u s1 ten0o ompromisso om alei e om a oletividadeQ .itado em Sou$a, "375T 53/! #m "387, frustrado em suatentativa de onseguir a andidatura para o Senado pela UDN, @uadros passou para oPM-, pelo qual foi eleito deputado federal! Seu despre$o pelo =ongresso era tal que,depois de eleito deputado, seguiu para uma longa e<urs&o pela #uropa e nuna sepreoupou em ompareer a sess9es do =ongresso! #le Bá tin0a, assim, uma longa0ist1ria de troar um partido por outro em "383, quando iniiou sua ampan0a para a

presid'nia! @uadros Bamais fora filiado UDN, que mesmo assim o indiou andidatoa presidente! #m termos omparativos, isso ) algo e<traordinário+ ainda que muitospresidentes suprapartidários ten0am e<istido, inluindo De Caulle na ran%a,#isen0o?er nos #stados Unidos e IbaWe$ ."38687/ no =0ile, ) dif*il enontrar outrospresidentes uBas arreiras pol*tias ten0am sido totalmente onstru*das por meio deum partido oponente! ( que torna tudo isso ainda mais notável ) que somente um anoantes @uadros tin0a onorrido e sido eleito pelo arqui6inimigo da UDN, o PM-!"

: avers&o de @uadros a partidos manifestou6se ao longo da ampan0a! #m novembrode "383, em uma Bogada para evitar ter que fa$er oness9es aos partidos que oapoiavam, anuniou que estava retirando sua andidatura! Vitorioso na luta por maiorautonomia vis-à-vis aos partidos, @uadros resumiu assim sua ampan0a, que searateri$ou por uma inessante ret1ria antipartidoT QN&o ten0o ompromissos om ospartidos que me ap1iam!!! :s id)ias que defendo e que defenderei na ampan0a s&o

somente min0asQ .Santos e >onteiro, s! d!T "8J6"8"/!=omo sabem os que aompan0am a ena pol*tia norte6ameriana, nada 0á dee<epional em andidatos presideniais que fa$em uma ampan0a de outsider ,apelando aos idad&os om base no distaniamento de formas tradiionais de fa$erpol*tia! N&o ) apenas o status de @uadros de outsider pol*tio que fa$ dele um aso parte! S&o tamb)m suas a%9es e ret1ria antipartidárias onstantes! @uadros e sualaque riaram o >ovimento Popular Rnio @uadros, uma base de sustenta%&o n&o6partidária para sua ampan0a! De forma notável, ele pr1prio n&o pertenia a nen0umdos partidos, e durante a ampan0a de "35J apoiou taitamente a andidatura de Ro&o





Coulart para a vie6presid'nia, solapando assim o andidato da UDN! .( vie6presidente era eleito independentemente do presidente!/N&o ) surpreendente que personalidades ten0am sido deisivas nas elei%9es de "348,antes que os partidos tivessem a oportunidade de riar um perfil! ( que ) digno demen%&o ) que essa situa%&o n&o 0avia mudado em "35J+ de fato, a ampan0apresidenial de "35J foi possivelmente a mais personalista e antipartido de todas! :

atitude ondesendente de @uadros estendia6se lasse pol*tiaT Q(s pol*tiosprofissionais s1 perturbam a vida brasileiraQ .Santos e >onteiro, s! d!T 3/! :o longo detoda sua arreira pol*tia, @uadros se apresentou omo um paladino da moralidade,aima das suBeiras da pol*tia partidária!=omo Vargas, @uadros adotou um estilo suprapartidário depois de eleito! Umobservador disse que Q@uadros esperava desmorali$ar todos os partidos, dividi6los eulpar o =ongresso pelas difiuldades de sua administra%&oQ .Dubni, "357T 4O/! #mmar%o de "35", o >inistro da Rusti%a afirmou que @uadros n&o estava nem mesmointeressado em trabal0ar Bunto om o =ongresso porque isso poderia sugerirsubordina%&o do e<eutivo ao legislativo .Hipp1lito, "378T"J3/! Diversamente deVargas, que a despeito de seu estilo personalista respeitava as regras do Bogo pol*tio,@uadros n&o fe$ nen0um esfor%o para onseguir apoio dos partidos!@uadros deu ontinuidade tradi%&o de minist)rios suprapartidários, nomeando

pol*tios da UDN, PSD, PS-, PSP, P e PM-, mas n&o tin0a nen0uma inten%&o de seapoiar ou de agir por anais partidários! =omo oorrera antes om Vargas, esse estiloantipartido ondu$iu a s)rios problemas instituionais! @uadros marginali$ou osprinipais partidos pol*tios, em pane devido a suas invetivas ontra o =ongresso e ospartidos! #m seu =ongresso de abril de "35", a UDN mostrou euforia om a vit1ria de@uadros, mas a lua6de6mel durou pouo! #la predominou no minist)rio e 0avia dadoao presidente a maior pane do apoio organi$aional durante a ampan0a, mas umafa%&o60ave do partido ome%ou a se opor a ele! =arlos ;aerda, pol*tio e Bornalistaon0eido, que 0avia apoiado entusiastiamente a india%&o e a elei%&o de @uadros,tornou6se um r*tio aerbo do presidente .-enevides, "37"T ""F6""7+ Sidmore,"35OT "3O6J4/! ( PSD e o PM- tamb)m se dividiram sobre o apoio a @uadros+ algunsde seus membros o apoiaram enquanto outros se opuseram a ele!

Depois do sui*dio de Vargas em "384, Ro&o Coulart era o mais proeminente pol*tio doPM-, tendo sido >inistro do Mrabal0o no governo Vargas e eleito duas ve$es vie6presidente! Da mesma forma que Kubits0e, e em ontraste om Dutra, Vargas e@uadros, sua asens&o pol*tia identifiava6se om um partido! Coulart 0avia sidoinlusive presidente do PM- durante boa parte dos anos inqAenta! : despeito disso,ele n&o era on0eido omo um 0omem de partido e sim omo um pol*tio populista!#m "35J, Coulart apoiou os omit's que trabal0avam para a elei%&o da dobradin0a@uadros6Coulart, fa$endo pouo aso da fidelidade a seu pr1prio partido! :pesar den&o ter seguido o amin0o de @uadros omo um opositor virulento dos partidos,enquanto presidente Coulart n&o foi apa$ de agir por anais partidários! #m ve$ detentar onquistar apoio para suas pol*tias no =ongresso, apelou s massas!De "378 em diante, SarneE e =ollor ontinuaram a tradi%&o de presidentes antipartido!=omo Kubits0e e Coulart, SarneE onstruiu sua arreira por meio de anais

partidários 2 a UDN antes de "358, a :rena de "358 a "3O3 e o PDS at) "374! No quese refere sua arreira pol*tia antes de 0egar presid'nia, SarneE foipossivelmente o presidente mais identifiável omo um pol*tio fiel a um partido, tendo$elosamente prestado servi%os :rena e ao PDS em posi%9es proeminentes 2 ele foipresidente do PDS por vários anos! >as, uma ve$ na presid'nia, SarneE reprodu$iumuitas das atitudes e prátias antipartidárias de seus predeessores e entrou emolis&o om seu partido ofiial, o P>D-!:poiado por um pequeno partido riado espeialmente para ele onorrer presid'nia, =ollor nuna se omprometeu om partidos! :o longo de sua arreira, ele



pulou da :rena e do PDS, onservadores e pr16regime militar, para o P>D-, que seopun0a a esse regime, e ent&o para o PN! #m sua ampan0a ritiou om freqA'niaos pol*tios e os partidos e tentou se apresentar omo pol*tio outsider !#m toda parte os presidentes preisam em erta medida representar e pensar nana%&o mais do que em seus pr1prios partidos! #m alguns pa*ses, entretanto,presidentes que s&o efetivos muitas ve$es s&o efia$es onstrutores de seus pr1prios

partidos! ( que ) distintivo no aso do -rasil n&o ) os presidentes terem de enfrentar atens&o inevitável entre ser l*der de seu pa*s e ter v*nulos partidários, e sim odistaniamento e<tremo dos presidentes em rela%&o a seus partidos!: quest&o ) e<pliar porque os presidentes t'm optado por tátias supra eantipartidárias! : resposta, em parte, pode ser atribu*da aos estilos individuais dosdiferentes presidentes, ou ent&o ultura pol*tia brasileira anti6organi$aional! Umargumento essenial aqui, entretanto, ) o de que a ombina%&o de presidenialismo,um sistema multipatidário fragmentado e partidos indisiplinados tornou dif*il aospresidentes atuarem por meio de anais partidários e enoraBou prátias anti6partidárias! N&o somente as personalidades e a ultura pol*tia mas tamb)m asestruturas pol*tias e<pliam por que os presidentes sempre agiram ontra partidos! C#LI;*S P#R+I,<RI#S(s presidentes poderiam, em teoria, riar bases estáveis de sustenta%&o parlamentaronstituindo oali$9es governamentais! ( argumento desta se%&o, entretanto, ) o deque os sistemas presidenialistas s&o em geral desfavoráveis ria%&o de oali$9esestáveis! #ssa difiuldade amplia6se quando os partidos s&o e<tremamenteindisiplinados! : indisiplina partidária, ) verdade, ) inimiga da onstru%&o deoali$9es estáveis independentemente de qual seBa o sistema de governo! >asceterisparibus, e<istem diferen%as entre o presidenialismo e o parlamentarismo emtermos de forma%&o de oali$9es!Há uma longa 0ist1ria no -rasil das tentativas dos presidentes de onstituir maioriaspor meio da forma%&o de oali$9es amplas! ( empen0o em formar oali$9es ome%adurante a fase pr)6ampan0a eleitoral, em que os aspirantes presid'nia prouramgan0ar o apoio de vários partidos pol*tios! :ntes de "354, o m)todo de elei%&o do

presidente em turno únio servia omo um indutor de andidaturas de oali$&o!"F

(sandidatos preisavam ma<imi$ar os votos mesmo que usta de ignorarompromissos partidários, e isso invariavelmente impliava onquistar o apoio devários partidos! ( quadro " mostrou que os prinipais andidatos presideniais sempretiveram apoio multi6partidário!(s esfor%os dos presidentes em onstruir oali$9es amplas n&o se restringiam aper*odos de ampan0a! #les tin0am onsi'nia das difiuldades de governar em umademoraia presidenialista multipartidária! #les preisavam de apoio fora de seuspr1prios partidos, por isso ofereiam paotes de patronagem a um leque de partidos eparlamentares! #ssa patronagem ome%ava pelo topo .posi%9es no minist)rio e apresid'nia das prinipais empresas e ag'nias públias/ e prosseguia at) 0egar anomea%9es seundárias e a favores em idades atrasadas e em regi9es remotas!>inist)rios in0ados eram uma forma de onseguir apoio de inúmeros partidos 2 ou

mel0or, de indiv*duos filiados a esses partidos! ( quadro "" evidenia a op%&oonsistente dos presidentes de onstituir minist)rios multipartidários!"4 Se os partidosrepresentados no minist)rio apoiassem em bloo os presidentes, estes teriamonseguido onstituir alian%as e<tremamente amplas e teriam muita failidade paraassegurar maiorias estáveis no =ongresso! : última oluna do quadro "" fornee aporentagem dos votos obtidos pelos partidos que tin0am representantes nominist)rio! (s partidos om posi%9es no minist)rio 0egavam a responder por 7JL dasadeiras na =mara dos Deputados, e durante o governo @uadros essa porentagem0egou a 3,OL! : forma%&o do minist)rio obviamente n&o obedeia l1gia das













oali$9es m*nimas venedoras! #m um sistema presidenialista multipartidário ompartidos indisiplinados, os presidentes preisavam de amigos em um leque amplo departidos para ompensar a n&o6onfiabilidade de apoio em ada um deles!"8

: abrang'nia da apresenta%&o partidária no minist)rio . medida que partidos, e n&osimples indiv*duos, fossem representados/ obedeeria a uma l1gia mais pr1<ima dademoraia onsoiaional do que demoraia maBoritária! : demoraia brasileira,ontudo, n&o era onsoiaional, pois a despeito de a forma%&o do minist)rio envolverindiv*duos de partidos que eram muito mais do que uma oali$&o venedora m*nima,essa forma%&o envolvia indiv*duos e n&o representantes de partidos! Voltarei a esteponto mais adiante!(s esfor%os presideniais para onquistar o apoio de uma oali$&o ampla foram semprebem6suedidos! =omo mostraram Santos ."375/ e =arval0o ."3OO/, a estabilidade dapresid'nia Kubits0e foi uma fun%&o do apoio multipartidário amplo!"5 =arval0opesquisou F"3 vota%9es nominais no =ongresso e desobriu que as oali$9esresponsáveis pela aprova%&o de medidas em geral foram muito amplas, omo )

tipiamente o aso na maioria das legislaturas, uma ve$ que a maior parte dalegisla%&o ) de rotina!=om o passar dos anos, entretanto, a forma%&o de uma oali$&o para assegurarsustenta%&o parlamentar mostrou6se ada ve$ mais problemátia! @uando apartiipa%&o popular ainda era pequena, o onsenso ideol1gio era ra$oavelmentegrande na pol*tia brasileira, o que tornava poss*vel a forma%&o de oali$9es informaismoderadamente estáveis! #ntre "348 e "354 oorreu uma e<plos&o de partiipa%&opopular na pol*tia, om um signifiativo impato sobre os partidos! : pol*tia dei<oude ser um Bogo de elite e o onsenso no n*vel das elites sofreu orros&o, e om issoaabou a failidade de onstituir essas oali$9es amplas!( sistema presidenialista ontribuiu para a difiuldade de onstru%&o de oali$9es!Isso em geral ) mais problemátio em sistemas presidenialistas do que emparlamentaristas"O, aima de tudo porque o prinipal pr'mio no presidenialismo 2 apresid'nia 2 n&o ) divis*vel e ) atribu*do por um per*odo fi<o de tempo! Devido ainúmeras outras arater*stias do presidenialismo, as oali$9es para dar apoio a umandidato em uma elei%&o presidenial n&o resultam em uma base de sustenta%&oparlamentar t&o estável quanto as oali$9es para formar o governo no sistemaparlamentarista! # nem a inlus&o de um partido no minist)rio tem o mesmosignifiado no presidenialismo 2espeialmente quando ombinado a partidose<tremamente frou<os 2 que a inlus&o de um partido em um gabineteparlamentarista!Um aordo multipatidário para onstituir o governo em um sistema parlamentaristadifere em tr's aspetos de um aordo entre vários partidos para apoiar um andidatopresidenial durante a ampan0a eleitoral, ou ent&o da deis&o do presidente de inluirl*deres de diversos partidos no minist)rio! #m primeiro lugar, em um sistema

parlamentarista os partidos que formam o governo esol0em o gabinete e o primeiro6ministro! No sistema presidenialista, a responsabilidade de artiular um minist)rioreai primariamente no presidente e n&o nos partidos! ( presidente pode ter feitoaordos pr)vios om os partidos que o apoiam, mas esses aordos em geral n&o s&ot&o vinulat1rios quanto no sistema parlamentarista! (s presidentes geralmente s&omais livres do que primeiros6ministros para demitir ministros e reformular o minist)rio!#ssa autonomia presidenial ) parte de um arranBo instituional mais frou<o que podefailmente levar aus'nia de apoio ongressional estável, pois da mesma forma queos presidentes s&o menos limitados pelos partidos, estes o s&o pelos presidentes!









No -rasil, a autonomia presidenial na forma%&o de minist)rios se reflete na redu$idaorrela%&o entre os partidos que apoiam o presidente na ampan0a e o número deminist)rios que l0es s&o atribu*dos! ( quadro " dei<a laro este ponto, sendo ominist)rio Vargas partiularmente notável a esse respeito! Mendo onorrido om umdos prinipais andidatos que enfretaram Vargas, o PSD aabou fiando om a parte dole&o dos minist)rios ivis .ino do total de oito/! : UDN, que se opGs inisivamente a

Vargas, onseguiu tantos minist)rios .um/ quanto o PM- do pr1prio Vargas! :l)m disso,omo o quadro 3 mostrou, os presidentes freqAentemente mudavam a omposi%&o dosminist)rios! eformula%9es nos minist)rios eram deis9es do presidente e n&oresultavam de deis9es partidárias! Mendo sido eleito om o apoio do PSD e do PM-,Dutra, por e<emplo, posteriormente e<luiu o segundo do minist)rio e inluiu a UDN,que 0avia sido seu prinipal oponente nas elei%9es de "348!

: segunda prinipal diferen%a entre oali$9es partidárias nos sistemas presidenialistae parlamentarista ) que, neste último, legisladores individuais est&o mais ou menosobrigados a apoiar o governo, a menos que seu partido deida abandonar a alian%a

governamental! Se os parlamentares dei<am de apoiar o governo, orrem o riso deperder suas adeiras em novas elei%9es! Nos sistemas presidenialistas, oomprometimento de legisladores individuais em votar segundo lin0as partidárias variamuito, indo dos partidos ongressionais e<tremamente oesos da Vene$uela at) aospartidos catch-all e<tremamente indisiplinados do -rasil e do #quador!=onseqAentemente, ) imposs*vel fa$er generali$a%9es sobre o que a sustenta%&opartidária a um governo implia em termos das atitudes de representantes individuaisno =ongresso! Na Vene$uela, quando um partido ap1ia o governo, seus representantesno =ongresso votam onsistentemente om o governo .=oppedge, "377/! No -rasil,entretanto, os partidos catch-all raramente t'm posi%9es partidárias e dei<amlegisladores individuais votarem omo preferem! N&o ) inomum que, t&o logo umgoverno ten0a um ministro de um determinado partido, passe a enfrentar a oposi%&oda maior parte dos membros desse mesmo partido no =ongresso!( omponente federativo da pol*tia brasileira tamb)m orr1i o ompromisso assumidopor um partido om o presidente, quando este oferee minist)rios quele! (sproessos e deis9es partidárias sempre foram mais influeniados por quest9esestaduais do que naionais! Seguindo a l1gia da pol*tia estadual, as organi$a%9espartidárias estaduais muitas ve$es adotam uma lin0a ontrária ao ponto de vistaprevaleente entre os l*deres naionais! @uando um presidente oferee um argoministerial a um membro de um partido, isso s ve$es ) um gesto amigável ao partidoem determinado estado, mas um gesto 0ostil para a organi$a%&o de n*vel naional! Pore<emplo, @uadros despre$ava o PSD, mas mesmo assim ofereeu um argo ministeriala um l*der deste partido do io Crande do Sul, que o 0avia apoiado na elei%&o de "35J,ontrariando a orienta%&o da lideran%a naional do PSD!:lguns e<emplos salientam que a partiipa%&o de um pol*tio no minist)rio em alguns

asos dissoia6se de posi%9es partidárias! =omo presidente nos anos inqAenta, Vargasinluiu um membro da UDN no minist)rio, a mesma UDN que fe$ tudo que podia parasolapar seu governo! #sse ministro da UDN nem mesmo tentou persuadir seu partido aapoiar o governo! #m ve$ de aplaudir a deis&o de Vargas de inluir um representantedo partido no minist)rio, os l*deres da UDN viram esse ato om suspei%&o .Hipp1lito,"378T 3/! ( minist)rio de Vargas era dominado pelo PSD, que manteve pelopresidente uma atitude dúbia! (s membros do minist)rio do PSD n&o foram esol0idospelo partido e sim por um rit)rio regionalista ou om base na ami$ade pessoal.Hipp1lito, "378T 3"/! ( minist)rio @uadros inlu*a um pol*tio do PSD, que em geral





era no mel0or dos asos ambivalente em rela%&o ao intempestivo presidente! (minist)rio de Coulart tamb)m tin0a um membro da UDN, a despeito do esfor%osistemátio desse partido para desestabili$ar o presidente! ( PSD, que era ambivalenteem rela%&o a Coulart, esteve representado em todos os seus minist)rios! ( minist)riode SarneE inlu*a vários representantes do P>D-, que mantin0a uma atitude amb*guaem rela%&o ao governo! #m suma, a representa%&o no minist)rio di$ pouo sobre se os

parlamentares desse partido apoiar&o o governo!#ssa dissoia%&o entre as filia%9es partidárias dos membros do minist)rio e asoali$9es partidárias oloa problemas dif*eis sobre omo definir a no%&o de governode minoria nos sistemas presidenialistas! Nos parlamentaristas, governos de minorias&o aqueles nos quais o partido ou partidos que apoiam o governo t'm minoria noparlamento! #m sistemas presidenialistas multipartidários, sobretudo om partidosfrou<os, n&o 0á um rit)rio 1bvio para determinar se um partido ap1ia o governo! (fato de um partido ter ou n&o partiipa%&o no minist)rio nem sempre ) relevante, poisessa ) por ve$es a atitude de um indiv*duo e n&o do partido, que em sua maioria podese opor ao governo! #ssa situa%&o torna ainda mais saliente a instabilidade da base desustenta%&o parlamentar da pol*tia governamental!: tereira prinipal diferen%a entre oali$9es partidárias nos sistemas presidenialista eparlamentarista ) que neste último os pr1prios partidos s&o o6responsáveis pelo

governo e est&o omprometidos om a sustenta%&o das pol*tias governamentais!@uando eles retiram o apoio ao governo, na maior parte dos sistemas parlamentaristas0á uma possibilidade de que novas elei%9es seBam onvoadas! :demais, ) provávelque a perspetiva de anteipa%&o das elei%9es influenie o álulo dos partidos omrespeito a apoiar o governo! : oali$&o que une os partidos ) vinulat1ria para oper*odo p1s6eleitoral! Isso, Bunto om os fatores antes menionados, ontribui paraassegurar que ou bem 0averá sustenta%&o parlamentar estável para o e<eutivo ouent&o uma forma de mudar o governo!#nquanto nos sistemas parlamentaristas as oali$9es partidárias oorrem ap1s aselei%9es e s&o vinulat1rias, nos presidenialistas elas oorrem antes das elei%9es eom freqA'nia n&o envolvem um ompromisso passada a elei%&o!"7 Dada a separa%&oentre os poderes, um aordo entre os partidos pode di$er respeito somente a quest9es

do legislativo, n&o impliando ompromissos nas rela%9es entre os partidos e opresidente! Vários partidos podem apoiar o presidente durante a ampan0a eleitoral,mas isso n&o signifia que o apoiar&o uma ve$ que assuma o governo! >esmo quemembros de diversos partidos partiipem do minist)rio, esses partidos n&o s&oresponsáveis pelo governo! (s partidos ou a maioria dos membros dos partidos no=ongresso podem se Buntar oposi%&o sem que isso derrube o governo! Rá que a úniaforma de substituir o presidente ) o impeachment , ) teoriamente poss*vel a umpresidente terminar seu mandato sem nen0um apoio no =ongresso! #sses problemass&o partiularmente agudos quando os partidos s&o fraos! P#SS#R PR CI# , CN7R*SSSe os presidentes n&o onseguem que os parlamentares assintam a seus programas,eles podem tentar passar por ima da legislatura por meio de uma variedade de meios

permitidos pela onstitui%&oT deretar estado de s*tio ou alguma outra medidae<traordinária que l0es permita governar sem a aprova%&o do =ongresso, valer6se dederetos do e<eutivo, pressionar por uma reforma onstituional que amplie seuspoderes, apoiar6se nas or%as :rmadas para governar sem sustenta%&o parlamentarestável ou inentivar a mobili$a%&o popular omo um meio de pressionar o =ongresso aapoiar os programas presideniais! #sses meanismos onstituionais de subordina%&odo =ongresso, assim omo inúmeros outros inonstituionais, sempre foramempregados por presidentes latino6amerianos! >as diversamente de ertas





interpreta%9es, s&o meanismos que em geral n&o permitem a presidentesdemorátios governar omo semiditadores!Para enfrentar os problemas riados pela ombina%&o de presidenialismo, um sistemapartidário fragmentado e partidos frou<os, uma das estrat)gias dominantes utili$adaspor todos os presidentes demorátios no -rasil ) passar por ima do =ongressoimplementando pol*tias públias por meio de ag'nias e deretos e<eutivos! Vargas e

Kubits0e foram partiularmente 0abilidosos nessa prátia! =omo argumentaramD:raúBo ."37/, -enevides ."3O5/, ;afer ."3OJ/, Nunes ."374/ e Ceddes ."375/, osmais importantes '<itos de suas administra%9es devem ser reditados 0abilidade deambos em irunsrever o =ongresso e os partidos sem alienar esses sustentáulosinstituionais! (s dois presidentes tin0am obBetivos ambiiosos de moderni$a%&o dopa*s e nen0um deles estava disposto a submeter suas agendas s viissitudes de um=ongresso on0eido por suas delibera%9es lentas e pela a%&o 0esitante! :mbosareditavam que uma buroraia efiiente era um instrumento indispensável reali$a%&o de seus obBetivos e por isso tentaram promover uma ampla reforma doservi%o públio! Isso, entretanto, mostrou6se dif*il, uma ve$ que parlamentareslientelistas bloquearam a reforma, impedindo os presidentes de implementar emreformas mais profundas na buroraia!Nessa situa%&o, os dois presidentes optaram por riar novos núleos dinmios na

administra%&o públia, irunsrevendo dessa forma os privil)gios lientelistasadquiridos que bloqueavam a reforma administrativa! :o inv)s de se apoiar em anaispartidários e ongressionais, Vargas geralmente prourou reali$ar seu programa degoverno por meio de ag'nias estatais! : maioria dos programas mais importantes desua administra%&o foram implementados por ag'nias estatais e n&o por partidos epelo =ongresso! Isso se deveu em parte s pr1prias inlina%9es suprapartidárias deVargas, mas tamb)m porque a aus'nia de sustenta%&o partidária estável o levou apassar por ima do =ongresso nos esfor%os de assegurar efii'nia administrativa!>ediante várias ag'nias e<eutivas, Vargas reali$ou uma administra%&o dinmia,mas seu estilo suprapartidário deslegitimou os partidos e impediu o fortaleimentopartidário! ( governo Vargas adotou um omportamento suprapartidário edeslegitimou as organi$a%9es pol*tias Qe<atamente devido a sua desonfian%a pelas

institui%9es e aus'nia de uma proposta pol*tia dotada de base instituionalQ.D:raúBo, "37T "FO/!(s proBetos mais importantes de Kubits0e passaram ao largo do =ongresso e dospartidos e foram implementados por ag'nias e<eutivas! Kubits0e seguiu Vargas noempen0o em reali$ar suas pol*tias mais importantes por meio de novas estruturasadministrativas e diferiu dele por manter intata a alian%a PM-PSD! Kubits0e seguiuo e<emplo de Vargas onebendo novos 1rg&os administrativos para riar um núleoefiiente dentro do aparato estatal! :poiou6se amplamente nos 0amados grupose<eutivos para levar adiante o planeBamento e os proBetos de desenvolvimento!:pesar de ter enviado as lin0as gerais de seu plano de desenvolvimento paraaprova%&o no =ongresso, Kubits0e preservou uidadosamente os grupos e<eutivosde press9es lientelistas! : id)ia era insular as ag'nias ruiais para a implementa%&odo plano e nelas onentrar ompet'nia t)nia .;afer, "3OJ+ -enevides, "3O5T "336

44+ Nunes, "374T "F"6"OO+ Ceddes, "375T O86"F3+ >ello e Sou$a, "357/! -enevides."3O5T 4/ observa que essa Qadministra%&o paralelaQ era uma forma de Qevitar oimobilismo sem ter que ontestar radialmente o sistemaQ! :lguns 1rg&os privilegiadostornaram6se instrumentos administrativos para a implementa%&o de novos programas,enquanto a buroraia tradiional permaneeu omo um reduto do lientelismo e dapol*tia de patronagem!: 0abilidosa ombina%&o de permitir alguns meanismos lientelistas, de modo aartiular apoio instituional e enontrar formas de assegurar efii'nia burorátia fe$do governo Kubits0e o mais bem6suedido do regime "348654! Inúmeros autores



.;afer, "3OJ+ ;eff, "357+ Nunes, "374+ Ceddes, "375/ onordam om -enevides

."37"T 865/ que Qa reali$a%&o do Plano de >etas Bamais teria sido poss*vel setivesse que ter passado pelos anais legislativos tradiionaisQ! ( '<ito de Kubits0e foifailitado por sua deis&o de dei<ar intatos os prinipais setores da buroraia e de seonentrar na ria%&o de núleos dinmios .em geral novos/ dentro do aparatoestatal! #le se seu onta que uma ampla reforma administrativa era politiamente

irreali$ável e que a ria%&o de novas ag'nias era o únio meio de dinami$ar o aparatoestatal!#sses meanismos de passar ao largo do =ongresso, entretanto, neessitam deonsentimento do !legislativo! @uando os presidentes t'm esse assentimento, podemse valer de ag'nias burorátias para implementar pol*tias, presindindo dessa formado proesso legislativo normal! >as se o =ongresso se op9e ativamente s iniiativase<eutivas, ) dif*il para os presidentes evitar a legislatura valendo6se de anaisburorátios! Coulart, por e<emplo, n&o onseguiria implementar uma reforma agráriapor meio de anais e<tralegislativos devido oposi%&o do =ongresso! Manto @uadrosomo Coulart tentaram implementar suas pol*tias passando ao largo do =ongresso,mas fraassaram inteiramente nisso!:l)m disso, a ria%&o de novas ag'nias para irunsrever o =ongresso e os partidos,mesmo quando reali$ada om '<ito, omo no aso de Kubits0e , pode ter ustos

pol*tios, eonGmios e administrativos! a$er do =ongresso uma arena onde somentequest9es de importnia seundária s&o deididas, e a patronagem ) distribu*da, redu$os espa%os instituionais de diálogo e ompromisso! #ssa prátia pode, afinal,enfraqueer os meanismos de responsabili$a%&o do sistema, assim omo diminuir aapaidade dos representantes legislativos de deidir quest9es fundamentais depol*tia públia! @uando a buroraia deide quest9es que normalmente est&o sob a

Burisdi%&o do Parlamento, a nature$a representativa do sistema sofre eros&o! :l)mdisso, omo >a< Xeber argumentou ."3O7T "F3/, quando os legislativos s&oredu$idos a orpos de importnia seundária em termos de formula%&o de pol*tia 0áum forte inentivo forma%&o de uma lasse pol*tia menos responsável!:s onseqA'nias eonGmias de implementar pol*tias por meio de ag'niase<eutivas tamb)m podem ser delet)rias! #m ra$&o de as estruturas burorátias

e<istentes serem perebidas omo um dom*nio da pol*tia de patronagem, ou ent&opor serem ontroladas por buroratas simpátios a administra%9es anteriores, ospresidentes podem a0ar que n&o t'm omo utili$á6las, e em onseqA'nia muitasve$es riam novas ag'nias! Isso pode levar e<pans&o onstante do aparato estatalsem onsidera%9es de efii'nia e produtividade! : presid'nia torna6sesobrearregada e n&o 0á mais meios efetivos de ontrolar todo o aparatoadministrativo do e<eutivo! poss*vel argumentar 2 ainda que essa 0ip1tese n&opossa ser plenamente e<plorada aqui 2 que a rise das eonomias latino6amerianasnos anos oitenta em parte ) resultado dessa 0ipertrofia do #stado!Mr's presidentes 2 Vargas, @uadros e Coulart 2 tentaram mobili$ar as massas omouma forma de ompensar a falta de sustenta%&o parlamentar estável! Deepionadosom o =ongresso, @uadros e Coulart, em ve$ de negoiarem om os partidos,apelaram mobili$a%&o popular 2 om resultados desastrosos nos dois asos!

rustrado pelas difiuldades de trabal0ar dentro do sistema instituional, Coulart sevoltou ada ve$ mais mobili$a%&o popular omo meio para onseguir apoio para suaspol*tias! #m "354, planeBou uma s)rie de manifesta%9es de massa que mostrariamapoio a suas pol*tias! #ssa foi uma estrat)gia atastr1fia, uma ve$ que alienou aindamais atores fundamentais, as or%as :rmadas inlusive+ Stepan ."3O7/ e Sidmore."35O/ interpretaram isso omo um passo deisivo para o olapso da demoraia! (smilitares e muitos onservadores pereberam nos atos de Coulart uma evid'nia desua disposi%&o de violar a =onstitui%&o para reali$ar seus pr1prios obBetivos!



(s presidentes tamb)m se ap1iam nos militares para ompensar a falta de apoioestável no =ongresso! Sempre que seus programas enfrentavam resist'nia no=ongresso, SarneE se voltava para os militares! Similarmente, quando disordava dasa%9es do =ongresso, SarneE om freqA'nia se valia do desontentamento militar paratentar impor seu pr1prio ponto de vista!

CNCL8S;*S#ste artigo analisou um onBunto de problemas relativos rela%&o entre presidentes epartidos! Para onluir, onentro6me em tr's quest9esT a for%a e a fragilidade dospresidentes demorátios, o impato do presidenialismo sobre o fortaleimento dospartidos e as difiuldades de erigir uma demoraia estável na presen%a da ombina%&oentre presidenialismo e um sistema multipartidário fragmentado!: maior parte da literatura sobre o presidenialismo latino6ameriano enfati$ou qu&opoderosos os presidentes s&o! #ste artigo sugere que se trata de um argumento emparte equivoado! =omo sustentei em outro lugar .>ain?aring, "33J/, essa literaturaem geral erra em n&o distinguir presidentes em situa%9es demorátias daqueles emsitua%9es de autoritarismo! #<aminando6se o grupo demorátio mais de perto, umpadr&o omple<o emerge, mas levando6se tudo em onta ) a fraque$a da maioria dospresidentes que gan0a sali'nia! (s presidentes t'm algumas áreas de prerrogativase<epionais, mas muito freqAentemente t'm difiuldade em levar adiante itensfundamentais de sua agenda de pol*tias! #ssa arateri$a%&o se aplia a inúmerospresidentes brasileiros, aima de tudo a @uadros, Coulart, SarneE e tamb)m a =ollor,isto ), a todos os presidentes demorátios mais reentes! :s quei<as freqAentes depresidentes brasileiros aera de sua inapaidade de fa$erem o que querem devido alimita%9es ongressionais orresponde realidade, a despeito do fato de que tanto a=onstitui%&o de "345 omo a de "377 investiram o presidente de amplos poderesformais!( orolário disso ) que o =ongresso brasileiro foi um importante ator durante o regimede "345654, assim omo novamente o ) desde a promulga%&o da =onstitui%&o de "377.:bran0es, "3OF, :bran0es e Soares, "3O+ :mes, "37OT "J"6"J, Sou$a, "3O5,Santos, "375/! ( papel do =ongresso ) perebido mais omo o de bloquear e moderar

a a%&o presidenial do que o de ser um agente efetivo de legisla%&o! Mrigueiro ."383T48/ notou que entre setembro de "345 e de$embro de "387 o =ongresso aprovou F8J leis por ele iniiadas, em ompara%&o om a aprova%&o de F 77 deretose<eutivos!"3 Dentre as leis propostas pelo =ongresso, a maioria era de importniaseundária, o que levou Mrigueiro a onluir que estava inapaitado de elaborar leis!J Isso aBuda a entender a freqA'nia das r*tias inefii'nia do =ongresso .:bran0ese Soares, "3O+ urtado, "358+ Paen0am, "3O"/!:inda que os ientistas pol*tios .por e<emplo, ;ambert, "353/ muitas ve$es supon0amque os sistemas presidenialistas produ$em lideran%as e<eutivas mais fortes, ae<peri'nia latino6ameriana sugere o ontrário .-rito, "35O+ Suáre$, "37/! ( papeldo presidente, mais omumente, ) arateri$ado por profundas ambival'nia eambigAidade .-londel e Suáre$, "37"+ HartlEn .no prelo/+ Suáre$, "37/! De umaparte, a maior parte do poder de agir pelos anais representativos onentra6se na

presid'nia! =ientes dos risos de imobilismo prolongado, as onstitui%9es atribu*ram maioria dos presidentes latino6amerianos poderes que e<edem os do presidente dos#stados Unidos! :lguns presidentes latino6amerianos t'm prerrogativas de deretoque l0es dá autoridade legislativa mais ampla do que a do presidente norte6ameriano!>uitos presidentes latino6amerianos t'm a prerrogativa onstituional de imporestados de s*tio que restringem dramatiamente o sistema de ontroles e ontrapesos!(s presidentes em geral t'm mais poder de patronagem na :m)ria ;atina do que nos#stados Unidos! inalmente, algumas onstitui%9es latino6amerianas, inlusive asbrasileiras de "345 e "377, permitem aos presidentes vetar partesde uma lei, em







ontraste om a =onstitui%&o norte6ameriana, que s1 permite o veto da lei omo umtodo!De outra parte, o reeio de abuso da autoridade presidenial levou os onstituintes aprourar um sem6número de formas de limitar essa oorr'nia .Kantor, "3OO/! :maioria das demoraias latino6amerianas .om e<e%&o da epúblia Dominiana eda Niarágua/ pro*bem a reelei%&o imediata do presidente! (s onstituintes temiam

que mandatos presideniais mais longos levariam ao abuso de poder! >uitasonstitui%9es, inlusive a brasileira, riaram legislaturas biamerais omo uma formade ontrole sobre o presidente! :lgumas delas, novamente a brasileira entre elas,estabeleeram tamb)m um sistema federativo! Há pa*ses em que a legislatura tem odireito de interpelar membros do minist)rio, e em alguns asos mesmo demiti6los!#ssa ambival'nia sobre o papel do presidente aBuda a e<pliar a freqA'nia das lutaspara redefinir onstituionalmente as prerrogativas presideniais! (s presidentes omfreqA'nia pressionam por reformas onstituionais que ampliem seus poderes! Modosos presidentes 0ilenos, de :lessandri a :llende, tentaram ou passar por ima do=ongresso ou reformar a =onstitui%&o para ampliar o poder e<eutivo! ( presidenterei ."3546"3OJ/ finalmente onseguiu essa amplia%&o mas, omo observamValen$uela e Xilde ."3O3/, o usto foi elevadoT a eros&o dos espa%os de negoia%&o eompromisso! Problemas semel0antes de imobilismo levaram a reformas

onstituionais que aumentaram o poder presidenial na =olGmbia em "357 .HartlEn,no prelo/ e no Uruguai em "35O! : onstitui%&o uruguaia foi alterada ino ve$es entre"3"7 e "35O, a nature$a do poder e<eutivo onstituindo6se na ontrov)rsiafundamental .#delmann, "353 b/! No mesmo veio, Coulart, frustrado om a falta deapoio no =ongresso, delarou em seu disurso em "8 de mar%o de "354 que deseBavauma reforma onstituional que ampliasse seus poderes!>uitos desses debates onstituionais ignoraram que, tanto quanto as prerrogativasonstituionais do presidente, a nature$a dos sistemas eleitoral e partidário e<plia asdifiuldades que os presidentes enfrentaram para implementar suas agendas! #masos omo o do -rasil, em que os partidos do presidente quase nuna desfrutam demaioria no legislativo e nos quais a indisiplina partidária ) algo fora de ontrole, o=ongresso pode bloquear as iniiativas presideniais! ( problema ) que, quando o

=ongresso bloqueia o presidente, failmente se produ$ um impasse, um ) outrodebilitando6se no proesso! lu$ da e<peri'nia norte6ameriana, n&o ) surpreendente que os presidentesfreqAentemente seBam e<eutivos mais fraos que os primeiros6ministros! ( sistemapresidenialista foi onebido para somente permitir poderes fraos e tornou6seposs*vel em meio a uma intrinada rede de ontroles e ontrapesos! =omoargumentaram Da0l ."385/, Huntington ."357T "J36"FF/ e ;ipset ."35F/, os primeirosl*deres pol*tios norte6amerianos desonfiavam e eram 0ostis onentra%&o depoder! #les temiam o absolutismo monárquio e oneberam uma =onstitui%&o queassegurasse que o e<eutivo n&o pudesse se tornar autorata! Somente no s)ulo YY,em fae de poderosas e<ig'nias administrativas, os poderes presideniais foramonsideravelmente e<pandidos .:rnold, "375/!(s sistemas presidenialistas n&o foram onebidos para engendrar uma lideran%a

e<eutiva deisiva e sim para promover a dispers&o do poder! >as a aus'nia delideran%a e<eutiva deisiva, demoratiamente e<erida, muitas ve$es riou quebra6abe%as! >uitos sistemas presidenialistas osilam entre o e<esso de ontroles sobreos poderes presideniais, levando ao imobilismo, e a insufii'nia desses ontroles,gerando autoraia! Desse ponto de vista, os onflitos rGnios sobre as prerrogativasonstituionais dos presidentes n&o s&o surpreendentes! (s presidentes perebem queneessitam de poderes mais amplos para reali$ar seus obBetivos, mas os legisladores,geralmente Bá marginali$ados da tomada de deis9es, temem o esqueimento!



#nquanto os presidentes tipiamente t'm onsiderável difiuldade para implementarseus programas, eles t'm responsabilidades enormes 2 e sempre resentes! :maioria dos presidentes, ontudo, est&o onstantemente envolvidos em ultivar apoiopúblio, disso resultando que eles t'm menos tempo para se dediar a atividadesadministrativas do que os primeiros6ministros .ose, "37"/! : distnia entre asdemandas sobre ela e a apaidade de a%&o da presid'nia reseu nos últimos anos

em deorr'nia da severa rise eonGmia dos anos oitenta! : rise eonGmia levou tomada de deis9es tenorátia e restrita ao e<eutivo e e<lus&o do =ongresso daelabora%&o de pol*tia eonGmia .=onag0an, "33a/! >as a apaidade presidenial delidar om essas rises sofreu eros&o!(s problemas enfrentados por presidentes demoratiamente eleitos sempre servirampara Bustifiar a 0ipertrofia do e<eutivo e a emasula%&o 2 quando n&o a aboli%&o 2do =ongresso! Mendo preseniado as difiuldades de presidentes demorátios parareali$ar suas agendas, o regime militar brasileiro proedeu mudan%a do onte<toinstituional, de forma que o presidente pudesse governar sem ontroles eontrapesos! Uma das primeiras medidas dos militares, o :to Instituional nZ ",deretado somente uma semana depois do golpe, ampliou enormemente o podere<eutivo e limitou a Burisdi%&o do =ongresso! :s reformas onstituionaissubseqAentes fortaleeram o e<eutivo e enfraqueeram o =ongresso ainda mais

.:lves, "378T F"6"JJ+Dini$, "374TF46FOF/! Bustamente devido difiuldade em reali$ar suas agendas om apoio parlamentarque os presidentes restringem o mbito de a%&o do =ongresso, riam novas ag'niase<eutivas, distribuem patronagem para gan0ar o apoio de alguns pol*tios, tentamreali$ar reformas onstituionais que e<pandam seus poderes e prouram enfraqueero =ongresso e os partidos omo forma de aplainar o pr1prio amin0o! #ssas inlina%9esdos presidentes latino6amerianos foram algumas ve$es entendidas omo e<press9esde uma ultura pol*tia ib)ria! : ultura pol*tia ib)ria pode ter ontribu*do para ansia de poder dos presidentes, mas ) igualmente importante levar em onta osinentivos instituionais que moldam o omportamento presidenial! Diferentementeda maioria dos primeiros6ministros, os presidentes n&o podem dissolver o =ongresso eonvoar novas elei%9es! Diversamente de todos os primeiros6ministros, eles se

tornam alvos fáeis 2 mais do que anoas furadas 2 se perdem o apoio no =ongresso!#m alguns pa*ses, em ontraste om os primeiros6ministros, eles n&o podem ontarnem mesmo om o apoio de seus pr1prios partidos, se ) que t'm algum partido! (sestilos de lideran%a pessoal dos presidentes variam bastante, e nem todos ospresidentes enfrentam esses dilemas da mesma forma! Seria equivoado, entretanto,ver na busa presidenial de mais poder e nos esfor%os presideniais de passar porima do =ongresso e de solapar os partidos simplesmente uma e<press&o de suaspr1prias idiossinrasias pessoais! : situa%&o de presidenialismo de minoria ria osdilemas que fundamentam a%9es omo essas!: segunda quest&o que quero levantar nessas onlus9es ) o impato dopresidenialismo no desenvolvimento partidário no -rasil!" ( fato de um sistema serparlamentarista, presidenialista ou semi6presidenialista onforma a nature$a dospartidos e do sistema partidário! ( sistema presidenialista no -rasil tem ontribu*do

para o enfraqueimento dos partidos por diversas ra$9es!( presidenialismo brasileiro se mostrou inimigo do fortaleimento dos partidos porqueos presidentes se v'em obrigados a depreiar o =ongresso e os partidos! (spresidentes t'm inentivos para assumir um omportamento antipartido e anti6=ongresso! @uando os presidentes se enontram em lara minoria no =ongresso, eless&o quase for%ados a prourar apoio suprapartidário e a irunsrever o =ongresso!=omo se observou antes neste artigo, os presidentes brasileiros ultivaram um estilosuprapartidário! Isso se aplia mesmo queles que onstru*ram suas arreiras pol*tiaspor meio de organi$a%9es partidárias! ( fato de que os presidentes se distaniam dos





partidos, ao inv)s de se apoiarem neles, tamb)m teve um efeito delet)rio sobre aonstru%&o de partidos!:inda que as ampan0as e os presidentes de tipo antipartido que s&o enontrados no-rasil n&o seBam um produto inevitável do presidenialismo,Q somente em um sistemapresidenialista esses indiv*duos de omportamento antipartido poderiam ter 0egadoao governo! No -rasil, omo na maioria dos sistemas presidenialistas, o voto popular

determina omo o poder e<eutivo ) formado! =onquistar a presid'nia n&o temdependido tanto de partidos quanto de pol*tios individuais, uBas ampan0as,seguidores, reursos e organi$a%9es pr1prios s&o mais signifiativos do que os dospartidos! Isso ) verdade em muitos sistemas presidenialistas+ -urns ."35F/argumentou que nos #stados Unidos a autonomia dos presidentes vis-à-vis a seuspartidos ) t&o grande que em ess'nia 0á um sistema de quatro partidosT o Partidoepubliano Presidenial, o Partido Demorata Presidenial, o Partido epubliano=ongressional e o Partido Demorata =ongressional!

: autonomia dos presidentes brasileiros em rela%&o a seus partidos ) algodeson0eido nos sistemas parlamentaristas! (s primeiros6ministros est&o diretamenteligados a seus partidos+ n&o s&o eleitos por voto popular+ e neessariamente fi$eramlongas arreiras em seus partidos, ulminando em serem esol0idos l*deres partidários!Porque os partidos monopoli$am os anais de rerutamento pol*tio de primeiros6

ministros, os 0efes do e<eutivo nos sistemas parlamentaristas invariavelmente t'mum passado profundamente meslado organi$a%&o partidária! # uma ve$ que oprimeiro6ministro ) eleito, seu mandato n&o ) fi<o, e sim depende da sustenta%&oont*nua de um partido ou oali$&o de partidos! Implementar deis9es pol*tiasfundamentais sem o apoio dos partidos ) quase imposs*vel! Manto por sua soiali$a%&opassada em organi$a%9es partidárias omo por suas neessidades atuais, os primeiros6ministros t'm um profundo omprometimento om o fortaleimento partidário!(s presidentes, porque s&o eleitos por voto popular ou por um ol)gio eleitoral uBaomposi%&o ) determinada por voto popular, nem sempre t'm envolvimento forte oma onstru%&o partidária e freqAentemente t'm redu$ida e<peri'nia parlamentar! (spresidentes muitas ve$es desfrutam de uma independ'nia dos partidos pol*tios que )deson0eida nos regimes parlamentaristas! #les podem ter uma e<peri'nia limitada

omo membro de um partido e podem mesmo onorrer ontra os partidos, omoindiv*duos que est&o QaimaQ dos pol*tios profissionais! =asos t&o diversos entre siomo os de #isen0o?er nos #stados Unidos, Vargas e @uadros no -rasil e Per1n na:rgentina s&o ilustrativos disso! Dependendo do proesso de sele%&o, andidatos dessetipo podem 0egar ao governo, a despeito da oposi%&o da maioria dos profissionais departido! ( -rasil ) um aso e<tremo em que os presidentes em geral n&o t'm interessena onstru%&o de partidos+ vários tentaram at) mesmo enfraqueer os partidos!#ntretanto, omo geralmente ) o aso, andidatos que n&o s&o 0omens de partidomesmo assim preisam ser endossados por l*deres partidários!#m alguns sistemas presidenialistas, os partidos t'm um ontrole maior sobre oproesso de sele%&o de andidatos e uma maior penetra%&o na soiedade, de modoque ) mais dif*il para as pessoas se tornarem andidatas, e muito mais dif*il ainda0egar presid'nia fa$endo ampan0a omo pol*tios anti ou suprapartidários! No

=0ile, no Uruguai e na Vene$uela, os presidentes sempre foram rerutados por meio deanais partidários e t'm v*nulos fortes om seus partidos, apesar de IbaWe$ ."34568/ ser uma e<e%&o no =0ile! >esmo assim, omo mostra Xaler ."375/, opresidente :llende era uma figura isolada e solitária, om apoio limitado em seupr1prio partido! ( isolamento de :llende e os onflitos entre o Partido Soialista e ogoverno ontribu*ram para o olapso da demoraia no =0ile! Na Vene$uela, para setornarem andidatos presideniais, os pol*tios devem ter v*nulos fortes om seuspartidos+ mas, uma ve$ eleitos, a regra que impede a reelei%&o imediata leva a erto





distaniamento entre os presidentes e seus partidos .=oppedge, "377/! #ssassitua%9es s&o improváveis em uma demoraia parlamentarista!: nature$a do rerutamento presidenial tem um impato muito grande sobre o grauem que os presidentes t'm ompromissos estreitos om a promo%&o da onstru%&opartidária .=easer, "3O3/! (nde os presidentes s&o regularmente rerutados por meiode anais partidários e onstr1em suas arreiras pol*tias em organi$a%9es partidárias,

eles est&o inelutavelmente envolvidos na pol*tia partidária, mesmo quando preisamatuar ao mesmo tempo omo representantes da na%&o omo um todo! Inversamente,onde os andidatos presideniais t'm omo assegurar a india%&o apelandodiretamente ao eleitorado e podem vener elei%9es mesmo tendo v*nulos t'nues omorgani$a%9es partidárias, provavelmente o omprometimento que ter&o om umpartido será dilu*do! Nesses asos, o sistema presidenialista enoraBa umpersonalismo inimigo do fortaleimento de partidos! : e<pans&o da m*dia eletrGniainentiva ainda mais esse personalismo, sobretudo no -rasil, onde os n*veis deinforma%&o pol*tia do eleitorado s&o em geral muito bai<os e onde a televis&o temuma penetra%&o profunda entre os pobres!No -rasil, a aus'nia de v*nulos fortes entre os andidatos presideniais e os partidosno proesso de designa%&o dos andidatos, e depois nas ampan0as, amolda osv*nulos subseqAentes entre presidentes e partidos! (s presidentes, 0egando ao

governo por m)rito pr1prio, t'm menos inlina%&o por governar om partidos e maispor fa$er apelos plebisitários! =omo di$ ose ."37"T F"5/, Qandidatos sem base desustenta%&o orrem o riso de n&o ter base de sustenta%&o no governoQ!Pelo fato de que o poder no sistema pol*tio brasileiro onentra6se no e<eutivo, osargos e<eutivos onstituem os prinipais pr'mios do sistema pol*tio! (s presidentes,governadores e prefeitos das maiores idades t'm poderes enormes em rela%&o aosrespetivos legislativos! Pol*tios ambiiosos v'em na legislatura um meio para um fim2 os argos e<eutivos 2 e n&o um fim em si mesmo! @uando n&o se dá oportunidadea pol*tios omo esses de onorrer a argos e<eutivos, ) freqAente mudarem departido de modo a poderem fa$er isso por outra legenda+ eles preferem abrir m&o deseu partido a abrir m&o de suas ambi%9es a um argo e<eutivo! #ssa prátia tamb)mtem efeitos delet)rios onstru%&o de partidos!

: última quest&o que quero disutir nessas onlus9es ) a forma pela qual aombina%&o instituional de presidenialismo e um sistema multipartidáriofragmentado ontribui para as difiuldades de onstitui%&o de um governo demorátioefia$ no -rasil! : ombina%&o de presidenialismo e multipartidarismo om partidospouo oesos torna improvável que os presidentes onsigam sustenta%&o maBoritáriano =ongresso, e o presidenialismo fa$ om que seBa dif*il a resolu%&o dos impassesque resultam disso! Da perspetiva do presidente, essa ombina%&o torna a onstru%&ode alian%as algo dif*il, omple<o e em geral instável! Nos governos Dutra eKubits0e, a demoraia brasileira funionou ra$oavelmente bem om essaombina%&o de presidenialismo, multipartidarismo e partidos fraos! Mal ombina%&o,entretanto, impediu a ria%&o de um governo demorátio efia$ e mostrou6se inapa$de lidar om a radiali$a%&o que oorreu em "35"654!(s sistemas presidenialistas multipartidários predisp9em oorr'nia de impasses

e<eutivolegislativo! #sse problema resulta de duas arater*stias desses sistemasT atend'nia a produ$ir governos de minoria legislativa e a aus'nia de meanismos paralidar om as situa%9es em que o governo enfrenta uma ampla maioria oposiionista no=ongresso! (s sistemas presidenialistas, por serem baseados na doutrina dasepara%&o entre os poderes, per se n&o t'm meanismos para evitar governos deminoria!F Covernos assim s&o a regra em demoraias presidenialistasmultipartidárias, e n&o 0á meanismos para substituir governos de minoria at) aelei%&o presidenial ou parlamentar seguinte! (s presidentes enontram difiuldade





para implementar suas agendas porque n&o disp9em de uma base sufiiente desustenta%&o no =ongresso! improvável que o partido do presidente ten0a maioria no legislativo, de tal forma quefia dif*il aprovar medidas de pol*tias públias! Disso resultam o imobilismo e oonflito agudo entre o e<eutivo e o legislativo, om onseqA'nias potenialmentedelet)rias para a demoraia! =onflitos prolongados entre a legislatura e o governo

podem levar paralisia deis1ria! Isso talve$ n&o ten0a efeitos enervantes emdemoraias s1lidas, mas tem em novas demoraias!=onflitos entre o e<eutivo e o legislativo oorrem em todos os regimes demorátios,mas nos sistemas presidenialistas esses onflitos s&o mais problemátios! Devido agenda eleitoral fi<a e independ'nia entre o legislativo e o e<eutivo, os sistemaspresidenialistas n&o t'm meios instituionali$ados de resolver impasses omo esses.;in$, no prelo/! Pelo fato de presidentes e legislaturas serem eleitosindependentemente, os regimes presidenialistas d&o origem a duas pretens9esonflitivas de legitimidade, uma do presidente e outra do =ongresso .;in$, no prelo/!(s onflitos entre esses dois ramos do governo, aera de quem deve fa$er o qu',podem levar a esaladas de 0ostilidades! (s regimes parlamentaristas mitigam esseproblema porque o e<eutivo n&o tem uma base independente do legislativo! #ssadupliidade fomenta n&o a modera%&o que ontribui para a estabilidade demorátia e

sim rela%9es de antagonismo entre o presidente e o =ongresso!N&o e<istem meanismos onstituionais para substituir um presidente que perdeuquase todo o apoio no legislativo! at) mesmo poss*vel que um presidente redu$a oapoio no =ongresso Bá no momento em que assume o governo! :inda que o presidenteseBa inapa$ de reali$ar um urso oerente de a%&o, n&o 0á nen0um outro ator quepossa resolver o problema agindo dentro das regras do Bogo demorátio! #m muitosasos um golpe aparee omo o únio meio de se livrar de um presidente que perdeusua base de sustenta%&o! ( esfor%o para se livrar de um presidente, dessa forma, podedestruir o regime!: despeito de governos de maioria serem a regra nos sistemas parlamentaristas,governos de minoria legislativa tamb)m oorrem! Strom ."33JT 8563/ relata que """de F48 governos de demoraias parlamentaristas avan%adas, entre "348 e "37O,

foram aut'ntios governos de minoria! : Noruega, a Su)ia e a Dinamara tiverammais governos de minoria do que de maioria! Covernos de minoria, nesses asos,onquistam apoio legislativo valendo6se de inentivos .posi%9es pol*tias, patronageme medidas de pol*tia públia/ similares aos utili$ados nos sistemas presidenialistas!>as 0á uma diferen%a importante entre governos de minoria no presidenialismo e noparlamentarismo! Neste último, governos minoritários duraram uma m)dia de "4meses .Strom, "33JT ""5/! Covernos presidenialistas de minoria, em ontraste,preisam ontinuar independentemente de terem ou n&o apoio legislativo 2 e osmandatos presideniais podem 0egar a seis anos! @uando aaba a sustenta%&olegislativa a um governo, os sistemas parlamentaristas t'm meanismosinstituionali$ados para enfrentar o problema+ os sistemas presidenialistas n&o! Umvoto de desonfian%a pode derrubar o governo no parlamentarismo e mesmo levar anovas elei%9es que talve$ mudem o equil*brio de poder e aBudem a resolver a rise!

#ssa disposi%&o permite substituir e<eutivos impopulares ou ineptos om menostens&o instituional! Inversamente, se o primeiro6ministro se frustra om a difiuldadede implementar suas pol*tias devido ao ontrole do legislativo pela oposi%&o, namaioria dos sistemas parlamentaristas ele pode onvoar novas elei%9es para tentaralan%ar .ou ampliar/ uma maioria! Manto em um aso omo em outro, e<istem meiosde mudar o governo sem que isso ameae o regime, meios estes que tornamdesneessário permitir que um governo imobili$ado e inefiiente prossiga de formadesditosa!



:s ontribui%9es reentes sobre o presidenialismo n&o enfati$aram sufiientementequ&o importantes s&o as ombina%9es instituionais! : ombina%&o entrepresidenialismo e um sistema multipartidário fragmentado ) espeialmentedesfavorável emerg'nia de um governo demorátio efia$! #m um sistemafragmentado, a probabilidade de oorrerem impasses e<eutivolegislativo e paralisiadeis1ria ) partiularmente alta! ( presidente tem mais tend'nia a se sentir for%ado a

passar por ima do =ongresso, a enfraqueer este e os partidos e a se envolver emoutras prátias que e<aminamos no aso brasileiro!#ssas ombina%9es aBudam a entender a esasse$ de demoraias presidenialistasmultipartidárias estáveis! (s #stados Unidos, o =0ile, a =olGmbia, a =osta ia, asilipinas, o Uruguai e a Vene$uela s&o os únios pa*ses em que a demoraiapresidenialista manteve6se por pelo menos 8 anos onseutivos! #ntre eles, somenteo =0ile teve regularmente um sistema multipartidário, ainda que este tamb)m fosse oaso da Vene$uela antes de "3OF! Sistemas bipartidários onstituem a e<e%&o e n&o aregra na :m)ria ;atina, mas nas regi9es de demoraias mais duráveis eles s&o aregra e n&o a e<e%&o!Note6se que n&o estou revivendo o vel0o e duvidoso argumento de que sistemasbipartidários s&o em geral mais favoráveis demoraia estável do que sistemasmultipartidários! #ssa quest&o foi longamente debatida, e as evid'nias s&o de que em

governos parlamentaristas os sistemas multipartidários n&o impedem o funionamentobem6suedido da demoraia!4 >as ao abandonar esse antigo argumento os analistaserram em n&o difereniar entre sistemas presidenialistas e parlamentaristas! Pelasra$9es apontadas, o número de partidos realmente importa em sistemaspresidenialistas!=omo argumentou Suáre$ ."37/, os sistemas presidenialistas funionam mel0orquando pelo menos uma dessas duas ondi%9es se verifiamT ."/ o partido dopresidente tem maioria, ou quase isso, no =ongresso+8 e ./ as diferen%as ideol1giasentre o presidente e a oposi%&o n&o s&o muito maradas! : primeira ondi%&o pode sersatisfeita em um sistema bipartidário, mas raramente o será em um sistemaautentiamente multipartidário! ( '<ito do presidenialismo na =osta ia e naVene$uela em parte deorre do fato de que os presidentes muitas ve$es puderam

ontar om uma maioria, ou perto disso, no =ongresso! Parado<almente quando essaondi%&o se verifia, enfraquee6se a raison d'être dos sistemas presidenialistas 2 ae<ist'nia de um sistema de ontroles e ontrapesos! : segunda ondi%&o sempre foisatisfeita nos #stados Unidos e na maior parte do tempo tamb)m nas demoraiaslatino6amerianas estáveis, om e<e%&o do =0ile ."3F6"3OF/!5 No onte<to atual derise e de desigualdades imensas, essa ondi%&o pode n&o se satisfa$er mais namaioria dos pa*ses latino6amerianos!Salientar os problemas da demoraia presidenialista multi6partidária n&o signifiadi$er que sistemas parlamentaristas neessariamente funionariam bem! No -rasil,devido indisiplina dos partidos e e<trema fragmenta%&o, um governoparlamentarista enfrentaria obstáulos desanimadores! ( parlamentarismoprovavelmente n&o funionaria bem sem a implementa%&o de mudan%as quepromovam uma maior disiplina partidária! Se permaneem dúvidas aera da

viabilidade do sistema parlamentarista no -rasil, a ombina%&o de presidenialismo,partidos frou<os e um sistema multipartidário fragmentado mostra6se ada ve$ maisimpratiável! R*/*R=NCI#S ILI7R</IC#S:bran0es, S)rgio Henrique! "3OF! Q( Proesso ;egislativo!Q Mese de mestrado daUniversidade de -ras*lia! [ ;ins \6666666666! "377! QPresidenialismo de =oali$&oT ( Dilema -rasileiro!Q Dados, vol! F" nZ", pp! 86F4! [ ;ins \









:bran0es, S)rgio Henrique, e Cláuio :rE Dillon Soares! "3O! Q;as funiones delpoder legislativo!Q Revista Latinoamericana de Ciencia Política, vol! F nZ .:gosto/,pp! 8567J! [ ;ins \:lves, >aria Helena >oreira! "378! State and Opposition in ilitar! "ra#il :ustinTUniversitE of Me<as Press! [ ;ins \:mes, -arrE! "37O! Political Survivah Politicans and Public Polic! in Latin $merica%

-erleleET UniversitE of =alifornia Press! [ ;ins \:rnold, Peri! "375! a&inthe anaerial Presidenc!% PrinetonT Prineton UniversitEPress! [ ;ins \-enevides, >aria Vit1ria de >esquita! "3O5! O (overno )ubitsche&* Desenvolvimento+con,mico e +stabilidade Política% io de RaneiroT Pa$ e Merra! [ ;ins \6666666666! "37"! $ D. e o denismo% io de RaneiroT Pa$ e Merra! [ ;ins \6666666666! "37! O (overno /0nio 1uadros% S&o PauloT -rasiliense! [ ;ins \6666666666! "373! O P2" e o 2rabalhismo* Partido e Sindicato em S3o Paulo% S&o PauloT-rasiliense=#D#=! [ ;ins \-londel, Rean, e Xaldino Suáre$! "37"! Q;as limitaiones instituionales dei sistemapresidenialista!Q Criterio, nZ "78F6"784 .5 de fevereiro/, pp! 8O6OJ! [ ;ins \-rito, ;ui$ Navarro de! "358! Q: epresenta%&o Proporional!Q Revista "rasileira de+studos Políticos "3 .Bul0o/, pp! FO685! [ ;ins \

6666666666! "35O! Q:s (p%9es Parlamentares!Q Revista "rasileira de +studos Políticos .Baneiro/, pp! "86"4! [ ;ins \-urns, Rames >aCregor! "35F! 2he Deadloc& o4 Democrac!* 5our Part! Politics in $merica% #ngle?ood =liflfsT Prentie6Hall! [ ;ins \=arli, Cileno D)! "35! Q:natomia de enúniaQ! O Cru#eiro% io de Raneiro! [ ;ins \=arval0o, >aria I$abel de! "3OO! Q: =olabora%&o do ;egislativo para o Desempen0o do#<eutivo durante o Coverno RK!Q Mese de mestrado, IUP#R! [ ;ins \=easer, Rames! "3O3! Presidential Selection% PrinetonT Prineton UniversitE Press! [ ;ins \=onag0an, =at0arine! "33 a! Q=apitalists, Me0norats, and PolitiiansT #onomiPoliE6>aing and DemoraE in t0e =entral :ndes!Q In Sott >ain?aring, Cuilermo

JDonnell, and R! Samuel Valen$uela .orgs!/, 6ssues in Democratic Consolidation* 2he.ew South $merican Democracies in Comparative Perspective% Notre DameT KelloggInstituteUniversitE of Notre Dame Press! [ ;ins \6666666666! "33b! Q;oose Parties, loating Politiians, and Instituional StressTPresidentialism in #uador, "3O3677!Q In Ruan R! ;in$ e :rturo Valen$uela .orgs!/,Presidential or Paramentar! Democrac!* Does 6t a&e a Di44erence7 -alrimoreT Ro0nsHopins UniversitE Press! [ ;ins \=oppedge, >i0ael! "377! QStrong Parties and ;ame DusT : StudE of t0e @ualitE andStabilitE of Vene$uelan DemoraE!Q Mese de doutorado, ]ale UniversitE! [ ;ins \Da0l, obert! "385! $ Pre4ace to Democratic 2heor!% =0iagoT UniversitE of =0iagoPress! [ ;ins \Daland, obert! "35O! "ra#ilian Plannin* Development Politics and $dministration%=0apei HillT UniversitE of Nort0 =arolina Press! [ ;ins \

D:raúBo, >aria =elina Soares! "37! 8 Seundo (overno 9aras :;<:-:;<=% io deRaneiroT ^a0ar! [ ;ins \De i$, ;iliana! "377! Q;a :rgentina de :lfons*nT ;a enovai1n de los Partidos E elParlamento!Q .mimeo!/, "374! [ ;ins \Dini$, Hindemburgo Pereira! "374! $ onar>uia Presidencial io de RaneiroT Novaronteira! [ ;ins \Dubni, Vladimir eisE de! "357! Political 2rends in "ra#iL Xas0ington, D! =T Publi:ffairs Press! [ ;ins \Durverger, >aurie! "384! Political Parties% ;ondonT >et0uen and =o! [ ;ins \



6666666666! "374! QPresidential #letions and t0e PartE SEstem in #urope!Q In i0ard ;!>=ormi, .org!/, Political Parties and the odem State, pp! 7O6"JO! Ne? -runs?iTutgers UniversitE Press! [ ;ins \#delmann, :le<ander! "353a! Latin $merican Politics and (overnment% Home?oodTDorseE Press! [ ;ins \6666666666! "353b!QM0e ise and Demise of UruguaEs Seond Plural #<eutive!Q /ournal

o4 Politics F" .fevereiro/, pp! ""36"F3! [ ;ins \#pstein, ;eon! "35O! Political Parties in ?estern Democracies% Ne? ]orT Praeger! [ ;ins \6666666666! "375! Political Parties in the $merican old% >adisonT UiversirE of XisonsinPress! [ ;ins \lEnn, Peter! "3O7! "ra#iL* $ Political $nal!sis% -oulderT Xestvie?! [ ;ins \rano, :fonso :rinos de >elo! "357! [ ;ins \6666666666! "3O5! $ C0mara dos Deputados* Síntese @istArica% -ras*liaT =entro deDoumenta%&o e Informa%&o! [ ;ins \rano, :fonso :rinos de >elo, e aul Pi lia! "387! Presidencialismo ouParlamentarismo7 io de RaneiroT Ros) (lEmpio! [ ;ins \urtado, =elso! "358! QPolitial (bstales to t0e #onomi Developmentof -ra$il!Q In=láudio V)li$ .org!/, Obstacles to Chane in Latin $merica, pp! "486"5"! Nova ]orT

(<ford UniversitE Press! [ ;ins \Ceddes, -arbara! "375! Q#onomi Development as a =olletive :tion ProblemTIndividual Interests and Innovation in -ra$il!Q Mese de doutorado, UniversitE of=alif1rnia at -ereleE! [ ;ins \Cillespie, =0arles! "33! QPresidential6ParliamentarE elations and t0e Problem ofDemorati StabilitET M0e =ase of UruguaE!Q In Sott >ain?aring e >att0e? S0ugart.orgs!/, PresidentialismB Semi-PresidentialismB and Democrac! in Latin $merica% Lin&s Con$ále$, ;uis! "33! Political Structures and Democrac! in ruua!% Notre DameTKellogg InstituteUniversitE of Notre Dame Press! [ ;ins \Hagopian, ran's! "375! QM0e Politis of (ligar0ET M0e Persistene of MraditionalPolitis in =ontemporarE -ra$il!Q Mese de doutorado, >assa0usetts Institute of

Me0nologE! [ ;ins \HartlEn, Ronat0an .no prelo/! QPresidentialism and =olombian Politis!Q In Ruan R! ;in$ e:rturo Valen$uela .orgs!/, Presidential or Parliamentar! Democrac!* Does 62 a&e aDi44erence7 -altimoreT Ro0ns Hopins UniversitE Press! [ ;ins \Hipp1lito, ;úia! "378! PSD* De Raposas e Re4ormistas% io de RaneiroT Pa$ e Merra! [ ;ins \Huntington, Samuel! "357! Political Order in ChaninSocieties% Ne? HavenT ]aleUniversitE Press! [ ;ins \Raguaribe, H)lio! "387! CondiEFes 6nGtucionais do Desenvolvimento% io de RaneiroTIS#-! [ ;ins \Kantor, HarrE! "3OO! Q#fforts >ade bE Various ;atin :merian =ountries to ;imit t0ePo?er of t0e President!Q In M0omas Di-ao, .org!/, Presidential Power in Latin $merican Politics, pp! "6F! Nova ]orT Praeger! [ ;ins \

King, :nt0onE! "3O8! Q#<eutives!Q In red I! Creenstein e Nelson X! PolsbE .orgs!/@andboo& o4 Political Science, vol! 8, pp! "OF685! eading >:T :ddison6XesleE! [ ;ins \;afer, =elso! "3OJ! QM0e Planning Proess and t0e Politial SEstem in -ra$ilT : StudE ofKubits0ete Marget Plan!Q Mese de doutorado, =ornell UniversitE! [ ;ins \;ambert, Raques! "353! Latin $merica* Social Structure and PoLitical 6nstitutions%-ereleET UniversitE of =alif1rnia Press! [ ;ins \;eff, Nat0aniel! "375! +conomic Polic!-a&in and Development in "ra#iL "34O6"354!Nova ]orT Ro0n XileE! [ ;ins \



;iBp0art, :rend! "357!Q MEpologies of Demorati SEstems!Q Comparative PoliticalStudeies : .abril/, pp!F644! [ ;ins \6666666666! "374! Democracia% Ne? HavenT ]ale UniversitE Press! [ ;ins \6666666666! "375! QDegrees of Proport*onalitE of Proporrional epresentation ormulas!QIn -ernard Crofman e :rend ;iBp0at .orgs!/! +lectoral Latus and 2heir PoliticalConse>uenceS! pp! "OJ6"O3! Nova ]orl :gat0on! [ ;ins \

6666666666! .No prelo/ QPresidentialism and >aBoritarian DemoraET M0eoretial(bservations!Q In Ruan R! ;in$e :rturo Valen$uela .orgs!/, Presidential or Parliamentar! Democrac!* Does 6t a&e a Di4erence7 -altimoreT Ro0ns Hopins UniversitE Press! [ ;ins \;ima, (lavo -rasil de! "37F! Partidos Políticos "rasileiros* $ +Hperiência 5ederal eReional io de RaneiroT Craal! [ ;ins \;in$, Ruan! .no prelo/! DemoraET Presidential or ParliamentarE! Does It >ae aDifferene_Q In Ruan R! ;ins e :rturo Valen$uela .orgs!/, Presidential or Parliamentar!Democrac!* Does 6t a&e a Di44erence7 -altimoreT Ro0ns Hopins UniversitE Press, [ ;ins \;in$, R! R!, e :! Valen$uela .no prelo/! Presidential or Parliamentar! Democrac!* Does 6t a&e a Di44erence7 -altimoreT Ro0ns Hopins UniversitE Press! [ ;ins \;ipset, SeEmour >artin! "35F! 2he 5irst .ew .ation% Nova ]orT -asi -oosT

[ ;ins \>ain?aring, Sott! "33J! QPresidentialism in ;atin :meria!Q Latin $merican ResearchReview 8 nZ ", pp! "8O6"O3! [ ;ins \6666666666! .No prelo/! QPresidentialism, >ultipartism, and DemoraET M0e Diffiult=ombination!Q Comparative Political Studies% Lin&s >aE0e?, David! "3O4! Conress* 2he +lectoral Connection% Ne? HavenT ]ale UniversitEPress! [ ;ins \>ello e Sou$a, Nelson! "357! Q ( PlaneBamento #onGmio no -rasil!Q Revista de $dministraE3o Publica nZ4! [ ;ins \>iBesi, Kennet0! "3OO! Q=osta iaT M0e S0rining of t0e PresidenE_ QIn M0omasDi-ao .org!/, Presidential Power in Latin $merican Politics, pp! 856O"! Nova ]orTPraeger! [ ;ins \

Nunes, #dson de (liveira! "374! Q-ureaurati Insulation and @ientelism in=ontemporarE -rasilT Uneven State6-uilding and t0e Mamingof >odernitE!Q Mese dedoutorado, UniversitE of =alif1rnia at -ereleE! [ ;ins \(liveira, Isabel ibeiro de! "3OF! QNotas sobre o omportamento das =oliga%9es#leitorais no -rasil!Q Dados nZ "J, pp! "556"7F! [ ;ins \(liveira, ;úia ;ippi! "3OF! QPartidos Pol*tios -rasileirosT ( Partido SoialDemorátio!Q Mese de mestrado, IUP#R! [ ;ins \Paen0am, obert! "3O"! Quntions of t0e -ra$ilian Naional =ongress!Q In Xeston:gor .org!/, Latin $merican Leislatures* 2heir Role and 6n4luence, pp! 8363! Nova]or Praeger! [ ;ins \Petersen, P0Ellis Rane! "35! Q-ra$ilian Politial PartiesT ormarion, (rgani$ation, and;eaders0ip, "3486"383!Q Mese de doutorado, UniversitE of >i0igan! [ ;ins \Pialuga, Isabel ontenelle! "33J! Partidos Políticos e Classes Sociais* $ D.da

(uanabara% Petr1polisT Vo$es! [ ;ins \Po?ell, C! -ing0am! "37! Contemporar!Democracies* ParticipationB Stabilit!B and9iolence% =ambridgeT Harvard UniversitE Press! [ ;ins \amos, Cuerreiro! "35"! $ Crise de Poder no "rasil io de RaneiroT ^a0ar! [ ;ins \eale, >iguel! "383! Q( Sistema de epresenta%&o Proporional e o egimePresidenial -rasileiro!Q Revista "rasileira de +studos Políticos O .novembro/, pp! 3644! [ ;ins \



ie, Stuart! "383! Q>easuring =o0esion in ;egislative Croups!Q In Ro0n Xa0le eHein$ #ulau .orgs!/, Leislative "ehavior , pp! FO6FOO! ClenoeT M0e ree Press! [ ;ins \iggs, red! "377! QM0e Survival of Presidentialism in :meriaT Para6=onsatutionalPraties!Q 6nternational Political Science Review vol! 3, nZ 4 .outubro/, pp! 4O6O7! [ ;ins \

ose, i0ard! "37"! QCovernment :gainst Sub6CovernmentsT : #uropean Perspetiveon Xas0ington!Q In i0ard ose e #$ra Suleiman .orgs!/, Presidente and Primeinisters, pp! 74 6 F4O! Xas0ington, D!=!T :merian #nterprise Institute! [ ;ins \Sani, Ciaomo, and Ciovanni Sartori! "37F! QPolari$ation, ragmentarion, and=ompet*rion in Xestern Demoraies!Q In Hans Daalder e Peter >air .orgs!/, ?estern+uropean Part! S!stems, pp! FJO6F4J! -everlE HillsT Sage! [ ;ins \Santos, Vidal dos e ;ui$ >onteiro, s!d! DiIrio de uma Campanha% S&o PauloT #<posi%&odo ;ivro! [ ;ins \Santos, XanderleE Cuil0erme dos! "375! Sessenta e 1uatro* $natomia da Crise% S&oPauloT V)rtie! [ ;ins \Sarles, >argaret R! "37! Q>aintaining Politial =ontrol M0roug0 PartiesT M0e -ra$ilianStrategE!Q Comparative Politics "8 .outubro/, pp! 4"6O! [ ;ins \

S0?ar$, Ro0n #! e #arl! ;! S0a?! "3O5! 2he nited States Conressin ComparativePerspective% HinsdaleT M0e DrEden Press, "3O5! [ ;ins \SullE, Mimot0E! "33! Rethin&inthe Center* CleavaesB CriticalJuncturesB and Part!+volution in Chile% StanfordT Stanford UniversirE Press! [ ;ins \S0ugart, >alt0e?! "377! QDuvergers ule, Distrit >agnitude, and Presidentialism!QMese de doutorado, UniversirE of =alifornia, Irvine! [ ;ins \S0ugart, >att0e?, e Ro0n =areE .no prelo/! +Hecutives and $ssemblies* 6nstitutionalD!namics o4 Presidentialism% Nova ]or e =ambridgeT =ambridge UniversirE Press! [ ;ins \Sidmore, M0omas! "35O! Politics in "ra#iL :;K8-:;=* $n +Hperiment in Democrac!%Ne? ]orT (<ford UniversirE Press! [ ;ins \Soares, Cláuio :rE Dillon! "354! Q:lian%as e =oliga%9es #leitoraisT Notas para uma

Meoria!Q Revista "rasileira de +studos Políticos "O .Bul0o/, pp! 386"4! [ ;ins \666666666! "3OF! QDesigualdades #leitorais no -rasil!Q Revista de Ciência Política M , pp!647! [ ;ins \Sou$a, >aria do =armo =ampello de! "3O5! +stado e Partidos Políticos no "rasil N:;K8a :;=% S&o PauloT :lfa6(mega! [ ;ins \Sou$a, >aria Mere$a Sadel "375! Q: MraBet1ria de Rnio @uadros!Q In -olivar;amounier .org!/! :;<* O 9oto em S3o Paulo, pp! 55677! S&o PauloT ID#SP! [ ;ins \Stepan, :lfred! =! "3O7! QPolitial ;eaders0ip and egime -reado?nT -ra$il!Q In RuanR! ;in$ e :lfred Stepan .orgs!/, 2he "rea&down o4 Democratic Reimes* Latin $merica,pp! ""J6"FO! -altimoreT Ro0ns Hopins UniversitE Press! [ ;ins \Strom, Kaare! "33J! inorit! (overnment and aJorít! Rule% Nova ]or e =ambridgeT=ambridge UniversirE Press! [ ;ins \

Suáre$, Xaldino! "37! Q#l poder eBeultive en :m)ria ;atinaT Su apaddad operativabaBo reg*menes presidenialistas de gobierno!Q Revista de +stGdios Políticos 3, pp!"J36"44! [ ;ins \Suleiman, #$ra! "37"! QPresidential Covernment in rane!Q In i0ard ose e #$raSuleiman, eds!, Presidents and Prime inisters, pp! 346"F7! Xas0ington, D!=!T:merian #nterprise Institute! [ ;ins \Mrigueiro, (svaldo! "38F! Q(s Poderes do Presidente da epúblia!Q Revista 5orense"47 .Bul0o 6 agosto/T F"648! [ ;ins \



666666666! "383! Q: =rise ;egislativa e o egime Presidenial!Q Revista "rasileira de+studos Políticos M .novembro/, pp! 486O4! [ ;ins \Valen$uela, :rturo, e :le<ander Xilde! "3O3! QPresidential Politis and t0e Deline oft0e =0ilean =ongress!Q In Roel Smit0 e ;loEd >usolf .orgs!/, Leislatures inDevelopment* D!namics o4 Chane in .ew and Old States, pp! "736"8! Dur0amTDue UniversirE Press! [ ;ins \

Vargas, Cetúlio! "38"! $ Campanha Presidencial io de RaneiroT Ros) (lEmpio! [ ;ins \Xaler, Ignaio! "375! QDel Populismo al ;eninismo E la Inevitabilidad del onflitoT #lPartido Soialista de =0ile ."3FF6"3OF/Q! Notas M)nias =I#P;:N 3" .de$embro/! [ ;ins \Xeber, >a<! "3O7! +conom! and Societ!% -ereleET UniversirE of =alifornia Press! [ ;ins \Xrig0t, Step0en, e Xilliam ier! "377! QPluralitE and unoff SEstems and Number of=andidates!Q Mrabal0o apresentado no =ongresso >undial da :ssoia%&o Internaionalde =i'nia Pol*tia, Xas0ington, 7 de agosto a "`Z de setembro! [ ;ins \

>ain?aring, S!, QDilemmas of >ultipartE Presidenial DemoraE+ t0e =ase of -ra$ilQ!

Mradu%&o de lvaro de Vita! onald :r0er, >i0ael =oppedge, Daniel ;evine, :ntonioPai<&o e >att0e? S0ugart fi$eram omentários úteis a este artigo!" Ver sobretudo o f)rtil trabal0o de ;in$ .in ;in$ e Valen$uela, no prelo/, que irulouamplamente desde "378 e que ontribuiu para gerar o debate subseqAente! (utrasontribui%9es importantes inluem -londel e Suáre$, "37"+ ;in$ e Valen$uela, no prelo+S0ugart e =areE, no prelo+ =oppedge, "377+ Con$ále$, "33+ iggs, "377+ Suáre$,"37! #ssa literatura analisa uma diversidade de problemas dos sistemaspresidenialistas! =onentro6me aqui nas rela%9es entre os presidentes, os partidos e o=ongresso! Mal omo entendida neste artigo, uma demoraia satisfa$ tr's rit)rios! ."/ :alternnia no poder deve ser assegurada por elei%9es ompetitivas! ./ preiso0aver sufrágio adulto pratiamente universal! :t) reentemente esse rit)rio eradisut*vel, uma ve$ que alguns pa*ses 0abitualmente onsiderados demoraiase<lu*am uma grande parte da popula%&o adulta .a Su*%a, por e<emplo, e<lu*a asmul0eres/ do direito ao sufrágio, mas isso Bá n&o oorre mais! .F/ preiso quee<istam as garantias dos direitos ivis lássios, tais omo a liberdade de e<press&o,liberdade de organi$a%&o, prote%&o legal adequada et!F SarneE n&o foi eleito por voto popular nem mediante um proedimento nitidamentedemorátio+ foi eleito vie6presidente pelo =ol)gio #leitoral que fora riado paraassegurar a vit1ria do andidato do regime militar! >as mesmo assim ele enfrentoumuitos dos problemas dos presidentes do regime de "348654!8 : barreira eleitoral se refere porentagem m*nima de votos que um partido preisapara onquistar uma adeira no legislativo! No -rasil, a únia barreira formal ) oquoiente eleitoral em qualquer um dos estados, isto ), o número de votos divididopelo número de representantes do estado! Se um estado tem 8 representantes, um

partido ou alian%a de partidos neessita de 4L dos votos para obter uma adeira! N&oe<iste barreira naional, de forma que um partido pode onquistar uma adeira na=mara om uma porentagem e<tremamente bai<a do voto no pa*s todo! :magnitude dos distritos eleitorais di$ respeito ao número de representantes pordistrito! No -rasil, os estados onstituem os distritos eleitorais para a =mara dosDeputados! =ada estado tem pelo menos O deputados e os grandes estados t'm aimade J deputados, uma magnitude distrital omparativamente elevada que failita arepresenta%&o de pequenos partidos! Inúmeros analistas .S0ugart, "377, entre outros/observam que uma magnitude distrital de ino ) o ponto apro<imado aima do qual

http://www.scielo.br/#tx

http://www.scielo.br/#tx01




http://www.scielo.br/#tx







um grande número de partidos podem obter representa%&o! !5 >agal0&es, ;! #!, itado em QSalve6se quem puderQ, 6sto Q Senhor n "JFF .Bun0o de"373/, p! 8!O : maioria dos estados tin0a seu pr1prio Partido epubliano loal, e nen0uma dessasorgani$a%9es estaduais tin0a e<ist'nia para al)m de um determinado estado! N&oe<istiam partidos naionais! >as essas organi$a%9es de mbito estadual apoiavam o

presidente, e lideran%as daquelas em geral se oloavam disposi%&o deste último!7 Isso tamb)m se aplia aos ongressistas norte6amerianos! Ver >aE0e?, "3O4! >asa maioria dos partidos brasileiros s&o mais invertebrados do que os partidos nos#stados Unidos!3 :fonso :rinos de >elo rano foi ministro das ela%9es #<teriores de Rnio @uadros!#m sua autobiografia .rano, "357T 846"54/, ele analisa a oposi%&o de UDN a@uadros!"J Se a imprevisibilidade da arena parlamentar e partidária aumenta quando ospartidos s&o, omo no -rasil, indisiplinados, os disiplinados, por sua ve$, n&o s&ouma b'n%&o sem restri%9es em sistemas presidenialistas! Partidos disiplinados,sobretudo em demoraias presidenialistas multipartidárias, riam outros tipos deproblemas! Uma disiplina partidária forte pode aentuar os impasses entre oe<eutivo e o legislativo, espeialmente no aso de o presidente enfrentar uma

onsiderável oposi%&o no =ongresso!"" De i$ ."377/ desenvolve um argumento similar para a :rgentina do per*odo:lfons*n! #nquanto desfrutava de ampla popularidade, :lfons*n elipsou totalmente oPartido adial, mas om o del*nio de sua popularidade surgiram ismas no partido eo apoio a :lfons*n diminuiu!" Para um breve resumo da arreira pol*tia de @uadros, ver de Sou$a, >!M!S! ."375/!Sobre as inlina%9es antipartidárias de @uadros, ver amos ."35"T "648/+ Sidmore."35O/+ lEnn ."3O7T JO68/+ Dubni ."357T "J6"""/! Para um breve tratamentode sua presid'nia, ver -enevides, "37!"F Isso ) verdadeiro em geral e n&o apenas om refer'nia ao -rasil! Ver Xrig0t andier, "377+ Duverger, "384!"4 :bran0es ."377/ argumenta que minist)rios multipartidários s&o o mesmo que

governos de oali$&o! Disordo porque nem sempre 0ouve um entendimento entre ospartidos aera da nature$a de governo de oali$&o! (s presidentes sempre tiveramum onsiderável arb*trio na nomea%&o de seus minist)rios!"8 Nem todas as oali$9es partidárias no =ongresso podem ser atribu*das a iniiativaspresideniais! : legisla%&o eleitoral e as normas de funionamento do =ongressotamb)m inentivam as oali$9es partidárias no n*vel legislativo! :p1s "345, alegisla%&o eleitoral brasileira era .e ainda )/ e<epional por permitir alian%as emelei%9es proporionais, e os partidos tiraram vantagem disso! Da mesma forma, omonota Hipp1lito ."378T5"/, Qao e<igir maiorias qualifiadas para a apresenta%&o evota%&o de uma infinidade de mat)rias, a =onstitui%&o tornou quase imposs*vel aaprova%&o de qualquer proBeto por um únio partido! : lei pratiamente obrigava ospartidos a reali$ar alian%asQ! Sobre oali$9es ongressionais, ver I!! de (liveira, "3OF+Santos, "375+ Hipp1lito, "378T 546O8! Sobre oali$9es eleitorais para o =ongresso, ver

Soares, "354+ I!! de (liveira, "3OF!"5 -envids ."37"T336"JO/ retrata de forma diversa a posi%&o da UDN nesse per*odo,enfati$ando sua oposi%&o intransigente a Kubits0e!"O ;iip0art .no prelo/ 0ega a uma onlus&o similar, ainda que mediante argumentosem erta medida distintos!"7 Há eventuais e<e%9es! : oali$&o da rente Naional na =olGmbia, por e<emplo,durou de$esseis anos ."3876"3O4/, per*odo ao longo do qual oali$9es interpartidáriasse mantiveram em p) durante todo o mandato presidenial!"3 ( predom*nio do e<eutivo no que se refere iniiativa legislativa, em termos































omparativos, n3o Q+ inomum! Segundo S0?ar$ ."3O5T "33/, na Cr&6-etan0a OOLde todas as leis aprovadas foram de iniiativa do e<eutivo! : :leman0a (identalentre "343 e "353, om O5L, e a ran%a entre "35" e "355, om 3FL, apresentamdados semel0antes!J #ssa situa%&o revela um dilema omum na :m)ria ;atina! =ongressos poderosospodem ontribuir para imobili$ar o sistema omo um todo se a oposi%&o ontrola uma

ou ambas as asas legislativas durante a maior parte do tempo! #m um sistemapresidenialista, medidas que enfraqueem o =ongresso enfraqueem diretamente aarena em que os partidos disp9em de seus reursos pol*tios!" ormulando a quest&o dessa maneira, n&o quero dar a entender que o sistema degoverno ) uma variável independente que determina, ou influenia de ormaunilateral, a nature$a dos partidos e do sistema partidário! : nature$a dos partidos edo sistema partidário tamb)m influenia o sistema de governo! Duverger ."374/oferee evid'nias onretas para esse argumento, mostrando que se na ran%a aintrodu%&o do presidenialismo renovou ompletamente o sistema partidário, naIslndia, Irlanda e ustria foram os partidos previamente e<istentes quetransformaram a nature$a do presidenialismo! >as o fato de que a influ'nia entresistemas partidários e sistema de governo ) re*proa n&o nos impede de observar umdos lados dessa influ'nia, a saber, o impato do presidenialismo sobre a onstru%&o

partidária! :l)m disso, na maioria dos pa*ses, o sistema de governo 0istoriamentepreede a onsolida%&o do sistema partidário! Por essa ra$&o, em muitos asos osistema de governo iniialmente ondiionou mais o desenvolvimento partidário do quevie6versa! :pesar de seu argumento e<agerar esse aspeto, -urns realmente 0ama a aten%&opara a autonomia dos presidentes vis-à-vis a seus partidos! ose ."37"/, de umaperspetiva diversa, 0ega a uma onlus&o bastante semel0ante!F Nos #stados Unidos, o sistema de elei%&o presidenial ontribuiu para produ$irseveras distor%9es entre a porentagem que um determinado andidato obt)m do votopopular e sua porentagem no ol)gio eleitoral! #m ombina%&o om distritos derepresentante únio, o ol)gio eleitoral tem um efeito onstrutivo sobre o número departidos representados no =ongresso, o que em erta medida redu$ a tend'nia a

0aver governos de minoria! >as desde "38 a norma tem sido o ontrole do =ongressoe da presid'nia por partidos distintos!4 :s ontribui%9es de ;iBp0art foram fundamentais nesse debate! Sartori, que antes0avia argumentado que 0á uma forte propens&o de sistemas multipartidários om maisdo que ino ou seis partidos desenvolverem poderosas tend'nias entr*fugas,reon0eeu mais reentemente que a variável ruial em sistemas parlamentaristas ) apolari$a%&o ideol1gia, que pode variar independentemente do número de partidos! VerSani e Sartori, "37F!











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