Gobernabilidad de la seguridad en el puerto y bahia del Callao

5/7/2018 Gobernabilidad de la seguridad en el puerto y bahia del Callao - slidepdf.com

http://slidepdf.com/reader/full/gobernabilidad-de-la-seguridad-en-el-puerto-y-bahia-del-callao 1/33

TRABAJO DE INVESTIGACIÓN: “GOBERNABILIDAD DE LA SEGURIDAD

EN EL PUERTO Y BAHÍA DEL CALLAO”

POR: JORGE F. MORENO LEÓN1



ÍNDICE

Pag.

Portada 1Índice 2Abstract 3

CAPÍTULO PRIMERO: Presentación o Justificación 4Enfoque del proyecto 4Generalidades 5El Código Internacional PBIP 6Distribución física de las áreas del puerto y bahía del Callao 7Definición del problema de seguridad 7Amenazas a la seguridad 9Recursos económicos para la seguridad portuaria 13

Acciones realizadas por Organismos Estatales claves 14CAPÍTULO SEGUNDO: Desarrollo de la propuesta de acción 17

Primer eje: Desarrollo de estándares complementarios 17Segundo eje: Asignación de recursos económicos 18Tercer eje: Organización 20

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 22

Bibliografía 23Anexo 1 – Marco Lógico del Proyecto 25



ABSTRACT

El puerto y bahía del Callao presentan alto riesgo a la seguridad, debido a suamplia extensión geográfica, importante movimiento de personas, naves ymercaderías, trascendencia para la economía nacional al congregar el 92% delcomercio exterior y ser el puerto que mayor cantidad de contenedores moviliza enla costa oeste de Sudamérica. Las principales amenazas a la seguridad del puertoy bahía del Callao son el narcotráfico, robos a mano armada, terrorismo,

sustracción de mercaderías y peligro de epidemias sanitarias.

La problemática de seguridad observada en el puerto y bahía del Callao secaracteriza por el excesivo número (más de treinta) organismos públicos quetienen injerencia en aspectos de seguridad, la superposición de funciones yresponsabilidades de los mismos, así como la baja colaboración y compromiso dela mayoría de ellos, también destacan la casi nula asignación de recursospresupuestales del Estado, la carencia de estándares complementarios al CódigoInternacional PBIP y el elevado costo que representa la implementación de lasmedidas de seguridad necesarias.

A fin de realizar las mejoras de seguridad necesarias, el presente trabajo deinvestigación propone actuar en tres ejes fundamentales: emisión de estándarescomplementarios al código PBIP, asignación de recursos económicos y mejorasen la organización. El primer eje comprende implementar una serie de estándares

complementarios que indiquen qué elementos y procedimientos de seguridad seimplementarán en el puerto y bahía del Callao. El segundo eje involucra losrequerimientos de recursos económicos, así como contar con las fuentes derecursos que permitan implementar las necesidades de seguridad derivadas de los



CAPÍTULO PRIMEROPRESENTACIÓN O JUSTIFICACIÓN

ENFOQUE DEL PROYECTO:

En las últimas dos décadas, el crecimiento de la economía peruana ha generadoun importante dinamismo en el puerto del Callao, el cual se ha traducido ensignificantes inversiones públicas y privadas en infraestructura, mayor cantidad dezarpes y arribos de naves, incremento del volumen de cargas, crecimiento delnúmero de empleos y empresas dedicadas a las actividades portuarias y conexas.Se ha observado que dicho desarrollo económico no ha venido acompañado por las medidas necesarias en seguridad del puerto y bahía del Callao.

El puerto del Callao resulta fundamental para la economía peruana: El 92% delcomercio exterior se moviliza a través del transporte marítimo2, a través del mismoingresan los insumos que necesita la industria y el consumo local, a su vez salen

los productos terminados. El puerto del Callao congrega el 79.08% del movimientoportuario nacional3 y es el puerto que más contenedores moviliza en la costa oestede Sudamérica4.

La multiplicidad de organismos públicos y privados involucrados en aspectos deseguridad del puerto y bahía del Callao, la superposición de funciones de losmismos y la ausencia de un plan de acción conjunta ocasionan que el puerto ybahía del Callao requieran urgentes mejoras en seguridad, las cuales deben estar

orientadas a tanto a la elevar la prevención como la capacidad de respuesta frentea incidentes de seguridad, de manera tal que se proteja la integridad física de laspersonas, naves, instalaciones y mercaderías, garantizando la continuidad de susoperaciones.



como establecer una propuesta de acción cuya ejecución permita mejorar laseguridad y las capacidades de prevención y respuesta frente a eventos críticos,contribuyendo a la seguridad, estabilidad y prosperidad de la sociedad.

GENERALIDADES:

La seguridad es un componente esencial de toda actividad humana, normalmentela seguridad del movimiento de personas y mercaderías se focaliza enaeropuertos y vías terrestres, a través de estrictos controles aduaneros,migratorios y antidrogas. A nivel nacional, muy poco énfasis se ha dado a laseguridad de los puertos y bahías, a pesar que por ellos se moviliza nuevedécimos del comercio exterior y de la importancia que representan para laeconomía peruana.

La seguridad portuaria normalmente se relaciona con medidas para prevenir eltráfico ilícito de drogas, contrabando y robos de mercaderías, dejando de lado losriesgos a la integridad de las personas, infraestructura portuaria y navesmercantes. Afrontar las amenazas a la seguridad es complicado debido a lacantidad de organismos involucrados de nivel nacional, regional y local, conflictos

entre las partes y escasez de recursos públicos.

Los puertos y bahías son inherentemente vulnerables a problemas de seguridaddebido a su amplia extensión, múltiples puntos de accesos por mar y tierra,localización geográfica adyacente a zonas urbanas y principalmente por elimportante flujo de personas y mercaderías, los cuales arriban al puerto por diversos medios de transporte. El área del puerto y bahía del Callao presentatodas esas vulnerabilidades y además se encuentra adyacente a instalaciones

sensibles como son la Base Naval del Callao, la planta de envase de gas, elterminal marítimo de hidrocarburos y tanques de almacenamiento de petróleo.

En los últimos años tanto el sector público como el privado han realizado



hidrocarburos. Según la Autoridad Portuaria Nacional, en el año 20098 los puertosperuanos movilizaron 59.573 millones de toneladas métricas de carga, 1’242,273TEUs9, se atendieron 24,061 zarpes y arribos de naves. Según ENAPU, en el año2009 el puerto del Callao congregó el 79.08% de la carga movilizada por elsistema portuario nacional y, de acuerdo a PROINVERSIÓN10, el Callao es elprincipal puerto de la costa oeste de América del Sur en movimiento decontenedores.

EL CÓDIGO INTERNACIONAL PBIP:

Internacionalmente se han establecido estándares de seguridad marítima yportuaria que deben cumplir los Estados. A raíz de los atentados del 11 setiembre2001, la Organización Marítima Internacional (OMI), organismo especializado de laOrganización de las Naciones Unidas (ONU) para la seguridad marítima y prevenir la contaminación del medio ambiente marino, estableció disposiciones deseguridad para proteger el comercio internacional. Dichas disposiciones seencuentran contenidas en el Código Internacional para la Protección de Buques eInstalaciones Portuarias (Código PBIP), el citado Código forma parte del ConvenioInternacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS) que

establece las regulaciones que deben cumplir las naves respecto a seguridad(safety) en construcción, equipamiento, navegación, agregándose el concepto deprotección (security)11.

El Código PBIP establece el marco para la cooperación internacional en materiade seguridad entre gobiernos, administradores locales, sector naviero y portuario afin de detectar las amenazas a la seguridad y adoptar medidas preventivas contrasucesos que pudieran afectar a las personas, instalaciones portuarias y naves;

asimismo define las funciones y responsabilidades de los gobiernos,administraciones navieras y portuarias a fin de garantizar la seguridad einformación permanente y eficaz.



Las regulaciones incluyen el establecimiento de comités de seguridad portuaria,planes de seguridad portuaria, la determinación de vulnerabilidades y laformulación de planes de seguridad para instalaciones portuarias y naves.

En Perú, a través del Decreto Supremo Nro. 019-2004-MTC, se asignó laaplicación del Código PBIP de la siguiente manera: la Autoridad PortuariaNacional (APN) en lo que se refiere a instalaciones portuarias y la AutoridadMarítima Nacional (DICAPI) en lo que se refiere a buques.

DISTRIBUCIÓN FÍSICA DE LAS ÁREAS DEL PUERTO Y BAHÍA DEL CALLAO

El Mapa Nro. 1 presenta la distribución de áreas del puerto y bahía del Callao, elárea de la bahía se encuentra bajo la responsabilidad de la Autoridad Marítima(Dirección General de Capitanías y Guardacostas), las principales áreas en tierrase encuentran ocupadas por dos operadores portuarios (DP World Callao yENAPU-Callao), un astillero estatal (SIMA-CALLAO), una base militar (Base Navaldel Callao) y un muelle pesquero artesanal.

MAPA NRO. 1

ÁREAS DEL PUERTO DEL CALLAO

Base Naval

Proyecto

Muelle NorteBahía

SIMA



a. Se carece de una visión integral de la seguridad en el puerto y bahía delCallao, cada organismo involucrado se concentra en el cumplimiento de lasresponsabilidades asignadas careciendo de visión en su conjunto.

b. Existencia de conflictos jurisdiccionales: Treintaiún entidades públicas (denivel nacional, regional y local) y múltiples organismos privados tieneninjerencia en la seguridad del puerto y bahía del Callao. Además, existesuperposición de funciones y responsabilidades entre los organismos.

c. Bajo compromiso: La mayor parte de las entidades involucradas muestranbajo compromiso en temas de seguridad, tienen limitada experiencia enseguridad y generalmente solo se concentran en la custodia de susinstalaciones, no se quieren subordinar a ningún otro organismo.

d. Alto movimiento portuario: En el año 2009, el puerto del Callao movilizó1,24 millones de TEUs y 47.11 millones de toneladas de carga.

e. Múltiple movimiento de personas, materiales y mercancías de parte de losoperadores portuarios, naves mercantes y usuarios y proveedores de servicios,

tales como transportistas, agentes navieros, agentes logísticos, exportadores,importadores, gremios laborales, prácticos, remolcadores, gavieros y otros.

f. Intermodalidad del transporte: Las mercaderías arriban y salen del puertopor vía marítima y terrestre (camiones y trenes).

g. Restricciones de recursos económicos para la Autoridad Marítima Nacionaly Autoridad Portuaria Nacional, producto de la severa caída de recaudaciones.

La siguiente Tabla presenta la relación de organismos involucrados:

TABLA NRO 1



artesanal del Callao, Organismo Supervisor de la Infraestructura enTransporte de Uso Público (OSITRAN), Policía Nacional del Perú(PNP), Sanidad Marítima Internacional, Servicio Nacional de SanidadAgraria (SENASA), Servicios Industriales de la Marina S.A. (SIMA-PERÚ S.A.), Superintendencia Nacional de Aduanas y AdministraciónTributaria (SUNAT).

Privado Agencias de aduana, agencias marítimas, Asociación deExportadores (ADEX), Certificadora Internacional de seguridadBASC, DP World Callao, empresas de estibadores, empresasnavieras, empresas transportistas.

Fuente: Diversa. Elaboración propia

Por anexo (1) se adjunta la información del marco lógico del proyecto, quecomprende la matriz de involucrados, árbol de causa – efecto, árbol de objetivos,análisis de medios fundamentales y matriz del marco lógico.

AMENAZAS A LA SEGURIDAD:

Las principales amenazas a la seguridad del puerto y bahía del Callao, las mismas

están relacionadas con la carga, la tripulación, la nave y organizacionesdelincuenciales, son:

Tráfico Ilícito de Drogas:

Según la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA)12 el80% de la droga producida en el país sale por el mar, los principales puertosutilizados por narcotraficantes para exportar droga son Paita, Chimbote, Callao,

Pisco, Matarani e Ilo.

El último Informe13 sobre drogas en el Perú emitido por la Oficina de las NacionesUnidas contra las Drogas y el Delito indica que “el 42 9% de la cocaína sale por el



MAPAS NRO. 2 y 3RUTAS DEL NARCOTRÁFICO Y MODALIDADES DE TRANSPORTE

Fuente: Informe “Drogas y delitos en el Perú”,Oficina de las Naciones Unidad contra las Drogasy el Delito, 2007.

Robos y asaltos a mano armada:

En el puerto del Callao se han suscitados robos y asaltos a mano armada, loscuales han sido incluidos en reportes de organismos extranjeros sobre actos depiratería y robos armados, según se observa en el mapa Nro. 4.

MAPA NRO. 4PIRATERÍA Y ROBOS ARMADOS MARÍTIMOS



En el año 1958, la Convención de Génova en su artículo 15 estableció que lapiratería consiste en (1) Cualquier acto ilegal de violencia, detención o cualquier acto de depredación cometida por propósitos privados por una tripulación o

pasajeros de una embarcación o aeronave privada y dirigida: (a) En alta mar contra otra embarcación o aeronave o contra personas o propiedades a bordo deembarcaciones o aeronaves, (b) Contra alguna embarcación o aeronave,personas o propiedades fuera de la jurisdicción de algún Estado. (2) Algún actode participación voluntaria en la operación de una embarcación o aeronave conconocimiento de hechos que lo hagan embarcación o aeronave pirata. (3) Algúnacto que incite o intencionalmente facilite la realización de los actos descritos enlos numerales (1) y (2). El incremento de los robos y asaltos a mano armada en elCallao no solamente afecta a la imagen del país, poniendo al Perú en un nivelcercano a países donde la piratería campea como Somalia, sino que tambiéngenera un impacto económico negativo por el incremento de costos de seguros alas naves y a la carga, así como el mayor consumo de combustible por navesmercantes que eventualmente podrían preferir esperar navegando frente al Callaoy no ingresar a fondear a dicho puerto, para no ser víctimas de robos y asaltosarmados, con el consecuente riesgo para la integridad de la tripulación, nave y

mercaderías transportadas.Terrorismo:

El Perú, como país democrático y pacifista que ha sufrido el flagelo del terrorismo,se ha comprometido a combatir el terrorismo en el ámbito marítimo y portuario, através de la firma de los siguientes instrumentos internacionales:

• “Resolución de las Naciones Unidas Nro. 1373”, la cual establece que losEstados deben trabajar mancomunadamente para prevenir y reprimir los actosde terrorismo, en particular acrecentando su cooperación y cumpliendoplenamente los convenios internacionales contra el terrorismo que sean



El mayor volumen de cargas transportadas en contenedores, si bien han permitidoreducir costos del traslado y manipuleo de mercancías, ha incrementado lavulnerabilidad de la seguridad de naves y puertos. En el año 2009, el puerto del

Callao movilizó 1,24 millones de TEUs, de todos esos contenedores solo fueposible inspeccionar una fracción de los mismos, dado que la inspección solopudo ser realizada a través de personal especializado y con una sola máquina derayos x. Los estándares internacionales indican que la inspección física de uncontenedor por un grupo de cinco personas demora tres horas14, a su vez lainspección por máquinas de rayos x demora entre diez y quince minutos.

En el puerto del Callao solamente existe una máquina de rayos x, la cual seencuentra a cargo de la SUNAT. La falta de capacidad para verificar el contenidode los contenedores y la imposibilidad de realizar inspecciones físicas a todos loscontenedores sugiere que los mismos podrían ser utilizados por organizacionescriminales o terroristas para transportar armas o explosivos, lo cual se agrava por la completa ausencia de información acerca de los antecedentes de los miembrosde la tripulación de naves mercantes y si los buques han adoptado efectivasmedidas de seguridad.

Como referencia, el Cuerpo de Guardacostas de los Estados Unidos de Américaha desarrollado e implementado el Sistema de Reconocimiento del DominioMarítimo (MDA por sus siglas en inglés), el cual emplea las tecnologías de lainformación y comunicaciones (TICs) para contar con información oportuna deproductores y empresas navieras, enviando varios días antes del arribo de la naveinformación del buque, puertos de procedencia, tripulación, carga, propietarios dela carga, destinatarios, lo cual permite realizar un análisis previo en un centro de

mando de seguridad y ser más selectivos en las inspecciones a ser realizadas.

En el año 2003 la Universidad de California (UCLA) – Escuela de PolíticasPúblicas e Investigación Social realizó un estudio de seguridad para puerto de



alternos de envergadura y el impacto social y económico de la paralización de lamayor parte de las actividades productivas nacionales y del movimientointernacional de mercancías.

RECURSOS ECONÓMICOS PARA LA SEGURIDAD PORTUARIA

Actualmente no se asignan y no se han asignado recursos presupuestales delEstado para la seguridad del puerto y bahía del Callao. Dentro de la citadaproblemática, destaca el caso de la Autoridad Marítima Nacional (DirecciónGeneral de Capitanías y Guardacostas), la cual ha reducido sus ingresos a menosde la mitad15 a raíz de la emisión de la Ley del Sistema Portuario Nacional – Ley27943, la misma que transfirió diversas recaudaciones a la Autoridad PortuariaNacional. La citada Ley en su decimosexta disposición transitoria y final autorizó alPoder Ejecutivo a realizar las asignaciones de partidas presupuestales para elfuncionamiento de la Autoridad Marítima (DICAPI), situación que no se concretadoa pesar de las gestiones realizadas durante los últimos seis años por el Ministeriode Defensa ante el Ministerio de Economía y Finanzas.

Los gráficos Nro. 1 y 2 presentan información sobre ingresos de la Autoridad

Marítima.

GRÁFICO NRO. 01PERÚ - MOVIMIENTO DE NAVES E INGRESOS AUTORIDAD MARÍTIMA

5 0

5 5

e N u e v o s S o l e s

3 0 0 0 0

4 0 0

0 0

5 0 0 0 0

e m e r c a n t e s y p e s q u e r o



CHILE ECUADOR PERÚ – RECURSOS DE LAS AUTORIDADES MARÍTIMASExpresados en millones de dólares americanos

0

20

40

60

80

100

120

2005 2006 2007 2008 2009

DIRECTEMAR CHILE

DICAPI

DIRMARMER ECUADOR

Fuentes: Chile: Ministerio de Economía Fomento y Turismo – Dirección Nacional dePresupuestos, BCR Chile. Ecuador: Página de transparencia Dirección de MarinaMercante. Perú: DICAPI, BCR Perú. Elaboración propia.

De manera referencial veamos el caso de dos países, cuya realidad es muycercana a la peruana, en Chile (cuya Autoridad Marítima Nacional no tieneAmazonía que vigilar y controlar) y Ecuador (cuya extensión costera es muchomenor que la costa peruana) se asignan recursos presupuestales a susAutoridades Marítimas Nacionales, dichos recursos presupuestales equivalen al96.88% y 91.15% de sus ingresos respectivamente, lo cual les permite contar connueve y cuatro veces más recursos que la Autoridad Marítima Nacional peruana.

La Autoridad Marítima Nacional peruana no solo no recibe ingresospresupuestales sino que, según se mencionó, afronta la reducción de susrecaudaciones a menos de la mitad por las disposiciones de la Ley 27943 La



de la seguridad de puertos y bahías fueron: Se ha construido catorce nuevaspatrulleras guardacostas de puerto, cuenta con el apoyo de Unidades de Combatede la Marina de Guerra la cual ha renovado sus aviones de exploración marítimade medio alcance reemplazándolos por aviones fokker-60 con equipamiento

radárico y flir (infra-rojo), ha reposicionado sus unidades guardacostas y personala fin de brindar mayor seguridad en puertos y bahías, ha elaborado estudiospreliminares de seguridad en los principales puertos del litoral habiéndoseidentificado los puntos vulnerables y determinado los lugares de empleo depatrulleras guardacostas, viene operando el Sistema de Identificación Automáticade Naves (AIS), mediante la cual se identifica a toda nave que se aproxima alpuerto del Callao a una distancia de 40 millas náuticas. Cuando las naves están auna distancia de 20 millas del puerto del Callao son guiadas a través del Sistemade Seguridad para el tráfico de naves en puerto, operado con radares ARPA ysistemas de comunicaciones. La injerencia de la Autoridad Marítima Nacionalcorresponde además de las áreas marítimas de la bahía del Callao, comprendelas funciones establecidas en la legislación internacional de Estado Ribereño,Estado Rector de Puerto y Estado de Bandera16. Asimismo, tiene en proceso unproyecto de inversión pública denominado “Implementación del Sistema deMonitoreo y Vigilancia de la Bahía del Callao”, que será financiado por fondos del

Ministerio de Transportes y Comunicaciones, que comprende la instalación desensores y cámaras de vigilancia.

La Autoridad Portuaria Nacional (APN) y los dos operadores portuarios privados(ENAPU-Callao y DP World) han realizado mejoras a la seguridad como parte dela aplicación del Código PBIP: instalación de equipos de comunicaciones,sistemas de video vigilancia (CCTV), equipos de detección, construcción demuros perimétricos de acuerdo a estándares de seguridad, instalación de

concertinas, sistemas de control de accesos, mejoramiento de los sistemas dealumbrado, sistemas de identificación positiva y establecimiento de áreasrestringidas. Las auditorías e inspecciones de control portuaria de la APN handado buenos resultados



Callao, en lo que va del año ha realizado 11,167 operativos, varios de ellos en elterminal portuario del Callao y zonas adyacentes.



CAPÍTULO SEGUNDODESARROLLO DE LA PROPUESTA DE ACCIÓN

PRIMER EJE: DESARROLLO DE ESTÁNDARES COMPLEMENTARIOS

Según se mencionó anteriormente, el Código Internacional de Protección deBuques e Instalaciones Portuarias (Código PBIP) representó un cambiotrascendental en las medidas de seguridad portuaria a nivel mundial. Estándaresadecuados, consistentemente aplicados, son importantes pues laxas medidas deseguridad hacen vulnerables las instalaciones portuarias y de bahía frente atraficantes de drogas, robos a mano armada, terrorismo y criminales que quisieranatentar contra las instalaciones portuarias y naves mercantes o interrumpir el flujode mercancías.

En el Perú, las medidas de seguridad se han manejado a criterio de cadaorganismo los cuales se han orientado a cumplir las disposiciones del CódigoPBIP, bajo la supervisión y controles de la Autoridad Portuaria Nacional. Por ejemplo, mientras que en un determinado puerto las facilidades portuarias estaban

casi completamente abiertas con pocos cercos perimétricos y varios accesos, encontraste en el Callao, ENAPU y DP World han establecido un fuerte control en lospuntos de acceso y cada persona que desee ingresar debe identificarse y explicar el motivo de su visita antes que se le franquee el ingreso a las instalaciones.

Conteniendo el Código PBIP disposiciones de carácter internacional, muchas delas disposiciones son genéricas y básicas, diversos países tales como EstadosUnidos de América y países europeos han adoptado la formulación de estándares

nacionales para brindar una mayor seguridad a los puertos y bahías, dichasdisposiciones son aplicables a todos los puertos y bahías, sean instalacionespúblicas o privadas.



específicos, a su vez permitirán mejorar las condiciones de seguridad y capacidadde respuesta frente a emergencias.

Desarrollar y ganar la aceptación general de estos estándares será difícil y lograr

su implementación será más difícil aún. La implementación de dichas medidasincluirá resolver situaciones complicadas en las cuales las medidas de seguridadse contrapondrán a otros objetivos, tales como la agilización de las operaciones demovimiento de mercaderías. Por ejemplo, una compañía que realiza reparacionesde naves en muelle podría tener entre su personal a un operario con antecedentespoliciales o penales que, como tal, se le denegaría el ingreso al puerto, dichasituación puede ser bastante incómoda porque quizás para la compañía dereparaciones navales no será sencillo encontrar en el mercado a otro operario quecuente con las competencias requeridas y menos aún si solo lo está contratandopara un trabajo específico. A medida que los organismos involucrados considerenque las medidas de los estándares son innecesarias o que se encuentran enconflicto con otros objetivos e intereses, habrá dificultades en lograr consenso yaceptación de las mismas.

Otro reto para su implementación es que existen muy pocos precedentes para

reforzar la obligatoriedad de los estándares. En el caso de los puertos, laimplementación de los estándares de seguridad, que se propone seanestablecidos por la Autoridad Portuaria Nacional, llevará cierto tiempo ydemandará el empleo de recursos, con el correspondiente reclamo de losoperadores portuarios respecto a quién pagará los costos de inversión y quiencorrerá con los costos de operación, lo cual precisamente es el segundo eje deacción que se trata a continuación.

SEGUNDO EJE: ASIGNACIÓN DE RECURSOS ECONÓMICOS

Las mejoras de seguridad a ser implementadas en el puerto y bahía del Callaorequerirán de importantes desembolsos en infraestructura tecnología y personal



beneficiados por las medidas de seguridad, las mismas que permitirán reducir losriesgos de contaminación de los cargamentos por introducción de drogas por manos extrañas y de robos de mercadería, así como la reducción de los costos deseguros.

Todo indica que el Estado está dando los primeros pasos para la mejora de losniveles de seguridad portuaria al haber considerado por primera vez a la AutoridadPortuaria Nacional en el Anteproyecto del Presupuesto del año 2011, con lacantidad de S/. 3’274,494 para el rubro de seguridad y protección portuaria, si bienel monto es reducido es un paso importante. Sin embargo, sigue sin asignar recursos presupuestales para el funcionamiento e inversión de la AutoridadMarítima Nacional, con lo cual la extensa área marítima seguirá carente derecursos, parte del problema es que la Autoridad Marítima Nacional no tiene unpliego presupuestal por lo que los recursos tendrían que formar parte delpresupuesto del Sector Defensa, el cual afronta una significante reducciónpresupuestal. Aquí lo recomendable es la creación de un pliego presupuestalAutoridad Marítima, tal como sucede en el Perú con el Pliego 214 de la AutoridadPortuaria Nacional y como es el caso de las Autoridades Marítimas Nacionales deChile y Ecuador.

Debido a las múltiples necesidades existentes para aumentar la seguridad en elpuerto y bahía del Callao, será necesaria la asignación de fondos de fuentesnacionales, regionales y locales para financiar los requerimientos de mejoras deseguridad. Ello incluye asignaciones presupuestales del gobierno nacional, fondosregionales provenientes del canon portuario, impuestos locales y utilidades de losoperadores portuarios de empresas privadas y estatales. Como referencia, en unsolo año los puertos de Florida recibieron una asignación gubernamental de US$

300 millones para mejoras en la seguridad y los puertos de Carolina del Sur reportaron que en un solo año financiaron inversiones en seguridad con suspropias utilidades operativas, tales como alquiler de equipamiento portuario,habiendo indicado que las utilidades operativas resultaron insuficientes para pagar



permitiría recuperar los costos de seguridad (calculada a una tasa de descuentodel 12% y con un período de recuperación de 10 años) equivale al cobro de entreUS$ 10.80 y US$ 14.24 por cada contenedor. El citado estudio indica que algunosde los requerimientos de seguridad a ser cubiertos con las recaudaciones de la

tarifa mencionada son importantes, por ejemplo el precio de adquisición de unescáner de contenedores varía de uno a doce millones de dólares americanos,con una capacidad de escaneo de cuatro a doce contenedores por hora según latecnología empleada, a su vez el gasto anual de mantenimiento y operación delmismo equivale a US$ 900,000; si bien algunos fabricantes indican una vida útil de10 a 15 años, el estudio considera que debido a la innovación tecnológica, estosquedarán obsoletos en cinco años.

TERCER EJE: ORGANIZACIÓN

Finalmente, una vez que se hayan dispuesto los estándares adecuados deseguridad y que se cuente con las fuentes de recursos económicoscorrespondientes, aún quedan grandes retos para lograr que las medidas deseguridad funcionen. Tal como se expresó anteriormente, parte del problema es ladiversidad de organismos (treintaiún organismos públicos y varios privados) que

tienen injerencia en aspectos de seguridad en el puerto del Callao, presentándosesuperposición de funciones.

El Gobierno Regional del Callao podría actuar como pivote y articular unapropuesta transversal a las organizaciones involucradas. El objetivo debe ser lograr un trabajo colaborativo y cooperativo, siempre existirá la posibilidad queante el poco compromiso o rechazo de alguna de las partes involucradas sepretenda imponer la participación de los organismos, ello seguramente será

posible mediante medidas obligatorias, pero no logrará niveles adecuados deseguridad que requieren alto compromiso. Lo relevante es logar un trabajo enarmonía, de tal manera que se logre ganar recursos, experiencia y colaboraciónde las personas que deban implementar las medidas de seguridad



producirán los resultados deseados. El citado puerto tenía un plan de seguridadque establecía que había que notificar al Cuerpo de Guardacostas y a la Policíalocal cuando se presentaran incidentes serios que afecten a la seguridad. El hechosucedió en abril 2002, en circunstancias que un buque de línea estaba siendo

cargado, los perros especialmente entrenados reaccionaron ante la posiblepresencia de explosivos en uno de los bultos, por lo que dicho bulto fue separado.A pesar que la política vigente establecía que debían notificar a las autoridades, elpersonal de trabajadores de la agencia marítima y de la empresa privada queproporcionaba seguridad al muelle no comunicaron el hecho a las autoridadesguardacostas y policiales. Pocas horas después del incidente, el personal deguardacostas efectuó una ronda por el muelle, encontró el bulto de cargaseparado y preguntó por el mismo; cuando tomaron conocimiento de la reacciónque habían tenido los perros, notificaron a las agencias locales de respuesta deemergencia. Una vez más las coordinaciones fueron difíciles debido a que losorganismos utilizaban equipos de comunicaciones de diferentes frecuencias,afortunadamente el incidente no ocasionó daños personales ni materiales.

Un aspecto crucial para el éxito es el intercambio de información de inteligencia,acerca de lo cual no existen protocolos acerca de qué se debe intercambiar y

cómo se debe hacer, por lo que prima el criterio y voluntad de las partes.Respecto al organismo que liderará la seguridad integral del puerto y bahía, elestudio de CEPAL anteriormente mencionado indica que en América del Sur algunos países delegan la responsabilidad principal en materia de protecciónmarítima y portuaria en organismos de la Marina y en la mayoría de estos casoslas medidas de seguridad fueron implantadas de manera eficiente y oportuna,brindando uniformidad y continuidad profesional. El citado documento también

señala que en los países europeos son los Ministerios o Secretarías de Transportequienes poseen la responsabilidad principal en esta materia, lo cual permite que lavisión esté más entrelazada con las políticas de transporte, económicas, fiscales ydel comercio



CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. Lograr puertos seguros no es una tarea sencilla ni alcanzable a corto plazo,existen muchos retos que deben ser afrontados y es necesario destinar múltiples recursos. El Estado peruano está obligado a brindar seguridadmarítima y portuaria, según instrumentos suscritos a nivel de la Organizaciónde las Naciones Unidas y Organización de Estados Americanos.

2. El Perú está cumpliendo con el Código Internacional de protección de buques e

Instalaciones Portuarias (Código PBIP). Se han implementado medidas deseguridad y protección para prevenir actos de tráfico ilícito de drogas, robos amano armada y terrorismo que pudieran poner en peligro la integridad depasajeros, tripulantes y trabajadores portuarios, así como la seguridad de losbuques e instalaciones portuarias.

3. A pesar del cumplimiento del Código PBIP y de las medidas de seguridad

implementadas, la seguridad en el puerto y bahía del Callao requiere ser mejorada. Las deficiencias observadas comprenden un excesivo número deorganismos involucrados (treintaiún entidades del sector público), cada una delos cuales actúa casi independientemente existiendo escasa colaboración, a suvez existe una nula asignación de recursos presupuestales a la AutoridadMarítima Nacional y Autoridad Portuaria Nacional. A partir del año 2011 estáprevisto asignar presupuesto a la APN.

4. Para solucionar la citada problemática de gobernabilidad de la seguridad delpuerto y bahía del Callao se requiere mayor liderazgo, eficacia, calidad y buenaorientación del Estado así como una mayor cooperación e interacción entre los



BIBLIOGRAFÍA

Allen, Warren, et. al., “Port Security: Applied Policy Project – Recommendations toimprove emergency response capabilities at the port of Los Angeles and Port of

Long Beach” , UCLA – School of Public Policy and Social Research, SanFrancisco, marzo 2003.

American Enterprise Institute for Public Policy Research, AEI working paper # 115,“Is Port Security spending making US safer?” , setiembre 2005.

Autoridad Portuaria Nacional (APN), “Memoria anual” años 2006, 2007, 2008 y2009.

Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU S.A.), “Política de Protección”, 2007

Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU S.A), “Reglamento interno de

seguridad del terminal portuario del Callao” , Código RS-006-01-OSMA, Lima, 15

julio 2009.

Greenberg, Michael, “Risk analysis and port security: some contextual

observations and considerations” , Springer Science + Business Media, NewBrunswich, USA.

Ley 27943 – Ley del Sistema Portuario Nacional y Reglamento de la Ley delSistema Portuario Nacional.

Mellor, Justin, “Missing the boat: the legal and practical problems of the prevention

of maritime terrorism” , Vancouver, 2007.



Puerto de Barcelona – Seguridad Operativa, “Antecedentes y aplicación del

Código I.S.P.S. en el puerto de Barcelona” , Barcelona, 2007.

United States General Accounting Office (GAO), “Port Security: Nation faces

formidable challenges in making new initiatives successful” , Washington, Agosto2002.

Vielma, Jorge, “Reportaje: Código Internacional para la protección de los buques y

de las instalaciones portuarias (Código PBIP)” , Santiago, 2009.

Zegart, Amy et. al., “Port Security: Improving emergency response capabilities art

he port of Los Angeles and Long Beach” , San Francisco, 2007.



ANEXO 1MARCO LÓGICO DEL PROYECTO

1.- MATRIZ DE GRUPOS INVOLUCRADOS

GRUPOS INTERESES RECURSOS PROBLEMAS

Autoridad Marítima(Dirección General deCapitanías y Guardacostas),Autoridad PortuariaNacional, Marina de Guerradel Perú, Dirección Generalde Transporte Acuático,Ministerio de Defensa,Ministerio de Transportes yComunicaciones

1. Mejora general de la seguridad ycondiciones del puerto y bahía delCallao.

2. Mejora de los niveles deorganización de la seguridad.

3. Captación de fondos deorganismos nacionales yextranjeros.

4. Propiciar y velar por el desarrollolocal del puerto y bahía.

1. Recaudaciones.2. Relaciones con el Estado y organismos

gubernamentales.3. Conocimiento directo de la realidad del

puerto y bahía.4. Relación diaria y directa con la

seguridad.5. Conocimiento directo de la

problemática y proyectos.6. Representatividad oficial del Estado.7. Organización, recursos humanos y

materiales.

1. Falta de recursos económicos paracumplir las funciones asignadas.

2. Falta de una adecuada organizacióny compromiso de organismosprivados.

3. Bajo nivel de importancia que se leda a la seguridad en otrosorganismos del Estado.

4. Falta de equipamiento enorganismos involucrados enseguridad.

5. Falta de capacitación en otrasorganizaciones.6. Falta de unión y comunicación entre

pobladores.Operadores portuarios:ENAPU, DP World

1. Brindar un servicio portuario decalidad.

2. Generar utilidades, recuperar lainversión.

3. Lograr captar carga de otrospuertos.

4. Promover mayor actividadportuaria.

5. Contar con adecuada seguridad

1. Organización, recursos humanosespecializados y material apropiado.

2. Recursos financieros, acceso a líneasde financiamiento.

3. Relaciones con organismos estatales ycon la comunidad acuática.

1. Necesidad de controlar y reducir costos.

2. Imposibilidad de elevar tarifas,debido a que las mismas no soncompetitivas.

3. Crisis internacional.4. Limitada disponibilidad de personal

altamente especializado.

Gobierno Regional delCallao, Municipalidad delCallao,

1. Mejorar las condiciones de vida dela población en general.

2. Fomentar las actividadeseconómicas del puerto.

3. Velar por la seguridad y elbienestar de los pobladores.

1. Disponibilidad de fondos del canon.2. Apoyo de la comunidad.3. Capacidad de organización.4. Relación con los pobladores el distrito.5. Representatividad oficial en el distrito.

1. Múltiples necesidades y presiónsocial.

5. Relaciones conflictivas con elEstado.

25



Policía Nacional del Perú,Ministerio del Interior,Dirección Antidrogas,Dirección General deMigraciones y Naturalización

1. Mejorar las condiciones de vida dela población en general.

2. Velar por la seguridad y elbienestar de los pobladores.

3. Reducir el número de robos yasaltos en la zona.

1. Personal especializado.2. Ascendencia en la población.3. Coordinación y apoyo de organismos

estatales.

1. Carencia de recursos.2. Reducido número de puestos

policiales e insuficiente personal.3. Existencia de delincuencia y

pandillaje pernicioso.4. Alcoholismo y drogadicción.

5. Falta de comunicación entre lospobladores y las autoridades.6. Desocupación y subempleo.7. Relaciones familiares conflictivas y

con inadecuada comunicación.8. Abandono moral de los hijos.9. Pobladores solo se preocupan por la

seguridad ciudadana y no por ladelincuencia portuaria.

Otros organismos estatales 1. Cumplir con las funcionesasignadas.

2. Contribuir al desarrollo nacional.

3. Promover la mejora de la calidadde vida de la población.

1. Relación con organismos estatales.2. Recursos humanos, materiales y

financieros.

1. Escasos recursos económicos paratantas necesidades.

2. Exceso de centralismo del país

3. Corrupción4. En general, personal con pocacapacitación que emplea malasprácticas que se traducen enservicios deficientes.

5. Mala imagen en la población.Organismos privados de lacomunidad acuática

1. Generar utilidades.2. Obtener mayor participación en el

mercado.3. Promover mayor actividad

económica del puerto.4. Promover la mejora de la calidad

de vida de la población.5. No incrementar los costosportuarios ni costos de manipuleode la carga.

1. Recursos humanos materiales yfinancieros.

2. Relaciones políticas, poder en lasociedad.

3. Disponibilidad de líneas de crédito.

1. Falta de acción concertada.2. Formación de grupúsculos dentro de

los gremios.

26



Población del Callao 1. Mejora general de las condicionesde vida del Callao.

2. Mejora de los niveles de actividadeconómica del Callao.

3. Lograr el progreso y bienestar delos pobladores del distrito.

1. Empresas privadas de renombre queefectúan labores portuarias y conexas.

2. Movilización de masas de la población.3. Experiencia en trabajos portuarios.4. Organizaciones comunales ya

existentes.

1. Familias con escasos recursoseconómicos, algunas en condiciónde pobreza.

2. Falta de una adecuada organizacióngeneral de la población para lograr sus intereses.

3. Alto índice de pobladores conestudios de educación básicaincompleta.

4. Insuficiente y deficienteinfraestructura básica enasentamientos humanos: luz, agua,vivienda, comunicaciones, vías deacceso, etc.

5. Insuficiente y deficienteinfraestructura

6. Comunal.

7. Condiciones sanitarias ambientalesdegradadas, que causanenfermedades de todo tipo.

8. Insuficiente y deficiente atenciónprimaria de salud.

9. Deficientes condiciones deseguridad ciudadana,fundamentalmente pandillaje juvenilpernicioso.

27



2.- ÁRBOL DEL PROBLEMA O ÁRBOL DE CAUSA - EFECTO

LIMITADA GOBERNABILIDAD DE SEGURIDADEN EL PUERTO Y BAHIA DEL CALLAO

ESTÁNDARES LIMITADOS ESCASEZ DE RECURSOSORGANIZACIÓN

DEFICIENTE

BAJO COMPROMISO

Y COORDINACIÓN

ESTRUCTURA

INADECUADA

ESTRUCTURA

ORGANIZACIONAL

INADECUADA

NULA ASIGNACIÓN

PRESUPUESTAL DEL

ESTADO

INEXISTENCIA DE

TARIFAS POR

SEGURIDAD

ESCASA NORMATIVA

NACIONAL

COMPLEMENTARIA

AL CÓDIGO PBIP

ESCASA DISUASIÓN AGRUPOS CRIMINALES

MAYOR ACTIVIDADDELICTIVA

MAYORES COSTOSEN SEGUROS

MENOR ESTABILIDAD POLÍTICOECONÓMICA Y SOCIAL

RIESGO A LA SEGURIDAD, ESTABILIDAD Y PROSPERIDAD

28



3.- ÁRBOL DE OBJETIVOS O ÁRBOL DE MEDIOS - FINES

MEJORAR LA GOBERNABILIDAD DE SEGURIDADEN EL PUERTO Y BAHIA DEL CALLAO

CONTAR CON DEBIDOSESTÁNDARES DISPONER DE RECURSOSMEJORAR LA

ORGANIZACIÓN

LOGRAR

COMPROMISO Y

COORDINACIÓN

ESTRUCTURA

INADECUADA

MODIFICAR LA

ESTRUCTURA

ORGANIZACIONAL

CONTAR CON

ASIGNACIÓN

PRESUPUESTAL

DEL ESTADO

ESTABLECER

TARIFAS POR

SEGURIDAD

DESARROLLAR

NORMATIVA

COMPLEMENTARIA

AL CÓDIGO PBIP

DISUASIÓN CREIBLE FRENTEA GRUPOS CRIMINALES

MENOR ACTIVIDADDELICTIVA

MENORES COSTOSEN SEGUROS

MAYOR ESTABILIDAD POLÍTICOECONÓMICA Y SOCIAL

MAYOR SEGURIDAD, ESTABILIDAD Y PROSPERIDAD

29



4.- ANÁLISIS DE MEDIOS FUNDAMENTALES

MEDIOFUNDAMENTAL 1

MEDIOFUNDAMENTAL 2

MEDIOFUNDAMENTAL 3

MEDIOFUNDAMENTAL 4

MEDIOFUNDAMENTAL 5

Desarrollar normativacomplementaria alCódigo PBIP

Contar conasignaciónpresupuestal del

Estado

Establecer tarifaspor seguridad Modificar laestructuraorganizacional

Lograr compromisoy coordinación

ACCIÓN 1 ACCIÓN 2A ACCIÓN 3 ACCIÓN 4A ACCIÓN 5• Elaborar la

normativa deestándares deseguridad

complementarios.

• Asignación depresupuesto por el gobiernocentral.

• Establecer elcobro de tarifasde seguridad por unidad de carga

movilizada.

• AutoridadMarítima a cargodel mandocentralizado de

la seguridad delpuerto y bahíadel Callao(primeraalternativa).

• Liderazgo.• Establecer

canales decoordinación

• Capacitación yentrenamientodel personal.

ACCIÓN 4B• APN a cargo del

mandocentralizado de

la seguridad delpuerto y bahíadel Callao(segundaalternativa).

30



5.- MATRIZ DEL MARCO LÓGICO

JERARQUÍA DEOBJETIVOS

METAS INDICADORES FUENTES DEVERIFICACIÓN

SUPUESTOS

FINContribuir a laseguridad, estabilidad yprosperidad

PROPÓSITO:Mejorar lagobernabilidad delpuerto y bahía delCallao

• 100% de medidasde prevención.

• 100% de medidasde emergencia y

contingencia.

• Porcentaje decumplimiento de lasmedidas deprevención.

• Porcentaje deplanes deemergencia ycontingencia.

• Cantidad deincidentespresentados yresultados de losmismos.

• Cantidad de

vulnerabilidades a laseguridad.

• Alistamiento para larespuesta frente aincidentes deseguridad.

• Auditorías externasde seguridad BASC.

• Informe de cadaorganismo

involucrado.• Ejercicios

semanales deseguridad.

• Voluntad política delos partidospolíticos.

31



RESULTADO1. Contar con debidos

estándares

• Emisión denormatividad conestándarescomplementarios alCódigo PBIP.

• El 80% de losorganismos aplican,al tercer año, losnuevos estándares.

• Cumplimiento de laemisión deestándarescomplementarios deseguridad.

• Cantidad deorganismos queaplican los nuevosestándares.

• Nivel decumplimiento de losnuevos estándaresde parte de losorganismos que losaplican.

• Normas legales deldiario oficial ElPeruano.

• Informes mensualesde los organismos

involucrados.

• Propósito dedesarrollar medidasefectivas y eficacespara mejorar laseguridad.

2. Disponer derecursoseconómicos

• Financiar el 100%de los costos de lasmedidas deseguridad.

• Porcentaje de loscostos derivados delas medidas deseguridad que seencuentranfinanciados.

• Informe mensual decada organismoinvolucrado.

• Voluntad política delpoder Ejecutivo yaceptación deagenteseconómicos.

3. Mejorar laorganización

• Establecer cambiosprogresivos a laestructuraorganizacional.

• Porcentaje decambios realizadosa la estructuraorganizacional.

• Informe de la unidadde mandocentralizado (por ser creada e

implementada).

• Voluntad política delos organismosinvolucrados

ACCIONES1. Desarrollar

normativacomplementaria alcódigo PBIP

• Propuesta técnicaelaborada.

• Realizar ejerciciossemanales deevaluación deimpacto y capacidadde respuesta.

• Porcentaje de lapropuesta técnicaimplementada.

• Porcentaje deejercicios en los quese cumplió con elobjetivo.


• Informe mensual delos ejerciciosrealizados.

• Apoyo deorganismos públicosy privados.

32



2. Contar conasignaciónpresupuestal delEstado

• Incorporación en elanteproyecto delpresupuesto o comocréditosuplementario.

• Monto presupuestalasignado versuspresupuestorequerido.

• Anteproyecto delpresupuesto ymodificaciones.

• Voluntad política delpoder ejecutivo.

3. Establecer tarifaspor seguridad• Elaboración depropuesta técnica

de tarifa por unidadde carga movilizada.

• Nivel deimplementación dela propuesta.


• Monto derecaudaciones.

• Aceptación deagenteseconómicos.

4. Modificar laestructuraorganizacional

• Implementar elmando centralizadode la seguridad delpuerto y bahía delCallao.

• Designación delorganismo quetendrá a su cargo elmando centralizadode la seguridad.

• Emisión deldispositivocorrespondiente.

• Aceptación de losorganismos públicosinvolucrados.

5. Lograr compromisoy coordinación

• Cuatroorganizacionesprincipalesparticipan enreunionesquincenales decoordinación.

• Seis talleres decapacitación por año, con 50

participantes cadauno.

• Cantidad deorganizacionesprincipales queparticipanefectivamente enreunionesquincenales decoordinación.

• Cantidad de talleresejecutados.

• Cantidad deorganismosparticipantes.

• Cantidad depersonal capacitado.

• Informes dereunionesmensuales decoordinación.

• Informes de talleresde capacitación.

• Voluntad de laspartes públicas yprivadasinvolucradas.

33

Documents

Gobernabilidad de la seguridad en el puerto y bahia del Callao