Gasto público en españa

DOCUMENTOS DE TRABAJO

Últimos números publicados

2014

Nº 759 Changes in the unconditional variance and arch Amado Peiró

Nº 760 Cesión del 100% a las comunidades autónomas de régimen común: Un ejercicio de simulación

Alain Cuenca y Rosa González

2015

N.º 761 El sistema competencial y la financiación del Estado autonómico en el marco de la estabilidad presupuestaria: Algunas propuestas de reforma

Eduardo Sanz Arcega

N.º 762 Evolución de la Pobreza Multidimensional en Nicaragua, 2001-2009

José Luis Espinoza Delgado y Julio López Laborda

N.º 763 El aprendizaje cooperativo. Una propuesta docente hacia el aprendizaje significativo de los estudiantes en la universidad Raquel Pérez Estébanez y Rosa López Fernández Escandón

N.º 764 Distribution of present value under different processes for future pay offs

Amado Peiró

N.º 765 Evolución y futuro de la IDE española. El papel de la empresa multinacional

David de Matías Batalla

N.º 766 El comportamiento del sector de construcción a nivel provincial y autonómico utilizando modelos econométricos

Alejandro M. Vasallo Rapela y Juan M. Vilar Fernández

N.º 767 Physical work intensity and the split workday Jorge González Chapela

N.º 768 Economía sumergida y fraude fiscal en España: ¿qué es lo que sabemos?

Alberto Vaquero García, Santiago Lago Peñas y Xoaquín Fernández Leiceaga

N.º 769 Efficiency of non-life insurance market in US Sara Suárez-Fernández, Raquel Quiroga-García, Eva

Suárez-Álvarez e Isabel Manzano Pérez

N.º 770 High-impact entrepreneurship through the interplay between formal and informal institutions

Lucio Fuentelsaz, Consuelo González y Juan P. Maícas

N.º 771 Análisis de las políticas climáticas, modelo integrado del EU ETS para la industria española

Pedro Linares y Pablo Pintos

PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA es una revista que edita trimestralmente Funcas. La revista pretende ofrecer una información rigurosa y responsable de los problemas económicos españoles. Cinco son los criterios a los que PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA desea ajustar su contenido.

• La plena libertad intelectual de quienes colaboran en sus páginas.

• La responsabilidad de las opiniones emitidas y el res-paldo riguroso de las afirmaciones realizadas median-te datos y pruebas que avalen los planteamientos efectuados y las soluciones propuestas.

• El compromiso de las opiniones con los problemas planteados. La economía española se encuentra ante uno de los mayores retos de su historia, y dar opinio-nes comprometidas en estos momentos es obligación ineludible de los profesionales más cualificados.

• La búsqueda y la defensa de los intereses generales en los problemas planteados.

• La colaboración crítica de los lectores, para que nues-tros Papeles se abran al diálogo y la polémica, si fuera preciso, para buscar soluciones a problemas de la eco-nomía española.

PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA se ofrece como un medio de expresión a cuantos se interesen por nuestros temas económicos, cumpliendo con el único requisito de la previa aceptación de las colaboraciones remitidas por el Consejo de Redacción que, sin embargo, respetuoso con la libertad intelectual no modificará las ideas, opinio-nes y juicios expresados por los autores ni tampoco se so-lidarizará con ellas.

PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA está abierta a la colaboración de todos los investigadores que deseen aportar sus trabajos sobre temas referentes a la econo-mía española. Los envíos de originales deberán hacerse al Departamento de Edición y Documentación de Funcas, Caballero de Gracia, 28. 28013 Madrid.

Gasto público en españa: presente y futuro

1472016

PAPELESDE ECONOMÍA ESPAÑOLA

1472016

ISSN: 0210-9107

00. PRELIMINARES PEE 147_advantia 30/12/15 14:16 Página I

II

PATRONATO

ISIDRO FAINÉ CASAS MIGUEL ÁNGEL ESCOTET ÁLVAREZ

(Presidente) AMADO FRANCO LAHOZ

JOSÉ MARÍA MÉNDEZ ÁLVAREZ-CEDRÓN MANUEL MENÉNDEZ MENÉNDEZ

(Vicepresidente) PEDRO ANTONIO MERINO GARCÍA

FERNANDO CONLLEDO LANTERO ANTONIO PULIDO GUTIÉRREZ

(Secretario) VICTORIO VALLE SÁNCHEZ

GREGORIO VILLALABEITIA GALARRAGA

PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA

EDITORA

María José Moral Rincón

CONSEJO DE REDACCIÓN

CARLOS OCAÑA PÉREZ DE TUDELA ELISA CHULIÁ RODRIGO

(Director) JUAN JOSÉ GANUZA

EDUARDO BANDRÉS MOLINÉ ÁNGEL LABORDA PERALTA

SANTIAGO CARBÓ VALVERDE JOSÉ FÉLIX SANZ SANZ

COORDINADORA DE EDICIÓN Y DOCUMENTACIÓN

Myriam González Martínez

PORTADA

The channel of Gravelines, Petit Fort Philippe,de Georges Seurat (1890).

Indianapolis Museum of Art

EDITA

FuncasCaballero de Gracia, 28. 28013 Madrid

IMPRIME

Advantia Comunicación Gráfica, S.A.

Depósito legal: M. 402-1980ISSN: 0210-9107

Precio del número 144: 15 €Periodicidad: Trimestral

Materia: Hacienda PúblicaBase de datos: www.funcas.es

© FUNCAS. Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproduccióntotal o parcial de esta publicación, así como la edición de su contenido por medio de cualquier proceso reprográfico o

fónico, electrónico o mecánico, especialmente imprenta, fotocopia, microfilm, offset o mimeógrafo,sin la previa autorización escrita del editor.

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III

INTRODUCCIÓN EDITORIAL

Gasto público en España: presente y futuro

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I. PERSPECTIVAS GENERALES

El gasto público en España en perspectiva comparada:¿Gastamos lo suficiente? ¿Gastamos bien?: 2 Santiago Lago Peñas y

Jorge Martínez-Vázquez

El ajuste del gasto en España: estabilidad, elaboración de los presupuestos

y control financiero: 26 José Caamaño Alegre y Xoaquín Fernández Leiceaga

Institucionalizar la evaluación económica de políticas públicas:

eficiencia y rentabilidad social: 50 Emilio Albi y Jorge Onrubia

El empleo y los salarios públicos durante la crisis: análisis desde una perspectiva

internacional y regional: 68 Pablo Hernández de Cos Enrique Moral-Benitoy Javier J. Pérez

II. GASTO PRODUCTIVO

Gasto público en I+D+i en España: análisis y propuestas: 92 Ramon Xifré y

Yulia Kasperskaya

Dotaciones de infraestructuras en la economía española. De la expansión a la crisis: 108 Matilde Mas Ivars

PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 147, 2016. ISSN: 0210-9107

«Gasto público en España: presente y futuro»

coordinado por Santiago Lago Peñas y Jorge Martínez-Vázquez

SUMARIO

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III. GASTO SOCIAL

Gasto social, redistribución y desigualdad: 128 Eduardo Bandrés Moliné

El gasto público en programas de lucha contra la pobreza: tendencias, determinantes y

necesidades de reforma: 145 Luis Ayala Cañón

Las pensiones en España: situación y alternativas de reforma: 167 Ignacio Zubiri

IV. EL GASTO EN SANIDAD Y EDUCACIÓN: ENTRE LO PRODUCTIVO Y LO SOCIAL

El sistema sanitario en España, entre lo que no acaba de morir y lo que no termina de nacer: 190 Guillem López i Casasnovas y

Beatriz González López-Valcárcel

Gasto público en educación: situación y perspectivas: 212 Francisco Pérez yVicent Cucarella

PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 147, 2016. ISSN: 0210-9107. «GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA: PRESENTE Y FUTURO»

IV

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V


El gasto público en un país es reflejo de realidades de origen diverso.Entre ellas destacan dos. Primero, las preferencias de sus ciudadanospor los bienes y servicios públicos, y por los diversos programas derentas. Comparando la composición y nivel de gasto de dos países sepuede llegar a catalogarlos en diferentes modelos del Estado del bien -estar, por ejemplo. Y segundo, de la coyuntura económica. Depen-diendo de la tasa media de variación del gasto y de las partidas queaumentan más y menos, podemos aproximarnos con precisión a la situación económica general y al tono expansivo o contractivo dela política presupuestaria. En definitiva, estamos ante una de las herramientas básicas de intervención pública, es una expresión delas prioridades de gobierno y ofrece un perfil revelador de la sociedada la que atiende y sus retos. Por eso, es importante someter a escruti-nio periódico las tendencias globales y desagregadas del gasto públi-co; sus efectos sobre la eficiencia, la equidad y la estabilizaciónmacroeconómica; lo bien que gestionamos los recursos tributarios; ylas reformas pendientes. Estos son los objetivos que guían este núme-ro 147 de PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, que entronca directamentecon un número doble (68-69), publicado justo hace ahora veinte añosy que se ha convertido en una referencia recurrente en la literaturasobre la hacienda pública española.

El origen de los artículos que componen este monográfico se encuen-tra en una conferencia organizada por Funcas en colaboración conla Red de Investigadores en Financiación autonómica y Descentraliza-ción financiera en España (RIFDE) celebrada en Santiago de Compostelaen el mes de mayo de 2015. Una reunión que contó con el apoyo de

GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA:PRESENTE Y FUTURO

LA ESTRUCTURADEL GASTO PÚBLICOREFLEJA EL MODELODE ESTADO DELBIENESTAR DEL PAÍS

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la Consellería de Facenda de la Xunta de Galicia y del Consello Econó-mico e Social de Galicia. Los coordinadores de la conferencia y de estemonográfico de PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA son Santiago LagoPeñas, catedrático de Economía Aplicada y director de GEN (Univer-sidad de Vigo), y Jorge Martínez-Vázquez, catedrático de Econo-mía, director del International Center for Public Policy en la GeorgiaState University e investigador asociado a GEN.

Las once aportaciones que integran el número se organizan en cuatrobloques. El primero de ellos ofrece una perspectiva global y compara-da del gasto público, una revisión de los procesos e instituciones pre-supuestarias, un análisis de la eficiencia del gasto público español queincide en los aspectos institucionales y, en fin, una revisión global delas pautas que han guiado el empleo público. El segundo bloque secentra en la parte del gasto quizá más relevante para el crecimientoeconómico, el llamado gasto productivo: infraestructuras e I+D+i.Por su parte, el tercer vector se centra en los principales componentesdel denominado gasto social (pensiones y programas de garantía derentas) y proporciona una revisión a fondo de los efectos del gastopúblico español sobre la equidad. Finalmente, aparece un bloque condos pilares fundamentales del Estado del bienestar y que combinan lanaturaleza productiva y la social: el gasto en sanidad y el destinado aeducación. En lo que sigue se exponen los principales resultados deestos trabajos que componen el número.

El primero de los artículos, cuya autoría corresponde a Santiago LagoPeñas y Jorge Martínez-Vázquez, analiza la dinámica del gasto pú-blico en España desde 1995 e incidiendo en la perspectiva comparada,siendo las dos referencias básicas la media de la UE25. Un análisis queincluye tanto la perspectiva de la eficiencia, como la de la equidad yla estabilidad macroeconómica.

Aunque el gasto público en España ha aumentado considerablemente,la convergencia con los países de referencia no ha sido completa. A lolargo del tiempo, la ratio del gasto público sobre el PIB ha mantenido unabrecha respecto a la media de la Unión Europea y de la OCDE, que la crisisha cerrado de forma solo transitoria. Los datos publicados por Eurostatmuestran que España habría alcanzado la ratio máxima de gasto públicono financiero en el año 2012 (47,3 por 100 frente a 49,0 por 100 para laUE) y que en 2014 la cifra habría bajado hasta 43,6 por 100, la más bajadesde el año 2008. Por el contrario, el conjunto de la UE habría anotadosu máximo en 2009 (50,3 por 100) y la reducción desde entonces habríasido menor que en España, con un valor para 2013 de 48,1 por 100.En lo que se refiere a la composición del gasto, también existen mati-ces a la convergencia. En términos relativos España pone el acento enorden público y seguridad, protección al medio ambiente, vivienda y

GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA: PRESENTE Y FUTURO


VI

EN ESPAÑA EL PESO DELGASTO PÚBLICO SOBRE

PIB ES MENOR QUEEN EUROPA

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servicios comunitarios y actividades recreativas, culturales y religión;mientras que claramente incide menos en educación, defensa y pro-tección social. En el gasto en salud, servicios generales y asuntos eco-nómicos España se halla más cerca de lo esperable a la UE, teniendoen cuenta que el gasto público total es menor.

El artículo muestra que, comparativamente, España es más eficienteen el área de salud y menos en protección social, servicios generalesy en educación, categoría en la que no solo gastamos menos sino quelo hacemos peor. Por tanto, existen márgenes amplios de mejora, in-cluso teniendo en cuenta el contexto en el que se deben ejecutar laspolíticas. En relación al objetivo de equidad, la efectividad estimadadel gasto público en la redistribución de la renta en España es tan solomoderada en comparación a la media de la Unión Europea y de laOCDE. Finalmente, en relación a la estabilidad macroeconómica, losproblemas de déficit público e inestabilidad fiscal de España se encon-trarían más en el lado de los ingresos que en el lado del gasto, debidoa la fuerte prociclicidad de los primeros durante el boom inmobiliarioy la insuficiencia estructural de recursos causada, en buena medida,por el fraude y los generosos gastos fiscales existentes en España.

A continuación, José Caamaño Alegre y Xoaquín Fernández Leiceaga, profesores de la Universidad de Santiago de Compostela einvestigadores asociados a GEN, analizan el reciente ajuste del gastopúblico y las perspectivas de futuro, así como las deficiencias en la ela-boración de los presupuestos y el control financiero. Deficiencias quehabrían de solventarse para asegurar la propia sostenibilidad del ajus-te. Se comienza con un relato riguroso y pormenorizado de la crisisfiscal vivida por las administraciones públicas en los últimos años, dis-tinguiendo entre varias fases en función de la respuesta dada por lasautoridades y destacando las asimetrías entre las cuatro grandes agru-paciones de gobierno: niveles local, autonómico y central y la Seguri-dad Social. En esencia y según los autores, el éxito (parcial) del ajustepuede explicarse por tres factores principales: las dramáticas tensionesfinancieras que obligan a las administraciones territoriales a consolidarpara poder acogerse al «rescate blando» del Gobierno central; el fuertecompromiso de este con la estabilidad presupuestaria, en una coyun-tura de gran fortaleza política del partido del gobierno a partir de2011; y la clara preponderancia en el federalismo fiscal español delescalón central de gobierno a la hora de diseñar las políticas públicas,incluidas las que tienen que ver con la estabilidad presupuestaria.

Acuciados por el fuerte ajuste acumulado en el gasto público y lasperspectivas de exiguo crecimiento en los próximos años, la obligaciónde gastar mejor se convierte en perentoria. Para ello son claves unaserie de reformas encaminadas a mejorar el respeto al ciclo presupues-tario, sobre todo en el ámbito local; hacer que la transparencia sea

VIIPAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 147, 2016. ISSN: 0210-9107. «GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA: PRESENTE Y FUTURO»


UN PROCESOPRESUPUESTARIOEFICIENTE REQUIEREMARCOS FINANCIEROSPLURIANUALES

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efectiva y no puramente nominal, e ilumine, entre otras, las zonas deopacidad que tradicionalmente han afectado a cuestiones como laimpu tación cualitativa y temporal de las operaciones, la estimación delos derechos de dudoso cobro o el cálculo de las desviaciones de finan -ciación en gastos con financiación afectada. La revitalización delos controles internos y externos resulta clave. Además, un procesopresupuestario más eficiente va a requerir dar mayor protagonismo alos marcos financieros plurianuales, avanzar hacia el presupuesto porresultados y potenciar la evaluación económica de inversiones y el exa-men de los gastos fiscales.

Precisamente, este es el leitmotiv de la tercera de las aportaciones delnúmero, responsabilidad de Emilio Albi (Universidad Complutensede Madrid) y Jorge Onrubia (Universidad Complutense, Fedea yGEN). Tras un detallado análisis del marco institucional vigente en España, los autores concluyen que el panorama de la evaluación eco-nómica del gasto público en España es muy desalentador. En particu-lar, los autores inciden en las limitaciones tradicionales de la gestiónpública en España, desarrollada bajo un modelo organizativo basadoesencialmente en la ejecución presupuestaria excesivamente enfocadaen procedimientos administrativos. Este rasgo deviene en la incapaci-dad del control interno ejercido por la IGAE para proporcionar siste-máticamente información de calidad sobre actividad y objetivos,esencial para realizar buenas evaluaciones. De forma complementaria,aparecen otras limitaciones que tendrían que ver con el diseño de losórganos de evaluación y su encaje en el marco institucional de la super -visión, destacando un claro déficit de independencia efectiva.

En consecuencia, los profesores Albi y Onrubia consideran urgente lareforma profunda de las instituciones de supervisión y evaluación espa -ñolas. En el caso del Tribunal de Cuentas, defienden su transforma-ción en una institución con independencia efectiva encargada de laauditoría de gestión, como sucede en los sistemas comparados. Su reco -nocimiento constitucional es una ventaja para hacer realidad la exi-gencia de responsabilidades respecto del buen uso de los recursospúblicos, algo que trasciende en una gran medida a los aspectos tra-dicionales de legalidad y regularidad contable. Pero también deberíareforzarse el papel y relevancia de la Agencia de Evaluación y Calidadde los Servicios (AEVAL), preferentemente adscrita al ámbito parla-mentario; y la propia Oficina Presupuestaria de las Cortes Generalespodría aumentar notablemente su utilidad, siempre que se dotara ala misma de profesionales de la evaluación y el análisis presupuestario,como sucede en algunos sistemas comparados.

El primer bloque se cierra con la contribución de Pablo Hernándezde Cos, Enrique Moral-Benito y Javier J. Pérez, del Banco de



VIII

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España. Una contribución volcada en el análisis del empleo y los sala-rios públicos durante el período más reciente de consolidación fiscal.Los autores optan por adoptar un enfoque comparado en el seno dela UE y poner el acento en el escalón autonómico de la Administración;donde se concentran los servicios públicos intensivos en empleo. Entresus conclusiones, destacan las tres siguientes.

En primer lugar, la remuneración de asalariados de las AA.PP. ha desempeñado un papel relevante en el proceso de consolidación fiscal,aunque inferior al de otras partidas de gasto público, y en particularal de la inversión pública. En concreto, el ajuste del gasto salarial realper cápita de las AA.PP. fue de casi el 14 por 100 en el período 2010-2014, que se concentró en un 60 por 100 en una reducción del gastosalarial real de las AA.PP. y el 40 por 100 en la contracción del empleopúblico per cápita. El ajuste de la masa salarial fue generalizado en todaslas comunidades autónomas (CC.AA.), pero heterogéneo en inten sidad.Además, en términos comparados, fue más intenso que el observadoen nuestros socios comunitarios. En segundo lugar, las reformas apli-cadas han pretendido, con mayor o menor éxito según los países, laeliminación de duplicidades entre niveles de administración, la intro-ducción de márgenes de flexibilidad funcional o la introducción demecanismos de retribución vinculados a la productividad. En tercerlugar, el diferencial salarial entre el sector público y privado favoreceal primero, si bien se reduce de forma significativa cuando se controlapor las características de los individuos (por ejemplo, nivel de educa-ción) y otros inobservables. De hecho, las diferencias en las caracterís-ticas de los trabajadores del sector público y privado en las diferentesCC.AA. explican una buena parte de los diferenciales salariales relativospúblico/privado existentes en estos territorios. Además, el proceso deconsolidación fiscal habría reducido estos diferenciales de forma sig-nificativa.

El segundo bloque de artículos arranca con el artículo de Ramon Xifré(Universitat Pompeu Fabra) y Yulia Kasperskaya (Universitat de Barcelona), sobre I+D+i. Su tesis de partida es que el sistema españolde innovación se halla, en términos generales, infradesarrollado en com-paración a las economías de referencia. Los autores tratan de deter -minar si la explicación hay que buscarla principalmente en el ámbitopúblico o fuera de el. Es decir, si existen limitaciones en la capacidadde absorción de los fondos públicos, rigidices en la gestión de los recur -sos, dificultades para alcanzar la excelencia, insuficientes sinergiasentre el sector público y privado o poca colaboración interregional. Enel ámbito público y en términos agregados, la perspectiva temporal einternacional les lleva a concluir que el gasto en I+D+i ha sido relati-vamente volátil, lo cual es una anomalía en los países avanzados enmateria de innovación. Además, el sistema español da claras muestras

IXPAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 147, 2016. ISSN: 0210-9107. «GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA: PRESENTE Y FUTURO»


TODAS LAS CC.AA.HAN AJUSTADOLA REMUNERACIÓNDE ASALARIADOS,PERO CON DISTINTAINTENSIDAD

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de sufrir cierta incapacidad para absorber incrementos bruscos en recur -sos, como los que se produjeron en el lustro anterior a la crisis que estalla en 2008. Por tanto, se recomienda ser cauteloso a la hora deaumentar sin más y de golpe los recursos públicos a la I+D+i. En se-gundo lugar, los autores defienden como pieza clave del sistema lacreación de una agencia española de investigación para gestionar losfondos públicos de I+D+i con una triple exigencia: deberían asignarseen función de la excelencia, hacerlo con la intrusión administrativa mí-nima, y exigir la máxima transparencia y rendición de cuentas. Esta esla filosofía de las agencias estatales de investigación que operan enlos países de nuestro entorno. Finalmente, destacan la necesidad deun pacto político que diera estabilidad y potenciara la eficacia del sis-tema educativo en todos sus niveles.

Pasando al nivel autonómico, se constatan señales de polarización dela inversión privada en I+D+i donde aparece un grupo formado por laComunidad de Madrid, Cataluña, País Vasco y Navarra frente al resto.Puesto que las inversiones en I+D+i públicas y privadas suelen serfuertemente complementarias, existe el riesgo de que algunas CC.AA.se estén acercando a una suerte de «trampa de pobreza de I+D+i»regional, de la que resultará más difícil escapar a medida que pase eltiempo. En una comunidad autónoma donde la inversión privada eninnovación es relativamente baja, se reducen los incentivos para atraernuevas inversiones privadas y esta dinámica puede terminar perjudi-cando la capacidad del territorio para absorber fondos públicos, espe -cialmente si estos se vehiculan a través de programas competitivosque requieran la cofinanciación privada. Frente a ello, es imperiosofrenar esta tendencia y estimular la creación y el crecimiento de nuevasempresas innovadoras, atendiendo al efecto de arrastre que estas ejer-cen en el conjunto de la economía.

El otro gran capítulo de gasto productivo, la inversión es infraestruc-turas, es abordado en el artículo de Matilde Mas Ivars (Universitatde València e Ivie). El trabajo revisa la evolución seguida por las dota -ciones de capital en infraestructuras en España y sus CC.AA. Desde1995 y hasta 2007, la intensidad inversora pública en España se man-tuvo prácticamente constante, en el entorno del 2,5 por 100 del PIB,en la fase de expansión que finalizó en 2007. En el trienio posteriorcreció de forma notable hasta alcanzar el 3,5 por 100 del PIB, comoconsecuencia de la puesta en marcha de diversos planes de inversio-nes. A partir de entonces sufrió una desaceleración importante, parasituarse en el 1,2 por 100 del PIB en el año 2013. Aunque no se dis-pone todavía de información sobre la inversión realizada en infraes-tructuras en 2014, los datos contenidos en la Actualización delPrograma de Estabilidad del Reino de España 2015-2018 conducen apensar que no va a recuperarse en un horizonte de medio plazo.



X

UNA AGENCIAESPAÑOLA DE

INVESTIGACIÓNMEJORARÍA LA GESTIÓN

DE LOS FONDOSPÚBLICOS DE I+D+I

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Desde la perspectiva territorial, las dotaciones de capital en infraes-tructuras tienden a concentrarse en las comunidades más extensas,y/o con mayor actividad económica. Andalucía es la que disfruta de unamayor participación, seguida por Cataluña, Comunidad de Madrid,Comunidad Valenciana y Castilla y León. Entre las cinco reúnen el60 por 100 del capital invertido. Sin embargo, el reparto ha ido cam-biando en el tiempo. Durante los años de crisis, entre 2007 y 2012,Cataluña fue la que mayor participación ganó en el total, y la Comu-nidad de Madrid la que más perdió. El saldo para el conjunto del pe-riodo 1995-2007 fue positivo para ambas comunidades. Existenimportantes diferencias en dotaciones de capital en infraestructurasen términos per cápita y por km2. Aragón, Asturias y Castilla y Leóneran las CC.AA. que mayores dotaciones por habitante tenía en el año2012 y Baleares la que menos. Por km2 destacan por sus elevadas dota -ciones Madrid y País Vasco, además de las dos ciudades autónomas.

La profesora Mas se hace eco del consenso actual sobre la debilidadde la relación entre infraestructuras y crecimiento en las economíasdesarrolladas a escala agregada; al tiempo que se extiende la idea deque el impacto de los proyectos debe medirse de forma individualiza-da. La consecuencia lógica es que el análisis coste-beneficio de pro-yectos de inversión es una metodología más adecuada para valorar elimpacto desde la perspectiva de la rentabilidad económica y social quelos derivados de estimaciones basadas en funciones agregadas de pro-ducción o de costes. Por otro lado, existe cierta convergencia en laidea de que las infraestructuras ligadas a las nuevas tecnologías, comoel desarrollo de la banda ancha en particular, y la mayoría de los as-pectos ligados a la economía digital, son más relevantes para el creci-miento que las infraestructuras de transporte convencionales. Porúltimo, la evidencia empírica disponible también destaca la importan-cia sobre el crecimiento del capital intangible, no solo de la I+D, sinode otras dimensiones ligadas al funcionamiento interno de las empre-sas y su estrategia dentro de las cadenas mundiales de valor, mediantela mejora del valor de la marca y el diseño como forma de aumentarel valor añadido.

El tercer bloque de artículos se inicia con la colaboración de EduardoBandrés Moliné (Universidad de Zaragoza y Funcas) sobre la evolu-ción y efectividad redistributiva del gasto público social en España. Enlos últimos años, el proceso de consolidación fiscal y, en particular,los ajustes del gasto social han generado un intenso debate en tornoa sus efectos sobre la desigualdad, habida cuenta de la tendencia cre-ciente de esta en el periodo de crisis.

El profesor Bandrés realiza un detallado análisis del tamaño y la com-posición del gasto público social en España. Su trayectoria, en relación

XIPAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 147, 2016. ISSN: 0210-9107. «GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA: PRESENTE Y FUTURO»


SON MAYORES LOSEFECTOSMULTIPLICADORES DELAS INFRAESTRUCTURASEN NUEVASTECNOLOGÍASQUE EN TRANSPORTECONVENCIONAL

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con el PIB desde mediados de los años noventa del siglo pasado,muestra una gran estabilidad durante la última etapa expansiva de laeconomía española, que solo se habría visto quebrada por la crisis.Sin embargo, una descomposición del crecimiento del gasto separan-do la tendencia asociada a factores estructurales y al impacto del cicloeconómico detecta que la aparente estabilidad entre 1995 y 2006 nofue tal, sino el resultado de una etapa expansiva que ocultó la exis-tencia de un «exceso» de gasto estructural. Además, el componentecíclico recesivo habría exagerado después el aumento del gasto socialen los años de la crisis.

En cuanto al efecto redistributivo del gasto social, todos los estudiosponen de relieve la capacidad del gasto social para reducir la desi-gualdad de la renta de mercado, tanto en lo que se refiere a las pres-taciones monetarias (pensiones, desempleo) como a los serviciospúblicos (educación, sanidad, servicios sociales). A pesar de ello, ladesigualdad ha crecido en España durante los años de la reciente crisiseconómica, en lo que se refiere a la renta de mercado y a la propiarenta disponible. Pero mientras que la desigualdad entre los pensio-nistas es prácticamente igual que antes de la crisis, la que experimen-tan los que se encuentran en edad de trabajar ha aumentado deforma muy considerable. Por tanto, la clave de las tendencias de ladesigualdad en España está, en primer lugar, en la población activa ymás concretamente en el crecimiento de la desigualdad de la rentade mercado, provocada por la destrucción de empleo y la distinta evo-lución de los salarios por niveles. Y en segundo lugar, en la limitadacapacidad del sistema de impuestos y transferencias para compensara los hogares formados por personas en edad de trabajar, muchos delos cuales se han visto afectados por los despidos, el desempleo, latemporalidad y los bajos salarios. En consecuencia, la creación de em-pleo y la recuperación de los salarios, junto con la reconsideración delas funciones redistributivas de las políticas sociales, se conformancomo políticas necesarias para afrontar una situación que ha colocadoa España a la cabeza de los países con mayor desigualdad de la UniónEuropea.

A continuación, Luis Ayala Cañón, de la Universidad Rey Juan Carlos,aborda el análisis del sistema español de protección asistencial. Un sis-tema que no empezó a definirse hasta los años ochenta, cuando elrápido aumento del desempleo y el desarrollo tardío de instrumentosbásicos del Estado del bienestar dio origen a un crecimiento importantede la protección asistencial. Aunque es difícil comparar el gasto diri gidoa programas de este tipo en la Unión Europea, los datos mues tran niveles muy dispares de gasto, desde valores superiores al 2 por 100 delPIB en Holanda a una cifra inferior al 0,1 por 100 en Estonia o Italia. Elgasto español es muy reducido, cercano al 0,2 por 100 del PIB.



XII

EL GASTO SOCIALREDUCE LA

DESIGUALDAD DE LA RENTA

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Los esquemas españoles de garantía de mínimos han ido incorporan-do medidas para favorecer la inserción laboral, aunque existe ciertaevidencia de que algunos programas pueden generar dependencia,como la pertenencia a minorías étnicas y la empleabilidad. Por suparte, la ausencia de mecanismos de coordinación de las CC.AA. enlos programas de lucha contra la pobreza ha dado lugar a un rangode variación muy amplio en la protección efectivamente ofrecida. Ajuicio del profesor Ayala, resulta imprescindible considerar la necesidadde un sistema más integrado, con niveles de adecuación no tan aleja-dos de los europeos y con una extensión de la cobertura ofrecida alos hogares sin ingresos. Esa expansión debería ser compatible con elmantenimiento de un sistema de incentivos que evitara los problemasde dependencia de la prestación.

Entre las posibles líneas de acción, la más destacada, además del re-fuerzo de las prestaciones destinadas a las familias de baja renta ehijos a cargo, es la participación del Gobierno central en la financiaciónde las rentas mínimas autonómicas, que podría abordarse desde dis-tintas perspectivas. La más lógica es el aseguramiento por parte delGobierno central de un nivel básico de protección a cada hogar be ne -ficiario en cada CC.AA. La estimación del coste arroja cifras de magnitudno desdeñable. Si la Administración central y las CC.AA. asumieran, res-pectivamente, la financiación del 50 por 100 del coste de cada presta-ción dando cobertura al 100 por 100 de los hogares sin ingresos, elgasto para cada nivel de gobierno ascendería a algo más de 1.800 mi-llones de euros. Asumir ese gasto parece imprescindible para conseguirun nivel de protección asistencial adecuado y equiparar el cuadro deprestaciones al vigente en la mayoría de los países europeos.

Finalmente, Ignacio Zubiri, de la Universidad del País Vasco, afrontael análisis del sistema de pensiones español, para fundamentar unaserie de propuestas que van en una dirección diferente a las reformasaprobadas en 2011 y 2013, que se decantaron por recortar las pro-yecciones del gasto en pensiones a la hora de garantizar la sostenibi-lidad del sistema. Un recorte que se consigue por una triple vía:reducción de la pensión inicial, del tiempo durante el que se la cobray del ritmo de revalorización de las pensiones. Según los cálculos quemaneja el autor, el resultado final será un recorte promedio de las pen-siones de más del 30 por 100. Por ello, a pesar de que la poblaciónenvejecería hasta un 70 por 100 más en el 2050, durante los próximos50 años el gasto en pensiones en porcentaje del PIB permaneceráesencialmente constante.

Como alternativa, el profesor Zubiri propone pasar del modelo actua-rial vigente, en el que los ingresos por cotizaciones determinan losgastos, a un modelo social de pensiones, en el que el nivel de pensio-

XIIIPAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 147, 2016. ISSN: 0210-9107. «GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA: PRESENTE Y FUTURO»


UN SISTEMA MÁSINTEGRADO EVITARÍALA HETEROGENEIDADDE LA PROTECCIÓNASISTENCIAL EFECTIVAQUE OFRECENLAS CC.AA.

LAS REFORMAS DE 2011Y 2013 PRÁCTICAMENTEGARANTIZAN QUEEL PESO DE LASPENSIONES EN EL PIBNO VARIARÁ ENEL LARGO PLAZO,AUNQUE AUMENTEEL ENVEJECIMIENTO

00. PRELIMINARES PEE 147_advantia 15/01/16 12:04 Página XIII

nes se determina colectivamente y este nivel de pensiones deseado ysu correspondiente gasto determina los ingresos que debe tener el sis-tema. Para esa transición deberían aplicarse medidas tanto por el ladodel gasto como de los ingresos. Entre las primeras, destaca la extensiónde la jubilación a los 67 años a toda la población, la eliminación de lasjubilaciones anticipadas, y la supresión del factor de sostenibilidad, asícomo del índice de revalorización introducido en la reforma del 2013y sustituirlo por el IPC. Por el lado de los ingresos y a corto plazo, elautor se decanta por un aumento de las cotizaciones sociales eliminan-do los actuales topes y la creación de una contribución a la solidaridadque gravaría los patrimonios personales y las ventas de las grandes em-presas, cuyos recursos se afectarían al sistema de pensiones. A máslargo plazo, habría que reforzar el Fondo de Reserva con el objetivo dellegar, al menos, al 20 por 100 del PIB; asumir el compromiso de finan -ciar con impuestos generales cualquier déficit del sistema que surjaahora o en el futuro; y reducir el fraude en las cotizaciones.

El último bloque de colaboraciones comienza con el artículo de Guillem López i Casasnovas (Universitat Pompeu Fabra) y BeatrizGonzález López-Valcárcel (Universidad de Las Palmas) sobre elgasto sanitario. Los autores constatan que, dada la renta per cápitaespañola y su población, el volumen de gasto sanitario español es elesperado. Lo que les hace girar su análisis hacia otras dos preguntas.Sobre el cómo y el en qué se gasta. A partir de su diagnóstico, los autores proponen tres líneas de reforma del sistema: compaginar go-bernanza con autonomía, cambiar los copagos y modificar la arqui-tectura institucional de toma de decisiones de cobertura, impulsandoel entramado de agencias independientes.

En cuanto al primer punto, la descentralización permite comparar,evaluar y emular las mejores políticas, siempre que se acompañe detransparencia y rendición de cuentas. Y eso pasa, a su vez, por garan-tizar a las CC.AA. una financiación mínima o suelo del gasto sanitario,pudiendo a partir de ahí cada Comunidad intensificar o no su esfuerzode gasto desde su propia responsabilidad fiscal; por la aceptación porparte de los proveedores de que si quieren ser parte del sistema tienenque integrarse, respetando las reglas de juego y aceptando, por ejem-plo, acuerdos de riesgo compartido; y, en fin, por establecer un siste-ma de financiación conjunta de base poblacional, ajustada por riesgoy que alinee los intereses de la atención primaria y especializada res-pecto de resultados de salud poblacionales. Sobre el copago, los autores proponen cambios muy sustanciales en su diseño para hacer-los más eficaces, evitando sus posibles costes en el plano de la equi-dad. Finalmente, los autores recomiendan la creación de una agenciaespecializada que priorice y ordene el catálogo de prestaciones, librede la servidumbre del cortoplacismo. Dicha agencia haría la evaluación



XIV

EL GASTO SANITARIOCORRESPONDE AL

ESPERADO DADA LARENTA PER CÁPITA

ESPAÑOLA

00. PRELIMINARES PEE 147_advantia 15/01/16 12:04 Página XIV

más objetivada de las tecnologías sanitarias, mientras que la valora-ción, en su aplicación al caso concreto, quedaría bajo la responsabili-dad de las CC.AA. España es una excepción, pues 15 países de la UE28(10 de la UE15) exigen la evaluación económica de las innovacionessanitarias para establecer condiciones de reembolso. La falta de culturaevaluadora en España tiene un alto coste en términos de bienestar,concluyen los autores.

El número se cierra con el artículo de Francisco Pérez y Vicent Cucarella (Universitat de València e Ivie) sobre el gasto educativo,una competencia muy descentralizada hoy en España, más allá de lalegislación básica y los programas de becas, ambos de ámbito funda-mentalmente estatal. El análisis se centra en la evaluación empírica dela trayectoria del gasto público en educación en España en el período2000-2013 desde una triple perspectiva: temporal, internacional y regional. Sus conclusiones principales son las cuatro siguientes. Pri-mero, el gasto público en educación por alumno creció durante la fasede expansión económica, pero con la crisis ha retrocedido hasta niveles deprincipio de siglo, lo que pone de relieve que la programación finan -ciera de la educación ha sido deficiente. Segundo, antes de comenzarel proceso de consolidación fiscal, el gasto español en educación yase encontraba por debajo de la media de la OCDE y la UE en porcen-taje de PIB. Sin embargo, el gasto por alumno en relación al PIB percápita se encontraba en la media, por la menor ratio alumno/pobla-ción en España. Tercero, las CC.AA. presentan unas enormes diferen-cias de gasto educativo por alumno. Algo que pone en cuestión laigualdad de oportunidades de los ciudadanos que viven en distintosterritorios. Cuarto, las diferencias territoriales en gasto educativo y enrecursos humanos no están correlacionadas con la disparidad de nece -sidades educativas derivadas de la demografía o el asentamiento dela población. La principal variable explicativa de las diferencias regio-nales de gasto es la diversidad de recursos de las CC.AA., aunque tam-bién es estadísticamente significativo el esfuerzo dedicado a laeducación en cada Comunidad.

Entre las recomendaciones del artículo destaca la propuesta de diseñarun fondo de reserva para garantizar la estabilidad del gasto educativo,protegiéndolo de las fluctuaciones del PIB y manifestando así la prio-rización de este gasto social. Por lo que respecta a la equidad, tocareflexionar sobre los motivos que explican las desigualdades territoria-les de gasto. Solo en la medida en que correspondiesen a diferenciasen las preferencias serían asumibles. Sin embargo, según los autores,existe evidencia clara de que tras esas diferencias se encuentra unadiscriminación financiera permanente que brota del propio sistema definanciación autonómica y que repercute en la cantidad y calidadde los servicios educativos prestados en los diferentes territorios.

XVPAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 147, 2016. ISSN: 0210-9107. «GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA: PRESENTE Y FUTURO»


EL GASTO PÚBLICOEN EDUCACIÓNPROALUMNO CON LACRISIS HARETROCEDIDO ANIVELES DE PRINCIPIODE SIGLO

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En resumen, España ha avanzado significativamente en políticas degasto en los últimos 20 años, desde que se publicó el número doble(68-69) de PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA. Estos avances se han realiza-do en tiempos de bonanza y claramente también se ha podido «resis-tir» en muchas dimensiones en los tiempos más recientes de crisis. Sinembargo, estamos todavía lejos de alcanzar las cotas de buen hacermarcadas por los países de nuestro entorno en políticas de gastopúbli co. Aunque los niveles de gasto como porcentaje del PIB en cier-tos sectores puedan diferir entre España y estos otros países con losque nos gusta comparar, reflejando así la autonomía nacional, no estájustificado que gastemos de forma menos eficiente. Las causas sonmúltiples e incluyen aspectos institucionales, que han demostrado sermuy difíciles de cambiar como la formulación de presupuestos y laevaluación del gasto. A lo que hay que añadir cuestiones de diseño yejecución de políticas sectoriales de gasto, como en el caso de educa-ción. Tenemos que seguir esforzándonos como en 1995. Pero en unescenario de descentralización del gasto público más descentralizado,que exige más cooperación y trabajo conjunto, y en un marco de con-solidación fiscal irrenunciable.



XVI

00. PRELIMINARES PEE 147_advantia 15/01/16 12:04 Página XVI

COLABORACIONES

I.PERSPECTIVAS GENERALES

01. El gasto (Peña-Martínez)_advantia 15/01/16 12:12 Página 1

Resumen

En este trabajo se analiza la dinámica delgasto público en España en el período 1995-2012 desde una perspectiva comparada, sien-do las dos referencias básicas la media de laUE-25 y los países de la OCDE. A partir de ahí,analizamos el gasto público desde tres puntosde vista, el de la eficiencia, el de la equidad yel de la estabilidad macroeconómica. El análi-sis muestra que España mantiene un nivel degasto por debajo de la media y que esa brechase intensifica en algunas áreas muy relevantes,como la educativa. En cuanto a la eficienciarelativa en la asignación de los recursos, la evi-dencia muestra disparidad según áreas. De lasfunciones analizadas, sanidad es la que mues-tra un mejor resultado y educación el peor. Laefectividad del gasto público en la redistribu-ción de la renta es solamente moderada.Finalmente, los problemas de déficit público einestabilidad fiscal de España se encontraríanmás en el lado de los ingresos (por la extremaprociclicidad durante el boom inmobiliario,pero también por el fraude fiscal y la insufi-ciencia estructural), que en el del gasto.

Palabras clave: gasto público, equidad,eficiencia, finanzas públicas, OCDE. UniónEuropea.

Abstract

This paper analyzes the dynamics of publicexpenditure in Spain in the period 1995-2012from a comparative perspective, with the twokey references being the average of the EU-25and the OECD countries. Starting from there, weanalyze public spending from three perspectives:efficiency, equity and macroeconomic stability.The analysis shows that Spain’s level ofspending remains below the average and thatthe gap is intensified in some very importantareas, such as education. In terms of relativeefficiency in the allocation of resources, theevidence shows disparities according todifferent areas. Among the functional areasexamined, health shows the better results andeducation the worst. The effectiveness ofpublic spending in the redistribution of incomeis only moderate. Finally, the problems ofdeficit and fiscal instability originate more onthe revenue side (because of the extreme pro-cyclicality during the housing boom, but alsodue to tax fraud and structural inadequacies)that on the expenditure side of the budget.

Key words: public expenditure, equity,efficiency, public finance s, OECD, EuropeanUnion.

JEL classification: H50, H60.

I. INTRODUCCIÓN

LA transición a la democraciaen España trajo consigo pro-fundos cambios en el nivel,

composición y distribución porescalones de gobierno del gastopúblico. Entre ellos, destacantres. En primer lugar, su vigorosaexpansión, tanto en nivel absolutocomo en términos del Pro duc-to Interior Bruto (PIB). Un aumentoinevitable para acercarse a la car-tera de servicios y prestaciones delos países de nuestro entorno,desde los estándares de serviciosy de protección social claramenteinsuficientes que caracterizaronlas cuatro décadas previas de dic-tadura. En segundo lugar y vincu-lado a lo anterior, un cambio enla composición. El gasto que másaumenta es el asociado al Esta -do del bienestar (sanidad, edu -cación, pensiones, prestacionespor desempleo), sin olvidar el fortísimo esfuerzo inversor en in-fraestructuras, tanto en perspec-tiva histórica como comparada.Finalmente, la des centralización fi -nanciera. Con poco más de trein-ta años de vida, las comunidadesautónomas (CC.AA.) se han con-vertido en los agentes principalesde gasto público directo, perma-neciendo los programas de trans-ferencia de rentas (pensiones yprestaciones por desempleo) enmanos de la AdministraciónCentral. España es hoy uno de

los paí ses del mundo que exhibeuna ma-yor descentralización delgasto público.

La atención en este artículo seconcentrará en las últimas dosdécadas, de forma que el análisisestadístico arranca en 1995 (1).Es verdad que los tres elementosdefinitorios anteriores son particu -larmente intensos en las dos primeras décadas del períododemo crático; con el matiz de ladescentralización del gasto sani-tario y educativo en las llamadasCC.AA. del artículo 143, quecompletan los traspasos compe-tenciales en el año 2002. Por eso,nuestro análisis no pondrá elacento tanto en la evolución deestos procesos como en la di-mensión comparada y global,que permita contextualizar y en-cajar como piezas de un puzle elresto de los artículos que formanparte de este monográfico. Entodo caso, existe otro vector di-námico que va a ser importantetener presente al observar e inter-pretar los datos. La larga e intensaexpansión de la economía espa-ñola entre 1995 y 2007 concluyecon la crisis más intensa y prolon-gada en el último siglo, si obviamosel choque que en lo económicosupuso la guerra civil. La dinámi-ca de las ratios en términos dePIB, del déficit y pasivos financie-ros, y de la carga de la deuda sonsolo comprensibles bajo esta luz.

2

EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA EN PERSPECTIVA COMPARADA:¿GASTAMOS LO SUFICIENTE?

¿GASTAMOS BIEN? (*) Santiago LAGO PEÑAS

GEN (Universidad de Vigo)

Jorge MARTÍNEZ-VÁZQUEZInternational Center for Public Policy (Georgia State University)

GEN (Universidad de Vigo)

L


El resto del artículo está orga-nizado como sigue. La segundasección coteja lo ocurrido enEspaña con la media de los paísesde la Unión Europea (UE-25) y dela OCDE, tanto en lo que se refiereal gasto total, como en las princi-pales partidas en las que se puededesagregar. Las secciones tres acinco, por su parte, analizan el im-pacto del gasto público en lastres ramas de la economía públi-ca formuladas por Musgrave(1959): la eficiencia en la asigna-ción de los recursos, la distribu-ción de la renta y la estabilidadmacroeconómica. En concreto,en la tercera examinamos la efi-ciencia comparada del gasto enrelación con los países de nuestroentorno, concentrándonos en losservicios educativos y sanitarios ylos servicios generales. En la sec-ción cuarta nos ocupamos de laefectividad del gasto público enla distribución más equitativade la renta, mientras que en laquinta repasamos el impactosobre la estabilidad macroeconó-mica. El artículo concluye conuna sección de síntesis.

II. COMPARACIÓN INTERNACIONAL

1. Tendencias más destacadas en el gastopúblico español

1.1. España tiene un sectorpúblico relativamente másreducido

El gasto público en España ex-presado como porcentaje del PIBse ha mantenido por debajo delos promedios para la OCDE y laUE-25 durante el período 1995-2011 (gráfico 1) (2). En una pri-mera fase, que abarca los años1995 a 2000, se produce unacaída, seguida por un marcadainflexión al alza con el comienzode la «gran recesión» en 2008.

En concreto, el gasto público enEspaña cayó desde el 44,5 por100 del PIB en 1995 al 38,3 por 100en 2007 y posteriormente aumen-tó hasta el 46,4 por 100 en 2011.Una parte de este crecimiento,aunque no la mayor, tiene quever con las medidas de estímulofiscal aplicadas en España. Segúnlos datos del Fondo MonetarioInternacional recopilados por Uxóet al. (2010), España habría sidouno de los paí ses más activos eneste frente. En el trienio 2008-2010 las actuaciones de estímulofiscal acumuladas equivalieron a4,1 por 100 del PIB español, fren-te a una media para los paísesque componen el G-20 de3,1 por 100. Solo Arabia Saudí,Estados Unidos, Australia y Chinase situarían por delante. En todocaso, no hay que perder de vistaque una parte sustancial de eseestímulo se concretó en el ladode los ingresos. De hecho, en elaño 2009, en el que se concen-tran los estímulos (2,3 por 100sobre el total de 4,1 por 100), lasmedidas de gasto solo explican el

44 por 100 del total. En definiti-va, sin ser despreciable, hay querelativizar el impacto de las me-didas discrecionales sobre el cre-cimiento de la ratio de gasto público sobre el PIB en España(3). Volveremos sobre este puntocuando nos refiramos a su papelestabilizador.

La combinación de la evolucióndel PIB con las políticas presupues-tarias de los distintos gobiernosdurante el período ha llevado a un acercamiento de España a las ra-tios medias de gasto públicosobre el PIB en la UE y OCDE,pero no una plena convergencia.Mientras que entre 1995 y 2007España permaneció, en prome-dio, 4,5 puntos porcentuales pordebajo de la media en la UE, ladiferencia se redujo a 1,6 puntosen los años que siguieron a laGran Recesión. En este resultadoha pesado más el denominador,la dinámica del PIB, que la delgasto. Y dentro de este hay quetener presente la parte que expli-can los intereses de la deuda. En

3PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 147, 2016. ISSN: 0210-9107. «GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA: PRESENTE Y FUTURO»

SANTIAGO LAGO PEÑAS · JORGE MARTÍNEZ VÁZQUEZ

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1995

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Promedio OCDE España Promedio UE

GRÁFICO 1GASTO PÚBLICO COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011

Fuente: National Accounts at a Glance, 2014 (OCDE) y General Government Expenditure by Function,2015 (Eurostat).


particular y según los datos de laOCDE, el gasto público aumen-ta entre 1995 y 2007 a una tasamedia anual del 6,1 por 100(6,7 por 100 excluidos los interesesde la deuda), que se reduce al3,5 por 100 entre 2008 y 2012(3,0 por 100 sin intereses). Por suparte, el denominador de la ratio,el PIB nominal, pasa de crecer a unatasa anual media de 7,4 por 100 enel primer período, a decrecer un -0,5 por 100 anual entre 2008 y2012. El bienio siguiente intensi-fica el recorte en el gasto, hastallegar a tasas de variación negati-vas. Según los datos del Ministeriode Hacienda (MHAP, 2015) en2013-2014 la tasa media anuales del -1,6 por 100, que se redu-ce hasta -4,6 por 100 cuando seexcluyen los intereses pagados.

El escenario anterior puedecomplementarse con la Actuali-zación del Programa de Estabilidaddel reino de España 2015-2018,que ofrece los datos más recien-tes y las perspectivas a cortoplazo para el gasto. En 2014 laratio de gasto público sobre elPIB se sitúa en el 43,5 por 100,una vez excluidos los desembol-sos ligados a la reestructuraciónbancaria, equivalente al 0,1 por100. Pero la previsión es que laratio caiga de forma progresivahasta alcanzar el 38,4 por 100 en2018. Además, esta reducción seexplicaría en su mayor parte porel crecimiento del denominador.En concreto, de los 5,1 puntosporcentuales de caída en el co-ciente, las medidas normativasexplicarían 1,6 puntos. Esto es,alrededor del 70 por 100 se de-bería al crecimiento del PIB nomi-nal y el restante 30 por 100 a lasmedidas adicionales de ajuste delgasto. Puesto que la reducciónprevista del déficit público en2014-2018 equivale a 5,4 por100 del PIB, el 94 por 100 delajuste gravitará sobre el gasto yel 6 por 100 sobre los ingresos.

La desagregación funcional,económica e institucional de lascifras proporciona los siguientesresultados en perspectiva compa-rada. De nuevo, la referencia bá-sica será la ratio gasto sobre PIB.

1.2. España gasta relativamentemenos en servicios generales

El gráfico 2 muestra las ten-dencias de gasto en los serviciospúblicos durante el período de1995-2011 (4). La cifra es estruc-turalmente inferior a los prome-dios para la OCDE y la UE. Coin -cidiendo con el perfil del total delgasto público, el destinado a ser-vicios generales experimentó enEspaña una progresiva caída du-rante el período 1995-2006, dis-minuyendo del 7,6 por 100 en1995 al 4,6 por 100 en 2006. Apartir de entonces, se produceuna moderada evolución al alzahasta llegar al 5,7 por 100 en2011; reducción que se explica,

en buena medida, por la evo -lución de la partida de pago porintereses.

1.3. Se gasta menos endefensa, pero más enseguridad interna

El gráfico 3 refleja un perfil delos gastos de defensa levementea la baja. Durante los años pos-teriores a 1999, los datos paraEspaña muestran poca variaciónen el rango 1,03-1,12 por 100,mientras que para la UE y la OCDEen su conjunto parece haber unpatrón descendente más consis-tente. El promedio de la OCDE esestructuralmente más alto que elde España, mientras que existeuna diferencia menos marcadaentre España y la UE. La tenden-cia en el gasto en orden públicoy seguridad interna como por-centaje del PIB se muestra en elgráfico 4. Con un gasto relativoalgo más alto en España, se pre-

EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA EN PERSPECTIVA COMPARADA: ¿GASTAMOS LO SUFICIENTE? ¿GASTAMOS BIEN?


4

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8,0

7,5

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2011


GRÁFICO 2GASTOS EN SERVICIOS GENERALES COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011

Nota: Los datos son a nivel de gobierno general (todas las administraciones públicas). Para más detallesvéase el apéndice.Fuente: National Accounts at a Glance, 2014 (OCDE) y General Government Expenditure by Function,2015 (Eurostat).


senta una evolución relativamen-te estable hasta mediados de losaños 2000, seguida de un fuerteaumento y un ascenso menos mar-cado en la OCDE y la UE. En parti-

cular, España experimentó un in-cremento desde el 1,83 por 100 en2006 al 2,27 por 100 en 2010(+0,44 por 100), debido en buenaparte a la amenaza del terrorismo

yihadista. En el mismo período lamedia de la UE aumentó 0,11 por100 y la de la OCDE 0,18 por 100.

1.4. En sanidad se ha pasado a gastar aproximadamentelo mismo, pero eneducación gastamossignificativamente menos

El gráfico 5 refleja los recursospúblicos destinados a sanidad.Mientras que el gasto en la OCDEy la UE exhiben una tendencia alalza desde 2000, en el caso deEspaña aparece estancado en unnivel inferior, lo que implica cre-cimientos del gasto similares a losdel PIB nominal. A partir de en-tonces, el gasto como porcentajedel PIB se incrementa sustancial-mente, alcanzando el 6,8 por100 en 2009, un poco por enci-ma del promedio en la UE y lige-ramente por debajo de la mediapara los países de la OCDE. La ex-plicación se encuentra en el incre-mento del gasto sanitario que seproduce tras los traspasos com-petenciales que se cierran en2002, particularmente en el capí-tulo de personal (Repullo, 2007),y en el hecho de que los recortesdel gasto no comienzan hasta2010 (Lago Peñas y FernándezLeiceaga, 2013), pero el PIB no-minal cae ya en 2009.

En el caso de la educación(gráfico 6), el gasto público per-manece por debajo de los regis-tros para la UE y la OCDE durantetodo el período (-1,07 por 100en media). Además y a diferenciade las fluctuaciones en los pro-medios de la EU y la OCDE, elgasto como porcentaje de PIBaparece estancado hasta 2007,cuando se produce un fuerte in-cremento del 4,37 por 100 al 5,07por 100 en 2009, por la mismacausa que la apuntada para la sa-nidad. En años más recientes, lospresupuestos en educación se



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2010

2011


GRÁFICO 3GASTO PÚBLICO EN DEFENSA COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011


2,3

2,2

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1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

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2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011


GRÁFICO 4GASTO PÚBLICO EN ORDEN PÚBLICO Y SEGURIDAD COMO PORCENTAJE DEL PIB 1995-2011



ajustan a la baja y ya se produceuna caída hasta el 4,82 por 100en 2011 en España, imitando elcomportamiento similar de lospromedios en la UE y la OCDE.De hecho, desde entonces elgasto en educación ha mengua-do sustancialmente en términosabsolutos y algo menos comoporcentaje del PIB (5).

1.5. En protección socialtambién se ha situado pordebajo hasta la GranRecesión

Existe cierto paralelismo en lasdiferencias entre España y la UE yOCDE en gasto por protecciónsocial (gráfico 7) y en gasto pú-blico total. Los promedios de laUE y la OCDE están un 2,2 por100 por encima de los valorespara España durante el intervalo1995-2007 y un 0,6 por 100 paralos años 2008 y 2011. Aunque labrecha ha disminuido con el pasodel tiempo, es la categoría fun-cional donde el diferencial resulta

mayor. También es reseñable elfuerte crecimiento en esta cate-goría de gasto en los años de lagran recesión, pasando del 13,05por 100 en 2007 al 17,14 por 100

en 2011. Un salto que se explicapor la caída del PIB nominal,como ocurre en general, perotambién por el fuerte incrementoen las prestaciones por desem-pleo. De hecho, cuando se anali-za el agregado en mayor detalle,se observa que la causa principaldel diferencial negativo paraEspaña no se encuentra en lasprestaciones por desempleo, nien las pensiones de jubilación yviudez. La explicación aparece enel resto de políticas que la OCDEincluye en esta categoría; entreotras, la de familia, las políticasactivas del mercado de trabajo ylos programas de rentas de inte-gración y asistencia social.

1.6. En el gasto en asuntoseconómicos, incluyendotransporte, hemos estadoalineados

El gráfico 8 muestra la senda re-corrida por el gasto en asuntos eco-nómicos como proporción del PIBdurante el período 1995-2011 (6).



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6,6

6,4

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GRÁFICO 5GASTO PÚBLICO EN SANIDAD COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011


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2011


GRÁFICO 6GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011



Para el conjunto del período, la di-ferencia entre España y los prome-dios de la UE y OCDE muestra unabrecha no significativa (0,005 por100). Esta es la categoría funcio-

nal con la menor diferencia degasto como porcentaje del PIB.Sin embargo, está sujeta a ciertavariabilidad, con una aguda dis-minución durante 1995-1997, se-

guida por un estancamiento hasta2005 y luego un movimiento alalza desde 2006 al 2010 y otracaída brusca en 2011.

El cuadro n.º 1 sintetiza todala información anterior utilizandomedias para el conjunto del pe -ríodo. Además de las categoríasanalizadas aparecen tres con im-portes globales reducidos: pro-tección ambiental; vivienda y ser-vicios comunitarios; y cultura,actividades recreativas y religión.En los tres casos, el porcentaje dePIB en España se sitúa por encimade las medias de referencia.

2. ¿Qué países muestranuna distribución de gastopúblico similara España?

De forma complementaria,rea lizamos un análisis clústerpara determinar a qué países delentorno se parece más España ensu estructura de gasto público.Dados los cambios en las ratioscomo consecuencia de la rece-sión económica, utilizamos valo-res medios tanto para el sexenioprecrisis (2001-2006), comopara el sexenio más reciente condatos disponibles (2007-2012).La atención se centra en el por-centaje de PIB referido a las cincofunciones más importantes cuan-titativamente: servicios generales,sanidad, educación, protecciónsocial y asuntos económicos. Parael conjunto de países, suponen el87 por 100 del gasto en ambosperíodos, con una desviación tí-pica pequeña, por debajo del3 por 100 (7). Los dendrogramascorrespondientes aparecen en elgráfico 9. Los países incluidos enel análisis son los 24 miembroseuropeos de la OCDE (8).

Los resultados para el sexenio2001-2006 sitúan a España muypróxima a Eslovaquia y algo



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GRÁFICO 7GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1995-2011


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2011


GRÁFICO 8GASTO PÚBLICO EN ASUNTOS ECONÓMICOS COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011



menos a la República Checa. Conambos formaría uno de los cincogrupos de países identificadoscon claridad en el dendrograma.La agrupación más cercana aesta tríada estaría integrada por Lu xemburgo, Polonia, Países Bajos,Portugal, Noruega, Eslovenia yReino Unido. En el segundo sexe-nio, República Checa y Eslovenia sealejan de España, que pasa a for-

mar su tríada con dos de los paísesde esa agrupación identificadacomo afín en el primer período(Polonia y Luxemburgo). El grupomás próximo pasa a estar ahoraalgo más cercano que antes y losmiembros coinciden (Países Bajos,Noruega, Reino Unido y Eslovenia;solo queda fuera Portugal).España se sitúa, por tanto, clara-mente lejos de los países nórdicos

y centrales de la Unión Europea(Austria, Finlan dia, Francia, Ale -mania, Dinamar ca, Suecia); y elfuerte crecimiento del gasto enel segundo sexenio no altera sus-tancialmente su posición relativa.En todo caso, también se mantie-ne muy alejada de los dos paísescon un menor nivel de gasto enambos períodos, de perfil econó-mico opuesto: Suiza y Estonia.



8

CUADRO N.º 1

GASTO PÚBLICO TOTAL Y POR FUNCIONES EN PORCENTAJE DEL PIB. (PROMEDIOS PARA EL PERÍODO 1995-2011)

ActividadesServicios Orden Protección Vivienda

Gasto Asuntos recreativas, Protecciónpúblicos Defensa público y del medio y servicios Salud Educación

total económicos cultura socialgenerales seguridad ambiente comunitarios

y religión

OCDE ................... 45,6 6,8 1,7 1,7 4,9 0,7 0,9 6,2 1,3 5,7 15,9España ................. 41,2 5,6 1,1 1,9 5,0 0,9 1,0 5,6 1,4 4,5 14,0Unión Europea ..... 45,1 6,7 1,5 1,8 5,0 0,7 0,3 5,8 1,2 5,5 15,9

Fuente: National Accounts at a Glance, 2014 (OCDE) y General Government Expenditure by Function, 2015 (Eurostat).

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2001-2006 2007-2012

GRÁFICO 9ANÁLISIS DE CLÚSTERES PARA LOS PERÍODOS 2001-2006 Y 2007-2012

Fuente: Elaboración propia.


Finalmente, el cuadro n.º 2,tomado de nuevo de la Actua -lización del Programa de Esta -bi l idad del re ino de España2015-2018, muestra la composi-

c ión funcional del gasto enEspaña en el año más recientedisponible (2013) y su dinámicaprevista hasta 2018. Se ofrecendatos en términos de PIB y el

porcentaje de variación acumu-lado en términos reales y per cá-pita, que es casi igual que en va-lores corr ientes y absolutoshabida cuenta de la evoluciónprevista para el deflactor del con-sumo público y la población (9).Destaca el recorte en los serviciospúblicos generales, vinculado ala reforma de la AdministraciónPública y a la caída prevista en elservicio de la deuda; así comoel montante en sanidad, que secontraerá sustancialmente entérminos de PIB y se estancaráen términos absolutos. El desem-bolso en protección social tam-bién se va a reducir de forma no-table, sobre todo por la caídaesperada en las prestaciones pordesempleo. En cuanto a la edu-cación, está entre las categoríasmás expansivas del gasto públi-co, pero pierde peso en términosde PIB y, previsiblemente, au-mentará la distancia con los paí-ses de referencia.



CUADRO N.º 2

CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DEL GASTO POR FUNCIONES. CIFRAS EN PORCENTAJE

Peso gasto Peso gasto Variación puntos Variación Gasto2013 PIB* 2018 PIB porcentuales PIB real per cápita

01 Servicios públicos generales........... 6,9 5,5 -1,3 -7,102 Defensa ........................................ 0,9 0,8 -0,1 1,203 Orden público y seguridad ............ 2,0 1,7 -0,3 -1,704 Asuntos económicos ..................... 4,0 3,7 -0,3 6,705 Protección del medio ambiente ..... 0,8 0,7 -0,1 -2,906 Vivienda y servicios comunitarios... 0,5 0,4 -0,1 -2,307 Salud ............................................ 6,0 5,3 -0,8 0,608 Actividades recreativas, cultura

y religión....................................... 1,1 1,0 -0,2 -0,709 Educación..................................... 4,0 3,7 -0,4 4,010 Protección social ........................... 17,6 15,7 -1,9 2,7Gasto total ...................................... 43,8 38,4 -5,4 0,9

Nota: * la cifra de 2013 no incluye ayuda financiera a la banca.Fuente: Actualización del Programa de Estabilidad del reino de España 2015-2018, Ministerio de Hacienda y Adminis-traciones Públicas.

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Gobiernos subcentrales España Seguridad social, España

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Total Europa-OCDE Gobierno central, Europa-OCDE

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Gobiernos subcentrales,Europa-OCDE

Seguridad social, Europa-OCDE

GRÁFICO 10GASTOS TOTALES POR NIVEL DE GOBIERNO COMO PORCENTAJE DEL PIB, ESPAÑA Y PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 1995-2012

Nota: Islandia no es incluida por falta de datos.Fuente: General Government Expenditure by Function, 2015 (Eurostat).


3. La descentralización del gasto público en España

3.1. Una descentralizaciónmayor en salud y educación

El gráfico 10 muestra el gastototal expresado como porcentajedel PIB por nivel de gobierno enEspaña y para el promedio de lospaíses europeos de la OCDE parael período 1995-2012. El nivel degasto del Gobierno central en tér-minos del PIB en España es másbajo, exhibiendo una discrepanciamarcadamente ampliada en2001, por la finalización de lostraspasos educativos y sanitarios,y solamente algo reducida desdeel comienzo de la gran recesión en2008; en buena medida porque elincremento del gasto asociado ala crisis (prestaciones por desem-pleo, estímulos fiscales, interesesde la deuda) gravitan sobre elnivel central. En correspondencia,

el gasto de los gobiernos subna-cionales expresado como porcen-taje del PIB ha sido mayor enEspaña durante todo el período,experimentando un aumentocontinuado desde 1995. Los gas-tos de la seguridad social comoporcentaje del PIB experimentaronuna caída entre 2001 y 2007, vol-viendo a niveles previos con el co-mienzo de la gran recesión.

3.2. Pero otras funcionestambién se hallan másdescentralizadas en España

Como se muestra en el gráfi -co 11, la participación por térmi-no medio en 2001 y 2011 de losgobiernos subnacionales en elgasto público para la gran mayo-ría de las funciones es más altaen España que en el conjunto delos países europeos de la OCDE.La única excepción es protección

social. Por tanto, también losgastos en orden público y segu-ridad, protección ambiental,asuntos económicos, vivienda,cultura y servicios públicos gene-rales están más descentralizadosen España.

4. La clasificación económicael gasto público

4.1. Similar al promedio de lospaíses europeos de la OCDE

El gráfico 12 muestra el gastopúblico clasificado por capítulostanto en España como en los paí-ses de referencia. El principal apar-tado es el de prestaciones sociales,con 18,1 por 100 en España y un19,2 por 100 de media. El si-guiente capítulo en importanciaes el de remuneración de los em-pleados públicos, con aproxima-damente el 11 por 100 del PIB en



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Total Serviciospúblicosgenerales

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Protecciónambiental

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Educación Protecciónsocial

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GRÁFICO 11GASTOS POR FUNCIÓN A NIVEL DE GOBIERNO SUBNACIONAL COMO PORCENTAJE DE GASTOS TOTALES,ESPAÑA Y PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001 Y 2011

Nota: Islandia no se calcula por falta de datos.Fuente: General Government Expenditure by Function, 2015 (Eurostat).


ambos casos, seguido por el con-sumo intermedio, en torno al 6por 100 del PIB. En general, lacomposición relativa ha sido esta-ble entre 2001 y 2011.

4.2. Desde un punto de vistadinámico los mayorescambios en la clasificacióneconómica han sido debidosal impacto asimétrico de laGran Recesión

El gráfico 13 representa la tasade crecimiento promedio en pe -río dos de 4 años del gasto públi-co por capítulo en España y lospaíses europeos de la OCDEdesde 1996 hasta 2012. Para elcaso de España, los cuatrienioscuadran en general con las legis-laturas que marcan las sucesivaselecciones generales. El propósito

es el de identificar las posibles dis-tintas orientaciones estratégicasde cada administración. Como sepuede observar, para la mayoríade los capítulos de gasto, loscambios han sido estables de1996 a 2008. Durante los añosde la Gran Recesión (2009 a2012), España experimentó unextraordinario incremento en lastransferencias de capital. Junto aotros países como Irlanda, Greciay Portugal, España se enfrentó eneste período a la resolución y re-capitalización de un número im-portante de entidades financieras.Las inyecciones de capital fuerontratadas como un aumento de lastransferencias de capital (gastopúblico) y no como transaccionesfinancieras (adquisición de accio-nes). Los gastos por rentas depropiedad, que son esencialmen-te pagos de interés por pagos

de la deuda, aumentaron un68,5 por 100 en el mismo perío-do. Ello refleja la creciente cargasobre presupuesto de España de-bido a la acumulación de deudapública. Como resul tado de losajustes presupuestarios durante laGran Recesión, otros capítuloscomo consumo intermedio, re-muneración de los asalariados y laformación bruta de capital sufrie-ron disminuciones importantes.

4.3. Las retribuciones de losempleados públicos enEspaña han representado unporcentaje menor del PIB queen el promedio de la OCDE,salvo en los últimos años

El gráfico 14 muestra la evo-lución de la remuneración de losempleados públicos expresada



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socialesPrestaciones

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GRÁFICO 12CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DEL GASTO PÚBLICO. CIFRAS EN PORCENTAJE DEL PIB, ESPAÑA Y PAÍSESEUROPEOS DE LA OCDE, 2001 Y 2011

Nota: Islandia no está incluida por falta de datos. Renta de la propiedad consiste en el 99 por 100 interés pagados para la mayoría de los países, con la excepciónde Suecia donde esa cifra es el 93 por 100. Las transferencias de capital son transacciones, ya sea en efectivo o en especie, en las que se transfiere la propiedaddel activo (excluyendo en efectivo e inventarios) de una unidad institucional a otra, o en efectivo transferido para que el receptor pueda adquirir otro activo, oen que los fondos obtenidos por la venta de otros activos son transferidos. Las prestaciones sociales incluyen aparte de las transferencias sociales en especie elgasto en los productos suministrados a los hogares mediante los productores del mercado. La formación bruta de capital incluye adquisiciones menos disposi-ciones de activos no financieros no producidos.Fuente: Government revenue, expenditure and main aggregates, 2015 (Eurostat).


como porcentaje del PIB para elperíodo 1995-2012. Hasta 2007,España permaneció por debajodel promedio de la OCDE, co-menzando con una moderada di-ferencia del 0,12 por 100 en1995 y alcanzando un diferencialdel 1,24 por 100 en 2003. Enaños posteriores (2008-2010), elpeso de los salarios públicos enEspaña como porcentaje del PIBaumenta a un ritmo superior lamedia de la OCDE y se mantienepor encima un 0,52 por 100, enpromedio. A partir de entoncescambia radicalmente la situacióny se produce una convergenciapor la existencia de evolucionesopuestas. La aplicación en los últimos años de medidas de re-corte y/o congelación salarial yreducción en el número de em-pleados públicos han reducido la



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2001-2004 2005-2008 2009-2012

GRÁFICO 13TASA DE CRECIMIENTO CUATRIENAL DE GASTOS POR TIPO DE TRANSACCIÓN, ESPAÑA Y PAÍSES EUROPEOSDE LA OCDE, 1996-2012

Nota: Islandia no está incluida por falta de datos. Renta de la propiedad consiste en el 99 por 100 interés pagados para la mayoría de los países, con la excepciónde Suecia donde esa cifra es el 93 por 100. Las transferencias de capital son transacciones, ya sea en efectivo o en especie, en las que se transfiere la propiedaddel activo (excluyendo en efectivo e inventarios) de una unidad institucional a otra, o en efectivo transferido para que el receptor pueda adquirir otro activo, oen que los fondos obtenidos por la venta de otros activos son transferidos. Las prestaciones sociales incluyen aparte de las transferencias sociales en especie elgasto en los productos suministrados a los hogares mediante los productores del mercado. La formación bruta de capital incluye adquisiciones menos disposi-ciones de activos no financieros no producidos.Fuente: Government revenue, expenditure and main aggregates, 2015 (Eurostat).

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Promedio OCDE España

GRÁFICO 14RETRIBUCIONES DE EMPLEADOS PÚBLICOS COMO PORCENTAJEDEL PIB, ESPAÑA Y OCDE, 1995-2012

Fuente: National Accounts at a Glance, 2014 (OCDE).


ratio en España hasta el 10,8 por100 en 2014; y la tendencia se-guirá previsiblemente los pró -ximos años. Las previsiones del gobierno central para 2018(Ministerio de Hacienda yAdministraciones Públicas, 2015)sitúan la remuneración de asala-riados en el 9,5 por 100 del PIB,lo que significaría un mínimo localque nos llevaría a la situación delos años ochenta del siglo pasado.

4.4. El nivel de empleo público comoporcentaje de la fuerza laboralen España se ha mantenido enniveles moderados en relacióna la OCDE mientras que laretribución promedia en Españaes moderadamente más altapara personal administrativoy profesionales y más baja en el caso de mandos intermediosy, sobre todo, los altos cargos

El gráfico 15 muestra el em-pleo en las administraciones y

empresas públicas como porcen-taje de la población activa en lospaíses europeos de la OCDE en2001 y 2011. En general, el por-centaje es sustancia lmentemenor en España que el prome-dio para los países de la OCDE.Además, es destacable que laparticipación del empleo en lasempresas públicas en España esdel 0,7 por 100 en 2011, compa-rado con el 4,7 por 100 para elpromedio de la OCDE; y que laproporción del empleo público esdel 13,1 por 100 en España en2011 en contraste con 15,8 por100 para e l promedio de laOCDE. Finalmente, el gráfico 16refleja la retribución media anualpara los distintos niveles en laAdministración Central en 2011en dólares y en paridades depoder de compra, incluyendo lascontribuciones sociales a cargodel empleador. Para los nivelesmás bajos, la remuneraciónmedia anual es más a lta en

España que la media de la OCDE;la diferencia más grande se loca-liza en la categoría de profesio-nales, con una diferencia de26.445 dólares, o un 29,6 por 100superior al promedio de la OCDE.Al contrario, España se ubica pordebajo de la media es en las ca-tegorías de mandos intermediosy altos directivos.

4.5. Las subvenciones aempresas han sidoinferiores a la mediamientras que España sesitúa en el grupo de cabezaen gastos fiscales

Finalizamos este apartado re-firiéndonos a dos categorías degasto que suelen ser obviadas enlos análisis globales, pero queson particularmente relevantesdesde un punto de vista econó-mico y recaudatorio: la primeracategoría son las subvenciones a



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Gobierno general

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Corporaciones públicas

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2001

2011

GRÁFICO 15EMPLEO EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y EMPRESAS PÚBLICAS COMO PORCENTAJE DE LA FUERZALABORAL, PAÍSES DE LA OCDE, 2001 Y 2011

Fuente: Labour Force Statistics (OCDE).


LABORSTA (International Labour Organization, ILO) y

empresas y la segunda son losgastos fiscales. Respecto a las pri-meras, las cifras para España soninferiores a la media de los paísesde la UE-27. Con datos de laComisión Europea, en el trienio2009-2011 las subvencionesequivalieron al 0,40 por 100 delPIB en España frente a la mediade 0,48 por 100; estas cifras fue-ron similares en el trienio precrisis2006-2008: del 0,41 por 100 y0,46 por 100, respectivamente.En lo que atañe a los gastos fis-cales, las comparaciones interna-cionales son más difíciles por laheterogeneidad en los datos ydefiniciones. Dicho lo anterior,un reciente estudio de la Comi siónEuropea (2014) sitúa a Españacomo el tercero de los trece paí-ses analizados en lo que atañe ala dimensión de los gastos fis -cales sobre el PIB. Solo Italia(8,1 por 100) y Reino Unido(5,9 por 100) superar ían aEspaña (5,5 por 100) con infor-mación centrada en la segundamitad de la pasada década (10).

III. EFICIENCIA COMPARADAEN EDUCACIÓN, SALUDY SERVICIOS PÚBLICOSGENERALES

La comparación de las sendasde gasto en la sección anterior nospermite entender de forma ge -neral en qué medida España se acerca o difiere de los países del entorno en cuanto al papel delsec tor público en la economía na-cional y las prioridades de gasto.Sin embargo, este análisis sequeda corto a la hora de respon-der a la pregunta de cuán eficien-te es el gasto público en la obten-ción de los outputs y resultadosdeseados. Ese es el objetivo princi-pal de este apartado. Por razonesde espacio, pero también porquees difícil, acaso imposible, obteneríndices apropiados de output paratodas las funciones de gasto, enesta sección nos limitamos a ana-lizar la eficiencia comparada delgasto para tres de las más relevan-tes cuantitativamente: educación,salud y servicios generales.

1. Metodología y datos

Para analizar la eficiencia en elgasto público utilizamos la meto-dología del análisis envolvente dedatos (DEA). El análisis DEA per-mite calcular la eficiencia técnicade cada observación y clasificarlaen relación a la distancia a la fron -tera de eficiencia. La medición delos resultados es muy similarentre los estudios previos sobre laeficiencia del gasto público. Encambio, en el proceso de selec-ción de los inputs existe divergen-cia entre quienes usan inputsmonetarios (Clements, 2002;Mattina y Gunnarsson, 2007;Adam et al., 2011) y los que sedecantan por los no monetarios(Afonso y St. Aubyn, 2005; Su -therland et al., 2007; Joumard etal. (2010). Afortunadamente, losresultados tienden a ser consis-tentes entre las metodologíasusadas y el tipo de inputs usadosen el análisis. En este trabajo op-tamos por inputs monetarios.

Los datos para los inputs pro-ceden de la base de datos onlinede Eurostat y se ref ieren denuevo a los 24 países europeosde la OCDE. Los métodos no pa-ramétricos como DEA son sensi-bles a los valores atípicos, dadoque la frontera es estimada apartir del conjunto de datos se-leccionado. Por tanto, la homo-geneidad de los países en lamuestra es fundamental. La per-tenencia simultánea al continen-te europeo y la OCDE garantizaque estos países comparten ca-racterísticas económicas y socia-les. Los datos sobre outputs pro-ceden de diversas fuentes. Losresultados educativos que pro-porciona PISA para 2006 y 2012son de la OCDE. El ranking de uni -versidades util izado es el deTimes Higher Education. Losdatos sobre la percepción delos propios ciudadanos sobre suestado de salud son de Health



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250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0

España Promedio OCDE

Personal administrativo Profesionales Mandos intermedios Altos cargos

GRÁFICO 16RETRIBUCIÓN MEDIA ANUAL. ADMINISTRACIÓN CENTRAL. ESPAÑA Y PAÍSES DE LA OCDE, 2011

Nota: Las cifras incluyen salario y contribución sociales a cargo del empleador, así como ajustes pordiferencias en la jornada laboral.Fuente: OECD Survey on Compensation of Employees en Central/Federal Governments (2012).


Status (OCDE). La informaciónsobre la esperanza de vida alnacer y sobre la desigualdad conlos índices de Gini es del BancoMundial. Finalmente, los datossobre la calidad de la burocraciase extraen del InternationalCoun try Risk Guide (ICRG) y osci-lan desde 0 (menor calidad) a 4(alta calidad). Los datos se trans-forman en promedios correspon-dientes a dos sexenios: 2001-2006 y 2007-2012. La elecciónde períodos de esta duracióncontribuye a controlar por losposibles desfases entre el gastodedicado a cierta función y losresultados obtenidos.

Es importante tener en cuentala existencia de factores externoso contextuales que influyen sobrela eficiencia del gasto, pero queno están bajo el control de losgobiernos (Afonso y St. Aubyn,2005, 2006; Afonso et al., 2005;Adam et al., 2011). No tenerlospresente puede generar sesgospotenciales en los análisis. Enparticular, cabe esperar que me-jores instituciones e indicadoressocioeconómicos y de calidad devida contribuyan a aumentar laeficiencia del gasto público porcanales diversos. También los fac-tores demográficos pueden serrelevantes. En primer lugar, el ta-maño del país importa. Por unlado, un mayor número de vo-tantes/usuarios complica la asig-nación del gasto debido a lascomplejidades de atender una di-versidad potencialmente mayor ypor los mayores costes de tran-sacción a la hora de proveer elservicio. Ambos mecanismos re-ducirían la eficiencia. Sin embar-go, los costes fijos per cápitatambién caen y, por tanto, loscostes totales unitarios tienden aser menores, lo que aumenta laeficiencia. Es, por tanto, posibleque la relación entre demografíay eficiencia del gasto público seano lineal.

Para controlar el efecto deesos factores socioeconómicos ydemográficos y poder estimar laeficiencia «neta» del gasto públi-co partimos de la estimación desendos modelos tobit para elgasto en salud y en protecciónsocial. La variable dependienteson las puntuaciones del análisisDEA original. En el caso de laeducación, ninguna de las varia-bles explicativas resultaba esta-dísticamente significativa en elmodelo tobit y para los gastos enservicios generales no existía su-ficiente variación en la variabledependiente. Por su parte, lasdos variables explicativas final-mente incluidas son el PIB per cá-pita y la población en niveles y alcuadrado, a fin de capturar unaposible relación no lineal. Si el co-eficiente estimado para el PIB percápita es positivo, eso querríadecir que los países más ricostendrán un contexto más venta-joso para alcanzar elevados gra-dos de eficiencia en la asignaciónde los recursos. Por consiguiente,para tratar analíticamente igual atodos los países tenemos que des-contar el efecto de un mayor PIBper cápita de las puntuaciones deeficiencia estimadas inicialmente,lo que conllevaría posibles reajus-tes en la clasificación. El mismo ra-zonamiento es válido para las va-riables de tipo demográfico.

Los resultados econométricospara los modelos tobit se sinteti-zan en el cuadro A1, que figura enel anexo. El efecto del PIB per cá-pita resulta significativo y positivoen el caso del gasto en salud, perono tiene incidencia en el caso delgasto en protección social. Por suparte, el efecto de la variable po-blación no es lineal. Para valoresbajos, la incidencia del efecto ne-gativo supera a la de los positivos.Y lo contrario ocurre para tamañospoblacionales grandes. Por el con-trario, en el caso de la sanidad, lapoblación genera solo un efecto

positivo, y exclusivamente duranteel primer período.

2. La eficiencia del gasto en educación en Españaen comparación a los países europeos de laOCDE

En este caso, el input es elgasto público en educacióncomo porcentaje del PIB, mien-tras que el resultado es la pun-tuación media en matemáticas,ciencia y lectura de PISA en 2006y 2012 (11). Como puede verseen el cuadro n.º 3, durante 2001-2006 el gasto promedio en edu-cación fue del 4,3 por 100 del PIBen España, lo que la sitúa en lacuarta posición por la cola. La pun-tuación media de PISA 2006 fue481,5, lo que sitúa a España enla quinta posición por la cola. Lascifras promedio fueron de 5,62por 100 y 497,8, respectivamen-te. Durante 2007-2012 el gastopromedio en educación enEspaña aumentó al 4,7 por 100del PIB, sexto por la cola, y lapuntuación promedio de PISA en2012 fue de 486,7, lo que nosubica en cuarta posición por lacola. En Europa los promediospara este último período fueron5,7 por 100 del PIB y 499,4 res-pectivamente.

El cuadro n.º 4 presenta losresultados de la estimación deeficiencia en el sector de educa-ción basados en un análisis DEAen los países europeos de laOCDE durante los dos períodosindicados. Intervalos caracteriza-dos por coyunturas económicasopuestas, la primera de expan-sión y euforia y la segunda degrave recesión e incipiente aus-teridad. Los inputs y outputs delanálisis son los indicados en elpárrafo anterior. La eficiencia semide por valores entre 0 y 1 yun valor de eficiencia de 1 indica




que el país está en la frontera deeficiencia. Como se puede apre-ciar en el cuadro, Alemania,Eslovaquia y Finlandia aportan elmejor rendimiento, al apareceren la frontera en ambos perío-dos; mientras que Grec ia yHungría abandonan su posiciónen la frontera durante el perío-do 2007-2012. Para España,durante 2001-2006 su puntua-ción de eficiencia es 0,96 y seclasifica en la décima posición.En el período 2007-2012 empe-ora su rendimiento con unapuntuación más baja (0,94) yretrocediendo a la posición de-cimocuarta en la clasificación depaíses. Otra manera de interpre-tar esta cifra es que durante elperíodo 2007-2012 España hu-biese podido haber conseguidouna puntuación de PISA un6 por 100 superior con la inver-sión realizada (12).

El trabajo coordinado por Villar(2012) despliega una explicaciónplausible a estos peores resultadoseducativos. Lo que nos lastra ymucho es la atención a la excelen-cia y al fracaso escolar. El sistemaeducativo español en su conjunto



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CUADRO N.º 3

RESUMEN ESTADÍSTICO DE INPUTS Y RESULTADOS. PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

2001-2006 2006-2012

Desviación Desviación Media Mínimo Máximo Media Mínimo Máximo

estándar estándar

Inputs ......................................Total de gasto públicos* ......... 44,93 5,91 33,67 54,43 47,16 5,58 33,33 55,87Gasto en educación* ............. 5,62 1,15 3,55 8,18 5,70 1,07 4,02 8,25Gasto en salud* ...................... 6,12 1,36 1,95 8,32 6,70 1,44 1,98 8,22Gasto en servicios públicos generales* ............................... 6,27 1,97 3,15 10,23 6,35 2,04 3,17 12,05Gasto en protección social* .... 16,41 4,03 8,85 23,32 17,51 3,65 10,47 24,17

Outputs ...................................Puntuación PISA ...................... 497,80 19,80 462,30 546,30 499,40 14,90 469,30 536,50Esperanza de vida al nacer ....... 78,10 2,50 72,10 81,10 79,80 2,30 74,50 82,50Coeficiente de Gini................... 0,29 0,04 0,23 0,38 0,29 0,03 0,24 0,35Calidad burocrática** ............ 3,43 0,90 2,50 4,00 3,38 0,91 2,50 4,00

Nota: *en porcentaje del PIB.

CUADRO N.º 4

ESTIMACIÓN DE EFICIENCIA EN EL SECTOR DE EDUCACIÓN BASADA EN UN ANÁLISISDEA. PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

Período 2001-2006 Período 2007-2012

Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia

Austria ............................ 8 0,96 16 0,93Bélgica ............................ 13 0,94 11 0,95República Checa.............. 7 0,97 10 0,96Dinamarca ...................... 19 0,91 21 0,93Estonia............................ 12 0,94 6 0,97Finlandia ......................... 1 1,00 1 1,00Francia ............................ 16 0,92 17 0,93Alemania ........................ 1 1,00 1 1,00Grecia ............................. 1 1,00 9 0,96Hungría........................... 20 0,91 15 0,94Islandia ........................... 18 0,91 22 0,92Irlanda ............................ 1 1,00 8 0,97Italia ............................... 17 0,92 12 0,95Luxemburgo.................... 22 0,90 19 0,93Holanda .......................... 6 0,98 4 0,98Noruega.......................... 21 0,91 13 0,94Polonia............................ 23 0,90 7 0,97Portugal .......................... 24 0,85 23 0,91Eslovaquia....................... 1 1,00 3 1,00Eslovenia......................... 15 0,93 20 0,93España ........................... 10 0,96 14 0,94Suecia ............................. 14 0,93 24 0,91Suiza............................... 11 0,95 5 0,97Reino Unido .................... 9 0,96 18 0,93

Nota: La estimación de frontera DEA se realiza usando rendimientos a escala variables. El insumo es el promedio delgasto público del gobierno general en educación como porcentaje del PIB para los períodos 2001-2006 y 2007-2012,y el producto es el promedio de las puntuaciones PISA en 2006 y 2012. Un valor de eficiencia de 1 indica que un paísestá en la frontera de eficiencia.Fuente: Estimación propia.


tiene problemas para lidiar con ladiversidad, para impulsar a losmejores y no dejar atrás a los quetiene más dificultades. El fracasoescolar y la excelencia son los dosproblemas que nuestro sistemaeducativo debiera abordar con ur-gencia. Algunos datos proporcio-nados en el trabajo referenciadolo ilustran con claridad: un 36,6por 100 de alumnos repetidoresfrente a una media de 17,4 por100 para el conjunto de países dela OCDE. Asociado a este dato en-contramos niveles elevados deabandono de los estudios y bajastasas de graduación. Por su parte,solo el 3,4 por 100 de los estu-diantes alcanzan los niveles másaltos de competencias educativasfrente al 7,6 por 100 de los estu-diantes de la OCDE.

3. La eficiencia del gasto en sanidad en España en comparación a los países europeos de la OCDE

Para la sanidad, el input es elgasto del gobierno general ensalud como porcentaje del PIB y elresultado es la esperanza de vidaal nacer y, de manera alternativa,la percepción de los propios ciuda-danos sobre su estado de salud.Durante 2001-2006 el gastomedio en sanidad en España fuedel 5,38 por 100 del PIB, situandoa España en la sexta posición porla cola, mientras que el promediofue del 6,12 por 100 (cuadro n.º 3).Al mismo tiempo, la esperanzade vida al nacer en España era de80,2 años: la quinta más alta.

Durante 2007-2012 el gasto pro-medio en salud aumentó al6,32 por 100 del PIB, poniendo aEspaña todavía l igeramentepor debajo del promedio (6,70 por100). Por otra parte, la esperanzade vida en España aumentó a82 años, la tercera posición por de-trás de Suiza (82,5) e Islandia (82,1).

Las dos primeras columnas delcuadro n.º 5 presentan los resulta-dos de la estimación de eficienciaen el gasto sanitario basados tam-bién en un análisis DEA para losmismos períodos que en el casodel gasto educativo. Islandia apor-ta el mejor rendimiento aparecien-do en la frontera en ambos perío-dos, mientras que Italia desciendeligeramente de la frontera duranteel período 2007-2013. España ob-



CUADRO N.º 5

ESTIMACIÓN DE EFICIENCIA DEL GASTO SANITARIO BASADA EN UN ANÁLISIS DEA. PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

2001-2006 2007-2012 2001-2006* 2007-2012*

Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia

Austria..................................... 9 0,98 10 0,98 8 0,89 12 0,92Bélgica..................................... 14 0,97 15 0,97 9 0,89 13 0,92República Checa ...................... 20 0,93 20 0,94 13 0,88 18 0,90Dinamarca ............................... 18 0,96 19 0,96 12 0,88 17 0,91Estonia .................................... 24 0,89 23 0,91 17 0,86 22 0,88Finlandia.................................. 13 0,97 16 0,97 7 0,90 14 0,92Francia..................................... 6 0,99 5 0,99 22 0,83 3 0,94Alemania ................................ 11 0,97 11 0,98 24 0,78 11 0,92Grecia...................................... 8 0,98 13 0,98 2 0,91 5 0,94Hungría ................................... 23 0,90 24 0,90 18 0,85 23 0,88Islandia.................................... 2 1,00 2 1,00 1 0,93 4 0,94Irlanda..................................... 16 0,97 12 0,98 11 0,88 16 0,92Italia ........................................ 3 1,00 4 0,99 19 0,84 2 0,95Luxemburgo ............................ 15 0,97 9 0,98 21 0,83 24 0,86Holanda................................... 10 0,98 8 0,98 14 0,87 15 0,92Noruega .................................. 7 0,98 7 0,98 10 0,89 19 0,90Polonia .................................... 21 0,92 21 0,92 20 0,84 20 0,90Portugal................................... 17 0,96 17 0,97 5 0,90 6 0,93Eslovaquia ............................... 22 0,91 22 0,92 15 0,87 21 0,88Eslovenia ................................. 19 0,95 18 0,96 6 0,90 9 0,93España .................................... 5 0,99 3 0,99 16 0,87 1 0,95Suecia...................................... 4 0,99 6 0,99 4 0,91 7 0,93Suiza ....................................... 1 1,00 1 1,00 3 0,91 8 0,93Reino Unido............................. 12 0,97 14 0,98 23 0,81 10 0,93

Notas: La estimación de frontera DEA se realiza usando rendimientos a escala variables. El insumo es el promedio del gasto público del gobierno general en salud como porcentaje delPIB para los períodos 2001-2006 y 2007-2012, y el producto es la esperanza media de vida al nacer. Un valor de eficiencia de 1 indica que un país está en la frontera de eficiencia.*Las puntuaciones de eficiencia ajustadas utiliza las estimaciones del cuadro A1. Los países peor posicionados socioeconómicamente y con menores economías de escala ven reducida supuntuación; y viceversa.Fuente: Estimación propia.


tiene una puntuación de eficienciade 0.99 en ambos períodos, aun-que la clasificación de España enel segundo período se reduce deltercer al quinto puesto (13).

En el anexo al artículo comple-mentamos el análisis previo susti-tuyendo la esperanza de vida porla percepción de los propios ciuda-danos sobre su estado de salud ypor dos indicadores de MortalidadInnecesariamente Prematura ySanitariamente Evitable (MIPSE).En concreto, en el cuadro A2 delanexo utilizamos el porcentaje deindividuos mayores de 15 añosque consideran tener una saludbuena o muy buena. Los resulta-dos sitúan a España con una pun-tuación de 0,88 en el período2001-2006 y de 0,96 en 2007-

2012, lo que mejora la posición deEspaña del octavo al quinto pues-to. Los resultados eran muy simi-lares cuando se combinaban en lamisma estimación DEA la esperan-za de vida y la autoevaluacióncomo outputs. En las dos últimascolumnas del cuadro A2 se com-binan dos índices MIPSE (14) cal-culados para 2010 como output yse utiliza la ratio de gasto mediode gasto en salud en 2006-2010como input. En este caso, la posi-ción de España empeora ligera-mente, hasta la novena posición.

Finalmente, en las columnastercera y cuarta del cuadro n.º 5 seajustan las puntuaciones y las or-denaciones a las condiciones eco-nómicas a partir de las estimacio-nes del cuadro A1 que aparece en

el anexo. Islandia pasa a ser el paíscon una mayor eficiencia duranteel intervalo 2001-2006 y España eldecimosexto con una puntuaciónde 0,87. La situación cambia sus-tancialmente en el segundo perío-do, cuando España pasa a liderarla clasificación.

4. La eficiencia del gasto en servicios públicosgenerales en España encomparación a los paíseseuropeos de la OCDE

En este caso, el input utilizadoes el gasto en servicios públicosgenerales como porcentaje del PIBy el output seleccionado es el valoren el índice de la calidad de la bu-rocracia que proporciona la OCDE.



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CUADRO N.º 6

ESTIMACIÓN DE EFICIENCIA DEL GASTO EN SERVICIOS PÚBLICOS GENERALES BASADA EN UN ANÁLISIS DEA. PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

Período 2001-2006 Período 2007-2012 Período 2001-2006* Período 2007-2012*


Austria..................................... 10 1,00 8 1,00 8 1,00 8 1,00Bélgica..................................... 13 1,00 13 1,00 10 1,00 13 1,00Dinamarca ............................... 11 1,00 11 1,00 12 1,00 11 1,00Estonia .................................... 22 0,67 22 0,68 22 0,63 22 0,68Finlandia.................................. 9 1,00 9 1,00 11 1,00 9 1,00Francia..................................... 16 0,76 18 0,75 17 0,75 18 0,75Alemania ................................ 7 1,00 7 1,00 6 1,00 7 1,00Grecia...................................... 21 0,75 21 0,75 21 0,75 21 0,75Hungría ................................... 14 0,89 20 0,75 20 0,75 20 0,75Islandia.................................... 6 1,00 12 1,00 5 1,00 12 1,00Irlanda..................................... 1 1,00 4 1,00 1 1,00 4 1,00Italia ........................................ 23 0,63 23 0,63 23 0,63 23 0,63Luxemburgo ............................ 4 1,00 3 1,00 9 1,00 3 1,00Holanda................................... 8 1,00 6 1,00 7 1,00 6 1,00Noruega .................................. 5 1,00 2 1,00 4 1,00 2 1,00Polonia .................................... 19 0,75 17 0,75 14 0,75 17 0,75Portugal................................... 20 0,75 19 0,75 19 0,75 19 0,75Eslovaquia ............................... 18 0,75 14 0,75 16 0,75 14 0,75Eslovenia ................................. 17 0,75 16 0,75 18 0,75 16 0,75España .................................... 15 0,89 15 0,75 15 0,75 15 0,75Suecia...................................... 12 1,00 10 1,00 13 1,00 10 1,00Suiza ....................................... 2 1,00 1 1,00 2 1,00 1 1,00Reino Unido............................. 3 1,00 5 1,00 3 1,00 5 1,00

Notas: La falta de datos para la República Checa impide calcular la eficiencia para este país, La estimación de frontera DEA se realiza usando rendimientos a escala variables, El insumo esel promedio del gasto público del gobierno general en servicios públicos generales como porcentaje del PIB para los períodos 2001-2006 y 2007-2012, y el producto es el índice promediode calidad de la burocracia, Un valor de eficiencia de 1 indica que un país está en la frontera de eficiencia,*Excluyendo los intereses de la deuda en la variable explicada.Fuente: Estimación propia.


Durante 2001-2006, el gastomedio en España fue del 5,08 por100 del PIB mientras que el pro-medio en los países europeos de laOCDE fue del 6,27 por 100. Peseal aumento al 5,30 por 100 del PIBdurante 2007-2012, la calidad dela burocracia en España se redujodel 3,5 en el período 2001-2006al 3,0 en el período 2007-2012. Elpromedio de esta variable dismi-nuyó muy ligeramente entre los dosperíodos, de 3,43 a 3,38. A pesarde ello, es de resaltar que en ambosperíodos 13 países obtuvieron unapuntuación perfecta (4): Alemania,Austria, Bélgica, Dinamarca,Finlandia, Islandia, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega,Reino Unido, Suecia y Suiza.

El cuadro n.º 6 presenta losresultados de la estimación de lafrontera de eficiencia para los ser-vicios públicos generales. Para elperíodo 2001-2006, España ob-tiene una puntuación de eficien-cia de 0,89 por 100 y se emplazaen la decimoquinta posición. Enel período 2007-12 la puntua-ción de eficiencia se redujo a0,75 por 100 y no se produjoningún cambio de situación. Enotras palabras, durante 2001-2006 España podría haber con-seguido un incremento del11 por 100 en el índice de calidadde la burocracia con la mismacantidad de gasto en serviciospúblicos generales. Para el perío-do 2007-2012 el desfase aumen-

tó y el incremento potencial porestar en la frontera hubiese sidodel 25 por 100 en el índice decalidad, una cantidad considera-ble. Finalmente, en las columnas3 y 4 replicamos el trabajo exclu-yendo los intereses de la deudade la variable explicada. Los re-sultados son idénticos en lo fun-damental.

IV. GASTO PÚBLICO Y DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA: ¿DÓNDESE SITÚA ESPAÑA EN RECURSOS Y EFICIENCIA?

En esta sección nos ocupamosde evaluar la eficacia del gasto



CUADRO N.º 7

ESTIMACIÓN DE EFICIENCIA EN EL SECTOR DE PROTECCIÓN SOCIAL BASADA EN UN ANÁLISIS DEA,PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

2001-2006 2007-2012 2001-2006* 2007-2012*


Austria..................................... 9 0,96 10 0,96 15 1,00 16 1,00Bélgica..................................... 12 0,96 9 0,97 14 1,00 12 1,00República Checa ...................... 5 1,00 6 1,00 7 1,00 7 1,00Dinamarca ............................... 4 1,00 4 1,00 10 1,00 10 1,00Estonia .................................... 18 0,91 18 0,92 22 0,91 23 0,93Finlandia.................................. 8 0,97 7 0,97 16 0,99 18 0,99Francia..................................... 14 0,94 16 0,93 2 1,00 2 1,00Alemania ................................ 13 0,94 15 0,94 1 1,00 1 1,00Grecia...................................... 21 0,88 22 0,88 21 0,93 22 0,93Hungría ................................... 15 0,93 12 0,95 17 0,98 17 1,00Islandia.................................... 1 1,00 1 1,00 13 1,00 15 1,00Irlanda..................................... 16 0,93 17 0,93 20 0,95 21 0,94Italia ........................................ 20 0,88 20 0,90 4 1,00 3 1,00Luxemburgo ............................ 7 0,97 11 0,95 19 0,97 20 0,96Holanda................................... 11 0,96 13 0,95 9 1,00 8 1,00Noruega .................................. 10 0,96 5 1,00 18 0,98 11 1,00Polonia .................................... 22 0,87 19 0,92 6 1,00 6 1,00Portugal................................... 23 0,84 24 0,86 23 0,88 24 0,91Eslovaquia ............................... 6 0,99 1 1,00 11 1,00 9 1,00Eslovenia ................................. 1 1,00 1 1,00 12 1,00 13 1,00España .................................... 17 0,91 21 0,90 5 1,00 5 1,00Suecia...................................... 1 1,00 8 0,97 8 1,00 14 1,00Suiza ....................................... 14 0,95 19 0,98Reino Unido............................. 19 0,89 23 0,87 3 1,00 4 1,00

Notas: La estimación de frontera DEA se realiza usando rendimientos a escala variables, El insumo es el promedio del gasto público del gobierno general en protección social comoporcentaje del PIB para los períodos 2001-2006 y 2007-2012, y el producto es el promedio del coeficiente Gini de desigualdad, Un valor de eficiencia de 1 indica que un país está en lafrontera de eficiencia, Faltan datos para Suiza antes de 2007.*Las puntuaciones de eficiencia ajustadas utiliza las estimaciones del cuadro A1, Los países peor posicionados socioeconómicamente y con menores economías de escala ven reducida supuntuación; y viceversa.Fuente: Elaboración propia.


público en España a la hora degenerar una distribución de larenta más igualitaria. Esta cues-tión ha sido estudiada en la lite-ratura aunque con menos inten-s idad que en e l caso de laeficiencia del gasto en educacióno sanidad. Los trabajos más re-cientes son Afonso et al. (2010)para los países de la OCDE, utili-zando una metodología DEApara el período 1995-2000, yAdam et al. (2011) también paralos países de la OCDE durante elperíodo 1980-2000 y utilizandola misma metodología. Siguiendoesta literatura, para estimar laefectividad del gasto públicosobre la equidad usamos comoinput el gasto del gobierno gene-ral en seguridad social y bienestarcómo porcentaje del PIB; y comooutput el coeficiente ajustado deGini de desigualdad en la distri-bución de la renta.

Durante 2001-2006 el gastomedio en protección social y bie-nestar en España fue del 12,93

por 100 del PIB frente al prome-dio del 16,41 por 100 para lospaíses europeos de la OCDE.Durante el período 2007-2012 elgasto en España aumentó al 15,9por 100 con el promedio situán-dose en el 17,51 por 100 (cuadron.º 1). Puesto que la igualdadcompleta se obtiene para unvalor del coeficiente de Gini de 0,el coeficiente de Gini ajustado seobtiene calculando 1-Gini, lo queimplica que la igualdad absolutase consigue con un Gini ajustadounitario (15).

Los resultados de la est i -mación de la frontera de la pro-tección social usando métodoDEA son presentados en las dosprimeras columnas del cuadron.º 7. Cuatro países (RepúblicaCheca, Dinamarca, Islandia yEslovenia) obtienen los mejoresresultados y se sitúan en la fron-tera en ambos períodos. Durante2001-2006 España obtiene unapuntuación de eficiencia de 0,91y aparece en el puesto decimo-

séptimo de los 23 países analiza-dos. En el período 2007-12 lapuntuación de eficiencia dismi-nuye a 0,90 y el puesto al vigesi-moprimero. En otras palabras,durante 2001-2006 España po-dría haber conseguido un incre-mento del 9 por 100 en el coefi-ciente de Gini ajustado con lamisma cantidad de gastos enprotección social, mientras queen 2007-2012 el desfase aumen-tó al 10 por 100. Cuando se re-plican los cálculos utilizando laspuntaciones ajustadas por las va-riables demográficas, Españaavanza notablemente, hasta 0,88en el período 2001-2006, lo quela sitúa en el puesto octavo, yhasta 0,96 en el segundo perío-do, lo que la emplaza en quintaposición.

V. IMPACTO SOBRE LA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

El objetivo de la estabilidadmacroeconómica se suele definiren relación a la dinámica de va-rios indicadores económicos cla-ves, como la tasa de crecimientoanual del PIB, la inflación y la tasade desempleo. En lo que siguenos centramos en la primera. Siuno observa los datos brutos, elgasto público en España no ha-bría sido, en general, un factordesestabilizador (procíclico) du-rante el largo período de expan-sión 1995-2007. Creció menos oigual que el PIB nominal en lamayoría de los ejercicios, mante-niendo un diferencial sustancialcon la media de gasto en la UE yla OCDE. La mayoría de las cate-gorías del gasto público medidascomo porcentaje del PIB se man-tuvieron constantes o disminuye-ron durante el período 1995-2007. Las dos únicas líneas degasto que aumentaron en esteperíodo fueron las pensiones y lasanidad. En el primer caso, un



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OCDE UE OCDEEspaña España - Deficit presupuestario estructural

GRÁFICO 17DÉFICIT PÚBLICO TOTAL Y ESTRUCTURAL EXPRESADOS COMOPORCENTAJE DEL PIB, 1995-2012

Fuente: National Accounts at a Glance, 2014 (OCDE); General Government Expenditure by Function,2014 (Eurostat); EconStats, World Economic Outlook, WEO (FMI).


factor clave ha sido el demográ-fico derivado del envejecimientopoblacional. En el segundo, repi-te el envejecimiento como factor,pero aparece también la ola deinmigración que vivió España enesos años y que aumentó sustan-cialmente la demanda de servi-cios sanitarios.

No obstante, es verdad queun análisis más sofisticado de losdatos muestra la persistencia deun déficit estructural en todos losaños de bonanza, incluso en los quese logró un superávit total (gráfi-co 17). La pregunta de si el pro-blema de este déficit estructuraltiene más que ver con los gastoso con los ingresos trasciende elalcance de este trabajo (16); sibien no hay que perder de vistalas rebajas fiscales aprobadasdesde principios de la década, elescaso avance en el fraude fiscaly unos ingresos vinculados al sec-tor inmobiliario que generabanuna sensación de opulencia y ca-pacidad tributaria distorsionadas,como luego puso en evidencia eldesplome de la recaudación, muysuperior a la que se produjo enpaíses con caídas similares del PIBnominal. Lo anterior quiere decirque, probablemente, el déficit es-tructural en la década pasadafuese sustancialmente superior alo que reflejan las estimacionesrealizadas por procedimientos es-tándar y que pueden no ser ópti-mos para capturar los efectos fis-cales de un boom inmobiliariosobre los ingresos. Las estimacio-nes de Zack et al. (2014) apuntanen este sentido y muestran undéficit estructural por encima del4 por 100 desde 2004 hasta2010, último año analizado; in-cluso en años en los que el supe-rávit observado se situó alrededordel 2 por 100, como ocurrió en2006 y 2007.

La situación cambia sustancial-mente en el cuatrienio siguiente.

La mayoría de las categorías delgasto público medidas como por-centaje del PIB aumentaron en elcuatrienio 2008-2011. No obs-tante, en este perío do existen dosintervalos claramente diferencia-dos. En 2008-2009 el gasto autonómico crece al margen deldesplome de los ingresos, mer-ced a un sistema de anticipos eingresos a cuenta que transfiriómucho más de lo que les tocaba,como luego se demostró en las li-quidaciones del sistema de finan-ciación. Por otro lado, y como yaapuntamos, en 2008-2010 seconcentran las medidas de estí-mulo fiscal vía rebajas fiscales yaumento del gasto, como el lla-mado Plan E (17). Pero en 2010comienza el punto de inflexión.Aparecen las medidas de ajusteen el ámbito autonómico, que seintensifican en 2011; y se retiranlos estímulos fiscales previos (18).En 2011 se redujeron los salariosdel sector público un 5 por 100en promedio; y se produjo unareducción en la inversión públicadel 0,5 por 100 del PIB. Además,se congelaron la mayoría de laspensiones y se lograron reduccio-nes en el gasto farmacéutico. Elajuste a la baja continúa con lano sustitución de nueve de cadadiez funcionarios jubilados y recor-tes adicionales de sueldos; en par-ticular, la paga extra de Navidaden 2012 y recortes significativosadicionales en numerosas admi-nistraciones autonómicas (19).

VI. CONCLUSIONES

El gasto público en España ex-perimentó una modificación radi-cal con la Transición a la demo-cracia. En esencia, se produjo untriple proceso de convergencia. Elgasto aumentó, ganaron peso laspartidas de gasto social para con-solidar los servicios propios delEstado del bienestar y se descen-tralizó de forma sustancial. En lo

primero, la convergencia no fuecompleta. A lo largo del tiempo,la ratio del gasto público sobre elPIB ha mantenido una brecharespecto a la media de la UniónEuropea y de la OCDE que la cri-sis ha cerrado de forma aparen-temente transitoria. En primerlugar, por la mayor intensidad yduración de la crisis, que hanhecho mayor el tamaño del outputgap y, con ello, elevado más rá-pidamente la ratio en España, yhan disparado el gasto por de-sempleo y los intereses por unadeuda en dinámica explosiva. Ensegundo lugar, por las medidasde estímulo fiscal y el retraso enel arranque de los recortes en eltrienio 2008-2010. En 2011 co-mienzan los recortes del gasto,que se intensifican en 2013 y2014. Y los planes del Gobiernocentral son continuar el ajuste deldéficit por la vía de la reducciónde la ratio hasta volver a situarloalrededor del 38 por 100, denuevo claramente por debajode la media de los países de nues -tro entorno. Los últimos datospublicados por Eurostat (20) mues -tran que España habría alcanza-do la ratio máxima de gasto públi-co no financiero en el año 2012(47,3 por 100 frente a 49,0 por100 para la UE) y que en 2014 lacifra habría bajado hasta 43,6por 100, la más baja desde el año2008. Por el contrario, el conjun-to de la UE habría alcanzado sumáximo en 2009 (50,3 por 100)y la reducción desde entonceshabr ía s ido menor que enEspaña, con una ratio para 2013de 48,1 por 100.

En lo que se refiere a la com-posición del gasto, también exis-ten matices a la convergencia. Entérminos relativos España pone elacento en orden público y segu-ridad, protección al medio am-biente, vivienda y servicios comu-nitarios y actividades recreativas,culturales y religión. E incide cla-




ramente menos en educación,defensa y protección social. En elgasto en salud, servicios genera-les y asuntos económicos Españase halla más cerca de lo espera-ble, teniendo en cuenta que elgasto público total es menor.

Finalmente, la descentraliza-ción ha sido extensiva e intensiva.Hoy los gobiernos autonómicosson responsables principales delgasto público directo, lo que con-vierte en España en uno de lospaíses con una mayor descentra-lización del gasto del mundo.

El análisis de la eficiencia conla que se planifica y ejecuta esegasto parece haber sido variable.Teniendo en cuenta las partidasen la que hemos concentrado laatención en este trabajo, compa-rativamente somos más eficientesen el área de salud y menos enprotección social, educación yservicios generales. En estoscasos existe margen de mejora,incluso teniendo en cuenta elcontexto en el que se deben eje-cutar las políticas. Un margenque va a ser obligado explorar sise cumplen los objetivos fijadospara el gasto público españolhasta el 2018, y la continuada re-ducción del déficit y del nivel dedeuda para 2020, con recursosen términos nominales práctica-mente congelados y reduccionessustanciales en términos de PIB.En este sentido, el reto es parti-cularmente exigente en el frentede la sanidad, porque la posibili-dad de mejora es menor y los re-cursos financieros destinados vana verse prácticamente congela-dos. En todo caso, el área dondemás urge redoblar esfuerzos,dada su importancia para la com-petitividad y el crecimiento eco-nómico, es la educación. Ello re-querirá no solo un mayor gastoen términos de PIB sino tambiénuna mayor eficiencia en su asig-nación.

La efectividad del gasto públi-co en reducir la desigualdad en ladistribución de la renta se havisto limitada en España por dosrazones. Primero, porque el gastomedio en protección social y bie-nestar como porcentaje del PIBha sido consistentemente inferioral de los países europeos de laOCDE. Segundo, porque estegasto ha sido relativamentemenos eficiente en lograr una reducción en la desigualdad. Encuanto al impacto de la políticade gasto público sobre la estabili-dad macroeconómica, un primeranálisis de los datos brutos, pare-cería demostrar que el gasto pú-blico en España no habría sido,en general, un factor desesta -bilizador (procíclico) durante ellargo período de expansión1995-2007. Sin embargo, unanálisis más sofisticado de mues-tra la persistencia de un déficitestructural en todos los años debonanza, incluso en los que selogró un superávit presupuesta-rio global.

NOTAS

(*) El artículo se ha beneficiado de los co-mentarios y sugerencias de los participantesen la Conferencia sobre gasto público Españaorganizada por Funcas, RIFDE y GEN enmayo de 2015 en Santiago de Compostela.Deseamos mencionar, en particular, a MaríaJosé Moral, Emilio Albi, David Cantarero,Francisco Delgado, Beatriz González, AndreasKyriacou, Guillem López-Casanovas, JavierPérez, Oriol Roca y Antonio Jesús Sánchez.Estamos también muy agradecidos a CamilaMorales, Bauyrzhan Yedgenov, VladimirFleurimon, Fernanda Martínez y AlejandroDomínguez por su asistencia en la investiga-ción. Finalmente, dejamos constancia del soporte financiero proporcionado por elMinisterio de Economía y Competitividad através del proyecto CSO2013-47023-C2-2-R.La responsabilidad del trabajo es, no obstan-te, exclusiva de los autores.

(1) El análisis del gasto público en Españaentre 1975 y 1995 es objetivo de los números68 y 69 de Papeles de Economía Españolasobre el sector público de la democracia es-pañola, publicados conjuntamente en 1996.El presente monográfico de la revista debeverse, por tanto, como una continuación y ex-tensión de esa labor de análisis.

(2) El análisis estadístico general se detie-ne en 2011 o 2012 dependiendo de la dispo-nibilidad de datos en el momento de redactarel trabajo.

(3) Las cifras del gráfico 1 no están depura-das por las operaciones denominadas one-offbudget asociadas fundamentalmente al rescatebancario. No obstante, hasta 2012 su relevanciacuantitativa es menor (Gordo et al., 2013); y apartir de 2015 volverán a ser marginales.

(4) Esta categoría es una suerte de cajónde sastre que incluye gastos de, entre otros,órganos legislativos, planificación de servicios,I+D básica, servicio de la deuda, relacionesexteriores y la ayuda económica a los paísesen desarrollo.

(5) En concreto y según cálculos delSindicato UGT, el presupuesto del conjuntode CC.AA. en educación se ha reducido un11,5 por 100 de 2010 a 2015 en euros co-rrientes (www.feteugt.es).

(6) Según la clasificación de la OCDE(CFAP) los asuntos económicos incluyen losgastos de administración y operación de lasinstituciones que se ocupan de los derechosde propiedad intelectual; administración, de-sarrollo y explotación racionalizada de recur-sos naturales de energía; y mantenimiento,construcción y administración de todos losservicios de transporte.

(7) Al excluir las otras cinco funciones(defensa, orden público, medio ambiente, vi-vienda, y cultura) controlamos la influenciade valores extremos en categorías menos re-levantes desde un punto de vista cuantitativoy agregado. La medida de disimilitud utiliza-da es la distancia euclidiana y se aplica un al-goritmo jerárquico basado en las distanciasmedias.

(8) Alemania, Austr ia, Bélgica, Di -namarca, Eslovaquia, Eslovenia, España,Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría,Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega,Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido,República Checa, Suecia y Suiza. 21 de estos24 forman parte de la UE; Noruega e Islandiason miembros del Espacio EconómicoEuropeo, y el segundo también país candida-to a la adhesión.

(9) Para los años 2014 a 2018 la serie esla siguiente: -0,9 por 100; 0,0 por 100; +0,1por 100; +0,7 por 100; +0,7 por 100. La va-riación acumulada sería de +0,6 por 100. Ensentido contrario, la población caerá un -0,8por 100 hasta 2018 según el INE. Esta com-pensación de factores hace que las cifras delcuadro sean muy similares al expresarlas entérminos nominales y corrientes.

(10) El estudio, para 13 países, incluyetambién a Austria, Bélgica, Dinamarca, Grecia,Francia, Alemania, Países Bajos, Polonia,Portugal y EE.UU.

(11) Los resultados del análisis son bási-camente idénticos cuando usamos el gasto eneuros por alumno como input en lugar del



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gasto como por 100 del PIB. Y lo mismo ocu-rre en el resto de los servicios analizados.

(12) De forma complementaria, replica-mos el análisis DEA para el segundo sexe-nio, utilizando dos outputs de forma simul-tánea: la puntuación de PISA y, de formaalternativa, el número de universidades pre-sentes en dos de los rankings que publicaTimes Higher Education relativizado por lapoblación del país correspondiente: las 400primeras universidades del mundo y las 100primeras con menos de 50 años de historia.Con datos para 2012, en el primer caso elmiembro en el grupo de los países europeosde la OCDE con el mayor número de univer-sidades es el Reino Unido con 52. Sin datospara cuatro países, España ocupa el sextolugar, empatada con Francia, con 8 univer-sidades; la media y la desviación estándarson 7.3 y 10.9, respectivamente. Dentro delas 100 primeras con menos de 50 añosde historia, el país con el mayor número deuniversidades es el Reino Unido con 20.Sin datos para nueve países, el ranking deEspaña es el segundo lugar empatada concinco universidades. La media y desvia-ción estándar son 2.1 y 4.1, respectiva -mente. Los resultados del análisis DEApara España eran prácticamente los mismosque los del cuadro n.º 4. El nivel de eficien-cia relativa se mantiene en 0,94; y la posi-ción era la decimocuarta en el caso de utili-zar el primer ranking y duodécima al usar elsegundo.

(13) Estos resultados para España encajancon los obtenidos por De Cos y Moral-Benito(2011). Utilizando un análisis DEA para el año2007 tomando como referencia el conjuntode países de la OCDE su estudio obtiene quela frontera eficiente se sitúa solo un 1,5 por100 por encima de la de España; e inclusoEspaña mejora su posición relativa cuando seutiliza una técnica de frontera estocástica, pa-sando a la séptima posición entre todos lospaíses analizados para el período 1997-2009.En correspondencia, el ahorro potencial seríaequivalente al 1,2 por 100 del PIB en Españafrente al 2,5 por 100 para el promedio de laOCDE, si se maximizase la eficiencia segúneste segundo análisis.

(14) Los índices están basados en las listasde causas de mortalidad que aparecen en Noltey McKee (2008) y Tobias y Yeh (2009), y se cons-truyen utilizando tasas de mortalidad estanda-rizadas por edad de un conjunto de dolenciasespecíficas contenidas en Gay et al. (2011).

(15) En el resumen de las estadísticas enel cuadro n.º 3 las cifras son para el coeficien-te de Gini original. Durante 2001-2006 el pro-medio del coeficiente de Gini en España fuede 0,32, aumentado a 0,33 durante 2007-2012, por encima en ambos períodos del pro-medio europeo (0,29).

(16) De Castro, González-Páramo yHernández de Cos (2004) analizan la causali-dad tipo Granger entre gastos e ingresos pú-blicos en España durante el período 1964-2000. Sus resultados muestran la existenciade causalidad bidireccional en el largo plazo.

A corto plazo, la dirección de causalidad do-minante iría del lado de los ingresos al delgasto. Por su parte, Hauptmeier et al. (2011)demuestran el carácter expansivo del gasto enlos años previos a la crisis en España.

(17) Por razones de espacio y foco, no en-tramos en la discusión acerca de la efectividadde las medidas discrecionales introducidas en2008-10 con el fin de impulsar la demanda yla actividad económica.

(18) Véase OCDE (2011).

(19) En este caso, tampoco nos detene-mos en la valoración de las medidas de aus-teridad introducidas en 2010-2013, que fue-ron obviamente tomadas bajo presión anteuna crisis de la deuda soberana que no dejabaespacio para déficits más altos y una políticafiscal más expansiva.

(20) Datos disponibles hasta 2014 enhttp://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10a_main&lang=en (acce-so a 29 de Julio de 2015).

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ANEXO

CUADRO A.1

ANÁLISIS TOBIT DE LAS PUNTUACIONES DE EFICIENCIA OBTENIDOS EN SANIDAD Y PROTECCIÓN SOCIAL, PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

Sanidad Protección socialVariables

2001-2006 2007-2012 2001-2006 2007-2012

PIB per cápita................... 0,0000021*** 0,0000013*** 0,0000006 -0,00000005....................................... (<0,000001) (<0,000001) (<0,000001) (<0,000001)Población......................... 0,00157* 0,00081160 -0,00386** -0,00397**....................................... (0,001) (0,001) (0,002) (0,002)Población al cuadrado...... -0,000016 -0,0000063 0,000040* 0,000041*....................................... (<0,000001) (0,000001) (<0,000001) (<0,000001)Constante ........................ 0,887*** 0,908*** 0,969*** 0,996***....................................... (0,018) (0,018) (0,036) (0,036)Observaciones.................. 24 24 23 24

Notas: Errores estándar en paréntesis, *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1, La variable dependiente son las puntuaciones de eficiencia en sanidad y protección social obtenidas enlos análisis DEA originales, El límite superior de la variable dependiente es 1. Fuente: Elaboración propia.

CUADRO A.2

ESTIMACIONES DEA PARA EL GASTO EN SANIDAD

2001-2006 2007-2012 2006-2010

Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia

Austria............................. 19 0,71 18 0,77 15 0,46Bélgica............................. 14 0,74 19 0,77 18 0,43República Checa............... 17 0,72 15 0,81 6 0,81Dinamarca ....................... 22 0,63 23 0,70 11 0,50Estonia ............................ 1 1,00 1 1,00 5 0,99Finlandia.......................... 20 0,70 21 0,76 13 0,46Francia............................. 11 0,76 12 0,85 24 0,32Alemania ........................ 12 0,76 14 0,83 14 0,46Grecia.............................. 6 0,91 6 0,96 8 0,63Hungría ........................... 10 0,79 16 0,80 1 1Islandia............................ 2 1,00 1 1,00 23 0,37Irlanda............................. 4 0,93 9 0,91 12 0,47Italia ................................ 9 0,88 8 0,91 27 0,43Luxemburgo .................... 18 0,72 17 0,79 16 0,44Holanda........................... 13 0,75 13 0,83 22 0,38Noruega .......................... 15 0,73 22 0,72 19 0,41Polonia ............................ 5 0,91 10 0,91 1 1Portugal........................... 3 1,00 3 1,00 10 0,54Eslovaquia ....................... 16 0,73 11 0,89 7 0,64Eslovenia ......................... 21 0,65 24 0,70 1 1España ............................ 8 0,88 5 0,96 9 0,56Suecia.............................. 23 0,62 20 0,77 20 0,40Suiza ............................... 7 0,93 1 1Reino Unido..................... 7 0,89 4 0,99 21 0,40

Notas: Las dos primeras clasificaciones utilizan como output el estado de salud percibido, definido como el porcentaje de población mayor de 15 años que considera disfrutarde una salud buena o muy buena. El input es el gasto en sanidad como porcentaje del PIB en cada uno de los dos períodos. En la última se emplea como output una combinaciónde indicadores MIPSE en 2010 y como input el gasto en sanidad como porcentaje del PIB en el período 2006-2010.Fuente: Elaboración propia.


Resumen

En este trabajo analizamos el recienteajuste del gasto público y las perspectivas defuturo, las cuales se ven condicionadas por lasdebilidades existentes en la elaboración delos presupuestos y el control financiero. Co -menza mos con una visión sintética de la crisisde las finanzas públicas y la estabilidad finan-ciera en España, para luego detenernos en lastrayectorias seguidas por los distintos nivelesde administración. A continuación tratamosde explicar cómo ha sido posible un ajuste tanintenso en un país tan descentralizado, y deapuntar lo que cabe esperar de cara al futuro.Finalmente, planteamos la necesidad de subs-tanciales reformas en los procesos de elabo-ración de los presupuestos y control financie-ro como un reto clave para la sostenibilidaddel ajuste, examinando el estado actual detales procesos y poniendo el foco en aspectosfundamentales que deben ser reformados.

Palabras clave: ajustes fiscales, estabilidadpresupuestaria, gasto público, elaboración depresupuestos, control financiero.

Abstract

This paper analyzes the recent adjustmentof Spanish public spending and its futureprospects, which are conditioned by theexist ing weaknesses in budgeting andfinancial control. After a brief overview of thecrisis in public finances and financial stability,we examine the particular paths followed bythe various levels of government. We aim atexplaining how such an intense adjustmenthas been possible in such a decentralizedcountry while pointing out what can beexpected for the future. Finally, we study thecurrent state of the processes of budgetingand financial control, focusing on specificissues requiring change, in order to state theneed for substantial reforms on these areas.

Key words: fiscal adjustment, budgetstability, public expenditure, budgeting,financial control.


I. INTRODUCCIÓN (1)

VIVIMOS tiempos de estrésfiscal. El inicial impacto dela crisis en España dejó al

descubierto una economía muyapalancada y no suficientementeproductiva, con un superávit delas cuentas públicas que se tornóen abultado déficit y una deudasoberana que se vio de repente enel punto de mira de quienes espe-culaban contra el euro. El mensajede nuestros socios europeos fueentonces contundente: «Si noajustas, no te ayudaremos». Co-mienza así, en 2010, el largo ciclode ajuste del gasto en el que se-guimos inmersos. Antes inclusode entrar en vigor el Tratadosobre Estabilidad, Coordinación yGobernanza en la UEM, la CartaMagna se había reformado por lavía rápida, sentándose con ellolas bases para la posterior apro-bación de la Ley Orgánica2/2012, de 27 de abril, de Esta-bilidad Presupuestaria y Sosteni-bi l idad F inanciera (LEPSF) .Paralelamente a estos hitos sim-bólicos, la praxis de la austeridadse extendía a todas las adminis-traciones públicas (AA.PP.), afec-tando a gastos clave para elcrecimiento y la cohesión social,con la consiguiente erosión delapoyo popular a los responsablespolíticos y puesta en tela de juiciode la sostenibilidad del ajuste.

Llegados a este punto, tienesentido plantearse qué balancepuede hacerse del camino reco-rrido, hasta dónde se ha llegadoen la consolidación fiscal y quéperspectivas se abren ante noso-tros. A ello se dirige el presentetrabajo, que también se planteaqué deficiencias de la elabora-ción de los presupuestos y elcontrol de las AA.PP. en Españahabría que solventar para ase-gurar la propia sostenibilidaddel ajuste. En relación con esteúltimo aspecto y fieles a la ideade que establecer los elementosbásicos de la gobernanza finan-ciera es una precondición paraaplicar reformas presupuestariasorientadas a los resultados,abordar emos primero algunasdebilidades básicas de nuestrosistema de gobernanza financie-ra pública, para luego hacerotro tanto con el escaso desa-rrollo del presupuesto por resul-tados (PR) en nuestras AA.PP.Finalmente, apuntaremos la ne-cesidad de ir más allá del ámbitoconvencional del PR para res-ponder a los actuales retos, ha-bida cuenta de que es precisa-mente en épocas de estrés fiscalcuando el PR convencionalmen-te entendido encuentra mayordificultad y sus vías habitualesde mejora de los resultados mástienden a cegarse (Schick, 2013:13 y 22) (2).

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EL AJUSTE DEL GASTO EN ESPAÑA: ESTABILIDAD,

ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS

Y CONTROL FINANCIERO José CAAMAÑO ALEGRE

Universidade de Santiago de Compostela y GEN

Xoaquín FERNÁNDEZ LEICEAGAIDEGA (Universidade de Santiago de Compostela) y GEN)

02. El ajuste (Caamaño-Leiceaga)_advantia 15/01/16 12:13 Página 26

El trabajo se desarrolla en cua-tro secciones, amén de esta intro-ducción. En la sección II ofrece-mos una visión sintética de lacrisis de las finanzas públicas y laestabilidad financiera en España,para luego detenernos en las tra-yectorias de los distintos nivelesde administración. En la sección IIItratamos de explicar cómo hasido posible un ajuste tan intensoen un país tan descentralizado, yde apuntar lo que cabe esperarde cara al futuro. En la sección IVplanteamos la necesidad de subs-tanciales reformas en los proce-sos de elaboración de los presu-puestos y control financiero, enlos distintos niveles de adminis-tración, como un reto clave parala sostenibilidad del ajuste; enél examinamos, además, el es -tado actual de tales procesos poniendo el foco en algunos as-pectos necesitados de mejora. Enla sección V enumeramos las principales conclusiones del ar -tículo.

II. CRISIS DE LAS FINANZASPÚBLICAS Y ESTABILIDADFINANCIERA EN ESPAÑA

1. Una aproximación global

Las finanzas públicas españo-las experimentan entre 2007 y laactualidad una sacudida de inu-sitada violencia. El excelente ejer-cicio fiscal de 2007 da paso a unacrisis de las finanzas públicas deextrema gravedad y de una dura-ción insólita. La abrupta caída ini-cial de los ingresos tributarios(gráfico 1) elimina el superávit yel ahorro público corrientes (3).En todos los niveles de la admi-nistración tienen lugar subidas detipos, eliminación de bonificacio-nes y restablecimiento de algu-nos impuestos.

Pero la recuperación de los in-gresos ha tenido un éxito limita-

do por la persistente contracciónde las bases imponibles. El ajustedel gasto ha sido tardío e insufi-ciente, generando deudas cre-

cientes. Como consecuencia lasfinanzas públicas entraron en unperíodo de enormes turbulencias(gráfico 2).


JOSÉ CAAMAÑO ALEGRE · XOAQUÍN FERNÁNDEZ LEICEAGA

Impuestos indirectos Impuestos directos corrientes

Total ingresos impositivos

Impuestos sobre el capital Cotizaciones sociales

140

135

125

120

115

110

105

100

95

902007 2008 2009 2010 2011 2012 2013(P) 2014(A)

GRÁFICO 1EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DURANTE LA CRISIS(2009=100)

Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y elaboración propia.

Ahorro CAP/NEC Financ 1 CAP/NEC Financ 2

10

5

0

-5

-10

-152007 2008 2009 2010 2011 2012 2013(P) 2014(A)

GRÁFICO 2INDICADORES DE RESULTADOS DURANTE LA CRISIS: AHORRO CORRIENTE Y CAPACIDAD/NECESIDAD DE FINANCIACIÓN(EN PROPORCIÓN SOBRE EL PIB)

Nota: CAP/NEC FINANC 2: excluida la ayuda financiera.Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y elaboración propia.


La evolución del gasto pode-mos seguirla en el cuadro n.º 1.El primer bienio de la crisis se ca-racteriza por un esfuerzo de esti-mulación de la demanda agre -gada de corte keynesiano, endonde las administraciones públi-cas aumentaron el nivel de gastoa un ritmo elevado en práctica-mente todos los capítulos, conun perfil similar al de otros paísesdesarrollados (Ruiz-Huerta et al.,

2014; Bagar ia et a l . , 2012;Giannitsis y Zografakis, 2015;Uryszek, 2014). Pero este com-portamiento, adoptado en unmomento de urgencia máxima,no podía continuar mucho tiem-po al no encontrar un eco sufi-ciente en el sector privado.

El ajuste del gasto solo ha sidosignificativo en términos globalesa partir de 2013. El grueso del

ajuste ha descansado sobre losgastos de capital (cuadro n.º 1).La caída en remuneración de asa-lariados y con sumos intermediosno llega a compensar los ascen-sos de las transferencias corrien-tes al sector privado y de los inte-reses de la deuda. Esta última sedispara (gráfico 3), siendo dostercios del stock de deuda en2013 acumulados durante la cri-sis, fundamentalmente por la ac-ción de la AGE.

2. Las diferentes trayectoriasde las administraciones

2.1. El ajuste por nivelesde la administración:las diversas fases

El comportamiento de las fi-nanzas públicas en estos ocho úl-timos años ha pasado por diver-sas orientaciones. En los primerosaños, 2007-2010, el Gobiernocentral optó por establecer po-tentes estímulos fiscales, en di-rección a las familias y otros nive-les de la administración. Solo enel ejercicio de 2010 inicia una po-lítica de austeridad, aunque confases bien distintas. Entre 2010 y

EL AJUSTE DEL GASTO EN ESPAÑA: ESTABILIDAD, ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS Y CONTROL FINANCIERO


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CUADRO N.º 1

EVOLUCIÓN DE LOS EMPLEOS NO FINANCIEROS DURANTE LA CRISIS (Porcentaje sobre el PIB, 2009=100)

Conceptos 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (P) 2014 (A)

Recursos no financieros ................ 117,56 105,49 100,00 104,09 103,49 106,28 107,73 108,48Empleos no financieros ................. 85,04 89,90 100,00 99,67 99,30 103,39 96,78 95,26Empleos corrientes ............................ 83,95 89,34 100,00 101,30 103,19 102,96 104,61 103,60Remuneración de asalariados ............ 85,43 90,95 100,00 99,29 97,99 92,78 93,81 92,98Consumos intermedios ...................... 88,70 93,80 100,00 99,86 100,79 98,19 94,24 92,05Intereses ........................................... 91,91 90,92 100,00 110,16 143,94 172,34 191,69 191,87Transferencias sociales ....................... 80,07 85,92 100,00 103,83 104,64 107,89 109,38 108,42Empleos de capital ............................ 91,73 93,34 100,00 89,67 75,37 105,98 48,65 43,92Formación bruta de capital fijo .......... 89,56 90,28 100,00 91,77 72,14 46,54 41,17 39,03Ayudas a la inversión ......................... 106,13 108,10 100,00 72,48 61,81 50,96 37,77 36,57

Nota: Empleos no financieros y empleos de capital están afectados entre 2010 y 2013 (y singularmente en 2012) por las ayudas a instituciones financieras.Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y elaboración propia.

120

100

80

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0

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-95

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-14

GRÁFICO 3DEUDA PÚBLICA ESPAÑOLA SOBRE EL PIB, 1995-2014

Fuente: Banco de España (BDE) y elaboración propia.


2012 puso en marcha medidas dereducción del consumo públicodel conjunto de las administracio-nes, de largo recorrido, recortó elgasto de capital y aprobó reto-ques al alza en los ingresos tribu-tarios. Actuó también sobre losfactores de equilibrio del sistemade pensiones en el corto plazo ypromovió una reforma, que pivo-taba sobre el retraso en la edad dejubilación, para garantizar su sos-tenibilidad a medio y largo plazo.Sin embargo, algunas medidasaún estuvieron orientadas a favo-recer la mayor actividad económi-ca privada. Y el ajuste de regionesy ayuntamientos se basó en la voluntariedad, si bien algunas decisiones, como las relativas ala contención salarial, afectaronal conjunto de las administra-ciones.

En la segunda fase de la auste-ridad (2012-2014) (4) la prioridadabsoluta es el saneamiento de lascuentas públicas (Reino deEspaña, 2012), que se impone atodas las administraciones. El focoprincipal se sitúa sobre las comu-nidades autónomas (CC.AA.) yent idades locales (EE.LL. ) .Continúa el ajuste en el gasto delos empleados públicos, pero lomás reseñable en esta vertiente delgasto es el intento del Gobiernocentral de acometer una intensaracionalización administrativa propia, bajo el pilotaje de laComisión para la Reforma dela Administración. Los cambios en lanormativa básica, competencia delEstado, en ámbitos de gestiónauto nómica como la sanidad, laeducación o la atención a la de-pendencia, promueven una reduc-ción del nivel de gasto en estasáreas. Para las EE.LL. se tra mi ta laLey 27/2013, de 27 de diciembre,para la Racionalización y Sos -tenibilidad de la Adminis traciónLocal (LRSAL), con el objetivo defavorecer la eliminación del gastoineficiente.

Con todo, la principal novedades el énfasis puesto en los ingresos(5). Además de operar sobrelos impuestos directos de todos losniveles administrativos (IRPF, IS,Patrimonio, IBI), la hacienda cen-tral procede a una subida de lostipos de IVA, desde septiembre de2012, que lleva consigo el fin dela aplicación del tipo súperreducidoen la compra de vivienda nueva.También se promueve la extensiónde los ingresos públicos ligados alprincipio del beneficio, en la sani-dad, la educación o la justicia. Laposibilidad excepcional de regula-rización fiscal para contribuyentesmorosos completa el panorama.

En el cuadro n.º 2 se ofreceuna panorámica del ajuste entre

2007 y 2014 por niveles de go-bierno. Para la AdministraciónPública española consolidada el ajuste había comenzado en elbienio 2009-2011 pero se inten-sifica en la fase final, tanto en lavertiente de los ingresos comodel gasto. A finales de 2014 haabsorbido algo menos de lamitad del déficit de 2009. Losmayores ingresos (en proporciónal PIB) son responsables de un58 por 100 de esa disminución.

2.2. La Administración Local

La crisis fiscal local ha llegadorápido, ha tenido un perfil muycondicionado por las transferen-cias de capital externas, y se ha



CUADRO N.º 2

SÍNTESIS DEL AJUSTE, 2007-2014, POR NIVELES DE LA ADMINISTRACIÓN

2007-2009 2009-2011 2011-2014 2009-2014 2007-2014

Conjunto AA.PP. ..................RNF ........................................ -6,1 1,2 1,7 2,95 -3,13ENF ........................................ 6,9 -0,3 -1,8 -2,17 4,70NEC finan............................... -13,0 1,5 3,6 5,12 -7,83RNF sobre NEC finan, %.......... 47,0 79,0 48,5 57,60 40,00

Adm. Central .......................RNF ........................................ -3,8 -1,0 3,2 2,16 -1,63ENF ........................................ 4,5 -2,4 1,1 -1,31 3,20NEC finan............................... -8,3 1,4 2,0 3,47 -4,83RNF sobre NEC finan, %.......... 45,7 -69,8 155,0 62,30 33,70

Seguridad social ..................RNF ........................................ 2,2 0,0 -0,6 -0,58 1,61ENF ........................................ 2,8 0,8 0,4 1,20 3,97NEC finan............................... -0,6 -0,8 -1,0 -1,78 -2,36RNF sobre NEC finan, %.......... -378,7 1,6 59,1 32,60 -68,40

CC.AA. ..................................RNF ........................................ -0,9 -0,8 0,9 0,10 -0,84ENF ........................................ 2,6 -1,2 -0,8 -2,01 0,57NEC finan............................... -3,5 0,4 1,7 2,11 -1,42RNF sobre NEC finan, %.......... 26,7 -177,2 52,4 4,70 59,60

CC.LL.....................................RNF ........................................ 0,1 -0,1 0,3 0,14 0,19ENF ........................................ 0,7 -0,6 -0,7 -1,32 -0,64NEC finan .............................. -0,6 0,5 1,0 1,45 0,83RNF sobre NEC finan, %.......... -8,7 -29,3 29,6 9,50 22,90

Cambio entre 2007 y 2014 en proporción sobre el PIB de recursos (RNF) y empleos no financieros (ENF) y necesidad de finan-ciación. Los datos de 2009 están ajustados por las liquidaciones negativas (CC.AA. y CC.LL.) del sistema de financiación (ajustepositivo en la AC); lo contrario sucede en 2011. Los datos de 2014, ajustados por las ayudas a instituciones financieras.Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y elaboración propia.


desvanecido con rapidez. En con-junto, el equilibrio se ha reesta-blecido gracias al control diligentedel gasto, aunque en la segundafase ha ayudado la evolución po-sitiva de los ingresos impositivos.La estructura tributaria local hamostrado una notable capacidadpara resistir la crisis, seguramenteporque pivota sobre bases de va-loración relativamente rígidas alciclo económico (inmuebles, ve-hículos). La Administración Localtambién se ha beneficiado signi-ficativamente de las decisiones anivel central de ajustar el gastode los empleados públicos.

En el período 2009-2011 losrecursos no financieros de las en-tidades locales han mantenido laestabilidad. El desplome de la re-caudación impositiva ha sido másque compensado por las transfe-rencias corrientes (por el efectode las liquidaciones de ejerciciosanteriores) y, sobre todo, por lastransferencias de capital (Plan E).Los ingresos tributarios han sufri-do el impacto del brutal parón dela actividad inmobiliaria. Pero labrecha entre ingresos y gastos nofinancieros se ha abierto con ti-

midez, por el control del gastocorriente. El endeudamiento hacrecido, aunque a un ritmo bajo(Fernández Llera, 2014). Lastransferencias de capital extraor-dinarias (2009 y 2010) alimenta-ron un notable impulso inversor.

A partir de entonces los recur-sos corrientes han mantenidouna destacable estabilidad mien-tras los de capital caían a plomo,una vez agotados los efectos delPlan E. Los ingresos tributarios sehan beneficiado de la decisióncentral de elevar el tipo del IBI(impuesto sobre bienes inmue-bles). Pero también los gastos sehan ajustado, tanto por la evolu-ción del consumo corr ientecomo, sobre todo, por el desplo-me de los gastos de capital. Ya en2012 las entidades locales mues-tran capacidad de financiación ysuperávit primario, y retornan aun ahorro bruto positivo. Los ni-veles de endeudamiento se redu-cen en términos corrientes desdejunio de 2012. Sin embargo, ladeuda de los ayuntamientos enproporción a sus ingresos no fi-nancieros muestra una dispersiónmuy notable, que tenderá además

a crecer en el futuro (Goicoecheay López, 2014) por la crecienteheterogeneidad de la situación fi-nanciera municipal.

2.3. La AdministraciónAutonómica

La Administración Autonómicaprolonga la ilusión del crecimien-to fácil en la primera etapa de lacrisis (Lago Peñas y FernándezLeiceaga, 2013), para adentrarsea continuación en un duro ajuste,centrado en el control del gasto.Ya se ha absorbido más de lamitad del déficit registrado en2009, singularmente a partir delejercicio 2011.

Entre 2007 y 2009 los ingresoscorrientes resisten por las liquida-ciones de los últimos años delboom y por los recursos adiciona-les aportados por el nuevo mode-lo de financiación (cuadro n.º 4).El gasto sigue expandiéndose aun ritmo intenso, como si las di-ficultades fuesen transitorias.

Los ingresos no financierosautonómicos se desploman a



30

CUADRO N.º 3

LAS CUENTAS DE LOS GOBIERNOS LOCALES (Porcentaje sobre el PIB, 2009=100)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (P) 2014 (A)

RNF ................................................... 97,6 91,3 100,0 96,9 87,7 87,5 88,6 88,5Recursos corrientes ........................... 104,6 98,0 100,0 96,7 95,8 98,6 100,4 99,9Recursos de capital ............................ 62,3 57,9 100,0 98,0 46,9 32,2 29,6 31,8Impuestos ......................................... 116,0 103,7 100,0 104,4 101,8 103,9 108,1 109,5Transferencias corrientes ................... 95,4 92,5 100,0 86,6 86,9 89,3 91,3 90,0Transferencias de capital ................... 59,6 56,6 100,0 98,5 46,5 31,8 29,3 31,4ENF ................................................... 94,5 91,1 100,0 98,5 91,5 76,6 75,0 74,7Empleos corrientes ............................ 98,8 97,9 100,0 102,3 103,7 92,0 90,5 89,1Empleos de capital ............................ 81,8 70,5 100,0 86,8 55,0 30,5 28,4 31,4Remuneración de asalariados ............ 90,4 91,3 100,0 99,5 96,2 88,4 88,1 87,7Consumos intermedios ...................... 95,8 97,7 100,0 102,6 98,8 93,0 90,1 87,5Salto presupuestario ......................... -0,34 -0,52 -0,59 -0,69 -0,81 0,31 0,51 0,53Intereses ........................................... -0,12 -0,13 -0,09 -0,07 -0,09 -0,13 -0,13 -0,1

Nota: Saldo presupuestario e intereses: en porcentaje sobre el PIB.Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y elaboración propia.


partir de 2009. En solo dos añoscaen en términos reales más de un20 por 100. Los gastos se man-tienen estables hasta 2011, ge-nerando un déficit creciente. Elajuste tiende a ser intenso en lasprincipales partidas de gasto co-rriente solo a partir de ese momen-to, mientras que en la formaciónde capital ya había comenzadocon anterioridad y tiene lugar conmayor intensidad (6). Apenas sedestinan recursos propios para laformación de capital.

En 2011 más de uno de cadacuatro euros del gasto autonómi-co era cubierto con deuda, y losgastos corrientes superaban am-pliamente a los ingresos corrien-tes. Tres años después la situa-ción parece encauzada, aunquecon algunas regiones más remi-sas al control de sus finanzas(AIReF, 2014a; Lago Peñas,2015) y con un empeoramientoen el último ejercicio (2014). Perodos tercios del ajuste necesario yahan tenido lugar, aunque las di-ferencias entre regiones son con-siderables (ver gráfico 4).



CUADRO N.º 4

LAS CUENTAS DE LAS REGIONES (Porcentaje sobre el PIB, 2009=100)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (P) 2014 (A)

RNF .................................................. 98,3 92,5 100,0 87,1 79,5 97,7 82,8 81,9Recursos corrientes ........................... 99,3 93,3 100,0 87,5 80,6 100,4 84,8 83,8Recursos de capital ............................ 83,7 81,7 100,0 81,3 64,6 59,8 55,3 56,2Impuestos ......................................... 111,7 96,3 100,0 86,1 91,2 111,9 88,0 88,6Transferencias corrientes ................... 94,1 91,7 100,0 86,6 73,0 94,0 81,5 79,7Impuestos + TCOR ........................... 100,3 93,3 100,0 86,4 79,3 100,3 83,8 82,8ENF .................................................. 88,4 91,6 100,0 98,0 98,2 96,2 81,2 81,2Empleos corrientes ............................ 86,6 89,7 100,0 100,1 104,2 106,4 89,9 90,1Empleos de capital ............................ 96,8 100,8 100,0 88,1 69,3 47,5 39,9 38,6Remuneración de asalariados ............ 87,3 90,3 100,0 96,9 92,5 85,1 83,9 83,7Consumos intermedios ...................... 88,3 89,7 100,0 97,4 96,2 91,8 85,5 83,9TCOR no AA.PP. ................................ 83,3 86,3 100,0 97,6 92,5 85,7 82,5 82,1FBC ................................................... 96,8 100,8 100,0 88,1 69,3 47,5 39,9 38,6Salto presupuestario ......................... -0,27 -1,84 -2,16 -3,93 -5,23 -1,84 -1,50 -1,64Intereses ........................................... -0,27 -0,27 -0,28 -0,33 -0,49 -0,56 -0,68 -0,69

Nota: Saldo presupuestario e intereses: en porcentaje sobre el PIB.Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y elaboración propia.

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GRÁFICO 4CAP./NEC. DE FINANCIACIÓN DE LAS CC.AA. 2011 VERSUS 2014(EN PORCENTAJE DEL PIB)

Nota: Los datos de 2011 incluyen la devolución de los anticipos.Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y elaboración propia.


El peso de la deuda autonómi-ca a partir de niveles moderadosse ha disparado durante la crisis(gráfico 5). En siete años multipli-ca por 2,5 su peso sobre el gastono financiero. El perfil de ascensoha sido más abruptamente verti-

cal que el de la AdministraciónCentral y por supuesto que el delas administraciones locales. Sinembargo, el endeudamiento aúnes, en términos cuantitativos,un problema mayor para laAdministración Central. Las auto-

nomías cuentan a finales de 2013con el 20 por 100 de los pasivospúblicos cuando manejan cerca del40 por 100 de los recursos públicostotales. De nuevo, la situación esmuy diferenciada por CC.AA.

2.4. La administración de laseguridad social: el papeldel fondo de reserva

La crisis ha producido un de-sequilibrio creciente en las cuen-tas de la seguridad social (Zubiri,2015). El deterioro del nivel deempleo ha provocado la contrac-ción de sus ingresos por cotiza-ciones sociales, en parte compen-sada por mayores transferenciasdel Estado (pensiones no contri-butivas, ciertos componentes dela prestación por desempleo). Losgastos se han disparado, pues ala inercia demográfica se ha su-mado el súbito incremento en losbeneficiarios de prestaciones dedesempleo a partir de 2008 (vercuadro n.º 5).

El deterioro de las cuentas hasido hasta el momento absorbidopor el Fondo de Reserva, queacumulaba a finales de 2014algo más de 41.000 millones de



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GRÁFICO 5DEUDA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN RELACIÓN CON EL PIB

Nota: Diciembre de 2007 y 2014.Fuente: Banco de España (BDE) y elaboración propia.

CUADRO N.º 5

LAS CUENTAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL (Porcentaje sobre el PIB, 2009=100)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (P) 2014 (A)

RNF ................................................... 88,2 85,7 100,0 96,0 95,1 90,1 89,2 88,1Recursos corrientes ........................... 88,2 85,7 100,0 96,1 95,6 90,6 89,3 88,1Recursos de capital ............................ 76,8 86,1 100,0 111,8 178,8 184,7 116,9 82,5Cotizaciones sociales ......................... 101,9 98,6 100,0 97,1 94,1 89,4 86,5 87,2Transferencias corrientes ................... 26,7 26,7 100,0 91,2 101,1 94,0 100,8 92,7ENF ................................................... 83,4 85,4 100,0 102,5 100,7 101,1 101,0 99,6Empleos corrientes ............................ 83,4 85,4 100,0 102,7 101,0 101,4 101,4 100,0Empleos de capital ............................ 75,5 74,2 100,0 58,8 39,7 43,8 14,5 24,1Remuneración de asalariados ............ 90,0 91,7 100,0 95,8 90,8 85,9 86,8 85,0Consumos intermedios ...................... 107,6 104,5 100,0 93,9 87,0 90,5 91,7 84,7Salto presupuestario ......................... 1,41 0,71 0,78 -0,24 -0,10 -0,96 -1,09 -1,05

Nota: Saldo presupuestario: en porcentaje sobre el PIB.Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y elaboración propia.


euros. Únicamente había sidoutilizado en los tres últimos ejer-cicios. La necesidad de financia-ción se mantiene estable en el 1 por 100 del PIB, lo que indicaríaun horizonte de agotamiento delos recursos del Fondo de entre 4 y 5 años.

2.5. La Administración Central

Las finanzas de la Ad mi nis -tración central gozaban tambiénde buena salud antes de la crisis(7). La reversión fue completa. Elejercicio 2009 es especialmentedifícil: los ingresos se reducen deforma drástica (8), mientras quelos gastos continúan en aumen-to. La hacienda central asumeademás nuevos compromisoshacia el futuro, permanentes, alcerrarse la negociación de unnuevo sistema de financiación delas CC.AA. El ahorro bruto y la ca-pacidad de financiación mues-tran un deterioro de singular gra-

vedad: tres de cada cuatro eurosde gasto no financiero después detransferencias son cubiertos conel recurso a la deuda.

A partir de 2009 los ingresoscorrientes se recuperan notable-mente, aunque muy por debajode los niveles del boom. Pese asubidas impositivas de cierto ca-lado, la necesidad de financiaciónsigue siendo muy elevada y el de-sahorro bruto corriente aún estáen 2014 por encima del 2 por100 del PIB. Los gastos muestranuna notable resistencia a la baja,sobre todo las transferencias co-rrientes al sector privado y a la se-guridad social. Tampoco el ajusteen el capítulo de gastos de per-sonal es intenso debido al gastocreciente en derechos pasivos delos funcionarios y se incrementasensiblemente el pago de intere-ses de la deuda, que en el ejerci-cio 2013 absorbe un 25 por 100del gasto corriente. La acentuadareducción de los gastos de capital

compensa la presión ejercida porel pago de intereses.

Por lo tanto, el desplome de losingresos ordinarios se ve acom -pañado por un ajuste muchomenor en los gastos. La diferen-cia ha sido cubierta con deuda.En el gráfico 6 hemos represen-tado su evolución en términos deuna variable que refleja mejor lacapacidad de pago de cada nivelde la administración, los empleosno financieros netos de transfe-rencias corrientes pagadas aotras administraciones. La soste-nibilidad de la deuda española esen lo fundamental un problemade la Administración Central.Entre 2007 y 2013 la Admi nis -tración General del Estado incu-rrió en 3 de cada 4 euros dedeuda pública, cuando suponeuna proporción del gasto públicosensiblemente inferior. Bien escierto que una parte ha sido paraaliviar a otras administraciones.Pero aun descontando ese efec-



CUADRO N.º 6

LAS CUENTAS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL (Porcentaje sobre el PIB, 2009=100)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (P) 2014 (A)

RNF ................................................... 263,4 169,3 100,0 186,4 217,1 180,2 190,4 201,3RCOR ................................................ 237,1 156,0 100,0 174,6 202,0 166,7 173,5 181,1Imp. indirectos .................................. 138,6 116,5 100,0 125,6 119,2 122,8 131,2 132,2Imp. directos ..................................... 176,3 123,7 100,0 106,1 95,7 82,8 99,3 100,8ENF ................................................... 75,3 76,1 100,0 95,1 94,4 112,2 93,4 89,9E COR ............................................... 73,1 74,3 100,0 96,7 101,3 100,1 107,2 105,4E CAP ................................................ 82,4 82,3 100,0 90,0 70,9 152,9 46,8 37,7Remuneración asalariados ................. 91,3 91,2 100,0 97,8 93,3 87,8 90,5 88,5Gastos corrientes bs .......................... 93,4 95,1 100,0 91,4 90,4 85,9 80,4 80,1Tcor Seguridad Social ........................ 22,6 24,5 100,0 91,3 101,1 94,7 102,1 93,9Tcor Agentes mercado ...................... 86,9 91,1 100,0 103,1 95,8 96,7 96,4 98,3FBC ................................................... 95,2 97,8 100,0 92,3 75,2 55,1 46,0 39,9Tcap aapp ......................................... 41,9 43,9 100,0 92,2 38,4 21,0 14,9 15,8Tcap Agentes mercado ...................... 135,0 119,3 100,0 77,1 166,8 803,1 130,0 83,1CAP/NEC FINANCIACIÓN ................... 1,4 -3,1 -9,8 -5,1 -3,5 -7,8 -4,6 -3,6Intereses ........................................... 1,5 1,4 1,6 1,8 2,2 2,6 2,9 2,9CAP/NEC FINANC SAIF ....................... 1,4 -3,1 -9,8 -5,0 -3,0 -4,1 -4,2 -3,5

Notas: Capacidad o necesidad de Financiación e intereses, en porcentaje sobre el PIB.Los recursos y empleos no financieros y los recursos y empleos corrientes han sido calculados sin las transferencias a las administraciones subcentrales (Transferencias corrientes a otrasadministraciones – Transferencias corrientes públicas Seguridad Social en recursos).La necesidad de Financiación también se presenta sin las ayudas a instituciones financieras.Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y elaboración propia.


to, la deuda acumulada por laAdministración Central durante la cri-sis ha supuesto dos tercios del total.

III. LAS POSIBILIDADES DELAJUSTE EN UN PAÍS TANDESCENTRALIZADO

El caso español es singular alcoincidir un ajuste de especial in-tensidad con un nivel de descentra-lización muy elevado. Tres fenóme-nos han hecho posible la intensaaunque parcial consolidación:

— Las dramáticas tensiones fi-nancieras que afectaron a la eco-nomía española. El ascenso de laprima de riesgo española expresala intensidad de las dificultades definanciación bancaria de regionesy ayuntamientos, agravada por lacrisis de las cajas de ahorros. Lasadministraciones subcentrales nohan tenido otra opción que adop-tar políticas de consolidación desus finanzas, alineándose con elGobierno central.

La Administración Central es-tablece sistemas de «rescateblando», con mecanismos extra-ordinarios (9) para dotar de liqui-dez a las regiones, con caráctertemporal y voluntario, bajo condi-ciones de condicionalidad fiscal yfinanciera reforzadas. La financia-ción del FLA representó un 94por 100 de la nueva deuda acu-mulada por las diez comunidadesque se han acogido al programaentre septiembre de 2011 y sep-tiembre de 2014.

— El fuerte compromiso delGobierno central con la estabili-dad presupuestaria y la sostenibi-lidad financiera en una coyunturade gran fortaleza política del par-tido del Gobierno a partir de2011. El nivel central de gobiernoestablece un compromiso bipar-tidista con la estabilidad presu-puestaria y sostenibilidad finan-ciera, mediante una reformaconstitucional (Hernández deCos, 2011) en línea con otros paí -ses europeos (Fernández-Wulff,

2012), seguida por una nuevanormativa básica (LEPSF), que in-troduce una regla estricta de evo-lución del gasto, la prohibicióndel déficit estructural y un límitepara la deuda. La norma establecemedidas preventivas, correctivas ycoercitivas que obligan a todos losniveles de gobierno, otorgandoamplios poderes al central paragarantizar el cumplimiento de losobjetivos marcados.

Sin embargo, los límites dedéficit y deuda no se aplicanefectivamente en estos años, porla situación de dilatada y profun-da recesión, estableciéndose unlargo período transitorio (hasta2020). De hecho, como hemosvisto, la Administración Central ylas regiones han incurrido enfuertes déficit y han incrementa-do considerablemente el nivel desus pasivos en estos años. Y másallá de la obligatoriedad de for-mular un plan económico-finan-ciero por aquellas administracio-nes que incumplen los objetivos,tampoco las previsiones de san-ción han sido activadas.

Sí ha funcionado el estableci-miento de objetivos anuales dedéficit, cada vez menores, por ni-veles de la Administración parareducir los desequilibrios presu-puestarios de forma progresiva,aproximándose a un horizontede déficit cero –por más que losincumplimientos hayan sido ge-neralizados–.

— El carácter jerárquico delfederalismo español, en el que ladescentralización ha sido sobretodo de poderes de ejecución ysolo parcialmente de poderesen el diseño de las políticas. Porel lado de los ingresos, laAdministración Central se ha se-guido reservando amplias prerro-gativas tributarias. Por el lado delgasto, ha mantenido la capaci-dad de establecer la normativa



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GRÁFICO 6LA DEUDA DE LAS ADMINISTRACIONES EN PROPORCIÓN AL G.N.F.AJUSTADO DE CADA UNA

Ajuste del GNF: descontadas para cada Administración las transferencias corrientes hacia otras admi-nistraciones. Para la Administración Central, solo hacia la Administración Autonómica y Local.Fuentes: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), Banco de España (BDE) y elabo-ración propia.


básica en las políticas fundamen-tales de las comunidades y de lasentidades locales. En la crisis,esas competencias le han permi-tido impulsar políticas de recupe-ración de ingresos y de recortedel gasto para todas las adminis-traciones. No siempre las admi-nistraciones subcentrales han co-laborado; en ocasiones hanactuado a contracorriente, conalivios f iscales parciales (enCataluña o Madrid) (FernándezLeiceaga y Lago Peñas, 2014) omostrándose renuentes a aplicarciertas políticas de ajuste. Peroeste perfil propio de actuación noha tenido peso para variar elrumbo central de la política eco-nómica, dirigida a cumplir los ob-jetivos de déficit. En todo caso, elGobierno central ha tenido unéxito indudable en la disciplina delas administraciones subcentrales(singularmente la local) y un resul-tado más matizado para sí misma.

En el cuadro n.º 7 reflejamosla situación a finales de 2014 porniveles de la administración. Paracorregir el déficit sería necesarioincrementar los recursos aproxi-madamente en un 15 por 100.Pero los gobiernos locales ya hanllegado el equilibrio y los autonó-micos están próximos. El déficitde la seguridad social no es muygrande pero tendrá graves difi-cultades de ajuste en los próxi-mos años. Solo se aparta osten-s iblemente del equi l ibr io laAdministración Central, aunque

la recuperación económica mejo-rará sensiblemente sus cuentas.

La Actualización del Programade Estabilidad 2015-2018 (Reinode España, 2015) establece elmarco general del ajuste necesa-rio. El equilibrio presupuestario seretrasa hasta 2019 y será justa-mente la Administración Centralla que más tardará en alcanzarlo.La estrategia cambia sustancial-mente en relación con el período2012-2014. El ajuste será prota-gonizado por los menores gastospúblicos, fundamentalmente através de la reducción del consu-mo y de las transferencias socia-les, que habrán de compensarademás el aumento del volumenpagado en intereses (a pesar dela bajada de los tipos de interés).En cambio, los ingresos tributa-rios elevarán solo marginalmentesu peso sobre el PIB, pues al efec-to positivo derivado del creci-miento de las bases imponiblesse opone el efecto negativo de lareforma fiscal –un efecto muymarcado en los impuestos direc-tos por la previsión de reducciónde tipos impositivos–.

La intensidad del ajuste deri-vado de los cambios normativos,por niveles de la Administración,es inversamente proporcional a laneces idad del mismo. En laAdministración Central los efec-tos sobre el saldo presupuestarioderivados de los cambios norma-tivos agudizarán el déficit, de

acuerdo con estas previsiones.Todo el ajuste (y un poco más) dela Administración Central se poneasí en manos de la recuperaciónde la producción y el empleo. Ladinámica reformista se ralentizaconsiderablemente.

En la Administración Auto -nómica los datos son más hala-güeños, por más que las reduc-ciones en gastos y los avances eningresos están indeterminadas ose fían a acciones futuras nocomprometidas. En todo caso,no parece muy congruente conlas evaluaciones conocidas que elimpacto de la recuperación de lasbases imponibles sobre la recau-dación sea muy diferente entre lahacienda central y las autonómi-cas (Sanz et al. 2015).

La dificultad más ardua en lospróximos años deriva de la nece-sidad de mantener el pulso refor-mista cuando ya aparecen signosde una notable fatiga social y po-lítica con los efectos de la auste-ridad. El ciclo político-electoraldel año 2015 pondrá a pruebalas bases sociales de la políticaeconómica del gobierno. El nota-ble cambio en el poder territorialdespués de las elecciones auto-nómicas así lo indica. Existe algúnmargen derivado de la inevitableampliación del período transitoriode la deuda para algunas CC.AA.(Lago Peñas, 2015; Marín, 2014):el horizonte de cumplimiento delobjetivo puede ser de duracióndiferente en función de la situaciónde partida de las comunidades;los superávit primarios exigibles acada comunidad, referenciadosa sus recursos no financieros, se -rían similares pero la obligación demantenerlos tendría horizontes di-ferentes. Aquellas que consigan si-tuarse en los niveles previstos en laLEPSF podrían acogerse a conti-nuación al amparo de la más favo-rable norma de la ley en cuanto ala evolución del gasto.



CUADRO N.º 7

INDICADORES DE SITUACIÓN 2014

AC SS AA AL AAPP

Ahorro .................................. -24,04 -6,81 -7,88 12,91 -9,54Déficit o superávit .................. -38,25 -7,50 -12,02 8,50 -15,45

Notas: Ahorro: ahorro sobre recursos corrientes propios de cada administración.Déficit o superávit: capacidad o necesidad de financiación sobre recursos no financieros propios de cada administración.Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y elaboración propia.


En el gráfico 7 observamos elresultado de aplicar una normahomogénea de reducción del dé-ficit sobre distintas administracio-nes. Suponemos un tipo de interésdel 4 por 100 y una tasa nominalde crecimiento del PIB que evolu-ciona de acuerdo con las previ-siones oficiales (Cuerpo, 2014)para estabilizarse en el 3,3 por100 a partir de 2024. Representa -mos en el gráfico el resultado dereducir cada año en un 0,6 por100 del PIB el saldo presupuesta-rio negativo (o aumentar el posi-tivo) hasta alcanzar un superávitdel 2 por 100 del PIB, que semantendrá estable hasta el finaldel período. Con estas condicio-nes la deuda seguirá siendo unproblema relevante para la Admi -nistración Central durante lospróximos 20 años. Al final del pe-ríodo aún estaría por encima delobjetivo de la ley de estabilidadvigente. La Administración Auto -nómica en su conjunto estaríapor debajo del umbral normativo

a partir de 2022. Pero algunascomunidades (singularmenteValencia y Cataluña) deberían es-perar hasta bien entrada la déca-da siguiente para, manteniendoel esfuerzo de ajuste, conseguirreducir la deuda a niveles inferio-res al 13 por 100 del PIB.

IV. LA NECESARIA MEJORADE LA ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS Y EL CONTROLFINANCIERO EN LOSDISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO: UN RETOCLAVE PARA LASOSTENIBILIDAD DEL AJUSTE

En la actual situación de fatigade la austeridad, el esfuerzo deconsolidación ha de conciliarsecon el impulso a aquellos progra-mas públicos que más contribu-yan al crecimiento económico y aatajar un posible círculo vicioso

de pobreza, desempleo y ajustesfiscales que comprometa la pro-pia sostenibil idad del ajuste(Darvas y Wolff, 2014: 7; FMI,2015a: 3 y 17). Hace falta, ensuma, que el limitado gasto quepuedan permitirse nuestras AA.PP.se reparta y realice con la mayoreficiencia posible. Para ello seránecesario modernizar los proce-sos de elaboración de los presu-puestos y control financiero. Elesfuerzo a realizar ha de ir másallá de la Administración Central,superando el limitado alcance dealgunas pasadas iniciativas, quese centraban en ella cuando lamodernización era tan o más ne-cesaria en las CC.AA. y EE.LL., cuyatendencia dominante en las pri-meras décadas de autogobiernofue la de replicar, en cierto modoempeorándolo, el modelo de laAdministración Central (Onrubia,2003: 114-115). Estaríamos anteuna suerte de «mimetismo a labaja» que, en mayor o menormedida, ha pervivido en el tiem-po. Eso es, al menos, lo que setrasluce del reciente informe dela OCDE sobre gobernanza públi-ca en España, que constata quenuestras administraciones territo-riales «comparten un similarsesgo hacia la elaboración incre-mentalista de los presupuestos» yafrontan «brechas de capacidad»y «problemas específicos propiosen la gestión financiera», paraconcluir afirmando que «el hechode que diversas administracionesregionales hubiesen revisado susestimaciones de déficit debido afacturas impagadas, transaccio-nes incorrectamente datadas ysubstanciales desviaciones en losingresos en el curso de la crisis, su-giere que hay mucho margen parala mejora.» (OCDE, 2014a: 173).

Ciertamente, en los últimostiempos las exigencias europeasde disciplina fiscal agregada sehan traducido en el estableci-miento de marcos normativos



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GRÁFICO 7EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EN % DEL P.I.B. EN LA ADMINISTRACIÓNCENTRAL (A.C.), ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA (A.A.) Y DIVERSASCC.AA., 2014-2034

Nota: Tipo de interés: 4 por 100. Crecimiento del PIB nominal: según las previsiones (Cuerpo, 2014)y 3,3 por 100 a partir de 2024.Fuente: Elaboración propia.


aplicables a los distintos niveles degobierno, y con cada vez mayorincidencia en sus respectivos pro-cesos presupuestarios. Bastenotar que mientras las innovacio-nes más estrictamente presu-puestarias de la legislación de es-tabilidad de 2001 (el límite degasto no financiero y el fondo de contingencia) solo eran deapl icación obl igator ia para la Administración del Estado, laLEPSF de 2012 extiende su obli-gatoriedad a las comu nidadesautónomas y corporaciones loca-les. Más allá de esto, es evidenteque los nuevos marcos europeo ynacional de estabilidad presu-puestaria condicionan decisiva-mente tanto las decisiones presu-puestarias como los calendariosen que se adoptan. Como expo-nen Hernández de Cos y Pérez(2013, 2014), la elaboración delpresupuesto se ve ahora jalonadapor los siguientes hitos:

— la fijación por el Gobierno,en el primer semestre de cadaaño, de los objetivos trienales deestabil idad presupuestaria ydeuda pública, que han de some-terse a aprobación por las CortesGenerales;

— la publicación, antes del15 de octubre de cada año, del PlanPresupuestario del Reino deEspaña para el año siguiente, queresulta del proyecto de presu-puestos de la AdministraciónCentral y los principales elemen-tos de los proyectos de presu-puestos de las demás AA.PP.; y

— la aprobación, en el últimotrimestre de cada año, de los pre-supuestos iniciales de las distintasadministraciones para el año si-guiente.

El primero de esos hitos, muycondicionado por los compromi-sos fraguados en el «semestre eu-ropeo», introduce una fuerte

componente de arriba a abajo enla elaboración de los presupues-tos y tiende a demorar hasta me-diados de año el inicio formal delproceso de elaboración del pre-supuesto en el seno de cadaAdministración. El riesgo aquí esque la concentración de este pro-ceso en apenas un trimestre, conel consiguiente estrechamientodel debate y las opciones a con-siderar, vaya en menoscabo de lacalidad de las decisiones a nivelmicropresupuestario. Para queesto no ocurra, ha de afrontarseel reto de articular eficazmente laelaboración de los presupuestosa nivel micro con la realizada anivel macropresupuestario, asícomo el de abrir cauces que per-mitan ensanchar el debate y elabanico de alternativas, dotandode mayor contenido al principio deplurianualidad.

Algo parecido puede decirse apropósito del seguimiento y con-trol de la actividad económico-fi-nanciera de nuestras AA.PP.Desde una perspectiva de discipli-na fiscal agregada, es innegableel refuerzo que han supuesto losmecanismos previstos en laLEPSF, de evaluación en tiemporeal del acomodo de la ejecuciónde los presupuestos a los planesiniciales, al objeto de identificar atiempo cualquier riesgo de des-viación. Los excepcionales nivelesde atención y voluntad políticaspuestos en este ámbito han teni-do, en efecto, su traducción ope-rativa tanto en los roles asigna-dos a la Intervención General dela Administración del Estado(IGAE) y a la nueva AutoridadIndependiente de Responsabili -dad Fiscal (AIReF), como en lossubstanciales avances en la dis-ponibilidad de datos sobre losplanes presupuestarios y su eje-cución (Hernández de Cos yPérez, 2014). Sin embargo, el se-guimiento y control a nivel microsiguen siendo problemáticos, y

los Órganos de Control Externo(OCEX) que se encargan de su re-alización a posteriori, particular-mente los autonómicos, han sidolos grandes olvidados en las recientes reformas legislati-vas (Fernández Llera, Salinas ySalinas, 2013: 6-7). La fiscaliza-ción posterior de cuestiones tansensibles como la adecuación delas imputaciones presupuestarias,o del cálculo de las desviacionesde financiación en gastos con fi-nanciación afectada, o de la esti-mación de los derechos de dudo-so cobro, o del tratamientocontable de los acuerdos de co-laboración público-privada, entreotras muchas que podrían citar-se, requieren una ingente laborde detalle y un minucioso exa-men y cotejo de documentos,que habrán de seguir asumiendolos OCEX. El descontrol a estenivel micro puede acabar provo-cando, con un mayor o menordesfase temporal, sorpresas desa-gradables con trascendencia ma-cropresupuestaria, que a su vezpueden desencadenar una reac-ción agresiva de los mecanismosde seguimiento previstos en laLEPSF, potencialmente lesiva paralos legítimos intereses de losafectados por los recortes.

1. Debilidades en lagobernanza financierapública

1.1. Falta de credibilidad del presupuesto público

Hasta hace poco, un porcen-taje sustancial de las EE.LL. ha ve-nido incumpliendo la exigenciaelemental de aprobar definitiva-mente el presupuesto antes del31 de diciembre del año anteriora aquel en que deba aplicarse,según lo dispuesto en el texto re-fundido de la Ley reguladora delas Haciendas Locales (TRLHL).Ello ha conllevado el continuo re-




curso a la prórroga presupuesta-ria y sugiere que la elaboraciónde los presupuestos ha estadomuy dominada por la inercia po-lítico-administrativa.

Con carácter general, los pre-supuestos públicos en España sevienen caracterizando por la per-vivencia del binomio normas es-trictas - cumplimiento relajado.

Según los datos de la encuestasobre prácticas y procedimientospresupuestarios de la OCDE de2012, nuestros presupuestosdel Estado estarían entre los demayor grado de especificacióndel mundo desarrollado. Habla -ríamos de un presupuesto com-partimentado en 15.749 créditospresupuestarios, cifra solo supe-rada por Japón (23.000), Turquía

(40.000) y Portugal (46.000)(OECD, 2014b). Sin embargo, lamanipulación de las imputacio-nes presupuestarias y las ampliasfacultades de modificación de loscréditos por el Ejecutivo vuelven,en cierto modo, del revés esaaparente rigidez (10).

A nivel local, la gestión presu-puestaria se ha venido caracteri-zando por altas tasas de modifi-cación de los créditos, por másque la consiguiente expansión decapacidad de gasto no suela tra-ducirse en una cifra global deobligaciones reconocidas supe-rior a la de los créditos iniciales.Estaríamos ante un cierto acarreode capacidad de gasto entre ejer-cicios, que resultaría principal-mente de la sistemática incapaci-dad de ejecutar en el ejercicio lasinversiones contempladas en elpresupuesto definitivo (Valiño yDe Pablos, 2000), sin olvidar laincidencia de otros factores comola financiación a través de conve-nios y subvenciones o la oculta-



38

CUADRO N.º 8

PORCENTAJE DE ENTIDADES QUE APRUEBAN DEFINITIVAMENTE SU PRESUPUESTO EN EL PLAZO LEGAL

31-12-2010 31-12-2011 31-12-2012 31-12-2013

Ayuntamiento ....................... 11,8 12,10 25,62 46,84Diputación provincial ............. 51,4 26,32 42,11 100,00Cabildos y consejos Insulares . 0,0 0,0 10,00 0,00Comarca ................................ 36,8 24,29 22,73 40,00Mancomunidad ..................... 15,2 14,73 26,44 55,36Área metropolitana ............... 33,3 33,33 100,00 0,00

Nota: Los datos de la primera columna se toman a través de Fernández, Salinas y Salinas (2013: 12) porque, cuandoiniciamos la elaboración de este artículo, no figuraban ya en la tabla estadística ofrecida en dicha web, al eliminarse encada actualización anual de esa tabla el primer ejercicio de la tabla preexistente a la actualización.Fuente: www.rendiciondecuentas.es.

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092 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14

GRÁFICO 8ÍNDICE DE MODIFICACIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS CAPÍTULOS 1-4 Y 7 DE LOS PRESUPUESTOS DE GASTOSDE LAS EE.LL.

Nota: Los datos empleados para el cálculo de los índices del período 1992-2013 proceden directa o indirectamente de los presupuestos y liquidaciones, mientrasque los utilizados para calcular los índices de 2014 se toman del Resumen de Ejecución de los Presupuestos de las Entidades locales 2014, 4º Trimestre.Fuente: Elaboración propia con datos de BADESPE y DGCHT (1992-2001) y MHAP (2002-2014).


ción de gastos efectivamente re-alizados (Bellod, 2014: 84).

En el caso de las CC.AA., loscréditos iniciales fueron objeto

hasta 1992 de cuantiosas modi-ficaciones durante el ejercicio (De



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-1092 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14

GRÁFICO 9DESVIACIÓN EN OBLIGACIONES SOBRE CRÉDITOS INCIALES DE LOS CAPÍTULOS 1-4 Y 7 DE LOS PRESUPUESTOS DE GASTOS DE LAS EE.LL.

Nota: Los datos empleados para el cálculo de los índices del período 1992-2013 proceden directa o indirectamente de los presupuestos y liquidaciones, mientrasque los utilizados para calcular los índices de 2014 se toman del Resumen de Ejecución de los Presupuestos de las Entidades locales 2014, 4º Trimestre.Fuente: Elaboración propia con datos de BADESPE y DGCHT (1992-2001) y MHAP (2002-2014).

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GRÁFICO 10DESVIACIÓN EN OBLIGACIONES SOBRE CRÉDITOS INICIALES DE LOS CAPÍTULOS 1-4 Y 7DE LOS PRESUPUESTOS DE GASTOS DE LAS CC.AA.

Nota: Los datos empleados para el cálculo de los índices del período 1984-2012 proceden directa o indirectamente de los presupuestos y liquidaciones, mientrasque los utilizados para calcular el índice de 2013 se toman de los presupuestos y avances de liquidación, y los empleados para el cálculo de 2014 se toman dela publicación del MHAP, Presupuestos Generales de las CC.AA. Año 2015.Fuente: Elaboración propia con datos de BADESPE (1984-2001) y MHAP (2002-2014).


Pablos y Valiño, 2000), represen-tando luego las de los capítulos1-4 y 6-7 un 9,7 por 100 del pre-supuesto inicial, en promedio, enel período 1993-2012. De menormagnitud son las tasas de desvia-ción en obligaciones sobre los cré-ditos iniciales de dichos capítulos,que, aunque claramente sesgadasal alza, hasta 2006 apenas se tra-dujeron en déficit superiores a losinicialmente presupuestados, de-bido a la preponderancia de unaprevisión presupuestaria pruden-te de los ingresos (Argimón yMartí, 2006). Distinto es el casode las desviaciones al alza de al-gunos años recientes, 2009 y2012 concretamente, ya quedesde 2008 los incumplimientosde los objetivos de estabilidad hansido generalizados. Así lo desta-can Leal y López (2015), quienesinterpretan además ciertos resul-tados de su análisis econométricocomo indicativos de que, «por ellado del gasto público, el incum-plimiento del déficit está motiva-

do más por un aumento discrecio-nal del gasto autonómico que porun incremento de las necesidadesde gasto regionales» (p. 53).

En cuanto a la AdministraciónCentral, las desviaciones delgasto realizado respecto al inicial-mente presupuestado registradasen el año 2009 y también, aun-que en mucha menor medida, en2008 y 2011, nos remiten a unatendencia que muchos creían yasuperada; a saber, la de ser elpresupuesto inicial ampliamentedesbordado en las fases recesivasdel ciclo económico, con la con-siguiente pérdida de credibilidaddel documento presupuestario(Onrubia, 2003: 119 y ss.).

1.2. Cuestiones pendientes enla transparencia y rendiciónde cuentas

Las EE.LL. han venido arras-trando endémicos problemas de

falta de rendición de cuentas y detransparencia presupuestaria,que solo en los últimos años sehan afrontado de manera resuel-ta. Lograr algo tan elementalcomo que los ayuntamientosaprueben sus liquidaciones pre-supuestarias y cuentas generales,y rindan estas últimas en los pla-zos legalmente establecidos, hasupuesto una pelea constante.De hecho, este año es el primeroen el que la casi totalidad deayuntamientos aprueba en plazola liquidación presupuestaria y el100 por 100 hace lo propio conla cuenta general, pero habráque comprobar si ello se extiendea la posterior rendición de esacuenta, que es donde la situaciónviene siendo más insatisfactoria.Otros frentes en que se estáavanzando substancialmente sonel del cumplimiento de los crite-rios de transparencia económico-financiera que TransparenciaInternacional (TI) viene aplicandoal centenar largo de mayores



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-575 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14

GRÁFICO 11DESVIACIÓN EN OBLIGACIONES SOBRE CRÉDITOS INICIALES DE LOS CAPÍTULOS 1-4 Y 7 DEL PRESUPUESTODE GASTOS DEL ESTADO

Fuente: Tomamos la serie 1975-2002 de Caamaño (2007: 316) y la completamos con datos de liquidación presupuestaria (2003-2013) y avance de liquidación(2014) del MHAP.


ayuntamientos españoles, y el dela información proporcionadaen la web del Ministerio de Hacien -da y Administraciones Públicas(MHAP). De cara al futuro, es pre-ciso consolidar tales avances ypasar a centrarse en asegurar la fia-bilidad y calidad de la información.

En cuanto a las CC.AA., ha denotarse que el MHAP viene publi-cando desde 2012 un informe derecopilación y síntesis de los prin-cipales agregados de los presu-puestos de cada Comunidad, ydesde finales de 2010 tambiéninformación trimestral de su eje-cución presupuestaria, de la quehoy se puede disponer «con prác-ticamente la misma periodicidad,grado de detalle, desfase y facili-

dad de acceso que la del Estado»(Hernández de Cos y Pérez, 2014:82). Aún persisten, no obstante,zonas problemáticas y oscurosrecovecos que es preciso ilumi-nar. El propio MHAP (2015: 5) seha encargado de recordarnosque casi todas las CC.AA. regis-tran algunos incumplimientos dela obligación de integrar, en suspresupuestos y cuentas genera-les, información sobre todos lossujetos y entidades comprendi-dos en el ámbito de aplicación dela LEPSF. El FMI (2015b: 134),por su parte, acaba de plantear lanecesidad de un mayor grado deconvergencia en las prácticas pre-supuestarias de las distintasCC.AA. con respecto a la clasifica-ción económica, al objeto de ase-

gurar la comparabilidad interre-gional en la evaluación de las re-glas y objetivos fiscales. Por otrolado, en febrero de este año, laComisión Europea reclamaba alGobierno español un mayor em-peño en la mejora de la transpa-rencia de las cuentas autonómi-cas, ante la resistencia de algunosGobiernos de CC.AA. a presentarpresupuestos plurianuales y supropensión a recurrir a la conta-bilidad creativa a través de herra-mientas extrapresupuestarias. Enla misma línea, la AIReF (2014b)había ya formulado una serie derecomendaciones encaminadas aasegurar la publicación de escena-rios presupuestarios plurianualespor todas las AA.PP. y una utiliza-ción más transparente de la cuen-ta no presupuestaria: «Acreedorespor operaciones pendientes deaplicar a presupuesto» (11).

1.3. Endeblez del controlinterno, especialmente en las EE.LL. y CC.AA.

Con anterioridad a la LRSAL, elcontrol interno de la gestión pre-supuestaria municipal por los in-terventores y secretarios-interven-tores se había ido deteriorandohasta volverse más aparente quereal (Biosca, 2010; Bosch y Solé-Ollé, 2013). Para reconducir estasituación, dicha Ley introdujo unaserie de reformas en el TRLHL y la Ley de Bases del Régimen Local(LBRL) tendentes a corregir algu-nas de las debilidades detecta-das. Los arts. 213 y 218 TRLHLcontemplan diversos cambios enla función de control interno,cuya efectividad dependerá enbuena medida del ejercicio que el Gobierno haga de sus faculta-des de desarrollo normativo y delgra do de involucración de laIGAE y el Tribunal de Cuentas. Lasmodificaciones introducidas enla LBRL afectan al marco legal delos habilitados estatales y la co-



CUADRO N.º 9

PORCENTAJE DE ENTIDADES QUE APRUEBAN SUS LIQUIDACIONES PRESUPUESTARIASY CUENTAS GENERALES, Y RINDEN ESTAS ÚLTIMAS EN LOS PLAZOS LEGALMENTE

ESTABLECIDOS

Liquidación aprobada 31-3-2012 31-03-2013 31-03-2014 31-03-2015

Ayuntamiento ........................ 65,6 72,15 79,31 96,69Diputación Provincial .............. 93,6 100,00 96,77 100,00Cabildos y consejos insulares... 50,0 50,00 70,00 0,00Comarca................................. 71,9 80,88 80,00 100,00Mancomunidad...................... 70,9 73,65 80,33 98,21Área metropolitana ................ 100,0 100,00 100,00 0,00

Cuenta grl. aprobada 1-10-2012 1-10-2013 1-10-2014 1-10-2015

Ayuntamiento ........................ 71,9 78,03 79,57 100,00*Diputación Provincial .............. 85,3 94,74 92,11 100,00*Cabildos y consejos insulares... 57,1 50,00 60,00 0,00*Comarca................................. 75,4 90,00 92,54 100,00*Mancomunidad...................... 56,6 62,56 69,63 100,00*Área metropolitana ................ 33,3 100,00 33,33 100,00*

Cuenta grl. rendida 15-10-2012 15-10-2013 15-10-2014 15-10-2015

Ayuntamiento ........................ 41,4 55,74 53,82 10,17*Diputación Provincial .............. 47,4 60,53 63,16 2,63*Cabildos y consejos insulares... 20,0 30,00 20,00 0,00*Comarca................................. 68,9 85,14 78,38 9,46*Mancomunidad...................... 22,4 33,55 33,92 6,61*Área metropolitana ................ 20,0 33,33 66,67 33,33*

Nota: Estos datos son los ofrecidos en la web de rendición de cuentas a 6-8-2015 y, por tanto, los inferiores a 100 notienen por qué coincidir con la situación a que finalmente se llegue al vencimiento de los plazos legales. De hecho,cabe esperar que los porcentajes de EE.LL. con sus cuentas generales rendidas a 15-10-2015 sean muy superiores a losque figuran en el cuadro.Fuente: www.rendiciondecuentas.es. Los datos de la primera columna se toman a través de Fernández, Salinas y Salinas(2013: 12) por la misma razón que en el cuadro anterior.


bertura de los puestos a ellos re-servados, estableciéndose, entreotras cosas, que los puestos confunciones de control interno solose podrán cubrir por libre desig-nación excepcionalmente y conautorización expresa del órganocompetente de la AGE en mate-ria de Haciendas locales. A todoello ha venido a añadirse la auto-rización en los dos últimos añospara convocar un número adicio-nal de plazas de habilitados esta-tales, que se añaden a las asigna-das en la distribución de la tasade reposición prevista en la LPGEpara el respectivo ejercicio (12).

En lo que concierne al controlinterno en las CC.AA., todo pare-ce indicar que adolece de los mis-mos defectos y limitaciones queel de la Administración Central, enocasiones atenuados, pero segu-ramente las más de las veces agu-dizados por arrastrar versionesanticuadas y trampeadas del mo-delo estatal (13). Un buen ejem-plo lo encontramos en la regula-ción del control interno en la Leyde Hacienda de la Comunidad deMadrid, que es en extremo deu-dora de la del Texto Refundido dela Ley General Presupuestaria de 1988, pero con la puerta fal-sa del art. 85.1, que permite sus-tituir «la intervención previa porun control financiero de carácterpermanente, para aquellos gas-tos que por vía reglamentaria sedeterminen» (sin prerrequisito nilimitación alguna). Esto no ten-dría por qué constituir un proble-ma si en la generalidad de nues-tras AA.PP. el control financieropermanente hubiese alcanzadouna plena madurez, y se diesenlas condiciones necesarias parapoder pasar con garantías delmodelo latino de control a un mo -delo anglosajón (Caamaño,2007: 325-357). Pero es precisa-mente en las dudas sobre el cum-plimiento de tales condicionesdonde radica el principal factor

de riesgo de experiencias innova-doras como la desarrollada en laComunidad de Canarias, que sebasa en un enfoque gerencialistay supone sustituir, abiertamente ycon carácter general, la funcióninterventora por el control finan-ciero permanente (Parres, 2010).

Respecto al control interno dela Administración Central, en sumodalidad de función intervento-ra, Caamaño (2007: 270-273 y291-325) ha puesto de manifies-to las limitaciones inherentes a sudiseño de base clásica contable,que deja fuera los aspectos deeficiencia y eficacia, y cuya poten-cial contribución a asegurar la in-tegridad en la gestión del gasto ya prevenir las desviaciones ma-cropresupuestarias es limitada.En cuanto al control financieropermanente y la auditoría públi-ca, se han resaltado la relativa in-determinación y defectiva aplica-ción del primero y el escaso pesode la auditoría operativa en la ac-tividad de la IGAE.

1.4. Partidismo, lentitud y pocasconsecuencias del controlexterno

En general, las debilidades delcontrol externo efectuado por elTribunal de Cuentas y los OCEXautonómicos son bien conocidas:contaminación partidista, retrasoen la presentación de los infor-mes, pocas consecuencias, esca-so desarrollo del control de efi-ciencia y eficacia… Las tablasestadísticas aportadas por Núñez(2013: 156, 174 y 186) eviden-cian hasta qué punto la emisióndel informe sobre la cuenta gene-ral por los OCEX autonómicos havenido distando en el tiempo delcierre del ejercicio fiscalizado, ycomo sus limitaciones en el al-cance y recomendaciones se hanvenido reiterando infructuosa-mente año tras año. También

muestran, sin embargo, unaapre ciable diversidad entre losdistintos OCEX en lo que respectaal tiempo que se toman paraemitir su informe, así como unatímida tendencia a reducir esetiempo, tendencia que segura-mente se haya acentuado en losúltimos años.

Los defectos apuntados sehan hecho, si cabe, aún más pa-tentes en el caso del Tribunal deCuentas, para el que Onrubia(2014) reclama un pacto de ám-bito nacional, entre las principa-les fuerzas políticas. Se trataría deun pacto dirigido a garantizar laindependencia y profesionalidad,y acabar con la exasperante ra-lentización de su actividad, quetraslada a la ciudadanía una ima-gen de falta de compromiso conla integridad pública. A propósitode esto último baste señalar que,según la encuesta de prácticas yprocedimientos presupuestariosde la OCDE de 2012, nuestraAdministración Central ha tenidoel dudoso honor de ser la que másha hecho esperar a la ciudadaníapor la divulgación de sus cuentasauditadas (OCDE, 2014: 87).

2. Escasa orientacióna resultados en el procesopresupuestario

2.1. El presupuesto por resultados en la Administración Local

El camino recorrido hacia laimplantación formal del PR en lasEE.LL. ha estado jalonado de nor-mas y disposiciones que preten-dían establecer una estructurapor programas, indicadores degestión, seguimiento de costes yasignación por objetivos en di-chas entidades (Zapardiel 2010).Sin embargo, no parece que conello se haya logrado, en la prácti-ca, inducirlas a una aplicación ge-



42


neral y efectiva de la elaboraciónde presupuestos y control por re-sultados. Se refieren algunas his-torias de éxito, como la del em-blemático programa «Gestiónpolítica basada en el rigor econó-mico y en presupuestos estraté-gicos» del Ayuntamiento deBilbao (Bosse et al., 2013: 15-31),o la del modelo de presupuestovinculado a la gestión por procesosdel Ayuntamiento de Esplugues deLlobregat (Suárez, 2007: 255-256). También han proliferadolas experiencias de presupuestoparticipativo (Ganuza, 2010;Falck y Paño, 2011; Gómez,2014), y se han diseñado por di-versas instituciones sistemas deindicadores de gestión para losayuntamientos, en la mayoría delos casos con la colaboración oparticipación de algunos de ellos.La situación general, con todo, sehabría caracterizado por la con-signación puramente rutinariapor las EE.LL., en sus presupues-tos, de unos objetivos e indicado-res que apenas pasan de ser sim-ples re lac iones de tareas yactividades (DF de Gipuzkoa,2007), así como por su tendenciaa obviar la preceptiva aportaciónde indicadores de gestión en suscuentas anuales (Royo, Acerete yMartí, 2012) y a adoptar una ac-titud más bien pasiva, a remol-que de las exigencias que ha idoimponiéndoles la legislación esta-tal (Valenzuela, 2008).

Ante tal situación, la nuevaInstrucción de Contabilidad de laAdministración Local (ICAL 2013),que entra en vigor en el ejercicio2015, ha optado por excepcionarpara este y el siguiente la obliga-ción de incluir en las cuentasanuales la información sobre elcoste de las actividades y los in-dicadores de gestión, a efectosde dar un margen de tiempopara la implantación de una con-tabilidad de costes en las entida-des afectadas. En paralelo, sin

embargo, la LRSAL ha venido arequerir con carácter general elcálculo y publicación del costeefectivo de los servicios municipa-les. El mero contraste entreambas normas permite compren-der el escepticismo con el que au-tores como Bosch y Solé-Ollé(2014) han saludado la exigenteprevisión de la LRSAL, dada la ac-tual falta de información sobrelos costes y resultados de nues-tros servicios municipales. Lo cier-to es que los criterios de cálculodel coste efectivo previstos en laOrden HAP/2075/2014 nos si -túan ante una información muydependiente de la liquidaciónpresupuestaria y la Encuesta deInfraestructura y EquipamientosLocales (EIEL), y de un tosco cri-terio de imputación de los gastosgenerales. Su valor dependerá,por tanto, decisivamente de lacalidad de dichas fuentes de in-formación y del rigor con que secuantifiquen las amortizaciones ylos gastos pendientes de aplicara presupuesto. En el momentode elaborarse este artículo, laúnica información publicada se li-mita, en realidad, a las cifras decoste total en 2013 por grandesáreas de gasto, lo que apenaspermite ir más allá del tipo deanálisis que ya podía hacerse apartir de la liquidación presu-puestaria.

2.2. El presupuesto por resultados en la AdministraciónAutonómica

Como en el ámbito local, tam-bién en el autonómico se han idodando pasos hacia la implanta-ción formal del PR. Las legislacio-nes de las distintas CC.AA. prevénla estructura presupuestaria basa-da en programas, con sus corres-pondientes objetivos. Algunas,como Cataluña, van más lejos alatribuir al departamento de fi-

nanzas la tarea de impulsar laevaluación económica de las po-líticas públicas, así como la de re-querir para los proyectos de in-versión un análisis coste beneficioo algún otro tipo de evaluaciónde impacto económico y social.En Andalucía, la Orden de elabo-ración de los presupuestos parael año 2015 dispone el estableci-miento, en cada Consejería, desendos grupos de trabajo para laevaluación del impacto de géne-ro y de la adecuación y validez delos programas de gasto.

En la práctica, la elaboraciónde los presupuestos de las CC.AA.ha tendido a arrastrar muchas delas deficiencias heredadas de laAdministración Central (Onrubia,2003). La incapacidad para tran-sitar realmente del presupuestode medios a un presupuesto porprogramas ha sido una reiteradaconclusión en los estudios decaso realizados sobre Comunida -des como La Rioja (Piña, 2004),Murcia (Bellod, 2004 y 2007) oGalicia (Caamaño, 2008). Si bienes cierto que diversos elementosasociados a la gestión por resul-tados están formalmente presen-tes en las CC.AA. (14), en diez deellas no se publican indicadoresde eficiencia o eficacia del gastoen la prestación de los serviciospúblicos según lo indicado por laLey General Presupuestaria (indi-cador 41 del índice de TI-España). Un dato, este, hastacierto punto coherente con el ob-tenido de una reciente encuestade la OCDE (2014a: 173), queevidencia que, en la preparaciónde sus presupuestos por nuestrasCC.AA., la información financieray otros datos generados por lasconsejerías se utilizan bastantemás que los indicadores de resul-tados, las evaluaciones de impac-to y las revisiones del gasto.

Puede decirse, por tanto, quela elaboración de los presupues-




tos en las CC.AA. aún se mantie-ne, en general, apegada a la viejalógica incrementalista, si biencada vez más condicionada porlas restricciones fiscales y acasotambién, en alguna medida, porlas proyecciones macropresupues-tarias a medio plazo. Justo es, contodo, admitir la existencia de unavariabilidad entre comunidades yaun la posible coexistencia en unamisma CA de zonas problemáticasy buenas prácticas. Muestra deello son los significativos esfuerzosde modernización del proceso de

elaboración del presupuesto rea -lizados en la primera décadade este siglo por las CC.AA. deCataluña y Andalucía (Maluquer,2012; Lozano et al., 2008).

2.3. El presupuestopor resultados en la Administración Central

En lo que respecta a la implan-tación formal del PR, la normativapara la Administración Central

tiende a poner un énfasis aúnmayor que la vigente para las ad-ministraciones territoriales (véan-se, p. ej., los arts. 26.1, 29.6.a),29.6.e), 27.5, 35.4 y 31.2 de laLGP de 2003 y la Orden de ela-boración de los PGE para 2015,que prevé la constitución de unaComisión de Análisis de Progra -mas en cada ministerio). Sin em-bargo, el estado de la elabora-ción de presupuestos orientada aresultados en dicha administra-ción deja mucho que desear. Enlugar de un volumen manejable



44

Corea

Méjico

Canadá

Suiza

Holanda

Eslovenia

Turquía

Suecia

Estonia

Rep. Eslovaca

N. Zelanda

Chile

Finlandia

Francia

Irlanda

Australia

RU

Dinamarca

Noruega

Japón

EEUU

Luxemburgo

Polonia

Italia

Grecia

Bélgica

Austria

España

Hungría

Rep. Checa

Alemania

Portugal

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7

GRÁFICO 12UTILIZACIÓN DE LAS PRÁCTICAS DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN EL NIVEL CENTRAL DE GOBIERNO

Fuente: OECD 2011 Survey on Performance Budgeting.


de objetivos e indicadores cuyarelevancia esté fuera de cuestión,lo que encontramos en las me-morias de los PGE es una canti-dad abrumadora de elementos,tan heterogéneos como dudosa-mente significativos; 909 objeti-vos y 5.616 indicadores para elejercicio 2012 (15). Aspectosclave como la relación de los ci-clos de gestión de las políticaspúblicas con el proceso presu-puestario, el papel de la legitimi-dad, representatividad y relevanciaen la definición de los objetivos ocriterios de éxito y, sobre todo, ladimensión conductual de la re-forma, han sido sistemáticamen-te orillados en el diseño, el debatey la acción (Caamaño, 2007:444-465). Ante la ausencia en lasmemorias de programas de obje-tivos bien definidos e indicadoresadecuados, así como de una con-tabilidad analítica, la labor fisca-lizadora de la IGAE ha consistidodurante mucho tiempo en levan-tar acta y parapetarse en una pre-tendida imposibilidad de ir máslejos (16). El presupuesto porprogramas derivó entonces enun aparataje puramente formal,alejado de la realidad de la ges-tión, y nuestra AdministraciónCentral se fue quedando rezaga-da en relación a las de la mayorparte de los países desarrollados.De ahí que no aparezca lo que sedice bien posic ionada en elÍndice de presupuesto por resul-tados de la OCDE (gráfico 12), apesar de que este ni siquieramide cuán exitosamente funcio-na el sistema, sino solo el esta-blecimiento de un marco com-prensivo que contemple loselementos básicos del PR (OCDE,2014b: 79).

Aunque en los últimos tiem-pos parece haberse iniciadoalgún tímido replanteamiento,con la admisión del fracaso por elpropio Interventor General delEstado y una incipiente voluntad

de dar a la auditoría operativauna mayor orientación a los as-pectos estratégicos y sistémicos(Alcalde, 2012), lo cierto es queen condiciones normales los PGE han venido presentado unaalta dosis de incrementalismo(Caamaño y Lago Peñas, 2011).Para tratar de ponerle coto, elInforme CORA (2013: 69-70) hapropuesto modificar la metodo-logía de elaboración de los capí-tulos 2 y 6 de los PGE. En esencia,se trata de determinar, paraaquellas actividades transversalesen que sea posible, el volumenestándar de bienes y servicios ne-cesario para mantener adecuada-mente la actividad, y el coste es-tándar por unidad de volumen,de modo que la elaboración delpresupuesto se base en ese es-tándar de coste unitario más queen el presupuesto del año ante-rior. Barea, Martínez y Miquel(2014: 25) han querido ver enello una introducción de la filoso-fía del presupuesto base cero. Sinembargo, como señala la OCDE(2014a: 158), se trata más biende una evaluación de costes porcomparación interna que de unaelaboración base cero de los pre-supuestos. Expone también laOCDE las dificultades técnicasy resistencias burocráticas aque habrá de enfrentarse la ini-ciativa, así como la importanciade coordinarla con las reformasen el área de contratación pú-blica e involucrar en ella a lasCC.AA. y EE.LL. Y observa, en fin,que el peso relativo del capítu-lo 2 en el gasto en operacionesno financieras es ínfimo, y queel componente de planificaciónplurianual inherente a la inver-sión en infraestructura hace di-fícil aplicarle esta iniciativa. Lorealmente necesario en el capí-tulo 6 es, aparte de integridady eficiencia en la contrataciónpública, un serio análisis eco-nómico de los proyectos de inversión.

3. La necesidad de ir másallá del ámbitoconvencional del PR

Conforme a lo expuesto al ini-cio de esta sección IV, la soste -nibil idad del ajuste fiscal enEspaña requiere conciliar el es-fuerzo de consolidación con elapoyo al crecimiento y el aborda-je de la alarmante situación so-cial. Ello presupone la creacióndel necesario espacio fiscal, esdecir, la ampliación del volumende recursos financieros del que elGobierno puede disponer paraimpulsar iniciativas de políticapública a través del presupuestoy decisiones relacionadas (Schick,2009). La vía que proponemospara hacerlo implica, aparte deactuar sobre las debilidades bási-cas de gobernanza financieraenunciadas en la sección IV.1,potenciar el rol de priorizaciónestratégica del presupuesto y sucapacidad de propiciar gananciasde eficiencia operativa. Sin em-bargo, para lograrlo el presu-puesto por resultados ha de ir encierto modo más allá de sí mis -mo, metamorfoseándose en unavariedad de extensiones (evalua-ción de programas, revisiones delgasto, gestión por resultados) yderivados (conducción de la polí-tica socioeconómica, rendiciónde cuentas democrática, empo-deramiento ciudadano) que tras-cienden su «núcleo duro» paraentroncar con fundamentalesprocesos de políticas, gerencialesy políticos (Schick, 2013).

La importancia de esta apertu-ra y vis expansiva del PR paraafrontar los actuales desafíos sedesprende claramente del medu-lar trabajo de Marcel (2013), quenos presenta dos catálogos de al-ternativas para generar espaciofiscal. El primero de ellos incluiríamecanismos en el marco del pre-supuesto como la desindexación,el dividendo de eficiencia, las




cláusulas de suspensión de vigen-cia de los programas, las reglasde pago con cargo al ahorro o re-corte de otros programas, lasevaluaciones y las revisiones delgasto. El segundo abarcaría me-canismos más allá del marcoanual del presupuesto como laracionalización de los gastos fis-cales, las revisiones de la carterade colaboraciones público-priva-das, los ejercicios solapados depresupuesto base cero, los pro-gramas de contención de costesy la sostenibilidad fiscal de lanueva legislación. El mensaje defondo es la necesidad de integrartales mecanismos en una estrate-gia global sostenida que involu-cre no solo a los actores presu-puestarios clave, sino también aotros ubicados más allá del pro-ceso presupuestario regular.

En el caso español, considera-mos de vital importancia el desa-rrollo de revisiones del gasto enestrecha conexión con el marcofinanciero plurianual, involucran-do a ese ampliado elenco de ac-tores y con el insumo, en su caso,de evaluaciones de programas.Ello contribuiría a reforzar la cre-dibilidad del marco plurianual ennuestra Administración Central,que según la OCDE (2014a: 163y 168) se ha visto erosionada porsucesivos shocks fiscales y res-puestas gubernamentales deemergencia que han convertidolas proyecciones en papel moja-do; de hecho, los esfuerzos porgenerar espacio fiscal no han su-perado normalmente los viejosconfines del proceso presupues-tario o se han limitado a esas res-puestas de emergencia a la crisis.La coincidencia de este informede la OCDE con otro de la AIReF(2014b) en la necesidad de refor-zar la perspectiva plurianual denuestra gestión financiera públi-ca, y las distintas recomendacio-nes que uno y otro hacen al res-pecto, deberían aprovecharse

para abrir un debate en profun-didad sobre la cuestión. Hace yamás de una década, Onrubia(2003: 169) ponía aquí el dedoen la llaga al denunciar la ausen-cia de mecanismos de coordina-ción del enfoque agregado y ma-croeconómico del presupuestocon la programación plurianualde las distintas políticas públicas,y advertir que, sin una respuestaclara a este problema, sería com-plicado evitar los estrangulamien-tos financieros que venían su-friendo nuestras AA.PP. en loscam bios negativos en la coyuntu-ra económica.

V. CONCLUSIONES

— La dramática inversión dela coyuntura en 2008 ha supues-to un desafío para las cuentaspúblicas españolas. La profundadescentralización de los últimos 35 años introducía una dificultadadicional, pues obligaba a situaren la misma longitud de onda agobiernos diferentes en territo-rios o ideología, dotados de au-tonomía política. La primera con-clusión es que algunos rasgoscaracterísticos del modelo institu-cional español han contribuidodecisivamente a que el ajustepueda considerarse un éxito par-cial. Singularmente, que el nivelcentral conservase competenciasrelevantes para la evolución degastos e ingresos subcentrales.

— Esta intensificación en elajuste ha venido, sobre todo, porla recuperación de los ingresossobre el tamaño de la economía,tanto en el nivel central como enel autonómico y local. Si el riesgose ha concentrado en la Admi -nistración Central ha sido por suspropios rasgos estructurales, porhaber internalizado parte de losproblemas de otras administra-ciones, y acaso también por algu-na timidez en sus medidas de ra-

cionalización. Su deuda es pro-porcionalmente más alta, su dé-ficit más pesado. El ajuste pen-diente debe focalizarse en lascuentas centrales (17) y en algu-nas comunidades autónomas. Ladeuda central difícilmente alcan-zará los niveles previstos en la le-gislación vigente en el año 2020,ni siquiera con un retraso consi-derable –y algo similar sucedepara las comunidades autóno-mas más endeudadas–. Las admi-nistraciones subcentrales debe-rán depender de sí mismas enmayor medida en los próximosaños. Las previsiones normativaspara el conjunto de las adminis-traciones en materia de sosteni-bilidad financiera debieran ajus-tarse para establecer sendas deevolución realistas.

— La fatiga de la austeridadestá ya presente en el comporta-miento de los gobiernos. Dehecho, las previsiones sobre elajuste futuro descansan ya enuna expectativa de recuperaciónnotable de la actividad económicay el empleo. Los resultados de lasconvocatorias electorales en 2015pueden dificultar adicionalmentela continuidad de la tensión racio-nalizadora. Sin embargo, el retor-no a dinámicas inerciales comolas imperantes antes de la crisistraería consigo, bien un abiertoincumplimiento de nuestroscompromisos europeos en mate-ria de deuda, bien una reducciónal extremo del espacio fiscal dis-ponible para impulsar el creci-miento y afrontar la alarmante si-tuación social. Lo deseable sería,por tanto, que la nueva coyuntu-ra económica no se tomase comouna invitación a relajarse, sinocomo una oportunidad de abor-dar las necesarias reformas demanera más racional, profunda,paulatina y equitativa.

— Una primera línea de refor-ma es la encaminada a establecer



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y reforzar ciertos elementos bási-cos de gobernanza financiera, enel contexto de más amplias refor-mas tendentes a articular, conso-lidar y regenerar lo que se conocecomo sistema nacional de integri-dad. Hay que lograr que tanto laaprobación del presupuesto y dela cuenta general como la rendi-ción de esta última en los plazoslegalmente establecidos, se con-viertan en arraigados hábitos decomportamiento de nuestras en-tidades locales. Por otro lado, paraque la transparencia fiscal seaefectiva y no puramente nominal,los avances de estos últimos añoshan de complementarse a nivelmicropresupuestario, iluminando,entre otras, las zonas de opacidadque tradicionalmente han afecta-do a cuestiones como la imputa-ción cualitativa y temporal de lasoperaciones, la estimación de losderechos de dudoso cobro o elcálculo de las desviacio nes de fi-nanciación en gastos con financia-ción afectada. La revitalización delos controles internos y externosresulta clave a tal fin.

— La otra línea de reformaque enfatizamos es el desarrollode la capacidad de presupuestar,especialmente orientado a la cre-ación de espacio fiscal. Aunque lapresencia de incrementalismo seauna característica casi universaldel presupuesto público, el desa-rrollo de las llamadas revisionesdel gasto en estrecha conexióncon el marco financiero pluria-nual, involucrando a actores dis-tintos de la autoridad presupues-taria y con el aporte, en su caso,de evaluaciones de programas,permitiría ampliar el contenidodel debate y el abanico de alter-nativas. La consideración, en estecontexto, de posibles cambios enla legislación sustantiva y de lasostenibilidad fiscal de la nuevalegislación, constituiría otra piezaindispensable. También los avan-ces en la elaboración de presu-

puestos por resultados y en lasreformas en curso en la intersec-ción del presupuesto con la con-tratación pública podrían repor-tar ciertas ganancias de eficienciay, por ende, generar espacio fis-cal; y ello por no hablar de otrasasignaturas pendientes como laevaluación económica de inver-siones o el examen de los gastosfiscales. Un esfuerzo que ha deextenderse a todas las AA.PP.

NOTAS

(1) El artículo se ha beneficiado de los co-mentarios y sugerencias de los participantesen la Conferencia sobre gasto público enEspaña organizada por Funcas, RIFDE yGEN en mayo de 2015 en Santiago deCompostela. En particular, queremos dejarconstancia del agradecimiento a CarlosMonasterio, Santiago Lago y Jorge Martínezpor sus aportaciones.

(2) Como explica el citado autor, el estrésfiscal mina: i) la asignación de recursos incre-mentales en función de resultados realizadadesde el centro, al hacer desaparecer o reducira la mínima expresión tales recursos; y ii) ladiscreta labor de reasignación orientada a re-sultados en el seno de las agencias de gasto,al generar una presión en favor de grandes re-asignaciones explícitas gestionadas por lasagencias centrales. Los «confortables patro-nes» i) y ii) de mejora de resultados en el ám-bito convencional del PR se ven, pues, trastor-nados por la situación de estrés fiscal, que encambio favorece la realización de ajustes agran escala en el ámbito expandido del PR, enel que se ubican las revisiones del gasto.

(3) En términos estructurales existía ya dé-ficit público en 2007 (ver LAGO PEÑAS yMARTÍNEZ VÁZQUEZ, 2015, en este mismo nú-mero).

(4) Aunque podríamos dar por iniciadaesta segunda fase con la aprobación de la re-forma constitucional del artículo 135 en sep-tiembre de 2011.

(5) En la Actual ización del Plan deEstabilidad 2012-2015 (Reino de España,2012) se establece una previsión de 28.120millones adicionales en ingresos públicos(2012-2013) y una reducción de gastos de21.748 millones en el mismo período.

(6) A diferencia de otros países (Allain-Dupré, 2011), no ha habido estímulos para lainversión de los gobiernos regionales; y el FCIha respondido automáticamente al ajuste ge-neral de la inversión pública (FERNÁNDEZ, LAGOy ÁLVAREZ, 2013).

(7) Para conocer la evolución de la admi-nistración central durante la crisis hemos reti-rado las transferencias corrientes a otras ad-

ministraciones, evitando el efecto derivado delcambio de modelo de financiación, tanto paralos recursos como para los empleos.Construimos así indicadores de ingreso y degasto destinados a cubrir las funciones pro-pias de la Administración Central. Son estosdatos los que comentaremos.

(8) En términos reales habrían caído a lamitad desde 2007, al reajustar las liquidacio-nes; sin ese cambio el desplome hubiese sidoaún mayor.

(9) Señaladamente, el Fondo de LiquidezAutonómica (RD-L 21/2012, de 13 de julio).Además, el CPFF (6/2012) había acordado lacreación de un mecanismo de financiación delpago a proveedores; se puso en marcha unalínea de financiación del ICO.

(10) MARTÍN SECO (2014: 346) lo expresade forma drástica: «La clasificación económicagoza de tal maleabilidad que uno tiende apensar que en el capítulo 6 cabe casi todo yque la asignación a los capítulos 4 y 7 se rea-liza de manera casi discrecional. El presupues-to por programas no pasa de ser una simpleclasificación funcional (…). El régimen de mo-dificaciones presupuestarias es tan flexibleque solo una porción muy reducida de losproyectos aprobados por las Cortes se termi-nan realizando. Hace ya muchos años, unabogado del Estado definía el presupuestocomo un solo crédito y ampliable. Todos losque habéis realizado controles presupuesta-rios sabéis hasta qué punto el presupuesto espura ficción.»

(11) Otra vía para detectar debilidades denuestras CC.AA. en cuanto a la transparenciapresupuestaria es examinar su nivel de cum-plimiento de los criterios de las áreas «econó-mico-financiera» y «nueva Ley de Transparencia»,del índice de transparencia de las CC.AA. deTI - España. De este ejercicio se desprende quela mayor proporción de Comunidades incum-plidoras corresponde a los criterios 41 y 39,seguidos del 43 y el 67.

(12) Véanse el art. 1 del RD-Ley 5/2014,de 4 de abril, y el art. 1 del RD-Ley 3/2015, de22 de marzo.

(13) Una panorámica de las regulacionesde este tipo de control en las CC.AA. es laofrecida por Santacana (2013), quien subrayaque aquellas han tomado como «guía» o «re-ferencia» el modelo estatal, un modelo «tra-dicional» como los mantenidos en Grecia,Italia, Luxemburgo y Portugal (pp. 640-642).

(14) Véanse los indicadores 65, 35, 31,26 y 27 de la Encuesta de TransparenciaInternacional.

(15) Tomamos el dato de blanco (2012:108).

(16) No es, por tanto, de extrañar que elórgano de control interno se haya mostradoincapaz de proporcionar una retroalimenta-ción orientada a resultados en el proceso pre-supuestario. Como relatan FEINSTEIN y ZAPICO-GOÑI (2010: 27), aunque el personal de la




IGAE llegó a participar unos pocos años enreuniones con la DGP durante la elaboracióndel presupuesto, los informes de auditoría noproporcionaban información relevante para lasnegociaciones presupuestarias, por lo quedicha presencia de la IGAE se hizo infrecuente.

(17) Incluida la Seguridad Social, que esobjeto de análisis específico en otra contribu-ción a este volumen (ZUBIRI, 2015).

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Resumen

El artículo se ocupa de la institucionaliza-ción de la evaluación económica del gasto pú-blico. Tras una presentación sintética de lastécnicas de evaluación económica disponiblesy de los principios que deben orientar el dise-ño de los sistemas de evaluación, se revisanlos sistemas institucionales de evaluación delgasto público en una serie de países con me-jores prácticas: Alemania, Australia, Canadá,Estados Unidos, Reino Unido y Suecia. A con-tinuación se ofrece un diagnóstico de la situa-ción en España, partiendo de una revisión delas tres instituciones principales con compe-tencias legales sobre evaluación en el nivelcentral: la Intervención General de la Adminis -tra ción del Estado, el Tribunal de Cuentas y laAgencia Estatal de Evaluación. El artículo fi-naliza esbozando las líneas básicas de unapropuesta de reforma.

Palabras clave: eficiencia, análisis coste-beneficio, evaluación de impacto, institucio-nes de control, auditoría value for money.

Abstract

This article addresses the institutionalizationof public spending evaluation. After a briefpresentation of the available economicevaluation techniques and the principles thatshould guide the design of evaluation systemswe review the institutional frameworks ofpublic spending evaluation from severalcountries considered the best practices:Germany, Australia, Canada, United States,United Kingdom and Sweden. Furthermore,the article provides a diagnosis of the currentsituation in Spain, based on a revision of thethree main institutions with legal competenceson evaluation at the central level: TheIntervención General de la Administación delEstado (General State Comptroller), TheTribunal de Cuentas (Court of Auditors), andthe Agencia Estatal de Evaluación (StateAgency of Evaluation). The article concludessuggesting basic lines for a reform proposal.

Key words: efficiency, cost-benefitanalysis, impact evaluation, supervisoryinstitutions, value-for-money audit

JEL classification: D02, D04, H11, H43,H83.

I. INTRODUCCIÓN

LA grave crisis económica ex-perimentada desde 2008 haconducido, en España y en

muchos otros países europeos, afuertes recortes y modificacionesdel gasto público, en todos losniveles de gobierno. Estos cam-bios han transformado la estruc-tura del gasto público español ylas posibilidades de acceso a losservicios públicos, sin que, a cau -sa de su urgencia, globalidad yaplicación transversal, fueranmodificaciones en muchos casosbien pensadas y gestionadas.Esto ha impedido que los ajustesresultaran doblemente positivos,eliminando lo poco productivo odudosamente equitativo y dismi-nuyendo menos el gasto eficientey socialmente más necesario. Estaestrategia ha agravado la urgen-cia de conocer bien la situaciónactual de nuestro gasto público,saber cómo ha cambiado su es-tructura y el volumen de los gastosprincipales desde el inicio de la cri-sis en 2007, además de establecerqué gastos, y en qué niveles de go-bierno, han contado con mayoreso menores rebajas, apreciando suconveniencia.

La comparación con Europapuede aportar alguna claridadpara delimitar posibles reformasdel gasto público (1). Sin embar-go, resultaría insuficiente si no seacompaña de una modernización

institucional en los aspectos rela-cionados con la elaboración delos presupuestos, el control y latransparencia del gasto, así comode un conocimiento profundo delas relaciones entre consolidaciónfiscal y empleo público, o entrelos diversos niveles de gobiernode un Estado tan descentralizadocomo España. De especial impor-tancia para la reforma del gastoes la evaluación de su eficiencia eimpacto y, en general, de la pro-ductividad y rentabilidad socialdel sector público español.

A este último asunto se dirigeeste trabajo, si bien centrado enla evaluación, en términos de efi-ciencia, del gasto y, más en ge-neral, de las políticas públicas, ysin otras pretensiones que inda-gar en la conveniencia de su ins-titucionalización en España. Paraello, en la siguiente sección seempieza ofreciendo una exposi-ción sintética de las técnicascuantitativas al servicio de la eva-luación, tanto aquellas utilizadasgeneralmente de forma previa ala adopción de las decisiones degasto, como las empleadas expost para valorar los resultadosalcanzados. Un segundo aparta-do de esta sección se encarga depresentar, de forma resumida, elmarco teórico que orienta la ins-titucionalización de la evaluacióneconómica del gasto público. Enla sección III revisamos las expe-riencias internacionales más rele-

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INSTITUCIONALIZAR LA EVALUACIÓNECONÓMICA DE POLÍTICAS

PÚBLICAS: EFICIENCIA Y RENTABILIDAD SOCIAL (*)

Emilio ALBIUniversidad Complutense de Madrid

Jorge ONRUBIAUniversidad Complutense de Madrid, FEDEA y GEN

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03. Institucionalizar (Albi-Onrubia)_advantia 15/01/16 12:14 Página 50

vantes, consideradas en la litera-tura como mejores prácticas. Lasección IV expone la situación dela evaluación del gasto públicoen España, ofreciendo un diag-nóstico del marco institucionalexistente en el ámbito estatal( Intervención General de laAdmi n is t rac ión del Estado,AEVAL y el Tribunal de Cuentas).El artículo termina con una sec-ción de conclusiones, esbozandolas líneas básicas de una reformapara España.

II. LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS:TÉCNICAS E INSTITUCIONALIZACIÓN

En los procesos de consolida-ción fiscal, el análisis económicodel gasto público y de las pro-puestas legislativas, realizado conindependencia del poder político,resulta un elemento crítico parala adopción de decisiones colec-tivas con un mínimo de raciona-lidad económica e imparcialidadsocial, tanto en las facetas de efi-ciencia como de equidad. Noobstante, los instrumentos delanálisis empírico de lo públicoson limitados y no ofrecen solu-ciones definitivas, ni tan siquieraen los términos habituales de efi-ciencia económica, y menos enlos de equidad. Fundamental -mente, su utilidad radica en lageneración de nuevos datos quepermiten proporcionar mejor in-formación a los agentes involu-crados en la acción pública.Desde esta visión, la evaluaciónde políticas públicas se concibecomo un «proceso generador deinformación e indicadores rele-vantes que permite, a través dedistintas herramientas de análisiseconómico, relacionar los recur-sos, las actividades y los resulta-dos a corto, medio y largo plazode los programas y servicios pú-blicos para cuantificar y determi-

nar si los mismos resultan eficien-tes o socialmente rentables.»(Albi y Onrubia, 2015: 114).

1. Las técnicas disponibles

Los procesos de evaluaciónson complejos y las técnicas deaná lisis utilizadas diversas. Ade -más, en todos los casos es nece-sario tener en cuenta el coste so-cial o de bienestar de obtener lafinanciación del gasto.

El papel de la evaluación co -mo instrumento favorecedor deluso eficiente de los recursos pú-blicos obliga a considerar tanto suvertiente ex ante como ex post.En la primera, las técnicas aplica-das tienen por objeto evaluarcomparativamente las alternati-vas factibles para desarrollar lospro gramas de gasto o la realiza-ción de proyectos concretos, conel fin de elegir la opción más de-seable, desde los criterios de se-lección considerados. Si bienes cierto que algunas de estastéc nicas, como el análisis coste-beneficio (ACB) o el análisiscoste-efectividad (ACE), por sunaturaleza, están concebidas originalmente para un uso pros-pectivo, en ocasiones tambiénconstituyen métodos de evalua-ción a posteriori. Por su parte, lasdiferentes técnicas de evaluaciónde impacto constituyen métodosorientados a valorar la aplicaciónde programas y proyectos públi-cos, siendo, por tanto, métodosconcebidos para su utilización expost, con una vocación eminen-temente correctora. Por supuesto,ambas vertientes son comple-mentarias y necesarias.

Tres son los grupos de técni-cas más habitualmente aplicadas.En primer lugar, encontramos elACB y su simplificación en formade ACE. Como subproducto deestas técnicas también se puede

incluir un enfoque general coste-beneficio, identificable con unmétodo sistemático para pensaren los asuntos relativos a las po-líticas públicas. El segundo gruporecoge los métodos cuantitativosde medición de la eficiencia pro-ductiva, empleados en la evalua-ción de la eficiencia operativa delas unidades productoras de ser-vicios públicos, bien sea en sucomponente técnico o asignati-vo. Por último, un tercer gruporecoge las técnicas empleadas enla evaluación económica del im-pacto que tiene un programa oun servicio público concreto ensus beneficiarios, de acuerdo conlos objetivos perseguidos.

En el primer grupo, el ACBpuede considerarse la técnicamás completa, pues valora, paradiferentes alternativas de actua-ción, la relación entre los recursosempleados (costes) y los resulta-dos alcanzados (beneficios),ambos expresados en términossociales, y considerando los obje-tivos perseguidos. Ambas magni-tudes son recogidas de acuerdocon sus corrientes temporales,utilizándose tasas de descuentopara determinar el valor actualneto (VAN), lo que permite suutilización como regla de deci-sión para elegir la opción más efi-ciente, o calcular la rentabilidadsocial de una alternativa (TIRS).Su fundamentación en el marcoteórico de la economía del bie-nestar convierte el ACB en unatécnica especialmente recomen-dada para evaluar proyectos deinversión públicos en infraestruc-turas, aunque también en otrasáreas como la educación y la sa-nidad. Aunque se trata de unatécnica muy útil, sus dificultadesde aplicación son serias: determi-nación para las alternativas decada proyecto de todos los bene-ficios y costes sociales, financie-ros y no financieros, incluyendoefectos externos e intangibles, la


EMILIO ALBI · JORGE ONRUBIA


elección de una tasa social dedescuento, la fijación de reglasde decisión adecuadas, o el tra-tamiento de las situaciones deriesgo o incertidumbre. En Albi yOnrubia (2015) pueden consul-tarse los elementos principalesdel ACB, así como sus potenciali-dades y limitaciones prácticas.

El enfoque del ACE es el mis -mo que el del ACB, pero simplifi-cado. Se usa cuando es posiblecalcular los costes sociales de unproyecto pero es difícil obtenerbuenas estimaciones monetariasde sus beneficios, sustituyéndoseestas por índices o medidas nomonetarias de la efectividad delgasto de acuerdo con sus objeti-vos (p.e, reducción de los índi-ces de mortalidad o morbilidad,de criminalidad o accidentes, deaumen to del rendimiento acadé-mico o de la satisfacción con unservicio). El ACE tiene una aplica-ción considerable en la evaluaciónde proyectos de gasto social, enlos que la cuantificación precisade sus beneficios sociales es muydifícil. Su aplicación tampoco estáexenta de complejidad, dado elcarácter multiobjetivo de las polí-ticas públicas y la dificultad de diferenciar entre indicadores fina-listas o de impacto e intermedios.

Desde el punto de vista insti-tucional, el enfoque del ACE nossitúa en la esfera de la presupues-tación por objetivos, siendo unaherramienta útil para la gestiónpública. Aunque la multiplicidadde actividades acometidas por lasadministraciones públicas dificul-ta el establecimiento uniforme deeste tipo de evaluaciones, suadopción paulatina de forma co-ordinada resulta indispensablepara alcanzar las mejoras de efi-ciencia que se atribuyen a la ges-tión por objetivos. Además, lametodología del ACB puedecumplir otra función: servir comoenfoque o entramado conceptual

de los criterios de eficiencia en lasadministraciones públicas. Conesta finalidad, habría que dotarde una formación mínimamenteadecuada en estos temas de eva-luación a decisores y gestores. Sinella, la exigencia de informes deviabilidad económica contem -plados en la legislación adminis -trativa es casi imposible que vayamás allá de un «brindis al sol».

El segundo grupo de técnicastiene como función medir la efi-ciencia productiva, tanto técnicacomo asignativa. Por lo general,se trata de realizar valoracionescomparativas de eficiencia entreunidades homogéneas producto-ras de un mismo servicio público(UDP) y con capacidad de deci-sión suficiente e identificable, bienen términos de inputs –para unnivel de output dado– como deoutputs –para un nivel de inputsprefijado–. Los resultados obteni-dos permiten realizar rankings delos centros gestores del servicioen términos de su eficiencia oineficiencia relativa, así como lle-var a cabo análisis sobre los posi-bles factores determinantes de suposición.

Los métodos para medir la efi-ciencia técnica se clasifican gene-ralmente en dos grupos: los noparamétricos, basados en la pro-gramación lineal, y los paramétri-cos, que utilizan modelos econo-métricos. Los primeros se hanusado con más frecuencia, espe-cialmente en áreas como la sani-dad o la educación. Por su apli-cabilidad y por ser la primeratécnica utilizada desde la décadade los ochenta destaca el AnálisisEnvolvente de Datos (DEA, porsus siglas en inglés), si bien las ex-tensiones y variantes del mismoson numerosas, destacando porsu versatilidad el método FreeDis po sal Hull (FDH) que evita laexigencia de convexidad del DEA.Estas técnicas no paramétricas no

asumen la especificación de nin-guna función que defina la tec-nología productiva usada, lo quepuede considerarse una ventajaen términos de flexibilidad, sibien no permiten hacer predic-ciones sobre cantidades máximasde output a obtener con las nue-vas cantidades de inputs (2).

Por otro lado, están los méto-dos de estimación econométricade fronteras. A diferencia de losanteriores, estos requieren la es-pecificación previa de una formafuncional concreta, bien orienta-da al output o al input, que reco-ge la tecnología que relacionaambos. En las fronteras estocás-ticas, la ineficiencia productiva esmedida a través de la descompo-sición del término de error de laecuación estimada en el ruidoaleatorio estricto y en un compo-nente positivo que mide la dis-tancia de cada observación con lafrontera determinista. La evolu-ción de estos métodos paramétri-cos ha sido también notable, conadaptaciones a actividades multi-input y multi-output, datos depanel, etcétera.

Una extensión relevante de lamedición de la eficiencia produc-tiva tiene que ver con la necesi-dad de analizar la evolución de laproductividad total de los factoresa lo largo del tiempo, así cómoesta se ve afectada por la aplica-ción de una u otra política pública.Para ello, el índice de Malmquist(Caves et al., 1982) es una medidamuy utilizada, pues además de norequerir ninguna especificaciónfuncional permite descomponerlos cambios de productividad de-bidos al progreso tecnológico y alas mejoras de eficiencia.

Por último, encontramos lastécnicas de evaluación de impacto.Se trata de herramientas cuanti-tativas dirigidas a determinar relaciones de causalidad entre ac-

INSTITUCIONALIZAR LA EVALUACIÓN ECONÓMICA DE POLÍTICAS PÚBLICAS: EFICIENCIA Y RENTABILIDAD SOCIAL


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tuaciones concretas de un go-bierno o de una institución y susefectos sobre las decisiones y ex-cedentes de las personas, empre-sas, o sobre el funcionamiento delos mercados. La gran limitaciónen economía para medir el im-pacto causal que tiene una polí-tica o programa, depurando losefectos debidos a otras variableso circunstancias, tiene que vercon la imposibilidad de llevar acabo experimentos de laborato-rio totalmente aleatorios, a dife-rencia de lo que sucede en las denominadas ciencias experi-mentales (medicina, biología,química, etc.). Sin embargo, enlas últimas décadas se ha avanza-do en el diseño de experimentos delaboratorio y de campo y cuasi-experimentos sociales en los quese consigue identificar individuosafectados por una medida públi-ca (grupo de tratamiento) y notratados (grupo de control), conun nivel razonable de aleatorie-dad y mitigando los problemasde sesgo de selección (3).

Las técnicas más empleadasen la evaluación de impacto através de la realización de cuasiexperimentos sociales son el aná-lisis de diferencias en diferencias(«Diff-in-Diff») y el PropensityScore Matching (PSM), ambosbasados en la obtención de indi-cadores de resultados que permi-ten comparar entre los grupos detratamiento y control. Un aspec-to clave en la aplicación econo-métrica de estas metodologías esel tratamiento de la discontinui-dad y la incorporación de variablesinstrumentales para corregir losproblemas de endogeneidad (4).La utilización de cada técnicaviene recomendada por las carac-terísticas de las políticas a evaluary por los datos disponibles.

La pertinencia de instituciona-lizar estas técnicas de evaluaciónde impacto es evidente. Los resul-

tados de su aplicación aportanuna valiosa información para losresponsables del diseño de pro-gramas y políticas públicas, decara a su corrección o sustitu-ción. El análisis de los posiblesfactores determinantes del mayoro menor éxito de las intervencio-nes evaluadas supone tambiénuna fuente de información cru-cial para los gestores encargadosde aplicarlas.

2. El marco institucional de la evaluación: aspectosteóricos

Es evidente que la simple dis-ponibilidad de las técnicas no ase-gura que estas se empleen ade-cuadamente, incluso que lleguena aplicarse, y que la informaciónproporcionada sirva para mejorarla asignación de los recursos pú-blicos y sus efectos distributivos.Asegurar este aprovechamientoes, precisamente, el papel funda-mental que debe desempeñar elmarco institucional de la evalua-ción de políticas públicas.

Una primera cuestión a teneren cuenta es que no deben con-fundirse las técnicas de análisis yevaluación con los procesos siste-máticos, más o menos reglados,en los que estos instrumentos seaplican. Atendiendo a estos pro-cesos, la literatura, tanto acadé-mica como profesional o institu-cional, suele referirse a términoscomo las auditorías de gestión,auditorías de eficiencia o de eficacia o a las denominadas audi-torías value for money generali-zadas en los países anglosajonesy del norte de Europa. En estesentido, los procesos de evalua-ción y control, ya operen ex anteo ex post, deben incorporar lastécnicas más adecuadas para losfines perseguidos. Si lo que sepersigue es promover la selecciónde alternativas de gasto más efi-

cientes o con mayor rentabilidadsocial, parece lógica la opción delACB o el ACE. Si lo que se quierees realizar un seguimiento delcumplimiento de los objetivos vin-culados a un determinado progra-ma público, la realización regularde auditorías de cumplimiento deobjetivos (performance audit),apoyadas en técnicas de medi-ción de eficiencia productiva delas unidades gestoras, son medi-das apropiadas. De igual forma,conseguir una rendición de cuen-tas que haga efectiva la exigenciade responsabilidades de gestión re-quiere la realización sistemática deauditorías tipo value for money,con análisis comparativos de efi-ciencia y de evaluación de impacto.

A pesar de la indudable re -levancia de los aspectos con -ceptuales, Kells y Hodge (2009) advierten que una completa de -fi nición del concepto de perfor-mance audit (y por extensión, dela auditoría de gestión) no debe-ría depender exclusivamente de lametodología de desarrollo o dela forma de analizar los criteriosde economía, eficiencia y efica-cia, sino de aspectos instituciona-les como la independencia delpoder gubernamental de la enti-dad encargada de su realización,su adscripción parlamentaria, laselección y el nombramiento delos profesionales que realizan lasauditorías, el alcance de sus eva-luaciones en cuanto a la rendi-ción de cuentas y la exigencia deresponsabilidades, así como latransparencia en la divulgaciónde los resultados alcanzados ylos protocolos seguidos. Comoseñalan Johnsen et al. (2001), la auditoría de gestión es un poten-te instrumento para mejorar elfuncionamiento democrático delas instituciones políticas, pues nose trata solo de un instrumentopara potenciar el uso eficiente yeficaz de los recursos, sino tam-bién para hacer efectiva la rendi-




ción de cuentas. Esta es la filoso-fía subyacente al concepto devalue for money auditing, asen-tada desde hace varias décadasen los países nórdicos y anglosa-jones, donde se vinculan con claridad los resultados de las eva-luaciones y la exigencia de res-ponsabilidades.

Otra cuestión importante es elámbito competencial de la eva-luación. Una clasificación habi-tual diferencia entre su ubicacióninterna, en el propio ámbito de laAdministración y bajo la respon-sabilidad del poder ejecutivo (enlos diferentes niveles político-te-rritoriales), y la externa, depen-diente del poder legislativo (conlas mismas consideraciones polí-tico-territoriales). Atendiendo a lavertiente temporal, la evaluacióninterna suele ser ex ante, y la ex-terna ex post, si bien la experien-cia comparada no es rotunda enesta separación.

La independencia es un atribu-to crucial en la institucionalizaciónde la evaluación. Para garantizarsu efectividad y, en definitiva, suvalor social, esta debe respetarsetanto en las tareas técnicas comoen las directivas, La ausencia deindependencia limita la credibili-dad de los resultados de las eva-luaciones, pues los políticos actúande forma bastante racional en re-lación con sus decisiones presu-puestarias, movidos por incenti-vos específicos asociados con sureelección, las presiones de losgrupos de interés, sus compromi-sos electorales u otros acuerdosasumidos en el ejercicio de susfunciones políticas (Debrun et al.,2009). Relacionado con este atri-buto, De Francesco et al. (2012)destacan la importancia de la vo-luntad política a la hora de quelos resultados de las evaluacionessean publicados.

En cuanto a la capacitación yespecialización de los profesiona-

les que deben realizar estas audi-torías y evaluaciones, existe am-plio consenso en la literaturasobre la necesidad de contar conequipos multidisciplinares, dondelos economistas han de desem-peñar un papel preponderante,aunque no exclusivo (Glynn,1985). La gran diversidad y com-plejidad de las actividades públi-cas obliga a incluir también espe-cialistas de las distintas áreasevaluadas.

El diseño organizativo de lasinstituciones superiores de controles crucial para su buen funciona-miento. En un estudio empíricopara más de cuarenta países,Blome y Voigt (2011) encuentranque aquellas instituciones organi-zadas como «agencias auditoras»presentan mayor efectividad en ladetección de malas prácticas conincidencia en la corrupción. Entreotros, identifican los siguientesfactores de éxito: claridad y de-terminación del mandato realiza-do, diferenciando con nitidez eltipo de auditorías –financieras,de cumplimiento o value formoney–; compromiso de publici-tación del informe y su completi-tud; c) explicitación de las con -secuencias de un informe deevaluación negativo; d) indepen-dencia efectiva y real de la insti-tución de supervisión, incluida sucapacidad para recabar informa-ción de los centros supervisados;la independencia real de los téc-nicos auditores y evaluadores queno deberían mantener lazos pro-fesionales estrechos presentes nifuturos con la AdministraciónPública; autonomía para fijar lasretribuciones y carreras profesio-nales de su plantilla; disponibili-dad presupuestaria suficiente. Elreconocimiento constitucional delmandato de supervisión constitu-ye un reforzamiento añadido deestas instituciones, aunque aisla-damente no asegura su correctofuncionamiento (Frey, 1994).

En relación con las dificultadesde muchos países para conseguirun funcionamiento exitoso de susinstituciones de control y evalua-ción, Haiarinejad et al. (2012) encuentran que un problemabastante común es la falta decompromiso firme de los gobier-nos con la implantación efectivade los sistemas de evaluación. Lasdeficiencias de los sistemas decontrol interno de los centrosgestores y las limitaciones infor-mativas de la gestión presupues-taria, con escasa implantación deuna verdadera presupuestaciónpor objetivos, condicionan fuer-temente la realización de evalua-ciones rigurosas de los progra-mas de gasto. El «problema de lacaptura», frecuente en las institu-ciones reguladoras, no es menosrelevante en las de evaluación,especialmente en países –comoEspaña, Italia y, en cierto modoFrancia– con una fuerte culturade cuerpos burocráticos, dondelos profesionales dedicados aestas tareas proceden casi en ex-clusiva de la propia Administra -ción Pública, existiendo pocas oninguna limitación para el tránsitoentre ambas esferas. Además,este tipo de cultura suele fomen-tar una mayor impregnaciónentre la política y la Administra -ción, lo que complica aun más laconsecución de unos niveles ade-cuados de independencia en lasinstituciones de evaluación.

Por último, destacar que la vo-luntad política constituye un fac-tor clave en el correcto funciona-miento de la evaluación del gastopúblico. El cumplimiento de mu-chos de los atributos expuestosdepende, en gran medida, de decisiones a adoptar por los pro-pios centros supervisados y por losde partamentos gubernamenta-les. Esto convierte la independen-cia en un requisito imprescindi-ble, pero no suficiente. El papelde la transparencia es sin duda



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esencial para fomentar esta vo-luntad política, aunque no esfácil de conseguir, dada la com-plejidad de los objetivos de losprogramas de gasto y su fuertenaturaleza política (Heald, 2012).

III. EXPERIENCIASINSTITUCIONALESCOMPARADAS

1. Alemania

En Alemania, la evaluación delos programas de gasto públicoes realizada, principalmente, porel Tribunal de Cuentas Federal(Bundesrechungshof, BR), institu-ción independiente del Gobierno,adscrita al Parlamento, que cuen-ta con unos 1.400 empleados. ElBR tiene encomendado constitu-cionalmente examinar la gestiónfinanciera federal, incluyendo ensu mandato de auditoría tambiéna la seguridad social y a las em-presas privadas en las que parti-cipa el sector público alemán, in-cluidas las privatizadas DeutscheBahn AG, Post AG y Telekom AG.

El BR remite anualmente un in-forme anual a las dos Cámarasparlamentarias, el Bundestag y elBundesrat, así como al Gobiernofederal. Este informe es utilizadocomo base para la aprobación porel Parlamento de la gestión delGobierno Federal, presentándosede forma pública, con asistencia delos medios de comunicación.

Las actividades de supervisiónrealizadas son muy amplias,desde las tradicionales auditoríasfinancieras de cuentas y de regu-laridad a las auditorías de ges-tión. Desde mediados de la décadapasada, el BR se encuentra in-merso en un proceso de cambiode orientación de sus actividades,con el fin de adecuarlas hacia larealización de evaluaciones degestión, compensando su tradi-

cional orientación hacia el controlcontable y financiero (Greiling,2005). Sus performance auditsevaluan si el desempeño de loscentros gestores se ajusta a crite-rios de economía, eficiencia y efi-cacia, valorando si su actividad serealiza con una buena relacióncalidad-precio, la idoneidad delos recursos humanos y la capa-cidad para alcanzar los objetivosasignados. La evaluación de pro-gramas y el análisis del cumpli-miento de sus objetivos se ha ex-tendido con bastante efectividada los programas federales másimportantes, así como a los pro-yectos del Gobierno con mayortrascendencia económica y social.

2. Australia

La Australian National AuditOffice (ANAO) es la instituciónencargada de realizar auditoríasde las entidades del sector públicoaustraliano. Adscrita al Parlamen -to, la ANAO es plenamente inde-pendiente del gobierno. Su máxi-mo responsable, e l AuditorGeneral, es nombrado por elPrimer Ministro para un mandatode diez años, siendo inamovible.

De acuerdo con la cultura deservicio a la sociedad establecidacomo un objetivo en la refunda-ción de la ANAO en 1997, se fijaque su principal cliente es elParlamento, siendo su misiónofrecer evaluaciones indepen-dientes de las áreas seleccionadasde la Administración Pública, asícomo proporcionar informes fi-nancieros del sector público, aná-lisis organizativos de la adminis-tración y facilitar la rendición decuentas. También se considerancomo cl ientes relevantes, elGobierno y las entidades que in-tegran el sector público, en lamedida que los informes de lasauditorías realizadas han de in-cluir recomendaciones de mejora

de la gestión desde principios deeconomía, eficiencia y eficacia,así como de mejora de la calidadde los servicios públicos.

Respecto a la supervisión, laANAO asume el compromiso derealizar una evaluación objetiva yconstructiva de las áreas dondese considera que pueden hacersemejoras en la AdministraciónPública y en la prestación de ser-vicios. La ANAO desarrolla sulabor bajo criterios de coopera-ción entre los responsables de lasentidades gestoras y los comitésde auditoría encargados de lassupervisiones, asumiendo tam-bién tareas de consultoría y laelaboración de guías de «mejoresprácticas» de gestión. La ANAOrealiza tres tipos de actuacionesprincipales: auditorías de gestión; auditorías de estados financieros;y revisiones de calidad (quality as-surance reviews).

Las áreas de actividad selec-cionadas son incluidas en un pro-grama plurianual de auditoría, deacuerdo con las prioridades esta-blecidas por el Comité Conjuntode Cuentas Públicas y Auditoríadel Parlamento, aunque tambiénse tienen en cuenta las opinionesde los agentes involucrados. Eldiseño de este programa trata deofrecer una cobertura lo más am-plia posible de las áreas de activi-dad, discriminando en funcióndel riesgo. En aplicación del prin-cipio de transparencia, todos losinformes realizados son accesiblespúblicamente a través de su pági-na web, donde figuran ordena-dos por tipo de informe, área te-mática y de actividad y fecha (5).

3. Canadá

La Oficina del Auditor Generalde Canadá (OAGC) es la institu-ción encargada de supervisar yevaluar e l gasto públ ico en




Canadá. Se trata de una entidadvinculada al Parlamento, cuyomáximo responsable, el AuditorGeneral de Canadá, es nombradopor un periodo no renovable dediez años mediante una resolu-ción conjunta de la Cámara delos Comunes y el Senado. Se tratade una entidad plenamente in -dependiente del Gobierno, querinde cuentas exclusivamente alParlamento. Su actividad se cen-tra en el control de las actividadespresupuestarias de los departa -mentos federales y de las agen-cias gubernamentales, la mayoríade las empresas públicas, asícomo de otras organizaciones de-pendientes directa o indirecta-mente del Gobierno Federal. Deacuerdo con la estructura políticafederal de Canadá, la OAGC extiende su actividad a los gobier-nos regionales de Nunavut, Yukony los Territorios del Noroeste, de-pendiendo para ello de sus asam-bleas legislativas.

La misión de la OAGC es pro-veer al Parlamento informaciónobjetiva, obtenida a través de larealización de auditorías, sobrelos programas y actividades delGobierno Federal, así como ofre-cer asesoramiento de expertos.La OAGC sigue un proceso abier-to de selección de profesionales,dirigido a contratar a expertos deelevada cualificación, ofreciendoatractivas carreras profesionales.

La OAG lleva a cabo tres tiposde auditorías:

— Auditorías financieras, diri-gidas a supervisar los estados fi-nancieros y presupuestarios delgobierno federal y de los gobier-nos territoriales, así como de lasempresas públicas y del resto deorganizaciones dependientesdel poder ejecutivo.

— Auditorías de gestión inde-pendientes y cuyo contenido

principal está orientado a evaluarsi los programas de gasto públicoson ejecutados de acuerdo conlos principios de economía, efi-ciencia y respetando el impactomedioambiental. Estas auditoríastambién incluyen una valoraciónde los sistemas de seguimientode objetivos implantados en loscentros gestores para podermedir el impacto y la efectividadde los programas gestionados.

— Exámenes especiales, queson una variante de las auditoríasde gestión realizadas en las em-presas públicas estatales someti-das a la jurisdicción de la OAGC,de acuerdo con el mandato de laFinancial Administration Act, queobliga a que al menos una vezcada diez años estas entidades sesupervisen. El contenido funda-mental de las special examina-tions consiste en comprobar enqué medida los sistemas de con-trol interno de estas entidadesaseguran las preservación de susactivos y que sus recursos songestionados bajo criterios de eco-nomía, eficiencia y eficacia.

4. Estados Unidos

La General Accounting Office(GAO) es la entidad pública en-cargada de evaluar el gasto pú-blico del Gobierno Federal esta-dounidense. Se trata de unainstitución independiente delGobierno y que rinde cuentas alCongreso de los Estados Unidos.El mandato de su máximo res-ponsable se extiende por quinceaños, siendo elegido por el presi-dente de EE.UU. de una lista decandidatos propuestos por unacomisión bicameral del Congresointegrada por representantes delos partidos demócrata y republi-cano. Según su carta fundacional,su función principal es dar soporteprofesional y apoyar al Congresoen el cumplimiento de sus respon-

sabilidades constitucionales y con-tribuir a mejorar el rendimientodel Gobierno federal y asegurar larendición de cuentas y la exigenciade responsabilidades.

Las actuaciones técnicas de laGAO están fundamentadas envalores como la responsabilidad,la integridad de los análisis y elrigor profesional. Sus auditoríasse ajustan a los principios funda-mentales de auditoría (nivel 3) delos International Standards ofSupreme Audit Institutions. Lasactividades de la GAO son reali-zadas a solicitud de los Comités ySubcomités del Congreso, ocomo consecuencia del mandatode leyes que así lo demanden odel informe de las comisiones delCongreso.

El apoyo a la actividad super-visora del Congreso se realizamediante: a) la realización de au-ditorías en las agencias federalespara determinar si los fondos pú-blicos se gastan de forma eficien-te y eficaz; b) evaluando en quémedida los programas y políticasgestionadas por el GobiernoFederal cumplen los objetivos fi-jados; c) realizando análisis depolíticas públicas y proponiendoalternativas para su posible con-sideración por el Congreso; d) in-vestigando las denuncias de actividades ilegales o indebidas; e) emitiendo resoluciones y dictá-menes jurídicos sobre reglasaprobadas por las agencias e im-pugnaciones planteadas. En ma-teria de asesoría, la GAO aconsejaal Congreso y a los responsablesde las agencias ejecutivas federa-les acerca de los métodos y prác-ticas conducentes a conseguir ungobierno más eficiente, efectivo,ético, justo y receptivo, con unimportante impacto en términosde ahorro. La GAO permite acce-der en su página web a todos losinformes de evaluación y supervi-sión realizados para todas las



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agencias ejecutivas y oficinas fe-derales, así como a los estudios yrecomendaciones de reforma (6).

Otra institución muy relevanteen materia de evaluación econó-mica es la Congressional BudgetOffice (CBO), agencia federalcrea da en 1975. La CBO está ubi-cada dentro del poder legislativonorteamericano y se encarga deproveer información presupues-taria y económica al Congreso. LaCBO se estructura en ocho divi-siones sectoriales. Entre sus ac-tuaciones más relevantes en ma-teria de evaluación destaca elanálisis económico de todos losproyectos legislativos, de formaanticipada a su discusión parla-mentaria. La CBO también se en-carga de analizar económica-mente el proyecto anual delpresupuesto federal.

Respecto a la aplicación delACB, es cada vez más frecuenteen algunos Estados considerarlocomo requisito para aprobar de-terminados programas de gasto,generalmente de importe eleva-do. En un reciente informe de lasFundaciones PEW-MacArthur(PEW-MacArthur Results FirstIniciative, 2013) se concluye quelos 50 Estados y el Distrito deColumbia desarrollaron entre2008 y 2011 348 estudios deACB, detectándose un crecimien-to importante de medidas norma-tivas que exigen, según diversoscriterios –cuantía presupuestaria,área de gasto, modo de contrata-ción, etc.– la realización de ACBprevia a la aprobación del gasto.

Otra experiencia de evaluacióndestacable la encontramos en laOffice of Information and Regu -latory Affairs (OIRA), creada en1980. Se trata de una entidad integrada en la Office of Mana -ge ment and Budget, dentro de laOficina Ejecutiva del presidente.Se trata de una entidad de eva-

luación interna, que realiza deforma habitual informes sobrelos costes y beneficios de las me-didas regulatorias emprendidaspor la administración, así comoanálisis valorativos del funciona-miento de los procesos adminis-trativos federales.

5. Reino Unido

En el Reino Unido, la evalua-ción de los programas de gastopúblico está encomendada, fun-damentalmente, a la NationalAccounting Office (NAO). LaNAO evalúa el gasto por manda-to del Parlamento y es plenamen-te independiente del Gobierno.Su máximo responsable, e lComptroller y Auditor General, esun funcionario de la Cámara delos Comunes. Dentro del sistemainstitucional británico, su activi-dad se considera estatutariamentecomo esencial para hacer realidadla exigencia de responsabili dades(accountability) en la acción delos gobiernos en la gestión delgasto y para mejorar la calidad delos servicios públicos. Sus infor-mes recogen los resultados de lasauditorías value for money rea -lizadas para los diversos progra-mas de gasto, tanto en el ámbitocentral como local. Además, laNAO realiza informes de reco-mendación y buenas prácticas re-lativos a la organización y funcio-namiento de las unidadesgestoras.

En relación con la mejora de lagestión económica del gasto, enel año 2010 el Gobierno británicocreó el Efficiency and ReformGroup (ERG), dentro del CabinetOff ice (Of ic ina del Pr imerMinistro). La principal funciónasignada fue ayudar a los depar -ta mentos de gasto a lograr aho-rros presupuestarios a través demejoras de su eficiencia en laprovisión de bienes y servicios, fo-

mentadas desde el reforzamientode la supervisión centralizada. Ensu funcionamiento participa tam-bién el HM Treasury (Ministeriode Hacienda). Los informes reali-zados por el ERG se centran fun-damentalmente en el análisis decostes de los centros gestores de los programas de gasto. Una delas críticas más frecuentes enestos informes tiene que ver conla falta de identificación clara delos objetivos a alcanzar por lasunidades de gasto, en muchoscasos por una información defi-ciente aportada por sus serviciosde control interno (NAO, 2013).

6. Suecia

Suecia es el país pionero en larealización de auditorías de resul-tados del desempeño del sectorpúblico (performance audit) y desu rendimiento social (value formoney audit), realizándose regu-larmente desde los años sesenta.La Oficina Nacional de Auditoríade Suecia (Riksrevisionen, SNAO)es la agencia responsable de su-pervisar las finanzas públicas es-tatales en Suecia. En 1983 fue re-fundada, si bien su actividad seremonta dos siglos, siendo conti-nuadora de la Agencia Nacionalde Auditoría (Riksrevisionsverket),que desde el inicio de los setentaya venía realizando auditorías degestión value for money. Se tratade una agencia independientedel Gobierno que rinde cuentasexclusivamente ante el Parlamen -to sueco (Riksdag), de acuerdocon un mandato constitucional.Su ámbito de actuación incluye latotalidad de las agencias guber-namentales, las empresas públi-cas estatales y los organismos delgobierno.

La SNAO define estatutaria-mente sus campos de actuaciónmediante el desarrollo de las si-guientes actividades: a) realiza-




ción anual de unas 250 auditoríasfinancieras en las que se evalúanlos estados financieros de las enti-dades gubernamentales, determi-nando su credibilidad y veracidad,así como si las cuentas presenta-das son correctas y han sido ob-tenidas bajo el cumplimiento delas normas vigentes; b) realiza-ción de auditorías de gestión(performance audits), que inclu-yen el análisis del cumplimientode los objetivos de los programaspresupuestarios y la valoracióneconómica de la adecuación dela organización, las operaciones yprocedimientos seguidos en lasunidades gestoras para alcanzaresos objetivos. Estas auditorías seextienden a la evaluación de impacto de los proyectos con fi-nanciación presupuestaria, enprácticamente todas las áreas deactuación pública; c) participa-ción en la cooperación interna-cional para la mejora del controly evaluación de la actividad públi-ca, con una especial dedicaciónal desarrollo de instituciones deauditoría y control en países endesarrollo, por mandato delParlamento sueco, fomentandovalores como la independencia yla profesionalidad de estas tareas.

Anualmente, la SNAO realizaalrededor de 30 auditorías degestión, cuyos informes son remi-tidos al Parlamento. Los informesde las auditorías financieras sonremitidos tanto al Gobiernocomo a las entidades auditadas y,en su caso, a los departamentosministeriales a los que se encuen-tran adscritas estas. El InformeAnual de los Auditores Generales,sometido al Parlamento, contieneuna síntesis de las actuacionesmás relevantes realizadas por laSNAO, así como una autoevalua-ción. La política de transparenciade la SNAO es considerada, tra-dicionalmente, como un paradig-ma. En sus estatutos se recogeque todos los informes y sus me-

todologías de realización han deestar a disposición de la sociedad,con total accesibilidad. Los infor-mes realizados entre 2003 y 2015se encuentran en su sitio web (7).

Además de las actuaciones dela SNAO, en Suecia existe unalarga tradición en la realizaciónde evaluaciones de funciona-miento de los servicios públicospor parte de la Oficina Parlamen -taria del Defensor del Pueblo(Justitieombudsmannen).

IV. LA EVALUACIÓNECONÓMICA DEL GASTOPÚBLICO EN ESPAÑA

En España y centrándonos enel nivel estatal, el marco legal queregula la realización de activida-des de control y evaluación eco-nómica de la actividad del sectorpúblico contempla tres institucio-nes principales. Dos de ellas en elámbito del poder ejecutivo, laIntervención General de la Ad -ministración del Estado (IGAE) yla Agencia Estatal de Evaluación(AEVAL), y otra en el parlamenta-rio, el Tribunal de Cuentas (TdC).En el modelo de descentralizaciónespañol, existen en las Comunida -des Autónomas (CC.AA.) otrasinstituciones similares, aunqueno son objeto de tratamiento eneste trabajo, salvo las mencionesincorporadas.

1. La Intervención Generalde la Administracióndel Estado

El contenido y alcance de laauditoría pública viene determi-nado en el Real Decreto 2188/1995, que regula la práctica audi -tora en el sector público, diferen-ciando entre: a) auditorías de re-gularidad, tanto f inanciera,dirigida a verificar la regularidadcontable, como de cumplimien-

to, orientada a comprobar la re-gularidad legal; y b) auditoríasoperativas, que pueden ser deeficiencia y economía, de progra-mas presupuestarios y planes deactuación, así como de gestión fi-nanciera. La Ley General Presu -pues taria (LGP) de 2003 (TRLGPde 2/2007, de 28 de diciembre)recogió en su articulado hastasiete clases de auditoría (artículos169 a 175): de cumplimiento,operativa, de contratos-progra-ma y de seguimiento de planesde equilibrio financiero, de pla-nes iniciales de actuación, de lacuenta de los tributos estatales,de las empresas colaboradoras dela Seguridad Social y la auditoríade privatizaciones. La LGP, en suartículo 158.2 dispone que, enrazón de un principio de flexibili-dad, el Consejo de Ministrospuede sustituir en algunas enti-dades públicas empresariales ysociedades estatales de derechopúblico el control financiero per-manente por actuaciones deaudi toría pública que se establez-can en el Plan de Auditorías.

A pesar de este amplio espec-tro legal, la realidad muestra queestamos ante una concepción dela auditoría eminentemente ins-trumental y escasamente institu-cional, con una consideración re-sidual en el sistema de control dela gestión pública. De hecho, laauditoría se concibe como una al-ternativa a la aplicación del con-trol financiero permanente –exi-mente de su aplicación y con uncarácter de control discontinuo ycentralizador, a juicio de Pascual(2009)–. La Circular 1/2009 de laIGAE, encargada de desarrollarlas cuestiones técnicas del controlfinanciero permanente reiteraeste papel residual de las técnicasde auditoría, vinculando la mis -ma, sorprendentemente, a los aspectos de documentación y archivo de los trabajos de con-trol. Esta visión revela la distancia



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conceptual existente entre unaconsideración meramente enun-ciativa de las posibilidades de laauditoría como técnica de controly la institucional, atribuida, comovimos, en los países reseñados.

Desde un enfoque institucio-nal, la LGP de 2003 asigna la supervisión de la actividad econó-mico-financiera del sector públi-co estatal, siguiendo la tradiciónhistórica de nuestro marco decontrol, a la IGAE, centro directi-vo del Ministerio de Hacienda yAdministraciones Públicas (MINHAP),fijándole como funciones: a) ve-rificar el cumplimiento de la nor-mativa legal de aplicación ala gestión (control de legalidad);b) el adecuado registro y conta-bilización de las operaciones rea-lizadas, así como su fiel y regularreflejo en las cuentas y los esta-dos a rendir por las entidades ycentros controlados (control deregularidad contable); c) evaluarque la actividad y los procedi-mientos de control son acordescon los principios de buena ges-tión financiera (control de efi-ciencia y economía); y d) verificarel cumplimiento de los objetivosasignados en los Presupuestos Ge -nerales del Estado (PGE) a loscentros gestores del gasto (con-trol de eficacia). Las dos primerasfunciones encomendadas a laIGAE engloban controles de na-turaleza preventiva, mientras quelas dos últimas poseen una natu-raleza eminentemente evaluativa.En el caso de las dos primerasfunciones, se trata de controlesclaramente orientados «a la lógi-ca de los medios», mientras queen las dos últimas, lo estarían «ala lógica de los resultados»(Onrubia, 2005).

Los controles de legalidad y deregularidad contable, instrumen-tados ya sea a través de la prácti-ca de la función interventora defiscalización previa o del ejercicio

del denominado control financie-ro-permanente suponen, en lapráctica, la mayoría de las actua-ciones de control de la IGAE, lomismo que sucede en el ámbitoregional con las IntervencionesGenerales de las distintas CC.AA.,así como en su ámbito corres-pondiente por las Intervencionesmunicipales (8). En esta funciónde control preventivo, la audito-ría únicamente se utiliza en sumodalidad de cumplimiento, sibien casi siempre aparece incar-dinada en el ejercicio del controlfinanciero, con la excepción delas auditorías financieras realiza-das sobre las empresas y entespúblicos, de carácter contable.

Respecto a los controles deeficiencia, economía y eficacia,puede decirse que su realizaciónsigue siendo una asignatura pen-diente, tanto en el ámbito del po -der ejecutivo –IGAE y del resto deórganos interventores–, como enel parlamentario, en todos sus ni-veles –TdC y los Órganos deControl Externo de las CC.AA.(OCEX)–. Casi cuatro décadasdespués de la inclusión en la LGPde 1977 y de su reconocimientoconstitucional como principiosorientadores del gasto público(art. 31.2 de la Constitu ciónEspañola de 1978), el desarro lloinstitucional, regular y sistemáti-co de su evaluación sigue siendomarginal. Esta realidad resultaparadójica, dado el reconoci-miento legal de su práctica entodas las entidades con compe-tencias de control sobre la activi-dad pública.

Desde un plano organizativo,la IGAE cuenta con la OficinaNacional de Auditoría (ONA). Apesar de su denominación y delas funciones atribuidas legal-mente, la ONA es un servicio de-pendiente jerárquicamente de lapropia IGAE y, por tanto, depen-diente del poder ejecutivo, a di-

ferencia de las entidades connombres similares existentes enlos países de referencia (9). Lasnormas y manuales técnicos deauditoría publicados por la IGAEson muy escasos y antiguos, sinque existan, hasta donde es pú-blico, protocolos y documentosmetodológicos referidos a las auditorías de gestión en general,ni en concreto a la aplicación detécnicas cuantitativas de evalua-ción de eficiencia, eficacia y eco-nomía. De hecho, puede decirseque no existe un marco metodo-lógico homologado bajo están-dares internacionales profesiona-les y académicos. Tampoco susinformes son de acceso libre ypleno, como sucede en los siste-mas comparados revisados.

La aprobación en 2001 de lapr imera normativa legal deEstabilidad Presupuestaria (LEP),reformada en 2006 y 2012 concarácter de Ley Orgánica, fue, anuestro juicio, una oportunidadperdida para institucionalizar loscontroles económicos de resulta-dos (10). El actual artículo 7.2,dedicado al «principio de eficien-cia en la asignación y utilizaciónde recursos públicos», disponeque «La gestión de los recursospúblicos estará orientada por laeficacia, la eficiencia, la economíay la calidad, a cuyo fin se aplica-rán políticas de racionalizacióndel gasto y de mejora de la ges-tión del sector público» (11).Además, en el artículo 7.3 se se-ñala que «Las disposiciones lega-les y reglamentarias, en su fasede elaboración y aprobación, losactos administrativos, los contra-tos y los convenios de colabora-ción, así como cualquier otra ac-tuación de los sujetos incluidosen el ámbito de aplicación deesta Ley que afecten a los gastoso ingresos públicos presentes ofuturos, deberán valorar sus re-percusiones y efectos, y supedi-tarse de forma estricta al cumpli-




miento de las exigencias de losprincipios de estabilidad presu-puestaria y sostenibilidad finan-ciera». Puesto que en el apartado7.1 se invoca el cumplimientode los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, es evidente que la pre-tensión del legislador era recono-cer imperativamente la necesidadde conciliar los aspectos macro ymicroeconómicos de la evaluacióneconómica de la gestión pública.

Para hacer efectiva esta exi-gencia pensamos que debería ha-berse implantado, un verdaderosistema de evaluación integral dela gestión pública, en línea conlos experiencias reseñadas. Estedebería proporcionar informes ri-gurosos, relacionados con la ges-tión por objetivos y la evaluacióneconómica de las actividades públi-cas, de acuerdo con los principiosde eficiencia, eficacia y calidad, ele-vados por la LEP, precisamente, ala categoría de principios rectoresde las mismas. A efectos del dise-ño institucional, una consecuen-cia de este reconocimiento seríala necesidad de vincular las ac-tuaciones de evaluación con laexigencia de responsabilidadespor el incumplimiento de las bue-nas prácticas de gestión econó-mico-financiera, algo habitualen los países revisados, y que enEspaña prácticamente queda li-mitado a los aspectos menciona-dos de cumplimiento de los prin-cipios de legalidad y regularidadcontable.

2. El Tribunal de Cuentas

La CE de 1978 otorga en suart ículo 136 al Tr ibunal deCuentas (TdC) la condición de su-premo órgano fiscalizador (12).Su ámbito de actuación está in-tegrado por la totalidad del sec-tor público, en todos sus nivelespolítico-territoriales, así como por

áreas específicas establecidas pormandato legal (financiación departidos políticos, de sindicatos,subvenciones, etc.), además deotros entes, consorcios, funda-ciones con presencia directa o indirecta del sector público. ElTdC depende directamente delParlamento, si bien los tratadistasde Derecho Constitucional en-cuentran en su modelo un rasgocaracterístico de independenciafuncional derivada de la conside-ración de especialización en lafunción de control, de forma quesus decisiones fiscalizadoras nopueden ser objeto de revisiónparlamentaria ni judicial (Gómez-Sánchez, 2001).

Sus actuaciones son de dostipos: de fiscalización y de enjui-ciamiento contable. Las primerasestán basadas en procedimientoslegalmente establecidos y estándirigidas a comprobar que la ges-tión económico-financiera delsector público está sometida a losprincipios de legalidad, eficienciay economía, mientras que las se-gundas tienen por objeto enjui-ciar la responsabilidad de carác-ter contable de las personas quetengan a su cargo el manejo debienes, caudales o efectos públi-cos o que deban rendir cuentasen relación con ellos, siendo sudesarrollo procesal coincidentecon el de la jurisdicción conten-cioso-administrativa (13).

A pesar de la amplitud en ladefinición de las actuaciones defiscalización, la práctica real nossitúa, casi en exclusiva, en el te-rreno del control de regularidad,al igual que sucede en el controlde la IGAE. Esta realidad se haconsolidado en el funcionamien-to del TdC, al margen del mandatoevaluador que se desprende desu marco regulador, cuando in-voca los principios de buena ges-tión del gasto público recogi-dos en el artículo 31.2 de la CE

(Onrubia, 2014). De hecho, estasactuaciones de fiscalización seconciben en cuanto a su instru-mentación como un «control financiero ex post» de amplio es-pectro, coincidente con el con-templado en la LGP para el ejer-cicio del control interno (14). Lasnecesidades de recursos y de ca-pacitación profesional para abor-dar las actuaciones del TdC enrelación con los principios de efi-ciencia y economía ya se antoja-ban muy importantes en losochenta, en plena fase de crea-ción del Estado del bienestar, sinque hasta el momento se hayanpuesto los medios, ni adoptadoslos cambios en su modelo orga-nizativo, imprescindibles paracumplir con este mandato cons-titucional (15).

Desde hace bastante tiempo,el TdC está sometido a importan-tes críticas sobre su funciona-miento, en buena medida pues-tas de manifiesto por su escasaefectividad para detectar casosde corrupción vinculados con lasadjudicaciones de contratos pú-blicos y la financiación de parti-dos políticos y sindicatos. Estapercepción de falta de operativi-dad se ha visto acrecentada porimportantes dilaciones en la cul-minación de sus actuaciones defiscalización. La fiscalización de laCuenta General del Estado comocierre del ciclo presupuestario, ypor extensión para el resto delsector público –función tradi -cional encargada en el artículo136.1 de la CE– limita consi -derablemente su capacidad operativa (Alvarez-Martín, 2007).Asimismo, existe un amplio con-senso en que el modelo organi-zativo vigente, muy personalista,con nombramientos de índolepolítica, debe sustituirse por unoestrictamente profesional, basa-do en la selección de técnicos conformación especializada en eva-luación económica conforme a



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los estándares exigidos en el ám-bito internacional de referencia.

Algunas CC.AA., en virtud desus competencias, han creadosus propios OCEX, si bien su apa-rición no ha limitado las compe-tencias del TdC, el cual debeencargarse de coordinar sus acti-vidades y evitar duplicidades ensus actuaciones, de acuerdo conel artículo 29 de la Ley 7/1988 deFuncionamiento del TdC (16). LosOCEX centran sus actividadesfundamentalmente en las tareasde fiscalización, de acuerdo conlos principios de legalidad y regu-laridad contable. No obstante, enalgunas CC.AA., como la Comuni -dad Foral de Navarra y Cataluña,estos han realizado esporádica-mente informes sobre los resulta-dos de la gestión económico-financiera de algunas actividadesy ent idades. Como destacaFernández-Llera (2009), sin dudael campo de actuación de losOCEX en la evaluación de la ges-tión bajo los principios de econo-mía, eficiencia y eficacia puedeser muy relevante, dado el impor-tante peso que las CC.AA. tienenen muchos programas de gastopúblico en materia de sanidad,educación y servicios sociales. Sinembargo, no pueden obviarse lasimportantes limitaciones de in-formación a las que se enfrentaneste tipo de evaluaciones al mar-gen de quien ejerza la competen-cia, muchas de ellas derivadas delmodelo de control interno presen-te en la gestión pública española.

3. La Agencia Estatal de Evaluación (AEVAL)

En el año 2004 se constituyóla Comisión para el Estudio yCrea ción de la Agencia Estatal deEvaluación de la Calidad de losServicios y de las Políticas Públi -cas, con el mandato de prepararun informe en el plazo de tres

meses. La comisión, formada porexpertos procedentes del mundoacadémico y profesional, realizóun diagnóstico de la evaluaciónen España, a la luz del panoramaexistente en países consideradoscomo referentes. El Informe de laComisión de Expertos (MAP,2004) propuso la creación enEspaña de una agencia de eva-luación «que dé impulso a la evaluación de las políticas públi-cas, constituyéndose en unapieza clave de un nuevo modelode gestión pública orientada alservicio de los intereses genera-les, en un entorno de estabilidadpresupuestaria, y de búsqueda dela mejora continua de la produc-tividad y competitividad de laeconomía española».

En su propuesta, los expertosdescartaron «al menos inicialmen-te», a nuestro juicio de forma sor-prendente, la adscripción de estaagencia de evaluación al ámbitoparlamentario, a diferencia de loque sucede en esos países de re-ferencia, con el único argumentode que esta opción venía condi-cionada por «las condiciones denuestro modelo político e institu-cional». Su recomendación fue laubicación de la agencia en elpoder ejecutivo «como ente pú-blico independiente, adscrita pre-ferentemente a un ministeriotransversal, como Administracio -nes Públicas,…, con competen-cias en materia de calidad de losservicios, evaluación de políticasy evaluación de impacto norma-tivo, y que está liderando esteproyecto». Posiblemente antici-pando la valoración negativa quese derivaría de esta recomenda-ción, se añadía que «la Agenciadebería contar adicionalmentecon determinados requisitos quefaciliten la interinstitucionalidadnecesaria, así como la credibili-dad, independencia de criterio yautonomía precisas para el cum-plimento de su misión y fines»,

sin concretar qué mecanismoscoadyuvarían a conseguir esospropósitos.

El 1 de enero de 2007 se cons -tituyó la Agencia Estatal de Evalua - ción de las Políticas Públicas yde la Calidad de los Servicios(AEVAL) (17). Esta fue concebidacomo la primera de las agenciasestatales creadas al amparo de laLey 28/2006, dentro de un plande modernización y mejora de losservicios públicos impulsado porel Ministerio de AdministracionesPúblicas. Esta priorización veníadada por el mandato que endicha Ley se hacía a la AEVAL dellevar a cabo la implantación yejecución de un sistema institu-cional de evaluación, «de acuerdocon un nuevo modelo de gestiónpública en línea con los principiosde gobernanza de la UniónEuropea: responsabilidad, eficien-cia, participación, apertura y cohe-rencia». Con la reorganización mi-nisterial adoptada tras el cambiode gobierno de 2011, la AEVAL seencuentra adscrita al MINHAP.

En cuanto a sus funciones, es-tatutariamente se establece quela AEVAL llevará a cabo la pro-moción y realización de evalua-ciones y el análisis de impacto delas políticas y programas públi-cos, con el fin de favorecer el usoracional de los recursos y la ren-dición de cuentas a la ciudada-nía, así como impulsar la gestiónde la calidad de los servicios pú-blicos. Como objetivos de actua-ción se enuncian: la promociónde la cultura de evaluación, laelaboración y propuesta de me-todologías y la realización de ac-tividades de acreditación y certi-ficación, la realización de trabajosde evaluación, el fomento de lamejora de la calidad de los servi-cios públicos, el análisis de la ac-tividad desplegada por las agen-cias estatales y la prestación, porla propia AEVAL, de un servicio




eficaz, eficiente y de calidad. Sereconoce también la convenien-cia de suscribir convenios con losgobiernos de las CC.AA. para de-sarrollar estas actuaciones en elámbito regional.

La AEVAL dispone de dos ór-ganos de gobierno: la Presiden -cia, de carácter ejecutivo, y elConsejo Rector, representado ins-titucionalmente por el presiden-te. La presidencia tiene encomen-dadas la dirección de la agencia,así como la coordinación de lasgrandes líneas de acción y su ges-tión. El Consejo Rector ha deestar formado por consejeros re-presentantes de los Departamen -tos de Administraciones Públicasy de Economía y Hacienda, porrazón de sus competencias en laspolíticas de gasto y de evaluaciónde políticas públicas y calidad delos servicios, así como por otrosdos representantes ministeriales ypor tres consejeros independientesde reconocido prestigio en las ma-terias propias de la agencia (18).Dentro del Consejo Rector existeuna Comisión Permanente, unaComisión Científica y Profesionalencargada de promover la calidadde las evaluaciones y el respeto alos principios de ética profesionaldel personal de la agencia, y unaComisión de Control, compuestapor tres miembros del ConsejoRector sin responsabilidades degestión en la agencia.

La estructura organizativa dela AEVAL incluye actualmenteuna Dirección de Planificación yRelaciones institucionales –uni-dad de apoyo y asistencia vincu-lada a la Presidencia de la agen-cia– y tres departamentos. Eldepartamento de Gerencia, inte-grado por una div is ión deGestión de Recursos se encargade desarrollar la gestión de los re-cursos humanos, incluida la for-mación interna del personal, y delos recursos económico-financie-

ros, informáticos, logísticos y ma-teriales. El departamento deEvaluación, a través de sus tresdivisiones de políticas sociales,políticas económicas y políticasmedioambientales, está encarga-do de realizar los informes deevaluación de políticas y progra-mas públicos dentro del plan deacción de la agencia, así comode su seguimiento y supervisión.Este departamento tiene entresus cometidos participar en laelaboración de libros blancos, in-formes y planes estratégicos vin-culados a políticas públicas esen-ciales o de amplio impacto,además de otros trabajos de con-sultoría y asistencia técnica inclui-dos en el plan de acción anualaprobado por el Consejo Rector.El departamento de Calidad delos Servicios tiene encargado ela-borar el Informe al Congreso delos Diputados sobre el seguimien-to de las actuaciones comprendi-das en el plan de gestión de cali-dad de las Agencias Estatales,además de promover y desarro-llar actividades de análisis, forma-ción y asesoramiento tendentes ala mejora de la calidad en la ges-tión pública y en particular, lasasignadas en el marco generalpara la mejora de la calidad en laAdministración General delEstado, aprobado en 2005.

Para la realización de las acti-vidades asignadas, su estatuto re-coge una serie de principios deactuación específicos, destacándo-se los principios de independenciade criterio, dictamen y juicio, ylos de transparencia y participa-ción, los cuales se considera quecomprometen sus relaciones conla ciudadanía y con los destinata-rios de sus actividades. Además,existe un código ético profesionalde la Agencia, en el que se esta-blecen «los principios, reglas ymodelos de conducta deseables,que se configuran como objetivo-compromiso de esta organización

en base a criterios de corrección,racionalidad y en coherencia consu misión y normas». La verifica-ción del cumplimiento de esteprincipio de ética profesional yresponsabilidad pública está asig-nada a su Consejo Rector.

En cuanto a la plantilla quepresta sus servicios en la AEVAL,en la actualidad no existe infor-mación pública sobre su número,ni sobre categorías profesionales nila adscripción por departamen -tos, divisiones y áreas. La contra-tación de su personal se rige porlos mismos criterios aplicablespara el resto de la AdministraciónPública, sin que existan cuerposespecíficos con especialización enestas tareas. Estatutariamente secontempla la posibilidad de esta-blecer contratos con funcionariosprocedentes del ámbito universi-tario y de otras administracionesterritoriales, así como la contra-tación en régimen laboral de personal científico y técnico paratareas de investigación.

Los compromisos asumidospor la AEVAL se recogen en suCarta de Servicios, incluida la di-fusión anual del grado de cum-plimiento de los mismos (19).Entre estos, cabe destacar: a) lapublicación en la página web dela AEVAL del Informe, ResumenEjecutivo y Anexos de cada unade las evaluaciones, estudios ymetodologías que integren elPlan de Trabajo Anual en el plazomáximo de los cuatro mesesdesde su entrega; b) la entregadel Informe anual de PercepciónCiudadana sobre los ServiciosPúblicos antes del 31 de diciem-bre de cada año; c) La entrega delInforme anual de Seguimiento delas Agencias Estatales antes del31 de diciembre del año siguiente;d) la entrega del Informe anual deSeguimiento sobre el gradode implementación y resultados delos Programas que integran el



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marco general para la mejora dela calidad en la AdministraciónGeneral del Estado antes del 31de diciembre del año siguiente; e)La emisión del informe previopreceptivo a las propuestas deCartas de Servicios en el ámbitode la Administración General delEstado en un plazo máximo de15 días hábiles desde la recep-ción de la propuesta definitiva; f)La tramitación y resolución en unplazo de 5 meses de las memo-rias de certificación del nivel deexcelencia solicitadas por las or-ganizaciones.

4. Diagnóstico valorativo

El análisis de la actividad re-ciente de estas tres institucionespermite hacer un diagnósticopoco halagüeño sobre su aporta-ción a una mejor gestión pública.A la vista de las experiencias in-ternacionales recogidas en esteartículo, hay que decir que la eva-luación en España se encuentramuy alejada de lo que la literatu-ra considera como mejores prác-ticas en este campo. En nuestraopinión, la naturaleza del proble-ma es esencialmente institucional:escasa práctica de evaluacioneshomologables, falta de credibili-dad de sus resultados y, en defini-tiva, ausencia de su consideracióncomo pilar básico de la gestiónpública. Como limitaciones funda-mentales de estas institucionesidentificamos las siguientes.

El sistema de control dentrode los centros de gasto se en-cuentra orientado casi exclusiva-mente a la preservación de losmedios puestos a disposición delos gestores, olvidando casi porcom pleto su papel como fuentegeneradora de información nece-saria para la evaluación económi-ca. El mantenimiento de un mo-delo institucional de controlinterno de carácter horizontal y

ejercido bajo criterios jerárquicos,como el realizado por la IGAE y elresto de órganos de intervención,no fomenta la iniciativa ni la res-ponsabilidad de los gestores en lageneración de esa información.En los países de referencia, estose consigue a través de la crea-ción de potentes servicios de control interno dentro de lasagencias y centros de gasto, bajola responsabilidad de sus ges -tores ejecutivos, aunque por su-puesto supervisados y validadospor departamentos guberna -mentales con competencias hori -zontales de supervisión.

Por lo que respecta al TdC, sudilatada existencia y su reconoci-miento en la CE de 1978 comosupremo órgano fiscalizador dela actividad económico-financieradel sector público facilitó, enprincipio, contar con una institu-ción superior de control, inde-pendiente del poder ejecutivo.Sin embargo, las funciones deevaluación basadas en los princi-pios de eficiencia, eficacia y eco-nomía se encuentran práctica-mente arrinconadas frente a larealización de tareas tradicionalesde fiscalización centradas en losaspectos de legalidad y regulari-dad contable. Además, no puedepasarse por alto la falta de ade-cuación de su modelo organiza-tivo, condicionado de forma im-portante por nombramientos desus máximos responsables sin ga-rantía suficiente de independen-cia ni con una práctica profesio-nal en el campo de la evaluacióneconómica bajo estándares ho-mologables. La dispersión de ob-jetivos, la falta de recursos y unaestructura organizativa anticuadahan sumido a esta institución enun importante descrédito, conuna extendida percepción de ino-perancia por parte de la sociedad.

En el caso de la AEVAL, aun-que formalmente cuenta con

mandatos legales claros sobre lasfunciones a desempeñar en ma-teria de evaluación económica yde la calidad de los servicios pú-blicos, a nuestro juicio, su plasma -ción práctica ha frustrado las ex-pectativas generadas durante elproceso de su creación. La opciónde situar institucionalmente estaentidad dentro del poder ejecuti-vo, de forma totalmente desco-nectada del ámbito parlamenta-rio, incluso sin ningún vínculocon el TdC, ayuda a entender estasituación. A pesar de los deseablesfines reconocidos en su Estatuto,su funcionamiento queda condi-cionado por la voluntad de com-promiso del poder ejecutivo. Laprimera de las consecuencias ob-servadas tiene que ver con el tipode actuaciones a las que se haorientado la AEVAL desde sucrea ción: básicamente la realiza-ción de estudios sobre la calidadde los servicios públicos. Hastadonde es público, no tenemosconstancia de la realización deanálisis de eficiencia o evaluacio-nes de impacto de políticas públi-cas, al menos bajo los estándarestécnicos aceptados internacional-mente en campo científico y pro-fesional. La ausencia de especia-listas reputados en la evaluacióneconómica dentro de su plantillapuede ayudar también a com-prender esta falta de actuación enel terreno de la evaluación (20).

Debemos referirnos tambiénaquí al reciente proceso de refor-ma de la Administración Públicaespañola desarrollado a través dela Oficina para la Ejecución de laReforma de la Administración(OPERA) y bajo el auspicio de laComisión para la Reforma de lasAdministraciones Públicas (CORA),adscrita al MINHAP a través de laSecretaría de Estado de Adminis -tra ciones Públicas. Sin que ellosuponga rechazar algunas medi-das razonables propuestas, nopodemos decir que se trate de un




proceso sustentado en la realiza-ción de evaluaciones al uso. Comose extrae de su primer informe dejunio de 2013, sus actuaciones nose ajustan a los estándares de eva-luación considerados como me-jores prácticas. Las 217 medidasadoptadas o propuestas carecendel soporte analítico suficiente, nien la mayoría de los casos sonfruto de estudios técnicos riguro-sos basados en métodos científi-cos o profesionales homologa-bles. Como se desprende de supropia exposición, elementoscomo la consolidación presu-puestaria y el saneamiento de lasfinanzas públicas priman por en-cima de la persecución de la me-jora de la eficiencia y la eficaciade los programas públicos. Comovaloración, pensamos que esteproceso ha sido bastante pobrepara considerarlo un cambio deorientación hacia la necesaria ins-titucionalización de la prácticaevaluadora en España (21).

Muy recientemente, el 1 deoctubre de 2015 se han aproba-do dos leyes que afectan al pano-rama de la evaluación en España.Por un lado, la Ley 39/2015, deProcedimiento AdministrativoComún de las AdministracionesPúblicas, contempla en su artícu-lo 130 la obligación de revisar pe-riódicamente la normativa vigen-te para adaptarla a los principiosde buena regulación y compro-bar en qué medida las normas envigor han alcanzado los objetivosprevistos, y si estaba justificado ycorrectamente cuantificado elcoste y las cargas impuestas (22).Se dispone que los resultados deestas evaluaciones deben plas-marse en informes públicos.Asimismo, la Ley 40/2015, deRégimen Jurídico del SectorPúblico, sobre la base de los tra-bajos realizados en la CORA, pa-rece hacerse eco de la necesidadde potenciar la evaluación de laactividad del sector público, aun-

que en un ámbito específico. Así,en el artículo 85 establece la obli-gación de sometimiento «al con-trol de eficacia y supervisión conti-nua» de las entidades integrantesdel sector público institucional es-tatal (organismos autónomos,entes públicos empresariales, etc.),que realizarán, en el primer caso,las inspecciones de servicios delos departamentos de adscripcióny, en el segundo, la IGAE. Estosinformes se usarán para valorar laviabilidad de estas entidades.Además, la disposición final no-vena de esta Ley incorpora, a tra-vés de la Ley de Contratos delSector Público, la creación de unaOficina Nacional de Evaluación,encargada de analizar la sosteni-bilidad financiera de los contratosde concesiones de obras y de ser-vicios públicos, incluida la valora-ción de la rentabilidad de cadaconcesión.

V. CONCLUSIONES

El panorama de la evaluacióneconómica del gasto público enEspaña es muy desalentador.Desde hace décadas coexistenmuchas limitaciones y deficien-cias, tanto técnicas como institu-cionales, que condicionan supráctica conforme a los estánda-res y mejores prácticas internacio-nales. Por un lado, deben desta-carse las importantes limitacionesde nuestra gestión pública, desa-rrollada bajo un modelo organi-zativo basado, en gran medida,en la procedimentalización admi-nistrativa de la ejecución presu-puestaria. Esto provoca que elcontrol interno que debería pro-porcionar información de calidad–indicadores de actividad, conta-bilidad de costes, sistemas de se-guimiento de objetivos, etc.– seencuentre todavía anclado enprincipios de gestión propios deun sistema administrativo de me-diados del siglo XX. Otro tipo de

limitaciones fundamentales tie-nen que ver con el diseño de lasinstituciones de evaluación y consu encaje en el marco institucio-nal de la supervisión, con un clarodéficit de independencia efectiva.

La identificación de estas ca-rencias en el panorama de la evaluación en España y la preo-cupación por el atraso mostradofrente a otros países parece haberestado presente en la iniciativa decreación de la AEVAL en 2007.Sin embargo, su funcionamientohasta ahora no ha arrojado nin-gún avance sustancial en el campode la evaluación que nos hayaacercado a los estándares inter-nacionales de referencia.

A la vista del escenario descri-to, parece urgente abrir un pro-ceso de reflexión sobre la necesa-ria reforma de las instituciones desupervisión y evaluación españo-las. A nuestro juicio, se deberíapartir de un diagnóstico integraldel funcionamiento del sistemade control de la gestión pública,incluidos, por supuesto, los as-pectos presupuestarios. Las defi-ciencias mostradas desde hacedécadas por el funcionamientodel TdC hacen necesaria e inapla-zable su reforma. Defendemosaquí la necesidad de redefinir susfunciones a desarrollar, con elpropósito de transformarlo enuna institución encargada de laauditoría de gestión, con inde-pendencia efectiva en el sentidocompleto del término. El papelde una institución de estas carac-terísticas, como hemos visto, re-sulta clave para hacer realidad laexigencia de responsabilidadesrespecto del buen uso de los re-cursos públicos, no solo en losaspectos tradicionales de legali-dad y regularidad contable, ypromover mejoras de eficienciaefectivas en el uso de los recursospúblicos. Su reconocimientoconstitucional es una ventaja



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añadida, aunque, como la expe-riencia ha mostrado, insuficientepor sí solo.

La adscripción de la AEVAL alámbito parlamentario podríaayudar en esta reconversión delTdC. La publicación regular de unplan anual de evaluación de lagestión pública basado en audi-torías de gestión, del tipo valuefor money, constituiría su man-dato fundamental de actuación,al que debería inexcusablementeadecuarse su actividad. Los resul-tados de las mismas, plasmadosen informes rigurosos, deberíandiscutirse en el Parlamento, bajocriterios técnicos, como sucedeen los países revisados. En estesentido, la redefinición de la Ofi -ci na Presupuestaria de las CortesGenerales podría ser de gran uti-lidad, siempre que se dotara a lamisma de profesionales de la eva-luación y el análisis presupuesta-rio, de manera que actuase comouna verdadera asesoría de losgrupos parlamentarios en estasmaterias, tal y como sucede enmuchos sistemas comparados.Desde su creación en 2010, lainactividad parece haber sido elrasgo distintivo de esta Oficina,sin que hayan trascendido a laopinión pública documentos oinformes de evaluación económi-ca, o se hayan publicado memo-rias de sus actividades (23).

No queremos finalizar sinmen cionar el importante papelque la profesión académica havenido realizando en España enla evaluación de las políticas yprogramas de gasto público,tanto en el terreno de la evalua-ción de impacto y de eficienciacomo en el del ACB. Aunquequedan fuera del marco institu-cional, el valor de estos trabajoses, en muchos casos, extraordi-nario, como cada vez con mayorfrecuencia muestran los mediosde comunicación. Estudios rigu-

rosamente realizados sobre laviabilidad económica y social deinfraestructuras, sobre la eficien-cia de nuestros hospitales, uni-versidades, escuelas, tribunalesde justicia, servicios públicos lo-cales o programas de asistenciasocial ofrecen una informacióneconómica muy valiosa paraquienes tienen la responsabilidadde gestionar los recursos públi-cos. En ese sentido, planteamosaquí la posibilidad de crear unobservatorio que, a nivel nacio-nal, incorporase sistemáticamen-te aquellos estudios que por sucalidad y rigor se considerasen re-levantes para su divulgación pú-blica. Por supuesto, somos cons-cientes que crear y mantener unobservatorio de estas característi-cas necesita recursos estables. Deacuerdo con la propuesta de re-forma institucional realizada, suvinculación a la nueva instituciónsuperior de control o a la OficinaPresupuestaria de las CortesGenerales podría ser una alterna-tiva atractiva.

NOTAS

(*) Jorge Onrubia agradece el soporte fi-nanciero del Ministerio de Economía yCompetitividad, Proyecto ECO2012-37572,del Plan Nacional de Investigación Científica,Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011. Los autores quieren agradecer las valio-sas aportaciones y sugerencias realizadas porel comentarista del trabajo, Julio LópezLaborda, así como por Javier J. Pérez, JoséCaamaño, Eduardo Bandrés, además de otrosparticipantes en la Conferencia Funcas-RIFDEcelebrada en Santiago de Compostela enmayo de 2015. También agradecemos los co-mentarios y la labor de edición de JorgeMartínez-Vázquez y Santiago Lago, coordina-dores del volumen. Los errores que existanson estricta responsabilidad de los autores.

(1) Sobre esta comparación, véase el artí-culo inicial de LAGO y MÁRTÍNEZ VÁZQUEZ en estevolumen.

(2) Aunque inicialmente la literatura atri-buía un carácter determinista a los métodosno paramétricos, frente al carácter estocásticode los paramétricos, desde la publicación delos trabajos de SIMAR y WILSON (1998, 2000),en los que se demuestra que el cálculo defronteras mediante DEA o FDH no deja de seruna estimación, con sus intervalos de confian-

za, generalmente obtenidos a través de bootstraping, esta diferenciación resulta ina-decuada.

(3) Esta metodología ha sido ampliamen-te utilizada en la evaluación de políticas acti-vas y pasivas en el mercado laboral. Sobreestos condicionantes de diseño cuasi-experi-mental puede verse KHANDKER et al. (2010).

(4) En GARCÍA-PÉREZ (2009) se ofrece unacompleta guía para la aplicación de estas téc-nicas en la evaluación de políticas públicas.

(5) http://www.anao.gov.au/Publications/Audit-Reports.

(6) http://www.gao.gov/key_issues/over-view#t=2. Además existe un completo portalpara investigadores, http://www.gao.gov/re-sources/researchers/overview#t=1.

(7) http://www.riksrevisionen.se/en/Start/Audit-reports/.

(8) De acuerdo con un criterio de especia-lidad, los centros gestores del ámbito de de-fensa son supervisados por la IntervenciónGeneral de Defensa, al igual que los centrosgestores de la seguridad social, sometidos al con-trol de la Intervención General de la SeguridadSocial, ambas coordinadas con la IGAE.

(9) La norma de creación de la ONA leatribuye las funciones de planificación, pro-gramación, coordinación, ejecución y segui-miento de las actuaciones de AuditoríaPública realizadas por los órganos de control,además de las de planificación, programa-ción, coordinación y seguimiento de las ac-tuaciones de Control Financiero Permanenterealizadas por las Intervenciones Delegadasde la IGAE, de las actuaciones de control deFondos Comunitarios y del control financierode Ayudas y Subvenciones Públicas.

(10) Ley 18/2001 General de EstabilidadPresupuestaria, Ley 15/2006 de reforma de laLey General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presu -puestaria y Sostenibilidad Financiera.

(11) Ley Orgánica 2/2012 de EstabilidadPresupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

(12) El funcionamiento y organización delTdC se regula en la Ley Orgánica 2/1982, delTribunal de Cuentas.

(13) Esta dualidad de funciones generódudas acerca de su adecuado encaje consti-tucional, en la medida que las funciones fis-calizadoras tienen una clara naturaleza parla-mentaria, mientras que las de enjuiciamientocontable, se consideran de naturaleza jurisdic-cional. No obstante, esta ambivalencia ha sidoreconocida por el Tribunal Supremo (STS de16 de julio de 1988), y por una parte impor-tante de la doctrina que la justifica basándoseen un principio de especialización (MENDIZÁBAL-ALLENDE, 2004).




(14) Una amplia discusión sobre estasconsideraciones críticas se recogen en JIMÉNEZ-RIUS (2007) y ALVAREZ-MARTÍN (2007).

(15) Véanse, por ejemplo, SUÁREZ-SUÁREZ(1986) y ALBI (1992).

(16) Las CC.AA. con OCEX son laComunidad Valenciana, Canarias, Madrid,Castilla y León, Islas Baleares, Asturias,Andalucía, Cataluña, Galicia, Aragón, PaísVasco y Navarra. En 2014 Castilla-La Manchasuprimió su Sindicatura de Cuentas.

(17) De acuerdo con la autorización decreación recogida en la Ley 28/2006, de 18de julio, de agencias estatales para la mejora delos servicios públicos, que establecía el marconormativo de las agencias estatales. Su orga-nización y funcionamiento se regula en su es-tatuto, aprobado por e l Real Decreto1418/2006, de 1 de diciembre.

(18) También se prevé la incorporación dedos consejeros en representación de lasCC.AA. que hayan suscrito convenios de cola-boración con la AEVAL.

(19) La actualización en vigor de la Cartade Servicios de la AEVAL está recogida en laResolución del MINHAP de 12 de junio de2014.

(20) En este sentido, resulta llamativo queel puesto de responsable del Departamentode Evaluación esté vacante desde hace bas-tante tiempo.

(21) La CORA fue creada por Acuerdo deConsejo de Ministros de 26 de octubrede 2012. Está presidida por el Subsecretario dePresidencia, siendo su vicepresidenta laSubsecretaria del MINHAP. Muchas de las me-didas de índole administrativa propuestas enlos sucesivos informes han sido aprobadas porel Gobierno de la Nación.

(22) Como principios de buena regula-ción, el artículo 129 dispone que las AA.PP.actuarán de acuerdo con los principios de ne-cesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridadjurídica, transparencia, y eficiencia, debiendojustificarse su cumplimiento en las exposicio-nes de motivos de leyes y reglamentos.Además, para su evaluación, las normas de-berán identificar claramente los fines perse-guidos.

(23) Las funciones encomendadas por laLey 37/2010 a la Oficina Presupuestaria delas Cortes Generales son «el seguimiento y control de la ejecución de los PresupuestosGenerales del Estado y de su liquidación y elasesoramiento técnico a los órganos de lasCámaras, así como a los Diputados, Sena -dores y Grupos Parlamentarios, en todasaquellas consultas que éstos realicen en rela-ción con los Presupuestos y su estado de eje-cución o liquidación y respecto de los ingresosy gastos públicos». Asimismo, se atribuyen aeste órgano cualesquiera otras funciones en-comendadas por las Mesas de las Cámaras, ainiciativa propia o a solicitud de las Comisionesde Presupuestos del Congreso y el Senado.

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I. INTRODUCCIÓN

EL gasto salarial de las Administraciones Públicas(AA.PP.) en España supuso en 2014 algo másdel 20 por 100 de la remuneración de los asa-

lariados del total de la economía, y cerca de un 25por 100 del gasto público total (1), mientras que elporcentaje de asalariados públicos sobre el total deasalariados se situó por encima del 15 por 100 (2).Estas cifras resultan similares a las de las principaleseconomías avanzadas de la OCDE. En España,además, la descentralización existente en la pres-tación de los principales servicios del Estado delbienestar se manifiesta en que cerca del 60 por100 del total de empleados públicos y casi un65 por 100 de la masa salarial total de las AA.PP.fueron gestionados en 2014 directamente por lasadministraciones de las comunidades autónomas(CC.AA.). Dado que las competencias de gasto delas CC.AA. se centran en la provisión de servicios de educación, sanidad y servicios sociales, que sonintensivos en empleo, la remuneración de asala-riados supuso algo más del 40 por 100 del totalde su gasto. El peso de la masa salarial públicapresenta, no obstante, una elevada heterogenei-dad entre las distintas CC.AA.

A la vista de estas cifras resulta evidente afirmarque las AA.PP. son actores relevantes en el mercadode trabajo nacional y regional. Sus decisiones enmateria de personal influyen en la dirección de losflujos de trabajadores entre sectores económicos,en los procesos de fijación de los salarios del con-junto de la economía y, en definitiva, en la determi-nación de la demanda agregada (véase Hernándezde Cos y Pérez, 2015). De ahí el interés de su análi-sis, más allá de la relevancia desde el punto de vistade las finanzas públicas.

En el primer bloque de este artículo caracterizamosla evolución del empleo y los salarios del conjunto delas AA.PP. en España en el reciente período de con-solidación presupuestaria. Y ello, desde dos perspec-tivas complementarias. En primer lugar, adoptamosuna perspectiva comparada con el resto de países dela Unión Europea (UE). En segundo lugar, nos centra-mos en el gasto de personal de las CC.AA., desde unpunto de vista agregado e individual.

El ajuste del empleo y los salarios públicos en laUE entre 2010 y 2014 fue, en términos generales,una respuesta a los problemas de sostenibilidad delas finanzas públicas derivados de la crisis econó -

EL EMPLEO Y LOS SALARIOS PÚBLICOS DURANTE LA CRISIS:ANÁLISIS DESDE UNA PERSPECTIVA

INTERNACIONAL Y REGIONAL (*)Pablo HERNÁNDEZ DE COS

Enrique MORAL-BENITO

Javier J. PÉREZ Banco de España

Resumen

En este artículo caracterizamos la evolución del empleo y los salariosde las AA.PP. durante el reciente período de consolidación fiscal, con espe-cial énfasis en actuación de las CC.AA. Además, dado el carácter generali-zado de las políticas de contención del gasto público salarial, enmarcamosel caso español en el de los países de nuestro entorno. Las politicas de con-tención del gasto se han complementado con otras de carácter estructural,que también discutimos en el artícu lo. Asimismo, prestamos especial aten-ción al nivel y la dinámica de los diferenciales salariales entre el sector pú-blico y el privado para el conjunto de las AA.PP. españolas, comparandocon un conjunto de paí ses europeos y proporcionando una perspectiva re-gional. Finalmente, presentamos estimaciones de los diferenciales salarialesentre los empleados públicos residentes en las distintas CC.AA.

Palabras clave: empleo y salarios públicos, diferencial salarial públi-co-privado, consolidación fiscal.

Abstract

We describe the evolution of public employment and wages in Spainduring the recent fiscal consolidation episode with special emphasis onthe regional dimension. We analyze the Spanish case in the context ofEU-wide policies, given the generalized implementation of public wagebill cost-cutting measures in Europe, and include a discussion of fiscal-structural measures taken. In addition, we provide evidence on the leveland dynamics of the public-private wage differential, from a cross-country and regional perspective. Finally, we present estimates of thewage gap between public sector employees across Spanish regions.

Key words: public employment, public wages, public-private wagegap, fiscal consolidation.

JEL classification: J31, J38.

E

04. El empleo (Hernández de Cos-Moral)_advantia 15/01/16 12:17 Página 68

mica y financiera. En este marco hay que entenderla consolidación realizada por las AA.PP. españolas,así como su grado e intensidad. Sobre la base delanálisis descriptivo realizado y oteando el horizonte,no resulta posible evaluar si el nivel y composiciónde la masa salarial pública en 2014 debería tomarsecomo una nueva situación estructural de referencia,o como el resultado de un ajuste de carácter cíclico,que, por tanto, es probable que revierta en la me-dida en que se vaya consolidando la recuperacióneconómica. En última instancia, el tamaño del sec-tor público en un determinado país o región reflejalas preferencias sociales de los ciudadanos de dichaunidad geográfica, que deben tener en considera-ción la tensión existente entre el necesario sanea-miento de las cuentas públicas y los posibles cuellosde botella que puedan producirse en la provisión dedeterminados servicios públicos.

Con estas consideraciones en mente, en el se-gundo bloque del artículo revisamos algunas posi-bles vías de mejora de la eficiencia con la que lasAA.PP. interactúan en el mercado de trabajo con elsector privado que se han sugerido en estudios re-cientes, y repasamos la experiencia reciente de al-gunos países de la UE, incluida España, en lo quese refiere a la implementación de medidas de refor-ma de la función pública de corte estructural. Conrespecto a la mejora de la eficiencia incidimos, enparticular, en la caracterización y el análisis del di-ferencial salarial existente entre el sector público yel privado en España, más allá de lo que sería expli-cable por las características de los trabajadores (talescomo su nivel de formación promedio o la antigüe-dad media) en la medida en que la existencia dedicho diferencial pudiera distorsionar la asignacióneficiente del factor trabajo en la economía. Denuevo, realizamos este análisis, primero, desde unaperspectiva comparada con el resto de países de laUE y, segundo, adoptando un enfoque regional. Eneste último caso, estimamos tanto el diferencial sa-larial entre el sector público y el privado dentro decada Comunidad Autónoma, como el existenteentre los empleados públicos que trabajan en lasdistintas CC.AA.

El resto del artículo se organiza como se sigue. Enla siguiente sección exponemos las fuentes estadísti-cas utilizadas, para pasar a describir las principales ci-fras del gasto salarial de las AA.PP. y sus componentes(empleo y salarios) en España, sus CC.AA. y el restode la UE, así como su evolución durante la crisis eco-nómica y el efecto del proceso de consolidación fis-cal. A continuación, exponemos algunas líneas dereforma estructural de la función pública a la luz de

la experiencia internacional. Finalmente, nos centra-mos en la caracterización del diferencial salarial pú-blico-privado en España, en comparación con elestimado en el resto de países de la UE, y atendiendoa la dimensión regional. Por su parte, en la últimasección presentamos las conclusiones del trabajo. Enel ar tículo combinamos diferentes fuentes de datosde carácter agregado y microdatos que se presentanen el Anexo I. En el Anexo también se discuten algu-nas cautelas que deben tenerse en consideración enrelación con las estadísticas disponibles.

II. LA REMUNERACIÓN DE LOSASALARIADOS DE LAS AA.PP. DURANTE LA CRISIS

1. Las AA.PP. en el contexto de la UE:tamaño relativo y ajuste realizado

Según la Contabilidad Nacional, el gasto en re-muneración de los asalariados de las AA.PP. creció deforma sustancial en España desde el comienzo de laUnión Económica y Monetaria (UEM), alrededor del7,4 por 100 en promedio entre 1999 y 2008, lige-ramente por encima del PIB nominal (7,3 por 100),de manera que su peso sobre el PIB alcanzó el9,9 por 100 en 2008, de los cuales 6,4 puntos co-rrespondieron a las CC.AA. (cuadro n.º 1). No obs-tante, el empleo de las AA.PP. españolas enporcentaje de la población, se mantuvo entre losmás bajos de la UE (gráfico 1) (3). En 2009, la fuertecaída del PIB nominal y el mantenimiento de la iner-cia en la dinámica de crecimiento de la masa salarialde las AA.PP. provocaron un aumento de casi 1punto porcentual en su peso sobre el PIB, del cualdos tercios se registraron en el subsector de lasCC.AA. En particular, desde el principio de la crisisel empleo de las administraciones de las CC.AA. exper imentó un fuerte incremento (véaseMontesinos et al., 2014, 2015), para alcanzar en2011, según la Encuesta de Población Activa (EPA),su máximo nivel de efectivos en términos históricos,tras registrar un crecimiento superior al 15 por 100en términos acumulados, de manera que el peso desus empleados sobre el total de la población del paísse situó en el 5,8 por 100 en 2011. Este aumentoreflejó el comportamiento en los sectores de sani-dad y, en menor medida, educación.

Las medidas de contención del gasto adoptadasdesde mediados de 2010 revirtieron buena parte deeste aumento entre 2011-2014 (4), período en elque la remuneración de asalariados de las AA.PP. seredujo en promedio sustancialmente más que el PIB


PABLO HERNÁNDEZ DE COS · ENRIQUE MORAL-BENITO · JAVIER J. PÉREZ


nominal, de manera que su ratio sobre el PIB sesituó en 2014 en un nivel similar al de 2008,el 10,1 por 100 para el conjunto de las AA.PP. y el6,5 por 100 para las CC.AA.

Desde un punto de vista comparado (véase grá-fico 2), un 75 por 100 de países de la UE redujeronsu masa salarial en porcentaje del PIB entre 2010 y2014, en medio punto porcentual en promedio (0,7por 100 en el caso de España), con un predominiodel ajuste del empleo público (en un 64 por 100 delos países) y en menor medida de los salarios reales(en un 40 por 100 de los casos y, de estos, enmenos de la mitad se contrajeron los salarios nomi-nales). Nueve de los 28 países de la UE aplicaron si-multáneamente políticas de contracción del empleoy de control de la remuneración por asalariado pú-blico (por debajo de la inflación): Irlanda, Grecia,España, Italia, Chipre, Portugal, Austria, Dinamarcay el Reino Unido.

Resulta conveniente, al realizar comparacionesentre países, normalizar la evolución del gasto sala-

rial de las AA.PP. por la población del país, que esla receptora principal de los servicios públicos, paraproporcionar una idea más precisa de la intensidaddel ajuste realizado en términos relativos. Así, la tasade variación del gasto salarial real per cápita de lasAA.PP. se puede expresar de manera aproximada dela siguiente manera:

Wg ¥ Ng

Tasa de variación (—————)P ¥ PobWg Ng

@ tasa de variación (——) + tasa de variación (——)p Pob

donde Wg denota la remuneración nominal por em-pleado público, Ng el nivel de empleo público, p elnivel de precios y Pob la población total.

El gasto salarial real per cápita de las AA.PP. es-pañolas se redujo entre 2010 y 2014 por encima delajuste promedio del resto de países de la UE (5), in-cluso de la media de aquellos países que ajustaron

EL EMPLEO Y LOS SALARIOS PÚBLICOS DURANTE LA CRISIS: ANÁLISIS DESDE UNA PERSPECTIVA INTERNACIONAL Y REGIONAL


70

CUADRO N.º 1

PESO DE LA REMUNERACIÓN DE ASALARIADOS Y DEL NÚMERO DE ASALARIADOS DE LAS AA.PP. EN LA ECONOMÍA

Peso porcentual Promedio

2007 2007 2009 2010 2011 2012 2013 20141995- 1999- 2008-1999 2008 2014

TOTAL AA.PP.Remuneración de asalariados (a)Sobre Remuneración Total Economía ............. 19,1 19,6 21,3 21,4 21,4 21,0 21,7 21,4 20,2 19,0 21,1Sobre Gasto Total de AA.PP. ........................... 23,7 23,9 23,6 23,5 23,3 21,1 22,9 23,1 23,2 23,6 23,1Sobre PIB ....................................................... 9,2 9,9 10,8 10,7 10,6 10,0 10,2 10,1 9,7 9,2 10,3

Asalariados (b)Sobre Total Economía (c) ............................... 14,0 14,4 15,8 16,3 16,6 16,9 17,0 16,8 17,3 15,1 16,3Sobre Población (d) ........................................ 5,6 5,7 5,8 5,8 5,8 5,6 5,4 5,4 5,2 5,5 5,6

CC.AA.Remuneración de asalariados (a)Sobre Remuneración Total Economía ............. 12,3 12,8 13,9 14,0 13,9 13,6 13,9 13,8 9,1 11,5 13,7Sobre Gasto Total de CC.AA. .......................... 40,1 40,0 40,6 40,2 38,3 35,9 41,9 41,9 41,4 41,0 39,8Sobre PIB ....................................................... 6,0 6,4 7,1 7,0 6,9 6,5 6,5 6,5 4,4 5,6 6,7

Asalariados (b)Sobre total Economía (c) ................................ 7,9 8,2 8,9 9,1 9,3 9,5 9,7 9,6 6,8 8,0 9,2Sobre Población (d) ........................................ 3,2 3,2 3,2 3,2 3,3 3,1 3,1 3,1 2,0 3,0 3,2

Pro memoriaTasa de variación interanual de la población ... 1,8 1,6 0,7 0,3 0,1 0,1 -0,2 -0,5 0,3 1,4 0,3

(a) Sueldos y salarios brutos y cotizaciones efectivas a cargo del empleador (AA.PP.) en SEC-2010. Se excluyen, por tanto, las cotizaciones imputadas. (b) Número de empleados de las AA.PP. según el Boletín Estadístico de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (Registro Central de Personal). El MAHP publica el stock deempleados de las AA.PP. en julio y en enero, respectivamente, de cada año. Por tanto, la media anual de empleados en el año t se calcula como el promedio de las tres observaciones delstock de empleados a principios, mitad y finales de año, de acuerdo con la fórmula: (enero t + 2 * julio t + enero t+1)/4.(c) Número de asalariados (personas). (d) Estimaciones de población total de la Contabilidad Nacional.Fuentes: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP) e Instituto Nacional de Estadística (INE).


la masa salarial en dicho período (6), aunque estuvoen línea con la media de los países periféricos másafectados por la crisis de deuda soberana (7) (cua-dro n.º 2). Una parte importante de la consolidaciónvino a compensar el aumento registrado entre 2007y 2010, relacionado con la puesta en marcha demedidas contracíclicas y con la inercia habitual delgasto salarial de las AA.PP., dado su víncu lo con laprestación de servicios cuya demanda se encuentrasolo levemente vinculada al ciclo económico. En elcaso de España, cerca del 60 por 100 del ajuste en2010-2014 recayó en la contracción del salario realde los empleados públicos, mientras que el 40 por100 restante se produjo a través de la reducción delempleo público per cápita. En el caso del promediode la UE toda la consolidación se produjo vía empleopúblico, dado que los salarios públicos reales au-mentaron en dicho período, mientras que el prome-dio de países periféricos registró reduccionessimilares de ambos componentes.

2. La heterogeneidad de la evolución y nivelde la masa salarial pública de las CC.AA.

El comportamiento agregado de las CC.AA. du-rante el proceso de consolidación fiscal oculta una

cierta heterogeneidad (gráfico 3), si bien una ma-yoría de ellas redujo el peso de la remuneración deasalariados públicos como porcentaje de su PIB re-gional entre 2010 y 2014, con la excepción deAsturias, Extremadura y el País Vasco. La reducciónpromedio de esta ratio fue de medio punto, desta-cando el fuerte ajuste de Castilla-La Mancha (2 pun-tos) y, en menor medida, Murcia (1 punto), Cataluña(0,9 puntos), Baleares y Andalucía (0,8 puntos enambos casos).

Cuando se atiende a la descomposición de la re-muneración de asalariados públicos entre crecimien-to de la remuneración por empleado y del empleo(véanse gráfico 3 y cuadro n.º 3), se observa que, entérminos generales, la contracción del empleo fuemás significativa (un 7,5 por 100 en promedio en2010-2014), aunque también se produjeron pérdidasde salarios reales por empleado (5,4 por 100 en pro-medio). En cualquier caso, dado que la población seredujo (0,5 por 100 en promedio) la contracción delnúmero de efectivos al servicio de las CC.AA. ponde-rada por el número de habitantes de cada comuni-dad fue algo menos acusada. Por tanto, el ajuste delempleo público jugó un papel más importante queel de los salarios públicos en el caso de las CC.AA. Almargen de posibles problemas de medición (8), este



10

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5

4

Agregado del área del euro Alemania

Reino Unido

España Francia

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400 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14

Italia

Irlanda Grecia

Italia Portugal

Eslovaquia España

Finlandia

Bulgaria RumaníaLetonia

Eslovenia PoloniaEstonia LituaniaSuecia Dinamarca

GRÁFICO 1EL EMPLEO PÚBLICO EN PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN EN UN CONJUNTO AMPLIO DE PAÍSES DE LA UE

Fuentes: Eurostat, Eurosistema (WGPF-ECB), MHAP y elaboración propia. En el caso de España, el número de empleados de las AA.PP. según el Boletín Estadísticode Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (Registro Central de Personal).




72

18

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6BE DE EE IE GR ES FR IT CY LV LT LU NL AT PT SI SK CZ DK HU PL SE UK RO BG MT FI HR

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-25BE DE EE IE GR ES FR IT CY LV LT LU NL AT PT SI SK CZ DK PL SE UK RO BG MT FI HR

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-5

-10

-15

-20

-25BE DE EE IE GR ES FR IT CY LV LT LU NL AT PT SI SK CZ DK PL SE UK RO BG MT FI HR

A) La remuneración de asalariados públicos en la UE: ratio sobre PIB en 2014 (cuadrados) y 2010 (barras)

C) Remuneración por asalariado público (real). Cambio porcentual entre 2010 y 2014

B) Empleo público. Cambio porcentual entre 2010 y 2014

GRÁFICO 2LA REMUNERACIÓN DE ASALARIADOS PÚBLICOS EN EL RECIENTE PROCESO DE CONSOLIDACIÓN FISCAL EN LA UNIÓN EUROPEA (a) (b) (c)

(a) BE: Bélgica; DE: Alemania; EE: Estonia; IE: Irlanda; GR: Grecia; ES: España; FR: Francia; IT: Italia; CY: Chipre; LV: Letonia; LT: Lituania; LU: Luxemburgo; NL:Holanda; AT: Austria; PT: Portugal; SI: Eslovenia; SK: Eslovaquia; CZ: República Checa; DK: Dinamarca; HU: Hungría; PL: Polonia; SE: Suecia; UK: Reino Unido;RO: Rumanía; BG: Bulgaria; MT: Malta; FI: Finlandia; HR: Croacia.(b) Para el cálculo de la remuneración por asalariado de las AA.PP. en términos reales se ha usado el deflactor del consumo privado.(c) En el caso de Bulgaria, la cifra de remuneración de asalariados (y por tanto la de remuneración por asalariado) se encuentra distorsionada por el aumentoen 2013 de las cotizaciones sociales en un 20%. En el caso de Eslovenia, la variación del número de empleados públicos se encuentra distorsionada por la re-clasificación a partir de 2010 de un conjunto de unidades dentro del sector de las AA.PP., y por tanto también la medida de remuneración por asalariado. Nose dispone de datos homogéneos de empleo público para Hungría.Fuente: Eurostat, Eurosistema (WGPF-ECB), MHAP y elaboración propia. En el caso de España, el número de empleados de las AA.PP. según el Boletín Estadísticode Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (Registro Central de Personal).


resultado contrasta con lo descrito antes para el con-junto de las AA.PP. (cuadro n.º 2). Esto sugiere, portanto, que el ajuste del resto de AA.PP. distintas delas CC.AA. descansó en menor medida en las restric-ciones sobre el número de efectivos.

Se observa, además, que las CC.AA. que descan-saron más en el ajuste del empleo tendieron a pre-sentar menores ajustes en los salarios por empleadopúblico. Finalmente, cabe mencionar que de las 17CC.AA., nueve instrumentaron políticas de contrac-ción simultánea del empleo y los salarios públicos:Andalucía, Asturias, Cataluña, Castilla y León, CastillaLa Mancha, Extremadura, Galicia, Murcia y Valencia.

La heterogeneidad entre las CC.AA. también serefleja en los niveles relativos del número de emple-ados de los gobiernos de las CC.AA. respecto a lapoblación, el total de ocupados y el gasto públicode cada comunidad autónoma (gráfico 4). Si seatiende al porcentaje de empleados de las adminis-traciones de las CC.AA. sobre el total de la pobla-ción de cada comunidad autónoma, en 2014 sealcanzó un máximo del 4,7 por 100 en Extremaduray Navarra, frente al mínimo del 2,6 por 100 deBaleares, mientras que el promedio se situó en el3,8 por 100. En porcentaje del total de ocupadosde cada región, el promedio de empleados públicosautonómicos se situó en 2014 en el 10,3 por 100,destacando de nuevo el porcentaje de Extremadurade cerca del 14 por 100, frente a los valores signifi-cativamente más reducidos de Madrid, Baleares,Cataluña o Valencia, en el entorno del 7,5 por 100.Por su parte, el número promedio de empleados pú-blicos de las CC.AA. por cada millón de euros de

gasto público autonómico se situó en 10 en el año2014, presentando los mayores registros Aragón,Castilla y León y la Rioja, 12, y los menores Baleares,Cataluña, Madrid y Navarra (en torno a 8).

Las CC.AA. con mayor peso del empleo públicoautonómico en la región no son necesariamenteaquellas en las que su gasto salarial representa unamayor fracción de su presupuesto (véase gráfico 5).De hecho, el coeficiente de correlación simple entrelos rankings de CC.AA. ordenadas por tamaño delempleo público sobre la población y ordenadas porel peso del gasto salarial público sobre el gastototal, se sitúa en 0,3. Si bien las CC.AA. que menospeso del empleo público autonómico tienen suelenser las que menos gastan en términos relativosen masa salarial (Baleares, Cataluña, Madrid yValencia), otras con un elevado número relativo (asu población) de empleados públicos, como Navarrao La Rioja, dedican al pago de su factura salarial enrelación al gasto que efectúan cuantías inferiores ala media. En el extremo contrario de éstas últimasse sitúa Castilla-La Mancha, que es la que mayorproporción de su presupuesto dedica al pago de sa-larios, pero que dispone de menos efectivos por ha-bitante que la media de las CC.AA., lo que implicaocupar el décimo puesto en este ranking. Estas dis-crepancias pueden señalar un diferente peso delsector público de estas CC.AA., pero también la po-sible existencia de diferenciales salariales entre losempleados públicos de las diferentes regiones, untema que trataremos en una sección posterior.

Por ilustrar este punto, en el caso concreto deCastilla-La Mancha, el diferencial salarial estimado



CUADRO N.º 2

EL AJUSTE DEL GASTO SALARIAL REAL PER CÁPITA DE LAS AA.PP.

Tasa de variación acumulada en 2010-2014

AA.PP. Wg ¥ Ng Wg Ng PIB nominal(tasa promedio

P ¥ Pob P Pob en 2011-2014)

España .............................................................................. -13,6 -8,1 -5,7 -0,5Promedio del resto de países bajo mayor estrés fiscal (a) ..... -17,2 -8,4 -9,0 -0,7Promedio del resto de países que ajustaron (b) .................. -3,8 0,9 -4,4 2,3Promedio del resto de países de la UE (c) ........................... -0,8 2,1 -2,6 2,5

Wg denota la remuneración nominal por empleado público, Ng el nivel de empleo público, P el nivel de precios y Pob la población total.(a) Grecia, Chipre, Irlanda, Italia, Portugal y Eslovenia.(b) Países en los que se redujo la ratio de la remuneración de asalariados de las AA.PP. sobre el PIB entre 2010 y 2014: incluye el resto (esto es, excluyendo España) de países de la UE (ex-cluyendo Croacia) excepto Bélgica, Luxemburgo, Eslovaquia, Malta, Bulgaria, Suecia y Finlandia. (c) Resto (esto es, excluyendo España) de la UE-28 excluyendo Croacia.Fuentes: Elaboración propia sobre la base de datos de Eurostat, Eurosistema (WGPF-ECB) y MHAP. En el caso de España, el número de empleados de las AA.PP. según el Boletín Estadísticode Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (Registro Central de Personal).


entre los empleados públicos residentes en dichacomunidad autónoma (de todas las AA.PP.) y los re-sidentes en la Comunidad de Madrid, tomada comoreferencia, fue cercano al 15 por 100 en el pro -medio de 2010-2012, solo superado por el deExtremadura, y marginalmente por los de Galicia yLa Rioja. No obstante, cabe resaltar que una vez que

se corrige por el hecho de que los empleados públi-cos difieren en sus características individuales (estoes, en sus niveles educativos, por ejemplo), el dife-rencial antes apuntado se torna negativo (cercanoal -15 por 100, el más negativo de las CC.AA. conla excepción de Canarias). Volveremos sobre estetema en la sección IV, apartado 2.



74

7,5

6,5

5,5

4,5

3,5

A) Evolución de la remuneraciónde asalariados públicos en porcentaje del PIB: 1995-2014 (a)

1995 2000 2005 2010

C) El empleo público de las CC.AA. durante el ajuste (c)

CC.AA. AAPP excl. CC.AA.

B) El gasto salarial de las CC.AA. en 2014 (cuadrados) y 2010 (b)

Porc

enta

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NAV PV RIO

VAL

D) La remuneración por asalariado público de las CC.AA. (d)

Porc

enta

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010-

2014

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-15

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ARA

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BAL

CAN

CAN

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CLM

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GAL

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R

NAV PV RIO

VAL

GRÁFICO 3LA REMUNERACIÓN DE ASALARIADOS PÚBLICOS EN EL RECIENTE PROCESO DE CONSOLIDACIÓN FISCAL EN LAS CC.AA.

(a) Datos de la CN.(b) Datos de la CN para 2014. El dato de 2010 en CN se reconstruye aplicando al dato de 2012 de CN de cada comunidad autónoma las tasas de variación delas liquidaciones presupuestarias (gasto en personal, obligaciones reconocidas netas) de dicha comunidad autónoma correspondientes a 2012 y 2011, secuen-cialmente.(c) Según la Encuesta de Población Activa (INE).(d) La remuneración por asalariado se define como el cociente entre la remuneración de asalariados públicos (definida en la nota al pie b) y el número de asa-lariados públicos (definido en la nota al pie c). Dada la heterogeneidad de las fuentes de numerador y denominador, los resultados mostrados en este panel delgráfico deben tomarse tan sólo como orientativos. Las variaciones están en términos reales, esto es, se corrige la evolución de la inflación (medida por el IPC).Fuentes: MAHP (IGAE), INE (Contabilidad Nacional, CN) y elaboración propia.


En términos del esfuerzo total de reducción de sugasto público, el ajuste del gasto salarial jugó unpapel más reducido que el del resto de partidas, dadoque para todas las CC.AA. su peso en el total del gastoaumentó entre 2010 y 2014, con la única excepcióndel País Vasco (véase gráfico 5). En este sentido, en lasiguiente sección nos centramos en el papel desem-peñado por la masa salarial de las CC.AA., y las AA.PP.en general, en el proceso de consolidación presupues-taria realizado, desde la óptica del gasto público.

3. El papel de la masa salarial de las AA.PP. en el proceso de ajuste fiscal

Si se compara con otros instrumentos presupues-tarios por el lado del gasto público, el ajuste de lamasa salarial de las CC.AA. resultó inferior al deotros componentes del gasto, en particular al de lainversión pública (véase gráfico 6), o al aumento delos ingresos. Esta menor incidencia relativa,de hecho, resulta más visible en el caso del conjunto

de las AA.PP., dada la fuerte contracción de la in-versión de Estado y las CC.LL. Desde un punto devista más general, la mejora del déficit de las CC.AA.entre 2010 y 2014 se debió exclusivamente a la re-ducción del gasto, mientras que para el total de lasAA.PP. algo más de un tercio vino de aumentos dela recaudación. Los cambios normativos de los im-puestos propios de las CC.AA. y la variación de losrecursos del sistema de financiación, por tanto, solopermitieron compensar las pérdidas brutas de re-caudación por la debilitada situación económica.

La generalización de la transferencia de competen-cias de gasto a partir de 2002 al conjunto de lasCC.AA., ha hecho que, en relación al resto de subsec-tores de las AA.PP., el papel de las CC.AA. haya sidomás destacado ahora que en el episodio de consolida-ción fiscal de la segunda mitad de los años 1990. Endicho período las CC.AA. fueron un actor secundario,mientras que en el período más reciente los ahorrosconcretos de gasto salarial de las AA.PP. se debieronmayoritariamente al ajuste de este subsector.



CUADRO N.º 3

EL AJUSTE DEL GASTO SALARIAL REAL PER CÁPITA DE LAS CC.AA. (a) (b)

TASA DE VARIACIÓN ACUMULADA EN 2010-2014

CC.AA. Wg ¥ Ng Wg

Wg PNg

Ng Pob PIB nominalP ¥ Pob P Pob

Andalucía ......................................... -15,8 -1,5 2,2 3,8 -14,5 -13,6 1,0 -3,0Aragón ............................................. -11,4 -12,9 -9,4 4,0 1,7 0,4 -1,3 -3,6Asturias ............................................ -8,1 -9,3 -5,4 4,3 1,3 -0,9 -2,1 -6,2Baleares ............................................ -16,8 11,9 17,7 5,2 -25,7 -23,4 3,0 2,5Canarias ............................................ -12,0 -12,2 -9,5 3,1 0,2 3,4 3,2 0,7Cantabria .......................................... -10,2 7,2 12,9 5,4 -16,2 -16,7 -0,6 -4,7Castilla y León ................................... -12,0 -5,6 -0,9 5,1 -6,7 -9,2 -2,6 -2,8Castilla-La Mancha ............................ -23,7 -10,2 -6,7 4,0 -15,1 -16,2 -1,3 -3,5Cataluña ........................................... -19,6 -9,2 -3,9 5,7 -11,5 -12,5 -1,1 -1,7Extremadura ..................................... -7,3 -1,6 2,3 3,9 -5,8 -6,5 -0,7 -4,4Galicia .............................................. -13,0 -7,1 -2,8 4,6 -6,3 -7,5 -1,2 -4,2Madrid ............................................. 14,6 8,4 12,9 4,2 -14,2 -13,7 0,4 -3,1Murcia .............................................. -17,6 -3,9 0,1 4,2 -14,2 -13,7 0,5 -3,1Navarra ............................................. -9,3 -18,0 -14,5 4,1 10,5 10,6 0,0 -2,0País Vasco ......................................... -2,4 -3,4 1,4 5,0 1,0 0,0 -1,0 -2,1La Rioja ............................................. -8,9 -18,4 -14,5 4,8 11,7 0,2 -2,2 -2,0Comunidad Valenciana ..................... -13,3 -5,5 -1,6 4,1 -8,3 -9,0 -0,8 -2,9AGREGADO DE LAS CC.AA. ............... -14,5 -4,3 -0,03 4,5 -10,6 -10,9 -0,4 -2,1PROMEDIO DE LAS CC.AA. ................ -12,7 -5,4 -1,2 4,4 -7,0 -7,5 -0,5 -2,6

(a) Wg denota la remuneración nominal por empleado público de cada comunidad autónoma, Ng el nivel de empleo público de cada comunidad autónoma, P el nivel de precios (IPC) yPob la población total.(b) Los datos de remuneración de asalariados (Wg x Ng) son de la CN para 2014. El dato de 2010 en CN se reconstruye aplicando al dato de 2012 de CN de cada comunidad autónomalas tasas de variación de las liquidaciones presupuestarias (gasto en personal, obligaciones reconocidas netas) de dicha comunidad autónoma correspondientes a 2012 y 2011, secuen-cialmente. Los datos sobre el número de empleados de las CC.AA. y población se toman de la EPA. La remuneración por asalariado se define como el cociente entre la remuneración deasalariados públicos y el número de asalariados públicos. Dada la heterogeneidad de las fuentes de numerador y denominador, los resultados mostrados en este cuadro deben tomarsetan sólo como orientativos.Fuentes: INE (Encuesta de Población Activa, EPA, y Contabilidad Nacional, CN), IGAE y elaboración propia.




76

15,5

12,5

10,0

7,5

5,0

A) En porcentaje de la población de la comunidad autónoma (a)

AND ARA AST BAL CAN CANT CL CM CAT EXT GAL MAD MUR NAV PV RIO VAL

2007

Porc

enta

je

2010 2014

B) En porcentaje del total de ocupados de la comunidad autónoma (b)


2007

Porc

enta

je

2010 2014

C) En porcentaje del gasto público de la comunidad autónoma (c)


Núm

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ros

2007 2010 2014

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35,

3,0

2,5

2,0

12,5

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7,5

5,0

GRÁFICO 4LOS EMPLEADOS DE LAS ADMINISTRACIONES DE LAS CC.AA.

(a) Según la EPA.(b) Según la EPA.(c) Dato de gasto público para 2014 según la CN. Los datos para 2007 y 2010 en CN se reconstruyen aplicando al dato de 2012 de CN de cada comunidad au-tónoma las tasas de variación de las liquidaciones presupuestarias (obligaciones reconocidas netas) de dicha comunidad autónoma correspondientes a 2012 yel resto de años intermedios, secuencialmente.Fuentes: Encuesta de Población Activa (EPA, INE), Contabilidad Nacional (CN, INE), y elaboración propia.


La literatura macroeconómica ha tendido a apo-yar que esta partida de gasto desempeñe un papelclave en los procesos de consolidación fiscal cuandoestos resultan necesarios para garantizar la sosteni-bilidad de las finanzas públicas (9). Este papel havenido sustentado por dos conjuntos de razones ba-sadas en la evidencia empírica. Por una parte, exis-ten trabajos que subrayan que las consolidacionesdel pasado fueron más duraderas cuando se funda-mentaron en un ajuste del gasto frente al incremen-to de los ingresos y, dentro de las partidas de gasto,del gasto corriente primario y, en particular, de la

remuneración de asalariados (10). Por otra parte,existe evidencia empírica que muestra que en loscasos en que las consolidaciones generaron efectospositivos sobre el crecimiento económico la compo-sición del ajuste jugó un papel crucial. En concreto,estos efectos expansivos se encuentran asociados,sobre todo, a consolidaciones fiscales que se pro-dujeron a través del gasto público y, en particular,de la masa salarial (11). Este resultado estaría justi-ficado por los efectos positivos que generaría elajuste de la remuneración de los salarios públicossobre el mercado de trabajo si este se trasladara a



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A) Gasto en remuneración de asalariados de las CC.AA. sobre su gasto público total (a)


2007

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2010 2014

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11

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1

B) Relación entre el tamaño del empleo público de las CC.AA. y el peso de su gasto salarial (b)

1 3 5 7 9 11 13 15 17

Ranking:

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Ranking: porcentaje del gasto en remuneración de asalariados de la comunidad autónoma sobre su gasto público total

GRÁFICO 5EL PESO DE LA MASA SALARIAL EN EL GASTO PÚBLICO DE LAS CC.AA.

(a) Según la CN. Véanse las notas a pie «d» del gráfico 3 y «c» del gráfico 4.(b) Los rankings se presentan en orden descendente. Esto es, la posición «1» del eje de ordenadas denota la comunidad autónoma con un mayor peso delempleo público autonómico sobre su población, mientras que la posición «1» del eje de abscisas se refiere a la comunidad con un mayor peso de su gastosalarial sobre su gasto público total.Fuentes: Encuesta de Población Activa (EPA, INE), Contabilidad Nacional (CN, INE), y elaboración propia.


los salarios del sector privado, de forma que permi-tiera una mejora de los beneficios, de la inversiónempresarial y de la competitividad de la economía,y de esta manera del nicel de empleo agregado (12).

No obstante, la restricción de la masa salarial delsector público puede encontrarse sujeta a ciertos lí-mites, dado su vínculo con la provisión de los servi-cios públicos. En efecto, en cuanto al empleopúblico hay que considerar que se concentra en ac-tividades complementarias de la actividad privada(como la justicia o la defensa), o en actividades po-

siblemente sustitutivas de la actividad privada, peroque se consideran servicios públicos básicos, en par-ticular la educación y la sanidad (que suponen entorno al 50 por 100 del total del empleo de lasAA.PP.) (13). Además, a pesar de los incrementosobservados en el empleo público en las últimas dé-cadas, el peso del empleo público es menor ennuestro país que en la media de la UEM y en térmi-nos per cápita se mantuvo prácticamente estable(véase de nuevo el gráfico 1). En este sentido, comoargumentamos en Hernández de Cos y Pérez(2015), el margen de racionalización del empleo pú-



78

A) Conjunto de las AA.PP. (a)

-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6

EPISODIO 2010-2014

Variación acumulada en porcentaje del PIB

1. Remuneración de asalariados

2. Otros componentes

3. Inversión pública

Gasto primario (= 1+ 2+ 3)

Ingresos

Saldo primario

-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6

EPISODIO 1996 -1999






Ingresos

Saldo primario

B) Administraciones de las CC.AA. (a)

-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6

EPISODIO 2010-2014






Ingresos

Saldo primario

-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6

EPISODIO 2010-2014






Ingresos

Saldo primario

GRÁFICO 6EL PAPEL DEL GASTO SALARIAL EN EL PROCESO DE AJUSTE FISCAL

(a) Un saldo primario positivo significa acumulación de superávit y negativo significa acumulación de déficit.Fuentes: MAHP (IGAE), Eurostat y elaboración propia.


blico en España tendría que venir asociado a au-mentos de la eficiencia, dado un nivel de serviciospúblicos asumido, o por una reconsideración gene-ral de ese nivel de servicios.

En las dos secciones siguientes revisamos algu-nas posibles vías de mejora de la eficiencia de lasAA.PP. Primero repasando algunas medidas de po-lítica económica instrumentadas en algunos paísesde la UE, incluida España. Segundo, caracterizandoy analizando las posibles distorsiones que puedensurgir de la existencia de un diferencial entre el sa-lario por empleado en el sector público y en el pri-vado en España.

III. REFORMAS ESTRUCTURALES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DURANTE LA CRISIS

En España, en paralelo a las medidas de carácterurgente instrumentadas entre 2010 y 2014 vincula-das a las necesidades de control del déficit público,se han ido perfilando algunas líneas de actuación en-caminadas a «desarrollar estrategias de innovacióny eficiencia en la configuración y gestión del empleopúblico», principalmente en el marco del informesobre la Reforma de las AA.PP (Informe CORA).

En este sentido se han ido introduciendo en su-cesivas piezas legislativas indicaciones sobre posi-bles medidas encaminadas a la as ignacióneficiente de efectivos en la Administración delEstado, encargando al MHAP el análisis de la dis-tribución del personal en los distintos ámbitos dela Administración del Estado de cara a adoptar cri-terios vinculantes de movilidad y asignación depuestos en dicho ámbito, teniendo la competenciapara acordar, en su caso, los cambios de adscrip-ción de puestos o redistribución de efectivos quefueran necesarios para una asignación más efi-ciente y adecuada de los recursos humanos.Asimismo, se establecieron directrices para la fija-ción de sistemas objetivos para evaluar el desem-peño de los empleados. Este tipo de actuaciones,y otras en la misma línea, se recogen y describenen el Informe CORA.

La Reforma de la Administración Local, que entróen vigor en 2014, incorpora un marco de actuacio-nes para la simplificación y eliminación de duplici-dades en la provisión de determinados serviciospúblicos entre administraciones, que también pre-senta una vertiente de mejora de la eficiencia en elámbito del personal público.

Dados los retos para la sostenibilidad de las fi-nanzas públicas y, más en concreto, los servicios tradicionales del Estado del bienestar, que son in-tensivos en empleo (educación, sanidad, serviciossociales), resulta crucial avanzar en este tipo de ini-ciativas. Para una visión más general y estructuradasobre este tema, el lector interesado puede consul-tar, por ejemplo, Albi y Onrubia (2015) y las refe-rencias allí citadas.

Las reformas de corte más estructural han estadopresentes también en la experiencia reciente de lospaíses europeos que se encontraron con problemasde sostenibilidad presupuestaria durante la crisis,particularmente Irlanda, Grecia, Chipre y Portugal.En el marco de los programas de rescate, las auto-ridades trataron de complementar los costosos pro-cesos de ajuste presupuestario con reformas quetenían el objetivo de mejorar la eficiciencia de lossectores públicos de los países afectados, pero sinprovocar costes sociales adicionales. En menor me-dida otros países con menores presiones sobre sudeuda pública también han aprovechado la crisispara introducir reformas de corte estructural en sufunción pública (véase Pérez et al., 2015). En particu -lar, los países bajo Programa, además de Estonia,Italia y Francia, lanzaron en el período 2009-2014algún tipo de programa de revisión del gasto públi-co con un cierto nivel de ambición, que incorporabaelementos de mejora de la relación de eficicienciaen el uso de los recursos en el sector público corpo-rativo o semicorporativo, reglas más estrictas parala contratación de personal temporal, mejoras enlos sistemas de evaluación e incentivos en la fijaciónde los avances salariales en las AA.PP., o la introduc-ción de mecanismos de flexibilidad en la organizaciónde la fuerza de trabajo al servicio de las AA.PP.

Resulta pronto para evaluar el éxito de las re-formas más recientes. No obstante, sí se disponede evidencia sobre el éxito de reformas similaresrealizadas en el pasado, y la evidencia muestra quesu implementación suele estar asociada a una con-tención más duradera de la masa salarial públicaen porcentaje del PIB nacional una vez finalizadoel proceso de consolidación fiscal, y a gananciasgenerales de eficiencia en la provisión de los servi-cios públicos (véase, entre otros, Forni y Nevta,2014). Asimismo, estos trabajos muestran queestos resultados «exitosos» de las reformas se pro-dujeron en mayor medida en aquellos países en losque los paquetes de medidas (tanto estructura -les como de consolidación fiscal) fueron diseñadoscon un alto grado de consenso entre los actorespolíticos y sindicales.




IV. EL DIFERENCIAL SALARIAL ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y EL PRIVADO

1. Consideraciones previas

En un marco en el que exista movilidad de lostrabajadores entre ocupaciones y entre regiones opaíses, la presencia de diferenciales salariales cobraespecial relevancia. En particular, la presencia de undiferencial salarial positivo entre los sectores públicoy privado (para trabajadores equivalentes en carac-terísticas) puede representar una fuente de rigidezen el mercado de trabajo que distorsione el funcio-namiento eficiente de dicho mercado y genere pér-didas de competitividad. Por ejemplo, una eventualbrecha negativa entre los niveles salariales del sectorpúblico y privado puede tener consecuencias sobrela productividad y eficiencia en el sector público,dado que puede generar una descapitalización deéste, en particular en los segmentos de trabajadoresmás cualificados. En sentido contrario, la existenciade un diferencial a favor del sector público en deter-minados segmentos del mercado de trabajo puedeintroducir rigideces y distorsiones en el proceso decobertura de vacantes en el sector privado. La rele-vancia de este argumento puede depender de lasinstituciones del mercado de trabajo y su flexibilidad.

La evidencia para los países de la Unión Europeamuestra que con carácter general existe un diferen-cial salarial positivo a favor del sector público. La evi-dencia más reciente de Campos et al. (2015) parael período 2004-2012 sobre la base de datos microeconómicos de la encuesta EU-SILC lo encuentracon carácter mayoritario en los 24 países europeosconsiderados, incluso controlando por característi-cas individuales de los trabajadores como el mayornivel educativo existente en el sector público (véase elprimer panel del gráfico 7). En el caso de Españael diferencial estimado controlando por las caracte-rísticas observables de los individuos se estima en el27 por 100 con la muestra que cubre el período2004-2012, aunque se habría reducido por el im-pacto de los planes de saneamiento de las finanzaspúblicas en los últimos años, de manera que el valormedio estimado para el año 2012 se situó ligera-mente por debajo del 25 por 100. Cabe resaltar queen algunos países, en particular en los nórdicos(Dinamarca, Islandia, Noruega y Suecia) el diferen-cial es negativo. Esto es, en media, los empleadoscon características similares tienen una menor re-muneración en el sector público que en el privado.En estos países, que son economías pequeñas y muyabiertas al comercio internacional, la evidencia em-pírica tiende a validar el papel líder del sector de bie-

nes y servicios comercializables (el sector exportadormás abierto a la competencia) en el proceso de fija-ción de los salarios y los precios en el conjunto dela economía (14).

Algunos trabajos recientes que se han centradoen el caso español confirman la evidencia antesapuntada, usando bases de datos alternativas (véaseHospido y Moral-Benito, 2014, 2015; y Ramos,Sanromá y Simón, 2014) (15). De acuerdo con estosestudios, existiría en España un diferencial positivoa favor del sector público, que se habría reducido alo largo de la crisis, y que presentaría una elevadaheterogeneidad según el tipo de empleado. Segúnlos resultados basados en regresiones por cuantil, eldiferencial sería más elevado para los individuos demenor cualificación (16).

En concreto, Hospido y Moral-Benito (2015) es-timan una brecha salarial a favor del sector públicoque se situaría en el 36 por 100 (véase el segundopanel del gráfico 7). No obstante, como se ha apun-tado antes, resulta necesario controlar por el hechode que existen diferencias importantes en la com-posición de la fuerza laboral de los sectores públicoy privado como, por ejemplo, una mayor cualifica-ción, antigüedad, o proporción de mujeres en el pú-blico. Cuando se realiza este ejercicio, el diferencial,esto es, la parte de la brecha salarial entre el sectorpúblico y privado que no se puede explicar por di-ferencias en las características observables de los tra-bajadores, se reduce hasta el 21 por 100. El uso dela MCVL permite además a estos autores controlarpor otras características de los trabajadores que noson directamente observables. Por ejemplo, los emplea -dos públicos y privados pueden tener, como colec-tivos, distintos niveles de motivación o de habilidad,que se traducirían en diferentes niveles de rendi-miento y que, por tanto, deberían llevar a salariosdistintos. Al realizar esta corrección, el diferencialestimado se situaría en el 10 por 100.

Por su parte, las estimaciones disponibles para elconjunto de empleados públicos residentes en cadacomunidad autónoma, confirman la existencia de di-ferencias salariales entre el sector público y el privado.En aquellas CC.AA. con mayor peso del empleo pú-blico y con mayores tasas de paro, los diferenciales se-rían mayores como muestran García-Pérez y Jimeno(2005) usando datos del European CommunityHousehold Panel para el período 1995-2001.

Dado que existe heterogeneidad en los salariospagados por el sector privado en las diferentesCC.AA., dependiendo del perfil productivo y el grado



80


de desarrollo regional, incluso controlando por di-ferenciales de precios, resulta relevante investigar siesa heterogeneidad también está presente en el sec-tor público, teniendo en consideración, además, la

baja movilidad geográfica de la fuerza de trabajo enEspaña. De hecho, para las 15 CC.AA. que cubre laMCVL, en 2012 el máximo salario real (17) mediopor hora trabajada en el sector privado se situó en



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-30CY LU ES IE LT PT IT PL GR NL SI AT LV UK CZ BE SK EE DE DK HU FR IS NO SE

2012 2004-2012 2010

Panel 1. El diferencial salarial público-privado medio (%), controlando por características observables, desde una perspectiva europea (a)

GRÁFICO 7EL DIFERENCIAL SALARIAL PÚBLICO-PRIVADO EN ESPAÑA

(a) Tomado de Campos et al. (2015), que realizan las estimaciones usando datos de la encuesta EU-SILC con la muestra 2004-2012. La definición de «sectorpúblico» es la agregación de las ramas O («Administración pública, seguridad social»), P («Educación») y Q («Sanidad y Servicios Sociales») de la clasificaciónNACE. La definición de salario es: gross income per hour en términos reales. Para una descripción de la correspondencia entre las etiquetas y los países, véasenota a pie «a» del gráfico 2 (ES: España). (b) Tomado de Hospido y Moral-Benito (2015), que realizan las estimaciones usando datos de la MCVL con la muestra 2005-2012. La definición de «sector pú-blico» se refiere a los asalariados del Régimen General de la Seguridad Social perteneciente a alguno de los siguientes colectivos: ministerios; organismos autó-nomos y entes públicos de la Administración Central, Autonómica y Local, consejos, tribunales, entidades de Seguridad Social, Parlamentos; fundaciones yempresas públicas de la Administración Central, Autonómica y Local, sociedades participadas mayoritariamente por la Administración, banca pública; Adminis-tración Local (incluidos consorcios y mancomunidades); Administración Autonómica (incluyendo universidades); centros de salud o de servicios sociales. La de-finición de salario es: salario real por hora trabajada.Fuentes: Campos et al. (2015), Hospido y Moral-Benito (2015) y elaboración propia.

PANEL 2. ESTIMACIONES PARA LAS AA.PP. ESPAÑOLAS CON LA MCVL (b)

Diferencia en medias de salarios (%) (2005-2012)

Todos Hombres Mujeres

Diferencial, sin controlar por características .................................................. 0,355 0,349 0,401Percentil 10 ................................................................................................. 0,244 0,370Percentil 50 ................................................................................................. 0,431 0,432Percentil 90 ................................................................................................. 0,268 0,323

Diferencila, controlando por características observables ................................. 0,205 0,185 0,231Percentil 10 ................................................................................................. 0,158 0,258Percentil 50 ................................................................................................. 0,258 0,261Percentil 90 ................................................................................................. 0,054 0,140

Diferencial, controlando por características observables y no observables....... 0,104 0,084 0,133Percentil 10 ................................................................................................. 0,076 0,149Percentil 50 ................................................................................................. 0,087 0,127Percentil 90 ................................................................................................. 0,085 0,143


10,1 euros (Madrid) frente al mínimo de 6,6 euros(La Rioja), mientras que estos valores para el sectorpúblico se situaron en 11,1 euros y 8,5 euros (enCastilla La Mancha y La Rioja, respectivamente). Ladispersión observada en los salarios entre CC.AA.nos permite analizar, asimismo, los diferencialessalariales entre los trabajadores públicos residentesen las distintas CC.AA. El uso de la MCVL nos obli-ga a centrarnos en el conjunto de trabajadores pú-blicos residentes en cada región más que en lostrabajadores de una determinada administración(en particular, los dependientes del gobierno au-tonómico), por problemas de representatividad dela muestra. Estas cuestiones se analizan en la si-guiente sección.

2. Estimación de diferenciales salariales por comunidad autónoma de residencia

2.1. Datos y metodología estadística

Como se discute en el Anexo I, la fuente de datosutilizada es la MCVL, que se construye a partir delos registros administrativos de la Seguridad Social,de los que se extrae una muestra representativaequivalente al 4 por 100 de la población registrada,que se sigue desde el año 2005. La muestra se com-plementa con información salarial procedente de re-gistros fiscales y de horas trabajadas de la EPA, eincluye trabajadores asalariados del RégimenGeneral de la Seguridad Social con edades com-prendidas entre los 25 y los 54 años de los que sedispone de información salarial de sus registros fis-cales. La variable de análisis es el salario real porhora trabajada. Consideramos trabajadores públicoslos asalariados del Régimen General que están con-tratados por una corporación local, un organismopúblico o un organismo del Estado o de las CC.AA.

Para el cálculo de las brechas salariales, procede-mos en dos pasos. En un primer paso realizamos re-gresiones lineales en las que el salario se hacedepender de las características observables de lostrabajadores. A partir de estas estimaciones, la di-ferencia total entre los salarios de los dos grupos deindividuos se descompone en dos elementos (des-composición de Blinder, 1973, y Oaxaca, 1973). Elprimer componente recoge la diferencia entre lascaracterísticas observables de los dos grupos de in-dividuos y el segundo recoge la parte que no sepuede explicar por diferencias en características ob-servables, y que puede interpretarse como diferen-cias en cómo se remuneran dichas característicasobservables en cada uno de los sectores.

En concreto, dados dos grupos de trabajadoresa y b con diferencias en los salarios percibidos porcada grupo en función de un conjunto de variablesexplicativas, el objetivo del análisis es determinarqué parte de la diferencia en salarios entre los dosgrupos se debe a las diferencias existentes entre lasvariables explicativas y que parte a otros factores noobservables. Formalmente, nuestra variable de inte-rés será Wa – Wb, donde Wa se refiere al logaritmodel salario real por hora medio del grupo a, y Wb alde los empleados del grupo b. Más concretamente,estimamos las siguientes regresiones por separadopara cada grupo y año:

Wa = baXa + ua

Wb = bbXb + ub

donde X se refiere al conjunto de variables observa-bles que pueden explicar parte de las diferencias sa-lariales. En este caso se incluyen edad, cualificación,experiencia, sexo, y tipo de contrato. Posteriormente,calculamos la siguiente descomposición:

Wa – Wb = b a (Xa – Xb) + (ba – b b) Xb

donde la diferencia estimada de salarios nWa – nWbse descompone en dos términos. El primero indicala parte explicada por características observables, esdecir, si los empleados públicos tienen en mediamás experiencia tendrán un mayor salario. El segun-do término recoge la parte de la diferencia salarialno explicada por características observables, esdecir, la diferencia en el salario entre un empleadodel grupo a y uno del grupo b que tienen la mis -ma edad, cualificación, experiencia, sexo y tipo decontrato.

2.2. Diferenciales salariales público-privados por comunidad autónoma

Existe una elevada heterogeneidad en los dife-renciales «brutos», esto es, los observados sin teneren cuenta las diferencias en las características de lostrabajadores, residentes en las distintas CC.AA.,desde el cerca del 25 por 100 de Madrid yExtremadura al casi 60 por 100 de Murcia, en pro-medio en el período 2010-2012 (18), a favor delsector público en línea con los resultados para eltotal nacional mencionados en la sección anterior.Véase el primer panel del gráfico 8.

Cuando se controla por las características indi-viduales observables, la brecha promedio de las 15



82


CC.AA. consideradas pasa del 36 por 100 (bruto) al8,2 por 100 (corregido) en 2010-2012. Tambiénse reduce la dispersión en los diferenciales, en un30 por 100, de manera que las diferencias en lascaracterísticas de los trabajadores del sector públi-co y privado en las diferentes regiones explican unabuena parte de las diferencias salariales relativas(público/privado) existentes entre territorios. En al-

gunas CC.AA. la brecha se reduce en mayor medidaque en otras. En particular, en el caso de Madridel diferencial desaparece (pasa del 25 por 100 al0,01 por 100) y en los de Cataluña y Cantabria sesitúa en valores muy reducidos (del 2,6 por 100 y1,2 por 100, respectivamente), mientras que para LaRioja se torna incluso negativo, esto es, a favor del sec-tor privado, pasando del 35 por 100 al -3,4 por 100.



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A) Diferencial salarial público-privado (porcentaje),promedio 2010-2012

B) El efecto de la crisis en los diferenciales(controlando por características individuales)

Diferencial público-privado (porcentaje)

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Promedio 2007-2009 (diferencial público-privado,controlando por características)

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C) Diferencial y porcentaje de ocupados en la población,promedio 2010-2012

D) Diferencial y porcentaje de empleados de las CC.AA.,promedio 2010-2012

Ocupados /población (porcentaje)

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Porcentaje de empleados de la administraciónde la C.A. sobre el total de empleado públicos en la C.A.

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GRÁFICO 8DIFERENCIALES SALARIALES ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y EL PRIVADO: ANÁLISIS POR COMUNIDAD AUTONÓMA (a) (b)

(Continúa)


El reciente período de crisis económica, y conso-lidación fiscal a partir de 2010, ha tenido tambiénun efecto en los diferenciales, como muestra el segundo panel del gráfico 8. En efecto, con la ex-cepción de Extremadura, la brecha promedio pú bli -co-privada (controlando por características) pasó deun 16,6 por 100 en 2007-2009 al 8,2 por 100 en2010-2012 mencionado en el párrafo anterior. Lareducción fue especialmente significativa (superioral 70 por 100) en los casos de La Rioja, Madrid,Cantabria y Cataluña.

La existencia de diferenciales salariales entre elsector público y el privado puede deberse a multitudde razones, y requeriría un análisis detallado. Eneste artículo tan solo proporcionamos alguna evi-dencia anecdótica, como reflejan los paneles terceroa sexto del gráfico 8. Por una parte, las CC.AA. quetienen mayores tasas de ocupación (medida comoel porcentaje que suponen los ocupados sobre lapoblación total) tienden a registrar menores dife-renciales salariales. El mayor nivel de ocupación estárelacionado con una menor dependencia del outputregional con respecto al sector público, de manera

que en las regiones más dinámicas los salarios pú-blicos tienden a separarse en menor medida de losprivados, en un contexto en el que los salarios detodos los empleados tienden a ser más elevados enpromedio. Por otra parte, una mayor proporción deempleados de las administraciones autonómicas enel total de los empleados públicos de la región tam-bién viene asociado a un menor diferencial con elsector privado, mientras que lo contrario ocurre conel porcentaje de empleados de las CC.LL. y (si se ex-cluye la Comunidad de Madrid) el de las adminis-traciones dependientes del Gobierno central,indicando la posible existencia de diferenciales sa-lariales entre los distintos tipos de empleados públi-cos, asunto que se tratará en la siguiente sección.

2.3. Diferenciales salariales entre los empleadospúblicos residentes en las distintas CC.AA.

Las diferentes CC.AA. presentan diferentes porcen-tajes de empleados públicos por tipo de administra-ción presente en cada comunidad, dependiendo delgrado de cesión de competencias y de la presencia deempleados de las Administración Central. Por ejem-



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E) Diferencial y porcentaje de empleados de la A.C.,promedio 2010-2012

F) Diferencial y porcentaje de empleados de las CC.LL.,promedio 2010-2012

Porcentaje de empleados de la Administración Central ySS sobre el total de empleado públicos en la C.A.

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Porcentaje de empleados de las CC.LL. sobre eltotal de empleado públicos en la C.A.

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MAD

GRÁFICO 8DIFERENCIALES SALARIALES ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y EL PRIVADO: ANÁLISIS POR COMUNIDAD AUTONÓMA (a) (b) (CONT.)

(a) La A.C. incluye los empleados de la Administración Central y la Seguridad Social.(b) Las estimaciones controlan por características individuales observadas.Fuentes: Los diferenciales se estiman usando datos de la MCVL. Los porcentajes de empleados y ocupados se calculan con datos de la EPA.


plo, en la Comunidad de Madrid el 36 por 100 de losempleados públicos están vinculados a estas últimas,frente al 18 por 100 del promedio de CC.AA., y el7 por 100 de Cataluña. En el caso del peso de los em-pleados de las CC.LL., este varía desde el 11 por 100de La Rioja al 37 por 100 de Extremadura (gráfico 9).

Si, por conveniencia, se toma como referencia laComunidad de Madrid (CAM), la brecha salarial delos empleados públicos residentes en dicha regiónse situó en promedio en 2010-2012 en casi el 7 por100, esto es, su remuneración resultó superior a ladel promedio del resto de CC.AA. en ese porcentaje.



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A) Diferencial salarial Comunidad de Madrid-resto de CC.AA.(porcentaje), promedio 2010-2012

B) El efecto de la crisis en los diferenciales(controlando por características individuales)

Diferencial público CAM-público resto

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Promedio 2007-2009 (diferencial público CAM-públicoresto, controlando por características)

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C) Diferencial y porcentaje de ocupados en la población,promedio 2010-2012

D) Diferencial y porcentaje de empleados de las CC.AA.,promedio 2010-2012

Ocupados / población (porcentaje)

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Porcentaje de empleados de la administraciónde la C.A. sobre el total de empleado públicos en la C.A.

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GRÁFICO 9DIFERENCIALES SALARIALES ENTRE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS RESIDENTES EN LAS DISTINTASCOMUNIDADES AUTÓNOMAS (a) (b)

(Continúa)


No obstante, cuando se controla por las diferenciasen características de los trabajadores, el diferencialcambia de signo, situándose en el -2,6 por 100. Sise atiende al diferencial corregido, los trabajadorespúblicos residentes en Cataluña fueron los que re-cibieron una mayor remuneración relativa, y los deCanarias los que recibieron la menor. La crisis redujolos diferenciales si bien la posición relativa de las dis-tintas CC.AA. no se vio alterada en exceso entre2007-2009 y 2010-2012.

Por su parte, el salario público relativo entreCC.AA. tiende a estar asociado positivamente conel porcentaje de ocupados sobre la población, po-siblemente reflejando el efecto de una mayor com-petencia en el mercado de trabajo, así como con elpeso de la administración autonómica en el total deempleados públicos de la región.

V. CONCLUSIONES

En este artículo caracterizamos la evolución del em-pleo y los salarios de las AA.PP. durante el reciente pe-

ríodo de consolidación fiscal y la comparamos con laobservada en otros países de la UE y poniendo el én-fasis en el escalón autonómico de la administración.

Encontramos, en primer lugar, que la remunera-ción de asalariados de las AA.PP. ha jugado un papelrelevante en el proceso de consolidación fiscal, aun-que inferior al de otras partidas de gasto público, yen particular al de la inversión pública, una partidamucho más reducida en peso. En concreto, el ajustedel gasto salarial real per cápita de las AA.PP. fue decasi el 14 por 100 en el período 2010-2014, que seconcentró en un 60 por 100 en una reducción delgasto salarial real de las AA.PP. y el 40 por 100 en lacontracción del empleo público per cápita. El ajustede la masa salarial fue generalizado en las CC.AA.,pero relativamente heterogéneo en magnitud. Encomparación con el ajuste realizado en otros paísesde la UE sujetos a problemas con sus finanzas públi-cas, las pautas son similares, aunque existió un mayorpeso del ajuste salarial en el caso español.

En segundo lugar, cabe mencionar que si bienen el corto plazo las políticas diseñadas se centraron



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E) Diferencial y porcentaje de empleados de la A.C.,promedio 2010-2012

F) Diferencial y porcentaje de empleados de las CC.LL.,promedio 2010-2012

Porcentaje de empleados de la Administración Centraly SS sobre el total de empleado públicos en la C.A.

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Porcentaje de empleados de las CC.LL.sobre el total de empleado públicos en la C.A.

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GRÁFICO 9DIFERENCIALES SALARIALES ENTRE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS RESIDENTES EN LAS DISTINTASCOMUNIDADES AUTÓNOMAS) (CONT.)

(a) La AC incluye los empleados de la Administración Central y la Seguridad Social.(b) Las estimaciones controlan por características individuales observadas.Fuentes: Los diferenciales se estiman usando datos de la MCVL. Los porcentajes de empleados y ocupados se calculan con datos de la EPA.


en corregir los desequilibrios presupuestarios, tam-bién se implementaron una serie de actuaciones en-caminadas a mejorar la eficiencia del sector público,tanto en España como en otros países de nuestroentorno. La experiencia internacional ha demostra-do que las medidas de carácter estructural, talescomo la eliminación de duplicidades entre nivelesde administración, la introducción de márgenes deflexibilidad funcional o la introducción de mecanis-mos de retribución vinculados a la productividad, sise diseñan adecuadamente, permiten mejorar la efi-ciencia en la provisión de los servicios públicos ycontribuir a la vez de manera duradera a su soste-nibilidad al reducir las presiones presupuestarias de-rivadas de las fluctuaciones cíclicas de la actividadeconómica.

En tercer lugar, encontramos, en línea con la li-teratura previa, que el diferencial salarial entre elsector público y privado es positivo, si bien se reducede forma significativa cuando se controla por las ca-racterísticas de los individuos (por ejemplo, nivel deeducación) y otros inobservables. De hecho, las di-ferencias en las características de los trabajadoresdel sector público y privado en las diferentes CC.AA.explican una buena parte de los diferenciales sala-riales relativos público/privado existentes en estosterritorios. El proceso de consolidación fiscal ha re-ducido, además, estos diferenciales de forma signi-ficativa. Al margen de las estimaciones específicasproporcionadas en este trabajo, resulta relevanteanalizar más profundidad los sectores y grupos deactividad en los que pudiera detectarse este diferen-cial salarial positivo (para trabajadores equivalentesen características), en la medida en que puede re-presentar una fuente de rigidez en el mercado detrabajo e introducir distorsiones en el funcionamien-to eficiente de dicho mercado que genere pérdidasde competitividad. En esta línea, la evidencia anec-dotica que proporcionamos sugiere que las CC.AA.que presentan mayores niveles de ocupación enproporción a su población tienden a registrar me-nores diferenciales salariales. Dado que el mayornivel de ocupación suele estar relacionado con unamenor dependencia de la economía regional conrespecto al sector público, resulta intuitivo encontrarque en las regiones más dinámicas los salarios pú-blicos tienden a separarse en menor medida de losprivados.

Finalmente, documentamos la existencia de di-ferenciales salariales entre los empleados públicosde las distintas regiones españolas, cuya magnitudse reduce cuando se contrala por las característicasde los individuos. Estos diferenciales se habrían re-

ducido también durante el período de ajuste recien-te de las finanzas públicas y parecen estar asociadospositivamente con el nivel de actividad económicade la región, lo que puede ser un reflejo de unamayor competencia en el mercado de trabajo en lasregiones más dinámicas.

NOTAS

(*) Las opiniones vertidas en este artículo reflejan exclusivamentela visión de los autores y no necesariamente las del Banco de España oel eurosistema. Agradecemos los comentarios de los participantes en elencuentro «El gasto público en España: presente y futuro» (Santiagode Compostela, 27-28 de mayo) organizado por RIFDE y Funcas, enparticular los de Xose Manuel González, así como los de los editoresde este número monográfico de PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, y a MarDelgado y Antonio Montesinos la ayuda prestada con los datos.

(1) Ambas cifras están tomadas de la Contabilidad Nacional (CN)de España.

(2) Según el Registro de Personal al Servicio de las AA.PP. que pu-blica el Ministerio de Hacienda y AA.PP.

(3) La medida de empleo público para España utilizada en el gráfico1 es la del MHAP (Registro Central de Personal), según la cual el empleode las AA.PP. en porcentaje de la población se situó en 2014 en el 5,5por 100. Si en vez de la definición del MHAP se usara la EPA para medirel número de empleados de las AA.PP., esta ratio se situaría en 2014en el 6,4 por 100, un nivel también inferior al del agregado del áreadel euro y de la mayoría de países de la UE. Para una discusión sobrelas diferencias metodológicas y de cobertura entre ambas definicionesde empleo público (MHAP y EPA) véase MONTESINOS et al. (2014).

(4) Para más detalles véanse HERNÁNDEZ DE COS y PÉREZ (2015) yMONTESINOS et al. (2014). En el ámbito salarial los PresupuestosGenerales del Estado (PGE) incorporaron congelaciones salariales en2011, 2012, 2013, 2014 y 2015, de aplicación general también a lasCC.AA. Asimismo, para el conjunto de los empleados públicos se pro-dujeron reducción salariales nominales, primero en 2010, con una re-baja del 5 por 100 en promedio, y posteriormente en 2012, con lasupresión de la paga extraordinaria de diciembre, que se ha ido recu-perando, no obstante, por cuartas partes a partir de 2015. En lo refe-rente a las medidas de contracción del empleo de las AA.PP. ya desde2009 los PGE fijaron restricciones a la tasa de reposición de efectivos,de aplicación al conjunto de las AA.PP., que se fueron endureciendoen años sucesivos. Asimismo, se legisló un aumento de la jornada detrabajo del sector público estatal que quedó fijada en treinta y sietehoras y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputoanual, entre otras medidas. Estas disposiciones fueron trasladadas porlas distintas CC.AA. a sus ámbitos de competencias.

(5) Promedio de los países de la UE (excluyendo Croacia) excluyendoEspaña.

(6) Esto es, aquellos países que redujeron su remuneración de asa-lariados en porcentaje del PIB.

(7) Grecia, Chipre, Irlanda, Italia, Portugal y Eslovenia.

(8) Relacionadas con las diferentes medidas de empleo público usa-das y la incertidumbre en el cálculo de la remuneración de asalariadosen CN para 2010 para las CC.AA. tomadas de modo individual. Véaseel Anexo I para una descripción de las fuentes de datos.

(9) Para una discusión más detallada de este asunto véaseHERNÁNDEZ DE COS y PÉREZ (2015).

(10) Véanse, entre otros, ALESINA y PEROTTI (1995) o HERNÁNDEZ DECOS y MORAL-BENITO (2013).




(11) Véanse, entre otros, ALESINA et al. (2002) o HERNÁNDEZ DE COS yMORAL BENITO (2014).

(12) Véanse, entre otros, ALESINA y ARDAGNA (1998), LAMO, PÉREZ ySHUCKNECHT (2012) o LAMO, MORAL-BENITO y PÉREZ (2015b).

(13) Véase MONTESINOS, PÉREZ y RAMOS (2014).

(14) Véanse, entre otros, Lindquist y Vilhelmsson (2006) o Lamo,Pérez y Schuknecht (2012).

(15) Los primeros usan la MCVL (para los años 2005-2012) mien-tras que los segundos explotan la Encuesta de Estructura Salarial (parael año 2012).

(16) Para el caso de España, la evidencia reciente de LAMO, MORAL-BENITO y PÉREZ (2015a) muestra además que la probabilidad de influenciade los salarios públicos sobre la determinación de los privados es mayorprecisamente entre grupos que se encuentran en los percentiles in -feriores de la distribución salarial, mientras que para los cuantiles su-periores el «liderazgo» lo ejerce el sector privado, y en los intermediosse detectan efectos en ambas direcciones.

(17) Se utiliza el IPC general por comunidad autónoma para de-flactar los salarios nominales recogidos en la MCVL. Asimismo, se realizaun ajuste por paridad de poder de compra entre CC.AA. partiendo delos niveles relativos de precios derivados de la Encuesta Regionalde Precios de 1989 y publicados en la Síntesis Mensual de IndicadoresEconómicos del Ministerio de Economía y Hacienda.

(18) Promediamos para evitar que las medidas de carácter temporalimplementadas por las distintas autoridades, y que por tanto reviertenen años posteriores, distorsionen la comparación con el sector privado.Por ejemplo, en 2012 se eliminó de manera transitoria la paga extra dediciembre de los empleados públicos. Pero en 2013 volvió a pagarsecon normalidad y a partir de 2015 incluso se ha comenzado a devol-verse la correspondiente a 2012.

(19) Sobre este asunto véanse MONTESINOS, RAMOS y PÉREZ (2014) yHERNÁNDEZ DE COS y PÉREZ (2015).

(20) Para una descripción de la cobertura del sector AA.PP. en laEPA véase ÁLVAREZ ÁLVAREZ (2015).

(21) Esta es la misma aproximación adoptada por HERNÁNDEZ DE COSy PÉREZ (2015), entre otros.

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La Contabilidad Nacional (CN) proporciona información suficiente sobre el gasto salarial (remuneración de asalariados) del conjunto delas AA.PP., que resulta comparable entre países y presenta una cobertura temporal adecuada. Con respecto a la remuneración de asalariadosdel agregado de las CC.AA., también se dispone de una medida homogénea en términos de CN que cubre el período 1995-2014. Por elcontrario, la información desagregada por comunidad autónoma sólo está disponible para el período 2012-2014. Por ello, resulta necesariocomplementar estos datos con la información de las liquidaciones presupuestarias, de manera que para algunos ejercicios aplicamos lastasas de variación de esta última medida a los niveles que proporciona la CN. Para el período que usaremos de referencia (2007-2014), ladinámica de la remuneración de asalariados del agregado de las CC.AA. de acuerdo con las dos fuentes estadísticas (CN y liquidaciones)resulta muy similar.

Hay que resaltar, además, que en el caso español, como también sucede en una mayoría de países de la OCDE, no se dispone concarácter general y para períodos prolongados de tiempo de datos de CN que permitan descomponer la medida de remuneración de asala-riados de las AA.PP. descrita en el párrafo anterior entre sus componentes de empleo y remuneración por asalariado de las AA.PP. En el casoparticular del análisis del empleo de las AA.PP. esto obliga a que se deba combinar información de distintas fuentes estadísticas (19). Enconcreto, en este artículo se utilizan dos fuentes, dado su distinto grado de cobertura: el número de empleados de las AA.PP. y las CC.AA.que proporciona el Boletín Estadístico de Personal al Servicio de las Administraciones Públicas que publica el Ministerio de Hacienda yAdministraciones Públicas (MHAP) y el que se deriva del análisis de los micro datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) que publica elINE (20).

Por su parte, la remuneración por asalariado de las AA.PP. y CC.AA. se aproxima a partir del cociente entre la remuneración de asalariadostomada de la CN y alguna de las mencionadas medidas de empleo de las AA.PP. Si bien en el caso del conjunto de las AA.PP. la referenciasuele ser el MHAP (21), en el caso del análisis por CC.AA. utilizaremos de manera preferente la EPA. La información de estas fuentes no esplenamente homogénea, por lo que el análisis que se realiza, tanto de la evolución como del nivel de estas variables, debe tomarse con lasdebidas cautelas.

Además de la EPA, usamos datos microeconómicos provenientes de dos bases adicionales, que incluyen información sobre empleo ysalarios públicos: la encuesta «EU-SILC» (European Union Statistics on Income and Living Conditions) que incorpora datos comparables paraun conjunto de países europeos, y la Muestra Continua de Vidas Laborales (MCVL), para el caso específico de España.

La base EU-SILC permite la clasificación de los empleados de acuerdo con el sector al que pertenecen (calificación NACE, Rev. 2). En estemarco, siguiendo los usos habituales en la literatura, aproximamos el sector público por la agregación de las ramas O (Administración Públicay defensa; Seguridad Social obligatoria), P (Educación) y Q (Sanidad y servicios sociales). La última ola disponible es la EU-SILC 2013, que in-cluye empleo y salarios relativos a 2012. Por su parte, la MCVL es un conjunto de micro datos individuales, pero anónimos, extraídos de losregistros de la Seguridad Social. La información de la Seguridad Social se completa con información fiscal procedente de la AEAT y con in-formación del Padrón Continuo facilitada por el INE. Si bien la cobertura del sector de las AA.PP. en general, y las CC.AA. en particular, eslimitada, la MCVL proporciona un conjunto adecuado de información dado que incorpora datos de empleo y salarios individuales.

ANEXO IDATOS UTILIZADOS



COLABORACIONES

II.GASTO PRODUCTIVO

05. Gasto publico (Xifré y Kasporskaya)_advantia 15/01/16 12:20 Página 91

Resumen

Este trabajo analiza la evolución del gastopúblico en I+D+i en España desde 2005. Entérminos agregados y en comparación con lasprincipales economías de la UE, la financia-ción pública de la I+D en España ha osciladode forma muy pronunciada y el sistema públi-co sufre problemas de competitividad paracaptar recursos ajenos. En cuanto al análisisdel gasto por CC.AA., se distingue entre in-versión pública y privada. No se encuentranmuestras de que las CC.AA. converjan entre síen inversión en I+D pública mientras que, encambio, hay indicios de que la I+D privada seestá polarizando. A partir de este diagnóstico,el trabajo revisa algunas de las mejores prác-ticas internacionales y realiza propuestas dereforma del sistema español de I+D+i.

Palabras clave: gasto público, PGE,I+D+i, sistema nacional innovación, relaciónpúblico-privada.

Abstract

This paper analyzes the evolution ofpublic expenditure and R&D&I in Spain since2005. In aggregate terms and in relativeterms to the main EU countries, publicfunding for R&D in Spain has oscillatedstrongly and the public system suffers fromfund-raising competitiveness problemsfrom external sources. With regard to R&Dinvestment by regions, the paper distinguishesbetween the public and private sectors. Wedo not find evidence of regional convergencein public spending while the private R&Dappears to be polarizing across regions. Onthe basis of this analysis, the paper reviewsinternational best practices and then it offerssome proposals for reforming the SpanishR&D&I system.

Key words: public spending, SpanishNational Budget, R&D&I, national innovationsystem, public-private relationship.

JEL classification: E62, L32, O31, 038.

I. INTRODUCCIÓN

EL estudio monográfico de lainnovación, y por extensiónde la I+D+i, en España fue

el objeto de los artículos publica-dos en esta misma revista hacecuatro años. La introducción edi-torial al número de 2011 opina-ba acertadamente que «Ahorabien, reconociendo que se hanhecho muchas cosas mal y quequedan otras muchas por hacer,la realidad es que España ha dadoen los últimos años un salto fun-damental: ha pasado de estar deespaldas al avance tecnológico adesearlo» (PAPELES DE ECONOMÍAESPAÑOLA, 2011: V).

Las condiciones económicasgenerales y, particularmente lospresupuestos para la I+D+i, hancambiado sustancialmente desdeentonces. De hecho, es probableque la mayoría de la sociedad es-pañola siga «deseando» unamayor inversión en I+D e innova-ción porque considere que es unapalanca fundamental para repararla economía española. Lo que restapor ver es si la realidad y las previ-siones más razonables sobre el fu-turo permiten soportar ese deseo.

Este es el objetivo central delpresente artículo, que consta dedos partes. En la primera, se revi-san las principales magnitudesdel gasto público agregado enEspaña, su origen y sus destinos,y se comparan internacionalmen-

te. Y en la segunda, se analiza ladistribución del gasto por CC.AA.,distinguiendo entre inversión pú-blica y privada, y se exploran losindicios de una posible conver-gencia interregional.

El trabajo pretende contribuiral debate acerca de las razonespor las cuales el sistema españolde I+D+i está, en términos generales y salvando todas las excepciones pertinentes, infrade-sarrollado en relación a las eco-nomías de referencia de nuestroentorno. ¿Se explica el retrasoprincipalmente por el comporta-miento de los presupuestos pú-blicos –y la particular visión delmodelo económico en que estosse sustentan– o hay lugar paraque otros factores ejerzan una in-cidencia destacable? Porque po-dría darse el caso que existieranciertas disfunciones en el sistema,tales como limitaciones en la capa -cidad de absorción de los fondospúblicos, rigidices en la gestiónde los recursos, dificultades paraalcanzar la excelencia, insuficien-tes sinergias entre el sector públicoy privado o poca colaboración interregional. Estas disfuncionespodrían amplificar los efectoscontractivos sobre la actividad investigadora e innovadora gene-rados por las reducciones presu-puestarias de los últimos años.

Antes de iniciar el análisis espreciso realizar algunas acotacio-nes preliminares. En primer lugar,

92

GASTO PÚBLICO EN I+D+iEN ESPAÑA: ANÁLISIS

Y PROPUESTAS (*)Ramon XIFRÉ

ESCI-Universitat Pompeu FabraCentro Sector Público-Sector Privado, IESE

Yulia KASPERSKAYAUniversitat de Barcelona

E


el gasto público en I+D+i es engeneral cuantitativamente pe-queño pero cualitativamente im-portante, ya que ocupa un lugarcentral en los programas de mo-dernización y recuperación eco-nómica, tanto en España, en laUE como en la mayoría de eco-nomías avanzadas (1).

En segundo lugar, la variableprincipal que estudia el trabajo esel gasto o inversión en I+D, y susdiversas modalidades y variacio-nes, pero esta puede llegar a seruna aproximación excesivamentesimple para estudiar los comple-jos procesos de investigación einnovación, tanto en su vertientetecnológica como no tecnológicay su impacto en la economía engeneral. La investigación sobreI+D+i es amplia y abarca tantoel estudio de los inputs (como esla inversión en I+D+i), los outputs(las publicaciones, patentes o ingresos derivados de la I+D+i)y los facilitadores (como las regu-laciones o los sistemas educati-vos). Frente a esta objeción, sepuede responder que el interésprincipal del trabajo es analizarlas principales tendencias que de-finen la asignación del gasto pú-blico y, para este propósito espe-cífico, el gasto en I+D pareceuna aproximación razonable,atendiendo a la disponibilidad dedatos (2). Queda más allá del ám-bito de este estudio la importan-te cuestión de la eficiencia o im-pacto del gasto públ ico enI+D+i (para una visión panorá-mica, ver Cotec, 2014). Abordaresta cuestión requiere cierta pers-pectiva temporal sobre los episo-dios de aumento o reducción delgasto y queda como tarea pen-diente para un futuro próximo.

Finalmente, este trabajo pre-supone que el marco de análisisapropiado para estudiar las acti-vidades de I+D+i es el «sistemade ciencia y tecnología» (o, de

forma equivalente en este traba-jo, «sistema de I+D+i»). Esta no-ción, introducida por Freeman(1987) y desarrol lada porMetcalfe (1995), se ha demostra-do muy apropiada, ya que ponede manifiesto las estrechas rela-ciones que existen entre la esferapública, la privada, y las condicio-nes del entorno en las actividadesde I+D+i (3).

El trabajo se organiza de la si-guiente forma. Después de la in-troducción, la sección II estudia elgasto públ ico agregado enI+D+i en España, primero cen-trándose en los PresupuestosGenerales del Estado y posterior-mente prestando atención algasto interno efectivo según el INE.En la sección III se realiza el aná-lisis de las inversiones en I+D+idesagregadas territorialmentepor CC.AA. Estos datos permitenestudiar la interacción entre elámbito público y privado y los in-dicios de convergencia interregio-nal. La sección IV se inicia conuna recapitulación de las princi-pales limitaciones del sistema es-pañol I+D+i que el análisis hapuesto de manifiesto, revisa algu-nas de las mejores prácticas inter-nacionales y recomendaciones es-pecialmente pertinentes, como lasde Cotec y el panel de expertosERAC, y propone reformas en cua-tro ámbitos fundamentales. El tra-bajo concluye con la sección V, quepretende extraer las implicacionesmás importantes del análisis.

II. EL GASTO PÚBLICOAGREGADO EN I+D+iEN ESPAÑA

1. El gasto público según los PGE

El punto de partida para co-nocer la dimensión del gasto pú-blico en España en investigación,desarrollo e innovación (I+D+i)

son los Presupuestos Generalesdel Estado (PGE). Los PGE repre-sentan la principal herramienta deplanificación y estrategia en ma-teria de política económica porparte de la AdministraciónGeneral del Estado (AGE) y deter-minan, en parte, los fondos de losque disponen o emplean otrasadministraciones públicas (4).

Los PGE recogen una partidaespecífica, la función de gasto(FG) 46, destinada a gastos enI+D+i. Esta partida financia losgastos de los ministerios y otros or-ganismos dependientes de la AGE,como los organismos públicos deinvestigación (OPI), en I+D+i, civily militar, y tanto las operacionesno financieras (generalmentesubvenciones y otras aportacio-nes directas sin contrapartida)como las financieras (en la mayo-ría de los casos, préstamos quedeben ser retornados).

El gráfico 1 muestra la evolu-ción de la FG 46 en los PGE desde2005 hasta 2015 en términos to-tales y atendiendo a esta dobledescomposición. Las cifras se ex-presan en euros corrientes.

En el gráfico 1 se aprecia queel presupuesto público en I+Dcreció de forma muy importantehasta 2009, decreció entre 2009y 2013 y ha registrado incremen-tos de cerca del 4 por 100 anual,desde entonces. Como resultado,en 2015 el importe de la FG46 esligeramente inferior al de 2006en euros corrientes. La principalreducción en el presupuesto seprodujo en los PGE de 2012,cuando los créditos en la FG46 seredujeron un 25 por 100 con res-pecto a los del año anterior.

Además de la reducción en losrecursos totales previstos en los PGE,destaca otro hecho relacionadocon el tipo de operaciones pre -vistas en el presupuesto, según


RAMON XIFRÉ · YULIA KASPERSKAYA


estas sean financieras y no finan-cieras. La tipología de las ope -raciones financiadas por los PGEes relevante, porque su inciden-cia en las actividades de I+D+ies diferente. Las operaciones financieras, recogidas en los ca-pítulos 8 y 9 de los PGE, com-prenden aquellos créditos desti-nados a la adquisición de activosfinancieros así como la amortiza-ción de deudas emitidas, contra-ídas o asumidas por la AGE. Estosrecursos del presupuesto son engran parte provisiones de fondosque la Administración realiza paraconceder préstamos a empresasy personas físicas que participenen convocatorias específicas ycumplan con las condiciones deelegibilidad correspondientes.Por tanto las partidas consignadaspara operaciones no financierastienen una ejecución condicionala que los destinatarios finales delos préstamos y créditos cumplancon los requisitos que establezcala convocatoria o programa deayudas correspondiente.

En cambio, los fondos consig-nados como operaciones no fi-nancieras cubren principalmente

gastos corrientes, como los gas-tos de personal (capítulo 1) y losgastos en bienes y servicios (capí-tulo 2), o bien las inversionesreales (capítulo 6), que se corres-ponden con los gastos destina-dos a la adquisición de bienes decapital. Las actividades que se cu-bren con operaciones no finan-cieras suelen corresponder, portanto, con el núcleo de funcionesque realiza la Administración y supersonal. En consecuencia, la ab-sorción de estos fondos por partedel sistema público de I+D+i sueleser completa o casi completa.

El gráfico 2 muestra los porcen-tajes que las operaciones no finan-cieras representan en la I+D+i civily de defensa en la FG46.

En la I+D+i civil, que en pro-medio representa alrededor del85 por 100 de la I+D+i total, seha producido un cambio impor-tante en la composición por tipode operaciones. En los últimosonce años las operaciones no fi-

GASTO PÚBLICO EN I+D+i EN ESPAÑA: ANÁLISIS Y PROPUESTAS


94

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

0

NF-Civil

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Mill

ones

de

euro

s

TotalF-Civil NF-Defensa F-Defensa

5.018

6.511

8.124

9.438 9.673 9.2748.590

6.3945.932 6.146 6.406

GRÁFICO 1POLÍTICA DE GASTO 46 EN LOS PGE POR TIPOS: GASTO CIVIL O MILITAR, OPERACIONES FINANCIERAS Y NO FINANCIERAS

Nota: F – Operaciones financieras, NF – Operaciones no financieras.Fuentes: PGE, COSCE (2015) y elaboración propia.

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

02005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gasto Civil Gasto Defensa Ejecución PGE

GRÁFICO 2FG 46. FRACCIÓN DE LAS OPERACIONES NO FINANCIERAS SOBRE EL TOTAL EN GASTO CIVIL Y DE DEFENSA. FRACCIÓN EJECUTADA DE LOS CRÉDITOS TOTALES EN LOS PGE

Fuente: COSCE (2015) a partir de IGAE y elaboración propia.


nancieras en el gasto civil hanperdido 15 puntos, pasando del54,1 por 100 al 39,5 por 100. Encambio, en el caso de la I+D+ide defensa, la parte de los recur-sos destinados a operaciones nofinancieras se ha mantenido esta-ble alrededor del 20 por 100entre 2005 y 2011, creciendo en2012 y especialmente en 2013para contraerse posteriormente yllegar el 22,3 por 100 en 2015.

El gráfico 2 también muestrael grado de ejecución presupues-taria de los fondos de I+D+i.Siguiendo con la práctica habi-tual en estos casos (ver COSCE,2015), el grado de ejecución pre-supuestaria se calcula como laparte de los créditos totales quehan llegado al estado de tramita-ción de obligaciones reconocidas;el resto de fondos, incluidos en elpresupuesto, pero no ejecutados,pasar a convertirse en remanentede crédito. El grado de ejecuciónha decrecido de forma importan-te entre 2007 y 2013, último año

con datos disponibles en el mo-mento de redactar estas líneas,pasando del 91,4 por 100 al54,5 por 100. Esta caída está di-rectamente asociada al aumentode la importancia de las operacio-nes financieras y, probablemente,al deterioro de la situación econó-mica de empresas e individuosque, a su vez, ha provocado unareducción en la demanda solventede créditos y préstamos para reali-zar actividades de I+D+i.

Otro aspecto que convieneanalizar para valorar adecuada-mente la evolución de los PGE esque el tamaño del sistema deI+D+i español, medido de formabásica por el número de investi-gadores, ha crecido de forma im-portante mientras los fondos dis-minuían. En este sentido, elgráfico 3 representa el gasto enI+D+i civil para operaciones nofinancieras (que se puede consi-derar como una aproximación ra-zonable del gasto total efectivo adisposición de los investigadores)

a partir de los datos del PGE enrelación al número de investiga-dores EJC (investigadores equiva-lentes a jornada completa) queproporciona la Encuesta de acti-vidades de I+D del INE (5).

El número de investigadoresque participan en el sistema es-pañol de I+D+i ha crecido hasta2010 y ha decrecido levementedesde entonces, de forma que en2013 (último dato disponible) secontabilizaban más de 123.000investigadores, 13.500 más queen 2005. Dado que la reduccióndel presupuesto público ha sidomuy importante (gráfico 1), elpresupuesto por investigador seha reducido prácticamente a lamitad. Así, mientras que el pre-supuesto por científico EJC llegóa casi 30.000 euros en 2008, éstese redujo al valor mínimo de laserie en 2013 (17.200 euros).

Conviene aclarar que estas ci-fras no suponen el gasto totalpor científico en España por va-rios motivos. En primer lugar,mientras que se computan atodos los científicos del país (enEJC) solo se incluyen los fondosque proceden de los PGE de laAGE y no se tienen en cuenta,por tanto, los recursos que pro-vienen de las universidades,CC.AA., empresas u organismosinternacionales. En segundolugar, solo se tienen en cuenta,dentro de los PGE, las operacio-nes no financieras, al considerar-se que son una aproximaciónmás fiable al gasto efectivo quela suma de las operaciones finan-cieras y no financieras.

En cualquier caso, los fondosde los PGE por investigador sehan reducido a casi a la mitadentre 2008 y 2013. Para analizarel impacto de esta caída en la in-versión, sería necesario disponerde medidas de output del siste-ma público de I+D+i, tales como



150.000

125.000

100.000

75.000

50.000

25.000

02005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Investigadores EJC (eje izq.) Euros por investig. EJC (eje der.)

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

Euros

Núm

ero

de in

vest

igad

ores

GRÁFICO 3INVESTIGADORES EJC Y GASTO CIVIL NO FINANCIEROEN PGE POR INVESTIGADOR

Fuentes: INE, PGE.


las publicaciones científicas, laspatentes, la incorporación decientíficos y tecnólogos a las em-presas, etc. Dado que los ciclosde producción científica son dila-tados en el tiempo, con períodosrelativamente extensos entre lainversión en inputs y la obtenciónde outputs, en la actualidad to-davía no hay información sufi-ciente para valorar el impacto deestas reducciones presupuesta-rias en los outputs.

2. El gasto público total

El gráfico 4 representa los fon-dos totales efectivamente finan-ciados por las administracionespúblicas en su conjunto, princi-palmente la AGE y las CC.AA. y,como referencia, importe total dela FG46 según los PGE, que apa-rece también en el gráfico 1.

Como se puede apreciar, losPGE han representado de factoun límite superior para el gastopúblico efectivo total en I+D+ique realizan todas las adminis-traciones públicas en España.Además, entre 2005 y 2013 losPGE incluyeron partidas por unvalor conjunto de 15.851 millo-nes de euros que la Administra -ción Pública en su conjunto nodedicó a financiar actividadesde I+D. Estos fondos remanen-tes representan un 23 por 100de los presupuestos totales dela FG46 en el período, que as-c ienden a 68.953 mi l lones de euros. En el caso particular delos años centrales del período,de 2007 a 2010, la fracción querepresentan los fondos inclui-dos en los PGE pero no efectiva-mente dispuestos por la Admi -nis tra ción Pública se eleva al28,2 por 100.

Esta proporción muy significa-tiva de fondos presupuestadospara I+D+i y no ejecutados plan-tea un interrogante sobre la ca-pacidad de absorción por partedel sistema español de ciencia ytecnología. De hecho, este fenó-meno genera dudas sobre la efec-tividad real de acometer aumen tosen los PGE sin que previa, o si-multáneamente, se aborden re-formas estructurales para mejorarel funcionamiento y la capacidadde absorción del sistema. Sobrelas medidas que podrían incidiren estas limitaciones se volverá enla sección IV.

El gráfico 4 también represen-ta el reparto de los fondos deI+D+i financiados por la admi-nistración pública según sea elsector que los ejecuta: enseñanzasuperior, Administración Públicao empresas. Por su parte, el cua-dro n.º 1 muestra el reparto por-centual en estas tres categoríasen 2012 para España y un con-junto de países de la UE formadopor (a) las cuatro mayores econo-mías de la UE (Alemania, ReinoUnido, Francia e Italia) y (b)Finlandia, que es el país de la UEreconocido como líder de innova-ción según el índice europeo IUS(IUS 2015) para el cual hay másdatos disponibles (6).

En España, como en todas laseconomías de referencia, el pri-mer sector ejecutor de la I+D fi-nanciada por la Administraciónes la enseñanza superior, con unporcentaje que se ha reducido del49 por 100 al 46 por 100. En se-gundo lugar, es la propia Admi -nis tra ción Pública la que ejecuta elpresupuesto, que en España co-rresponde principalmente a fon-dos administrados por los minis-terios y a los organismos públicosde investigación (OPIs), con unpeso que ha aumentado del34 por 100 al 38 por 100. En últi mo lugar, se encuentran los



96

10.000

9.000

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

0

Enseñanza sup.

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mill

ones

de

euro

s

Total

Admón. pública Empresas

FG46 en PGE

4.3845.020

5.825

6.699 6.869 6.8046.309

5.7765.416

GRÁFICO 4FONDOS TOTALES DE I+D FINANCIADOS POR LA ADMINISTRACIÓNPÚBLICA Y EJECUTADOS POR (A) LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓNSUPERIOR, (B) LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y (C) LAS EMPRESAS.PROMEMORIA: FG46 EN PGE. ESPAÑA 2005-2013

Nota: Los datos de las instituciones privadas sin fines de lucro (IPSFL) se incluyen en los datos de lasempresas.Fuentes: INE y PGE.


fondos ejecutados por las empre-sas, que se han reducido ligeramen-te del 17 por 100 al 15,5 por 100.

El patrón de reparto de losfondos públicos de la I+D+i enEspaña se diferencia del observa-do en las otras economías de re-ferencia por la menor proporciónque se destina a las universidadese instituciones de enseñanza su-perior. En el caso de Finlandia, elpaís de los considerados dondeesta proporción es mayor, másdel 65 por 100 del gasto públicoen I+D+i se dirige hacia las uni-versidades, prácticamente 20puntos porcentuales más que enEspaña.

Con todo, hay que interpretarestas cifras con prudencia, debi-do a las diferencias en los períme-tros que separan la Admi nis -tración y las universidades en losdistintos países. Así, organismosfuncionalmente equivalentespueden tener adscripciones ad-ministrativas diferentes en dife-rentes países. Por ejemplo, unaparte del personal y estructura delas instituciones equivalentes alos OPI españoles (como el CSIC,o el Instituto de Salud Carlos III)podrían en otros países formarparte de las universidades, deforma que las diferencias entre

sectores que se aprecian en elcuadro n.º 1 serían en realidadmenores.

El cuadro n.º 2 representa lasfuentes de financiación del gastopúblico en I+D+i en España y enlas economías de referencia aten-diendo a tres posibles orígenes:la Administración Pública, el sec-tor privado nacional y los agentesextranjeros.

La principal fuente de la finan-ciación de la I+D+i pública enlos países considerados es la pro-pia Administración Pública, conporcentajes que van desde el76 por 100 en Finlandia al 87 por

100 en países como Ital ia yEspaña. Más allá de constatar lapreponderancia de la autofinan-ciación en cada país, es intere-sante estudiar cuál es la impor-tancia relativa de la financiacióncomplementaria (sector privado ysector exterior) para sostener losrespectivos sistemas nacionalesde I+D+i. La razón es que la im-portancia relativa de estos flujosexternos puede considerarsecomo una aproximación a la com-petitividad, e incluso la excelencia,de los respectivos sistemas públi-cos, ya que mide su capacidadpara atraer fondos por los queotros países también compiten.

Desde este punto de vista,destaca el caso de Finlandia, paísen el cual cerca de una cuartaparte (el 23,5 por 100) de los re-cursos públicos destinados a laI+D+i provienen de fuera del sis-tema público. Esta cifra represen-ta casi el doble de la capacidadde atracción de España (12,8 por100) e Italia (12,3 por 100). Conlas debidas cautelas, estas mag-nitudes apuntan a que los siste-mas públicos de I+D+i de ambospaíses se enfrentan a problemasde competitividad y organizacióninterna que se manifiestan en susdificultades para captar fondosajenos a la Administración Pública.



CUADRO N.º 1

DESTINO DE LOS FONDOS PÚBLICOS DE I+D+i EN 2012. FONDOS FINANCIADOS POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EJECUTADOS POR: LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR, LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LAS EMPRESAS

Porcentajes

Educación superior Administración pública Empresas e IPSFL

Finlandia .......................... 65,4 25,8 8,8Italia................................. 59,0 30,4 10,6Reino Unido ..................... 58,7 21,9 19,4Francia ............................. 52,4 31,7 15,9Alemania.......................... 49,1 40,8 10,1España ............................. 46,3 38,1 15,5

Fuente: Eurostat.

CUADRO N.º 2

ORIGEN DE LOS FONDOS PÚBLICOS DE I+D+i EN 2012. FONDOS DE I+D+i EJECUTADOSPOR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SEGÚN SU ORIGEN FINANCIERO:

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, EL SECTOR PRIVADO Y EL EXTRANJERO

Porcentajes

Extranjero Empresas Administración pública

Finlandia .......................... 12,0 11,5 76,5Reino Unido ..................... 6,7 14,7 78,7Alemania.......................... 5,1 11,8 83,1Francia ............................. 6,4 8,5 85,1Italia................................. 5,4 6,9 87,7España ............................. 7,8 5,0 87,2

Fuente: Eurostat.


La sección IV abordará esta cues-tión para España recogiendo yvalorando algunas de las princi-pales propuestas de reforma paraaumentar la competitividad delsistema español.

El gráfico 5 muestra la fracciónque el gasto público en I+D repre-senta sobre el gasto público total(7) en España y los otros tres esta-dos miembros de la UE que obtie-nen las mejores puntuaciones enel barómetro europeo de innova-ción (IUS) y para los que se dispo-ne de datos desde el año 2000:Alemania, Dinamarca y Finlandia.

Como se aprecia en el gráfi-co 5, la importancia de la I+D enel gasto público en España ha os-cilado de forma muy acusadaentre los años 2000 y 2013, al-ternándose fases de gran creci-miento (2000-2003 y 2005-2007)y fases de pronunciado declive;especialmente 2004 y 2010-2012. El balance final es queel presupuesto público dedi -ca un porcentaje menor a la

I+D+i en el año 2013 que en elaño 2000.

La trayectoria cambiante delpeso de la I+D+i en el presu-puesto público español contrastafuertemente con la consistenciadel comportamiento en los otrostres países: un crecimiento soste-nido en los casos de Alemania yDinamarca y, para Finlandia, unaestabilidad prácticamente com-pleta alrededor del 2 por 100entre 2000 y 2010. Esta observa-ción se puede generalizar al restode países de la UE. El cuadro n.º 3reproduce para todos los paísesde la UE el promedio y la desvia-ción típica de esta variable parael período 2000–2013 en su con-junto y para los subperíodos2000–2007 y 2008–2013, con elfin de capturar el comportamien-to inversor público en I+D antesy después de la crisis.

España es el tercer país de laUE28 que ha registrado mayor va-riación en la fracción que el gastopúblico en I+D representa sobre

el gasto público total durante elperiodo completo y en el primersubperíodo y el país con mayorvariación entre 2008 y 2013. Portanto, la inversión pública en I+Den España, a pesar de superar alnivel medio en la EU28 y la UE 15,muestra un nivel de volatilidadmuy superior a la mayoría de paí-ses de la UE, tanto antes comodespués de la crisis de 2008.

La estabilidad en la financia-ción de las actividades de I+D+ies importante porque aumentalas posibilidades de éxito de losprocesos de innovación y crea-ción de conocimiento. Un entor-no que permite inversiones plani-ficadas y sostenidas en el tiempoen I+D+i genera dos efectosclave para que las organizacionespuedan rentabilizar dichas inver-siones: la «experiencia» (ver Vandel Panne et al. (2003) para másde talles) y el «aprendizaje» (verBlindenbach-Driessen, F. y J. vanden Ende (2006) particularmentepara el caso de organizaciones quetrababan en base a proyectos).

III. EL GASTO PÚBLICO Y PRIVADO EN I+D+iEN LAS CC.AA.

Para aproximarse al gasto pú-blico en I+D+i por CC.AA., condatos homogéneos y compara-bles, es necesario recurrir a laEncuesta sobre actividades deI+D del INE. Esta fuente de datosaporta también el desglose entregasto público y gasto privado (8).En el análisis siguiente se exclu-yen las ciudades autónomas deCeuta y Melilla debido a baja dis-ponibilidad de datos de I+D paraestos territorios.

1. Evolución

Los cuadros n.º 4 y 5 reprodu-cen el gasto autonómico en I+D



98

2,2

2,0

1,8

1,6

1,4

1,2

1,02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Dinamarca Alemania Finlandia España

GRÁFICO 5GASTO PÚBLICO EN I+D EN RELACIÓN AL GASTO PÚBLICO TOTAL EN ESPAÑA, DINAMARCA, ALEMANIA Y FINLANDIA

Fuente: Eurostat (GBAORD).


total, público y privado en 2005y 2013 según dos normalizacio-nes que permiten análisis distin-tos, como fracción del gasto totalestatal y en relación al PIB auto-nómico, respectivamente.

La primera normalización esuna medida de reparto de recur-sos entre CC.AA. dentro delEstado, especialmente indicadapara analizar la concentración delos fondos, mientras que la se-gunda normalización, que se co-noce como intensidad inversora

en I+D, permite la comparaciónde la situación en las CC.AA. conotras economías de referencia,como son la UE28 y la UE15.

A la hora de interpretar los re-partos y las intensidades en I+D,particularmente la privada, porCC.AA., conviene tener bien pre-sente la estructura productiva decada territorio. Por ejemplo, esposible que una comunidad au-tónoma registre un nivel inferiorde actividad en I+D+i comoconsecuencia de una menor pre-

sencia de sectores y empresas in-tensivas en I+D más que comoconsecuencia de que las empre-sas activas en I+D+i en esa co-munidad inviertan comparativa-mente menos que las empresasequiparables en otras comunida-des (9). De hecho, según losdatos para 2013, el 56,3 por 100de la I+D privada se concentra entan solo cuatro de las 33 ramasde actividad que aparecen en laEstadística de I+D del INE (10).

El cuadro n.º 4 muestra queMadrid y Cataluña (representa-das por M2) acumulan la mitadde la inversión en I+D total, sien-do la concentración casi diezpuntos superior en el ámbito pri-vado que en el público. Si a estasdos CC.AA. se añaden las otras dosque registran mayores intensida-des inversoras en I+D (según elcuadro n.º 5), el País Vasco yNavarra, el grupo de cuatro resul-tante (M4) concentra tres cuartaspartes de la inversión en I+D pri-vada y dos tercios de la inversiónen I+D pública de España. Contodo, en Madrid, la comunidadautónoma con mayor inversión,entre 2005 y 2013 se ha reduci-do tanto el gasto público comoel privado en dos puntos porcen-tuales, mientras que en el PaísVasco la evolución ha sido laopuesta, destacando el incre-mento en 2,7 puntos en la inver-sión privada.

Por otro lado, es preocupantela evolución que registran cuatroCC.AA.: Canarias, Castilla y León,Comunidad Valenciana y Galicia.En todas ellas, la representaciónen el total nacional de los gastospúblicos y privados en I+D sehan reducido entre 2005 y 2013y, además, se encuentran enunos niveles inferiores, particular-mente en la esfera privada, a losque les correspondería según sucontribución al PIB. Otras dosCC.AA. con una baja representa-


RAMÓN XIFRÉ · YULIA KASPERSKAYA

CUADRO N.º 3

GASTO PÚBLICO EN I+D EN RELACIÓN AL GASTO PÚBLICO TOTAL (GBAORD), 2000 - 2013

Media (porcentaje) y Desviación típica

2000-2013 2000-2007 2008-2013

Media DT Media DT Media DT

Bélgica .................... 1,20 0,05 1,19 0,04 1,22 0,07Polonia .................... 0,80 0,06 n.d. n.d. 0,80 0,06Finlandia.................. 1,94 0,08 1,98 0,03 1,90 0,10Holanda .................. 1,69 0,08 1,75 0,03 1,61 0,04Croacia .................... 1,48 0,09 n.d. n.d. 1,48 0,09Grecia...................... 0,68 0,10 0,66 0,05 0,69 0,11Bulgaria................... 0,78 0,10 0,83 0,10 0,73 0,06Suecia ..................... 1,53 0,10 1,50 0,11 1,58 0,05Italia........................ 1,23 0,12 1,33 0,05 1,16 0,09Chipre ..................... 0,89 0,13 0,81 0,12 0,95 0,10Malta ...................... 0,47 0,13 0,38 0,03 0,52 0,14Austria .................... 1,35 0,13 1,25 0,03 1,48 0,09Eslovenia ................. 1,16 0,14 1,18 0,08 1,14 0,19Letonia .................... 0,53 0,14 0,59 0,11 0,46 0,14Lituania ................... 1,08 0,15 1,12 0,18 1,05 0,11Irlanda..................... 1,08 0,15 1,12 0,14 1,03 0,15Eslovaquia ............... 0,80 0,15 0,70 0,06 0,93 0,14Alemania ................. 1,76 0,16 1,65 0,05 1,92 0,10R. Checa .................. 1,27 0,17 1,17 0,12 1,41 0,12Estonia .................... 1,99 0,17 n.d. n.d. 1,99 0,17Dinamarca............... 1,53 0,18 1,39 0,07 1,71 0,07Rumanía.................. 0,65 0,21 0,59 0,22 0,72 0,15Reino Unido ............ 1,45 0,21 1,61 0,10 1,24 0,05Hungría ................... 0,82 0,21 0,76 0,05 0,85 0,26Francia .................... 1,60 0,22 1,73 0,17 1,44 0,15España .................... 1,61 0,24 1,66 0,21 1,54 0,26Portugal .................. 1,62 0,29 1,40 0,12 1,93 0,06Luxemburgo ............ 0,90 0,45 0,56 0,22 1,35 0,16Media UE 28.......... 1,21 1,15 1,24Media UE 15.......... 1,41 1,38 1,45

Nota: Los países se presentan en orden creciente según la desviación típica del gasto en el periodo 2000 – 2013. Lospaíses que forman la UE 15 son: Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, Holanda, Dinamarca, Irlanda, ReinoUnido, Grecia, España, Portugal, Austria, Finlandia y Suecia.Fuente: Eurostat y elaboración propia.


ción en la inversión estatal enI+D escapan, sin embargo, deesta tendencia al retroceso: LaRioja e Illes Balears. En el primercaso, se trata de la comunidadautónoma de menor tamañoeconómico y eso puede explicaren parte dificultades para atraerinversiones en I+D. En el caso deIlles Balears, su participación enla I+D nacional privada es apro-ximadamente una décima partede la que le correspondería porPIB y la mitad en el caso de laI+D pública; en este último caso,la comparación posiblementequede desfigurada por el pesotan importante del turismo, acti-vidad muy poco intensiva enI+D, en el PIB regional.

Los gráficos 6A y 6B presentanla relación entre la intensidad en

I+D pública y privada, respectiva-mente, y el PIB per cápita regio-nal en 2013.

Como se puede apreciar, la in-tensidad en I+D privada está po-sitivamente asociada al nivel deriqueza per cápita de las CC.AA.,pero en el caso de la intensidaden I+D pública la correlación noes estadísticamente significativa(11). Esta correlación supone unaverificación básica para el caso delas CC.AA. españolas de la hipó-tesis generalmente aceptada deque la inversión en conocimientoy el crecimiento económico se re-fuerzan mutuamente (ver Griffith,2000; Jones, 2001 y Ulku, 2004).

El hecho de que no se observeasociación entre la intensidad in-versora pública y el PIB per cápita

puede deberse, entre otros moti-vos, a la función redistributiva yniveladora que la administraciónpública, principalmente la AGE,pueda ejercer en el ámbito de laspolíticas de I+D en las CC.AA.Además, hay que tener presenteque las relaciones entre variablesautonómicas donde el denomi-nador es el PIB autonómico estánafectadas por un cierto efectobase: un nivel comparable degasto público en dos comunida-des, puede representar nivelesmuy distintos de gasto sobre PIBsi los PIB autonómicos son muydiferentes. Como resultado,cuando el gasto público se expre-sa en proporción al PIB de unacomunidad con un PIB pequeño,la ratio es elevada, y este hechopuede explicar la falta de un pa-trón claro en el gráfico 6A.

El cuadro n.º 5 ofrece infor-mación acerca de la intensidadinversora en I+D en las CC.AA.en relación con las economías dereferencia, la UE28 y la UE15.Como se puede observar, la in-tensidad media en España y la deprácticamente todas las CC.AA.es considerablemente menor alas de las economías de referen-cia, resaltando solo dos excepcio-nes (12). El País Vasco en 2013registró una intensidad inversoraprivada superior a las de la UE28y UE15 (llevando a la intensidadvasca total a superar a la de laUE28 e igualar la de la UE15) yMadrid registró, tanto en 2005como en 2013, una intensidadinversora pública superior a la dela UE28 y EU15.

El cuadro n.º 5 también mues-tra la ratio entre la intensidad in-versora pública y la privada. LaUE ha fijado en repetidas ocasio-nes como objetivo de esta mag-nitud un factor de 2, correspon-diendo a la situación en la queinversión privada en I+D repre-senta dos tercios de la inversión



100

CUADRO N.º 4

DISTRIBUCIÓN DE LOS GASTOS INTERNOS EN I+D POR CC.AA. EN 2005 Y 2013. DESGLOSE POR SECTOR DE EJECUCIÓN

Porcentajes verticales

Total Privado PublicoPro-memoria

Distrib. del PIB

2005 2013 2005 2013 2005 2013 2005 2013

Andalucía ................ 10,3 11,3 6,2 7,8 15,1 15,3 13,9 13,5Aragón.................... 2,2 2,3 2,3 2,3 2,0 2,2 3,1 3,1Asturias ................... 1,4 1,4 1,2 1,4 1,5 1,4 2,1 2,0Illes Balears .............. 0,6 0,7 0,3 0,2 1,0 1,2 2,4 2,5Canarias .................. 2,1 1,6 0,9 0,6 3,5 2,6 4,0 3,9Cantabria................. 0,5 0,8 0,4 0,6 0,7 1,2 1,2 1,2Castilla y León.......... 4,3 4,1 4,4 4,3 4,1 3,8 5,3 5,1Castilla-La Mancha... 1,2 1,5 1,0 1,7 1,5 1,4 3,5 3,6Cataluña.................. 22,6 22,8 26,6 24,3 17,9 21,0 18,8 18,8C. Valenciana........... 8,5 7,7 5,9 5,9 11,5 9,7 9,7 9,3Extremadura ............ 1,0 1,0 0,4 0,4 1,7 1,7 1,6 1,6Galicia ..................... 4,0 3,6 3,2 3,1 4,9 4,2 5,2 5,2Madrid .................... 28,6 26,4 30,5 28,2 26,3 24,4 17,9 18,7Murcia..................... 1,7 1,7 1,4 1,3 2,0 2,3 2,6 2,6Navarra ................... 2,5 2,4 3,1 3,2 1,9 1,6 1,7 1,7País Vasco ............... 8,1 10,2 11,7 14,4 3,9 5,4 6,0 6,1La Rioja ................... 0,4 0,5 0,5 0,4 0,3 0,5 0,7 0,7Total....................... 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0M2.......................... 51,2 49,2 57,1 52,5 44,2 45,4 36,7 37,5M4.......................... 69,6 70,7 75,0 74,7 63,3 66,1 44,4 45,2

Nota: El sector privado incluye las IPSFL y el sector público incluye la enseñanza superior. M2 corresponde a Madrid yCataluña. M4 corresponde a M2 más País Vasco y Navarra.Fuente: INE.


total y la inversión pública el ter-cio restante. Como se puede ob-servar ni la UE28, ni la UE15, niEspaña en su conjunto alcanzanese objetivo, pero sí lo hacen elPaís Vasco y Navarra, que se ca-racterizan por una estructuraeconómica con fuerte peso de lassectores económicos más intensi-vos en inversión en I+D (13). Enel primer caso con valores mayo-res pero con una tendencia a labaja y en el segundo con valoresmenores pero con una tendenciaal alza.

2. Convergencia

A continuación, se analizanlos indicios de que pudieran exis-tir procesos de convergencia

entre las CC.AA. en relación a lainversión en I+D, tanto en la es-fera pública como privada. Enprimer lugar, los gráficos 7A y 7Bmuestran la intensidad inversoraen 2005 y la variación de esta in-tensidad entre 2005 y 2013, parala I+D pública y privada respecti-vamente.

Se estaría produciendo con-vergencia interregional si existierauna relación negativa entre elnivel en 2005 y su variacióndesde entonces hasta 2013. En elcaso de la I+D pública, no existeuna relación estadísticamentesignificativa entre ambas varia-bles y en el caso de la I+D priva-da la asociación es positiva, peropoco significativa (14). Es decir,no hay pruebas de que las CC.AA.

estén convergiendo entre sí entérminos de intensidad públicaen I+D. Tan solo hay señales mo-deradas de una cierta polariza-ción regional en cuanto a la in-tensidad inversora privada, unhecho fuertemente determinadopor el comportamiento del PaísVasco y Navarra.

En segundo lugar, la cuestiónde la convergencia interregionalse analiza atendiendo a la evolu-ción de las desviaciones típicas dela intensidad pública y privada enlas CC.AA. a lo largo del período2005-2013. El gráfico 8 muestraambas series. Como se puedeapreciar, y en consonancia con lovisto anteriormente, la dispersiónde la intensidad inversora públicase ha mantenido fundamental-mente constante, mientras que ladispersión de la intensidad priva-da ha crecido entre 2005 y 2013:de forma ininterrumpida entre2005 y 2009, para decrecer lige-ramente después. Los factoresque pueden explicar esta mode-rada tendencia a la polarizaciónregional en la intensidad inverso-ra privada (que también está pre-sente a nivel regional en la UE ensu conjunto (Eurostat, 2015)) sondiversos.

En primer lugar, el fenómenopuede deberse a que la inversiónen I+D se caracteriza por costesde entrada o inversiones inicialesrelativamente importantes quepueden generar, a su vez, econo-mías de escala. En el caso de lainversión pública, una parte o la totalidad de estos costes losabsorbe la Administración (enEspaña, principalmente la admi-nistración central) que asigna losrecursos según múltiples criterios:la eficiencia en el gasto, pero tam-bién consideraciones redistributi-vas o incluso abiertamente políti-cas. En el caso privado, el criterioprincipal para la asignación defondos a la I+D es la eficiencia en



CUADRO N.º 5

INTENSIDAD EN I+D POR CC.AA. EN 2013 Y DESGLOSE POR SECTOR DE EJECUCIÓN

Porcentajes del PIB regional y ratio

Total Privado PublicoRatio

privado/público

2005 2013 2005 2013 2005 2013 2005 2013

Andalucía ................ 0,81 1,04 0,26 0,38 0,55 0,66 0,48 0,58Aragón.................... 0,77 0,90 0,43 0,49 0,33 0,41 1,30 1,19Asturias ................... 0,69 0,86 0,33 0,45 0,36 0,41 0,91 1,11Illes Balears .............. 0,27 0,33 0,06 0,04 0,21 0,29 0,31 0,15Canarias .................. 0,58 0,50 0,14 0,11 0,45 0,39 0,31 0,27Cantabria................. 0,46 0,91 0,18 0,32 0,28 0,58 0,65 0,55Castilla y León.......... 0,89 0,99 0,50 0,56 0,40 0,43 1,25 1,28Castilla-La Mancha... 0,39 0,53 0,17 0,31 0,22 0,22 0,78 1,41Cataluña.................. 1,32 1,50 0,83 0,85 0,48 0,65 1,73 1,32C. Valenciana........... 0,96 1,02 0,36 0,41 0,60 0,61 0,60 0,69Extremadura ............ 0,68 0,76 0,16 0,16 0,52 0,60 0,30 0,26Galicia ..................... 0,84 0,86 0,37 0,39 0,48 0,46 0,77 0,85Madrid .................... 1,75 1,75 1,01 1,00 0,74 0,76 1,36 1,32Murcia..................... 0,71 0,84 0,32 0,33 0,39 0,51 0,81 0,64Navarra ................... 1,65 1,79 1,09 1,23 0,56 0,56 1,94 2,21País Vasco ............... 1,47 2,09 1,15 1,57 0,33 0,52 3,50 3,01La Rioja ................... 0,64 0,79 0,43 0,39 0,21 0,40 2,04 0,98Total....................... 1,10 1,24 0,59 0,66 0,50 0,58 1,17 1,14M2.......................... 1,53 1,63 0,92 0,92 0,61 0,70 1,55 1,32M4.......................... 1,55 1,78 1,02 1,16 0,53 0,62 2,13 1,96UE 28 ..................... 1,76 2,02 1,13 1,30 0,64 0,72 1,77 1,81UE 15 ..................... 1,83 2,09 1,18 1,36 0,65 0,74 1,82 1,84

Nota: El sector privado incluye las IPSFL y el sector público incluye la enseñanza superior. Para composición de UE 15ver nota en Tabla 3.Fuente: INE y Eurostat.


el gasto y el retorno a la inver-sión. En consecuencia, la iniciati-

va privada tiende a preferir losproyectos o territorios en los cua-

les ya se ha alcanzado ciertamasa crítica mínima, en términos



102

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

15.000 20.000 25.000 30.000 35.000

PIB per capita 2013

Inte

nsid

ad I+

D p

ublic

a 20

13

Rio

PVaNav

Mur

Mad

Gal

Ext CValCat

CMa

CLe

Ctb

Can

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Ast Ara

And

2,0

1,5

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0,5

0

15.000 20.000 25.000 30.000 35.000

PIB per capita 2013

Inte

nsid

ad I+

D p

rivad

a 20

13Rio

PVa

Nav

Mur

Mad

GalExt

CVal

Cat

CMa

CLe

Ctb

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AstAra

And

A) I+D Pública B) I+D Privada

GRÁFICO 6INTENSIDAD EN I+D REGIONAL Y PIB REGIONAL PER CÁPITA EN 2013

Fuente: INE.

0,3

0,2

0,1

0

-0,1

0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8

Intensidad I+D publica 2005

Var

iaci

on In

tens

idad

I+D

pub

lica

2005

-201

3 0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0

-0,1

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2

Intensidad I+D privada 2005

Var

iaci

on In

tens

idad

I+D

priv

ada

2005

-201

3

A) I+D Pública B) I+D Privada

Rio PVa

Nav

Mur

Mad

Gal

Ext

CVal

Cat

CMaCLe

Ctb

Can

BalAstAra

And

Rio

PVa

Nav

Mur MadGal

Ext

CValCat

CMa

CLeCtb

CanBal

AstAra

And

GRÁFICO 7INTENSIDAD EN I+D EN 2005 Y VARIACIÓN DE LA INTENSIDAD ENTRE 2005 Y 2013

Fuente: INE.


de tejido empresarial o capital in-novador en sentido amplio (15).

En segundo lugar, es posibleque los mecanismos de transfe-rencia de conocimiento y colabo-ración en materia de I+D+i entreel sector público y el privado, queestán presentes en diversos siste-mas de I+D+i del mundo y queson determinantes para construirun sistema potente (David et al.,2000 y Lee 2011) se hayan mate-rializado de forma clara y establesólo en ciertas CC.AA.: PaísVasco, Navarra y, en menor me-dida, Cataluña y Madrid.

IV. RECOMENDACIONESDE MEJORA DEL SISTEMA DE I+D+i

Antes de abordar las recomen-daciones para la mejora del siste-ma español de I+D+i, procedehacer una síntesis y valoración dela información estadística que seha presentado. Este análisis se de-

sarrolla separadamente para la in-versión pública y la privada ypone de relieve las principales li-mitaciones encontradas en cadaámbito con datos desde 2005.

En la esfera pública, la finan-ciación pública a la I+D ha osci-lado en España de forma muchomás intensa que en la mayoría depaíses de la UE y sabemos la es-tabilidad es clave para sostener laactividad científica e innovadora.Además, el sistema español pre-senta problemas de competitivi-dad ya que no puede atraer fon-dos del exterior con la intensidadde otros países de la UE. Estafalta de competitividad del siste-ma puede deberse, en parte, a uninsuficiente nivel de excelencia enciertos ámbitos del conocimientoy de la innovación, a pesar delprogreso que el sistema públicoen su conjunto ha realizado enlos últimos años. Esta hipótesis serefuerza por el hecho de que unaparte de los recursos presupues-tarios públicos, principalmente

aquellos que se vehiculan a travésde préstamos y otras operacio-nes financieras, no son finalmen-te absorbidos por el sistema.

En la esfera privada, se distin-guen claramente dos grupos deCC.AA. según los recursos quededican a la I+D+i. Por un lado, un grupo lo forman Madrid,Cataluña, País Vasco y Navarraque, partiendo de una estructuraeconómica sectorial con mayorpeso de los sectores intensivos enI+D, se caracterizan por: (i) regis-trar las mayores intensidades in-versoras, tanto públicas comoprivadas, (ii) concentrar la mayo-ría de la inversión total; y (iii) al-canzar las mayores ratios de in-versión privada sobre inversiónpública. Por otro lado, el resto delas CC.AA. presentan unos indi-cadores de inversión en I+D+i,pública pero especialmente priva-da, muy discretos hasta el puntode que algunas de las regiones dela UE con menor intensidad inno-vadora son españolas.

De lo anterior se deduce queen España existe una cierta barre-ra o escala mínima en las activi-dades de I+D+i, afectando si-multáneamente al sector públicoy al privado. Cuando una comu-nidad autónoma alcanza unacierta masa crítica, puede desa-rrollar sistemas de I+D competi-tivos que son capaces de atraerfondos, equipos y proyectostanto nacional como internacio-nalmente y, además, consiguecrear sinergias entre el ámbitopúblico y el privado.

Las propuestas de reformadeben referirse, por tanto, a estosdos ejes pero, si han de constituirun programa completo de actua-ción, no limitarse a ellos. Enparticu lar, dos instituciones inde-pendientes y prestigiosas que cono-cen el sistema español de I+D+i,la Fundación Cotec (Cotec, 2013)



0,50

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0,10

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02005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Privado Público

GRÁFICO 8DESVIACIÓN TÍPICA DE LA INTENSIDADES DE LAS CC.AA.EN INVERSIÓN I+D PÚBLICA Y PRIVADA

Fuente: INE


y el panel de expertos del EuropeanResearch Area Committee (ERAC,2014), consideran que existenotras dos dimensiones críticas enlas que hay actuar para desarro-llar con éxito procesos de refor-ma: las condiciones del entornopara la innovación y la coopera-ción interre gional.

A continuación, se realizanpropuestas de reforma en cadauno de estos cuatro ejes, que tie-nen una triple fuente: el análisisrealizado hasta el momento, larecopilación de las aportacionesde estas dos organizaciones y larevisión de algunas de las mejo-res prácticas internacionales.

1. Sistema público

Probablemente, el elementoclave pendiente en la reforma delsistema público de I+D+i sea lacreación y puesta en marcha de la Agencia Española de Investiga -ción. Esta iniciativa ya estaba con-templada en la vigente Ley de la Ciencia, la Tecnología y laInnovación, aprobada en 2011con práctica unanimidad porparte de los partidos políticos,pero no se ha realizado ningúnprogreso desde entonces. La ma-yoría de los países avanzadoscuentan con una agencia de fi-nanciación de la investigación in-dependiente que asigna los re-cursos a los investigadores y lasinstituciones atendiendo funda-mentalmente a criterios de exce-lencia y mediante una gestión re-lativamente flexible pero con unaestricta rendición de cuentas (16).En particular, el nuevo organismopodría superar ciertas rigidecesdel sistema actual, como la presiónque sufren numerosos investiga-dores y grupos de investigaciónpara que utilicen los fondos asig-nados según el horizonte tem -poral predefinido en los proyec-tos. Además, como se observa

en la mayoría de países que hancreado agencias de este tipo, esposible avanzar simultáneamenteen una gestión administrativa-mente menos intrusiva de la in-vestigación y en la rendición decuentas del sistema, si así se es-tablece en el mandato fundacio-nal de la institución encargada.Adicionalmente, la puesta enmarcha de la agencia podría ac-tuar como catalizador reformistapara mejorar la eficiencia en laasignación de recursos de I+D+iparticularmente en la universi-dad, que es una pieza clave delsistema (17).

2. Sistema privado

Este trabajo se centra en laevolución del gasto público, perola evolución de los principales in-dicadores de la I+D+i privada esigualmente negativa (18). Es par-ticularmente preocupante lacaída en el número de empresasespañolas que realizan activida-des de innovación tanto tecnoló-gica como no tecnológica: entre2008 y 2012 las primeras han re-ducido su número en un 50 por 100y las segundas en un 40 por 100.Por tanto, es necesario frenaresta tendencia y estimular la cre-ación y el crecimiento de nuevasempresas innovadoras, atendien-do al efecto tractor que éstasejercen en el conjunto de la eco-nomía (Veugelers y Cincera,2010). Dado que los problemasque afrontan las empresas conpotencial innovador son múlti-ples (insuficiente financiación;planes de negocio mal desarrolla-dos; falta de conocimientos espe-cializados entre los fundadores yconsejeros delegados), la res-puesta a este desafío tambiéndebería ser multidimensional,como señalan Cotec y el panel deexpertos del ERAC. En primerlugar, son necesarias reformas le-gislativas para conseguir que el

crédito fluya más fácilmente, y deforma segura y estable, en lasfases iniciales de creación de unaempresa, incluyendo el capital se-milla y formas novedosas comomezzanine finance (19). Esto de-bería ir acompañado de nuevosincentivos para los bancos y enti-dades financieras que permitanuna evaluación correcta de losproyectos innovadores. Tambiénsería de gran ayuda ofrecer for-mación especializada (parcial-mente subvencionada) a todosaquellos emprendedores que ne-cesiten mejorar sus planes de negocio o actualizar sus compe-tencias empresariales. De hecho,para potenciar al máximo las si-nergias en los procesos de acom-pañamiento a las empresas conpotencial de innovación, podríaconsiderarse la centralización deestas funciones en una nuevaagencia pública en España quetuviera este cometido específico,como ocurre en otros países denuestro entorno (20).

3. Entorno institucional

En las economías avanzadas elentorno empresarial e institucio-nal es uno de los factores másimportantes para que florezca lainnovación (Aghion, 2006). Enpr imer lugar, en e l caso deEspaña, posiblemente la priori-dad más básica y urgente sea quelos representantes políticos alcan-cen por fin un consenso establesobre una ley de educación queresuelva los principales proble-mas a largo plazo del país: laselevadas tasas de abandono y defracaso escolar (21). En segundolugar, sería igualmente oportunollevar a cabo una reforma profun-da de aquellos aspectos de lanormativa que pueden estar per-judicando la competitividad ge-neral de las empresas, lastrandosu crecimiento y, por todo ello,dificultando su capacidad para



104


realizar proyectos de inversión,como son las in ic iat ivas deI+D+i. Por ejemplo, se deberíaproceder a una reversión trans-versal de las distintas normativas(fiscal, laboral, medioambiental,etcétera) que imponen obligacio-nes administrativas o económicasmás estrictas a medida que au-menta el tamaño de la empresa.Sería conveniente también seguirde cerca cuáles son los efectos dela nueva regulación de la insol-vencia que busca reducir las pe-nalizaciones cuando las insolven-c ias no son fraudulentas yestimular así la segunda oportu-nidad empresarial. En caso deque la reciente reforma legislativano obtenga los efectos deseados–reducir las liquidaciones de em-presas– se debería profundizar enlas reformas, partiendo de los diag-nósticos y recomendaciones quesobre este asunto han formulado,entre otros, el FMI y la ComisiónEuropea.

4. Cooperación interregionaly sinergias territoriales

Finalmente, y como ha mos-trado el análisis de los gastos deI+D por CC.AA., el sistema espa-ñol está fragmentado territorial-mente. Esta fragmentación afectanegativamente no solo indivi-dualmente a las CC.AA. sino quees un obstáculo a la absorción defondos totales, particularmentelos procedentes de la UE e instru-mentados mediante programascompetitivos. El hecho de queparte de los fondos para la inves-tigación se encuentren asignadosa determinadas regiones paracontribuir a su convergencia yque en algunos proyectos y con-vocatorias el desembolso de losfondos públicos esté condicio -nado a la cofinanciación privada,genera una doble barrera paraacceder la financiación ajena alsistema público nacional que,

como se ha visto más arriba, esuna de las principales deficienciasen España.

Como resultado, las regionesespañolas con menor intensidaden I+D suelen ser las que correnel mayor riesgo de no ser capacesde absorber los fondos públicosque se les preasignan. Este es unefecto no intencionado y se de-bería fomentar la cooperaciónentre diversas CC.AA. con el ob-jetivo de alcanzar una masa críti-ca mínima y estudiar las posibili-dades de que algunas CC.AA. seespecialicen en ciertas líneas deinvestigación e innovación y quelas desarrollen de forma compe-titiva. Probablemente se trate deuno de los retos más difíciles parael sistema público y es posibleque la mejor manera de abor -darlo sea de forma indirecta me-diante el refuerzo del sistema público, del privado y del entornoeconómico y regulatorio en elque se desarrolla la I+D+i.

V. CONCLUSIONES

El estado actual del sistema deinvestigación, desarrollo e inno-vación (I+D+i) en España es preo -cupante. Los principales indica-dores de actividad, tanto en elámbito público como en el priva-do, se están deteriorando deforma clara desde 2008. Los pri-meros, básicamente como resul-tado del proceso de consolida-ción fiscal. Los segundos acusanen parte el impacto de lo anteriory en parte las consecuencias di-rectas de la crisis económica.

En el ámbito estrictamentepúblico y en términos agregados,la perspectiva temporal e interna-cional nos permite concluir que elgasto público en I+D+i españolha sido relativamente volátil, locual es una anomalía en los paí-ses avanzados en innovación.

Además, el sistema español daclaras muestras de sufrir cierta in-capacidad para absorber incre-mentos bruscos en recursos,como los que se produjeronantes de 2008. Por ello, es acon-sejable considerar con muchacautela aquellas intervencionesde política económica que secentren en aumentar los recursospúblicos a la I+D+i sin resolverpreviamente las rigideces e inefi-ciencias que afectan al sistema.En este sentido, emerge con cla-ridad la necesidad de crear unaagencia española de investiga-ción que gestione los fondos pú-blicos de I+D+i con una tripleorientación: los fondos deberíanasignarse en función de la exce-lencia, hacerlo con la intrusiónadministrativa mínima, pero almismo tiempo con la máximatransparencia y rendición decuentas. Esta es la filosofía de lasagencias estatales de investiga-ción que operan en los países denuestro entorno que basan sucrecimiento en el conocimiento yque tendría un efecto catalizadoren la modernización de las uni-versidades españolas, que sonuna pieza clave del sistema.Además, otra medida de caladoque debería aplicarse previa -mente a cualquier incremento defondos sería un pacto políticoque diera estabilidad y potenciarala eficacia del sistema educativoen todos sus niveles.

Descendiendo al nivel de lasCC.AA. y extendiendo el análisisal sector privado, las intensidadesinversoras privadas están fuerte-mente relacionadas con la rique-za del territorio pero no así en elcaso de la intensidad en I+D pú-blica. Además, no existen indiciosde que las CC.AA. estén conver-giendo entre sí en intensidad in-versora pública mientras que, enel ámbito privado, se observanseñales de la dinámica contraria,que da lugar a un cierto proceso




de polarización. Si a esto añadi-mos que las invers iones enI+D+i públicas y privadas suelenser fuertemente complementa-rias, existe el riesgo de que algu-nas CC.AA. se estén acercando auna suerte de «trampa de pobre-za de I+D+i» regional, de la queresultará más difícil escapar a me-dida que pase el tiempo. En unacomunidad autónoma donde lainversión privada en I+D+i es re-lativamente baja, se reducen losincentivos para atraer nuevas in-versiones privadas y esta dinámicapuede terminar perjudicando lacapacidad del territorio de absor-ber fondos públicos, especialmen-te si éstos se vehiculan a través deprogramas competitivos que re-quieran la co-financiación privada.

No hay nada que esté prede-terminado e, indudablemente,esta dinámica se puede corregir.Pero para ello es preciso situar laI+D+i en el centro de la agendapolítica y hacerlo no sólo medianteel aumento de presupuestos sinoabordando las reformas estructu-rales que el sistema necesita.

NOTAS

(*) Agradecemos los comentarios deSantiago Lago, Jorge Martínez-Vázquez,Diego Martínez, María José Moral, Joan Ribasy los participantes en la Conferencia Funcas-RIFDE sobre Gasto Público en Santiago deCompostela en mayo de 2015.

(1) Como ilustración, la estrategia de cre-cimiento para le Unión Europea, Europa2020, fija cinco objetivos cuantitativos para elaño 2020. El segundo de ellos es que la UEinvierta en I+D un 3 por 100 del PIB.

(2) Como contrapunto al enfoque especí-fico que se adopta en el presente estudio, sepuede consultar LÓPEZ-RODRÍGUEZ Y MARTÍNEZ(2014) que tiene una perspectiva más amplia.Estos autores integran el estudio de la I+D enla UE en un modelo macroeconómico y des-tacan la importancia de distinguir entre inno-vación tecnológica y no tecnológica para de-terminar mejor e l impacto sobre laproductividad total de los factores (PTF).

(3) Ver CALLEJÓN y GARCÍA-QUEVEDO (2011)para una discusión del concepto de «sistema»desde una perspectiva más actual.

(4) Para una visión del contexto general ylos principales elementos que conforman elsistema público de I+D se puede consultarSEBASTIÁN y RAMOS VIELBA (eds. 2011), en parti-cular las páginas 11 a 21.

(5) Según la nota metodológica de laEncuesta de Actividades de I+D del INE, los in-vestigadores incluyen a las profesiones con códi-gos ISCO-88 del 21 al 24 y por tanto, en particu-lar, a los profesionales docentes en universidadese instituciones de educación superior.

(6) El informe IUS utiliza 25 indicadoresde los sistemas nacionales de I+D+i, agrupa-dos en 8 dimensiones, que a su vez procedende 3 pilares básicos (facilitadores-entorno, ac-tividades empresariales, resultados) para cal-cular un índice de intensidad innovadora encada país y ordenar a los estados miembrossegún ese índice.

(7) A partir de la base de datos GBAORD(«Government Budget appropriation or ou-tlays for research and development) deEurostat que recoge todos los gastos efectivosen I+D realizados por parte del gobierno cen-tral del país. Eurostat recoge en esta base dedatos los gastos realizados por los gobiernosinfraestatales solo si estos son «significantes».

(8) Esta estadística del INE presenta la in-formación por sectores de ejecución de formaligeramente distinta antes y después de 2010,lo cual hace necesario un ajuste estadísticomenor. Hasta el año 2010 incluido, los datosse presentan combinando los gastos de dosagentes ejecutores (las empresas y de las ins-tituciones privada sin fines de lucro (IPSFL)) enuna única rúbrica y se ofrecen datos paratodos los agentes. A partir del año 2010 seproducen dos cambios: (1) los datos para lasempresas y las IPSFL se presentan de forma se-parada y (2) para algunas CC.AA. no está dis-ponible el gasto de uno o más de los siguien-tes agentes: IPSFL, Administración Pública yuniversidades. El ajuste realizado en los datosa partir de 2011 es el siguiente. Cuando seomite el dato de sólo un agente, éste se ob-tiene de forma directa a partir del gasto totalde la CC.AA. sustrayendo los datos para elresto de los agentes. Cuando se omiten losdatos de dos agentes, se imputa el gasto acada agente de forma proporcional al repartoentre agentes que se obtiene a nivel estatal.

(9) No se conocen estudios específicos deesta cuestión en el ámbito de las CC.AA. enEspaña. Para la comparativa entre la UE y losEE.UU. se puede consultar Veugelers y Cincera(2010). Estos autores encuentran que aproxi-madamente un tercio del diferencial estructuralen innovación entre la UE y los EE.UU. se expli-ca por una menor presencia de empresas jóve-nes y activas en I+D+i mientras que los otrosdos tercios de la diferencia se explican porquelas empresas europeas son menos intensivas enI+D que sus homólogas americanas.

(10) Las cuatro ramas de actividad querea lizan mayor inversión en I+D privada en2013 son, en primer lugar, una rúbrica gené-rica que incluye las actividades profesionales,científicas y técnicas (17,3 por 100; códigos

CNAE del 69 al 75), los vehículos de motor(16,5 por 100; CNAE 29), la información y lascomunicaciones (13,9 por 100, CNAE 58 –63) y la farmacia (8,5 por 100; CNAE 21).

(11) El coeficiente de correlación entre laintensidad privada y el PIB per cápita es de0.78 (significativo a al nivel 0,01) y el coefi-ciente de correlación entre la intensidad pú-blica y el PIB per cápita es 0,23 (no significa-tivo).

(12) En la UE la I+D está también está re-lativamente concentrada por regiones. SegúnEurostat (2015), 32 regiones europeas con-centran el 44,1 por 100 del gasto total de laUE en I+D.

(13) Ver nota 14.

(14) El coeficiente de correlación entre laintensidad privada y su variación es de 0,44(significativo al nivel 0,10) y en el caso de laintensidad privada es del -0,40 (no significa-tivo).

(15) Véase CABRER-BORRÁS y SERRANO-DOMINGO (2007) para un análisis detallado delfenómeno en España.

(16) Como ejemplos de agencias de fi-nanciación de la investigación se puede citarla National Science Foundation para losEE.UU., la Deutsche Forschungsgemeinschaftpara Alemania o el European ResearchCouncil para la UE.

(17) Sobre la cuestión específica de me-didas para fomentar la excelencia investiga-dora, y académica en general en la universi-dad, se puede consultar Aghion et al. (2010)que recomiendan, en consonancia con lo an-terior, reforzar la independencia y la rendiciónde los centros universitarios.

(18) Véase XIFRÉ (2014) para una visiónpanorámica reciente de la I+D+i en España.

(19) Véase Fernández Doblado y Ubierna(2011) para un estudio detallado de las posi-bles actuaciones públicas en este ámbito.

(20) Al respecto son de interés, por ejem-plo, el Department for Business, Innovation &Skills del Reino Unido y la estrategia guberna-mental finlandesa Research.fi, que incluye unenfoque integral con medidas en innovación,competitividad, educación y ciencia.

(21) Véase VILLAR (coord. 2012) para unavisión panorámica del sistema educativo enEspaña que incluye la medición del rendimien-to educativo.

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Resumen

El trabajo revisa la evolución seguida porlas dotaciones de capital en infraestructurasen España y sus comunidades autónomas. Secentra en el último ciclo completo 1995-2013, comparando las trayectorias seguidasdesde el inicio de la crisis con las que tuvieronlugar en los setenta/ochenta y comienzos delos noventa del siglo pasado. La desagrega-ción territorial permite analizar las pautas se-guidas por la localización de los distintos tiposde infraestructuras en el territorio utilizandoel instrumental de la σ-convergencia. El tra-bajo finaliza revisando el papel jugado por lasinfraestructuras en el crecimiento a partir dela evidencia empírica disponible.

Palabras clave: capital, infraestructuras,crecimiento, regional.

Abstract

The paper rev iews the evolut ioninfrastructure endowments in Spain and itsregions. It focuses on the most recent cycle1995-2013, comparing the profiles followedonce the current crisis had started with thoseof the two previous crises which took place inthe seventies/eighties and at the beginning ofthe nineties of the past century. The level ofterritorial disaggregation allows us to analyzethe trends followed by the location of theinfrastructures in Spain regions making use ofthe σ-convergence concept. The paperconcludes with a review of the role played byinfrastructure spending on economic growthusing the empirical evidence now available.

Key words: capital, infrastructures,growth, regional.

JEL classification: O40, O47, R11.

I. INTRODUCCIÓN

LA inversión en infraestructu-ras como motor del creci-miento de la economía espa-

ñola se convirtió en tema centraldel debate político a comienzosde los años noventa del siglo pa-sado. El referente teórico que dioel pistoletazo de salida fue el ar-t ículo seminal de Aschauer(1989). En él, y mediante la utili-zación de estimaciones econo-métricas de una función de pro-ducción ampliada con capitalpúblico, concluía que las reduci-das dotaciones de capital públicoen la economía norteamericana,así como su modesta evolución alo largo del tiempo, eran respon-sables de la ralentización en elcrecimiento de la productividadobservada en ese país, especial-mente al compararlo con unaEuropa en la que se constatabancrecimientos más robustos.

En España los resultados deAschauer fueron recibidos conentusiasmo, fundamentalmenteporque en esas fechas el debateautonómico se encontraba en suapogeo. En el proceso de trans-ferencia de competencias a lasCC.AA. resultaban muy relevan-tes las dotaciones de las que dis-frutaba cada territorio en unosactivos que determinaban su cre-cimiento futuro. Sin embargo, noexistía información estadísticaque permitiera valorar en térmi-nos monetarios las dotaciones decapital, mucho menos desde la

perspectiva territorial. El primerpaso fue, pues, la estimación de lasdotaciones de capital –tanto públi-co como privado– existente en laeconomía española. El InstitutoValenciano de InvestigacionesEconómicas (Ivie) acometió estereto con el apoyo inicial delMinisterio de Economía y los go-biernos de diez comunidades autónomas (Andalucía, Principadode Asturias, Illes Balears, Canarias,Cataluña, Comunitat Valenciana,Extremadura, La Rioja, Región deMurcia y País Vasco). A comien-zos de los noventa la FundaciónBBVA se hizo cargo de asegurarla continuidad de la base dedatos, algo poco frecuente, almenos en España. Las primerasestimaciones aparecieron publi-cadas en el año 1995 (Mas, Pérezy Uriel, 1995). Desde entonces sedispone de esta información conperiodicidad anual, cobertura nacional, regional y provincial yse encuentran disponibles enInternet (www.fbbva.es).

Una vez las primeras estima-ciones estuvieron disponibles seprodujo una auténtica avalanchade trabajos de investigación, lamayoría de ellas orientadas a con-trastar la hipótesis adelantada porAschauer (1989). En la sección IVse presenta un sucinto resumende las principales conclusionesque se desprenden de los princi-pales trabajos publicados (1).Seguramente la más importantees que los resultados –especial-mente la estimación de la elasti-

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DOTACIONES DEINFRAESTRUCTURAS

EN LA ECONOMÍA ESPAÑOLA. DE LA EXPANSIÓN A LA CRISIS (*)

Matilde MAS IVARSUniversitat de València e Ivie

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cidad-output del capital públicoen general, y de las infraestructu-ras en particular– estaban lejosde ser concluyentes y, por tanto,tampoco compartidos.

A partir de comienzos delnuevo siglo el tema abandonó laprimera línea del debate público,hasta que el denominado PlanJuncker parece haberle devueltoel protagonismo perdido. Detrásde este plan se encuentra la cons-tatación de la fortísima contrac-ción experimentada por la in -versión –tanto pública comoprivada– en las economías euro-peas como consecuencia de lacrisis iniciada en el año 2007 enEstados Unidos. Resultaba, por lotanto, imprescindible impulsar surecuperación. En el momento deescribir estas líneas el Plan Junckerestá todavía en fase inicial de di-seño de objetivos, tanto en con-tenidos como de definición de susfuentes de financiación.

Con estos referentes, el artículose estructura de la forma siguiente.La sección II presenta la evoluciónseguida por las dotaciones de capi-tal en infraestructuras en España alo largo del último ciclo, confiemosque completo, desde el valle de1995 al del año 2013. La sección IIIentra en el detalle territorial por comunidades autónomas y provin-cias. La sección IV propone unavaloración de lo que hemosapren dido en los casi treinta añosdesde que Aschauer lanzó el deba-te sobre el papel de las infraestruc-turas en el crecimiento económico.Por último, la sección V ofrece lasprincipales conclusiones del trabajo.

II. INVERSIÓN ENINFRAESTRUCTURAS EN ESPAÑA 1995-2013.LOS EFECTOS DE LA CRISIS

La inversión en infraestructu-ras representó durante los años

de expansión, entre 1995 y 2007,en torno al 2,5 por 100 delProducto Interior Bruto (PIB) (grá-fico 1, panel a). En los dos prime-ros años de crisis, experimentóun importante crecimiento –has-ta alcanzar el 3,6 por 100 en elaño 2009– fundamentalmentecomo consecuencia del Plan Epuesto en marcha por el Gobiernode Zapatero en respuesta a la cri-sis iniciada en el año 2008. A par-tir de entonces se desplomahasta situarse en el 1,2 por 100en el año 2013. De acuerdo conla Actualización del Programa deEstabilidad del Reino de España2015-2018 en 2013 la inversiónpública total (no solo en infraes-tructuras) representaba el 2,1 por100 del PIB. Este porcentaje se re-dujo al 2,0 por 100 en 2014, yestá previsto que se mantengaconstante en el 1,9 por 100 hasta2018. Por tanto, no es previsi-ble que el total de la inversiónpública se recupere en el corto


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GRÁFICO 1INVERSIÓN TOTAL (AA.PP. Y OTROS AGENTES*) EN INFRAESTRUCTURAS. ESPAÑA, 1995-2013

Nota: * Dentro de «otros agentes» se encuentran las sociedades de autopistas de peaje, las confederaciones hidrográficas, ADIF, RENFE, FEVE y otros ferrocarrilesde carácter privado, AENA y otros aeropuertos privados y los puertos autónomos.Fuentes: Fundación BBVA-Ivie e Instituto Nacional de Estadística (INE).


plazo, ni tampoco la inversión eninfraestructuras.

El panel B del gráfico 1 mues-tra las tasas de crecimiento anualde la inversión en infraestructurascon la fuerte volatilidad que le escaracterística, alcanzando en elaño 2009 una tasa de crecimien-to superior al 15 por 100 y en losaños 2012 y 2013 caídas próxi-mas al -30 por 100 anual.

El gráfico 2 presenta las distin-tas trayectorias seguidas por lainversión en infraestructuras, dis-tinguiendo entre la realizada porlas administraciones públicas(AA.PP.) y las realizadas por otrosagentes no pertenecientes a lasAA.PP. Dentro de este segundogrupo se encuentran las inversio-nes realizadas por sociedadesconcesionarias de autopistas na-

cionales de peaje, en las infraes-tructuras viarias; ADIF, RENFE,FEVE (2) y otras sociedades de fe-rrocarriles, de carácter autonómi-co y local (tranvías y metros), enlas infraestructuras ferroviarias; lasconfederaciones hidrográficas enlas infraestructuras hidráulicas;AENA y las sociedades propieta-rias de aeropuertos privados enlas aeroportuarias; y los puertosautónomos en las infraestructu-ras portuarias.

En el panel A se observa elcontinuo crecimiento del esfuer-zo inversor realizado por otrosagentes, desde el 0,3 por 100del PIB en el año 1995 hasta el1,3 por 100 en el año 2009. Apartir de ese año los dos tipos deinfraestructuras perdieron peso,hasta el 0,8 por 100 las realiza-das por las AA.PP. y el 0,4 por 100

la de los restantes agentes. Lastasas anuales de crecimiento, queaparecen en el panel b, sitúanen 1997 (36 por 100) y 2001(50 por 100) los años de másfuerte crecimiento de la inversiónrealizada por los otros agentesno pertenecientes a las AA.PP. Lascifras anteriores contrastan viva-mente con las tasas de crecimientonegativas, próximas al -40 por 100,en los años 2012 y 2013.

El cuadro n.º 1 ofrece el deta-lle de la inversión en infraestruc-turas por agentes en el conjuntodel periodo 1995-2013, y en dossubperíodos marcados por la cri-sis: los años previos (1995-2007)y los posteriores (2008-2013) enlos que la crisis ya estaba instala-da. Los siguientes comentariosresultan de interés. En primerlugar, la inversión realizada por

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Otros agentesAA.PP. Otros agentesAA.PP.

GRÁFICO 2INVERSIÓN TOTAL EN INFRAESTRUCTURAS: ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y OTROS AGENTES*. ESPAÑA, 1995-2013

Nota: * Dentro de «otros agentes» se encuentran las sociedades de autopistas de peaje, las confederaciones hidrográficas, ADIF, RENFE, FEVE y otros ferrocarrilesde carácter privado, AENA y otros aeropuertos privados y los puertos autónomos.Fuentes: Fundación BBVA-Ivie e INE.


las AA.PP. experimentó una fuer-te caída en el periodo poscrisis.Pasó de representar el 70,2 por100 de la inversión total en infra-estructuras al 59,3 por 100 en el

periodo poscrisis. La caída se pro-dujo en los tres niveles de gobier-no: central, autonómico y local.La contrapartida fue el crecimien-to de la inversión llevada a cabo

por los otros agentes inversores,cuya participación pasó del 29,8por 100 al 40,7 por 100.

La inversión llevada a cabo pororganismos no pertenecientes alas AA.PP. se centra de formaprioritaria en las infraestructurasferroviarias, que experimentaronun crecimiento muy notable a lolargo del ciclo. La inversión en fe-rrocarriles representaba, de media,en el periodo previo al inicio de lacrisis el 20,1 por 100 de la inver-sión total en infraestructuras, y larealizada por RENFE, FEVE y otrosferrocarriles, como algunas líneasde metro o tranvía, el 15,1 por100. En el período poscrisis2008-2013 había pasado arepre sentar el 34,1 por 100 de lainversión total, y la de los otrosagentes el 27,5 por 100.

La inversión en aeropuertos sefinancia mayoritariamente a tra-vés de AENA. De hecho la parti-cipación de las AA.PP. es irre - levante. La inversión en estainfraestructura pasó de represen-tar el 6,3 por 100 en el períodoprecrisis al 5,5 por 100 en losaños siguientes.

En cualquier caso, las infraes-tructuras que más peso tienen enel agregado son las viarias. En laprimera parte del período la in-versión en este tipo de infra -estructuras representaba el42,4 por 100 del total, reparti-da entre e l 15,8 por 100 laAdministración Central, 11,2 por100 las administraciones autonó-micas, y una cifra similar las CC.LL.La inversión en autopistas repre-sentaba tan solo el 4,1 por 100.En el período 2008-2013 estasinfraestructuras habían perdidopeso en el total hasta situarse enel 37,6 por 100, consecuenciadel fuerte retroceso experimen -tado por la invers ión de laAdministración Central y de lasCC.AA. Por el contrario, las in-


MATILDE MAS IVARS

CUADRO N.º 1

INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS PÚBLICAS (AA.PP. + OTRAS INFR. DE CARÁCTER PÚBLICO) POR AGENTES. 1995-2013 (PORCENTAJE SOBRE LA INVERSIÓN TOTAL

EN INFRAESTRUCTURAS, PROMEDIO DEL PERÍODO)

1995- 1995- 2008-2013 2007 2013

Infraestructuras públicas total ................................. 100,00 100,00 100,00AA.PP. ......................................................................... 66,77 70,20 59,34Administración central .................................................. 24,12 26,07 18,89Comunidades autónomas ............................................. 18,90 19,42 17,77Corporaciones locales .................................................... 23,75 24,71 21,68Otros agentes ............................................................ 33,23 29,80 40,66

Infraestructuras viarias ............................................. 40,90 42,44 37,56AA.PP. ......................................................................... 37,27 38,36 34,90Administración central .................................................. 14,67 15,83 12,16Comunidades autónomas ............................................. 10,42 11,16 8,82Corporaciones locales .................................................... 12,18 11,38 13,91Otros agentes (autopistas de peaje) ....................... 3,63 4,07 2,66

Infraestructuras hidráulicas básicas y de regadío .. 15,70 17,03 12,82AA.PP. ......................................................................... 14,28 15,81 10,98Administración central .................................................. 5,07 6,12 2,77Comunidades autónomas ............................................. 6,32 6,23 6,51Corporaciones locales .................................................... 2,90 3,45 1,70Otros agentes (confederaciones hidrográficas) ..... 1,42 1,22 1,84

Infraestructuras ferroviarias ..................................... 24,53 20,10 34,14AA.PP. ......................................................................... 5,54 5,04 6,63Administración central .................................................. 3,64 3,29 4,39Comunidades autónomas ............................................. 1,89 1,74 2,22Corporaciones locales .................................................... 0,01 0,01 0,01Otros agentes (ADIF, RENFE, FEVE y otros ff.cc.) ... 18,99 15,06 27,51

Infraestructuras aeroportuarias ............................... 6,02 6,27 5,47AA.PP. ......................................................................... 0,03 0,03 0,04Administración central .................................................. 0,03 0,03 0,04Comunidades autónomas ............................................. 0,00 0,00 0,00Corporaciones locales .................................................... 0,00 0,00 0,00Otros agentes (AENA y aeropuertos privados) ........ 5,98 6,23 5,44

Infraestructuras portuarias........................................ 4,22 4,33 3,97AA.PP. ......................................................................... 1,01 1,12 0,76Administración central .................................................. 0,71 0,79 0,53Comunidades autónomas ............................................. 0,27 0,29 0,22Corporaciones locales .................................................... 0,03 0,03 0,02Otros agentes (puertos autónomos) ....................... 3,21 3,21 3,20

Infraestructuras urbanas de CC.LL. .......................... 8,64 9,84 6,03AA.PP. ......................................................................... 8,64 9,84 6,03Administración central .................................................. 0,00 0,00 0,00Comunidades autónomas ............................................. 0,00 0,00 0,00Corporaciones locales .................................................... 8,64 9,84 6,03Otros agentes ............................................................ 0,00 0,00 0,00

Fuente: Fundación BBVA-Ivie.


ver siones realizadas por las CC.LL.ganaron terreno en estos años.

Las infraestructuras hidráulicasson las terceras en importancia,tras las viarias y ferroviarias, pero,a diferencia de las últimas, hanido perdiendo peso continua-mente desde el 17,0 por 100 demedia en el período 1995-2007al 12,8 por 100 en 2008-2013como consecuencia de la fuertecaída en la inversión realizada porla Administración Central.

La inversión en infraestructu-ras portuarias tiene un peso rela-tivamente pequeño en el total,alrededor del 4 por 100, del cualmás de la mitad lo realizan lospuertos autónomos que no per-tenecen a las AA.PP.

Por último, la inversión en es-tructuras urbanas la realizan estrictamente las CC.LL. y han ex-perimentado un retroceso muynotable a lo largo del últimociclo. De representar el 9,8 por100 de la inversión total en infra-estructuras en el período 1995-2007 pasó al 6,0 por 100 en elperíodo 2008-2013.

El mensaje que se desprendede todo lo anterior es que la reac -ción ante la última crisis que hasufrido la economía española fuedistinta dependiendo del tipo deinfraestructura de que se trate, ytambién por parte de los agentesinversores: AA.PP. u otros agentes.

Desde que el INE publicó lasprimeras series de ContabilidadNacional en el año 1967 –cu-briendo la información desde elaño 1964– España ha transitadopor tres ciclos completos. En loque sigue se analizan los perfilesseguidos por la inversión en infra-estructuras desde el momento enque se inicia cada una de las trescrisis. Con esta estrategia se per-sigue contestar a las siguientes

preguntas: ¿Cuál fue la duraciónde cada una de las tres fases re-cesivas, desde que aparecen lasprimeras tasas de crecimiento negativas hasta que revierten sutendencia y comienza la re -cuperación? ¿Cuál fue la reac-ción de la inversión en infraes-tructuras en los dos ciclos ante-riores, siguieron las mismas pau-tas? ¿Cuándo, y de qué forma,salieron de las respectivas crisis?¿Cuál fue la reacción de la inver-sión realizada por las AA.PP. y elresto de agentes? ¿Reaccionaronigual los seis tipos de infraestruc-turas que estamos considerando?

La definición actualmenteaceptada de recesión es la decaída del Producto Interior Bruto(PIB) durante dos trimestres se-guidos. A partir de los datos pro-porcionados por la ContabilidadNacional Trimestral de Españapodemos fechar los inicios de lastres crisis que han tenido lugar enel período 1964-2013 en el pri-mer trimestre del año 1975. Lasegunda en el primer trimestredel año 1992, y la tercera en elsegundo trimestre del año 2008.Puesto que la información noestá disponible con periodicidadtrimestral, proponemos fechar elinicio de cada una de las tres cri-sis en el año 1975 la primera,1991 la segunda y 2007 la terce-ra. En los gráficos siguientesestos tres años toman el valor100. Los valores sucesivos hacenreferencia a los años transcurri-dos desde el inicio. Se contemplaun período de diez años con elfin de obtener una perspectivageneral de las fases de crisis ytambién de recuperación en lasdos primeras, puesto que en latercera solo han transcurridosiete años desde el inicio.

El gráfico 3 presenta la evolu-ción de la inversión agregada eninfraestructuras (panel a), y sudistinción entre las realizadas por

las AA.PP. (panel b) y por otrosagentes (panel c). De su observa-ción pueden derivarse las siguien-tes conclusiones. En primer lugar,la crisis de los años setenta fue laque experimentó el mayor recor-te en la inversión en estos activos,y la de los noventa la que menos.La última crisis experimentó elperfil ya conocido de incremen-tos en los primeros años de crisisy desplome posterior. En segun-do lugar, y como era de esperar,tras la evolución del perfil agre-gado se encuentran las infraes-tructuras de las AA.PP. (panel b)por ser su peso mayor. En la crisisde los setenta la inversión públicaexperimentó una fuerte contrac-ción en los cinco primeros años,hasta 1980, para pasar a recupe-rarse en los años siguientes. En lacrisis de los noventa la inversiónse vio relativamente menos afec-tada, mientras que en la última lacaída fue muy importante a partirdel año 2009. En tercer lugar, elpanel c del mismo gráfico 3 apor-ta también informaciones de in-terés. En primer lugar, la inver-sión en infraestructuras por partede otros agentes se redujo deforma drástica durante la primeracrisis. En el año 1985 era tan soloel 20 por 100 de la realizada en1975. En segundo lugar, durantela crisis de los noventa este tipode inversión cayó relativamentemenos, y seis años después deiniciada ya había vuelto a sus ni-veles de 1991. A partir de enton-ces crece de forma exponencialdoblando, diez años después, losvalores del inicio de la crisis. Entercer lugar, las infraestructurasllevadas a cabo por otros agen-tes prácticamente se mantuvie-ron hasta el año 2009. A partirde entonces se contraen aproxi-madamente un 10 por 100, ex-cepto en el último año, 2013 enel que la caída es muy pronuncia-da. En ese año la inversión reali-zada por los otros agentes inver-sores en infraestructuras había



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retrocedido un 40 por 100 res-pecto al valor inicial.

Los distintos paneles del grá-fico 4 ofrecen la misma informa-ción pero referida a los seis tiposde infraestructuras consideradas.Los resultados más interesantespueden resumirse de la forma si-guiente. En primer lugar, la inver-sión en infraestructuras viarias se

contrajo en las dos primeras cri-sis, especialmente en la de losaños setenta. En la última, conti-nuó creciendo hasta el año 2010,como consecuencia del creci-miento de la inversión en auto-pistas de peaje. En segundolugar, la caída en la inversión hasido superior en todas las infraes-tructuras en la última crisis queen las dos anteriores, excepto en

las infraestructuras viarias y las fe-rroviarias. Estas últimas se man-tuvieron hasta su desplome en elaño 2013. En tercer lugar, la in-versión en infraestructuras aero-portuarias se resintió solo en losinicios de la crisis de los noventa,mientras que en las otras dos lacaída fue notable. En el año 2013era aproximadamente la cuartaparte de la realizada en 2007. En


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A) Total infraestructuras

t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 t+8 t+9 t+10

1991 = 1001975 = 100 2007 = 100

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B) Infraestructuras de las AA.PP.

t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 t+8 t+9 t+10

1991 = 1001975 = 100 2007 = 100

GRÁFICO 3EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN TOTAL EN INFRAESTRUCTURAS. TOTAL, AA.PP. Y OTROS AGENTES (ÍNDICE 100 = 1975, 1991, 2007)

(Continúa)


cuarto lugar, la caída de la inver-sión en infraestructuras portua-rias fue de una intensidad muysuperior en la última crisis que enlas dos primeras. Por último, elhecho más llamativo es, segura-mente, el comportamiento segui-do por la inversión en infraestruc-turas urbanas realizadas por lascorporaciones locales en la últimacrisis, resultado de las políticas ex-pansivas que se tomaron al iniciodel estallido de la burbuja inmobi-liaria, con las conocidas conse-cuencias sobre las cuentas públicasy su impacto en el agravamientode la crisis en los años siguientes.

III. LOCALIZACIÓN TERRITORIAL

Tras analizar en el apartadoanterior la evolución experimen-tada por las infraestructuras

desde la perspectiva nacional, eneste se desciende en el nivel dedesagregación territorial ofre-ciendo el reparto de las dotacio-nes existentes en España entre lasdiecisiete comunidades y las dosciudades autónomas. Las dota-ciones relativas de cada regiónpueden contemplarse desde dis-tintas alternativas. En esta sec-ción consideraremos tres de ellas:1. La evolución de la participa-ción en el reparto de cada CC.AA.en el total; 2. Las dotaciones porhabitante; y 3. Las dotacionespor km2. Los tres son indicadoresde reparto pero desde perspecti-vas diferencias y que, por tanto,pueden ofrecer también resulta-dos distintos aunque comple-mentarios.

El gráfico 5 presenta, en elpanel a, el porcentaje en el totalque le correspondía a cada terri-

torio en tres momentos del tiem-po: 1995, 2007 y 2012, últimoaño para el que se dispone de in-formación territorializada. Comopuede observarse, las comunida-des más grandes y/o con mayornivel de actividad son las que con-centran un porcentaje mayor delcapital neto en infraestructuras.Andalucía –la comunidad más ex-tensa de España– con aproxima-damente el 16 por 100 del capitaltotal ocupa la primera posición,seguida de cerca por Cataluña.La Comunidad de Madrid ocupa latercera posición, y la ComunitatValenciana la cuarta; seguida decerca por una comunidad muyextensa, Castilla y León. Entreestas cinco comunidades concen-tran aproximadamente el 60 por100 del total del capital en infra-estructuras. Como es de esperarlas comunidades uniprovincialesson las que menores dotaciones



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C) Infraestructuras de los otros agentes

t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 t+8 t+9 t+10

1991 = 1001975 = 100 2007 = 100

GRÁFICO 3EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN TOTAL EN INFRAESTRUCTURAS. TOTAL, AA.PP. Y OTROS AGENTES (ÍNDICE 100 = 1975, 1991, 2007) (CONT.)

Nota: * Dentro de «otros agentes» se encuentran las sociedades de autopistas de peaje, las confederaciones hidrográficas, ADIF, RENFE, FEVE y otros ferrocarrilesde carácter privado, AENA y otros aeropuertos privados y los puertos autónomos. Fuente: Mas et al. (2015).


tienen. A ellas se les añade unacomunidad extensa pero pocopoblada, Extremadura.

Los datos del panel a del gráfi-co 5 también nos informan de loscambios que han tenido lugar a lolargo del tiempo y, especialmente,durante la fase expansiva y los pos-teriores años de crisis. Esta infor-mación la proporcionan con más

detalle los dos paneles restantes.El panel b ofrece las diferencias enel porcentaje que le correspondíaa cada comunidad al inicio, en elaño 1995, y el final de la fase deexpansión. Los dos hechos más lla-mativos son los siguientes. El pri-mero, las ganancias experimenta-das por la Comunidad de Madridque ganó tres puntos porcentua-les (pp) entre 1995 (9 por 100) y

2007 (12 por 100). Y en segundo,la pérdida de participación deAndalucía (1,5 pp) y del País Vasco(1 pp). Entre las restantes las dife-rencias fueron menores, destacansolo Galicia por la ganancia, yExtremadura por la pérdida, depeso en el total.

Por su parte, el panel c delmismo gráfico 5 presenta los


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A) Infraestructuras viarias

t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 t+8 t+9 t+10

1991 = 1001975 = 100 2007 = 100

B) Infraestructuras hidráulicas

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t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 t+8 t+9 t+10

1991 = 1001975 = 100 2007 = 100

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GRÁFICO 4EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS. AA.PP. Y OTROS AGENTES* POR TIPO(ÍNDICE 100 = 1975, 1991, 2007)

(Continúa)


cambios en participaciones en losaños de crisis 2007 y 2012. Enestos años, la comunidad quemás avanzó fue Cataluña, algomás de 1,5 pp, seguida porGalicia. Entre las que perdierondestacan la Comunidad deMadrid, que pierde algo del pesoganado durante la expansión,Aragón, Canarias y la ComunitatValenciana.

El cuadro n.º 2 ofrece unaperspectiva complementaria alrecoger las dotaciones de capitalen infraestructuras por habitante,y también por km2. Este ejercicioestá motivado por el reconoci-miento de que las infraestructu-ras sirven a la población de losdistintos territorios pero, al seruna parte importante de ellas in-fraestructuras radiales, también

dependen de la extensión de lasuperficie sobre la que se insertanmedida por los km2 de superficie.

Entre 1995 y 2012 las dotacio-nes de capital en infraestructuraspor habitante en España creció un45,1 por 100 de media. Sin em-bargo, en Galicia se doblaron y enel Principado de Asturias aumen-taron un 83,4 por 100, mientras



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C) Infraestructuras ferroviarias

t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 t+8 t+9 t+10

1991 = 1001975 = 100 2007 = 100

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D) Infraestructuras aeroportuarias

t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 t+8 t+9 t+10

1991 = 1001975 = 100 2007 = 100

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GRÁFICO 4EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS. AAPP Y OTROS AGENTES* POR TIPO(ÍNDICE 100 = 1975, 1991, 2007) (CONT.)

(Continúa)


que en La Rioja aumentaron un 5por 100. Las CC.AA. mejor dotadasen 1995 eran La Rioja y Aragón,con algo más de 7 mil € por ha-bitante, y las que menos Balears,Cataluña, Galicia, Murcia y las ciu-dades autónomas. Ninguna deellas alcanzaba los 4,5 mil € per

cápita. En 2012 Aragón era laCC.AA. con mayores dotacionesper cápita, seguida por Asturiascon unas dotaciones en ambassuperiores a los 11 mil € por ha-bitante. Esta cifra multiplica porun factor superior a 2 las dotacio-nes de Balears que no alcanzaban

los 5 mil €. Otras CC.AA. relativa-mente mal dotadas de acuerdocon su población eran Canarias,Comunitat Valenciana, Madrid yMurcia al no alcanzar los 5 mil €.

Si observamos la distribuciónde las infraestructuras sobre el te-


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E) Infraestructuras portuarias

F) Infraestructuras urbanas de CC.LL.

t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 t+8 t+9 t+10

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GRÁFICO 4EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS. AAPP Y OTROS AGENTES* POR TIPO(ÍNDICE 100 = 1975, 1991, 2007) (CONT.)

Nota: * Dentro de «otros agentes» se encuentran las sociedades de autopistas de peaje, las confederaciones hidrográficas, ADIF, RENFE, FEVE y otros ferrocarrilesde carácter privado, AENA y otros aeropuertos privados y los puertos autónomos.Fuente: Mas et al. (2015).


rritorio los resultados varían deforma notable. Ahora, los territo-rios de menor extensión perodensamente poblados son losque disfrutan de mayores dota-ciones por km2. Si exceptuamospor sus características especialeslas dos ciudades autónomas, a lacabeza se sitúa Madrid, seguidaa cierta distancia por el PaísVasco, tanto en 1995 como en2012. En el extremo opuesto fi-guran las dos Castillas de extensoterritorio, pero relativamentepoco pobladas. Entre 1995 y2012 las CC.AA. que experimen-taron un mayor crecimiento fue-ron Galicia y la Comunidad deMadrid, y la que menos La Rioja.

En definitiva, no existe un únicoindicador que nos permitan valo-rar unívocamente qué CC.AA.están mejor/peor dotadas. Sinembargo, sí ofrecen una visiónbastante aproximada de las varia-ciones experimentadas a lo largodel tiempo.

Por otra parte, las informacio-nes proporcionadas por el gráfi-co 5 permitían constatar los cam-bios habidos en la localizacióndel capital total en infraestructu-ras entre las comunidades autó-nomas españolas. Resulta de interés completar estas informa-ciones ilustrando los cambios ha-bidos en el reparto territorial

–desde la perspectiva ahora pro-vincial (3)– a lo largo del tiem-po, y también por los distintostipos de infraestructuras. Paraello acudiremos a una de las me-didas más habituales de disper-sión: la desviación típica del loga-ritmo de la variable de interés.También suele interpretarsecomo un indicador de conver-gencia/divergencia entre los dis-tintos territorios. Por esta razón,recibe el nombre de indicador dea-Convergencia desde los traba-jos pioneros de Barro y Sala-i-Martín (1995). Otra medida tam-bién habitualmente utilizada es ladenominada b-Convergencia,acuñada así por los mismos auto-



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A) Porcentaje sobre el total de España

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Andalucía

Aragón

Principado de Asturias

Illes Balears

Canarias

Cantabria

Castilla y León

Castilla-La Mancha

Cataluña

Comunitat Valenciana

Extremadura

Galicia

Comunidad de Madrid

Región de Murcia

C. F. de Navarra

País Vasco

La Rioja

Ceuta y Melilla

1995 2007 2012

-2 -1 0 1 2 3 4

B) Variación del peso sobre España.1995-2007 (puntos porcentuales)

-2 -1 0 1 2 3 4

C) Variación del peso sobre España.2007-2012 (puntos porcentuales)

GRÁFICO 5CAPITAL NETO EN INFRAESTRUCTURAS (AA.PP. + OTROS AGENTES*) EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.1995, 2007 Y 2012

Nota: * Dentro de «otros agentes» se encuentran las sociedades de autopistas de peaje, las confederaciones hidrográficas, ADIF, RENFE, FEVE y otros ferrocarrilesde carácter privado, AENA y otros aeropuertos privados y los puertos autónomos.Fuente: Fundación BBVA-Ivie.


res. En el caso de la b-Conver gen -cia su utilidad más inmediata escontrastar si los territorios –pro-vincias, regiones o países– máspobres, o peor dotados, crecen atasas más elevadas que los paísesmás ricos. Cuando esto ocurre seconcluye la existencia de b-con-vergencia.

El gráfico 6 ofrece la evolu-ción del reparto interprovincialde las dotaciones de capital eninfraestructuras, distinguiendoentre infraestructuras pertene-cientes a las AA.PP. y a otrosagentes. Los datos se refieren alos totales provinciales. Portanto, si el indicador aumentasignifica que las dotaciones deinfraestructuras se están concen-trando cada vez más en unos te-rritorios determinados, mientrasque su disminución implica que

el reparto territorial se está ha-ciendo más uniforme.

Como puede observarse, lasdiferencias en el total de infraes-tructuras, y también de las AA.PP.–que son las que, con gran dife-rencia, mayor peso tiene en elagregado– tuvo una tenden-cia claramente creciente, indi-cando el aumento de los capita-les en determinadas provinciasen detrimento de otras. Sin em-bargo, lo más llamativo es laconfirmación de los cambiosacontecidos en las infraestructu-ras de otros agentes, donde elaumento de la desigualdad esmuy notable. Su origen debe en-contrarse en el desarrollo de laslíneas ferroviarias, especialmentedel AVE ya que es, con diferen-cia, la infraestructura no pertene-ciente a las AA.PP., sino a RENFE,

ADIF y otras sociedades ferrovia-rias autonómicas y también loca-les, que mayor peso tiene en eltotal de la inversión realizada porotros agentes.

Por último, el gráfico 7 pre-senta los indicadores de disper-sión interprovincial de las dota-ciones totales (AA.PP. más otrosagentes) a lo largo del períodopara los seis tipos de infraestruc-turas analizadas. Los mensajesque ofrece este gráfico son níti-dos. En primer lugar, las diferen-cias mayores se producen en lasinfraestructuras aeroportuarias,aunque las diferencias se reduje-ron en el tiempo (4). En segundolugar, las diferencias interprovin-ciales en dotaciones de capital fe-rroviario aumentaron de formasostenida desde comienzos delperíodo, pero con más intensidad


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CUADRO N.º 2

DOTACIONES DE CAPITAL EN INFRAESTRUCTURAS PÚBLICAS (AA.PP. Y OTROS AGENTES) POR HABITANTE Y POR SUPERFICIE. COMUNIDADES AUTÓNOMAS. 1995-2012 (EUROS CONSTANTES DE 2005)

Por habitante Por superficie (km²)

1995 2012 Variación (%) 1995 2012 Variación (%)

Andalucía ......................................................... 4.823 6.389 32,46 391.650 605.309 54,55Aragón ............................................................. 7.289 11.317 55,27 182.692 311.134 70,30Principado de Asturias....................................... 6.141 11.261 83,39 626.644 1.114.267 77,82Illes Balears ...................................................... 4.093 4.884 19,31 613.411 1.073.581 75,02Canarias............................................................ 4.702 5.382 14,46 984.353 1.532.873 55,72Cantabria ......................................................... 6.146 9.800 59,44 610.971 1.064.514 74,23Castilla y León ................................................... 6.321 10.878 72,08 168.489 284.980 69,14Castilla-La Mancha ............................................ 6.935 9.237 33,19 148.123 237.516 60,35Cataluña ........................................................... 4.481 7.219 61,12 852.833 1.638.783 92,16Comunitat Valenciana ....................................... 4.687 5.811 24,00 788.169 1.252.357 58,89Extremadura ..................................................... 6.158 8.726 41,70 157.322 226.750 44,13Galicia .............................................................. 4.459 8.985 101,48 409.470 826.498 101,85Comunidad de Madrid ...................................... 3.509 5.915 68,56 2.206.271 4.720.240 113,95Región de Murcia.............................................. 4.412 5.162 17,00 426.581 674.186 58,04Comunidad Foral de Navarra ............................. 6.860 7.536 9,85 351.560 452.217 28,63País Vasco......................................................... 5.892 7.931 34,62 1.695.469 2.320.649 36,87La Rioja ............................................................ 7.428 7.800 5,01 387.725 481.742 24,25Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla ............ 4.328 6.189 42,97 17.709.603 30.008.055 69,45España ............................................................ 4.984 7.233 45,11 387.985 659.867 70,08

Fuentes: Fundación BBVA-Ivie, INE y elaboración propia.


a finales de la década de losochenta, con la aparición de laprimera línea del AVE Madrid-Sevilla. En tercer lugar, y por elcontrario, las diferencias en do-taciones de infraestructuras via-rias, que aumentaron entre losaños 1964 y 1980, se redujeronde forma notable a partir de esafecha, hasta estancarse a comien-zos del nuevo siglo. En cuartolugar, las desigualdades en lasdotaciones de infraestructuras ur-banas de las CC.LL. aumentarontambién de forma sostenida apartir de la creación de los ayun-tamientos democráticos y hastacomienzos del nuevo siglo, cuan-do se estancan. Por último, las in-fraestructuras portuarias tuvieronun comportamiento más estable,con desigualdades inicialmentecrecientes hasta estabilizarsedesde comienzos de la década delos setenta.

IV. INFRAESTRUCTURAS Y CRECIMIENTO TREINTAAÑOS DESPUÉS

En su toma de posesión comoPres idente de la Comis iónEuropea J.C Juncker identificó lacaída de la inversión en la UniónEuropea (UE) como principal res-ponsable del estancamiento alque parece abocada su econo-mía. Por esta razón, el conocidocomo Plan Juncker ha puesto enel centro de la política de la UE eldespegue de la inversión. El plantiene como objetivo movilizar almenos 300.000 mil lones deeuros en inversiones públicas yprivadas en los próximos tresaños. Las inversiones se concen-trarían en sectores consideradosclave: transporte, energía, econo-mía digital y pymes. Más concre-tamente en infraestructuras deredes de banda ancha, energía y

transporte; educación, investi-gación e innovación; energíasrenovables y eficiencia energéti-ca; y, en cuarto lugar, proyectospara que los jóvenes encuentrentrabajo.

El Plan Juncker se encuentratodavía en fase inicial, por lo quehabrá que esperar un tiempoantes de evaluar sus resultados.En su estadio actual, la principalcrítica que se le hace es el escasopresupuesto que se le destina yaque la Comisión Europea solocontr ibuirá con en torno a20.000 millones de euros a travésdel Banco Europeo de Inversiones(BEI), fiándose el resto a la inicia-tiva privada. Además, la gran ma-yoría de estos 20.000 millonesprovendrá previsiblemente de lareasignación de fondos, por loque al menos, en principio, pareceque apenas habrá dinero nuevo.



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AA.PP.Total infraestructuras

1,2

1,1

1,0

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

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2000

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2012

Otros agentes*

GRÁFICO 6DESIGUALDAD EN LA LOCALIZACIÓN PROVINCIAL DEL CAPITAL NETO NOMINAL EN INFRAESTRUCTURAS POR AGENTE (1964-2012) (DESVIACIÓN TÍPICA DEL LOGARITMO)

Nota: Dentro de "otros agentes" se encuentran las sociedades de autopistas de peaje, las confederaciones hidrográficas, ADIF, RENFE, FEVE y otros ferrocarrilesde carácter privado, AENA y otros aeropuertos privados y los puertos autónomos.Fuentes: Fundación BBVA-Ivie e INE.


En cualquier caso, lo que nosinteresa desde nuestra perspecti-va es que el Plan Juncker ha vuel-to a poner el foco de atención enun debate que parecía olvidado:el impacto de las infraestructurassobre el crecimiento económico.Este debate se inició a finales delos años ochenta del siglo pasadoa partir del artículo seminal deD.A. Aschauer (1989). Como yase comentó en la introducción,su publicación generó una autén-tica avalancha de estudios intere-sados en reafirmar, o rebatir, la tesis central. Para Aschauer, ladesaceleración del crecimiento dela productividad en la economíanorteamericana a partir de losaños setenta del siglo pasadotenía su origen en la escasa aten-ción prestada a la inversión en in-

fraestructuras públicas. A partirde la estimación de una funciónde producción concluyó que elaumento en un 1 por 100 delstock de capital público aumen-taría el producto privado en un0,39 por 100. Es decir, que laelasticidad producto del capitalpúblico ascendía a 0,39.

Un valor estimado tan eleva-do para la elasticidad-productodel capital público parecía ofreceruna sencilla, y a su vez poderosa,receta de política económica: laacumulación de inversiones pú-blicas garantizaría el crecimientode la productividad a una econo-mía que mostrara señales de es-tancamiento. Esta misma recetaes la que está detrás del PlanJuncker que persigue también el

objetivo de sacar del estanca-miento a la Unión Europea.

Desde esta perspectiva, resultade gran interés referirse al con-senso alcanzado por la literaturatras las estimaciones iniciales deAschauer. Bom y Ligthart (2014)han revisado recientemente68 trabajos que proporcionan 578estimaciones para el período1983-2008 utilizando el enfoquede la función de producción. Deacuerdo con su trabajo, el rangode variación de las estimacioneses muy amplio, oscilando entre-1,726 y +2,040. Además, com-binan estimaciones positivas(464) y negativas (114), aunquedominan las primeras. Por estarazón resulta prácticamente im-posible inferir tanto el signo


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2,2

2,0

1,8

1,6

1,4

1,2

1,0

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1964

1966

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1970

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1976

1978

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1982

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1994

1996

1998

2000

2002

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2012

Infraestructuras viarias Infraestructuras ferroviarias

Infaestructuras urbanas CC.LL. Infraestructuras hidráulicas Infraestructuras portuarias

Infraestructuras aeroportuarias

GRÁFICO 7DESIGUALDAD EN LA LOCALIZACIÓN PROVINCIAL DEL CAPITAL NETO NOMINAL EN INFRAESTRUCTURAS (AA.PP. Y OTROS AGENTES*) POR TIPO (1964-2012) (DESVIACIÓN TÍPICA DEL LOGARITMO)

Notas: En el cálculo de la desviación típica, no se incluyen las provincias que no disponen de las infraestructuras en cuestión: Santa Cruz de Tenerife, Las Palmasde Gran Canaria, Ceuta y Melilla, en el caso de las ferroviarias, las provincias de interior en el caso de las portuarias y las 22 provincias que carecían de aeropuertoen el año 1980.* Dentro de «otros agentes» se encuentran las sociedades de autopistas de peaje, las confederaciones hidrográficas, ADIF, RENFE, FEVE y otros ferrocarriles decarácter privado, AENA y otros aeropuertos privados y los puertos autónomos.Fuente: Mas, et al. (2015).


como el rango aproximado de laelasticidad a partir de la simpleobservación de los valores de latabla que proporciona el apéndi-ce del trabajo citado. Bom yLigthart (2014) arguyen que noexiste una estimación que puedaconsiderarse «verdadera», ya quelos trabajos difieren en numero-sos aspectos, tales como losdatos utilizados, la metodologíaempleada, o el proceso de esti-mación seguido, entre otros. Poresta razón, se plantean estimar laelasticidad-output del capital pú-blico condicionada por las carac-terísticas de los 68 trabajos revi-sados.

Para ello plantean utilizar lametodología de meta-análisispara las 578 estimaciones. El pri-mer problema que plantean es laposibilidad de que exista lo que seconoce como sesgo de publica-ción. Este problema surge comoconsecuencia de que las revistasson, en general, más proclives aaceptar trabajos que presentenresultados estadísticamente sig-nificativos. Los trabajados con re-sultados no significativos es másprobable que no sean enviadospara la consideración editorial(autocensura de los autores) o noser aceptados por los evaluado-res/editores (censura de lospares). Los valores estimados másaltos en valor absoluto son habi-tualmente también los estadísti-camente más significativos, espe-cialmente en los estudios conmuestras pequeñas en los que loserrores estándar son más ele -vados. Por tanto, concluyen, elsesgo de publicación tiene comoconsecuencia que las estimacio-nes disponibles no sean represen-tativas del conjunto de estimacio-nes efectivamente realizadas delas que se tiene constancia. Elproblema del sesgo de publica-ción se corrige habitualmente enesta literatura incluyendo el errorestándar de las estimaciones en

la ecuación de regresión que sedescribe a continuación.

El meta-análisis consiste en re-gresar los 578 valores estimadossobre un conjunto de variablesque, además de corregir por elsesgo de publicación, resumanlas principales diferencias entreellos. Estas diferencias se agru-pan en seis grandes bloques. Enprimer lugar, la definición del ca-pital público, distinguiendo cua-tro posibilidades: i) el denomi-nando «núcleo», formado por elcapital en infraestructuras deltransporte más infraestructurasurbanas e hidráulicas, sanidad yeducación; ii) solo infraestructu-ras de transporte; iii) solo el terri-torializable a nivel regional olocal; o iv) si consideran efectosdesbordamiento medidos por lainclusión de las dotaciones de te-rritorios circundantes. En segun-do lugar, el ámbito de la variableproducción, considerando tres al-ternativas: i) sector privado; ii) so -lo sector manufacturero; iii) sólosector agrícola. En tercer lugar, lamodelización. En este punto dis-tinguen entre nueve alternativassiendo las más importantes lasreferidas a los supuestos sobrelos rendimientos a escala: i) entodos los factores de producción;o ii) solo en los inputs privados.En cuarto lugar, el procedimientode estimación, distinguiendoentre ocho alternativas distintasen las que no nos detendremos.En sexto lugar, la información es-tadística, considerando cuatro al-ternativas: i) datos de corte trans-versal; i i) regional; o i i i) conefectos fijos por país. Incluyentambién iv) la mediana para el pe-ríodo analizado. Finalmente, la pu-blicación, con dos aspectos a con-siderar: i) fecha de publicación; y ii)publicación en libro o revista paradistinguirlos de los trabajos publi-cados en otros formatos como do-cumentos de trabajo o mimeos,presentaciones o conferencias.

Bom y Ligthart (2014) termi-nan concluyendo que: 1. la elas-ticidad-output a corto plazo delcapital público proporcionadopor el gobierno central asciendea 0,083, y aumenta hasta el 0,122en el largo plazo. 2. Los valoresestimados se doblan si se tienenen cuenta solo las infraestructu-ras proporcionadas por los go-biernos regionales o locales. 3. Laelasticidad promedio del capitalpúblico asciende a 0,106.

Desde nuestra perspectivaestos resultados parecen pococonvincentes. En primer lugar,porque no argumentan las po-tenciales razones por las que ladistinción entre la titularidad delas infraestructuras –nacional, re-gional o local– es relevante.Podrían argumentarse razones enlínea con el federalismo fiscal(«the closer the better»), pero noson mencionadas. Por otra parte,al considerar una muestra ampliade países de desigual nivel de de-sarrollo es difícil distinguir quétipo de gobierno realiza qué tipode inversión en infraestructuras.Es perfectamente factible que enun estado de corte federal las in-versiones sean realizadas por losgobiernos regionales mientrasque en otros más centralizadoslas hagan los gobiernos centrales.También depende de la organiza-ción de las CC.LL. en cada territo-rio. Por ejemplo, en España las diputaciones disponen de unaamplia red de infraestructurasviarias (carreteras comarcales)que seguramente no tienen com-paración con otros países. Porotra parte, y como hemos tenidoocasión de comprobar, el agre-gado de otros agentes realizanen España un tipo de inversionesque seguramente tampoco soncomparables con las que se reali-zan en otros países ¿es una prác-tica habitual que, por ejemplo,las inversiones ferroviarias no lasrealicen las AA.PP.? ¿Cuál es el



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origen de que las inversionessean realizadas en algunos paísespor agentes distintos a las AA.PP.?¿Tiene la elección relación con elestado de las cuentas públicas?Por último, al revisarse trabajosque cubren, en ocasiones, perío-dos relativamente largos de tiem-po puede haber tenido lugartrasvases de titularidad entre losdistintos niveles de gobierno.Nuevamente España puede ser-virnos de ejemplo con la creacióndel Estado de las Autonomías quetraspasó activos pertenecientes algobierno central a las recién crea -das comunidades autónomas.Por tanto, durante un tiempo latitularidad ha sido cambiante y¿a quién se le atribuye? (5).

En segundo lugar, la elastici-dad media estimada es el resulta-do de promediar valores estima-dos para países con diversosgrados de desarrollo. Resultadospara España en Mas, Maudos,Pérez y Uriel (1996) utilizandodatos regionales confirmaban lahipótesis adelantada por Hulteny Schwab (1991) de que el im-pacto de las infraestructuras de-pende de la fase de desarrollopor el que transitan las economías,que a su vez depende de las do-taciones de las que ya se dispone.De acuerdo con las estimacionesrealizadas por estos autores ha-ciendo uso de una estimación re-cursiva de una función de pro-ducción ampliada con capitalpúblico, la elasticidad se redujodesde el 0,14 a comienzos de ladécada de los setenta hasta el0,02 de fechas más recientes.

De acuerdo con el consensoexistente en la actualidad, elrango de variación aceptado paraEspaña con datos regionales seencontraría en el entorno del0,02-0,07, más próximo al prime-ro que al segundo. Seguramentepor esta razón, y también por lasconsecuencias que ello tiene

sobre la posibilidad de publicarun trabajo con elasticidades tanbajas –el sesgo de publicación–,el análisis del impacto del capitalpúblico sobre el crecimiento de-cayó notablemente en Españadesde comienzos de este siglo,después de haber recibido unagran atención en la década de losnoventa del siglo pasado.

El Plan Juncker lo ha puestonuevamente de moda, aunquedesde una perspectiva más am-plia. Algunos resultados obteni-dos también para España puedenaportar evidencia adicional de in-terés desde la perspectiva de losobjetivos que persigue y los ins-trumentos a utilizar. En primerlugar, el denominado capital pú-blico productivo, que incluye elcapital en carreteras, autopistas,ferrocarril, aeropuertos, infraes-tructuras hidráulicas y urbanas, yexcluye el capital en educacióny sanidad, tiene un efecto positi-vo y significativo (aunque modes-to) sobre el crecimiento de la pro-ductividad. El impacto del capitalpúblico social (educación y sani-dad) sobre el crecimiento no essignificativo (Mas, Maudos, Pérezy Uriel 1994; 1996).

En segundo lugar, la elastici-dad-output estimada haciendouso de la aproximación metodo-lógica de la Contabilidad delCrecimiento es muy superior parael capital en nuevas tecnologíasde la información y las comunica-ciones (TIC) que para el capitalpúblico, tanto el productivocomo el total (incluyendo educa-ción y sanidad (Mas, 2008)). Esteresultado reforzaría el interés delPlan Juncker en las infraestructu-ras tecnológicas en particular, ylos objetivos de la Agenda Digitalen general, mientras que el pri-mer resultado no parece abonarla propuesta de volver a la políticade infraestructuras de transportesobre la que ya recayó el grueso

de los Fondos Estructurales hastafechas relativamente recientes.

En tercer lugar, la evidenciaempírica disponible aunque to-davía escasa –Corrado, Haskel,Iommi y Jona-Lasinio (2012) paraEuropa, Mas y Quesada (2014) yMas, Quesada y Fernández (2014)para España– avalan la importan-cia del capital intangible en elcrecimiento de la productividad.Dicho capital intangible incluyeno solo la inversión en I+D –yaconsiderada como preferente porel Plan Juncker–, sino también elgasto realizado en la mejora or-ganizativa de la empresa, inclu-yendo la formación en el puestode trabajo; o el aumento delvalor añadido por la vía de la mejora en la imagen de marca, el diseño de los productos y, en ge-neral, el aprovechamiento de lascadenas de valor que permite laglobalización.

En cuarto lugar, la evidenciaempírica disponible también ad-vierte sobre las ineficiencias quegenera una visión excesivamentelocalista de la inversión pública.Los efectos desbordamientoentre territorios son importantes,ya que para la gran mayoría delas infraestructuras radiales loque importa es que las redesestén completas. Es decir, lo queimporta para el crecimiento deun territorio son sus propias do-taciones, pero también la de losterritorios colindantes (Mas,Maudos, Pérez y Uriel, 1996).

V. CONCLUSIONES

— A lo largo del último ciclopor el que ha transitado la eco-nomía española, –entre los años1995 y 2013– la participaciónde la inversión total en infraes-tructuras se mantuvo práctica-mente constante, en el entornodel 2,5 por 100 del PIB, en la fase


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de expansión que finalizó en2007. En los dos años siguientes,primeros de la crisis, creció deforma notable hasta alcanzar el3,5 por 100 del PIB como conse-cuencia de la puesta en marchadel Plan E diseñado por e lGobierno central como respuestainicial a la crisis. A partir de enton-ces –y en respuesta a la crisis dela deuda provocada por el creci-miento acelerado del déficit pú-blico– sufrió una desaceleraciónimportante hasta situarse en el1,2 por 100 del PIB en el año2013. En los años 2012 y 2013su tasa anual de variación sesituó en valores próximos al-30 por 100.

— Aunque no se dispone to-davía de información sobre la in-versión realizada en infraestruc-turas en 2014, los datoscontenidos en la Actualizacióndel Programa de Estabilidad delReino de España 2015-2018 con-templa una caída de la participa-ción de la Formación Bruta deCapital (FBC) en el PIB del 2,11por 100 en 2013 al 2,00 por 100en 2014. Las proyecciones esti-madas fijan este porcentaje en el1,9 por 100 anual hasta el año2018. Por tanto, la expectativa esque la inversión pública total nova a recuperarse en un horizontede medio plazo, ni tampoco la in-versión en infraestructuras.

— La inversión en infraestruc-turas la realizan los tres niveles degobierno que configuran las ad-ministraciones públicas y otrosagentes, tales como las socieda-des concesionarias de las autopis-tas de peaje; las confederacioneshidrográficas; RENFE, FEVE y otrosferrocarriles no integrados en lasAA.PP.; AENA; y los puertos autó-nomos. El peso de la inversiónrea lizada por las AA.PP. sobre elPIB representaba en el año 1995el 2,2 por 100 y la de otros agen-tes el 0,4 por 100. En el año 2013

las diferencias se habían reducidode forma notable, representandoel 0,8 por 100 las primeras y 0,4por 100 las segundas.

— El peso de la inversión rea-lizada por la AdministraciónCentral en la inversión total en in-fraestructuras se ha reducido a lolargo del período, especialmenteen los años de expansión. Esta re-ducción ha ido acompañada delcrecimiento paralelo de la inver-sión realizada por los otros agen-tes, especialmente por ADIF,RENFE, FEVE y otros ferrocarriles(como tranvías y metros). Las in-fraestructuras ferroviarias hansido las grandes ganadoras enestos años y las infraestructurasurbanas de las CC.LL. las que máspeso han perdido.

— A diferencia de las dos cri-sis que tuvieron lugar en la se-gunda parte del siglo pasado, lainversión en infraestructuras rea-lizada por las AA.PP. en la últimacrisis aumentó durante los dosprimeros años después de inicia-da. En la de los setenta/ochentay la de comienzos de los noventala contracción fue inmediata,aunque bastante más intensa enla primera. En el origen de estecomportamiento se encuentra elimportante crecimiento experi-mentado por la inversión en in-fraestructuras urbanas realizadapor las CC.LL. y, en menor medi-da, por la inversión en autopistas.

— Desde la perspectiva terri-torial, las dotaciones de capitalen infraestructuras tienden a con-centrarse en las comunidadesmás extensas, y/o con mayor ac-tividad económica. Andalucía esla que disfruta de una mayor par-ticipación, seguida por Cataluña,Comunidad de Madrid, Comuni -tat Valenciana y Castilla y León.Entre las cinco reúnen el 60 por100 del capital. El reparto ha idocambiando en el tiempo. Duran te

los años de expansión la Co mu -nidad de Madrid ganó tres puntosporcentuales (pp) de peso en eltotal, mientras que Andalucía per-día 1,5 pp y el País Vasco 1 pp.Durante los años de crisis, entre2007 y 2012, Cataluña fue la quemayor participación ganó en eltotal, 1,5 pp y la Comunidad deMadrid la que más perdió,0,5 pp. El saldo para el conjuntodel período 1995-2007 fue posi-tivo para ambas comunidades.

— Existen importantes dife-rencias en dotaciones de capitalen infraestructuras en términosper cápita y por km2. Aragón,Asturias y Castilla y León eran lasCC.AA. que mayores dotacionespor habitante tenían en el año2012 y Balears la que menos. Porkm2 destaca Madrid y País Vasco,además de las dos ciudades au-tónomas.

— Las diferencias interprovin-ciales en las dotaciones de capitalen infraestructuras aumentaronen el conjunto del período, espe-cialmente en las dotaciones decapital no pertenecientes a lasAA.PP. Por tipos de infraestructu-ras las mayores diferencias inter-provinciales corresponden a lasdotaciones aeroportuarias; las in-fraestructuras ferroviarias sufrie-ron un notable proceso de con-centración provincial; las infraes tructuras viarias tendieron arepartirse de forma más homogé-nea en el territorio; las diferenciasinterprovinciales en infraestructu-ras urbanas de las CC.LL. aumen-taron; y las portuarias mostraronun perfil oscilante.

— El consenso actual es que,desde la perspectiva agregada, larelación entre infraestructuras ycrecimiento en las economías de-sarrolladas es bastante débil, ypoco importante cuantitativa-mente. Por esta razón, existe cier-to escepticismo sobre la utiliza-



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ción del gasto en infraestructurascomo instrumento de políticaeconómica, y seguramente poresta razón también el número detrabajos publicados sobre el temadesde comienzos del presentesiglo es tan escaso.

— Cada vez está más extendi-da la idea, que compartimos, deque el impacto de los proyectosdebe medirse de forma individual,proyecto a proyecto. La conse-cuencia lógica es que el análisiscoste-beneficio de proyectos indi-viduales es una metodología másadecuada para valorar el impactodesde la perspectiva de la renta-bilidad económica y social quelos derivados de estimaciones ba-sadas en funciones agregadas deproducción o de costes. Cada vezestá también más extendida laidea de que las infraestructuras li-gadas a las nuevas tecnologías,como el desarrollo de la bandaancha en particular, y la mayoríade los aspectos ligados a la eco-nomía digital, son más relevantespara el crecimiento que las infra-estructuras de transporte conven-cionales. Además, y a diferenciade estas, es de esperar que losrendimientos decrecientes tardenmás en aparecer, o incluso noaparezcan, como consecuenciadel progreso técnico, muy rele-vante en la economía digital ybastante ausente en la mayoríade las infraestructuras convencio-nales. Incluso si consideramos latecnología del AVE como muyavanzada la magnitud de las in-versiones comprometidas la con-vierte en una inversión muyarriesgada puesto que el avancetecnológico puede convertir enobsoleto el capital comprometi-do. Es difícil pensar en inversio-nes ligadas a las TIC que llevenasociadas inversiones tan costo-sas como las del AVE.

— Por último, la evidenciaempírica disponible también des-

taca la importancia sobre el cre-cimiento del capital intangible,no solo de la I+D, sino de otrasformas más ligadas al funciona-miento interno de las empresas ysu estrategia dentro de las cade-nas mundiales de valor mediantela mejora del valor de la marca yel diseño como forma de aumen-tar el valor añadido diferenciandolos productos de las meras com-modities.

NOTAS

(*) Una primera versión de este trabajofue presentada en la conferencia «El GastoPúblico en España: Presente y Futuro» organi-zada por FUNCAS – RIFDE en Santiago deCompostela, 27-28 de mayo 2015. La autoraagradece los comentarios de todos los parti-cipantes y especialmente a los editores delpresente volumen de Papeles de EconomíaEspañola –SANTIAGO LAGO y JORGE MARTÍNEZ-VÁZQUEZ– así como de MARTA ESPASA, Mª JOSÉDEL MORAL, DIEGO MARTÍNEZ y ALAIN CUENDA. Laautora agradece también la colaboración deEva Benages y Érica Oliver en el tratamientode la información estadística, así como de laFundación BBVA y el Ivie en la provisión de losdatos necesarios.

(1) Hasta la fecha más de 700 trabajos deinvestigación han hecho uso de las estimacio-nes Fundación BBVA-Ivie. Una revisión siste-mática puede encontrarse en MAS y MAUDOS(2004).

(2) A partir de 2013, la FEVE (Ferrocarrilesde Vía Estrecha) ha quedado integrada en lasentidades Renfe Operadora y ADIF (RealDecreto Ley 22/2012, de 20 de julio). Sin em-bargo, hasta ese año sus inversiones se consi-deran de forma independiente.

(3) Podría ofrecerse también la imagen dela evolución de la desigualdad desde la pers-pectiva de las comunidades autónomas. Sinembargo, los perfiles son tan similares que nojustifican la doble consideración interprovin-cial e interregional. Si se ha elegido la provin-cial es por ofrecer la información con el máxi-mo nivel de desagregación que permiten losdatos disponibles.

(4) Téngase en cuenta que, como indicala leyenda del gráfico 7, el indicador se haconstruido manteniendo constante las provin-cias que en 1980 disponían de aeropuerto,excluyendo por tanto los aeropuertos cons-truidos a partir de esa fecha. En caso contrariono sería posible calcular el logaritmo de la va-riable con valores nulos y, por tanto tampoco,su desviación típica.

(5) Por esta razón, las estimacionesFundación BBVA-Ivie no ofrecen informaciónpara las dotaciones de capital por agentes,

aunque sí para las inversiones realizadas porcada uno de ellos en cada momento del tiem-po. Recuérdese que en las estimaciones tipofunción de producción la variable que entraes el capital, y no la inversión.

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MATILDE MAS IVARS



COLABORACIONES

III.GASTO SOCIAL

07. Gasto social (E. Bandrés)_advantia 15/01/16 12:22 Página 127

Resumen

El gasto público social es el principal fac-tor de corrección de la desigualdad en lamayor parte de las economías de mercado y,por supuesto, también en España. Este traba-jo analiza la evolución de dicho gasto durantelos últimos dos decenios y realiza una inter-pretación de las tensiones asociadas a su cre-cimiento. A continuación se examina el efectoredistributivo del gasto social y sus limitacio-nes para afrontar el fuerte aumento de la de-sigualdad entre la población activa. La expli-cación debe buscarse en el desempleo, losbajos salarios y la insuficiente protección so-cial de los hogares con personas en edad detrabajar, por lo que las políticas públicas de-berían orientarse en esta triple dirección.

Palabras clave: gasto social, redistribu-ción, desigualdad.

Abstract

Social spending is the main contributorreducing inequality in most market economiesand, of course, also in Spain. This paperanalyzes the patterns of social spendingduring the past two decades and makes aninterpretation of the stresses associated withtheir growth. Then the redistributive effect ofsocial spending and its l imitations arediscussed to deal with the sharp increase ininequality in the workforce. The explanationmust be sought in unemployment, low wagesand inadequate social protection of workingage population, so that public policy shouldfocus on this triple direction.

Key words: social spending, redistribution,inequality.

JEL classification: H50, i30.

I. INTRODUCCIÓN

ENTRE los argumentos a losque los economistas recurrenpara justificar la intervención

del Estado en la economía, la redis -tribución de la renta ocupa unlugar destacado. Y como confir-man numerosos trabajos empíri-cos, el gasto público social se hamostrado como el componentemás redistributivo del presupues-to público en la mayoría de lospaíses avanzados; de modo prin-cipal, en los europeos.

Es verdad que el enorme de sar- ro llo del gasto social en las eco-nomías de mercado no atiendeúnicamente a la reducción de ladesigualdad. La seguridad eco -nómica, la mejora del potencialde crecimiento de la economía, ola búsqueda de la estabilidad so-cial y política son también algu-nos de los fines que cabe atribuiral denominado Estado del bie-nestar y a su núcleo básico, for-mado por el gasto social. Pero,sin duda, el más controvertido desus objetivos es el que tiene quever con la distribución de larenta. Durante los seis últimosaños, el debate social y políticosobre la consolidación fiscal y ela juste del gasto públ ico enEspaña se ha polarizado en lacuestión de sus efectos sobrela desigualdad. Este trabajo aspiraprecisamente a desvelar algunasde las relaciones no siempre biencomprendidas entre gasto social,redistribución y desigualdad en elmarco de dos coyunturas econó-micas bien distintas: los años dela expansión y la posterior crisiseconómica. A tal fin, la siguiente

sección realiza una primera apro-ximación al tamaño del gasto pú-blico social en España, su compo-sición y distribución por nivelesde gobierno. A continuación, seestudia la dinámica del gasto conespecial atención a los últimosdos decenios, con objeto de ais-lar sus dos componentes, ten-dencial y cíclico, y conocer mejorlas tensiones subyacentes de sucrecimiento. La cuarta secciónlleva a cabo un análisis compara-do del impacto redistributivo delsistema de impuestos y transfe-rencias, así como de la evoluciónde la desigualdad de la renta demercado y de la renta disponibledurante los años de la crisis. Seadvierte así que la desigualdadse ha extendido principalmenteentre la población en edad de tra-bajar, por lo que la quinta secciónintroduce una descripción de losfactores que están detrás del incre -mento de la desigualdad en dichocolectivo. El trabajo termina conun apartado de conclusiones.

II. EL GASTO PÚBLICOSOCIAL EN ESPAÑA. UNA PRIMERA APROXIMACIÓN

Con algunas variaciones, lasdistintas aproximaciones al con-cepto de gasto social se corres-ponden con un núcleo básico deprestaciones y servicios públicosque tiene que ver con la protecciónde las personas frente a riesgos ycontingencias como la incapaci-dad, la pobreza, el desempleo ola vejez; así como con la cober -tura de necesidades básicas comola educación o la salud. Se trata,

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GASTO SOCIAL, REDISTRIBUCIÓN Y DESIGUALDAD (*)

Eduardo BANDRÉS MOLINÉUniversidad de Zaragoza y Funcas

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en suma, de un conjunto de pres-taciones y servicios de cuyo com-portamiento depende decisiva-mente la trayectoria futura delgasto público y la sostenibilidadde las finanzas públicas del país.

Para los países de la UniónEuropea, las estadísticas de pro-tección social se recogen en elsistema ESSPROS, mientras queen la OCDE es la base de datosSOCX la que reúne la informa-ción sobre gasto social de los paí -ses miembros. En nuestro caso,singularizamos bajo la definiciónde gasto público social la suma delas funciones 07. Salud, 09.Educación y 10. Protección social,de la clasificación revisada deNaciones Unidas de funciones de lasAdministraciones Públicas, toman-do a tal efecto los datos de lasCuentas de las AdministracionesPúblicas elaboradas por la Inter -ven ción General de la Admi -nistración del Estado (IGAE),según criterios de valoración delSEC-2010.

A lo largo de los dos últimosdecenios el gasto público socialen España se ha situado siemprepor encima del 60 por 100 delgasto total –excluidos los intere-ses de la deuda pública y las ayu-das extraordinarias al sector fi-nanciero–. Y se llega al máximodel 68 por 100 en el bienio 2012-2013 (gráfico 1).

Sin duda, desde una perspec-tiva de largo plazo, los cambiossociales y demográficos afectaránde manera directa a las estructu-ras de bienestar social a través dela presión sobre el gasto en pen-siones, sanidad y cuidados delarga duración. Las proyeccionesdemográficas, la mayor incorpo-ración de la mujer al mercado detrabajo y el posible debilitamien-to de las redes familiares de pro-tección generarán una demandacreciente de gasto social cuya finan -

ciación deberá recaer sobre loscontribuyentes del mañana. Perono hay que ir tan lejos: la orien-tación contractiva de la polí -tica presupuestaria y el estableci-miento de límites constituciona-les al déficit estructural hanpolarizado en los últimos añosgran parte de los desacuerdossobre la consolidación fiscal, pre-cisamente por sus efectos sobrelas prestaciones y servicios detipo social. Y sin embargo, si losgobiernos pretenden llevar acabo reformas en el sector públi-co con vocación de permanencia,parece difícil alcanzar los objeti-vos propuestos sin hacer alusiónal gasto social.

Vayamos, por tanto, a caracte-rizar primero la naturaleza y fun-ciones del gasto social en España,así como sus principales magnitu-des. El gasto público social ascen-dió en 2013 a 289.838 millonesde euros, un 27,6 por 100 del PIB,

prácticamente la misma cifra que elaño anterior, en que había alcan -zado los 290.381 millones, un27,5 por 100 del PIB. Apenasexisten variaciones en esos dosaños en las principales funcionesde gasto, y al ser el año 2012 elúltimo para el que se cuenta conla información desagregada de lasCuentas de las AdministracionesPúblicas, iniciaremos esta presen-tación refiriendo la composicióndel gasto público social a eseejercicio presupuestario.

Como puede observarse en elcuadro n.º 1, el gasto en pensio-nes y otras prestaciones socialessumaba en 2012 más de la mitaddel gasto público social, concre-tamente el 51,3 por 100. A suvez, el gasto en salud absorbía el22,2 por 100, el gasto en educa-ción el 14,9 por 100 y el gasto endesempleo el 11,6 por 100. Sinembargo, estas proporcioneseran diferentes antes de la irrup-


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GRÁFICO 1GASTO PÚBLICO SOCIAL/GASTO PÚBLICO TOTAL (EXCLUIDOS INTERESES Y AYUDAS AL SECTOR FINANCIERO)

Fuente: IGAE, Administraciones Públicas. Clasificación funcional de los gastos no financieros. SEC 2010.Base 2010.


ción de la reciente crisis econó -mica. En comparación con el perio-do previo a la crisis, 2000-2007,el gasto medio en protección deldesempleo entre 2008 y 2013aumentó su peso sobre el gastopúblico social 3,75 puntos por-centuales, a costa principalmentedel gasto en educación y, enmenor medida, de salud y depensiones y otras prestaciones(cuadro n.º 2).

Dado el elevado grado de des-centralización del sector públicoespañol, conviene también cono-cer la distribución del gasto porniveles de gobierno. Los fondosde la Seguridad Social son el prin-cipal agente del gasto social enEspaña, con un 52,4 por 100 deltotal, incluyéndose bajo tal deno-minación el sistema de la SeguridadSocial propiamente dicho, quetiene como principales prestacio-

nes las pensiones, la cobertura porincapacidad temporal y otras simi-lares, así como el Servicio Públicode Empleo Estatal (SEPE) queabona las prestaciones por de-sempleo, y el Fondo de GarantíaSalarial (FOGASA). El segundoagente de gasto social son las comu -nidades autónomas (CC.AA.),con un 37,8 por 100 del total, lide -rando en España la prestaciónde los servicios de salud, educa-ción y otros de tipo social comolos vinculados a la atención alas personas dependientes. LaAdministración central representael 6,8 por 100 del gasto, concen-trado básicamente en las pensio-nes de funcionarios y algunasotras actividades en sanidad(hospitales de Defensa, por ejem-plo) y educación [principalmente,becas (1)]. Por último, las corpo-raciones locales apenas llegan al3,0 por 100, orientándose sobre

todo a la atención a personasmayores o en riesgo de exclusión.

El gasto público social se com-pone de prestaciones en efectivoy en especie, estas últimas bienen forma de servicios públicos deproducción directa, bien median-te conciertos y adquisición de ser-vicios de iniciativa privada. El cua-dro n.º 3 presenta la informaciónindicando para cada función degasto los principales capítulos de laclasificación económica. Comopuede verse, el 57,5 por 100 delgasto público social está formadopor prestaciones en efectivo quese destinan a las familias enforma de pensiones de toda clase,protección del desempleo, cober-tura de las bajas laborales y ayu-das frente a situaciones de espe-cial necesidad. De naturalezasimilar, las transferencias corrien-tes de educación se correspondencon las becas a estudiantes.

Dado que se trata de serviciosintensivos en factor trabajo, lamayor parte del gasto en salud yeducación se destina a las remu-neraciones de los empleados pú-blicos de ambos tipos de servicios,a la compra de bienes interme-dios para los centros y, finalmen-te, a los convenios y conciertoscon entidades privadas, así comoal pago de una parte de las rece-tas de farmacia en el caso de lasanidad. En educación, predominael capítulo de personal con más delas dos terceras partes del gastocorriente, mientras que en salud sesitúa en torno al 45 por 100. Enconjunto, las remuneraciones de losasalariados suponen el 21,6 por 100de todo el gasto público social.

En términos comparados y to-mando como referencia el gastopúblico social (2) en relación conel PIB (gráfico 2), España se situaba,en el año inmediatamente ante-rior al inicio de la Gran Recesión,claramente por debajo, tanto de

GASTO SOCIAL, REDISTRIBUCIÓN Y DESIGUALDAD


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CUADRO N.º 1

GASTO PÚBLICO SOCIAL POR FUNCIONES Y NIVELES DE GOBIERNO (2012)(CIFRAS EN MILLONES DE EUROS)

Pensiones Salud Educación Desempleo y otras SUMA Porcentaje

prestaciones

A. Central ........... 2.677 1.679 585 14.758 19.699 6,78S. Social ............. 1.470 7 32.488 118.313 152.278 52,44CC.AA. ............... 59.516 39.405 431 10.495 109.847 37,83CC.LL. ................ 816 2.206 30 5.505 8.557 2,95SUMA ................ 64.479 43.297 33.534 149.071 290.381 100,00........................... 22,20% 14,91% 11,55% 51,34% 100,00%

Fuente: IGAE, Cuentas de las Administraciones Públicas 2012.

CUADRO N.º 2

COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL(PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL, EUROS CONSTANTES)

Salud Educación Desempleo Pensiones y otros

Media 2000-2007 ........ 24,32 18,15 6,95 50,57Media 2008-2013 ........ 23,51 16,02 10,70 49,77

Fuente: IGAE, Administraciones Públicas. Clasificación funcional de los gastos no financieros. SEC 2010. Base 2010.


los países nórdicos (Suecia,Dinamarca) como de los que for-man el denominado modelo con-tinental de protección social(Francia, Alemania, Austria), porencima de los países anglosajones(Estados Unidos, Reino Unido,Canadá, Australia) y en un punto

intermedio entre los países medi-terráneos (Italia, Grecia y Portugal).Al tomar como referencia tempo-ral el año 2007 evitamos el efectoexpansivo de las prestaciones pordesempleo que, como se ha visto,aumentaron con fuerza enEspaña a partir de 2008; de este

modo, la comparación estámenos sesgada por ese gastoque, lejos de significar un rasgopositivo del Estado del bienestar,es más bien reflejo de las singu-laridades y deficiencias del mer-cado de trabajo español.

III. LA DINÁMICA DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL

La trayectoria más reciente delgasto público social en relacióncon el PIB, tomando ambas mag-nitudes a precios corrientes,muestra una considerable estabi-lidad durante los años de la últimaetapa expansiva de la economíaespañola, incluso con una levecaída en la segunda mitad de losaños noventa del pasado siglo ysituándose en cifras del 22 por 100del PIB entre 1999 y 2007. Solo lallegada de la crisis a mediados de2008 desbarataría el aparente equi-librio de la etapa anterior, al saltaren apenas tres años al 28 por 100del PIB, en buena medida por elimpacto del gasto en desempleo(gráfico 3).

Por un lado, la dinámica delgasto acelera su crecimiento porefecto del componente automá-tico que afecta sobre todo a pres-



CUADRO N.º 3

GASTO PÚBLICO SOCIAL POR FUNCIONES Y CAPÍTULOS (2012) (MILLONES DE EUROS)

Salud Educación Desempleo Pensiones y otros SUMA Porcentaje

Remuneración de asalariados ................. 28.198 28.573 270 5.710 62.751 21,61Consumos intermedios .......................... 15.493 4.297 48 4.096 23.934 8,24Producción adquirida en el mercado ...... 16.841 6.785 16 4.927 28.569 9,84Prestaciones sociales en efectivo ............ 1.432 0 33.148 132.490 167.070 57,53Transferencias corrientes diversas ........... 118 1.828 11 733 2.690 0,93Otros gastos corrientes .......................... 138 137 30 130 435 0,15EMPLEOS CORRIENTES ........................... 62.220 41.620 33.523 148.086 285.449 98,30EMPLEOS DE CAPITAL ............................ 2.259 1.677 11 985 4.932 1,70EMPLEOS NO FINANCIEROS ................ 64.479 43.297 33.534 149.071 290.381 100,00

Fuente: IGAE, Cuentas de las Administraciones Públicas 2012.

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GRÁFICO 2GASTO PÚBLICO SOCIAL EN ALGUNOS PAÍSES DE LA OCDE, 2007 (EN PORCENTAJE DEL PIB)

Fuente: OCDE, Social Expenditure Database (SOCX).


taciones por desempleo, jubila-ciones anticipadas y algunasotras prestaciones de menor enti -dad. Por otra, la caída misma delPIB y su estancamiento en térmi-nos nominales reducen la basede comparación de las magni-tudes del gasto social. Comopuede verse en el gráfico 4, lasseries de ingresos, gastos y PIB,tomadas todas ellas a precios co-rrientes –por cuanto la relaciónde las dos vertientes del presu-puesto con la actividad económicase manifiesta en términos nomi-nales–, confirmarían la existen -cia de dos etapas claramente dife -renciadas. La primera, asociada alperiodo de expansión, en la queel gasto social crece por debajo delPIB nominal y también por debajode los ingresos públicos, si bien supendiente es mayor que la delresto del gasto público. Y la se-gunda, ya en la crisis, en la que elPIB cae, los impuestos se desplo-man pero el gasto público mantie-ne la inercia de crecimiento del pa-sado, hasta la adopción de lasprimeras políticas de contencióndel gasto a partir del año 2010.

Una desagregación de las dis-tintas funciones de gasto pone derelieve el comportamiento expan -sivo del gasto sanitario en los primeros años de siglo, y el pos-terior ajuste de este y del gastoeducativo a partir de 2010. Encambio, las prestaciones en efec-tivo, como las pensiones, mantie-nen su trayectoria ascendente apesar de la crisis, y el gasto enprotección del desempleo sufreuna explosión con la llegada de lacrisis, iniciando un suave descen-so cuando la situación económicacomienza a mejorar (gráfico 5).

La literatura económica sobreel tamaño del gasto público ponede manifiesto la existencia derela ciones robustas en el largoplazo entre el crecimiento econó-mico y la expansión de las activi-



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GRÁFICO 3GASTO PÚBLICO SOCIAL/PIB (PRECIOS CORRIENTES)

Fuente: IGAE, Administraciones Públicas. Clasificación funcional de los gastos no financieros. SEC 2010.Base 2010 e INE, Contabilidad Nacional de España, Base 2010.

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GRÁFICO 4EVOLUCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS PÚBLICOS(PRECIOS CORRIENTES. BASE 100 EN 1995)

Fuente: IGAE, Administraciones Públicas. Clasificación funcional de los gastos no financieros. SEC 2010.Base 2010; IGAE, Operaciones no financieras SEC 2010. Base 2010; INE, Contabilidad Nacional de España, Base 2010.


dades del Estado (3). La denomi-nada Ley de Wagner ha sido ob-jeto de contrastación en innume-rables trabajos empíricos que,bajo diferentes modelos explica-tivos y con técnicas cada vez mássofisticadas, confirman dichas rela -ciones. Si el análisis se circunscri-be al ámbito del gasto social, elgasto en prestaciones y serviciossociales se interpreta de dos ma-neras: como una demanda de seguridad económica ante lascontingencias y riesgos de la so-ciedad moderna; o caracterizan-do determinadas actividades pú-blicas como la educación, lasanidad o los cuidados de largaduración, como servicios con unaalta elasticidad renta.

En consecuencia, resulta per-tinente relacionar los datos degasto público social y de rentaper cápita con objeto de matizarel tamaño relativo del gasto al

hacer comparaciones entre paí-ses. Sin embargo, cuando proce-demos a relacionar variables degasto social y PIB por habitante lacorrelación es solo moderadapara el gasto social total (públicomás privado) y se debilita cuandose toma únicamente el gasto pú-blico, al existir países que con ni-veles de renta per cápita similaresdedican proporciones muy dife-rentes de su PIB al gasto públicosocial (gráficos 6A y 6B). La con-clusión es que a mayor nivel derenta por habitante, mayor pesodel gasto social, aunque la pro-porción entre gasto público ygasto privado depende de factoresinstitucionales que no tienen tantoque ver con la renta, como con elmodelo de Estado del bienestar decada país. En el gráfico 6B Españase situaría ligeramente por enci-ma de la línea de ajuste en cuantoal valor del gasto público social enel PIB, si bien dicha posición debe

matizarse teniendo en cuenta elmayor peso relativo de las presta-ciones por desempleo, el doble quela media de la Unión Europea enlos años 2007 y 2008.

Por consiguiente, en la ante-sala de la crisis y estableciendouna comparación con los demáspaíses desarrollados, el tamañodel gasto públ ico socia l enEspaña se hallaba muy ajustadoa la capacidad económica delpaís. Diríase que el esfuerzo decrecimiento del gasto llevado acabo desde los inicios de la de-mocracia nos había permitidodisponer de un conjunto de pres-taciones y servicios sociales equi-librado (con la probable excep-ción del desempleo) con nuestronivel de renta y, por tanto, unpoco menos avanzado que enotros países europeos más ricos;sin que tampoco pudieran antici-parse problemas de financiacióna corto plazo como consecuenciade los progresos sociales alcanza-dos hasta entonces.

Resumiendo: a la luz de losdatos anteriores, la interpretaciónmás plausible sobre la dinámicadel gasto público social durantelos dos últimos decenios conclui-ría que hasta la llegada de la re-ciente crisis económica no parecíaexistir un problema de exceso degasto en relación con la capaci-dad de la economía para finan-ciarlo. De hecho, el gasto social seestabilizó en torno al 22-23 por 100del PIB y su comportamiento es-tuvo en línea con la recaudaciónde impuestos y cotizaciones so-ciales. Solo el efecto de la profun-da fase recesiva del último ciclo dela economía española habría rotoel aparente equilibrio del pasadomás inmediato. La pregunta inme-diata es si bastaría con pequeñosajustes mientras aguardamos laconsolidación de la actual fase deexpansión económica para quelas cosas vuelvan a la normalidad.



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GRÁFICO 5EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS SOCIALES (PRECIOS CORRIENTES. BASE 100 EN 1995)

Fuente: IGAE, Administraciones Públicas. Clasificación funcional de los gastos no financieros. SEC 2010.Base 2010; IGAE, Cuentas de las Administraciones Públicas; INE, Contabilidad Nacional de España, Base 2010.


Recortes lineales, como los queafectan a la inversión pública, alos salarios de los empleados públicos o a las tasas de sustitu-ción de los funcionarios, ¿seríansuficientes para contener el défi-cit público y superar el bache deingresos hasta que la economíavuelva a aumentar la recauda-

ción? Con la probable excepciónde la reforma del sistema de pen-siones, esta podría ser la interpre-tación de las políticas de conso -lidación fiscal por el lado delgasto adoptadas hasta la fecha.La verdadera reforma de laAdministración Pública, y en par-ticular de las instituciones de bie-

nestar social, seguiría siendo unaasignatura pendiente de la políti-ca española.

Si no nos convence esa pers-pectiva, las preguntas pasan a serotras: ¿Existen motivos para pen-sar que son necesarias reformasestructurales en el ámbito delgasto social una vez superada lacrisis económica? ¿Podemos ha-llarnos ante un problema de sos-tenibilidad del gasto? Para res -ponder a estas preguntas, unpunto de partida razonable es ladescomposición del crecimientodel gasto social en dos factores:uno que recogería la tendenciaasociada con factores estructura-les (demográficos o de desarrolloeconómico, por ejemplo) y otroque se asociaría con el ciclo econó-mico y su influencia sobre el gastoen determinados momentos.

Con ese fin hemos identifica-do los componentes tendencial ycíclico del gasto público socialmediante el filtro de Hodrick-Prescott, que es un método utili-zado con frecuencia en el análisisde series temporales. La serie degasto social utilizada (1965-2013), es la que ofrece la OCDE,corregida para sustraer los con-ceptos de prestaciones en especiede seguros sanitarios privados vo -lun tarios y de las políticas activasde empleo, ya que ninguno de losdos forman parte de la definiciónde gasto social que hemos venidoutil izando, con arreglo a lasCuentas de las AdministracionesPúblicas españolas. A su vez,hemos deflactado los datos degasto mediante el Índice de Preciosde Consumo, elaborado por el INE.

Como puede observarse en elgráfico 7, durante los años de expansión económica, el gastopúblico social realizado se sitúalige ramente por debajo de ten-dencia, gracias al efecto favora-ble del ciclo económico, lo que



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ESPAÑA

GRÁFICO 6

Fuente: Elaboración propia con datos de OECD, Social Expenditure Database (SOCX).


denotaría la existencia de un pe-queño «exceso» de gasto «estruc-tural». Por el contrario, con la lle-gada de la crisis y hasta 2012, elgasto efectivo supera al tenden-cial por efecto del ciclo econó -mico. Es decir, el fuerte aumentodel gasto realizado en términosde PIB no sería reflejo de un cam-bio permanente en la tendencia.Finalmente, aunque el efecto delos ajustes de gasto llevados acabo desde 2010 parecería mar-car una trayectoria de contencióndel gasto realizado, la tendenciaestaría por encima de éste, y seríael efecto ciclo el que habría empu -jado hacia abajo el gasto.

A continuación, la compara-ción entre gasto público social yPIB se establece mediante unanueva ratio definida por el co-ciente entre la tendencia delgasto público social en términosreales –euros constantes de2010– y el PIB potencial de laeconomía española estimado porla Comisión Europea (AMECO),también a precios constantes de

2010. El gráfico 8 corrobora loseñalado anteriormente. La apa-rente estabilidad del gasto públi-

co social entre 1996 y 2007 nofue tal, sino el espejismo de unasituación marcada por una etapa



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GRÁFICO 7TENDENCIA Y CICLO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL (MILL. EUROS, PRECIOS DE 2010)

Fuente: Elaboración propia con datos de OCDE, Social Expenditure Database (SOCX); INE, Índice de Precios de Consumo.

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Tendencia Gasto/PIBpotencial (precios

constantes de 2010)

Gasto/PIB(valores

nominales)

Porc

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GRÁFICO 8GASTO PÚBLICO SOCIAL/PIB: REALIZADO Y TENDENCIA

Fuente: Elaboración propia con datos de OCDE, Social Expenditure Database (SOCX); INE, Índice dePrecios de Consumo; Comisión Europea, Base de datos AMECO.


expansiva del ciclo económicoque enmascaró la verdadera ten-dencia del gasto social, que si-guió creciendo en relación con elPIB potencial. Y por la mismarazón, el componente cíclicorece sivo habría exagerado el au-mento del gasto social en losaños de la crisis. En todo caso, seaprecia un aumento de la pen-diente de la línea de tendenciaque podría advertir futuras ten-siones del gasto estructural en elhorizonte más inmediato.

Una forma de complementarel análisis de la tendencia delgasto público social es la realiza-ción de proyecciones de gastovinculadas al envejecimiento de lapoblación y a otros factores iden-tificados como explicativos decada tipo de prestación o servicio.Lo cierto es que los beneficiariosde cada clase de gasto social vie-nen en gran medida determina-dos por la edad, de modo que re-sulta factible vincular la evoluciónde una parte del gasto futuro conla composición de la pirámidepoblacional y manejar así unasprimeras cifras sobre las ulterioresnecesidades de financiación.

Las proyecciones demográfi-cas efectuadas por organismospúblicos y privados coinciden enque, si nada lo remedia, se pro-ducirá un crecimiento notable dela relación de dependencia de lapoblación mayor de 65 y 75 añosrespecto a la población ocupada.El último informe de la ComisiónEuropea (2015) sobre envejeci-miento prevé que la poblaciónmayor de 65 años en España pa-sará del 18 por 100 en 2013 al28 por 100 en 2035 y al 30 por 100en 2060, y lo que es más indica-tivo todavía del proceso: los ma-yores de 80 años aumentarándesde el 5,6 por 100 en 2013 al8,5 por 100 en 2035 y al 15 por 100en 2060. Entre tanto, la pobla-ción entre 15 y 65 años, sobre la

que se asienta la gran mayoría dela población activa y el empleo,descenderá desde el 67 por 100al 60 por 100 y al 56 por 100 en losaños antes señalados. Y si toma -mos en consideración las previ-siones sobre evolución de lastasas de actividad y de empleo enlos diferentes segmentos de edad,se concluye que la ratio de depen -dencia económica de la pobla-ción mayor de 65 años, definidacomo el porcentaje de poblacióninactiva mayor de esa edad res-pecto a la población ocupadaentre 15 y 74 años (ampliando deeste modo la duración de la vidalaboral) pasará de un 48 por 100en 2013 a un 55 por 100 en 2035y a un 65 por 100 en 2060.

En un escenario con esas ca-racteríst icas, el gasto socialaumen taría y, por el contrario, lapoblación ocupada, sobre la queha de girar la mayor parte de lacarga tributaria, retrocedería.Cuando las proyecciones demo-gráficas se combinan con otrossupuestos de naturaleza macroe-conómica sobre el crecimientopotencial del PIB, el empleo y laproductividad, se pueden formu-lar hipótesis sobre la evoluciónprevisible del gasto social en unadeterminada economía.

Tomando como base el año2013, la Comisión Europea (2015)

estima que tanto el gasto sanita-rio como el gasto en cuidados delarga duración aumentarán entre1,4 y 2,8 puntos de PIB hasta2035 y entre 1 y 2 puntos máshasta 2060. Por el contrario, lafunción de gasto que mayor pre-ocupación generaba en anterio-res informes de la Comisión, laspensiones –pues podían llegaral 15 por 100 del PIB en 2060–tras las reformas de 2011 y 2013el gasto se contendrá en térmi-nos muy parecidos a los actuales,contemplándose incluso una levereducción de su peso relativo notanto por la vía de las pensionesde jubilación, sino por las de in-validez y viudedad. Finalmente, laComisión Europea prevé una re-ducción del gasto educativo y enprotección del desempleo. Elresul tado de todo ello es que enel horizonte de 2035 el peso delgasto público social sobre el PIBsería similar o incluso ligeramenteinferior al actual, una vez se recu-pere el empleo. A su vez, a la alturade 2060 habría aumentando perosituándose, en el caso de mayorcrecimiento, en el 28 por 100 delPIB (cuadro n.º 4).

De todos modos, en el casode gastos como el sanitario, esdifícil anticipar el coste derivadode la incorporación del progresotécnico; aunque las proyeccionesefectuadas por ejemplo por la



136

CUADRO N.º 4

PROYECCIONES DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL(EN PORCENTAJE DEL PIB)

2013 2035 2060

Pensiones ............................................. 11,8 11,5 11,0Sanidad ............................................... 5,9 6,8/7,9 6,9/8,6Cuidados de larga duración .................. 1,0 1,4/1,8 2,6/4,1Educación ............................................ 4,6 3,2 3,7Desempleo ........................................... 2,2 0,7 0,5TOTAL .................................................. 25,5 23,6/25,1 24,7/27,9

Fuente: Comisión Europea (2015).


OCDE (Maisonneuve y Oliveira,2013) contemplan dos escena-rios alternativos, de contención yde presión de costes, que suma-dos al efecto demográfico situa-rían el crecimiento del gasto pú-blico sanitario en 2060 entre el8,5 por 100 y el 12,3 por 100 delPIB, muy por encima de las previ-siones de la Comisión Europea.En el mismo trabajo, en cambio, elgasto en cuidados de larga dura-ción se quedaría en el 1,6 por 100del PIB en el escenario de conten-ción de costes y en el 2,0 por 100en el de presión de costes.

IV. DESIGUALDADY REDISTRIBUCIÓN

El impacto redistributivo delgasto social se suele medir com-parando el índice de desigualdaden la distribución de la renta dis-ponible –generalmente el índicede Gini– con el índice de desigual-dad que hubiera existido en larenta de mercado (rentas prima-rias) de no mediar ese gasto pú-blico social; es el conocido índicede Reynolds-Smolensky. Sin en-trar en consideraciones técnicas,el efecto redistributivo dependede dos factores: la progresividad decada tipo de prestación o de ser-vicio, es decir, su capacidad parabeneficiar en mayor proporcióna los estratos inferiores de renta–índice de Kakwani–, y el tamañodel gasto. Cuanto más progresivasea una determinada prestacióny mayor volumen de gasto repre-sente, mayor será su impactoredis tributivo.

Los estudios sobre los efectosredistributivos de los ingresos ygastos públicos pueden clasificar-se en dos grandes grupos: los ba-sados en modelos econométri-cos, en los que la desigualdadtoma como variables explicativasdistintos capítulos del presupues-to público, y los modelos de

micro simulación, en los que seexamina en detalle la incidenciade impuestos y gastos entre loshogares, ordenados por su nivelde renta de mercado.

Los estudios basados en mode -los econométricos tratan de con-trastar las relaciones entre unconjunto de variables representa-tivas de la estructura del sistemafiscal y de las políticas de gastopúblico, y alguna variable quemide la desigualdad en la distri-bución personal de la renta, me-diante modelos multivariantes enlos que se incluyen además otrasvariables de control con efectossobre la desigualdad (PIB per cá-pita, composición de la pobla-ción, tasa de paro, nivel educati-vo, apertura exterior, cambiotécnico, etc.). Por regla general,se trata de modelos de cortetransversal o con datos de panel,con muestras de países en distin-tos momentos del tiempo.

Las ventajas de este tipo deanálisis son dos. Por una parte,no es preciso realizar supuestosde ninguna clase sobre inciden-cia del gasto o de los impuestos,para los que pequeños cam-bios pueden alterar abiertamentelos resultados: pensemos porejemplo en la incidencia de lascotizaciones sociales o del im-puesto sobre sociedades. Y porotra, los modelos capturan tam-bién los efectos de equilibrio ge-neral del sistema de impuestos ytransferencias sobre el comporta-miento de los agentes económi-cos en relación, por ejemplo, conla oferta de trabajo o la tasa deahorro, lo que puede alterar ladistribución de las rentas prima-rias (renta de mercado).

Sin embargo, los modeloseconométricos también presen-tan problemas. La variedad de especificaciones, las definicionesalternativas de variables (que sue-

len ser muy agregadas), muestrasde países y periodos temporales,la calidad de la información y losprocedimientos de estimación(adviértase de la posible endoge-neidad de las variables fiscales ode transferencias), pueden darlugar a resultados muy diferentesentre sí y escasamente robustos.Resultados que, por otra parte,no siempre son fáciles de inter-pretar cuando se obtienen a par-tir de regresiones sobre muestrasde decenas de países con situa-ciones económicas, políticas einstitucionales muy distintas, apesar de que algunas técnicas deestimación controlan por efectosfijos de país.

En todo caso, la mayoría deestos trabajos alcanza conclusio-nes muy parecidas (véase, porejemplo, Martínez-Vázquez,Vulovic y Moreno-Dodson, 2012):

— Los impuestos directos sonmás redistributivos que los indi-rectos. En particular, el impuestosobre la renta personal suele serel más progresivo. El impuestosobre sociedades también tienecapacidad redistributiva.

— Los impuestos indirectos,como el IVA o los impuestossobre consumos específicos, songeneralmente regresivos o a losumo proporcionales, de modoque un aumento de la recauda-ción por esa vía incrementa ladesi gualdad o no la modifica,respectivamente.

— Las cotizaciones socialesdan lugar a aumentos de la desi-gualdad.

— Las transferencias socialesreducen la desigualdad, tanto lasprestaciones en efectivo, como losgastos en educación y sanidad.

— El efecto redistributivo delos gastos sociales es mayor que




el de los impuestos, aunque nosiempre y dependiendo de cadatipo de impuesto y de prestaciónsocial.

— Los programas de gastosocial con comprobación de recur -sos destinados a las personas conmenores ingresos no siempre reducen la desigualdad, por losdesincentivos a que pueden darlugar en relación con la búsque-da de empleo de los trabajadorescon menor nivel de formación.

— Los programas de gastouniversales, de gran tamaño, influ -yen decisivamente en la reduc-ción de la desigualdad.

El problema, sin embargo, esno solo identificar el sentido delos cambios sobre la desigualdadprovocados por modificacionesen la estructura del sistema fiscalo en las políticas sociales, sinomedir, cuantificar el impacto y,por tanto, poder establecercomparaciones sobre la eficaciaredistributiva de cada instru-mento.

En términos generales, y en loque se refiere a los países avan-zados, distintos estudios ponende manifiesto que entre media-dos de los años ochenta del siglopasado y mediados del primerdecenio de este, la desigualdadde la renta de mercado aumentó,aunque el efecto conjunto de im-puestos y gastos sociales redujouna parte del aumento de esadesigualdad, concretamente algomenos de la mitad (Caminada,Goudswaard y Wang, 2012;Bastagli, Coady y Gupta, 2012).Por consiguiente, la desigualdadde la renta disponible aumentó apesar del efecto compensadordel sistema de impuestos y trans-ferencias. Pero es importantedestacar que a lo largo de esasdos décadas se advierte una re-ducción del poder redistributivo

de la política fiscal, en parte porla disminución de la progresividadde la imposición sobre la renta yen parte por la menor generosi-dad de determinadas prestacio-nes, como la de desempleo. En elcontexto europeo tiene tambiénrelevancia el análisis de las dife-rencias existentes en la redistribu-ción interregional que tiene lugaren cada país a partir de las políti-cas sociales y de los instrumentosde redistribución personal, talcomo han puesto de relieve Lago-Peñas, Prada y Vaquero (2015).

Los modelos de microsimula-ción, por su parte, gozan de unacreciente popularidad, sobretodo desde que organismos in-ternacionales como la OCDE o laUnión Europea publican con perio -dicidad informes comparativossobre la desigualdad y los efectosde las políticas de ingresos y gas-tos públicos.

Aunque la necesidad de limi-tar el espacio de las investigacio-nes nos obliga en ocasiones aselec cionar aspectos parciales delas políticas redistributivas, lo cier toes que el análisis de los efectos delos impuestos y los gastos socia-les sobre la distribución personalde la renta debería realizarse deforma conjunta, teniendo encuenta que impuestos que toma-dos aisladamente resultan regre-sivos pueden terminar aumentan-do la redistribución si financiangastos muy progresivos.

Una primera aproximación alos resultados conjuntos del siste-ma de impuestos y transferenciaspara los países de la UniónEuropea se obtiene a partir de lasestadísticas sobre renta y con -diciones de vida EU-SlLC deEurostat. Como puede verse en elgráfico 9, la desigualdad que ten-dría lugar bajo el contrafactualde inexistencia de transferenciasmonetarias e impuestos sobre los

hogares, medida por el índice deGini, sería especialmente alta enGrecia, Alemania, Portugal ySuecia, mientras que estaría pordebajo de la media de la eurozo-na en Holanda, Polonia, Italia yEspaña. Sin embargo, la toma enconsideración de las pensionespúblicas como fuente de ingresosde los hogares reduce la desigual-dad en una media del 30 por 100para el conjunto de la eurozona,con cifras especialmente altas allídonde la desigualdad de partidaera mayor (4). Por su parte, elefecto neto de las demás transfe-rencias sociales menos los im-puestos y cotizaciones socialessobre los hogares, da lugar a larenta disponible, cuya desigualdades, como cabe esperar, muchomenor. El sistema es especialmen-te redistributivo en Suecia, ReinoUnido, Dinamarca y Holanda,con España muy próxima a lamedia de la eurozona, e Italia,Polonia, Grecia y Portugal con ci-fras mucho menores. El resultadofinal deja a España entre los paí-ses con mayor nivel de desigual-dad en la renta disponible (en ungrupo del que forman parte losdemás países mediterráneos,frente a la situación más igualita-ria de los nórdicos) y con unmenor efecto conjunto redistri-butivo del sistema de impuestosy transferencias.

Si tomamos una perspectivatemporal con el punto de partidaen el último año antes de la re-ciente crisis económica se obser-va una tendencia creciente en ladesigualdad de la renta de mer-cado (un 8,6 por 100 en seisaños), con un aumento tambiénen los primeros momentos de ladesigualdad en la renta de merca-do sumadas las pensiones, peroque se frena a partir de 2012, y fi-nalmente con un empeoramientocontinuado de la distribución dela renta disponible (5) hasta 2014(gráfico 10).



138


Uno de los resultados espera-dos de los datos anteriores es elefecto determinante de las pensio-nes públicas como factor de reduc-ción de la desigualdad. Es evidenteque en la comparación entre larenta de mercado y las demásmagnitudes de renta de los hoga-res, las pensiones tienen un granimpacto dado el elevado peso querepresentan en los ingresos de loshogares encabezados por pensio-nistas. Téngase en cuenta que enEspaña el gasto en pensiones públi -cas se sitúa en torno al 12 por 100del PIB, que una de cada cinco per-sonas percibe alguna pensión pú-blica y la cuarta parte de la pobla-ción depende económicamente delas pensiones como fuente princi-pal de ingresos de sus hogares.Adicionalmente, el sistema de pen-siones tiene, por sí mismo, un im-portante componente redistributi-vo, de modo que la dispersión delas pensiones públicas es considera-blemente menor que la de los sala-rios que las precedieron.



Renta de mercado Renta de mercado+Pensiones Renta disponible

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GRÁFICO 9ÍNDICE DE GINI PARA DISTINTOS CONCEPTOS DE RENTA (2013)

Fuente: Eurostat, EU-Statistics on Income and Living Conditions (SILC).

Renta de mercado disp. antes transf. Renta de mercado disp. antes transf.+pensiones

Renta disponible

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50,9

GRÁFICO 10EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE GINI PARA DISTINTOS CONCEPTOS DE RENTA

Fuente: Eurostat, EU-Statistics on Income and Living Conditions (SILC).


Trabajos anter iores de laOCDE revelan que en todos lospaíses, con la excepción deEstados Unidos, la reducción de ladesigualdad propiciada por lasprestaciones en efectivo que per-ciben las familias es mayor que laque consigue el sistema tributario:su efecto igualador es más deldoble. Pero en España esta ten-dencia habría sido mucho másacentuada (cuatro veces superioren el gasto), lo que pondría demanifiesto la muy escasa capaci-dad redistributiva de impuestos ycotizaciones sociales frente algasto social. En suma: más de un80 por 100 de la reducción de ladesigualdad a través del sistemade impuestos-transferencias pro-viene de las transferencias (espe-cialmente de las pensiones) y soloun 20 por 100 de los impuestos(véase OCDE, Income Distributionand Poverty Database). Otros tra-bajos en cambio, con datos delLuxembourg Income Study (LIS),concluyen que los impuestosapenas representan el 15 por 100del efecto redistributivo conjun-to del sistema impuestos/transfe-rencias en la muestra de países es-tudiada, pero en España ese porcentaje sería tan solo un 1 por 100(Wang y Caminada, 2011). Unserio aviso sobre la casi nula pro-gresividad del sistema fiscal en suconjunto.

También con datos de la OCDE,y centrando el análisis exclusiva-mente en las transferencias enefectivo, la posición comparativade España mejora levemente,alcan zando un impacto redistribu-tivo superior al de Italia, Portugalo Estados Unidos y muy parecidoal de Japón, Francia o Canadá,aunque por debajo de Alemania,Holanda, Austria, Reino Unido,Suecia o Dinamarca. La razón noestá tanto en el tamaño del gastoen relación con la renta disponi-ble de las familias, como en labaja progresividad de las presta-

ciones sociales en efectivo (véaseel gráfico 11). Así, pues, gastarmás no siempre equivale a gene-rar un impacto redistributivomayor: Italia, España y Franciatienen gastos sociales en efectivomayores que el Reino Unido oEstados Unidos, pero su índice deprogresividad es sustancialmentemás bajo. Es la combinaciónde ambos factores (volumen degasto y progresividad) la que determina el efecto redistributivo.

En todo caso, basar el efectoredistributivo del gasto social casiexclusivamente sobre la progresi-vidad es propio de los modelosestructurados en la comproba-ción de recursos de los beneficia-rios y en el carácter selectivo delas prestaciones (Estados Unidos,Australia, Canadá, Corea, Chile).Se argumenta, con razón, que di-chos modelos arrastran numero-sos problemas: la pérdida delapoyo político de las clases me-dias, que quedan excluidas, la

menor calidad de las prestacionesy servicios –solo para pobres–,la estigmatización de los benefi-ciarios, los elevados costes detransacción y, finalmente, el escasoimpacto global sobre la desigual-dad, al girar sobre un volumen degasto público muy reducido.Posiblemente, las diferencias entreunos y otros países se deban tam-bién a las distintas ponderacionesasignadas a la responsabilidad indi-vidual y a la solidaridad social, frutode la diferente tradición cultural.

V. DESIGUALDAD ENTRE LA POBLACIÓN EN EDADDE TRABAJAR

Una forma de comprendermejor los mecanismos redistribu-tivos de las políticas fiscales es dividiendo la población en dosgrupos en función de la edad, situando en el primero a la po -blación en edad de trabajar (18-65 años) y en el segundo a la



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1,0

0,8

0,6

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Índi

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de la

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cias

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Tranferencias como porcentaje de la renta disponible de los hogares

y = -0,01x + 0,73R² = 0,30

ESPISLKOR

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DNK

JPNCHE SVK

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PRT

FRA

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AUT

OECD-30

GRÁFICO 11PROGRESIVIDAD Y TAMAÑO DE LAS PRESTACIONES SOCIALES EN EFECTIVO

Fuente: Tomado de Joumard, Pisu y Bloch (2012), pág. 13.


población retirada (mayores de65 años). A partir de los datos de la OCDE, los resultados deesta comparación confirman losobtenidos anteriormente. Si noscen tramos en el colectivo de pobla -ción en edad de trabajar, Españaaparece también a la cabeza dela desigualdad y, sobre todo, conun aumento de la misma en elperiodo de la Gran Recesión (grá-fico 12). Es más, la desigualdaden la distribución de la renta dis-ponible entre los pensionistas esprácticamente igual que antes dela crisis, si bien la correspondientea quienes se encuentran en edadde trabajar, como ya se ha dicho,aumentó, concretamente un14,1 por 100 entre 2007 y 2012,mientras que el segundo paísde la muestra seleccionada enque más creció fue Italia, con un6,5 por 100.

La clave, por tanto, de las ten-dencias de la desigualdad enEspaña en el reciente periodo decrisis está en la población activay no en los jubilados y demáspensionistas. Y ha de tratarse deuna clave muy singular, porquetiene en España una especial impor -tancia en comparación con losdemás países avanzados. Lo acon-tecido tiene dos vectores explica-tivos: el aumento de la desigual-dad de los ingresos del trabajoprovocado por el desempleo, laprecariedad laboral y la desigualevolución salarial por niveles derenta, y la limitada capacidad de las políticas redistributivas,tanto por el lado de los impues-tos como por el de las transferen-cias a hogares sin presencia depensionistas. Como puede apre-ciarse en el gráfico 13, España esel país donde más aumenta la

desi gualdad de la renta de mer-cado para el colectivo de pobla-ción en edad de trabajar, pero in-c luso después de la acc ióncompensadora de impuestos ytransferencias, el aumento de ladesigualdad de la renta disponi-ble tampoco tiene parangón enla muestra seleccionada.

No obstante, el impacto delsistema de impuestos y transfe-rencias sobre la desigualdadentre la población en edad detrabajar incluso habría crecidodesde 2007 hasta 2010, tanto sise mide en términos de la dife-rencia entre los índices de Gini dela renta de mercado y de la rentadisponible, como si se hace a tra-vés del porcentaje de disminu-ción del índice de Gini de la rentade mercado (gráfico 14); y se ha-bría mantenido después en 2011y 2012. Estos resultados soncoincidentes con los de Bontouty Lokajickova (2013), para quie-nes las medidas de consolidaciónfiscal adoptadas en España hastamediados de 2012 habrían sidoneutrales en términos distributi-vos de renta disponible. De ellose derivan dos conclusiones prin-cipales. La primera es que, apesar de que han compensadouna parte, las políticas redistribu-tivas no han sido capaces de con-trarrestar todo el crecimiento dela desigualdad de las rentas pri-marias entre la población enedad de trabajar. La segunda esque la causa principal del aumen-to de la desigualdad debe bus-carse en el proceso de formaciónde la renta de mercado y princi-palmente en el mercado laboral,puesto que las rentas del trabajode la población entre 18 y 64años representan el 85 por 100de la renta de mercado.

Si bien el análisis de la forma-ción de las rentas primarias –yen particular de las derivadas deltrabajo– excede el objeto de



2004 2007 2012

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GRÁFICO 12ÍNDICE DE GINI DE LA RENTA DISPONIBLE (POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR, 18-65 AÑOS)

Fuente: OECD, Income Distribution Database.


este artículo, sí vale la pena refe-rirse siquiera de forma tangenciala esta cuestión, que tiene dosfactores explicativos: el empleo ylos salarios. La distribución de larenta de mercado de los hogaresestá, por tanto, condicionada demodo principal por el acceso alempleo de sus miembros y porlos salarios percibidos. El efectodel desempleo como determinan-te de la desigualdad en las econo-mías avanzadas se confirma,entre otros, en el trabajo de Woo,Bova, Kinda y Zhang (2013). A suvez, un reciente informe de laOficina Internacional del Trabajo(ILO, 2015) muestra que el aumen -to de la desigualdad originado enel mercado de trabajo en España,medido por el cambio en la ratioentre el límite inferior del decil conmayores ingresos y el límite supe-rior del decil con menores ingresos

(D9/D1), se debió en un 85 por 100al efecto del desempleo y en el 15 por 100 restante al aumentode la dispersión salarial entre losocupados. Ambos porcentajes sonprácticamente iguales cuando laratio se establece entre el límite in-ferior del decil octavo y el límite superior del decil tercero (D7/D3),en la denominada desigualdad dela clase media.

Asimismo, tomando comobase la Muestra Continua deVidas Laborales, Fernández Kranz(2105) examina la evolución delos ingresos del trabajo en térmi-nos reales entre 2008 y 2013,esta bleciendo la diferencia entrestayers (los que mantienen supuesto de trabajo durante almenos dos años consecutivos enla misma empresa, y que supo-nen un 63 por 100 de la muestra)y movers (los que llevan menosde dos años contratados, y querepresentan el 37 por 100). Lacaída media del salario anual



142

Renta de mercado Renta disponible

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je

GRÁFICO 13EVOLUCIÓN DEL INDICE DE GINI 2007-2012 CORRESPONDIENTE A LA POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR (EN PORCENTAJE SOBRE 2007)

Fuente: OCDE, Income Distribution Database.

Renta disponible Renta de mercado Diferencia

50

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20

10

02007 2008 2009 2010 2011 2012

30,5 31,9 32,7 33,6 34,0 33,9

39,4 41,2

43,7 45,7 45,7 46,5

8,9 9,3 11,0 12,1 11,7 12,6

GRÁFICO 14EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE GINI DE LA POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR

Fuente: OCDE, Income Distribution Database.


bruto en ese intervalo de tiempoen el primero de los casos fue del1,6 por 100, mientras que para losmovers llegó hasta el 17 por 100.Pero lo que resulta aún más sig-nificativo por sus efectos sobre ladesigualdad es la diferente inten-sidad de la caída según la posi-ción de los movers en la escalasalarial. Así por ejemplo, en el pri-mer quintil de este grupo de tra-bajadores correspondiente a2008, el descenso de los ingresosbrutos reales entre ese año y2013 superó el 21 por 100, siendode un 11 por 100 para los situa -dos en el cuarto quintil. Al anali-zar los ingresos en función deuna serie de características obser-vables del trabajador y la empre-sa, Fernández Kranz (2015)muestra que un 60 por 100 de lavariación de ingresos entre losmovers se explica por la disminu-ción del número de días trabaja-dos, mientras que el descenso dela retribución contribuiría con un30 por 100 y, sin embargo, el tra-bajo a tiempo parcial sería unfactor de mucha menor relevan-cia. Cuando se compara entretrabajadores con contratos inde-finidos y temporales, también elnúmero de días trabajados seconvierte en la principal causa deldescenso de ingresos especial-mente para los temporales. Ensuma: la clave de la desigualdaden el mercado de trabajo estaríaen primer lugar y de forma des-tacada en el desempleo y la inac-tividad, y en segundo lugar, enlos ajustes salariales.

VI. CONCLUSIONES

El gasto social representa enEspaña más de las dos terceraspartes del gasto público (exclui-dos los intereses de la deuda), sibien en los años previos a la crisiseconómica se situaba ligeramen-te por encima del 60 por 100.Aunque tras dicha denominación

se encuentran prestaciones y ser-vicios de muy distinta naturaleza,cuya gestión corresponde ade-más a administraciones diferen-tes, existe una lógica común queidentifica al conjunto de las fun-ciones de gasto social con las ins-tituciones básicas de protección yredistribución que conforman elEstado del bienestar. Por esotiene sentido analizar la situaciónactual y la dinámica reciente delgasto público social con el focopuesto en sus efectos sobre la desi -gualdad, especialmente cuandolos recortes, ajustes y reformas di-rigidos a recuperar el equilibriopresupuestario han estimuladoun debate sobre el tamaño delgasto y su sostenibilidad financieraen un escenario marcado por cam-bios sociales y demográficos queafectarán de forma directa al siste-ma público de bienestar social.

El estudio de la composición yde la evolución reciente del gastopúblico social ha sido el obje -to de la primera parte de este tra-bajo. A tal fin, se ha pretendidoidentificar el componente cíclicodel gasto, para aislar así la ten-dencia que vendría a recoger losfactores de estructurales queestán detrás de su evolución. Sibien en términos de su participa-ción en el PIB el gasto público so-cial ha mantenido una gran esta-bilidad hasta la irrupción de lacrisis económica en 2008, y tam-bién en comparación con el nivelde desarrollo económico (PIB percápita), el gasto social en Españase ajusta con bastante precisióna lo que cabe inferir del contextode los países avanzados, lo ciertoes que, separando los factores cí-clicos, se detectan tensiones defondo en el crecimiento del gastoque podrían desencadenar esce-narios de difícil sostenibilidad fi-nanciera en el futuro.

La segunda parte de este tra-bajo se ha dedicado a analizar las

relaciones entre gasto social, redis -tribución y desigualdad, habidacuenta de la importancia que tie-nen las prestaciones y serviciossociales como mecanismo de redis -tribución en las economías demercado. El crecimiento de la desi -gualdad en España durante losúltimos años se sitúa a la cabezade Europa y no parece, por tanto,que las políticas públicas, y en especial el sistema de impuestosy transferencias, hayan sido capa-ces de compensar los efectos ne-gativos de la crisis sobre la distri-bución personal de la renta. Sinembargo, cuando se divide la po-blación en dos grupos en funciónde la edad (población en edad detrabajar y población retirada), seobserva que la desigualdad ape-nas ha cambiado en el colectivode personas mayores de 65 años,concentrándose en cambio deforma muy severa entre los quetienen de 18 a 65 años.

Las políticas de redistribuciónbasadas en el presupuesto públi-co no han sido suficientes parafrenar el crecimiento de la desi-gualdad entre la población enedad de trabajar. A pesar de quehan reducido el impacto de la cri-sis sobre las rentas primarias, loslímites impuestos al crecimientodel gasto y la reducida progresi-vidad de algunas prestacioneshan impedido una mayor correc-ción de la desigualdad. Pero laverdadera razón del aumento dela desigualdad ha estado, precisa-mente, en el mercado de trabajo:primero, y de forma principal, porel crecimiento del desempleo ysegun do, por la mayor intensidadde la reducción de los salariosentre los trabajadores situados enla escala inferior de ingresos.

La conclusión de este trabajo esque, en el presente, el principalfactor determinante de la desi -gualdad en España está en el in-terior del mercado de trabajo: en




el desempleo y también, aunqueen menor medida, en el procesode formación de salarios entre lostrabajadores con menores oportu-nidades de empleo. Considerandoque las tendencias de fondo delgasto social anticipan la necesi-dad de continuar los esfuerzos dereforma de la provisión, financia-ción y gestión de los servicios yprestaciones sociales, en un esce-nario presupuestario limitado, lapolítica redistributiva debería fo-calizar sus esfuerzos en la crea-ción de empleo y en la sostenibi-lidad de las rentas de los hogaresen edad activa, arbitrando meca-nismos de reparto más equilibra-dos entre las rentas del trabajo ydel capital, así como sistemas deprotección activa de carácter pro-gresivo para quienes, a pesar detodo, se sitúan en los márgenesde la pobreza económica.

NOTAS

(*) Agradezco los comentarios y sugeren-cias de los coordinadores de este número dePAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, JORGE MARTÍNEZ-VÁZQUEZ y SANTIAGO LAGO, así como las obser-vaciones de LOLA GADEA, DESIDERIO ROMERO, LUISAYALA, un revisor anónimo y los participantesen el Seminario sobre Gasto público enEspaña: presente y futuro, organizado porFuncas y RIFDE en Santiago de Compostela losdías 27 y 28 de mayo de 2015.

(1) Las becas y ayudas al estudio no estándescentralizadas en España, si bien las comu-nidades autónomas han desarrollado sistemasde becas complementar ios a los de laAdministración General del Estado; no obs-tante, en torno al 85 por 100 del gasto públi-co destinado a becas y ayudas al estudio co-rresponde al Ministerio de Educación. VéaseMinisterio de Educación, Cultura y Deporte(http://www.mecd.gob.es/servicios-al-ciuda-dano-mecd/estadisticas/educacion/recursos-economicos/gasto-publico/2013.html)

(2) La definición de gasto público socialde la OCDE es diferente de la que hemos apli-cado con anterioridad a partir de la informa-ción suministrada por la IGAE. A tal efecto,puede consultarse por ejemplo OCDE (2007).

(3) A tal efecto, véase GADEA, CUENCA yBANDRÉS (2006).

(4) El examen del efecto redistributivo delos sistemas de pensiones requeriría un enfo-que de ciclo vital que tomase en considera-ción el componente de transferencia que seobtiene por comparación entre las contribu-ciones capitalizadas y las pensiones desconta-das en el momento de la jubilación. En unsentido más amplio, el análisis del impacto redistributivo del conjunto del gasto social po-dría referirse al ciclo vital del individuo. El procedimiento se basa en modelos de micro-simulación dinámicos en los que se asignanprobabilidades a los posibles eventos quetranscurren a lo largo de la vida de las perso-nas en función de las características de cadauno. Por desgracia, existen pocos trabajosempíricos que investiguen la redistribución vi-talicia a que da lugar el sector público, aun-que sí se cuenta con algunos, referidos prin-cipalmente a países anglosajones (EstadosUnidos, Reino Unido, Australia, Irlanda), asícomo a Suecia, Italia y Holanda (véaseO’DONOGHUE, 2001 y STAHLBERG, 2008).

(5) Para un examen de los efectos de lacrisis económica sobre la distribución personalde la renta en España en el contexto interna-cional, véase AYALA (2013).

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144



Resumen

Los programas de lucha contra la pobrezahan registrado importantes reformas en losúltimos años en los países de la OCDE. Antesde la crisis, varios introdujeron cambios drás-ticos en su diseño, incorporando condicionesmás restrictivas y añadiendo medidas activasde empleo a las prestaciones monetarias asis-tenciales. La experiencia española resulta sin-gular en el contexto comparado. No hay unsistema de prestaciones asistenciales vertebra-do que defina una última red de protecciónsocial homogénea. El sistema actual es unmosaico de figuras, con altos niveles de ine-quidad horizontal, y con lagunas importantesen la protección de determinados colectivos.Se analiza la evolución del sistema de presta-ciones asistenciales y los principales cambiosen el largo plazo de los diferentes programas enEspaña. Se presentan también los principalesdilemas a los que se enfrenta el sistema y sesugieren posibles líneas de reforma.

Palabras clave: prestaciones asistenciales,pobreza, rentas mínimas.

Abstract

In recent years, most OECD countrieshave enacted major welfare reformlegislation. Before the economic crisis started,most countries undertook a large number ofmeasures with the aim of imposing morerestrictive access conditions and adding work-related activities in welfare benefits. In thiscontext, the Spanish experience is ratherunique. Currently there is no unified system ofwelfare benefits providing a homogeneoussafety net. Quite the opposite, the currentsystem is a mosaic of benefits, with high levelsof horizontal inequities and remarkable gapsin the protection of certain groups. In thispaper we analyze the main trends of SocialAssistance in Spain and the long-termchanges in the different programs. We alsodiscuss the main dilemmas faced by thesystem and possible reform strategies goingforward.

Key words: welfare benefits, poverty,minimum income.

JEL classification: I38.

I. INTRODUCCIÓN: LOSPROGRAMAS DE LUCHACONTRA LA POBREZA ENLA ENCRUCIJADA

EL gasto destinado a presta-ciones monetarias que tratande aliviar el riesgo de pobre-

za es uno de los más controverti-dos, tanto en el debate políticocomo en el académico. Pese aque su peso en el conjunto de losprogramas de mantenimiento derentas es muy inferior al de otrasprestaciones, estos instrumentoshan acaparado buena parte delas discusiones sobre el diseñoóptimo de las transferencias mo-netarias a los hogares. A partirdel momento en que se produjoel salto desde las formas tradicio-nales y privadas de protección delos más pobres hacia otros másvertebrados institucional y presu-puestariamente, los sistemas deprestaciones asistenciales hansido objeto, recurrentemente, deuna notable revisión crítica. Pesea ello, el desarrollo de la protec-ción social en los países de laOCDE durante las últimas déca-das ha servido para favorecercierta convergencia en la defini-ción de un cuadro básico de pres-taciones monetarias contra lapobreza. Si bien factores tan di-versos como el pluralismo ideoló-gico o la diversidad en el alcancey la estructura de la pobreza im-piden hablar de sistemas comple-tamente homogéneos, existe unconjunto de instrumentos pre-sentes en la mayoría de los paí-

ses. Siendo común esta últimamalla de protección, el modo enque se organiza en cada paísvaría. Consecuencia de ello es elnotable grado de complejidad delos sistemas contemporáneos de lucha contra la pobreza, quehacen difícil incluso la definiciónde posibles taxonomías.

Los programas destinados acorregir las situaciones de pobre-za monetaria han sufrido impor-tantes transformaciones en lasúltimas décadas en estos países.Buena parte de estos cambios hanconsistido en el establecimientode condiciones más restrictivaspara acceder a las prestaciones yen un énfasis creciente en la in-troducción de medidas orienta-das a favorecer la participaciónlaboral. Puede decirse que desdemediados de los años ochenta seinició un proceso de experimen-tación gradual de reforma que,lejos de haberse cerrado, se haido prolongando en el tiempo. Talproceso ha avanzado en direccio-nes muy distintas en cada país,sin llegar a producir un cuadro deresultados suficiente para definircuál debe ser el diseño óptimo.

Una línea común de cambioes el tránsito desde prestacionesde carácter universal a criteriosmás selectivos en su acceso.Paralelamente, de esquemas deproducción del bienestar intensa-mente centralizados se ha pasadoa formas más plurales y descen-tralizadas de gestión. Tales estra-

EL GASTO PÚBLICO EN PROGRAMASDE LUCHA CONTRA LA POBREZA:TENDENCIAS, DETERMINANTES

Y NECESIDADES DE REFORMA (*)Luis AYALA CAÑÓN

Universidad Rey Juan Carlos y EQUALITAS

E

08. El gasto pub. lucha (Ayala Cañón)_advantia 15/01/16 12:24 Página 145

tegias han tratado de respondera diferentes retos, similares en lamayoría de los países, a la horade instrumentar estas políticas.Sin duda, el más relevante es el di-fícil equilibrio entre la emergenciade nuevas necesidades sociales, li-gadas a los cambios demográficosy laborales, el reto del manteni-miento de los incentivos laboralesy los límites para el aumento delos recursos presupuestarios.

La crisis ha agudizado algunosde estos problemas. Los retos demejora de los incentivos laboralesy de búsqueda de la mayor efi-ciencia posible en la asignaciónde las prestaciones se han aviva-do, como también lo han hecholos de extensión de la coberturaante el aumento de las situacio-nes de desempleo y pobreza y loscambios en sus perfiles. El creci-miento del número de beneficia-rios está poniendo a prueba lacapacidad de los programas, nosolo para hacer frente al aumentode las necesidades económicas de-rivadas de la crisis, sino tambiénpara implementar estrategias sóli-das para transformar las prestacio-nes de instrumentos me ramentemonetarios en otros más eficacespara favorecer la transición alempleo (Immervoll, 2010). Porotro lado, la gran variación en lacobertura ofrecida por los siste-mas de garantía de ingresos enlos países europeos ha dadolugar a impactos muy distintosde la crisis sobre las tasas de po-breza (Figari et al., 2010; Marchalet al., 2011). En varios países,además, el crecimiento de las ne-cesidades sociales ha sido parale-lo a l de la restr icc ión en ladotación de recursos, con mu-chos más límites para dar res-puesta a la emergencia de nuevassituaciones de vulnerabilidadeconómica allí donde los proce-sos de consolidación presupues-taria han sido más severos. Ladrástica desaceleración de la ac-

tividad económica no ha hechosino incrementar la necesidad denuevas reformas en unos siste-mas todavía en búsqueda dediseños adecuados y que arras-tran serios problemas de eficacia.Hoy se encuentran en la encruci-jada de cómo mejorar algunas desus deficiencias tradicionalesmientras deben dar coberturaal crecimiento de la demandade protección en un contexto de reducción generalizada de los re-cursos presupuestarios.

La experiencia española re -sulta singular en el contexto in-ternac ional . Por un lado, adiferencia de la mayoría de lospaíses de la Unión Europea, noexiste un sistema de prestacionesasistenciales vertebrado que déforma a una red de protecciónsocial homogénea. Al contrario,nos encontramos con un mo-saico compuesto por figuras he-terogéneas y que generaninequidad horizontal, al ofrecerniveles de protección muy distin-tos para individuos u hogarescon necesidades y situaciones si-milares, y que presenta lagunasmuy importantes en la protec-ción de determinados colectivos,además de una diferenciación te-rritorial muy amplia en la últimamalla asistencial. A los proble-mas organizativos se le añadenlos de reducida adecuación delas cuantías de las distintas pres-taciones, con niveles respecto alumbral de pobreza alejados delpromedio europeo (Marchal etal., 2011). Por tanto, no es extra-ño que España fuera uno de lospaíses donde más creció la po-breza en la crisis, especialmentecuando esta se mide con umbra-les más severos. El sistema deprestaciones asistenciales se viodesbordado para hacer frente alaumento de la demanda y las so-luciones transitorias que se fue-ron adoptando no resolvieronsus deficiencias estructurales.

En este artículo se analizan al-gunos de esos límites, se revisanlas tendencias del gasto en estetipo de prestaciones y se propo-nen una serie de líneas estratégi-cas de reforma para mejorar losresultados del sistema español. Elartículo se estructura como sigue.Tras esta introducción, se analizala evolución del sistema de pres-taciones asistenciales en Españay se comparan las diferencias enel volumen relativo de gasto conotros países europeos. En la ter-cera sección se evalúa si existenproblemas de cronificación o par-ticipación prolongada en los pro-gramas y el resultado que estánteniendo las medidas de activa-ción incorporadas a buena partede las prestaciones. En la cuartasección, se examinan los problemasde inequidad interterritorial quesuscita el diseño completamentedescentralizado de las rentas mí -nimas. En la quinta sección, se analizan y cuantifican algunas es-trategias para dar respuesta a lanecesidad de construir un siste-ma más integrado y con mayorcobertura. El artículo se cierracon una breve relación de conclu-siones y recomendaciones.

II. EL SISTEMA ESPAÑOL DEPROGRAMAS DE LUCHACONTRA LA POBREZA

1. Evolución del sistemaespañol de garantía de ingresos

El desarrollo de la protecciónasistencial en España presentanotables singularidades respectoa otros países. En términos gene-rales, y a gran diferencia de lo su-cedido en los principales paíseseuropeos, el sistema no empezóa definirse hasta los años ochen-ta. Hasta bien avanzada la déca-da de los setenta, la gran mayoríade las prestaciones eran de natu-raleza contributiva, ocupando las

EL GASTO PÚBLICO EN PROGRAMAS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA: TENDENCIAS, DETERMINANTES Y NECESIDADES DE REFORMA


146


prestaciones asistenciales unlugar muy residual en el conjun-to de la protección social. En losaños ochenta, sin embargo, elrápido aumento del desempleo yel desarrollo tardío de instru -mentos básicos del Estado delbienestar dio origen a un creci-miento importante de la protec-ción asistencial.

El eje en este desarrollo fue laprogresiva cobertura de diferen-tes grupos de población históri-camente muy vulnerables. Entérminos de los colectivos cubier-tos, las personas mayores sonuno de los grupos que tradicio-nalmente ha concentrado mayo-res esfuerzos en la lucha contra lapobreza en España. Aparte de laspensiones contributivas, que hanexperimentado un importanteproceso de expansión y revaloriza-ción, existe un mínimo asistencialespecífico. En 1991 se creó la Leyde Pensiones no Contributivas, enla que se estableció la desapari-ción de las antiguas prestacionesdel Fondo Nacional de AsistenciaSocial. El otro gran grupo al quehistóricamente se han destinadolos mayores recursos en la protec-ción asistencial en España es elrela cionado con la insuficiencia deingresos por enfermedad o invali-dez. Todavía persisten tres tipos deprestaciones de este tipo en el sis-tema español de lucha contra lapobreza. No obstante, dos de ellas,las prestaciones del antiguo FondoNacional de Asistencia Social y elsubsidio de garantía de ingresosde la antigua Ley de IntegraciónSocial de los Minusválidos (LISMI),están prácticamente extinguidas.En consecuencia, la única figurarelevante es la prestación por in-validez de la ley de pensiones nocontributivas.

El segundo gran bloque deprestaciones asistenciales son lasdestinadas a los desempleados,siendo la principal figura el sub-

sidio asistencial de desempleo,que ha ido dependiendo de la regulación de la modalidad con-tributiva, afectada por varioscambios legislativos. A finales delos años ochenta estos cambioshicieron que aumentara la cober-tura de los trabajadores en unasituación de desempleo más pro-longada y con mayor edad. Enaños posteriores, otro factor decrecimiento fue el endurecimien-to de las condiciones de acceso alsistema contributivo. Para determi-nados grupos de trabajadores enparo existen, además, otras pres-taciones. Una de ellas, objeto deuna notable controversia, es elsubsidio de los trabajadores even-tuales agrarios. Aunque en teoríano se trata de un subsidio asis-tencial sino de un programa deempleo, en la práctica ha funcio-nado como tal. Otro plan asisten-cial específico es la Renta Activade Inserción, puesta en marcha afi nales de los años noventa (1).Posteriormente, con el desarrollode la crisis, se creó un esquema deprotección extraordinario, deno-minado inic ia lmente PRODI(Programa temporal de protec-ción al desempleo e inserción,2009-2011), que con condicio-nes de acceso endurecidas pasóa ser sustituido por el PREPARA(Programa de recualificación profesional de las personas que agotan su protección al desem-pleo, desde 2011 hasta 2014) y,actualmente, por el Programade Activación para el Empleo(desde 2015).

El tercer grupo de prestacio-nes asistenciales es el formadopor los sistemas autonómicos derentas mínimas. A diferencia de lagran mayoría de países de la UniónEuropea no existe en España unsistema general de rentas míni-mas. Desde la segunda mitad delos años ochenta, han sido losgobiernos regionales los únicosresponsables del desarrollo de

programas de esta naturaleza. Eldiseño establecido carece de me-canismos de coordinación inter-territorial para evitar posiblesproblemas, tanto de insuficienciapresupuestaria en las regionescon menores recursos económi-cos, como la generación degrandes diferencias territorialesen las cuantías y en la coberturaofrecida.

Además de las prestaciones cita-das, existen otras que podrían con-siderarse parte del sistema. Es elcaso de los complementos de míni-mos de las pensiones o de las pres-taciones por hijo a cargo de laSeguridad Social. La ausencia demedidas de protección familiar simi-lares a las de otros países europeoses otra de las lagunas del sistemade protección social español. En lacitada Ley de Prestaciones noContributivas se introdujo un ter-cer supuesto de asistencia econó-mica a las familias con rentas bajase hijos a cargo. En la práctica,estas prestaciones ofrecen lamenor intensidad protectora de laUE27, con la excepción de Grecia,y tienen una capacidad muy limi-tada para reducir la pobreza de loshogares con hijos dependientes(Cantó y Ayala, 2014).

La aparición de las distintasprestaciones y los cambios deciclo económico han dado origena notables fluctuaciones en el vo-lumen de población acogida alsistema de protección asistencialen España. El número total debeneficiarios es casi seis vecesmayor en la actualidad (más dedos millones doscientas mil pres-taciones) que a principios de losaños ochenta (gráfico 1). Un pri-mer empuje se produjo en la primera mitad de esa década, de-bido al desarrollo del subsidioasistencial de desempleo, refor-zado posteriormente por la crea-ción del subsidio agrario. En lasegunda mitad de dicha década,


LUIS AYALA CAÑÓN


la caída en los niveles de desem-pleo y las mayores restriccionesen el acceso al seguro contributi-vo dieron lugar a una modera-ción en el crecimiento de lascifras. El ligero impulso que co-braron estas al final de los añosochenta se debió, en buena me-dida, al desarrollo del subsidio degarantía de ingresos mínimosde la LISMI.

Un segundo proceso expansi-vo tuvo lugar durante la primeramitad de los años noventa. El so-lapamiento entre las antiguaspensiones de vejez e invalidezcon la nueva Ley de Pensiones noContributivas, unido al aumentode la demanda de protecciónasistencial y de los niveles de po-breza por la intensa, aunquebreve, recesión registrada enaquel período, junto al recorte dela cobertura del sistema de pro-tección a los desempleados, hi-cieron que se alcanzara el nivel

histórico máximo hasta ese mo-mento en el desarrollo de la pro-tección asistencial en España, conmás de dos millones de prestacio-nes asistenciales. Desde mediadosde esa década, la recuperacióndel empleo y la reducción de lacobertura de la protección delos desempleados provocaron eldescenso del volumen total deprestaciones.

La irrupción de la crisis, a par-tir de 2008, propició un nuevorebrote de las cifras, especial-mente las referidas a la protec-ción del desempleo (2). Estecrecimiento fue considerable-mente superior al que se registróen el episodio recesivo de los primeros años noventa. Si enaquella etapa el volumen de pres -taciones creció a casi un 7 por 100anual, las tasas de variación enla pr imera fase de la actualcrisis casi duplicaron esa cifra(12,5 por 100).

Destaca en la evolución gene-ral el peso del subsidio de desem-pleo sobre el total, por lo queuna cuestión muy relevante es elalcance de la cobertura de estasprestaciones. Esta ha registradoimportantes cambios desde fina-les de los años ochenta. Si enton-ces comenzó un proceso decreciente cobertura, que alcanzósu cénit en 1993, a partir de estafecha el proceso se invirtió. Loscambios de normativa a comien-zos de los años noventa empuja-ron al alza la cifra de beneficiariosde la modalidad asistencial de laprestación. En años posterioresse impusieron distintos criteriosque restringían las condicionesde acceso, recortaban los benefi-cios y reducían su duración. Ensolo dos años se pasó de unatasa neta de cobertura superior al80 por 100 a otra del 60 por100. Aunque la recuperación ge-neral de los niveles de empleo, yla consecuente menor presión



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Vejez (FAS)

82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14

Enfermedad (FAS) LISMI Subsidio Paro

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0

Subsidio agrario PNC jubilación

PNC invalidez PNC por hijo Rentas mínimas Renta activa

GRÁFICO 1EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES ASISTENCIALES

Fuente: Elaboración propia a partir de los registros del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.



LUIS AYALA CAÑÓN

sobre el gasto, se tradujo en unaumento de las tasas de cober -tura, desde 2010 el drástico incremento del número de de-sempleados ha desbordado la capacidad del sistema, con unaimportante caída de la cobertura.La tasa descendió desde casi el80 por 100 registrado ese año amenos del 55 por 100 en 2015.Los sucesivos recortes en el perío -do de disfrute de la prestación yla prolongación de las situacionesde desempleo hicieron que cadavez quedara un mayor númerode desempleados sin acceso aestas prestaciones.

Esta incapacidad del sistema deprestaciones por desempleo paradar respuesta al aumento de lasnecesidades sociales ha aumen -tado considerablemente la pre-sión sobre los programas deprotección más general, como lasrentas mínimas autonómicas.Con el desarrollo de la crisis, al-gunas CC.AA. han realizado unesfuerzo importante para dar co-bertura a las nuevas necesidades,

encontrando casos de respuestamás flexible a aquella y aumentosde la cobertura de los hogares siningresos y de los recursos econó-micos destinados a estos colecti-vos. Los datos sobre la evoluciónde las cifras de hogares beneficia-rios revelan un cambio drásticoen el volumen de población cu-bierta. El número de unidadesbeneficiarias más que se duplicóentre finales de 2007 y 2014, pa-sando de algo más de cien milhogares a cerca de 260.000,afectando en total a casi 640.000personas.

La respuesta al aumento deldesempleo y la pobreza no hasido uniforme en las distintas co-munidades autónomas (3). El de-sarrollo de estos programas haestado lastrado desde su iniciopor la falta de sistemas de coor-dinación y financiación centraliza-da. El resultado es una coberturay unos niveles de gasto muy dis-pares. De los algo más de mil mi-llones de euros que en 2014 segastaron las CC.AA. en estos pro-

gramas, cerca del 70 por 100 co-rrespondió al presupuesto ejecu-tado en el País Vasco, Cataluña,Andalucía y Madrid (cuadro n.º 1),comunidades que conjuntamentesuponen el 52 por 100 de la po-blación española. Destaca, comoseñal de la singularidad del sistemaespañol, la magnitud de la contri-bución al total del País Vasco, concerca de un 38 por 100.

Un retrato muy parecido pue -de extraerse de las cifras de bene-ficiarios (cuadro n.º 2). Las cuatrocomunidades autónomas men-cionadas anteriormente acumulanel 60 por 100 de los beneficia-rios, aunque con una aportacióndel País Vasco menor (31 por100). Esta diferencia respecto a lacontribución al total del gasto re-vela, implícitamente, que los re-cursos invertidos por cada unidadperceptora de la prestación sonconsiderablemente mayores en elPaís Vasco, con indicadoresmucho más solventes de cober-tura y adecuación. Esta acusadaconcentración no tiene su raíz en

CUADRO N.º 1

GASTO EN PROGRAMAS DE RENTAS MÍNIMAS

1996 2000 2005 2010 2014

Andalucía ....................... 24.425.132 27.532.365 36.000.000 64.010.000 90.655.098Aragón........................... 2.884.858 2.596.372 3.157.053 9.925.172 28.653.114Asturias .......................... 8.065.582 10.631.904 13.217.472 32.522.816 82.359.990Baleares.......................... 901.518 1.081.822 2.704.103 5.425.170 9.267.985Canarias ......................... 7.206.135 8.023.512 11.134.031 17.698.990 26.500.000Cantabria ....................... 438.739 3.455.820 1.841.710 7.100.000 17.370.000Castilla-La Mancha ......... 4.369.358 1.947.279 1.998.000 2.410.000 5.530.000Castilla y León ................ 8.131.694 8.762.756 11.939.493 16.423.263 55.000.000Cataluña......................... 25.530.994 36.631.688 62.018.846 159.797.658 162.011.253Extremadura................... 1.262.125 967.629 1.160.000 2.221.601 17.543.218Galicia ............................ 9.003.161 12.699.386 15.406.769 22.555.013 44.050.150Madrid ........................... 20.776.988 24.911.952 46.000.000 58.985.000 99.100.000Murcia ........................... 1.340.257 949.599 562.838 2.815.908 7.167.733Navarra .......................... 2.458.140 4.074.862 5.727.889 30.829.764 49.000.000País Vasco ...................... 41.319.582 53.237.652 139.350.000 313.300.000 435.370.000Rioja............................... 318.536 336.567 224.939 2.849.303 6.850.000C.Valenciana .................. 6.917.649 10.018.872 4.016.301 16.505.000 26.660.000TOTAL ............................ 165.350.450 207.860.036 356.459.444 765.374.659 1.163.088.541

Fuente: Elaboración propia a partir de los registros del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.


los cambios en la crisis o en cómocada Comunidad ha podidoafrontar el drástico aumento dela demanda de estas prestacionessino en el diseño inicial de estossistemas, dependientes de la ini-ciativa de cada gobierno regionaly, con ello, en buena medida, delos recursos invertidos y de la de-sigual capacidad presupuestaria.Los indicadores de concentracióndel gasto y del número de bene-ficiarios son muy similares a losque existían hace quince años.

2. Determinantes del crecimiento del gasto

La búsqueda de los factoresdeterminantes de los cambios enlas cifras de beneficiarios ha pa-sado a ser una de las cuestionesmás relevantes en el análisis delos programas de lucha contra lapobreza. La visión tradicional deque la evolución del número de perceptores resulta, funda-mentalmente, de las condicionesmacroeconómicas ha sido con-

testada intensamente en los últi-mos años. Se ha consolidado unacreciente línea de investigaciónque enfatiza la influencia deotros factores, como las reformasde algunos parámetros de estossistemas, las interacciones conotros programas o las modifica-ciones de la estructura demográ-fica. Sin embargo, la estimaciónprecisa de su contribución indivi-dual no resulta fácil. Como señalaBlank (2001), hay varias razonesque impiden aislar los distintosefectos. Por un lado, es frecuentela simultaneidad en el tiempo defactores con un mismo efectopotencial sobre las cifras de be-neficiarios. En segundo lugar, losfactores económicos e institucio-nales no solo pueden manifestar-se de forma concurrente, sinoque en muchos casos puede ha-blarse de endogeneidad e inter-dependencias. Así, por ejemplo,la incorporación de medidas ac-tivas a los programas de mante-nimiento de rentas puede influirsobre las tasas de empleo y lossalarios reales de los trabajadores

menos cualificados. En sentidoinverso, la prolongación de eta-pas de marcado carácter recesivopueden condicionar las disponibi-lidades presupuestarias, aumen-tando la probabilidad de que seestablezcan criterios más restricti-vos de acceso a los programas.

Pese a estas dificultades, enlos últimos años se ha desarrolla-do un creciente cuerpo teórico yempírico para el análisis de losfactores determinantes de los cam -bios en las cifras de beneficiariosde las prestaciones asistenciales.Las razones de esta literatura sonla importancia cobrada por losprogramas, en el doble planocuantitativo y cualitativo, la mag-nitud de los cambios en las cifrasde beneficiarios, la disponibilidad denuevos datos, tanto de panelcomo de sección cruzada, y la ne-cesidad de evaluar las reformasde estos sistemas. La crisis, ade-más, ha avivado la necesidad deuna mejor identificación de lasposibles fluctuaciones del gasto,ante el aumento paralelo del nú-



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CUADRO N.º 2

HOGARES BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS DE RENTAS MÍNIMAS

1996 2000 2005 2010 2014

Andalucía ....................... 10.603 15.962 19.445 29.644 22.636Aragón........................... 1.112 1.396 1.470 3.382 7.717Asturias .......................... 1.512 1.116 2.129 8.129 15.540Baleares.......................... 583 570 1.065 2.076 2.941Canarias ......................... 3.096 5.358 6.621 4.900 7.024Cantabria ....................... 490 2.340 1.193 3.424 4.671Castilla-La Mancha ......... 2.116 813 554 1.411 2.528Castilla y León ................ 3.306 2.814 2.539 3.444 13.560Cataluña......................... 8.372 9.726 12.866 30.277 27.071Extremadura................... 671 998 500 1.580 9.834Galicia ............................ 5.003 5.893 5.587 6.948 12.071Madrid ........................... 7.815 7.855 10.677 15.014 24.101Murcia ........................... 532 290 280 1.370 3.230Navarra .......................... 1.503 1.820 2.515 7.444 5.689País Vasco ...................... 16.052 16.550 31.654 66.545 78.745Rioja............................... 254 179 145 1.287 2.494C.Valenciana .................. 3.713 2.565 2.709 5.265 15.127TOTAL ............................ 66.733 76.245 101.949 192.140 254.979



mero de beneficiarios y de las res-tricciones para el crecimiento delgasto público.

La evidencia empírica conoci-da en el ámbito comparadomuestra que los cambios en el di-seño de las políticas tienen unpapel central en los cambios enlas cifras de beneficiarios y que lascondiciones macroeconómicaspueden reforzar o compensaresos efectos. (CEA, 1997; Figlio yZiliak, 1999; Blank, 2001; Grogger,2004; Page et al., 2004; Haideret al., 2004; Danielson y Klerman,2008). Parece, por tanto, que losgobiernos tienen capacidad paramoderar el impacto de los cam-bios de ciclo en las cifras de per-ceptores de estas prestaciones.Para ello cuentan con una varie-dad de instrumentos, como elgravamen implícito sobre rentassalariales compatibles o no con laprestación, las cuantías de esta,la participación obligatoria en ac-tividades orientadas a la inserciónlaboral, los límites en el tiempode disfrute de la prestación o di-ferentes tipos de sanciones en elcaso de incumplimiento de algu-na de las obligaciones. Cada unade estas opciones tiene un efectodistinto sobre las cifras de benefi-ciarios, que en algunos países hanpodido ser estimados (Danielsony Klerman, 2008; Chaudhary yGathmann, 2009). Existe inclusoevidencia del posible impacto deun tono general más restrictivoen la implementación de las polí-t icas (Mead, 2001; Loprest,2012). Todos estos elementos re-ducen el número de beneficia-r ios, s iendo especia lmentesignificativos los efectos de la in-troducción de límites temporales.

Los trabajos más recientesmuestran que en algunos países laprociclicidad de las prestacionesse ha ido reduciendo (Zedlewski,2008; Bitler y Hoynes, 2010;Loprest, 2012). La razón de estecambio es que las reformas de

estos programas antes de la crisishicieron que las cifras de benefi-ciarios fueran menos elásticas alos aumentos del desempleo. Lamayor restrictividad en la aplica-ción de los criterios de entrada hahecho que a pesar de que los ni-veles de elegibilidad no se han re-ducido con el incremento de lapobreza y la caída de las rentas,un alto porcentaje de hogares noreciben la prestación pese a reu-nir las condiciones para hacerlo(Purtell, Gershoff y Aber, 2012).

Los estudios aplicados sobrelos determinantes en el largoplazo del crecimiento del gasto ydel número de beneficiarios de lasprestaciones asistenciales son es-casos en España. Una aproxima-ción general y descriptiva permiteintuir que los cambios de ciclocondicionan la evolución de las ci-fras relativas de perceptores. Sinembargo, las decisiones institucio-nales han pesado más en algunasetapas que los propios cambios enlas condiciones macroeconómi-cas. El gráfico 2 muestra la evolu-ción de las cifras de beneficiariosexpresadas como porcentajes dela población total y el porcentajede hogares sin ingresos del traba-jo, ni prestaciones de la SeguridadSocial, ni de desempleo, que ofre-ce la Encues ta de PoblaciónActiva. Este último indicador seconsidera una medida estricta depobreza severa, interpretablecomo demanda potencial de laúltima red de protección.

De la evolución de ambos in-dicadores destaca, en primerlugar, la asimetría en el pri -mer pe ríodo de recogida dedatos. La incidencia relativa de losdistintos esquemas de garantíade ingresos aumentó considera-blemente entre finales de losaños ochenta y 1993. Aunque enlos momentos finales de ese pe-ríodo influyó la intensa recesiónregistrada entre 1992 y 1994, lamayor parte del crecimiento del

número de beneficiarios debeatribuirse a la citada puesta enmarcha a finales de los añosochenta de las rentas mínimasautonómicas y, sobre todo, al de-sarrollo de la nueva ley de pensio-nes no contributivas en el cambiode década. El indicador de inci-dencia empezó a caer antes deque lo hicieran las cifras de hoga-res sin ingresos y siguió hacién-dolo de manera ininterrumpidahasta 2008. El retardo en la res-puesta a la crisis contrasta con elposterior crecimiento, mayor entérminos relativos, que el de loshogares sin ingresos. En general,destaca la mayor sincronizaciónde las cifras al final del períodoque durante los años previos. Lamagnitud de la crisis, sobre todo,y la ausencia de grandes refor-mas determinaron ese mayor pa-ralelismo.

Son muy pocos los trabajosque han tratado de relacionar loscambios en las cifras de gasto y debeneficiarios de los programasde lucha contra la pobreza con elcambio de ciclo en España utili-zando metodologías y marcos deanálisis similares a los de la litera-tura antes comentada. Estos tra-bajos, además, no analizan elconjunto de prestaciones, sino loscambios en alguno de los míni-mos específicos. Utilizando datosdel programa de renta mínima dela Comunidad de Madrid (IMI),Ayala y Pérez (2005) encontraronque en el caso del programa re-visado pesaban más los factoresinstitucionales en los cambios enel volumen relativo de beneficia-rios que las condiciones macroe-conómicas. El efecto de estas,aun siendo significativo, era com-pensado o reforzado por loscambios en las redes de protec-ción anteriores a la renta mínima–protección por desempleo– ypor la introducción en las distin-tas fases cíclicas de diferentesdosis de restrictividad.


LUIS AYALA CAÑÓN


En una aportación más recien-te, Ayala y Triguero (2014) utili-zaron los datos del programa derenta mínima de Cataluña (PIRMI)para identificar los determinantesde los cambios en las cifras debeneficiarios durante la etapade bonanza y en el período de cri-sis. El análisis de las series tempo-rales del programa reveló que elciclo económico ejerce una graninfluencia en las cifras de benefi-ciarios. Sin embargo, el efecto noera inmediato, al existir un leveretardo en la traducción del em-peoramiento del empleo en aumentos del número de solicitu-des de la prestación. Las estima-ciones realizadas mostrabantambién una notable influenciade los efectos de los cambios enel diseño del programa sobre elnúmero de beneficiarios. La ge-nerosidad de la cobertura econó-mica ofrecida resultó una variableclave para entender la evolucióndel número de beneficiarios.

Igual mente, sus estimaciones re-velaron el efecto negativo sobreel volumen de perceptores de lasreformas de algunos de sus pará-metros, como la introducción decriterios más restrictivos en su ac-ceso, simultáneas al aumento delas cuantías. Este efecto contra-puesto sugiere la posibilidad dealgún tipo de endogeneidad enlas decisiones sobre esos paráme-tros en las fases de intenso creci-miento del desempleo paraintentar mantener el gasto entorno a niveles sostenibles.

3. Diferencias en los nivelesde gasto con la UniónEuropea

Resulta compleja la identifica-ción en las definiciones presu-puestarias europeas del gastodirigido a programas de garantíade ingresos. La definición degasto contra la exclusión social

según el sistema ESSPROS utiliza-do en la Unión Europea no reco-ge bien, como señala Eurostat(2012), lo que debería ser una in-terpretación amplia y global delconcepto, en correspondenciacon los propios indicadores utili-zados por la Comisión Europea.Así, en la estrategia Europa 2020aprobada por el Consejo Europeoen 2010 se definió el indicadorAROPE (At Risk of Poverty and/orExclusion) para monitorizar losavances en la lucha contra la exclu -sión social. El indicador se com-pone de tres dimensiones: la tasade pobreza después de trans -ferencias sociales, la carencia material severa de bienes y la intensidad laboral en el hogar. Deahí se infiere que el gasto en pro-gramas que tratan de rebajar elriesgo en todas las dimensionesdebería ser muy heterogéneo, in-cluyendo grupos de programasmuy diferentes. En la práctica, sinembargo, la gran mayoría de los



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Prestaciones/población Porcentaje hogares sin ingresos

87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14

GRÁFICO 2EVOLUCIÓN DEL NÚMERO RELATIVO DE BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES ASISTENCIALES Y DE LOS HOGARES SIN INGRESOS

Fuentes: Elaboración propia a partir de los registros del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y Encuestade Población Activa (INE).



LUIS AYALA CAÑÓN

mínimos específicos anterior-mente mencionados, como losde vejez, discapacidad o desem-pleo, no se recogen en esta fun-ción, sino en las más generalesque abarcan ese tipo de gastos.Esto hace que la información queofrece Eurostat sobre el gasto es-pecífico contra la exclusión socialtenga un carácter residual. Enesta partida solo entraría el gastoen prestaciones generales de ren-tas mínimas, ayudas de emergen-cia y algunas prestaciones enespecie muy específicas (4).

Con estas cautelas, una primeraaproximación a los datos muestrala existencia de niveles muy dis-pares de gasto (gráfico 3). Estosvan desde los valores superioresal 2 por 100 del PIB en Holandaa una cifra inferior al 0,1 por 100en Estonia o Italia. En términoscomparados, el gasto español esmuy reducido, cercano al 0,2 por100 del PIB; en parte por la limi-

tada inversión en estos progra-mas y, en parte, por una mayorextensión y generosidad relativade las prestaciones de desem-pleo. Los países en los que máspeso tiene estos gastos son losque suelen incluirse dentro de losmodelos nórdicos y en los centro-europeos de protección social.Esta función del gasto recibemenos recursos que en la mediaeuropea en los países pertene-cientes al modelo anglosajón ylos valores son especialmentebajos en los países de Europa delEste y, sobre todo, con la excep-ción de Grecia, en el bloque me-diterráneo (5).

La diversidad de recursos inver-tidos en prestaciones asistencialessupone también una amplia va-riedad de impactos sobre los in-dicadores de pobreza en cadapaís. Algunos autores han trata-do de relacionar el gasto relativoen estos programas con la inci-

dencia de la pobreza (Marx et al.,2015). Este procedimiento está li-mitado por las dificultades paraestablecer inferencias directas apartir de la relación entre unaúnica variable, el gasto realizado,y otra, la pobreza, de naturalezacompleja y multidimensional. Sibien algunos de los métodos depredicción de la pobreza han in-corporado con relativo éxito estavariable (Blank, 2009; Meyer ySullivan, 2011), lo han hechocontrolando también el efecto delos cambios en las condicionesmacroeconómicas, la desigual-dad salarial y la forma de la dis-tribución personal de la renta.

Una aproximación muy gene-ral a esa relación confirma que elesfuerzo relativo en el gasto enestos programas está asociado auna menor incidencia de la pobre-za (gráfico 4). Utilizando el indica-dor de pobreza más estándar,como es el porcentaje de hogares

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UE2

7 Au Slv Lu Gr Li Sln Su Be Fr Fi Di

Ch Ho

GRÁFICO 3GASTO EN POLÍTICAS CONTRA LA EXCLUSIÓN SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA (EN % PIB)

Fuente: ESSPROS data on expenditure and receipts (Eurostat).


con ingresos inferiores al 60 porciento de la mediana de la rentaajustada, emerge una cierta rela-ción lineal entre el gasto en luchacontra la exclusión social y la tasade pobreza monetaria. La rela-ción sería aún más nítida si se to-maran como referencia umbralesrepresentativos de formas másseveras de pobreza (40 por 100de la mediana).

El gasto en estas prestacioneses el producto del número de be-neficiarios y de las cuantías me-dias pagadas. La variedad yaseñalada en las prestaciones quepueden considerarse componen-tes de la última red asistencialhace difícil el cálculo del númerode beneficiarios en los distintospaíses de la UE27. Algunos autores han tratado de recogerdatos administrativos de distintospaíses para establecer posiblescomparaciones del número debeneficiarios. Es muy difícil, sinembargo, evitar la doble contabi-

lidad de beneficiarios que pue-den recibir distintos tipos deprestaciones de garantía de in-gresos y diferenciar, sobre todo,los perceptores de prestacionesasistenciales de desempleo.Algunas de estas estimacionesofrecen un rango de variaciónmuy amplio, que va desde por-centajes sobre la población totalsuperiores al 6 por 100 en algunasregiones austríacas o en Suecia aotros inferiores al 1 por 100 enla mayoría de las comunidadesautónomas españolas (VanMechelen et al., 2011).

El otro determinante del gastoen prestaciones asistenciales –lascuantías ofrecidas– sí es más fácilde identificar a partir de los datosque ofrece la propia ComisiónEuropea. En sus informes sobre laprotección social en la UniónEuropea ofrece información pe-riódica sobre las características deestos programas y los bare -mos establecidos en los distintos

Estados miembros (MISSOC). Lascuantías que ofrecen los sistemasde garantía de ingresos para cadapaís se pueden comparar con losumbrales de pobreza para distin-tos tipos de hogar. Estos, a su vez,pueden calcularse a partir de laEncuesta de Condiciones de Vidade la Unión Europea (EU-SILC). Elcuadro n.º 3 muestra los resulta-dos de esas comparaciones parauna muestra de países y distintostipos de hogar tomando comoprestación de referencia la rentamínima general. Es necesario ad-vertir que esta comparación es,de nuevo, limitada, ya que ade-más de la prestación básica variospaíses añaden complementosque tienen en cuenta una ampliadiversidad de características per-sonales y familiares, como laedad, la enfermedad, gastos devivienda, necesidades educativas,gastos médicos y muchas otrascondiciones.

Los indicadores de adecuaciónrevelan la presencia de patronesmuy diferentes en la muestra depaíses seleccionados, que son losde mayor renta dentro de la UE.Existen, además, divergencias no-tables según se considere la cuan-tía básica de la prestación o loscomplementos familiares enlos dos tipos de hogar considera-dos además de los unipersonales(parejas con dos hijos y monopa-rentales con esas mismas cargasfamiliares). Los niveles de adecua-ción son muy altos en Dinamarca,con cuantías superiores al 100por 100 del umbral de pobrezapara los hogares unipersonales,Irlanda y Luxemburgo. En el extre-mo opuesto se sitúan Alemania ySuecia –por debajo del 40 por100– mientras que el promediode rentas mínimas autonómicas,con un nivel cercano al 60 por100, se acerca al estrato interme-dio. El panorama cambia drásti-camente cuando se consideranotros tipos de hogar. Mientras



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Tasa

de

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Gasto en exclusión social sobre PIB

GRÁFICO 4RELACIÓN ENTRE GASTO EN EXCLUSIÓN SOCIAL Y TASAS DE POBREZA (UMBRAL: 60 POR 100 DE LA RENTA AJUSTADA)

Fuente: Elaboración propia a partir de EU-SILC y ESSPROS data on expenditure and receipts (Eurostat).



LUIS AYALA CAÑÓN

que Dinamarca e Irlanda siguenpresentando ratios muy altas,España pasa a ser, junto a Portugal,el país con menor adecuación, pordebajo del 20 por 100.

De lo anterior, no debe inferir-se necesariamente una mayorefectividad en la lucha contra lapobreza de los países con cuan-tías más elevadas. Aunque, engeneral, los países con menoresindicadores de adecuación pre-sentan tasas de pobreza más ele-vadas, la correlación, en general,

es limitada (Vandenbroucke,2012). Tal resultado puede de-berse a distintos factores. Por unlado, si la renta mínima garanti-zada está por debajo del umbralde pobreza, es difícil que tengaun gran impacto sobre esa tasa.Por otro lado, las condiciones deelegibilidad y el uso (take-up)de estas prestaciones pueden diferir considerablemente entrelos países analizados, ofreciendolas cuantías relativas solo una di-mensión de la intensidad pro -tectora del sistema. Los datos

disponibles muestran, de hecho,una notable variación en el por-centaje de los beneficiarios po-tenciales que acceden a estasprestaciones, sobre un promediocercano al 60 por 100 (Hernanzet al., 2004; Bargain et al., 2012).

III. LA DINÁMICA DEPARTICIPACIÓN EN LOSPROGRAMAS DE LUCHACONTRA LA POBREZA

El acento en las medidas deinserción laboral en la mayoría

CUADRO N.º 3

INDICADORES DE ADECUACIÓN DE LAS RENTAS MÍNIMAS EN ALGUNOS PAÍSES DE LA UE

AÑO 2007Persona sola Pareja dos hijos Monoparental dos hijos

Cuantía Umbral a C/U Cuantía Umbral C/U Cuantía Umbral C/U

Bélgica ........................... 644 878 73,4 1340 1845 72,6 1305 1405 92,8Dinamarca...................... 1201 1167 102,9 3414 2451 139,3 2212 1867 118,5Alemania........................ 345 889 38,8 1036 1867 55,5 883 1422 62,1España ........................... 372 582 63,9 537 1223 43,9 491 932 52,7Francia ........................... 441 822 53,6 926 1726 53,6 794 1315 60,3Irlanda ........................... 805 1103 73,0 1830 2317 79,0 1296 1765 73,4Italia............................... 251 750 33,4 697 1576 44,2 569 1200 47,4Luxemburgo................... 1185 1495 79,3 2387 3139 76,0 1861 2391 77,8Holanda ......................... 588 912 64,5 1360 1916 71,0 782 1459 53,6Austria ........................... 481 908 53,0 1233 1906 64,7 956 1452 65,8Portugal ......................... 177 379 46,8 531 795 66,8 354 606 58,4Finlandia ........................ 381 935 40,7 1154 1964 58,8 888 1496 59,3Suecia ............................ 385 942 40,9 1148 1979 58,0 860 1508 57,0Reino Unido ................... 390 1057 36,9 1334 2220 60,1 1109 1691 65,6

AÑO 2013Persona sola Pareja dos hijos Monoparental dos hijos

Cuantía Umbrala C/U Cuantía Umbral C/U Cuantía Umbral C/U

Bélgica ........................... 817 1074 76,1 1453 2256 64,4 1181 1719 68,7Dinamarca...................... 1433 1345 106,6 3844 2824 136,1 2024 2152 94,1Alemania........................ 391 979 39,9 1196 2056 58,2 881 1567 56,2España ........................... 428 676 63,3 606 1420 42,7 562 1082 52,0Francia ........................... 499 1048 47,7 1049 2200 47,7 1055 1676 62,9Irlanda ........................... 806 953 84,6 1605 2002 80,2 1064 1525 69,8Italia............................... 448 787 56,9 895 1652 54,2 n.d. n.d. n.d.Luxemburgo................... 1348 1665 81,0 2267 3497 64,8 1593 2664 59,8Holanda ......................... 679 1042 65,2 1359 2188 62,1 679 1667 40,7Austria ........................... 814 1104 73,8 1514 2318 65,3 1107 1766 62,7Portugal ......................... 178 409 43,6 374 859 43,6 285 654 43,6Finlandia ........................ 480 1164 41,3 1616 2444 66,1 1167 1862 62,7Suecia ............................ 423 1321 32,0 1311 2774 47,3 987 2113 46,7Reino Unido ................... 390 935 41,7 1334 1963 68,0 1109 1496 74,2

Nota: aUmbral de pobreza: 60 por 100 de la mediana de la renta por adulto equivalente.Fuentes: Elaboración propia a partir de MISSOC Comparative Tables Database, datos de las comunidades autónomas y EU-SILC (Eurostat).


de los programas asistenciales hallevado al primer plano tambiénen España la discusión sobre dostipos de cuestiones relacionadas:¿Existen problemas de depen-dencia? ¿Qué resultado están te-niendo las medidas de activaciónincorporadas a buena parte delas prestaciones? Los esquemasespañoles de garantía de míni-mos han ido incorporando estaorientación hacia la activación.Así, desde su creación a finalesde los años ochenta, las rentasmínimas autonómicas trataronde integrar en un mismo esque-ma de protección el derecho auna prestación económica y elderecho a participar en activida-des que promovieran la inclusiónsocial de los beneficiarios. ElGobierno central, a comienzos dela pasada década, incorporó tam-bién esta orientación en la RentaActiva de Inserción (RAI). El énfa-sis en incorporar medidas activasa la prestación también ha esta-do presente en los esquemas ex-traordinarios creados durante lacrisis, como el PRODI y el PREPA-RA. Durante la última década,también se han desarrolladootras políticas que buscan refor-zar los vínculos de los percepto-res de garantías de mínimos conla participación laboral.

En todas estas reformas sub-yace la idea de que los diferentessubsidios existentes crean desin-centivos y generan problemas decronificación. Sorprende la rotun-didad de este juicio con la limita-da evidencia disponible sobre ladinámica de participación en losprogramas. Ésta se limita, ade-más, a la evaluación de algunosprogramas autonómicos específi-cos. Para la Comunidad deMadrid, Ayala y Rodríguez (2007a)estudiaron las características so-cioeconómicas que determina-ban una mayor duración en losprogramas, encontrando que lapertenencia a minorías étnicas

y la em pleabilidad eran los prin-cipales determinantes de la pro-longación de las estancias. Elajuste de un modelo log-normala la dinámica seguida por el pro-grama desde su puesta en mar-cha confirmó también que laprobabilidad de salida del pro-grama aumentaba durante lostres primeros años, para reducir-se paulatinamente a partir dedicho umbral. Los mismos auto-res (Ayala y Rodríguez, 2007b)estudiaron también los factoresque contribuían a cada tipo desalida del programa. Los modelosestimados pusieron de manifiestola notable similitud entre los per-files de las salidas del programaconsideradas como exitosas yfraudulentas por los responsablesde los servicios sociales y un com-portamiento claramente diferen-cial de las causadas por motivosadministrativos. En otro trabajoestudiaron los determinantes delas reincorporaciones al progra-ma, encontrando que el tiempopasado fuera de este aumentabade forma inversa a la duracióndel tiempo de la primera estan-cia, si la salida había sido haciaun empleo según cuáles fueranlas condiciones macroeconómi-cas (Ayala y Rodríguez, 2010).

Existe también evidencia delas duraciones y de sus determi-nantes en e l programa deCataluña (PIRMI). Casado y Blasco(2009) encontraron patrones deutilización del programa muy di-ferenciados, con un primer colec-tivo de hogares con episodios depermanencia en el programa re-lativamente cortos, inferiores ados años, y que representabanaproximadamente el 40 por 100del total. Otro grupo de hogarespermanecían más tiempo en el programa y cuando salían de ello hacían por motivos que gene-ralmente no tenían que ver con lainserción laboral. Finalmente, untercer grupo, era el constituido

por hogares que seguían en elprograma seis años o más y quesuponía en torno al 25 por 100del total. Sus principales caracte-rísticas eran la pertenencia a unaminoría étnica, tener más de 45años, el padecimiento de trastor-nos mentales u otros problemasde salud crónicos y un bajo nivelformativo. Sus resultados tam-bién mostraban que el denomi-nado complemento por inserciónlaboral (CIL) (6) para incrementarlas tasas de participación laboralde los hogares beneficiarios nopareció tener los efectos perse-guidos. En una línea similar, Ribaet al. (2011) analizaron si las po-líticas de activación tenían unefecto positivo sobre los benefi-ciarios de ese mismo programa.Sus resultados mostraban quesolo los beneficiarios con un ele-vado grado de empleabilidad te-nían posibilidades de encontrartrabajo, siendo limitado el impac-to de la gestión pública de la in-serción, en línea con los resultadosde otros países europeos.

Apenas existen estudios longi-tudinales que abarquen más deun programa autonómico. Unade las pocas experiencias en esteámbito es la in ic iat iva delMinisterio de Sanidad, ServiciosSociales e Igualdad de montar unregistro de microdatos de per-ceptores de rentas mínimas auto-nómicas desde el cuarto trimestrede 2007 a los primeros meses de2011 (Ayala y Rodríguez, 2012).Aceptaron participar en ese pro-yecto Andalucía (con datos deseptiembre de 2007 a diciembre2010), Baleares (de enero 2007 anoviembre de 2010), Cantabria(de agosto de 2006 a marzo de 2011), Ceuta (de febrero de2009 a diciembre de 2010) yGal ic ia (de junio de 1999 amarzo de 2011), lo que suponíacasi una cuarta parte del númerototal de beneficiarios de las ren-tas mínimas en España y casi cien



156


mil episodios de participación enestos programas. Aunque el dise-ño de estos programas difiereentre las CC.AA. participantes (7),se trata de un sistema de regis-tros único (ficheros de registrosautonómicos, RRMA) para anali-zar la dinámica de participaciónen los programas y, más concre-tamente, las duraciones y los flu-jos de entrada y salida.

La explotación de estos regis-tros revela que en algunas catego-rías demográficas las duracionesson especialmente prolongadas ytambién son mayores los problemasde dependencia de la duración.Entre las diversas posibilidadesque ofrece la literatura especiali-zada es habitual el uso de proce-dimientos de estimación noparamétricos. La idea básica estratar de representar la probabili-dad que tiene cada unidad de salirdel programa según el tiempo depermanencia y por las caracterís-ticas que se deseen analizar. Unamanera muy sencilla de hacerlo esa través de estimadores Kaplan-Meier.

En el gráfico 5 se comparanlas funciones de riesgo, definidascomo la probabilidad de sali -da del programa una vez pasadoun determinado tiempo, paraCantabria, Baleares y Galicia (8).Si la atención se fija en cómo in-fluye el sexo del titular de la pres-tación en la probabilidad desalida, los tres programas coinci-den en mostrar un mayor dina-mismo de los varones en lassalidas. Este es un rasgo comúnen la literatura comparada. Encualquier caso, esta variable noes en sí misma un factor tan di-ferenciador de la duración en losprogramas como otros. Es sucombinación con otras caracterís-ticas, como el hecho de ser mujery tener cargas familiares, el factordeterminante de una menor pro-babilidad de salida.

Las estimaciones de la proba-bilidad de salida según el tipo dehogar ofrecen resultados simila-res. En el caso de Cantabria, losperfiles estimados son más uni-formes. Destaca que son los ho-gares monoparentales los quetienen una mayor probabilidadde salida en el corto plazo (9).Los hogares sin menores tambiénpresentan un perfil parecido,aunque de nuevo el umbral dedoce meses parece convertirse en un determinante de la caída enla probabilidad de dejar los pro-gramas, ya que a partir de eseumbral la curva desciende monó-tonamente. Tal resultado debecontextualizarse teniendo encuenta la crisis económica quecaracteriza esos años. Una vezque llegan los hogares a los pro-gramas han agotado sus posibili-dades de empleo y de proteccióna través de otros sistemas. Si nosalen en el corto plazo, es difícilesperar que la situación reviertacon el paso del tiempo. Los per-files de otros hogares con meno-res y de las personas solas estánasociados a duraciones más lar-gas, con probabilidades de salidabajas desde el inicio. Los resulta-dos para Baleares reflejan algu-nos comportamientos similares,aunque también diferencias enalgunas categorías. Son, de nue -vo, las personas solas uno de loscolectivos que en el medio plazopresentan mayores dificultadespara abandonar los programas yse repite también una probabili-dad de salida de los hogares mo-noparentales más elevada cuantomayor es el período de perma-nencia en el programa. En elcorto plazo, la probabilidad deabandonar el programa es cierta-mente muy limitada. En Galicia,los hogares sin menores son losque tienen una probabilidad másalta de abandonar el programa,si bien una vez transcurridos dosaños y medio cobrando la presta-ción esa probabilidad se reduce

sustancialmente, hasta pasar aser la más baja de todas las cate-gorías. La situación contraria es lade los hogares con niños, con unperfil mucho más plano, indicativade una probabilidad de abando-no del programa más indepen-diente del tiempo que se llevacobrando la prestación.

Otra variable de la que se dis-pone de información homogéneapara los tres programas es la na-cionalidad del titular de la presta-ción. Existe un creciente debatesobre el acceso de los hogares in-migrantes a este tipo de prestacio-nes, sin que exista todavía baseempírica suficiente para sostenerque algunas de las afirmacionesvertidas, como su posible depen-dencia de los programas, sean he-chos reales. La estimación de lasfunciones de salida del programaparece dejar pocas dudas sobrelas diferentes probabilidades desalida de los hogares inmigrantes.De todas las variables selecciona-das esta es, sin duda, la que ofre-ce un perfil más nítido sobre elefecto de cada categoría en lasduraciones: las curvas estimadaspara los inmigrantes en los tresprogramas se sitúan sistemática-mente por encima de las de laspersonas beneficiarias de nacio -nalidad española. Esto no evita,en cualquier caso, que, como encualquier colectivo, las probabili-dades de salir del programa dejende reducirse cuando se superaun tiempo de estancia, que enCantabria y Baleares se sitúa entreel año y el año y medio de perma-nencia. En Galicia, por el contrario,es muy difícil encontrar inmigran-tes que no han salido del progra-ma después de pasar dos años ymedio cobrando la prestación.

En síntesis, pese a los mayoresproblemas de determinados co-lectivos, las duraciones no pare-cen superiores a las de otrosprogramas europeos (Immervoll


LUIS AYALA CAÑÓN


et al . , 2015), por lo que nopuede afirmarse que los proble-

mas de dependencia sean másagudos en el caso español. Sí pa-

rece aconsejable, en cualquiercaso, revisar las políticas de inser-



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0 10 20 30 40 50

Tiempo en el programa

A) Cantabria C) GaliciaB) Baleares

Hombre Mujer

0,040

0,035

0,030

0,025

0,2000 10 20 30 40 50


Hombre Mujer

0,20

0,15

0,10

0,050 20 40 60 80 100 120 140


Hombre Mujer

0,035

0,030

0,025

0,200

0 10 20 30 40 50


Hogarmonoparental

Otros hogarescon menores

0,06

0,05

0,04

0,03

0,020 10 20 30 40 50


Monoparental Hogares conniños

0,20

0,15

0,10

0,050 20 40 60 80 100 120 140


0,040

0,035

0,030

0,025

0,200

0,015

0 10 20 30 40 50


Española Extranjera

0,05

0,04

0,03

0,020 10 20 30 40 50


0,25

0,20

0,15

0,10

0,050 20 40 60 80 100 120 140


0,045

0,040

0,035

0,030

0,025

0,200

Otros hogaressin menores

Persona sola Hogares sinniños

Persona sola

Otros

Hogarmonoparental

Otros hogarescon menores

Otros hogaressin menores

Persona sola

Española Extranjera Española Extranjera

GRÁFICO 5FUNCIONES DE PROBABILIDAD DE SALIDA DEL PROGRAMAa

Nota: a Las funciones de riesgo se definen como la probabilidad de salida del programa una vez pasado un determinado tiempo.Fuente: Elaboración propia a partir de los ficheros de registros autonómicos (RRMA).



LUIS AYALA CAÑÓN

ción laboral que tratan de reducirestos problemas de dependenciade la intervención pública. La es-casa evidencia empírica conocidaparece apuntar a un diseño pocoeficaz. Algunos trabajos mues-tran que la participación en lasactividades vinculadas a la per-cepción de las rentas mínimastiene un éxito bajo en cuanto aacceso al mercado de trabajo,pero contribuye a la mejora decapacidades, formación o el ac-ceso a mercados de trabajo pro-tegidos y a evitar su aislamiento(Ayala y Rodríguez, 2006).

IV. LOS PROBLEMAS DE INEQUIDADINTERTERRITORIAL (10)

La ausencia de mecanismosde coordinación y la autonomíacompleta de los gobiernos terri-toriales en el diseño, gestión y fi-nanciación de los programas delucha contra la pobreza handado lugar a un rango de varia-ción muy amplio en la protecciónrecibida por los diferentes tiposde hogar. La completa descentra-lización ha propiciado una cober-tura muy heterogénea de loshogares con menores recursos,tanto en términos de poblaciónatendida como en cuanto a la su-ficiencia económica de las pres-taciones, muy superior a lasdiferencias naturales que puedenimponer las propias divergenciasen los niveles de vida en cada te-rritorio. La generación de ampliasdesigualdades no debe ocultar,sin embargo, que en algunas comunidades estos programashan supuesto avances importan-tes en la lucha contra la exclusiónsocial o que las actuaciones liga-das a la prestación que tratande promover la inserción social delas personas beneficiarias handado lugar a mejoras en el fun-cionamiento de los servicios so-ciales. La cuestión básica es no

solo si esta diferenciación regionalsupone importantes desigualda-des en la cobertura recibida por loshogares con menores in gre s ossino también si ha permitido queen algunas comunida des autóno -mas las cuantías pagadas esténpor debajo de un mínimo básico.Parece que un diseño de los pro-gramas que tuviera en cuentaeste principio debería sostenersesobre un mínimo nacional quepudiera ser complementado porlas comunidades autónomas.

Desde los primeros momentosde desarrollo de las rentas míni-mas, diversos estudios mostraronla existencia de diferencias sustan-ciales en las cuantías ofrecidas,que añadían a la fragmentaciónde los sistemas de garantía de ingresos la diversidad de nivelesterritoriales desde donde se ges-tionan (Arriba y Guinea, 2008).La estimación de medidas muysencillas de desigualdad parece

revelar que, si bien la crisis ha su-puesto un cierto aumento de ladesigualdad en las cuantías ofre-cidas, sobre todo en prestacionespara hogares con hijos, ya antesde que la demanda comenzara aaumentar por el crecimiento deldesempleo se registró una ten-dencia muy marcada de incre-mento de la desigualdad en lascuantías ofrecidas (gráfico 6).

La valoración de la desigual-dad resultante del pago de pres-taciones diferentes ofrece, sinembargo, solo una dimensión delos problemas de equidad inter-territorial en la evolución de lasrentas mínimas. Una evaluaciónmás completa de los resultadosremite tanto al análisis de la sufi-ciencia de esas cuantías paraacercar las rentas de los benefi-ciarios a los umbrales de pobrezacomo a la valoración del gradode cobertura de los hogares po-tencialmente beneficiarios. La

0,35

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0

Persona sola Pareja, 2 hijos

96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13

Monoparental, 2 hijos

GRÁFICO 6EVOLUCIÓN DE LA DESIGUALDAD EN LAS CUANTÍAS DE LAS RENTASMÍNIMAS DE LAS CC.AA. (ÍNDICES DE GINI PONDERADOS POR EL NÚMERO DE BENEFICIARIOS)



clave en el primero de esos as-pectos es construir indicadoresde adecuación de las prestacio-nes. Un procedimiento relativa-mente estándar, como se señaló,es relacionar las cuantías con losumbrales de pobreza correspon-dientes a los distintos tipos dehogar que cubren los programas.Para calcular la cobertura de los

hogares que podrían demandarla renta mínima se puede utilizarel número de hogares sin ingre-sos del trabajo, prestaciones dedesempleo o de la SeguridadSocial, que ofrece la Encuesta dePoblación Activa (11).

El cuadro n.º 4 recoge un con-junto amplio de indicadores de

adecuación y de cobertura de loshogares potencialmente deman-dantes de las rentas mínimas. Enambos vectores se aprecian dife-rencias muy marcadas en la pro-tección ofrec ida por cadaComunidad Autónoma. Estas sonaún superiores en el caso de la re-lación entre el número de hogaresbeneficiarios de las prestacionesy el de los hogares sin ingresos.Mientras que algunas comunida -des presentan ratios superiores al100 por 100, en otras la relaciónno llega al 10 por 100. En el pri-mero de los grupos están el PaísVasco y Navarra (12). A partir deestas dos comunidades se produ-ce un salto muy importante, pre-sentando solo otras cuatrocomunidades una cobertura su-perior al 50 por 100. En el restode los casos, la cobertura es muylimitada, destacando los porcen-tajes inferiores al 10 por 100 deCastilla-La Mancha, Extremaduray Baleares.

El cómputo de indicadores deadecuación para distintos tiposde hogar también ofrece diferen-cias territoriales relevantes, aun-que el rango de variación esinferior al de la cobertura. Salvoen el caso de Navarra y PaísVasco, no existe correspondenciaentre las ordenaciones de las comunidades autónomas con losdos tipos de resultados. Si setoman como referencia las perso-nas solas, aquellas CC.AA. pre-sentan niveles de adecuación casiequivalentes a la cobertura com-pleta del umbral de pobreza, porencima incluso del nivel de sufi-ciencia en el País Vasco. Existen,sin embargo, varias comunidadesque ofrecen niveles por debajodel 70 por 100 del umbral de po-breza. Estos valores caen conside-rablemente cuando se consideranhogares de mayor dimensión, loque deja traslucir en el diseño delas rentas mínimas un reconoci-miento excesivo de las economías



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CUADRO N.º 4

INDICADORES DE COBERTURA Y ADECUACIÓN DE LAS RENTAS MÍNIMAS EN LAS CC.AA.

CoberturaIndicadores de adecuación

Año 2007 de los hogares sin ingresos Persona sola Pareja dos hijos

Monoparental dos hijos

Andalucía....................... 28,5 58,9 38,9 46,3Aragón........................... 14,0 56,0 49,9 54,6Asturias.......................... 108,5 66,1 48,5 57,0Baleares.......................... 11,4 60,7 46,3 56,9Canarias ......................... 10,6 57,1 32,6 39,2Cantabria ....................... 73,2 47,8 33,2 39,9Castilla-La Mancha ......... 3,7 58,2 36,9 44,4Castilla y León ................ 13,8 62,4 39,6 48,3Cataluña ........................ 24,0 64,1 40,8 49,3Extremadura................... 6,3 62,4 39,2 47,3Galicia............................ 37,8 62,4 41,6 50,4Madrid ........................... 25,5 56,6 45,9 53,1Murcia ........................... 35,7 50,0 39,5 43,9Navarra .......................... 51,0 76,0 52,1 62,4País Vasco ...................... 354,2 97,6 66,0 85,2Rioja............................... 8,5 55,9 41,1 48,4Comunidad Valenciana... 9,2 60,7 32,9 41,7

CoberturaIndicadores de adecuación

Año 2013 de los hogares sin ingresos Persona sola Pareja dos hijos

Monoparental dos hijos

Andalucía....................... 32,2 68,3 45,1 53,7Aragón........................... 51,1 75,3 61,0 70,6Asturias.......................... 68,1 75,6 55,5 65,2Baleares.......................... 9,4 72,7 55,4 68,1Canarias ......................... 12,4 80,6 47,5 57,0Cantabria ....................... 61,0 72,7 47,6 56,8Castilla-La Mancha ......... 4,6 63,6 37,0 44,2Castilla y León ................ 34,0 72,7 52,0 63,6Cataluña ........................ 26,3 72,3 47,9 57,0Extremadura................... 8,4 68,2 47,6 56,8Galicia............................ 33,0 68,2 42,0 49,4Madrid ........................... 23,4 64,1 43,3 56,8Murcia ........................... 12,3 51,2 40,5 47,2Navarra .......................... 115,8 93,7 73,0 88,9País Vasco ...................... 277,0 113,1 76,5 100,4Rioja............................... 57,9 63,6 30,3 39,8Comunidad Valenciana... 13,5 65,8 35,4 44,4

Fuente: Elaboración propia a partir de los registros del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Encuestade Población Activa y Encuesta de Condiciones de Vida.



LUIS AYALA CAÑÓN

de escala dentro del hogar. En al-gunos programas los comple-mentos por otros miembros delhogar son muy bajos y, en algúncaso, incluso nulos.

¿Han aumentado con la crisislas diferencias en la coberturaofrecida? ¿Han sido las comuni -da des autónomas con mayorrenta las que han mostrado unarespuesta más flexible al aumen-to de las necesidades sociales?Los trabajos que analizaron estaúltima cuestión antes del iniciode la recesión revelaron que laszonas con mayor renta media ymenores tasas de pobreza pre-sentaban mejores indicadores deadecuación y cobertura, resulta-do que no es sorprendente a laluz de las teorías del federalismofiscal, que por razones de equi-dad recomiendan que esta fun-ción no se descentralice. Desdelos primeros momentos de desa-rrollo de estos programas ha existido un serio problema deinequidad horizontal, que va másallá de las particularidades insti-tucionales de cada programa yque se manifiesta en las desven-tajas que acumulan los ciudada-nos más pobres de las regionescon rentas inferiores a la medianacional. El problema, en térmi-nos de equidad, no es solo la co-bertura desigual de necesidadeshomogéneas sino el hecho deque en algunas comunidades autónomas no se llegue a un mí-nimo básico.

Los datos parecen indicar queno ha habido grandes cambiosen la relación entre el nivel mediode riqueza de cada ComunidadAutónoma, aproximado por elvalor añadido bruto por habitan-te, y los indicadores de adecua-ción y cobertura. En relación a losprimeros, destaca el manteni-miento de una cierta relación line-al entre el PIB per cápita regionaly el nivel de adecuación (13). Sin

embargo, aunque algunas CC.AA.aumentaron las cuantías paga-das, una parte importante de esteefecto se debe a un crecimientomuy reducido de los umbrales depobreza, que en alguno de losaños del período de crisis registra-ron crecimientos negativos en términos nominales. Existen, además, elementos que matizanla linealidad de la relación descri-

ta. Navarra y el País Vasco presen-tan niveles de adecuación muysuperiores al resto, con un au-mento, además, de esa distanciaen la crisis. Destaca también quehay comunidades autónomasde alto nivel de renta con niveles deadecuación relativamente bajos.

Un cuadro similar es el que sedesprende de la relación entre el

0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Ade

cuac

ión

(par

eja

con

dos

hijo

s)

PIB per capita

0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000

300

250

200

150

100

50

0

Cobe

rtur

a de

los

hoga

res

sin

ingr

esos

PIB per capita

GRÁFICO 7ADECUACIÓN Y COBERTURA SEGÚN EL PIB PER CÁPITA, 2013

Fuentes: Elaboración propia a partir de los registros del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igual-dad, Contabilidad Regional de España, Encuesta de Población Activa y Encuesta de Condicionesde Vida.


PIB per cápita regional y la cober-tura ofrecida de los hogares siningresos. Los indicadores de co-bertura han sufrido pocos cam-bios en la crisis, lo que permiteemitir un juicio positivo sobre larespuesta de los programas, al noreducirse la cobertura ante el es-pectacular aumento del volumende hogares elegibles en los pro-gramas. En el plano negativocabe citar una relación con elnivel medio de riqueza más evi-dente que en el caso de la ade-cuación. Aunque hay excepcionesimportantes, en términos absolu-tos las CC.AA. con menor nivel deriqueza ofrecen, en general, unacobertura considerablemente in-ferior a la de aquellas con mayo-res posibilidades presupuestarias.

En síntesis, la descentraliza-ción territorial de estas prestacio-nes abre muchos interrogantes.La controversia que suscita el ac-tual diseño, dada la singularidadque produce la completa descen-tralización de las prestacionesasistenciales generales y la cen-tralización de las específicas,exige reformas de importante ca-lado en el sistema de garantía deingresos. Los resultados del mo-delo actual indican que este dise-ño está profundamente afectadopor algunas de las desventajaspropias de los modelos extremosde descentralización que no in-corporan mecanismos de coordi-nación. Cualquier intento deestablecer unas pautas comunesde funcionamiento desde el ac-tual mosaico de sistemas territo-riales pasa inevitablemente poralcanzar acuerdos de financia-ción entre los diferentes nivelesde gobierno. Las fórmulas pue-den ser varias, desde la coberturade una cantidad básica por hogarfinanciada por el gobierno cen-tral, la financiación compartidade cada beneficiario adicional porparte del gobierno central y el autonómico, o incluso, la exten-

sión por parte del gobierno cen-tral de algunos de sus mínimosasistenciales, como la ley de pen-siones no contributivas o la RentaActiva de Inserción.

V. LA NECESIDAD DEUN SISTEMA MÁSINTEGRADO Y CONMAYOR COBERTURA

Sea cual sea la fórmula adop-tada para el aseguramiento deunos mínimos comunes en cadaterritorio, parece necesario avan-zar hacia un sistema más integra-do, con niveles de adecuación notan alejados de los europeos ycon una extensión de la cobertu-ra ofrecida a los hogares sin in-gresos que dé respuesta a variasde las lagunas actuales. Unamayor integración y extensión delsistema de garantía de ingresoses condición necesaria para quelos niveles de pobreza en Españano sean tan elevados en el con-texto comparado. Por otra parte,esa expansión del sistema deberíaser compatible con el manteni-miento de un sistema de incenti-vos que evitara los problemas dedependencia de la prestación.Hay países que han conseguidoesos objetivos a través de refor-mas de distinta orientación.

Frente a esta necesidad, la res-puesta política ha sido la creaciónde instrumentos transitorios deayuda, de cobertura limitadatanto de la insuficiencia de ingre-sos como del período de necesi-dad. El acento en la suficiencia dela prestación, sin duda relevantepara comprender las posibilida-des y los límites de estas medidas,ha orillado del debate algunascuestiones cruciales desde laperspectiva del diseño óptimo dela protección social en contextosde crisis. En otros países, el au-mento del desempleo no se tra-dujo en un empeoramiento tan

radical de la situación de los ho-gares con bajos ingresos. La claveha sido la existencia de redes deseguridad económica adecuadasque acompañan a las estrategiasde política económica que tratan deresponder a la profunda desace-leración de la actividad, circuns-tancia muy limitada en Españapor la debilidad y fragmentacióndel sistema asistencial.

Como se ha señalado en apar-tados anteriores, la fragmentaciónde los subsistemas y la des -coordinación de los programas setraduce en la ausencia de crite-rios homogéneos, contemplandola situación económica de los ho-gares, la acumulación de presta-ciones y la composición familiarde modos muy diversos, y sintener previsto muchas veces elpaso de un programa a otro. Estadisparidad de figuras propicia laexistencia de niveles de protec-ción muy asimétricos por gruposdemográficos, ya que las cuantíasde los distintos esquemas difierenconsiderablemente y dan lugar anotables divergencias en la pro-tección recibida, con la genera-ción de posibles distorsiones enel propio sistema económico.

Siendo necesaria una medidaque atendiera de manera urgenteel espectacular aumento de lasnecesidades de los hogares susci-tado por la crisis, el desarrollo denuevas prestaciones de garantíade ingresos debería haber servidono solo como un mecanismotransitorio de ayuda frente a lasnuevas formas de pobreza, sinocomo posible vía de vertebracióndel actual sistema de protecciónasistencial, ciertamente fragmen-tado y con lagunas evidentes. Larespuesta a esta necesidad a tra-vés de un nuevo instrumento deprotección debería haber ayuda-do a acercar el sistema de protec-ción asistencial español a lamedia de los países de la Unión



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Europea. España todavía perte-nece al reducido grupo de paísesque no cuentan con un últimodispositivo general de rentas mí-nimas que cubre el riesgo de in-suficiencia de ingresos de lossectores de población que hanagotado el derecho a otras pres-taciones. La contundencia con laque la crisis ha golpeado a loshogares españoles ha puesto demanifiesto las carencias del siste-ma español: ausencia de una ga-rantía de rentas homogénea paratoda la población, fragmentaciónde la red de prestaciones asisten-ciales y desprotección de unaparte significativa de los hogaressin ingresos.

Una posible alternativa seríaavanzar en tres líneas de acción: elrefuerzo de las prestaciones desti-nadas a las familias de baja rentae hijos a cargo, una mayor inte-gración de los subsidios de de-sempleo y la participación delGobierno central en la financia-ción de las rentas mínimas auto-nómicas. La primera de esas víasexigiría elevar las cuantías actua-les de las prestaciones por hijo acargo, ridículas en el contextocomparado, a niveles cercanos alos europeos (cien euros al mespor hijo en promedio). La segun-da supondría unificar el subsidiode desempleo, la renta activa deinserción y los nuevos instrumen-tos para los que han agotado elacceso a esas figuras. La tercerapodría abordarse desde distintasperspectivas. Una sería que elGobierno central se hiciera cargode los complementos familiaresque pagan las comunidades autónomas a través de la citadaexpansión de las prestaciones porhijo a cargo. Otra, compatiblecon la anterior, sería el asegura-miento por parte del Gobiernocentral de un nivel básico de pro-tección a cada hogar beneficiarioen cada Comunidad Autónoma.Esta última posibilidad debería

tener en cuenta, más que las di-ferencias en las cuantías, las bajastasas de cobertura que hay enmuchas comunida des autóno-mas. Podría condicionarse laprestación a que se alcance undeterminado umbral de cobertu-ra de los hogares sin ingresos.

Algunos trabajos han simula-do los posibles costes de algunasde las alternativas propuestas.Cantó y Ayala (2014) analizarondiferentes alternativas de refuer-zo de las prestaciones por hijo acargo, para encontrar con el mi-crosimulador EUROMOD que aumentar la cuantía de esta pres-tación hasta cien euros mensua-les podría elevar en un 12 por 100los perceptores de la prestación,con un aumento del gasto de apro-ximadamente unos 1.500 millonesde euros. El efecto sería una reduc-ción de la intensidad de la pobrezade hasta un 14 por ciento.

La estimación de las necesida-des de gasto de la hipotética par-ticipación del Gobierno central enlos sistemas de rentas mínimasactuales es más compleja. Unaprimera posibilidad es que elGobierno central asumiera el pagode los complementos familiaresque ofrecen actualmente las co-munidades autónomas elevandola cantidad a la fijada en una po-sible reforma de la prestación porhijo a cargo (100 euros mensua-les). En la aproximación más ge-neral, se tomaría como referenciael número de hijos que entran enla actualidad en el cálculo de lasrentas mínimas. Como apareceen la columna 6 del cuadro n.º 5,el coste para el Gobierno centralde asumir esta cobertura seríaalgo inferior a 300 millones deeuros. El problema de tomarcomo referencia el número debeneficiarios actuales es, como yase ha dicho, que se obvian losbajos niveles de take-up que hayen muchas CC.AA. Como mues-

tra la columna 5 del mismo cua-dro, en muchas Comunidades elacceso de los beneficiarios poten-ciales (los hogares sin ingresossegún la EPA) a estos programases muy reducido, con un prome-dio inferior al 40 por 100 del total.Parece razonable exigir que esoscomplementos se financiarandesde el Gobierno central solosi las CC.AA. alcanzaran unos niveles mínimos de coberturade los hogares sin ingresos.Suponiendo que ese umbralfuera el 75 por 100 de los hoga-res en esa situación, el costepara la Administración Centralsería de 620 millones de euros (columna 8) (14).

La otra alternativa de partici-pación del Gobierno central en lafinanciación de estos programaspodría ser mediante el asegu -ramiento de un nivel básico deprotección de cada unidad bene-ficiaria. Una propuesta parecidaa la de otros países sería quetanto la Administración Centralcomo las CC.AA. asumieran, res-pectivamente, la financiación del50 por 100 del coste de cadaprestación. Si se exigiera, comoen el escenario anterior, un nivelmínimo de cobertura del 75 por100 de los hogares sin ingresos,el coste para la Administracióncentral sería de casi 1.400 millo-nes de euros. En el caso de lasCC.AA., de esta cifra se deberíanrestar los algo más de mil millo-nes de euros que se están gastan-do en la actualidad. Si se quisieraque la cobertura fuera del 100 por100 de los hogares sin ingresos, elgasto ascendería entonces a algomás de 1.800 millones de euros.

Se trataría, por tanto, de unimportante incremento del gasto,asociado, además, a posibles dis-cusiones competenciales. Resul ta,en cualquier caso, imprescindiblepara corregir tanto los severosproblemas actuales de inequidad


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interterritorial del sistema comopara ir cerrando la red de garan-tía de ingresos con un formato si-milar al de la mayoría de paíseseuropeos.

VI. CONCLUSIONES

— Los programas de prestacio-nes monetarias de lucha contra lapobreza han experimentado im-portantes reformas en los últimosaños. Ya antes de la crisis, la ma-yoría de los países de la OCDE in-trodujeron criterios más restrictivosde acceso a los programas, mayo-res obligaciones para los benefi -ciarios y mayor énfasis en laincorporación de medidas de ac-tivación que acompañaran alcobro de la prestación. Con lacaída de la actividad económicay el aumento de las necesidadessociales, se han puesto de mani-

fiesto los problemas de coberturade algunos de estos programas,que se añaden a las dificultadespara promover la autonomía delos beneficiarios.

— La principal singularidad dela experiencia española respectoa los modelos vigentes en otrospaíses europeos es la ausencia deun sistema integrado de garantíade ingresos. El sistema actual esel resultado de la cobertura pro-gresiva de determinadas catego-rías de población. Se trata de unmosaico de esquemas, con nive-les de protección muy distintospor categorías demográficas, unafuerte diferenciación territorial yserios problemas de cobertura delas necesidades de los hogares siningresos. Esto no significa que laevolución del gasto y del númerode beneficiarios no haya aumen-tado en el tiempo. Las cifras ac-

tuales son casi seis veces mayoresque las que había a principios delos años ochenta. Esta evoluciónha estado determinada tanto porlos cambios en las condicionesmacroeconómicas como por laampliación de la cobertura a través de distintos tipos de re -formas, si bien se aprecia unacreciente relación, anterior a lacrisis, entre las fluctuaciones delnúmero de beneficiarios y el cicloeconómico.

— Para aumentar la eficaciadel sistema español son varias lasreformas pendientes. Es necesa-rio, en primer lugar, una mejorade las actuaciones dirigidas a pro-mover la inserción sociolaboral delos beneficiarios. Las medidas queacompañan a la prestación mo-netaria siguen siendo imprescin-dibles, pero deben ajustarsemejor a la heterogeneidad de los



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CUADRO N.º 5

SIMULACIONES DEL POSIBLE COSTE DE LA PARTICIPACIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL EN LA FINANCIACIÓN DE LAS RENTAS MÍNIMAS AUTONÓMICAS

Coste prestación Coste prestaciónbásica con básica con

Beneficiarios CosteHogares Número Hogares sin Cobertura Coste financiación financiación

potenciales, complementosbeneficiarios, de personas, ingresos, actual, complementos del 50% del 50%

cobertura: familiares,2013 2013 2013 2013 familiares (cobertura:75%, (cobertura:100%,

75% cobertura:75%cuantía: cuantía:

80% IPREM) 80% IPREM)

Andalucía.......................... 55711 158146 173052 32,2 66225600 129789 154284691 331740684 442320912Aragón.............................. 7236 25266 14163 51,1 25515600 10622 37455013 27149608 36199478Asturias............................. 12205 27148 17921 68,1 2443200 13440 2690498 34353599 45804798Baleares ............................ 2251 7426 23892 9,4 502800 17919 4002601 45801884 61069179Canarias ............................ 5866 11938 47477 12,4 4772400 35608 28969570 91013984 121351979Cantabria .......................... 4671 9557 7657 61,0 34800 5743 42786 14678776 19571701Castilla-La Mancha ............ 1297 5735 28021 4,6 1788000 21016 28971524 53716123 71621497Castilla y León ................... 10372 26253 30524 34,0 11830800 22893 26112442 58513588 78018117Cataluña ........................... 24988 62643 95165 26,3 64261200 71374 183551562 182432244 243242992Extremadura...................... 1266 3195 15097 8,4 1472731 11323 13171937 28941486 38588648Galicia............................... 11282 24459 34149 33,0 9526800 25612 21627164 65463537 87284716Madrid.............................. 19780 63746 84395 23,4 32706000 63296 104659886 161785637 215714182Murcia .............................. 2441 6858 19860 12,3 3553200 14895 21682046 38072310 50763080Navarra ............................. 9472 31750 8182 115,8 9818400 6136 9818400 15684012 20912016País Vasco ......................... 74528 136058 26902 277,0 43477200 20177 43477200 51571441 68761921Rioja ................................. 2212 2212 3817 57,9 1024728 2863 1326298 7317764 9757019Comunidad Valenciana...... 11840 31382 87425 13,5 15174000 65569 84031920 167593342 223457789Ceuta ................................ 411 1396 911 45,1 786000 683 1306840 1746636 2328848Melilla ............................... 579 2405 1004 57,7 1472400 753 1913967 1923748 2564997TOTAL............................... 258.408 637.573 719.583 35,9 296.385.859 539.688 619.004.624 1.379.441.282 1.839.255.043

Fuentes: Elaboración propia a partir de los registros del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y Encuesta de Población Activa (INE).


beneficiarios. En cualquier caso,lejos de los estereotipos con losque a menudo se valoran estosprogramas, los problemas de de-pendencia y cronificación no sonespecialmente mayores que enotros países europeos.

— En segundo lugar, siguesiendo necesaria una reforma delsistema de rentas mínimas auto-nómicas que asegure unos nivelesbásicos de protección en todaslas regiones. Pese a contar condiagnósticos suficientemente ro-bustos desde hace años sobre losproblemas de inequidad interte-rritorial que suscitan la gestión yla financiación completamentedescentralizada de estos instru-mentos, se ha mantenido en eltiempo un diseño que propiciauna cobertura muy heterogéneade hogares con necesidades simi-lares. Siendo este un problemamuy importante en el caso de laadecuación de las cuantías, lo estodavía más cuando la atenciónse fija en la cobertura de los ho-gares sin ingresos. Además, semantiene una relación, no per-fectamente lineal, entre los nive-les de riqueza de cada Comuni -dad Autónoma y la coberturaofrecida.

— Las deficiencias señaladasobligan a revisar las líneas funda-mentales del diseño actual delsistema de garantía de ingresos.Tres pasos necesarios para mejo-rar sus resultados son el refuerzourgente de las prestaciones porhijo a cargo, una progresiva uni-ficación de las prestaciones asis-tenciales de desempleo y laparticipación del Gobierno cen -tral en la financiación de las ren-tas mínimas autonómicas. Larevisión realizada del posiblecoste de estas medidas arroja ci-fras de magnitud no desdeñable.Si la Administración Central y lasCC.AA. asumieran, respectivamen-te, la financiación del 50 por 100

del coste de cada prestacióndando cobertura al 100 por 100de los hogares sin ingresos, elgasto para cada nivel de gobier-no ascendería a algo más de1.800 millones de euros. Asumirel aumento del gasto parece im-prescindible, sin embargo, para irequiparando el cuadro de presta-ciones al vigente en la mayoría delos países europeos y para evitarque el riesgo de pobreza de unamplio número de hogares seauna realidad tan enquistada ennuestra estructura social.

NOTAS

(*) El autor agradece la financiación reci-bida del Minister io de Economía yCompetitividad (ECO2013-46516-C4-3-R) ylos comentarios de Alain Cuenca, SantiagoLago, Jorge Martínez-Vázquez y los partici-pantes en la Conferencia Funcas-RIFDE «Gastopúblico en España: Presente y futuro», cele-brada en Santiago de Compostela los días 27y 28 de mayo de 2015.

(1) Dicha prestación, que responde a unafórmula mixta de formación, empleo y soste-nimiento de rentas, se destina a los paradosmayores de 45 años que permanecen en esasituación desde hace un año al menos y concargas familiares.

(2) Mientras que en 2007 las prestacionesrelacionadas con el desempleo eran menos dela mitad del total en 2010 llegaron a ser cercadel 78 por 100. Aunque con el inicio de la cri-sis aumentó también el número de beneficia-rios del resto de prestaciones su evolución esconsiderablemente menos sensible al ciclo.

(3) Otro de los problemas que plantea lateoría del federalismo fiscal para no recomen-dar que se asigne este tipo de función o gastoa los niveles subnacionales de gobierno sonlos posibles movimientos de la población po-tencialmente beneficiaria hacia las regionesdonde las cuantías son más altas. En la prác-tica, el bajo nivel de las prestaciones y los ele-vados costes de movilidad han hecho que esteproblema no sea relevante en el caso español.

(4) Como los albergues para indigentes,los programas de rehabilitación para adictosal alcohol o a las drogas u otros servicios bá-sicos de ayuda a los hogares más vulnerables.

(5) En Italia no existe un sistema nacionalde rentas mínimas y en España,como yahemos visto, éste es el resultado de la varie-dad de esquemas regionales, con gastos ycuantías muy reducidas en algunas comuni-dades autónomas.

(6) Una prestación de unos 140 eurosmensuales que podía simultanearse durante

un máximo de doce meses con los ingresosprocedentes de la actividad laboral

(7) En Andalucía, la normativa de la rentamínima limitaba a seis meses el tiempo de dis-frute de la prestación. Las personas beneficia-rias que agotaban ese tiempo tenían queesperar seis meses para volver a solicitarla. Enel fichero original cada entrada aparecía conun identificador diferente, lo que impedía es-tudiar duraciones superiores a los seis meses.

(8) En la comparación de las formas de lasfunciones hay que tener en cuenta que en elcaso de Baleares la información se refiere a es-tancias que ya han acabado y por ello los per-files de salida del programa tienen formaascendente.

(9) El repunte que se observa en la funciónde riesgo es una anomalía estadística, debida al número muy reducido de observa-ciones para esta categoría cuando las duracio-nes en el programa son especialmente largas.

(10) Una versión extendida de esta sec-ción se encuentra en Ayala (2015).

(11) Otra posibilidad es aplicar a laEncuesta de Condiciones de Vida las condicio-nes de elegibilidad establecidas en los distin-tos programas autonómicos para identificar alos hogares potencialmente beneficiarios.Siguiendo este criterio, Fuenmayor y Granell(2013) encuentran diferencias muy grandesen la cobertura ofrecida por cada ComunidadAutónoma.

(12) En el caso del País Vasco, los datos in-cluyen los de beneficiarios con complementossalariales.

(13) Se toma como referencia la prestacióncorrespondiente a una pareja con dos hijos.

(14) Esta medida podría tener distintosefectos sobre las comunidades autónomas, yaque elevaría el gasto de las que ahora tienenuna cobertura inferior al 75 por 100 de loshogares sin ingresos.

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I. INTRODUCCIÓN

EL debate sobre la sostenibilidad de las pensio-nes en España lleva desarrollándose desde hacemás de 25 años. A mediados de la década de

los noventa del siglo pasado se planteaban reformasurgentes y drásticas que, por la bonanza económi-ca, se fueron retrasando e incluso olvidando. La cri-sis económica ha devuelto las pensiones al primerplano y, más por las presiones de la ComisiónEuropea que por una necesidad real, se han realiza-do reformas que han cambiado de forma drásticalas perspectivas futuras de los pensionistas.

Las reformas podían haber dotado al sistema demás recursos, recortado las pensiones o una com-binación de ambas. En esta disyuntiva, han optadopor mantener los ingresos y recortar las pensionesde forma drástica. Aunque, quizá de forma un tantosorprendente, las memorias económicas de las re-formas han evitado calcular sus efectos sobre lascuantías de las pensiones futuras incluso el gober-nador del Banco de España ha alertado, ya que lascaídas de las pensiones pueden ser importantes.

El recorte de las pensiones como único elementode ajuste financiero del sistema no solo es cuestio-nable por sus efectos, sino también porque se basaen el supuesto de que, independientemente de lo

que hayan cotizado, los trabajadores no tienen de-recho a ningún nivel de pensiones. Bajarán lo nece-sario para equilibrar el sistema sin reconocer ningúnderecho adquirido por los años cotizados.

Este artículo explora las implicaciones de las re-formas para los pensionistas, los efectos sobre loscostes y las alternativas que habría para, mantenien-do la solvencia financiera del sistema, garantizar ni-veles de pensiones razonables a los jubiladosfuturos. La idea fundamental es que, si se quiere evi-tar una sociedad que además de envejecida estéempobrecida, España debe pasar de un modelo actuarial de pensiones (en el que los ingresos quese tienen determinan los gastos) a un modelo socialde pensiones, (en el que los gastos que se deseandeterminan los ingresos necesarios). El punto departida será, tras esta introducción, revisar el marcogeneral de la reforma de las pensiones diseñado enel Pacto de Toledo (sección II) y las reformas reali-zadas en los años 2011 y 2013 (sección III). A con-tinuación (sección IV) se cuantifican los efectos delas reformas recientes sobre las pensiones y el nivelde gasto. La sección V compara las reformas espa-ñolas con las de otros países y en la sección VI sehace una valoración global de las reformas. La sec-ción VII determina el nivel sostenible de pensionesen España y la sección VIII se ocupa del nivel ade-cuado de pensiones. A continuación se analizan las

LAS PENSIONES EN ESPAÑA: SITUACIÓN Y ALTERNATIVAS DE REFORMA

Ignacio ZUBIRIUniversidad del País Vasco

Resumen

La reforma de las pensiones en España ha consistido en bajarlashasta que se igualen a los ingresos disponibles. Se ha bajado la pensióninicial y el número de años durante los que se cobra. También se ha in-troducido una regla automática de ajuste que hará bajar las pensionestanto como sea necesario para que haya equilibrio presupuestario. Conesta regla, en el medio e incluso en el largo plazo el valor real de laspensiones disminuirá desde el momento de la jubilación. Estas refor-mas, además de presuponer que los pensionistas carecen de derechosy hacerles cargar con todo el coste del envejecimiento, acabarán con-duciendo a una sociedad envejecida y empobrecida. Para evitarlo y res-petar los derechos de los pensionistas futuros es necesaria una reformaque deshaga muchas de las medidas adoptadas, dote al sistema de re-cursos adicionales y garantice a los pensionistas una tasa mínima desustitución.pleados públicos residentes en las distintas CC.AA.

Palabras clave: pensiones, reforma, financiación, sostenibilidad.

Abstract

The pension reform in Spain has been just a reduction of pensionsuntil they equal existing revenues. The initial pension has been cut andthe retirement period reduced. And now there is an automaticadjustment rule which implies that pensions will decrease as much asneeded to attain a balanced budget. The rule implies that, in the mediumand even in the long run, the real value of pensions will decreasecontinuously. The reforms assume that future pensioners don´t have anyrights and that they have to bear all the cost of ageing. In the end, thiswill lead to a society aged and impoverished. To avoid that and respectthe rights of pensioners, a new reform is needed. This reform has toeliminate some of the measures taken, increase the revenues andguarantee pensioners a minimum replacement rate.

Key words: pensions, reform, financing, sustainability.


E

09. Las pensiones (Zubiri)_advantia 15/01/16 12:27 Página 167



168

fuentes posibles de ingresos adicionales del sistema(sección IX) para concluir en la sección X, con lasconclusiones y una propuesta de reforma del siste-ma de pensiones en España.

II. EL PACTO DE TOLEDO

A comienzos de la década de los noventa delsiglo pasado la economía estaba en una crisis pro-funda y el debate político sobre la sostenibilidad acorto y largo plazo del sistema de pensiones crecíaen intensidad. En este clima de conflicto sobre laspensiones, los partidos acordaron en 1995 firmar eldenominado Pacto de Toledo. El Pacto quería sacarlas pensiones del debate político y establecer unconsenso sobre las medidas que se debían tomarpara garantizar la sostenibilidad del sistema. Tras elPacto inicial, se creó una Comisión Permanente deSeguimiento que, en el mismo espíritu que guió lapropuesta inicial, ha buscado un consenso amplioen las sucesivas reformas de las pensiones. Este con-senso, sin embargo, se ha roto con las últimas re-formas realizadas en los años 2011 y 2013.

Los acuerdos más relevantes incluidos en el Pactode Toledo sobre el diseño futuro del sistema de pen-siones eran (1):

a) Separación de fuentes. Se acordó que las pen-siones contributivas se deberían financiar exclusiva-mente con cotizaciones sociales y las prestacionesno contributivas (sanidad, servicios sociales, pensio-nes asistenciales, etc.) con impuestos generales. Ensu momento esto parecía un buen acuerdo porquepermitía dedicar a pensiones cotizaciones que enaquel momento se utilizaban para pagar la sanidad.Sin embargo, en el medio plazo la idea de financiarpensiones solo con cotizaciones está en la base deldeterioro que, salvo que se cambie el sistema, ten-drán en el futuro las pensiones.

b) Proporcionalidad. Se deberá tender a una pro-porcionalidad entre lo que cada trabajador aporta(cotizaciones) y lo que recibe (pensión).

c) Indiciación. Las pensiones se deberán actualizarsegún el crecimiento del índice de precios al consumo(IPC) para mantener su capacidad adquisitiva.

d) Reducción de las cotizaciones cuando sea po-sible para dinamizar el empleo.

e) Creación de un Fondo de Reserva que atenúelas fluctuaciones cíclicas. Este fondo acumulará los

superávits en las épocas de expansión y financiarálos déficits en las de recesión.

Las condiciones a) y b) hacen que el sistema pú-blico se asemeje a un sistema privado. Las presta-ciones (pensiones) se pagan exclusivamente con lasprimas (cotizaciones) y lo que se recibe es propor-cional a lo pagado. Además, d) implica que no sedeben subir las cotizaciones sociales. Las pensionesdeben pagarse con cotizaciones similares (o inferio-res) a las vigentes en 1995 (las actuales son, dehecho, algo inferiores a las de 1995).

Al amparo del Pacto de Toledo, entre 1997 y2007 se adoptaron diversas medidas. Las más signi-ficativas fueron aumentar de 8 a 15 el número deaños para el cálculo de la base reguladora (1997),aprobar la revalorización de las pensiones según elIPC (1997) y el reforzamiento de los incentivos al alar-gamiento de la vida laboral (2002 y 2007). La prime-ra medida reducía la pensión inicial (2) y eranecesaria para evitar el abuso, ampliamente exten-dido, de cotizar mucho en los últimos años de vidalaboral para tener pensiones más altas. La segundagarantizaba el poder adquisitivo de las pensiones. Lasmedidas incentivadoras demostraron una efectividadlimitada para retrasar la edad efectiva de jubilación.

Por otro lado, en 2003, se aprobó la Ley delFondo de Reserva. Los superávits del sistema se acu-mularán en este fondo, y se establece que solo sepodrá retirar un máximo anual del 3 por 100 de loacumulado siempre que haya un déficit estructuralen el sistema de pensiones (3). Esta referencia al ca-rácter estructural del déficit sugiere que la idea erautilizar el fondo para financiar el aumento del gastodebido al envejecimiento.

III. CRISIS ECONÓMICA Y REFORMAS DEL SISTEMA

A pesar de que las medidas adoptadas distabanmucho de ser suficientes para garantizar la sosteni-bilidad, la preocupación por las pensiones se fue di-luyendo paulatinamente. Primero, porque desde1995 la economía había empezado un proceso pro-longado de crecimiento económico fuerte que pa-recía resolver los problemas de medio y largo plazodel sistema de pensiones. Segundo, porque al am-paro de la bonanza la inmigración creció lo que, deseguir así, podría mitigar el envejecimiento de la po-blación previsto a largo plazo.

La crisis del 2008 cambió radicalmente las cosas ydevolvió las pensiones al primer plano por dos razones:



IGNACIO ZUBIRI

a) Porque la Seguridad Social entró en déficit.Con la crisis económica se perdieron muchos em-pleos y, por extensión, cotizantes a la SeguridadSocial. Entre 2008 y 2013 se perdieron el 15 por100 de los cotizantes y casi el 10 por 100 de las co-tizaciones. Al mismo tiempo, el gasto en pensionesaumentó en casi un 30 por 100. El resultado fue undeterioro progresivo de las cuentas de la SeguridadSocial que en poco tiempo pasaron de tener supe-rávit a experimentar un déficit sustancial.

El gráfico 1 resume la evolución del saldo presu-puestario del Seguridad Social en el período 2004-2014. Durante los años de crecimiento la SeguridadSocial se fue saneando financieramente. El mayorsuperávit se produjo en el 2007 (casi 1,4 puntos delPIB) pero incluso en los primeros años de la crisis se-guía habiendo superávit. Estos superávits se acumu-laron en el Fondo de Reserva de la Seguridad Social.A partir del año 2011 el aumento de prestaciones(más jubilados, pensiones nuevas más altas, etc.) yla reducción de cotizaciones (pérdida creciente deempleos) llevan al sistema a un déficit que se aceleróde forma progresiva. Ni siquiera el comienzo de larecuperación en 2014 cambia esta tendencia de dé-ficits crecientes.

b) Por las presiones de la Comisión Europea. Lacrisis económica del 2008 junto con la política eco-nómica desarrollada previamente (4) y otros facto-res (supervisión imperfecta del sistema bancario, por

ejemplo) se tradujeron en unos déficits públicos sus-tanciales. Solo entre 2008 y 2012 se acumularondéficits equivalentes a 45 puntos del PIB y la deudapública aumentó en una cuantía similar. Dentrodel marco del Pacto Europeo de Estabilidad, laComisión Europea presionó a España para que rea-lizara reformas en diversos ámbitos, incluido el delas pensiones.

Ciertamente, el sistema de pensiones español erainsostenible en el medio y largo plazo y necesitabareformas importantes. Sin embargo, realizarlas enmedio de una crisis solo podía llevar a una reduc-ción sustancial de las prestaciones porque la opciónde dotar al sistema de más ingresos no es viable enun contexto de caída de ingresos y déficit. En todocaso, que se utilice una situación de crisis y déficitpresupuestario para justificar una reducción de laspensiones es, cuando menos, sorprendente. Una re-forma de las pensiones puede dar lugar a reduccio-nes significativas del coste en el medio y largo plazopero tendrá pocos efectos presupuestarios en elcorto plazo. Por ello será de poca utilidad para re-solver los problemas de déficit público. Su única jus-tificación podría ser que si se reducen las pensiones,en el largo plazo aumentan los márgenes para re-pagar lo que se tome prestado hoy. En cierto senti-do, sería una garantía de devolución de lo que setome prestado hoy, lo que facilitaría el acceso a losmercados privados de crédito. Este argumento es,sin embargo, dudoso, porque presupone una visión

1,5

1,0

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0

-0,5

-1

-1,52004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

1,03 1,12 1,26 1,36 1,31

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GRÁFICO 1SALDO PRESUPUESTARIO DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL* 2004-13

Nota: * Incluye Entidades Gestoras, Servicios Comunes y Mutuas colaboradoras Fuentes: Elaboración a partir de las liquidaciones Presupuestarias de la Seguridad Social e INE (PIB). Datos 2014 sin liquidar.


muy de largo plazo de los inversores. En todocaso, la reducción de la prima de riesgo para Españay la recuperación del acceso barato a los mercadosfinancieros empezó en el año 2012 a raíz de la in-tervención del Banco Central Europeo y no tuvonada que ver con las reformas de las pensiones en2011 y 2013.

1. Las medidas coyunturales

Desde el 2011 el sistema de pensiones está endéficit. Esto ha planteado un problema de solvenciaa corto plazo. Para intentar resolverlo, se han toma-do diversas medidas:

a) Congelar las pensiones en los años 2011,2012 y realizar aumentos mínimos en el 2013 (el 1por 100) y 2014-2015 (0,25 por 100). Hasta 2011las pensiones se revalorizaban según el IPC. A partirde entonces se intentó limitar el gasto revalorizán-dolas por debajo del IPC. Esto es, reduciendo la ca-pacidad adquisitiva de los jubilados. Inicialmente, setomaron decisiones discrecionales de congelación ode aumento limitado. A partir de la reforma del2013, las normas introducidas implican que durantemuchos años las pensiones aumentarán solo un0,25 por 100 anual. El efecto presupuestario deestas medidas ha sido, por ahora, limitado porquela inflación se ha ralentizado en los últimos años.Así, mientras las congelaciones del 2011 y 2012 su-pusieron una reducción del coste real de las pensio-nes (y de la renta real de los pensionistas) del5,3 por 100 la caída de la inflación a partir de 2013ha hecho que, contrariamente a la intención que tenían, los límites a la revalorización de las pensioneshayan aumentado el coste real de las pensiones. Enel 2015 la inflación fue incluso negativa con loque el magro aumento del 0,25 por 100 se tradujoen una ganancia real de casi el 1,25 por 100.

b) Cubrir el déficit con el Fondo de Reserva yotros recursos. Ante la imposibilidad de reducir elgasto de forma significativa y la caída de las cotiza-ciones, el Gobierno optó por financiar el déficit delas pensiones con los recursos del Fondo de Reservay con otros excedentes de la Seguridad Social (fon-dos de las mutuas de accidentes de trabajo). El planera, probablemente, financiar las pensiones conestos recursos hasta que la economía se recuperaray, posteriormente, regresar a la financiación de todocon cotizaciones. No está claro que este plan vayafuncionar debido a, por un lado, la lenta recupera-ción de la recaudación por cotizaciones y, por otrola expansión continua del gasto en pensiones.

En una interpretación cuestionable de la ley, en2011 se decidió utilizar el Fondo de Reserva parapagar los déficits (coyunturales) del sistema de pen-siones y eliminar el límite del 3 por 100 a lo que sepodía retirar del fondo. La primera retirada se hizoen el año 2012 (7.003 millones). Posteriormente seha retirado dinero en el 2013 (11.648), 2014(15.300) y 2015 (375 hasta junio). Globalmente sehan retirado 37.701 millones equivalentes a más del45 por 100 del Fondo. El proceso no ha terminadoporque las leyes de presupuestos permiten retirardel Fondo de Reserva hasta 8.446,7 millones en2015 y 6.283,3 en 2016. A estas cantidades retira-das del Fondo de Reserva hay que añadir los másde 5000 millones que se han retirado del Fondo dePrevención y Rehabi l i tac ión de las Mutuasde Accidentes de Trabajo y Enfermedades Pro fe -sionales para pagar pensiones.

El gráfico 2 resume los efectos de las retiradassobre los recursos en el Fondo de Reserva (superá-vits más intereses generados). El Fondo nuncallegó a tener grandes recursos, pero antes que co-menzaran las retiradas suponía 6,2 puntos del PIB;equivalentes a unos ocho meses de pensiones. Lasretiradas hasta el 2014 lo redujeron un 40 por 100dejándolo en 3,9 puntos del PIB. Si, como permi-ten los presupuestos, en 2015 y 2016 se retiranotros 15 mil millones, se quedará alrededor del2,5 por 100 del PIB. Cabe señalar que si no se hubieraretirado nada, el fondo estaría en un 7,7 por 100del PIB (5).

El recurso al Fondo Reserva ha permitido finan-ciar las pensiones a partir del 2012. El problema esque los recursos del Fondo se están agotando y lacreación de empleo es lenta. Además, la modera-ción salarial, los salarios más bajos de los nuevosempleos y las reducciones incentivadoras de cotiza-ciones (6) ralentizan el aumento de la recaudación.En 2014, por ejemplo, las afiliaciones aumentaronun 1,6 por 100 mientras que la recaudación por co-tizaciones solo creció un 1 por 100. Por otro lado,el crecimiento de las prestaciones contributivas con-tinúa a un promedio de más del 3,5 por 100 anual.En este contexto, no cabe esperar que en el futuroinmediato las cotizaciones sean suficientes para fi-nanciar unas prestaciones crecientes. Como tantoel Fondo de Reserva como los demás recursos quese están utilizando para cubrir el déficit se estánagotando, salvo un crecimiento inesperado del nú-mero y calidad de los empleos, es previsible que enel corto plazo haya que dotar de nuevos recursosal sistema o realizar un recorte sustantivo de laspensiones.



170



IGNACIO ZUBIRI

2. Las medidas estructurales

En 2011 y 2013 se realizaron dos reformas sus-tanciales del sistema de pensiones. Estas reformasse guiaron por los principios del Pacto de Toledo.Esto es, todas las pensiones contributivas se debenpagar con unos tipos de cotización que, especial-mente en épocas de crisis, no deben aumentar.Consecuentemente, las reformas no aportan nin-gún recurso adicional al sistema (cotizaciones o deotro tipo). Cerrada la vía del ingreso la únicaforma para lograr el equilibrio era reducir los gas-tos. Y esto es lo que se ha hecho, reducir las pen-siones hasta que se equilibren con los ingresos(fijos) del sistema.

2.1. Reforma del 2011

La reforma del 2011, introdujo cuatro medidasbásicas.

a) Ampliación de la edad legal de jubilación quepasó de los 65 a los 67 años. Esta medida se aplica-rá de forma progresiva hasta completarse en el2027. No obstante, quien al llegar a los 65 haya co-tizado a 38,5 años puede jubilarse con una pensióncompleta.

b) Ampliación del período de cálculo de la basereguladora. Esta medida se aplicará de forma pro-gresiva hasta completarse en el 2022. El número deaños para el cálculo de la base aumenta de 15 a25 años.

c) Linealización de los porcentajes a aplicar sobrela base reguladora en función de los años cotizadosy aumento en dos años del período necesario paraacceder a una pensión completa. Esta medida seaplicará de forma progresiva hasta completarse enel 2027. Consistente con el aumento de la edad dejubilación, tras la reforma se necesitan dos años másde cotización para acceder a una pensión completa(37 años frente a 35). El mínimo de cotización paratener una pensión sigue siendo de 15 años (que danderecho a un 50 por 100 de pensión), pero cambiael peso de cada año adicional de cotización sobre elmínimo. Antes, cada uno de los diez primerosaños añadía un 3,5 por 100 de pensión y cada unolos diez restantes aportaba un 2 por 100. Tras la reforma cada año aportará un 1,9 por 100 de pensión.

d) Introducción del factor de sostenibili dad. Lareforma establecía que a partir del año 2027, cada5 años se ajustaran los parámetros del sistema porel aumento de la esperanza de vida a los 67 años.

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7

6

5

4

3

2

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02004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Porc

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je P

IB

Sin Retiradas Actual

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GRÁFICO 2EVOLUCIÓN DEL FONDO DE RESERVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL (2000-2014)

Nota: Incluye lo retirado y los intereses perdidos.Fuente: Elaboración a partir de Ministerio de Empleo y Seguridad Social (varios años) e INE.


El significado concreto era difuso, pero, en todocaso, implicaba que a partir del 2032 se revisaríanlas pensiones a la baja por el aumento en la espe-ranza de vida. Este factor ha sido concretado por lareforma del 2013 que lo ha adelantado en el tiempoy completado con un segundo factor de corrección(índice de revalorización).

2.2. La Reforma del año 2013

La reforma del 2011 no garantizaba la sosteni-bilidad. Por ello, en 2013 se realizó una nueva re-forma que quería ser definitiva. Al igual que la de2011, se basó en no aumentar los ingresos y redu -cir las pensiones. La reducción se automatiza y sebajan las pensiones tanto como sea necesario paralograr el equilibrio. Para lograrlo se establecen dosreglas de reducción de las pensiones. La primerase aplica cuando la población envejece (factor desostenibilidad) y la segunda cuando los gastos sonsuperiores a los ingresos (índice de revalorización).

a) Factor de sostenibilidad. Este factor ajusta elsistema por el envejecimiento de la población. Apartir de 2019 las pensiones iniciales se reduciránpor el aumento en la esperanza de vida a los 67años. Básicamente, si se espera que el pensionistaviva un 5 por 100 más entonces su pensión inicialse reduce un 5 por 100. Obviamente, este factorsolo se aplica una vez a cada pensionista (al jubilar-se) y afecta a la pensión inicial.

b) Índice de revalorización. Se elimina la revalo-rización de las pensiones según el IPC y pasan a re-valorizarse según un índice que depende de lasolvencia financiera del sistema. De esta forma,la revalorización anual de las pensiones será igual a:

Índice de Revalorización =de las pensiones

Inicialmente (primer quinquenio) se estableceque la tasa de eliminación (a) del déficit será el 25por 100. Esto implica que tras unos pocos períodosel déficit se eliminará. Por ejemplo en 5 años bajará el75 por 100 y en 10 el 90 por 100.

Esta fórmula dice que el porcentaje de incrementoanual de las pensiones es igual al aumento porcen-tual de los ingresos del sistema (fundamentalmentela recaudación por cotizaciones) menos la tasa deaumento del número de pensiones contributivas (losque se incorporan al sistema menos los que fallecenen porcentaje de los que hay) menos el aumento dela pensión media (debido a que los que se incorpo-ran tienen pensiones más altas que los que fallecen;el denominado efecto sustitución) menos el porcen-taje en el que se quiere cerrar el déficit (por unidadde gasto) del sistema (7).

El índice de revalorización implica que una vez sellegue al equilibrio entre cotizaciones y pensiones,éstas se determinarán repartiendo lo que se recaudaen proporción a las aportaciones y a la esperanza devida de las generaciones. Mientras haya déficit, partede lo recaudado se destinará a reducir el déficit.

Como las pensiones crecen más rápido que lascotizaciones, es claro que, por lo menos, en el cortoy medio plazo este índice va a ser negativo. Máxime,cuando se parte de una situación de déficit como laactual. Para evitarlo y que, con ello, las pensionesnominales bajen, la ley establece que se aplicará unarevalorización mínima anual del 0,25 por 100.Obviamente, este mínimo no evita que las pensio-nes pierdan capacidad real de compra porque, salvoexcepciones, la inflación casi siempre será mayorque el 0,25 por 100. Si, por ejemplo, la inflaciónse ajustara al objetivo del Banco Central Europeo(2 por 100), habría una pérdida anual del 1,75 por100. Como compensación al límite mínimo tambiénse establece una revalorización máxima anual igualal IPC más 0,5 por 100.

2.3. Resumen

Tomadas conjuntamente, las reformas del año 2011y 2013 son poco más que una rebaja generalizadade las pensiones que afecta a todos sus elementos:

a) Baja la pensión inicial, por tres razones.Primero, porque aumentan en 10 los años para elcálculo de la pensión inicial (base reguladora).Segundo, por la reducción del peso en la pensiónde cada año cotizado y el aumento en el número deaños necesarios para una pensión completa.Tercero, por el ajuste por el aumento de la esperan-za de vida (factor de sostenibilidad).

b) La pensión se cobra durante dos años menosporque se retrasa la edad de jubilación.



172

Tasa de variación de ingresos– Tasa variación del númerode pensiones contributivas– Tasa variación de la pensiónmedia– Porcentaje (a) de elimina-ción del déficit

{



IGNACIO ZUBIRI

c) El valor real de las pensiones disminuye tras lajubilación. En los escenarios más plausibles el índicede revaloración implica que durante muchos añoslas pensiones aumentarán por debajo de la in -flación.

IV. IMPLICACIONES DE LAS REFORMAS DE 2011 Y 2013

En esta sección se analiza el coste de las reformaspara los pensionistas y el ahorro para el Estado.

1. Efectos sobre las pensiones

La reforma del 2011 redujo las pensiones para lamayoría de los jubilados futuros. El retraso dela edad de jubilación puede tener un coste de casiel 10 por 100 de la pensión vitalicia (8). La lineari-zación puede costar a algunos contribuyentes hastaun 5 por 100 de su pensión (9). Los efectos de laampliación de la base son difíciles de determinarcon generalidad. El coste promedio puede ser dehasta un 10 por 100 de la pensión, pero hay casosen que la pensión puede incluso aumentar (10). Lasimplicaciones del factor de sostenibilidad no estabanclaras, porque no se especificó como se iba a aplicar.

En todo caso, la reforma del 2011 no produceun patrón uniforme de pérdidas. Por ejemplo, quienllegue a los 65 años habiendo cotizado 38,5 añospuede perder solo el 10 por 100 de su pensión (porel aumento de años en el cálculo de la base regula-dora). La pérdida aumentará a un 20 por 100 si a los65 se han cotizado entre 35 y 38,5 años (porque laedad de jubilación se retrasará dos años). Por otrolado, la pérdida será del 25 por 100 si se llega a los67 años con 25 cotizados (por el efecto linealización).

La OCDE estima que la reforma del 2011 redujola pensión mediana un 9 por 100. Esta reducciónno incluye el coste del retraso de la jubilación ni lasimplicaciones del factor de sostenibilidad. Como elretraso de la jubilación supone una reducción de lapensión vitalicia del 10 por 100, incluso sin factorde sostenibilidad, la reforma del 2011 supuso unareducción al pensionista mediano de casi un 20 por100. La mitad porque baja la pensión anual y la otramitad porque cobra la pensión menos años.

La reforma del 2013 desarrolla el factor de sos-tenibilidad e introduce el factor de actualización. Elfactor de sostenibilidad afecta a las pensiones ini-ciales y a partir del 2019 las irá reduciendo cada vez

más. La reducción acumulada en el año 2060 seráde en torno al 10 por 100 (11). En promedio la re-ducción anual (aproximada) será un 0,25 por 100de la pensión.

El índice de revalorización afecta a la actualiza-ción de todas las pensiones existentes. Su evolucióndepende de una serie de factores difíciles de prevercomo la evolución de las cotizaciones, de los pen-sionistas, las pensiones, etc. Sin embargo, lo másprobable es que durante bastante tiempo el límitede crecimiento de las pensiones sea el 0,25 por 100porque (a) en la tendencia, las cotizaciones crecenal mismo ritmo que el PIB (12) (b) durante bastantesaños el gasto en pensiones tenderá a crecer por en-cima del PIB y (c) hay un déficit inicial considerableque se mantendrá durante varios años. Con una in-flación igual al objetivo del BCE (2 por 100) esto su-pondrá una pérdida creciente de capacidadadquisitiva de los pensionistas que verán que a me-dida que son mayores, son más pobres. Si como en2014 y 2015, la inflación es baja o negativa, el 0,25por 100 no implicará una pérdida de capacidad ad-quisitiva e incluso puede conllevar un aumento.Pero esto es coyuntural y lo relevante es la tendenciade medio y largo plazo que está determinada por elobjetivo del 2 por 100 que, por cierto, España casisiempre ha superado con amplitud en el pasado.Por ejemplo, la inflación promedio en los últimos 15 años ha sido de casi el 3 por 100.

Los gráficos 4A y 4B exploran las implicacionesdel índice de revalorización. En el cálculo se ha apli-cado el valor del índice estimado en Rosado yDomínguez (2014). Según esta estimación el índicesería el 0,25 por 100 hasta 2023. Después comen-zaría a subir, pero hasta 2048 permanecería por de-bajo del 2 por 100. Este índice se muestra en elgráfico 3.

El gráfico 4, recoge los efectos de los índices deactualización y sostenibilidad para quienes se jubilanen el corto plazo (2014, panel a) y quienes de jubi-lan en el largo plazo (2030, panel b). Con el sistemaprevio, las pensiones se revalorizaban según la in-flación, con lo que su valor monetario crecía y suvalor real se mantenía contante. Con el sistemanuevo, en los escenarios más plausibles, el valor mo-netario aumentará el 0,25 por 100 durante muchosaños y el valor real bajará. Quienes se jubilen a cortoplazo se verán afectados esencialmente por el índicede revalorización. Quienes se jubilen en el largoplazo sufrirán algo menos los efectos del índice derevalorización, pero pagan por una mayor esperan-za de vida por la vía del índice de sostenibilidad.




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2,10

GRÁFICO 3ÍNDICE DE REVALORIZACIÓN DE LAS PENSIONES 2014-2060

Fuente: Estimado a partir del gráfico en Rosado y Domínguez (2014).

-25

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0A) 2014 2030B)

esperanza de vida)d id )

-15

-10

-5

0

(aumentoEfecto Sostenibilidad

-4,9

Promedio diferencias reales: 15,1%-45

-40

-35

-30

-25

Diferencia Pensiones Reales = Pérdida de Capacidad Adquisitiva

Diferencia Pensiones Monetarias

2022

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

Promedio diferencias monetarias: 19,5%

-26,5

6



2033

2032

2031

2030

2029

2028

2027

2026

2025

2024

2023

-38,6Promedio diferencias reales: 15,1%Promedio diferencias monetarias: 19,5%

Promedio diferencias reales: 15,2%-30

-25

-20



2038

2037

2036

2035

2034

2033

2032

2031

2030

Promedio diferencias monetarias: 18,8%Promedio diferencias reales: 15,2%



2048

2047

2046

2045

2044

2043

2042

2041

2040

2039

-19,4

Promedio diferencias monetarias: 18,8%

-27,7

GRÁFICO 4PÉRDIDAS MONETARIAS* Y REALES** CAUSADAS POR LOS ÍNDICES DE REVALORIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD2013 PARA QUIEN SE JUBILE EN 2014 Y QUIEN LO HAGA EN 2030***

Notas:* Diferencia entre lo que se cobrará y lo que se hubiera cobrado antes de la reforma (por euro de pensión). ** Diferencia dividida entre el nivel de precios. *** Se supone una vida de 20 años tras la jubilación.



IGNACIO ZUBIRI

Como muestra este gráfico, en términos nominaleslas pensiones de quienes se jubilen en 2014 bajaránen promedio el 19,5 por 100 (en relación a lo queserían si se actualizasen según un IPC del 2 por100). Este promedio oculta que la bajada será muchomenor al principio, pero cuando el jubilado esté alfinal de su vida llegará a casi el 40 por 100.Simplemente, a medida que envejezca será máspobre. En términos reales su pérdida será algo menor.En promedio, la pensión bajará un 15,7 por 100 y elmáximo será del 26,5 por 100 al final de su vida.

A quienes se jubilen en el 2030, el factor de sostenibilidad les restará casi el 5 por 100 de laspensiones. A esto se le añadirá una reducción pos-jubilación que previsiblemente será algo menor quepara los que se jubilen en el corto plazo, porque elíndice de revaloración que se les aplicará serámayor. El efecto global es, sin embargo, similar. Porejemplo, la reducción monetaria promedio será casiel 19 por 100 y la real el 15,2 por 100. Los máximosllegarán a casi el 30 por 100 y casi el 20 por 100.

4.1. A modo de síntesis

Las reformas no dotan al sistema de más recur-sos. Por ello hacen que los pensionistas soportentodo el coste del envejecimiento vía pensiones más

bajas. La reducción del 2011 tendrá un coste pro-medio de pensión vitalicia en torno al 20 por 100.La mitad porque se cobrará menos y la otra mitadporque se cobrará durante menos tiempo. La refor-ma del 2013 añade una pérdida y un problema. La pér -dida adicional es una reducción de la pensión medianominal tras la jubilación de en torno al 19 por 100(equivalente a una pérdida real del 15 por 100). Elproblema es que al principio se pierde poco, pero amedida que pasa el tiempo las pérdidas se van acu-mulando pudiendo llegar al final de la vida al doblede la media. Una implicación es que los más ancia-nos vivirán en una pobreza mayor.

2. Efectos sobre el gasto público

El cuadro n.º 1 analiza el efecto de las reformasen el coste de las pensiones tal y como lo estima elGobierno en sus programas de estabilidad enviadosa la Comisión Europea.

La última línea recoge el gasto en pensiones trasla reforma del 2013 (13). Esta línea pone de manifies-to que el objetivo de la reforma es que el gasto enpermanezca estable en torno al 12 por 100, que eslo financiable con los niveles actuales de cotizaciones(más la aportación del Estado para pensiones no con-tributivas, complementos a mínimos, etc.). Por tanto,

CUADRO N.º 1

REDUCCIÓN DEL COSTE DE LAS PENSIONES TRAS LAS REFORMAS DEL 2011 Y 2013

Inicial1 2020 2030 2040 2050 2060

Reforma 2011Gasto prerreforma .............................. 10,1 10,9 11,8 14,5 16,8 16,7Gasto posrreforma sin FS* .................. 10,1 10,6 10,6 12,3 14 13,7Variación 2011 ................................. 0,0 -0,3 -1,2 -2,2 -2,8 -3,0Reforma 2013Gasto prerreforma ............................. 11,8 12,5 13 14,6 15,8 13,5Gasto posrreforma .......................... 11,8 11,8 11,2 11,9 12,3 11,0Variación 2013 ................................. 0,0 -0,7 -1,8 -2,7 -3,5 -2,5Reforma 2011..................................... -0,3 -1,2 -2,2 -2,8 -3,0Reforma 2013..................................... -0,7 -1,8 -2,7 -3,5 -2,5Variación total**,***........................ -1,0 -3,0 -4,9 -6,3 -5,5% de reducción del gasto**** ........ 7,8 21,1 29,2 33,9 33,3Gasto final estimado ....................... 11,8 11,2 11,9 12,3 11,0

* 2011 y 2013 respectivamente.** Sin aplicar el factor de sostenibilidad que preveía, pero no detallaba la reforma.*** Suma de las variaciones del 2011 y 2013 Las cifras de las reformas no son directamente comparables porque se basan en supuestos poblacionales diferente. **** Este porcentaje ignora estos problemas de comparabilidad.Fuentes: Para la reforma 2011, Actualización del Programa de Estabilidad 2012-2015 y Comisión Europea (2012). Para la reforma 2013, Actualización del Programa de Estabilidad 2015-2018, y Comisión Europea (2015).


a pesar de que en los próximos 40 años el peso de losmayores de 65 años en la población total aumentaráun 70 por 100, el gasto permanecerá constante. Deesta forma, todo el coste adicional de las pensionesdebido al envejecimiento será absorbido por los jubi-lados vía pensiones vitalicias más bajas.

Para lograr esto, se ha realizado un recorte sustan-cial de las pensiones en relación a la que los trabaja-dores hubieran recibido prerreforma. La reducción dela pensión media (14) es creciente en el tiempo en unproceso que va desde casi el 8 por 100 en el 2020hasta casi el 35 por 100 en el 2050. Obviamente, losvalores más relevantes son los de los últimos años,cuando la reforma haya producido todo sus efectosy afecte a todos los pensionistas. El 35 por 100 delargo plazo es consistente con la discusión anteriorsobre las pérdidas individuales debidas a la reforma.

V. UN ANÁLISIS COMPARATIVOINTERNACIONAL

El índice de revalorización introducido en el2013, bajo supuestos razonables, será inferior a lainflación. Esto hace que España sea una de los paí-ses que da un tratamiento más duro a sus pensio-nistas tras jubilarse, porque como muestra el cuadron.º 2, la mayoría de los países de la UE actualiza laspensiones según la inflación, los salarios o una com-binación de ellos. Solo Alemania y España utilizanun factor de revalorización que tiene en cuenta lasostenibilidad. Pero mientras que el sistema españolcarga todo el ajuste del desequilibrio en los pensio-nistas, el sistema alemán prevé, además de reduc-ciones de las pensiones, aumentos en los tipos decotización (15). En Suecia, a diferencia de lo queocurre en España y Alemania, los desequilibrios pre-supuestarios del sistema de pensiones recaen, nosolo sobre los jubilados, sino también sobre los ocu-pados (vía reducción de sus pensiones futuras).

Por otro lado, como muestra el cuadro n.º 3, mu-chos de los países de la UE no ajustan las pensionespor el envejecimiento. De entre lo que lo hacen, solohay dos países (Alemania y Suecia) además de Españaque tienen mecanismos automáticos de equilibriopresupuestario. Por otro lado, Suecia y España sonlos dos únicos países que reducen las pensiones porel aumento de la esperanza de vida y, al mismo tiem-po, introducen un mecanismo automático de ajuste.Tomando lo anterior en cuenta no es aventuradodecir que España ha introducido unos de los ajustespor envejecimiento más severos de la UE.

Las consecuencias de la dureza de los ajustes in-troducidos en España quedan reflejadas en el cua-

dro n.º 4, donde se comparan los niveles de gastoen pensiones en diferentes países de la UE estima-dos por la Comisión Europea. Los efectos financie-



176

CUADRO N.º 2

REVALORIZACIÓN DE LAS PENSIONES EN LA UNIÓN EUROPEA

Parámetros que se utilizan Países

Precios .................................... Bélgica, Francia, Italia, ............................................... Hungría, Austria,Salarios ................................... Dinamarca, Holanda, Suecia ............................................... y Reino UnidoPrecios y salarios...................... Bélgica, República Checa, ............................................... Luxemburgo, Polonia, ............................................... Rumanía, Eslovenia, ............................................... Eslovaquia, Finlandia, ............................................... Croacia, Chipre, Letonia, ............................................... MaltaPrecios y PIB ............................ Grecia (máximo 100% ............................................... precios), Portugal,Precios e impuestos sociales..... EstoniaDecisión discrecional ............... Irlanda, LituaniaFactor de sostenibilidad y salarios ................................. AlemaniaÍndice de revalorización ........... España


CUADRO N.º 3

PAÍSES QUE AJUSTAN AUTOMÁTICAMENTE LA PENSIONES POR EL ENVEJECIMIENTO EN LA UE

Reducción Edad de Mecanismo de beneficios jubilaciónautomático cuando aumenta aumenta con lade equilibrio la esperanza esperanza

de vida de vida

Dinamarca ....... SIAlemania ......... SIGrecia.............. SIEspaña............. SI SIFrancia............. SIItalia ................ SI SIChipre.............. SILetonia ............ SIHolanda........... SIPolonia ............ SIPortugal........... SI SIEslovaquia ....... SIFinlandia.......... SISuecia.............. SI SI




IGNACIO ZUBIRI

ros de las reformas han sido dramáticos y España, apesar de que a partir del año 2035 va a ser uno delos países más envejecidos de la UE, va a tener ungasto inferior no solo a la media de la UE o de laeurozona, sino también por debajo del de la mayo-ría de los países de la UE15. En realidad, a pesar delenvejecimiento el gasto se mantendrá esencialmen-te constante. Esto es posible por un recorte delgasto que, como señala el cuadro n.º 1, es supe-rior a 6 puntos del PIB. En el camino los pensionis-tas van a ver reducida su pensión de forma sustancial.

VI. VALORACIÓN DE LAS REFORMAS

Las reformas del sistema de pensiones teníancomo objetivo garantizar la sostenibilidad. Para ha-cerlo se han limitado a reducir las pensiones sinaportar ningún recurso adicional al sistema. De estaforma quienes pagan por el envejecimiento de lapoblación son los pensionistas futuros por la vía decobrar pensiones más bajas. Hacer recaer todo elajuste sobre los pensionistas futuros equivale a decirque los pensionistas no tienen derecho a ningúnnivel de pensiones. Si han nacido en una generaciónmuy grande, deben soportar las consecuencias desu mala suerte y el Estado no tiene ninguna respon-sabilidad. Y las consecuencias son que cobrarán unapensión inicial más baja, que la cobrarán menos

tiempo y que se reducirá en valor real de su pensióndesde el momento que se jubile.

Para lograr el equilibrio vía pensiones más bajasse ha introducido uno de los mecanismos de correc-ción automática de los desequilibrios más duros dela UE. Este mecanismo mantendrá esencialmenteconstante el gasto en pensiones en los próximos40 años y hará que España, a pesar de tener una delas poblaciones más envejecidas de la UE tenga unnivel de gasto relativamente bajo. Si el objetivo de lasreformas era garantizar el equilibrio financiero, se halogrado. Si era garantizar el bienestar en la vejez, esmás dudoso que se haya hecho. Se ha garantizadouna pensión, pero no está claro de cuánto. Por otrolado, a partir del 2013 la reducción de las pensionesreales, cuando necesaria, será automática sin necesi-dad de discusiones parlamentarias o votaciones deningún tipo. Y será necesaria durante mucho tiempo.

Es sorprendente que las reformas hayan salidoadelante sin prácticamente ninguna contestaciónsindical o social. En parte esto se debe al contextoen el que se han realizado. Una situación de pro-funda crisis en la que se ha dicho más que cuestio-nablemente que la reforma de las pensiones eranecesaria para salir de la crisis. Por otro lado, la au-sencia de protesta se debe a que la baja inflaciónde los últimos años ha ocultado las verdaderas im-

CUADRO N.º 4

PREVISIÓN DEL GASTO EN PENSIONES PÚBLICAS EN % DEL PIB (2013-60)

2013 2020 2030 2040 2050 2060

Bélgica................................................ 11,8 12,7 14,7 15,2 15,0 15,1Dinamarca .......................................... 10,3 8,7 8,3 8 7,5 7,2Alemania ............................................ 10,0 10,3 11,6 12,2 12,5 12,7Irlanda ................................................ 7,4 8 9,1 10 10 8,4Grecia................................................. 16,2 15,5 14,4 14,1 14,4 14,3España............................................ 11,8 11,8 11,2 11,9 12,3 11,0Francia................................................ 14,9 14,6 14,7 13,8 12,8 12,1Italia ................................................... 15,7 15,3 15,7 15,8 14,8 13,8Luxemburgo ....................................... 9,4 10,6 11,9 12,7 12,5 13,4Holanda.............................................. 6,9 7,1 7,7 8,3 8,1 7,8Austria................................................ 13,9 13,9 14,4 14,7 14,6 14,4Portugal.............................................. 13,8 14,6 15,0 14,8 14,4 13,1Finlandia............................................. 12,9 14,2 15,0 13,6 12,8 12,9Suecia................................................. 8,9 8,3 7,9 7,5 7,2 7,5Reino Unido........................................ 7,7 7,4 7,9 8,4 8,1 8,4UE15 .................................................. 11,4 11,5 12,0 12,1 11,8 11,5Euro Área ........................................... 12,3 12,4 12,9 13,1 12,8 12,3

Nota: En gris los países que gastan igual o más que España.Fuente: Comisión Europea (2015).


plicaciones de las reformas. Ha evitado, por ejem-plo, que los aumentos de solo el 0,25 por 100hayan mermado demasiado la capacidad adquisitivade los pensionistas. Pero cuando la inflación vuelvaa niveles normales del 2 por 100 o más, las implica-ciones de una revalorización anual del 0,25 por 100serán patentes y, sin duda, habrá a protestas.

En todo caso, el enfoque que se ha seguido enlas reformas es inaceptable por razones conceptua-les y prácticas. Por un lado, hay buenas razones paraargumentar que los trabajadores sí tienen derechoa un cierto nivel de pensiones (16). Por otro, quienha obligado a los trabajadores a participar en estesistema de pensiones ha sido el Estado (la seguridadsocial es obligatoria). Si el sistema ha salido mal, noparece aceptable que el Estado se lave las manos yles haga soportar el coste. En realidad, lo razonablees que el coste del envejecimiento se reparta entretodas las generaciones (trabajadores y pensionistasactuales y futuros) y entre todos los tipos de renta(trabajo y capital). A un nivel práctico, para muchosno es aceptable la perspectiva de una sociedad fu-tura con muchos jubilados, especialmente los másancianos, en situación precaria. Todo esto sugiereque, a diferencia de lo que se ha hecho en las refor-mas, es legítimo aportar más recursos al sistema,aunque estos recursos no vengan de cotizaciones.

VII. EL NIVEL SOSTENIBLE DE PENSIONES

Antes de analizar cuáles deben ser las reformasen el sistema español de pensiones es convenientea determinar cuál es el nivel sostenible de pensionesy cuál es el nivel de pensiones que, por razones éti-cas, se desea (o se debe) mantener. Esto dependede la concepción que se tenga del sistema público depensiones. En lo esencial hay dos concepciones posibles: la actuarial y la social. En la primera, losingresos (mediante cotizaciones) determinanlas pensiones posibles. En la segunda las pensionesque se desean son las que determinan los ingresos quedebe obtener el sistema (mediante cotizaciones, im-puestos u otros). Ambas concepciones no son equi-valentes porque cuando, como ocurre en España,las cotizaciones no se pueden aumentar significati-vamente, el único mecanismo de ajuste del sistemaactuarial es la reducción de las pensiones.

1. El modelo actuarial

En España hay un consenso amplio sobre que nohay márgenes para subidas sustanciales de los tiposde cotización. Limitar los ingresos a las cotizacionesy no subir los tipos tiene implicaciones importantespara el sistema de pensiones. Para verlas, el gráfico 5



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1965

1966

1967

1968

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1971

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1995

1996

1997

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1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

14

12

10

8

6

4

2

0

Porc

enta

je P

IB

4,0

6,4

8,5

10,8

10,7

12,1

11,1

11,7

11,3

11,5 ± 0,5

16,3Empleos (mill) 11,7 13,0 15,9 19,8

GRÁFICO 5EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN POR COTIZACIONES (EN % DEL PIB)

Fuente: OCDE Statistics.



IGNACIO ZUBIRI

analiza la evolución de la recaudación por cotizacio-nes en España (en por 100 del PIB) desde 1965. Comomuestra este gráfico, desde hace más de cuarentaaños la recaudación ha permanecido esencialmenteestable en torno al 11,5 por 100 del PIB. Y esto hasido así a pesar de que en España el número de em-pleos ha variado sustancialmente. La recaudación hasido casi la misma con casi 20 millones de empleos(en 2007) que con 16 millones (2010 y 2013) o in-cluso con 13 millones (1990) o menos de 12 (1980).

La razón de esta constancia es simple. La recau-dación como porcentaje del PIB es:

Recaudación = Tipo impositivo ¥ (RentaSalariales/PIB)

= Tipo impositivo ¥ Participación dela rentas salariales en el PIB

Como el tipo ha permanecido esencialmenteconstante desde hace más de treinta años (17), laconstancia de la recaudación se debe a que, en loesencial, la participación de los salarios en el PIB hasido constante. Cuando se crea más empleo aumen-ta la recaudación en euros, pero también crece elPIB (porque las rentas no salariales crecen a lamisma tasa que las salariales). Como resultado el co-ciente recaudación/PIB permanece constante.

La Contabilidad Nacional de España muestraque, la participación de los salarios en el PIB, aunqueno es contante, ha cambiado poco en los últimos30 años (18). Esta constancia de la participación delas rentas salariales, no es específica de España. Seproduce en la mayoría de los países avanzados.De hecho la Comisión (19) basa sus estimacionessobre la evolución de las pensiones en el supuestode que la participación de los salarios en la renta esconstante (20). No obstante, hay quien cuestionaesta idea y considera que las participación rentas deltrabajo en la renta está disminuyendo desde hacevarias décadas (21).

En todo caso, si aceptamos que en el futuro enel mejor de los casos la participación de las rentassalariales el PIB va a permanecer constante (y en elpeor va a bajar), con tipos constantes, la recauda-ción por cotizaciones va a permanecer estable entorno al 11,5 por 100 (± 0,5) del PIB. Dado que al-rededor del 85 por 100 de las cotizaciones se dedi-can a pensiones, el gasto en pensiones financiablecon cotizaciones estaría en torno al 10 por 100 (22).A esto hay que añadir la subvención del Estado paracomplementos a mínimos, que en el año 2013 fuede un 0,7 por 100 del PIB. Tomando todo en cuenta

parece razonable suponer que el gasto en pensionesfinanciable con cotizaciones estaría en torno al11 por 100 del PIB. Dado que el gasto en actual enpensiones ya está a ese nivel, la implicación es quelos aumentos futuros de pensiones deben eliminar-se. Esto es, las pensiones individuales deben redu-cirse para que, a pesar del envejecimiento, el gastototal no aumente. Y esto es exactamente lo que hanhecho las reformas de las pensiones.

Obviamente, los ingresos por cotizaciones pue-den aumentarse. Primero, subiendo los tipos de cotización. Segundo, si la tasa de paro baja sustan-cialmente, trasladando a pensiones parte de las co-tizaciones que hoy se dedican a desempleo. Estasopciones, a pesar de que no pueden aportar dema-siados recursos, se exploran en la subsección 9.2.

2. El modelo social de pensiones

En el modelo social, los gastos determinan los in-gresos. La cuestión entonces es, ¿cuál es la capaci-dad de la economía española para financiarpensiones? Una forma de responder a esta cuestiónes comparar lo que se gastan en la actualidadEspaña y otros países tanto en pensiones como enotras actividades. El cuadro n.º 5, explora esta cues-tión recogiendo algunos indicadores de la actividadpública. Como el año 2013 está aún afectado poruna crisis severa, las cifras se ofrecen para este añoy para el promedio desde el 2002.

España es uno de los países de la UE15 quemenos gasto público realiza. En el año 2013 sugasto estaba 6 puntos del PIB por debajo del pro-medio de la UE y en el promedio de los doce últimosaños la diferencia ha sido incluso algo superior(6,5 puntos). La diferencia con los países que másgastan es de más de 10 puntos. En 2013 solo trespaíses gastan igual o menos que España (Alemania,Irlanda y Luxemburgo) y en el promedio de los últi-mos doce años solo Irlanda ha gastado menos. ElPlan de Estabilidad 2015-18 muestra que el plan degobierno es que el gasto, lejos de aumentar, se re-duzca aún más.

En los ingresos públicos, las diferencias son inclu-so mayores que en el gasto. En 2013 España ingresó9,3 puntos menos que la media de la UE15 y en elpromedio 2002-13, 7,3 puntos menos. El único paísque ingresa menos que España (tanto en 2013como el promedio) es Irlanda. Hay cinco países(Francia, Suecia, Bélgica, Dinamarca y Finlandia) queen 2013 recaudan casi 15 puntos más que España.


El cuadro n.º 5 presenta también datos del gastoen pensiones estimados por la Comisión Europea.Según estas estimaciones, el gasto en pensiones enEspaña es, y será, muy similar al promedio de laUE15. En el 2013, está 0,4 puntos por encima, peroen la media del período 2013-2060 está 0,1 puntospor debajo. El máximo de este período está 0,3 pun-tos por debajo del promedio. En la UE15 hay 8 paí -ses con un gasto medio (en 2013-60) superior al deEspaña y cuyo gasto máximo es más alto que elde España. Más aún, el gasto máximo de España,(el 12,5 por 100 en 2050) es inferior a lo que hoygastan en pensiones países como Grecia, Francia,Italia, Austria o Portugal. España debería pagar estaspensiones cuando sea significativamente más ricaque lo que hoy son estos países. Por ejemplo, segúnlos supuestos que se usan para estimar las pensio-nes, en el año 2060 España tendrá una renta realper cápita que casi duplica la actual.

Tomando todo en cuenta, parece claro que, desdeun punto de vista económico, España podría sopor-tar sin grandes esfuerzos un nivel de pensiones del15 por 100. Esto implica gastar un 30 por 100 másde lo que se deriva de la última reforma. En realidad,si se desea, incluso se podría ir más algo allá del15 por 100 sin que esto supusiera un coste inasumible.

VIII. EL NIVEL ADECUADO DE PENSIONES

En el modelo actuarial de España los trabajadoresno tienen derecho a ningún nivel predeterminado depensiones. Sin cambios en el sistema, sus pensionesirán bajando tanto como sea necesario para que hayaequilibrio presupuestario. No hay ningún punto en laLey de pensiones que diga que si bajan de un ciertonivel el Estado deberá dotar de recursos al sistema paramantener los niveles de pensiones a los que tiene de-recho el trabajador. La ley en cambio sí dice que, auto-máticamente, se bajen las pensiones (23).

Este enfoque hace soportar todo el coste del en-vejecimiento al trabajador. Pero al trabajador le hanobligado a entrar en este sistema de pensiones ynunca le han dicho que podría cobrar poco o nada,o que la rentabilidad del sistema podía ser muybaja. En cierta forma, todo el mundo se ha fiado deun Estado que, sin haber avisado, ahora quiere re-cortar las pensiones. En realidad, que el sistema pú-blico obligatorio sea tan ineficaz que produzcapensiones muy bajas, incluso cuestiona la propiajustificación del sistema público de pensiones.

En contra de lo que dice el enfoque actuarial,para muchos el objetivo de la seguridad social no



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CUADRO N.º 5

INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD DE LAS PENSIONES EN ESPAÑA

Gasto Público Ingresos Públicos Pensiones*

2013 Media 2002-13 2013 Media 2002-13 2013 Máximo Media

Bélgica ...................... 54,4 50,9 51,5 48,8 11,8 15,2 14,4Dinamarca................. 56,7 53,9 55,9 54,6 10,3 10,3 8,2Alemania................... 44,3 45,5 44,5 43,5 10,0 12,7 11,7Irlanda ...................... 40,5 40,6 34,8 34,5 7,4 10,2 9,1Grecia ....................... 59,2** 51,9** 47,0 41,9 16,2 16,2 14,6España..................... 44,3 41,7 37,5 37,8 11,8 12,5 11,7Francia ...................... 57,1 54,3 53,0 50,1 14,9 14,9 13,8Italia.......................... 50,5 48,4 47,7 45,0 15,7 15,8 15,2Luxemburgo .............. 43,8 42,0 44,5 42,9 9,4 13,4 11,9Holanda .................... 46,8 45,3 44,5 43,0 6,9 8,3 7,8Austria ...................... 50,9 51,2 49,5 48,6 13,9 14,7 14,4Portugal .................... 50,1 47,3 45,2 41,5 13,8 15,0 14,4Finlandia ................... 57,8 51,5 55,4 52,6 12,9 15,0 13,7Suecia ....................... 53,3 52,3 51,9 52,6 8,9 8,9 7,8Reino Unido .............. 45,5 44,7 39,7 39,2 7,7 8,4 8,0UE15 ........................ 50,3 48,1 46,8 45,1 11,4 12,8 11,8

Notas:* Máximo y media del período 2013-60. ** Media 2006-13.Fuentes: Eurostat para gastos e ingresos y Comisión Europea (2015) para pensiones.



IGNACIO ZUBIRI

debe ser actuar como una empresa privada de se-guros que iguale ingresos por cotizaciones a gastosen pensiones, sino garantizar determinados nivelesde bienestar en la jubilación. El nivel que se garan-tiza es una cuestión que se debe determinar colec-tivamente. Un nivel mínimo razonable es suponerque cada trabajador tiene derecho cuando se jubilea unas prestaciones similares a las que él está paga-do hoy (con sus cotizaciones) a los jubilados actua-les. Simplemente, cada trabajador tiene derecho aesperar (y probablemente espera) prestaciones, si-milares a las que el está ayudando a pagar. Este argumento muchas veces se formula como la exis-tencia de un contrato implícito entre generacionespor el cual cada generación joven paga a sus jubila-dos pensiones similares a las que ellos pagaron. Unaprestación similar significa que es posible realizarajustes en los niveles de prestaciones siempre quepor alguna razón (alargamiento de la esperanza devida, por ejemplo) haya una tendencia a que estasprestaciones aumenten. Pero, al mismo tiempo, li-mita la magnitud de los recortes admisibles.

La diferencia entre el enfoque actuarial y el en-foque social va más allá de lo estético (si el ingresodetermina el gasto o viceversa), porque el enfoquesocial se basa en el principio de que los trabajado-res tienen derecho a recibir un determinado nivelde prestaciones y el Estado tiene la obligación definanciarlo con los ingresos que sean necesarios.En un sentido básico, el modelo social recoge laobligación moral de un Estado para con unos tra-bajadores a los que se les ha obligado a incorpo-rarse a un sistema público de pensiones de repartosin darles opciones de salirse ni informarles que,en caso de problemas, ellos serían los que pagaríanla factura.

IX. LOS INGRESOS ADICIONALES DEL SISTEMA

La cuestión clave para pasar de un modelo ac-tuarial a otro social es de dónde deben provenir losingresos adicionales. Y en principio pueden venir deimpuestos, aumentos en tipos de cotización y otrosingresos. Para discutir el potencial de estas fuentes,conviene recordar antes algunos datos de la fiscali-dad en España.

1. Fiscalidad comparada

El cuadro n.º 6 compara la recaudación enEspaña y otros países de la UE en el 2013 y en la

media de los últimos 12 años. Los datos se desglo-san en impuestos generales y cotizaciones sociales.Este cuadro muestra que desde una perspectivacomparada hay un amplio margen para recaudarmás por impuestos generales (IRPF, IVA, etc.). No essolo que en 2013 España esté casi 6,7 puntos delPIB por debajo del promedio de la UE15 (casi 6 enel promedio de los últimos a12 años). Es queEspaña es uno de los países que menos recauda. Pordebajo de Grecia, Portugal o, incluso, Eslovenia yHungría. La reforma fiscal realizada en 2015 conlle-va una bajada de impuestos que, lejos de reducirestas diferencias, las aumentará.

En el ámbito de las cotizaciones, los márgenesde aumento son menores y están más en las cotiza-ciones a cargo del trabajador que las que son acargo del empresario. España es uno de los paísesdonde los trabajadores soportan menores cotizacio-nes (1,6 puntos del PIB menos que el promedio dela UE15). En cuanto a los empresarios, sus cotiza-ciones están entre las más altas de la UE (2,2 puntosdel PIB por encima de la media). Hay que tener encuenta, no obstante, que hay países en los que losconvenios laborales conllevan que las empresas pa-guen beneficios sociales a sus trabajadores (pensio-nes privadas o prestaciones médicas). Esto ocurre,por ejemplo, en Holanda o Dinamarca. Si añadieranestas prestaciones sociales casi obligatorias en mu-chos países, el resultado de la comparación seríaalgo diferente. A pesar de esto, parece razonableaceptar que en comparación con otros países, losmárgenes de subida de las cotizaciones empresaria-les son limitados. Máxime, cuando los empresariosespañoles son los que soportan un mayor porcen-taje de la cotización total. Como se señala más ade-lante, la división de cotizaciones entre empresariosy trabajadores es ampliamente irrelevante en el lar -go plazo, pero puede tener implicaciones en el cortoy medio plazo.

2. Aumentos de las cotizaciones parafinanciar pensiones

Hay tres vías para aumentar las cotizaciones de-dicadas a pensiones. Primero, en el medio plazo,trasladar cotizaciones de desempleo a pensiones.Segundo, subir los tipos de cotización. Tercero, eli-minar los topes actuales de cotización.

En cuanto a la primera vía si, como sugieren casitodas las predicciones, en el medio plazo la pobla-ción activa disminuye, el paro bajará y se podríanpasar cotizaciones de desempleo a pensiones.


Actualmente casi el 15 por 100 de las cotizacionesse dedica a desempleo. Sobre una recaudación deentorno al 11,5 por 100 del PIB, si se pasara lamitad de las cotizaciones por desempleo a pensio-nes se aportaría al sistema casi un punto del PIB.Pero, para ello, el paro tendía que bajar a nivelessignificativamente por debajo del 10 por 100.

La segunda vía es subir los tipos de cotización.Cada punto adicional supondría aproximadamenteunos ingresos de 0,3 puntos del PIB. Para explorarla posibilidad de subir los tipos de cotización, el cua-dro n.º 7 resume cuánto son en los países de la UE15.

Como muestra este cuadro, en España la apor-tación de los trabajadores es sustancialmente másbaja que en otro países. Esto abre la posibilidad de

si, necesario, aumentar las cotizaciones de los tra-bajadores. El problema de esta solución es doble.

a) Primero, que es posible que, como sugierendiversos estudios, los trabajadores estén ya sopor-tando (vía salarios más bajos) no solo sus cotizacio-nes sino también las de los empresarios. Porejemplo, González Páramo y Melguizo (2013) trasrevisar 45 estimaciones empíricas sobre la incidenciade las cotizaciones concluyen que en las economíascontinentales-mediterráneas y anglosajonas, los tra-bajadores soportan en el largo plazo 2/3 de las co-tizaciones mientras que en las nórdicas soportan100 por 100 de las cotizaciones (24).

b) Segundo, porque incluso si hoy fuera una so-lución viable, no está claro que en el futuro lo siga



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CUADRO N.º 6

IMPUESTOS EN ESPAÑA Y EN LA UE (EN PORCENTAJE DEL PIB)

ImpuestosCotizaciones Sociales

(Sin Cotizaciones)Totales* Empresario (A) Trabajador (B) A/(A+B)

2013Media

2013Media

2013Media

2013Media

2013Media

2002-13 2002-13 2002-13 2002-13 2002-13

Austria ...................... 27,9 27,3 14,6 14,1 6,8 6,6 5,9 5,7 53,5 53,6Bélgica ...................... 30,4 29,5 14,2 13,7 8,7 8,3 4,2 4,2 67,4 66,6Dinamarca................. 47,8 46,4 0,8 1,0 0,0 0,0 0,8 1,0 0,0 1,7Finlandia ................... 31,3 30,3 12,7 11,8 8,9 8,7 2,9 2,3 75,4 78,8Francia ...................... 28,2 26,6 16,8 16,0 11,3 10,9 4,1 4,0 73,4 73,3Alemania................... 22,7 21,5 14,0 13,6 6,6 6,5 6,2 6,0 51,6 52,1Grecia ....................... 22,9 20,7 10,6 10,7 4,8 4,9 4,5 4,2 51,6 54,0Irlanda ...................... 23,9 24,2 4,4 4,1 3,0 2,9 1,1 1,0 73,2 73,6Italia.......................... 29,6 28,5 13,0 12,5 8,9 8,6 2,3 2,3 79,5 79,3Luxemburgo .............. 28,0 27,1 11,3 10,8 4,9 4,7 5,1 4,9 49,0 49,0Holanda* .................. 21,3 22,6 15,0 13,3 5,1 4,4 6,5 6,0 44,0 42,3Portugal .................... 24,5 22,4 8,9 8,5 5,2 4,8 3,4 3,3 60,5 59,1España..................... 21,3 21,4 11,3 11,7 7,8 8,3 1,7 1,8 82,1 82,0Suecia ....................... 33,0 33,0 9,8 11,4 7,2 8,7 2,7 2,6 72,7 77,1Reino Unido .............. 26,7 27,1 6,2 6,3 3,6 3,6 2,4 2,5 60,0 58,7UE15 ........................ 28,0 27,2 10,9 10,6 6,2 6,1 3,6 3,4 59,6 60,1España-UE15........... -6,7 -5,8 0,4 1,1 1,6 2,2 -1,9 -1,6 22,5 21,9Rep. Checa ................ 19,3 19,0 14,8 14,7 9,4 9,3 3,0 3,2 75,8 74,6Estonia ...................... 20,7 20,5 11,1 11,2 10,4 10,6 0,6 0,4 94,5 96,0Hungría..................... 26,0 25,9 12,9 12,1 4,8 7,8 7,8 4,0 38,1 66,2Polonia** .................. 20,0 20,7 12,1 11,9 4,9 4,9 4,8 4,7 50,5 50,8Eslovaquia ................. 16,3 17,1 13,3 12,5 7,5 7,0 3,0 2,9 71,4 70,9Eslovenia ................... 22,0 22,7 14,8 14,2 5,7 5,5 7,4 7,4 43,5 42,5UE21 ........................ 25,9 25,5 11,6 11,2 6,5 6,5 3,8 3,5 60,4 62,0España-UE21........... -4,6 -4,0 -0,3 0,4 1,3 1,8 -2,1 -1,7 21,7 20,0

Notas:* Incluye las de empresarios, trabajadores, autónomos y parados. ** Datos del 2012. Fuente: OCDE.



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siendo porque la relación ocupados/pensionistas sereducirá notablemente. Aumentar las cotizacionesde una población trabajadora que ya tiene que finan -ciar a una población jubilada muy amplia, puede noser viable social o económicamente.

La otra forma para aumentar los ingresos por co-tizaciones sería aumentar las cotizaciones empresa-riales. Estos aumentos, pueden ser criticados enbase a dos tipos de argumentos. Primero que las coti -zaciones actuales ya están entre las más altas de laUE. Segundo, que aumentar las cotizaciones reducela creación de empleo y la competitividad.

La primera afirmación solo es parcialmente ciertaporque, como ya se ha señalado, ignora que en mu-chos las empresas, además de las cotizaciones parafinanciar la protección social pública, tienen quepagar, obligatoria o voluntariamente (vía negocia-ción colectiva) el coste de ciertas prestaciones pri-vadas (pensiones privadas o cobertura médica).

Por otro lado, no está claro que las cotizacionestengan efectos en el largo plazo sobre el empleo yla competitividad porque en el largo plazo es pro-bable que sean los trabajadores quienes soportan laparte más importante de las cotizaciones. No obs-

tante, la traslación de las cotizaciones puede reque-rir tiempo (25) y en el caso de los trabajadoresmenos cualificados ser imposible (26). De estaforma los empresarios soportarían temporalmentelas cotizaciones y, en el caso de los menos cualifica-dos, permanentemente. En este contexto, subir lascotizaciones podría dar lugar a una reducción tem-poral del empleo en general y permanente del em-pleo menos cualificado. Con los niveles de paro quetiene España esto sería inaceptable.

La tercera forma de aumentar la recaudación porcotizaciones sería destopándolas. Esto es, quintan-do el límite superior a la base de cotización que exis-te actualmente. Este aumento de la base no deberíair acompañada de un aumento de las prestacionesfuturas. De esta forma se lograría aumentar los in-gresos y hacer el sistema de pensiones más progre-sivo (27) sin aumentos futuros en el coste de lapensiones.

En todo caso, salvo que sean muy grandes, losaumentos de cotizaciones difícilmente van a res -tablecer el equilibrio financiero del sistema. Si la participación del trabajo en el PIB permanece cons-tante, cada punto del PIB de aumento del gasto enpensiones requeriría casi 3,5 puntos adicionales detipo de cotización. Tres puntos adicionales del PIBrequerirían, entonces, casi 11 puntos adicionales detipo de cotización. Si la participación del trabajo enel PIB disminuyera, el aumento necesario sería inclu-so mucho mayor.

3. Impuestos

La concepción actuarial de las pensiones excluyeutilizar impuestos para financiar las pensiones. Sinembargo, el principio de que las pensiones debenfinanciarse solo con cotizaciones no es ninguna ine-vitabilidad económica. Solo es una posición ideoló-gica que, además, es contraria a la experienciapasada de España y a mucho de la experiencia in-ternacional.

En realidad es llamativo que muchos de los quese oponen a utilizar los impuestos para pagar laspensiones son defensores de la llamada devaluaciónfiscal. Esto es, reducir las cotizaciones y compensarlos ingresos perdidos con una subida del IVA.Dejando al margen la dudosa efectividad de estamedida para crear empleo, la propuesta es sorpren-dente si viene de quien defiende el modelo actuarialde pensiones porque implica que aunque el resul-tado final sea el mismo (parte de las pensiones se

CUADRO N.º 7

TIPOS DE COTIZACIÓN A LA SEGURIDAD SOCIAL (2014)

Empresario Trabajador Estado* % Empresario

Austria............. 19,30 17,00 53,2Bélgica............. 13,07 24,77 34,5Dinamarca ....... 0,00 8,00 0,0Finlandia .......... 22,59 6,89 76,6Francia............. 30,50 9,95 75,4Alemania ......... 18,25 19,15 48,8Grecia .............. 22,6 12,05 65,2Irlanda ............. 10,75 4,00 72,9Italia ................ 28,80 8,40 77,5Luxemburgo..... 11,10 11,10 8 50,0Holanda........... 17,30 18,50 48,3Portugal........... 23,25 11,00 67,9España ........... 29,10 6,25 82,3Suecia.............. 21,20 0,00 7 100,0Reino Unido..... 13,8*** 12,2** 53,5UE15............... 18,77 10,47 60,4

Notas:* El Estado aporta recursos al sistema de forma periódica. ** 12 por 100 de los ingresos entre 153 y 805 libras y 2 por 100 por encima de 805 libras.*** Aplicable a ingresos superiores 153 libras/semana.Fuente: OCDE.


pagan con impuestos) no es legítimo usar impues-tos para subir las pensiones, pero sí lo es para bajarlo que los empresarios pagan de las pensiones.

A un nivel conceptual el modelo social de pen-siones legitima el uso de impuestos para financiarlasporque es la forma de respetar los derechos de lospensionistas. Simplemente, si los niveles de pensio-nes que colectivamente se determinen no puedenser financiados con cotizaciones, es legítimo que elEstado provea los recursos necesarios usando los in-gresos generales. Más aún, dado que los impuestosgenerales gravan las rentas no salariales, aportar im-puestos es una formar de hacer que las rentas delcapital soporten parte coste del envejecimiento. Engeneral esto es justo, pero lo es aún más si comosugieren algunos, la participación de las rentas nosalariales en el PIB aumenta.

La financiación mediante impuestos tampocoplantea problemas de equidad intergeneracional.Primero, porque buena parte de las rentas de las ge-neraciones futuras (que tendrán que pagar impues-tos para financiar las pensiones de los jubilados dela generación presente) se deriva de gastos que hanrealizado las generaciones presentes y que se leshan transmitido sin coste (educación, tecnología ybuena parte de las infraestructuras de cada genera-ción han sido pagadas por las generaciones prece-dentes). Segundo, porque los trabajadores futurospertenecen a generaciones que, por no tener un pro-blema de envejecimiento, tendrán pensiones altas.

Más allá de cuestiones conceptuales, ni la evolu-ción pasada de las pensiones en España ni la expe-riencia internacional comparada avalan el principiode que las pensiones deben financiarse exclusiva-mente con cotizaciones. En España, por ejemplo,hasta la aprobación del Pacto de Toledo en 1995nunca se había buscado un equilibrio entre pensio-nes y cotizaciones. Antes de la creación del Fondode Reserva en el año 2000, los superávits se dedica-ban a financiar gastos públicos generales y los défi-cits se financiaban con impuestos.

En cuanto a la experiencia internacional, casitodos los países financian ciertas prestaciones me-diante impuestos. Esto incluye las pensiones no con-tributivas y los complementos a mínimos. Ademásmuchos países financian parcialmente con impues-tos alguna prestación concreta (invalidez, por ejem-plo,) los beneficios a algún grupo (agricultores omarineros, por ejemplo) o las cotizaciones de quie-nes temporalmente no trabajan (quienes cuidan asus hijos, por ejemplo). Algunos países están obli-

gados a financiar con impuestos cualquier déficitque resulte del sistema (Reino Unido, Irlanda,Noruega, Holanda y Austria). Otros financian conimpuestos total o parcialmente una pensión básica(Dinamarca, Finlandia y Suecia). También hay paísesque asignan parte de los impuestos a las pensiones(Bélgica, Francia, Suiza o Alemania). Alemania, porejemplo, realiza aportaciones del presupuesto quefinancian más del 25 por 100 del coste de las pen-siones (28). En Francia el Fondo de Reserva se finan-cia con ingresos de privatizaciones.

Dado lo anterior parece claro que no hay razonesconceptuales ni de comparación internacional paraexcluir que una parte de las pensiones se financiecon impuestos. Una vez se acepta esto la cuestióncentral de la reforma de las pensiones no sería cuán-to hay que reducirlas para poder pagarlas con losingresos que se tienen, sino cuánto hay que ingresarpara pagar las pensiones que se consideran justas.Y, como muestra el cuadro n.º 6, en España el mar-gen para financiar pensiones mediante impuestoses amplio. Especialmente si se diseña un sistema fis-cal justo y se reduce el fraude (29).

4. Otras formas de financiación

Además de los impuestos y las cotizaciones laspensiones futuras se pueden financiar potenciandoel Fondo de Reserva que existe y, teóricamente, emi-tiendo deuda en el futuro. El Fondo de Reserva esuna forma de redistribuir el coste de las pensionesen el tiempo y que las rentas presentes (del trabajoy capital) paguen las pensiones futuras. Por su parte,si a partir del 2030 se emitiera deuda para financiarlas pensiones, esto permitiría trasladar parte delcoste de las pensiones de los años de más envejeci-miento a los de menos envejecimiento. Financiar,por ejemplo un punto del PIB anual de pensionesdurante 20 años, conllevará emitir menos de lamitad de deuda que la que ha emitido España encuatro años de crisis financiera. Esto no significa quehaya que emitir 30 ó 40 puntos de deuda para fi-nanciar las pensiones. Simplemente pone de ma -nifiesto que no es probable que financiar laspensiones parcialmente con deuda lleve a ningúnpaís a la quiebra. El problema de este instrumentoes que ni en la actualidad ni en el futuro previsiblese podrá utilizar por las restricciones que los paísesde la zona del euro se han autoestablecido en aras,supuestamente, a favorecer el crecimiento y la es-tabilidad del euro. Esto impide que la deuda formeparte de un plan integral de reforma de la financia-ción de las pensiones. Sin embargo, es bueno tener



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en mente que si en el futuro se relajan los requisitosde deuda o la deuda en España cae por debajo del60 por 100, entonces financiar con deuda parte delas pensiones será una alternativa razonable.

X. LA REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES

La reforma del sistema de pensiones era necesa-ria porque con el diseño que tenía (pagos financia-dos con cotizaciones) no era sostenible (no sepodían pagar las pensiones que prometía el siste-ma). La reforma podía aumentar los ingresos, redu-cir las pensiones o una combinación de ambas. Enesta elección, siguiendo el modelo actuarial iniciadoen el Pacto de Toledo, las reformas del 2011 y 2013han optado por reducir las pensiones hasta que seigualen a los ingresos por cotizaciones. Como no esprevisible que los ingresos por cotizaciones (en por-centaje del PIB) aumenten, esta estrategia implicauna reducción de las pensiones igual al aumento delcoste futuro de las pensiones. Con ello, los trabaja-dores soportarán todo el coste del envejecimientovía reducción de sus pensiones futuras. A los traba-jadores se les ha reducido la pensión inicial, el tiem-po durante el que cobran la pensión y, quizá peor,el valor real de su pensión irá disminuyendo a me-dida que envejezcan. Esto llevará a muchos jubila-dos, especialmente los más ancianos, a situacionesde precariedad. Eso sí, a pesar de que el peso de lapoblación jubilada aumentará un 70 por 100, elcoste de las pensiones (en porcentaje del PIB) seráel mismo. Las reformas garantizan que el sistema depensiones no quiebre, pero también que, en pro-medio, las pensiones serán un 35 por 100 más bajasque antes de la reforma.

Estas reformas son cuestionables no solo por susresultados, sino porque ignoran los derechos mora-les de los pensionistas a recibir prestaciones simila-res a las que ellos ayudaron a pagar. En realidadsupone que los pensionistas actuales y futuros notienen derecho a ningún nivel de pensiones. Por elloes necesario que se cambie el principio ético subya-cente al sistema de pensiones. El punto de partidadebe ser aceptar que los trabajadores tienen dere-cho a un determinado nivel de pensiones y los in-gresos deben ajustarse a dicho nivel. El nivel deprestaciones debe decidirse colectivamente, perouna opción razonable es que los jubilados recibanprestaciones similares a las que ellos ayudaron apagar con sus cotizaciones. Y la economía españolagenera y va a generar recursos suficientes para ha-cerlo. Ciertamente, los genera para pagar pensionespor lo menos un 30 por 100 superiores a las que se

derivan de las reformas realizadas. Probablemente,incluso más.

Cuando se acepta que hay un nivel de pensionesgarantizado se pasa de un sistema actuarial de pen-siones como el actual (en el que los ingresos deter-minan los gastos) a un sistema social de pensiones(en el que los gastos determinan los ingresos nece-sarios). Los recursos necesarios para este nuevo sis-tema de pensiones pueden provenir de diversasfuentes. Cotizaciones más elevadas, más impuestos,un Fondo de Reserva adecuadamente dotado y, enfunción de la normativa europea vigente en el futu-ro, deuda. Cada uno de estos recursos implicará unadistribución distinta entre generaciones y fuentes derenta de los costes adicionales del sistema de pensio-nes debidos al envejecimiento. La reducción de lasprestaciones vitalicias afecta a los pensionistas cuan-do se jubilen, los impuestos a las rentas del trabajo ydel capital futuros, el Fondo de Reserva a las genera-ciones actuales y la deuda a las generaciones poste-riores a los años de mayor envejecimiento, etcétera.

Para pasar de un sistema actuarial a un sistemasocial, las medidas que deberían adoptarse son lassiguientes:

a) Por el lado de los gastos:

1. Extender la jubilación a los 67 años a toda lapoblación

2. Eliminar las jubilaciones anticipadas

3. Establecer una pensión contributiva para cual-quiera que haya cotizado (aunque sea menos dequince años). No debería ampliarse más el númerode años en la base reguladora.

4. Eliminar el factor de sostenibilidad

5. Eliminar el índice de revalorización introducidoen la reforma del 2013 y sustituirlo por el IPC.

6. Establece una cota mínima a la tasa de susti-tución definida en términos netos (pensión despuésde impuestos/salario después de impuestos)

b) Por el lado de los ingresos:

1. En el corto plazo los recursos del sistema seincrementarían con:

1.1. Un aumento de las cotizaciones a cargo deltrabajo de tres puntos y del empresario de un


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punto. Se debería eliminar el tope de las cotizacio-nes (sin aumento de prestaciones). A los trabajado-res se les compensaría este aumento con elcompromiso.

1.2. La creación de una Contribución a laSolidaridad (que gravaría los patrimonios personalesy las ventas de las grandes empresas) cuyos recursosse afectarían al sistema de pensiones.

1.3. Lo que se obtuviera con estos ingresos fi-nanciaría las pensiones y el exceso se acumularía enel Fondo de Reserva.

2. El Fondo de Reserva puede utilizarse coyuntu-ralmente. No obstante, cualquier disposición antesdel 2030 debe ser repuesta. El objetivo debería ser,llegar, al menos, al 20 por 100 del PIB. Este fondopodría dotarse con ingresos ordinarios o extraordi-narios (venta de activos, cobro de préstamos, etc.).

3. Compromiso de financiar con impuestos ge-nerales cualquier déficit del sistema que surja ahorao en el futuro. En todo caso, cualquier reducción decotizaciones empresariales será compensada conuna aportación permanente al sistema de pensiones.

4. Se debe reducir el fraude en las cotizaciones.En el largo plazo, cuando sea posible, se pasaráncotizaciones de desempleo a pensiones.

5. Si es viable según los acuerdos de estabilidadvigentes con la UE a partir del 2030, parte de laspensiones se deberían financiar emitiendo Deuda(en vez de con impuestos).

NOTAS

(1) Boletín de las Cortes (1995).

(2) La base reguladora es el salario promedio a efectos de la pen-sión. Como los salarios suelen ser crecientes con la edad (antigüedad,experiencia, etc.) al incluir más años en la base se reduce el salario pro-medio y, por extensión, la pensión inicial.

(3) El Pacto de Toledo se refería a déficits cíclicos, no estructurales.

(4) Rebajas fiscales del 2007, eliminación del impuestos sobre elpatrimonio en el 2008, aumentos de recursos a las CC.AA. (2009) ygastos electoralistas.

(5) Esto incluye las cantidades retiradas más los intereses que hu-bieran generado.

(6) Se ha establecido una tarifa plana de 100 euros mensuales du-rante dos años para las contrataciones indefinidas. En el año 2014 estareducción costó más de 625 millones de euros en cotizaciones.

(7) Para evitar variaciones bruscas coyunturales el índice se aplicautilizando medias de once años (cinco pasados, el presente y cinco es-timados en el futuro).

(8) La pensión vitalicia es el valor presente de las pensiones futuras.Aunque esta medida no reduce el valor de la pensión anual, reduce elnúmero de años durante los que se cobra la pensión por lo que reducela pensión vitalicia. Por ejemplo si la esperanza de vida de los pensionistasa los 65 años es 22 de años, el retraso de dos años en la jubilación su-pondrá en promedio una pérdida del 9,1 por 100 de la pensión vitalicia.

(9) A quienes hayan cotizado en torno a 25 años.

(10) Esto puede ocurrir cuando, previo a la jubilación el trabajadorhaya estado en paro sin cobertura, pero sin embargo haya trabajadocon sueldos significativos en los diez años que se añaden al cálculo dela base reguladora. No parece probable que en la práctica estas condi-ciones se den en muchos casos.

(11) La Ley utiliza las tablas de la Seguridad Social. Según ellas, laesperanza de vida a los 67 años pasará de 19,35 años en 2019 a 21,32años en 2060. Esto equivale a un aumento de la esperanza de vida (re-ducción de la pensión) del 10,1 por 100. Con la propuestas que hicie-ron los llamados expertos (basada en la esperanza del vida del INE), lareducción podría superar el 16 por 100 (Devesa et al. (2013)).

(12) Véase la sección 7.1.

(13) Esta cifra es la misma que la estimada por la Comisión Europea.

(14) Si la población pensionista y el PIB no cambian como resultadode la reforma de las pensiones, la reducción porcentual del gasto esigual a la reducción en la pensión media.

(15) El objetivo es, no obstante, que el tipo de cotización esté pordebajo el 20 por 100 hasta el 2020 y por debajo del 22 por 100 hastael 2030.

(16) Véase la sección VIII.

(17) Desde comienzo de los 80 el tipo total de cotización se hamantenido casi siempre entre el 36 por 100 y el 37 por 100.

(18) ZUBIRI (2012).

(19) Comisión Europea (2014).

(20) La función de producción Cobb–Douglas, que es la que se uti-liza en muchas estimaciones empíricas, solo es válida cuando la parti-cipación de las rentas factoriales en la renta total es constante.

(21) Véase, por ejemplo, KARABARBOUNI y NEIMAN (2014).

(22) Hay que tener en cuenta que parte de las cotizaciones debenir a pagar prestaciones contributivas diferentes a las pensiones.

(23) La variable independiente de la fórmula de actualización sonlos ingresos y la dependiente las pensiones.

(24) Las diferencias se deben al diseño institucional de los países,la forma de negociación salarial, el poder de los sindicatos, etc.

(25) Si se suben las cotizaciones, no es probable que los salariosde los trabajadores bajen inmediatamente. Lo que ocurrirá es que enel futuro los aumentos salariales serán menores que lo que hubieransido sin la subida de cotizaciones. De esta forma la traslación (vía sala-rios menores) requerirá cierto tiempo.

(26) La leyes de salario mínimo pueden impedir la traslación vía sa-larios más bajos.

(27) Sería una redistribución entre rentas del trabajo. Evidentementesería mejor una progresividad que incluyera a las rentas del capital. Estoimplicaría una financiación adicional mediante impuestos.

(28) Comisión Europea (2015).

(29) Para un análisis de las reformas fiscales necesarias véase, porejemplo, Zubiri (2014).



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BIBLIOGRAFÍA

Actualización del Programa de Estabilidad 2012-2015.

Actualización del Programa de Estabilidad 2014-2017.

Boletín Oficial de las Cortes Generales (1995), Serie E: Otros Textos 12de abril de 1995 Núm. 134.

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IGNACIO ZUBIRI



COLABORACIONES

IV.EL GASTO EN SANIDAD

Y EDUCACIÓN: ENTRE LO PRODUCTIVO Y LO SOCIAL

10. El sistema (Lópe i Casasnovas y Valcárcel)_advantia 15/01/16 12:28 Página 189

Resumen

El sistema sanitario está sometido a presio-nes de los agentes implicados (profesionales,pacientes, industria) con fuerte estímulo de lanueva tecnología sanitaria y los avances tera-péuticos. Todas esas fuerzas empujan hacia elaumento del gasto sanitario. La falta de unacultura de evaluación y priorización alimenta eluniversalismo de barra libre; junto con el bue-nismo sanitario, caracterizado por la inoperan-cia de proponer reformas pero no concretarlasdespués, terminan imponiendo un fuerte costeen términos de eficiencia. España, que ocupael lugar que se esperaría en cuanto a gasto sanitario, dada su renta, tiene varios frentes interconectados que tensionan su sanidad,como los déficits de gobernanza, los incentivosinadecuados que no mueven a los agentes aasumir su responsabilidad, y la falta de un mo-delo consensuado de articulación entre lo público y lo privado. Se proponen varios antí-dotos: compaginar gobernanza con autono-mía, cambiar los copagos y modificar la arqui-tectura institucional de toma de decisiones decobertura, impulsando el entramado de agen-cias como ha hecho el Reino Unido con laagencia NICE. Ese país, y los Países Bajos, sondos ejemplos de los que podemos aprender.

Palabras clave: gasto sanitario, atención sa-nitaria, priorización, recortes, sistema sanitario.

Abstract

The health system is under pressure fromgroups of stakeholders –professionals,patients, pharmaceutical industry– with strongthrusts involving new medical technologiesand therapeutic advances. All these forces pushtoward increasing health spending. The lack ofa culture of evaluation and prioritization feedsan environment of open bar universalism; thisalong with the health do-goodism, which ischaracterized by the failure to propose specificreforms, end up imposing strong costs tothe system in terms of efficiency. Spain has theexpected level of health expenditure, given itsincome, once compared to other countrieswith similar health systems and stages ofdevelopment. However, the Spanish healthcaresystem has several idiosyncratic interconnectedsources of problems including, a deficit ofgood governance, inadequate incentives foragents to take proper responsibility, and a lackof a consensus model for articulating thepublic and private sectors. In this paper wepropose some antidotes in order to improvethe future prospects of the system: to combinegovernance with autonomy, to change co-payments and to modify the institutionalarchitecture in making coverage decisions, bycreating an independent agency, along the lineof NICE in England. This latter country as wellas the Netherlands provides reform lessonsfrom which the Spanish system may learn.

Key words: health care expenditure, medicalcare, prioritization, social spending cuts, healthcare system.

JEL classification: H50, H75, I10, I18.

I. INTRODUCCIÓN

LL sistema sanitario españolexhibe un buen registro que,a nivel macro, merece todo

tipo de valoraciones positivas. Noobstante, sabemos que la bon-dad de sus indicadores de saludno puede atribuirse exclusiva-mente a dicho sistema. Preocupahoy del sistema sanitario más quesu nivel de servicio y resultados, suderiva y tendencia, marcada porlas aspiraciones de una sociedaddesarrollada, pero que no parecedispuesta a financiar los gastosnecesarios adicionales para sufra-gar las tensiones que hoy encu-bre el sistema.

El sistema ha pasado un pun -to complicado, como el que hasupuesto la doble recesión eco-nómica vivida, y los fuertes recor-tes en el control del gasto (gráfi-co 1), tanto para el global deServicios Públicos Fundamentales(SPF en la financiación autonómi-ca), como para sus componentesde educación y protección social.Y en el caso de la sanidad con re-ducciones en el entorno del20 por 100 en el gasto real per cá-pita desde 2009, ciertamenteamortiguadas gracias a sus pro-fesionales, que han acabado asu-miendo en general las restriccio-nes f inancieras s in grandesquebrantos para la salud de losespañoles. Se puede decir que,por lo de ahora, el sistema sani-tario ha superado el test de estrésque la crisis ha supuesto a nivel

micro y mantiene la posición quele corresponde en el mundo de-sarrollado en cuanto al nivelmacro del gasto sanitario.

Pero continúa la presión demás y mejores servicios a rebufode la nueva tecnología sanitaria ylos avances terapéuticos. Incapazel sistema español de imponer uncatálogo racional de prestacio-nes, las tensiones de acceso y uti-lización se mantienen in crescendomovidas a veces por los profesio-nales, la industria y los pacientesen combinaciones diversas. Estaha de ser nuestra preocupaciónfundamental. La falta de educa-ción acerca de lo que implica unapriorización social del gasto, y asíde aceptación de sus consecuen-cias en la política y en los mediosde comunicación, confinan a laEconomía de la Salud en una si-tuación poco popular.

El sistema, como comentare-mos, tiene que afrontar los retosidentificados más adelante asu-miendo aquellos que sean handi-caps endógenos inevitables, perosuperando todos aquellos queson evitables desde la acción delas políticas sanitarias.

Más allá, sin embargo, delcuestionamiento que de nuestrosistema provocan las presionesque está ejerciendo la coyunturaeconómica actual sobre su soste-nibilidad financiera, existen cues-tiones estructurales que nos pre-ocupan más. Se trata de discernir

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EL SISTEMA SANITARIO EN ESPAÑA,ENTRE LO QUE NO ACABA DE MORIRY LO QUE NO TERMINA DE NACER (*)

Guillem LÓPEZ i CASASNOVASUniversitat Pompeu Fabra

Beatriz GONZÁLEZ LÓPEZ-VALCÁRCELUniversidad de Las Palmas de Gran Canaria

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la capacidad que alberga el fun-cionamiento operativo del siste-ma sanitario para solventar losretos cambiantes que afectan a lasalud de las poblaciones. Cómopuede responder a nuevas dis-yuntivas que requieren interdisci-plinariedad de foco, actuacionesintersticiales y coordinación derecursos, escapando de la inerciade las actuaciones administrati-vas burocratizadas y sesgadaspolíticamente. Identificar qué res-tricciones son exógenas y que portanto se han de conllevar, y cuá-les son endógenas y por tantoconstituyen restricciones mitiga-bles por la acción debería ser ob-jetivo de análisis. En este artículoconfrontamos datos internacio-nales de gasto sanitario, para unacorrecta comparativa y destaca-mos nuestras posiciones de factofrente a nuestros homólogos(sección II); los riesgos del siste-ma vistas las tendencias actualesde los sistemas sanitarios en paí-ses desarrollados (sección III) y la

dirección que deberían tomar, anuestro entender, las reformasestructurales para afrontar lasrestricciones endógenas (sec-ción IV). En la sección V ofrece-mos dos ejemplos internacionalesde buena práctica a tener encuenta en la priorización de lasprestaciones (Reino Unido) y enexplicitar las condiciones del ase-guramiento (Holanda). Finalmen -te, concluimos en la sección VI.

II. ESPAÑA OCUPA LAPOSICIÓN QUE LECORRESPONDE A NIVELINTERNACIONAL

La imagen que ofrece nuestrosistema en el contexto internacio-nal, analizada a través del niveldel gasto sanitario público sobreel PIB, del gasto per cápita y delos indicadores de salud españo-les, es más que aceptable. Y elloaún reconociendo la dificultad deresolver la comparativa según la

relación coste efectividad agrega-da del conjunto del sistema a lavista de la función de producciónde salud, la composición delgasto y sus efectos sobre la equi-dad social.

No ayuda a resolver la confu-sión el hecho de que no está clarocuál debe ser la referencia mediade comparación, ante la distintanaturaleza de los sistemas sanita-rios occidentales o europeos. Ydentro de estos últimos, los quetienen base de aseguramientosocial, servicios nacionales desalud administrados, y con distin-tos niveles de centralización/ des-centralización de sus redes asis-tenciales. Para aproximarnos adicha comparativa con mejor cri-terio se debería considerar co-rrectamente lo que son diferen-cias en financiación, ya públicapresupuestaria, ya privada regu-lada, pero igualmente coactiva,con o sin ingresos afectados, cono sin copagos, y aún en este


GUILLEM LÓPEZ i CASASNOVAS · BEATRIZ GONZÁLEZ LÓPEZ-VALCÁRCEL

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EducaciónSanidad

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SPFProtección social

GRÁFICO 1EVOLUCIÓN DEL GASTO REAL POR HABITANTE EN SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALESESPAÑA 2002-2013

Fuentes: IGAE (2015) tomado de Pérez-García et al., 2015.


caso, siendo estos más o menosevitables. Un ajuste estadísticoadecuado que contemple aque-llos factores exógenos relevantesnos permite afirmar que los mo-delos sanitarios se aproximan sis-temáticamente al nivel de recur-sos financiable dado el nivel dedesarrollo económico de los paí-ses. Ese es también nuestro casoen España (López-Casasnovas etal., 2014).

Es a menudo tentador inten-tar resolver las bondades de lossistemas acudiendo tan solo a lascifras de gasto. Reina sin embar-go confusión sobre cómo inter-pretar las cifras relativas de los re-cursos empleados por el sectorsanitario. Por ejemplo, en Españaalgunos han extendido la percep-ción de que se gasta poco en sa-nidad y como consecuencia se hainstalado cierta resistencia, enparticular entre los grupos másdirectamente implicados en elsector de cuidados de la salud,contra la contención del gastopúblico bajo el supuesto de quea ellos esta limitación de gasto noles debería afectar.

Parte de los equívocos proce-de de los errores de cálculo y lastergiversaciones generadas al for-zar la interpretación de las cifras.Un primer extremo se refiere a siel gasto considerado ha de ser elgasto sanitario total o tan soloel público, al ser distinta la valo-ración que merece uno u otro,tanto en relación al modo en quese financia como en la maneraque se decide su aplicación.Entendiendo que nos referimossolo al gasto sanitario público, yaque el privado ofrece coordena-das de análisis de bienestar dife-rentes, el segundo paso es fijar elindicador de referencia, ya seaeste la renta del país, o ya sea supoblación beneficiaria. Si la con-sideración parte desde esta últi-ma perspectiva, cabrá añadir un

punto relativo a la moneda con lacual computamos el gasto (sinproblemas en la zona del euro,pero no si comparamos datos deEE.UU. o del Reino Unido al tenerdivisas diferentes), y cómo apro-ximamos su capacidad adquisiti-va real (por aquello de que uneuro no compra idéntica cesta debienes y servicios entre países).Eurostat da la pauta en cuanto ala valoración según «euros ppp»(purchasing power parity o pari-dad de capacidades adquisitivas).Si comparamos de este modo elgasto sanitario público per cápitaen términos reales, el diferencialentre países es mucho menor quecon los datos iniciales.

No hace falta ser experto en lacuestión, sin embargo, para verque el denominador de nuestravariable (ya poblacional o derenta), por aquello sabido de quecada país gasta en salud lo que sepuede permitir o porque el gas-to puede acabar dependiendo dela evolución de sus beneficiariospotenciales. Como resultado, elcoeficiente a interpretar en lascomparativas puede variar tantopor el numerador como por eldenominador. Baja el PIB y subela ratio (¿conlleva esto un mejorestado de bienestar?) O, las cosasvan mal, se hunde el PIB sube elsubsidio de paro y otros gastosde protección social, y se elevadoblemente la ratio ¿Es ello sín-toma de que las cosas estánmejor? Adicionalmente, si se des-controla el numerador (másgasto en recetas, más urgencias,más utilización inadecuada) au-menta el coeficiente. ¿Es acasopor ello mejor nuestro sistema desalud? Finalmente, si la elastici-dad renta es superior a la unidad(cuando España crecía, o creíaque lo hacía, y gastaba en pro-porción creciente en sanidad), elreconocimiento ya inapelable deque hemos viv ido, como hahecho España, bastante por enci-

ma de nuestras posibilidades (en-deudamiento externo, déficit ex-terior muy superior a nuestra pro-ducción) ¿no debiera ahora dedeflactar correspondientementela ratio gasto sanitario/PIB máspor el lado del numerador quedel denominador? En definitiva,¿es «más» siempre «mejor»?

Especificado correctamente elindicador, faltaría definir el ámbi-to concreto de países a compa-rar. Relativizar valores a la mediade los países occidentales no esdecir mucho. Aunque la referen-cia OCDE domina, esta compara-ción puede ser tramposa. Lamedia OCDE está muy influidapor el peso de sistemas privadostales como Estados Unidos, y enbuena parte Japón. De modo queno parece lógico distanciarseoperativamente de estos modelosde base aseguradora privadapara luego «aprovechar» sumayor gasto para establecer eltérmino de comparación. Unodebiera de compararse con lossistemas que se desean emular.Nuestro sistema es de naturalezapública y en principio es conestos sistemas con los que se hade comparar. La tradición queofrece la Europa social, y denuevo la mayor homogeneidad ycomparabilidad de los datos(Eurostat), facilita, pues, una re-ferencia europea. Toca aquí sinembargo identificar si valoramosla media de la Europa de 10, 15o 28 países, dado su distintogrado de desarrollo y tiempo depertenencia a la Unión. Por lodemás, fijémonos que la Europasocial de los ciudadanos debierade aproximarse por la mediaponderada de gasto por pobla-ción y no por simples medias arit-méticas en las que pesen igualtodos los países.

Por ejemplo, si cuantificamosvalores medios sobre la base demedias aritméticas, el gasto sani-

EL SISTEMA SANITARIO EN ESPAÑA, ENTRE LO QUE NO ACABA DE MORIR Y LO QUE NO TERMINA DE NACER


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tario total español en 2012 coin-cide con el de la OCDE y con dela EUR-21 (9,3 por 100 del PIB),aunque si ponderamos por la po-blación relativa de los países,ambos conjuntos, OCDE y EUR-21nos superan ligeramente. Sin em-bargo, España está claramente porencima de los países con los quecomparte modelo Beveridge (1)tanto si se ajusta por poblacióncomo si no (cuadro n.º 1).

Asimismo, planteando la me -dia europea, surge la cuestión decon qué lógica comparamos paí-ses como Austr ia, Francia,Alemania, Bélgica, Holanda, quecuentan con sistemas de asegu-ramiento social, con sistemas desalud administrados (t ipoNational Health Service -NHS), alser su «fenotipo» diferente. Es biensabido que los sistemas de asegu-ramiento social son más caros,pero mantienen cotas más eleva-das de satisfacción entre sus ciuda-danos. Según el Eurobarómetro, elporcentaje de población que va-lora positivamente la calidad de

la asistencia sanitaria en sus res-pectivos países es, para los paísescon un sistema de aseguramien-to social del 92 por 100, mientrasque la media en los sistemas NHSse encuentra en el 82 por 100(López-Casasnovas et al., 2014).Menos regulación, más barralibre, sin listas de espera, libreelección, etc., consiguen al pare-cer que la población esté más sa-tisfecha con el sistema aunqueresulte más caro. Los NHS ope-ran como servicios administrados(más racionados, con más tiempode espera, más condicionantes deacceso, formalidades, etc.), másbaratos (mejor coordinación,menos duplicidades, más filtrosdesde la atención primaria), perocon poblaciones al parecer me -nos satisfechas.

Vemos pues que las compara-tivas difícilmente resuelven lacuestión de la mayor o menor«eficiencia» de un sistema sanita-rio por el lado de los recursos, vis-tos los términos de comparación,y menos aún si se omite la parte

más substantiva de la evaluación:los resultados de salud. Comomínimo, sin embargo, debemosenfatizar que un sistema se de-biera de comparar con aquellos alos que quiera emular. Ese grupode comparación es el que ha defacilitar el benchmarking.

Con estas salvedades identifi-caríamos pues la referencia euro-pea (aceptemos que el sistema es-pañol se sitúa en la tradición«NHS»). Para tener un marco con-creto es el del Reino Unido (y va-riantes nacionales internas), Italia,Finlandia, Noruega, Dinamarca,Suecia... Bajo esta perspectiva ladiferencia de nuestro gasto esmáxima si nos comparamos conlos sistemas de aseguramiento so-cial: más de dos puntos de PIBtanto en gasto total como engasto solamente público. Pero sinos comparamos con los sistemascon Servicios Nacionales de Salud,estamos por encima en gasto sa-nitario sobre PIB (cuadro n.º 1).Naturalmente, la comparación re-levante no es la que solo conside-



CUADRO N.º 1

GASTO SANITARIO TOTAL EN ESPAÑA, OCDE, EUR-21 Y EN LOS PAÍSES DE MODELOS BEVERIDGE Y DOUGLAS. PROMEDIOS SIMPLEY PONDERADO POR POBLACIÓN. 2000-2012 (% SOBRE EL PIB SIN PONDERAR Y PONDERANDO POR POBLACIÓN)

Año

España OCDE EUR21 Modelo Beveridge-Douglas*

%Gasto %Gasto % ponderado %Gasto % ponderado %Gasto % ponderadoSanitario/PIB Sanitario/PIB por población Sanitario/PIB por poblacióon o Sanitario/PIB por población

2000 ................. 7,2 7,7 8,7 7,6 8,2 7,3 6,32001 ................. 7,2 7,9 9,1 7,9 8,4 7,6 6,62002 ................. 7,3 8,2 9,4 8,1 8,7 7,9 6,82003 ................. 8,2 8,5 9,7 8,4 8,9 8,1 7,02004 ................. 8,2 8,5 9,8 8,5 9,0 8,1 7,12005 ................. 8,3 8,6 9,9 8,6 9,2 8,2 7,32006 ................. 8,4 8,5 9,9 8,6 9,1 8,2 7,32007 ................. 8,5 8,5 10,0 8,5 9,1 8,3 7,42008 ................. 8,9 8,8 10,3 8,9 9,4 8,6 7,72009 ................. 9,6 9,5 11,1 9,6 10,1 9,2 8,22010 ................. 9,6 9,3 11,0 9,4 10,0 9,0 8,02011 ................. 9,4 9,2 10,9 9,2 9,8 8,8 7,92012 ................. 9,3 9,3 10,9 9,3 9,8 8,8 7,9

Nota: * Incluye Dinamarca, Finlandia, Grecia, Islandia, Irlanda, Italia, Corea, México, Nueva Zelanda, Noruega, Polonia, Portugal, España, Suecia, Reino Unido; Australia, Canadá, Turquía.Fuente: OCDE Health Data (acceso 30 abril 2015).


ra el gasto, sino que lo relativiza,en términos de eficiencia, compa-rándolo con los logros o resulta-dos de los sistemas de salud enlos distintos países. Un artículo deeste mismo número (Lago yMartínez, 2015) se centra en esacomparación, y obtiene buenosresultados relativos para España.

Además, puesto que el gastosanitario agregado tiene elastici-dad renta mayor que la unidad,la comparación relevante es conlos países del modelo Beveridgecuando tenían la renta per cápitaque hoy tiene España, y una vezhabiendo ajustado por la tenden-cia temporal que acoge a unmayor desarrollo tecnológico y sudemografía. Y con un poco másde sensibilidad, ajustando tam-bién por sus características dife-renciales externas (estructura poblacional y organización terri-torial cuando menos).

Cuando se compara con paí-ses comparables en cuanto mo-delo sanitario (López-Casasnovas

et al., 2014), calculando el um-bral promedio como una mediadel gasto sanitario ponderadopor el PIB o por la población,España está muy cerca de aque-llos niveles de gasto sanitario pú-blico que le corresponden: en la«recta de regresión estadística»que se deriva de una estimaciónobjetivada en el sentido anterior.Más aún, si asumimos linealidaden la recta de regresión estamoscomparando escalares de ratiosidénticos, siendo ambas escalaslogarítmicas, asumiendo que laelasticidad renta del gasto sanita-rio público es constante, lo cuales contrario al supuesto de elas-ticidades más altas cuanto mayorrenta tiene el país. Ello permitiríaafirmar incluso que probable-mente España gasta más, y nomenos que otros países compa-rables. El problema es, pues, sinduda cómo y en qué gasta; elnivel de eficiencia del sistema.

Hay más temas relevantes enla comparativa para identificarmejor de qué estamos hablando.

Quizás desde la percepción demuchos, debiéramos de conside-rar el gasto neto de la financia-ción que no proceda de los im-puestos, ya que tasas y preciospúblicos (copagos) ofrecen unaracionalidad distinta para dichogasto público de la que ofrece ungasto financiado por contribu-yentes y no usuarios a través deimpuestos generales.

Según el Avance de la actua-ción económica y financiera delas Administraciones Púbicas2013 (2), el gasto sanitario públi-co en términos absolutos se re-dujo un 14 por 100 entre 2009 y2013 (3), mientras que el gastopúblico total disminuyó un 6 por100. Por tanto, la sanidad cargócon una parte proporcionalmen-te mayor del ajuste de la crisis.Según la base de datos de saludde la OCDE, las tasas negativasdel gasto sanitario público se ini-ciaron en 2010 (gráfico 2) y fue-ron en aumento durante los añossiguientes. La crisis se afrontócon recortes, fundamentalmente



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GRÁFICO 2CRECIMIENTO INTERANUAL DEL GASTO SANITARIO PÚBLICO EN ESPAÑA 2001-2012 (€ CORRIENTES)

Fuentes: OCDE Health Data 2014. Para 2012-13, datos provisionales de Contabilidad Nacional de España.


de inversiones pero también degasto corriente en personal e in-sumos. Sin embargo, la frenadaen seco iniciada en 2010 siguió auna década de fuerte expansióndel gasto sanitario público. Entre2002 (año en que las últimas diezCC.AA. del extinto Insalud GestiónDirecta asumen las transferenciassanitarias) y 2009 (año de gastomáximo), el gasto sanitario públi-co se multiplicó por 2,16. Inclusoa pesar de los recortes, el gasto sa-nitario público en 2013 es el dobledel de 2001 en euros corrientes.

Aunque son datos provisiona-les, los de Contabilidad Nacionalseñalan que la caída del gasto sa-nitario público en 2013 ha sidode 1.473 millones de euros (2.29por 100). Por tanto, en 2013 sehabría ralentizado el proceso decaída del gasto.

No obstante, el escenario delmarco financiero contempladopara la sanidad pública en elPrograma de Estabilidad 2015-2018 presenta un panorama de re-ducciones ulteriores del gasto sani-tario público, al que, una vezhechos los recortes de lo iatrogéni-co y de lo inefectivo, cada vez lecostaría marginalmente más entérminos de salud seguir reducién-dose. No hay que perder de vistaque la caída del PIB nominal ha incrementado las ratios respecto alPIB, pero el Programa de Esta bili -dad planea bajarlo significativa-mente en los próximos tres años.¿Qué incidencia tendría esto sobrevuestras conclusiones sobre el volu-men de gasto dedicado a sanidad?¿Es creible el práctico congelamien-to del gasto sanitario en términosnominales a 3-4 años vista?

III. LOS RIESGOSY AMENAZAS

Dicho lo anterior, la realidades que el sistema se halla frente a

varios factores de riesgo, interco-nectados entre sí.

1. Tensiones al alza en losprecios de los inputs

La retribución media de losprofesionales en relación al sala-rio medio de la economía se de-nuncia por parte de los afectadoscomo de las más bajas de Euro pa.Los datos parecen avalarlo, perolas condiciones de trabajo, el ré-gimen de incompatibilidades im-perante y una reducida asunciónde riesgo financiero en prácticasprofesionales aminoran sin dudael diferencial tomado cruda -mente. Pero la presión de futurosaumentos salariales está solapadaen bastantes reivindicaciones sa-nitarias, y el estallido irrumpiráprobablemente en cuánto larecuperación económica se con-solide. Solo instrumentos que«des-asalaricen» estos comporta-mientos pueden actuar de antí-dotos, en tanto que impongan alos profesionales la asunción deuna parte del riesgo financierodel sistema y les responsabilicenen mayor medida de las pérdidasy ganancias de productividad.

El gasto en medicamentos deprescripción ambulatoria recien-temente se ha visto fuertementecomprimido respecto del anteriorestado de cosas. Un estado mar-cado por una inflación de recetasmás que de precios, en una regu-lación considerablemente obsole-ta que cuestionaba precios, perodejaba abierta la espita de canti-dades. En el gráfico 3, que con-tiene los índices de recetas, gastopúblico y precios unitarios (aproxi-mados por el cociente entre gastoy número de recetas) puede verseclaramente que, hasta 2010, elgasto evolucionaba al ritmo delos cambios en las cantidades (re-cetas), mientras que a partir de2010 se imponen rebajas de pre-

cios, y desde mediados de 2012se incrementan los copagos, mo-derando, al menos a corto plazo,las cantidades de medicamentosdispensados con cargo a la segu-ridad social; pero manteniendoprecios medios (Puig-Junoy et al.,2014). La presión sobre el gastopúblico hace que los copagossean tentadores. El RD 16/2012terminó con el statu-quo de gra-tuidad para la mayor parte de lospacientes (pensionistas). Posi -blemente, en el futuro se exigiránmás copagos, bajo el reclamo detratamientos más individualizados.

El avance tecnológico, bajo laforma de nuevos tratamientosdisponibles a precios crecientes,es otro factor de presión sobre elgasto. Particularmente, el gastoen medicamentos de uso hospi-talario está sometido a un proce-so de fuerte tensión alcista.

La vinculación del crecimientodel gasto farmacéutico al del PIB,propuesta por el Gobierno enalgún momento, se puede inter-pretar como síntoma de pánicodel financiador público, que creeque controla menos el gasto enfarmacia que los salarios; al fin yal cabo, estos se publican en elBOE, por tanto, supuestamenteestán bajo su control. Pero eseanclaje no resuelve el problema,más bien lo traslada al interior delsector, y desvía el foco de aten-ción fuera de la cultura de la prio-rización y de la evaluación, tannecesarios para decidir cobertu-ras en sanidad.

2. Los déficits de gobernanza y deincentivos: en busca de un «modelo»

Siempre en primer lugar, los dé-ficits de gobernanza del sistemamarcan el futuro. Estos se debentanto a su estructura funcional




como a sus operaciones descentra-lizadas. Se reflejan en actuacionesde las partes, y responden a unosincentivos que no siempre soncompatibles con los del conjunto.

Una cuestión clave es, pues, lade los incentivos. Específica -men te para los profesionales asa-lariados, hay gran diversidad depropuestas, pero pocas iniciativaseficaces evaluadas. Esto se debe,en parte, a la incapacidad del ges-tor público de manejar adecuada-mente los componentes fijos y va-riables de las retribuciones comoforma de incentivar comporta-mientos profesionales alineadoscon el sistema, y de sustituir el se-guimiento y control en corto delprofesional por un sistema se-miautomático de rendimiento decuentas ligado a retribuciones.Pero también por la dislexia quesupone que los profesionales del

sistema reivindiquen autonomíaen las decisiones clínicas sin de -sear asumir las consecuenciaseconómicas de dichas decisiones.

Y es que excedente lo hay entoda actividad humana; la cues-tión es quien se apropia de este,ya en forma monetaria directa, yaindirecta; en términos de produc-tividad baja, exceso de costes delos insumos, o coste salarial uni-tario elevado. Pero la visualiza-ción de los beneficios monetariosde las prácticas clínicas y profe-sionales es borrosa. Ni la sociedad,ni los políticos, ni los grupos pro-fesionales reconocen, más bienignoran, la apropiación privadade excedentes. Por ejemplo, enlas realidades de profesionalesque compatibilizan actividad enel sector público y privado, y tam-bién de algunas instituciones públicas o parapúblicas que in-

cluyen en sus cuentas actividad pri-vada indiferenciada de la públicaen sus mismos recintos asisten-ciales. La gestión puede en estesentido requerir que, ante unalista de espera por incapacidadde financiar toda la demanda dis-ponible, la oferta ociosa busquesufragar sus déficits a través deuna mayor utilización privada. Unamplio esquema de regulación esnecesaria para que el propio siste-ma público no pierda legitima-ción, diferenciando correctamenteprestaciones públicas y privadas.

Pese a algunos cambios re-cientes, se continúa con una ele-vada presencia de los proveedo-res en la formación/información,influyendo en la actividad clínicacotidiana, con folletos informati-vos y tiempo de visitadores médi-cos, como un coste de transac-ción más que se incorpora en la



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Recetas Gasto Precio

GRÁFICO 3ÍNDICES DE SERIES MENSUALES DE RECETAS PRESCRITAS, COSTE UNITARIO MEDIO FINANCIADO POR EL SECTOR PÚBLICO («PRECIO») Y GASTO PÚBLICO. TOTAL ESPAÑA. ENERO 2003-FEBRERO 2015

Fuente: MSSSI. Facturación de recetas médicas (http://msc.es/profesionales/farmacia/datos/home.htm)


factura farmacéutica. Las regula-ciones recientes han mejorado al-gunas prácticas, pero carece delógica que ésta sea una pieza su-puestamente de apoyo de la ac-tualización de conocimientos denuestros profesionales.

El discurso liberal se imponepoco a poco –aún con dificulta-des y disfunciones– en lo queatañe al apoderamiento de losusuarios y a la libre elección, peromucho menos en asignar nuevasparcelas de responsabilidad indi-vidual de los ciudadanos sobre supropia salud.

3. El espacio para la colaboración público-privada y el papelde los seguros privados

En España se han ido acumu-lando muchas y variadas expe-

riencias de gestión indirecta de lasanidad (Abellán-Perpiñán et al., 2013; Sánchez-Martínez et al.,2014), que han suscitado deba-tes encendidos e ideologizados.El sector público convive con unsector privado predominante-mente lucrativo y crecientementereivindicativo al que la crisis tam-bién ha pasado factura (Aguiar-Díaz et al., 2015). Desideologizarel debate sobre las fórmulas decolaboración público-privada yponer a disposición de la socie-dad toda la información relevan-te sobre los operadores, en térmi-nos de calidad, costes y actividad,son los primeros pasos paraavanzar en la regulación óptimade la oferta de servicios sanitariosde financiación pública. Asepsiay datos han de complementarsecon un tercer pilar: el de una re-gulación clara de buenas prácticasde convivencia público/privada:control efectivo de cumplimiento

de los contratos, regulación deconflictos de interés y de laspuertas giratorias, etcétera.

Durante los peores años de lacrisis, el gasto sanitario privadoha aumentado su participaciónen el total. Las primas de segurossanitarios privados voluntarioshan continuado teniendo mejorcomportamiento, pese a los añosde crisis, que el resto de ramas deseguro. En 2014 han aumentadoun 3,44 por 100 (1,94 por 100en 2013) (4), aunque las perspec-tivas del sector son inciertas (5).La penetración del seguro deasistencia sanitaria, que tiene unmarcado perfil urbano, es muydesigual entre CC.AA. (entre el27,86 por 100 en Madrid y el 10,4por 100 en Asturias en 2012) (6)y ha aumentado desde 2004salvo en tres CC.AA. (UNESPA,2014) como se puede apreciar enel gráfico 3. El 40,5 por 100 de



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GRÁFICO 4PENETRACIÓN DE LOS SEGUROS PRIVADOS DE ASISTENCIA SANITARIA EN ESPAÑA 2002-2012: PORCENTAJE DE LOS HOGARES CON PÓLIZA DE SEGURO

Fuente: UNESPA (2014).


los asegurados de servicios priva-dos de asistencia sanitaria en2011, en torno a 3,5 millones,tenían una prima libre individual;el 28,3 por 100 tenían un segurolibre colectivo y el 22,6 por 100una póliza financiada por lasAA.PP. según el modelo Muface(UNESPA, 2014).

Según la Encuesta de Presu -puestos Familiares, el gasto me -dio de los hogares en servicios deseguros sanitarios voluntarios, entérminos constantes, es procíclico(gráfico 5). En los años 2010 y2011 se redujo, y en 2013 esprácticamente igual al nivel de2006. Por su parte, el reducidogasto privado de bolsillo de loshogares en servicios sanitarios(14.878 millones € en 2013),que había aumentado un14,7 por 100 entre 2006 y 2008,cae desde 2009 y en 2013 es infe-rior al de 2006. Sin embargo, estacifra agregada encubre compor-tamientos diferenciados de losdistintos componentes del gasto(gráfico 5). Mientras el gasto por

hogar en medicamentos aumen-tó un 28,5 por 100 durante elperíodo, en términos reales, el deservicios médicos, dentistas ypruebas complementarias se re-dujo considerablemente. Es decir,los hogares han sustituido margi-nalmente (unos 50 € año por fa-milia) servicios profesionales pormedicamentos.

4. Los consensos en políticasanitaria y la inoperanciadel «buenismo»

A la hora de dar contenido alas políticas públicas, es más fácilponerse de acuerdo en la salsaque en el pescado que las hayade condimentar. En concreto, enla política sanitaria encontramosmuchos eufemismos de fraseshechas en términos equívocos ypensados para permitir un con-senso inicial pero que, a pocoque se profundice en los detallessemánticos, resulta obvio que nose sabe muy bien que se ha acor-dado concretamente. Términos

tales como la colaboración público-privada, las responsabilidades dela sociedad civil, la gobernanzaclínica, la gestión clínica o la par-ticipación de los profesionales enla gestión, por no mencionargrandes palabras como las rela-tivas a las garantías de un su-puesto derecho a la salud, y lasconsecuciones de equidad y efi-ciencia a la par.

No hay nada de malo en utili-zar algunos envoltorios que creenun entorno amable que predis-ponga a los acuerdos. Los encon-tramos en el reclamo político dela conveniencia de «pactos deEstado» para todas las políticas,como si las ideologías o la hete-rogeneidad cultural, o el registrodel pasado de sus actores princi-pales no contase. El problema ra-dica en no avanzar en contenidosmás allá del umbral buenista quese anticipa. El buenismo es ino-perante porque está vacío con-ceptualmente de guías precisas yevaluables para la acción. Se diceasí que la sanidad crea riqueza,



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GRÁFICO 5GASTO MEDIO DE LOS HOGARES EN SEGUROS DE ENFERMEDAD 2006-2013 EN EUROS CONSTANTES DE 2006

Fuente: INE: Encuesta de Presupuestos Familiares.


que es inversión, elemento de cohesión social; pero también sa-bemos que es gasto corriente, re-tribuciones de profesionales sufi-cientemente corporativizados yde unos grupos industriales desuministros que presionan por supropio interés con gran podernegociador e influencia. Portanto, cuando a menudo se quie-re controlar desde la política sa-nitaria pública una financiaciónque se le puede escapar de lasmanos fácilmente al responsablepolítico, se tienen que recordarlas limitaciones que la utilizaciónde recursos sanitarios impone ensus efectos sobre la investigación,la creación de ocupación, la inver -sión en infraestructuras de valorañadido y, ciertamente, en la ba-lanza comercial del país.

La dinámica sanitaria es hoyrica en partenariados públicos,fundaciones, consorcios, socieda-des de profesionales, etc., queson música que suena bien parala mejora de la gestión que sebusca fuera de un modelo admi-nistrativo tradicional que ha toca-do techo. Pero si no se precisa, sino se identifica de qué estamos ha-blando, es fácil que uno se pongaefectivamente de acuerdo, pero nosabiendo muy bien en qué y natu-ralmente con pocos resultados.

5. Cobertura yuniversalismo «de barra libre»

El universalismo «de barralibre» es una amenaza en dos

sentidos: como ausencia de prio-rización explícita en el sistema(por ejemplo, en la regulación delas listas de espera), y como inter-pretación de que toda diferenciaen términos de gasto sanitariopúblico es injusta. Pero es cadavez más evidente que este enfo-que ni cumple con los postuladosde eficiencia ni de equidad. No eseficiente, ya que ofrece los recur-sos diagnósticos y terapéuticosque están disponibles con pocarestricción médica, sin atender anecesidades relativas ni prioriza-ción. Y no es equitativo porqueun sistema universal no estric -tamente proporcionado a la ne-cesidad, acaba siendo tomadoventajosamente por quienes con-siguen convertirse en los mayoresusuarios gracias a un mejor acce-



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06111 Productos farmacéuticos06112 Otros productos médicos06113 Aparatos y material terapéutico06211 Servicios médicos06221 Servicios de dentistas

06231 Servicios de análisis clínicos y centros de rayos x06232 Servicios médicos auxiliares no hospitalarios06233 Otros servicios extrahospitalarios06311 Servicios hospitalarios

GRÁFICO 6GASTO REAL MEDIO POR HOGAR ESPAÑA 2006-2013 (BASE EN 100 EN 2006)

Fuente: INE: Encuesta de Presupuestos Familiares.


so. Y la utilización es bien sabidotiene que ver con los costes deoportunidad de acceso, la educa-ción y la influencia en ahorrarsetiempos de espera; un coste deoportunidad para rentas altasmucho mayor que el precio mo-netario que pudiera exigírselespagar por los servicios. Así, pues,reorientar el universalismo, no enel sentido de elegibilidad univer-sal, sino de elección específicapriorizada, parece del todo ade-cuado.

Ello tiene también su traduc-ción territorial, contexto en el quese confunden las cifras de gastoautonómico medio (¡quién seacuerda de la variación interna!)con las de financiación centrali-zada, aduciendo inequidaddonde puede haber sobre-esfuer-zo fiscal o de priorización local. Ola falsa pista seguida por quienestoman el coste efectivo (a másineficiencia en el gasto, mayorcoste) como indicador de «nece-sidad», o estandarizan a partir dela utilización observada ignoran-do que ésta viene influida en sa-nidad por la oferta disponible.Con máximo error cuando seidentifica la generalización de lastransferencias sanitarias a todaslas CC.AA. (de lo que antes erancifras de un muy desigual gastosanitario autonómico consolida-do por el llamado «Insalud ges-tión directa») con una supuestaquiebra de la cohesión territo-rial, habiendo la descentraliza-ción simplemente hecho aflorardesigualdades hasta el momen-to encubiertas y, con una lectu-ra política de éstas, empujar engasto sanitario en regresión a lamedia.

IV. LOS ANTÍDOTOS

Son contrapuntos que puedenen segunda derivada redireccio-nar el sistema hacia aguas menos

procelosas. A nuestro juicio, dis-ponemos de los siguientes:

1. Compaginar gobernanzacon autonomía

La descentralización, aun pu-diendo ser parte del problema, esciertamente también y en mayormedida parte de la solución,tanto funcional como territorial-mente. Permite comparar y eva-luar las prácticas diversas registra-das y emular las mejores políticas,siempre que se acompañe detransparencia y rendición de cuen -tas. En un reciente estudio sobreel impacto redistributivo de la sa-nidad y educación públicas enEspaña (Jurado et al., 2015) seconcluye, como en los análisisagregados para el país (cf 4.2más adelante) que la sanidad esun elemento igualador de rentasentre CC.AA., aunque la robustezdel resultado requiere de unasimputaciones más ajustadas quelas que permiten los datos dispo-nibles y se hacen correspondercon los niveles de renta mediosregionales. De hecho, la pruebamás fehaciente de los impactosredistributivos del gasto sanitarioen salud poblacional se deberíaobtener al contrastar años de ni-velación estatal de recursos conlas reducciones en las desigualda-des personales de salud intraCC.AA. Y de ello sabemos poco,pese a las argumentaciones polí-ticas que se mantienen al respec-to no basadas en evidencia.

El fenómeno de una posibleconvergencia entre CC.AA. puedeanalizarse también desde la pers-pectiva del gasto sanitario. ¿Es -tán convergiendo las CC.AA. espa-ñolas en gasto sanitario públicoper cápita? ¿Lo hacen en térmi-nos de ratio PIB? En el cuadron.º 2 se presentan las medias ycoeficientes de variación de lospresupuestos iniciales de salud

para los años 2007 a 2015 de lasCC.AA., sin incluir, de acuerdocon la nueva metodología de2007, los gastos de fundaciones,consorcios y entes públicos.Pueden observarse dos procesos.Primero, que el coeficiente de va-riación tiene tendencia a aumen-tar, salvo en los dos últimos años,2014 y 2015. Segundo, que laratio entre el gasto máximo y elmínimo ha aumentado de 1,31en 2007 a 1,61 en 2014. Por tanto,con los datos disponibles se podríadecir que no se observa una ten-dencia a la convergencia del gastoper cápita entre comunidades autónomas. Sin embargo, denuevo, aquellas afirmaciones nopueden ser concluyentes: se tratade gasto y no de financiacióntransferida (esta última es la quecontiene los criterios de equidadaceptados), presupuestado inicialy no liquidado, y referido a po-blación total y no a la beneficiariadel sistema público, y obviandoque en términos reales existen di-ferencias en la capacidad adqui-sitiva de un mismo euro sobre lageografía española. En un traba-jo reciente (Pérez-García et al.,2015, pág. 105 y ss.), los autoresofrecen datos anuales de gastopúblico efectivo para el período2002 a 2013 con esos datos. Enel cuadro n.º 3 calculamos el co-eficiente de variación y la ratioMáximo/Mínimo para los años2002 a 2013, excluyendo aCeuta y Melilla. El coeficiente devariación se ha calculado sin pon-derar y ponderando las CC.AA.según su peso en el PIB del país ypoblacional. Destacamos los si-guientes resultados: a) la variabi-lidad interregional en el gastoefectivo per cápita (coeficientede variación) es menor que enlos presupuestos iniciales; b) en losúltimos años, desde 2011, pare-ce apreciarse una cierta ten -dencia a aumentar la disparidadinterregional en gasto sanitarioper cápita; c) las conclusiones



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cambian no solamente según seconsideren presupuestos inicia-les o liquidados, también cuan-do se pondera por PIB y por po-

blación. Específicamente, la lec-tura de los coeficientes de varia-ción de 2013 cuando se calculansin ponderar las 17 CC.AA. es

que la variabilidad ha aumenta-do, pero cuando ponderamospor cualquiera de los dos crite-rios, PIB o población, vemos que



CUADRO N.º 2

GASTO PÚBLICO EN SALUD (PRESUPUESTOS INICIALES) 2007 A 2015 DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ESPAÑOLAS. EUROS CORRIENTES POR HABITANTE*

Comunidad Autónoma 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Andalucía............................. 1.083 1.166 1.184 1.174 1.113 1.115 1.010 977 1.007Aragón................................. 1.262 1.316 1.397 1.416 1.374 1.376 1.211 1.211 1.208Asturias................................ 1.245 1.267 1.437 1.512 1.435 1.440 1.392 1.399 1.409Baleares................................ 1.054 1.116 1.148 1.064 1.057 1.092 1.058 1.083 1.195Canarias ............................... 1.245 1.350 1.393 1.349 1.195 1.230 1.225 1.239 1,251Cantabria ............................. 1.259 1.297 1.347 1.344 1.230 1.269 1.310 1.336 1.340Castilla-León......................... 1.206 1.303 1.330 1.375 1.353 1.347 1.289 1.283 1.313Castilla-La Mancha ............... 1.217 1.289 1.371 1.391 1.330 1.228 1.167 1.150 1.166Cataluña .............................. 1.204 1.244 1.261 1.316 1.220 1.157 1.108 1.103 1.126Valencia ............................... 1.042 1.085 1.111 1.119 1.078 1.071 995 1.074 1.098Extremadura......................... 1.339 1.457 1.558 1.530 1.417 1.366 1.191 1.204 1.277Galicia .................................. 1.222 1.307 1.347 1.333 1.269 1.269 1.238 1.201 1.077Madrid ................................. 1.069 1.109 1.115 1.069 1.099 1.104 1.109 1.082 1.130Murcia ................................. 1.129 1.238 1.281 1.358 1.376 1.223 1.072 1.107 1.124Navarra ................................ 1.332 1.408 1.438 1.549 1.514 1.419 1.341 1.394 1.457País Vasco ........................... 1.366 1.515 1.633 1.667 1.605 1.591 1.607 1.570 1.585La Rioja ................................ 1.336 1.260 1.249 1.276 1.197 1.131 1.090 1.100 1.108Coeficiente de Variación ....... 0.084 0.089 0.106 0.120 0.119 0.112 0.126 0.121 0.121Max/Min .............................. 1,31 1,4 1,47 1,57 1,52 1,49 1,61 1,61 1,57

Nota: * Datos de población correspondientes al padrón del INE. Los cálculos para 2015 se han hecho con la misma población que los de 2014Fuente:MSSSI. Presupuestos iniciales para sanidad de las Comunidades Autónomas, la Administración Central y la Seguridad Social http://www.msssi.gob.es/estadEstudios/estadisticas/inforRecopilaciones/docs/presupuestosIniciales.pdf

CUADRO N.º 3

VARIABILIDAD ENTRE CC.AA. EN EL GASTO PER CÁPITA PÚBLICO 2002-2013. (CÁLCULOS SIN PONDERAR Y PONDERANDO POR PIB Y POR POBLACIÓN)

Gasto medio Coeficiente CV CVAño per cápita total de Max/Min Máximo Mínimo ponderado ponderado

CC.AA. (€ corrientes) Variación (%) por PIB (%) por población (%)

2002 ................. 925 18,1 1,82 1399 771 16,6 17,62003 ................. 983 9,4 1,47 1312 895 7,4 7,62004 ................. 1094 9,0 1,45 1420 979 6,9 7,12005 ................. 1201 6,6 1,31 1430 1090 6,6 6,82006 ................. 1278 8,6 1,40 1638 1167 6,9 7,12007 ................. 1354 10,8 1,58 1914 1213 7,5 7,82008 ................. 1463 6,3 1,22 1651 1357 6,3 6,42009 ................. 1573 7,6 1,30 1811 1391 7,6 7,92010 ................. 1527 7,1 1,34 1784 1329 8,4 8,62011 ................. 1482 8,4 1,38 1736 1260 9,1 9,62012 ................. 1383 8,6 1,44 1683 1173 9,0 9,42013 ................. 1357 8,9 1,45 1714 1182 8,7 9,0

Fuente:Elaboración propia con los datos de Pérez García et al. (2015) e INE (Contabilidad Nacional de España y cifras de población a 1 de julio de dada año).


realmente la variabilidad se hareducido ligeramente.

Ante la dificultad de apreciarcorrectamente los datos a efectosde su interpretación en términos deequidad y eficiencia, una posi -bilidad es la de que el gasto sa -nitario tuviera una financiaciónmínima garantizada y se supri-miese el techo de acuerdos conlas prioridades de los parlamen-tos autonómicos. Que cada paloaguante su vela y que la proce-sión tenga un recorrido marcado.Se trataría con ello de compa -ginar cohesión, gobernanza y autonomía. En el ámbito de ladescentralización funcional y deproveedores, el equivalente a loanterior podría traducirse en que«quien quiera ser parte (stakeholder)se ha de integrar claramente enel todo». Por ejemplo, el medi -camento, si ha de entrar con vozpropia en la función de produc-ción conjunta de la salud po -blacional, ha de aceptar su papelen el global, con elementos tantocomplementarios como substitu-tivos, en una integración asis-tencial de riesgo compartido apresupuesto cerrado. En este sen-tido, la reciente propuesta deligar el crecimiento del gasto far-macéutico público en recetas aldel PIB no parece una buena ideasi no se es capaz de legitimar «ex-tramuros» del gasto farmacéuticoy sanitario la racionalidad de ha-cerlo solo en esta partida, e «in-tramuros», en el reparto interno aefectuar por Farmaindustria fuerade criterios de coste efectividad.

Para todas aquellas cuestio-nes, la gobernanza es una espe-cie de pegamento que dota desentido el quehacer de las orga-nizaciones sanitarias en su día adía. Hacer o rehacer la gober -nanza de una institución allí dondese ha perdido no es una tareasencilla, ya que ésta deviene de laintersección de distintos compor-

tamientos, resultado a la vez deunos incentivos que se tienenque alinear hacia los que seanobjetivos comunes de la institu-ción. Esto requiere a menudo laformulación de las relaciones inter-nas y externas de sus protagonis-tas principales y de la consolida-ción de una cultura organizativaque no se improvisa con facilidad.

Empezando por esta última,dos son los rasgos distintivos quemarcan el valor de una culturaque puede hacer más o menospropensa la gobernanza. EntreCC.AA., la sensación de proyectocompartido, de coordinación porinterés mutuo, no impuesta, sinjerarquías. En organizaciones pú-blicas, reforzando la idea comu-nal. En sus extremos encontra-mos, por un lado, la negligenciay la falta de cuidado que suele lle-var al abuso por el lado de suspartes integrantes. Y, por el otro,la interpretación más política deque «quien paga manda», enten-diendo como pagador a la propiaadministración y no a los contri-buyentes que la financian.

En los sistemas sanitarios pú-blicos, la dificultad de empujar elinterés particular en favor delconjunto tiene la dificultad aña-dida de la multiplicidad de lasmotivaciones presentes, cadauna con su propia racionalidad ylógica individual. Este es el casoque distingue de manera «granu-lar» la racionalidad de los ciuda-danos/contribuyentes, de losusuarios/pacientes, de los profe-sionales de los gestores, de losresponsables de política sanitaria,de los responsables estatales desu armonización y, finalmente,de los grupos empresariales queconforman la prestación de losservicios sanitarios. Notemos quecada uno de ellos puede intentarhacer prevalecer su interés par ticu -lar sobre el general coaligándoseentre sí, haciendo fuertes unas

partes respecto de las demás. Porejemplo, entre pacientes y susasociaciones, y algunos profesio-nales de la especialidad, frente alcontribuyente y el responsable fi-nanciero; o los grupos empresa-riales y los responsables económi-cos respecto de las consejerías desanidad, o entre grupos empre-sariales y determinados profesio-nales delante de los gestores yentre los mismos responsables dela política sanitaria. Son coalicio-nes heterogéneas pero que endeterminadas coyunturas –porejemplo, una huelga o una res-tricción presupuestaria fuerte–pueden ser ganadoras a la vistade las debilidades de terceros.

Resolver este tipo de proble-mas en la sanidad pública pasa,posiblemente, por consolidar einternalizar dentro de cada gruporelevante, el potencial conflictode intereses que las distintas cir-cunstancias pueden hacer emer-ger. Se trata de evitar que los pro -blemas se redirijan a con venienciacontra las partes más débiles delsistema, erosionando de esta ma-nera los equilibrios de la gober-nanza en su conjunto. No existenrecetas universales para alcanzaresto, pero parece razonable queel debate entre escasez de recur-sos y susceptibilidad de los mis-mos a usos alternativos, que be-nefician a grupos de interésdistintos, a partir del financia-miento disponible, favoreciera enuna primera etapa la discusióninterna de los problemas relevan-tes. Esto se puede hacer porejemplo, entre ciudadanos/con-tribuyentes y usuarios/pacientes,o entre prestadores y financiado-res, a través de priorizaciones explí -citas y transparentes de las cober-turas sanitarias (lo que entra y loque no, lo que se paga medianteimpuesto y lo que se repercuteal bolsillo del usuario, y respectode los derechos y deberes quedevengan). O entre diferentes



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gestores haciendo que, ponga-mos por caso, el exceso de gastode uno se tenga que valorar enprimera instancia sobre el déficitdel otro, evitando trasladar elproblema, por agregación, al fi-nanciador. Esta es una situacióncomún entre atención primariay especializada, con centrifu -gación externa de costes de uti -lización y de prescripciones indu-cidas. La financiación conjuntasobre base poblacional puede serun instrumento que fuerce a laconsolidación interna, evitandoque, ante una mejora coste-efec-tiva en la atención ambulatoriano se responda defensivamentecon una mayor actividad de la es-pecializada menos coste efectiva.Sin forzar la consolidación delgasto, la solidaridad de las partesimplicadas en reclamar más fi-nanciación o la simple defensadel status quo de cada instituciónpor separado, se acabará proyec-tando fácilmente como un vectorde mayor gasto sobre el financia-dor, sin que este tenga, desdefuera, las llaves necesarias para laracionalización conjunta.

En suma, compaginar gober-nanza con autonomía requiere:

— Garantizar a las CC.AA. unafinanciación mínima o suelo delgasto sanitario, pudiendo a partirde ahí cada Comunidad intensi ficaro no su esfuerzo de gasto desde supropia responsabilidad fiscal. Lacartera común de servicios sanita-rios debería definirse de acuerdo aesa financiación mínima.

— Los proveedores han deaceptar que si quieren ser partedel sistema tienen que integrarseen el mismo, respetando unas re-glas de juego y aceptando, porejemplo, acuerdos de riesgocompartido.

— Establecer un sistema de fi-nanciación conjunta de base po-

blacional ajustada por riesgo quealinee los intereses de primaria yespecializada respecto de resulta-dos de salud poblacionales.

Además, es preciso, como seha argumentado arriba, clarificarla regulación de la compatibili-dad entre el ejercicio público y elprivado, resolver satisfactoria-mente el problema del infradesa-rrollo de la gestión clínica, y con-siderar el empoderamiento delpaciente un instrumento más alservicio de la eficiencia y equidaddel sistema sanitario y en últimotérmino, del bienestar social.

2. Llevar el copago a larenta más que la renta a los copagos. El papelredistributivo del gastosanitario

Los cambios en la utilización sa-nitaria, así como las medidas toma-das para afrontar la crisis económi-ca, sobre todo el RDL 16/2012,pero también otras medidas de losgobiernos central y autonómicos,han incidido sustancialmente enla situación de partida y posible-mente en el papel redistribuidorde la sanidad. Ello se debe, entreotras razones, al hecho de que elsistema, aún siendo universal,acaba haciendo que las decilas demás renta utilicen menos la aten-ción sanitaria pública que lo queles corresponde por peso pobla-cional, y al contrario para la demenos renta. Ello hace que susefectos sean muy sensibles a lautilización de los servicios, aunqueello ha de examinarse con cuidadopor funciones asistenciales, ya quelos patrones de utilización son dis-tintos por gradiente social, y con-siderando el peso relativo de di-chas funciones en el total delgasto sanitario.

Por lo que atañe a los copagosfarmacéuticos, sabemos que re-

ducen la renta monetaria dispo-nible de las familias en distintaproporción según su renta, su es-tatus de activo o pensionista y suutilización de medicamentos.Para algunas familias no pensio-nistas ni con enfermos crónicos,los gastos farmacéuticos no tie-nen, en principio, límites de apor-tación mensual. En este sentido,los enfoques de equilibrio parcialson limitados, ya que las presta-ciones sanitarias en especie –o suretirada– pueden alterar los com-portamientos de los agentes eco-nómicos. Por ejemplo, según el sis-tema de información de atenciónprimaria, ha habido una reduc-ción muy significativa de frecuen-tación al médico de familia enEspaña tras el inicio de la crisis (de6,10 visitas por persona asignadaen 2007 a 5,48 en 2012 (7)), loque cuadra con el aumento de co-pagos en medicamentos, en prin-cipio de consumo complementa-rio de aquella asistencia que semantiene gratuita en acceso, perono si se considera substitutivo.

Los primeros resultados delanálisis de una muestra aleatoriaestratificada de más de 60.000personas de Canarias (8), con in-formación individual y longitudi-nal del consumo de medicamen-tos desde un año antes hasta unaño después de la entrada envigor del nuevo codpago (1 dejulio 2012) indican que:

— La aportación de los usua-rios podría haberse duplicado,del 6 por 100 al 12 por 100 deltotal de la factura farmacéutica.

— El 22 por 100 de los usua-rios no había comprado ningúnmedicamento durante los dosaños del estudio.

— Antes del RD16/2012, el 54por 100 de los usuarios no habíapagado nada por medicamentoscon receta, después del RD, ese




porcentaje ha caído hasta el 34por 100.

— El índice de Gini de concen-tración del gasto en medicamen-tos era 0,69 antes de la reforma yse ha reducido ligeramente (hasta0,66) después de la misma.

El análisis de esos datos reflejados hechos, 1) la gran heteroge-neidad individual en el gasto enmedicamentos; 2) que la elastici-dad-precio de la demanda demedicamentos prescritos, comoconcluye la literatura internacio-nal, es baja y por tanto el copagono reduce «abuso moral» ni utili-zación; pero puede estar redistri-buyendo la financiación entre elcontribuyente y el paciente, car-gando a éste con parte de los cos-tes que antes asumía el primero.

La nueva regulación del co -pago permite diferenciar entretres niveles de renta familiar (in-ferior a 18.000 euros; entre18.000 euros y 100.000 y porencima de 100.000 euros). Unanálisis más detallado del gastode los usuarios en medicamentospor niveles de renta excluyendo alos de más de 100.000 eurosanuales por su pequeño pesomuestral (9) (cuadro n.º 4) indica

que el gasto medio anual finan-ciado por el usuario se multiplicópor 2,2 para los de renta inferiora 18.000 euros anuales, y por2 para los de renta superior. Lascifras medias son bajas en cual-quier caso. Las ratios entre elgasto (medio, mediano, tercercuartil y percentil 95) de los usua-rios de renta alta y los de rentabaja se ha mantenido, con ligerareducción (de 1,3 a 1,2). Portanto, a pesar de que el nuevocopago ajusta por renta, el gra-diente de gasto según renta se hamantenido o incluso se ha redu-cido ligeramente tras la reforma.

Mantenemos la idea de llevarel copago a la renta (declarada) yno señalizar a la población concopagos diferenciados segúnrenta (monetaria). Se trata deidentificar la utilización de los ser-vicios fuera de la regulación esta-blecida según los circuitos decontacto, cribaje y acceso, mar-cando el coste adicional que ellosupone al sistema, para sumarlocomo prestación en especie. Estecoste para el sistema es un ingre-so (gasto evitado) que no se de-bería de haber meritado, por loque cabe sumarlo a una base im-ponible que generará con estaadición tipos impositivos más ele-

vados (copago progres ivo).Fuera de ello, los copagos enconsumo debieran de ser evita-bles para no interferir con la equi-dad, y si se puede actuar por lavía del aseguramiento comple-mentario a prima colectiva, mejorque hacerlo por la vía de precios,dada su dosis implícita de solida-ridad. Particularmente, si fuerade catálogo se incluyen las pres-taciones igualmente efectivas,pero de coste no asumible parala financiación pública.

Por otra parte, y como se ha se-ñalado reiteradamente, son prefe-ribles los copagos evitables (ejem-plo, mediante precios de referencia)que los obligatorios, los copagosmodulados según el coste-efecti -vidad de los tratamientos, y lasexcep ciones y consideraciones per-sonales y familiares, incluyendo lí-mites monetarios, como antídotofrente a la pérdida de equidad queconllevan los copagos.

2.1. El papel redistributivo del gasto sanitario comoantídoto frente a unadesigualdad económicacreciente

El gasto sanitario tiene, enprincipio, un claro papel redistri-



204

CUADRO N.º 4

EFECTOS DISTRIBUTIVOS DEL COPAGO EN UNA MUESTRA DE POBLACIÓN DE LAS ISLAS CANARIAS

Antes del RD 16/2012 Después del RD16/2012

Gasto después(gasto antes

(1 julio 2011 a 1 julio 2012) (1 julio 2012 a 1 julio 2013)Gasto (copago)

en recetas del SNS Renta Renta Renta RentaRenta entre

Ratio2/1 < 18.000 €1 entreRatio2/1 Renta entre

< 18.000 €1 18.000 € y 18.000 € y < 18.000 €1 18.000 € y100.000 €2 100.000 €2 100.000 €2

Gasto medio (€) ........... 18,2 24,1 1,3 40,4 48,7 1,2 2,2 2,0Gasto mediano (€) ....... 2,0 2,4 1,2 14,9 18,5 1,2 7,5 7,7Tercer cuartil (€) ........... 14,4 18,2 1,3 49,9 57,4 1,2 3,5 3,2Percentil 95 (€)............. 95,0 126,9 1,3 165,2 202,1 1,2 1,7 1,6

Fuente: Elaboración propia con datos de una muestra de asegurados del Servicio Canario de Salud.


butivo, que ha de contribuir acontrarrestar el aumento de desi-gualdades económicas en España(Garcia-Altes y Ortun, 2014). Siexcluimos las pensiones, la sani-dad tiene el papel redistributivoy de aminoramiento de la desi-gualdad económica más impor-tante entre las prestaciones pú-blicas en especie analizadas porVerbist y colaboradores para2000 y 2007 en 27 países de laOCDE (Verbist et al., 2012). Elefecto redistributivo de la sani-dad en España representaba en2007 más de la mitad de la redis-tribución total por prestacionesen especie (cuadro n.º 5). En eseaño, éramos el cuarto país de los27 más redistribuidor en sanidadsegún la ratio 90/10, y el quintosegún la razón S80/20. La sani-dad pública contribuía, tambiénsegún ese estudio, a una reduc-ción de la brecha de pobreza del60 por 100, y más todavía paralas mujeres, en el conjunto de pa-íses de la OCDE (10). Sin embar-go, este efecto se debe a la cuan-tía que representa dicho gasto,ya que por euro gastado, diferen-tes estudios prueban que el gastoselectivo en vivienda y ayuda a lasfamilias es el más redistributivo; loque no podía ser de otro modo, al

venir afectada su concesión ala prueba de medios (López-Casasnovas y Albasanz, 2015).

En cualquier caso, vale la penadejar constancia que para anali-zar la capacidad redistributiva delgasto social importa tanto sucomposición como su agregado.Por sus efectos sobre el bienestar,no son idénticas las consecuen-cias de transferir recursos, presta-ciones monetarias, de libre dispo-sición a las familias, que ofrecerprestaciones en especie gratuitasen el acceso, que se pierden si nose utilizan. Como no es idénticohacerlo desde una financiacióngeneral a cargo del contribuyenteo de un pago o tasa a cargo delbeneficiario. Algunos países in-tervienen no gastando pública-mente, sino regulando la obligaciónde que el gasto se asuma pri -vadamente, con multas y san -ciones en su caso por incumpli-miento. Además, a veces lotransferido u obligado está librede impuestos o incluso incentiva-do con deducciones fiscales; enotras no. En algunos países loque no es un beneficio por pres-tación directa lo puede ser indi-rectamente con precios reguladospara determinados colectivos, ya

con cargo a las empresas sumi-nistradoras o mediante subven-ciones (transporte, luz, agua).Todo ello, su naturaleza y com-posición, acaba afectando el bie-nestar de los ciudadanos. Comomuestra recientemente un estu-dio de la OCDE, ello cambia in-cluso el ranking de los países enla importancia de su política so-cial. Por ejemplo, Dinamarca pasade ser el segundo país al noveno;España del noveno al 14; ReinoUnido del doceavo al cuarto;Estados Unidos, de ocupar elpuesto veintitrés al segundo.

Específicamente, para Españay el gasto sanitario, Calero y Gilestiman separadamente el efectoredistributivo de las distintasprestaciones sanitarias en especie(atención primaria, especializada,medicamentos) para 2005 y2010 (Calero y Gil, 2014) con mi-crodatos de las Encuestas deCondiciones de Vida. Tambiénellos encuentran un fuerte efectoredistributivo, cuya explicación defondo es que las personas mayo-res utilizan proporcionalmentemás la sanidad que el resto degrupos etarios, dada su mayornecesidad, y a la vez tienen enpromedio menor renta disponi-



CUADRO N.º 5

CAMBIO (%) EN LOS INDICADORES DE DESIGUALDAD DESPUÉS DE INCLUIR LAS PRESTACIONES EN ESPECIE DE SANIDAD Y DE LOS OTROS CUATRO SERVICIOS PÚBLICOS*

Renta monetaria disponibleDespués de ajustar por prestaciones Después de ajustar por todas las

sanitarias en especie prestaciones en especie

Indicadorde desigualdad

Porcentaje dePuesto Puesto sanidad sobre

España OCDE-27 de España España OCDE-27 de España España OCDE-27 total gastoen OCDE-27** en OCDE-27(*) en especie

España

Índice de Gini ...... 0,31 0,298 12 -11,60% -11% 9 20,6% -21,8% 53%S80/20 ................ 5,33 4,95 10 -22,70% -18,40% 5 -40,7% -35,3% 64%P90/10 ............... 4,38 3,94 8 -21,30% -17,00% 4 -34,0% -31,5% 68%

Notas:* Sanidad, educación, vivienda, atención a la infancia y a los mayores.** Ordenados los 27 países en orden decreciente de redistribución.Fuente: Verbist et al. (2012) tabla A6 (reproducido de Urbanos y G López-Valcárcel (2015).


ble. En 2005 el índice de Gini enEspaña antes de las prestacionespúblicas monetarias era 0,453, sereducía a 0,312 cuando se in -cluían todos los componentes dela renta disponible, y bajabahasta 0,265 cuando se incluíanlas prestaciones sanitarias en es-pecie. El índice de Kakwani resul-taba mayor para el gasto farma-céutico, seguido de atenciónprimaria –son por tanto los quemás contribuyen a la progresivi-dad– y menor para atención es-pecializada. No obstante, hayque señalar que el gasto farma-céutico considerado solo se refie-re a las recetas de la seguridadsocial, excluyendo los medica-mentos de dispensación hospita-laria, que han crecido mucho enlos últimos años, particularmentepara pacientes no ingresados(Lobo, 2014). La desigualdad derenta de mercado era mayor en2010 que en 2005 y las transfe-rencias monetarias del sector pú-blico contribuyeron más a reducirla desigualdad en 2010 que en2005, pero la sanidad perdió ca-pacidad redistributiva en esequinquenio (cuadro n.º 6).

También el índice de Kakwanide la sanidad en su conjunto esmenor en 2010 (0,4413) que en2005 (0,4816), debido a unacaída del 23 por 100 del gasto enfarmacia (su índice de Kakwanipasa de 0,602 a 0,463 en ese pe-ríodo), pues atención primaria, es-pecializada y urgencias gananprogresividad y atención hospita-

laria se mantiene aproximada-mente en los niveles de 2005. Enconsecuencia, el sistema sanitarioparece haber perdido, aunque nodramáticamente, algo de su capa-cidad redistribuidora e igualadora.

El resultado de farmacia essorprendente (Urbanos-Garridoy López-Valcárcel, 2015). Las re-cetas facturadas se prescribendesde la atención primaria, por loque se esperaría una evolución si-milar de los índices de Kakwanide ambas prestaciones, farmaciay atención primaria. Hasta 2013no se generaliza la receta electró-nica. Los únicos cambios signifi-cativos en cuanto a medicamen-tos en 2010 han sido dos RealesDecretos de marzo y mayo de2010 respectivamente (RealDecreto Ley 4/2010 de 26 demarzo de racionalización delgasto farmacéutico del SNS y RealDecreto Ley 8/2010 de 24 mayo,de medidas extraordinarias parareducir el déficit público). Ambasmedidas se concentran en reducirlos precios de los medicamentosy los márgenes comerciales de lasfarmacias. Por tanto, reducen elcoste de producción y, en conse-cuencia, la valoración de las trans-ferencias en especie de la sanidad.Pero esta reducción es únicamen-te fruto del artefacto, y no de losbienes y servicios prestados(Urbanos-Garr ido y López-Valcárcel, 2015).

Es interesante reflejar algunasconclusiones, desde una óptica

autonómica, de otro estudio másreciente y ya comentado (Pérez-García et al., 2015). La intensidadregional de las transferencias enespecie, de las que la sanidad su-pone casi dos terceras partes, noparece presentar una relación sig-nificativa con los niveles de rentaper cápita, siendo ello el reflejode que el acceso a los servicios enlos distintos territorios no depen-de del nivel de su renta inicial. Sibien la incidencia regional de laspolíticas redistributivas respondeen general a un patrón de pro-gresividad –saldos mayores en lasregiones con menor renta– pre-senta limitaciones de orígenesmuy distintos. Por una parte, laspolíticas de protección social ba-sadas en derechos reconocidos serelacionan en buena medida po-sitivamente con las rentas, comono podía ser de otro modo; y porotra, los ingresos de las CC.AA.no responden tanto a sus necesi-dades como a otras causas, porlo que los gastos y los volúmenesde servicios por habitante sonmuy diferentes. A la vista de suevolución, el análisis del gasto enServicios públicos fundamentales(SPF) y su distribución regional enel período 2002-2013 no respal-da la tesis de la destrucción de lascolumnas del Estado del bienes-tar que representan estos gastos.Aunque sin duda este se ha vistoafectado por la crisis, los perfilesdel impacto de la misma y su ges-tión son relevantes. El crecimien-to del gasto en SPF fue rápido enlos años de expansión, en espe-cial en el caso de la sanidad y laprotección social, las dos funcio-nes más relacionadas con el en-vejecimiento. Con la llegada dela crisis, el gasto en SPF ha sido preservado en parte medianteel mayor esfuerzo que reflejan elmantenimiento del porcentajeque representa en el PIB y el cre-cimiento del porcentaje que su-pone del gasto público. Ahorabien, esa protección de los nive-



206

CUADRO N.º 6

CAMBIOS EN EL EFECTO REDISTRIBUTIVO GENERADO POR EL GASTO SANITARIO PÚBLICO DE 2005 A 2010

2005 2010

Índice de Gini antes de las prestaciones públicas monetarias ... 0,453 0,5040Índice de Gini de la renta disponible......................................... 0,312 0,3365Índice de Gini después de las prestaciones sanitarias en especie 0,265 0,2991


les de gasto en SPF se ha concen-trado en las actividades desarro-lladas por las administracionescentrales (pensiones y seguro dedesempleo) mientras que en lasfunciones responsabilidad de las administraciones territoriales(sanidad, educación y servicios so-ciales) no ha sucedido lo mismo.

Las responsabilidades según elInforme comentado son, pues,inequívocas y caen mayormenteen el tejado de una financiacióncentral del gasto autonómico cla-ramente insuficiente.

3. Priorización explícita con sustrato institucional

Y finalmente, se consideraadecuado crear una agencia es-pecializada para tomar las deci-siones de priorización a efectosde sacarlas del cortoplacismo po-lítico para reconducir el debatehacia recomendaciones del tipo«haz, o explica por qué no haces».Dicha agencialización es impres-cindible para ordenar el catálogode prestaciones.

En el panorama europeo,España es una excepción, pues15 países de la Europa28 incor-poran explícitamente la evalua-ción económica de las innovacio-nes sanitarias para establecercondic iones de reembolso.Podemos aprender de otros paí-ses (cf. 5.1 más abajo). El reto esmás acuciante, en la medida enque habrá fuertes presiones poraprehender las holguras presu-puestarias de la relajación post-crisis por parte de los distintosproveedores y grupos de interés,y porque incluso en plena crisis,se están produciendo asignacio-nes insostenibles e ineficientesque implican pagar medio millónpor AVAC en algunos tratamien-tos oncológicos (Oyagüez et al.,2013). La falta de cultura evalua-

dora en el país tiene un altísimocoste en términos de bienestar, yla hoja de ruta hacia el cambiocultural es una de las claves parala mejora, sino supervivencia, delsistema. Resulta paradójico quela sanidad, caracterizada porcontinuos avances tecnológicosque impulsan en gasto más queen otros sectores, no se caracte-rice por una mayor cultura eva-luadora que en las demás políti-cas públicas. Los economistas dela salud, entrando en los detallesdel gasto con prospecciones deprofundidad, han de analizar lasconsecuencias de las distintas op-ciones de policy making y exigirtransparencia en el gasto (sanita-rio), aceptando que quizá inclusono sea el más ineficiente dentrodel gasto público.

Nuestra propuesta para Españaes una agencia, tipo NICE a la es-pañola (véase el apartado 5.1),que haría el assessment más ob-jetivado de las tecnologías sani-tarias, mientras que el appraisal nsu aplicación al caso concretoquedaría bajo la responsabilidadde las CC.AA.

4. La salud en todas laspolíticas requierecoordinación al más altonivel gubernamental

De manera similar sería ade-cuado que en materia de políti-cas públicas una sola voz marca-se las posiciones de los ámbitosconjuntos de gasto y de financia-ción (desde la Presidencia, porejemplo), consolidando la discu-sión de los intereses de los distin-tos departamentos (sanidad/ protección social/ hacienda y eco-nomía y empresa) al sí de la co-misión de gobierno de las institu-ciones. Este hecho, entre otrosefectos, fuerza una mayor hori-zontalidad de las políticas públi-cas y hacer explícitos los costes

de oportunidad de cada eurogastado en la administración pú-blica, y de este respecto de laeconomía para las distorsionesfiscales que genera la tributaciónsobre la eficiencia en la asigna-ción de recursos y en la capacidadadquisitiva de los contribuyentes.En cualquier caso, y como princi-pio de precaución, antes de incre-mentar el gasto sanitario habríaque decir y justificar para qué.

La salud en todas las Políticas(STP) requiere que la salud estéen la agenda política al más altonivel y que las actuaciones se coordinen al máximo nivel en elGobierno. Pero solo dos veces sepronunció la palabra salud de untotal de 47.747 palabras pronun-ciadas en los discursos de inves-tidura de los presidentes de go-bierno de España desde el iniciode la democracia. Hay experien-cias de las que aprender en laaplicación de los principios deSTP, como la de California o in-cluso de algunas experiencias enEspaña(Urbanos-Garrido y López-Valcárcel, 2014).

5. A vueltas con lo público y lo privado: clarificar el alcance de laintervención pública

Dar contenido a las propues-tas implica ser claro en las disyun-tivas que hay que evaluar. Así,cuando alguien dice que más alláde garantizar la equidad de acce-so en los servicios sanitarios loque hace falta es hacerlo sobrelos resultados de salud, se ha derecordar que ello requiere inter-ferir en toda clase de espacios in-dividuales de decisión, pasandopor encima de la voluntad de losindividuos en el uso de los recur-sos, si se quiere ser efectivo en losresultados propuestos. Tambiénrequiere pensar «fuera de la caja»(out of the box en terminología




inglesa) de la sanidad para loca-lizar formas no sanitarias de pro-ducir salud eficientemente, me-diante políticas intersectoriales yde departamentos específicos (vi-vienda y urbanismo, medio am-biente, agricultura, transporte,…).Por tanto, seguir las implicacio-nes que supone igualar resulta-dos en términos de bienestarrequiere sacar los servicios sanita-rios de su agujero de gasto, yaque estos no son sino un ingre-diente para aquel objetivo, comolo son la educación o la ocupa-ción, que afectan igualmente a lasalud. De manera similar, cuandodecimos que los profesionales notienen que ser solo partícipes pa-sivos, sino que se han de involu-crar en la gestión, debemosrecordar que esto demanda ne-cesariamente asumir riesgos. Yen simetría, quien acepta otorgarautonomía efectiva a los provee-dores tiene que permitir la mejorgestión patrimonial de las capa-cidades ociosas que se produz-can; oferta disponible dado quesu utilización no es financiablepúblicamente, y se exprese enuna lista de espera en manos deun financiador, que no puede su-fragar toda la capacidad que per-mite la infraestructura disponible.Con reciprocidad, quien deseedecidir por cuenta propia ha deaceptar responsabilidad financie-ra; de otro modo, como trabaja-dor por cuenta ajena que es, de-berá compartir en el día a día lasdificultades financieras de su pa-trón y las guías clínicas que parael buen funcionamiento espera-do del sistema se impongan.Cuando queremos que las insti-tuciones sanitarias cuenten con lagobernanza efectiva de sus tra-bajadores, se ha de querer deciren coherencia que éstos aceptenser «accionistas» e «ir a resulta-dos». Esto implica que los profe-sionales están dispuestas a avalarel capital público utilizado, a su-fragar el coste de las instalacio-

nes que les son cedidas para lagestión, ya sea con su propio pe-cunio inicialmente, o a partir deuna retribución futura parcial-mente recibida en forma de«papel», que es el valor de la ac-ción de las sociedades de gestiónde las que ellos sean propietarios.Este proceder se ha de seguirciertamente de manera volunta-ria, respetando derechos adquiri-dos, sin retroactividad obligada,pero incentivada. Y no solo a tra-vés de formas mercantiles anóni-mas, también con mutuas, co -operativas u otras organizacionesde naturaleza mixta. Tambiéncuando la sociedad civil formaparte de patronatos y órganosdel gobierno, hace falta que serecuerde que sus representantesasumen una responsabilidad de-lante de la comunidad que tieneconsecuencias civiles y penales. Ocuando se reivindica que la reali-dad sanitaria impone no una or-ganización «administrativa públi-ca», sino híbridos en el tránsitopúblico-privado, y con ello reque-rir flexibilidad gestora presupues-taria y contable, cabe recordarque dicha afirmación supone quese acepta también competir parauna financiación «a tarifa», conconcurrencia privada, sin poderconsolidar y arrastrar fondos pú-blicamente garantizados año trasaño. Así lo reclama en todo casoel Sistema Europeo de CuentasPúblicas (SEC) para limitar la fron-tera de lo público y lo privado,más allá de las buenas palabras.

V. DOS EJEMPLOS DE LOSQUE APRENDER

1. Para formalizar lapriorización: el ReinoUnido y su agencia del NICE

El Servicio Nacional de Salud(National Health Service, NHS eninglés) es paradigma hoy de una

manera de administrar la sani-dad: por un lado, el de un «servi-cio» como si fuese una parte másde la administración, con aspira-ciones a la cohesión «nacional»,y por otro lado, «de salud» comopretensión de actuaciones inter-sectoriales, pero que no escapandemasiado, a la realidad, de laspropias de las industria sanitaria.

Desde un gran convencimien-to que la oferta es la que inducela demanda en sanidad, ya queson los profesionales quienesinter pretan la necesidad de lospacientes, el NHS orienta toda suregulación a lo que tiene que sersuministrado y lo que no tieneque serlo bajo financiamientopúblico a cargo del contribu -yente. Ni un replanteamiento deluniversalismo, todo y que se pre-tende esté «proporcionado» a lanecesidad relativa, ni la implanta-ción de tickets moderadores de lademanda, entran en el debate. Nien las etapas de los gobiernosmás conservadores se han cues-tionado estos principios. El racio-namiento público se impone: elde los circuitos asistenciales, el delas listas de espera y el propiode las prestaciones excluidas, quefuera del financiamiento estánsometidos a un copago implícitodel 100 por 100.

La acción fundamental de unNHS es, por tanto, la de definir elcatálogo de prestaciones. Temacomplicado, que de momento sedirige a las novedades terapéuti-cas más que a cuestionar las queya se están proporcionando.Como ya se veía que era más queprobable que los efectos de lasdecisiones sobre el catálogo aca-basen alimentando el debate político más pequeño, ahorahará doce años los grandes par-t idos acordaron que s iendo la limitación una causa justa, en lamedida en que fuese realizada,mandase quien mandase, obser-



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vando el proceso debido, de lasdecisiones no se haría batalla.Crearon la agencia independientellamada NICE en la práctica acró-nimo para Instituto Nacional parala Excelencia Clínica, aunque al-gunos vemos en las siglas CE elcoste efectividad imperante. Secrea una institución de prestigio,con responsabilidades académi-cas y sociales alejadas del debatepartidista, con nombramientosque superen los ciclos electoralesy que trabaja en red con los cen-tros de estudio del país.

El procedimiento de cálculosobre si una nueva tecnología,prestación o medicamento esgood value for money (vale loque cuesta) se basa en la valora-ción de resultados según los añosde vida ganados ajustados porcalidad (AVAC, con la calidadmedida en parámetros de dolor eimpedimento físico) y de los cos-tes vinculados: que aporta lanove dad terapéutica en gasto res-peto a los tratamientos alternati-vos existentes (placebo incluido).Ambos extremos determinan quéimpacto adicional supone enclave de «incremento de años devida ajustados por calidad» el au-mento de costes asociado. Paraeste propósito, toman como po-líticamente dada la restricciónpresupuestaria (el financiamientoque en sede parlamentaria loscontribuyentes ponen en manosdel NHS), hecho que determina,tentativamente, un punto decorte, un límite de lo que es fi-nanciable a partir de esos recur-sos: en torno a las 30 mil librasesterlinas por AVAC. Casi 40 mileuros por año de vida ajustadopor calidad. Si la ratio incremen-tal del coste efectividad de laprestación es menor, se reco-mienda la inclusión; si está entrelos 40 y 50 mil libras por AVAC,sacan la lupa y miran si hay algúnaspecto excepcional a considerar,y si no es el caso se deja fuera, la

cual cosa quiere decir que se dejabajo la responsabilidad completadel usuario.

Aceptado lo anterior haráfalta firmeza para con todos losque, como resultado de la eva-luación, se sientan damnificados(discriminados en negativo, ¡quelos que lo son en positivo dabanpor garantizado que tenían dere-cho!). Ni lobbies industriales, nide corporaciones profesionales,ni de asociaciones de enfermos,en principio, tuercen la recomen-dación del NICE británico. Este esel músculo político y la culturanecesaria para una priorizacióndemocrática, transparente y co-herente con un financiamientopúblico limitado. Más allá de lapropuesta del NICE, si el políticose quiere alejar de esta recomen-dación tiene que dar explicacio-nes y justificar su decisión, y paraquien no lo vea claro, resulta fácilcalcular el exceso de gasto queesta contravención supone.

Recientemente, e l nuevoGobierno del Reino Unido proponeflexibilizar las decisiones conside-rando precios de medicamentosque atienden más al valor de losproductos: su capacidad innova-dora, también para las indicacio-nes cuyos efectos aún se desco-nocen, etcétera. En todo caso lossupuestos para este hecho se tie-nen que poder contrastar y vali-dar: para tratamientos que notengan alternativas, que son deenfermedades raras, que afectanal tramo de final de vida (los últi-mos tres meses, o que no permi-tan una expectativa de vida supe-rior a dos años) se pueden haceralgunas excepciones. Así se hacecon los oncológicos. Para finan-ciar los tratamientos específicoscontra el cáncer funciona unfondo especial, limitado en fon-dos, al margen del presupuestobajo la jurisdicción de NICE, quese creó en 2010 y se ha ampliado

en 2014. Esta consideración dife-renciada del cáncer se traduce enmayores precios para los trata-mientos que financia el fondo es-pecifico, que en último términoreflejan ineficiencias (11) y no ne-cesariamente responden fielmen-te a las preferencias de la socie-dad (Linley and Hughes, 2013).

Fuera de los tratamientos, tec-nologías y medicamentos finan-ciados públicamente, ningún in-sumo de financiación privadafuera de catálogo es compatiblecon la asistencia prestada en elsistema público. Lo efectivo, perocon un coste para el presupuestopúblico elevado, no se considera(no existe en las guías clínicas pú-blicas) ni se acompaña su consu-mo privado con ninguna deduc-ción fiscal. Ni tan solo se permiteque se suministre en el centro pú-blico, aun siendo efectivo y total-mente pagado por el paciente.

Establecer condiciones de co-bertura y financiación pública ba-sadas en valores compartidos yen una agencia independiente,como en el Reino Unido, serámuy difícil en España, pues re-quiere cambiar a una cultura detransparencia y priorización, yexige tiempo. Lo importante eshacia donde se navega, que hayarumbo. El caso que planteamosen este apartado puede ser paraEspaña luz de faro.

2. Aprender de losholandeses: clarificar las condiciones delaseguramiento

Cuál es el mejor sistema sani-tario a emular no tiene una res-puesta fácil, ya que requiere ma-tizaciones, pero a grandes rasgosel sistema holandés ofrece algu-nas claves de interés. Con unapoblación relativamente menorque la de muchos otros estados




europeos, y una ciudadanía rela-tivamente homogénea, el mode-lo holandés tiene algunas carac-terísticas que merece la penaconsiderar: es flexible (tiene dosvías de financiación), se muestracapaz de discriminar las presta-ciones según coste efectividad (ycomunica el paquete básico conel complementario de acuerdocon el criterio adoptado en lapriorización pública), da señalesde precios (primas, copagos) enel uso de los servicios, y mantieneresponsabilidades individuales ex-plícitas dentro de un sistema decompetencia regulada. Se trataen cualquier caso de un sistemade afiliación obligatoria (público,sin opción de salida, no permiteseguro alternativo bajando im-puestos al ciudadano), pero per-mite servicios suministrados pordiversas aseguradoras sin ánimode lucro, bajo una estricta regu-lación pública; aseguradoras quecontratan profesionales mayori-tariamente autónomos y que tra-bajan en equipo.

Los ciudadanos que incum-plen esta obligación de afiliación,o son ilegales en el país, tienenacceso a un nivel menor de servi-cios, de beneficencia. La cober -tura universal se extiende a unpaquete básico estándar bastan-te generoso. Lo que contiene estádefinido en principio por criteriosde coste efectividad por la reco-mendación de una agencia públicaal respecto. Algunos tratamien-tos se cubren parcialmente (tresintentos para la fertilización invitro) o quedan excluidos (lospreventivos, ya que se considerauna responsabilidad individualcuidar el estilo de vida). La mayorparte de la población se aseguracomplementariamente de mane-ra voluntaria (la cobertura dentalpredomina). El seguro para loscuidados de larga duración estávinculado al sanitario, y tiene unacotización social obligatoria.

El sistema sanitario se financiapor contribuciones específicasvinculadas a la renta y a travésde primas comunitarias, dentro deuna misma aseguradora se pagalo mismo sin diferencias de edadni de condición de salud. Los co-pagos son generales exceptopara la atención primaria, cuyautilización se quiere favorecer(12). La parte que recauda elEstado la redistribuye después concriterios capitativos ajustados porel riesgo poblacional, que resultaser el sistema que más incentivala coordinación asistencial, entrelas aseguradoras libremente ele-gidas por los ciudadanos, en sis-tema de afiliación abierta que nopermite discriminaciones. Estasmismas aseguradoras son las queofrecen cobertura complementa-ria y suplementaria si alguienquiere, esta última ya de maneralibre. Las entidades aseguradoras,atendiendo al sistema de finan-ciamiento que tienen, son las pri-meras interesadas en poner aten-ción a la atención primaria comocribaje para la utilización de ser-vicios. La ciudadanía elige asegu-radora y después el médico decabecera dentro de esta. Estosprofesionales independientes co-bran en parte por cartilla y enparte por acto o servicio, sepa-rando el coste de la consulta,enfer mería, los programas y eltrabajo fuera del horario. Ellosson quienes después pagan alresto del personal (normalmentemediante un salario) y asumen loscostes operativos. Los especialistasde los ambulatorios tienen baseen los hospitales de la zona y tra-bajan en práctica conjunta. Sololos que pertenecen a hospitalesuniversitarios suelen ser asalaria-dos Los centros de cirugía ambu-latoria son muy comunes (13).

Son claves de bóveda de todoel proceso la función explícita deaseguramiento (que hoy en casanuestra realizarían los consorcios

públicos integrados de proveedo-res en el territorio, financiadoscon base poblacional), la libreelección –de aseguradoras y ca-beceras–, la competencia regula-da entre aseguradoras (quiénofrece más y mejor a cambio delfinanciamiento estipulado, másallá de los mínimos del paqueteestándar, o en primas comple-mentarias más atractivas) y unénfasis importante en fijar las res-ponsabilidades individuales en losestilos de vida.

VI. CONCLUSIONES

No concluimos. Deberemosseguir analizando, pero desde laóptica que aquí hemos argumen-tado como más apropiada. Anuestro juicio, tomar otros cami-nos no lleva a ninguna parte. Nose trata de gastar más ni de gas-tar menos, sino siempre y simple-mente de gastar mejor, con brú-jula imantada en el norte de laequidad y desde la eficiencia enla aplicación de los recursos.Hace falta erradicar el estudio denuestro sistema sanitario del ám-bito corporativo, y sacarlo de unclúster en el que sus actores semueven con comodidad, pero amenudo ajeno a las realidades dela financiación pública y de lascoyunturas económicas. Nuestrosistema de salud se debería situary poner en valor en su contribu-ción a la macroeconomía, encausalidad bidireccional, y en elbienestar de las personas.

En todo caso, queremos des-tacar que sería bueno que el aná-lisis pormenorizado al que comogota malaya someten los econo-mistas de la salud al gasto sani-tario, se extendiera también demodo urgente a otras áreas delgasto social con el que confluye,y que por falta de tradición ennuestro país se mantiene incólu-me a la disciplina de la economía



210


–o lo hace en grado menor– y a laracionalización de sus expectativasde solvencia y sostenibilidad.

NOTAS

(*) Agradecemos los comentarios y suge-rencias de los participantes en el seminarioFUNCAS «Gasto público en España. Presentey futuro» celebrado en Sant iago deCompostela los días 26 y 27 de mayo de 2015.En particular queremos mentar a José MaríaAbellán, que actuó de comentarista.

(1) El modelo Beveridge, llamado así por sucreador, es un modelo de Sistema Nacional deSalud que atiende a todas la población y se fi-nancia con impuestos. El llamado modeloDouglas se refiere a un «AseguramientoNacional de Salud», que combina proveedorespúblicos y privados y se financia con fondos pú-blicos bajo la forma de aseguramiento universalliderado por el gobierno. Puesto que ambosmodelos, el Beveridge y el Douglas compartenrasgos de universalidad y papel del gobierno,en el cuadro n.º 1 los hemos agregado.

(2) Ministerio de Hacienda y Administra -cio nes Públicas. Contabilidad nacional.Informes de Avance de la actuación económi-ca y financiera de las AdministracionesPúblicas. Información anual. http://www.igae.p a p . m i n h a p . g o b . e s / s i t i o s / i g a e / e s -ES/ContabilidadNacional/infadmPublicas/Documents/Informes%20Anuales/Avance_AAPP_2013.pdf

(3) Se redujo un 13,3 por 100 según losdatos del estudio del IVIE-BBVA referenciadomás arriba.

(4) http://www.cuetolopez.es/recauda-cion-2014-55-343-millones-92-billones-de-pesetas/

(5) http://www.finanzas.com/noticias/em-presas/20150206/sector-asegurador-despe-ga-2015-2863642.html

(6) El dato de penetración de Navarra po-dría estar sesgado a la baja, ya que la ClínicaUniversitaria de Navarra, que proporciona co-bertura a una parte considerable de la pobla-ción, ofrece una modalidad peculiar de segu-ro mediante un sistema propio (ACUNSA) almargen de UNESPA (véase http://www.acun-sa.es/seguros_clinica_universidad_navarra.asp?IdSeccion=2 )

(7) Ministerio de Sanidad, ServiciosSociales e Igualdad, Sistema de Informaciónde Atención Primaria: http://www.msssi.gob.es/estadEstudios/estadisticas/estadisti-cas/estMinisterio/docs/2012_Actividad_ordi-naria_AP.pdf

(8) Estudio en marcha. Resultados todavíano publicados.

(9) Considerando solo los que han hechoalgún gasto en los dos años y no han cambia-do de intervalo de renta (n=36.949).

(10) Definiendo la línea de pobreza en el50 por 100 de la mediana de la renta equiva-lente.

(11) http://www.economist.com/news/britain/21640343-well-meaning-gesture-cau-sing-more-and-more-trouble-benign-or-ma-lignant

(12) Todos los adultos soportan un pagosimilar con un máximo anual. La contribu-ción vinculada a la renta es del 7,75 por 100para los primeros 32.000 euros de rentaanual gravable. Lo pagan los empresariospara los empleados. Para las otras categoríasde trabajadores, la contribución es menor(no llega al 6 por 100). Existe una prima uni-forme entre 80 y 100 euros al mes, que elGobierno paga para los jóvenes por debajode 18 años.

(13) Existe un sistema de urgencias conhorario extendido de 5 de la tarde a 8 de lamañana a cargo de médicos de atención pri-maria, quienes deciden si se debe o no hacerel ingreso en hospital. Se financian y gestio-nan desde la proximidad de los ayuntamien-tos. Los hospitales son entidades privadas, denuevo sin ánimo de lucro, y la mayor parte delos especialistas son profesionales libres orga-nizados en práctica cooperativa conjunta.Solo una tercera parte (los universitarios) sonasalariados. La provisión de los cuidados delarga duración se puede recibir a través de unpresupuesto global –y el beneficiario decidecómo lo gasta–, o en servicios específicos. Laatención paliativa está integrada y potenciadaen el sistema de manera ordinaria. Para lasalud mental, también es el médico de cabe-cera quien filtra el enfermo hacia el resto deprofesionales. La regulación sobre calidad yseguridad está bastante extendida y es res-ponsabilidad de la autoridad sanitaria. Un ins-tituto público promueve el cambio hacia unamejor práctica sobre la base de la evidenciadisponible.

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Resumen

En un Estado en el que las competenciaseducativas están descentralizadas en las co-munidades autónomas, la distribución de re-cursos financieros entre las mismas deberágarantizar el cumplimento de los objetivos desuficiencia, estabilidad y distribución equitati-va. Este artículo evalúa la trayectoria del gastopúblico en educación en España, entre 2000-2013, desde una triple perspectiva: temporal,internacional y regional. El análisis indica queEspaña ha realizado ajustes severos, queponen de manifiesto que los compromisos fi-nancieros asumidos eran insostenibles. Portanto, sería recomendable diseñar un fondode reserva para garantizar la estabilidad delgasto educativo. Respecto a la equidad, lasdesigualdades territoriales de gasto son tanimportantes que provocan que personas conel mismo nivel de ingresos y necesidades edu-cativas reciban servicios diferentes en cantidady calidad según su lugar de residencia. Sinembargo, existe poca preocupación por la dis-criminación financiera que repercute en lacantidad y calidad de los servicios educativosprestados en los diferentes territorios.

Palabras clave: educación, gasto público,diferencias territoriales, equidad, crisis.

Abstract

In a country in which the educationalresponsibilities have been transferred to itsregional governments, the distribution offinancial resources among regions shouldguarantee the achievement of the sufficiency,stability and equitable distribution objectives.This article carries out an empirical evaluation ofpublic expenditure on education in Spain, in2000-2013, from a triple perspective: temporal,regional and international. The analysis showsthat Spain has made severe adjustments, whichreveal that the financial commitments wereunsustainable. It would be advisable to designa reserve fund to guarantee the stability ofeducation spending. Regarding equity, regionaldisparities in spending are so large that theycause people with the same level of income andsame educational needs to receive differentservices in quantity and quality depending ontheir place of residence. However, there is littleconcern on the effect of financial discriminationthat provides different quantity and quality ofthe educational services in each territory.

Key words: education, public expenditure,regional disparities, equity, crisis.

JEL classification: D63, H52, H75, I20.

I. INTRODUCCIÓN

LA situación de la educaciónen España puede analizarsedesde múltiples perspectivas

relevantes, referidas tanto a losrecursos dedicados a la presta-ción del servicio como a sus resul-tados. Este artículo pone el focoen el estudio del gasto educativo,dejando a un lado otros aspectosimportantes referidos a los pro-ductos (outputs) y resultados(outcomes) de las actividadeseducativas, ya tratados en el ar -tículo de Lago Peñas y Martínez-Vázquez (2016) con el que arrancaeste número. En torno a los mis-mos existen problemas importan-tes relacionados con la eficacia, laeficiencia y la equidad con la quese prestan los servicios educativosen España, pero que no conside-raremos aquí (1).

En muchos países las activida-des educativas son desarrolladasy financiadas fundamentalmentepor el sector público, por razonesque han sido ampliamente discu-tidas. La primera de ellas es evitarla escasez de ciudadanos cualifi-cados que puede derivarse de unmercado educativo en el queoperan incentivos demasiado dé-biles para promover la inversiónen capital humano, un activocuyo rendimiento se produce alargo plazo y que requiere con-templar horizontes en los queexiste elevada incertidumbre. Laimportancia para las sociedadesy sus economías de contar conpoblación suficientemente for-

mada ofrece argumentos de pesopara que las políticas públicaspromuevan la escolarización obli-gatoria y que en gran medidaasuman colectivamente los cos-tes y riesgos de financiar las acti-vidades educativas, pero dejandoespacio al esfuerzo de las fami-lias. La segunda razón para la in-tervención tiene que ver con lajusticia social, concretada en elprincipio de igualdad de oportu-nidades formativas. Para hacerloefectivo es clave la financiaciónpública de la educación, con elfin evitar las diferencias de accesoa los servicios educativos deriva-das de la capacidad de pago delos estudiantes o sus familias.

Si tras el gasto público en educa -ción se encuentran las razonesdestacadas, dicho gasto deberácumplir objetivos como el de lasuficiencia, la estabilidad –difícilde alcanzar en un marco regula-torio de la educación tan cam-biante como el español– o el delograr una asignación que pro-mueva la igualdad de oportuni-dades. En un Estado en el que lascompetencias educativas estándescentralizadas en las comuni-dades autónomas (CC.AA.) la dis-tribución de recursos financierosentre las mismas tiene que servira esos tres objetivos. Sin embar-go, la trayectoria del gasto eneducación en España durante losaños transcurridos del siglo XXIofrece abundantes evidencias queponen en cuestión su suficiencia,estabilidad y distribución equita-tiva. Analizar la información dis-

212

GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN:SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS (*)

Francisco PÉREZUniversitat de València e Ivie

Vicent CUCARELLAIvie

L

11. Gasto publico (Pérez-Cucarella)_advantia 15/01/16 12:30 Página 212

ponible sobre estas cuestiones esel objetivo de este artículo.

Los gobiernos han declaradocon frecuencia su voluntad deproteger el gasto social en un pe-ríodo en el que los ingresos pri-vados y públicos se han visto se-riamente afectados por la gravecrisis económica padecida. Noobstante, los recursos públicosdedicados a la educación y la sa-nidad no se han librado de ajus-tes importantes, como se consta-ta en buena parte de los artículosde este número (2). Esta circuns-tancia ha sido considerada porparte de la comunidad educativa–profesores, alumnos, familias–, lasfuerzas políticas y la opinión pú-blica como una de las razones dela pérdida de confianza en las ins-tituciones y en los gobernantes,por considerar que defraudanpromesas que son relevantes paralograr una efectiva participaciónen las oportunidades laborales,sociales y económicas (3).

Este artículo aporta informa-ción para abordar estos debatescon objetividad, realizando unaevaluación empírica de la trayecto-ria del gasto público en educaciónen España en los años transcurri-dos del siglo XXI contemplandoel gasto educativo desde tresperspectivas. En primer lugar, latemporal: en el período analiza-do se sucedieron años de fuerteexpansión económica y creci-miento de los ingresos y gastospúblicos (2000-2007) y otros deintensa crisis en diversos ámbitos,incluido el de las finanzas públi-cas (2008-2013). La evolucióndel gasto público en educaciónen estos últimos años será estu-diada con especial atención. Lasegunda perspectiva es la inter-nacional: para valorar la situaciónespañola es importante compararel esfuerzo en educación que rea -lizamos con el del resto de paísesdesarrollados. La tercera perspec-

tiva será la regional: dado que en1999 se completaron las transfe-rencias educativas a todas las co-munidades autónomas, en lo suce-dido desde entonces se cristalizasu gestión. La diversidad de expe-riencias resulta útil para evaluarla importancia de las diferenciasde gasto y la garantía de igual-dad de oportunidades a los habi-tantes de diferentes territorios.Asimismo, es de interés analizarsi los ajustes recientes en el gastoeducativo se han producido demanera diferente en cada comu-nidad y por qué.

Tras esta breve introducción ypara abordar los temas plantea-dos, el análisis del gasto educati-vo se ordena en el resto del artícu -lo del s iguiente modo. Lasegunda sección describe la evo-lución del gasto público en edu-cación en España desde principiode siglo mediante una batería deindicadores, considerando conatención los años de crisis y eva-luando el esfuerzo educativo rea-lizado desde distintas perspectivas.La tercera sección contempla laevolución temporal y los nivelesde esfuerzo público relativo eneducación por niveles formativos,con el fin de comprobar si existendiferencias sustanciales. La sec-ción cuarta ofrece una compa -ración internacional de los nivelesde gasto y esfuerzo, pues los resultados no dependen solo decuánto se gasta sino de cómose gasta, y en España no solo segasta menos que en otros paísessino que se gasta peor. La quintaanaliza las diferencias regionalesde gasto: su importancia, evolu-ción durante el período analiza-do, causas e implicaciones. El tra-bajo se cierra con un balance delanálisis realizado, considera lasperspectivas para gasto públicoeducativo en España a la luz delas informaciones que ofrecen elPrograma de Estabilidad, presen-ta las principales conclusiones y

alguna propuesta de mejora de lasituación.

II. EL GASTO PÚBLICO ENEDUCACIÓN EN ESPAÑA

El gasto en educación enEspaña es mayoritariamente pú-blico, representando la contribu-ción de las administraciones alre-dedor del 81 por 100 del total. Laevolución del gasto total en edu-cación desde 2000 a 2013 muestrados etapas: crecimiento conti-nuado entre 2000 y 2009 (eneste período aumenta un 44 por100 en términos reales) y fuertecaída a partir de 2010, que con-duce el gasto en 2013 al nivel dediez años antes. Como se observaen el gráfico 1a, la trayectoria delgasto total en educación vienemarcada por la evolución de lacomponente pública, por ser la ma -yoritaria y porque protagoniza elintenso crecimiento de los años deexpansión pero también la caí -da en los de crisis, siendo la prin-cipal responsable de la inestabili-dad observada. El gasto privadocrece menos, pero resiste mejordurante la crisis.

El gasto público por alumno (4)sigue una trayectoria similar algasto total, ascendiendo hasta2009 para caer con fuerza a par-tir del 2010. El retroceso acumu-lado en los últimos tres años dela serie ha devuelto el gasto poralumno al nivel de principio desiglo. Será necesario poner en relación esa trayectoria con losintensos cambios que se han pro-ducido en la situación económicay en las finanzas públicas para va-lorar los cambios en el esfuerzorealizado por el sector público es-pañol para financiar la educación.

El gráfico 1c muestra la evolu-ción de la ratio (gasto en educa-ción por estudiante/ProductoInterior Bruto (PIB) por habi tante).


FRANCISCO PÉREZ · VICENT CUCARELLA


Este indicador equivale a multi -plicar dos cocientes –el cociente(gasto/PIB) por el cociente (habi-tantes/estudiantes)– y permitetener en cuenta tanto el esfuerzorespecto al nivel de renta como elporcentaje de la población queestá cursando estudios. La evolu-ción de este indicador para Españapresenta un perfil similar al delgasto por alumno: fuerte creci-miento hasta 2009 y retrocesohasta los niveles de partida poste-riormente. No obstante, la trayec-toria de la variable del gráfi co 1ces algo más suave, pues tanto elaumento de la ratio del gasto poralumno como su caída son me-nores cuando se corrigen por laevolución del PIB per cápita.Mientras en el gráfico 1b las va-riaciones tanto positivas comonegativas alcanzan el 40 por 100,en el 1c son del 26 por 100. Asípues, las variaciones en el peso delos estudiantes en la población hi-cieron que el aumento del gastopor habitante se repartiera en lafase de expansión entre más alum-nos (y creciera menos) y entremenos en los años de crisis (y frena-ra la caída del gasto por alumno).

La evaluación del esfuerzo eneducación realizado por el sectorpúblico puede apoyarse en variosindicadores basados en los recur-sos y gastos, presentados en losgráficos 2 y 3. El primer indicadores el porcentaje que representa elgasto público en educación enrelación al PIB (gráfico 2a). El im-portante crecimiento del gastoeducativo en los años de expan-sión no implicó variaciones en elporcentaje de un PIB que tam-bién crecía con fuerza –si acaso,en 2005 y 2006 hubo disminu-ciones–, manteniéndose el es-fuerzo en torno al 4 por 100 delPIB. En cambio al llegar la crisis,en 2008 y 2009 el esfuerzo aumen -tó mucho, hasta el 4,6 por 100:el primero de estos años porque elgasto sigue creciendo, pero el PIB

GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN: SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS


214

A) Gasto público, privado y total en educación. Millones de euros de 2013

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PrivadoPúblico Total

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0

C) Gasto por alumno en relación con el PIB por habitante

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

25

24

23

22

21

20

19

18

Porc

enta

je

B) Gasto público por alumno. Euros constantes de 2013

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

9.000

8.500

8.000

7.500

7.000

6.500

6.000

5.500

5.000

GRÁFICO 1EVOLUCIÓN DEL GASTO EN EDUCACIÓN EN ESPAÑA

Fuentes: IGAE, INE, MECD y elaboración propia.


ya no lo hace, mientras que en2009 el PIB se reduce. A partir de2010, pero sobre todo de 2011, elesfuerzo comienza a reducirse alcaer el gasto en educación más rá-pidamente que el PIB, hasta volveren 2013 el 4 por 100 inicial.

El perfil del esfuerzo en educa-ción no es igual cuando se definerespecto a los ingresos públicosno financieros de las administra -cio nes públicas (AA.PP.) (gráfico 2b).Este indicador decrece suavemen-te durante la expansión, crece alllegar la crisis y es de nuevo de-creciente durante los ajustes. Lasvariaciones en la importancia delgasto educativo en relación conlos ingresos son sustanciales en lossubperíodos de la crisis.

Un tercer indicador de esfuer-zo considera el peso del gastoautonómico en educación en losingresos autonómicos no financie-ros, porque son las CC.AA. las ad-ministraciones responsables pre-supuestarias principales de estosservicios. En el período analizadose produce una caída inicial, hasta2002, que puede asociarse a laasunción de las competencias sanitarias por algunas comunida-des, pasando esta función a com-petir por los recursos de las comunidades. En los años poste-riores de expansión, las caídasprosiguen y son mucho más im-portantes que las observadas enel gráfico 2b. Indican que los cre-cientes ingresos de las comunida-des en esos años permiten aumen-tar el gasto educativo per cápita,pero la educación pierde peso enlos presupues tos debido al rápidoavance de los compromisos en lasfunciones relacionadas con el en-vejecimiento, como la sanidad y ladependencia.

En suma, los indicadores delgráfico 2 muestran que el esfuer-zo público en educación del con-junto de las AA.PP. es similar al



A) Gasto público en educación como porcentaje del PIB

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

B) Gasto en educación en porcentaje de los ingresos públicos no financieros

C) Gasto autonómico en educación en porcentaje de los ingresos autonómicos no financieros

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

33

31

29

27

25

23

21

Porc

enta

je

4,8

4,6

4,4

4,2

4,0

3,8

3,6

Porc

enta

je

14

13

12

11

10

9

8

Porc

enta

je

GRÁFICO 2ESFUERZO PÚBLICO EN EDUCACIÓN: INDICADORES BASADOS EN RECURSOS

Fuente: IGAE y elaboración propia.


principio y al final del períodoanalizado, y es decreciente en re-lación con los ingresos de lasCC.AA. durante buena parte delmismo. Pero los indicadores nohan presentado una tendenciaestable sino una fuerte oscilación,al alza al principio de la crisis y ala baja durante los ajustes. Elgasto público en educación haseguido por tanto una evoluciónmuy marcada por la situación de

la economía y de los ingresos pú-blicos. Cuando estos fueronabundantes el gasto creció ycuando se redujeron el gasto secontrajo aunque con un cierto re-traso, debido a que el sistema definanciación de las comunidadesautónomas de régimen comúnralentiza el efecto de la caída deingresos tributarios y a la resis-tencia de los gobiernos a enfren-tarse a los ajustes fiscales.

Otra forma de evaluar el esfuer-zo en educación es contemplar laevolución de su peso en el gastopúblico total. Dado que una partedel gasto puede financiarse condéficit, este indicador puede diferirde los calculados a partir de los in-gresos no financieros y, de hecho,su perfil es muy diferente. El gráfi-co 3a muestra el porcentaje de laeducación en el gasto de las AA.PP.y el gráfico 3b en relación al gastode las CC.AA., responsables del 90por 100 del gasto público educa -tivo en el período analizado.

La educación pierde peso en elgasto de las AA.PP. de maneracontinuada desde 2000 a 2012y también en el gasto de lasCC.AA. El perfil temporal delas caídas difiere en cada caso ytambién su intensidad. En las co-munidades autónomas la pérdidade peso es más rápida, ya que seproduce en buena medida antesde la crisis, y más intensa, siendoen la actualidad de poco más deun 20 por 100, cuando a principiode siglo era de un 30 por 100. Enel conjunto de las AA.PP. el retro-ceso se produce fundamental-mente en el período de consoli-dación fiscal.

En síntesis, los indicadores degasto en educación ponen de ma -nifiesto que la expansión delmismo –en cifras absolutas, porhabitante o por alumno– se con-centra en los años de abundanciade recursos públicos, pero no re-fleja que la educación haya sidouna prioridad. Ni desde la pers-pectiva de su peso en los ingresosy gastos públicos, ni tampoco a lavista de la protección de la mismade los efectos de los ajustes.

III. DIFERENCIAS DE GASTOPOR NIVELES EDUCATIVOS

La mayor parte del gasto eneducación se concentra en finan-



216

A) Gasto en educación en porcentaje del gasto público

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

B) Gasto autonómico en educación en porcentaje del gasto público autonómico

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

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GRÁFICO 3ESFUERZO PÚBLICO EN EDUCACIÓN: INDICADORES BASADOS EN GASTOS

Fuente: IGAE y elaboración propia.


ciar servicios de educación infan-til y primaria (31,8 por 100 en elconjunto del período), secunda-ria y profesional (31,2 por 100) yuniversitaria (18,0 por 100) que,conjuntamente, representan el81 por 100 del gasto total. En losescalones educativos no universi-tarios el gasto público financiamayoritariamente la producciónde servicios en centros públicos,pero también la oferta privada decentros concertados. Otros gas-tos dentro de esta función sonrealizados en el resto de niveleseducativos y servicios conexos(educación especial, de adultos,compensatoria, comedor, resi-dencia, transporte), que repre-sentan el 12,3 por 100, en for-mación ocupacional (3,6 por100) y en becas y ayudas al estu-dio (3,1 por 100).

El cuadro n.º 1 muestra laevolución del gasto público en edu-cación en las actividades enume-radas, en cifras absolutas y en ín-dices (de los recursos totales ypor alum no) que toman comoaño base 2000. La importanciarelativa de las distintas actividadesha cambiado a lo largo del perío-do, advirtiéndose en esa evolu-ción la incidencia de la crisis y losajustes. Hasta 2009 ganan pesola educación universitaria, el res -to de niveles educativos y serviciosconexos y las becas y ayudas; lopierden los niveles no universita-rios y la formación ocupacional.A partir de 2010 todas las parti-das retroceden, excepto la debecas y ayudas, que lo hace unaño más tarde. No obstante, caecon mayor intensidad el gasto eneducación universitaria y –sor-prendentemente, dada la magni-tud del desempleo– el gasto enformación ocupacional, cuya re-ducción es del 43 por 100 desde2008 a 2012.

La evolución del gasto por ni-veles educativos resulta engañosa

si no se considera la evolución delalumnado en cada uno de ellos. Elnúmero de alumnos se ve afectadopor factores demográficos, por lastasas de abandono escolar tempra-no, elevada en España y acentua-das durante el boom económico(5), y por las decisiones de matri-culación en los niveles secundariospostobligatorios y superiores.

Hasta 2008-2009 hay creci-mientos del gasto por alumno entodos los niveles educativos. Uncrecimiento que es particular-mente intenso en la educaciónsecundaria y profesional (el índicebase 2000 aumenta un 42 por100) y universitaria (aumento delíndice un 81 por 100 hasta 2009,año que marca el máximo). Apartir de 2010 se producen ajus-tes en todos los niveles. El gastopor alumno cae un 24 por 100en la educación infantil y primaria,un 26 por 100 en la secundaria yprofesional y un 29 por 100 en launiversitaria. No obstante, debidoa que las trayectorias previas deexpansión habían sido muy distin-tas por niveles, el gasto por alum-no en 2012 era un 20 por 100 in-ferior al de 2000 en la educaciónprimaria, mientras que en secun-daria y profesional era similar alde 2001 y en universitaria semantenía próximo al de 2005.

IV. COMPARACIÓNINTERNACIONAL

El esfuerzo real izado porEspaña para financiar las activi-dades educativas es menor que elde la mayoría de los países de laOrganización para la Coopera -ción y el Desarrollo Económicos(OCDE) cuando se considera elindicador del gasto total (públicoy privado) en relación al PIB. Entodos los países el sector públicorealiza la mayor parte de estegasto, aunque en algunos –comoEstados Unidos, Corea, Japón

Australia o Canadá– el peso delgasto privado es significativa-mente mayor que en Europa.

En 2011, último ejercicio parael que están disponibles las com-paraciones internacionales querealizan la OCDE y Eurostat y unaño después de que comenzaranlos ajustes en España, nuestropaís realizaba un gasto públicoen educación que representaba el4,7 por 100 del PIB (6). La cifraera claramente inferior a la mediade la OCDE y de la UE21 (7) co-rrespondiente a este indicador deesfuerzo del sector público eneducación (5,6 por 100), aunquesimilar a la de Estados Unidos(4,7 por 100) y superior a la deAlemania (4,4 por 100), Australia(4,3 por 100), Italia (4,2) y Japón(3,6 por 100) (gráfico 4).

Un segundo indicador de es-fuerzo útil para las comparacio-nes internacionales es la ratiogasto en educación por estudian-te/PIB por habitante, equivalenteal producto (gasto/PIB) ¥ (habi-tantes/estudiantes) que permitetener en cuenta tanto el nivel derenta per cápita como el porcen-taje de la población que está cur-sando estudios.

La información internacionaldisponible no permite calcular elindicador para el gasto públicopero si para el gasto total en edu-cación (público y privado). El cua-dro n.º 2 compara el gasto poralumno en relación con el PIB percápita en 2011 de veinte paísesde la OCDE entre los que se en-cuentran casi todos los desarro-llados de mayor dimensión deEuropa y el mundo (8). En las co-lumnas aparece el gasto en elconjunto de niveles y en cadanivel educativo, diferenciándosecinco escalones formativos desdela educación infantil a la superior,incluyendo la universitaria y losciclos formativos profesionales.






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GRÁFICO 4GASTO PÚBLICO Y PRIVADO SOBRE PIB. COMPARACIÓN INTERNACIONAL (EN PORCENTAJE)

Fuente: Education at a glance, 2014 (OCDE).

CUADRO N.º 2

GASTO EN EDUCACIÓN POR ALUMNO SOBRE EL PIB PER CÁPITA. COMPARACIÓN INTERNACIONAL. 2011

CiclosEnseñanza Enseñanza

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Fuente: Education at a glance, OCDE (2014).


España realiza un gasto porestudiante en educación equiva-lente al 29,4 por 100 de su PIBpc, dos puntos porcentuales (pp)más que la media de la OCDE y2,5 pp más que la media UE-21.En general, avanza posicionesfrente a los demás países cuandose considera este indicador –sesitúa en octava posición–, respec-to a las que ocupaba en la ratiogasto/PIB. Ello es debido a que elesfuerzo de gasto en educaciónque realiza España en relación alPIB lo distribuye entre un porcen-taje menor de población quecursa estudios. La principal razónpor la que en nuestro caso haymenos estudiantes en relacióncon la población no es que lastasas de matriculación en los dis-tintos niveles de estudios seanmenores –son prácticamenteiguales a la media en enseñanzaprimaria, secundaria y superior–sino a que la estructura demo-gráfica está más envejecida y elporcentaje de población menorde 30 años es, en este momento,inferior en más de 2pp a la mediaeuropea.

De la desagregación por nive-les educativos cabe destacar dosaspectos. El primero se puedeobservar siguiendo en el cuadrola línea correspondiente a cual-quier país, incluido España: engeneral, el coste por alumno au-menta con el nivel educativo con-siderado, aunque hay excepcio-nes a esta regla (9). En España, elcoste por alumno de la educacióninfantil representa el 20,9 por100 de la renta pc, el de la edu-cación primaria el 22,7 por 100,la secundaria obligatoria el 29 por100 y la postobl igator ia e l31,4 por 100, y la educación supe-rior el 41 por 100. En los dos pri-meros niveles educativos los por-centajes correspondientes a esteindicador de esfuerzo son similaresa la media de la OCDE y la UniónEuropea (UE), mientras que los de

la educación secundaria y superiorson superiores a las medias respec-tivas en el caso de España.

Estas comparaciones interna-cionales muestran que la situa-ción del gasto en educación en2011 no se encontraba alejadade los estándares internacionales.Su gasto en relación al PIB eraalgo inferior, pero, pese a ello,debido a razones fundamental-mente demográficas, el peso dela población estudiantil atendidaen la población total era menor ypor esa razón, fundamental -mente, el esfuerzo en gasto poralumno en relación con el PIB pcresultaba superior a la media enlos niveles postobligatorios.

Sobre lo sucedido desde 2011no se dispone de comparacionesinternacionales, pero sabemosque el gasto público en educa-ción por alumno se ha contraídoen España un 28 por 100 desde2009 hasta 2013. Aunque no co-nocemos con exactitud lo sucedi-do en otros países, dado que lamayoría de los que tomamoscomo referencia no han realizadoajustes fiscales tan severos, esmuy probable que la brecha degasto en educación sobre PIBentre España y la media se hayaabierto más y nuestros indicado-res de esfuerzo, en relación al PIBy por alumno sean ahora menoresen perspectiva comparada (10).

V. DIFERENCIASREGIONALES

Para evaluar los objetivosmencionados en la introducción,en España se ha de tener presen-te que el servicio está transferidoa las CC.AA., siendo estas las querealizan el 90 por 100 del gastopúblico en educación. El gráfi -co 5 presenta el gasto medioanual en educación de las CC.AA.por alumno en los períodos

2002-2009 y 2010-2013. Se ob-servan diferencias muy notablesentre comunidades, que llegan asuperar el 100 por 100, teniendoen cuenta las disparidades en laestructura demográfica de las co-munidades y también sus distin-tas tasas de escolarización en losniveles postobligatorios. Entre elnorte de la península (más enve-jecido) y el centro y el sur, las di-ferencias de gasto por alumnoson de una magnitud tan grandeque cuestionan la hipótesis de queel nivel de los servicios sea com-patible con la igualdad de opor-tunidades de acceso a la educa-ción de los ciudadanos que vivenen los distintos territorios, espe-cialmente si están domiciliadosen las forales.

Dado que la financiación delas CC.AA. no depende solo –nipr inc ipalmente en algunoscasos– de los recursos fiscales ge-nerados en su territorio, los indi-cadores de esfuerzo en relacióncon el PIB regional tienen pocosentido. En cambio, son significa-tivos los referidos al porcentajededicado a la educación de losingresos no financieros de cadacomunidad y de su gasto total nofinanciero. Ambos aparecen re-flejados en el gráfico 6 y mues-tran también importantes abani-cos de valores (hasta 15 puntosporcentuales entre ComunitatValenciana y Navarra).

La comparación de la posiciónde las comunidades en los gráfi-cos 5 y 6 revela que un mayorgasto por alumno (p. e. Navarra)no requiere necesariamentemayor esfuerzo financiero a algu-nas comunidades. La razón es quedisponen de niveles de ingresos ygastos sustancialmente mayores.En cambio, hay comunidadesque gastan menos en educaciónpero lo hacen con mayor esfuerzo,dedicando a este servicio porcen-tajes superiores de sus recursos y



220


gasto totales que son menoresque la media (p. e. Murcia).

Las diferencias entre comuni-dades en el gasto en educaciónpor habitante pueden deberse atres factores de naturaleza muydiferente: a) una distinta intensi-dad de sus necesidades educati-vas (asociada a sus diferentes estructuras demográficas, con-cretamente al peso de los jóvenesen su población o a la distribu-ción de su población sobre el territorio); b) la existencia de res-tricciones presupuestarias diver-sas, motivada por el hecho deque los sistemas de financiaciónautonómica y el resto de fuentesde ingreso (en particular lastransferencias de la Administra -ción Central y de la UE) ofrecenniveles de recursos por habitantemuy dispares a las comunida -

des (11); y c) la distinta preferen-cia por el gasto educativo decada comunidad, reflejo de laspreferencias de sus ciudadanosy/o de su gobiernos, manifesta-das gracias al reconocimiento desu autonomía.

Para evaluar la importanciadel primer factor, Pérez, Cucarellay Hernández (2015) calculan uníndice de necesidades educativaspor habitante (12), atendiendo ala estructura de edades de la po-blación, los incrementos de costeunitario que pueden derivarse dela dispersión demográfica sobreel territorio y las diferencias decoste de la vida, que afectan a lossalarios del personal docente. Elresultado de ese cálculo confirmaque existen diferencias de necesi-dades por habitante entre regio-nes importantes (13), pero guar-

dan una escasa correlación con ladiversidad de gasto por habitanteobservada (gráfico 7). La diversidadde gasto también es amplia perono se explica por las necesidades(no resultan estadísticamente sig-nificativas) sino, fundamentalmen-te, por el segundo y el tercero delos factores mencionados: las dife-rencias en la capacidad de finan-ciación y en las preferencias de losciudadanos por el servicio.

En efecto, cuando se conside-ran los ingresos no financierospor habitante de las comunida-des, su capacidad de explicar lasdiferencias de gasto en educa-ción per cápita es notable y la re-lación entre ambas variables esta -dísticamente significativa (gráfico 8).La dispersión de las observacio-nes alrededor de la recta de re-gresión indica, no obstante, que



Media 2002-2009 Media 2010-2013

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

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País

Vasc

o

GRÁFICO 5GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN DE LAS CC.AA. POR ALUMNO. MEDIA 2002-2009 Y 2010-2013, EN EUROS DE 2013

Fuentes: Fundación BBVA-Ivie (2015), INE, MECD y elaboración propia.


otros factores influyen, como laintensidad de las preferencias delas comunidades por estos servi-

cios, también pueden influir en elesfuerzo de gasto educativo dealgunas comunidades.

En el trabajo citado se consta-ta que en las comunidades cuyosrecursos y gasto en educación



222

A) Porcentaje de ingresos no financieros

40

35

30

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10

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20,1%

35,8%

B) Porcentaje del gasto no financiero

35

30

25

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10

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Rioj

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Astu

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.

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je 19,5%

32,7%

GRÁFICO 6ESFUERZO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN EDUCACIÓN. MEDIA 2002-2013

Nota: Entre los gastos de Navarra se ha descontado la aportación a la hacienda central. No obstante, las competencias asumidas por Navarra no son comparablesa las de las comunidades autónomas de régimen común.Fuentes: Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, IGAE, Fundación BBVA-Ivie (2015) y elaboración propia.


por habitante son superiores, elnivel de prestación de los servi-cios es más elevado en cantidado calidad: el volumen de recursosdocentes por habitante emplea-dos en los distintos escalones delos servicios educativos es mayor.El índice de intensidad de presta-ción de servicios por habitantecalculado (14), basado en la do-tación de profesores por alumnode los distintos niveles educativos,aparece en el eje vertical del grá-fico 9 y correlaciona positiva y sig-nificativamente con el gasto eneducación por habitante, repre-sentado en el eje de abscisas (15).

El análisis econométrico delefecto conjunto de las diferenciasde necesidades, de recursos y devolumen de servicios como varia-bles explicativas de las diferenciasde gasto por habitante indicaque son significativas las dos úl-timas y también la prioridad querecibe en los presupuestos laeducación, medida por el por-

centaje de los ingresos dedicadoa esta función (cuadro n.º 3). Así,pues, gastan más en educaciónlas comunidades con más recur-sos y las que priorizan más esteservicio, y el resultado es queofrecen mayores niveles de servi-cios educativos por habitante. Encambio, se rechaza la hipótesis deque sean las diferencias de nece-sidades la explicación de las dife-rencias de gasto observadas (16).

Esta diversidad de ingresos ygastos entre comunidades debeser tenida en cuenta al analizarlo sucedido en los años recientes,en los que cada una ha tenidoque realizar ajustes importantesen el gasto educativo, pero encondiciones de partida muy di-versas. Todas los han realizado,como se aprecia en la compara-ción entre 2009 y 2013 que ofre-ce el gráfico 10, pero su alcance



R² = 0.0186( , )(t=-0,5327)

y = -0.1272x + 110.24

Nec

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ades

aju

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120

130

140

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Gasto real per cápita

120110100

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140130

GRÁFICO 7COMPARACIÓN ENTRE LOS ÍNDICES DE NECESIDADES EDUCATIVASRELATIVAS PER CÁPITA Y EL GASTO EDUCATIVO REAL PER CÁPITA REALIZADO POR LA COMUNIDADES AUTÓNOMAS. MEDIA 2002-2013

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015).

R² = 0.2761R 0.2761

130

140

150

160

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(t=2,3917)y = 0.9526x + 8.7813 NAV

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110

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140130120110100

MUR

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150 160

GRÁFICO 8COMPARACIÓN ENTRE LOS INGRESOS NO FINANCIEROS PER CÁPITA Y EL GASTO EDUCATIVO REAL PER CÁPITA REALIZADO POR LA COMUNIDADES AUTÓNOMAS. MEDIA 2002-2013

Nota: Entre los ingresos de Navarra se ha descontado la aportación a la hacienda central. No obstante,las competencias asumidas por Navarra no son exactamente comparables a las de las comunidadesautónomas de régimen común. Si en la regresión se elimina Navarra, los coeficientes pasan a ser: y =0,9613x + 5,2689, con R2 = 0,796.Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015).


no ha sido el mismo. En el panela del gráfico puede apreciarseque en algunas comunidades(Madrid, Illes Balears, Asturias yLa Rioja) el gasto en educaciónpor habitante ya era antes de los

ajustes inferior al de las comuni-dades forales después de los mis-mos. En otras palabras: en las pri-meras nunca se alcanzaron losniveles de gasto a los que ahoraotras han descendido.

En segundo lugar, en el panelb del gráfico puede observarse laintensidad porcentual de los ajus-tes en el gasto educativo en cadacomunidad (eje de ordenadas) ysu relación con el nivel de gastode partida (eje de abscisas). Lasholguras f inancieras de lasCC.AA. han condicionado la in-tensidad de los ajustes, pues lasque contaban con más recursos yse hallaban menos endeudadas(comunidades forales, Cantabria,Extremadura) no se han enfren-tado a procesos de consolidaciónfiscal tan severos. En cambio, al-gunas de las que cuentan en elconjunto del período con menosrecursos y están más endeudadas(Comunidad Valenciana, Catalu ñay Castilla-La Mancha) han rea -lizado las reducciones de gasto másimportantes. Téngase en cuentaque muchas de estas comunidadesefectúan una reducción proporcio-nalmente mayor de un gasto queera menor ya en 2009.

En general, la evolución de lasdiferencias relativas de gasto eneducación por alumno durante elperíodo analizado muestra (grá-fico 11) que hubo convergencia-



224

R² = 0.3521(2,8549)

y = 0.4464x + 55.937

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120110100

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140130

GRÁFICO 9INTENSIDAD DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO Y GASTOEDUCATIVO PER CÁPITA. MEDIA 2002-2013

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015).

CUADRO N.º 3

DETERMINANTES DEL GASTO PER CÁPITA EN EDUCACIÓN DE LAS CC.AA. 2004-2013

Con efectos fijos CC.AA. y temporales Pool

(1) (2) (3) (4)

I. Ingresos no financieros ....................... 3,203*** 3,143*** 4,05*** 4,641***.............................................................. (3,521) (3,355) (6,316) (6,830)I. Esfuerzo educativo ............................. 4,989*** 4,950*** 5,060*** 5,07***.............................................................. (5,442) (5,897) (6,035) (5,774)I. Volumen servicios educación .............. 4,999*** 4,596*** 4,467*** 3,022***.............................................................. (3,985) (4,872) (4,200) (2,972)I. Necesidades educativas ...................... -1,141 -2,155***.............................................................. (-0,618) (-2,708)Constante .............................................. -312,381 -381,326** -225,695* -353,657**.............................................................. (-1,367) (-2,560) (-1,715) (-2,600)N ........................................................... 170 170170 170R2 .......................................................... 0,975 0,975 0,526 0,507R2 ajustado ............................................ 0,970 0,970 0,514 0,498

Notas: t entre paréntesis. * p<0,10, ** p<0,.05, *** p<0,01


sigma durante la etapa de expan-sión, pero ha habido divergenciaen los años de crisis, a pesar de

que los gobiernos con menos re-cursos han priorizado el gasto eneducación, dedicándole porcen-

tajes mayores de sus ingresos queotros. Así mismo, se observa queal principio de la crisis la rigidezde los gastos educativos frenóesa tendencia a la divergencia,pero la llegada de los intensosajustes fiscales ha provocado unaumento notable de la dispersióny su nivel ha vuelto en 2013 adonde se encontraba en 2002.

VI. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

La información analizada enlos apartados anteriores muestralas siguientes características delgasto público en educación enEspaña durante el período 2000-2013:

— El gasto público total eneducación, por habitante y poralumno, fue creciente en la ex-pansión, pero el nivel alcanzadoantes de llegar la crisis no se hasostenido. Al contrario, ha sufri-do ajustes importantes que hanprivado al sistema de la estabili-dad financiera deseable para eldesempeño de sus funciones.

— El gasto español en educa-ción se encontraba claramentepor debajo de la media de laOCDE y la UE en porcentaje dePIB en el momento de comenzarel proceso de consolidación fis-cal. Aunque no existe informa-ción internacional para hacercomparaciones precisas posterio-res a 2011, es muy probable quela intensidad de los ajustes en elcaso español nos haya alejadomás de la media de los países de-sarrollados.

— España se encuentra en ni-veles similares a la media engasto por alumno en relación alPIBpc. Este indicador mejora laposición en las comparaciones in-ternacionales en relación con laque se ocupa cuando se conside-



A) Gasto por habitante. Media España 2009 =100

Porc

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je

60

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100

120

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140

A) Gasto por habitante. Media España 2009 =100Co

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26

28

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2009

B) Variación porcentual 2009-2013 vs nivel en 2009

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y = -0.001x + 0.2974CVA

B) Variación porcentual 2009-2013 vs nivel en 2009

CLM R² = 0.0663( 1 0323)(-1,0323)

y = -0.001x + 0.2974

Nav

arra

(Com

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Índice del gasto educativo per cápita en 2009

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2009

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013

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16

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Índice del gasto educativo per cápita en 2009

125120115110105

MUR

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140135130

PVA

GRÁFICO 10AJUSTES EN EL GASTO EN EDUCACIÓN POR HABITANTE POR CC.AA.2009 VERSUS 2013

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015) y elaboración propia.


ra el gasto en relación al PIB, por-que el peso del alumnado en lapoblación es menor en España,debido al proceso de envejeci-miento demográfico.

— El crecimiento del gastopor estudiante fue más intensoen los niveles secundarios y supe-riores, pero también lo han sidolos ajustes. La inestabilidad finan-ciera ha sido mayor en las univer-sidades, situándose el gasto poralumno en cifras similares a lasde 2004 en la educación supe-rior, tras un período de incre-mentos sustanciales en los recur-sos. El gasto por alumno avanzómenos en los otros niveles educa-tivos y por ello, a pesar de habercaído también menos, es actual-mente inferior al de 2000 en laenseñanza primaria y similar al de2001 en la secundaria.

— El esfuerzo de las AA.PP. eneducación, medido por el por-centaje dedicado a esta funciónde sus ingresos no financieros o

de sus gastos totales, no ha au-mentado desde principio delsiglo XXI. En la actualidad es si-milar, tras recorrer un caminoalejado de la estabilidad desea-ble, lleno de irregularidades quehan estado en función de la dis-ponibilidad de recursos públicos.Esta circunstancia pone de relieveque la programación financierade la educación ha sido deficiente.

— En los años de abundanciade recursos públicos el peso de laeducación en los presupuestos ten-dió a decrecer, dedicándose mayo-res porcentajes a otras funcionesde gasto, en particular las dedica-das a atender necesidades ligadasal envejecimiento. Eso no impidióque el gasto educativo total y poralumno aumentara, pero los creci-mientos se han demostrado insos-tenibles durante la crisis.

— Durante los años de crisisse observan dos subperíodosmuy distintos en el comporta-miento del gasto. Al comenzar la

caída de ingresos públicos, el es-fuerzo de las CC.AA. para sostenerel gasto educativo aumenta, perono se evita su caída; posteriormen-te la prolongación de las dificulta-des financieras desemboca en fuer-tes ajustes del gasto educativo.

— Las CC.AA. se diferenciansustancialmente entre sí aten-diendo a su nivel de gasto. Las di-ferencias territoriales alcanzan el50 por 100 en términos per cápi-ta y hasta el 100 por 100 en rela-ción con los alumnos. Son tanelevadas que ponen en cuestiónla igualdad de oportunidades delos ciudadanos que viven en dis-tintos territorios en el acceso aestos servicios fundamentales.

— Las necesidades educativasde las comunidades derivadas dela demografía y el asentamientode la población presentan nota-bles diferencias por habitante,pero no están correlacionadascon el gasto observado. La prin-cipal variable explicativa de las di-ferencias regionales de gasto eneducación es la diversidad de recursos no financieros de las comunidades autónomas, aun-que también es estadísticamentesignificativo el esfuerzo educativoque cada comunidad hace eneducación, medido por el por-centaje de sus ingresos dedicadosa la misma.

— Las diferencias de gastoobservadas llevan asociadas dis-tintas dotaciones de recursos hu-manos de los sistemas educativosregionales. Los recursos docentespor alumno son más abundan -tes en las comunidades con másrecursos financieros, existiendoen este sentido diferencias decantidad y calidad significativasen la oferta de los servicios edu-cativos entre territorios.

Estas conclusiones señalanproblemas en los tres ámbitos se-



226

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

0,29

0,28

0,27

0,26

0,25

0,24

0,23

0,22

GRÁFICO 11COEFICIENTE DE VARIACIÓN DEL GASTO EN EDUCACIÓN POR ALUMNO DE LAS CC.AA. 2000-2013

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015) y elaboración propia.


ñalados en la introducción: la su-ficiencia de recursos, la estabili-dad de los mismos y la equidad.En relación a la primera, los datossobre el nivel y la evolución delgasto público en educación indi-can que España no padecía al lle-gar la crisis una insuficiencia general en este ámbito, pero enestos últimos años se han puestode manifiesto dos problemas estrechamente relacionados.Primero, los ajustes han sido se-veros y ahora nos encontramosen una posición de desventaja entérminos comparativos. Y segun-do, los ajustes han puesto de ma-nifiesto que los compromisos financieros asumidos con las acti-vidades educativas se habían incrementado a tal velocidad queresultaba más probable que nofueran sostenibles, siendo por ellomayor el riesgo de que se tuvieranque asumir las consecuencias quela inestabilidad financiera tienesobre el funcionamiento de lasunidades del sistema educativo,como en efecto ha sucedido.

Las perspectivas sobre los re-cursos disponibles en el futuroque refleja la última actualizacióndel Programa de Estabilidad delReino de España 2015-2018(PERE) muestran un escenario enel que se contemplan caídas adi-cionales del esfuerzo del sectorpúblico: medido en porcentajedel PIB, se prevé que pase desdeel 4 por 100 en 2013 al 3,7 por100 en 2018. Son objetivos co-rrespondientes a una opción depolítica fiscal que propone redu-cir el gasto público total del 43,8por 100 al 38,4 por 100 del PIB ydedicar al gasto educativo unpeso en el gasto público total del9,6 por 100 en 2018 (frente al 9,1por 100 de 2013).

El cumplimiento de las previ-siones de crecimiento del PIB quecontempla el PERE permitiría que

el menor porcentaje del mismodedicado a educación fuera compatible con un aumento delgasto per cápita del 4 por 100 enese período. Esta perspectiva decrecimiento anual del gasto eneducación por habitante inferioral 1 por 100 es algo más optimis-ta que la de los últimos años,aunque su confirmación dependede que se ratifique el crecimientoesperado del PIB. La experienciade los últimos años enseña quecuando esto no sucede y no seadoptan medidas para paliar losefectos de la inestabilidad enlos ingresos sobre los gastos a realizar, el funcionamiento deestos servicios públicos se resiente.

Un ejemplo de cómo evitaranticipadamente los efectos nodeseables de la inestabilidad derecursos destinados a serviciospúblicos fundamentales es la expe -riencia reciente de las ventajaspara el sostenimiento del gastoen pensiones de disponer de unfondo de reserva de la SeguridadSocial (17). Sería recomendablediseñar y poner en funcionamien-to un instrumento similar paragarantizar la estabilidad del gastoeducativo, protegiéndolo de lasfluctuaciones del PIB mediantedotaciones en los períodos decrecimiento de los ingresos. Unfondo de esta naturaleza requiereimplicar al conjunto de las AA.PP.en priorizar los recursos destina-dos a educación y también a lacomunidad educativa, compro-metiéndola en políticas ambicio-sas en sus objetivos pero finan-cieramente prudentes (18).

Por lo que respecta a la equi-dad, las desigualdades territoria-les de gasto son tan importantesque, en algunos aspectos, valorarlo que sucede observando solo elpromedio español tiene un alcan-ce muy limitado para representarla realidad de comunidades dis-

tintas. Con toda probabilidad,personas con el mismo nivel deingresos y necesidades educativasreciben en la actualidad serviciosdispares en cantidad y calidad enfunción de su lugar de residencia.Y ello se debe no solo a las pre-ferencias de los gobiernos sinoprincipalmente a los recursos delos que estos disponen. Por tanto,esas diferencias de recursosponen en cuestión la igualdad deoportunidades en el acceso a losservicios educativos de los indivi-duos que viven en distintos terri-torios. La causa fundamental delproblema es que los recursos delos que disponen las CC.AA. repre-sentan un filtro del que dependemucho el gasto educativo. Paraadvertir la importancia que la res-tricción financiera puede tener sedebe señalar que para algunascomunidades tiene un efecto per-manente de reducción de ingre-sos muy importante, mayor queel de los ajustes que todas las comu -nidades han realizado durante lacrisis. Sorprendentemente, la pre-ocupación ciudadana por losajustes de los últimos años esmucho mayor que la existentepor una discriminación financieraque algunos españoles están pa-deciendo de manera estructural yque repercute en los servicioseducativos (19).

Abordar este grave problemade equidad y diseñar un mecanis-mo financiero capaz de paliar laelevada inestabil idad de losrecur sos educativos padecida enestos años son dos objetivos intermedios muy relevantes paramejorar las políticas educativas enEspaña y el funcionamiento delEstado del Bienestar. Tampocodeben olvidarse otros aspectosrelacionados con la eficacia y efi-ciencia de los servicios, que hanquedado fuera de este análisis,pero condicionan también los re-sultados educativos.




NOTAS

(*) Los autores agradecen a Ángel Soler yLaura Hernández su colaboración en la prepa-ración de algunos materiales utilizados eneste trabajo y su lectura del mismo.

(1) Véase PÉREZ et al. (2014, cap. 7), INEE(2012a, 2012b, 2013) y SERRANO y SOLER(2015).

(2) Véase también PÉREZ, CUCARELLA yHERNÁNDEZ (2015).

(3) Véase, FERNÁNDEZ DE GUEVARA, PÉREZ ySERRANO (2015).

(4) En el cálculo de los distintos indicado-res de gasto público en educación por alumnose incluyen tanto los alumnos de centros pú-blicos como de centros concertados.

(5) Véase SERRANO y SOLER (2015).

(6) Este dato es superior al que recogenlos datos de la IGAE y a las estadísticas delMinisterio de Educación, Cultura y Deporte.

(7) Los países de la UE que entran en laestadística de la OCDE.

(8) La información se ofrece para los paí-ses en los que está disponible también la de-sagregación del indicador para los distintosniveles de estudio, por ser este un aspecto aconsiderar.

(9) La información de la OCDE permite dis-tinguir en la educación superior entre ciclos for-mativos de grado superior y educación univer-sitaria, pero esta desagregación es muyincompleta entre países y presenta fuertes con-trastes que hacen dudar de su homogeneidad,por lo que se ha omitido.

(10) Las tasas de abandono escolar tem-prano se han reducido durante la crisis enEspaña pero siguen siendo elevadas en com-paración con otros países, situándose alrede-dor del doble del valor que presenta la UE27.

(11) Véase DE LA FUENTE (2014).

(12) Véase op. cit, cap. 3, y el Anexodonde se describe la métrica utilizada.

(13) Las diferencias de necesidad en edu-cación de las regiones con mucha poblaciónjoven se compensan con sus menores necesi-dades en servicios relacionados con el enveje-cimiento, de manera que el efecto agregadosobre las necesidades per cápita de las CC.AA.presenta una moderada dispersión. Op. cit.

(14) Op. cit, cap. 4.3. Ver recuadro adjunto.

(15) También es positiva y significativa larelación entre el índice de servicios educativospor cápita y el de ingresos no financieros percápita.

(16) Pueden consultarse los ejercicios en Pérez, CUCARELLA y HERNÁNDEZ (2015), apar-tado 4.4.

(17) Véase el análisis comparativo de lasdistintas funciones de gasto en servicios fun-damentales realizado en PÉREZ, CUCARELLA yHERNÁNDEZ (2015).

(18) Ciertamente, la prudencia financieratambién se puede poner en práctica mante-niendo el endeudamiento en niveles bajospara poder hacer uso del déficit en las fasesbajas del ciclo con el fin de mantener el gastoeducativo. Pero la dotación de un fondo dereserva para pensiones, educación u otros ser-vicios fundamentales –que en términos finan-cieros equivale a adquirir activos que reducenel endeudamiento neto– puede tener la ven-taja de visualizar ante los ciudadanos el desti-no que se da a los recursos en épocas de ex-pansión: prevenir las necesidades futuras enesos servicios. En otras palabras, que algunosgastos futuros pueden ser más prioritariosque otros que se proponen para el presenteen los años de vacas gordas.

(19) Véase PÉREZ y CUCARELLA (2015).

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LAGO PEÑAS, S., y MARTÍNEZ-VÁZQUEZ, J. (2016),«El gasto públ ico en España enperspectiva comparada: ¿Gastamos lo



228


suficiente? ¿Gastamos bien?, Papeles deEconomía Española, 147: 2-25.

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PÉREZ, F. (dir.); ALCALÁ, F.; GOERLICH, F. J.; MAS,M.; MAUDOS, J.; QUESADA, J.; REIG, E.; SERRA-NO, L . ; CHORÉN, P. ; CUCARELLA, V. ;HERNÁNDEZ, L.; PÉREZ, J.; ROBLEDO, J. C.;SALAMANCA, J . , y SOLER, A. (2014),Crecimiento y competitividad: Los desafí-os de un desarrollo inteligente, Bilbao:Fundación BBVA.

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ANEXO

CÁLCULO DE NECESIDADES DE VOLUMEN DE SERVICIOS EDUCATIVOS PER CÁPITA DE LAS CC.AA.

Siguiendo la metodología propuesta en Pérez, Cucarella y Hernández (2015), calculamos un índice (imparcial) de necesidadeseducativas de gasto ajustadas (NAk), siguiendo criterios aplicables de igual modo en toda España:

NAk = Sj Sh Pjk aj g (1 + bjh qjkh) (1 + gk wi)

que considera:

— el peso de los grupos de población con distintas necesidades educativas (Pjk), — la intensidad media en España de las necesidades educativas de cada grupo (aj)— el gasto medio por habitante en educación en España (g)— los coeficientes de intensificación del coste h que inciden en el gasto educativo (por ejemplo, dispersión de la población). Se

estiman para cada grupo de población (bjh), basándose en la media española — la población usuaria de la educación atendida en cada comunidad en las condiciones que implican el incremento del coste

debido al factor h (qjkh)— el nivel de precios relativo de la comunidad k (gκ).— el peso de los salarios en el gasto educativo (w)

Asimismo, calculamos un índice de volumen de prestación de los servicios educativos de la comunidad (Sk) a grupos con distintasnecesidades (j), a partir de la siguiente expresión:

Sk = Sj Sjk = Sj Pjk sj gj ejk

que tiene en cuenta:

— la población con distintas necesidades educativas de cada comunidad (Pjk), — la intensidad con la que se ofrece educación a cada grupo de población j en España (sj)— el gasto medio en España en la educación de cada grupo de población (gj)— la intensidad relativa –con respecto a España– con la que se ofrece educación en la comunidad k a cada grupo j (ejk), estimada

a partir de las ratios profesor/alumno

El índice relativo de los servicios educativos por habitante ofrecidos en la comunidad k con respecto a España se calcula mediantela expresión:

ek = (Sk / Pk) / (S / P )



COLABORADORESEN ESTE NÚMERO

ALBI, Emilio. Doctor en Economía por la UniversidadComplutense de Madrid y por la Universidad de York(Inglaterra) Ph.D. Economics. Censor jurado de cuentas.Catedrático de Hacienda Pública en la Facultad de CienciasEconómicas y Empresariales de la Universidad Complutense deMadrid, desde el curso 1980-81, donde en la actualidad es pro-fesor emérito. Autor de veintidós libros dedicados al SistemaFiscal y a la Economía y Gestión Pública, y más de 120 artículos.Ha llevado a cabo tareas de asesoramiento tanto en el sectorprivado como en el público.

AYALA CAÑÓN, Luis. Licenciado y doctor en Ciencias Económicasy Empresariales por la Universidad Complutense de Madrid. Es cate -drático de Economía en la Universidad Rey Juan Carlos. Ha sidosubdirector general del Instituto de Estudios Fiscales. Su labor in-vestigadora se ha centrado en el estudio de la distribución de larenta, la política social y el mercado de trabajo. Es autor de varioslibros y artículos en revistas nacionales e internacionales.

BANDRÉS MOLINÉ, Eduardo. Catedrático de EconomíaAplicada de la Universidad de Zaragoza desde 1996. Doctor enCiencias Económicas y Empresariales. Académico correspon-diente de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas.Consejero de Economía, Hacienda y Empleo del Gobierno deAragón entre 1999 y 2006. Su actividad académica e inves -tigadora se ha orientado principalmente al ámbito de laEconomía Pública, con especial atención a las cuestiones rela-cionadas con el gasto público, la distribución de la renta y elEstado del bienestar. Ha publicado numerosos artículos en re-vistas científicas nacionales e internacionales, así como varioslibros individuales y colectivos. Es director de Economía Públicay Bienestar de Funcas y editor de la revista Cuadernos deInformación Económica.

CAAMAÑO ALEGRE, José. Miembro del Governance andEconomics research Network (GEN). Profesor del área deEconomía Política y Hacienda Pública de la Facultad de Derechode la Universidad de Santiago de Compostela. Su labor investi-gadora se ha centrado primordialmente en el presupuesto y lagestión financiera públicos, colaborando en revistas comoPublic Finance Review, Local Government Studies, Revistade Economía Aplicada, Papeles de Economía Española oPresupuesto y Gasto Público, y siendo autor de la amplia mo-nografía El control del gasto bajo un prisma de Gestión Pública:análisis teórico y aplicaciones a la IGAE (Instituto de EstudiosFiscales). Editor regional de la American Journal of Economicsand Business Administration. Ha asesorado externamente a laXunta de Galicia en materia de procesos presupuestarios, trans-parencia y buenas prácticas.

CUCARELLA TORMO, Vicent. Licenciado en CienciasEconómicas y Empresariales por la Universitat de València(1990) y técnico de investigación del Ivie desde 1992. Sus prin-cipales áreas de investigación son las cuentas públicas, el stockde capital, el gasto en servicios públicos fundamentales y el sis-tema de financiación autonómica, temas sobre los que ha par-ticipado en más de cincuenta publicaciones.

FERNÁNDEZ LEICEAGA, Xoaquín. Profesor titular de EconomíaAplicada en la Universidad de Santiago de Compostela. En la actualidad es director del Instituto de Desarrollo Económico deGalicia (IDEGA) de la USC. Miembro de GEN (Universidadde Vigo) y de la Red de Investigadores en FinanciaciónAutonómica y Descentralización en España (RIFDE). Tiene pu-blicaciones en Revista de Economía Aplicada, Papeles deEconomía Española, Revista Española de InvestigacionesSociológicas, Información Comercial Española, Cuadernos deInformación Económica, Investigaciones Regionales, entre otras;referee de Investigaciones Regionales, Hacienda PúblicaEspañola. Ha sido vicerrector de Asuntos Económicos de laUSC, teniente de alcalde de Hacienda en el Ayuntamientode Santiago de Compostela y diputado en el Parlamento deGalicia.

GONZÁLEZ LÓPEZ-VALCÁRCEL, Beatriz. Doctora enEconomía y catedrática de Métodos Cuantitativos en Economíay Gestión de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.Profesora de cursos de posgrado y doctorado en decenas deuniversidades españolas y extranjeras. Investigación enEconomía de la Salud y métodos cuantitativos. Cinco sexeniosde investigación. Indice h=12 (scopus), con una media de cin-cuenta y tres citas por año los últimos cinco años, y dieciséispublicaciones JCR en el primer cuartil (Q1). Colaboradora deinves tigación del CRES (Universidad Pompeu Fabra) y profesorade la Barcelona Graduate School of Economics (2012-2013).Visiting scholar del MIT (Cambridge, USA). Consultora interna-cional en México, Brasil, Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica,Panamá y Mozambique. Nombrada profesora Honoris Causapor la Universidad Isalud (Buenos Aires, Argentina) en 2015.Consultora en España para el Ministerio de Sanidad y para laAgencia Catalana de Evaluación de Tecnologías. Actualmentepresidenta de Sespas (Sociedad Española de Salud Pública yAdministración Sanitaria). Cruz de la orden del mérito civilde sanidad (Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales eIgualdad). Hija adoptiva de la Ciudad de Las Palmas de GranCanaria. Can de plata de la ciencia otorgado por el CabildoInsular de GC.

HERNÁNDEZ DE COS, Pablo. Jefe de la División de Análisisde Políticas Económicas del Banco de España y presidente delGrupo de Trabajo de Finanzas Públicas del Banco CentralEuropeo. En 2013 fue miembro de la Comisión de Expertospara la Reforma del Sistema Tributario Español. Previamente,trabajó como asesor del Consejo Ejecutivo del Banco CentralEuropeo y como titulado del Servicio de Estudios del Banco deEspaña. Doctor en Ciencias Económicas y licenciado enDerecho, ha sido también profesor asociado de Economía dela Universidad Carlos III. Es autor de numerosos artículos en re-vistas académicas y de divulgación sobre políticas macroeconó-micas y reformas estructurales, entre otros.

12. COLABORADORES_advantia 15/01/16 12:31 Página 231

KASPERSKAYA, Yulia. MSc y doctora por la Universitat PompeuFabra. Ha impartido docencia en la Universitat Autònoma deBarcelona y Universidad Carlos III de Madrid. Actualmente esprofesora del área financiera en el departamento de Economíay Organización de Empresa de la Universitat de Barcelona.Desarrolla su investigación en el campo de las técnicas presu-puestarias y financieras en el sector público y privado. Sus tra-bajos publicados se encuentran en revistas como FinancialAccountability and Management, Public Administration andDevelopment, Managerial Auditing Journal.

LAGO PEÑAS, Santiago (1971). Catedrático de EconomíaAplicada y director de GEN (Universidad de Vigo). Ha publicadosus trabajos en múltiples revistas especializadas; entre otras:European Journal of Political Economy, Public Choice, EconomicModelling, Economics and Politics, Papers in Regional Science,Empirica, Publius: The Journal of Federalism, Economics ofGovernance, Public Finance Review, Contemporary EconomicPolicy, Applied Economics, y Environment and Planning C:Government and Policy. Sirve en varios consejos editoriales y eseditor asociado de la revista Hacienda Pública Española/Reviewof Public Economics. Es codirector de la Red de Investigadoresen Financiación autonómica y Descentralización en España(RIFDE), director del Foro Económico de Galicia, dirige laCátedra de la empresa familiar de la Universidad de Vigo y esinvestigador asociado del Institut d’Economía de Barcelona.

LÓPEZ i CASASNOVAS, Guillem. Licenciado en Economía(premio extraordinario) y en Derecho por la Universidadde Barcelona. Doctor en Economía Pública por la Universidad deYork (1984). Catedrático de Economía en la UniversidadPompeu Fabra desde 1992, donde ha sido vicerrector y decano.Visiting scholar de la Universidad de Stanford (1991), en 1996funda y dirige el Centro de Investigación en Economía y Salud(CRES-UPF). Codirector del máster en Health Economics andPolicy de la Barcelona Graduate School of Economics y del más-ter oficial de Gestión Pública (UAB-UB-UPF). Consejero de go-bierno del Banco de España desde el 2005, colegiado de méritodel Colegio de Economistas de Cataluña, académico numerariode la Real Academia de Medicina de Cataluña, miembro delConsejo Asesor del Ministerio de Sanidad y Política Social.Premio Ramón Llull (Govern de Les Illes Balears, 2007). Autor ocoautor de más de treinta libros e innumerables artículos, fueuno de los cinco técnicos que revisaron la aplicación de la Leyde Dependencia a instancias del Congreso de Diputados. Fuepresidente de la Asociación Mundial de Economía de la Salud(IHEA, 2007-13) y ha ejercido de asesor experto para laOrganización Mundial de la Salud (OMS) sobre las desigualda-des en salud en la Unión Europea.

MARTÍNEZ-VÁZQUEZ, Jorge (1948). Regents Professor ofEconomics y director del International Center for Public Policyen la Georgia State University. Ha publicado más de 20 libros ynumerosos artículos en revistas especializadas tales comoEconométrica, Journal of Political Economy, Journal of PublicEconomics, Southern Economic Journal, y Review of Economicsand Statistics. Sirve en varios consejos editoriales y es editor ejecutivo de Hacienda Pública Española/ Review of PublicEconomics. Ha dirigido o trabajado en reformas fiscales en másde setenta países incluyendo China, Indonesia, México, Rusia y

Sudáfrica. Es consultor del Banco Mundial, del Fondo MonetarioInternacional y de otras organizaciones. Ha recibido honores aca-démicos en China, India, Rusia y es Doctor Honoris Causa por laUniversidad de Vigo. Codirector de la Red de Investigadores enFinanciación Autonómica y Descentralización en España (RIFDE),e investigador afiliado a GEN (Universidad de Vigo).

MAS IVARS, Matilde. Licenciada y doctora en Economía porla Universidad de Valencia, catedrática de Análisis Económicoen dicha Universidad y directora de Proyectos Internacionalesdel Ivie. Sus campos de especialización son la economía del cre-cimiento, el análisis del capital público, en especial, de las infra -estructuras, las nuevas tecnologías de la información y losintangibles. Es coordinadora del proyecto SPINTAN (SmartPublic Intangibles) del 7º Programa Marco de la UE, directoradel proyecto DICTA (Data for European ICT industries Analysis)de la UE), y asesora del proyecto LA KLEMS. Ha sido responsableen España para los proyectos europeos EU KLEMS, INDICSERy PREDICT. Pertenece a los consejos de redacción de Investi -gaciones Regionales y Hacienda Pública Española. Es coautorade sesenta y un libros y capítulos de libros, y ha publicado más deochenta artículos en revistas especializadas.

MORAL BENITO, Enrique. Doctor en Economía por laUniversidad Internacional Menéndez Pelayo y el Centro deEstudios Monetarios y Financieros (Cemfi). Actualmente es eco-nomista titulado del Servicio de Estudios del Banco de España.Con anterioridad trabajó como investigador asociado en laUniversidad de Las Palmas de Gran Canaria, la Universidad deOviedo y el Development Research Group del Banco Mundial.También ha trabajado como profesor de Econometría yEstadística en la Universidad Carlos III y en el Cemfi. Sus camposde especialización son la econometría de datos de panel y elanálisis de los determinantes de la productividad.

ONRUBIA FERNÁNDEZ, Jorge. Licenciado en CienciasEconómicas y Empresariales y doctor en Economía por laUniversidad Complutense de Madrid, donde es profesor titulardel departamento de Hacienda Pública y Sistema Fiscal, del quefue director (2007-2011). Es investigador asociado en Fedeay miembro de GEN (Governance and Economics researchNetwork). Ha sido secretario del consejo editor y miembro delconsejo de redacción de Hacienda Pública Española. Es editorasociado de Revista de Economía Aplicada y coeditor ejecutivode la revista e-pública. Ha sido vocal asesor de investigación enel Instituto de Estudios Fiscales. Ha realizado proyectos de inves -tigación para la Fundación BBVA, FIES, Funcas, entre otras instituciones. Durante 2013 disfrutó de una estancia de inves -tigación en el Banco de España. Entre sus líneas de investigaciónestán la economía de la imposición, la administración tributaria,la distribución de la renta o el análisis económico de la gestiónpública. Ha publicado en revistas científicas como InternationalTax and Public Finance, Journal of Economic Inequality, Journalof Housing Economics, Public Finance Review, AppliedEconomics, Eastern European Economics, Hacienda PúblicaEspañola, Revista de Economía Aplicada, además de otras revistas como Papeles de Economía Española, Presupuesto yGasto Público, Nota d’Economía o Economistas. Ha publi -cado varios libros como autor y coeditor. Página Web:https://www.ucm.es/ecpublic/jorge-onrubia

COLABORADORES EN ESTE NÚMERO


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PÉREZ, Javier J. Responsable de la Unidad de Política Fiscal delServicio de Estudios del Banco de España. Anteriormente, entreotras posiciones, ha sido economista principal en la División dePolíticas Fiscales del Banco Central Europeo, y profesor en lasUniversidades Pablo de Olavide de Sevilla y Complutense deMadrid. Es doctor en Economía por esta última universidad (conpremio extraordinario). Actualmente es miembro del Comité deDirección de la revista Hacienda Pública Española. Su investiga-ción se centra en temas relacionados con el análisis macroeco-nómico y las políticas fiscales. En estos campos ha publicadoextensamente en revistas académicas y de divulgación naciona-les e internacionales.

PÉREZ GARCÍA, Francisco. Premio nacional fin de carrera ydoctor en Economía por la Universidad de Valencia, es catedrá-tico de Análisis Económico en dicha universidad y director deinvestigación del Ivie desde su creación. Sus campos de espe-cialización son el crecimiento económico, la competitividad, laeconomía regional, la economía de la educación y la economíapública. Ha dirigido nueve tesis doctorales y visitado más decincuenta universidades y centros de investigación de España,Europa y Estados Unidos. Desde hace treinta años participade manera continuada en proyectos del Plan Nacional deInvestigación y actualmente dirige un grupo de excelencia de laGeneralitat Valenciana. Ha publicado 59 libros y más de cientosetenta artículos y capítulos de libro nacionales e internaciona-les, teniendo acreditados seis tramos de productividad investi-gadora.

XIFRÉ, Ramon. Profesor titular y director de investigación enESCI-Univeristat Pompeu Fabra, Policy Research Fellow en elCentro Sector Público-Sector Privado del IESE y coordinadordel proyecto Spanish Reforms. Licenciado en CC. Económicas

y Empresariales por la Universitat Pompeu Fabra, MSc enEconomía y Filosofía por la London School of Economics y doc-tor en Economía por la Universidad Carlos III de Madrid. Sustemas de interés son la competitividad de las economías espa-ñola y de la UE y las reformas estructurales y políticas públicasrelacionadas en ámbitos como la I+D+i, la internacionaliza-ción, el emprendimiento, la competencia y la regulación del en-torno económico en general. Sobre estos temas, ha dirigidonumerosos proyectos de investigación y es coautor de dos librosy de numerosas publicaciones. Entre 2009 y 2011, en exceden-cia de la universidad, ocupó el puesto de vocal asesor en laOficina Económica del Presidente del Gobierno.

ZUBIRI, Ignacio. Licenciado en Ciencias Económicas por laUniversidad del País Vasco (UPV). Obtuvo el máster enEconomía Pública y el Phd (doctorado) en Economía en laUniversidad de Princeton. Realizó su tesis bajo la dirección deJoseph Stiglitz. Ha sido profesor en Princeton y la UPV. Haimpar tido cursos y seminarios en más de una treintena de uni-versidades y organismos. En la actualidad es catedrático deHacienda Publica en la UPV. Ha sido editor ejecutivo de la re-vista Hacienda Pública Española/Revista de Economía Pública.ydirector de la revista De Economía Pública. Ha pertenecido opertenece al Consejo de varias revistas científicas españolas. Hasido director y dirige en la UPV varios másteres de especializa-ción en Hacienda y Tributación. Ha actuado como evaluadorpara más de una veintena de revistas nacionales e internacio-nales y para diversos organismos. Ha sido miembro del ComitéEuropeo de Expertos en el Programa SOCRATES. Ha publicadomás de cien artículos científicos y varios libros, siendo, además,coautor de un manual de Hacienda Pública. Ha actuado tam-bién, como asesor para diversas instituciones y organismosnacio nales e internacionales.


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13. CUPON 147_advantia 15/01/16 12:31 Página 250

PUBLICACIONES DE FUNCAS

ÚItimos números publicados:

PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLAN.° 145. Regulación y política de defensa de la competencia en EspañaN.° 146. Mercados de crédito

PANORAMA SOCIALN.° 21. Educación, investigación e innovación, bases de un modelo productivo de futuroN.° 22. Un balance social de la crisis

CUADERNOS DE INFORMACIÓN ECONÓMICAN.° 248. Estabilización y saneamiento inmobiliarioN.° 249. Recuperación del crédito y retos del sector bancario

SPANISH ECONOMIC AND FINANCIAL OUTLOOKVol. 4, N.° 5 (2015). Spain’s property market post correction: Recovery or stabilisation?Vol. 4, N.° 6 (2015). Spain’s financial sector post-restructuring: Credit recovers amidst outstanding challenges

ESTUDIOS DE LA FUNDACIÓNN.° 75. Evolución reciente del crédito y las condiciones de financiación: España en el contexto europeoN.° 76. Eficiencia de los sistemas regionales de innovación en España

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