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ANALISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS Captulo 3. Los actores de las polticas pblicas.
A CONSIDERACION DEL CATEDRATICO: DR. LUCIANO GUTIRREZ SOLIS
Captulo 3. Los actores de las polticas pblicas ANALISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS / JOAN SUBIRATS, PETER
KNOEPFEL, CORINNE LARRUE Y FREDERIC VARONE
Polticas pblicas.
Un conjunto encadenado de decisiones y de acciones resultado de las interacciones
estructuradas y repetidas entre diferentes actores, pblicos y privados, que por diversas razones estn implicados en el surgimiento, la
formulacin y la resolucin de un problema poltica-mente definido como pblico. A
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Alcance.
Esta exposicin analiza los tipos de actores implicados en una poltica pblica, mientras las siguientes se
ocuparn:
De los recursos de los disponen (captulo 4)
Del contexto institucional que los influye (captulo 5).
Son los principales objetos sobre los que construiremos nuestro modelo de anlisis de
polticas pblicas (P.P.).
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Qu es un Actor? Dado que las P.P. concretan y materializan
resultados de las interacciones entre actores, definiremos el concepto de actor:
Un individuo (ministro, diputado, periodista). Varios individuos (una oficina o seccin de la
administracin pblica.). Persona jurdica (empresa, asociacin,
sindicato, etc.). Grupo social (agricultores, personas sin techo).
Captulo 3. Los actores de las polticas pblicas ANALISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS / JOAN SUBIRATS, PETER KNOEPFEL, CORINNE LARRUE Y FREDERIC VARONE
Actor.
La unidad mnima que revista sentido, lo que denomina uni-act o acto elemental (Parsons), llevado a cabo en busca de un
objetivo (o sea, un estado futuro y deseable de las cosas hacia el que orienta su accin),
a travs de distintos medios (Bourricaud, 1977:31) A
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No es Actor.
Un individuo en un marco determinado no accede a la condicin de actor en virtud de su
control de los acontecimientos, ni debido a que haya tomado conciencia de sus intereses y
posibilidades de accin, ni por el hecho de que encarnara el sentido de la historia o el
movimiento social , o por participar en la produccin social (Sergrestin, 1985:59)
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3.1. Actores Empricos A veces la intervencin es directa y tangible,
en otras identificable de manera indirecta. En algunos casos su incorporacin al
entramado del tema es tardo. En otros su implicacin es inconstante.
Depender de su decisin estratgica de pasar a la accin o permanecer voluntariamente al
margen de la arena decisional. Adoptando el concepto de actores empricos
Captulo 3. Los actores de las polticas pblicas ANALISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS / JOAN SUBIRATS, PETER KNOEPFEL, CORINNE LARRUE Y FREDERIC VARONE
3.1. Actores Empricos Todo individuo o grupo afectado por el problema colectivo al que la P.P. pretende dar
solucin, es un actor (al menos potencial) aunque (momentneamente) pueda ser
incapaz de emprender actividades concretas durante fases del proceso de intervencin.
Es un factor explicativo del porque una poltica publica es puesta en marcha en
detrimento de otra.
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3.1. Actores Empricos
Existe el riesgo de adoptar una aproximacin demasiado elitista del
juego de actores, no considerando los efectos inducidos generados por la pasividad, cuando puede haber sido
buscada y pretendida por otros actores interesados en ello.
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3.2. Actores intencionales
Al adoptar un esquema actuacional (Berthelot, 1990:76), reconocemos la intencionalidad de la accin individual.
Existe interdependencia y un propio margen de maniobra, mayor o menor en cada situacin.
Se explotan zonas de incertidumbre (Crozier, 1965)
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3.2. Actores intencionales
La zona de incertidumbre es en el caso de impactos, catstrofes naturales. Los actores en el terreno reaccionarn sin sistema.
Se observa que las acciones difieren en cada uno de los colectivos involucrados e incluso en el interior de las mismos (Mller, Zimmermann et al., 1997).
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3.2. Actores intencionales
Los actores son en parte calculadores y se interesan por la satisfaccin de sus
necesidades (racionalidad teleolgica o utilitaria), pero, por otra parte, se orientan
a la defensa y promocin de valores colectivos (racionalidad axiolgica).
Es importante esta doble motivacin al interpretar los actores en P.P.
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Sintetizando, el perfil de un actor de una P.P. puede establecerse as:
Iniciada la accin, puede cambiar de objetivos porque las consecuencias
no anticipadas le obligan a reajustar. Aunque parezca errtico, su comportamiento siempre tiene un
sentido que el analista deber descifrar. Todo ello puede a veces generar coaliciones
extraas
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Sintetizando, el perfil de un actor de una P.P. puede establecerse as:
Dos aspectos complementarios caracterizan el instinto estratgico de un actor: Posicin ofensiva cuando trata de aprovechar oportunidades a fin de hacer
valer sus intereses inmediatos. Defensivo si trata de mantener su margen
de libertad, es decir, su capacidad de actuar ms tarde.
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3.2. Actores intencionales
Desde este punto de vista, todo actor pondera las ganancias a corto plazo y los beneficios de una inversin a largo plazo, lo cual puede inclinarle a actuar o jugar en una o varias de las fases
de una poltica pblica.
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3.3.Los tipos de actores
Lo primero es identificar y delimitar el espacio en el cual van a intervenir: En funcin de su carcter pblico,
es decir los poltico-administrativos. De carcter no pblico, los actores
que pertenecen a las esferas socio-econmica y socio-cultural.
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3.3.1. EL ESPACIO DE UNA P. P.
Es el marco estructurado, formalizado y poblado por actores pblicos que
interactan con diversos grados de intensidad con actores no pblicos, posibilitando estrategias de accin.
Es una red compleja de interacciones, que presenta problemas horizontales
(mismo nivel) y verticales.
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3.3.1. EL ESPACIO DE UNA P. P.
Es posible identificar en el espacio un ncleo de actores que al margen de eventuales conflictos, tienen un inters en no perder su posicin y, pretenden controlar, incluso limitar, el acceso a ese espacio.
Por regla general, los espacios de las P. P. cambian poco en su composicin.
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3.3.2. LOS ACTORES PBLICOS
La frontera entre actores pblicos y privados es un elemento importante para la elaboracin de sus estrategias. Frente a un problema social no asumido por el Estado
se pueden proponer tanto una nueva poltica pblica o la puesta en prctica de una poltica privada, acordada con otros
actores implicados en el tema.
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3.3.2. LOS ACTORES PBLICOS
El conjunto de instituciones gubernamentales, administrativas y
judiciales, con capacidad, de estructurar cualquier sector de la sociedad a travs de
decisiones de autoridad. Producto de procesos poltico-administrativos de
acuerdo con reglas que fijan interacciones internas y externas (Easton, 1965 :25)
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3.3.2. LOS ACTORES PBLICOS Algunos actores privados en los que el Estado
delega una parte de sus prerrogativas, pertenecen al sistema poltico-administrativo. A estos actores se les designa con el trmino
administraciones parapblicas (o paraestatales).
Entes pblicos creados por ley y que gozan de una cierta autonoma y libertad de iniciativa
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3.3.3. LOS ACTORES PRIVADOS Participan tambin en la constitucin y
estructuracin del espacio de una poltica pblica, sin que ello implique control gubernamental
directo sobre su proceder.
Podemos detectar dos grandes posiciones: pro-control versus anti-control
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3.3.3. LOS ACTORES PRIVADOS Los primeros defienden reforzar las
intervenciones estatales en beneficio de los actores que padecen los efectos negativos del
problema colectivo . Los segundos, en la defensa de libertad de
accin y sus intereses que pueden verse limitados por la aplicacin de las medidas que
prev la poltica pblica en cuestin.
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3.3.3. LOS ACTORES PRIVADOS Adems de esos dos grupos de actores privados a
los que llamamos grupos-objetivo y beneficiarios finales, otro ms al que
denominaramos grupos terceros.
Grupos-objetivo: personas y, cuyo conducta se considera polticamente como la causa directa (o indirecta) del problema colectivo que la P.P. intenta resolver.
Captulo 3. Los actores de las polticas pblicas
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3.3.3. LOS ACTORES PRIVADOS Beneficiarios finales: los actores que pueden beneficiarse, en menor o mayor grado y de acuerdo con los objetivos de la poltica en cuestin, de la modificacin en la conducta de los grupos-objetivo. Grupos terceros: que representan los intereses de tales personas, quienes, sin que la poltica pblica les est directamente destinada.
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3.4. El tringulo de actores de una P. P.
Los actores mencionados constituyen el tringulo de base de una P. P. 1. Autoridades poltico-administrativas (actores
pblicos) 2. Los grupos-objetivo 3. Beneficiarios finales (actores privados) Los actores privados a quienes la P. P. impacta indirectamente (terceros afectados o beneficiados) se ubican en la periferia.
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3.4. El tringulo de actores de una P. P.
(Se) puede considerar una poltica como una construccin terica, ya que implica una representacin a priori de las medidas a implementar, de la conducta de los actores, del proceso a seguir y de los efectos que van a producirse en la sociedad (Perret 1997 :292) Esta construccin terica es un modelo causal teora del cambio social
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Conclusin: Una vez que el modelo causal se ha
formulado, los actores pblicos deben aplicar, de conformidad con la hiptesis de
intervencin concebida polticamente, determinados instrumentos y
procedimientos que generen de cambios en la conducta de los grupos-objetivo.
Constituye una representacin normativa del funcionamiento de la sociedad y de las
conductas de los actores privados. Su validacin se sita en el nivel de la implementacin y de la evaluacin de los
efectos de las polticas pblicas.
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