Políticas públicas de hábitat en Bogotá - CORE

Políticas públicas de hábitat en Bogotá

La emergencia del sujeto de derechos

José Luis Sánchez

Trabajo de grado para optar por el título de

Historiador

Director:

Germán Mejía

Pontificia Universidad Javeriana

Facultad de Ciencias Sociales

Departamento de Historia

Carrera de Historia

Bogotá, 2010

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Índice

Índice 3

Introducción 5

Sonoridad Urbana 5

¿Si será tan importante? 6

Hábitat 8

Cómo lo voy a hacer 9

Primera Parte. El hábitat en el mundo. Recuperando al ciudadano aristotélico

dentro un contexto contemporáneo

12

Capítulo uno. Un sujeto sujeto a la economía 12

Emerge el Problema 12

Vancouver ’76 HABITAT I 14

Papá Estado y su lógica racional 18

Ayúdanos a crecer y en últimas el Estado te ayudará 21

El gran demonio rojo infiltra los centros de pensamiento 23

El pobre es pobre porque quiere serlo 24

Capítulo dos. Un sujeto que quiere sujetarse a si mismo 28

El mundo después del Fin de la historia 28

Estambul ’96 HABITAT II 32

Se ve un nuevo sujeto 34

De hacer vivir a un nuevo dejar vivir 37

El sujeto de derechos y su hábitat 39

Últimos desarrollo institucionales de la ONU 43

Y citando a los costeños, ‘bueno y ajá…’ 47

Segunda parte. El hábitat en Colombia. De ocupar un espacio a habitar en él 49

Capítulo tres. Un sujeto agrario, un sujeto ocupante, un ciudadano sin derechos 49

Y en nuestra república bananera… 49

Un intento de hacer vivir… que no se me mueran mis obreros 50

Un nuevo tipo de Estado, o… un Estado ¿por fin? 52

¡Y llegó el desarrollo!… en forma de plan 56

Ahora tenemos casas… pero para los que pueden pagarlas 58

Un tema ineludible 60

Capítulo cuatro. ¿Un sujeto urbano, un sujeto de derechos, un ciudadano pleno? 66

Empieza un cambio sin reversa 66

Un apoyo necesario que preceda a la Constitución 69

La Revolución Pacífica 1990-1994 71

Índice

4

El Salto Social 1994-1998 75

Cambio para construir la paz 1998-2002 79

Hacia un Estado comunitario 2002-2006 81

Estado comunitario. Desarrollo para todos 2006-2010 84

En nuestra “Atenas Suramericana” 86

Los primeros años de la elección popular 89

Formar Ciudad 1995-1998 90

Por la Bogotá que queremos 1998-2001 92

Bogotá para vivir todos del mismo lado 2001-2004 94

Bogotá sin indiferencia 2004-2008 96

Bogotá Positiva: para vivir mejor 2008-2012 99

Conclusiones 101

Sin quererlo ni buscarlo 101

¿Y entonces qué hacer con las políticas de hábitat? 103

Unas palabras finales, una última libertad 105

Bibliografía 107

Introducción

bien veo que para hablar a V.M.

tenía necesidad de otro ingenio

que el que aquí mostrare, y de

otro estilo que el que aquí

hablare, pero si el ingenio es

torpe y el estilo tosco, el deseo es

vivo, y la voluntad limada.1

Sonoridad urbana

He de empezar confesándome. Un cura en el colegio me advertía que la confesión le

permitía ver mis defectos pero también encontrar virtudes, además era importante para entender

mejor la historia de mi pecado. Entonces, haciéndole caso a mi educación primaria, es bueno ser

sincero con el lector para poder exponer mis argumentos más claramente y con mayor libertad y

poder contar mi historia sin las limitaciones propias del dulce encanto de la búsqueda de la

verdad absoluta.2 La falsa humildad permite presentar cómo llegué a la pregunta o problema que

planteo, y conociendo ese proceso el lector podrá entender más cómodamente la propuesta que se

va haciendo a lo largo del escrito.

Escribo este texto frente a un computador conectado a una amplia red eléctrica que

mantiene en movimiento un monstruo de cemento y barro que alberga a más de 7 millones de

personas. En el año de 2007 Bogotá participaba en un 26.19% del Producto Interno Bruto3 de

una nación de 44 millones de personas, que últimamente ha corrido con la suerte –o desgracia- de

entrar en esos acrónimos económicos que tan de moda ponen los medios, en nuestro caso el

1 Fray Pedro Aguado, Recopilación historial, tomo I, p.112, citado en Jaime Humberto Borja, Los indios medievales de Fray Pedro de Aguado. Construcción del idólatra y escritura de la historia en una crónica del siglo XVI, Bogotá, Centro editorial Javeriano, 2002, pg. 57. 2 El tema de la objetividad, la verdad, y el discurso para presentarla se aborda de forma diferente, aunque siempre tejiendo un manto de duda sobre la posibilidad de encontrar un absoluto en varios autores. Entre los libros que más me influenciaron sobre estos temas para este texto están, dentro del campo de la historia, Gerard Noiriel, Sobre la crisis de la historia, Madrid, Cátedra, 1997; Hayden White, El contenido de la forma. Narrativa, discurso y representación histórica, Barcelona, Paidos, 1992; y Paul Veyne, Cómo se escribe la historia. Ensayo de epistemología, Madrid, Fragua, 1972; En filosofía, Richard Rorty, La filosofía y el espejo de la naturaleza, Madrid, Cátedra, 2001; y Gilles Deleuze y Felix Guattari, ¿Qué es la filosofía?, Barcelona, Anagrama, 1997; y desde la ciencia, Ilya Prigogine e Isabelle Stengers, La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia, Madrid, Alianza Editorial S.A., 2002; e Ilya Prigogine, ¿Tan sólo una ilusión? Una exploración del caos al orden, Barcelona, Tusquets, 1993. 3 Departamento Nacional de Estadística, Informe de Coyuntura Económica Regional (ICER), Departamento de Bogotá y Cundinamarca, 2008, Bogotá, 2009.

Introducción

6

nuevo CIVETS4. Esta palabra remite a un animal, un felino, pero a mi me remite a muchas otras

palabras por su sonoridad.

Ciudad, civitas, ciudadano, civilización… No puedo hacer nada, he vivido toda mi vida

rodeado de la relación sonora a la que me lleva la palabra. Haciendo un trabajo de conexión, esa

sonoridad me lleva a otras, urbe, urbano, urbanidad, urbanización…Y más aún, mi educación me

permite pensar en Grecia cuando pienso en la ciudad y en lo urbano, sobretodo porque la cuna de

la civilización Occidental es precisamente la cultura Greco-romana, o al menos eso fue lo que

aprendí de libros de texto escolares con títulos como Civilización. Y cuando me voy hasta el

lugar donde también me dijeron que nació la democracia y el ciudadano, me acuerdo que la

ciudad era llamada Polis, precisamente la palabra que me hace pensar en aquellos seres que tanto

aborrezco, los autodenominados políticos.

Caray, qué tantas palabras se me vienen a la cabeza. Pero hay que aceptar que esto no es

gratis. Todas están unidas. “La ciudad es una enorme fuente de reflexión y actuación para

“devolver la Polis a la Civitas” articulando nuevamente la ciudad, el Estado y la Ciudadanía y

mostrándonos cómo las urbes son el espacio público por excelencia, donde la política ha de

retornar nuevamente al lugar de su nacimiento: la ciudad.”5 No soy el único, realmente hay una

conexión entre todas ellas y ahora que la mitad del mundo vive en las ciudades y que yo

pertenezco a esa mitad, la importancia es cada vez mayor. No me da miedo asegurar que “la

ciudad es el mayor logro del hombre.”6

¿Si será tan importante?

Nací en una ciudad en pleno crecimiento. Un país azotado por la guerra, con una guerrilla

que se armaba y se hacía más fuerte y peligrosa, al tiempo que los grupos paramilitares se

alzaban en armas, fuera para defender a los cada vez más poderosos narcos o a los siempre

poderosos y honorables latifundistas. Esa guerra se vivía por allá en el campo. De mi niñez hay

recuerdos de una ciudad peligrosa, pero mi memoria influenciada por los últimos acontecimientos

nacionales me lleva a ver una peligrosidad siempre mayor en el campo que en la ciudad. Se

levantaba así la ciudad como un lugar que me protegía de todos los temores del exterior.

4 Este acrónimo fue usado por el director ejecutivo de HSBC Michael Geoghegan en abril de 2010 para referirse a Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica como los que van a reemplazar como países emergentes, de rápido crecimiento económico a los actuales BRIC (Brasil, Rusia, India y China). 5 Fabio Giraldo Isaza, La política y la ciudad, Bogotá, ESAP, 1997, pg. 9. 6 Peter Oberlander, “What role for the city of tomorrow?”, Urban World, 1:1(Noviembre 2008): 9-11, Valencia, UN-HABITAT, pg. 9. La traducción es mía.

Introducción

7

La protección me hace imaginar esas ciudades fortaleza, las ciudades amuralladas, y

también un elemento externo aterrador. Desde esos pequeños caseríos que protegían a Hansel y

Gretel y a Caperucita del bosque malvado hasta una ciudad con castillo incluido que no permitía

que entraran los invasores. Todas imágenes que tengo que mi niñez en películas y libros pero

que nunca van a borrarse y menos si siguen siendo explotadas por las artes.

Pero también hay otra ciudad. Esa llena de miseria, de hambre, de muerte. La de Los

Miserables, ese escenario oscuro, gris, lleno de humo y vacío de animales vivos, porque los

muertos están por todos lados. Esta clase me muestra el verde como el salvador, la naturaleza

como el lugar al que pertenece el ser humano dentro del medio ambiente, un lugar para descansar

de la velocidad, el olor y la putrefacción de esa selva de cemento.

Haciendo muchas salvedades puedo decir que la primera ciudad a la que me refiero es la

ciudad medieval y renacentista y la segunda es la evocada por la ciudad industrial. De todos

modos tengo que decir que siempre me atrajo más el Londres del señor Hyde que el aire rural de

Jane Eyre. Siempre he sentido que el ambiente humano existe dentro de su propia creación. El

hombre crea extensiones de si mismo en diferentes herramientas y la ciudad vendría siendo su

mejor extensión7, una que permite abarcar a los humanos como lo que somos, seres gregarios.

Por eso creo que “las ciudades poseen un interés ilimitado porque, finalmente, estudiar las

ciudades es estudiar al hombre mismo dentro de su contexto y su cultura.”8 “[Bogotá] Es la

expresión geográfica absoluta del factor humano y de sus vínculos intrínsecos, porque sin ellos

esta ciudad no tendría sentido.”9

Puede que todo sea una ilusión, pero detrás de cada calle, de cada esquina, hay una

historia, como diría la canción, “8 millones de historias tiene la ciudad de Nueva York”10, lo

mismo se podría decir de Bogotá en la actualidad. Y eso es hermoso. Puede generar una especie

de vértigo, “la profundidad que se abre ante nosotros nos atrae, nos seduce, despierta en nosotros

7 De hecho para Leroi-Gourhan el hombre es tal por la existencia de herramientas, toca “preguntarse si la herramienta no es un carácter zoológico de los antropianos; en efecto, la existencia específica de estos últimos no es concebible sin este órgano amovible.” En André Leroi-Gourhan,, El hilo del tiempo, Medellín, Universidad Nacional de Colombia, 2002, pg. 43. Al aceptar la ciudad como su mejor extensión se puede aceptar lo que se dirá a lo largo del texto, estudiar la ciudad y las formas urbanas en general es una aproximación válida para estudiar la sociedad. 8 Mauricio Rojas Bernal, “La incertidumbre de historiar las ciudades. La infinitud de la ciudad como objeto de estudio histórico,” Memoria y sociedad, 7:14(Abril 2003): 5-17, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Sociales, Pg. 9. 9 Ana María Hoyos García, “Génesis y dinámica de los barrios de Bogotá 1938-1993,” Memoria y Sociedad, 3:6 (Abril 1999):145-154, Bogotá, Pontifica Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Sociales, pg. 150. 10 Rubén Blades, Pedro Navaja.

Introducción

8

el deseo de caer, del cual nos defendemos espantados.” 11 De todos modos algo bueno tienen que

tener. “La concentración de población en las ciudades es el resultado de la existencia de mayores

oportunidades de desarrollo personal y de la mejor calidad de vida que éstas ofrecen, por lo que

se espera que esta tendencia continúe.”12

Esa mirada de la ciudad que nos dejó la industrialización y ese movimiento decimonónico

de pauperización de los habitantes urbanos que hizo que viéramos el campo como lo bonito, a lo

que teníamos que escapar, ha ido cambiando, tal vez por motivos pragmáticos -si no puedes con

ella únetele- o por una atracción aun indescifrable. “Menos estigmatizadas como una amenaza

para el medio ambiente, las ciudades ahora son reconocidas como motores del crecimiento

económico y centros de creatividad cultural y tecnológica y de desarrollo humano.”13 De hecho

“analizando las tendencias globales, el grado de urbanización de un país es ahora un indicador de

riqueza. Entre más urbanizado esté un país, mayor es el ingreso individual.”14

Hábitat

Para mí siempre fue muy natural la ciudad. El campo era ese lugar al que se iba de

vacaciones, o del que hablaban los mayores cuando se referían al pasado o a algo mejor.

Sobretodo cuando a uno le dicen que Colombia es un país de ciudades. Eso también viene con lo

de un país de abogados, pero nunca lo conecté, fue Jaime Jaramillo el que dijo sobre lo primero

que “naturalmente no se quiere decir con ello que sea un país donde la población urbana

sobrepase la rural.”15 Y luego aclara que “la influencia del hombre urbano ha sido mayor en la

historia de Colombia que en las de otras naciones suramericanas, y es sin duda uno de los hechos

que explica muchos de los rasgos peculiares del carácter de sus hombres, por lo menos de sus

sectores cultos y de sus clases dirigentes.”16

Ese diagnóstico de lo que creí era obvio se cae abajo al saber que “sólo en épocas

relativamente recientes la ciudad y lo urbano en Colombia, se empiezan a plantear como “un

campo problemático” del conocimiento y como un tema de la modernización para la gestión

11 Milan Kundera, La insoportable levedad del ser, Barcelona, Tusquets Editores, S.A., 1999, pg. 67. Esto mismo puede explicar esa contradicción histórica de darle atributos morales de bueno y malo a la ciudad. 12 José Brakarz, Margarita Greene y Eduardo Rojas, Ciudades para todos. La experiencia reciente en programas de mejoramiento de barrios. Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2002. pg. 3. 13 Eduardo López Moreno y Rasna Warah, “Thirty Years of the urban agenda (1976-2006): What has been achieved?”, Habitat Debate, 12:2 (Junio 2006): 6-7, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 7. La traducción es mía. 14 Olu Sarr, “Urban reforms serve the interests of the Rich according to UN-HABITAT survey”, Urban World, 2:2(Abril 2010): 58-61, Valencia, UN-HABITAT, pg. 61. La traducción es mía. 15 Jaime Jaramillo Uribe, De la sociología a la historia. Bogotá, Universidad de los Andes, CESO, 2002, pg. 56. 16 Jaramillo Uribe, De la sociología, pg. 57.

Introducción

9

pública, entendida no sólo como la incorporación de nuevos elementos en el medio urbano, sino

como problema de la cultura y de los soportes imprescindibles para el desarrollo social.”17

Así me veo impulsado no solo a leer Sin Remedio o a buscar dentro del El Carnero todo

lo que puede ofrecer la capital, sino a mirar más allá, a buscar qué están haciendo aquellos a los

que les doy mi voto para mejorar mi hábitat.

Habitante, habitar, habitación… de nuevo aparece otra serie fonética que me acerca al

concreto. “El ser humano habita y se habita, ocupa y se ocupa en un hábitat. Este cambia con el

tiempo y la cultura, con la geografía física y humana. La ciudad es hoy el hábitat nuclear del ser

humano.”18 Encuentro así una relación clara entre la ciudad y el hábitat. Y si veo todas estas

construcciones como el lugar donde la especie humana se reúne, vive y convive, la palabra

hábitat empieza a adquirir un atractivo cada vez más fuerte.

Desde que recuerdo que siento pasión por las ciudades y sobretodo por la mía, he visto

una urbe en construcción. De una calle inexistente al lado de mi casa se pasó a una gran avenida

con nombre de dirigente conservador. Ahora hay un hueco gigante que dejó el acueducto.

Muchas veces veo edificios a medias y luego veo en el noticiero políticos ofreciendo el cambio.

Casas para todos, empleo, vías, museos, teatros, parques, aire limpio… Pero me pregunto si esos

seres de lengua viperina saben lo que hacen o entienden lo que dicen. Como se dijo, un país de

ciudades no es un país urbano y si bien nuestros hombres de la patria son urbanos eso no implica

que sepan del tema; y si son políticos saben mucho de prometer pero son ajenos al cumplir.

Este apego a Bogotá y en general a este gran invento humano que son las ciudades

sumado a la desconfianza que me han sabido generar la raza política me hizo preguntarme si

realmente ha habido una política de hábitat para la ciudad de Bogotá. Y hay que aprovechar,

“por primera vez en la historia de Bogotá abundan los estudios que dan cuenta de la problemática

social de la ciudad.”19

Cómo lo voy a hacer

Al enfrentarme a esta pregunta que en principio fue fácil, no lo fue tanto cuando me

sumergí en el tema. No es una cuestión de mirar políticas públicas y dentro de ellas mirar las

palabras que he dicho me generan sonoridades conexas. “Una política pública no es, entonces, un 17 Juan Carlos del Castillo Daza, Bogotá. El tránsito a la ciudad moderna 1920-1950, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 2003, pg. 12. 18 Fabio Giraldo y otros, Hábitat y pobreza. Los objetivos de desarrollo del milenio desde la ciudad, Bogotá, ONU-Hábitat, 2006, pg. 47. 19 Secretaría de Hacienda Distrital. Bogotá sin Indiferencia, Vivienda y Pobreza en Bogotá, Nuevos desarrollos en la política habitacional para la ciudad, Bogotá, 2005, pg. 11.

Introducción

10

dato sino un hecho construido por la investigación.”20 Con algunos años de estudios históricos

pensé en hacer la clásica búsqueda en la historia de Colombia de este tipo de políticas,

organizarlas y presentar la historia tal y como sucedió –ese paradigma positivista-, en este caso,

las políticas tal y como se presentaron. El enfoque no me agradó, me choqué con el gran muro de

una palabra que no siempre existió relacionada con la ciudad, de hecho encontré que era la

vivienda lo que más se acercaba, al menos en Colombia.

Se abrían diferentes frentes, no solo la vivienda, también aparecen las vías y el ambiente,

entre muchos otros. Había entonces muchas series que iban cruzando en algún momento u otro

lo que es el hábitat, no era un recorrido simple de una sola serie. Teniendo en cuenta esto “será

una ventaja el concebir una política pública no como una serie de secuencias sucesivas, sino

como un conjunto de secuencias paralelas, que interactúan las unas con las otras y se modifican

continuamente.”21

Ese fue el camino que decidí tomar, de alguna forma. Las políticas de hábitat están

conformadas por muchas secuencias paralelas. De todos modos me tocaba buscar cómo medir

las políticas y qué secuencias usar. En últimas qué parámetros usar para responder mi pregunta

inicial. La forma más fácil era buscar una definición de hábitat y ver si se cumplía dentro de las

políticas, el clásico enfoque del politólogo o del sociólogo, pero como proyecto de historiador es

imposible desligar la variable del tiempo de cualquier objeto de estudio. La mejor forma y a la

que me apegué, fue unir ambos, tanto la búsqueda del hábitat como de las secuencias que lo

acompañan. En resumidas cuentas voy a empezar un recorrido sobre la genealogía del hábitat

para encontrar no su definición, sino su construcción a partir de prácticas y saberes. Voy a tratar

de “seguir el hilo complejo de la procedencia” del hábitat para poder “conservar lo que ha

sucedido en su propia dispersión.”22 Son varias las series paralelas y por lo tanto largo el camino

que me va a llevar a definir cómo responder mi pregunta para luego hacerlo. Pero si no recorro

todo ese camino y lo presento en el escrito me sentiré como un político, y hemos visto que eso no

es algo positivo en mi vocabulario.

A esto tengo que añadirle que la genealogía me permite no caer en un causalismo simple.

Quiero terminar con un ejemplo para explicar bien este punto. Yo puedo decir ‘los negros viven

en chozas por ser negros’. Esta afirmación puede verse como algo racista si pienso que el color

20 Pierre Muller, Las políticas públicas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2006, pg. 53. 21 Muller, Las políticas públicas, pg. 57. 22 Michel Foucault, Nietzsche, la genealogía, la historia, Valencia, Pre-textos, 2004, pg. 27.

Introducción

11

de piel y la llamada raza23 negra hace que quieran o deban vivir en chozas por ser inferiores o

diferentes. Pero también puedo decir que la causa está mediada por la cultura. Sí es cierto que

viven en chozas por ser negros, pero es porque la sociedad los ve como inferiores y por lo tanto

impone condiciones que los hace vivir así. El argumento es un poco extremo pero se puede

mostrar cómo un causalismo simple de conectar un hecho visible con una razón obvia puede

llevar a errores monstruosos. De alguna forma en ambos la razón es el racismo, o el color de

piel; y si llego a hacer una genealogía del racismo o de la raza como concepto puedo evitar

cometer esos errores y darle importancia al contexto y a las series que atraviesan al negro en

diferentes momentos, en últimas saber qué es ser negro en su devenir en una sociedad racista y no

la definición de él permite dejar de lado la búsqueda de una causa y entrar en un mundo de

relaciones que da mejores explicaciones y mucho menos simplistas. La genealogía entonces

evita este tipo de causalismos, al contextualizar todo momento del hábitat se termina trabajando

con relaciones y no buscando causas donde probablemente no existen. Pero como lo dije, este

camino es largo, pero en últimas, en mi experiencia al menos, fue satisfactorio.

Ya confesados mis pecados, ahora puedo empezar mi historia. Para evitar hacer de

político no voy a mentir, pero ojo, eso no quiere decir que vaya a decir La Verdad, sólo haré

visible la realidad de las políticas de hábitat en Bogotá en los últimos años a partir de una

genealogía y de mostrar que lo obvio no lo es.

23 El ser humano dentro de las ciencias sociales cada vez es más concebido como uno solo y no como varias razas, de alguna forma se le da más peso a lo cultural que a lo biológico para hablar de lo que antes se llamaban razas.

Primera parte

El hábitat en el mundo

Recuperando al Ciudadano Aristotélico dentro de un contexto contemporáneo

Capítulo uno

Un sujeto sujeto a la economía

Emerge el problema

Woodrow Wilson, aquel presidente de los Estados Unidos que logró la “justa conquista de

los mercados internacionales” gracias a la Gran Guerra de 1914 -que aumentó la demanda de los

devastados mercados europeos-, habló de ese conflicto de 4 años como “la guerra para acabar

con todas las guerras” y para hacer realidad su sueño propuso la creación de la Sociedad de

Naciones. Esta organización nacía de la desolación de la guerra con el objeto de mantener la

paz, sin embargo “los Estados Unidos no quisieron ingresar en la Sociedad de Naciones. La

Unión Soviética fue tratada como un Estado paria y mantenida fuera de la Sociedad. También lo

fueron las potencias vencidas, al menos durante los primeros años. Cuando los Estados

revisionistas comenzaron sus agresiones en los años treinta, tardaron poco en abandonar la

Sociedad de Naciones.”24

Ese fue el germen y el escenario de ensayo para que durante la Segunda Guerra -ya

llamada así luego que los pronósticos de Wilson fueron errados- se pensara en otra organización

que pudiera mantener el Status Quo. La propuesta de crear otra liga de naciones se iba a plantear

seriamente en la Conferencia de Dumbarton Oaks, aunque ya el nombre de Naciones Unidas

había sido usado en 1942 para luchar contra el Eje. “Colombia ya se había adherido a esos

ideales previo a la reunión en Dumbarton Oaks, luego de la primera declaración.”25 Toda esta

antesala ayudó para que la nueva organización no fallara como la propuesta por Wilson. Fue así

que en 1945, finalizada la guerra, Colombia iba a ser miembro fundador de la ONU, entidad que

tiene como primer propósito “mantener la paz y la seguridad internacionales.”26

24 Paul Kennedy, Auge y caída de las grandes potencias, Barcelona, Plaza y Janés Editores, S.A., 1998, pg. 460. 25 Álvaro Tirado Mejía y Carlos Holguín Holguín, Colombia in the United Nations, consultado en http://www.colombiaun.org/english/colombia_onu.htm. Consultado el 06/06/10. La traducción es mía. 26 Carta de las Naciones Unidas, cap. 1, art. 1.


13

A pesar que la paz fue el objetivo inicial también se aceptó “realizar la cooperación

internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural

o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades

fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión.”27 Con

esto quedaba planteada la importancia que se quería dar la ONU como solucionador de

problemas. Para Colombia, en palabras de Lleras Camargo, “en términos generales, la Carta es

una constitución y legitimiza el derecho a la defensa colectiva, que debe ser aplicada de acuerdo

con los acuerdos regionales, siempre y cuando no contradigan los propósitos y principios de la

Organización.”28 El país definía así la importancia que la organización iba a tener en su vida

política, aceptando la Carta como una constitución, una especie de ley de leyes en el ámbito

internacional. Esto fue ratificado por el Congreso Nacional el 5 de noviembre de 1945.

El mundo que logró esta hazaña de unir los nacientes bloques políticos era un escenario de

devastación. Creaba tanta desazón que Adorno se atrevió a decir que era imposible escribir un

poema luego de Auschwitz, y desde Italia nacía una corriente cinematográfica de estética de

desolación, el llamado neorealismo, con un nombre evocativo de la crueldad que presentaba,

países sin casas, sin mercados, sin futuro. Este escenario fue el que hizo que los “yugoslavos

Ernest Weissman y Ben Reiner, dos oficiales jóvenes de la Administración para la rehabilitación

y socorro de la ONU (UNRRA) [hicieran de] “frazadas” el primer programa de refugio de la

ONU.”29 Wieissman crearía el primer programa de vivienda y luego sería el director del Centro

de la ONU para Vivienda, Construcción y Planeación. Así, como la misma ONU, el programa

de vivienda nacería de la devastación de la guerra, siendo en principio un programa menor dentro

del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales y en general para resolver problemas

temporales. Fue en 1970 que la Asamblea General, en su aniversario número 25 y a través del

Consejo Económico y Social y el Centro para la Vivienda, Construcción y Planeación, hizo que

los asentamientos humanos se volvieran una prioridad.30

El tema no tuvo la suficiente fuerza hasta que hubo un impulso que llegó de una fuerza

diferente a la vivienda o al refugio: el medio ambiente. En la degradación del medio ambiente se

veían dos causas importantes, la urbanización y el impacto de los asentamientos humanos.31 Por

eso luego de la Conferencia de Ambiente Humano en Estocolmo en 1972 la Asamblea General 27 Carta de las Naciones Unidas, cap. 1, art. 1. 28 Citado en Tirado Mejía, Colombia in the United Nations. La traducción es mía. 29 Peter Oberlander, “Living history –a personal look at the conferences and resolutions that led to the creation of UN-HABITAT”, Habitat Debate, 12:2 (Junio 2006): 4-5, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 4. La traducción es mía. 30 Oberlander, “Living history”, pg. 4. 31 Oberlander, “Living history”, pg. 4.


14

insta al establecimiento de un fondo para los asentamientos humanos, “concientes que el medio

ambiente no puede ser mejorado en las condiciones de pobreza, donde una de sus

manifestaciones palpables es la calidad de los asentamientos humanos debajo del estándar.”32

Encontramos uno de los temas que siempre van a estar relacionados con la políticas de hábitat, la

pobreza.

Tenemos que esperar hasta 1974 para que la palabra hábitat aparezca en los documentos

de la ONU relacionándolo con los asentamientos humanos, pero como algo diferente entre sí. Se

habla del establecimiento de una fundación internacional voluntaria para hábitat y asentamientos

humanos desde el 1º de enero de 1975.33 Cabe resaltar no solo la diferenciación entre hábitat y

asentamientos humanos sino su carácter de voluntario, reduciendo así su importancia. Además, a

pesar que se le había dado alguna prioridad al tema gracias al Centro para la Vivienda, la

fundación quedó bajo la autoridad del Programa de Medio Ambiente de la ONU. El hábitat era

entonces un problema ambiental, no humano directamente. Esta doble vertiente, la vivienda y el

medio ambiente, iba a introducir la dualidad que va a caracterizar al hábitat. Fue así que se llegó

a Hábitat: la conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos en 1976. “En el

contexto colombiano es importante resaltar la participación muy activa que tuvo el país en la

primera conferencia desarrollada en la ciudad de Vancouver-Canadá.”34

Vancouver ‘76 HABITAT I

Las naciones Unidas convocaron a la conferencia Hábitat I en 1976 en Vancouver

mientras los gobiernos empezaban a reconocer las consecuencias de una rápida

urbanización, especialmente en el mundo en vía de desarrollo. Esta conferencia pionera

surgió de las advertencias sobre la urbanización en la Conferencia de las Naciones

Unidas en 1972 sobre Medio Ambiente Humano en Estocolmo que se convocó para tratar

con la amenaza percibida del medio ambiente por causa de la actividad humana.35

Esta unión con el medio ambiente va a marcar al hábitat de ahora en adelante. Y no sólo eso sino

también ese énfasis que se hace en los países en vía de desarrollo, íntimamente relacionado con la

importancia que va teniendo el tema de la pobreza cuando se habla de hábitat.

Todo lo discutido y concluido en la conferencia tiene un transfondo que no se puede dejar

de lado. Vancouver ocurrió entre dos crisis económicas que iban paralelas e íntimamente

32 Asamblea General ONU resolución 2999 (XXVII), sesión plenaria 2112, 15 de diciembre de 1972. 33 Asamblea General ONU resolución 3327 (XXIX), sesión plenaria 2321, 16 de diciembre de 1974. 34 PNUD UN – Hábitat, Hábitat y desarrollo humano, Bogotá, 2004, pg. 32. 35 Anna Tibaijuka, “Message from the Executive Director”, Habitat Debate, 12:2 (Junio 2006): 2, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 2. La traducción es mía.


15

relacionadas con dos conflictos en medio oriente, el Yom Kippur36 en 1973 y la Revolución Iraní

en 1979. La OPEP (Organización de países exportadores de petróleo) decidió cortar el

suministro del crudo y en su camino aprendió que podían hacer escalar su precio.37 Con esto

hubo varios cambios importantes en el mundo, acá nos importan unos cuantos. El tema del

petróleo se puso sobre la mesa gracias a su escasez y se discutió sobre la necesidad de las

energías alternativas. Con el impulso de los ecologistas de los movimientos contraculturales de

los sesentas sumado a las discusiones sobre la energía atómica en plena guerra fría, hubo un

creciente pensamiento sobre la importancia del medio ambiente y cómo el humano es el causante

del daño que se le estaba haciendo. El ser humano y su medio ambiente, o su hábitat,

específicamente los asentamientos humanos, no sólo estaba en peligro, era el mismo hombre el

que podía poner en peligro la estabilidad ecológica del planeta.

El tercer mundo o su forma diplomática y políticamente correcta de decirlo, los países en

vía de desarrollo, aparecían en escena de forma diferente. Desde mediados de la década anterior

estos países, sobretodo los latinoamericanos, habían salido de su encierro económico inducido

por la crisis de 1930 y pasaron a buscar un modelo que buscara el fomento a las exportaciones,

impulso que venía en gran parte del Estado. La inclusión en el mercado mundial los hacía parte

importante del desarrollo económico, y por eso los ojos de la comunidad internacional se posaron

sobre ellos para intentar impulsar su propio desarrollo. Las crisis ya nombradas no sólo tuvieron

efectos económicos sobre el mundo subdesarrollado sino que hicieron más evidente su problema

de pobreza, tanto para el primer mundo como para él mismo. Además venía de la mano con el

pensamiento contracultural de 1968, pero eso lo veremos más adelante. Vancouver recibe

entonces a un mundo en entrecrísis y en proceso de cambio de teoría económica reinante.

El problema de los asentamientos humanos se perfila como un problema emergente, nace

como algo a tratar directamente, como un tema aparte. La conferencia de Vancouver produce dos

documentos que dan luces de cómo se empieza a tratar el problema del hábitat desde la ONU,

está la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, y el Plan de Acción, una

serie de recomendaciones aprobadas por los países participantes.

Hay que empezar por lo más obvio, el título de la conferencia. Ya el hábitat y los

asentamientos humanos no aparecen como algo separado, el título los vuelve indivisibles, pero es

de suma importancia que la palabra que se va a usar tanto en la declaración como en el plan de

36 Para ser políticamente correcto me toca anotar que a la guerra del Yom Kippur también se le llama la Guerra del Ramadán. 37 Eric Hobsbawm, Historia del siglo XX. 1914-1991, Barcelona, Crítica, 2003, pg. 249.


16

Vancouver es la de asentamientos humanos, la palabra hábitat es usada básicamente para

designar la conferencia y no es de carácter conceptual.38 De todos modos en los textos se

empieza a ver el proceso por el cual el hábitat se va volviendo un concepto integral. Siguiendo

un pensamiento causal, los debates llevaron a pensar que la “condición de los asentamientos

humanos determinan ampliamente la calidad de vida, cuyo mejoramiento es un prerrequisito para

la completa satisfacción de las necesidades básicas, como el trabajo, vivienda, servicios de salud,

educación y recreación.”39

Un cierto relativismo incipiente se hace claro por un carácter contextual que ya no va a

perder. “Las políticas y programas de asentamientos humanos deben definir y luchar por unos

estándares mínimos progresivos y por una calidad de vida aceptable. Estos estándares varían

dentro y entre los países, como también a través de periodos de tiempo, y por lo tanto deben ser

sujetos a cambios de acuerdo con las condiciones y posibilidades.”40 Este relativismo no impide

que uno de los principios generales sea que “el mejoramiento de la calidad de vida de los seres

humanos es el primer y más importante objetivo de todas las políticas de asentamientos

humanos.”41

En el Plan de Acción podemos encontrar lo más cercano a la definición de hábitat en

Vancouver, “la estructura de los asentamientos humanos consiste de elementos físicos [vivienda e

infraestructura] y servicios a los que estos elementos proveen su soporte material.”42 Esta

dualidad en el acercamiento al hábitat va a ser permanente, cambiando de forma, pero siempre se

encuentra que hay dos componentes básicos que lo conforman, “la disparidad del concepto se da

en la medida de la discontinuidad de su historia.”43

Empiezan a aparecer elementos que luego adquieren mayor importancia, como la

participación ciudadana44 o la descentralización y planeación local45. Lo más interesante es ver

temas que se discuten para luego desaparecer o cambiar. Como una persona ligada a la urbe del 38 En ambos textos siempre se habla de asentamientos humanos al referirse al tema central de los debates y de Hábitat cuando se habla de la conferencia en sí. Sólo hay un par de referencia en la declaración cuando se habla de “hábitat rural” y en la sección sobre grupos móviles. La palabra de hábitat entonces todavía no es usada para referirse a algo en específico más que a la conferencia misma. 39 The Vancouver Declaration on Human Settlements. La traducción es mía. 40 The Vancouver Declaration on Human Settlements, cap III, numeral 6. La traducción es mía. 41 The Vancouver Declaration on Human Settlements, cap II, numeral 1. La traducción es mía. 42 The Vancouver Action Plan. Cap. C, Preámbulo, numeral 1. hay varios puntos en los que se habla de los que compone un asentamiento humano, pero no hay una definición específica que abarque lo que se intenta decir de ellos. La traducción es mía. 43 Francois Fourquet y Lion Murard, Los equipamientos del poder. Ciudades, territorios y equipamientos colectivos, Barcelona, Editorial Gustavo Gilli, S.A., 1978, pg. 72. 44 The Vancouver Declaration on Human Settlements, cap II, numeral 13, y cap. III, numeral 10 y 11. The Vancouver Action Plan, Cap. E. 45 The Vancouver Action Plan, recomendaciones B.5, B.6 y B.7.


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siglo XXI el tema que me terminó generando mayor impresión fue el de los nómadas46. También

se habla de asentamientos temporales, un tema que va a ir desapareciendo de las discusiones de la

ONU sobre el hábitat. Hay un tema que cada vez se situará más al límite, y es del hábitat rural.

En Vancouver se le dedica un capítulo entero y está siempre presente. Hay que entender que

todavía no es un mundo mayoritariamente urbano.

En cuanto a la participación hay un buen espacio, pero es apenas naciente el tema de la

democracia participativa, al menos la reconocida desde la base, que “bajo la etiqueta de

participación popular, se está volviendo un elemento indispensable de un proceso verdaderamente

democrático.”47 No sólo hace evidente su nacimiento sino la diferenciación entre una base y un

gobierno, algo que es aún más visible cuando dicen que la participación pública “afecta las

relaciones entre los que gobiernan y los gobernados, los profesionales y los laicos, los fuertes y

los débiles.”48 Más adelante veremos como el trabajo de diferenciación tan drástico va a ir

desapareciendo del discurso.

Vancouver es recibida por un mundo que está pronto a cambiar de teoría económica

dominante, pero en el Plan de Acción se hace evidente el peso que aun tiene el Estado

interventor. En el tema de la tierra es bastante claro al respecto.

La tierra, por su naturaleza única y el papel crucial que juega en los asentamientos

humanos, no puede ser tratada como un activo ordinario, controlado por los individuos y

sujeto a las presiones e ineficiencias del mercado. (…) El control público del uso de la

tierra es por lo tanto indispensable para su protección como un activo y para lograr los

objetivos a largo plazo de las estrategias y políticas de los asentamientos humanos.49

Incluso se plantea la posibilidad de una propiedad estatal de la tierra o al menos su control

efectivo.

Los siguientes años vieron cómo la emergencia de este problema y su discusión

mostraban como parte de sus resultados la institucionalización en la solución del problema. La

Asamblea General estaba “convencida de la acción urgente para mejorar la calidad de vida de

todas las personas en los asentamientos humanos.”50 Y por eso acogió las recomendaciones de la

conferencia HABITAT I. Por un lado “decide que la Comisión para los Asentamientos Humanos

se hará cargo, entre otros, de las responsabilidades que hasta el momento ejerce el Comité de

46 The Vancouver Action Plan, recomendación B.15. 47 The Vancouver Action Plan. Cap. E, Preámbulo, numeral 4. Las itálicas y la traducción son mías. 48 The Vancouver Action Plan, recomendación E.5. Las itálicas y la traducción son mías. 49 The Vancouver Action Plan, Cap. D, preámbulo, numeral 1 y 2. La traducción es mía. 50 Asamblea General ONU resolución 32/162, sesión plenaria 107, 19 de diciembre de 1977. La traducción es mía.


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Vivienda, Construcción y Planeación.”51 Ratificado al año siguiente por el Consejo Económico y

Social en su resolución 1978/1. Por otro lado se “decide que debe establecerse un secretariado

pequeño pero efectivo en la Naciones Unidas al servicio de la Comisión para los Asentamientos

Humanos y para servir como punto focal para las acciones y la coordinación de actividades para

los asentamientos humanos dentro del sistema de las Naciones Unidas, a ser llamado “Centro de

las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos (Hábitat)”.”52 El final de los setentas ve como

el tema del hábitat, ya bajo ese nombre, es abordado por una institucionalización especializada

dentro del órgano de la ONU. El problema ya es de muchos, de hecho “tiene mucha significación

que todos los países del mundo, y en especial los países en vía de desarrollo, estemos

replanteando el problema del Habitat en todos sus aspectos.”53

Este replanteamiento viene de la mano con lo que vimos del medio ambiente, la tendencia

va a ser que estén unidos por algún tiempo. Este vínculo se hace evidente cuando Hábitat se

establece en Nairobi, sede del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

Además se pide que haya una cooperación entre ambos y una reunión bianual conjunta para

revisar las prioridades. Todo este proceso institucional internacional viene acompañado de unas

prácticas y saberes que lo permiten, alimentan y sostienen.

Papá Estado y su lógica racional

La primera mitad del siglo pasado vio en Occidente dos guerras y una gran depresión

económica que marcaron las formas de pensar y que aceleraron cambios en la visión que se tenía

del mundo en diversos aspectos. Luego de la Primera Guerra Mundial el escenario europeo

quedó en ruinas. La guerra con sus efectos y la posterior epidemia de gripa llevaron al continente

a perder unas 60 millones de personas54, dejando un capital social debilitado. Los Estados

Unidos salen económicamente victoriosos, lo que permite que su influencia en todo sentido se

amplíe. Su territorio no fue afectado por la guerra, permitiéndoles usar ese nuevo poder para

invertir en sus propias ciudades y convertir algunas como Los Ángeles en un modelo de

desarrollo urbano.55

A partir de los años 20, a la vez que el racionalismo, se iba imponiendo en la práctica

urbanística y arquitectónica, surge una preocupación científica por el estudio de los

51 Asamblea General ONU resolución 32/162, sesión plenaria 107, 19 de diciembre de 1977. La traducción es mía. 52 Asamblea General ONU resolución 32/162, sesión plenaria 107, 19 de diciembre de 1977. La traducción es mía. 53 Javier Ramírez Soto, “Hacia el humanismo viviendista. Homo Habitat,” Arco, 208 (Mayo 1978): 57-59, Bogotá, PROMEC, Pg. 57. 54 Kennedy, Auge y caída, pg. 442. El autor resalta que casi la mitad de muertos fueron puestos por Rusia. 55 Joel Kotkin, La ciudad. Una historia global, Atanes, Debate, 2000, pg. 214.


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fenómenos urbanos. Dicho análisis se lleva a cabo por separado desde diferentes parcelas

científicas e investigadoras. La más conocida y de mayor influjo es la tarea desarrollada

por la escuela de Chicago56, que crea una antropología social, centrada en las formas de

organización de la sociedad; y, a la vez, la “ecología humana” que estudia las relaciones

temporales y espaciales de los seres humanos con el medio en que viven, aplicando los

principios del darwinismo biológico.57

Este tipo de pensamiento tuvo gran influencia en el mundo, pero “el “antiguo

pensamiento” era que la urbanización era algo malo – que llevaba a la gente a vivir en

condiciones miserables en tugurios con pocas oportunidades de encontrar trabajo, educar a sus

hijos, o escapar de la pobreza.”58 Esto se debía sobretodo a que “en la Europa y Norte América

decimonónica, el problema de los tugurios en las ciudades fue el catalizador para la planeación

urbana moderna. Pero tenemos que tener en cuenta que se tomó más o menos un siglo para

eliminar sustancialmente esos tugurios. Los tugurios son las peores y más degradantes

manifestaciones de pobreza urbana, privación y exclusión en el mundo moderno.”59

A partir de los veintes vemos una creación de saberes que van a estar ligados al

racionalismo y a la ciencia. Los saberes humanos más que formar parte iban a ser excluidos por

carecer de un carácter científico. De todos modos hay dos elementos que ya no podemos perder

de vista y que todo pensamiento sobre hábitat va a tener en cuenta en su tratamiento: los tugurios

y la pobreza. Pero a principios de siglo el mundo era mayoritariamente rural y la urbanización

creciente -fenómeno necesario para el urbanismo como saber dominante- sólo vino a ser evidente

en Latinoamérica sobretodo en los años 30 con la aparición de las ciudades masificadas60. Este

crecimiento se debió más que todo a una migración desde el campo y a un aumento del

crecimiento vegetativo gracias a los avances en higienismo61.

56 No es raro que fuera en Chicago que se diera este impulso urbanista, fue una ciudad que creció descontroladamente durante el siglo XIX en forma paralela a la delincuencia y la pobreza y que en los años 20 estaba hacinada y además viviendo la cinematográfica época de Al Capone. Tocaba buscar la forma de mejorar la situación y eso venía con un saber para normalizar a la población. 57 Andrés Precedo Ledo, “Urbanismo e ideologías,” Arco, 271 (Agosto 1983): 69-79, Bogotá, PROMEC, pg. 74. 58 James Adams, “How urbanisation can be the engine of growth”, Urban World, 1:1(Noviembre 2008): 7-8, Valencia, UN-HABITAT, pg. 7. La traducción es mía. 59 Anna Tibaijuka, “Message from the Executive Director”, Habitat Debate, 10:4 (Diciembre 2004): 2, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 2. La traducción es mía. 60 Sobre las ciudades masificadas ver José Luis Romero. Latinoamérica. Las ciudades y las ideas, Buenos Aires, Siglo XXI Editores Argentina, S.A., 2001, cap. 7. 61 Las ciudades eran un lugar para morir, el crecimiento por migraciones superaba y contrarrestaba el bajo crecimiento vegetativo, a veces incluso negativo. Por ejemplo para Bogotá Germán Mejía habla de una incapacidad de la capital de generar un crecimiento poblacional por si misma, al menos hasta 1910. Ver Germán Rodrigo Mejía Pavony, Los años del cambio. Historia urbana de Bogotá 1820-1910, Bogotá, CEJA, 2000, sobretodo la cuarta lectura sobre los habitantes.


20

Contrapuestas a las dos sociedades en casi todas las metrópolis y ciudades donde se

formó una masa de doble origen, externo e interno, la oposición se materializa en el

ámbito físico. La metrópoli propiamente dicha es de la sociedad normalizada y los

rancheríos de la sociedad anómica, aunque, en el fondo, los dos ámbitos están integrados

y no podrían vivir el uno sin el otro. Son dos hermanos enemigos que se ven obligados a

integrarse, como las sociedades que los habitan. Pero del enfrentamiento a la integración

hay un largo trecho que sólo puede recorrerse en un largo tiempo.62

Esta escisión de dos ciudades no se iba a dar sólo en Latinoamérica63, de hecho esa visión

va a ser evidente en los saberes y prácticas propensos a la exclusión que forman parte del siglo

XX que estoy estudiando. La urbanización del segundo cuarto del siglo XX se debió sobretodo a

la crisis del 29. Mientras el racionalismo hacía carrera en los estudios urbanos la economía

entraba en un cambio de paradigma. Se podría decir que un siglo antes, con la Nueva Ley de

Pobres (1834) de Inglaterra, se había dado el cambio de un Estado de bienestar a un

fundamentalismo de mercado,64 viraje que fue de fuerza mundial en la segunda mitad del siglo

XIX.

Tuvo que llegar una crisis de alcance mundial para que el mercado libre dejara de ser

alabado. El proteccionismo tantas veces atacado por los librecambistas se convertía en la regla.

Keynes se alzó como el teórico que iba a salvar al mundo de la catástrofe. Este nuevo saber, de

un Estado intervencionista, iba a comenzar como prácticas realizadas por los Estados en pos de

salvar sus países, algo netamente pragmático. Luego Keynes recogió todo esto para cambiar de

paradigma, el objeto de su mayor estudio fue “ocuparse de la difíciles cuestiones de la teoría, y

solo secundariamente de sus aplicaciones prácticas (…) [con el] deseo de persuadir a los

economistas que estudien otra vez, con intención crítica, algunos de los supuestos básicos de la

teoría.”65

Este cambio de pensamiento sobre el papel del Estado en la economía iba a tener tanto

impacto que 40 años después del trabajo teórico de Keynes y casi medio siglo después de la caída

62 Romero. Latinoamérica, pg. 362-363. 63 Este proceso de dos ciudades es evidente para Bogotá en Ángela María Robledo Gómez y Patricia Rodríguez Santana, Emergencia del sujeto excluido. Aproximación genealógica a la no-ciudad en Bogotá, Bogotá, Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2008 64 Margaret R. Somers y Fred Block, “From Poverty to Perversity: Ideas, Markets, and Institutions over 200 Years of Welfare Debate,” American Sociological Review, 70:2 (Abril 2005): 260-287. Los autores del artículo se centran en dos reformas sociales en momentos distintos en Estados Unidos e Inglaterra lo que lleva a que se subestime el cambio real que hubo en la economía desde finales de los setentass, pero hacen un análisis muy bueno de las ideologías que cambian al mundo y sobretodo de donde nace el fundamentalismo de mercado y como se sustenta y porque se opone a un Estado de bienestar también referido como “La gran sociedad” en algunos aspectos. 65 John Maynard Keynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, México, Fondo de Cultura Económica, 1974, pg. 9.


21

de la bolsa “en Vancouver en 1976, la agenda urbana fue construida por aquellos que creían que

sólo un gobierno central fuerte era capaz de tratar con la miríada de problemas urbanos que

estaban emergiendo en ese momento (…)los asuntos urbanos estaban fuertemente ligados con el

desarrollo económico y social de los países.”66 No estaba necesariamente ligado a la democracia,

a tal punto que la Segunda Guerra Mundial estalló cuando ese Estado interventor, ligado al

nacionalismo y la decepción social creada por la crisis, devino en fascismo.

El año de 1945 ve a una Europa destruida. Sería hasta cierto punto deprimente listar el

estado de las ciudades europeas luego de la guerra. El nuevo mundo bipolar dividiría a los países

del mundo en dos, tanto en materia económica como política. En el lado occidental la

democracia y el capitalismo se encajaban, o mejor, se intentaban “imponer” como el modelo a

seguir. De todos modos el capitalismo estaba por encima de la democracia, la teoría económica

por encima de la política.67

Ayúdanos a crecer y en últimas el Estado te ayudará

Con la reconstrucción del mundo y de la geopolítica vinieron varios saberes nuevos. Al

ver todas las ciudades devastadas se abría la opción de una reconstrucción completa, esto se

tradujo en un cambio de los saberes urbanos y económicos. Los urbanistas encontraron en este

vacío creado por la guerra la posibilidad de empezar de ceros la construcción de sus antiguas

ciudades. Ese nuevo espacio podía ser usado para generar una nueva territorialidad. El

urbanismo tuvo entonces la oportunidad de aplicar sus teorías de lo que debía ser una ciudad. Así

como hicieron los españoles siglos antes en tierra americana, los europeos, dentro del Plan

Marshall, pudieron idear y crear ciudades nuevas. El urbanismo racionalista encontraba una tela

sobre la cual pintar sus ciudades ideales.

Esto no podía hacerse de manera desordenada. El dinero que venía de la nueva

superpotencia no podía ser desperdiciado. La planeación adquiere un carácter central en los

centros urbanos. El racionalismo que buscaba crear una ciudad funcional, ahora cobraba mayor

importancia, era la única forma de levantarse de las cenizas. El afán de planificar y urbanizar sin

dejar ningún factor de lado estaba encaminado a que la urbe funcionara de manera perfecta. Se

seguía la Carta de Atenas, donde el espacio estaba organizado funcionalmente; el urbanismo y la

66 López Moreno, “Thirty Years of”, pg. 6. La traducción es mía. 67 Esto es claro en las intervenciones de Estados Unidos, quiénes por lo general apoyaban a cualquier país en contra del comunismo sin importar su estructura política, muchas veces apoyando dictaduras. La democracia estaba en el discurso pero no necesariamente en la práctica, contrario al capitalismo; el mercado fue un prerrequisito exigido con mayor fuerza para ser parte del área de influencia y por lo tanto de defensa contra el demonio rojo.


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planeación como saberes unidos en la práctica de la planeación urbana estaban encaminados a

ordenar a los habitantes, “estamos ante la tentación totalitaria del planificador que creará los

instrumentos técnicos y legales precisos para que tal actuación pueda llevarse a cabo (…) se

pretende asegurar, no sólo la eficiencia del conjunto urbano, sino incluso la felicidad del

individuo.”68

El ser humano está creado a partir de su utilidad en el conjunto. A pesar de haber entrado

en una fase donde el Estado de bienestar era la regla en Occidente, una teoría económica puesta

por encima de una teoría política o social hacía que el hombre se redujera a un homo economicus.

El ser humano lo es en cuanto forma parte del engranaje económico, el sujeto existe porque es

parte de la cadena, de la estructura del mercado. La diferencia con el paradigma anterior era que

el mercado que antes se regulaba sólo ahora está vigilado por el Estado, pero el ser humano sigue

existiendo en función de una estructura económica, el ciudadano lo es sólo al participar y trabajar

por ella.

Este ambiente hizo posible que, sin estar en contra del Estado de bienestar, tomara fuerza

una de las máximas del saber de la economía política más cruel y deshumanizante que ha

producido la academia. El crecimiento económico, expresado en el PIB (Producto Interno Bruto)

de un país, iba a llevar al desarrollo y con él iba a venir una mejora en la calidad de vida de la

población. Entonces todas las políticas iban a estar encaminadas a buscar el desarrollo a través

del crecimiento económico69. En Latinoamérica esto llegó a través de la CEPAL (Comisión

Económica para América Latina y el Caribe)70 y su teoría del desarrollismo, la cual iba a tener un

cambio drástico hacia la mitad de la década de los sesentas.

El fin de la guerra también iba a traer otro tipo de visión al que le faltaba tiempo y

cambios drásticos en la geopolítica para empezar a aplicarse. Desde la ONU se firma la

Declaración Universal de los Derechos Humanos, sentando las bases de lo que luego será

conocida como la segunda generación de derechos, o derechos de igualdad. La primera

68 Precedo Ledo, “Urbanismo e ideologías,” pg. 73. 69 Lauchlin Currie muestra como cambió la concepción de desarrollo para después de la guerra: “Los conceptos de contaduría que se originaron en los trabajos de Keynes y Kuznets, combinados con el trabajo de los constructores de modelos (en forma algebraica) que se inspiró en Harrod y Domar, habían transformado el desarrollo en un proceso de crecimiento que se apoyaba en unas pocas variables cuantificables. Para fines de política, el importante tema de la causalidad se vio reducido a la discusión de un número de ‘restricciones’ en el producto (por el lado de la oferta); o a una relación casi mecánica entre capital y producto.” En Lauchlin Currie, “Los objetivos del desarrollo,” Cuadernos de Economía, 13:18-19 (1993): 162-187, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas, pg. 168. Esto también muestra cómo el sujeto no existe, ya que está en función de variables económicas, podríamos decir que es una variable, por no decirlo abierta y crudamente. El Estado de Bienestar de Keynes sigue trabajando con un homo economicus. 70 La CEPAL fue creada en 1948 bajo la sombra del Consejo Económico y Social de la ONU.


23

generación sale de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, los que

protegen la libertad individual. La segunda generación busca la igualdad de las personas, se

busca que los Estados trabajen por unos estándares mínimos de calidad de vida para que todos

tengan las mismas oportunidades. Se nota la influencia del pensamiento socialista, lo que fue

posible gracias al tipo de Estado que se concebía. Es a partir de estos derechos que la vivienda

digna aparece como algo inalienable del individuo. Es necesario darles igualdad a los

ciudadanos, pero recordemos que esto es siempre en función del aparato de mercado, del

crecimiento económico.

El gran demonio rojo infiltra los centros de pensamiento

La década de los sesentas trajo dos presidentes –Kennedy y Kruschev- “amantes del

riesgo en la que, es difícil de recordar, el mundo occidental capitalista creía estar perdiendo su

ventaja sobre las economías comunistas, que habían crecido más que las suyas en los años

cincuenta.”71 Recordando que crecimiento era igual a desarrollo, la balanza estaba un poco

desequilibrada, o al menos en apariencia. Fue una época en la que las contradicciones que se

expresaban con instituciones antiguas del orden mundial como las colonias y nuevas como la

ONU estallaron. El descontento tuvo su clímax en el ya mítico año de 1968.

En el Occidente desarrollado se vieron mechudos peleando por la paz, generalmente

acompañados de la bandera ecológica; Estados Unidos daba uno de sus mayores pasos en materia

de derechos al afrontar las luchas por los derechos civiles, sobretodo mujeres, negros y jóvenes

peleando por la igualdad, lo prometido en la segunda generación de derechos; América Latina

veía como se formaban guerrillas que luchaban también por igualdad, pero países rurales que

somos, el problema era sobretodo la tierra; en África las guerrillas luchaban era para lograr la

descolonización;72 el otro lado del mundo no se salvaba, en los países de Europa Oriental también

se luchaba, siendo la Primavera de Praga el momento más conocido; y China pasaba por su Gran

Revolución Cultural.

Hay un elemento que cruza varios de estos procesos contraculturales. Los aportes

llegaron de los límites, los que no estaban de acuerdo con esa planeación que hacía del hombre

un engranaje más de la máquina del crecimiento económico, una variable más de ecuaciones

reveladoras de La Verdad del mundo. Cada uno de esos movimientos integraba elementos

71 Hobsbawm, Historia del siglo XX, pg. 246. 72 Para el inicio de la década ya había más o menos una decena de países independientes, pero el grueso se dio durante los años sesenta, sobretodo durante el primer lustro.


24

anormales, desde el campesino que no tenía cuenta bancaria hasta el universitario que no se

resignaba a aprender ciegamente lo enseñado en el salón de clase. La influencia socialista en los

Derechos Humanos también estaba presente, hubo en los centros de pensamiento un auge de

corrientes marxistas. Las ciencias humanas tomaban mayor importancia, pasaban por una crisis

que iban a superar gracias a algunos giros teóricos.

Si bien los sesentas lograron varios cambios, durante la siguiente década se vivió la

tercera ley de Newton, a la acción de nuevos saberes y prácticas contraculturales, llegó la

reacción contraria de ese Estado interventor en forma de prácticas gubernamentales represivas.

En gran medida influenciado en Occidente por ese miedo al monstruo rojo los gobiernos

buscaron maneras de reprimir a un sujeto que quería salirse de su carácter económico. Pasarían

unos años más para que el sujeto pudiera reconfigurarse a sí mismo, pero las prácticas necesarias

todavía no existían y requería de un cambio drástico en la geopolítica. Si a esto se le suman las

crisis económicas del petróleo, el panorama solo indicaba que por ahora el sujeto iba a seguir

sujetado a los paradigmas de creación que le impuso la economía política, era uno más en la

población y era ésta el objeto de la política; y si un sujeto no encaja en la población se le excluye.

En los setentas la pobreza se hace más evidente, y las fallas de ese Estado interventor se

vuelven obvias para muchos centros de pensamiento que buscaban una salida. “Una larga etapa

de gobiernos centristas y socialdemócratas moderados tocó su fin con el fracaso aparente de las

políticas económicas y sociales.”73 Del hippie pasamos al punk, de una economía internacional

basada en la confianza del patrón oro se pasa a la financiación de la guerra de Vietnam con una

impresión desordenada de billetes por parte de Estados Unidos a la mejor manera de los

dictadorzuelos africanos. El intercambio internacional sufre un cambio y hay que afrontar esas

consecuencias. Si el Estado había fallado tocaba de nuevo mirar al mercado y si los pobres

seguían siéndolo a pesar de tanto gasto del bolsillo de los que sí trabajaban, había que mirarlos de

manera distinta; y de nuevo Chicago iba a jugar un papel esencial en esta historia al regalarle al

mundo el pensamiento liderado por Milton Friedman y su visión del mercado conocida

posteriormente bajo el nombre de neoliberalismo.

.

El pobre es pobre porque quiere serlo

Los ochentas trajeron al poder a varios políticos de derecha en el mundo desarrollado.

Entre ellos hay que resaltar a Margaret Thatcher, primera ministra del Reino Unido, mujer que

73 Hobsbawm, Historia del siglo XX, pg. 252.


25

antes de ocupar la casa en la calle Downing había dicho que “su labor era evitar que Gran

Bretaña se volviera roja”; y a Ronald Reagan, un actor de medio pelo de películas clase B, quién

en su discurso inaugural dijo que “en la presente crisis el gobierno no es la solución al problema,

el gobierno es el problema.” Tanto la dama de hierro como Reagan resumen lo que se estaba

viviendo en el mundo. Además del discurso anti-socialista, se buscaba disminuir el tamaño del

gobierno y darle mayores libertades al mercado. El pensamiento económico neoliberal iba a

liderar este proceso, se convertía en ese último bastión de una larga trayectoria de saberes que se

esforzaban por crear un sujeto a partir de su funcionalidad económica tratándolo como parte de

una población. La teoría neoliberal es

un proceso de elaboración iniciado en los años veinte (…) se ha construido un sistema

que -con la pretensión de teoría y considerando la economía como una ciencia positiva,

libre de juicios de valor y despojada de cualquier ideología- pretende dar cuenta de las

causas del comportamiento crítico de la sociedad y ofrecer una alternativa que

perfecciones los mecanismos de funcionamiento del sistema económico capitalista.74

Empieza al lado del racionalismo que vimos también influenció al urbanismo de los 20. Pero

tuvo que recorrer un largo camino para imponerse, tenían que hacerse visibles las fallas del

Estado a través de la pobreza, del desempleo, de la miseria.

Desde finales de los setentas la escuela de Chicago, que bajo Friedman había estado

trabajando desde los años cincuenta, rescata del liberalismo la “importancia [dada] a la libertad

como meta final y al individuo como entidad superior en la sociedad.”75 Este pensamiento nos

permite ver dos elementos importantes para el siguiente desarrollo, la libertad como una meta,

nunca como medio; y la exaltación del individuo, que durante el tiempo del gran Estado había

sido por momentos subyugado a la sociedad en general, o al menos esas era una de las

acusaciones que se le hacía.

“La reforma neoliberal que propone Friedman se instrumentaliza, en consecuencia, a

través de los procesos de privatización, de la erradicación del “parasitismo” provocado por el

Estado benefactor y de la descentralización.”76 Se pasa de esta manera a un fundamentalismo del

mercado donde la única intervención estatal puede ser a través de una regulación monetaria. Pero

bajo su sombra aparece la manera racional, objetiva, Verdadera de ver al pobre.

“Inevitablemente, los pobres se hicieron más pobres [con el Estado benefactor] mientras la

74 Jairo Estrada Álvarez, “Dimensiones básicas del Neoliberalismo Económico,” En Jorge Child y otros, Rompiendo la corriente. Un debate al neoliberalismo, Bogotá, CEIS, 1992, pp. 40-86. pg. 42. 75 Estrada Álvarez, “Dimensiones básicas,” pg. 51. Las itálicas son mías. 76 Estrada Álvarez, “Dimensiones básicas,” pg. 55.


26

sociedad gastaba mas.”77 Este pobre pobre estaba ahora ligado a un elemento moral, era pobre

porque quería serlo, lo que han nombrado la tesis de la perversidad. Era llamado a ser parte de la

sociedad como un sujeto económicamente productivo o a ser un paria, pero ya no podía ser

ayudado por el Estado, el mercado le iba a dar todas las oportunidades necesarias; el

individualismo retorcidamente resarcido de los clásicos era la forma de lograr como fin último la

libertad.

A mediados de la década, en cuanto a políticas de hábitat, “hubo un cambio dramático en

las actitudes gubernamentales en proveer servicios y vivienda a los pobres urbanos (…) El nuevo

paradigma que emergió cambió drásticamente el papel de los gobiernos de “proveedor” a

“facilitador” (…) En estos años el sector privado emergió como un nuevo actor y el concepto de

“desarrollo sostenible” empezaba a recibir atención mundial.”78 Lo que se había discutido en

Vancouver se iba perdiendo, el mundo no sólo había cambiado mucho territorialmente sino en

cuanto a sus prácticas y saberes. La planeación y el urbanismo seguían igual estando a merced del

poder del hito del crecimiento económico.

El Mundo Occidental que estaba virando hacia una derecha ideológica llegaba al final de

la década para encontrar una de sus mayores alegrías, el triunfo más grande del mundo libre, del

capitalismo, de la democracia, el Muro de Berlín se derrumbaba al tiempo que caía la

antiguamente poderosa Unión Soviética. El socialismo como política y como paradigma

económico caía estrepitosamente, tan duro que algunos saltaron a anunciar el fin de la historia

como “un triunfo de Occidente, de una idea Occidental.”79

La democracia y el capitalismo se alzaban así como la opción que había quedado viva, en

muchos casos la opción viable y triunfante para aplicar en el mundo. Durante casi medio siglo la

ONU había estado amarrada al hecho que el mundo bipolar no permitía dentro de su seno que se

hablara de un proyecto político o económico sobre otro. Y si bien el organismo no fue tan fuerte

sí lo fueron los países del mundo desarrollado que tienen más influencia en el Mundo Occidental.

En Latinoamérica el impulso del neoliberalismo que ya había sido aplicado en el mundo

con aparentes éxitos llegaba bajo la figura del Consenso de Washington. Ya en los setentas

habían estado los “Chicago Boys” bajo el mando de Pinochet y en la década de los ochentas se

habían creado centros de pensamiento. En el año 89 se hizo una lista de 10 puntos de medidas 77 Somers “From Poverty,” pg. 278. La traducción es mía. 78 López Moreno, “Thirty Years of”, pg. 6. No sobra aclarar que en muchos textos se equipara sector privado con mercado. Yo los trabajaré como algo distinto. El mercado irá cambiando, puede ser visto como protagonista, o puede ser visto como un escenario. Cuando se habla del sector privado desde los ochentas como un actor, es tratado como uno más de los actores que juegan en el escenario del mercado. 79 Francis Fukuyama, “The End of History,” National Interest (Verano 1989). La traducción es mía.


27

económicas pensadas para América Latina. Esta fue la hoja de ruta de muchos gobiernos de la

región durante la última década del siglo XX, e incluso luego. El neoliberalismo fue acogido

gracias a la dura crisis de la deuda que asoló la región durante toda la década; además que la

doctrina prometía crecimiento económico, que como vimos, es igual a desarrollo y en últimas,

como meta final, trae libertad y bienestar para todos. Esto, según los teóricos, se daría en el largo

plazo, pero como bien lo dijo Keynes, en el largo plazo todos estaremos muertos, y el problema

era que en el corto plazo muchos se estaban muriendo, tema que se hará cada vez más evidente,

¿o nos haríamos más concientes?

El neoliberalismo estaba en su mejor momento, Friedman aseguraba en la revista Forbes

que “el ciclo del libre mercado durará”80. Este movimiento ayudó a darle un impulso a la

descentralización y a la entrada del sector privado como un actor, además, “el interés en el

desarrollo sostenible se reforzó a finales de los ochentas (…)”, pero bajo el precepto que “la

pobreza era la mayor causa y efecto de los problemas globales de medio ambiente”.81

80 Citado en Estrada Álvarez, “Dimensiones básicas,” pg. 40. 81 López Moreno, “Thirty Years of”, pg. 6. La traducción es mía.

Capítulo dos

Un sujeto que quiere sujetarse a sí mismo

El mundo después del Fin de la Historia

La época Reagan-Bush trajo un crecimiento del PIB, pero también dejó una amplia brecha

entre ricos y pobres y una deuda de 4 trillones de dólares82 que ocupaba más de la mitad del PIB,

luego que esos socialistas enemigos del sueño americano bajo el nombre de demócratas la habían

bajado a una tercera parte para 1980. La gran superpotencia que supuestamente había ganado la

Guerra Fría se volvía el gran deudor del mundo, luego de haber posado como prestamista ahora

debía, pero todo siempre estaba respaldado por la teoría neoliberal, y si no, se le echaba la culpa a

los rojos o a las administraciones anteriores que habían regalado plata de la gente trabajadora a

los pobres que no querían trabajar.

Este afán de desarrollo a partir del crecimiento económico comenzaba a decaer

rápidamente. El tema del medio ambiente iba cogiendo cada vez mayor fuerza dentro de las

dinámicas económicas y el concepto de desarrollo sostenible se perfilaba como la nueva regla.

Este proceso tuvo un punto importante en 1992 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre

el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río; donde se “mostró claramente que el daño

ambiental era causado no por los pobres ni los países pobres sino por los países ricos e

industrializados.”83 El pobre salía así de la monstruosa posición impuesta por los neoliberales.

La Declaración de Río proclama en su primer principio que “el ser humano es la

preocupación central del desarrollo sostenible.”84 Pero como hemos visto este ser humano está

en ese proceso de cambio. Durante todo este tiempo el sujeto existe solo a partir de su relación

con el aparato económico formal y si no forma parte de éste es un paria y es rechazado por la

sociedad normalizada. El sujeto poco a poco ha ido adquiriendo y apareciendo a partir de sus

derechos, y esta década y la siguiente verán este cambio con mayor fuerza. De hecho para la

ONU el ser humano es objeto de trabajo apenas desde principio de los 90s, y está ligado al

desarrollo humano, “el Informe sobre Desarrollo Humano se publicó por primera vez en 1990

82 Howard Zinn, A People’s History of the United States. 1492-Present, Nueva York, HarperCollins, 2003, pg. 581, 661. 83 López Moreno, “Thirty Years of”, pg. 6. La traducción es mía. 84 Asamblea General, documento A/CONF.151/26 (VOL 1), 12 de agosto de 1992. La traducción es mía.


29

con el objetivo de situar nuevamente a las personas en el centro del proceso de desarrollo en

términos de debate económico, política y promoción.”85

Río produjo el documento Programa 21 (original en inglés “Agenda 21”). En éste se hace

evidente algo que se veía desde hacía varias décadas y que tuvo un impulso en los años 60s pero

luego se apagó: los derechos de las minorías, esos que forman parte de la segunda generación de

derechos. Mujeres86, pueblos indígenas, jóvenes87 aparecen ahora en todos los documentos de la

ONU.88 En Programa 21 ya es evidente la importancia de la inclusión de estos grupos, aunque

hay que decir que las mujeres fueron las que más me llamaron la atención ya que aparecen

nombradas en casi todo el documento como algo aparte.

La integración entre el desarrollo y el medio ambiente ya se había dado pero en un mundo

diferente, el mundo actual poseía tasas de urbanización bastante altas, sobretodo en las regiones

en vía de desarrollo. “Ciudades mal planeadas y regiones metropolitanas disfuncionales se

vuelve la forma urbana dominante de las ciudades en África, Asia y Latinoamérica.”89

Esta mirada hacia estas tres regiones se debe sobretodo a la economía, son mercados que

sirven para que el proceso de transnacionalización que se viene dando desde finales de la década

de los setenta siga siendo una realidad. Pero la globalización no solo es un proceso económico

sino también cultural. Esta unión de los mercados también fue uniendo pueblos. La Declaración

de Argel de 1976, también llamada la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos,

inició la llamada tercera generación de derechos y busca la solidaridad y los derechos colectivos.

Esta búsqueda de la solidaridad de los pueblos que se había dado esporádicamente cuando los

intereses se juntaban ahora se volvía una necesidad, sobretodo en materia económica. Los

tratados de libre comercio van a ser el pan de cada de día de las últimas dos décadas. Es un

rompimiento de las fronteras entre los países, en la Unión Europea se va a llegar al extremo de

tener una sola moneda monitoreada por un banco central europeo, pero en el resto del mundo el

tratado es para bajar los obstáculos comerciales entre las fronteras estatales. Esto hace que la

85 Tomado de http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/reports.shtml, consultado el 10/06/10. 86 Últimamente las acciones afirmativas de la ONU hacen mayor énfasis en las mujeres que en otros grupos vulnerables, tal vez el único que se le acerca tímidamente en importancia son los jóvenes (recordemos que la infancia ya tenía puesto aparte desde antes), pero con tanto estudio de género que ha habido últimamente no hago un análisis profundo de este tema. 87 La niñez ya había aparecido como sujeto a tratar de manera diferenciada, el cambio de sujeto afecta a la niñez, pero son los otros grupos minoritarios nombrados los que van a aparecer con fuerza de forma paralela al cambio de sujeto. 88 Dentro del hábitat en la ONU comienzan a aparecer con fuerza las mujeres a mediados de los años 80s en resolución 9/9 de la Comisión sobre los Asentamientos Humanos de 16 de mayo de 1986. 89 Nicholas You, “Meeting the urban challenge of the 21st century”, Urban World, 2:2(Abril 2010): 6-8, Valencia, UN-HABITAT, pg. 6. La traducción es mía.


30

globalización se haga más evidente y que lo que pase en un país vaya a afectar los otros. En

Programa 21 es evidente que la integración del medio ambiente y el desarrollo hace necesaria la

cooperación entre las naciones para lograr un verdadero desarrollo sostenible.

Dentro del texto que salió de la conferencia de Río hay un capítulo completo sobre el

desarrollo sostenible en los asentamientos humanos. Se dice además que “el objetivo es mejorar

la calidad social, económica y ambiental de los asentamientos humanos en los ambientes de

vivienda y de trabajo de todos, en particular los pobres urbanos y rurales.”90 El tema rural

reaparece, pero este no es un texto de Hábitat sino de otra entidad; en cuánto a Hábitat, lo urbano

irá cobrando más importancia dejando en sus límites lo rural. También es importante ver la tríada

social-económica-ambiental, ya que por lo general se veía sólo una dupla social-económica.91

Sobre los asentamientos humanos trabaja el tema de la descentralización o del poder de

las autoridades locales, a tal punto que luego se buscará la forma de implementar el Programa a

nivel local. Y también se habla no solo de vivienda, transporte y desarrollo sostenible, entre otras

cosas, sino que aparece un tema necesario para los asentamientos humanos, y es la

administración de los mismos. Ya no sólo se buscan políticas en pos de mejorar las ciudades sino

que se busca que éstas sepan administrarse a sí mismas. Crear una independencia que permita no

solo copiar modelos sino modelarse. Además de todo esto la participación ciudadana no es una

opción que mejore sino una obligación y ésta tiene que ser parte de una participación real y

activa, no solo emitir un voto por un representante. “Desde 1976, con la urbanización vino un

viraje global en las actitudes hacia la gobernancia. En los años entre las dos conferencias

Hábitat, hubo un movimiento alejándose de los métodos políticos elitistas, de la punta a la base y

opacos hacia unos que son más abiertos, de la base a la punta y participativos.”92

En Latinoamérica

el proceso de redemocratización de los años ochenta y noventa y la consecuente revisión

de los marcos institucionales y jurídicos en diversos países de la región permitieron una

gestión urbana más acorde con los objetivos de extensión del acceso a la ciudadanía en

sentido amplio. El principio de función social de la propiedad, que privilegia el interés

colectivo por sobre el individual, pasó a formar parte de los marcos regulatorios de

algunos de estos países, al tiempo que los derechos de los habitantes de asentamientos

90 Programa 21, numeral 7.4. 91 El tema de la aparición de lo ambiental junto a lo social y económico no es algo en que vaya a profundizar, pero durante la investigación sí se hizo evidente que poco a poco se va posicionando para siempre aparecer. Esto no sólo en textos de la ONU, sino también en otros textos, se ve incluso en las leyes colombianas consultadas para este escrito. 92 Jay Moor, “Reviving the Habitat Agenda”, Habitat Debate, 10:2 (Junio 2004): 4-6, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 4. La traducción es mía.


31

informales de permanecer en las áreas originalmente ocupadas empezó a cobrar mayor

reconocimiento. Concomitantemente, se descentralizó el núcleo de toma de decisiones y

se reconoció a las administraciones locales como entidades idóneas para el manejo de las

cuestiones urbanas y habitacionales. Se empezó también a romper con la tradición de que

la construcción de vivienda popular es una atribución exclusiva del poder público,

abriendo perspectivas de cooperación con el sector privado que intentan superar la

equivocada concepción de que la vivienda para los sectores de bajos ingresos es un nicho

no rentable del mercado inmobiliario93

Esto me deja recalcar que todos estos procesos que permiten entender el hábitat ocurren

de manera dispersa y no es posible encontrar una génesis, y que además es más útil hacer una

genealogía. Los elementos hasta ahora reseñados -descentralización, participación ciudadana,

desarrollo sostenible, un nuevo sujeto, entre otros- no es que nazcan de un papel o de una

conferencia. Como hemos visto siempre tienen algún proceso que los llevó a ser visibles y a

adquirir importancia. Pero siempre dentro de un contexto diferente. Por ejemplo es diferente una

descentralización centrada en un sujeto económico que en uno de derechos, para el primero es

una forma de hacer más fácil su vigilancia dentro del engranaje económico, es una cuestión de

eficacia, mientras que para el segundo es la forma de garantizar su propia existencia como sujeto,

es de hecho uno de los derechos que lo conforma como tal.

Vemos que en Río el hábitat está presente pero no es protagonista, lo son los elementos

que lo componen. Fue evidente la invisibilidad del hábitat en la década de los ochentas. Toda

política iba dirigida a permitirle al mercado resolver no sólo este problema sino todos. Por eso se

permite trabajar la descentralización y el impulso a los individuos. En 1988 se plantea la

Estrategia Global para Vivienda para el año 200094, ligada al desarrollo. Este silencio y las fallas

del mercado que ya se hacían evidentes impulsaron que al año siguiente a Río se “requiriera al

Secretariado General que se aseguré que el Programa de las Naciones Unidas para el Medio

Ambiente y el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat) se

mantengan bajo una dirección y administración distintas y separadas, de acuerdo con sus

mandatos y actividades específicas.”95

La conferencia en Río ocurre en un momento importante de la globalización. En esta

década se comienza el uso generalizado de la palabra glocalización, que bajo los ecologistas es

resumida con una de sus frases de cabecera, “piensa global, actúa local”, pero se podría decir que

93 Eduardo Rojas, ed., Construir Ciudades. Mejoramiento de barrios y calidad de vida urbana, Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2009, pg. 72. 94 Asamblea General, resolución 43/181, 20 de diciembre de 1988. 95 Asamblea General, resolución 48/176, 21 de diciembre de 1993, numeral 3. La traducción es mía.


32

“es la palabra que sirve para denominar la mezcla entre el tiempo local de una actividad situada

con precisión y el tiempo global de la interactividad generalizada.”96 Este término permite

entender la importancia que se le está dando a lo local desde la década de los ochentas y a la

globalización que va a ser un elemento del que ya no se va a poder separar la sociedad

contemporánea.

Durante la década de los noventa ese giro a la derecha de la década anterior ve aparecer

otro tipo de gobiernos. En Estados Unidos sube un demócrata, en Gran Bretaña se impone la idea

de la tercera vía y en Europa se ve un ascenso de los partidos socialdemócratas. Estos nuevos

gobernantes siguen con el mercado, pero ya no como protagonista sino como un aliado de gran

importancia, o mejor, como un escenario por donde se pueden mover los diferentes actores.

Estambul ‘96 HABITAT II

En la planeación de la segunda conferencia de Hábitat la Asamblea General de la ONU

reafirma la importancia en Hábitat II, entre otros, de los principios contenidos en la

Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y los objetivos, bases para

la acción, actividades y medios de implementación de esas actividades, establecidas en el

capítulo 7 del Programa 21 titulado “Promoviendo un desarrollo sostenible de

asentamientos humanos”, y en provisiones relevantes del capítulo 28 titulado “iniciativas

de autoridades locales en apoyo del Programa 21”.97

Esta conferencia es muy importante porque va a recoger varias de las aserciones que

hemos visto a lo largo de esta genealogía. En el mismo documento citado anteriormente se pide

que se “le de a la conferencia el carácter de “cumbre de ciudades”, y reafirma su decisión que la

Conferencia debe ser mantenida en los niveles máximos posibles de participación.”98 Se busca

trabajar por los pobres y “llama a todos los Estados para incentivar la participación de base

amplia de las autoridades locales y de todos los actores relevantes.”99

No es que yo haya evitado el uso continuo de la palabra ciudad hasta este momento en la

genealogía. En realidad el hábitat y la ciudad no eran una relación tan obvia, -sobretodo si

aceptamos que lo rural siempre estuvo presente-; es más, no fue sino hasta el 2007 que los

habitantes urbanos lograron igualar en número a los que viven en espacios rurales.100 Además la

ciudad era sólo un espacio físico, un escenario si se quiere. Pero de ahora en adelante la ciudad 96 Paul Virilio, El procedimiento silencio, Buenos Aires, Paidós, 2001, pg. 22. 97 Asamblea General, resolución 49/109, 19 de diciembre de 1994. La traducción es mía. 98 Asamblea General, resolución 49/109, 19 de diciembre de 1994, numeral 5. La traducción es mía. 99 Asamblea General, resolución 49/109, 19 de diciembre de 1994, numeral 16. La traducción es mía. 100 Mohamed El-Sioufi, “Escaping slums: confronting a global urban crisis”, Urban World, 1:4(Octubre 2009): 11-14, Valencia, UN-HABITAT, pg. 12.


33

no es solo una palabra que aparece caprichosamente sino que muestra que realmente siempre

estuvo subyugada a algo.

Si bien es cierto que “el Programa Hábitat (The Habitat Agenda) ha sido ampliamente

ignorado por los líderes mundiales,”101 su sola preparación ya marca un hito en esta genealogía y

permite encontrar un punto nodal en donde la emergencia del sujeto de derechos ya se hace cada

vez más evidente. De todos modos se pude decir que esta falta de atención se debe, además de la

crisis económica que vino luego de la conferencia, a que “el Programa Hábitat se queda corto en

proveer una hoja de ruta enfocada y orientada por resultados.”102

“El bosquejo del Programa Hábitat fue la primera vez en que se le dio libertad a las

organizaciones no gubernamentales para contribuir directamente en una reunión de gobiernos del

mundo.”103 No solo se invitaron ONGs, también hubo una importante participación de los

gobiernos locales, y no sólo del mundo desarrollado, fue una participación masiva, “la mayoría

de los gobiernos locales en el mundo en vía de desarrollo no jugaban un papel importante en el

escenario mundial y estaban clamando por una mayor representación en las Naciones Unidas y en

otros cuerpos inter-gubernamentales.”104 A esto se le suma la importancia que desde los años

ochenta también venía teniendo el sector privado como actor. Estos movimientos hacen que

HABITAT II sea pionera en temas de participación para la creación de políticas. Ya por esto

creó un cambio, que como veremos más adelante, va a tener un impacto importante en una nueva

práctica gubernamental, la gobernancia.

La declaración de Estambul enfatiza más en el papel de las ciudades en el desarrollo

económico y social pero notó el deterioro continuo de las condiciones de vivienda.

Adoptó los principios de asociación y participación y accedió a promover la

descentralización a través de las autoridades democráticas locales. También insistió en la

necesidad de ambientes habitables sanos. La tierra ya no era una prioridad, mientras que

la vivienda y la financiación municipal todavía estaban siendo desplazadas por la

necesidad acordada de movilizar recursos financieros.105

Todo esta participación y asociación adquiere una mayor importancia cuando aparece una

palabra que no aparece en la conferencia HABITAT I, democracia. “Las conferencias mundiales

recientes de las Naciones Unidas, incluyendo en particular, la Conferencia de la Naciones Unidas

101 Nefise Bazoglu, “The need for a more ambitious target”, Habitat Debate, 11:3 (Septiembre 2005): 8, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 8. La traducción es mía. 102 Bazoglu, “The need for”, pg. 8. La traducción es mía. 103 Anna Tibaijuka, “Message from the Executive Director”, Habitat Debate, 10:2 (Junio 2004): 2, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 2. La traducción es mía. 104 López Moreno, “Thirty Years of”, pg.7. La traducción es mía. 105 Daniel Biau, “Vancouver 1976 – back to the future”, Habitat Debate, 12:2 (Junio 2006): 16-17, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 16. La traducción es mía.


34

sobre Medio Ambiente y Desarrollo, nos ha dado una agenda comprensible para la adquisición

equitativa de paz, justicia y democracia.”106 El sistema político había sido evitado

deliberadamente en la anterior conferencia, el mundo bipolar no permitía un insulto de ese tipo.

Esto va a tener un impacto tanto en las prácticas y saberes que se iban formando y cambiando

como en la creación de ese sujeto de derechos que ha estado tan esquivo, apareciendo por acá y

por allá pero todavía muy cobarde para ser una constante.

El Programa Hábitat termina trabajando sobre 3 ejes básicos, desarrollo económico,

desarrollo social y protección ambiental107 y sienta los dos temas que van a ser las metas de la

organización después de la conferencia, "Vivienda adecuada para todos" y "Desarrollo sostenible

de los asentamientos humanos en un mundo en proceso de urbanización".

En cuanto a los grupos generalmente excluidos, se trabaja fuertemente por hacerlos

aparecer, sobretodo a la mujer.108 “La implementación del Programa Hábitat fue pensada para

enfocarse en el desarrollo de las personas, reconociendo el papel central de la mujer, y tratando

asuntos que afectan directamente la vida de los pobres. El reto era sobre empoderar a las

personas, creando condiciones de vida decentes y sanas, consiguiendo equidad social y un futuro

ambientalmente amigable.”109

Por último “por primera vez en el escenario internacional, el Programa Hábitat mostró

que las ciudades son motores de crecimiento y tienen que ser consideradas como plataformas

centrales de desarrollo, donde los pobres deben ser incluidos en vez de ser excluidos.”110 La

visión sobre la ciudad va cambiando, de ser ese lugar que contaminaba a ser un lugar que toca

tener en cuenta y sobretodo aprovechar. “Las ciudades atraen personas y empresas hacia las

áreas de producción más altas. La urbanización está íntimamente relacionada con la forma en

que las naciones han virado de economías agrarias a industriales y luego a economías pos-

industriales.”111 Es un nuevo tipo de ciudad, se podría decir que son ciudades que se crean

sobretodo como economías de servicios.

106 Istambul Declararion on Human Settlements, numeral 3. Las itálicas y la traducción son mías. 107 Ya había anotado sobre esta tríada que se va creando, a pesar que no lo voy a seguir hablando de esto es bueno que quede claro que cada vez es más fuerte la interconexión que se crea entre estas 3. 108 El tema de la emergencia de este tipo de sujetos anteriormente excluidos –mujeres, jóvenes, indígenas- no lo voy a tocar directamente porque la emergencia del sujeto de derechos los abarca. 109 Christine Auclair, “The Millenium Declaration and the Habitat Agenda”, Habitat Debate, 11:3 (Septiembre 2005): 9, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 9. La traducción es mía. 110 Auclair, “The Millenium Declaration”, pg. 9. La traducción es mía. 111 James Adams, “How urbanisation”, pg. 8. La traducción es mía.


35

Se ve un nuevo sujeto

En Estambul el ser humano aparece en escena. Esto es un cambio importante que merece

un espacio de explicación. Ya durante el escrito he propuesto la posibilidad que poco a poco se

va creando un sujeto de derechos, un sujeto diferente a ese que está en función de la economía y

que vimos es el sujeto del siglo XX, el sujeto apegado a una población y a su correcto

funcionamiento. La emergencia de este sujeto –que no sale de la nada como hemos visto, y

tampoco estoy diciendo que de un momento a otro lo hace, de hecho todavía lo sigue haciendo-

se da porque se cruzan varias rupturas en las prácticas y saberes de antes.

Voy a empezar por ese momento de ruptura que dejé antes de hablar de Río y de

Estambul, la caída del comunismo. Con la hoz y el martillo cae un sistema político y uno

económico, y se impone eso de los que tanto hemos hablado, la democracia y el mercado. Ahora

se le permite a la ONU impulsar la democracia, cosa que antes era imposible. No nombro el

mercado porque desde que la URSS entró de lleno al mercado internacional gracias a los precios

del petróleo en los años setentas era evidente que la economía de mercado era la forma aceptada

como funcional, además “estar en contra de los mercados de manera genérica sería tan extraño

como estar en contra de las conversaciones entre personas.”112 Lo importante entonces es el

“triunfo” de la democracia.

Mientras que en Vancouver hablaban de “procesos democráticos”113 para la participación

ciudadana, ya en Programa 21 se encuentra que “la experiencia ha demostrado que el desarrollo

sostenible exige el compromiso con una gestión y unas políticas económicas racionales, una

administración pública eficaz y previsible, la integración de las cuestiones ambientales en el

proceso de adopción de decisiones y el avance hacia un gobierno democrático”114 Ya se habla de

un gobierno, desapareció el miedo a los rojos, -o al menos eso se creía hasta la llegada de la

hermosa Sarah Palin a la escena política gringa-. Y en el Programa Hábitat es algo esencial, "la

democracia, el respeto de los derechos humanos, la transparencia, la representatividad y la

rendición de cuentas en la gestión pública y la administración en todos los sectores de la

sociedad, así como la participación efectiva de la sociedad civil, son pilares indispensables para

el logro del desarrollo sostenible,”115 incluso se habla de democratización.

112 Amarty Sen, Development as Freedom, Nueva York, RandomHouse, 2000, pg. 6. La traducción es mía. 113 The Vancouver Action Plan. Cap. E, Preámbulo, numeral 4. La traducción es mía. 114 Programa 21, numeral 2.6. Las itálicas con mías. 115 Programa Hábitat, numeral 4. Las itálicas son mías.


36

La democracia como principio es el reinado del pueblo. Pero ya vimos que la estructura

mundial trata con poblaciones116, no con el pueblo. Cuando un gobierno trabaja sobre la

población, trabaja sobre sus cuerpos, y haciendo esto elimina su individualidad. El pueblo en

cambio reivindica la noción de individuo remitiéndola a lo que se podría denominar un

ciudadano.117 Esta individualidad que se había perdido tuvo un impulso -como lo dije

anteriormente- con el neoliberalismo de los años ochentas, que la reivindicaron del pensamiento

liberal, sólo que ahora se presenta la oportunidad de crearla.

Un cambio dentro de la misma democracia permite la emergencia de este sujeto, la

democracia participativa viene recibiendo un impulso grande, ya vimos cómo va cogiendo fuerza.

Y ese tipo de gobierno exige un ciudadano activo, un sujeto que no esté remitido a votar y seguir

siendo un homo economicus, tiene que ser parte del Estado, parte del gobierno, se hace sujeto al

ejercer sus derechos, no con sólo tenerlos. Por eso la participación ciudadana que habíamos visto

regada por ahí ahora toma forma y adquiere mayor sentido.

Hay un saber que cambia y es esencial para la emergencia de este sujeto. El desarrollo

económico estaba ligado al crecimiento económico que en últimas garantizaba la libertad. Ahora

nace una nueva noción, o mejor, empieza a calar, al menos dentro de los documentos revisados,

la de desarrollo humano. Este es “primero que todo un aliado de los pobres, y no de los ricos y

opulentos. ¿Qué significa desarrollo humano? La creación de las oportunidades sociales

contribuye directamente a la expansión de la capacidades humanas y la calidad de vida.”118 Casi

desde la misma época que la democracia, el desarrollo humano copa los documentos de la ONU

reemplazando esa doctrina del crecimiento como desarrollo; ahora el desarrollo va estar medido

por las libertades.

“Las libertades no son sólo el objetivo principal del desarrollo sino que están entre sus

principales medios.”119 Al ser medio y fin se compone lo que se puede denominar un rizo de

retroalimentación positivo120 en el cual no hay un elemento que sea la causa del otro sino que

constantemente se alimentan y así se van reinventando continuamente.

116 Con población me refiero a lo que dice Foucault de tratar al ser humano como especie. 117 La palabra ciudadano se va a equipar a sujeto de derechos. La discusión de por qué terminan siendo lo mismo tomaría un espacio considerable. Para acortarlo les digo que para mí son lo mismo ya que el ciudadano que aparece unido a la democracia participativa es el mismo sujeto de derechos del que estoy hablando. En algunos textos se habla de ciudadano pleno o de ciudadano activo, entre otros adjetivos o adiciones a la palabra para referirse a lo que yo tomo como sujeto de derechos. 118 Sen, Development, pg. 144. La traducción es mía. 119 Sen, Development, pg. 10. La traducción es mía. 120 El concepto de rizo de retroalimentación (positivo o negativo) lo tomo de Prigogine, ¿Tan sólo una ilusión?


37

Es inevitable: tal como cualquier otro ser vivo produce su entorno, en el momento

contemporáneo nosotros producimos la ciudad que, a su vez, nos produce para que la

reproduzcamos, en un movimiento constante que, sin embargo, adquiere sentido creativo

cuando con la imaginación los humanos podemos revolucionarlo. (…) y sirva para

producir ciudadanos distintos: más conscientes y autónomos.121

Las libertades producen más libertades y sobretodo hace que se exijan, de alguna manera

podemos decir que las libertades de las que habla Amartya Sen son los mismos derechos del

sujeto de derechos.122

Y además el desarrollo humano sólo se puede lograr en las ciudades, hasta ahora un

elemento que va adquiriendo gran importancia para el desarrollo económico mundial, porque “no

hay desarrollo humano si no hay vida en común.”123 Las cosas se juntaron para que este tipo de

pensamiento irrumpiera con fuerza. El paradigma del crecimiento económico va siendo

reemplazado ya que el crecimiento no puede ser el fin, como terminó siendo por mucho tiempo,

porque que “el impacto del crecimiento económico depende en gran medida de cómo se usen los

frutos del crecimiento.”124

Y para terminar de ser enfático en la importancia del desarrollo humano para el cambio de

sujeto, "el problema de la inequidad, de hecho, se magnifica mientras que la atención cambia de

la inequidad por ingresos a una por la distribución de las libertades y capacidades

sustantivas.”125

De hacer vivir a un nuevo dejar vivir

Con el desarrollo humano como parte de un nuevo pensamiento económico126 y la

democracia participativa como forma de gobierno se perfila un nuevo sujeto. Pero falta una

práctica de gobierno diferente y unos dispositivos que la faciliten o la produzcan. La gobernancia

121 Fernando Viviescas Monsalve, “Pensar la ciudad colombiana: el reto del siglo XXI,” En Carlos Alberto Torres Tovar, Fernando Viviescas Monsalve y Edmundo Pérez Hernández, comp., La ciudad: hábitat de diversidad y complejidad, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, facultad de artes, 2002, pp. 40-62, pg. 51-52. 122 Habría que hacer un estudio para aseverar esta igualdad, pero para Sen las libertades son la base del ciudadano democrático del que hablamos y los derechos de los que se hablan acá son muy parecidos a los que habla Sen cuando se refiere a libertades. 123 Bernardo Correa López, “La ciudad en la reflexión Filosófica. Ciudad y filosofía,” En Carlos Alberto Torres Tovar, Fernando Viviescas Monsalve y Edmundo Pérez Hernández, comp., La ciudad: hábitat de diversidad y complejidad, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, facultad de artes, 2002, pp. 64-70, pg. 68. 124 Sen, Development, pg. 44. La traducción es mía. 125 Sen, Development, pg. 119. La traducción es mía. 126 Acá el tema económico cambia a la acepción que venía teniendo en el texto, con el desarrollo humano se recupera la economía como ciencia social porque “los orígenes de la economía fueron significativamente motivados por la necesidad de estudiar la evaluación de y las influencias causales sobre, las oportunidades que las personas tienen para llevar una buena vida”, de Sen, Development, pg. 24. La traducción es mía.


38

se abre así como un nuevo camino. No es una práctica que haya ideado algún teórico, es un

proceso en el cual todos los elementos que hemos visto se unen y con el nuevo sujeto se crea una

nueva práctica que luego va a ser teorizada.127 En este punto toca entender que a partir del

desarrollo humano y del sujeto de derechos se va a generalizar lo que ya hemos llamado el rizo

de retroalimentación positivo, donde hay un proceso de constante reinvención a partir de la

relación activa entre los actores.

La gobernancia se diferencia de la antigua práctica en el sentido que permite y necesita de

una relación activa y efectiva entre los actores o partes interesadas128 para la creación de las

políticas que los van a afectar. Esto no era posible antes. Tanto el mercado como el Estado como

los agentes que tomaban las decisiones mostraron sus fallas. Además sin la posibilidad de un

sujeto de derechos no hay una exigencia para participar en la toma de decisiones, el ciudadano se

vuelve activo y exige, pero al mismo tiempo asume responsabilidades.

El argumento para el soporte social en expandir las libertades de las personas puede,

entonces, ser visto como un argumento por la responsabilidad individual, no en contra.

El vínculo entre libertad y responsabilidad funciona para ambos lados. Sin la libertad

sustantiva y la capacidad de hacer algo, una persona no puede ser responsable por

hacerlo. Pero de hecho tener la libertad y la capacidad de hacer algo sí impone en la

persona el deber de considerar si lo hace o no, y eso involucra la responsabilidad

individual. En este sentido, la libertad es tanto necesaria como suficiente para la

responsabilidad.129

Esta práctica de gobierno requiere de todos modos de unos dispositivos para existir, los

cuales ya se venían presentando. Los más importantes y que he nombrado acá, son la

descentralización, la participación ciudadana, y considerar como actores al sector privado y a las

diferentes organizaciones sociales.130 “La sociedad civil y la autoridades locales deber ser

entabladas como actores principales.”131

127 A tal punto que por ejemplo el Banco Mundial, el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (UNPD) y UN-HABITAT tienen definiciones diferentes. Ver “UNCHS (Habitat) - the global campaign for good urban governance”, Enviroment & Urbanization, 12:1 (abril 2000): 197-202. 128 En inglés se usa la palabra stakeholder, su mejor traducción podría ser partes interesadas o agentes, pero como el término de agentes puede remitir a otra teoría política sobre los agentes (que no se aleja en algunos aspectos de la de la gobernancia que estoy planteando) se va a usar la primera. En el término se acepta que todos los participantes son afectados por cualquier decisión que se tome y sólo por eso ya están en capacidad de participar en las toma de decisiones. 129 Sen, Development, pg. 284. La traducción es mía. 130 Cualquier tipo de unión de individuos que, como sujetos de derechos, se unan por un objetivo, sean ONGs o sindicatos, entre otros. 131 Moor, “Reviving,” pg. 4. La traducción es mía.


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En este proceso hay que incluir todo, y esto incluye al que siempre estuvo excluido

cuando el crecimiento económico y la normalización era la regla132, el sector informal. “La idea

de ver la “ciudad informal” como una oportunidad para resolver el problema estructural de la

pobreza en vez de verla como un problema o una amenaza a ser erradicada, nace de su enorme

capital productivo.”133 Esto va de la mano con un tema que siempre ha generado callo en los

fundamentalistas de mercado, para incluir a todos se necesitan políticas de afirmación positiva.

Algo que hemos visto crece cada vez más, al incluir mujeres, jóvenes, negritudes, adultos

mayores, entre otros. “La clave para realizar una ciudad inclusiva no es ni dinero ni tecnología,

es más bien una buena gobernancia y el compromiso político de proveer un sustento seguro para

todos los ciudadanos.”134

Los dispositivos ya existían, faltaba el ciudadano activo que los usara para exigir y de esa

manera poder gritar y formar parte del gobierno. Con la gobernancia se puede mejorar la calidad

de vida de las personas pero es responsabilidad de ellas mismas si se logra. La política pasa así

de administrar la vida, de administrar poblaciones, a posibilitar el juego de la vida135, permitir al

pueblo responsabilizarse de su propia vida.

El sujeto de derechos y su hábitat

“Podría decirse que la urbanización de la pobreza es el reto individual más grande del

desarrollo que enfrenta el mundo hoy en día.”136 La directora de UN-HABITAT sentencia el

estado actual del hábitat mundial. Además deja claro cómo es que toda esta genealogía del

hábitat sirve para entender qué es y cómo funciona una política pública de hábitat.

Hemos visto que la creación de este nuevo sujeto implica la emergencia de todos aquellos

que eran excluidos dentro del ámbito urbano. La historia de la ciudad se ha hecho por lo general

desde la perspectiva de una tensión campo-ciudad. La preeminencia del área rural y su

importancia hacía que fuera necesario siempre referirse a esta tensión. Este tipo de relación toma

un giro radical con la emergencia del sujeto de derechos. Este sujeto emerge como un ciudadano,

pero como algo citadino. El centro urbano es el punto de reunión de las personas por excelencia,

es el lugar de hacer las políticas, y como el sujeto de derechos existe precisamente para decidir su 132 También podría decir el ciudadano, pero eso es lo que estoy afirmando en todo el texto. 133 Fernando Murillo, “SMEs: The Informal Safety Nets”, Habitat Debate, 7:4 (Diciembre 2001): 23, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 23. La traducción es mía. 134 Anna Tibaijuka, “Message from the Executive Director”, Habitat Debate, 10:2 (Junio 2004): 2, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 2. La traducción es mía. 135 Esta expresión de posibilitar el juego de la vida la tomo de Robledo, Emergencia, pg. 204. 136 Anna Tibaijuka, “Message from the Executive Director”, Urban World, 1:1(Noviembre 2008): 2, Valencia, UN-HABITAT, pg. 2. La traducción es mía.


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propio futuro ahora el excluido es el habitante rural. Quería hacer esta pequeña aclaración ya que

toda concepción de sujeto necesita de un otro, aquel anormal que no entra en los parámetros.

Con este nuevo ciudadano tienen que venir nuevos saberes o nuevas formas de usar estos

saberes, y con esto una nueva forma de concebirlo,

el hábitat, y dentro de él la vivienda social, se deben considerar como bienes de mérito, es

decir, como bienes no mercantiles objeto de intercambio, sino referidos al ámbito de lo

público y convenidos socialmente como responsabilidad del Estado. Su privación afecta,

de hecho, a las dotaciones iniciales y, consecuentemente, al desarrollo de capacidades y

el nivel de calidad de vida, fundamentales en la noción del desarrollo humano. En el

sentido más profundo, un hábitat adecuado es, en suma, desarrollo humano.137

Se levanta el hábitat no sólo como un derecho más sino cómo uno que abarca, precede, permite y

se alimenta de todos los otros derechos o libertades. Si no hay hábitat adecuado no se permite la

existencia del sujeto de derechos y sin el sujeto de derechos el hábitat urbano carece de uno de

sus pilares y por lo tanto no existiría. Acá encontramos no sólo dos series paralelas sino un

verdadero rizo de retroalimentación positiva. El hábitat permite al sujeto y el sujeto crea su

hábitat.

“Debemos entender, en definitiva, que el Habitat es para el hombre y no el hombre para el

Habitat.”138 Esto no contradice lo anterior, de hecho lo digo para diferenciar al hombre o sujeto

anterior del que va naciendo. El hombre era para el aparato económico, ahora el hábitat o todos

sus derechos son para el hombre y el hombre es para ellos sólo en la medida que son libertades

que le permiten seguir siendo ciudadano, entonces, si se quiere, el hombre es para el hábitat sólo

porque al serlo lo es para sí mismo.

“La planeación se ha abierto a sí misma a la participación y preferencia pública y a tomar

una visión más realista de los límites de lo posible, mientras toma en cuenta los recursos

disponibles para su implementación.”139 Los cambios no solo afectan la planeación, el urbanismo

no puede ya plantear una ciudad ideal ya que no tiene potestad para saber qué es lo ideal para el

ciudadano. El ciudadano tiene derecho, y lo exige, de tomar parte de la planeación urbana. Ya

antes, gracias al impulso de las ciencias sociales de los sesentas, tocaba tener en cuenta al ser

humano en su elemento social, pero sólo al servicio de la economía. “El urbanismo, guiado

exclusivamente por el mercado, es una contradicción en los términos y construir ciudad sin el

137 Giraldo, Hábitat y pobreza, pg. 40. 138 Ramírez Soto, “Hacia el humanismo,”Pg. 57. 139 Anna Tibaijuka, “Message from the Executive Director”, Urban World, 1:4(Octubre 2009): 4, Valencia, UN-HABITAT, pg. 4. La traducción es mía.


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concurso y la iniciativa privada es un anacronismo que desconoce el papel central que deben

cumplir los diferentes agentes sociales en la ciudad.”140

Ahora el ser humano está a servicio de sí mismo, entonces todo saber que exista en

cuánto al hábitat debe tener en cuenta no sólo el factor social del hombre sino que debe conversar

con él, no puede imponer sino dialogar. En definitiva antes las prácticas y saberes manejaban

poblaciones, ahora el pueblo entra en conversaciones con las prácticas y saberes y las moldea

para sí mismo.

La redistribución no puede ser de naturaleza económica: integrar al pobre y marginado al

la vida urbana normal141 llama también a una redistribución de oportunidades más

amplias. Esto trae una mejora en la calidad de vida, capital humano así como inclusión

cultural y política mejorada. También trae ciudades más limpias y verdes, y lugares que

son buenos para todos para los negocios. La experiencia ha mostrado que la falta de

planeación inclusiva es solo planear para problemas. Cualquier visión sostenible para el

futuro de cualquier ciudad solo puede ser de naturaleza inclusiva y no divisoria.142

Por eso ahora “las nuevas prácticas de planeación de alrededor del mundo acogen de todo

corazón los acercamientos participativos. Reconocen que los procesos de toma de decisiones del

pasado basados en los expertos eran un factor importante detrás de la planeación ineficiente.”143

Esto también es importante en el tipo de democracia que ahora se presenta. En una representativa

se elige al que va a representar mis intereses, y esa persona es experta, es un político. Esto no lo

digo en el sentido irónico que puede parecer cuando yo hablo de políticos como expertos en algo

que no sea hablar, pero ahora el político es el encargado de recoger los intereses (ojo, no las

necesidades)144 de sus electores y por medio de la creación de políticas públicas cumplirle al

electorado. Para la creación de éstas el político, por medio del aparato ejecutivo y administrativo,

dejaba a los expertos en diferentes temas planear, reglamentar y ejecutar las políticas. En una

democracia participativa el experto tiene la obligación y de hecho se le exige que tenga en cuenta

lo que las personas tienen que decir, ya no son elegidos para actuar a su antojo. Al experto se le

puede reconocer su capacidad en ciertos temas, pero éste tiene la obligación de encontrar formas

en las cuales los que van a ser afectados por sus decisiones tomen parte del procesos decisorio.

140 Giraldo, Hábitat y pobreza, pg. 15. 141 El nuevo sujeto no sale de la normalización, sólo que esta vez el normal es el ciudadano de derechos, que conlleva con esa creación y recreación, ese rizo de retroalimentación positivo entre las libertades. La normalización sería darle libertades al sujeto, es el desarrollo humano. 142 Anna Tibaijuka, “Message from the Executive Director”, Urban World, 1:5(Diciembre 2009 – Enero 2010): 4, Valencia, UN-HABITAT, pg. 4. La traducción es mía. 143 Paul Taylor, “Planning for a better future”, Habitat Debate, 10:4 (Diciembre 2004): 4-5, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 4 La traducción es mía. 144 En esto el trabajo del político no cambia, trabaja con los deseos y no con las necesidades.


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Esto también cambia la noción del interés público que debe tener el gobierno. “El

gobierno cumple muchos papeles pero uno fundamental en una democracia, construir igualdad.

Para que haya legitimidad en la sociedad, los ciudadanos deben percibir que la inclusión y la

igualdad son objetivos fundamentales de las autoridades públicas. La democracia no es solo dar

un voto. Es sobre la prevalencia del bien público sobre el interés privado.”145 Y en una

democracia participativa el gobierno no es sólo elegido por una población, es conformado por un

pueblo; entonces el interés público pasa de la mano de los gobernantes a la del pueblo. Esto en

teoría lleva a un mejor hábitat146.

Para terminar con la forma en que emerge el sujeto como creador y recreador de su propio

hábitat veamos como se ha ido integrando en Latinoamérica esa informalidad antes excluida,

Hasta la década de los setenta, la política dominante en la región era la misma que en la

actualidad se constituye en la política oficial común a los contextos asiático y africano, es

decir, la expulsión y/o remoción forzosa de los habitantes de asentamientos informales. A

partir de los años ochenta, en algunas ciudades se procedió a desalojos colectivos que,

por lo general, fueron mal realizados, si no rotundos fracasos. A partir de este punto se

comienza a formular un nuevo concepto de enfrentamiento del problema del crecimiento

informal de las ciudades, a través de la aprobación de políticas de regularización, es

decir, de la propuesta de inclusión e integración de las poblaciones y de las áreas

informales consolidadas, tanto en la estructura, como en la sociedad urbana.147

“No regularizar los asentamientos informales (más allá del argumento humanitario) no es una

opción política aceptable. Queda claro que no se puede seguir aplicando el modelo de la total

tolerancia frente a la informalidad, por el que se llegó incluso a magnificar la urbanización

informal como una opción eficiente de solución para el problema del acceso al hábitat.”148

La informalidad ya no se tolera, se incluye, se formaliza, no hay posibilidad de

desaparecerla más que haciendo de ésta parte de la ciudad formal. Antes se excluía al sujeto y

con esto se excluía al asentamiento informal, si no hay sujeto no hay territorio.149 Al no haber

145 Enrique Peñalosa, “Why cities must build equality”, Urban World, 1:5(Diciembre 2009 – Enero 2010): 8-11, Valencia, UN-HABITAT, pg. 9. La traducción es mía. 146 El término mejor hábitat se me antoja moral, entonces prefiero no entrar, al menos no por ahora, en un carácter normativo, solo aclaro que la teoría predice un mejor hábitat. 147 Edésio Fernandes, “Presentación: Políticas de regularización de la tenencia de la tierra: confrontando el proceso de crecimiento informal de las ciudades latinoamericana,.” En Adriana de A. Larangeira, ed., Regularización de Asentamientos Informales en América Latina, Bogotá, Lincoln Institute of Land Policy, 2007, pg. 17. 148 Martim O. Smolka y Adriana de A. Larangeira, “Introducción: ¿Cediendo terreno? Informalidad y políticas urbanas en América Latina,” En Adriana de A. Larangeira, ed., Regularización de Asentamientos Informales en América Latina, Bogotá, Lincoln Institute of Land Policy, 2007, pg. 50. 149 Esta práctica de hacer de un territorio un espacio vacío era la misma aplicada en la conquista de las tierras indígenas en sitios como en la pampa Argentina, en Estados Unidos cuando se tomaron el Oeste, o en Colombia al hablar de la tierra de los Chimila, o de los Llanos Orientales. Al eliminar al sujeto, en principio discursivamente y


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sujeto hay un espacio que le pertenece al dueño de esa tierra y el sujeto no tiene hábitat.

Aceptando la informalidad se acepta al territorio pero se traza una frontera, siendo la más

importante en este caso la frontera social, ese sujeto está allá, y mientas no me afecte no hay

problema. El problema surge cuando emerge el sujeto de derechos, la urbanización ilegal no es

su lugar de vivienda, es su hábitat y al estar interconectado con la ciudad legal también lo están

sus sujetos, se va ampliando la red y la ciudad emerge así cómo el hábitat por excelencia del

ciudadano contemporáneo y va a pelear por crearla a su medida.

No se normaliza sólo físicamente, “las inversiones públicas para resolver los problemas de

integración física y social de los asentamientos irregulares a la ciudad —los programas de

mejoramiento de barrios— se han consolidado en América Latina y el Caribe como la estrategia

de intervención urbana preferente.”150 Tiene que haber una integración social, ya no es el pobre

que se gasta mis impuestos, es una inversión social, ojo, social, no económica, al menos en el

sentido neoliberal de la economía.

Últimos desarrollos institucionales de la ONU

Las rupturas en las prácticas y saberes y la formación de ese nuevo sujeto se fueron todas

juntando para cambiar la visión de hábitat en la década de los noventas, teniendo en HABITAT II

un nodo de unión de muchas de ellas ya cambiadas. Al año siguiente se desató la crisis financiera

en Asia, lo que desplomó los últimos bastiones de una boyante economía de mercado. Este pudo

haber sido el momento perfecto para que llegara la caída en desgracia del fundamentalismo de

mercado, pero llegó un último impulso inesperado que atrasó ese momento que ya se venía venir

desde la crisis de mediados de la década de los ochentas -por desregularización de los bancos en

Estados Unidos- cuando el Estado gringo invirtió cerca de 200 billones de dólares para salvar a

los bancos.151 En el 2001 caían las torres gemelas, monumento del capitalismo de mercado

carnívoro.

algunas veces –casi siempre- de manera física, se termina creando un espacio desierto y desapareciendo el territorio, entendiendo territorio como un espacio socialmente formado. 150 Rojas, Construir Ciudades, pg. 1. 151 Zinn, A People’s History, pg. 583. Es increíble la similitud entre las causas de aquella crisis y la desatada en 2008, hasta en la cantidad de dinero de impuestos de los ciudadanos de bien usada; según CNN en http://money.cnn.com/news/specials/storysupplement/bankbailout/ se calcula que el Estado gringo le ha dado, hasta 2009, más o menos 200 billones de dólares a los bancos. Las fallas del mercado fueron muy parecidas, pero podríamos decir que hay varios elementos que permitieron que se siguiera trabajando con el neoliberalismo, entre ellos podemos nombrar la caída del muro que dejó en desgracia al socialismo y reivindicando un capitalismo de mercado, y el crecimiento económico (recordemos que éste es sólo relacionado con el crecimiento del PIB) acelerado que hubo en Latinoamérica y Asia durante la década de los noventas, al menos en el primer lustro. Lastimosamente


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Con la llegada del nuevo malo para Occidente había que reivindicar la vida de Occidente,

representada en la democracia y en el mercado. Hubo una subida de la derecha en Estados

Unidos, lo que le dio un último impulso a ese monstruo para el pobre152 que ha sido el

fundamentalismo de mercado. En Colombia también hubo este giro pero con otros impulsos

internos, se dio con una lógica diferente. El discurso democrático se quedó atrás, ahora estamos

viviendo las consecuencias de haberle dado ese empujón a un mercado como protagonista. Con

el nuevo sujeto la democracia es contradictoria con un fundamentalismo de mercado. “A una gran

cantidad de personas en diferentes países del mundo se les niega libertades políticas y derechos

civiles básicos de manera sistemática. A veces se dice que la privación de estos derechos ayuda a

estimular el crecimiento económico y que eso “bueno” para el desarrollo económico rápido.”153

Si no hay derechos, no hay sujeto y por lo tanto no hay democracia participativa. La

contradicción en los términos llevó a que con la crisis de 2008 el clamor de Occidente por el

mercado y la democracia se dirigiera en su mayoría a la democracia.

De todos modos dentro de la ONU se siguió el camino que se había ido trazando154.

Como ya la genealogía nos llevó a comprender cómo nace la nueva visión de hábitat no es

necesario extenderse en este punto. Voy a hacer un breve recorrido sólo para mostrar como lo

que he planteado a lo largo del texto se refuerza luego de HABITAT II. Anterior al hito de la

ONU que reafirmó al sujeto de derechos, la Declaración del Milenio155, se enfatizó en la

necesidad de la participación de las autoridades locales, del sector privado y de las ONGs en la

implementación del Programa Hábitat.156 También se crearon dos campañas, una de Tenencia

Segura, y la otra de Gobernancia Urbana. “La nueva agenda de gobernancia urbana no es

ambigua en ser pro-pobre e inclusiva. Acepta que una de las razones por las cuales el pobre es

pobre es porque ha sido excluido.”157

para la escuela neoliberal ese crecimiento evidenció que crecimiento no es igual a una mejora de la calidad de vida, lo que ha ayudado a la creciente aceptación de la teoría del desarrollo humano. Página web consultada en 20/06/10 152 No sobra decir que según el neoliberal en el largo plazo hay redistribución y por lo tanto mejora en la vida del pobre, pero eso evidencia que el sujeto de derechos es su fin y no su medio. No es que el neoliberalismo quiera hacer gente pobre como los mamertos sugieren, es que ven su mejora como la meta última por eso afirmo que los trata como un sujeto económico y no de derechos. 153 Sen, Development, pg. 15. La traducción es mía. 154 Recordemos que durante el mundo bipolar no podía haber una imposición por parte de ningún gobierno de su visión de mundo, ahora en un mundo multipolar pasa lo mismo, entonces el giro a la derecha de Estados Unidos no iba cambiar radicalmente el proceso que se venía llevando, lo puede influenciar pero no de manera definitiva. 155 Asamblea General ONU, resolución 55/2, 18 de septiembre de 2000. En ésta se hizo la declaración de los objetivos del milenio, donde se encuentra en cada punto alguno de los elementos que hemos nombrado acá que han sido necesarios para la emergencia del nuevo sujeto. 156 Asamblea General ONU, resolución 53/180, 28 de enero de 1999. 157 Taylor, “Planning”, pg. 5. La traducción es mía.


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En el 2000 vienen nuevas evidencias que los cambios no han sido temporales. “La

agenda del milenio sólo puede ser exitosa con una participación real de las autoridades locales y

sus ciudadanos. Pero la descentralización efectiva es requerida para que las autoridades locales

puedan apoderarse de las políticas y servicios necesarios para poder lograr los Objetivos de

Desarrollo del Milenio.”158 Además, “los gobiernos reconocen que los Objetivos de Desarrollo

del Milenio son esencialmente sobre la gente y el desarrollo humano.”159

El tema del ambiente, del cuál Hábitat había nacido y del que se había ido separando poco

a poco, fue de nuevo parte integral;160 solo que esta vez no era el ambiente el que tomaba

protagonismo sino lo urbano, pero la ciudad ya no con sujetos económicos sino de derechos, de

ahí que El Foro Urbano Mundial esperara promover una unión entre el Foro Urbano Ambiental y

el Foro Internacional en Pobreza Urbana.161 Recordemos que antes el problema era que los

asentamientos humanos eran un problema para el medio ambiente, ahora se “reconoce el impacto

negativo de la degradación ambiental, incluyendo el cambio climático, desertificación y pérdida

de la biodiversidad, en los asentamientos humanos.”162

En cuanto al hábitat, esta visión del sujeto emergente se deja clara con la Declaración

sobre las ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevo milenio163. Pero Hábitat todavía

carecía de dientes dentro de la ONU. Después de algunas recomendaciones164 se termina

cambiando el estatus de Hábitat a programa, llamándose Programa de las Naciones Unidas para

Asentamientos Humanos, que va a ser conocido como UN-HABITAT.165

El primer foro urbano reitera un viraje, “el nuevo enfoque está basado en cambios

fundamentales a las políticas de ajuste estructural en muchos aspectos, incluyendo el compromiso

de los pobres como stakeholders166 y no como recipientes de la ayuda.”167 Ya como programa

tiene un mayor peso dentro del organismo, sólo le tiene que responder a la Asamblea General. 158 Elisabeth Gateau, “Local authorities backing the MDGs”, Habitat Debate, 11:3 (Septiembre 2005): 7, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 7. La traducción es mía. 159 Eduardo López Moreno, “How far is the world from the slum target”, Habitat Debate, 11:3 (Septiembre 2005): 4-5, Nairobi, UN-HABITAT, pg. 4. La traducción es mía. 160 Como lo pide la Asamblea General ONU, resolución 53/242, 10 de agosto de 1999. 161 Peter Oberlander, “Living history”, pg. 5. 162 Asamblea General ONU, resolución 62/198, 22 de febrero de 2008. Esto no quiere decir que el hombre no es el culpable del deterioro ambiental, pero como hemos visto lo importante es el cambio de enfoque, ya no es que el hombre esté dañando el medio ambiente, sino que el deterioro ambiental (causado por el mismo hombre) afecta al ser humano. Esto también muestra que con las libertades vienen las responsabilidades, el nuevo sujeto sabe que es responsable de dañarse a si mismo por dañar el medio ambiente. 163 Asamblea General ONU, resolución S-25/2, 16 de agosto de 2001. 164 Asamblea General ONU, resolución 56/618, 13 de noviembre de 2001. 165 Asamblea General ONU, resolución 56/206, 26 de febrero de 2002. 166 Ver nota a pie 128 para entender al stakeholder como una parte interesada y por lo tanto que participa de la toma de decisiones. 167 UN-HABITAT documento HSP/WUF/1/DLG.I/paper 4, numeral 35. La traducción es mía.


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Con esto se puede decir que al menos dentro de la ONU la ruptura (o serie de rupturas) de las que

he hablado llegaron a un momento decisivo, el sujeto de derechos ya es parte integrante del

hábitat y esto no ha cambiado en mucho dentro de UN-HABITAT en la última década.

Tal vez ahora con la crisis que comenzó en 2008 haya un movimiento más fuerte dentro

de los Estados hacia la afirmación del sujeto de derechos por medio del uso de la gobernancia con

los dispositivos de los que he hablado, reafirmando también el cambio de modelo económico que

viene con el desarrollo humano168; la última gran crisis económica mostró las fallas del Estado y

nos llevó a cambiar el enfoque económico, pero esto porque afectó a Europa y Estados Unidos,

mientras que la de hace una década no fue tan fuerte. En su momento Krugman decía que “la

recesión global que siguió a la guerra de Yom Kippur de 1973 y la revolución iraní de 1979,

fueron peores que la crisis financiera de finales de los años noventa, pues a diferencia de los

acontecimientos recientes, aquellas produjeron recesiones en Europa y Norteamérica.”169 Las

actitudes de la Unión Europea y de los Estados Unidos ante la crisis pueden indicar que el cambio

sí se está dando170.

Según Foucault con el pensamiento liberal se pasa de un dejar vivir y hacer morir a un

hacer vivir y dejar morir, ahora estamos viendo un viraje a un posibilitar el juego de la vida.

168 Esto también viene impulsado por la economía del comportamiento, cuyos expertos están ahora en la Casa Blanca. Esta corriente elimina al homo economicus completamente mostrando al ser humano como un sujeto que actúa más allá de sólo la lógica racional. Se evidencia un desplazamiento de la política neoliberal que apela exclusivamente a la racionalidad, recordando que los clásicos fueron parte del siglo de las luces, de ese hombre netamente racional. Yo no desarrollo qué significa esto, pero estos últimos acontecimientos pueden llevar a pensar que se está pasando por la conformación y aplicación de un saber económico que adopta el desarrollo humano y que trabaja con el nuevo sujeto, pero institucionaliza y hasta cierto punto estataliza la recreación del nuevo sujeto, tal vez que el sujeto tenga poder completo por sí mismo todavía no se puede dar, o siempre va a estar en una lucha constante por lograrlo. De todos modos esta institucionalización sigue reforzando el hecho que se ha pasado de administrar la vida a posibilitar su juego. Para una visión de cómo esta nueva economía del comportamiento puede ser vista como interventora de la misma vida hay un artículo de sus detractores en Andrew Ferguson, “Nudge, Nudge, Wink, Wink,” The Weekly Standard, 15:29 (Abril 19 2010), Washington, Clarity Media Group. 169 Paul Krugman, De vuelta a la economía de la Gran Depresión, Bogotá, Norma, 2004, pg. 10. 170 Es importante no buscar una relación directa entre un partido de derecha o de izquierda con las series propuestas del tipo de Estado o del tipo de sujeto que se busca. Si lo he hecho acá en algún apartado se debe a que en su momento algunos partidos sí se relacionaban directamente con algún tipo de política, por ejemplo los conservadores con el neoliberalismo, pero esto no es una constante, por ejemplo aseguré que en la década de los treintas cualquier tipo de gobierno iba a ser proteccionista porque así lo exigía la época. En la actualidad lo puede ser el empoderamiento de los ciudadanos, sólo para dar un ejemplo se podría abordar el caso de Estados Unidos y de Gran Bretaña. Obama como demócrata está muy ligado al sujeto de derechos que participa de su gobierno directamente, pero también lo hace el conservador Cameron cuando habla del “Big Society” (Gran sociedad), que consiste también en permitir que los ciudadanos se apropien de su futuro mientras se les garantizan las libertades. Ambos confirman lo expuesto en esta primera parte, pero al gringo se le acusa de hacer más grande al Estado mientras al británico de hacerlo más pequeño. Por eso muchas veces las series ayudan a desnaturalizar lo que puede aparentar ser algo ideológico pero en realidad ya está encajado dentro de la estructura social.


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Y citando a los costeños, ‘bueno y ajá…’

¿Y para qué gastar casi la mitad de todo el texto en algo que no tiene que ver con

Colombia y menos con Bogotá? Esta primera parte del texto tiene varios objetivos. Recordando

lo que dije en la introducción, yo no quiero ser juzgado como racista por decir que los negros

viven en chozas por ser negros. Para evitar eso necesitaba hacer una genealogía que me ayudara

a entender y mostrarle al lector por qué hago las relaciones que hago. Hacerla me permite hablar

con mayor fluidez cuando entre en el espacio territorial de mi investigación, Colombia171, y al

final poder responder el objetivo final de esta investigación, saber si los seres viperinos que

deciden las políticas de mi ciudad sí han creado una política de hábitat para Bogotá.

Con la genealogía trabajé el hábitat en su devenir, haciendo del tiempo una variable

importante. En ella encontré varias series que atraviesan al hábitat y sus rupturas. Al igual que

las prácticas y los saberes que alimentan esas series. Esto hace que la definición no se de cómo

una esencia del ser sino un proceso. Esto me va a permitir tomar los elementos componentes del

hábitat, siempre contextualmente, para poder trabajar sobre las políticas en Bogotá. De haber

tomado una definición de hábitat de las que ya existen hubiera cometido el error de trabajar el

tema como algo inmutable y sobretodo no hubiera podido encontrar el largo plazo y los procesos,

eso que compone lo que se entiende como hábitat. Es así que voy a tener en cuenta procesos

como la implementación de la gobernancia y la aparición de un sujeto de derechos como

elementos de análisis, no tanto la calidad de la ventilación, el acceso a las vías, y otros de los

elementos que clásicamente se conciben cómo hábitat. Tomar este último camino habría hecho

esta primera parte inútil, pero habría hecho todo el trabajo superfluo, entonces todo este recorrido

tiene la importancia de entregar la posibilidad de hacer un estudio más profundo del hábitat en

Bogotá, y sobretodo un estudio que abarque procesos de largo plazo para responder preguntas de

la actualidad.

Con esta genealogía entonces dejo claro también la teoría y el marco teórico con los que

voy a tratar las políticas públicas. También me sirvió para definir los parámetros con los cuales

voy a medir las políticas de hábitat, como había dicho quería evitar acoger una definición y mejor

buscar qué atraviesa esa nueva concepción y las relaciones que se van creando. Esto se debe a

que “un problema político es necesariamente un construido social, cuya configuración dependerá

de múltiples factores propios de la sociedad y del sistema político implicado. La cuestión no es

saber si tal problema es “en sí” político, sino demostrar los mecanismos concretos que determinan

171 Si bien el espacio es Bogotá, como el acercamiento va a ser a partir de la legislación, esta nace en principio de la nación y no distrito, en otras palabras la legislación distrital está sostenida por la nacional.


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la inscripción de este problema en la agenda del decisor.”172 Además que “el acceso a la agenda

política nada tiene de “natural” o de automático. Por el contrario, la inscripción es un objeto de

controversia social y política. (…) La puesta en la agenda es el producto, cada vez contingente,

del campo de fuerzas que va a construirse alrededor del problema.”173

Por eso voy a empezar por hacer una genealogía en Colombia, la cual mostraré es

diferente a la que se dio en la ONU. Ya no se resolverán los problemas teóricos que acá se

trataron. Este primer capítulo permitirá comprender las aseveraciones que haré de ahora en

adelante sin desviar la vista del espacio territorial del escrito. Al analizar las políticas públicas

tomaré como ejemplo la forma en que han devenido en el mundo según lo expuesto acá.

La política pública social (…) no se trata de administrar la vida sino de posibilitar el

juego de la vida. Yendo más allá, se trataría entonces de desarrollar políticas que

propicien modos de subjetivación que superen la racionalidad de medios y fines, en el

marco de derechos y deberes como lo establece la Constitución colombiana. Se buscaría

apelar a prácticas que promuevan la emergencia de sujetos libres, emancipados, desde el

establecimiento de relaciones que al originarse en el autocuidado y el autoconocimiento,

les permitan ocuparse del cuidado y el conocimiento de los otros, en condiciones de

relaciones de más simetría. No de fuerza o de dominio, sino de afectación mutua y de

reconocimiento.174

De alguna forma se podría decir que no es que haya o no una política pública social para

el hábitat, hábitat es política pública social en el sentido que es el proceso socio político por el

cual el ciudadano deviene y se mantiene ciudadano. “La dimensión territorial del derecho a un

hábitat digno conlleva la necesidad de contar con formas de gobernabilidad legítima y eficaz

(sic). El hábitat es también expresión de derechos sociales, económicos, políticos, civiles,

culturales, territoriales y del ambiente. En las sociedades con elevados niveles de exclusión, el

hábitat digno constituyó un objetivo prioritario del desarrollo y el bienestar.”175

Este será en últimas el marco de análisis para responder mi pregunta inicial. Creo que con

esto ya puedo entrar a mi país, y por último a mi ciudad.

172 Muller, Las políticas públicas, pg. 59. 173 Muller, Las políticas públicas, pg. 61. 174 Robledo, Emergencia del sujeto, pg. 204. 175 María Virginia Casasfranco Roldán y Oscar Arcos Palma, 10 años de Metrovivienda. Modelos de gestión del suelo, vivienda y hábitat, Bogotá, Bogotá sin indiferencia, 2007, pg. 59.

Segunda parte

El hábitat en Colombia

De ocupar un espacio a habitar en él

Capítulo tres

Un sujeto agrario, un sujeto ocupante, un ciudadano sin derechos

Y en nuestra república bananera…

A Colombia la han visto como un país agrícola y se ha visto a sí misma como tal. Dentro

de este contexto hay que entender la importancia que lentamente va teniendo el proceso urbano

en el país. “La historia colombiana que se ha escrito e investigado hasta hoy es mayoritariamente

una historia de la sociedad agraria, no de la sociedad urbana.”176 Esto es un incentivo para

investigar este campo relativamente abandonado sobretodo si se tiene en cuenta que “sólo en

épocas relativamente recientes la ciudad y lo urbano en Colombia, se empiezan a plantear como

“un campo problemático” del conocimiento y como un tema de la modernización para la gestión

pública, entendida no sólo como la incorporación de nuevos elementos en el medio urbano, sino

como problema de la cultura y de los soportes imprescindibles para el desarrollo social.”177 Y no

es solamente el hecho de la parte social dentro del campo urbano. Los saberes que vimos han

estado atados a lo económico y que son parte de los estudios de la ciudad no tienen mucha

trayectoria, tan es así que “el urbanismo, como planeación e intervención racional en el

crecimiento y desarrollo de la ciudad colombiana, no tiene una trayectoria efectiva de más de

sesenta o setenta años y, en el ámbito de la formación universitaria e investigación científica, su

presencia no sobrepasa los treinta años.”178

En Colombia la conformación del hábitat no sólo ha estado subyugada al plano

económico. Como generalmente ha pasado en estas republicas bananeras lo político, o mejor, la

politiquería –ese mal que tan bien conocemos los colombianos- ha mandado la parada en lo que

sucede en el plano de políticas públicas. El técnico en Colombia no ha sido tenido en cuenta, es

176 del Castillo Daza, Bogotá. El tránsito, pg. 25. 177 del Castillo Daza, Bogotá. El tránsito, pg. 12. 178 Germán Rodrigo Mejía Pavony, "Pensando la historia urbana", en Germán Rodrigo Mejía Pavony y Fabio Zambrano Pantoja eds., La ciudad y las ciencias sociales, Santa Fe de Bogotá, Centro Editorial Javeriano CEJA, 2000, pp. 47-73, pg. 49.


50

solo un pobre ejecutor que sigue órdenes, esto no quiere decir que no haya intervenciones

importantes, pero una genealogía del hábitat en Colombia va a mostrar las grandes diferencias

que hay con la que ya pasó en el mundo. En el país

los urbanistas y arquitectos colombianos son simples actores secundarios, o consuetas, y

no cabe atribuirles más responsabilidades históricas que las que en verdad les

corresponden. No son ellos autores de reales o ficticias políticas o ideologías comerciales

que gobiernan y han gobernado el desarrollo urbano en el país durante las últimas

décadas, sino ejecutantes de planes y diseños que difícilmente podrían cuestionar, en su

calidad de servidores, los deseos y aspiraciones de los poderes económicos y políticos del

país.179

En Colombia hay que revisar sobretodo lo que se ha hecho en vivienda, es por esta vía

que se puede encontrar la conformación de lo que podría ser una política de hábitat en el país. La

historiografía colombiana sobre al hábitat es relativamente nueva y aún hoy en día sigue ligada a

la vivienda más que a otros de los componentes que los mismos investigadores le asignan. Es por

esta razón que el recorrido nacional es sobretodo en la vivienda, ya que es a partir de ésta que el

hábitat comienza a ser objeto de estudio y es a partir de ésta que el hábitat empieza a ser política

en el país. Al hacer el recorrido nacional y distrital aparecerán temas recurrentes, pobreza,

desigualdad, informalidad, cinturones de miseria, temas que ayudaran a entender la aproximación

política y legal al tema habitacional en el país y sobretodo en la capital. “El recuento histórico

muestra que Bogotá es una ciudad muy desigual y, peor aún, que la inequidad no se ha reducido.

La sociedad bogotana, como la del resto del país, es poco aversa a la inequidad.”180

Un intento por hacer vivir… que no se me mueran mis obreros

“A comienzos del siglo XX (…) Bogotá se independizaba de su entorno, lo domesticaba,

transformando una relación de unidad en otra de dominio: la ciudad se hizo sólo ciudad. Ella

sujetó lo que la rodeaba, el lugar del que formaba parte, a unos ritmos de vida y relaciones de

poder que le eran únicos y propios.”181 El siglo XX marca un cambio en la capital colombiana.

Se vuelve hacia si misma y lo urbano toma su rumbo. Esto trae sus problemas también. La

ciudad siempre se mantuvo a partir de las migraciones, y a comienzos del siglo pasado “mientras

Bogotá había multiplicado su población por cinco, la extensión del área urbana apenas alcanzaba

179 Germán Téllez, “La arquitectura y el urbanismo en la época actual. 1935-1979,” En Manual de Historia de Colombia, Tomo III, Bogotá, Instituto Colombiano de la Cultura, 1980, pp. 341-412, pg. 393. 180 Secretaría Distrital de Planeación, Alcaldía Mayor de Bogotá, Segregación socioeconómica en el espacio urbano de Bogotá, D.C., Bogotá, 2007, pg. 75. 181 Mejía Pavony, Los años del cambio, pg. 29.


51

a ser un poco menos del doble de la que existía en 1820.”182 El hacinamiento no es un problema

nuevo, pero sí se hace más evidente y más aún cuando se busca el progreso por medio de la

industria, “el inicio de la acción habitacional del Estado coincidió con la preocupación por los

problemas de salubridad, generados por los procesos propios de transformación y crecimiento

acelerado de las principales ciudades del país.”183

Se emite la ley 46 de 1918 y con ella se pueden ver algunos cambios. Es una ley que trata

sobretodo sobre la vivienda de los obreros y su construcción a partir de recursos municipales.

Por ejemplo en Bogotá la construcción de éstas era acometida por la caridad, en especial la

Sociedad de San Vicente de Paul y el Círculo de Obreros. La ley coincide y probablemente es en

gran parte impulsada por la gran gripa que azotó al mundo entero. Los que más se ven afectados

con una epidemia de esta característica son los pobres, y en Colombia sí que había de esos, pero

los que más importaban –y realmente los únicos que importaban- para los dirigentes eran los

pobres que podían producir, los obreros. “Durante las dos primeras décadas del siglo XX aparece

en Colombia la pregunta de cómo gobernar a la población a través de criterios científico-técnicos

que confluyen en un proyecto específico: el urbanismo.”184 Lo que Foucault dice que pasó con el

proyecto liberal en Europa en el siglo XVIII y XIX se evidenciaba en Colombia, una necesidad

de manejar una población, un manejo sobre los cuerpos, un problema higiénico, el hacer vivir.

Es el Estado ahora el que se encarga del hábitat, pero una política entendida dentro del

marco de la vivienda obrera. El hábitat urbano durante el siglo XX seguirá atado a su

importancia dentro del marco económico, el sujeto de esa política es un sujeto económico. Eso

también hace que sea el aspecto físico el que revierta la mayor importancia, en este caso la

vivienda. “La profesionalización del urbanismo bajo el imperio de la arquitectura, tomando

distancia de las ciencias sociales, ocasionó que su lectura del espacio y del hábitat fuera

primordialmente funcional: el urbanismo como mecanismo de normalización de la necesidades

humanas sobre el espacio.”185 De todos modos el tema de la vivienda no es causal de gran

importancia, no aparece en los discursos de posesión de los presidentes que vinieron después de

la ley, Marco Fidel Suárez, Jorge Holguín y Pedro Nel Ospina.

182 Mejía Pavony, Los años del cambio, pg. 298. 183 Olga Lucía Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia. Una mirada desde su legislación 1918-2005, Bogotá, Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2008, pg. 23. 184 Santiago Castro-Gómez, “El advenimiento del homo urbano. Biopolítica y planificación urbana en Bogotá (1910-1929),” En Carlo Emilio Piazzini Suárez y Vladimir Montoya Arango, eds., Geopolíticas: espacios de poder y poder de los espacios, Medellín, La Carreta Editores EU., 2008, pp.129-152, pg. 138. 185 Mejía Pavony, "Pensando la historia urbana", pg. 53-54


52

Con el urbanismo llegan los planes de desarrollo urbano, en el caso de Bogotá el de

Bogotá Futuro 1919-1925. “Si bien en términos de propuestas de biopolítica, los planes de

desarrollo urbano que se proponen en Bogotá, son expresiones de saberes urbanísticos,

económicos y políticos, los dispositivos gubernamentales existentes no contaban con el suficiente

desarrollo para garantizar el cumplimiento de los propósitos planteados, en particular en este

plan.”186 Hubo un influjo de los saberes extranjeros de urbanismo, generalmente siguiendo el

proceso de copia. Esta década de los veinte, llamada la danza de los millones por el influjo de

dólares (que si bien vinieron en parte por las exportaciones del café –que entraron en crisis antes

del fin de la década- en su mayoría vinieron por el pago por la pérdida de Panamá), vino con un

progreso que se traducía en la construcción de rieles. En los medios bogotanos estos años vieron

la llegada de Karl Brunner quien “trabajó en Bogotá en el recién creado Departamento de

Urbanismo, con el cual se inicia la época moderna de esa disciplina técnica en la capital del país.

El mérito de Brunner estriba ante todo en haber traído al medio colombiano, de modo coherente y

sistemático, la información de las tendencias más recientes entonces y de las características de los

complejos problemas urbanísticos contemporáneos.”187 De todos modos como biopolítica no

tenía las características de la europea siglos atrás. En Colombia no existían los dispositivos de

gobierno y menos los saberes y las prácticas para hacer del higienismo una práctica efectiva en

materia de biopoder.

Un nuevo tipo de Estado, o… un Estado ¿por fin?

Ya hablé de la crisis del 29 y cómo trajo un cambio de paradigma. Colombia además ya

había sido afectada unos años antes por la crisis en las exportaciones cafeteras. Después de este

impulso sobretodo los influjos internacionales de saberes urbanos se frenaron o sufrieron un

proceso más lento, también debido a un proceso en que los países se cerraban a sí mismos. De

todos modos los treintas trajeron un par de cosas dignas de mencionar. Por un lado la aparición

de un tipo de Estado de bienestar,

En 1936, se realizó una reforma a la Constitución Nacional de 1886, para dar paso a una

nueva concepción de Estado. Se pasó del Estado gendarme, propio de la Constitución de

1886, al Estado como entidad capaz de de obligar al ciudadano al cumplimiento de sus

deberes sociales (…) en la reforma constitucional se definió la propiedad por su función

social. Entre los efectos más notorios de esta nueva norma, se encuentra el derecho del

186 Robledo, Emergencia, pg. 112. 187 Téllez, “La arquitectura y el urbanismo,” pg. 357.


53

Estado para realizar expropiaciones de terrenos, bajo el principio de la utilidad pública,

especialmente en los extensos territorios ociosos de los terratenientes.188

Los cambios, que ya venían desde la ley de 1918, implicaban una institucionalidad. El

tema de la vivienda fue abordado por la Caja de Crédito Agrario189, luego vino la creación del

Banco Central Hipotecario190 y el Instituto de Crédito Territorial191. La Caja de Crédito, al igual

que el ICT (al menos en un principio) trabajó para la vivienda agraria. Fue en 1942 que el ICT

fue autorizado para trabajar con vivienda urbana. Y haciendo gala del Estado interventor, el

Instituto llevaba a cabo la construcción, financiación y adjudicación de los planes de vivienda.

Para la capital la antigua Junta de Habitaciones obreras fue reemplazada por el Instituto de

Acción Social de Bogotá192 y en 1935 se creó la Comisión Permanente de Habitaciones. Pero tal

vez el mayor impulso a la legislación de vivienda y su posterior desarrollo fue la Caja de

Vivienda Popular de Bogotá193.

“La dispersión por clases caracterizó el desarrollo de las ciudades de sociedad escindida:

no era un fenómeno nuevo, sin duda, pero nunca antes había tenido caracteres tan netos y

evidentes. Fue una dispersión hacia la periferia.”194 Este proceso se vio impulsado por una

migración rural-urbana siempre creciente. Y es que con las nuevas instituciones y el nuevo

gobierno interventor venían también nuevas prácticas. Tanto de la población como del gobierno.

“Los movimientos masivos organizados por el techo, se originaron en la segunda mitad de la

década de los años 40 en las principales ciudades del país, manifestándose en forma de

operaciones de ex-propiación popular, señaladas como invasiones.”195 Este proceso muestra

además de una alta demanda de vivienda la falta de capacidad del Estado para suplirla y

sobretodo la forma en que es visto el habitante, solo un ocupante que tiene derechos en cuanto se

los dé el Estado196, no en cuanto se los entregue la constitución y las leyes.

La violencia partidista –ya existente de manera amplia en el sector rural- que tiene como

clímax el asesinato del líder liberal Jorge Eliecer Gaitán en la capital, cambió la cara del país y de

188 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 33. 189 Creada por Decreto 1998 de 1931. 190 Decreto Legislativo 711 de 1932. 191 Decreto – ley 200 de 1939. 192 Acuerdo 61 de 1932 193 Acuerdo 20 de 1942 194 Romero. Latinoamérica, pg. 354. 195 Gilma Mosquera Torres, “El movimiento de los destechados colombianos en la década de los años 70,” Revista mexicana de sociología, 46:4 (octubre – diciembre 1984): 127-144, México, Universidad Nacional Autónoma de México, pg. 130. Si bien este artículo es bastante marxista y exalta procesos comunitarios que no fueron tan fuertes, es importante no descartarlos porque la historia oficial por lo general los ha dejado de lado y es la historia escrita desde la izquierda la que ha intentado rescatar a los destechados. 196 Este Estado está más relacionado como entidad de gobierno que como una institución de un pueblo.


54

la ciudad. Los cincuentas es un momento para detenerse por todos los cambios, tanto en el país

como en una ciudad que venía construyéndose y que siguió con ese impulso. De hecho desde

antes “el presidente Mariano Ospina Pérez asumió de manera explícita, el problema de la

vivienda para la población colombiana menos favorecida, tanto en el campo como en las

ciudades.”197

En medio de todos los problemas del país el bipartidismo optó por la opción que el

dirigente Darío Echandía llamó un golpe de opinión, Gustavo Rojas Pinilla subió al poder y luego

del golpe fue legitimizado como presidente de la República por la asamblea. Este ingeniero civil

siguió con las políticas de vivienda para los pobres, sobretodo impulsando la labor del ICT,

instituto que además de construir para la clase media ahora trabajaba en vivienda para los pobres.

Durante su mandato este instituto realizó un seminario –primero en el país- sobre vivienda,

momento en el cual se propuso una política para el país en cuestión de vivienda. Luego de Rojas

Pinilla, durante la transición al Frente Nacional, una junta militar asumió el poder. “La junta

militar expidió varios decretos importantes en lo referido a la acción habitacional por parte del

Estado dando continuidad a las iniciativas del presidente Rojas Pinilla. En cuanto a acciones

institucionales, cabe destacar el inicio del programa de erradicación de tugurios.”198

Los tugurios eran cada vez más evidentes. Había un problema creciente con la migración,

“los nuevos habitantes se asentaron en la periferia de la ciudad, en barrios creados por

autoconstrucción, que ocasionaron un crecimiento desordenado de la ciudad.”199 A pesar del

trabajo por los pobres, éstos seguían siendo tratados en la medida en que fueran productivos. “Las

acciones populares desatan una serie de medidas de control policíaco y jurídico, lo mismo que

una violenta y creciente represión ejercida por el aparato punitivo estatal, la cual se hace mas

cruenta a medida que se amplia el movimiento y se restringe la democracia en el país, donde se

libran verdaderas batallas militares para desalojar a los destechados.”200 De todos modos la

dictadura no paró el desarrollo de los saberes urbanos y de planeación que llegaban al país.

Aunque no pudieron ser aplicados, porque como bien lo dijo Lauchlin Currie, “no regresé a mis

labores de asesoría hasta 1958, cuando el ambiente para la planeación se tornó más propicio,”201

sí hubo un gran trabajo.

197 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 62. 198 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 90. 199 Juan Carlos del Castillo Daza, Bogotá años 50. El inicio de la metrópoli, Bogotá, Universidad nacional de Colombia, Facultad de artes, 2008, pg. 28. 200 Mosquera Torres, “El movimiento,” pg. 131. 201 Currie, “Los objetivos del desarrollo,” pg. 167.


55

En Colombia, hicieron presencia simultáneamente tres corrientes de pensamiento en

materia de planeación (…) La planeación urbana que habría consolidado

internacionalmente la labor de los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna,

CIAM, la planeación económica que introdujo la misión del BIRF liderada por L. Currie

y la corriente de la planeación integral que promovió la Organización de Estados

Americanos como un programa de cooperación interamericana a través de la creación del

CINVA.202

Para la capital se llegaron a dar tres planes diferentes, El Plan Piloto de Le Corbusier, El

Plan Regulador de Sert y Weiner, y el Plan de Bogotá elaborado por Currie y Peñalosa. Ninguno

de estos fue tomado en cuenta totalmente pero trajeron ideas modernas sobre la planificación que

dejaron huella en la ciudad. Hay cosas por resaltar, por ejemplo Currie tenía en cuenta el impacto

del crecimiento poblacional, el Plan Regulador también, pero este último hizo una proyección

que ahora parece irrisoria, una población para Bogotá de millón y medio de personas en el

cambio de siglo. Además estos planes no solo fueron laxos, sino que apoyaron la división social

en el territorio urbano, se habla de “zonas de vivienda de primera clase, generalmente localizadas

hacia el norte de la ciudad; zonas de vivienda de clase media, ubicadas hacia el norte y centro de

la ciudad; y vivienda obrera, localizada principalmente hacia el sur.”203 También se encuentran

críticas fuertes, “Le Corbusier no realizó para Bogotá un “Plan piloto para desarrollo urbano”.

Como diseñador que era, propuso, en cambio, cómo debería quedar Bogotá si en sus manos

estuviera hacerlo todo en la ciudad durante los años venideros. Esto es bien diferente de la tarea,

bastante más compleja de establecer los destinos urbanísticos de un vasto conglomerado

urbano.”204 Cosa que toca tonos caricaturescos cuando uno ve que quería prácticamente acabar

con el centro y reconstruirlo, o mejor, aprovechar la destrucción que había dejado el Bogotazo.

Algo muy importante es la funcionalidad que expresaban los planes. Se basaban en lo que

era definido como las cuatro funciones básicas del urbanismo: habitación, servicios sociales,

trabajo y circulación. Esto debía ser representado en el espacio, una división que ayudara con

estas funciones. Era una especie de pragmatismo que es representada por un creciente

pensamiento del desarrollo, aún más con la influencia del recién creado CEPAL y sus tesis del

desarrollismo. Pero si bien el pobre estaba ahí, la pobreza no era un parámetro, de hecho para

1950 Jacob Viner dijo: “si yo fuera a insistir en que la reducción de la pobreza masiva se

constituye en una prueba decisiva de la realización del desarrollo económico, me apartaría por

202 del Castillo Daza, Bogotá años 50, pg. 32. 203 del Castillo Daza, Bogotá años 50, pg. 59. 204 Téllez, “La arquitectura y el urbanismo,” pg. 375.


56

completo de la totalidad de la literatura en este campo.”205 Desarrollo y pobreza no tienen nada

que ver, o por lo menos no son variables directamente relacionadas. Ni siquiera se considera la

disminución de la segunda como un fin como iba a pasar años después.

¡Y llegó el desarrollo!... en forma de plan

Luego del gobierno de Rojas, que le dejó a Bogotá sus tres puentes, entre otras obras, vino

el Frente Nacional. Nuestra democracia, la más antigua de América, y la más políticamente

correcta en su forma de ser antidemocrática, logró un pacto bipartidista encaminado a acabar o al

menos mitigar la violencia política, a este pacto se le llamó el Frente Nacional. “Tanto las leyes

como los acuerdos dictados durante la primera década del Frente Nacional fueron abundantes en

asuntos relativos a urbanismo, organización administrativa y planificación del desarrollo de la

ciudad.”206 El primer gobierno del Frente, que le correspondió al liberal Lleras Camargo, trajo un

primer plan cuatrienal, el Plan General de Desarrollo Económico y Social, elaborado dentro de la

Alianza por el Progreso. “Los planes trienales, cuatrienales y decenales en términos de tasas de

crecimiento porcentuales del producto interno bruto se habían puesto de moda,”207 de hecho “una

tasa de crecimiento específica, constituyo la única meta de planeación que fue fijada por los

documentos de trabajo y el informe principal de la Alianza para el Progreso en 1961.”208

Empezaba así el desarrollo a ser medido por medio del crecimiento de PIB, el homo economicus

empezaba a hacerse palpable en la sentencia de Currie, “el hombre ya no hace cosas para los

demás, ni aun para sí mismo, sino por ‘dinero’.”209

Este Plan de Desarrollo cambia la visión de la vivienda, en principio la somete a la parte

financiera como un problema estructural, además de aceptar que el déficit habitacional va más

allá de un simple problema de la capacidad de generar oferta aceptable de vivienda. “El

planteamiento político del gobierno del presidente Lleras Camargo fue el más reflexivo y técnico

de los que lo precedieron. La mirada de este mandatario involucró la dimensión urbanística de

las ciudades como parte del problema y cuestionó su planeación.”210

Esta época trajo a colación una discusión sobre el país agrícola o urbano, "se resolvió a

favor de la tesis del “país agrícola moderno” y la desatención total del proceso de urbanización 205 Citado en Currie, “Los objetivos del desarrollo,” pg. 171-172 206 Germán Rodrigo Mejía Pavony, “La ciudad municipio. El régimen político-administrativo de Bogotá en el siglo XX,” Memoria y sociedad, 6:12(Agosto 2002): 5-21, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Sociales, Pg. 16. 207 Currie, “Los objetivos del desarrollo,” pg. 170. 208 Currie, “Los objetivos del desarrollo,” pg. 171. 209 Currie, “Los objetivos del desarrollo,” pg. 178. 210 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 95.


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que justamente se aceleró en la década del sesenta. Las consecuencias que ello tuvo sobre la

ciudad colombiana, sobre la ausencia de una política urbana y sobre la despreocupación general

de la sociedad colombiana sobre el desarrollo urbano, no han sido evaluadas suficientemente.”211

De todos modos el tema urbano había sido puesto sobre la mesa, aunque hay que aclarar que

durante los años sesenta no hubo una política explícita para lidiar con el déficit habitacional, sin

querer decir esto que no se trataba la temática.

“Durante el gobierno del presidente Lleras Restrepo la política de vivienda se puede

identificar a partir de las decisiones tomadas respecto al ICT y al BCH, al igual que mediante la

reforma de urbana formulada. (…) como una diferencia importante con el gobierno precedente se

tiene el estrecho vínculo entre las políticas de vivienda y urbana.”212 Esto es un giro importante,

recordemos que la vivienda había sido tratada como un instrumento para controlar el cuerpo, para

hacer vivir, ahora la política iba ligada a la ciudad en general, no solo a la productividad del

obrero sino de la población en general. La vivienda iba siendo entendida de forma más integral e

integrada a la población misma. Durante este mismo gobierno se expidió el Plan de Desarrollo

Planes y Programas, donde “se hacía referencia al sector de la vivienda, con una reflexión sobre

su significado en términos de productividad, entendida como un instrumento útil en la política

económica y social para elevar los ingresos de la población.”213 Este cambio de vista sobre la

vivienda se hace más fuerte cuando el Concejo Superior de Vivienda y Desarrollo es adscrito al

Ministerio de Desarrollo Económico. Mientras antes la vivienda era para hacer vivir al obrero,

ahora era una parte del desarrollo económico, dentro de su paradigma del crecimiento.

Este proceso hay que entenderlo dentro de una confirmación del Estado interventor.

Desde 1936 la Carta Constitucional colombiana admitió que la propiedad tiene una

función social que implica obligaciones, dándose cabida a la intervención facultativa del

Estado para racionalizar la producción, la distribución y el consumo de las riquezas y dar

al trabajador la justa protección a que tiene derecho. Se le puso entonces un piso legal a

los intentos de planeación que se ejercerían con posterioridad, transformándose en 1968

esta intervención de facultativa en imperativa: el Estado no es que pueda intervenir, sino

que tiene que hacerlo.214

Esta intervención ayuda a que los barrios de invasión ya no sean vistos como un espacio para

erradicar, podrían ser intervenidos y legalizados. La opción que para América Latina llegaría con

211 Castillo Daza, Bogotá. El tránsito pg. 110. 212 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 118. 213 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 116. 214 Isidro Parra Peña, “La planeación en Colombia,” Arco, 279/80 (Abril-Mayo 1984): 67-73, Bogotá, PROMEC, Pg. 67.


58

fuerza en los 80s –y con la cual África y Asia todavía están en deuda- ya era vista como viable en

Colombia. Además que la migración no paraba, solo para el caso de Bogotá, "de acuerdo con el

censo de 1964, alrededor del 70 por ciento de todos los hombres y mujeres en la ciudad de edades

entre 15 y 64 nacieron fuera de la ciudad.”215 La urbanización ya no podía ser evitada en la arena

política e intelectual, “se estudiaban [60s y 70s] políticas distintas para interferir, detener o

aminorar lo que conllevaba el proceso de concentración urbana (…) políticas que finalmente

condujeron a reconocer que detener ese proceso era imposible, porque era sustancial al sistema de

organización.”216

Ahora tenemos casas… pero para los que pueden pagarlas

La década de los sesenta termina con una nueva reforma agraria que fue un fracaso

evidente al firmarse a principios de los años setenta el pacto de Chicoral. El último presidente

del Frente Nacional tiene que hacer frente a un déficit habitacional imposible de detener y que

estaba haciendo crecer incontrolablemente los cinturones de miseria. “En la primera mitad de esa

década se da, en todo el país, un auge de las ocupaciones de hecho, masivas y organizadas,

realizadas en todo tipo de centros urbanos, las cuales se hacen cada vez mas frecuentes,

aguerridas y decididas,”217 “se acrecientan los desalojos feroces y cruentos con participación del

ejercito y la policía, la destrucción e incendio de ranchos, el número de heridos y muertos y las

detenciones de dirigentes y ocupantes que llegan a incluir familias completas.”218

Frente a este problema Misael Pastrana llama de nuevo a Lauchlin Currie, quien tuvo que

luchar por cambiar el pensamiento general que decía que el aumento en la productividad en el

campo podría solucionar los problemas de pobreza. En cambio él propuso impulsar la

construcción, en especial de vivienda urbana. Con esto se atraía a los pobres del campo y se les

daba trabajo, y al mismo tiempo se podría aliviar el alto déficit de vivienda. Hay que entender

que esto no fue una política urbana o habitacional, la construcción fue usada dentro de un

enfoque instrumental, para impulsar la economía. Las Cuatro Estrategias, el plan de desarrollo de

Pastrana, “se diferenciaba de la mayoría de los planes nacionales en que ponía de relieve los

215 Alan B. Simmons y Ramiro Cardona, “Rural-Urban migration: Who comes, who stays, who returns? The case of Bogotá Colombia,” International Migration Review, 6:2 (Verano 1972): 166-181, The Center for Migration Studies of New York, Inc., pg. 168. La traducción es mía. 216 Víctor Manuel Moncayo Cruz, “La problemática urbana hoy,” En Carlos Alberto Torres Tovar, Fernando Viviescas Monsalve y Edmundo Pérez Hernández, comp., La ciudad: hábitat de diversidad y complejidad, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, facultad de artes, 2002, pp. 19-28. pg. 23. 217 Mosquera Torres, “El movimiento,” pg. 134. 218 Mosquera Torres, “El movimiento,” pg. 135.


59

objetivos, el diagnóstico y los problemas de implementación, absteniéndose de especificar metas

cuantitativas.”219

Este plan requería de un cambio fundamental en la política de vivienda. Se adoptó un

nuevo sistema en el año de 1972, el UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante)220, el cual

ayudó sobretodo a la construcción de vivienda para clase media.

el sistema no fue diseñado originalmente para vivienda social. Se diseñó para atraer el

capital privado, y sobretodo para aumentar los gastos en el campo de la construcción

residencial. En él no entraban elementos de subsidio pues se esperaba que desde su

comienzo estaría auto-financiado. Sin embargo, en la adopción del sistema, hubo un

objetivo social, aunque aparecía en forma diferente a lo que es llamado vivienda social.

Dicho objetivo se traducía en la provisión de empleo, especialmente para la fuerza laboral

más pobre y descalificada que en ese tiempo era abundante en las ciudades.221

Este sistema fue el motor de la construcción legal por varios lustros hasta su caída en

desgracia durante la recesión de final de siglo, pero como bien lo dijo Currie, no fue creado para

la construcción de vivienda social sino para dar trabajo, hacer del hombre un ser útil, un ser

trabajador que con su esfuerzo iba a impulsar la economía y a la larga iba a poder conseguir su

hogar. Hay que aceptar que hubo un auge constructor grande, y no sólo eso sino que realmente

pudo cubrir una buena parte de la demanda latente que existía –de todos modos es latente sólo si

es proclive a ser efectiva, en otras palabras si tiene plata-, pero para hacerla efectiva tenía que ser

dentro de las clases medias222, aún así

todo ese enorme alud edificatorio ha fallado en el compromiso histórico de crear ciudades

habitables y gratas para el espíritu. Ha fracasado en su intento de formar un nuevo

hábitat, a cambio del destrozo del hábitat colonial y el hábitat republicano. La no-ciudad

colombiano ha sido entregada a los peores intereses económicos, a la más baja escala de

valores ambientales, a la más pobre noción de la importancia del ciudadano. Al desorden

cívico y moral, en la década de los 70, corresponde en la ciudad colombiana el más atroz

desorden ambiental, visual o sensorial.223

En estos años vemos cómo se afianza la profesionalización y especialización de las

ciencias sociales. Si bien uno podría esperar que esto impactara hacia un urbanismo más social y

219 Currie, “Los objetivos del desarrollo,” pg. 173. 220 Con este sistema de reajuste en la corrección monetaria también vino la correspondiente creación de las corporaciones de ahorro y vivienda (CAV) encargadas de canalizar los préstamos y en algunos casos emprender la construcción. 221 Lauchlin Currie, “UPAC veinte años después,” Cuadernos de Economía, 13:18-19 (1993): 266-280, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de ciencias económicas, pg. 273. 222 Los años sesenta trajeron un aumento en la población educada y eso ayudó a un aumento en los ingresos de la clase media en la siguiente década. 223 Téllez, “La arquitectura y el urbanismo,” pg. 409.


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menos centrado en el homo economicus y en el crecimiento se estaría cometiendo el error de no

comprender el tipo de influencias intelectuales que llegaban. La academia estaba inundada del

marxismo que tuvo tanta acogida en los sesentas, un pensamiento ligado a la lucha de clases, pero

sobretodo y por encima de todo a una base económica. Además que el estudio de lo rural estaba

muy por encima del tema urbano, por no hablar del tema de la violencia que ocupó los ochentas,

lo que incluso llevó a una nueva y original disciplina, la violentología.

Al finalizar la década de los setenta fue elegido como presidente del país Turbay Ayala,

cuyo Plan de Desarrollo “no manifestó un interés especial en el tema de la atención del déficit

habitacional para los más pobres, pese a sus acciones dirigidas hacia el crecimiento del sector de

la construcción y el estímulo para la producción de vivienda nueva.”224 El sistema muestra la

importancia que tiene el ser humano más allá de su productividad, los que pueden acceder a

prestamos son los que pueden pagarlo y están dentro del sistema financiero, que se resume en las

clases medias y altas, y cómo éstas últimas no es que requieran préstamos para su propia

vivienda, los que lograron conseguir vivienda propia por este medio fueron los de la clase media.

El pobre tiene que esperar a que la economía haga su magia y por medio de acceder al

trabajo poder en últimas tener casa. Los descontentos sociales tan evidentes en movimientos

sociales, desde los violentos por la guerrilla hasta los paros cívicos, mostraron que no se estaba

cumpliendo lo prometido por ese dios que es la teoría económica. Desde 1972 “se conjugaron

dos enfoques institucionales distintos: por un lado, la acción de las instituciones del Estado y por

otro el de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda que trabajaron con el sistema UPAC.”225 Las

CAV ganaron el espacio y se redujo la construcción directa de vivienda por parte del Estado.

Este panorama para los pobres olvidados es evidente cuando en el año 80 Germán Téllez

sentencia que “la evolución sufrida durante las dos últimas décadas por la labor del Instituto de

Crédito Territorial en Colombia se resume en un solo término, que es además uno de sus lemas:

abaratamiento.”226

Un tema ineludible

Para finalizar la década se promulga el código sanitario nacional227, un verdadero

instrumento de biopolítica. Este capítulo de Colombia lo comencé precisamente con el tema del

higienismo como el impulsor de una intervención estatal directa en la vida de las personas. En

224 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 152-153. 225 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 139. 226 Téllez, “La arquitectura y el urbanismo,” pg. 398. 227 Ley 9 de 1979.


61

esa época no se tenían ni los saberes ni los dispositivos de gobierno necesarios para hacer del

tema algo que abarcara o al menos intentara abarcar la totalidad de la población. En 1918 se

hablaba de viviendas higiénicas para los obreros, sesenta años después “se dictan medidas

sanitarias” y se “establece las normas sanitarias para la prevención y control de los agentes

biológicos, físicos o químicos que alteran las características del ambiente exterior de las

edificaciones hasta hacerlo peligroso para la salud humana.”228 El enfoque que se le da al hábitat

sale entonces de la vivienda para tomarse el entorno. Pero no deja de ser una ley para hacer vivir,

ya que en la misma se habla de alimentos, medicamentos, medio ambiente, salud ocupacional,

entre otros. El ciudadano sigue siendo un ocupante que tiene su vida a merced del Estado. Los

aptos merecen vivir y hay un esfuerzo por lograrlo, los excluidos del aparato productivo no tienen

derechos, de hecho para hacerlo más obvio la ley establece que “la salud es un bien de interés

público,”229 como tal el ciudadano es un objeto de inversión económica no social.

Una ley como estas podría parecer incluyente para el ojo desprovisto de una genealogía ya

que se correría el riesgo de dejar de lado los saberes que pueden ayudar a implementar la misma.

Para ese mismo año “no existían en Colombia las Cuentas Nacionales (ni un índice de costo de

vida, ni tampoco series de medios de pago); además el desarrollo230 estaba apenas surgiendo

como un campo especial de la economía.”231 Pero gracias al impulso social232 venido de la

academia había una discusión importante entre el crecimiento económico y la redistribución.

Esto se fue resolviendo en la década de los ochentas “fusionándose con el de una mejor

distribución de los frutos del crecimiento. Cuanto mayor sea el crecimiento habrá más para

distribuir.”233 En últimas se racionalizó el crecimiento ligado a la redistribución, una clara

influencia neoliberal. De todos modos para el caso urbano en el año 80 el influyente Currie

declara que “la base para el desarrollo de las ciudades es económica.”234

Si bien en el campo de la planificación ya habíamos visto que desde Lleras Camargo se le

estaba poniendo algo de cuidado a los técnicos, aún así dentro del mismo campo en el primer

lustro de los ochentas se podía afirmar “sin exageración que por su ejercicio las funciones

228 Ley 9 de 1979, art. 155. 229 Ley 9 de 1979, art. 594. 230 Es importante no confundir el desarrollo del cual se habla acá como campo de la economía a la palabra desarrollo que ya estaba ligada a la economía como lo he mostrado, sobretodo para el caso de Latinoamérica en las tesis de la CEPAL del desarrollismo. 231 Currie, “Los objetivos del desarrollo,” pg. 166. 232 Que la teoría marxista tenga un gran revestimiento económico como dije anteriormente no le quita lo que la ha hecho famosa en Colombia, su carácter de reivindicación social de clases. 233 Currie, “Los objetivos del desarrollo,” pg. 182 234 Lauchlin Currie, “La política urbana en un marco macroeconómico,” Cuadernos de Economía, 13:18-19 (1993): 233-248, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de ciencias económicas, pg. 236.


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planificadoras en Colombia son más de coordinación y de ajuste que de prospección, sin que este

juicio implique una calificación de ineficiencia respecto de los organismos de planeación.”235

Era un trabajo de ir resolviendo sobre la marcha, el trabajo planificador, de pensar a futuro, no

había calado en Colombia, o habíamos sido arrollados por el mismo proceso histórico que

obligaba a respuestas inmediatas, a hacer de lo urgente lo más importante.236 Sólo para el caso de

Bogotá,

los años que transcurrieron entre 1968 y 1986 fueron para el Distrito Especial de Bogotá

de gran actividad normativa, pero de carácter interno (acuerdos y decretos de alcalde),

pues la Capital tuvo que hacer frente al rápido y desmedido crecimiento a que se vio

sometida por la explosión demográfica, los flujos inmigratorios, el crecimiento y

diversificación económica y la metropolización.237

No hay tiempo para pensar. Lo que hace que tenga más sentido el adagio popular, el que piensa

pierde. No estaba yo errado al ligarlo a la labor del político colombiano.

Los planes de desarrollo además tenían una participación pública enmarcada dentro de la

democracia representativa propia del país, un republicanismo consistente en entregarle las

decisiones a los que saben que pueden y deben dirigir el país, esos líderes políticos que, según

varios columnistas, en medio de sus cocteles se repartían los puestos que cada uno se merecía. A

mediados de los ochentas se podría decir que “la presencia de la opinión pública y su

compromiso con los planes de desarrollo trató de asegurarse a través del Congreso Nacional al

cual deben someterse para su aprobación e informarle obre su ejecución, ajustes y

modificaciones, facultades éstas que se ejercen por una comisión constitucional que no ha podido

operar por entrabamientos legales, políticos y regionales.”238

Mientras en Latinoamérica se veía una penetración fuerte del neoliberalismo por la crisis

de la deuda en Colombia esto se ve retrasado o mitigado un poco por el hecho que “el

crecimiento colombiano ha sido sostenido y, a diferencia de todos los demás países de América

Latina, los ochenta no han sido una década perdida.”239 Tal vez en términos regionales relativos

235 Parra Peña, “La planeación en Colombia,” Pg. 72. 236 Recordemos que el pensamiento a futuro, esa planeación en el largo plazo, fue impulsado por el pensamiento sobre el medio ambiente (ya fuera un medio ambiente destruido por el hombre o uno que afecta al hombre), eso en Colombia todavía no se había dado, o no tenía la importancia que se le dio en el mundo industrializado. En temas como estos es que se resalta la importancia de hacer la doble genealogía (Colombia y el mundo), para entender las series que van afectando las prácticas y los saberes y no caer en el error de comparar por simple definición de conceptos. 237 Mejía Pavony, “La ciudad municipio,” Pg. 16. 238 Parra Peña, “La planeación en Colombia,” Pg. 70. 239 Pierre Gilhodes, “Movimientos sociales en los años ochenta y noventa,” En Nueva historia de Colombia vol. VIII, Bogotá, Planeta, 1998, pp. 171-190, pg. 173. Se han intentado hacer muchos análisis sobre este hecho peculiar de Colombia dentro de la región que por lo general está asociado con el auge del narcotráfico en la década, para algunos


63

podía ser cierto, pero esto no quiere decir que todo fuera color de rosa en materia económica

absoluta ya que “el año de 1981 marca un quiebre en las tendencias de crecimiento del país para

inaugurar un largo período de estancamiento y deterioro cambiario.”240 El auge en la década

anterior de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda había dejado de lado la construcción de

vivienda de interés social y ésta fue asumida por la informalidad. A tal punto que

el derecho ciudadano a la estética vino a desaparecer hacia comienzos de la década de los

70, pero en su lugar no ha surgido un condicionamiento utilitario que compense esta

ausencia. En ese vital aspecto, muchos de los barrios marginales surgidos en las ciudades

colombianas, y que han logrado llegar a una estabilidad formal y ambiental, superan

ampliamente, en términos de habitabilidad, a las realizaciones estatales. La

responsabilidad histórica de este alarmante proceso recae fundamentalmente en las

políticas abstractas de vivienda que tratan los problemas de habitación en términos

estadísticos o electorales. Los arquitectos y planificadores colombianos han estado

tradicionalmente maniatados por ese factor.241

Este ambiente permitió que los dos últimos gobiernos de la década (Betancur y Barco)

tomaran el tema de la vivienda en manos del Estado de nuevo, con algunos visos de mostrar que

el pobre valía por ser ciudadano y no por ser un sujeto productivo. Primero con Betancur “el

problema del déficit habitacional volvió a cobrar importancia. Fue retomado el sector de la

construcción como motor de desarrollo económico y el esfuerzo se enfocó en la producción de

vivienda popular, para lo que nuevamente se impulsaron los programas de lotes con servicios,

autoconstrucción y desarrollo progresivo.”242 Además “se dispusieron los recursos del

presupuesto nacional, de institutos descentralizados y demás entidades públicas cuyo objetivo

primordial fuera la financiación y construcción de vivienda, por ser consideraba (sic) el enlace

más conveniente entre la reactivación económica y el cambio social.”243 Al lado de la economía

el aspecto social estaba cobrando importancia, no solo discursiva sino en materia de políticas.

“En lo que hace referencia al problema de vivienda, el gobierno Barco lo abordó como

se logró a pesar de este problema. Yo voy más por el lado de los autores que afirman que esta diferencia económica con el resto de los países se debe precisamente al auge de las drogas ilícitas y su impacto en la economía. Sería objeto de otro trabajo relacionar este impacto en la economía real de una economía ilegal como las drogas con el impacto que tiene la economía informal en general sobre la economía, e incluso hacerlo parte de la estructura socio económica colombiana. De todos modos acá se hace un pequeño esbozo de esto cuando se habla de la informalidad, una serie muy importante en la historia económica y social de Colombia. 240 Guillermo Perry, “La economía colombiana, desde 1970 hasta nuestros días,” En Nueva historia de Colombia vol. V, Bogotá, Planeta, 1989, pp. 189-212, pg. 196. 241 Germán Téllez, “La arquitectura y el urbanismo,” pg. 400. 242 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 158. 243 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 158.


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parte de una estrategia para mejorar la calidad de vida de la población más pobre.”244 El tema ya

afectaba directamente a la población, la construcción de vivienda anteriormente era un medio

para en últimas mejorar la calidad de vida de los obreros mientras que ahora la vivienda misma

era el medio y el fin que mejoraba la calidad de vida de los pobres. El tema del ciudadano activo

y no del obrero como ocupante pasivo cobraba una mayor importancia si se tiene en cuenta que

en el Plan de Desarrollo de Barco se intentó “impulsar la iniciativa local, como motor de cambio

social. En este contexto resultaba necesaria la transferencia de autonomía a los municipios, al

igual que incrementar la injerencia de los residentes en la toma de decisiones que afectan su vida

diaria, razón por la cual se impulsó la idea de la elección popular de alcaldes y la

descentralización.”245 Poco a poco he mostrado cómo van a apareciendo las rupturas que ya dije

permiten la emergencia del sujeto de derechos y por lo tanto la posible conformación de una

política de hábitat. Pero estos grandes cambios que empiezan en los ochentas serán abordados en

el siguiente capítulo.

La temática urbana es un tema incipiente en la década que vivió la destrucción de Armero,

del Palacio de Justicia y de la palabra decencia que a veces quería aparecer en una política

podrida a punta de narcos. El tema agrario se iba desplazando por un tema ciudadano, “en los

años ochenta, al lado de las marchas y protestas campesina de diversas órdenes, tomaron más

importancia movimientos que se conocieron bajo el término de paros cívicos.”246 Al hacerse

visible en el ámbito urbano el ciudadano no podía seguir siendo desaparecido al lado de sus

asentamientos como vimos que pasó en décadas anteriores, “la mayoría de experiencias de

regularización de asentamientos informales en América Latina inició su andadura a partir de la

década de los ochenta, generando una tradición investigadora creciente.”247 Hemos visto que el

pobre urbano siempre ha existido, pero ahora ha aparecido, antes el discurso trataba de

eliminarlo, ahora comienza no solo a ser nombrado sino a tener derechos, pero más importante –

lo que lo va revistiendo como ciudadano-, a reclamarlos. De todos modos la ciudad seguía

siendo vista, como había pasado en casi todos los planes de desarrollo de la anterior década,

como un territorio donde la concentración no era lo deseado. La temática de una ciudad como un

lugar incluyente y compacto sería dejada para después. De todos modos no hay que perder de

244 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 161. 245 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 161. 246 Gilhodes, “Movimientos sociales,”pg. 171. 247 Fernandes, “Presentación: Políticas de regularización,” pg. 12.


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vista el hecho que “aún estamos pendientes disciplinariamente de construir un análisis y una

historia de las ciudades como un capítulo específico de la historia de la sociedad.”248

248 Castillo Daza, Bogotá. El tránsito, pg. 20.

Capítulo cuatro

¿Un sujeto urbano, un sujeto de derechos, un ciudadano pleno?

Empieza un cambio sin reversa

Como he mostrado a lo largo del capítulo anterior, en Colombia la búsqueda del hábitat

está más relacionada con la vivienda. Cómo ha sido entendida la vivienda por el Estado

colombiano se pude encontrar en la legislación habitacional y las políticas de Estado y de los

diferentes gobiernos nacionales. La importancia de buscar en la legislación radica en que es uno

de los escenarios en que se mueven las políticas públicas. Nada garantiza que lo que se encuentre

en la legislación es lo que se hace en realidad, pero en ella se ve el cambio de discurso, se ven

aparecer y desaparecer actores, es un mundo simbólico donde se mueve la sociedad. Se podría

decir que es un campo de batalla y lo que queda son las huellas de esa lucha de los actores. Los

temas, los actores, las palabras, e incluso la gramática legislativa nos pueden dar claves para

entender las relaciones de poder en la sociedad. Y siendo la política pública de hábitat una que

necesariamente va de la mano con la emergencia del ciudadano, la legislación es un excelente

termómetro para saber el lugar que está ocupando ese sujeto de derechos. Además en las leyes

podemos ver la aplicación de los elementos necesarios para la gobernancia, esa práctica de

gobierno que permite la existencia del hábitat como una política integral socio-física dentro de un

nuevo espacio urbano. En estos documentos podemos ver si hay un discurso que permita el

cambio de perspectiva del Administrar la vida al posibilitar el juego de la vida.249 Lo que voy a

buscar en las diferentes leyes será, más que políticas exactas, los elementos que he señalado

forman parte del hábitat. Y aún más importante, y un camino que no esperaba encontrar, es que

voy a buscar al sujeto de derechos. La forma en que este sujeto aparezca en las políticas me

permitirá resolver el problema que me he planteado.

249 En este capítulo voy a usar las leyes más representativas de las que se consultaron para esta investigación. Se usaron básicamente dos criterios para escogerlas que terminaron llevando a las mismas leyes. Por un lado están las leyes orgánicas o los códigos, entre otros, esto es en últimas usar las leyes que para la misma legislación son las más importantes. El otro criterio usado fue armar una red de conexiones entre las leyes, y aquellas que funcionan como nodos fueron las elegidas. Este último criterio se usó porque como he mostrado, soy un poco escéptico de lo que hacen nuestros legisladores y quería verificar por medio de la red si los nodos son la misma legislación que sirve de base para todas. La lista de la legislación consultada está en la bibliografía, no voy a listarla toda acá porque podría terminar siendo un libro como el tantas veces citado de La Vivienda Social en Colombia, que si bien es útil termina teniendo el mismo efecto somnífero de una droga de ama de casa desesperada y acercándose a un texto técnico. Como mi intención es un ensayo y no un informe técnico prefiero evitar hacer el listado, pero la legislación consultada verifica las aseveraciones que voy a hacer a través de las leyes que voy a nombrar en este capítulo. También evitaré en la medida de lo posible, como he hecho a lo largo del texto, dar el número de la ley en el texto y más bien nombrarla a pie de página, esto para facilitar la lectura y hacerla más amena.


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Al finalizar el capítulo pasado dejé en el aire un tema que abre grandes cambios que

permiten la posibilidad de pensar que Colombia y Bogotá sí pueden dirigirse a tener una política

de hábitat. Los años ochentas vinieron con un proceso de descentralización que terminó

formando parte integral del estado. La antigua Constitución decía que “la nación colombiana se

reconstituye en forma de república unitaria,”250 veremos luego como cambia eso en el 91. En

1983 se dictó una ley "por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales."251 Esto

permite a los municipios obtener recursos propios y así poder manejarlos para una inversión

autónoma. Pero fue en el segundo lustro de la década que vinieron los cambios que iban a

desembocar en la constitución de 1991. Un año después de la toma del palacio por el M-19 el

presidente Betancur deja dos elementos importantes, el Estatuto Básico de la Administración

Municipal que tiene como objeto "dotar a los municipios de un estatuto administrativo y fiscal

que les permita, dentro de un régimen de autonomía, cumplir las funciones y prestar los servicios

a su cargo, promover el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socio - cultural de sus

habitantes, asegurar la participación efectiva de la comunidad en el manejo de los asuntos

públicos de carácter local."252 A partir de éste se expide el Código de Régimen Municipal253.

Con éstos se le da autonomía a los municipios y se intenta reforzar la participación de la

comunidad en las decisiones.

Esto no podía estar completo sin un cambio constitucional importante. Meses antes se

reforma la constitución para permitir a los ciudadanos elegir a sus alcaldes254. Anteriormente el

alcalde de la capital era elegido por el presidente, por lo tanto “la lealtad política del Alcalde

hacia el Presidente estuvo prácticamente garantizada hasta 1988. La única desventaja posible era

que, en una ciudad cuyo electorado es mayoritariamente liberal, designar a un alcalde

conservador podría resultar políticamente arriesgado.”255 Se le rendían cuentas al jefe mayor en

la figura presidencial y no al directamente afectado, la ciudadanía. De todos modos el alcalde

250 Constitución política de Colombia de 1886, art. 1. 251 Ley 14 de 1983, título. En las leyes siempre se diferencia o se nombra al distrito especial (o capital más adelante) como algo aparte. Si bien el distrito siempre ha estado diferenciado, legalmente hay un vacío. No voy a explorar este tema a profundidad, para eso ver Mejía Pavony, “La ciudad municipio,” pg. 7, donde al autor señala que incluso “el régimen administrativo colombiano continúa incluyendo a la ciudad dentro del municipio. La Constitución de 1991 no varió en lo sustancial esa inclusión, aunque elevó a principio la posibilidad de la diferenciación.” 252 Ley 11 de 1986, art. 1. 253 Decreto 1333 de 1986. Por medio de Acto legislativo 1 de 1986 "La ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley", lo que presenta la excepcionalidad de la capital en cuanto a su sujeción a la ley. Más adelante esto será parte constitucional y se comentará de manera pertinente. 254 Acto legislativo 1 de 1986. 255 Julio D Dávila y Alan Gilbert, “Los alcaldes mayores y la gestión de Bogotá, 1961-2000,” Territorios, 5 (agosto 2000- enero 2001): 15-34, Bogotá, CIDER, pg. 23.


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distrital seguía siendo destituido por el presidente256, lo que seguía limitando su actuación en

cuanto a quién le responde. “El proceso de descentralización aplicado mediante la expedición de

diversas medidas como la elección popular de alcaldes y el fortalecimiento de los fiscos locales,

consolidó al municipio como entidad fundamental del ordenamiento territorial posibilitando la

inserción de la ciudad dentro del contexto de globalización en el que se desenvuelven los

procesos de desarrollo de la economía en los ámbitos nacional y local.”257

Hacia fines de la década de los años sesenta, las ciudades más importantes de América

Latina ya poseían instrumentos de planificación urbana. Este proceso se expandió

significativamente a partir de las iniciativas de descentralización que comenzaron en la

década de los años ochenta, mediante las cuales casi todos los países latinoamericanos

comenzaron a transferir a los municipios las atribuciones de planificación y control del

desarrollo urbano258

Las prácticas y saberes se acercaban entonces cada vez más a los deseos de los ciudadanos. La

participación ciudadana, de la mano de la descentralización, abría paso cada vez más a la

creación del sujeto de derechos y a la práctica de la gobernancia.

Al finalizar la década el país ya había alcanzado un punto de violencia en que se llegaron

a asesinar a 4 aspirantes presidenciales y la misma ciudadanía buscó la forma de expresarse por

un medio pacífico y legal. Varios estudiantes se unieron en lo que se llamó el movimiento de la

séptima papeleta que consistía en incluir una papeleta más en las elecciones presidenciales de

1990 para convocar a una constituyente y cambiar la centralista constitución de 1886 que, como

lo dijo el mismo Núñez, era para darle fuerza al ejecutivo259. La convocatoria logró su cometido

y mostró el otro lado de la moneda, un ciudadano que exige sea reconocida su existencia a través

de sus derechos, el nuevo sujeto hacía un intento de aparecer en escena y lograba su victoria más

importante en la nueva Carta.

Voy a usar este proceso para hacer mi análisis. Como una parte importante de la

gobernancia y de las políticas de hábitat es la descentralización, entonces voy a estructurar este

capítulo en dos, primero voy a presentar la legislación nacional y luego la distrital y así se puede

verificar si el proceso ha sido exitoso o si el distrito sigue a los pies de todo lo que se diga en el

ámbito nacional260.

256 Ley 78 de 1986. 257 PNUD, Hábitat y desarrollo humano, pg. 79. 258 Brakarz, Ciudades para todos, pg. 13. 259 Este aspecto de la constitución de 1886 hay que contextualizarlo para no caer en el error de muchos periodistas colombianos contemporáneos –siempre tan profundos y analíticos- que la critican precisamente por ese hecho. 260 De todos modos las leyes nacionales siguen siendo las más importantes, sólo que con la descentralización se tiene que lograr una independencia, no necesariamente de las leyes pero si de las directrices de los gobiernos de turno.


69

Un apoyo necesario que precede a la Constitución

Antes del logro que fue la Constitución, se emitió la Ley de Reforma Urbana, “que no es

un instrumento más del viejo intervencionismo estatal, ni puede considerarse como la versión

citadina de la reforma agraria."261 Con esto hay un cambio legislativo importante, lo urbano

empieza a existir por sí mismo, sin referencia al país agrario que ha sido el karma para el estudio

de la ciudad colombiana. Muchas cosas que existen en la ley ya habían sido propuestas, pero el

carácter netamente urbano y que se haya compilado en esta reforma hace que la ley sea un punto

de giro.

Los municipios “deberán formular su respectivo plan de desarrollo de conformidad con la

política nacional y departamental, las técnicas modernas de planeación urbana y con base en la

coordinación del desarrollo urbano-regional.”262 Dentro del planeamiento urbano la ley es

“pionera en el contexto latinoamericano por ser la primera en la que se reconoció la importancia

del manejo de la tierra para la vivienda en una economía de libre mercado.”263 Este tema de la

planeación ya existía, pero, como dije antes, todo funciona en un contexto netamente urbano que

irá creciendo con el tiempo para separarse cada vez más de lo rural y tomar protagonismo.

Aunque hay que resaltar que por los problemas sociales que hay en Colombia sumado a su

historia e historiografía, al tema rural le quedan unos buenos lustros como uno de los puntos

clave de cualquier gobierno.

Esta ley dedica 30 artículos a la expropiación y enajenación, lo que les da a las

autoridades locales dientes para poder acceder a tierras para proyectos urbanos.264 Además

afirma que “toda persona o grupo de personas tienen derecho a solicitar y obtener los servicios

públicos de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, gas, recolección de basuras y teléfono

para su vivienda. Bastará la prueba de la habitación de personas para ser titular del derecho.”265

El sujeto de derechos va configurándose, en los proyectos de renovación urbana hay derechos

para la protección de los moradores, además aparece algo que va a ser imprescindible de acá en

adelante en todas las leyes, la frase “serán comunicadas a los vecinos, a quienes se citará para que

puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos”266 en distintas variaciones va a existir cada vez

261 Giraldo Isaza, La política y la ciudad, pg. 34. 262 Ley 9 de 1989, art. 1. 263 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 263 264 Algo que encontré como una constante durante esta investigación fue la queja que las autoridades tienen todas las herramientas pero no las usan. Como yo sólo me estoy centrando en la legislación no entro a mirar si ésta ha sido aplicada. Para hacer una investigación de este estilo tocaría entrar en los intríngulis políticos de la realidad colombiana. 265 Ley 9 de 1989, art. 47. Las itálicas son mías. 266 Ley 9 de 1989, art 65.


70

que se hable de algún cambio en el hábitat, por parte de quien sea que vaya a ocurrir. El vecino

es el afectado y por lo tanto tiene derecho no solo a saber sino a exigir que sus derechos se

cumplan. Este tema no sólo va a existir en las leyes nacionales sino también en la legislación

distrital. Vale la pena repetirlo para no hacerlo cada vez que hable de una nueva ley o de un

nuevo cambio, la comunicación a los afectados para que puedan exigir sus derechos de acá en

adelante es una constante como lo es la numeración por artículos o la publicación en el diario

oficial.

Algo que por último vale la pena nombrar que se impuso desde esta ley267 es la

disposición del bien público sobre el privado. Esto es distinto de la misma fórmula que se venía

dando desde hacía varías décadas por el hecho que ahora va de la mano con una economía de

mercado que, como veremos luego, va a tomarse cada vez más el tipo de políticas de Estado.

Una economía de mercado supuestamente privilegia el bien privado, pero en el caso de la

legislación habitacional colombiana, si bien es cierto que se busca el respeto por la propiedad

privada, en últimas no sólo se dice, sino que se dan las herramientas, para que el Estado pueda

intervenir siempre a favor del bien común y de los más necesitados. Con esto no quiero decir que

sea un Estado interventor como el anterior, se busca que los diferentes actores trabajen a favor del

bien público, esto es para todos, pero si hay algún grupo desprovisto el Estado tiene cómo actuar,

algo que será reforzado sobretodo con la ley de Desarrollo Territorial268.

Vale la pena decir que “Chile y Colombia —países con gran tradición de innovación en el

área urbana y de vivienda”269 iniciaron desde antes la integración o legalización de barrios

informales como la mejor y en últimas la única opción de facilitar la conformación del hábitat

para los ciudadanos. Pero fue en los 80s que esto se extendió por toda América Latina, y desde la

Reforma Urbana ya se ratifica lo que se venía haciendo, el desalojo sólo es válido por razones de

seguridad de los mismos moradores o por proyectos urbanos que beneficien a todo el municipio y

nunca por darle importancia al propietario del terreno270. En últimas termina siendo “un

instrumento de gestión urbana que adecuadamente utilizado puede convertirse en una poderosa

267 Cuando digo que se impuso desde esta ley, al igual que con lo dicho en el párrafo anterior, no es que esta ley haya causado los cambios, simplemente que desde esta ley se pueden rastrear contundentemente esos cambio que seguramente ya se estaban dando en otro tipo de legislación. 268 Ley 388 de 1997. 269 Rojas, ed., Construir Ciudades, pg. 161. 270 Encontré muchos ejemplos que dos décadas después el bien privado sigue primando, puede ser por eso de que esto es un país de abogados –yo lo cambiaría por tinterillos, y más con tanta escuela de derecho de garaje que vemos por la ciudad-, por simple politiquería o clasismo, la verdad tocaría investigarlo, pero quiero hacer esta anotación para mostrar la importancia que hay en mi aclaración de decir que mi centro de atención son las leyes, y no su aplicación.


71

herramienta de administración municipal y por qué no, de acción y de trabajo de las personas

preocupadas por el hábitat.”271

La Revolución Pacífica 1990-1994

Cesar Gaviria fue elegido presidente en una contienda electoral donde fueron asesinados

dos candidatos de la UP, uno del M-19 y Luis Carlos Galán, el antiguo jefe de Gaviria en el

partido liberal272. El título de su Plan de Desarrollo, “La Revolución Pacífica” habla mucho de

las promesas de paz que se vinieron dando, sobretodo desde el proceso de paz de Betancur; el

ambiente violento del país eliminaba cualquier posibilidad de un sujeto existente de manera

física, de ahí una diferencia importante entre la formación de un sujeto de derechos en el mundo a

la que existe en Colombia. La inexistencia física del sujeto llamaba a buscar otros medios de

hacerlo aparecer, creo que en parte eso me inclinó a buscar en las leyes y no por otro medio. En

Colombia se da el mismo proceso que existía cuando se eliminaba un sujeto para hacer desierto

un territorio, discursivamente se hace aparecer al sujeto para así posibilitar la emergencia de su

territorio, aparece discursivamente para poder aparecer físicamente, mientras que en la

genealogía del mundo, el sujeto se hacía aparecer físicamente para que el discurso lo fuera

apropiando, el sujeto se metió en el discurso, en el país el discurso intenta hacer al sujeto273.

Con Gaviria llegó la nueva Constitución, que sólo con los principios fundamentales ya

garantizaba o al menos daba las bases para el sujeto de derechos y por lo tanto para la existencia

de una política de hábitat, ya que, como hemos visto, ambos son mutuamente necesarios. Con el

primer artículo constitucional, si recordamos el de la anterior Constitución ya citado, hay un

cambio drástico, radical si se quiere. “Colombia es un Estado social de derecho organizado en

forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, 271 Giraldo Isaza, La política y la ciudad, pg. 34. 272 A mi siempre me ha impresionado este pico de violencia en Colombia que muchas veces se ha tomado como algo normal y a veces he sentido que los investigadores sociales que vivieron la época no le dan el peso que se merece, sobretodo porque si lo comparo con la violencia que hizo que se eligiera a Álvaro Uribe Vélez como el salvador de esta nación se me hace que esta última no es tan atemorizante, quiero repetirlo: ¡4 importantes aspirantes a la presidencia de un país!, sin contar con muchos otros muertos. Creo que hay que aproximarse con un enfoque de psicología de masas para entender esto, posiblemente un trauma de la generación anterior a la mía. Esto lo digo para que se entienda el contexto en que hago esta investigación. Creo que la mirada menos traumática de las nuevas generaciones va a permitir comprender mejor la época en la dimensión que se merece. Todo el tema de la UP y del palacio de justicia, en muchos casos liderados por jóvenes, puede dar la razón a esto que digo. 273 Esto no va en contravía de lo expresado anteriormente sobre causalidad, simplemente explica la plataforma en la que el sujeto se hace visible. La séptima papeleta puede ser vista como si el sujeto físico buscara entrar en su discurso, pero el cumplimiento de los derechos no permitía que existiera físicamente, mientras que en el mundo (Occidental –“primer mundo”) había un cumplimiento de derechos que permitía que el sujeto físico emergiera y buscara que el discurso cambiara. En Colombia creo que la violencia no permitió y no ha permitido cumplir los derechos, pero la legislación muestra que sí se busca hacerlo, que el sujeto lucha por aparecer, pero todavía no hay una existencia física, al menos en 1990, que posibilite esa lucha.


72

democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo

y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.”274

Entonces desde este momento “el aparato estatal y el sistema jurídico se encuentran al servicio de

la persona y no la persona al servicio ciego del Estado.”275 Pero “el vacío se encuentra en el

campo del desarrollo urbano, en los planteamientos directos sobre la ciudad. Si bien la

Constitución se ocupa de temas como la propiedad territorial, el medio ambiente y la cultura de

las urbes, es claro que no hay una referencia directa a lo que podríamos llamar los Derechos de la

Ciudad.”276

Este periodo, en medio de un ascenso de la violencia de los carteles de la droga y una

aceptación social del paramilitarismo, trajo esperanzas y con ellas vinieron muchísimos cambios

estructurales que prometían mejorías a toda la población. La apertura económica es tal vez el

cambio económico más importante. Este proceso va de la mano con la aplicación del ya

nombrado Consenso de Washington277. En Colombia entonces van paralelos la aplicación de un

modelo con un supuesto predominio del mercado como protagonista y una nueva constitución

con los fundamentos ya citados en donde el mercado no es el actor que resuelve todo278.

Durante la década de los años noventa, en Colombia como en otros países de

Latinoamérica, ocurrieron cambios en el sistema de la vivienda que obedecían a los

ajustes estatales a las novedades macroeconómicas y a la implantación del modelo

neoliberal en la región. El sector de la vivienda, al igual que la salud, las pensiones y los

servicios públicos, fue de los primeros en sufrir una reforma estructural que marca el

inicio de una nueva fase regida por una política de mercado.279

Al entrar en un nuevo régimen constitucional era necesario crear nuevas leyes en todo

sentido para que la legislación fuera acorde con lo que se terminó firmando en la Asamblea

Nacional Constituyente. Esta época es prolija en leyes y decretos orgánicos y de nuevos códigos

y regímenes. Entre esta cabe señalar la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas280, el Régimen de

274 Constitución Política de Colombia de 1991, art. 1. Creo importante recordar que la constitución es la ley de leyes y por lo tanto va por encima de todas, de ahí que si en algún momento nombro en el texto una sentencia de la corte constitucional es palabra final sobre el tema. 275 Giraldo Isaza, La política y la ciudad, pg. 22. 276 Giraldo Isaza, La política y la ciudad, pg. 13-14. 277 El proceso del neoliberalismo en Colombia es diferente que el resto del mundo, y en el país ha llegado a tal punto que varios sectores que fueron parte de este cambio ahora usan el término neoliberal de forma despectiva. 278 Esta aparente contradicción entre la ideología neoliberal y la Constitución puede ser parte del problema de la aplicación o emergencia efectiva y física del sujeto de derechos. Digo aparente porque el neoliberalismo colombiano ha sido aplicado de tal forma que no se puede decir que el mercado resuelve todo, al menos hasta la llegada de Álvaro Uribe, y eso que veremos que éste sería el más contradictorio ya que lo mezcla con un asistencialismo muchas veces criticado. 279 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 181. 280 Ley 128 de 1994.


73

Servicios Públicos281, y la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo282. Con éstas se dejan planteadas

las bases para las futuras leyes de hábitat, habrá reformas posteriores pero seguirán siendo

documentos vigentes. “Estos dos planes, el de desarrollo [ley 152/94] y el de ordenamiento [ley

9/89]; son los instrumentos fundamentales para la planeación urbana y, por tanto, constituyen una

unidad que permite su completa interrelación.”283 Con esto ya quedan las bases que pueden ser

aprovechadas por los siguientes gobiernos.

Con la Constitución vino el derecho a una vivienda digna284 y esto obligaba al gobierno a

buscar las formas de lograrlo. Por medio de la ley 3 de 1991 se logra “conformar el Sistema

Nacional de Vivienda de Interés Social en el cual converge la actuación de los nuevos agentes de

los sectores público, privado y solidario.”285 En la misma se crea el Instituto Nacional de

Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE) con el cual “la política de vivienda de

Colombia ha transformado su modelo de oferta de soluciones en un sistema de subsidio a la

demanda.”286 Esto va de acuerdo con el pensamiento neoliberal, aunque algunos ven un sistema

asistencialista que genera más peso en el fisco estatal. El INURBE reemplaza al ICT, este último

termina siendo liquidado en el siguiente gobierno por una Unidad Administrativa Especial creada

en 1996287.

Claro que para que este nuevo sistema funcione tocaba hacer las reformas ministeriales

correspondientes. En 1992 “se reestructura el ministerio de Desarrollo Económico” donde se

encuentra el “despacho del viceministro de vivienda, desarrollo urbano y agua potable”288

encargado de ayudar a formular las políticas en estos ámbitos a nivel nacional. Algo que aparece

pero todavía no forma parte integral de la vivienda y el desarrollo urbano es el medio ambiente.

Durante el gobierno de Gaviria se crea el Ministerio del Medio Ambiente289, que tiene como el

primero de sus principios generales que “el proceso de desarrollo económico y social del país se

orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración

de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.”290

281 Ley 142 de 1994. 282 Ley 152 de 1994. 283 Giraldo Isaza, La política y la ciudad, pg. 35. 284 Constitución política de Colombia de 1991, art. 51. 285 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 182. 286 Brakarz, Ciudades para todos, pg. 101. 287 Ley 281 de 1996. 288 Decreto 2152 de 1992. 289 Ley 99 de 1993. 290 Ley 99 de 1993, art. 1. Ya hablé de la conferencia de Río y sus implicaciones, por lo tanto el que Colombia se base en ella trae mucho de lo ya comentado.


74

La Constitución también obliga al Estado a “facilitar la participación de todos en las

decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la

Nación.”291 Y para esto se dicta la Ley Estatutaria de los mecanismos de participación del

pueblo292 donde se regulan las formas de participación democrática. Para el caso local la Ley 131

de 1994, que habla sobre el voto programático, trae un cambio drástico, ya que de ahora en

adelante “los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato

al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte integral en

la inscripción de su candidatura.”293 Esto va a permitir que los votantes puedan elegir por

políticas y no por el político, a tal punto que para algunos “hoy en día la mayor parte de los

ciudadanos espera que su voto y sus aspiraciones encuentren un cierto eco en la gestión del

burgomaestre distrital.”294

El último cambio de la época Gaviria en materia de legislación de hábitat también viene

obligado por la Constitución cuando dice de Bogotá que “su régimen político, fiscal y

administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se

dicten y las disposiciones vigentes de los municipios.”295 Esto hace que se dicte el Estatuto

Orgánico de Bogotá296 el cual “cambió significativamente la relación entre el Alcalde y el

Concejo, en el sentido de que eliminó la necesidad de coadministrar la ciudad y le dio al Alcalde

bastante autonomía del Concejo en su gestión.”297 Y desde ahora “a la gestión del ejecutivo

distrital se contrapone el poder legislativo del Concejo Distrital.”298 De hecho “las relaciones

entre la Alcaldía y el Concejo se dificultaban aún más por una superposición de funciones,

situación que en cierta medida remedió el Estatuto Orgánico de 1993 al otorgarle al Concejo

funciones legislativas y de fiscalización de la labor del ejecutivo, y encargar al Alcalde de la

gestión de la ciudad.”299

Y con él vienen una cantidad de artículos que permiten y obligan a la participación

ciudadana en todos los aspectos de la vida pública capitalina. El sujeto de derechos empieza a

291 Constitución Política de Colombia de 1991, art. 2. 292 Ley 134 de 1994. 293 Ley 131 de 1994, art. 1. 294 Dávila, “Los alcaldes mayores,” pg. 16. 295 Constitución política de Colombia de 1991, art. 332. En este mismo artículo se cambia la organización de Distrito Especial a Distrito Capital. 296 Decreto – Ley 1421 de 1993. 297 Dávila, “Los alcaldes mayores,” pg. 20. 298 Dávila, “Los alcaldes mayores,” pg. 19. 299 Dávila, “Los alcaldes mayores,” pg. 28.


75

aparecer con un nuevo derecho, aun no pleno, el derecho a la ciudad. De todos modos la visión

del experto Fabio Giraldo deja algunas dudas sobre esto

Los obstáculos para el cumplimiento de los derechos a la ciudad, consagrados en la nueva

Constitución son de diverso orden: legales, económico-financieros, institucionales y

culturales. En términos generales, en nuestras urbes existe una creciente desigualdad

económica que trasciende la simple diferencia cuantitativa de bienes y posibilidades; ella

se expresa también en las relaciones de dominación y (…) la servidumbre voluntaria: ese

requerimiento inconsciente de la inmensa mayoría de los hombres y mujeres, de preferir a

cualquier poder antes que ser responsables y libres.300

El Salto Social 1994-1998

Toda esa legislación de la época Gaviria le permite al siguiente gobierno, el del también

liberal Ernesto Samper Pizano, formular un plan de desarrollo donde se reúnen y se empiezan a

aplicar todas las disposiciones del anterior en los temas que estoy abordando. El Plan de

Desarrollo del Salto Social tiene un capítulo dedicado al desarrollo sostenible y otro al buen

gobierno. Con el primero se hace clara la inclusión del desarrollo humano y la integralidad que

va a tener de ahora en adelante el medio ambiente, un tema que habíamos dicho estaba olvidado

en Colombia. En el del buen gobierno sus apartes son sobre descentralización y ordenamiento

territorial y la participación de la sociedad civil. Este plan de desarrollo toca entonces todos los

elementos de la gobernancia y la conformación de un sujeto de derechos, y por lo tanto de una

posible política de hábitat para Colombia. Igual como la descentralización es un factor

indispensable, no se puede hacer esta aseveración hasta no ver como se ha desarrollado esto en la

capital.

En el capítulo del Tiempo de la Gente incluido en el Plan hay un aparte sobre hábitat,

desarrollo urbano, prevención y atención de desastres que empieza diciendo que “el

mejoramiento del nivel de vida de la población está estrechamente relacionado con las

condiciones del hábitat en que se desenvuelven sus actividades cotidianas.”301 Además “buscó

hacer llegar el subsidio familiar de vivienda a los estratos más pobres y vulnerables de la

población, mediante la integración de este mecanismo a la Red de Solidaridad Social y a su

articulación a los programas complementarios del espacio y de la infraestructura de servicios

comunitarios. Ello, con el fin de promover un desarrollo urbano integral y ordenado.”302

300 Giraldo Isaza, La política y la ciudad, pg. 21. 301 El Salto Social, Plan Nacional de Desarrollo, ley de inversiones 1994-1998, Capítulo 5, aparte III. 302 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 190-191.


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Para reiterar la vigencia de la legislación a la que hago referencia en este capítulo “la

Política Urbana [de Samper Pizano] tiene en la Ley 9ª su apoyo fundamental; en ella, se consagra

una serie de instrumentos de planificación y gestión, que sirven de base a la intervención del

Estado y particularmente a las autoridades municipales para ordenar el crecimiento y la

sostenibilidad de nuestras urbes.”303 En vía de lograr esto se usó la fórmula del CONPES, que

nació del “interés por mejorar el sistema de planeación para garantizar objetivos de desarrollo

[que] motivó, en 1958, al presidente Alberto Lleras a promover la creación del Consejo de

Política Económico.”304 Este es un documento netamente técnico, tratando de eliminar la política

de las políticas públicas. Poco después de posesionarse se aprobó el CONPES de Política de

Vivienda Social Urbana, con esto ya entra definitivamente en la agenda de gobierno la política

urbana como una prioridad, lugar que no va a perder. Dentro de sus objetivos encontramos el

“impulso a la participación municipal y comunitaria en la identificación y la solución de

necesidades.”305

Con esto

la gestión de los proyectos y la asignación de recursos para el mejoramiento estaban

condicionadas a la participación municipal, comunitaria y de ONG, pero el proceso

estuvo liderado por las administraciones locales, que tenían en cuenta su plan de

Desarrollo e Inversión. En cambio, la gestión de los programas de vivienda nueva era

responsabilidad de la empresa privada y las organizaciones comunitarias.306

Samper pertenece al ala izquierda del partido liberal, por lo tanto el mercado pierde protagonismo

como único solucionador, de hecho se ve impulsado por el hecho que “en el mercado del suelo no

existen condiciones de competencia que garanticen su eficiencia. La falta de planeación y

gestión urbana ha determinado que sean las fuerzas del mercado inmobiliario las que hayan

moldeado la ciudad con niveles crecientes de informalidad, ineficiencia, congestión, deterioro y

altos costos económicos y sociales.”307 “Al enfocar el tema de la vivienda desde el punto de vista

del cumplimiento de un derecho social proclamado formalmente en la Constitución, se puede ir

en contravía del interés privado, dado que aquí prima la necesidad de garantizar un derecho, el

cual muchas veces no se logra por los mecanismos tradicionales del mercado.”308 Con esto queda

303 Giraldo Isaza, La política y la ciudad, pg. 39. 304 “Un Conpes no se le niega a nadie,” Revista Dinero, (25 de junio 2010). 305 CONPES 2729, I. Presentación. 306 Ceballos Ramos, ed., Vivienda social en Colombia, pg. 192. 307 Giraldo Isaza, La política y la ciudad, pg. 39-40. 308 Secretaría de Hacienda Distrital, Vivienda y Pobreza en Bogotá, pg 21.


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claro que ya ese tema del bien público sobre el privado cada vez cobra mayor importancia.

Aunque en la realidad, por ejemplo,

cuando se trata de procesos de expropiación por vía judicial, los costos de transacción son

muy elevados, en razón a que el sistema de justicia no opera con la rapidez, la certeza y la

credibilidad necesarias. Con respecto a estos dos últimos criterios, se ha observado que

el dictamen de los jueces expresa una acentuada preferencia por el interés particular en

detrimento del interés general, incluso cuando éste último ha sido previamente justificado

y sustentado, desde el punto de vista normativo, antes de emprender acciones estatales.309

Al año siguiente encontramos entre los fundamentos de la nueva política urbana que “la

ciudad es al mismo tiempo escenario y factor activo en la consecución de los derechos

consagrados en la Constitución de 1991 y reafirmados como prioridades de "El Salto Social".”310

Así se configura una aproximación integral al hábitat de la cual el Estado ya no se va a poder

separar. “La Política Urbana del Salto Social, Ciudades y Ciudadanía es entendida como el modo

de intervención del Estado en la ciudad.”311 Ciudades y Ciudadanía se apropia de un

pensamiento integral que obliga a la descentralización, la participación y la actuación conjunta de

todos los actores involucrados.

Ya había hablado de los derechos de primera, segunda y tercera generación. Los de

segunda se mantienen como derechos progresivos en los que el Estado no está obligado a

garantizarlos sino progresivamente en la medida de sus posibilidades. Dentro de estos está el

derecho a la vivienda digna. Pero el mismo año de Ciudades y Ciudadanía la Corte

Constitucional declara que “este derecho a la vivienda digna en abstracto no hace parte de los

derechos fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros

derechos fundamentales.”312 No puede ser la sentencia más clara en relacionar la vivienda con

otros derechos, lo que en últimas podría llevar a hacer del hábitat un derecho del sujeto de

derechos que se va creando.

Este gobierno termina creando una de las herramientas más poderosas y admiradas en

Latinoamérica, solo igualada por el Estatuto de la Ciudad de 2001 de Brasil, la Ley de

Ordenamiento Territorial. En la exposición de motivos se habla de un caos urbano que toca

superar, en donde confluyen la urbanización, la política urbana y la estructura espacial. Además

dice que “el intervencionismo estatal debe encaminarse hacia el ordenamiento y reordenamiento

urbano y a proveer los bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de la sociedad. Concebir

309 Casasfranco Roldán, 10 años de Metrovivienda, pg. 39-40. 310 CONPES 2808, I. Las bases de la política urbana, A. los fundamentos de la política. 311 Giraldo Isaza, La política y la ciudad, pg. 43. 312 Sentencia No. T-617/95 de la corte constitucional


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que el crecimiento económico y las fuerzas del mercado, por sí solas, pueden solucionar los

problemas ecosociales, físicos y ambientales, es un craso error.”313 Con esto queda claro que el

neoliberalismo que tanto se le ha criticado a los años noventa en Colombia no fue tan estricto

como en otros países de Latinoamérica que según algunos fue lo que los llevó a la quiebra al

finalizar el siglo.

La ley tiene como primer objetivo “armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en

la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica

del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el

Sistema Nacional Ambiental.”314 Entonces ya con ésta se integran las leyes importantes que

había nombrado y así la política de hábitat queda, antes de finalizar el siglo, con las herramientas

integrales que permiten una política pública de hábitat tal y como la estoy tratando de analizar.

“Hay una legislación rica en materia de derechos ciudadanos, pero ésta para su aplicación a las

políticas de desarrollo urbano no se pude obtener directamente, sino conectándola a través de la

definición de una Política Urbana, esto es, de una política sobre la ciudad.”315

El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) desde su expedición, según el orden

discursivo desde el cual es presentado, propone recuperar la tarea de planificar el

territorio y de desplegar nuevos instrumentos de ordenamiento, dirigidos a solucionar los

problemas físicos y los conflictos sociales que generó el desarrollo urbano acelerado de

los últimos cincuenta años. Este discurso actualiza el discurso de Le Corbusier: un

territorio ordenado urbanísticamente, ordenará a su vez los comportamientos sociales.316

Además de esto se puede hablar del “POT como dispositivo biopolítico: 1. saber de arquitectos,

urbanistas y planificadores relacionados con la política para reglamentar tiempos y movimientos,

2. espacio como vector de ordenamiento para el movimiento, 3. ubicación de los habitantes para

a. observación y control y b. formación de “comportamientos ciudadanos.”317 Las prácticas y

saberes de la genealogía mundial se aceleran en Colombia y en unos cuantos lustros se intentan

aplicar, o al menos aparecen en la legislación. Cómo lo dije anteriormente, el sujeto de derechos

termina apareciendo, pero dentro de éste hay un elemento importante de biopolítica que no puede

ser eliminado y que de hecho es necesario.

Con la Ley de Ordenamiento territorial se obliga legalmente a los municipios a formular

su propio plan de ordenamiento territorial con la participación de todos los afectados. Además

313 Exposición de motivos 388 de 1997, 1. Antecedentes Histórico-Legislativos. 314 Ley 388 de 1997, art. 1. 315 Giraldo Isaza, La política y la ciudad, pg. 14. 316 Robledo, Emergencia, pg. 126. 317 Robledo, Emergencia, pg. 128


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este plan debe ser a largo plazo, lo que obliga a hacer del mismo una política de Estado no sujeta

al gobierno de turno. Esto implica que desde la misma ciudad se pueden crear políticas de

Estado, algo que teóricamente estaría restringido a las leyes que son de carácter nacional y hechas

por el congreso y no por el concejo. De tal manera que de alguna forma el mismo órgano

municipal se puede volver un legislador.

Cambio para construir la paz 1998-2002

En medio del elefante que Ernesto Samper no vio y que se convirtió en el famoso proceso

8.000 quedó establecida la posibilidad de crear una política de hábitat en la capital. Pero el terror

paramilitar crecía mientras que las guerrillas se fueron degradando en un grupo terrorista y

narcotraficante que fue perdiendo el apoyo de la población civil. Así fue que, con la promesa de

lograr la paz, fue elegido un candidato conservador por un partido de unidad nacional, Andrés

Pastrana Arango. El Plan de Desarrollo estuvo entonces centrado en la paz y además de esto tuvo

un capítulo aparte para la reconstrucción del eje cafetero, afectado por un terremoto durante su

primer año de gobierno. Se le suma la crisis económica de final de siglo que puso en evidencia

las falencias del sistema UPAC que ya venía en decaída desde la apertura económica por

inconsistencias entre un sistema creado durante un gobierno proteccionista y la nueva política

económica que abogaba en temas financieros por el juego del mercado. No voy a tratar de

explicar la crisis que llegó de los mercados asiáticos en 1997 pero que ya se venía venir desde la

crisis del tequila en México en 1995. Muchos dicen, como el reconocido antineoliberal Eduardo

Sarmiento, que esto era causado precisamente porque el país no estaba preparado para una

apertura como la que trajo Gaviria; con el gobierno de Uribe veremos que esto no es un

pensamiento extendido.

El Plan de Desarrollo de todos modos sigue con algunas líneas de las que ya no se puede

desviar. “En la concepción del desarrollo humano como propósito de largo plazo es esencial

incorporar la variable del conocimiento, su apropiación y uso social, como ejes fundamentales de

los procesos de aprendizaje social, los cuales fortalecen las capacidades individuales y

organizacionales de la sociedad.”318 Además la descentralización y la participación ciudadana

están unidos en el capítulo llamado Hacia un estado participativo, en donde se plantea que

A Colombia le hace falta “gobernabilidad”, esto es, capacidad de articular las diversas

instancias que en nuestra democracia ostentan poder de carácter político con el propósito

318 Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo Cambio para construir la paz 1998-2002, Tomo I, pg. 45.


80

de generar políticas armonizadas de largo plazo en todos los frentes. Darle

gobernabilidad a nuestras instituciones políticas es una condición fundamental para que

el país pueda encauzarse hacia el desarrollo económico.319

Durante todo el plan se habla de un pensamiento a largo plazo que le falta al país. Dándole un

impulso importante a la gobernancia, de tal forma que las políticas exceden a los políticos y los

gobiernos para darle mayor importancia a los deseos y necesidades de los ciudadanos. El Estado

como fue definido en la nueva carta política se quiere imponer por encima del gobierno.

La fuerte crisis de finales de los noventa, que condujo a quiebras de entidades financieras,

reestructuración del sector, cesación de pagos por parte de los hogares propietarios de

vivienda y entrega masiva de inmuebles de capas urbanas media y baja, generó un retiro

paulatino del sector financiero de la construcción, la desviación de las inversiones hacia

títulos de deuda pública y el aprovechamiento de las ventajas que se daban en la

construcción de viviendas de interés social. 320

Este fue el proceso que tuvo que afrontar Pastrana. Por una parte, en el sector legislativo

muchas de las leyes fueron encaminadas al sector financiero y por otra, como suele suceder, la

construcción de vivienda de interés social se impulsó con la crisis. Lo que a mi me interesa más

es la parte legislativa. En ella encuentro una ley importante que tiene como objetivo que “el

Gobierno Nacional regulará el sistema especializado de financiación de vivienda de largo plazo

para fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda

digna”321 Con esto se vino otra andanada de leyes, donde las que se refieren al hábitat son

reformas y nuevas reglamentaciones, ya sea por medio de decretos o de leyes, que buscan encajar

la legislación anterior al nuevo sistema financiero, siendo lo más importante para la vivienda el

cambio del sistema UPAC para la creación del nuevo sistema UVR que encaja con las reformas

económicas hechas por Gaviria. Este cambio era necesario, ya que “cuando el sector de la

construcción produjo masivamente vivienda, en primera instancia para el 30% más rico de la

población –aquella con ingresos superiores a 4 salarios mínimos legales-, y con menos énfasis en

el otro 30% de la población con ingresos familiares de 2 a 4 salarios mínimos legales, dejando

por fuera de toda acción las políticas estatales al 40% de la población, la más pobre del país.”322

Desde Gaviria los municipios “a partir del proceso de descentralización y han comenzado

con los fondos de vivienda a intervenir los mercados del suelo, los mercados del sector de la

319 Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo Cambio para construir la paz 1998-2002, Tomo I, pg. 150. 320 Secretaría de Hacienda Distrital, Vivienda y Pobreza en Bogotá, pg 27. 321 Ley 546 de 1999, art. 2. 322 Patricia Rentería Salazar y Óscar Alfredo Alfonso Roa, eds., La ciudad: transformaciones, retos y posibilidades, Bogotá, CEJA, 2002, pg. 120-121.


81

construcción en su territorio, entonces eso crea un nuevo rol del Estado que hace que ese

componente entre el libre juego de mercado o regulación termine siendo de manejo

municipal.”323 El municipio cada vez ha logrado una mayor autonomía que va a ser difícil que le

quiten. De hecho durante esta administración el Consejo de Estado reiteró que “el distrito Capital

de Santa Fe de Bogotá324 está sometido, por mandato constitucional, a un régimen jurídico

especial, diferente del régimen común que rige para los restantes entes municipales, el cual está

recogido en el Decreto Ley 1421 de 1993.”325

Por último, algo que me llamó la atención de este gobierno fue la creación del Consejo

Superior de Vivienda326 donde se ve una clara ausencia del sector del medio ambiente. A pesar

de haber sido creado el ministerio unos años antes, éste todavía no ha entrado por completo en el

ámbito de la vivienda y solo trabaja en materia urbana como un actor dentro de lo que le

corresponde y no como actor principal. El contexto de una crisis financiera, recordando la

existencia de ese homo economicus, puede estar retrasando la posibilidad de seguir por el camino

de permitir políticas públicas de hábitat y por lo tanto de la emergencia de un sujeto de derechos.

Hacia un Estado comunitario 2002-2006

El fracaso de la negociación de paz de Pastrana dejó en el aire el tema de la seguridad

como plataforma de lanzamiento política, y en este marco se eligió al exgobernador de Antioquia

Alvaro Uribe Vélez con la consigna “mano firme y corazón grande”. El siempre polémico y

altamente popular finquero en su campaña decía que soñaba “con un País de propietarios.”327

Con esto se podía entender que iba a buscar la forma de garantizar no solo una vivienda digna

sino una vivienda propia.328 Aunque al año siguiente se emitió una ley para regular el

arrendamiento, en parte dirigida a corregir este error.329 “El objetivo del programa de vivienda

del gobierno no se puede ver en el actual nivel de desarrollo como el de “un país de propietarios”;

seguramente, la severa escasez de recursos y de créditos hizo cambiar este objetivo.”330

323 Rentería Salazar, La ciudad: transformaciones, pg. 185. 324 El uso de Santa Fe de Bogotá y de Bogotá en diferentes documentos se debe a un cambio de nombre que llegó el mismo año de este fallo. 325 Fallo 5504 de 2000 del Consejo de Estado, IV. 3. 326 Ley 546 de 1999, art. 6. 327 Manifiesto democrático, 100 puntos de Álvaro Uribe Vélez, punto 3. 328 El tema de la vivienda propia como uno de los errores de las políticas de vivienda en Colombia fue algo que encontré critican mucho los expertos, que buscan también trabajar por la vivienda en arriendo como funciona en muchos países. 329 Ley 820 de 2003. 330 PNUD, Hábitat y desarrollo humano, pg. 173.


82

El gobierno de Uribe gozó de gran aprobación popular durante todo su mandato, lo que

permitió muchas excepcionalidades dentro del derecho. El impulso de la guerra sumado a lo que

sucedía alrededor del mundo luego del 9/11 hizo que en Colombia subiera un presidente que a

pesar de sus raíces liberales era claramente de corte conservador331. Desde el principio, con una

clara unión con el gobierno gringo y su presidente Bush, jr., impulsada por el Plan Colombia

logrado por Pastrana, se vivió el impulso de la tesis neoliberal por la cual el crecimiento

económico necesariamente lleva a una mejor redistribución, y por lo tanto a una mejora en la

calidad de vida. Al lado de este viraje económico –ya habíamos visto que Colombia nunca se

entregó por completo al Consenso de Washington a pesar de su cercanía con ese país- vino

también un cambio en la forma de gobernar. Para no ahondar en las intríngulis políticas lo

importante de este cambio no es su estilo de arriero sino su política de asistencialismo

acompañada de una relación directa con el electorado332. Pero este asistencialismo es de tener

cuidado, “tanto la pobreza como la exclusión limitan el ejercicio pleno de la ciudadanía, de tal

manera que las nuevas políticas públicas no sólo deben llevar asistencia a los más pobres, sino

permitir que éstos puedan disfrutar de sus derechos ciudadanos.”333

Algo que se le ha criticado a este gobierno es que desde 2004 se comenzó a discutir el

tema de la reelección, y por 6 años la agenda política estuvo plagada de politiquería. Tal vez a

esto se debe que no haya habido muchas leyes dirigidas al tema del hábitat y que por el contrario

haya habido una gran cantidad de reformas por decreto y políticas a partir de CONPES. También

podría ser porque se han decretado una buena cantidad de lo que se puede llamar legislación

“marco”334 y no hay posibilidad de cambiar las políticas de Estado expresadas en leyes y por lo

tanto el popular presidente haya aprovechado su aprobación popular para “gobernar por decreto.”

Esta última aseveración es compartida por muchos de sus detractores, quiénes para uno de los

filósofos de cabecera de Uribe, el Doctor José Obdulio Gaviria, son tildados desde amigos de la

guerrilla hasta enemigos de la democracia. Pero por la politiquería entonces hay que distinguir

331 Siempre he pensado que Colombia de por sí es un país de corte conservador en comparación con el resto de la región, pero eso sería tema de una investigación completa y profunda y que podría generar muchos callos políticos. 332 No podemos caer en el error de creer que un acercamiento con el presidente es síntoma de una participación efectiva de las ideas e inquietudes de los ciudadanos en la formulación de políticas, para esto es la gobernancia con sus dispositivos de descentralización y de poder local. Este proceso se parece más al de un rey que se acerca a sus súbitos y promete de todo a tal punto que la revista Dinero en el artículo ya citado sobre los CONPES asegura que durante los concejos comunitarios el presidente siempre prometía soluciones por medio de este tipo de documentos técnicos. Valga la pena aclarar que la palabra técnicos debería dejar por fuera la posibilidad de usarlos como medio de hacer política. Se podría decir que es más una democracia directa que una democracia participativa que es de la que he estado hablando. 333 Secretaría de Hacienda Distrital, Vivienda y Pobreza en Bogotá, pg 13. 334 Este término lo encontré en algunas sentencias de la corte constitucional para referirse a la legislación que yo encontré como nodo en la red que hice.


83

entre los primeros dos años cuando fue apoyado por muchos académicos e intelectuales y los

siguientes 6 cuando las columnas de opinión se fueron lentamente inclinando en su contra,

sobretodo cuando buscó la segunda reelección.

El Plan de Desarrollo de su primer cuatrienio es más sectorial que integral en el tema del

hábitat urbano. Más que una política urbana se encuentran políticas de vivienda, de servicios

públicos o de desarrollo territorial. De todos modos hay un cambio importante que se venía

venir, la creación de un Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Aunque el

objeto de dicha creación se debe más a que se quiere “renovar y modernizar la estructura de la

rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de

sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los Fines del Estado con

celeridad e inmediación en la atención de las necesidad de los ciudadanos,”335 la unión del medio

ambiente y la vivienda era un paso necesario para confirmar su integralidad. Además la vivienda

pasa a ser parte de uno de los ministerios, al menos en su título. Otro cambio institucional

importante fue la supresión del Inurbe336 y la creación del Fondo Nacional de Vivienda

Fonvivienda que “tendrá como objetivos consolidar el Sistema Nacional de Información de

Vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social

urbana, en particular aquellas orientadas a la descentralización territorial de la inversión de los

recursos destinados a vivienda de interés social.”337

En tema de vivienda y políticas urbanas este gobierno emitió 4 CONPES338, dentro de los

cuales vale la pena rescatar el que dicta los “lineamientos para optimizar la política de desarrollo

urbano,” donde se asegura que “las ciudades colombianas se han consolidado como fuente de

crecimiento del país, apoyadas en sus economías de aglomeración para la producción de bienes y

servicios. Los sectores más productivos de la economía se ubican en los centros urbanos.”339 El

país de ciudades ya superaba al mundo en porcentaje de ciudadanos urbanos con un 72% de la

población como urbana, unos 32 millones de personas. Con esto ya puedo asegurar que sin

importar qué presidente llegue al poder de acá en adelante, si se hace dentro de las instituciones

democráticas, la política urbana estará dentro de la agenda como prioridad.

335 Ley 790 de 2002, art. 1. Las itálicas son mías. 336 Decreto 554 de 2003. 337 Decreto 555 de 2003, art. 2. 338 CONPES 3200, CONPES 3287, CONPES 3305, y CONPES 3403. 339 CONPES 3305


84

Estado comunitario. Desarrollo para todos 2006-2010

Uribe logró, luego de muchas argucias que han sido criticadas como antidemocráticas y

dictatoriales por sus detractores, reformar la constitución para poder ser reelegido. Esto fue en

contra del sistema de pesos y contrapesos de la constitución y creó un ejecutivo más poderoso de

lo que querían los constituyentes340. Recordemos que uno de los puntos importantes de la

constitución era precisamente darle al país un equilibrio de poderes que la Constitución de 1886

no garantizaba por ser excesivamente presidencialista. En este último gobierno estudiado sí es

clara la ausencia de leyes nuevas para vivienda, pero hay una gran cantidad de decretos. De

nuevo esto puede ser por la obligatoriedad de las leyes marco ya aprobadas, muchas de las cuales

ya vimos fueron dictadas bajo el gobierno de Gaviria, como también puede ser por el

estancamiento de un legislativo pendiente de una tercera reelección y que se enfrentó a los

procesos de parapolítica –entre otros escándalos- que para algunos fueron más graves que el

proceso 8.000.

Como este texto se escribe durante el término de este gobierno y el empalme con el nuevo

presidente electo, no voy sino a nombrar un par de cosas. En este Plan de Desarrollo hay un

aparte importante para la política llamado Ciudades amables. Este proyecto ya no es sectorial

como el anterior sino más integral y además se basa ampliamente en la Ley de Ordenamiento

Territorial. “El ministerio está desarrollando toda su acción desde el punto de partida de la

construcción de un hábitat, y no necesariamente desde la perspectiva de la vivienda de interés

social, que resultaría reducida.”341 Y ahora se hace evidente un cambio que viene desde Gaviria e

incluso desde un poco antes, “las políticas nacionales le apuestan a las ciudades compactas.”342

A pesar de muchas cosas que se le pueden criticar a este gobierno en muchos aspectos

tocados tangencialmente es claro que las políticas urbanas enfocadas como políticas públicas de

hábitat tienen una reversa difícil, tal vez pueden retrasarse un poco como pasó en estos 4 años,

pero ya son ineludibles y gracias a los procesos que se vienen dando desde 1991, el sujeto de

derechos, al menos en la legislación nacional, ya ha emergido en Colombia. Y si bien la política

me ha mostrado muchas cosas monstruosas del gobierno de Uribe y de su propio talante, es claro

que la legislación, incluso la que él expidió, busca el fortalecimiento de los dispositivos que estoy 340 Para esto ver especialmente Mauricio García Villegas y Javier Eduardo Revelo Rebolledo cod., Mayorías sin democracia. Desequilibrio de poderes y Estado de derecho en Colombia, 2002-2009, Bogotá, Centro de Estudios de derecho, justicia y sociedad, Dejusticia, 2009. 341 Jorge Enrique González, “Política de vivienda, un problema de gestión,” En Arturo Moncaleano Archila y Jairo Armando Morales Cruz, eds., Foro permanente Habitat y el derecho a la vivienda digna: Vivienda de interés socia. Problemática y prospectiva, Bogotá, Konrad Adenauer Stiffung, Pontificia Universidad Javeriana, Unión Javeriana, 2007, pp. 290-292, pg. 290. 342 Secretaría Distrital de Planeación, Segregación socioeconómica, pg. 68.


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buscando y cuándo no lo hace, el mismo Estado no le permite llegar a extremos, sobretodo a

través de las Altas Cortes. De todos modos durante estos ocho años hubo un claro estancamiento

en el proceso de la emergencia del sujeto de derechos desde la presidencia, sobretodo por sus

actitudes de patrón de finca y no de estadista. Pero el volver a tener un jefe paradigmático de una

República Bananera no logró socavar completamente el cambio que se venía dando, y eso que

una de las acusaciones más graves y constantes que se le hacen a nuestro sultán es que haya

tratado de socavar –y que lo haya logrado en alguna medida- la constitución de 1991, que como

mostré, es la base de una política pública de hábitat.

El sistema del subsidio a la demanda que caracteriza la política habitacional busca ser

desmontado poco a poco para darle una mayor importancia al mercado. Esto demuestra la venia

de Uribe al finquero Bush, jr., cuando aplica ciegamente el neoliberalismo del cual habíamos

dicho estaba en deshonra pero había logrado un impulso a principios de este siglo. “La visión

prospectiva del Plan Nacional Colombia 2019 prevé una situación sin subsidios, por lo tanto es

previsible que todo el problema de la vivienda ha de resolverse dentro de las esferas del mercado:

mercado de tierras, mercado de capitales y mercado de materiales.”343 De todos modos este

pensamiento neoliberal va de la mano con un asistencialismo desbordado, lo que ha logrado,

como había pasado anteriormente con varios países, un aumento del déficit fiscal insostenible.

Es su forma de atacar la pobreza, ya que “la lucha contra la pobreza se ha convertido en un

objetivo fundamental de los gobiernos, de organismos multilaterales internacionales y de las

Naciones Unidas, particularmente después que se notaron los efectos devastadores de las políticas

de reformas estructurales impulsadas desde mediados de los años ochenta en los países en

desarrollo.”344

Para sustentar la fuerza que el Estado nacional ha ido teniendo sobre el gobierno de turno

voy a usar como ejemplo los macroproyectos de vivienda345. Ya en los CONPES de Samper se

hablaba de los macroproyectos de vivienda, pero siempre dejándole la potestad a los municipios.

El Plan de Desarrollo de Uribe II, en su Artículo 79, le daba al Gobierno Nacional la

facultad de definir la norma urbana en cualquier municipio del país con el fin de formular

proyectos de vivienda de interés social e impulsar su construcción. Estos macroproyectos

343 Jorge Enrique Torres, “La vivienda como una posibilidad real,” En Arturo Moncaleano Archila y Jairo Armando Morales Cruz, eds., Foro permanente Habitat y el derecho a la vivienda digna: Vivienda de interés socia. Problemática y prospectiva, Bogotá, Konrad Adenauer Stiffung, Pontificia Universidad Javeriana, Unión Javeriana, 2007, pp.247-255, pg. 251. 344 Secretaría de Hacienda Distrital, Vivienda y Pobreza en Bogotá, pg 13. 345 También se podría nombrar el hecho que la corte haya tumbado el referendo para permitir una segunda reelección que tenía muchas posibilidades de ganar Uribe de haber sido aprobado.


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se convertían en instrumentos de jerarquía superior en el ordenamiento territorial

incorporándolos a los POT municipales. Eran palabra de Dios.346

Luego de unas denuncias salidas precisamente del Concejo de Bogotá, que finalmente llegaron a

la Corte Constitucional, se terminaron tumbando este tipo de macroproyectos.347

Por último quiero decir que con el nuevo presidente electo, Juan Manuel Santos, se puede

leer entrelineas que el proceso de la ejecución de políticas públicas de hábitat a nivel nacional va

a seguir y que se va a respetar la potestad de los municipios para trabajar en sus propias políticas

de hábitat como lo exige la misma, esto iría de la mano con la emergencia del sujeto de derechos.

Su adhesión pública a la llamada tercera vía implica que no va a dejar que el mercado sea el

protagonista sino solo una plataforma para la actuación de distintos actores. Además anunció la

creación de un Ministerio de vivienda y desarrollo territorial, con lo cual ya se eleva a rango de

ministerio las políticas en materia urbana.

En nuestra “Atenas Suramericana”

“Mientras la política de subsidios de vivienda es nacional y homogénea, las situaciones de

la población en cada ciudad y municipio son distintas y exigen políticas diferenciadas que

correspondan a realidades heterogéneas.”348 Este es uno de los hechos que obligan a mirar

primero lo nacional y luego centrarnos en lo local. De manera más corta porque la capital sigue

siendo la capital de un país y no puede actuar como una ciudad-estado, pero la descentralización

sí permite ciertas libertades. “En vez de perjudicar a Bogotá, la descentralización política y

administrativa, y los cambios fiscales que la acompañaron parecen más bien haberla

beneficiado.”349

Pero sí ha habido una lucha entre las dos dimensiones, nacional y local. “Al comentar

acerca de su administración, los ex alcaldes de Bogotá no coinciden con unanimidad en

prácticamente nada, excepto en que el Congreso hace lo imposible por oponerse a los intereses de

la capital.”350 Hasta se ha llegado a decir que “cualquiera que sea la causa de la falta de apoyo

político en el Congreso, la capital no ha recibido los recursos nacionales que le corresponden en

346 Catalina Velasco, “Y se cayó la casa en el aire – el derrumbe de los Macroproyectos de Vivienda,” consultado en http://www.catalinavelasco.com/ el 02/05/10. Si bien la autora es una clara antiuribista perteneciente al partido de la oposición, su capacidad técnica hace que las aseveraciones fuertes que hace sobre las políticas de vivienda de Uribe puedan ser tomadas sin tener que tomar muchas precauciones sobre su ideología. 347 Sentencia C-149-10 de la Corte Constitucional. 348 Casasfranco Roldán, 10 años de Metrovivienda, pg. 13. 349 Dávila, “Los alcaldes mayores,” pg. 31. 350 Dávila, “Los alcaldes mayores,” pg. 25.


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virtud de su peso demográfico, económico y político.”351 Esto puede ser por el cambio de la

elección directa por el presidente a una elección por voto popular, “desde 1988, las relaciones

entre los gobiernos nacional y distrital han sido algo más delicadas porque el Alcalde rara vez ha

sido aliado del Presidente.”352 Pero se necesita al gobierno nacional ya que “en lo concerniente a

los problemas de hábitat, pareciera que la dinámica de los problemas desborda la capacidad de

gestión de la Administración Distrital.”353

Al mismo tiempo que el país se encuentra en el puesto 35 del mundo en las economías

más grandes354 también hay que decir “que las ciudades latinoamericanas y del caribe están entre

las más desiguales del planeta, con las ciudades brasileras y colombianas encabezando la lista

(…) las inequidades urbanas en esta región altamente desigual no sólo están aumentando, sino

que cada vez se asientan más, lo que sugiere que las fallas en la distribución de la riqueza son

sobretodo el resultado de fallas estructurales o sistémicas.”355 De hecho durante los últimos 8

años de la gran cohesión social el crecimiento económico inducido gracias a la confianza

inversionista ha llevado a que “de acuerdo con los cálculos del Informe de Desarrollo Humano

correspondiente a 2007-2008 del PNUD, el coeficiente Gini de la distribución del ingreso, que

varía entre uno (máxima concentración) y cero (igualdad completa), de Colombia (0,59) sólo lo

superan entre los países americanos Haití y Bolivia.”356 Una clara forma de mostrar que la

seguridad democrática no incluye la seguridad de estar vivo para todos, pero mejor morirse de

hambre lenta y dolorosamente que por la violencia que ha logrado desplazarse del campo a la

ciudad.

A esto se le suma la informalidad, “en la última década dos de cada tres empleos en las

ciudades han sido generados por el sector informal de la economía”357 En la capital esto se hace

evidente en cada semáforo, por todos los andenes, no es necesario mirar las cifras, y mejor no

hacerlo para no llorar. El proceso de la informalidad lleva a los conocidos barrios ilegales. Pero

por ilegales que sean “difícilmente se encuentran asentamientos en Bogotá que no paguen

servicios públicos. La gente paga de alguna forma por el asentamiento en un sitio. Seguramente

351 Dávila, “Los alcaldes mayores,” pg. 26. 352 Dávila, “Los alcaldes mayores,”pg. 25. 353 Casasfranco Roldán, 10 años de Metrovivienda, pg. 58. 354 Daniel Hoornweg y Perinaz Bhada, “Why sustainable cities hold the key to climate change”, Urban World, 1:2(Marzo 2009): 24-26, Valencia, UN-HABITAT, pg. 26. Este listado incluye países, ciudades y compañías. Se mide por el PIB/ganancias del año 2005. 355 Eduardo López Moreno, “Not so harmonious cities”, Urban World, 1:1(Noviembre 2008): 20-21, Valencia, UN-HABITAT, pg. 20. La traducción es mía. 356 Adolfo Meisel Roca, “Colombia en las grandes ligas,” El Espectador, (18 octubre de 2008). 357 Rojas, ed., Construir Ciudades, pg. 9.


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habrá pagado un valor por esa tierra y seguramente pagará unas cuotas y servicios públicos,

haciéndose a la disciplina de pagar.”358 Este tipo de hechos hace que ya no sea posible

eliminarlos, han entrado en el circuito, “es mejor negocio para la ciudad “perder” algún dinero

subsidiando una vivienda para que viva una familia, a que ésta tenga que recurrir a una

urbanización pirata, porque los costos en que la ciudad debe incurrir para remediar o

desmarginalizar esos barrios son mas altos a la postre.”359 El argumento económico empieza a

justificar la emergencia del ciudadano pleno y no solo dentro de la lógica del desarrollo humano

sino incluso dentro de la lógica del crecimiento económico, lo que muestra que la estructura va

aceptando, adaptando y enraizando al nuevo sujeto.

La informalidad va de la mano con la segregación. Y con la estratificación en Bogotá la

cosa es más evidente, “ambos fenómenos están interactuando. La segregación puede ser una

expresión de la estratificación. Y, al mismo tiempo, la estratificación acentúa la segregación. La

mayoría de familias hacen parte de los estratos 2 y 3.”360 Como vimos la desigualdad en la

ciudad es muy alta y sumado a esto está el hecho que no hay mezcla, y hay una expresión

territorial en este sentido. La polarización norte-sur es su expresión más visible, tanto discursiva

como físicamente. “La segregación en Bogotá tiene las siguientes características: es elevada, es

secular y tiende a reproducirse.”361

“En la literatura urbana y económica se reconoce que la segregación residencial es un

fenómeno que puede ser modificado a través de la política pública. Desde la óptica de la política

pública es conveniente tratar de reducir la segregación. Este criterio subyace a las políticas de

hábitat y ordenamiento urbano.”362 Pero estas políticas vienen con unos saberes y un cambio de

mirada de la actuación institucional. “Planeación, en el caso del Distrito Capital, pasó de ser un

ente planificador y promotor de desarrollo a un ente “regulador”.”363 Esto existe porque con

actitudes de gobernancia todos los actores interesados tienen que tomar parte en la planeación.

En el caso de la segregación se trabaja sobretodo en la regularización de barrios y en el

358 Germán Ávila Plazas, “El plan estratégico de vivienda social,” En Arturo Moncaleano Archila y Jairo Armando Morales Cruz, eds., Foro permanente Habitat y el derecho a la vivienda digna: Vivienda de interés socia. Problemática y prospectiva, Bogotá, Konrad Adenauer Stiffung, Pontificia Universidad Javeriana, Unión Javeriana, 2007, pp.113-121, pg. 117. 359 Rentería Salazar, La ciudad: transformaciones, pg. 193. 360 Secretaría Distrital de Planeación, Segregación socioeconómica, pg. 26. 361 Secretaría Distrital de Planeación, Segregación socioeconómica, pg. 11. 362 Secretaría Distrital de Planeación, Segregación socioeconómica, pg. 68. 363 Oscar Arcos, “La aplicación de la ley,” En Arturo Moncaleano Archila y Jairo Armando Morales Cruz, eds., Foro permanente Habitat y el derecho a la vivienda digna: Vivienda de interés socia. Problemática y prospectiva, Bogotá, Konrad Adenauer Stiffung, Pontificia Universidad Javeriana, Unión Javeriana, 2007, pp. 304-308, pg. 306-307.


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mejoramiento integral de los mismos, junto con la construcción de vivienda nueva. “El

mejoramiento integral de barrios se concentra en el mejoramiento físico a gran escala, a través de

la ejecución de redes de infraestructura y equipamientos urbanos de envergadura con

participación de la comunidad.”364 Todo esto tiene que estar basado en las leyes existentes y es

por eso se trabaja con “una de las pocas políticas de Estado [Ley 3 de 1991] de las que se dispone

en materia de vivienda y hábitat, de manera tal que las diferentes administraciones nacionales y

municipales lo han acogido como herramienta fundamental de política pública.”365 Este es a

grandes rasgos el panorama que existe en la ciudad de Bogotá, una metrópolis segregada, rica,

productiva, desigual, una ciudad de contrastes, una ciudad al fin y al cabo. Pero una que desde la

elección popular de alcaldes ha estado buscando implementar políticas públicas de hábitat.

Los primeros años de la elección popular

Cuando se adoptó la elección popular de alcaldes en el país Bogotá contaba con un Plan

de Desarrollo Integrado366 íntimamente relacionado con el problema de la tierra. El primer

alcalde elegido por elección popular fue Andrés Pastrana, el mismo que vimos tuvo que enfrentar

la crisis de fines de siglo, un delfín que terminó eliminando el sistema UPAC creado por su

padre. En 1988 salió elegido en gran parte gracias a una división del partido liberal que terminó

presentando siete candidatos.

Dos años después el liberal Caicedo Ferrer, ya con un partido unido, salió elegido como

burgomaestre de la capital. Durante su administración se discutió la nueva Constitución y se

adoptó el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, donde si bien “se

definen las Políticas de Desarrollo Urbano de la Capital de la República y se adoptan las

Reglamentaciones urbanísticas orientadas a ordenar el cambio y el crecimiento físico de la

Ciudad y de su Espacio Público”367 es importante entender que define los dos tipos de

documentos que entran en el saber del desarrollo urbano, el ordenamiento y la planificación para

el desarrollo. El primero va a trabajar en el largo plazo mientras que el segundo nace de cada

gobierno. Es entonces en el segundo donde vale la pena buscar si hay una continuidad, por eso,

desde que hay voto programático, voy a trabajar con cada uno de los Planes de Desarrollo.

Caicedo Ferrer no pudo terminar su mandato por un escándalo de corrupción, y si bien después

364 Secretaría de Hacienda Distrital, Vivienda y Pobreza en Bogotá, pg 48. 365 Casasfranco Roldán, 10 años de Metrovivienda, pg. 86. 366 Acuerdo 7 de 1979. 367 Acuerdo 6 de 1990, art. 1.


90

fue exonerado, todo el problema ayudó a que saliera a flote el patetismo de las finanzas públicas

de la capital.

Fue en este contexto que Jaime Castro, con una abstención altísima, salió elegido como el

tercer burgomaestre de Bogotá elegido por votación popular. Este alcalde tuvo que afrontar una

alcaldía caída en desgracia, y para colmo de males, tuvo que mejorar las finanzas públicas. La

política siempre castiga al que se mete con los impuestos, entonces a pesar de ser reconocido

como el alcalde que arregló el problema financiero en la capital con medidas poco populares

prácticamente perdió su oportunidad de seguir dentro de la arena política. Con la nueva

Constitución durante esta alcaldía se tuvieron que dictar acuerdos y decretos importantes para

ajustarse a la nueva carta política. Tal vez el más importante fue el acuerdo “por el cual se

establece el Estatuto de Planeación del Distrito Capital y se reglamenta la Formulación, la

Aprobación, la Ejecución y la Evaluación del Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras

Públicas del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.”368, éste –con algunas reglamentaciones-

sigue vigente. Como en el periodo Gaviria, durante esta alcaldía se expidió una legislación

marco, entre las que cabe resaltar el Tratamiento Especial de Renovación Urbana369, el

Tratamiento General de Desarrollo en las Áreas Urbanas370, el tratamiento Especial de

Conservación urbanística en las áreas urbanas371, el Tratamiento General de Actualización en las

Áreas Urbanas372 y el Proceso de Desarrollo por Urbanización en las Áreas Urbanas373. Todos

estos todavía vigentes en la capital, lo que les da, siempre ajustándose, un carácter de largo plazo

en la política pública distrital.

Formar Ciudad 1995-1998

El voto programático vino con un cambio drástico en la política distrital. El siempre

fuerte bipartidismo perdió contra Antanas Mockus, un exrector de la Universidad Nacional tan

poco ortodoxo que se hizo famoso cuando se bajó los pantalones ante una audiencia universitaria

que se quejaba por su decisión de subir los precios de la matrícula. Este tipo de actuaciones

simbólicas iban a hacer de la alcaldía de este matemático una bastante memorable.

El voto programático generó expectativas, en su momento se dijo que “la ciudad puede

tener la certeza que su Alcalde va a orientar la inversión tal y como se comprometió a que lo iba a 368 Acuerdo 12 de 1994, título. 369 Decreto 332 de 1992. 370 Decreto 737 de 1993. 371 Decreto 736 de 1993. 372 Decreto 735 de 1993. 373 Decreto 734 de 1993.


91

hacer. Por esa definición de prioridades votaron los bogotanos. Pensaría, entonces, que el Plan

atiende los principales problemas de Bogotá, desde el punto de vista de los ciudadanos, y eso es

satisfactorio.”374 Esto es bastante importante, se habla de lo que quieren los ciudadanos como lo

que se va a hacer en la ciudad. Un cambio que viene con un sujeto que es partícipe de las

políticas, de hecho para el mismo Mockus “en el marco del Plan, las instituciones del Distrito

pretenderán instituir, con la participación ciudadana, una cultura que tenga presente al ciudadano

y le ayude a cualificar la forma como se apropie de la urbe.”375 Se plantea una ciudad para y por

los ciudadanos, eso nos permite pensar que se busca un tipo de ciudadano activo. De hecho el

mismo título dice el eje central, Formar Ciudad, que “comprende la formación ciudadana, en

donde todos aprendamos de todos con responsabilidad compartida, cooperación y participación; y

la formación de ciudad, en donde la gestión colectiva preserve el patrimonio común y lo

enriquezca para bien de todos y especialmente de los más débiles.”376

Encontramos el sentido de derechos pero con responsabilidades, además el bien público y

la política urbana con un fuerte componente de afirmación positiva. Vale la pena destacar dos de

las 5 prioridades del Plan, “recuperar los ambientes en que se es ciudadano: espacio público” e

“Impulsar el desarrollo humano y la convivencia: progreso social.”377 El desarrollo humano y

por lo tanto la creación del sujeto de derechos está impresa en el Plan, “la inversión social

procurará generar autonomía en las personas y en las comunidades.”378 La vivienda es una

política sectorial, todavía faltará para ser integral, pero el sujeto de derechos cobra en este Plan

un punto importante que fomenta su emergencia. Se incentiva al sector privado como actor

importante, pero no dentro de un mercado carnívoro, sino como un actor más en la ecuación.

Mockus no era un político, y como tal nunca supo negociar con el concejo, a tal punto que

el Plan tuvo que ser aprobado por decreto y no por acuerdo e incluso se llegó a una de esas

ridiculeces de la disciplina con el nombre más paradójico, el derecho. Formar Ciudad, luego de

haber finalizado la alcaldía de Mockus, fue anulado379. Pero a pesar de esto “es de gran interés

registrar las coincidencias entre la política urbana del gobierno nacional y el Plan de Desarrollo

para Bogotá “Formar Ciudad”. Que ambas propuestas tomen a la ciudad como su objeto

374 “La formación de una nueva ciudadanía. ¿Hay una Bogotá del futuro?,” Foro económico, regional y urbano, 1:1 (Octubre 1995): 19-25, Bogotá, Contraloría general de la república, pg. 23. Respuesta de Juan Lozano. 375 Antanas Mockus Sivickas, “El plan de desarrollo formar ciudad. La ciudad esperada,” Foro económico, regional y urbano, 1:1 (Octubre 1995): 9-17, Bogotá, Contraloría general de la república, pg. 16. 376 Decreto 295 de 1995, art. 2. 377 Decreto 295 de 1995, art. 5. 378 Decreto 295 de 1995, art. 13. 379 Fallo 3882 de 1999 del Consejo de Estado.


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fundamental y que en ambas se busque formar un nuevo ciudadano para hacer más competitiva a

la urbe es algo no meramente casual.”380 Creo que queda claro.

Hay un par de puntos más para resaltar de esta primera alcaldía con voto programático y

los dejo en la voz de Enrique Peñalosa. “Una ciudad que está creciendo a estas velocidades tiene

que tener una visión de largo plazo. Eso le falta al Plan: nos está faltando saber para dónde

vamos.”381 Peñalosa tiene razón, si bien la pedagogía tiene un pensamiento a largo plazo, en

materia de planeación urbana no queda claro si puede haber una política de Estado. Aunque hay

que resaltar que luego de Mockus la cultura ciudadana siguió entrando en las políticas de los

alcaldes elegidos, no con esa importancia, pero ha estado siempre presente.

“La realidad es que la urbanización pirata sigue desarrollándose, no tenemos ninguna idea

de cuánto debería crecer Bogotá ni mucho menos dónde, ni muchos menos cómo, no hay ningún

programa de largo plazo.”382 Acá es donde está el problema de no pensar a futuro en materia de

urbanismo y es en ese punto que la siguiente alcaldía iba a renovar como lo hizo esta en materia

de desarrollo social y cultural.

Por la Bogotá que Queremos 1998-2001

En una elección que fue estableciendo a la capital como un centro de voto de opinión,

Enrique Peñalosa, presentándose como independiente contra otros 14 candidatos… sí, tantos

candidatos al llamado segundo puesto de votación popular más importante de Colombia, le ganó

al populista y siempre alegre y tropical Moreno de Caro. Hay grandes diferencias en el enfoque

de esta alcaldía y la anterior,

para Peñalosa el vector de disciplinamiento estará puesto en la transformación de la traza

urbana de la ciudad, con su impacto en la calidad de vida de sus habitantes. Para Mockus

estará en la afectación de los comportamientos de los ciudadanos a través de su

formación, tomando como mediación fundamental un ejercicio pedagógico desde lo

gubernamental, procesos que algunos han llamado pedagogización de la práctica estatal.

Según Foucault, los vectores de ordenamiento buscan producir seguridad. En este

sentido para Peñalosa el ordenamiento social se logra como resultado del ordenamiento

del espacio físico; mientras que para Mockus la seguridad se logra formando el

comportamiento de los sujetos.383

380 Fabio Giraldo, “La política urbana en el salto social. Ciudades & Ciudadanía,” Foro económico, regional y urbano, 1:1 (Octubre 1995): 31-41, Bogotá, Contraloría general de la república, pg. 32. Las itálicas son mías. 381 “La formación de una nueva ciudadanía,” pg. 22. 382 “La formación de una nueva ciudadanía,” pg. 21. 383 Robledo, Emergencia, pg. 161.


93

Este proceso físico se acentúa por el hecho que a Peñalosa le tocó la labor de trabajar por

el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá384. Es importante que ya no sea un

plan físico sino territorial, es un espacio formado socialmente. Dentro de su objetivo físico se

pretende “planificar integralmente el desarrollo urbano superando la normativa urbanística como

único instrumento guía de la construcción del territorio,” además de “recuperar la dimensión de

lo público, como guía principal en la construcción de la ciudad, asegurando su apropiación por

parte de los ciudadanos.”385 Se supera entonces el hecho que un experto diseñe el Plan a largo

plazo para la ciudad, ahora los expertos recogen lo que quiere el sujeto implicado, el sujeto de

derechos. Este documento “es partícipe de esta nueva concepción de políticas habitacionales, que

supera el enfoque restrictivo de solucionar el déficit de vivienda exclusivamente con los

instrumentos para la construcción de vivienda nueva, proponiendo un conjunto de instrumentos y

acciones para atacar el déficit de vivienda a través de varios frentes: mejoramiento de barrios,

renovación urbana y atención en zonas de alto riesgo, entre otros.”386 El pensamiento integral

hace del Plan una política de Estado de hábitat, difícilmente evadida por los siguientes gobiernos,

al menos en el plano legal.

Para lograr esta implementación a largo plazo se usa la figura de Empresa Industrial y

Comercial en dos nuevas instituciones. En esto el pensamiento de urbanista y de administrador

público que caracteriza a este político ayudó a sentar las bases para la participación de múltiples

sectores en la elaboración de la ciudad y el derecho a la misma. Además todo se hace con la

ayuda del concejo, superando el problema político de la anterior administración387. Se crea

Metrovivienda388 y la Empresa de Renovación Urbana389. Ambas se crean bajo el amparo de las

leyes que he nombrado como nodos en los apartes anteriores aprovechando las herramientas

dadas por la nación para adoptar políticas públicas de hábitat. Estas dos empresas, unidas a la ya

conocida Caja de Vivienda Popular, serán las tres entidades encargadas de manejar las políticas

de hábitat de la capital.

Durante esta administración se hizo “necesario fortalecer los niveles de participación de

las Comunidades en los procesos que afectan el desarrollo socioeconómico y la convivencia en el

ámbito local.”390 Las administraciones locales cada vez iban tomando más poder391, era un

384 Decreto 619 de 2000. 385 Decreto 619 de 200, art. 1. 386 Secretaría de Hacienda Distrital, Vivienda y Pobreza en Bogotá, pg 19. 387 El Plan de Desarrollo de esta administración sí fue aprobado por acuerdo y no por decreto. 388 Acuerdo 15 de 1998. 389 Acuerdo 33 de 1999. 390 Decreto 739 de 1998.


94

proceso de exigencia de la ciudadanía y de necesidad de la administración, un proceso que se

dirigía a seguir implementando la gobernancia. Se define un plan de desarrollo local, lo que

acerca más la ciudadanía a formular las políticas que la afectan, al menos intenta entregar las

herramientas para lograrlo. Para esto se reglamenta la participación ciudadana en este proceso392.

Dentro de las megabibliotecas, el Transmilenio y los bolardos –que han entregado

facilidades para sentarse a los bogotanos que esperan el bus- hay un Plan que va más allá del

amor por el concreto que a veces parece caracterizar a este alcalde. “Las prioridades del Plan de

Desarrollo constituyen los aspectos estructurantes para propiciar el desarrollo pleno del potencial

humano y alcanzar la felicidad de los individuo, la familia y la sociedad, mediante un trabajo

conjunto entre los sectores público y privado, focalizado en la población más necesitada.”393 Y si

no queda claro en sus prioridades la importancia que ha ido tomando el nuevo enfoque del sujeto

de derechos, el plan también quiere “recuperar el espacio público en donde se comparte

socialmente la ciudad y devolver un elemento primario al hombre para que pueda iniciar un

proceso de resocialización con el entorno y sus conciudadanos. Se trata de reubicar el centro

conceptual de la ciudad en el ser humano y fundar parte de las bases para recomponer la vida en

común en Bogotá.”394 La ciudad es el hombre y el hombre es la ciudad, en otras palabras se

busca un sujeto de derechos que conforma la ciudad, una política pública de hábitat. De todos

modos todavía no es completo, faltan varios elementos que van a ser reforzados en las siguientes

administraciones; de todos modos recordemos que una política pública nunca será completa ya

que el cambio tiene que ser constante. Vale la pena aclarar que la participación ciudadana en la

formulación de las políticas ya no es opcional, al igual que la participación de todos los sectores

implicados.

Bogotá para vivir todos del mismo lado 2001-2004

La ciudadanía quedó tan contenta con las locuras de Antanas Mokus que lo volvieron a

elegir. Siguiendo su política atípica y circense el matemático se bañó en una fuente pública para

391 Sobre el tema de lo local en Bogotá no voy a ahondar aunque es una parte muy importante de la gobernancia. Esto requiere de un estudio completo sobre lo local en la ciudad y mi objetivo iba más a la descentralización nacional y no al poder local dentro del distrito. Sobre este tema ver Raúl Velásquez Gavilanes, Bogotá: políticas públicas de gobierno local, Bogotá, CEJA, 2003. Es un estudio, que a pesar de ser a veces laberíntico en su marco conceptual, abarca muy bien el tema y desarrolla unas hipótesis bastante interesantes que se salen del marco legal que aplico a un tipo de investigación más política sobre lo que ha pasado con el proceso de implementación de las políticas sobre los gobierno locales. 392 Acuerdo 13 de 2000. 393 Acuerdo 6 de 1998, art. 3. 394 Acuerdo 6 de 1998, art. 11.


95

que la ciudadanía lo perdonara por haber dejado su administración anterior a cargo de Bromberg

para poder aspirar a la presidencia de Colombia, aspiración que al final hizo como candidato

vicepresidencial de la siempre sonriente Noemí Sanín. De nuevo el matemático y filósofo no fue

capaz de mostrarse como político tradicional y su Plan de Desarrollo fue adoptado por decreto.

Hay en este Plan dos principios que vale la pena resaltar en relación con este texto, con

Bogotá para vivir todos del mismo lado se espera “atender de manera igualitaria las necesidades

ciudadanas como un reconocimiento a sus derechos y no como favores,” y que “los miembros de

las corporaciones de elección popular serán reconocido como voceros de la comunidad en el

trámite de la demanda pública, en condiciones de equidad y de respeto por las políticas

nacionales, distritales y de este Plan.”395 Con esto queda claro que hay un vuelco del ciudadano,

pasa de ser un ocupante o habitante a un ciudadano de derechos, además cambia el papel del

político a uno que tal y como he mostrado requiere una política de hábitat.

En comparación al anterior Plan de Mockus también hay cambios. La cultura ciudadana,

si bien sigue siendo importante y es el primer objetivo del Plan ya no es su eje, ahora es algo más

relacionado con la gobernancia, “la ciudadanía y su participación serán el eje de la gestión.”396

Con éste se llega a un clímax dado que “la formulación y desarrollo de programas, que tomando

como base los censos adelantados en la ciudad en la década de los 90 y en el 2000, presentan un

mayor énfasis en propuestas de medicalización y de transformación en sujetos útiles, hasta donde

es posible lograrlo, para que en un futuro puedan resolver sus problemáticas sin la necesidad de la

ayuda del Estado.”397 Este punto hace que se cree un sujeto que pueda construirse por si mismo,

un sujeto de derechos. Esta afirmación en un contexto de un sujeto económico tendría un

significado totalmente diferente, pero hay varios cambios que se han dado y que no se pueden

echar para atrás, ahora “se privilegiaran las inversiones con mayores beneficios sociales.”398

El planteamiento participativo no es abstracto, está ligado a un territorio ya que busca

“propiciar la comunicación y la solidaridad entre las personas mediante el uso de los espacios

públicos.”399 De hecho el Plan de Desarrollo viene con un anexo que habla específicamente del

POT y su aplicación en el periodo de ejecución del Plan.

Se ha logrado consolidar institucionalmente, más allá de los intereses de corto plazo de

cada gobierno, el tema del ordenamiento territorial al igual que el tema fiscal: ¿Qué tiene

que ver esto con las organizaciones de vivienda y lo que se ve hoy en día con respecto al

395 Decreto 440 de 2001, art. 3. 396 Decreto 440 de 2001, art. 4. 397 Robledo, Emergencia, pg. 146. 398 Decreto 440 de 2001, art 4. 399 Decreto 440 de 2001, art. 9.


96

ordenamiento?, además de la devoción a la ley, de lo que la ley produce por sí sola, hace

que los ciudadanos deleguen en unos terceros su ejecución.400

Hay una política que sobrepasa los gobiernos, una política de Estado nacida en el seno del distrito

de manera separada del Estado nacional. Esto muestra que es la ciudadanía la encargada

formular sus políticas y el alcalde de gestionarlas. Yo se que suena un poco idealista, pero es

importante desnaturalizar esto que digo. La mejor manera sería compararlo con lo que pasaba 15

años antes cuando el alcalde era elegido por el presidente y sólo seguía sus directrices. Es sólo

recordar una ciudad que no tenía finanzas para mantenerse, que estaba a punto de la quiebra sí es

que no estaba quebrada. Si bien los escándalos y la corrupción siguen rampantes, cómo no si los

políticos siguen existiendo, ya hay mayor claridad en lo que se hace y de dónde nace. El

escenario no es que sea extremo, todavía no hay una política de hábitat, pero se va configurando

un tipo de Distrito diferente. En la legislación distrital se ve una continuidad y el alcalde está

constantemente respondiendo ante la ciudadanía que es su jefe, su elector.

Solo para dar un ejemplo de cómo los interese privados ya no priman de manera total se

regula una de las herramientas más poderosas que tiene el distrito para el control de los precios de

la tierra, uno de los problemas más grandes en la generación de hábitat, la participación de

plusvalías401. Esto va de la mano con una revisión del POT distrital. La capital no puede pensar

que existe sola, su esfera de influencia es rebasada y tiene que pensar regionalmente. En esta

revisión aparece algo novedoso, lo que posiblemente hubiera representado mi único punto de

análisis, o al menos el más importante de haber tenido un acercamiento inocente al tema, hay una

política de hábitat que “integra la oferta de viviendas a la oferta de movilidad, espacio público y

equipamientos dotacionales de salud, educación, recreación, seguridad, justicia, movilidad local y

servicios públicos domiciliarios”402 Esto no significa que pierda importancia. Hay una política

de hábitat explícita que además se parece en definición a muchas de las dadas por distintos

teóricos e instituciones. Pero esto carece de sentido si no se tiene al sujeto de derechos con todo

lo que esto implica, y es con la siguiente alcaldía que se implementaran los últimos cambios que

me van a permitir responder a mi duda inicial.

Bogotá sin indiferencia 2004-2008

Siguiendo el camino ya trazado de elegir candidatos alejados del tradicional bipartidismo

Bogotá elige a Luis Eduardo Garzón, un miembro de un partido de izquierda, un reconocido 400 Rentería Salazar., La ciudad: transformaciones, pg. 126. 401 Acuerdo 118 de 2003. 402 Decreto 469 de 2003, art. 9.


97

sindicalista. Esto adquiere mayor importancia ya que era representante del partido de oposición

de un presidente con grados de popularidad sin precedentes, Álvaro Uribe. Los capitalinos, en

contra de los deseos del patrón, habían elegido a quien les había prometido “un compromiso

social contra la pobreza y la exclusión” (el subtítulo del Plan). La capital se consolidaba para los

analistas políticos como un centro de opinión, es mejor decir como un centro de ciudadanos de

derechos, una ciudad creada por sus habitantes. El mismo lugar donde Uribe había recibido

varios votos cuando prometió atacar con firmeza a la “culebra de la guerrilla” había elegido como

alcalde a un representante de la izquierda. Esto demostraba la independencia que había logrado

el distrito, un triunfo de la descentralización y un triunfo en fin de la gobernancia.

En la exposición del motivos del plan se hace “un llamado a construir el Estado Social de

Derecho” bajo una “perspectiva de derechos humanos.” Se trabaja entonces bajo la tutela de la

Constitución, al mismo tiempo que en el plano nacional la politiquería intenta cambiarla para

reelegir a un presidente403. Este Plan “es el primero en la historia de la ciudad en estructurarse a

partir del enfoque de los derechos humanos. Para materializar dicho enfoque, Metrovivienda

avanzó en la concepción e implementación de una perspectiva de hábitat fundamentada en la

garantía y realización efectiva del derecho a la ciudad, a partir de la realización del derecho a una

vivienda digna en entornos integrales.”404 “Existe un nuevo enfoque de política social que trata

el tema de la pobreza, no como un problema de bienestar-asistencia, de reducción de riesgos en la

población vulnerable y demás medidas de carácter asistencialista, sino como un problema de

reconocimiento de derechos sociales y de implementación de un Estado Social de Derecho.”405

Este nuevo enfoque se debe a que “tanto la pobreza como la exclusión limitan el ejercicio pleno

de la ciudadanía, de tal manera que las nuevas políticas públicas no sólo deben llevar asistencia a

los más pobres, sino permitir que éstos puedan disfrutar de sus derechos ciudadanos.”406

Luego de un largo proceso, sobretodo desde Mockus, ha “llevado un legado elemental: no

hay ciudad sin habitantes. En este contexto, las políticas integrales de hábitat son esencialmente

políticas de vivienda y desarrollo urbano.”407 Hay una política integral de desarrollo que en el

largo plazo se puede encontrar en el POT, ahora compilado408. Para este Plan de Desarrollo

403 De todos modos la ciudadanía tiene que ver en este cambio, pero sería necesario hacer un estudio de la política colombiana para saber que tanto ese “Estado de opinión” reclamado por Uribe en el que el pueblo lo quiere elegir se acerca al sujeto de derechos tal y como lo he expuesto acá. 404 Casasfranco Roldán, 10 años de Metrovivienda, pg. 33. 405 Secretaría de Hacienda Distrital. Vivienda y Pobreza en Bogotá, pg 17. 406 Secretaría de Hacienda Distrital, Vivienda y Pobreza en Bogotá, pg 13. 407 Giraldo, Hábitat y pobreza pg. 14. 408 Decreto 190 de 2004.


98

El hábitat, asociado a los espacios donde transcurre la vida, será el referente de identidad

para las comunidades y un criterio rector de la acción pública, a fin de elevar la calidad

de vida mediante el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad, disponibilidad,

accesibilidad física y económica a los servicios, y de reconocimiento a los valores de los

grupos sociales y culturales, dando prioridad a las zonas en condiciones de mayor

pobreza, riesgo y vulnerabilidad.409

Ya mostré como una simple definición no logra abarcar una política de hábitat. Para

lograrlo se tienen que tener varios elementos que ya se han ido conformando. Falta, como vimos

que ha prometido el señor Juan Manuel Santos –aunque su cara de Grinch que se roba las

navidades puede generara suspicacias-, una institucionalización del mayor orden posible de lo

que es una política de hábitat. En el caso de Lucho se logró, luego de algunos cambios a la

Empresa de renovación urbana410, implementar el hábitat como uno de los sectores que tiene

como misión “garantizar la planeación, gestión, control, vigilancia, ordenamiento y desarrollo

armónico de los asentamientos humanos de la ciudad en los aspectos habitacional, mejoramiento

integral y de servicios públicos, desde una perspectiva de acrecentar la productividad urbana y

rural sostenible para el desarrollo de la ciudad y la región.”411 Para esto se crea una secretaría

Distrital de Hábitat412. Si bien es cierto que “los resultados de la Reforma Administrativa no

fueron los esperados. (…) Parte de la resistencia para la liquidación de Caja de Vivienda

Popular y para la fusión de las empresas de Renovación Urbana y Metrovivienda, se originó en

sus directivos, en contravía de las orientaciones impartidas por el Alcalde Mayor,”413 mostrando

la rampante politiquería que sigue dominando el medio, ya hay una entidad encargada

plenamente del hábitat. De todos modos ésta tendrá algunos cambios mientras se ajusta414,

sobretodo si tenemos en cuenta que a nivel nacional todavía no existe este mismo proceso,

aunque son precisamente muchas de las acciones de carácter nacional las que permitieron esta

diferencia entre las políticas nacionales y distritales.

Pero todo esto no tiene sentido si no hay un claro compromiso de todos los actores, de

todos los interesados. El 23 de junio de 2005 se firma el “pacto por el hábitat digno en Bogotá

D.C.” firmado por una multiplicidad de representantes, desde el polémico presidente de

Fedelonjas Sergio Mutis hasta el gerente de la corporación Minuto de Dios. Todo esto con el fin

de “consolidar políticas públicas más allá de la ejecución de los gobiernos, en la perspectiva de 409 Acuerdo 119 de 2004, art. 12. 410 Acuerdo 1 y acuerdo 3 de 2004. 411 Acuerdo 257 de 2006, art. 111. 412 Acuerdo 257 de 2006, art. 112. 413 Casasfranco Roldán, 10 años de Metrovivienda, pg. 49-51. 414 En esta administración cabe nombrar los decretos distritales 571 de 2006 y el 271 de 2007.


99

que en el futuro sean reconocidas como políticas de Estado.”415 Queda así consolidado un cuerpo

legislativo y normativo que permite reconocer una política de hábitat como política de Estado

nacida dentro del distrito mismo, un proceso que puede tener tropiezos, pero que ya no puede ser

evitado ni acabado.

Bogotá Positiva: para vivir mejor 2008-2012

Luego de la experiencia vivida por los Bogotanos, sobretodo desde Mockus, el pueblo

vuelve a elegir a un representante de la izquierda. Samuel Moreno Rojas recibe de la ciudadanía

el mandato. Hay que recordar que es el nieto del general Rojas Pinilla, aquel del golpe de

opinión que le dio a la ciudad 3 puentes. A pesar de no pertenecer a un partido tradicional sí

representa lo tradicional. Esto no lo pongo como algo negativo, hay que esperar a ver que hace

en materia de hábitat un político de este estilo. Pero así como no discutí mucho sobre lo último

de Uribe tan solo voy a resaltar algunas cosas que se han presentado en esta administración.

El Plan de Desarrollo “busca afianzar una ciudad en la que todas y todos vivamos mejor.

En la que se mejore la calidad de vida de la población y se reconozcan, garanticen y restablezcan

los derechos humanos y ambientales con criterios de universalidad e integralidad.”416 Y de hecho

tiene un capítulo novedoso, dedicado al Derecho a la ciudad en el que afirma que

construiremos, con la gente y para la gente, una ciudad positiva, como escenario de las

actividades humanas, en la que el ordenamiento territorial promueva el desarrollo

integral, equitativo y ambientalmente sostenible y permita el efectivo disfrute de los

derechos, para lo cual desarrollaremos acciones que dignifiquen el hábitat, hagan mas

eficiente la movilidad, generen condiciones de reconciliación, convivencia, paz y

seguridad, y promuevan la identidad, el reconocimiento de la diversidad y el dialogo

intercultural, con base en un modelo de desarrollo democrático, social e incluyente.417

Además de esto se les da mayor importancia a los planes de desarrollo local.

Pero dejaré en este punto. Aunque para terminar quiero concretar mi problema. Si bien

me quejo constantemente de nuestros siempre honorables legisladores y representantes del

ejecutivo al mirar hacia atrás me puedo dar cuenta que lo que yo veo como algo podrido no lo es

tanto. Si bien es cierto que la política es una olla de degeneración el proceso ha mostrado que sí

estamos en un cambio de hacer política a hacer políticas. No todo puede ser perfecto, pero al

menos en materia legislativa el sujeto de derechos ha aparecido y por lo tanto esa pregunta que

415 Pacto por el Hábitat Digno en Bogotá D.C., justificación. 416 Acuerdo 308 de 2008. 417 Acuerdo 308 de 2008, art. 8.


100

me hice al principio pudo ser respondida. Aquel al que le doy mi voto ya no puede actuar a su

antojo. Los escándalos continúan, pero una política sin escándalos en el país del sagrado corazón

confieso que me generaría un poco de desconfianza, si el perro está callado algo malo está

pasando. Espero que el tiempo me muestre que tanta desconfianza no es tan buena, pero es

precisamente esta misma falta de confianza lo que me ha llevado a ver como puedo decir que soy

un ciudadano, al menos dentro del papel, y por lo tanto hay la posibilidad de emerger físicamente

como un sujeto de derechos. Me veo obligado a dudar, para así poder encontrar realidades

desprovistas de tanta normalidad.

Conclusiones

Sin quererlo ni buscarlo

Podría acabar con el clásico tema de aquellos que no quieren concluir o que prefieren

lavarse las manos: las respuestas lo que hacen es generar más preguntas. Si bien eso es cierto,

como lo aprendí no solo del Pato Donald y su mundo matemático sino de cada tema al que me

intento acercar, a veces hay que ser más sensato y no caer en esa trampa de simplemente acabar

recitando las preguntas que se abren para nuevas investigaciones y no llegar a una conclusión

después de tanto leer e investigar, se me haría un poco triste y decepcionante. Hacer de “sólo se

que nada se” una excusa para nunca saber nada.

Además de las preguntas que han nacido, lo más importante es que respondí algo que no

esperaba, o mejor, me encontré con algo nuevo para mí que no pude evadir. Mi idea con la

genealogía fue clara, pero me apareció una serie que no esperaba y varias rupturas interesantes

que valen la pena explorar. A lo largo del texto ya se vieron, pero he concluido que se puede

hacer un ordenamiento serial que se puede usar para futuras investigaciones en políticas públicas,

o incluso en otro tipo de investigación social.

Mi encuentro más interesante fue con un nuevo tipo de sujeto. Y a través de él fui

uniendo otros aspectos que me ayudaron a armar una estructura social que puede estar

emergiendo.418 La ruptura más importante que se está dando es, como lo dije, un cambio de un

sujeto económico a un sujeto de derechos. El primero emergió gracias al impulso del

pensamiento liberal y sobretodo de la economía política. Foucault explora muy bien la estructura

social que se va formando a partir de ese momento. El sujeto de derechos viene conectado a

muchas series que incluso pueden ir hasta la política de Aristóteles, pero es a finales del siglo XX

que su evidencia se hace más fuerte y que efectivamente puede estar incitando un cambio de

fondo.

Cómo ya he dicho se pasa de un hacer vivir a un permitir el juego de la vida. De todos

modos no implica que no haya dispositivos y prácticas que lleven al hacer vivir de antes. De

hecho ésta es una parte muy importante, ya que el permitir el juego de la vida puede relacionarse

peligrosamente con la tendencia que tienen los fundamentalistas de mercado a pensar que el

mercado se encarga de permitir el juego siempre y cuando el Estado no intervenga. De todos

418 No digo que está sucediendo porque, como se ha mostrado, es un proceso de largo plazo y estamos precisamente en un momento que aparenta ser el de cambio.

Conclusiones

102

modos hay que de alguna forma controlar el cuerpo para poder dejar que haya un juego de la

vida.

En esto juega un papel importante el desarrollo humano. El desarrollo económico era

visto ligado al crecimiento o a cualquier variable cuantificable de la estructura económica. Con

el desarrollo humano son las libertades las que se usan como parámetro para medir el desarrollo.

Sen propone que las libertades tienen dos papeles, uno constitutivo y otro instrumental. Para

cumplir sus papeles se le tiene que otorgar al ser humano las libertades y la posibilidad de

expandirlas y entre las libertades sustantivas se encuentra el papel del Estado en el hacer vivir,

pero con la expansión de las libertades se permite el juego de la vida.

Paralelo a esto se empieza a configurar un nuevo tipo de gobierno.419 La democracia

representativa ve como surge por los lados una exigencia de participación activa. Se necesita

igual que se presenten nuevos dispositivos y nuevas prácticas. El clásico gobierno del Estado que

busca la gobernabilidad, entendida de alguna forma como un acuerdo político –referido a la raza

viperina-, da paso a la participación y por lo tanto es necesario abrirle espacio a la gobernancia.

Ésta de todos modos no es posible sin dispositivos como la descentralización y la participación

ciudadana.

Se va configurando entonces el papel de un nuevo tipo de Estado que puede estar

emergiendo. De manejar poblaciones pasa a ser manejado por el pueblo. “El Estado soy yo”

decía el rey sol, la soberanía recaía en el soberano. Al morir el rey la soberanía es de la nación,

cómo no va a ser, sobretodo con la creación del estado-nación en el siglo XIX. Pero aún así era

una nación republicana, donde los que gobiernan son lo que tienen las capacidades para hacerlo,

las clases que son dueñas del país. Con los cambios del siglo pasado la soberanía se pasa al

pueblo, y es el mismo pueblo el encargado de gobernar. Ya no es una población la que “elige”

quien la gobierna, es el pueblo el que elige como gobernarse. Es importante decir que esto no es

un desarrollo de una vía e irreversible. Por ejemplo en Colombia, como vimos, con el presidente

Uribe, para el cual “un gobierno que no está en campaña se muere”, hubo un estancamiento en el

proceso que se iba llevando a cabo en materia de descentralización o de gobernancia en general.

Pero podríamos decir que el Estado de Derecho con una soberanía del pueblo ya había calado

tanto que no se permitió el cambio de estructura. Tal vez eso hizo que incluso el presidente 419 Como mostré en el texto, a pesar que las series se correlacionan o se afectan mutuamente es más acertado decir que se desarrollan paralelamente, ya que en realidad ninguna es causa de la otra. Ya se dieron ejemplos de cómo una serie puede presentar una ruptura pero no se hace evidente hasta que haya una ruptura en otra serie. El ciudadano de derechos requiere de todas las que estoy presentando en esta conclusión. En el caso de tipo de gobierno es importante tener en cuenta esto para no creer que un tipo de democracia está ligado únicamente a un tipo de prácticas.

Conclusiones

103

electo, el más afín a él, fuera un tecnócrata que anuncia como plataforma de gobierno varios de

los cambios presentados acá.

Para terminar con esta creación de series inesperada hay que esclarecer algo. Hay una

ruptura importante en la ciudadanía que puede ser expresada así, se pasa de una declaración de la

ciudadanía a una creación del ciudadano. La declaración es importante porque permite el voto,

mientras que la creación va más allá de una ciudadanía dada cuando se cumple una mayoría de

edad que permite el voto. El ciudadano es el sujeto de derechos. La serie del Estado entonces va

tomando esta forma:

Hacer vivir / Permitir el juego de la vida

Maneja poblaciones / Es manejado por el pueblo, o es el pueblo

Declara ciudadanía / Forma ciudadanos

Desarrollo económico / Desarrollo humano

Gobernabilidad / Gobernancia

Democracia representativa / Democracia participativa

Habitante u ocupante / Ciudadano

Sujeto económico / Sujeto de derechos

No me voy a cansar de repetir que esto no significa que todas estas rupturas ya se dieron y

que esto es lo que se encuentra alrededor del mundo, o al menos del mundo Occidental que es al

que me refiero en el texto. Pero la genealogía ha mostrado que se han dado rupturas y que es

posible que la serie que acabo de mostrar se vaya imponiendo. Y esto no está adscrito a alguna

ideología en particular –izquierda o derecha-, sino más bien a que la estructura social muestra

estos cambios, muchas veces imperceptibles, pero así es lo normal, lo tomamos como algo dado.

¿Y entonces qué hacer con las políticas de hábitat?

En el trabajo me propuse hacer una presentación positiva y no normativa420. Esto no va

en desacuerdo con mi posición ya expuesta sobre la objetividad, pero siempre es necesario hacer

una evaluación del problema, en este caso de la política, antes de hacer una aseveración de

carácter normativo. Por eso evité decir que una u otra política es mejor o peor. De hecho todas

muestran resultados, ese es el objetivo de los políticos, de un gobierno en eterna campaña. Esto

no quita que durante el texto la opinión siempre esté presente, pero el cinismo o la ironía

mostrada en algunos apartes no implica juzgar la política actual de hábitat en Bogotá como algo

420 No creo que sea posible trabajar solo positiva o normativamente, siempre se van a mezclar, pero la taxonomía ayuda para mostrar las intenciones del texto.

Conclusiones

104

bueno o malo. Me limité a comparar si las políticas públicas aplicadas en el distrito cumplían

con los parámetros expuestos en la genealogía, que en muchos casos no tenían que ver con el

hábitat mismo como es definido por muchos, sino con la serie encontrada, ya que uno y otro son

inseparables y tiene más aplicación, sobretodo en el largo plazo, un análisis hecho así que mirar

si las leyes hablan de vivienda o de entorno, que era mi inclinación inicial.

De todos modos me voy a lavar las manos al no entrar a decir qué se debe o no se debe

hacer con respecto a lo investigado. Me faltaría una investigación sobre los proyectos específicos

y la forma en que se han manejado las instituciones fuera de la legislación. Pero sí puedo

asegurar algo. Si se quiere lograr una política pública de hábitat, o en general cualquier política

pública efectiva hay que entender la estructura social. Con la emergencia de un sujeto de

derechos éste tiene que atravesar todas las políticas. Esto facilitaría no solo la normalización de

todas las instituciones sino el aprovechar un nuevo sujeto, no ir contra él. Podría incuso

institucionalizarse el sujeto, tal vez con eso se le quitan algunas libertades, pero se garantizan

muchas y las políticas públicas pueden entrar en un constante cambio hacia lo que desea la gente.

Los deseos son infinitos, entonces siempre va a haber problemas con las políticas, no hay forma

de hacerlas perfectas, pero sí hay forma de hacerlas encajar fácilmente en la estructura.

Una posibilidad que tiene el distrito, y que la ha ido tomando, es el enfoque de derechos

humanos. Lo de los derechos humanos sirve para explicar otra de mis conclusiones. Al hablar de

una serie de rupturas no quiero decir que esto sea universal ni un proceso ineludible. La llamada

“dictadura de los derechos humanos” es una realidad, y el tratar de hacerlos universales en

realidad hace que se eliminen libertades de otros pueblos. Por esto también es que evito un juicio

moral a las políticas. Algo que surgió en la genealogía y que de hecho se podría incluir en la

serie, es que se está pasando de un Estado que totaliza a un Estado que contextualiza, algo que va

de la mano con la descentralización421. Esto sin caer en el mito del relativismo extremo en que

todo vale. Pero con la influencia que han tenido en la conformación del hábitat los derechos

humanos, es importante entender que para que sea efectiva, o cumpla con sus objetivos, éstos no

pueden ser dejados de lado, son parte del sujeto de derechos.

Esto también puede ayudar a entender y analizar las políticas públicas en otros campos.

En el transfondo del texto se esconde la teoría de la complejidad. Ésta funciona no solo como

soporte teórico de la investigación sino que es parte misma del hábitat, precisamente por eso al

421 Una anotación que evité hacer en el texto fue hablar de federalismo. Descentralización y federalismo no son lo mismo. La descentralización viene más con un acercamiento a los problemas del pueblo, el federalismo es un tipo de concepción de Estado que puede estar ligado al republicanismo del que he hablado, mientras que la descentralización necesariamente incluye actores locales que evitan el republicanismo, o al menos lo mitigan.

Conclusiones

105

tratar de desenredarlo llegué a la serie que esbocé arriba. El hecho que haya llegado a una serie

donde el hábitat no lo es todo o dónde para hablar de él toca hablar de muchas otras cosas, le da

un carácter de complejidad al mismo hábitat. No es necesario hacer una genealogía de las

diferentes políticas públicas en otros campos para saber que siguiendo el mismo trazo se va a

llegar de nuevo al ciudadano de derechos. Por eso puedo decir que la serie propuesta no solo

sirve para tomar como parámetro para analizar el hábitat sino cualquier tipo de política pública,

ya que en últimas todas están atravesadas por la serie.

Unas palabras finales, una última libertad

No puedo acabar sin abiertamente dar mi opinión sobre el futuro de las políticas públicas

de hábitat en la capital. En últimas toda la investigación nació para saber si mi votico sí iba a

tener algún efecto sobre mi hábitat. Poder saber si ese político -ese personaje tan ligado a

escándalos y a un vibrato en la voz practicado exclusivamente para convencer- sí podía hacer

algo por mí y mi vecino.

Todo viaje es un viaje interior, y en este viaje hacia la conformación del hábitat el viaje

interior fue hacía el propio castigo. He criticado abiertamente la política y los políticos, pero no

me di cuenta que ellos existen gracias al habitante que vota por ellos creyendo que ahí se acabo la

labor, que hasta ahí llega la libertad. Los mismos procesos han llevado a un empoderamiento del

pueblo y yo sigo acá sentado contando mi voto y esperando que las cosas pasen. La política se

está volviendo en hacer políticas y como tal se busca la inclusión y al mismo tiempo se permite la

crítica, pero no una que cae en oídos sordos, ya que ésta puede ser y muchas veces es usada

constructivamente.

Se puede pensar que estoy pintando un mundo ideal dónde el ciudadano decide por si

mismo, el sueño de los griegos, sólo que el término es bastante más incluyente. Puede incluso

parecer una consigna política o de político, “hay que actuar”, “el pueblo decide su propio futuro.”

Frases que en diferentes construcciones gramaticales se vienen oyendo sobretodo desde el

pensamiento liberal del siglo XVIII. Pero hay un nuevo ciudadano que no existe para la

economía, hay nuevas libertades que permiten una actividad socialmente productiva. Pero esto

no implica un mundo mejor, sólo acepta que la ciudad es un territorio que puede ser cambiado

por sus ciudadanos a través de la política. Hace de ella lo que debe ser, un espacio de discusión

ciudadana sobre las políticas que se deben aplicar para y por el pueblo.

De todos modos la clase política colombiana sigue podrida y lo seguirá estando por

mucho tiempo. Nuestro gran alcalde elegido para el período 2008-2011 es solo una muestra, por

Conclusiones

106

no nombrar a su hermano y su querida mamita que tiene las riendas del Palacio Liévano; el apodo

de Torombolo se lo supo ganar a pulso. Pero al menos ahora puedo decir que el hábitat político

lleno de sabandijas y trepadoras está siendo ocupado por diferentes especies nuevas dentro de la

cual se encuentra la más importante, el ciudadano. Toca ver si logra ser la especie dominante o si

será extinto por la rapiña antes de lograr un hábitat adecuado.

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Programme (UN-Habitat)


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Istanbul Declaration on Human Settlements

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Legislación Colombiana Consultada

Consultada en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/

Actos legislativos

01 de 1986 Por el cual se reforma la Constitución Política

Leyes

21 de 1982 Por la cual se modifica el régimen del Subsidio Familiar y Se dictan otras

disposiciones

14 de 1983 por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras

disposiciones

11 de 1986 Por la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordena la

participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales

78 de 1986 Por la cual se desarrolla parcialmente el Acto legislativo número 1 de 1986 sobre la

elección popular de alcaldes y se dictan otras disposiciones

49 de 1987 Por la cual se modifica y adiciona la Ley 78 de 1986, se dictan otras disposiciones y

se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias

9 de 1989 por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y

expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones

42 de 1989 Por la cual se desarrolla el artículo 6o. del Acto legislativo número 1 de 1986 sobre

consultas populares

3 de 1990 por la cual se modifica y adiciona el Título VII del Código de Régimen Municipal y se

dictan otras disposiciones

Bibliografía

119

53 de 1990 Por la cual se modifican algunos artículos de los Códigos de Régimen Departamental

y Municipal; Los Decretos - leyes números 1222 y 1333 de 1986; la Ley 78 de 1986 y el Decreto

- ley número 077 de 1987

2 de 1991 por el cual se modifica la Ley 9 de 1989

3 de 1991 por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el

subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras

disposiciones

1 de 1992 por la cual se provee a la organización y funcionamiento de las juntas administradoras

locales, en el Distrito Capital

Decreto – ley 1421 de 1993 Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de

Santafé de Bogotá

99 de 1993 por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público

encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,

se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones

128 de 1994 por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas

131 de 1994 Por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones

134 de 1994 por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana

136 de 1994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el

funcionamiento de los municipios

142 de 1994 por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan

otras disposiciones

152 de 1994 por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo

281 de 1996 por medio del cual se redefinen las funciones del Instituto Nacional de Vivienda de

Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, y se autoriza al Gobierno la Organización de una

Unidad Administrativa Especial

388 de 1997 por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras

disposiciones

507 de 1999 Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997

546 de 1999 por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y

criterios generales a los cuales deber sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema

especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha

financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la

construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones

Bibliografía

120

614 de 2000 por medio de la cual se adiciona la Ley 388 de 1997 y se crean los comités de

integración territorial

para la adopción de los planes de ordenamiento territorial.

708 de 2001 Por la cual se establecen normas relacionadas con el Subsidio Familiar para

Vivienda de Interés Social y se dictan otras disposiciones

741 de 2002 Por la cual se reforman las Leyes 131 y 134 de 1994, Reglamentarias del voto

programático

790 de 2002 Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la

administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República

810 de 2003 Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones

urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones

820 de 2003 por la cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan

otras disposiciones

101 de 2005 por medio de la cual se adoptan medidas respecto a la cartera del Instituto Nacional

de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, en Liquidación, y se dictan otras

disposiciones

Decretos Nacionales

3133 de 1968 Por el cual se reforma la organización administrativa del distrito especial de Bogotá

1333 de 1986 por el cual se expide el Código de Régimen Municipal

3446 de 1986 por el cual se reglamenta el Título IX del Código de Régimen Municipal en lo

relacionado con la participación de los usuarios y entidades cívicas en las Juntas o Consejos

Directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal

1967 de 1992 Por el cual se reglamenta el título IX del Código de Régimen Municipal en lo

relacionado con la conformación de juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas

del orden municipal responsables de la prestación de servicios públicos locales

2152 de 1992 por el cual se reestructura el ministerio de desarrollo económico

1677 de 1993 Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1421 de 1993

2537 de 1993 por el cual se reglamenta el artículo 174 del Decreto-Ley 1421 de 1993

706 de 1995 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 03 de 1991 en cuanto a la aplicación

del subsidio familiar de vivienda en dinero para áreas urbanas


del subsidio familiar de vivienda en terrenos, y se dictan otras disposiciones

Bibliografía

121


del subsidio familiar de vivienda por parte de las cajas de compensación familiar

1956 de 1997 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 49 de 1990 y la Ley 3a. de 1991

2111 de 1997 por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción

y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas

879 de 1998 por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio

municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial

1052 de 1998 por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y

urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas

1187 de 1998 por el cual se reglamenta el artículo 34 del Decreto - Ley 1421 del 1993

150 de 1999 Por medio del cual se reglamenta la Ley 388 de 1997

297 de 1999 por el cual se modifica el Decreto 1052 de 1998, en lo relacionado con la prórroga

de licencias de construcción y urbanismo

824 de 1999 Por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 3ª de 1991 en relación con el

subsidio Familiar de Vivienda en dinero para áreas urbanas y la Ley 49 de 1990, en cuanto a su

asignación por parte de las Cajas de Compensación Familiar

1396 de 1999 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 3a. de 1991

1538 de 1999 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 3a. , de 1991 en relación con el

Subsidio Familiar de Vivienda en dinero para áreas urbanas y la Ley 49 de 1990, en cuanto a su

asignación por parte de las cajas de compensación familiar

1729 de 1999 por el cual se reglamenta parcialmente las Leyes 49 de 1990 y 03 de 1991

1547 de 2000 Por el cual se modifican los Decretos 1052 de 1998 y 297 de 1999, en lo

relacionado con la prórroga de las licencias de urbanismo y construcción

1686 de 2000 Por medio del cual se reglamenta parcialmente los artículos 20, 23 y 130 de la Ley

388 de 1997

2620 de 2000 por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 3ª de 1991 en relación con el

Subsidio Familiar de Vivienda en dinero y en especie para áreas urbanas, la Ley 49 de 1990,en

cuanto a su asignación por parte de las Cajas de Compensación Familiar y la Ley 546 de 1999, en

relación con la vivienda de interés social

89 de 2001 por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1052 de 1998

951 de 2001 Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo

relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada

Bibliografía

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1347 de 2001 Por el cual se establecen la condiciones y requisitos para la designación de los

curadores urbanos

1585 de 2001 por el cual se modifica y adiciona el Decreto 2620 de diciembre 18 de 2000, se

modifican parcialmente los Decretos 1539 de 1999 y 1746 de 2000 y se dictan otras disposiciones

2420 de 2001 Por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 3ª de 1991 y la Ley 546 de 1999 en

relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas

otorgado por el Inurbe

2882 de 2001 Por el cual se reglamenta parcialmente las Leyes 3° de 1991 y 708 de 2001

47 de 2002 por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1052 de 1998

932 de 2002 por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 388 de 1997

933 de 2002 por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 3ª de 1991 y la Ley 708 de 2001

1337 de 2002 Por el cual se reglamenta la Ley 388 de 1997 y el Decreto-ley 151 de 1998, en

relación con la aplicación de compensaciones en tratamientos de conservación mediante la

transferencia de derechos de construcción y desarrollo

1379 de 2002 Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1052 de 1998

2455 de 2002 Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2420 del 15 de noviembre de 2001

2480 de 2002 Por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 3ª de 1991 y la Ley 546 de 1999 en

relación con el otorgamiento del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para

áreas urbanas

2488 de 2002 Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 2620 de 2000, y se dictan otras

disposiciones

216 de 2003 Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de

Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se dictan otras disposiciones

554 de 2003 Por el cual se suprime el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma

Urbana, Inurbe, y se ordena su liquidación

555 de 2003 Por el cual se crea el Fondo Nacional de Vivienda «Fonvivienda».

975 de 2004 Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de

1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda

de Interés Social en dinero para áreas urbanas

1787 de 2004 Por medio del cual se reglamentan las operaciones de leasing habitacional previstas

en el artículo 1° de la Ley 795 de 2003

1788 de 2004 Por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones referentes a la

participación en plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997

Bibliografía

123

1789 de 2004 por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 41 de la Ley 820 de 2003 y se

establecen disposiciones en relación con las sociedades especializadas en arrendamiento

2060 de 2004 Por el cual se establecen normas mínimas para vivienda de interés social urbana

2083 de 2004 Por el cual se modifica el Decreto 2060 del 24 de junio de 2004

3111 de 2004 Por el cual se reglamentan las Leyes 3ª de 1991, 708 de 2001 y 812 de 2003 y se

modifica el artículo 18 del Decreto 951 de 2001

975 de 2004 Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de



973 de 2005 por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991,

388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en lo relacionado con el Subsidio Familiar

de Vivienda de Interés Social Rural

1350 de 2005 por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 84 y 102 del Decreto-ley 1421

de 1993, en lo que tiene que ver con el proceso de integración de ternas para la designación de los

Alcaldes y el nombramiento de los Personeros Locales

1600 de 2005 por el cual se reglamentan las disposiciones sobre licencias urbanísticas,

reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos humanos

564 de 2006 Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al

reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la

legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden

otras disposiciones

2181 de 2006 por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes

parciales contenidas en la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanística

3600 de 2007 por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997

relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones

urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones

4259 de 2007 por el cual se reglamenta el artículo 78 de la Ley 1151 de 2007

4260 de 2007 por el cual se reglamentan los artículos 79 y 82 de la Ley 1151 de 2007

4300 de 2007 por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a planes parciales de que

tratan los artículos 19 y 27 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 80 de la Ley 1151 de 2007, se

subrogan los artículos 1°, 5°, 12 y 16 del Decreto 2181 de 2006 y se dictan otras disposiciones

Bibliografía

124

3760 de 2008 por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la titularización hipotecaria, las

sociedades titularizadoras y el régimen de financiación especializado de vivienda definido en la

Ley 546 de 1999

4065 de 2008 por el cual se reglamentan las disposiciones de la Ley 388 de 1997 relativas a las

actuaciones y procedimientos para la urbanización e incorporación al desarrollo de los predios y

zonas comprendidas en suelo urbano y de expansión y se dictan otras disposiciones aplicables a

la estimación y liquidación de la participación en plusvalía en los procesos de urbanización y

edificación de inmuebles

863 de 2009 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 136 de 1994

2190 de 2009 Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de



Decretos Distritales

1131 de 1986 Por el cual se deroga el Decreto 1211 de julio 14 de 1980 y se reglamentan las

Áreas de Actividad Múltiple, Residencial y Zonas Institucionales con Tratamiento de Desarrollo

484 de 1988 por el cual se reglamentan las áreas de las veredas Conejera, Casablanca y demás

veredas con presencia de desarrollos ilegales, ubicadas en el área de Reserva Forestal Protectora

Productora y en el área de densidad restringida con tratamiento de desarrollo en los Cerros de

Suba, se modifica el Decreto 1131 de agosto 11 de 1986 en lo pertinente a estas áreas

305 de 1991 por el cual se crean y organizan el Banco de Tierras del Distrito Especial de Bogotá

y el Fondo de Rehabilitación de Inquilinatos

306 de 1991 por el cual se reglamentan los sistemas de reajuste de tierras e integración

inmobiliaria y los incentivos tributarios, tarifarios, contractuales y fiscales para el desarrollo de

programas de adaptación de terrenos, habilitación y Renovación Urbana

700 de 1991 Por el cual se reglamenta el procedimiento para tramitar la legalización urbanística,

la prestación provisional de los servicios públicos, y el reconocimiento de existencia de

inmuebles determinados

332 de 1992 por el cual se reglamentan el Tratamiento Especial de Renovación Urbana y los

Programas que se refieren al mismo

600 de 1993 por el cual se reglamenta la expedición de licencias y permisos de urbanización y

construcción y se dictan otras disposiciones

Bibliografía

125

737 de 1993 por el cual se asigna y reglamenta el Tratamiento General de Desarrollo en las Áreas

Urbanas de Santa Fe de Bogotá, D.C.

736 de 1993 por el cual se asigna y reglamenta el Tratamiento Especial de conservación

urbanística en las áreas urbanas y se dictan otras disposiciones

735 de 1993 por el cual se asigna y reglamenta el Tratamiento General de Actualización en las

Áreas Urbanas y se dictan otras disposiciones

734 de 1993 por el cual se reglamenta el Proceso de Desarrollo por Urbanización en las Áreas

Urbanas de Santa Fe de Bogotá, D.C.

92 de 1995 por el cual se reglamenta parcialmente el Acuerdo 12 de 1994 expedido por el

Concejo de Santa Fe de Bogotá

425 de 1995 por el cual se fijan los procedimientos para la elaboración de los proyectos de Plan

de Desarrollo Local en el Distrito Capital

490 de 1996 por el cual se reglamenta la composición del Consejo de Gobierno Distrital

688 de 1996 por el cual se reglamenta el proceso de legalización o reconocimiento oficial de

desarrollos, asentamientos o barrios localizados al interior o exterior del Área Urbana del Distrito

Capital

955 de 1997 por el cual se establecen los requisitos que se deben acompañar con las solicitudes

para la expedición de licencias de construcción individual de vivienda de interés social en Santa

Fe de Bogotá. D.C.

1083 de 1997 por el cual se adiciona y modifica el Decreto No. 663 de 1995

1210 de 1997 por el cual se asigna el tratamiento de Conservación Urbanística a unas áreas de la

ciudad y se modifica el decreto 736 de 1.993

739 de 1998 por el cual se fijan los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución y

seguimiento de los Planes de Desarrollo Local, y se establecen mecanismos y espacios

permanentes para la participación de la ciudadanía en los procesos económicos, sociales,

culturales y políticos de la vida local

92 de 1999 por el cual se modifica el Decreto 737 de 1993

518 de 1999 por el cual se modifica y adiciona el Decreto 739 de 1998.

619 de 2000 Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá,

Distrito Capital

1110 de 2000 Por el cual se adecua el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., según lo

dispuesto en la resolución 0621 de 2000 dictada por el Ministerio del Medio Ambiente

283 de 2001 Por la cual se designan los miembros de la Junta Directiva de Metrovivienda

Bibliografía

126

682 de 2001 Por el cual se modifica la composición del Consejo de Gobierno Distrital y se

reglamenta la conformación y el funcionamiento de los Comités Sectoriales

152 de 2002 Por el cual se precisan como propias unas funciones de la Subsecretaría de Control

de Vivienda

87 de 2003 Por el cual se modifica el artículo 5o. del Decreto 682 de 2001

328 de 2003 Por el cual se crea la red interinstitucional para la prevención y control de los

desarrollos ilegales en el Distrito Capital

469 de 2003 Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.

55 de 2004 Por el cual se conforma el Consejo de Gobierno Distrital

84 de 2004 Por el cual se definen los lineamientos para regular la operatividad de la liquidación

del efecto plusvalía y la determinación privada de la participación en plusvalía

94 de 2004 Por la cual se determina la composición de la Junta Directiva de Metrovivienda

100 de 2004 Por el cual se compilan y actualizan disposiciones relacionadas con captación de

recursos para el desarrollo de planes y programas de vivienda adelantadas por Organizaciones

Populares de Vivienda, se establecen porcentajes de obra para la radicación de documentos y

condiciones para el anuncio y comercialización de proyectos inmobiliarios a través de entidades

fiduciarias

190 de 2004 Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos

Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003

327 de 2004 Por el cual se reglamenta el Tratamiento de Desarrollo Urbanístico en el Distrito

Capital

63 de 2005 Por el cual se reglamenta y modifica la composición del Consejo de Gobierno

Distrital y se reglamentan los Comités Sectoriales

195 de 2005 Por el cual se determina la composición de la Junta Directiva de Metrovivienda

367 de 2005 Por el cual se reglamenta el procedimiento y demás requisitos para la legalización de

los desarrollos humanos realizados clandestinamente, de conformidad con el artículo 458 del

Decreto Distrital 190 de 2004

402 de 2005 Por el cual se modifica la composición de la Junta Directiva de Metrovivienda

436 de 2006 Por el cual se dictan disposiciones comunes a los planes parciales en tratamiento de

desarrollo, y se establece la metodología para el reparto equitativo de cargas y beneficios

571 de 2006 Por el cual se adopta la estructura interna de la Secretaría del Hábitat de la Alcaldía

Mayor de Bogotá DC. y se dictan otras disposiciones

598 de 2006 Por el cual se designan los miembros de la Junta Directiva de Metrovivienda

Bibliografía

127

32 de 2007 Por el cual se reglamenta el Acuerdo 12 de 1994, en lo referente al Consejo

Territorial de Planeación Distrital

194 de 2007 Por el cual se reglamenta y modifica la composición del Consejo de Gobierno

Distrital y se reglamentan los Comités Sectoriales

271 de 2007 Por medio del cual se adopta la estructura organizacional y las funciones de la

Secretaría Distrital del Hábitat

505 de 2007 Por el cual se reglamenta el Consejo de Gobierno Distrital y los Comités Sectoriales

546 de 2007 Por el cual se reglamentan las Comisiones Intersectoriales del Distrito Capital

606 de 2007 Por el cual se ordena la revisión y actualización vial en los desarrollos legalizados y

en proceso de legalización

121 de 2008 Por medio del cual se modifica la estructura organizacional y las funciones

de la Secretaría Distrital del Hábitat

89 de 2009 Por el cual se determina la integración de la Junta Directiva de Metrovivienda

43 de 2010 Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Zonal del Norte y se dictan otras

disposiciones.

Acuerdos Distritales

21 de 1972 Por el cual se adopta un plan de mejoramiento de áreas urbanas de desarrollo

incompleto y se dictan normas de procedimiento

22 de 1972 Por el cual se señala el procedimiento para urbanizar terrenos en el Distrito Especial

de Bogotá

25 de 1975 por el cual se adopta el Perímetro Urbano y Sanitario para el Distrito Especial de

Bogotá

7 de 1977 por el cual se dictan normas generales para la organización y funcionamiento de la

administración Distrital y se clasifican los trabajadores de la misma

7 de 1979 Por el cual se define el Plan General de Desarrollo integrado y se adoptan políticas y

normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá

1 de 1986 por el cual se ordena la legalización de unos desarrollos urbanísticos y se dictan

normas y procedimientos para el desarrollo progresivo en el Distrito Especial de Bogotá

6 de 1990 por medio del cual se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito

Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones

12 de 1994 por el cual se establece el Estatuto de Planeación del Distrito Capital y se reglamenta

la Formulación, la Aprobación, la Ejecución y la Evaluación del Plan de Desarrollo Económico y

Bibliografía

128

Social y de Obras Públicas del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, y se dictan otras

disposiciones complementarias

20 de 1997 por el cual se ajustan las normas urbanísticas distritales a los principios enunciados en

el artículo 100 de la Ley 388 del 18 de julio de 1997, siguiendo los criterios de prevalencia

expresados en el capítulo III de la misma Ley

18 de 1998 Por el cual se modifica el Acuerdo 12 de 1994

15 de 1998 por la cual se crea una Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital, se le

asignan las funciones de Banco de Tierras y de Promoción de la Vivienda de Interés Social y se

dictan otras disposiciones

33 de 1999 por el cual se crea una Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital - Empresa

de Renovación Urbana de Bogotá, D.C.

13 de 2000 por el cual se reglamenta la participación ciudadana en la elaboración aprobación,

ejecución, seguimiento, evaluación y control del plan de desarrollo económico y social para las

diferentes localidades que conforman el distrito capital y se dictan otras disposiciones.

118 de 2003 por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en

plusvalías en Bogotá, distrito capital

1 de 2004 por el cual se adoptan los estatutos de la empresa de renovación urbana de bogota d.c.

empresa industrial y comercial del distrito capital

3 de 2004 por el cual se establece la estructura organizacional y las funciones de las dependencias

de la empresa de renovación urbana de bogota, d.c.

257 de 2006 por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y

funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, distrito capital, y se expiden

otras disposiciones

261 de 2006 Por medio del cual se modifica el artículo 9 del Acuerdo 12 de 1994

Planes de Desarrollo

Nacionales

Consultados en http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PND/PlanesdeDesarrolloanteriores.aspx

Estado Comunitario Desarrollo para todos (2006-2010) Álvaro Uribe Vélez

Hacia un Estado Comunitario (2002-2006) Álvaro Uribe Vélez

Cambio para construir la paz (1998-2002) Andrés Pastrana

Bibliografía

129

El salto social (1994-1998) Ernesto Samper

La revolución pacífica (1990-1994) César Gaviria

Plan de economía social (1986-1990) Virgilio Barco

Cambio con equidad (1982-1986) Belisario Betancur

Distritales

Consultados en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/

Bogotá Positiva: para vivir mejor (2008-2012) Samuel Moreno Rojas

Bogotá sin indiferencia (2004-2008) Luis Eduardo Garzón

Bogotá para vivir todos del mismo lado (2001-2004) Antanas Mockus

Por la Bogotá que queremos (1998-2001) Enrique Peñalosa

Formar Ciudad (1995-1998) Antanas Mockus

Documentos CONPES

Consultados en http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/CONPES/DocumentosConpesanteriores.aspx

2729 de 1994 política de vivienda social urbana

2808 de 1995 ciudades y ciudadanía la política urbana de el salto social

3200 de 2002 bases de la política de vivienda 2002-2006: ajustes al programa de subsidio

familiar de vivienda e incentivos de oferta y demanda para créditos de vivienda en uvrs

3287 de 2004 programa de subsidio familiar de vivienda en especie en lotes de la nación

3305 de 2004 lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano

3403 de 2005 importancia estratégica del programa de subsidio familiar de vivienda

3583 de 2009 Lineamientos de política y consolidación de los instrumentos para la habilitación

de suelo y generación de oferta de vivienda

3604 de 2009 lineamientos para la consolidación de la política de mejoramiento integral de

barrios (mib)

Bibliografía

130

Fallos y sentencias

Consultados en

http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/normas/buscarnormas.php?accion=1

Corte constitucional

Sentencias

C-011 de 1994

T-617 de 1995

T-398 de 1997

C-936 de 2003

T-034 de 2004

T-791 de 2004

T-585 de 2006

T-1017 de 2007

T-125 de 2008

T-585 de 2008

T-895 de 2008

C-444 de 2009

Consejo de Estado

Fallos

3882 de 1999

5504 de 2000

Documents

Políticas públicas de hábitat en Bogotá - CORE