Secretario: Expediente NºCuaderno: PrincipalEscrito Nº 1DEMANDA DE AMPARO

SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA:

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO; con domicilio legal sito en …; debidamente representada por su Rector, Dr. Orlando Velásquez Benites, identificado con DNI N° …; con domicilio real sito en …; su Vicerrectora Académica, Dra. Vilma Méndez Gil, identificada con DNI N° …, con domicilio real sito en …; y su Vicerrectora Administrativa, Dra. Flor Marlene Luna Victoria Mori, identificada con DNI N° …, con domicilio real sito en …; señalando domicilio procesal en …

I. LEGITIMIDAD PROCESAL

Conforme establece el artículo 39º del Código Procesal Constitucional (de ahora en adelante, CPConst.), “el afectado es la persona legitimada para interponer el proceso de amparo”. En mérito a dicha prescripción, los recurrentes, en condición de rectores y vicerrectores hemos sido elegidos en virtud a la Ley N.º 23733 para el período correspondiente a los años …, conforme se recauda con la acreditación expedida por el Comité Electoral que estableció nuestros nombramientos de elección fruto de la Asamblea Universitaria y que consta en los recaudos del ANEXO 1-A, así como los miembros del Consejo Universitario, Asamblea Universitaria y Decano y Directores de Escuela.

En este sentido, solicitamos se nos tenga por personas legitimadas, toda vez que el acto lesivo que motiva el presente proceso constitucional de amparo supone una afectación en su dimensión subjetiva de todos y cada uno de los recurrentes, que planteamos la presente demanda; pero, por otro lado, el presente amparo gira en torno a la tutela de la dimensión objetiva que está en juego como son los principios

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constitucionales que se ven menoscabados por acción de la nueva Ley Universitaria, ad portas de entrar en vigencia, y que se explica infra.

II. ENTIDADES EMPLAZADAS

El presente proceso constitucional de amparo se dirige contra el Congreso de la República, el que será notificado en su sede institucional sito en Plaza Bolívar, Av. Abancay s/n - Lima, Perú; así como el Ministerio de Educación, el que será notificado en su domicilio legal sito en Calle Del Comercio 193, San Borja - Lima, Perú.

Asimismo, y en cumplimiento de lo que establece el artículo 7º del Código Procesal Constitucional, deberá notificarse igualmente al Procurador Público del Congreso de la República, en su domicilio sito en Jr. Azangaro N° 468 - Oficina 617, Lima; así como también al Procurador Público del Ministerio de Educación, a quien deberá notificarse en Jr. Sánchez Cerro 2150, Jesús María, Lima.

III. PETITORIO

Se interpone PROCESO CONSTITUCIONAL DE AMPARO cuyos fundamentos de hecho y de derecho precisaremos infra; y cuyas pretensiones son las siguientes:

- PRETENSIÓN PRINCIPAL 1: que se inaplique, a nuestro caso concreto, la Primera Disposición Complementaria Transitoria de la nueva Ley Universitaria, Ley N.º 30220, publicada en el diario oficial El Peruano el día 9 de julio de 2014, en el extremo en que dispone en el décimo párrafo lo siguiente: “la designación de las nuevas autoridades debe realizarse antes de que concluya el período de mandato de las autoridades vigentes”; dicha norma, conforme prescribe el artículo 55º inciso 3 del CPConst. deberá disponer en el contenido de la sentencia fundada que se restituya o restablezca a los agraviados recurrentes el pleno goce de sus derechos constitucionales, relacionados al derecho a ser elegido y a mantenerse en el cargo; así como el derecho a que se mantenga incólume el acceso a la función pública. Esta pretensión principal,

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conforme apreciará a lo largo de la presente demanda, constituye un expreso agravio constitucional de una norma que es amenaza real, cierta, objetiva e inminente; y que no requiere de ningún tipo de reglamentación a posteriori, dado que se trata de una norma autoaplicativa; y como tal, conforme a la sana doctrina del TC, es factible plantear amparo contra normas, si éstas afectan derechos fundamentales distintas a las normas heteroaplicativas.

- PRETENSIÓN PRINCIPAL 2: que se inaplique, a nuestro caso concreto, la Séptima Disposición Complementaria Transitoria de la nueva Ley Universitaria, en el extremo en que ordena la extinción de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) y su Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU); este extremo conforme se apreciará a lo largo de nuestra demanda, afecta la garantía institucional de la autonomía universitaria.

A continuación, señor Juez, pasaremos a desarrollar el excurso del presente postulatorio de tutela de los derechos fundamentales mediante el proceso de amparo.

IV. FUNDAMENTOS DE HECHO

IV.1. Antecedentes del caso

Como es de conocimiento público, el sistema universitario en el Perú ha venido siendo desarrollado bajo el marco de una ley, la N.º 23733, que fue expedida en 1983, bajo el marco normativo de la Constitución de 1979.

Es obvio que dicha Ley, a la fecha constituye técnicamente una Ley pre-constitucional porque se expide bajo los principios y contenidos que delineaba la antigua Constitución de 1979.

Desde esa fecha, a la actualidad, se ha generado todo un sistema universitario que, en líneas generales, se pueden explicitar en las siguientes características:

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1. Las Universidades han venido siendo desarrolladas por un conjunto de autoridades académico-administrativas conformadas por los Rectores y Vicerrectores, y en segundo lugar, por la Asamblea Universitaria y el Consejo Universitario.

2. Todo este régimen fue impulsado bajo el marco y la dirección de la Ley N.º 23733.

Ya en el régimen de la presidencia de Alberto Fujimori, se impulsó, con la Constitución de 1993, un nuevo marco normativo que estableció, entre otras cosas, los mismos principios constitucionales, pero elevó a rango constitucional una entidad que no tenía precedentes en la Constitución de 1979. En efecto, la Constitución de 1993 explícitamente señaló, en la cláusula 18, que “La Universidad es la comunidad de profesores, alumnos y graduados. Participan en ella los representantes de los promotores, de acuerdo a Ley”. Este último acápite, esto es, la representación de los promotores, desencadenó, a la postre, una política universitaria que impulsó el Decreto Legislativo N.º 882, Ley de Promoción de la Inversión en Educación, y es así como, a partir de este sistema se han venido desarrollando, por mandato constitucional y de sus leyes complementarias, a la par de universidades públicas, la promoción de universidades privadas conforme así garantiza el segundo párrafo del artículo 18º de la Constitución.

A lo largo de los diversos gobiernos que hemos tenido, no cabe duda que se han impulsado intermitentes proyectos para reformar nuestro sistema universitario, y a tener un nuevo sistema universitario acorde a los tiempos modernos. Es así como hemos tenido diversos proyectos de ley, que se han venido discutiendo en sede parlamentaria.

Es, en este contexto, que en el actual gobierno, se ha venido impulsando un proyecto de Ley liderado por el señor congresista, Daniel Mora Zevallos, y del cual recientemente ha sido finalmente

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publicado como la nueva Ley Universitaria, publicada en el diario oficial El Peruano el día 9 de julio de 2014.

A partir de la entrada en vigor de esta Ley, se iniciará una serie de modificaciones que si bien pueden ser entendidas bajo el marco de metas lícitas; ello, sin embargo, está salpicado de gruesas infracciones a la Constitución por el fondo, lo que deberá motivar un análisis a partir del presente proceso constitucional, en el cual vuestro Despacho debe ejercer el control constitucional difuso que le otorga nuestro modelo dual o paralelo que jurisdicción constitucional.

IV.2. Situación y análisis actual de la nueva Ley Universitaria

Señor Juez, lo que a continuación se esgrimirá en el marco de la Teoría de la Argumentación Jurídica, es poner en evidencia las graves manifestaciones de inconstitucionalidad que acusa la norma y que vamos a, secuencialmente, precisar tema por tema:

IV.2.1. Inconstitucionalidad de la Primera Disposición Complementaria Transitoria de la nueva Ley Universitaria, que dispone el cese de la Asamblea Universitaria de las universidades públicas y la suspensión de todos los procesos de nombramiento, ascenso y ratificación del personal docente y no docente hasta que asuman las nuevas autoridades de gobierno

En este punto, señor Juez, y tal como explicaremos más adelante, consideramos que la Primera Disposición Complementaria Transitoria de la nueva Ley Universitaria afecta una serie de derechos constitucionales y la garantía institucional de la autonomía universitaria, al decretar el cese inmediato de las funciones de los miembros de la Asamblea Universitaria de nuestra Casa Superior de estudios, por dos razones.

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En primer lugar, deberá tenerse en cuenta que las actuales autoridades de nuestra Asamblea Universitaria, que recurrimos en amparo, hemos sido elegidas para un período determinado, decisión que ha sido adoptada precisamente en ejercicio de la autonomía universitaria (artículo 18º de la Constitución), razón por la cual el cese ordenado por la nueva Ley Universitaria supone una injerencia arbitraria e injustificada, que desconoce dicha garantía institucional, además de una serie de derechos fundamentales que explicitamos infra. De hecho, señor Juez, y como indicaremos luego, nada impedía que el legislador disponga que la elección de las nuevas autoridades se realice al término del mandato legal de nuestros cargos en la Asamblea Universitaria.

Y en segundo lugar, consideramos que la norma cuestionada vulnera nuestro derecho al debido proceso, toda vez que las causas y el procedimiento a seguir para que se disponga nuestra remoción como autoridades de la Asamblea Universitaria, se encuentran previstas explícitamente en la Ley N.º 23733, Ley Universitaria (al amparo de la cual fuimos elegidos) y en el Estatuto de nuestra Universidad. En ese sentido, en la medida en que nuestro cese ha sido ordenado por un ente externo a nuestra propia Universidad (el demandado Congreso de la Republica), estimamos que tal proceder supone una injerencia que vulnera la autonomía universitaria, toda vez que los únicos legitimados para decidir el cese o la suspensión de las autoridades actuales son los miembros de la propia comunidad universitaria, según lo que establece la Ley N.º 23733 y los Estatutos de nuestra universidad.

IV.2.2. Inconstitucionalidad de la Séptima Disposición Complementaria Transitoria de la nueva Ley

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Universitaria, que ordena la extinción de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) y su Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU)

Con relación a esta norma, señor Juez, y sin perjuicio de lo que más adelante se esgrimirá, consideramos que, a partir de su configuración normativa, la entrada en funcionamiento de la denominada “Superintendencia Nacional de Educación Universitaria (SUNEDU)”, al estar adscrita al Ministerio de Educación, supone una vulneración manifiesta de la garantía institucional de la autonomía universitaria, pues hace depender la gestión del sistema universitario de un sector del Poder Ejecutivo.

Así pues, a pesar de que el SUNEDU goza formalmente de autonomía técnica, funcional, económica, presupuestal y administrativa (artículo 12º de la Ley), su dependencia del Ministerio de Educación la convierte en un ente propenso al manejo político del titular del Ejecutivo, con las interferencias que ello podría acarrear.

Al respecto, se deberá tener en cuenta que, en la STC N.º 0017-2008-PI (Caso Filiales Universitarias), el Tribunal Constitucional cuestionó la imparcialidad objetiva de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) como ente rector del sistema universitario en nuestro país, dado que sus miembros eran parte del propio círculo universitario (fundamento 105). Sin embargo, en el caso del SUNEDU, esta situación resultará peor, pues este órgano carecería de independencia subjetiva y objetiva, toda vez que su sometimiento al Ejecutivo resta imparcialidad a las decisiones que vaya a adoptar y sobre todo a su labor de supervisión de las universidades públicas y privadas.

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De esta forma, es claro que la nueva Ley Universitaria supone un cambio radical desde el antiguo modelo en el que la gestión del sistema universitario era uno básicamente auto-regulatorio (la ANR y el CONAFU), con lo cual se respetaba la autonomía universitaria; mutando hacia un modelo intervencionista (representado por un órgano como la SUNEDU que depende del Ejecutivo) que afecta manifiestamente la autonomía universitaria.

Sobre ello, consideramos que un modelo alternativo igualmente eficaz, pero respetuoso de la autonomía universitaria, hubiera sido recomponer la conformación de la ANR para asegurar la representatividad de las universidades públicas y privadas en dicho organismo.

En definitiva, y como también se verá infra, consideramos que es vital recordar que, en la STC 0037-2009-PI/TC, el Tribunal Constitucional ha avalado el criterio doctrinal según el cual la autonomía universitaria es una categoría a través de la cual se intenta que las universidades estén configuradas de una determinada manera, que suponga el rechazo de un intervencionismo estatal que siempre se ha considerado negativo para la enseñanza superior.

V. FUNDAMENTOS DE DERECHO

V.1. Dimensión subjetiva de los derechos fundamentales de contenido constitucional (artículo 5º inciso y 38º del Código Procesal Constitucional)

V.1.1. El derecho a la participación en la vida política, social y cultural de la Nación (artículo 2º inciso 17 de la Constitución)

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De conformidad con el artículo 2º, inciso 17 de la Constitución, toda persona tiene derecho a “participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”.

En el ámbito supranacional, el derecho a la participación política se encuentra reconocido en el artículo 23º.1.a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en cuanto señala que todos los ciudadanos tienen el derecho “de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.

Sobre el contenido constitucionalmente protegido de este derecho, el Tribunal Constitucional ha señalado que, además de ser él mismo un derecho autónomo, “es, a su vez, una garantía institucional, en la medida en que promueve el ejercicio de otros derechos fundamentales, ya en forma individual, ya en forma asociada”1. Desde esta perspectiva, bien puede argumentarse que, a través de su ejercicio, se promueven también otras libertades ciudadanas como las de expresión, de asociación, de reunión, etc.

Pero, además de ello, el derecho a la participación tiene una íntima relación con el principio democrático, el cual es un rasgo prevalente en nuestra Constitución, ya que dicho principio se materializa “a través de la participación directa, individual o colectiva, de la persona como titular de una suma de derechos de dimensión tanto subjetiva como institucional (…) así como en su participación asociada, a través de organizaciones orientadas a canalizar el pluralismo político”, y mediante “la participación política indirecta de la ciudadanía; es decir, a través de sus representantes libremente elegidos”2.

1 STC N.º 0905-2001-AA/TC, fundamento 5.2 STC N.º 00030-2005-AI/TC, fundamento 23.

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Los derechos de participación política, sin embargo, no se limitan al reducido ámbito de los cargos de elección popular o de los derechos que se ejercen a través de organizaciones políticas. En efecto, dentro de su contenido normativo, también cabe incluir la participación en ámbitos como el social o cultural, o como en el caso que nos ocupa, en el ámbito de la comunidad universitaria, al interior de la cual sus autoridades también son electas y rige el derecho a elegir y ser elegido representante. En otras palabras, los derechos de participación tienen lugar en todo ámbito en el cual rija una auténtica democracia. Así también lo ha reconocido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando afirma que “la participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizadas, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa”3.

V.1.1.1.El derecho de acceso a la función pública

Ahora bien, íntimamente relacionado con el derecho a la participación, se encuentra el derecho de acceso a la función pública, reconocido en el artículo 23º.1.c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establece el derecho de todo ciudadano “de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.

Como ha enfatizado el Tribunal Constitucional, este derecho consiste en la facultad que tienen todas las personas para acceder o intervenir en la gestión de la cosa pública, es decir, en el ejercicio de una función pública, cuyo contenido incluye los siguientes elementos: “a) Acceder o ingresar a la función pública, b) Ejercerla

3 Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párrafo 146.

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plenamente, c) Ascender en la función pública y d) Condiciones iguales de acceso”4.

Como se aprecia, el derecho a la función pública no sólo comprende el acceso, sino también el ejercicio pleno y sin perturbación de la función para la cual se ha sido elegido o designado, toda vez que “el menoscabo, restricción o limitación ilegítima del pleno desenvolvimiento de la función pública o del ascenso en la misma, pueden conducir a una afectación del bien protegido por este derecho”, de modo tal que la participación en la función pública “tiene que ser entendida como un bien cuya concretización debe desarrollarse en toda su magnitud, es decir, con todas las implicancias que su pleno desarrollo lo exija. Ello se debe a que los derechos fundamentales deben ser comprendidos como mandatos de optimización, lo cual significa, precisamente, que su contenido protegido alcanza a todos los aspectos que contribuyen a un mayor grado de realización del bien jurídico que protege”5.

Cabe precisar que el Tribunal Constitucional ha diferenciado que el concepto “función pública” comprende dos tipos de función: la función pública representativa y la función pública no representativa, la primera de las cuales está formada por funciones de representación política, y la segunda alude a la función pública profesionalizada:

“La función pública representativa –a la que se designa específicamente como ‘cargo’- ya se encuentra comprendida en nuestro ordenamiento de alguna forma en el derecho a ser elegido (art. 31º, Const.), es decir, en el denominado derecho de sufragio pasivo. No obstante, ello no es óbice para que el derecho de acceso a la función pública comprenda también este tipo de función pública. Como ejemplos típicos de él se

4 STC N.º 00025-2005-PI y 00026-2005-PI/TC (acumulados), fundamento 43.5 STC N.º 00025-2005-PI y 00026-2005-PI/TC (acumulados), fundamento 44.

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encuentran los cargos políticos desde las más altas magistraturas, como las de congresista o la de Presidente de la República, hasta las de alcalde o regidor de las municipalidades. En el caso de la función pública no representativa, son ejemplos típicos los servidores públicos de la administración, estatal, regional, o municipal, y desde luego, los de los poderes del Estado y, en general, de toda entidad pública. Tanto la función pública representativa como la no representativa deben ser interpretados de la manera más amplia posible”6.

De otro lado, y en esta misma dirección, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha precisado, en jurisprudencia que resulta vinculante, que la garantía de protección del derecho de acceso a la función pública “abarca tanto el acceso como la permanencia en condiciones de igualdad y no discriminación respecto a los procedimientos de suspensión y destitución”7; concluyendo así que “el acceso en condiciones de igualdad constituiría una garantía insuficiente si no está acompañado por la protección efectiva de la permanencia en aquello a lo que se accede”8. En definitiva, para la Corte IDH, “la igualdad de oportunidades en el acceso y la estabilidad en el cargo garantizan la libertad frente a toda injerencia o presión política”9.

V.1.2. El derecho a elegir y ser elegido (artículo 31º de la Constitución)

De conformidad con el artículo 31º primer párrafo de la Constitución, todos los ciudadanos tienen “el derecho de ser

6 STC N.º 00025-2005-PI y 00026-2005-PI/TC (acumulados), fundamento 51.7 Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227, párrafo 135.8 Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C No. 197, párrafo 138.9 Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela, cit., párrafo 135.

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elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica”.

Este derecho iufundamental también se encuentra reconocido en el artículo 23º.1.b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en cuanto establece que todo ciudadano tiene el derecho “de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores”.

Desde la óptica del derecho al sufragio, puede afirmarse que el artículo 31º de nuestra Constitución recoge derecho al sufragio en sus dos acepciones: una dimensión activa (el derecho a elegir) y una dimensión pasiva (el derecho a ser elegido).

Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado que “la participación política mediante el ejercicio del derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello”10. De este modo, según la Corte, el derecho al voto “es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos expresan libremente su voluntad y ejercen el derecho a la participación política”, ya que este derecho “implica que los ciudadanos pueden decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos”11.

Pero, además de ello, la Corte IDH ha manifestado que, en el desarrollo de la participación política representativa, los elegidos ejercen su función por mandato o designación y en representación de una colectividad. Así pues, “esta dualidad recae tanto en el

10 Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párrafo 148.11 Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos, cit., párrafo 147.

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derecho del individuo que ejerce el mandato o designación (participación directa) como en el derecho de la colectividad a ser representada. En este sentido, la violación del primero repercute en la vulneración del otro derecho”12.

V.1.3. El derecho al debido proceso

De conformidad con el artículo 139º inciso 3 de la Constitución, es principio y derecho de la función jurisdiccional “[l]a observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”. Por su parte, el artículo 37º del Código Procesal Constitucional establece, en su inciso 16, que el proceso de amparo procede en defensa del derecho “[d]e tutela procesal efectiva”.

Sin embargo, el derecho al debido proceso, y los derechos que éste incluye como parte de su contenido normativo, pueden ser invocados, y por tanto garantizados, no sólo en el marco de los procesos judiciales, sino también en el ámbito de los procedimientos administrativos.

Así, por “debido procedimiento administrativo”, hay que entender “el respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos aquellos principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada y a los que se refiere el artículo 139º de la Constitución del Estado (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)”13.

Así lo ha entendido, por lo demás, el Tribunal Constitucional, cuando explica por qué el debido proceso se extiendo también al ámbito administrativo no-jurisdiccional: “el fundamento principal por el que se habla de debido procedimiento administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la jurisdicción como la administración están indiscutiblemente vinculadas a la Constitución Política del Estado, de modo que si ésta resuelve asuntos de interés para los administrados, y lo hace a través de

12 Caso Chitay Nech y otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de mayo de 2010. Serie C No. 212, párrafo 115.13 STC N.º 03480-2012-AA/TC, fundamento 6.

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procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional”14.

Esta recepción plena de las garantías judiciales del debido proceso, en el ámbito administrativo, goza de pleno respaldo en el ámbito supranacional, si tenemos en cuenta que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ya ha dejado claramente establecido que “si bien el artículo 8º de la Convención Americana se titula ‘garantías judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales”15. En tal entendimiento, todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8º de la Convención Americana, ello debido a que “las sanciones administrativas, disciplinarias o de naturaleza análoga son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas”16. Dicho de otra manera: “no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso”, por cuanto “es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber”17.

Es claro, por otro lado, el íntimo vínculo que conecta al debido procedimiento administrativo, con el principio de legalidad en el ámbito de tales procedimientos. Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional lo define como “una auténtica garantía constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado Social y Democrático de Derecho”18.

14 STC N.º 08495-2006-AA/TC. 15 Corte IDH: Caso Tribunal Constitucional vs. Perú, sentencia de 31 de enero de 2001. 16 Corte IDH: Caso López Mendoza vs. Venezuela, sentencia de 1 de septiembre de 2011.17 Corte IDH: Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, sentencia de 2 de febrero de 2001.18 STC N.º 06343-2007-PA/TC, fundamento 6.

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Así pues, el principio de legalidad en el ámbito administrativo-sancionador tiene como contenido constitucional (y por ende, susceptible de ser protegido a través del amparo), el cumplimiento escrupuloso de todas las normas que regulan o diseñan el procedimiento administrativo, cuya desviación supone siempre, y en todos los casos, una arbitrariedad que afecta en igual medida el debido procedimiento administrativo19.

Finalmente, es menester agregar que, según la interpretación del Tribunal Constitucional, el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa simple y llanamente la ejecución y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino también, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales20.

V.1.4. ¿Cómo afecta la nueva Ley Universitaria los derechos de los recurrentes a la participación política, a elegir y ser elegido, al acceso a la función pública y al debido proceso?

Luego de haber realizado esta completa revisión normativa y jurisprudencial sobre los derechos iusfundamentales invocados en nuestra demanda, toca ahora verificar de qué modo tales derechos son vulnerados por la nueva Ley Universitaria, cuya inaplicación al caso concreto estamos solicitando en el presente amparo.

Al respecto, debemos recordar que la Primera Disposición Complementaria y Transitoria de la nueva Ley Universitaria, dispone en su parte pertinente lo siguiente:

“PRIMERA.- Proceso de adecuación del gobierno de la universidad públicaA la entrada en vigencia de la presente ley, cesa la asamblea universitaria de las universidades públicas. Quedan suspendidos todos los procesos de nombramiento,

19 STC N.º 05719-2005-AA/TC; asimismo, STC N.º 02192-2004-AA/TC; sobre el principio de interdicción de la arbitrariedad, véase la STC N.º 0090-2004-PA/TC.20 STC N.º 03741-2004-AA/TC, fundamento 15.

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ascenso y ratificación del personal docente y no docente hasta que asuman las nuevas autoridades de gobierno.(…)La designación de las nuevas autoridades debe realizarse antes de que concluya el período de mandato de las universidades vigentes (…)”.

En relación a ello, debemos manifestar que los recurrentes formamos parte, en la actualidad, de la Asamblea Universitaria de la Universidad Nacional de Trujillo, en nuestras calidades de Rector, Vicerrectora Académica y Vicerrectora Administrativa de dicha Casa Superior de estudios, conforme acreditamos con las resoluciones que se adjuntan a la presente demanda.

Nuestra elección como autoridades de dicho órgano de gobierno ha sido efectuada según los requisitos y el procedimiento que establecía la derogada Ley N.º 23733. En efecto, según el artículo 29º inciso b) de la mencionada Ley, una de las atribuciones de la Asamblea Universitaria era aquélla de “[e]legir al Rector, al o a los Vice-rectores y declarar la vacancia en sus cargos”.

En tal sentido, la nueva Ley Universitaria desconoce los derechos que ha generado su predecesora Ley, y ello supone afectar el núcleo duro del contenido esencial de los recurrentes que hemos sido elegidos en el marco de una ley predeterminada; y si bien lex posteriori deroga lex anteriori, ello no debe significar que la nueva ley desconozca la elección de las autoridades recurrentes; pues en todo caso, debió establecerse un período de transición hasta que culminen las autoridades elegidas respetando su mandato. Podrá apreciar vuestro Despacho que, con la nueva Ley, hay una actitud invasiva en desconocer a los Rectores y Vicerrectores actuales y prepotentemente destituirlos sin respetar lo que dice la Ley N.º 23733.

En tal sentido, siendo que la derogada Ley N.º 23733 sigue surtiendo efecto en relación al mandato de las autoridades de la Asamblea Universitaria, Consejo Universitario, Rectores y Vicerrectores; tanto como los Decanos de las Facultades

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respectivas; tales efectos debían ser respetados por la nueva Ley Universitaria; argumento éste que tiene sustento en la cláusula 103º de la Constitución, que literalmente dispone que: “la ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes, y no tiene fuerza ni efectos retroactivos”.

1.2. Dimensión objetiva de la Constitución y que involucra el presente proceso de amparo

1.2.1. El derecho a la seguridad jurídica (artículos 2º, inciso 24, literales a y d; y 139º inciso 3 de la Constitución)

El derecho a la seguridad jurídica, que se deriva del artículo 2º inciso 24 parágrafos a y d, así como del artículo 139º inciso 3 de la Constitución; garantiza e informa a todo el ordenamiento jurídico y consolida la interdicción de la arbitrariedad, pues permite afirmar la predictibilidad de las conductas (en especial, las de los poderes públicos) frente a los supuestos previamente determinados por el Derecho.

En ese sentido, no sólo supone la absoluta pasividad de los poderes públicos en tanto no se presenten los supuestos legales que les permitan incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos, sino que exige de ellos la inmediata intervención ante las ilegales perturbaciones de las situaciones jurídicas, mediante la “predecible” reacción, sea para garantizar la permanencia del statu quo (porque así el Derecho lo tenía preestablecido) o, en su caso, para dar lugar a las debidas modificaciones, si tal fue el sentido de la previsión legal. Así también lo tiene entendido el propio Tribunal Constitucional, cuando afirma

“El principio de la seguridad jurídica forma parte consubstancial del Estado Constitucional de Derecho. La predecibilidad de las conductas (en especial, las de los

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poderes públicos) frente a los supuestos previamente determinados por el Derecho, es la garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico y que consolida la interdicción de la arbitrariedad. Tal como estableciera el Tribunal Constitucional español, la seguridad jurídica supone ‘la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho’ (STCE 36/1991, FJ 5). El principio in comento no sólo supone la absoluta pasividad de los poderes públicos, en tanto no se presenten los supuestos legales que les permitan incidir en la realidad jurídica de los ciudadanos, sino que exige de ellos la inmediata intervención ante las ilegales perturbaciones de las situaciones jurídicas, mediante la ‘predecible’ reacción, sea para garantizar la permanencia del statu quo, porque así el Derecho lo tenía preestablecido, o, en su caso, para dar lugar a las debidas modificaciones, si tal fue el sentido de la previsión legal”21.

Por otro lado, para la doctrina, la seguridad jurídica se concretiza en dos exigencias objetivas: una de corrección estructural (formulación adecuada de las normas del ordenamiento jurídico), otra de corrección funcional (cumplimiento del Derecho por sus destinatarios y especialmente por los órganos de aplicación); y una exigencia subjetiva, encarnada por la certeza del Derecho, entendida como la proyección en las situaciones personales de las garantías estructurales y funcionales antes mencionadas22.

A los efectos del presente caso, queremos destacar la denominada exigencia subjetiva de certeza del Derecho, que conlleva la posibilidad de que las personas (naturales y jurídicas, públicas y privadas) puedan saber con claridad y de antemano aquello que le está mandado, permitido o prohibido, de cara a efectuar un adecuado proyecto de vida. De este modo, el ordenamiento jurídico permite a los ciudadanos organizar su conducta presente y

21 STC N.º 0016-2002-AI/TC, fundamento 3; en el mismo sentido, STC N.º 01601-2012-PA/TC.22 PÉREZ LUÑO, Antonio-Enrique: “Seguridad jurídica”, en GARZÓN VALDÉS, Ernesto y Francisco LAPORTA (editores): El derecho y la justicia, 2ª edición, Trotta, Madrid, 2000, p. 483.

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programar expectativas para su actuación jurídica futura bajo pautas razonables de previsibilidad23.

1.2.2. La garantía institucional: la autonomía universitaria (artículo 18º de la Constitución)

1.2.2.1. Noción de garantía institucional

Desde un punto de vista teórico, la categoría de garantía institucional, de origen alemán (principalmente, en la obra de Carl Schmitt24), fue creada para designar a la protección constitucional conferida a determinadas instituciones que, si bien no eran esenciales o centrales, sí eran necesarias para la organización político-administrativa del Estado; en ese sentido, se erigen como una garantía frente al legislador, y más concretamente, contra la supresión, vaciamiento o desfiguración sustancial de su “imagen maestra” (Leit-Bild). Por otro lado, si bien en un primer momento el objeto de protección de las garantías institucionales eran ciertas instituciones públicas, luego dicha protección se extendió a determinados institutos (principalmente, de Derecho privado) y a algunas instituciones sociales25.

Existe toda una amplia construcción teórica en torno a las diferencias que existen entre garantía institucional y derechos fundamentales: así pues, mientras el derecho fundamental es un elemento pre-jurídico, la garantía institucional se entiende que obedece a un régimen jurídico extraconstitucional; asimismo, mientras que el titular del derecho fundamental es el individuo o persona, y goza de protección jurisdiccional, la garantía

23 PÉREZ LUÑO, Antonio-Enrique: op. cit., p. 484.24 SCHMITT, Carl: Teoría de la Constitución, Alianza Editorial, Madrid, 1982.25 Voz “Garantías institucionales”, en ARAGÓN REYES, Manuel (Coordinador): Temas básicos de Derecho Constitucional, Tomo III, Tribunal Constitucional y Derechos Fundamentales, 1ª edición, 2001, Civitas, Madrid, p. 110.

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institucional lo titulariza la propia institución, y carece en principio de protección jurisdiccional26.

Sobre la noción de “garantía institucional”, el Tribunal Constitucional ha señalado que “consiste en una fórmula constitucional destinada a asegurar una especial protección a una institución jurídica. A pesar de no tratarse de un derecho fundamental en sentido auténtico, obtiene una protección calificada y superior frente a la ley. La Constitución puede instituir una garantía institucional para que, de manera efectiva, el Estado concrete a través de la ley un mandato de defensa y resguardo”27.

Así pues, la garantía institucional salvaguarda determinados contenidos objetivos de la Norma Fundamental, manteniéndolos intangibles respecto del legislador así como de los poderes públicos, lo cual cobra mayor importancia en el caso de garantías institucionales (como la autonomía universitaria) que la Constitución enlaza con determinados derechos fundamentales (en nuestro caso, la libertad de cátedra, la libertad de enseñanza y la libertad de conciencia)28.

En la jurisprudencia constitucional, se ha entendido que son garantías institucionales, por ejemplo, la autonomía

26 Voz “Garantías institucionales”, en ARAGÓN REYES, Manuel (Coordinador): op. cit., p. 110. Más adelante, sin embargo, la relación entre garantías institucionales y derechos fundamentales pasó a ser una de mutua influencia, para luego entrar en una lógica de “comprensión ‘institucional’ de los derechos fundamentales”, principalmente a raíz de las teorías de Peter Häberle y Konrad Hesse.27 STC N.º 04232-2004-AA/TC, fundamento 24.28 STC N.º 04232-2004-AA/TC, fundamento 24. Por ello, el TC insiste en que existe una clara conexión entre la protección de la autonomía universitaria y la protección de una multiplicidad de derechos fundamentales: “una promoción de la educación que condiga con el desarrollo integral de la persona exigido por la Constitución, requiere que el Estado garantice la libertad de enseñanza (artículo 13°), la libertad de conciencia (artículo 14°) y la libertad de cátedra (artículo 18° de la Constitución). El fundamento de tales libertades supone una autonomía en sentido general que garantice que la formación en conocimientos y espíritu tenga lugar en un ambiente libre de todo tipo de injerencias ilegítimas, particularmente de aquellas provenientes del poder público, sean estas de carácter confesional, académico o ideológico” [SSTC N. os 0005-2004-PI, fundamento 8; 4232-2004-PA, fundamento 27; y 0017-2008-PI, fundamento 178].

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universitaria, la autonomía municipal, y la independencia jurisdiccional29.

1.2.2.2. La posición del Tribunal Constitucional peruano respecto a la autonomía universitaria: ¿un derecho fundamental o una garantía institucional

En doctrina, es conocido el debate en torno a si la autonomía universitaria califica como un derecho fundamental o como una garantía institucional, polémica dentro de la cual se brindan importantes y muy atendibles argumentos en ambos frentes.

Así por ejemplo, un sector de la comunidad jurídica plantea que la autonomía universitaria es un derecho fundamental, ya que sólo así dicha autonomía tendría un contenido esencial que el legislador en ningún caso podría desconocer (libertad de configuración que sería más amplia si se la considerara como una garantía institucional)30. Pero, además, se recuerda que la categoría de derecho público subjetivo fundamental ha mostrado siempre “una mayor capacidad de resistencia, tanto a las intromisiones del legislador como a los conflictos con otros derechos fundamentales y garantías institucionales”31; y, finalmente, se aduce que al ser un derecho fundamental, la autonomía universitaria podría ser defendida en un recurso de amparo, que cada Universidad podría interponer a tal efecto32.

Para otros autores, en cambio, es errado sostener que la autonomía universitaria sea un derecho fundamental, pues “resulta difícil concebir como derecho fundamental

29 STC N.º 0025-2006-AI/TC, fundamento 11.30 SOUVIRÓN MORENILLA, J.M: “La autonomía universitaria: las previsiones constitucionales y su desarrollo normativo”, en LUXAN, J.M. de (editor): Política y reforma universitaria, Barcelona, 1998.31 TORRES MURO, Ignacio: La autonomía universitaria. Aspectos constitucionales, CEPC, Madrid, 2005, p. 42.32 TORRES MURO, Ignacio: op. cit., 43.

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una regla de organización de corporaciones que en una gran parte son personas jurídicas de Derecho público”33. Al mismo tiempo, se señala con acierto que la autonomía universitaria no debe calificarse como un derecho fundamental “por la indeterminación de sus sujetos y de su objeto o contenido esencial y por la muy remota e indirecta conexión con la dignidad de la persona y su libre desarrollo de esta forma de la organización administrativa”34. Ello explica, a su vez, por qué en uno de los pocos tribunales del mundo que han reconocido a la autonomía universitaria como derecho fundamental, se está abriendo paso una tendencia a revisar dicha conceptualización35.

En el caso peruano, de conformidad con el artículo 18º de la Constitución, “Cada universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Las universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución y de las leyes”.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional peruano ha conceptualizado desde siempre que la autonomía universitaria, en tanto que apunta a una totalidad tuitiva, constituye una auténtica garantía institucional. Así pues, para el supremo intérprete de la Constitución, “la autonomía universitaria se encuentra configurada en nuestra Constitución como una garantía institucional destinada a proteger la autonomía normativa, de gobierno, académica, administrativa y económica de una determinada institución, la universidad, siempre y cuando se realice dentro del marco que la Constitución y la ley establecen (artículo 18º)”36.

33 DÍEZ-PICAZO, Luis María, voto particular recaído en la STC 26/1987, de 27 de febrero, del Tribunal Constitucional español.34 GARCÍA ROCA, Javier: “El concepto actual de autonomía local según el bloque de la constitucionalidad”, en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, N.º 282 (2000), p. 39, nota 38. 35 TORRES MURO, Ignacio: op. cit., p. 46.36 STC N.º 04232-2004-AA/TC, fundamento 24.

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Así entendida, como garantía institucional, la autonomía universitaria está constituida por un “conjunto de potestades que dentro de nuestro ordenamiento jurídico se ha otorgado a la universidad, con el fin de evitar cualquier tipo de intervención de entes extraños en su seno. Con ello se consagra como pendón la libertad académica, ante los posibles”37, lo cual vale tanto para las universidades privadas, así como para las universidades públicas38.

A partir de allí, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha definido a la autonomía universitaria como “el grado de autogobierno necesario para que sean eficaces las decisiones adoptadas por las instituciones de enseñanza superior con respecto a su labor académica, normas, gestión y actividades conexas”39. Es decir, para el supremo intérprete de la Constitución, la autonomía universitaria es una auténtica garantía institucional, ya que la Universidad “constituye un espacio de las libertades que no puede ser desfigurada por el legislador ordinario dada esa dimensión constitucional que le confiere la Carta Fundamental”40; con lo cual, a través de la protección que dispensa esta garantía institucional, “se pretende proteger la autodeterminación en el desarrollo de las actividades y funciones derivadas de los fines institucionales de los centros universitarios”41, o también la “facultad de autorregulación que tienen todas las universidades ya sea en el ámbito normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico”42. Así pues, en la medida en que la función institucional de la educación universitaria se alcanza sobre la base la autodeterminación de los contenidos culturales,

37 STC N.º 04232-2004-AA/TC, fundamento 28.38 STC N.º 0019-2011-AI/TC, fundamento 8.39 STC N.º 0091-2005-AA/TC, fundamento 8.40 STC N.º 0023-2007-AI/TC, fundamento 39.41 STC N.º 0025-2006-AI/TC, fundamento 6.42 STC N.º 0037-2009-AI/TC, fundamento 12.

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científicos y técnicos “coactados éstos, la finalidad de la universidad peligra”43.

Con mayor énfasis aún, el Tribunal ha sostenido que “a través de esta categoría se intenta que las universidades estén configuradas de una determinada manera, que suponga el rechazo de un intervencionismo estatal que siempre se ha considerado negativo para la enseñanza superior”44, de suerte que aquella garantía comprende “el conjunto de potestades que dentro de nuestro ordenamiento jurídico se ha otorgado a la universidad, con el fin de evitar cualquier tipo de intervención de entes extraños en su seno. Con ello se consagra como pendón la libertad académica, ante los posibles embates del poder político”45.

A su vez, esta garantía institucional despliega una serie de contenidos o dimensiones, que son las siguientes46:

a) Régimen normativoImplica la potestad autodeterminativa para la creación de normas internas (estatuto y reglamentos) destinados a regular, per se, la institución universitaria.

b) Régimen de gobierno

Implica la potestad autodeterminativa para estructurar, organizar y conducir, per se, la institución universitaria. Es formalmente dependiente del régimen normativo.

c) Régimen académico

43 STC N.º 0025-2006-AI/TC, fundamento 9.44 STC N.º 0037-2009-AI/TC, fundamento 13.45 STC N.º 0037-2009-AI/TC, fundamento 14.46 STC N.º 04232-2004-AA/TC, fundamento 28.

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Implica la potestad autodeterminativa para fijar el marco del proceso de enseñanza-aprendizaje dentro de la institución universitaria.Ello comporta el señalamiento de los planes de estudios, programas de investigación, formas de ingreso y egreso de la institución, etc. Es formalmente dependiente del régimen normativo y es la expresión más acabada de la razón de ser de la actividad universitaria.

d) Régimen administrativoImplica la potestad autodeterminativa para establecer los principios, técnicas y prácticas de sistemas de gestión, tendientes a facilitar la consecución de los fines de la institución universitaria.

e) Régimen económico

Implica la potestad autodeterminativa para administrar y disponer del patrimonio institucional; así como para fijar los criterios de generación y aplicación de los recursos financieros.

Así pues, la autonomía universitaria se verá vulnerada cada vez que el legislador, al regular aspectos relativos a su función, amenaza o afecta desproporcionadamente la misión que la Constitución ha otorgado a las universidades47. Y es que, si bien no se niega que el legislador ordinario puede implementar una serie de políticas públicas en el ámbito universitario, ello no significa que pueda hacerlo afectando o dejando sin contenido a la autonomía universitaria, precisamente porque ésta es una garantía institucional que opera frente a los actos de cualquier poder público.

47 STC N.º 0037-2009-AI/TC, fundamento 23.26

Finalmente, particular relevancia merece, para el caso concreto, el denominado “autogobierno de la universidad”, entendido cono la capacidad que tiene la Universidad para “elegir libremente a sus órganos de dirección, y exigir el respeto para las decisiones de estos en las materias propias de aquél”48.

1.2.3. La garantía de la cosa juzgada constitucional

De conformidad con el artículo 82º del Código Procesal Constitucional, las sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en el proceso de inconstitucionalidad que queden firmes “tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación”.

En lo que concierne al efecto vinculante de la sentencia hacia los órganos públicos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha reconocido que dicho efecto alcanza no sólo al fallo, sino también a las consideraciones expuestas en la sentencia como fundamento de la decisión. En efecto, en palabras del TC:

“(…) las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional vinculan, en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, no solo respecto al decisum o fallo de la sentencia sino también respecto a los argumentos –ratio decidendi– que constituyen su fundamentación. Y es que, a diferencia de los obiter dicta –que pueden ser considerados como criterios auxiliares o complementarios–, la ratio decidendi constituye, finalmente, la plasmación o concreción de la actividad interpretativa del Tribunal Constitucional y, dada su estrecha

48 TORRES MURO, Ignacio: op. cit., p. 73.27

vinculación con el decisum, adquiere también, al igual que éste, fuerza vinculante para los tribunales y jueces ordinarios, tanto si se declara la inconstitucionalidad de la norma como si, por el fondo, se la desestima”49.

En el caso que nos convoca, debemos precisar que la nueva Ley Universitaria (en el extremo en que se crea la denominada “Superintendencia Nacional de Educación Universitaria” – SUNEDU), ha sido emitida en seguimiento de una sentencia exhortativa del Tribunal Constitucional, que sugirió precisamente la creación de un ente de tales características. En efecto, en la STC N.º 0017-2008-AI/TC, el Tribunal Constitucional, además de declarar fundada la demanda de inconstitucionalidad que había sido planteada, declaró un estado de cosa inconstitucional en el sistema universitario peruano, y como consecuencia de ello, dispuso lo siguiente en su fallo:

“4. Declarar (…) la existencia de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural en el sistema educativo universitario. Dicho estado solo puede ser reparado en un sentido mínimo con las decisiones adoptadas en esta sentencia, motivo por el cual es obligación del Estado adoptar de inmediato —respetando los criterios expuestos en esta sentencia— las medidas institucionales

49 STC N.º 0006-2006-PC/TC, fundamento 41. Nótese que, para el Tribunal Constitucional, la vinculación a las razones fundamentales de la sentencia de inconstitucionalidad, opera lo mismo cuando ésta es estimatoria o desestimatoria (ello, en contraste a lo que establece el artículo 81º del Código Procesal Constitucional, que predica efectos generales sólo respecto de sentencias fundadas). En otro lugar, y con la misma determinación, el Tribunal Constitucional expresa: “las sentencias no sólo comprenden el fallo (o parte dispositiva), sino que lo más trascendente en un Tribunal que suele identificarse como “supremo intérprete de la Constitución” (art. 1.º de la LOTC), son precisamente las ‘interpretaciones’ que se ubican en la parte de la justificación del fallo. Como se ha observado, dentro de la motivación hay que ubicar la denominada ratio decidendi -o “hilo lógico” del razonamiento de los jueces- , que comprende en los sistemas del common law tanto el principio de derecho como el hecho relevante considerado por el Juez (holding), como también las denominadas obiter dicta o razones subsidiarias. Son las razones decisivas para el caso las que vinculan, mas no las consideraciones tangenciales o de aggiornamento (obiter dicta)” [STC N.º 4119-2005-PA/TC, fundamento 12; y también, STC N.º 0024-2003-AI/TC].

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necesarias (legislativas, administrativas, económicas, etc.) para reformar el sistema de la educación universitaria en el país, de forma tal que quede garantizado el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria de calidad, reconocido por la Constitución. Entre dichas medidas deberá, obligatoriamente, disponerse las siguientes:

(…)b) La creación de una Superintendencia altamente especializada, objetivamente imparcial, y supervisada eficientemente por el Estado, que cuente, entre otras, con las siguientes competencias: (i) Evaluar a todas las universidades del país, y sus respectivas filiales, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa.(ii) Evaluar a todas las universidades y filiales ratificadas o autorizadas por el CONAFU, adoptando las medidas necesarias para, cuando sea necesario, elevar su nivel de calidad educativa. Esta evaluación, de conformidad con el fundamento jurídico 216, supra, deberá incluir a las filiales universitarias cuyo funcionamiento haya sido autorizado judicialmente. En caso de que, en un tiempo razonable, estas entidades no alcancen el grado necesario de calidad educativa, deberá procederse a su clausura y disolución. En este supuesto, el Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados.(iii)Garantizar que el examen de admisión a las universidades cumpla con adecuados niveles de exigibilidad y rigurosidad intelectual, tomando en

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cuenta que, de acuerdo al artículo 13º 2 c. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la enseñanza superior universitaria debe hacerse accesible a todos, “sobre la base de la capacidad de cada uno”.El ejercicio de estas competencias de evaluación externa no deberá dar lugar en ningún caso a violación de la autonomía universitaria, por lo que no podrán incidir en el ideario o visión de la universidad o en la libertad de cátedra de sus docentes, o en su organización estructural y administrativa” (énfasis agregado)50.

Así pues, como podemos apreciar, el propio Tribunal Constitucional, a través de esta sentencia, propuso al Congreso de la República la creación de una Superintendencia para asegurar la calidad educativa en nuestro sistema universitario; pero, a renglón seguido, dispuso expresamente que las competencias de dicha futura Superintendencia no podía dar lugar a una vulneración de la autonomía universitaria, “por lo que no podrán incidir en el ideario o visión de la universidad o en la libertad de cátedra de sus docentes, o en su organización estructural y administrativa”.

Es decir, al ser consciente de que la creación de una Superintendencia en el ámbito universitario suponía una restricción importante de la autonomía universitaria, el Tribunal Constitucional se cuidó de prever que su funcionamiento no podía afectar la “organización estructural y administrativa” de las Universidades que iban a estar bajo su supervisión.

Sin embargo, la nueva Ley Universitaria hace precisamente lo contrario, pues so pretexto de implementar la denominada “SUNEDU”, ordena el cese de

50 STC N.º 00017-2008-AI/TC, punto resolutivo 4.b).30

las Asambleas Universitarias de las universidades públicas, lo que supone una clara afectación de la organización estructural y administrativa de nuestra Universidad, en claro desacato a lo ordenado por el Tribunal Constitucional en su STC N.º 0017-2008-PI/TC (caso Filiales Universitarias).

Por todo ello, consideramos que la nueva Ley Universitaria, al realizar un seguimiento imperfecto y distorsionado de la exhortación formulada por el TC en su STC N.º 0017-2008-PI/TC, ha violado la cosa juzgada constitucional que emana de dicha decisión (artículo 82º del Código Procesal Constitucional).

1.2.4. ¿Cómo afecta la nueva Ley Universitaria los principios de seguridad jurídica, la garantía institucional, y la cosa juzgada constitucional, en perjuicio de los recurrentes?

En el presente acápite es necesario precisar, señor Juez, un pequeño excurso conceptual para la procedencia del amparo. En efecto, presupuesto ontológico y jurídico procesal es que exista un acto lesivo, dimanante de alguna autoridad, funcionario o persona. Y en este marco teórico, el acto lesivo proviene de la nueva Ley Universitaria, por lo que el sujeto activo que ha desencadenado el agravio constitucional en estos extremos son la acotada Ley expresada en los rubros arriba enunciados.

a) La seguridad jurídica se ha visto menoscabada porque si bien una nueva Ley Universitaria presupone el mandato soberano del legislador de cambiar un orden de cosas antiguos por uno nuevo; ello no debe suponer en esta actividad legítima afectar el núcleo duro de la predictibilidad y predecibilidad que subyace en un sistema jurídico a través de la seguridad

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jurídica; estos aspectos ya han sido señalados en la parte pertinente de la presente demanda; pero cabe especificar que la seguridad jurídica se ve afectada a través del desplazamiento de una serie de incertidumbres como son el otorgamiento de los grados y títulos por parte de las autoridades predeterminadas por la Ley N.º 23733.

b) En lo que atañe a la garantía institucional, ella se ve afectada a través de un quiebre de la autonomía universitaria por las intromisiones que supone el descabezamiento de sus autoridades universitarias legítimamente constituidas, y como consecuencia de ello una hipertrofia de las atribuciones y competencias de las autoridades constituidas que se ven desplazadas por un nuevo órgano rector hoy denominado SUNEDU, y cuya transición de implementación debió ser pacífica, esto es, esperar que culminen cada universidad pública con el período de mandato de sus Rectores y Vicerrectores y así convocar a las nuevas elecciones como proclama la novísima Ley.

c) Finalmente, la nueva Ley Universitaria, en un afán presuntamente legítimo de reordenar lo que el Tribunal Constitucional declaró como un estado de cosas inconstitucional, ha desnaturalizado y tergiversado el fallo conforme se ha podido apreciar en las glosas ut supra señaladas. En efecto, se está cambiando un órgano como es la ANR por otro que va a tener un centro de gravitación del poder desde el Ejecutivo, y ello en estricto mancilla la garantía institucional expresada en la autonomía universitaria que le es inherente a cada universidad como a su ente colectivo organizado como es la ANR.

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1.3. La interpretación de la nueva Ley Universitaria a la luz de la interpretación constitucional (derechos públicos subjetivos)

Por otro lado se debe destacar, señor Juez, que el presente proceso de amparo gira en torno a una relación bilateral o sinalagmática conflictiva entre las Universidades Públicas versus el Ejecutivo. En consecuencia, trátase de lo que George Jellinek denominó “derechos públicos subjetivos”, entendiéndose por tal a esa relación conflictiva entre una persona natural o jurídica (incluyendo las de Derecho Público interno), versus el Estado, en tanto que aquéllas tratan de afirmar la titularidad de ciertos derechos fundamentales (como los que están aquí en juego); frente al Estado que pretende desconocerlos a través de una injerencia normativa (la flamante Ley Universitaria).

Cuando estamos ante este supuesto, no cabe duda que si existe un margen de duda en el ámbito de la aplicación normativa de la Constitución, el juez debe aplicar el principio a nivel procesal de pro actione a favor de los recurrentes (ubicado en el artículo III del Título Preliminar del CPConst.) y a nivel sustantivo aplicar el estándar hermenéutico pro homine o favor libertatis; estos extremos deberán tenerse presentes, debiéndose aclarar que la fórmula pro actione es para la admisión de la demanda, y los segundos, para la sentencia que deberá ser declarada estimativa.

1.3.1. Interpretación de los derechos fundamentales

a) Principio pro homine

Unos de los principios básicos de interpretación de los derechos fundamentales es el principio pro homine, también denominado “regla de la preferencia”. Con arreglo a él, se busca que, ante eventuales diferentes interpretaciones de un dispositivo legal, se debe optar por aquélla que conduzca a una mejor protección de

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los derechos fundamentales, descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio.

Como ha establecido el Tribunal Constitucional, “el principio pro homine impone que, en lugar de asumir la interpretación restrictiva, se tenga que, por el contrario, optar por la tesis que posibilite que el particular pueda ejercer su derecho (…)”51.

b) Su interpretación conforme a los tratados internacionales e interpretación de convencionalidad

Conforme a lo que establece la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución y el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, los derechos fundamentales reconocidos en nuestra Constitución deben ser obligatoriamente interpretados de conformidad con los tratados y los convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Perú y en concordancia con las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte.

En tal sentido, como ha enfatizado el Tribunal Constitucional, “el ejercicio interpretativo que realice todo órgano jurisdiccional del Estado (o que desempeñe funciones materialmente jurisdiccionales), para determinar el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales, debe estar obligatoriamente informado por las disposiciones de los tratados internacionales de derechos humanos y por la interpretación de las mismas realizada por los tribunales internacionales sobre derechos humanos a través de sus decisiones”52.

51 STC N.º 01003-1998-AA/TC, fundamento 3.52 STC N.º 05854-2005-PA/TC, fundamento 28.

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c) Su interpretación conforme a la jurisprudencia de los tribunales internacionales: la cosa juzgada convencional

Finalmente, como ha sido señalado profusamente en la doctrina, las fuentes del derecho internacional se influyen recíprocamente. Así, éstas, a su vez, influyen y son influidas por las fuentes domésticas. La interpretación de las normas internacionales también puede beneficiarse de la jurisprudencia que se genere sobre el punto en los países parte del sistema, puesto que la aplicación de normas domésticas a casos particulares también puede dar alcance y contenido más precisos a las normas de derechos humanos. Mirando esto desde otro ángulo, el juez nacional, al interpretar una norma de derechos humanos nacional, también debe tener en consideración las normas internacionales y la jurisprudencia internacional.

En el plano de la interpretación de los derechos fundamentales llevada a cabo por los tribunales internacionales, el Tribunal Constitucional ha sido claro en señalar que la relación entre éstos “… no alude a una relación de jerarquización formalizada [entre los tribunales internacionales de derechos humanos y los tribunales internos], sino a una relación de cooperación en la interpretación pro homine de los derechos fundamentales. No puede olvidarse que el artículo 29.b de la Convención proscribe a todo tribunal, incluyendo a la propia Corte, “limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados”53.

53 STC N.º 02730-2006-AA/TC.35

En reciente jurisprudencia, el TC ha sido concluyente en señalar que “los derechos reconocidos en los tratados sobre derechos humanos y su respectiva interpretación por los tribunales internacionales, son, por así decirlo, un punto de partida, un referente “mínimo indispensable”, en cuyo desarrollo se encuentra expedita la facultad de los Estados de ampliar su ámbito normativo, sea sumando derechos “nuevos” inspirados en la dignidad humana, o acompañando a los ya previstos de manifestaciones que impliquen una garantía adicional en su eficacia, esto es, en la proyección del derecho jurídicamente reconocido a la realidad concreta…”54.

Adicional a ello, y en este rubro, resulta pertinente invocar la cosa juzgada convencional, que ha venido siendo esgrimida a nivel de la literatura moderna por el profesor Eduardo Ferrer Mac-Gregor, en su reciente voto a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Gelman Vs. Uruguay55. En este sentido, conforme se habrá apreciado, la Corte Interamericana ha decantado jurisprudencialmente un derecho fundamental que es convencional, relacionado al derecho de acceso a la función pública, que se ve menoscabado con la entrada en vigor de la nueva Ley Universitaria.

1.3.2. Aplicación del test de razonabilidad en la nueva Ley Universitaria

La Primera Disposición Complementaria Transitoria de la nueva Ley Universitaria, dispone lo siguiente:

54 STC N.º 1412-2007-AA/TC, fundamento 19.55 Vid., con todo, a FERRER MAC-GREGOR, Eduardo: Panorámica del Derecho procesal constitucional y convencional, Marcial Pons, México-Madrid, 2013; HERRERÍAS CUEVSA, Ignacio Francisco: Control de convencionalidad y efectos de las sentencias, 2ª edición, Ubijus, México, 2012; FLORES NAVARRO, Sergio y ROJAS RIVERA, Victorino: Control de convencionalidad, Novum, México, 2013; y URIBE ARZATE, Enrique: Problemas actuales de los Tribunales Constitucionales y el control de convencionalidad, El Derecho - Porrúa, México, 2012.

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“PRIMERA.- Proceso de adecuación del gobierno de la universidad públicaA la entrada en vigencia de la presente ley, cesa la asamblea universitaria de las universidades públicas. Quedan suspendidos todos los procesos de nombramiento, ascenso y ratificación del personal docente y no docente hasta que asuman las nuevas autoridades de gobierno.A tal efecto, a los diez (10) días calendario de la entrada en vigencia de la presente Ley, se conforma en cada universidad un Comité Electoral Universitario Transitorio y Autónomo, integrado por tres docentes principales, dos docentes asociados y un docente auxiliar, todos a tiempo completo y dedicación exclusiva, que sean los más antiguos en sus respectivas categorías, y por tres estudiantes, uno por cada facultad de las tres con mayor número de alumnos, quienes hayan aprobado como mínimo cinco semestres académicos y ocupen el primer lugar en el promedio ponderado de su facultad.La abstención total o parcial de los representantes estudiantiles en el Comité Electoral Universitario no impide su instalación y funcionamiento. La antigüedad de los docentes se determina en función al tiempo de servicios efectivo en dicha categoría en la universidad; en caso de empate se optará por los de mayor edad.El Comité Electoral Universitario se instala teniendo como Presidente al docente principal elegido más antiguo; dicho Comité convoca, conduce y proclama los resultados del proceso electoral conducente a elegir a los miembros de la asamblea estatutaria en un plazo máximo de veinticinco (25) días calendario.La Asamblea estatutaria está conformada por 36 miembros: 12 profesores principales, 8 profesores asociados, 4 profesores auxiliares y 12 estudiantes. Estos últimos deben cumplir los requisitos señalados en la presente Ley para los representantes para la Asamblea universitaria.La elección se realiza mediante voto universal obligatorio y secreto de cada una de las categorías de los profesores indicados y por los estudiantes regulares.La Asamblea estatutaria se instala inmediatamente después de concluida la elección de sus miembros por convocatoria del presidente del comité electoral universitario, y presidida por el docente principal más antiguo.

37

La Asamblea estatutaria redacta y aprueba el estatuto de la Universidad, en un plazo de cincuenta y cinco (55) días calendario.A la fecha de aprobación de los nuevos estatutos, la asamblea universitaria establece el cronograma de elección de las nuevas autoridades y el plazo para su designación en reemplazo de las autoridades vigentes. El referido cronograma debe incluir las fechas de la convocatoria a nuevas elecciones, de realización del proceso electoral, y de designación de las nuevas autoridades.La designación de las nuevas autoridades debe realizarse antes de que concluya el período de mandato de las universidades vigentes.Aprobado el estatuto de la universidad y el referido cronograma, la asamblea estatutaria asume transitoriamente las funciones de la Asamblea universitaria hasta la elección de las nuevas autoridades. El proceso de elección de nuevas autoridades es realizado por el Comité Electoral constituido conforme a lo establecido por la presente ley, y comprende la elección de rector, vicerrector y decanos, reconstituyéndose así la Asamblea Universitaria, el Consejo Universitario y los Consejos de Facultad.Es de responsabilidad de las autoridades elegidas completar la adecuación de la universidad a las normas de la presente Ley y el respectivo estatuto.La Oficina Nacional de Procesos Electorales – ONPE participa y garantiza la transparencia de los procesos electorales, a través de la asistencia técnica a cada Comité Electoral Universitario”.

Ahora bien, como quiera que la esencia del proceso constitucional de amparo es la tutela de los derechos fundamentales de contenido constitucional, resulta en el presente caso esgrimir un criterio hermenéutico de especial relevancia en la jurisdicción constitucional.

En efecto, en la Teoría de la Interpretación Constitucional, los derechos fundamentales exigen, cuando se van a restringir, si dicha restricción resulta ser legítima para alcanzar los fines que persigue la ley. En tal sentido, los jueces intérpretes, tienen hoy una herramienta objetiva para verificar cualquier acto restrictivo que suponga la afectación o no de algún contenido esencial de un derecho iusfundamental.

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Nos corresponde, señor Juez, en este extremo, aplicar el test de proporcionalidad a la Primera Disposición Complementaria Transitoria (DCT) de la nueva Ley Universitaria, que hemos citado líneas arriba.

Surge, en consecuencia, la interrogante siguiente: ¿la intervención del legislador en el derecho fundamental de acceso a la función pública, es imprescindible para su cometido de implementar una nueva Ley Universitaria? ¿O acaso, tal actitud es invasiva y violatoria y, en consecuencia, dicha intervención supone un vaciamiento del contenido esencial del derecho a elegir, ser elegido, y el derecho a mantenerse en el cargo dentro del período para el que se fue elegido; y, por tanto, todo ello, resulta ser inconstitucional?

Como se sabe, señor Juez, el test de razonabilidad, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, “es un análisis de proporcionalidad que está directamente vinculado con el valor superior justicia; constituye, por lo tanto, un parámetro indispensable de constitucionalidad para determinar la actuación de los poderes públicos, sobre todo cuando ésta afecta el ejercicio de los derechos fundamentales”56.

Este test se compone, a su vez, de tres principios, que son los principios de idoneidad o adecuación; de necesidad; y de proporcionalidad en sentido estricto. El propio TC los define con estas palabras:

“De acuerdo con el principio de idoneidad o adecuación, toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser idónea para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo, suponiendo dos cosas: primero, la legitimidad constitucional del objetivo y, segundo, la idoneidad de la medida sub examine. El principio de necesidad significa que, para que una injerencia en los derechos fundamentales

56 STC N.º 0050-2004-AI y otros (acumulados), fundamento 109.39

sea necesaria, no debe existir ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto y que sea más benigno con el derecho afectado. Requiere analizar, de un lado, la idoneidad equivalente o mayor del medio alternativo, y, de otro, el menor grado en que éste intervenga en el derecho fundamental. Por último, de acuerdo con el principio de proporcionalidad strictu sensu, para que una injerencia en los derechos fundamentales sea legítima, el grado de realización del objetivo de ésta debe ser por lo menos equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental, comparándose dos intensidades o grados: el de la realización del fin de la medida examinada y el de la afectación del derecho fundamental”57.

1.3.3. Análisis de los subprincipios de razonabilidad para el presente caso

a) Subprincipio de idoneidad o de adecuación

De acuerdo con este principio, “toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser idónea o capaz para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo. En otros términos, este subprincipio supone dos cosas: primero, la legitimidad constitucional del objetivo; y, segundo, la idoneidad de la medida utilizada”58.

En el presente caso:

- Existe la necesidad de reformar la Ley N.º 23733, Ley Universitaria, por otra norma moderna y a la altura de los nuevos tiempos (objetivo constitucionalmente legítimo)

- Pero ese objetivo, está significando la injerencia en cada Universidad de destituir a sus autoridades

57 STC N.º 0050-2004-AI/TC y otros (acumulados), fundamento 109 (énfasis añadido)58 STC N.º 0027-2006-AI/TC, fundamento 73.

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legítimamente constituidas. En consecuencia, para conseguir el objetivo legítimo, se está utilizando un medio gravoso. En palabras del TC, resulta inidónea la medida utilizada.

b) Subprincipio de necesidad

Según el subprincipio de necesidad, “para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto y que sea más benigno con el derecho afectado. Se trata de una comparación de la medida adoptada con los medios alternativos disponibles, y en la cual se analiza, por un lado, la idoneidad equivalente o mayor del medio alternativo; y, por otro, su menor grado de intervención en el derecho fundamental”59.

En el caso concreto, nuevamente, se verifica en este subprincipio que la injerencia de la Ley en destituir a las autoridades recurrentes resulta no sólo inidónea, sino que puede haber otro medio alternativo. Y, este medio que aquí esgrimimos, es el siguiente, y que deberá vuestro Juzgado tener en cuenta al momento de disponer el fallo: “que la Ley Universitaria no requiere de la aplicación de dictar medidas gravosas de destituir a las autoridades, sino que éstas permanecerán en sus cargos hasta que termine su período o mandato; y a partir de allí que se convoque a nuevas elecciones con un plazo razonable previo, a fin de que se elijan, en términos democráticos y por elecciones universales, a las nuevas autoridades”. Esta debió ser la opción más legítima o benigna que alude este subprincipio.

59 STC N.º 0027-2006-AI/TC, fundamento 73.41

c) Subprincipio de proporcionalidad

Finalmente, en atención al subprincipio de proporcionalidad, “para que una injerencia en los derechos fundamentales sea legítima, el grado de realización del objetivo de intervención debe ser, por lo menos, equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental. Se trata, por tanto, de la comparación de dos intensidades o grados: la realización del fin de la medida examinada y la afectación del derecho fundamental”60.

En cuanto corresponde al principio de proporcionalidad strictu sensu, se debe analizar si la realización del fin perseguido es proporcional a la intervención del legislador en el derecho fundamental a ser elegido y que se respete el derecho a mantenerse en el cargo para el que se fue elegido.

Sobre este extremo, se debe insistir en que el contenido esencial del derecho a ser elegido, como ya lo hemos señalado, se encentra reconocido en el artículo 31º de nuestra Constitución, el cual recoge el derecho al sufragio en sus dos acepciones: una dimensión activa (el derecho a elegir) y una dimensión pasiva (el derecho a ser elegido).

La nueva Ley Universitaria no puede privar arbitrariamente el derecho ciudadano a elegir y ser elegido, reconocido en el artículo 31º de nuestra Constitución. Es decir, al destituirse a las autoridades universitarias antes de que venza el plazo de su mandato o cargo, sí se afecta el contenido esencial del derecho al cargo del funcionario público. Esta intervención no sólo no es idónea, sino que, conforme se ha analizado en el subprincipio de necesidad,

60 STC N.º 0027-2006-AI/TC, fundamento 73.42

existen otras vías alternas menos gravosas o invasivas.

1.3.4. Recapitulación: el amparo como proceso constitucional idóneo frente a la interdicción de la arbitrariedad

A lo largo de la presente demanda, podrá apreciar vuestro Despacho que si bien la nueva Ley Universitaria tiene objetivos legítimos, pues hace mucho tiempo debió reformarse el sistema universitario con una nueva Ley; sin embargo, se podrá verificar, repetimos, que resulta ser ciertamente invasiva y que el legislador no ha necesitado de estos extremos para que la Ley que mantenga incólume de vicio de inconstitucionalidad. En efecto, es a todas luces arbitrario que, en el afán de superar el estado de cosas inconstitucionales en el sistema universitario, existe cierta prepotencia en dejar sin efecto a las autoridades elegidas democráticas dentro de su sistema universitario, por un lado; y por otro, dejar sin efecto la ANR, conforme veremos luego.

2. DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA ASAMBLEA NACIONAL DE RECTORES (ANR)

La Séptima Disposición Complementaria Transitoria de la nueva Ley Universitaria, prescribe lo siguiente:

“Constitúyase el Grupo de Trabajo encargado de realizar el cierre presupuestal, patrimonial, administrativo, de personal y financiero de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) y su Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), en el que participarán:a) Un representante del Ministerio de Educación, que lo presidiráb) Un representante de la Asamblea Nacional de Rectoresc) Un representante de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales.

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El Grupo de Trabajo antes señalado, se instalará en un plazo no mayor a 10 (diez) días mediante resolución ministerial del Sector Educación. Instalado el Grupo de Trabajo, tendrá un plazo no mayor de 90 (noventa) días para realizar el cierre presupuestal, patrimonial, administrativo, de personal y financiero, luego de lo cual se extinguirá la Asamblea Nacional de Rectores y su Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades. Los trabajadores sujetos al régimen del Decreto Legislativo 276, serán incorporados al Ministerio de Educación, bajo el mismo régimen.La SUNEDU asume la administración y pago de las pensiones de los pensionistas de la Asamblea Nacional de Rectores pertenecientes al régimen pensionario regulado por el Decreto Ley 20530, para cuyo efecto, en un plazo no mayor a 60 días, deberá procederse a la transferencia del fondo previsional respectivo, del acervo documentario y los legajos de los referidos pensionistas.Facúltese al Ministerio de Educación para que mediante resolución ministerial amplíe, de ser necesario, el plazo señalado para el cierre antes referido, así como para establecer las disposiciones que estime pertinentes para el cumplimiento de lo

dispuesto en la presente disposición” (énfasis nuestro).

Este extremo debe ser ubicado en los marcos de los conflictos que se presentan entre personas jurídicas, siendo en este caso una Universidad Pública, versus el Legislativo y el Ministerio de Educación; entidad esta última que pretende reorganizar el sistema universitario.

En efecto, en doctrina se maneja el planteamiento respecto a la legitimidad activa de quiénes pueden plantear un proceso de amparo. Al respecto, el profesor Gómez Montoro ha señalado lo siguiente y que aquí transcribimos in extenso:

“Si bien tanto en las personas jurídicas de derecho privado como las de derecho público, la personalidad jurídica es fruto de una atribución por parte del ordenamiento jurídico que tiene por finalidad convertir al ente en cuestión en un sujeto autónomo de relaciones

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jurídicas, es decir, de derechos y obligaciones, las diferencias son sustanciales: mientras que la persona jurídica de derecho privado es fruto del ejercicio por los ciudadanos de sus derechos fundamentales y ella misma se convierte a su vez en un medio para el ejercicio de esos derechos, la persona jurídica de derecho público es creación del propio Estado (en su significado más amplio) y constituye habitualmente un instrumento de descentralización con el que se busca, en definitiva, una organización administrativa más flexible y eficaz. La distinción resulta de gran trascendencia sobre todo si la justificación del reconocimiento de derechos fundamentales a personas jurídicas se busca en los intereses de las personas físicas que están detrás de ellas. En el caso de las personas jurídico-públicas detrás se encuentran los poderes públicos por lo que, en principio, carece de sentido reconocerles derechos fundamentales. La cuestión, sin embargo, no es tan simple y, especialmente en Alemania, persisten voces en favor de una cierta extensión de los derechos fundamentales a estas entidades jurídico-públicas, especialmente cuando se trata de instituciones que sirven a los ciudadanos y tienen una cierta independencia del Estado”61.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional Federal alemán ha optado por establecer, como regla general, que las personas jurídicas públicas sí poseen ciertos derechos a las Universidades y Facultades, en forma independiente de su capacidad jurídica; a las Iglesias y otras comunidades religiosas, que tienen el status de una corporación de Derecho Público; así como a las empresas jurídico-públicas de radiodifusión; todo ello en el entendido que estos tres entes “sirven a la verificación de los derechos fundamentales individuales de los ciudadanos, por lo que son organizaciones que permanecen en una posición propia,

61 GÓMEZ MONTORO, Ángel: “La titularidad de derechos fundamentales por personas jurídicas: un intento de fundamentación”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Año 22, Num. 65, mayo-agosto 2002, p. 53.

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independiente o, en cualquier caso, distanciada de la del Estado”62.

Más in extenso, el profesor Gerardo Eto Cruz ha señalado en su Tratado del Proceso Constitucional de Amparo, lo siguiente63:

“Por último, en el caso peruano, nuestro Tribunal Constitucional ha asumido una clara posición a favor de la titularidad de derechos por parte de entes públicos. Para arribar a esta conclusión, el Tribunal parte de la premisa del surgimiento de los derechos económicos, sociales y culturales, y de la nueva forma de entender al Estado en ese nuevo contexto. En efecto, dicho Colegiado sostiene:

‘(…) la relación Estado-Sociedad ha variado sobremanera desde la configuración del Estado en el siglo XIX a la actualidad. De una visión que proponía una división tajante entre ambos, se ha derivado a una relación más similar a la integración de uno y otra. Ello implicó un cambio en la organización estatal que devino en la creación de diversas entidades públicas encargadas de cumplir con las obligaciones propias de la administración y prestación de servicios. Dichas entidades, a fin de cumplir con sus funciones debían –en muchos casos– acudir al órgano jurisdiccional. A manera de ejemplo podría hacerse referencia a la Defensoría del Pueblo y a la SUNAT; aquella se encuentra facultada para interponer demandas de amparo en virtud al artículo 40 in fine del Código Procesal Constitucional, mientras que ésta puede cuestionar vía el contencioso-administrativo las decisiones adversas emitidas por el Tribunal Fiscal, siempre que cumpla con lo establecido por el artículo 157 del Código Tributario. En tales supuestos, resulta evidente que el órgano jurisdiccional también tendrá que

62 ETO CRUZ, Gerardo: Tratado del proceso constitucional de amparo, Tomo I, Gaceta Jurídica, Lima, 2013, p. 665.63 ETO CRUZ, Gerardo: op. cit., pp. 667-669.

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respetar los principios y derechos contenidos en el artículo 139 (entre ellos el numeral 3) de la Constitución, no solo por ser normas objetivas, sino también porque deben comprenderse como derechos fundamentales de las partes titulares del proceso’. Es desde esta perspectiva, pues, que por ejemplo, nuestro Tribunal Constitucional ha interpretado que los entes públicos son titulares del derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva , así como también del debido procedimiento administrativo.

Pero, más aún, el Tribunal ha reconocido que los derechos fundamentales rigen también para las personas jurídico-públicas cuando se trata de una relación que confronta a dos de ellas en un determinado proceso: en efecto, el Tribunal Constitucional ha manifestado, en una sentencia que tiene carácter de precedente vinculante (aunque al amparo de la legislación procesal constitucional anterior al CPCo), lo siguiente:

“Inicialmente, es pertinente examinar si el Tribunal Constitucional es competente para analizar un proceso que contraponga los intereses de dos entidades de derecho público. La demanda en el presente caso ha sido presentada por el Banco de la Nación y dirigida básicamente contra el Seguro Social de Salud, ESSALUD, ex IPSS. Según el artículo 6 inciso 4 de la Ley 23506, aplicable al caso concreto, no proceden las acciones de garantía “de las dependencias administrativas, incluyendo las empresas públicas, contra los Poderes del Estado y los organismos creados por la Constitución, por los actos efectuados en el ejercicio regular de sus funciones”. Contrario sensu, se observa que sí proceden los procesos constitucionales entre tales entidades en caso de que la actividad de la demandada no haya sido efectuada en el ejercicio regular de sus funciones, tal como se critica a ESSALUD. Es más, ya en anterior

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oportunidad (Sentencia del Expediente 918-98-AC/TC), este Colegiado se ha considerado competente para revisar un proceso iniciado por el Fondo Metropolitano de Inversiones – INVERMET, y dirigido contra la Municipalidad Distrital de Lince”.

3. ASPECTOS PROCESALES RELEVANTES QUE DEBEN TENERSE PRESENTE

3.2. La procedencia del amparo

3.2.1. Teoría del acto lesivo en el caso sub litis

Como es sabido, para que prospere un proceso de amparo, es necesario que el demandante por lo menos tenga un factor suyo y exclusivo: que tenga el derecho.

¿En qué consiste el acto lesivo? El acto lesivo puede ser definido como aquella conducta (acción u omisión) proveniente de cualquier autoridad, funcionario o persona, que amenaza o vulnera derechos fundamentales. En esta línea, Burgoa señala64:

“(el acto lesivo) consistirá en cualquier hecho voluntario, intencional, negativo o positivo (…), consistente en una decisión o en una ejecución o en ambas conjuntamente, que produzcan una afectación en situaciones jurídicas y fácticas dadas, y que se impongan unilateral, coercitiva o imperativamente, engendrando la contravención a todas aquellas situaciones conocidas con el nombre o bajo la connotación jurídica de garantías individuales”.

64 BURGOA, Ignacio: El juicio de amparo, 34ª.edición, Porrúa, México, 1998, p. 205.48

En este sentido, a través del proceso constitucional de amparo no se busca hacer frente a cualquier situación que en los hechos se produzca y que afecte derechos fundamentales: para que proceda el amparo, debe tratarse de una conducta llevada a cabo por una autoridad, funcionario o persona. En otros términos, el amparo no procede contra cualquier hecho, sino frente a acciones u omisiones llevadas a cabo con conocimiento y voluntad.

El acto lesivo tiene un contenido material y otro jurídico, que deben ser analizados en forma conjunta, a efectos de la correcta identificación de lo que va a ser impugnado a través del amparo. Explicamos a continuación los alcances de ambos contenidos.

Al analizar el contenido material del acto lesivo, se debe tomar en consideración que el mismo se encuentra constituido por tres elementos: a) el sujeto activo (que lleva a cabo el acto lesivo), b) el sujeto pasivo (que se ve perjudicado en sus derechos por el acto lesivo), y c) la acción u omisión concreta.

Estos elementos deben ser evaluados por vuestro Despacho, a partir de los hechos que a lo largo de la presente demanda se han venido explicitando en su dimensión fáctica y normativa.

3.2.2. Causales de improcedencia

Atendiendo a los criterios de procedibilidad que deben cumplirse para plantear una demanda de amparo, debemos señalar que la presente demanda los cumple a cabalidad, por las siguientes consideraciones:

a) Acto lesivo: en el presente caso, el acto lesivo que cuestionamos presenta la doble dimensión fáctica y jurídica que

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le es inherente, pues el hecho fáctico está dado por la nueva Ley Universitaria; y el elemento jurídico es la afectación de los derechos a la participación política, a elegir y ser elegido, a la seguridad jurídica, y a la garantía institucional de la autonomía universitaria. En ese sentido:

- Se trata de una afectación por acción, concretizada en la vigencia de la mencionada Ley

- Es un presente, ya que la Ley se encuentra vigente, al haber sido publicada el diario oficial El Peruano.

- Es un acto reparable, ya que con la inaplicación de la Ley se podrá reparar los derechos fundamentales cuya afectación se invoca en la presente demanda

- Es un acto subsistente, pues en la medida en que la nueva Ley no se derogue, la afectación de los derechos constitucionales invocados continuará surtiendo efectos.

- Es un acto manifiesto, pues los vicios de inconstitucionalidad que aquí hemos señalado se derivan directamente del texto de la nueva Ley publicada en El Peruano; y finalmente,

- Es un acto no consentido, pues en todo momento los recurrentes hemos expresado nuestra oposición a la referida norma, cuando era un Proyecto de Ley, y que ahora se ha convertido en norma vinculante.

En ese sentido, el acto lesivo cuestionado en autos encuadra a la perfección dentro de la tipología mencionada por el Tribunal Constitucional en su STC N.º 03283-2003-AA/TC.

b) Contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado: en efecto, como hemos demostrado a lo largo de la presente demanda, ha de concluirse que los hechos y el petitorio de la misma sí están referidos directamente al contenido constitucionalmente protegido de los derechos a la participación política, a elegir y ser elegido, a la seguridad jurídica y a la autonomía universitaria. En tal sentido, no es de aplicación el artículo 5º.1 del Código Procesal Constitucional.

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c) No existen vías igualmente igualmente satisfactorias: en efecto, si bien podría alegarse que la nueva Ley Universitaria es pasible de ser cuestionada en un proceso de inconstitucionalidad, debemos precisar que en la presente demanda no cuestionamos la inconstitucionalidad abstracta de dicha norma, sino su aplicación al caso concreto, lo cual evidentemente sólo puede lograrse a través del proceso de amparo. Por ello, ha de concluirse que no es de aplicación el artículo 5º.2 del Código Procesal Constitucional.

d) No se ha acudido a otro proceso judicial, no hay necesidad de agotar vía previa alguna; y a la presentación de la presente demanda la afectación sigue vigente; por lo tanto, tampoco son de aplicación los incisos 3, 4 ni 5 del artículo 5º del Código Procesal Constitucional. Asimismo, por razón de la materia, tampoco son de aplicación los incisos 6, 7, 8 ni 9 del referido artículo.

e) No ha vencido plazo de prescripción alguno, pues tratándose de un amparo contra norma, la afectación es continuada, por lo que no cabe aplicar ningún plazo (véase, en el mismo sentido, la STC N.º 0578-2011-PA/TC, fundamento 2). En tal sentido, no es de aplicación la causal de improcedencia prevista en el artículo 5º.10 del Código Procesal Constitucional.

POR TODO LO EXPUESTO:

A Usted, señor Juez, en atención a todo lo esgrimido, y convencidos de haber acreditado suficientemente la atendibilidad de nuestra demanda, solicitamos ante su Despacho que se declare FUNDADA nuestra pretensión de amparo en todos sus extremos.

4. MEDIOS PROBATORIOS

En calidad de medios probatorios presentamos lo siguiente:

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4.1. Certificación del Comité Electoral, que acredita la elección de los recurrentes como Rector y Vicerrectores de la Universidad.

4.2. Certificación del Comité Electoral, que acredita la elección de la Asamblea Universitaria, Consejo Universitario y Decanos de las Facultades respectivas.

4.3. Copia simple de la nueva Ley Universitaria, objeto de impugnación.

4.4. Copias simples de los DNI’s de los recurrentes.

5. ANEXOS

En calidad de anexos adjuntamos los siguientes documentos:

1.A.- Certificación del Comité Electoral, que acredita la elección de los recurrentes como Rector y Vicerrectores de la Universidad

1.B.- Certificación del Comité Electoral, que acredita la elección de la Asamblea Universitaria, Consejo Universitario y Decanos de las Facultades respectivas.

1.C.- Copia simple de la nueva Ley Universitaria, objeto de impugnación.

1.D.- Copias simples de los DNI’s de los recurrentes.

Trujillo, 8 de julio de 2014.

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