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Bonification du RRQ Mirage ou solution à privilégier?
POUR DISCUSSION...
2013DT-01 > Janvier 2013
Denis Latulippe (Université Laval et CIRANO)
2
Les documents Pour discussion… visent à présenter un état de la situation sur un domaine
donné et à susciter une discussion. Ces documents offrent de plus un point de vue ou un
ensemble de suggestions pour faire avancer le débat. Ces documents ne représentent pas
une prise de position du CIRANO. Ils ne reflètent que l’opinion de(s) l’auteur(s).
Le CIRANO est un centre de recherche multidisciplinaire qui a pour mission l’accélération du transfert des savoirs entre le monde de la recherche et celui de la pratique. Les partenaires du CIRANO Partenaire majeur
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ISSN 1914-0053 (Imprimé) / ISSN 1914-0061 (En ligne)
Partenaire financier
Table des matières
Introduction __________________________________________________ 3
Trame historique ______________________________________________ 5
Couverture des travailleurs ______________________________________ 8
Frais de gestion ______________________________________________ 12
Rendement des fonds _________________________________________ 14
Risques et diversification _______________________________________ 16
Financement et équité _________________________________________ 19
Longévité ___________________________________________________ 21
Gestion des rentes des retraités _________________________________ 22
Conclusion __________________________________________________ 24
Références __________________________________________________ 27
2
Denis Latulippe
Actuaire de formation et ayant d’abord acquis de l’expérience dans le
secteur privé, il s’intéresse plus particulièrement aux questions de
retraite et de sécurité sociale en tant qu’universitaire et haut-
fonctionnaire. Professeur titulaire et directeur de l’École d’actuariat
de l’Université Laval, il a occupé des fonctions d’actuaire en chef et de vice-président à la
Régie des rentes du Québec où il a aussi joué un rôle de premier plan dans la mise en
œuvre de la politique familiale du Québec, pour la refonte du programme de soutien aux
enfants et la mise en œuvre du Régime québécois d’assurance parentale, également à
titre de président fondateur du Conseil de gestion de l’assurance parentale. Au niveau
international il agit comme conseiller auprès de l’ONU, d’abord à titre d’actuaire
principal au Bureau international du travail et maintenant comme membre du Comité
des actuaires de la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies.
Diplômé de la London School of Economics and Political Science, il est également
membre Fellow de l’Institut canadien des actuaires et de la Society of Actuaries des
États-Unis, et détenteur d’un MBA et d’un Baccalauréat en actuariat de l’Université
Laval. Co-auteur d’un livre et auteur de publications au niveau national et international,
il a agi comme conférencier dans les différentes régions du monde. Administrateur de
société certifié (ASC), il a une solide expérience comme membre de conseils
d’administration et de comités de travail. Il collabore aux travaux du Centre
interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO) en tant que
chercheur Fellow.
Remerciements :
L’auteur tient à remercier MM Bryan Campbell, Martin Latulippe, Pierre Plamondon et Richard Guay
pour leurs commentaires sur une version antérieure du document. Malgré tout, les opinions
exprimées sont celles de l’auteur et n’engagent en rien aucune autre personne.
3
Introduction
es régimes de retraite sont dans la tourmente. La contre-performance des marchés
financiers, la baisse des taux d’intérêt et l’allongement de la durée de vie ont induit
une détérioration significative de la situation financière de ces régimes, incluant ceux à
prestations déterminées.1 Des déboursés supplémentaires importants sont requis des
employeurs qui en sont les promoteurs. Tous conviennent que des actions doivent être
prises pour adapter ces régimes aux nouvelles réalités.
Un comité d’experts présidé par M. Alban D’Amours a été mandaté pour se pencher sur le
système de retraite québécois afin de l'améliorer pour qu'il soit viable et performant, tout
en considérant les nouvelles réalités économiques et démographiques. (RRQ, 2012a) C’est
avant tout de la pérennité des régimes à prestations déterminées dont il est question,
mais les différents travaux et discussions qui nourriront la réflexion sur l’évolution de
notre système de retraite ne se limiteront pas à cette question.
En particulier, certaines voix se font entendre pour faire d’une bonification du Régime de
rentes du Québec (RRQ) et du Régime de pensions du Canada (RPC) la solution aux
problèmes auxquels est confronté notre système de retraite. Au niveau canadien, une
majorité de provinces se sont prononcées en faveur d’une amélioration du RPC à
l’occasion de la conférence annuelle des ministres des Finances en décembre 2011.2 Le
Gouvernement Charest s’était alors opposé et d’une certaine façon c’est le poids du
Québec qui a fait avorter le projet. La question a de nouveau fait l’objet de discussions
lors de la rencontre récente des ministres des Finances. Ils ne sont pas parvenus à une
1 Les régimes publics et les régimes à cotisation déterminée sont également touchés par l’évolution
des rendements, des taux d’intérêt et de la mortalité. (Optimum, 2012 ; OCDE, 2009) Nous référons à la question des régimes à prestations déterminées du fait que les modalités de leur financement sont davantage questionnées. 2 La proposition de bonification étudiée par les ministres des Finances en regard du RPC est plus
modeste que ce qui a été mis de l’avant par la FTQ. Il s’agit de hausser le niveau des prestations mais sans le doubler.
L
INTRODUCTION
4
entente, les décisions sont reportées au mois de juin, le temps de suivre l'évolution de
l'économie et d’approfondir différents scénarios.
Au niveau québécois, la FTQ a mené une vaste campagne dont la pierre angulaire est la
bonification du RRQ. (Tableau 1 pour plus de détails). Plusieurs groupes appuient ces
revendications de la FTQ. Une campagne semblable a eu cours au Canada, sous la férule
du Congrès du Travail du Canada, et un certain nombre d’auteurs sont venus appuyer ou
documenter cette idée d’une bonification du RRQ. (Bellemare, 2012 ; Dussault, 2009 ;
Grenier, 2011 ; Townson, 2010).
Tableau 1 Proposition FTQ
Bonifier progressivement le RRQ
1. Doubler la rente du RRQ de 25 % à 50 % des revenus de travail
2. Augmenter le revenu sur lequel on peut cotiser de 47 200 $ à 62 500 $(comme la CSST et le
RQAP)
3. Hausser l’exemption sur laquelle aucune cotisation n’est prélevée de 3 500 $ à 7 000 $
annuellement
Source : FTQ, 2012
Le présent article se veut précisément une évaluation de l’opportunité de bonifier le RRQ
comme avenue à privilégier pour renforcer notre système de retraite et l’adapter au
contexte des prochaines années. La question sera abordée sous différentes perspectives:
Trame historique, couverture des travailleurs, frais de gestion, rendement des fonds,
risques et diversification, financement et équité, longévité, gestion des rentes des
retraités. Les constats et orientations qui s’en dégageront permettront d’apprécier la
proposition de bonification du RRQ ; ils permettront aussi d’établir des liens avec d’autres
avenues de réforme actuellement considérées. Ainsi, en conclusion nous identifierons les
grandes orientations qui devraient nous guider dans l’évolution future de notre système
de retraite et nous situerons la bonification du RRQ par rapport à d’autres options
possibles.
5
Trame historique
e 9 novembre 1989 : Chute du mur de Berlin, marquant ainsi la fin de l’ère
communiste en Europe. Ce renversement contribue au renforcement de la pensée
néolibérale ayant émergé au début des années 1980 et ayant été incarnée de façon toute
particulière par Margaret Thatcher et Ronald Reagan.3
Dans le cadre de la remise en question de l’état-providence qui y a été associée, ce
changement politique majeur pave la voie à différentes réformes, notamment en matière
de pensions de retraite.4 La maturité croissante des régimes publics de retraite exigeait
des déboursés en hausse, contribuant à différents degrés aux déséquilibres budgétaires
de plusieurs gouvernements.5 De surcroit, la privatisation et la capitalisation des régimes
de retraite devaient contribuer à la formation des capitaux requis pour assurer le
développement économique des pays en transition. L’emphase a alors été mise sur le
développement de régimes individuels d`épargne-retraite. Le système implanté au Chili en
1981, sous la gouverne du dictateur Augusto Pinochet, en a constitué la référence. (World
Bank, 1994) Bref, à cette époque pas si lointaine, les prises de position plus radicales nous
amenaient à privilégier la terminaison des régimes publics pour les convertir en régimes
d’épargne privés.
Le Canada ne fut pas totalement dissocié de cette grande mouvance internationale. Bien
que nous pouvions d’ores et déjà compter sur un système de retraite ayant fait l’objet de
développements importants durant les années 1950 et 1960, des changements
significatifs y ont été apportés durant les années 1990. Ces développements visaient à
3 Margaret Thatcher fut élue première ministre en 1979 alors que l’élection de Ronald Reagan
remonteà 1980. 4 De telles réformes ont été introduites particulièrement en Europe de l’est et en Amérique Latine.
5 La maturité des régimes de retraite réfère au nombre de retraités, en comparaison du nombre de
participants actifs. Dans un régime mature, donc comptant un grand nombre de retraités, le taux de cotisation sera en hausse s’il est financé sur une base de pay-as-you-go du fait que les déboursés élevés doivent être financés par les cotisations courantes. Dans le cas d’un régime capitalisé, le taux de cotisation sera plus volatil, et à la hausse s’il y a déficit, du fait que le passif des retraités est alors très important; tout amortissement de surplus ou de déficit a alors un impact significatif sur le taux de cotisation.
L
PREMIERE PARTIE
6
favoriser le développement des mécanismes privés de retraite, principalement l’extension
des REER, en plus de consolider une composante publique du système, soit le RRQ et le
RPC, et de mieux encadrer les régimes complémentaires de retraite (RCR):
Hausse significative des taux de cotisation du RRQ et du RPC, de façon à en assurer la
pérennité financière, en parallèle à l’introduction d’un mécanisme de consultation
publique périodique pour favoriser l`évolution du RRQ en lien avec les grands
changements économiques et sociaux.
Mise à jour de la loi sur les régimes complémentaires de retraite encadrant les régimes
de retraite parrainés par des entreprises québécoises.6 Des changements similaires ont
été apportés aux lois d’encadrement des autres juridictions canadiennes.
Finalement, fait marquant des réformes des années 90, hausse très importante des
limites fiscales associées aux REER de façon à les rendre équivalents aux fonds de
pension classiques tout au moins du point de vue du traitement fiscal et du niveau des
cotisations admissibles.
Figure 1 Représentation du système québécois/canadien de retraite
Régimes privés de retraite - Régimes complémentaires de retraite(RCR) - REER et autres
Régime de rentes du Québec et
Régime de pension du Canada
Pension fédérale - Pension sécurité de la vieillesse (PSV) - Supplément de revenu garanti (SRG)
Source : Adaptation de la « maison » de la Régie des rentes du Québec illustrant le système
québécois de retraite.
6 La Loi sur les régimes complémentaires de retraite est entrée en vigueur le 1er janvier 1990.
Jusqu’à ce moment, on parlait plutôt de régimes supplémentaires de retraite.
7
Les évaluations de notre système de retraite réalisées au cours des dernières années
témoignent de sa performance comparativement à la situation prévalant dans d’autres
pays. Sur la base de telles études, notre système de retraite se classe généralement parmi
les plus performants. (Mercer 2012 ; RRQ, 2012c) Bien qu’on ne puisse établir
précisément les causes de cette bonne performance, on réfère généralement à la mixité
de notre système, comptant à la fois un volet public et privé et des mesures
complémentaires d’assistance, d’assurance et d’épargne.
Les pays ayant opté pour une approche essentiellement publique, notamment en Europe
continentale, sont confrontés à des choix difficiles sans nécessairement pouvoir témoigner
d’une situation plus avantageuse eu égard à la situation de leurs retraités. En sus des
dépenses publiques élevées qui y sont associées, de tels régimes peuvent reconduire
durant la retraite les inégalités et la précarité vécues sur le marché du travail.7
Malgré la bonne performance de notre système de retraite, la conjoncture économique et
financière récente a jeté un doute sur la viabilité des régimes complémentaires de
retraite. De plus, au terme de plusieurs années de vécu des REER, on s’interroge sur la
constitution effective d’un patrimoine retraite suffisant par l’ensemble de la population,
du moins pour les travailleurs à revenu moyen ou élevé. Autrement dit, la bonne
performance de notre système de retraite pourra-t-elle se perpétuer à l’avenir ou au
contraire, sommes-nous à l’aube d’une détérioration de la situation à un moment où le
nombre de retraités augmentera considérablement du fait du vieillissement de la
population?
7 De telles situations surviennent lorsque le montant de rente est établi strictement sur la base de
l’historique des gains. La pauvreté des personnes âgées peut être évitée par l’introduction d’un minimum vieillesse mais sans nécessairement avoir un effet marqué sur la réduction des inégalités.
8
Couverture des travailleurs
ous les travailleurs, salariés et autonomes, sont couverts par le Régime de rentes du
Québec. Pour établir le montant de rente, une protection est même offerte en regard
des périodes d’absences temporaires du marché du travail, du fait du retranchement des
années de faibles gains jusqu’à l’équivalent de 15% de la période cotisable. De même, le
RRQ retranche les années d’incapacité et les années où le cotisant est prestataire de
prestations familiales pour la charge d’un enfant en bas âge, pour éviter qu’il ne s’ensuive
une réduction de la prestation payable à la retraite.
À l’inverse, les régimes privés ne rejoignent pas l’ensemble des travailleurs. L’expérience
de plusieurs années montre clairement qu’une proportion significative des travailleurs
actuels ne constituent pas un patrimoine retraite suffisant pour espérer maintenir leur
niveau de vie à la retraite :
Environ 38 % des travailleurs et travailleuses ne contribuent à aucun mécanisme
privé de retraite, qu’il s’agisse d’un REER individuel ou d’un mécanisme collectif : les
RCR traditionnels (fonds de pension), les REER collectifs ou les Régimes de
participation différée aux bénéfices. (RRQ, 2010)
Sur la base de projections réalisées par les actuaires de la Régie des rentes, de 38% à
50% des travailleurs sont susceptibles d’être confrontés à un revenu de retraite
inadéquat en raison d’une épargne insuffisante. (RRQ, 2012b)
Le pourcentage des travailleurs couverts par un RCR est de 43 % en 2011. Fait
important à noter, la couverture de ces régimes dans le secteur privé n’est plus que
de 34 %. On ne peut espérer un renversement de tendance par le simple passage du
temps. En effet, la maturité croissante de ces régimes, caractérisée par le grand
nombre de retraités, se traduit par un poids financier trop grand pour les entreprises.
Une très large majorité de ces régimes sont actuellement en situation de déficit. Aussi
paradoxal que cela puisse paraître, la présence d’un déficit contribue au maintien des
RCR. En effet, en cas de terminaison, l’employeur se devrait d’honorer la totalité du
déficit, à moins bien sûr d’être lui-même acculé à la faillite. Bref, une amélioration de la
solvabilité financière des régimes ne serait pas nécessairement de bon augure en ce qui a
T
DEUXIEME PARTIE
9
trait à la couverture des RCR. Des statistiques récentes témoignent de cet état de fait :
Bien qu’ils ne terminent pas leur régime à prestations déterminées, bon nombre
d’employeurs y introduisent une composante à cotisation déterminée pour stopper
l’acquisition du droit à une prestation déterminée à l’avenir, tout au moins pour les
nouveaux employés.
Ce mouvement de désaffection envers les régimes à prestations déterminées n’est pas
l’apanage exclusif du Québec ou du Canada. Les pays anglo-saxons, comme les États-Unis
ou le Royaume-Uni, ont également une tradition de régimes d’entreprise à prestations
déterminées; ils vivent une situation similaire sinon plus accentuée. En 2010, le
pourcentage de la population en âge de travailler couvert par un RCR était de 41,6 % aux
États-Unis et de 30 % au Royaume-Uni. En fait, le pourcentage de la population en âge de
travailler épargnant en vue de la retraite demeure inférieur à 50 % dans ces 2 pays, même
en considérant les régimes volontaires d’épargne-retraite, l’équivalent de nos REER. Plus
de détails figurent au Tableau 2.
Tableau 2 Couverture des régimes privés de retraite - Comparaison internationale, 2010
Obligatoire/ Quasi-
obligatoire Volontaire
. Entreprise Personnel Total
Régimes obligatoires Australie Chili Finlande Norvège
Régimes quasi-obligatoires Danemark Pays-Bas
Adhésion automatique Italie Nouvelle-Zélande
Régimes d’entreprise Canada États-Unis Royaume-Uni
Tradition régimes publics Espagne Grèce Portugal
68,5 73,7 75,5 65,8
83,8 (ATP)
88,0
n.a. n.a.
n.a. n.a. n.a.
n.a. n.a. n.a.
n.a. n.a. 7,4 ..
n.a. n.a.
7,6 8,2
33,5 41,6 30,0
3,3 0,3 3,1
19,9
.. 21,3 22,0
23,6 28,3
6,2
55,5
33,1 22,0 11,1
15,7
.. 5,6
19,9
.. 28,8
..
23,6 28,3
13,3
..
.. 47,1 43,3
18,6
..
..
Note : Exprimé en pourcentage de la population en âge de travailler (15-64)
Source : OCDE, 2012
10
L’expérience internationale nous enseigne aussi que le renforcement de la couverture ne
passe pas nécessairement par les régimes publics. Différents pays développés ont eu
recours à l’une l’autre des avenues suivantes :
Les régimes privés obligatoires
Les régimes privés quasi-obligatoires, soit de grands régimes multi-entreprises issus
de négociations collectives ou de conventions au niveau national.
Les procédures d’adhésion automatique (Auto-enrolment) à des régimes où le
travailleur est automatiquement inscrit à moins de clairement exprimer son intention
de s’en soustraire.
Les « régimes quasi-obligatoires » font partie du paysage retraite danois et néerlandais
depuis plusieurs années. Les taux de couverture présentés au Tableau 2 témoignent de la
bonne performance de ces régimes. Fait important à noter, le Danemark et les Pays-Bas se
sont classés respectivement premier et deuxième dans l’édition 2012 de l’étude
Melbourne Mercer Global Pension Index comparant la performance des systèmes de
retraite de différents pays. (Mercer, 2012) En fait, ces pays sont souvent cités comme
référence par des experts en matière de retraite.
L’idée d’adhésion automatique est récente. L’auto-enrolment sera implantée de façon
progressive au Royaume-Uni à compter d’octobre 2012, et une expérience à portée
limitée a été tentée en Italie en 2007 et ce, sans grands succès. En fait, le régime des
Kiwisavers implantés en Nouvelle-Zélande en 2007 constitue véritablement l’expérience
phare en matière d’adhésion automatique.
55 % des personnes en âge de travailler y cotisaient en 2010, avec une cotisation
minimale des travailleurs équivalente à 2 % du salaire;
L’employeur doit nécessairement y verser une cotisation : 2%, haussée à 3 % à
compter de 2013
L’État y apporte une contribution forfaitaire au démarrage de 1000 $NZ et apparie
la cotisation de l’employé jusqu’à 10$ NZ par semaine
Bref, en quelques années seulement, les Kiwisavers ont été utilisés par une majorité des
travailleurs Néozélandais pour se constituer un patrimoine retraite. Il s’agit là d’une
question d’intérêt d’autant plus que les initiatives récentes du Gouvernement fédéral
(RPAC : Régime de pension agréé collectif) aussi bien que du Gouvernement Québécois
(RVER : Régime volontaire d’épargne-retraite) vont précisément dans le sens de ces
régimes d’adhésion automatique.
11
L’évaluation d’une telle approche requiert non seulement d’en évaluer le taux d’adhésion,
mais également de s’interroger sur la nécessité d’une cotisation employeur pour en
assurer la popularité. On peut aussi s’interroger sur l’effet net de ces nouveaux régimes :
Assiste-t-on à une augmentation du nombre de travailleurs constituant un patrimoine
privé de retraite ou s’agit-il, du moins partiellement, d’un déplacement de l’épargne-
retraite vers ces nouveaux véhicules. La cotisation de l’employeur et le niveau modéré des
frais d’administration des Kiwisavers ont sûrement permis de générer davantage
d’épargne en vue de la retraite. Le RPAC et le RVER ont aussi comme objectif d’apporter
une solution au problème des frais élevés associés à des produits d’épargne-retraite
offerts directement aux individus. Par contre, l’employeur ne serait pas tenu d’y verser
une cotisation.
12
Conclusion et perspectives
Frais de gestion
e Régime de rentes du Québec est une référence eu égard au faible niveau des frais
de gestion, du moins lorsque les frais liés à l’administration du RRQ sont exprimés en
pourcentage des cotisations. En effet, le coût associé à l’administration de ce Régime est
de l’ordre de 1 % des cotisations et ce, incluant la perception des cotisations,
l’administration des prestations de même que des fonctions connexes comme par
exemple les suivis actuariels. Ce régime bénéficie à la fois d’économies d’échelle
tributaires du grand nombre de participants aussi bien que du recours à une entité
spécialisée, soit Revenu Québec, pour la perception des cotisations.8 (RRQ, rapport annuel
2012)
La comparaison des frais d’administration du RRQ avec ceux encourus pour
l’administration des RCR québécois est concluante. Les chiffres présentés au Tableau 3
témoignent d’un pourcentage de frais d’administration plus faible pour les RCR de grande
taille en comparaison avec ceux comptant moins de participants. Ces chiffres témoignent
également du fait que le régime public de retraite, soit le RRQ, est peu onéreux à
administrer.
Lorsque exprimé en % de l’actif net des régimes, soit le fonds accumulé, le RRQ est
davantage dans la moyenne des frais encourus pour les RCR et ce, du fait du faible niveau
de capitalisation du RRQ.
8 Lorsqu’exprimé en pourcentage des cotisations, le coût de revient est moins élevé pour le RRQ
que pour le Régime de pensions du Canada (RPC) et son pendant américain (OASDI) et ce, même si ces deux régimes bénéficient d’économies d’échelle du fait du plus grand nombre de participants.
L
TROISIEME PARTIE
13
Tableau 3 Niveau des frais d’administration des RCR en fonction de la taille de ces régimes
Frais exprimés en %
Actif net Cotisations
Régimes complémentaires de retraite
• 50- 300 participants
• 301- 2000 participants
• + de 2000 participants
Régime de rentes du Québec
(3,8 M participants)
0,46 %
0,32 %
0,17 %
0,30 %
17,1 %
12,4 %
7,5 %
1,0 %
Note : Il s’agit des frais liés à l’administration des régimes et non pas les frais de gestion
des placements.
Source : RRQ, Rapport annuel et information obtenue de la Régie
Les frais liés à l’administration des régimes présentés ci-dessus ne tiennent pas compte
des frais pour la gestion des placements. Le RRQ fait également bonne figure à cet égard.
Le niveau des frais chargés au cours des dernières années par la Caisse de dépôt et
placement pour l’administration du fonds RRQ sont de l’ordre 0,2 %.9 Sans avoir un indice
comparable clairement établi, on peut affirmer qu’il s’agit de frais moins élevés que ceux
encourus pour la gestion des caisses de retraite privées québécoises. En fait, selon ses
propres dires, la Caisse maintient même des coûts totaux d’administration
avantageusement comparables à ceux des autres fonds institutionnels de sa taille et
menant des activités similaires. (CDP, 2012) Finalement, il importe de noter que les frais
pour la gestion de fonds de placement offerts directement aux individus, par opposition à
des régimes collectifs offerts à des groupes, sont significativement plus élevés. Ils souvent
supérieurs à 2% de la valeur du fonds. Il s’agit là d’une des principales critiques soulevées
à l’encontre des fonds de placement offerts sur base individuelle.
L’évaluation comparative de la performance des fonds de retraite ne peut se limiter au
niveau des frais chargés; il importe aussi de comparer les taux de rendement obtenus sur
ces investissements.
9 Cette information tirée des états financiers certifiés de la Caisse peut exclure certains frais de
gestion des fonds externes présents dans certains portefeuilles de la Caisse.
14
Rendement des fonds
es données disponibles permettent de comparer les taux de rendement obtenus au
fil des ans sur les fonds de retraite et ce, distinctement tout dépendant s’il s’agit de
caisses privées de retraite, du fonds de réserve du RRQ et finalement des sommes
accumulées par des individus au titre du REER.
Dans le cas du RRQ et des caisses de retraite, il s’agit d’une gestion dite professionnelle,
normalement fondée sur une politique de placements et en ayant recours à un ou
plusieurs gestionnaires de portefeuille. Dans le cas des sommes accumulées au titre des
REER, il peut s’agir aussi bien de sommes investies directement auprès d’institutions
financières, de titres à revenu fixe ou variable détenus par le titulaire, ou encore de parts
de fonds mutuels. L’individu peut également avoir recours à des conseillers pour le guider
dans ses choix de placement.
Figure 2
Taux de rendement net (Canada, 1999-2005)
Source : RRQ (Langis), 2012.
La principale conclusion qui se dégage de la comparaison de la performance relative de
ces différentes entités est que l’épargne-retraite gérée par les individus génère des
D
QUATRIEME PARTIE
15
rendements significativement moins élevés que les caisses de retraite. En tout cas, c’est
clairement ce que démontrent les résultats d’une étude menée par la Régie des rentes et
dont les principaux constats sont présentés à la Figure 2. Il est tout à fait raisonnable de
penser que la sélection des types de placements et des titres est sous-optimale
lorsqu’effectuée directement par le cotisant. De plus, tel qu’indiqué ci-dessus, les frais
moyens de gestion sont alors significativement plus élevés.
La comparaison de la performance du Fonds RRQ avec celle des caisses privées retraite ne
débouche pas sur des conclusions aussi fortes. En fait, les rendements moyens des 3
dernières années sont comparables à 8,8 %. Les résultats sont aussi comparables si on
remonte aussi loin que la mise en vigueur du RRQ en 1966, puisque le rendement moyen a
été de 8,5 % (4 % en termes de rendement réel), ce qui se compare au rendement médian
des caisses de retraite au Canada pendant la même période.10
Une analyse plus approfondie serait requise pour pouvoir tirer des conclusions plus
fines.11 Ce qu’on doit plutôt noter, considérant l’objectif du présent document, est la
performance supérieure des caisses de retraite constituées dans le cadre de régimes
collectifs, publics ou privés, par opposition à des fonds individuels. Il faut aussi se rappeler
la nécessité de viser un bon degré de diversification dans la gestion des actifs, ce qui ne
serait pas nécessairement acquis si l’ensemble des fonds était sous la responsabilité d’un
même gestionnaire.
10 Source : Rapports annuels de la Régie des rentes et de la Caisse de dépôt et placement, de même
que les statistiques économiques canadiennes compilées par l’Institut canadien des actuaires (ICA, 2012). 11
Une analyse plus approfondie permettrait non seulement de comparer les rendements obtenus, mais aussi les objectifs poursuivis et les politiques de placement en découlant.
16
Risques et diversification
ne règle d’or en matière de gestion des placements est très certainement de ne pas
mettre tous ses œufs dans le même panier. Si cela est vrai sur une base personnelle,
c’est d’autant plus important lorsqu’il s’agit de l’architecture du système de retraite de
toute une société. Une bonification du RRQ, tout dépendant comment elle se
concrétiserait, pourrait se traduire par une baisse du niveau de diversification du
portefeuille retraite québécois :
Un gestionnaire de fonds comme la Caisse de dépôt assure une diversification des
sommes qui lui sont confiées lorsque vient le temps d’effectuer les placements.
Néanmoins, le fait de concentrer ces placements chez un même gestionnaire réduit le
niveau de diversification.
Les placements sont effectués par le gestionnaire dans le respect de la politique de
placement adoptée par le fiduciaire, la Régie des rentes dans le cas qui nous
intéresse. Rendre tributaire une très grande portion de notre épargne retraite d’une
même politique de placement ou d’un même fiduciaire contribuerait aussi à limiter la
diversification et accroître le risque. Et ce, même si d’autres gestionnaires de fonds
que la Caisse de dépôt et placement étaient impliqués dans la gestion des fonds pour
éviter la taille excessive d’un seul fonds.
Les régimes de retraite sont exposés à d’autres risques que ceux découlant de la gestion
des placements. Le tableau 4 précise la nature des principaux risques afférant à la gestion
d’un régime de retraite.
U
CINQUIEME PARTIE
17
Tableau 4
Nomenclature des risques associés à la gestion d’un régime de retraite
Risque démographique
Évolution de la natalité, la migration et la mortalité
Impact sur le nombre de cotisants et de bénéficiaires Risque économique
Évolution du niveau des salaires et des prix
Évolution du niveau de l’emploi et du chômage
Impact sur le montant de cotisations et de prestations Risque financier
Évolution du taux de rendement obtenu sur les fonds investis
Impact sur les fonds disponibles pour assurer le paiement des prestations Risque politique
Évolution des dispositions des régimes publics et des règles encadrant les régimes privés
Impact sur le montant de cotisations perçues et de prestations payées Risque institutionnel
Évolution de la capacité du promoteur du régime, de l’entité en assurant la gestion et de l’organisme de règlementation à s’acquitter de leurs responsabilités
Impact sur le montant de cotisations perçues et de prestations payées Risque individuel
Évolution de la situation financière de l’individu (emploi et salaire)
Évolution du comportement de l’individu en regard de la planification de la retraite (montants effectivement versés…)
Impact sur le montant de cotisations perçues et de prestations payées
Note : Les différents types de régimes de retraite ne sont pas sujets à l’ensemble de ces risques ou du moins,
tel que soulevé dans le texte, avec la même intensité
Source : BIT, 2000
En fait, différents types de régime sont exposés à différents risques. Ainsi, un régime
public sera davantage tributaire du gouvernement, et même du ministre titulaire, dans sa
capacité et sa volonté à honorer les ajustements requis aux prestations et aux cotisations.
Les RCR sont davantage tributaires des promoteurs, soit les employeurs, quant à leur
capacité et leur volonté à offrir une protection retraite à leurs employés et à en assumer
les coûts. Finalement, dans le cas des REER, la situation est davantage conditionnée par le
comportement de l’individu en regard du montant effectivement épargné et des choix de
placements qui en découlent. Différents types de régimes étant exposés à différents
18
risques, un système mixte est donc un atout pour assurer l’efficacité et la pérennité du
système.
Cela est d’autant plus vrai que les régimes de retraite s’inscrivent dans une dynamique de
long terme, soit 40 ans de cotisations et 20 ans de prestations, et que la situation évolue
au fil du temps. Il y a 20 ans on remettait en cause l’existence des régimes publics alors
que maintenant, dans un contexte de taux de rendement et d’intérêt historiquement bas,
on peut être tentés de terminer les régimes privés. En résumé, un bon système de retraite
devrait pouvoir passer le test du temps, ce qui milite en faveur d'un système diversifié.
.
19
Financement et équité
’importants transferts s’opèrent à l’intérieur d’un régime de retraite, aussi bien entre
les membres d’une même génération, comme par exemple en faveur des
prestataires décédant à un âge avancé, qu’entre des générations successives de
participants. Le caractère équitable de tels transferts peut évidemment être questionné.
En fait, la notion de transfert ou d’équité intergénérationnelle n’est pas parfaitement
balisée et différentes situations peuvent y être associées à des degrés divers :
Une cotisation insuffisante reportant une partie du coût d’un régime sur les futures
générations de cotisants;
L’utilisation de surplus ou le renflouement de déficits par une cohorte de participants
n’étant pas nécessairement à l’origine du déséquilibre financier;
ou même,
Une conjoncture économique et financière en évolution qui à cotisations stables se
traduira par des niveaux de prestations variables au fil des ans.
La situation du RRQ a été largement débattue et documentée eu égard à cette question
de l’équité intergénérationnelle. Les résultats présentés au Tableau 5 résument bien la
situation en démontrant que les premières générations de cotisants ont pu bénéficier
d’un taux de rendement implicite sur leurs cotisations plus élevé que les générations
suivantes et ce, bien que toutes les générations dégagent un rendement positif. En fait,
ces estimations ayant été calculées sur la base d’un taux d’intérêt de l’ordre de 7 %, on
peut en conclure que les premières générations ont été bénéficiaires nets du Régime,
alors que les plus jeunes générations se doivent de verser une cotisation plus élevée que
s’ils avaient été tenus de cotiser pour financer leur propre retraite et ce, du fait du sous-
financement du Régime dans ses premières années.
Tableau 5
Taux implicite de rendement du RRQ selon l’année de naissance
Année de Naissance Taux de Rendement
1930 14,5
1950 8,4
1970 5,5
1990 5,1
Source : RRQ. 2009.
Taux de rendement établi sur la base des cotisations salariales versées par les employés.
D
SIXIEME PARTIE
20
Il importe de référer au contexte et aux objectifs poursuivis lors de l’implantation du
Régime pour être en mesure d’apprécier cet état de fait. L’histoire nous rappelle que la
mise en place du RRQ, au même moment que le RPC, est une des mesures introduites lors
de la Révolution tranquille dans un but de modernisation de la société québécoise.
Autrement dit, différentes mesures ont alors été implantées pour répondre à des besoins
importants de différents segments de la population. Ainsi, à titre d’exemple, si les
pensions de retraite ont été bénéfiques pour les générations plus âgées, la réforme de
l’éducation a bénéficié aux jeunes générations. Qui plus est, cet ensemble de mesures a
permis au Québec une avancée significative, tant du point de vue du développement
économique que social.
La situation est radicalement différente aujourd’hui, notamment du point de vue de
l’endettement public. Nous le savons tous, la dette du Québec est importante. Dans ce
contexte, toute bonification du RRQ devrait être financée sur la base d’une pleine
capitalisation, de façon à réduire au minimum le transfert des coûts aux générations
futures. On aura beau dire que l’équité est une notion qui déborde largement la question
financière, ce qui est vrai, il n’en demeure pas moins qu’il y a des limites à ce qu’on peut
pelleter sur le dos des générations futures.
Cela signifie donc que dans un contexte de bonification du RRQ :
Ce n’est que très graduellement, soit sur une période d’une quarantaine d’années,
que les prestations payables à la retraite seraient majorées;
La base de financement des prestations supplémentaires du RRQ serait différente de
ce qui est prévu pour le Régime actuel.
Une telle situation nous confronte au risque politique associé à la mise en place d’un
tel régime, puisque la majoration des cotisations serait immédiate alors que la
bonification des prestations ne serait effective qu’après plusieurs années. 12
12 Il s’agit là d’un élément très important qui est peu compris par la population. Il y a donc un risque
de causer une déception chez les cotisants lorsqu’ils réaliseront comment ça fonctionne et par conséquent d’amener des pressions pour que le financement du nouveau volet du RRQ ne soit pas entièrement capitalisé de façon à pouvoir bonifier les prestations plus rapidement.
21
Longévité
e vieillissement de la population et la maturité croissante des régimes de retraite qui y
est associée sont à la base des problèmes financiers auxquels sont actuellement
confrontés ces régimes.
Indépendamment du type de régime et du mode de financement privilégiés, la retraite
coûte de plus en plus cher du fait de l’espérance de vie qui augmente de façon
importante. Tôt ou tard cela nous amènera à repousser l’âge de retraite ou à repenser
notre mode de transition du travail vers la retraite, optant pour le cumul temporaire de
revenus de travail et de retraite. Malgré cela, la longévité accrue continuera de
représenter un risque important du point de vue de certaines dépenses sociales, non
seulement la retraite mais aussi la santé.
Les gouvernements doivent systématiquement composer avec la pression à la hausse des
coûts de la santé. Au Québec aussi bien que dans le reste du Canada, environ les ¾ des
dépenses de santé sont du ressort public. En matière de retraite, les gouvernements sont
également fortement sollicités, au niveau de la Pension de la sécurité de la vieillesse et du
RRQ/RPC, que ce soit via le Fonds consolidé (revenus de taxes et d’impôts) ou en regard
de charges sociales distinctes (cotisations RRQ…). Bref, une bonne partie des risques
financiers associés au vieillissement sont d’ores et déjà assumés par les gouvernements.
Il importe aussi de prévenir une segmentation de la période de retraite en deux périodes
consécutives que l’on pourrait, pour des fins de simplicité, associer au troisième et au
quatrième âge. Ainsi, les jeunes retraités miseraient sur leurs propres revenus pour
assurer le maintien de leur niveau de vie dans les premières années de leur retraite, avant
d’être pris en charge par l’État à un âge plus avancé alors que leur état de santé et leur
situation financière se détériorent.
Tout cela devrait nous inciter à une grande prudence avant de bonifier le RRQ. En effet,
les coûts associés ne seront pas plus élevés s’ils sont prise en charge « intégralement » par
l’État, mais cela réduirait néanmoins la marge de manœuvre pour s’y adapter et
contribuerait à accentuer le problème des finances publiques. Il y a lieu de se partager la
facture, et les employeurs, travailleurs et retraités seront possiblement plus enclins à
s’ajuster à la croissance de la longévité s’ils en assument plus directement les
conséquences.
L
SEPTIEME PARTIE
22
Gestion des rentes des retraités
a question de la gestion des rentes des retraités est un point névralgique du dossier.
Non seulement, le nombre de retraités augmentera significativement, mais le mode
actuel de prise en charge des rentes de retraités est problématique. Bien que différents
acteurs interviennent dans la gestion des rentes des retraités, l’efficacité avec laquelle ils
peuvent s’en acquitter est questionnable :
État : L’État est bien placé pour verser des rentes aux retraités d’autant plus qu’il est
possible d’aller chercher des revenus supplémentaires advenant une augmentation
des déboursés. Toutefois, il y a évidemment une limite à la capacité de payer de l’État
et tel que mentionné à la section précédente, la longévité constitue un enjeu
important pour les gouvernements.
Employeurs : Les employeurs parrainant un RCR continuent d’assumer des
responsabilités à l’égard d’ex-travailleurs ayant pris leur retraite il y a 15, 20 ou 25
ans. Nous sommes rendus à un point où l’espérance de vie du nouveau retraité est
souvent plus élevée que l’espérance de vie de l’employeur qui a la responsabilité de
verser les rentes. À l’avenir, on ne peut espérer que des employeurs du secteur privé
mettent sur pied des RCR à prestations déterminées dans ces conditions.
Assureurs : Les assureurs offrent depuis de nombreuses années des produits de
rentes garantissant un revenu viager. Toutefois, le coût de telles rentes est souvent
considéré cher par les clients potentiels. De plus, des normes élevées de solvabilité
sont imposées aux assureurs pour mettre en marché de tels produits et en garantir le
paiement. Bref, d’un attrait limité à la fois pour l’acheteur et le vendeur.
Individus : Bon nombre de retraités gèrent eux-mêmes une partie de leur actif
retraite, notamment s’ils n’ont pas été partie prenante à un RCR. Si la retraite idéale
est caractérisée par l’absence de soucis financiers, une telle situation n’est sûrement
pas idéale d’autant plus que l’individu est confronté à la fois au risque de sa propre
longévité et à la complexité croissante des marchés financiers, alors que sa capacité à
gérer ses placements diminue avec l’âge.
Il s’agit donc d’une question fort importante et de portée très large. Elle déborde la portée
du présent texte et sera sûrement d’un grand intérêt dans la foulée des travaux du Comité
D’Amours, d’autant plus que des modèles différents ont cours dans d’autres pays et que
L
HUITIEME PARTIE
23
de nouveaux produits financiers font leur apparition sur le marché nord-américain depuis
quelques années.
Ce qu’il faut retenir, du point de vue de l’opportunité de bonifier le RRQ, c’est qu’une telle
bonification constitue une solution de repli lorsqu’analysée sous l’angle de la gestion des
rentes des retraités. Si nous ne réussissons pas à mettre en place des mécanismes
efficaces de gestion de ces rentes, nous en viendrons, un jour ou l’autre, à considérer
l’élargissement du rôle de l’État, par la bonification du RRQ ou autrement.
24
Conclusion
l ressort de cet exercice que la bonification substantielle du RRQ n’est pas la panacée,
ce qui de toute façon n’existe pas. Bien qu’elle comporte un intérêt, notamment du fait
de la couverture étendue, des faibles coûts d’administration et des caractéristiques
propres aux régimes collectifs, la bonification du RRQ selon les paramètres proposés par la
FTQ et ses groupes associés, nous amènerait à renoncer au caractère mixte et diversifié de
notre système actuel de retraite. De plus, elle hausserait de façon significative les risques
associés à la gestion d’un régime public, notamment le risque politique, et elle aurait pour
effet de transférer sur les épaules déjà bien chargées de l’État Québécois la quasi-totalité
des coûts sociaux associés au vieillissement démographique.
Mais encore faut-il un système qui continuera de bien fonctionner et d’assurer à la totalité
de la population une sécurité financière décente à la retraite. Quatre orientations
principales devraient nous guider dans l’évolution future de notre système de retraite :
Préserver le caractère mixte et diversifié de notre système de retraite
Favoriser le développement de mécanismes collectifs par opposition aux mécanismes
individuels
Revoir de façon importante le mode de gestion des rentes des retraités
Adapter les dispositions des RCR, incluant ceux du secteur public, aux nouvelles
réalités
De façon plus concrète, trois options sont à considérer, la solution d’un nouveau régime
universel public constituant pour ainsi dire la solution de repli.
1. L’option sur la table : Les RVER
Si les RVER constituent en quelque sorte la « solution de base », ils ne doivent pas être
rejetés pour autant, à condition d’y prévoir une cotisation minimale de l’employeur. Une
cotisation de l’employeur créerait un effet de levier rendant le RVER beaucoup plus
attrayant pour l’employé. De plus, une cotisation de l’employeur éviterait de faire du
I
CONCLUSION
25
RVER un régime au rabais pour l’employeur par rapport aux régimes actuels, ce qui
pourrait l’inciter à se soustraire de ses obligations en matière de retraite. C’est un
précédant que d’avoir un régime de retraite sans cotisation employeur. Il faudrait
cependant éviter une contribution particulière de l’État en regard de ces régimes, comme
c’est le cas en Nouvelle-Zélande et en Angleterre, pour encore là éviter un biais favorable
à ce type de régime.
2. L’option à réinventer : Les RCR
Il sera non seulement nécessaire de revoir certaines dispositions des RCR (retraite
anticipée, inflation conditionnelle, partage de coût…), mais il faut aussi repenser
l’ingénierie des RCR ou de notre système de retraite, notamment en ce qui a trait à la
gestion des rentes des retraités. Cela est susceptible de nous rapprocher d’innovations
récentes, comme les régimes à prestations-cibles, les régimes de retraite à financement
salarial et espérons-le, les régimes à grande échelle (modèle néerlandais ou danois).13
3. L’option de repli : Un nouveau régime universel
C’est dans la mesure où les deux premières options ne s’avèreraient pas concluantes, qu’il
serait nécessaire d’envisager la mise en œuvre d’un nouveau régime universel. Plutôt que
de simplement opter pour une bonification du RRQ, il faudrait alors considérer
l’introduction d’un nouveau régime inspiré du RRQ mais s’en distinguant à certains
égards : financement en capitalisation encadré par la loi, rôle fiduciaire confié à une entité
distincte, investissement des fonds par une entité autre que la Caisse de dépôt et
placement, etc.14 L’opportunité d’un régime distinct découle évidemment de l’importance
de la bonification envisagée du RRQ. Ainsi, elle se pose avec beaucoup moins d’acuité
dans la mesure où la bonification du RRQ est modeste.
La FTQ et ses groupes associés prônent une bonification substantielle du RRQ. À l’inverse,
les pourparlers au niveau canadien se fondent sur une augmentation « modeste » du RPC.
Au terme de toute cette grande réflexion à venir sur l’avenir des retraites, il ne faut pas
exclure la possibilité que nous débouchions sur un renforcement des différents types de
régimes de retraite :
L’introduction des RVER pour renforcer les REER et privilégier les REER collectifs au
détriment des REER individuels;
13 Il s’agit là du cœur du mandat confié au comité d’experts présidé par Alban d’Amours.
14 La question de la gestion des fonds est analysée plus en détail dans Pensions 4-2au Québec : Vers
un nouveau partenariat (CIRANO, 2011)
26
Les suites du rapport D’Amours pour régler certains problèmes des RCR et espérons-
le, leur donner une nouvelle vie;
Une modeste bonification du RRQ/RPC ne serait-ce que pour compenser la
détérioration prévisible de la pension fédérale (PSV/SRG) dans les prochaines années.
En complément à ces changements structurels susceptibles d’introduire des coûts
supplémentaires, notamment pour les employeurs, il sera nécessaire de revoir certaines
dispositions de ces régimes, notamment l’âge de retraite et le partage de coût. Le partage
de coût entre employeurs et employés bien sûr, mais aussi avec les retraités via une forme
ou une autre d’indexation conditionnelle.
Bref, les solutions existent. Espérons seulement que nous développerons une vision
partagée de la situation et des solutions possibles, et que nous saurons manifester la
volonté requise pour en arriver à un consensus.
27
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février 2012, (
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présentation de Denys Jean (PDG) dans le cadre de la
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28
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Niemeijer, D. et R.S., De Groot. 2008. « A conceptual
framework for selecting environmental indicators sets
». Ecological Indicators, 8, p. 14-25.
3
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par le CIRANO
Une analyse de l’application d’indicateurs de développement durable aux villes québécoises
Georges A. Tanguay, Juste Rajaonson, juin 2012
Moral Hazard and the Mounting of a Crisis: A.U.S. Narrative
Robert E. Prasch, Thierry Warin, avril 2012
Les universities québécoises et l’assurance qualité Robert Lacroix, Louis Maheux, février 2012
From one crisis to another: a banker’s perspective
Robert Amzallag, janvier 2012
Canada’s Dairy Supply Management: Comprehensive Review and
Outlook for the Future Maurice Doyon, octobre 2011
The Wall Street Reform and Consumer Protection Act: A Long Lasting Solution to
the Financial Crisis or an Obstacle to Future Recovery? Robert Amzallag, novembre 2010
When China Sneezes, Asia Catches a Cold: the Effects of China’s Export Decline
in the Realm of the Global Economic Crisis Ari van Assche, Alyson C. Ma, juin 2009
Pour un Québec plus vert : Les hauts et les bas de notre situation environnementale
Paul Lanoie, février 2008
Santé : pour des changements en profondeur Claude Castonguay, mai 2007
Le sous-financement des universités québécoises
et une proposition de réinvestissement Robert Lacroix et Michel Trahan, mars 2007
Cette publication est disponible sur le site www.cirano.qc.ca
4
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