APROXIMACIÓN CRÍTICA A LA POLÍTICA AMBIENTAL COLOMBIANA. CASO: POLÍTICA NACIONAL DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA

HÉCTOR MARTÍN PRIETO FETECUA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - ESAP FACULTAD DE POSTGRADOS

ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA AMBIENTAL

Bogotá, D.C., mayo de 2009

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APROXIMACIÓN CRÍTICA A LA POLÍTICA AMBIENTAL COLOMBIANA. CASO: POLÍTICA NACIONAL DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA

HÉCTOR MARTÍN PRIETO FETECUA

Trabajo de grado para optar al título de Especialista en Gerencia Ambiental

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - ESAP FACULTAD DE POSTGRADOS

ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA AMBIENTAL

Bogotá, D.C., mayo de 2009

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Nunca antes habíamos tenido la capacidad de destruirnos a nosotros mismos y,

por tanto, nunca habíamos tenido la responsabilidad ética y moral

de no hacerlo.

Carl Sagan, La diversidad de la ciencia. Una visión personal de la búsqueda de Dios.

Editorial Planeta Colombiana S.A., Bogotá, diciembre de 2007, página 230.

No estamos aquí de paso para pisotear las rosas

ni marchitar su aliento de aromas sagrados con nuestra razonable epilepsia inquisidora

porque la tierra reverdecerá sin nosotros pero nosotros sin ella no viviremos un instante.

Gonzalo Arango. Providencia. Plaza y Janés, Barcelona, 1972, página 9.

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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 5 I. PLANTEAMIENTO DEL TRABAJO

1. Objetivo General 9 2. Objetivos Específicos 9 3. Marco de Referencia 10 4. Hipótesis 11 5. Metodología 12

II. DESARROLLO DEL TRABAJO

PRIMERA PARTE: CONTEXTUALIZACIÓN 13 1. El Contexto Internacional 13 2. La Situación en Colombia 21 SEGUNDA PARTE: CONCEPTUALIZACIÓN 36 TERCERA PARTE: LA POLÍTICA NACIONAL DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA (PNPML) 37 1. Significado y Alcance 37 2. Objetivo General 38 3. Objetivos Específicos 38 4. Metas 38 5. Estrategias de Implementación 38 6. Ejecuciones 39 CUARTA PARTE: EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA (PNPML) 43 QUINTA PARTE: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 59

NOTAS 65 BIBLIOGRAFÍA 66

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INTRODUCCIÓN Junto con muchas otras inquietudes que a través de la historia de la humanidad han preocupado al hombre, su interrelación con el mundo que le rodea ha sido materia de diversos enfoques y definiciones, en algunos de los cuales podemos ubicar los orígenes de la problemática ambiental que hoy afrontamos, en plena etapa de iniciación del tercer milenio según la escala temporal de occidente. Desde el punto de vista religioso, la concepción judeocristiana del mundo eleva al hombre a la dignidad de Dios, al haber sido creado a su imagen y semejanza relegando a la naturaleza a elemento expósito que le pertenece por derecho propio:

“….Y por fin dijo: Hagamos al hombre a imagen y semejanza nuestra; y domine a los peces del mar, y a las aves del cielo, y a las bestias, y a la tierra, y a todo reptil que se mueva sobre la tierra. Creó, pues, Dios al hombre a imagen suya: a imagen de Dios le creó; los creó varón y hembra. Y les echó Dios su bendición y dijo: creced y multiplicaos, y henchid la tierra, y enseñoreaos de ella, y dominad a los peces del mar y a las aves del cielo y a todos los animales que se mueven sobre la tierra. Y añadió Dios: Ved que os he dado todas las hierbas las cuales producen simiente sobre la tierra, y todos los árboles los cuales tienen en si mismo simiente de su especie, para que os sirvan de alimento a vosotros…“. (1).

Este enfoque fue avalado filosóficamente por el antropocentrismo cartesiano, que considera al hombre como sujeto dueño y señor sobre naturaleza, y a ésta como objeto puesto incondicionalmente a su servicio. Tal orientación ha sido el común denominador en los modelos de desarrollo, con énfasis especial a partir de la Revolución Industrial. Al paso del tiempo generó una contradicción entre las ideas de progreso material y de conservación del entorno, las cuales han sido combinadas tan raras veces que frecuentemente parecen incompatibles; incluso suele afirmarse que lo son. En esta corriente de pensamiento se encuentra firmemente apoyada nuestra civilización, como lo corrobora el patrón actual de desarrollo, que se caracteriza entre otros aspectos por prejuicios y deformaciones mentales y culturales como aquellos que inducen al consumismo compulsivo, al desprecio irreflexivo de los recursos, a la contaminación irresponsable, a la descarga displicente de desechos no biodegradables, de efluentes y de emisiones. Este desenfoque ha causado

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anomalías que se reflejan en el uso intensivo de recursos sin consideración a las tasas que son naturalmente asimilables por el medio ambiente, en la disminución de la capacidad de acogida de los ecosistemas y de la emisión de efluentes sobrepasando la capacidad de asimilación del medio, fenómenos que empobrecen los servicios ambientales de la naturaleza como fuente de recursos, soporte de actividades productivas y receptor de desechos, empobreciendo con ello la calidad de vida de las comunidades humanas. En la sociedad industrial y tecnológica avanzada, la interacción dinámica entre demanda social y oferta natural toma formas altamente complejas, mientras los problemas ambientales ponen en peligro a la biosfera en su totalidad. Tal situación ha hecho crisis sobre todo en los últimos 30 años, desde cuando la humanidad comenzó a comprender que la naturaleza no estaba en capacidad de proveer recursos de forma ilimitada y que los daños causados al entorno por su explotación irracional –¿expoliación, quizá?-, se hacían irreversibles ante la magnitud de su impacto. Así, desde finales de la década de los 80, cuando se hizo evidente que la degradación ambiental había pasado de afectaciones puntuales, localizadas o regionales, como la deforestación, la contaminación de aguas, la desertificación y el hacinamiento, a manifestaciones planetarias como la afectación de la capa de ozono, la lluvia ácida, la extinción de especies animales y vegetales, la reducción sensible de las reservas alimentarias y de agua dulce, el calentamiento global por el incremento del efecto invernadero debido a la contaminación atmosférica y, finalmente, el cambio climático, identificado por los especialistas como la mayor amenaza para la supervivencia de la especie humana, las políticas de control de la contaminación ambiental cambiaron sustancialmente su enfoque a partir de la reformulación de la pregunta “¿qué hacemos con los residuos?”, por la de “¿qué podemos hacer para no generar residuos?”. De este replanteamiento surge el tema de la producción limpia, como una estrategia formulada con base en una perspectiva de largo plazo, como alternativa de solución a la problemática ambiental de los sectores productivos, que busca fundamentalmente “prevenir” la contaminación en su origen, en lugar de tratarla una vez generada a través de mecanismos de “final de tubo”, en la búsqueda de resultados que puedan ser significativos para la construcción de posibilidades reales de sostenibilidad y competitividad sectorial. Su implementación requiere del compromiso tanto de los gobiernos como de los sectores productivos, no sólo porque los problemas ambientales se han vuelto tan complejos que su control, sólo mediante mecanismos de regulación, ya no es efectivo, sino porque alcanzar el desarrollo sostenible de las actividades productivas implica enfrentar los nuevos retos que en términos de competitividad sugiere la globalización, para lo cual es necesario dejar de considerar a la gestión ambiental como un obstáculo y apropiarla más bien como una fuente de oportunidades.

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Colombia no es ajena al fenómeno de la degradación ambiental. De acuerdo con los estudios que se han adelantado sobre esta temática, las causas principales del tal deterioro, son, entre otras:

Las condiciones de libre acceso a los recursos naturales, que han llevado a tasas de extracción superiores a las que son ambientalmente sustentables.

La ausencia de mecanismos efectivos que permitan cobrar por el deterioro ambiental.

La ausencia de estrategias efectivas para el control de la contaminación.

La existencia de situaciones sociales que inducen al deterioro, dentro de las cuales se encuentra la pobreza y los bajos niveles educativos de gran parte de la población, que conllevan al consumo insostenible de los recursos naturales.

Fomento de una cultura con tendencia al consumo poco sostenible de recursos.

Desconocimiento en los sectores público y privado de las tecnologías y de los métodos más apropiados para prevenir y disminuir la contaminación.

Por su muy reciente aparición, la conciencia nacional ambiental y el reconocimiento de la importancia de la conservación de los recursos naturales, aún no se arraiga en el imaginario colectivo.

Una aproximación a la problemática ambiental colombiana, nos indicaría entonces que sus manifestaciones más evidentes son: Contaminación hídrica. Proviene principalmente de las actividades industriales, domésticas y agropecuarias, además del aporte de residuos de las explotaciones mineras y de sitios de disposición final de los residuos. Contaminación atmosférica. Generada por fuentes móviles y fijas que aportan partículas suspendidas y gases, entre ellos óxidos de nitrógeno y azufre, monóxido de carbono, dióxido de carbono e hidrocarburos. Contaminación por residuos. Frente al manejo de los residuos existen serias deficiencias, que se evidencian en el hecho de que solamente siete ciudades (Bogotá, Medellín, Bucaramanga, Ibagué, Pereira, Manizales y Popayán), cuentan con rellenos sanitarios con especificaciones técnicas para su operación adecuada; en las demás capitales y en la mayoría de los municipios del país, los residuos son enterrados, dispuestos al aire libre o descargados en la corrientes de agua. En el caso de los residuos peligrosos y hospitalarios, la imposibilidad de darles un manejo integral por la escasez de recursos técnicos, humanos y financieros para su control, y por el limitado conocimiento sobre su producción, composición y efectos en el mediano y largo plazo, constituye uno de los problemas ambientales más críticos.

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Erosión y deterioro del paisaje. Sus principales impactos de encuentran en la remoción de la cobertura vegetal, la erosión, la alteración geomorfológica y de la dinámica fluvial, entre otros, que los expertos atribuyen tanto al sector productivo como al doméstico. Estos efectos imponen costos a otros agentes del sistema económico que no son compensados y que se reflejan en pérdida de bienestar. Este es el problema que al menos parcialmente, el Estado espera resolver con la aplicación de estrategias asociadas con la política nacional para la producción más limpia y que constituye el objeto de estudio de este ejercicio académico.

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I. PLANTEAMIENTO DEL TRABAJO

1. OBJETIVO GENERAL

Analizar con un enfoque crítico la Política Nacional de Producción Más Limpia, a la luz de los resultados que se evidencian diez (10) años después de su formulación y aplicación, y presentar alternativas de acción que orienten su aplicación adecuada según las condiciones ambientales actuales del país.

2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Analizar los términos en que quedó planteada la dimensión ambiental en los planes de desarrollo desde 1994.

Estudiar comprensivamente la formulación inicial de la Política Nacional Ambiental y de la Política Nacional de Producción Más Limpia.

Contrastar el análisis y el estudio comprensivo planteados y definir, con base en sus características, si su concepción corresponde a políticas de estado o a políticas de gobierno.

Identificar los planteamientos que sobre el medio ambiente se encuentran incorporados en la Visión Colombia 2019, II Centenario.

Ubicar y analizar la información relacionada con el fenómeno del cambio climático y sus eventuales consecuencias, para colocar el problema de contaminación atmosférica de Colombia en su perspectiva global.

Analizar los informes y estudios que sobre el medio ambiente en general y la calidad del aire en particular, han producido agencias gubernamentales y entidades especializadas en Colombia.

Ubicar y analizar los resultados específicos de la aplicación de producción más limpia en Colombia.

Formular algunas líneas de acción para replantear la Política Nacional de Producción Más Limpia y sus mecanismos de aplicación.

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3. MARCO DE REFERENCIA

Desde el punto de vista temporal, el análisis inicia desde la formulación de la Política Nacional Ambiental según el Documento CONPES 2750 del 21 de diciembre de 1994 y termina con la revisión de la parte ambiental del Documento Visión Colombia 2019, II Centenario.

Desde el punto de vista conceptual, el análisis inicia con el planteamiento de la diferencia teórica entre los conceptos de producción limpia y producción más limpia, e incluye algunos desarrollos asociados con los conceptos de cambio climático, calentamiento global y efecto invernadero.

Desde el punto de vista legal a nivel nacional, el análisis se enmarca en la siguiente normativa:

La Carta de 1991, porque según el mandato constitucional, el proceso de desarrollo de Colombia debe sustentarse en la articulación adecuada de sus dimensiones económica, social y ambiental, que permita sentar las bases para avanzar hacia el desarrollo sostenible, según el concepto formulado y desarrollado a partir del informe “Nuestro Futuro Común”, presentado por la Comisión Brundtland en 1987.

La Ley 99 de 1993, por cuanto con la creación del Ministerio del Medio Ambiente, con el reordenamiento del sector público encargado de la gestión y la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y con la organización del Sistema Nacional Ambiental, se concreta y operacionaliza el mandato constitucional.

La Política Nacional Ambiental “Salto Social hacia el Desarrollo Humano Sostenible”, formulada por el Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Nacional de Planeación a través del Documento CONPES N° 2750 del 21 de diciembre de 1994, mediante la cual se establecieron cinco (5) objetivos básicos, así; 1) Promover una nueva cultura del desarrollo, 2) Mejorar la calidad de vida, 3) Promover una producción limpia, 4) Desarrollar una gestión ambiental sostenible, y 5) Orientar el comportamiento de las migraciones poblacionales.

El Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, ”Estado Comunitario: Desarrollo para todos”, que en su capítulo 5: Una Gestión Ambiental y del Riesgo que promueva el Desarrollo Sostenible, plantea las estrategias que de 2006 a 2010 le permitirán al Estado armonizar, en sus diferentes niveles, las acciones y los recursos necesarios para garantizar la sostenibilidad ambiental de las estrategias de desarrollo económico y social del país, para

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minimizar o reducir los impactos ambientales que de ellas se derivan, las cuales están en consonancia con el marco de la “Visión Colombia II Centenario: 2019”.

Los lineamientos para la formulación de la política de prevención y control de la contaminación del aire, formulados por los ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Protección Social y de Minas y Energía, por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM y por el Departamento Nacional de Planeación, mediante el Documento CONPES N° 3344 del 14 de marzo de 2005.

La Política Nacional de Competitividad y Productividad formulada por el Departamento Nacional de Planeación a través del Documento CONPES N° 3527 del 23 de junio de 2008, que en el numeral xiv del capítulo referido a los Planes de Acción, contempla la inclusión de la sostenibilidad ambiental como factor de competitividad.

La Agenda Interna del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que plantea la articulación del Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes con la Política Nacional de Producción Más Limpia, mediante la aplicación de incentivos económicos y financieros a la adopción de tecnologías limpias, el fomento a la cooperación técnica internacional a través de convenios y proyectos de transferencia tecnológica, y la creación y promoción del Programa Nacional de Reconocimiento Ambiental Empresarial.

Desde el punto de vista legal, a nivel internacional, el análisis se enmarca en los compromisos internacionales que Colombia debe honrar, particularmente en lo que tiene que ver con los convenios sobre el control de las emisiones para mitigar los efectos del cambio climático y el efecto invernadero; el control a la producción, distribución y uso de sustancias agotadoras de la capa de ozono; y el control a la producción, distribución y uso de contaminantes orgánicos persistentes.

4. HIPÓTESIS.

La Política Nacional de Producción Más Limpia, como parte de la Política Nacional Ambiental, debe ser replanteada tanto en su concepción como en su aplicación, porque no ha arrojado resultados como mecanismos de control de la contaminación atmosférica, y porque cuando se formuló aún no estaba suficientemente explícita la perspectiva del cambio climático y sus impactos ambientales a nivel global.

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5. METODOLOGÍA

Por tratarse de un ejercicio de revisión documental con enfoque crítico y propositivo, la metodología para su desarrollo contempló las siguientes etapas generales:

Revisión documental y análisis de la Política Nacional Ambiental formulada en 1994 y de la Política Nacional de Producción Más Limpia aprobada por el Consejo Nacional Ambiental en 1998. Revisión documental y análisis de los resultados de la aplicación de la Política Nacional de Producción Mas Limpia, mediante la identificación de las dificultades para su implementación y de los casos exitosos que muestra su aplicación. Revisión documental y análisis de la dimensión ambiental inmersa en los Planes Nacionales de Desarrollo de los cuatrienios 1994 – 1998, 1998 – 2002, 2002 – 2006 y 2006 – 2010. Revisión de los informes técnicos producidos por las agencias gubernamentales en cuanto a calidad del aire, contaminación atmosférica y cambio climático. Revisión documental y análisis de los informes que sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente prepara, entrega y publica anualmente la Contraloría General de la Republica, desde el año 2003 al año 2007. Revisión documental y análisis de obras de carácter técnico y divulgativo, de reconocidos autores internacionales, acerca del fenómeno del cambio climático y sus impactos en el medio ambiente global. Revisión y análisis de los aspectos ambientales del Documento Visión Colombia 2019, II Centenario, para identificar las perspectivas ambientales del Estado Colombiano en ese horizonte de tiempo. Alinear el tema de la contaminación atmosférica en Colombia con el tema del cambio climático por la emisión de gases de efecto invernadero a nivel global. Desde la perspectiva internacional del fenómeno del cambio climático, hacer una aproximación al replanteamiento de la política nacional de producción más limpia y formular algunas propuesta de acción en orden a logar su aplicación efectiva en Colombia.

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II. DESARROLLO DEL TRABAJO

PRIMERA PARTE: CONTEXTUALIZACIÓN

1. EL CONTEXTO INTERNACIONAL

Desde 1990, cuando el climatólogo Konrad Steffen de la Universidad de Colorado (Estados Unidos), estableció un campamento científico en la superficie de Groenlandia y logró demostrar el continuo incremento de la temperatura media en esta zona del planeta y evidenció que la enorme capa de hielo que la cubre se adelgazaba y presentaba varias fracturas, que llevaron el desprendimiento de una parte de glaciar Jakobshavn en 1997, han sido diversos lo eventos que se han presentado a nivel mundial, a través de los cuales la comunidad científica internacional está corroborando no sólo el fenómeno del calentamiento global, producido por la excesiva emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera, sino sus catastróficas consecuencias asociadas con el cambio climático del planeta.

Ya en el cuarto volumen de la serie Recursos Mundiales, correspondiente al informe de los años 1990 – 1991 (preparado por el Instituto de Recursos Mundiales, editado en su versión en español por el Instituto Panamericano de Geografía e Historia e impreso en México en 1991), el Banco Interamericano de Desarrollo – BID presentaba un informe especial sobre el cambio climático, en el cual, además de la descripción del fenómeno, del estado del conocimiento científico sobre el tema -ayer como hoy tipificado por su alto grado de incertidumbre-, de cifras sobre las emisiones a la atmósfera de gases de efecto invernadero y de lo que podrían ser sus manifestaciones ecuménicas más significativas, planteaba que:

“….resulta obvio que cualquier estrategia de prevención exitosa incluirá cinco elementos claves :

Aumentar la eficiencia de la producción y uso de energéticos,

Cambiar, cuando sea posible, de combustibles intensivos en carbono, como el carbón, a combustibles intensivos en hidrógeno, como el gas natural,

Fomentar el rápido desarrollo y uso de energía solar y de otras fuentes de energía libres de carbono,

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Eliminar la producción de la mayoría de los CFC y desarrollar los medios para volver a capturar los que están en uso actualmente,

Reducir las tasas de desforestación (sic)“. (2).

Igualmente señalaba que:

“….se puede llegar a varias conclusiones en cuanto a las cuestiones científicas y políticas relacionadas con el calentamiento global:

La amenaza que el cambio climático mundial plantea a los sistemas humanos y naturales no tiene paralelo en la historia documentada y significa que la comunidad de naciones que conforman el planeta debe enfrentarse a la probabilidad de un importante calentamiento mundial a paso acelerado.

Las decisiones que tomen las naciones, a plazo relativamente corto, referentes a políticas y tecnologías, afectarán seriamente la severidad y el momento en que se presente cualquier calentamiento mundial.

Ya existen o probablemente existan pronto, aunque no son de amplia difusión, las tecnologías necesarias para prevenir, reducir o mitigar en forma sustancial los subsecuentes impactos humanos sobre la concentración atmosférica de los gases que contribuyen al calentamiento mundial”. (3).

En el mismo sentido, reconocidos científicos, periodistas y políticos han hecho manifiesto, desde diversos ámbitos, sus preocupaciones en torno al fenómeno del cambio climático global y lo que pueden ser sus consecuencias para la civilización y aún, para la supervivencia del ser humano como especie.

Uno de ellos, el eminente científico y divulgador Carl Sagan, profesor de la cátedra David Duncan de Astronomía y Ciencias Espaciales y director del Laboratorio de Estudios Planetarios de la Universidad de Cornell (Estados Unidos), quien en su libro Miles de Millones, pensamientos de vida y muerte en la antesala del milenio (Ediciones Grupo Zeta, Primera Edición, Barcelona, marzo de 1998), que resultó ser su obra póstuma, planteó:

“….La vida depende de un equilibrio delicado de gases invisibles que son componentes menores de la atmósfera terrestre. Un poco de efecto invernadero es bueno. Ahora bien, si añadimos más gases de éstos –como hemos estado haciendo desde el inicio de la Revolución Industrial-, absorberán más radiación infrarroja. Estamos haciendo más gruesa la manta, y con ello calentando más la Tierra………Cuanto más aumenta la población humana de la Tierra y se amplían nuestros poderes tecnológicos, más gases que absorben

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el infrarrojo lanzamos a la atmósfera. Existen procesos naturales que eliminan esos gases del aire, pero estamos produciéndolos a un ritmo tal que estos mecanismo naturales de eliminación se ven superados. A través de la quema de combustibles fósiles por un lado y la destrucción de árboles (que absorben el CO2 y lo convierten en madera) por otro, somos responsables de verter cada año al aire 7.000 millones de toneladas de dióxido de carbono”. (4).

Más adelante, precisó:

“….los meteorólogos pueden ahora intentar predecir cómo puede cambiar el clima de la Tierra si seguimos quemando combustibles fósiles y vertiendo gases invernadero en la atmósfera a un ritmo frenético. Varios equipos científicos –equivalentes modernos del oráculo de Delfos- han empleado modelos informáticos para calcular el incremento térmico esperado y vaticinar cuánto aumentaría la temperatura global si, por ejemplo, se doblara la cantidad de dióxido de carbono, lo que al ritmo actual de consumo de combustibles fósiles sucederá a finales del siglo XXI. Los principales oráculos son el Laboratorio Geofísico de Dinámica de Fluidos de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA), en Princenton; el Instituto Goddard de Estudios Espaciales de la NASA, en Nueva York; el Centro Nacional de Investigación Atmosférica, en Boulder, Colorado; el Departamento de Energía del Laboratorio Nacional Lawrence Livermore, en California; la Universidad de Oregón; el Centro Hadley de Predicción e Investigación Climáticas, en Gran Bretaña; y el Instituto Max Planck de Meteorología, en Hamburgo. Todos predicen que el incremento de la temperatura media global oscilará entre 1 °C y 4 °C”. (5).

James Lovelock, padre de la Teoría de Gaia, sobre la cual ha escrito tres libros, autor de mas de doscientos artículos científicos, miembro de la Royal Society desde 1974, considerado como “uno de los grandes pensadores de nuestra época”, “una de las figuras más influyentes del movimiento ecologista” o “uno de los cien intelectuales más importantes del mundo”, según New Scientist y Observer, por su parte, en La venganza de la Tierra, la Teoría de Gaia y el futuro de la humanidad (Primera edición en español impresa en Chile en junio de 2007 por la Editorial Planeta Chilena S.A.), su obra más reciente, expresa:

“….Las pocas cosas que sabemos sobre la respuesta de la Tierra a nuestra presencia son profundamente perturbadoras. Aunque dejáramos de inmediato de tomar tierras y agua de Gaia para producir comida y combustible y no contamináramos más el aire, la Tierra tardaría más de mil años en recuperarse del daño que ya le hemos

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causado, y puede que ni ese drástico paso bastara para salvarnos. Para corregir o suavizar las graves consecuencias de nuestros errores pasados hará falta un extraordinario esfuerzo internacional y un proceso cuidadosamente planeado para reemplazar los combustibles fósiles por otras fuentes de energía más seguras……Malgastamos la energía y superpoblamos la Tierra. Pero la civilización se derrumbará si abandonamos la tecnología. Debemos pues usarla sabiamente, pensando en el bienestar de la Tierra y no sólo en el bienestar de la gente……Ahora que somos más de seis mil millones de personas hambrientas y glotonas, todas aspirando al nivel de vida del primer mundo, nuestro modo de vida urbano invade el terreno de la Tierra viva. La expoliamos de tal forma, que la estamos dejando sin medios para sostener el confortable mundo al que estamos acostumbrados. Ahora la Tierra está cambiando, siguiendo sus propias reglas internas, hacia un estado en el que ya no seremos bienvenidos.

La humanidad se enfrenta a su reto más difícil. Un desafío para el que la tradición humanista no la ha preparado. La aceleración del cambio climático acabará con el confortable entorno al que estamos adaptados. El cambio es una parte normal de la historia geológica. El más reciente fue la transición de la Tierra de un largo período de glaciación a su actual estado templado interglacial. Lo inusual de la crisis venidera es que nosotros somos su causa…….El calor extra, venga de la fuente que venga, tanto si procede de los gases propiciadores del efecto invernadero, de la desaparición del hielo ártico y los cambios en el océano o de la destrucción de las selvas tropicales se amplifica y sus consecuencias se multiplican. Es como si hubiéramos encendido un fuego para mantenernos calientes y le siguiéramos echando leña sin darnos cuenta de que se ha extendido a los muebles y está fuera de control. Cuando eso sucede, hay muy pocas posibilidades de apagarlo antes de que consuma la casa entera. El calentamiento global, igual que un fuego, está acelerándose y casi no nos queda tiempo para reaccionar”. (6).

Elizabeth Kolbert, periodista de The New Yorker desde 1999, ganadora del National Magazine Award 2006 por su serie de artículos sobre el cambio climático, en el prefacio de su libro La catástrofe que viene (Primera Edición en español, Editorial Planeta S.A., Barcelona, julio de 2008), manifiesta:

“Este libro es una mirada a los cambios del mundo. Surgió a partir de tres artículos que escribí para la revista New Yorker, publicados en la primavera de 2005, y su objetivo sigue siendo, en gran medida, el mismo que el de la serie original: trasmitir, de la manera más vívida posible, la realidad del calentamiento global. Los capítulos iniciales transcurren cerca o por encima del Círculo Polar Ártico, en Deadhorse,

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Alaska; en el campo de la afueras de Reykiavik y en el Campamento Suizo, una estación de investigación en la superficie helada de Groenlandia. Acudí a estos lugares en concreto por las habituales razones periodísticas, es decir, porque alguien me invitó a sumarme a una expedición, alguien me ofreció montar en un helicóptero o alguien me pareció interesante al otro lado del teléfono. Lo mismo sirve para explicar las decisiones que se toman en los capítulos siguientes, tanto si se trata de seguir la trayectoria de las mariposas en el norte de Inglaterra como de visitar las casas flotantes de Holanda. El impacto del calentamiento global es de tal magnitud, que podría haberme dirigido a cientos, si no miles de lugares, además de éstos –desde Siberia a los Alpes austríacos, a la Gran Barrera de Coral o a las zonas de vegetación finbo de Sudáfrica- para documentar sus efectos. Esas elecciones alternativas habrían dado lugar a un relato muy diferente en cuanto a los detalles, pero no por lo que se refiere a las conclusiones.

Los seres humanos no son la primera especie en alterar la atmósfera; ese privilegio les corresponde a las primitivas bacterias que, hace unos dos mil millones de años, inventaron la fotosíntesis. Pero sí somos la primera que está en condiciones de comprender lo que hace. Los modelos computerizados (sic) del clima terrestre indican que nos estamos acercando a un umbral crítico. Traspasarlo va a ser fácil, pero dar marcha atrás puede ser prácticamente imposible. La segunda parte del libro analiza la complicada relación entre la ciencia y las políticas del calentamiento global, entre lo que sabemos y los que no queremos saber”. (7).

A su vez Al Gore, ex senador, ex vicepresidente de los Estados Unidos y reconocido ambientalista, ha expresado:

“…Con respecto a por qué hay tanta gente que todavía rehúsa aceptar lo que los datos muestran claramente, creo que, en parte, la causa es que la verdad sobre la crisis climática es una verdad incómoda que implica que tendremos que cambiar el modo en que vivimos nuestras vidas. La mayoría de estos cambios resultarán ser para bien; se trata de cosas que de todos modos deberíamos hacer por otras razones, pero que de todos modos son incómodas. Ya sean cambios menores, como en el caso de ajustar el termostato o utilizar una bombilla de luz diferente, o mayores como pasar del petróleo y el carbón a los combustibles renovables, todos ellos exigirá un esfuerzo…..La verdad acerca del calentamiento global es especialmente incómoda e inconveniente para algunas personas y empresas poderosas, que gana enormes sumas de dinero con actividades que saben muy bien

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que tendrán que modificar drásticamente a fin de garantizar la habitabilidad del planeta.

…..La lógica ofrecida por los llamados escépticos del calentamiento global para oponerse a toda acción que pueda resolver la crisis climática ha cambiado varias veces con los años. Al principio los opositores decían que no había ningún calentamiento global; afirmaban que se trataba únicamente de un mito. Unos pocos todavía dicen eso hoy día, pero ahora hay tantas pruebas innegables que echan por tierra semejante aserción, que la mayoría de los negadores ha decidido modificar su táctica. Ahora reconocen que el planeta se está recalentando, efectivamente, pero afirman inmediatamente que eso se debe a “causas naturales”.

El propio presidente Bush todavía intenta mantener esta posición, aseverando que aún cuando parece que, en efecto, el mundo se está calentado, no hay ninguna prueba convincente de que los seres humanos sean los responsables del cambio. Y él parece estar particularmente convencido de que las compañías productoras de petróleo y carbón que tanto lo han apoyado jamás podrían tener algo que ver con todo esto.

Otro argumento relacionado que han utilizado los negadores es que, efectivamente, el calentamiento global parece real; pero probablemente eso sea bueno para nosotros. Y añaden que, por supuesto, cualquier esfuerzo por detenerlo sería sin dudas, perjudicial para la economía.

Pero el argumento más reciente -y, en mi opinión, el más ignominioso- propuesto por los opositores del cambio es éste: sí, está ocurriendo, pero realmente no hay nada que podamos hacer al respecto, así que bien podríamos quedarnos de brazos cruzados. Esta facción favorece la continuidad de la práctica de seguir emitiendo contaminación relacionada con el calentamiento global a la atmósfera, aun cuando reconocen que la crisis que eso está produciendo es real y perjudicial. Su filosofía parece ser “comamos, bebamos y pasémoslo en grande, ya que mañana nuestros hijos heredarán lo peor de esta crisis; resulta demasiado incómodo tomarnos la molestia”.

Todas estas lógicas cambiantes dependen, habitualmente, de la misma táctica política subyacente: afirmar que la ciencia tiene incertidumbre y que los propios científicos no se ponen de acuerdo sobre cuestiones básicas del calentamiento global….”. (8).

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El tema del cambio climático ha adquirido tal importancia para la comunidad internacional, que en el seno de la Organización de las Naciones Unidas – ONU y en desarrollo de las actividades propias del Programa de las Naciones Unidad para el medio Ambiente – PNUMA, se han protocolizado varios acuerdos que incorporan el interés de los países miembros, como el Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono (1985), mediante el cual se decide proteger la salud humana y el ambiente de los efectos adversos resultantes de las modificaciones de la capa de ozono generadas por la actividad humana; el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono (1987), mediante el cual se adoptan medidas preventivas para controlar equitativamente el total de emisiones mundiales de las sustancias que la agotan, con el objetivo final de eliminarlas; la Convención Marco sobre Cambio Climático (1992) que pretende establecer las concentraciones atmosféricas sobre gases de efecto invernadero, en niveles que impidan que las actividades humanas afecten peligrosamente el sistema climático global, que dio lugar a la creación de la Comisión o Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático; y el Protocolo de Kyoto (1998), que establece compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, entre otros.

El doctor Germán Poveda Jaramillo, profesor asociado de la Escuela de Geociencias y Medio Ambiente de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, en planteamientos formulados en el artículo “Impactos del cambio global y la necesidad de una Eco – Economía”, publicado en Economía Colombiana, revista de la Contraloría General de la República (No. 323, correspondiente al mes de febrero de 2008), expone:

“El reciente IV Reporte del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC; http://www.ipcc.ch) ha establecido, con un 99% de certeza, que las actividades humanas han causado el calentamiento global, debido a las emisiones de gases de efecto invernadero (principalmente CO2), por la deforestación y por el cambio en el uso de la tierra. El IV Reporte el IPCC concluye que los cambios en el clima ya están afectando a los sistemas físicos y biológicos de todos los continentes. El aumento de la temperatura terrestre produce enormes efectos ambientales, económicos y sociales, incluyendo el derretimiento de los casquetes de hielo polar y de los glaciares de alta montaña, el aumento del nivel del mar (ocasionando erosión costera e inundaciones de zonas habitadas por el ser humano), alteración del ciclo hidrológico del planeta (ocasionando eventos más intensos de tormentas y sequía, así como la ocurrencia de huracanes con mayor poder destructivo, e inundaciones, deslaves y avalanchas), pérdida de valiosos ecosistemas (páramos, bosques, corales), con importantes implicaciones en la producción de alimentos y en la seguridad

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alimentaria, incremento de enfermedades que dependen del clima como la malaria y el dengue.

El concepto de “Cambio Global” trasciende el concepto de “Cambio Climático”, ya que en el primero se incluye la sobre-explotación de la base de los recursos naturales (aguas superficiales y subterráneas, aire, bosques, pesca, suelo, etc.), incluyendo la deforestación y el cambio en los usos del suelo, así como el agotamiento de sitios de depósitos de desperdicios, residuos sólidos, etc., El (sic) concepto de Cambio Global también se refiere a todas las implicaciones sociales, económicas, ecológicas y medio ambientales del cambio climático”. (9).

Hace poco, entre el 12 y el 14 de marzo del presente año, se reunieron en Copenhague los expertos mundiales con el fin de estudiar “el cambio climático, sus riesgos globales, desafíos y decisiones”. Dos mil quinientos asistentes, provenientes de ochenta países, llegaron a las siguientes conclusiones:

El proceso global de deshielo avanza a mayor velocidad de lo que se temía y, para completar, existe el riesgo de que las tendencias se aceleren.

Ante el fenómeno del cambio climático, las sociedades contemporáneas tendrán dificultades para manejar un aumento de dos grados centígrados en el clima.

Las naciones más pobres serán las más perjudicadas.

La tardanza en empezar a combatir en serio el calentamiento global, hará imposible cumplir aún con las metas más cautelosas.

Los gobiernos de todos los países del mundo ya no pueden asumir una posición pasiva al respecto, no pueden seguir con los brazos cruzados frente al tema.

Persisten numerosos aliados inconcientes de la catástrofe que se avecina, entre ellos los representantes de ciertos intereses comerciales y políticos, la inercia indiferente de los sistemas económicos y la falta de compromiso de todos los agentes sociales.

Todo esto ocurre a pesar de que la comunidad internacional, para prevenir daños graves e irreversibles el medio ambiente, producto de la ejecución de determinadas actividades sobre las cuales no se tiene certeza científica absoluta sobre sus efectos, adoptó el “criterio de precaución” en el marco de la Declaración de Río de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo suscrita en 1992, como un principio al que deben recurrir ampliamente los Estados, conforme a sus capacidades, para proteger el medio ambiente, cuando haya peligro de daño grave o irreversible, aunque no se tenga certeza científica absoluta para determinar la eventual producción

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del daño, mediante la adopción de medidas eficaces en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente. El problema del cambio climático global responde a un círculo vicioso perfectamente identificado. El consumo de combustibles derivados del petróleo, fuente principal de energía de la civilización contemporánea, contribuye a calentar el clima; el calentamiento provoca el deshielo de las masas polares, de las capas nevadas de los páramos y de Groenlandia; el deshielo desprende témpanos que viajarán por los mares y les aportarán más agua; la llegada masiva de agua fresca, además de incrementar el nivel de los mares con la consiguiente afectación a las zonas litorales y a los territorios insulares, provocará serios trastornos en las corrientes marinas, que contribuyen a estabilizar el ciclo hidrológico mundial; tales trastornos perturbarán aún más la relativa estabilidad de las variables climáticas y así, ad infinitum, mientras no se controlen las emisiones atmosféricas que produce la generación de energía mediante el consumo de combustibles. Aún en la eventualidad de algún grado de falta de certeza científica absoluta sobre el fenómeno, el principio de precaución debería llevar a los gobiernos de orbe a fortalecer las acciones en torno al control de sus consecuencias, pero en realidad es poco lo que ha avanzado al respecto. Por eso, en mi criterio y como alumno de la Especialización en Gerencia Ambiental de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, tiene sentido analizar lo que se ha hecho en Colombia al respecto, particularmente desde la perspectiva de la producción más limpia.

2. LA SITUACIÓN EN COLOMBIA.

En términos generales, la historia de la legislación ambiental en Colombia, así como de su aplicación en orden a garantizar el uso adecuado de la base natural de los recursos, abarca tres períodos; el primero que va desde las primeras décadas del siglo XX cuando se consolida la República, hasta la Declaración de Estocolmo en la Conferencia sobre el Medio Ambiente Humano en 1972. Durante este período, las normas no fueron claras ni tenían objetivos definidos en cuanto al manejo, aprovechamiento, disposición y uso de los recursos naturales renovables, simplemente, buscaban mantener el control burocrático sobre los recursos. El segundo período puede determinarse desde la Conferencia de Estocolmo de 1972, que se destaca porque allí, por primera vez la comunidad internacional reconoce el derecho de los habitantes del planeta a disfrutar de un medio ambiente sano. Se puede decir que con esta declaración se elaboró una pieza de derecho internacional ambiental, orientada no sólo a garantizar el control administrativo y policivo de los recursos naturales renovables sino también a elaborar el concepto de derecho ambiental, mediante la creación de cuerpos

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normativos coherentes, leyes marco y códigos ambientales en los cuales se resalta que la titularidad de un ambiente sano se encuentra en cabeza de todos los habitantes de la Tierra. Durante este período se distingue en Colombia la expedición de la Ley 23 del 12 de diciembre de 1973, “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente”, y del Decreto 2811 del 18 de diciembre de 1974, “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, una extensa normativa de 340 artículos, que constituyó el primer logro en lo que se refiere a la formación de un ordenamiento jurídico ambiental para nuestro país. El tercer período se puede ubicar a partir de reporte de la Comisión Mundial el Medio Ambiente y el Desarrollo en 1987 (conocido como el Reporte de la Comisión Brundtland), que se caracteriza porque en él se producen intentos más discursivos que legales para reorientar el concepto de desarrollo. El reporte “Nuestro Futuro Común”, señala que es imposible hacer protección ambiental si no se promueven cambios políticos como sociales y, para tal efecto, propone el concepto de “Desarrollo Sostenible” como meta requerida para garantizar las condiciones que permitan la permanencia de la especie humana en la planeta y quedó consagrado en la Carta Constitucional de 1991. En este tercer período cabe resaltar, igualmente, la celebración de la Conferencia de la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en 1992, en la cual se proclamaron ideas fundamentales como el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; la necesidad de que la protección del medio ambiente constituya parte integral del proceso de desarrollo; la erradicación de la pobreza como condición esencial para alcanzar el desarrollo sostenible; el deber del Estado y de los particulares de reducir o eliminar modalidades de producción o de consumo insostenibles y el de fomentar políticas demográficas apropiadas, entre otras. Con las conclusiones de la Cumbre de la Tierra – Río 1992 como marco y el Desarrollo Sostenible como fundamento, se erige en Colombia la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.

Tal vez la relevancia que la Carta Constitucional de 1991 le dio al tema ecológico, los compromisos adquiridos por los países que suscribieron la Declaración de la Cumbre de la Tierra de Río en 1992 y los desarrollos institucionales que eran necesarios para aplicar y dinamizar las previsiones ambientales contenidas en la Ley 99 de 1993, crearon las condiciones propicias para que en el Plan Nacional de Desarrollo “El Salto Social”, correspondiente al cuatrienio 1994-1998, se consagrara un capítulo específico, el número 7, al Desarrollo Sostenible, que pasó a constituirse en uno de los pilares de la actividad estatal y cuya importancia se concretó en el Documento

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CONPES 2750 del 21 de diciembre de 1994, mediante el cual el entonces Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Nacional de Planeación presentaron la Política Nacional Ambiental Salto Social Hacia el Desarrollo Humano Sostenible, con los siguientes planteamientos básicos:

“La política ambiental se adelantará teniendo como fundamento el desarrollo humano sostenible, con cinco objetivos básicos: 1) promover una nueva cultura del desarrollo, 2) mejorar la calidad de vida, 3) promover una producción limpia, 4) desarrollar una gestión ambiental sostenible y 5) orientar comportamiento poblacionales.

La búsqueda de una nueva cultura del desarrollo, cuya meta sea el bienestar de la población, en condiciones de equidad y armonía con el ambiente, debe integrar la formación de valores sobre la conservación de los recursos naturales, la calidad del entorno, el comportamiento poblacional, la participación ciudadana y las tecnologías de producción, sobre la base de la equidad presente e intergeneracional.

El mejoramiento de la calidad de vida, a través de la solución a los problemas ambientales que afectan a la población, en especial a los grupos más desprotegidos, contribuye a la equidad y a la mejor distribución de los beneficios del crecimiento y el desarrollo. En este marco se reconoce el papel estratégico de la mujer, el joven y el niño como gestores y beneficiarios del desarrollo humano sostenible.

La promoción de una producción limpia conducirá a un cambio tecnológico que permita reorientar las tendencias no sostenibles de la producción, la optimización de procesos productivos y los sistemas de gestión ambiental. También buscará contribuir a la generación de empleo en procesos ambientalmente sostenibles y en el nuevo mercado de bienes y servicios ambientales.

El desarrollo de una gestión ambiental sostenible debe permitir aumentar la renovabilidad del capital natural, prevenir el deterioro ambiental de los ecosistemas de mayor valor por sus servicios ecológicos indispensables para el desarrollo nacional, proteger la biodiversidad y la diversidad cultural, y fortalecer y consolidar la presencia internacional del país de acuerdo con las prioridades e intereses nacionales.

La formulación de una política poblacional sostenible incidirá sobre las tendencias de las migraciones y asentamientos humanos que fortalezca la incorporación de la dimensión poblacional en los procesos de planificación”. (10).

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Específicamente sobre el tema de la promoción de una producción limpia, la Política Nacional Ambiental formuló los siguientes propósitos:

“Hacia una Producción Limpia. El objetivo es introducir la dimensión ambiental en los sectores productivos y reorientados hacia formas de gestión y uso de tecnologías ambientales sanas, que aumenten la eficiencia en el uso de recursos energéticos e hídricos, sustituyan insumos, optimicen procesos o modifiquen productos y reduzcan la producción de desperdicios.

La política de producción limpia para el sector energético se dirigirá principalmente a fomentar el uso de energéticos más limpios como el gas, al manejo de la demanda final de energía mediante el aumento en la eficiencia energética y al fomento de fuentes no convencionales, como las briquetas de carbón y la leña procedente de bosques dendroenergéticos, sistemas a base de energía solar o eólica, siempre y cuando sean viables económica y ambientalmente. En la generación de energía eléctrica, se dará prioridad al control de las emisiones atmosféricas y manejo de residuos sólidos de las plantas termoeléctricas y a la reforestación de las cuencas aportantes a proyectos hidroeléctricos. El Ministerio de Minas y Energía promoverá programas ambientales en el sector de hidrocarburos y gas, por lo cual reestructurará y fortalecerá los programas que actualmente adelanta, buscando reducir los impactos ambientales en la exploración, producción, transporte, refinación y distribución de combustibles. ECOPETROL ejecutará de manera prioritaria los proyectos de control de contaminación de aguas subterráneas. El Gobierno también asegurará, mediante la ejecución de auditorias ambientales periódicas, que sus Compañías Asociadas cumplan con las normas nacionales de protección ambiental y con los requerimientos ambientales de los contratos de Asociación. El Ministerio del Medio Ambiente y ECOPETROL formularán el Plan Nacional de Control de Derrames de Hidrocarburos.

La política para el sector minero se dirigirá a disminuir los impactos ambientales actuales de la minería localizada en las áreas más críticas. Con la colaboración del Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio del Medio Ambiente formulará un diagnóstico ambiental nacional y un plan de ordenamiento ambiental de la actividad minera, con énfasis en la pequeña y mediana minería. Para ello, se estimularán procesos de reconversión tecnológica en la mediana minería y se pondrá en marcha un programa interinstitucional de asistencia técnica y de educación ambiental para la pequeña minería que será ejecutado por las Corporaciones. El Ministerio de Minas y Energía y sus entidades adscritas, conjuntamente con el Ministerio del

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Medio Ambiente definirá la situación legal, de índole ambiental, de las actuales explotaciones mineras. Se tendrán en cuenta las condiciones y alternativas socioeconómicas de la población comprometida para establecer un Plan de Control que sea efectivo en su aplicación y equitativo, particularmente con las pequeñas explotaciones mineras. Con base en ello, las autoridades ambientales competentes aplicarán las medidas correctivas o coercitivas a que haya lugar, solicitando el apoyo de la fuerza pública cuando sea conveniente. En las explotaciones mineras a cielo abierto se exigirá la restauración morfológica y ambiental del suelo intervenido con la explotación, a cargo del concesionario o beneficiario del título minero. El Ministerio del Medio Ambiente prestará especial apoyo a las áreas que requieren atención inmediata y al manejo, regulación y control ambiental de la pequeña y mediana minería de oro, carbón, calizas, piedras preciosas y materiales de arrastre. Para ello, se estimularán procesos de reconversión tecnológica en la mediana minería y se pondrá en marcha un programa interinstitucional de asistencia técnica y de educación ambientales para la pequeña minería que será ejecutado por la Corporaciones y el Ministerio de Minas y Energía a través de sus entidades vinculadas y adscritas, así como por las regionales y delegaciones mineras. El Ministerio del Medio Ambiente, conjuntamente con el Ministerio de Minas y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, adelantarán los estudios necesarios para identificar las áreas compatibles con la actividad minera de la Sabana de Bogotá, que permitan definir un marco regulatorio en esta materia. Estas entidades expedirán un Plan de Ordenamiento Ambiental para la Sabana de Bogotá que contemple el ordenamiento de las industrias extractivas.

La política de producción limpia en el sector transporte se dirigirá a incentivar la utilización de combustibles más limpios y de sistemas de control de la contaminación atmosférica. El Ministerio del Medio Ambiente colaborará con las autoridades municipales y nacionales responsables del tránsito y transporte, en la formulación de políticas de transporte urbano que disminuyan los efectos contaminantes e incentive el uso de sistemas de transporte masivo. Se continuará con los programas de reformulación de la gasolina con aditivos oxigenados y se llevarán a cabo estudios de factibilidad técnica, económica y ambiental sobre desulfurización de la gasolina, con miras a garantizar el uso de convertidores. En la formulación y ejecución de obras de infraestructura física, tales como la red vial ferroviaria, puertos marítimos y fluviales se adelantarán acciones para escoger alternativas adecuadas, desde el punto de vista ambiental, y se ejecutarán inversiones para mitigar los impactos ambientales y

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minimizar riesgos de deslizamientos y accidentes. En tal sentido, el Instituto Nacional de Vías creará una Unidad Ambiental.

En el sector industrial la gestión ambiental se dirigirá al establecimiento de instrumentos que promuevan la reconversión industrial y la optimización de prácticas productivas con miras a obtener procesos eficientes que minimicen la generación de residuos y descargas. En esta dirección, el Gobierno estimulará la importación y la transferencia de tecnologías limpias y las exenciones tributarias establecidas en la Ley. El Ministerio del Medio Ambiente reglamentará los estándares ambientales y dará prioridad al diseño y aplicación de tasas retributivas y compensatorias y tasas por el uso de agua con el fin de controlar las emisiones y descargas generadas por las industrias. Las Corporaciones y las autoridades ambientales de las grandes ciudades atenderán los problemas ambientales generados por las industrias y fortalecerán su capacidad de controlar el cumplimiento de las normas ambientales relacionadas. Las Corporaciones deberán preparar planes de acción para identificar los principales problemas de contaminación de origen industrial en su región y propondrán planes de control ambiental para reducir su impacto. La política ambiental también estimulará la adopción en el sector manufacturero de códigos de conducta voluntarios para la protección ambiental ya promovidos en Colombia por gremios del sector privado. Los Ministerios del Medio Ambiente y de Desarrollo, en asocio con el sector privado establecerán centros de acopio de tecnologías limpias que prestarán servicios de asistencia e información técnica, y apoyo en la optimización de procesos industriales (particularmente a la pequeña y mediana industria). El Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones y las entidades de gestión ambiental municipal, con el sector privado y las organizaciones no gubernamentales, establecerán un programa para el montaje de “Empresas Comunitarias de aseo y reciclaje”. En las industrias en las cuales el Estado tenga participación accionaria mayoritaria, se propenderá por la producción de productos biodegradables y que no contengan sustancias tóxicas; ECOPETROL cerrará su planta de alquilos. En las compras del sector público dará prioridad a los productos sanos ambientalmente.

La política para el sector agrícola propenderá por mejorar la eficiencia ambiental de las prácticas, los procesos y las tecnologías agropecuarias. Se involucrarán consideraciones ambientales en las políticas de reforma agraria, adecuación de tierras, colonización y ampliación de la frontera agrícola. El Incentivo a la Capitalización Rural se utilizará para promover el uso de tecnologías de mecanización acordes con la conservación del suelo. El Ministerio de

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Agricultura y sus Institutos promoverán la investigación y desarrollo del control biológico de plagas, de tecnologías ambientalmente sanas, y de prácticas que disminuyan el impacto ambiental. Se adelantará un programa para el control de la contaminación generada por fuentes puntuales, particularmente la producida por el sector pecuario y por el uso de pesticidas y fertilizantes en la agricultura. Conjuntamente el Ministerio del Medio Ambiente, el Ministerio de Agricultura, el ICA y el Ministerio de Salud expedirán las reglamentaciones sobre distribución y uso de sustancias químicas o biológicas utilizadas en actividades agropecuarias, buscando prohibir el uso nacional de agroquímicos de alta toxicidad y mejorar el control sobre su uso. Se pondrán en marcha programas de educación ambiental a nivel masivo para promover el uso adecuado de estas sustancias. Se incluirán consideraciones ambientales en el Programa de Desarrollo Alternativo.

En el sector pesquero, el Ministerio del Medio Ambiente, de común acuerdo con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, actualizará los cupos globales de pesca. El Ministerio del Medio Ambiente coordinará con el Instituto Nacional de Pesca (INPA) la optimización de la eficiencia del sistema de otorgamiento de permisos en la evaluación de las solicitudes y modalidades y la actualización de las tasas de aprovechamiento pesquero.

La política de producción limpia en el sector de la salud propenderá porque los centros hospitalarios, clínicas, centros y puestos de salud adelanten programas de manejo ambiental integral, particularmente de transporte, tratamiento y disposición final de residuos hospitalarios y patógenos. De manera complementaria, en los centros urbanos se promoverá un servicio especial de aseo de desechos hospitalarios.

La política para el sector del turismo se dirigirá a tres frentes básicos: el primero, a que los grandes proyectos y desarrollos turísticos, en particular los desarrollados en ecosistemas frágiles, aprovechen y mantengan adecuadamente los valores ambientales, buscando el mínimo impacto ambiental. El segundo, al desarrollo del Ecoturismo, para lo cual el Ministerio del Medio Ambiente y el ministerio de Desarrollo promoverán la realización de planes regionales de ordenamiento ambiental con fines turísticos y la implantación de proyectos piloto. El tercero, a que en los sitios de importancia turística y paisajística se emprendan proyectos especiales que atiendan de manera prioritaria aquellos problemas que puedan deteriorar la calidad del turismo. En los programas de Ecoturismo se velará por que no se vulneren las tradiciones y la cultura de las comunidades locales”. (11).

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Como parte del desarrollo de la política, desde el año de 1995 y a instancias del Ministerio del Medio Ambiente, se desarrolló en Colombia un debate en diversas espacios de concertación y discusión con instituciones gubernamentales y el sector productivo público y privado al interior del Sistema Nacional Ambiental, que llevó a la formulación de la Política Nacional de Producción Más Limpia, presentada por el Ministerio en agosto de 1997, aprobada por el Consejo Nacional Ambiental – CNA en el año de 1998.

Lo que allí se planteó, en términos generales, es que correspondía al Estado y a los gremios de la producción impulsar esta política y fomentar la gestión ambiental, a través de la prevención de la contaminación; de la utilización eficiente de materias primas, energía y agua; y del aprovechamiento de los residuos, como una manera de generar ahorros económicos al empresario inversionista, mejorar el desempeño ambiental y la competitividad empresarial, y aplicar alternativas de solución a la problemática ambiental colombiana. En lo que tiene que ver con la dimensión ambiental, el siguiente Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para Construir la Paz”, correspondiente al cuatrienio 1998-2002, aunque no la explicitó tanto como el del Salto Social, quedó prevista en el Capítulo III bajo la denominación genérica de Medio ambiente; dicho Plan expuso que el objetivo general de la política ambiental consistía en restaurar y conservar áreas prioritarias en las ecorregiones estratégicas, promoviendo y fomentando el desarrollo regional y sectorial sostenible, en el contexto de la construcción de la paz. Tal objetivo recogía los tres propósitos específicos de la política, a saber: a) conservar y restaurar áreas prioritarias en las ecorregiones estratégicas, b) dinamizar el desarrollo urbano, rural y regional sostenible, y c) contribuir a la sostenibilidad ambiental de los sectores productivos. La política ambiental se basaba en la construcción de un proyecto colectivo para convocar a los diferentes actores en tomo a la conservación y restauración de áreas prioritarias en las ecorregiones estratégicas, como alternativa para generar nuevas opciones de desarrollo social. Para tal efecto se previeron los siguientes programas:

Agua, biodiversidad y bosques, como programas prioritarios definidos para el cumplimiento del objetivo de conservar y restaurar áreas prioritarias en las ecorregiones estratégicas.

Calidad de vida urbana y sostenibilidad de los procesos productivos endógenos como los programas principales para el cumplimiento del objetivo de dinamizar el desarrollo urbano, rural y regional sostenible.

Producción más limpia y mercados verdes como programas prioritarios para el cumplimiento del objetivo de contribuir a la sostenibilidad ambiental de los sectores productivos.

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Acerca de la Producción más limpia, en Plan expuso que la orientación de política para este programa se dirigía a promover la producción más limpia en los sectores dinamizadores de la economía y con mayor impacto ambiental, entre los cuales destacaba de manera especial la minería, y en segundo lugar sectores como el energético, industrial, turismo, agropecuario y construcción. Se dirigía, igualmente, a incorporar la dimensión ambiental en el desarrollo de la infraestructura nacional y en el crecimiento de los sectores de la economía, con miras a promover su sostenibilidad. La atención prioritaria se dirigía al ordenamiento y manejo ambiental de las áreas minero-energéticas, la infraestructura física y de transporte y los enclaves productivos más importantes nacionales. La política ambiental para el desarrollo petrolero incluía el control de los grandes impactos indirectos generados por estas actividades y que terminaban siendo importantes ejes de penetración de colonización. Esta política involucraría, en cualquier circunstancia, el control ambiental desde las fases exploratorias iniciales, además de elementos prácticos como apertura discontinua de vías, uso de medios acuáticos y aéreos, control de afluencia de población y otras de carácter legal como reservas forestales petroleras u otras figuras que contribuyeran a disminuir los efectos indirectos de la actividad. Se buscaba, igualmente, fortalecer la definición de marcos regulatorios, incentivos, instrumentos económicos, multas y mecanismos de control que contribuyan a prevenir y reducir la contaminación urbana y rural, en particular la asociada a sustancias químicas y peligrosas; y el reciclaje y la reutilización de subproductos de los procesos industriales y agropecuarios; así como promover el impulso y consolidación de convenios de producción más limpia dirigidos a las empresas, en particular las de mediana y pequeña escala. Estos convenios deberían contemplar metas específicas que, una vez acordadas, serían de obligatorio cumplimiento. Se impulsaría igualmente, la incorporación de la dimensión ambiental en los acuerdos de competitividad sectorial y en los planes de desarrollo y expansión sectorial, todo lo cual conllevaría a la agilización de las licencias ambientales, así como a la autorregulación por parte del sector productivo. En subsiguiente Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, formulado para el cuatrienio 2002-2006, los aspectos ambientales se trataron en el Capítulo II – Impulso al crecimiento económico sostenible y a la generación de empleo, numeral 8 – Sostenibilidad Ambiental. El literal d. de tal numeral, referido a la Sostenibilidad ambiental de la producción nacional, planteaba que el programa tenía como objetivos finales garantizar la sostenibilidad de la producción nacional y reducir los sobrecostos ocasionados por una deficiente gestión ambienta. El programa comprendía tres aspectos principales. Primero, impulsar la incorporación del componente ambiental en

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los procesos de planificación sectorial, con énfasis especial en las evaluaciones ambientales estratégicas y el fortalecimiento del proceso de licenciamiento ambiental. Segundo, adopción de nuevas medidas para reducir los impactos ambientales sectoriales, reglamentado la calidad de los combustibles para uso comercial, industrial y vehicular, los niveles máximos permisibles de contaminación del aire y del ruido, y el manejo de residuos peligrosos y desechos tóxicos, mediante el diseño y desarrollo de incentivos económicos y financieros para reconversión a tecnologías más limpias. Así mismo, promovía la aplicación de guías ambientales sectoriales y el desarrollo de indicadores ambientales sectoriales. Y tercero, daba impulso a iniciativas sectoriales de desarrollo de proyectos de reducción de emisiones, en el marco el mecanismo de desarrollo limpio y de otros mecanismos. Se promovía así la participación del país en el mercado internacional del carbono, previendo además el impulso de cuatro proyectos de energía (con una reducción de un millón de toneladas de CO2 equivalente), dos proyectos de transporte masivo menos contaminante (con una reducción de 800.000 toneladas) y un proyecto de aprovechamiento de metano en rellenos sanitarios (con una reducción de 10.000 toneladas), buscando que el país pudiera generar alrededor de 2’000.000 de certificados de emisiones e ingresos aproximados de US $ 8’000.000,00 en el cuatrienio. El último Plan Nacional de Desarrollo “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”, concebido para el cuatrienio 2006-2010, formula en su numeral 5 – Una Gestión Ambiental y del Riesgo que promueva el Desarrollo Sostenible, que con el fin cumplir con el mandato constitucional que establece como principio la obligación del Estado de proteger las riquezas naturales de la nación, de proteger tanto la diversidad como la integridad del medio ambiente, de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y de garantizar el desarrollo sostenible, previniendo y controlando factores de deterioro ambiental, el proceso de desarrollo de Colombia debe sustentarse en la articulación adecuada de sus dimensiones económica, social y ambiental. Dicha articulación permitirá sentar las bases para avanzar hacia el desarrollo sostenible, entendido como aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas. Consecuente con lo anterior, el desarrollo sostenible debe forjarse en función de garantizar unas condiciones adecuadas y seguras de calidad de vida de los habitantes y las condiciones propicias para el crecimiento económico. Lo anterior implica integrar las consideraciones ambientales y del riesgo en los procesos de planificación, de manera que se promueva la adopción de modalidades sostenibles de producción y consumo, así como la reducción del riesgo y la prevención de la degradación ambiental.

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Para tal efecto, dispone que la gestión de los distintos actores del Sistema Nacional Ambiental (SINA), en el marco de sus respectivas funciones y competencias y de su escala territorial de actuación, ha de orientarse bajo los siguientes criterios en aras de garantizar una unidad de propósitos en la acción:

La gestión ambiental ha de estructurarse en torno a la gestión integral del agua, en tanto es el elemento vital en los ciclos y procesos naturales de la estructura ecológica y del hombre y determinante de los procesos de ocupación del territorio y del desarrollo de las actividades productivas de la sociedad. Por tanto, es necesario establecer acciones que orienten la gestión del recurso hídrico, teniendo en consideración los ecosistemas y su funcionalidad en los procesos productivos, los recursos naturales, las necesidades humanas, así como los aspectos sociales, económicos y culturales del desarrollo.

La gestión ambiental ha de contribuir a reducir la vulnerabilidad de los grupos más pobres y a crear oportunidades para mejorar el nivel de vida de la población, manteniendo o aumentando las posibilidades de ingreso y empleo, incrementando la calidad del entorno, mejorando los niveles de salud y disminuyendo la vulnerabilidad al riesgo.

La gestión ambiental ha de contribuir a que el país aproveche las oportunidades que ofrece un mundo en transformación, creando las condiciones para impulsar procesos productivos competitivos y, a la vez, proteger y conservar los recursos naturales y el medio ambiente que los soportan, promoviendo la socialización de los beneficios que trae consigo la inserción en la economía mundial, en especial los derivados de los acuerdos comerciales multilaterales.

La gestión ambiental ha de reconocer los privilegios que provee la oferta ambiental del territorio, utilizándola como soporte y alternativa de desarrollo nacional, regional o local, sobre los cuales se debe generar una base de conocimiento que permita establecer acciones de conservación y aprovechamiento sostenible.

La gestión ambiental ha de ser coherente con las necesidades de una población y una economía en transición, derivadas del patrón de crecimiento del país en los últimos cuarenta años, que se ha dado en dirección a un ámbito urbano, y que se ha traducido en una mayor demanda de bienes y servicios ambientales por parte de las estructuras urbanas y en una mayor presión sobre los recursos naturales renovables.

A partir de los anteriores principios y criterios, precisa que la gestión ambiental se orientará alrededor de los siguientes 6 temas estructurales:

Planificación ambiental en la gestión territorial.

Gestión integrada del recurso hídrico.

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Conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad.

Promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles.

Prevención y control de la degradación ambiental.

Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental.

En cuanto al tema estructural de Promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles, el gobierno nacional pretende consolidar una estrategia tendiente a mejorar el desempeño de los sectores productivos y del proceso de concertación de la agenda interna para la competitividad y la productividad, en cuyo marco la variable ambiental deja de ser percibida como un costo adicional convirtiéndose en una oportunidad para crear competitividad y facilitar el acceso a los mercados nacionales e internacionales, con base en las dos líneas de acción descritas enseguida:

Implementación de acciones sectoriales que integren consideraciones ambientales.

En la perspectiva de fortalecer la responsabilidad de la gestión ambiental en las etapas de planeación y desarrollo de los sectores económicos del país, se profundizará el esquema de implementación de las Evaluaciones

Ambientales Estratégicas –EAE‐, en especial en los sectores de

infraestructura, transporte y minero‐energético, de turismo y salud ambiental, las cuales serán desarrolladas por los ministerios correspondientes. Para lo anterior, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT (antes Ministerio del Medio Ambiente) elaborará lineamientos para orientar la realización de las evaluaciones, para su aplicación sectorial y territorial. Los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Minas, en coordinación con el DNP, formularán un documento Conpes para el sector minero, cuyas acciones servirán de insumo para la formulación de la política sectorial minera contemplada en el capítulo sobre “Crecimiento Alto y Sostenido: la condición para un desarrollo equitativo” del Plan de Desarrollo. De igual forma, se revisarán, ajustarán, formalizarán e implementarán las agendas ambientales interministeriales e intersectoriales, así como las agendas con grupos étnicos y otros grupos de la sociedad, impulsando la suscripción de acuerdos y convenios interinstitucionales e intersectoriales que soporten su ejecución. Para el caso específico de la Región Amazónica y del Pacífico, se culminará con la formulación de las políticas respectivas, las cuales tendrán como referente los resultados de las Agendas 21, construidas estas últimas, bajo la coordinación de los Institutos SINCHI e IIAP, respectivamente.

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Con el fin de promover la competitividad empresarial y contar con una herramienta que permita verificar el cumplimiento de la normatividad ambiental, bajo la coordinación del IDEAM se diseñará un sistema unificado de información, en los ámbitos nacional y regional, sobre el uso y aprovechamiento de recursos y la generación de vertimientos, emisiones y residuos por parte de los diferentes sectores productivos, que se iniciará con los sectores manufacturero, de hidrocarburos y agropecuario, logrando con ello, además, simplificar y unificar en todo el país los procedimientos usados para el reporte a las autoridades ambientales.

Bienes y servicios amigables con el medio ambiente.

Reconociendo el potencial de oferta de bienes y servicios ambientales, así como su creciente demanda en los mercados nacional e internacional, el MAVDT coordinará la actualización, consolidación e implementación del Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes (PENMV), como una estrategia integral de desarrollo sostenible económico, social y ambiental para la competitividad y la generación de empleo, especialmente para los grupos poblacionales con bajos niveles de inserción en las dinámicas económicas tradicionales. Teniendo en cuenta que el Plan involucra a sectores que tienen un gran impacto sobre el medio ambiente, la sostenibilidad de los recursos naturales y la competitividad del país, se articularán sus estrategias con las políticas y los programas sectoriales de inversión. En el marco del PENMV, y conjuntamente con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Proexport y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se desarrollarán incentivos para apoyar los sistemas agropecuarios sostenibles y la certificación ecológica para productores y empresarios, con el propósito de consolidar, fortalecer, diversificar y ampliar la oferta de productos ecológicos, aumentar su competitividad en los mercados y promover su consumo interno.

La agricultura ecológica será dirigida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en concordancia con el Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes del MAVDT. Se apoyará a pequeños y medianos productores que quieran reconvertir sus sistemas productivos hacia la agricultura ecológica y buscar progresivamente ampliar sus mercados hacia mercados internacionales. Se fortalecerá el Programa Nacional de Ecoetiquetado, como esquema voluntario de diferenciación de bienes y servicios con atributos ambientales y sociales mediante: la normalización de nuevas categorías dentro del programa; la creación de unidades sectoriales de normalización; la divulgación y la promoción del sello ambiental colombiano entre productores y los consumidores nacionales; la búsqueda de reconocimiento mutuo con

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sellos similares en otros países y la promoción del uso del sello ambiental, a través de la creación de mecanismos económicos y financieros, en sectores productivos estratégicos de la economía nacional, de forma tal que al final del cuatrienio haya por lo menos 40 productos certificados con este sello. Se promocionarán las opciones de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto y se fortalecerá el portafolio de proyectos de reducciones de emisiones. De esta forma se espera, al final del cuatrienio que el país cuente con opciones de compra desertificados de reducción de emisiones de gases efecto invernadero por un valor de 40 millones de dólares. Así mismo, se implementarán estrategias para superar las barreras (técnicas, comerciales, institucionales, jurídicas y financieras) que limitan la formulación de proyectos de reducción de emisiones de GEI en los sectores o actividades con mayor impacto en el desarrollo nacional, tales como el impulso a programas de investigación en metodologías de formulación de proyectos y en diseño de tecnologías aplicables, o el desarrollo de esquemas de financiación en asocio con entidades promotoras nacionales e internacionales.

Se fortalecerán los vínculos entre el PENMV y la Política Nacional de Producción más limpia, articulando esfuerzos, instrumentos, mecanismos de financiación y sectores prioritarios de trabajo. En el marco de ambas iniciativas se suscribirán nuevos convenios de producción más limpia con gremios y asociaciones locales y regionales que contribuyan a prevenir el deterioro ambiental y mejoren la competitividad sectorial; se desarrollaran cinco proyectos de producción más limpia en uso del mercurio para la minería de oro; se diseñarán e implementarán incentivos económicos y financieros que promuevan la adopción de este tipo de tecnologías; se promoverán estrategias de cooperación técnica internacional (convenios o proyectos de transferencia tecnológica); y se trabajará en al implementación del Programa Nacional de reconocimiento ambiental empresarial. Y finalmente, se incluirán los bienes y servicios promovidos por el PENMV en los programas de promoción de exportaciones de Proexport, en las convocatorias de financiación promovidas desde el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otras entidades del Gobierno. Igualmente, se adelantarán acciones encaminadas a fortalecer las líneas de financiación existentes para las iniciativas privadas y comunitarias de mercados verdes y producción más limpia y a ampliar la cobertura de crédito, facilitando el acceso a otras líneas y otras estrategias de financiación.

Finalmente, el Documento 2019 – Visión Colombia II Centenario, preparado por la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación en el año de 2008, en el título UNA ECONOMÍA QUE GARANTICE UN

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MAYOR NIVEL DE BIENESTAR, toma en consideración un numeral denominado Asegurar una Estrategia de Desarrollo Sostenible, en el cual formula los siguientes planteamientos: En el año 2019 Colombia deberá alcanzar sus metas de desarrollo económico y social con fundamento en el aprovechamiento sostenible del medio ambiente, los recursos naturales y la biodiversidad. Deberá para esto enfatizarse en la inclusión de criterios ambientales en los procesos de planificación sectorial y territorial, y definir un marco regulatorio moderno y eficaz. Con esto, en 2019 los procesos de pérdida o degradación de los recursos naturales y los ecosistemas estratégicos deberán haber disminuido o revertido, y los problemas de contaminación de los centros urbanos e industriales deberán haber caído a niveles tolerables hacia el 2019. Como resultado de esta estrategia, Colombia debe llegar a reforestar 40.000 hectáreas anuales (hoy reforesta unas 16.000) y haber disminuido a este mismo nivel la tasa de deforestación; además de esto, deberá alcanzar una oferta forestal productiva de 1,2 millones de hectáreas (hoy hay unas 145.000).

En 2019, el 100% de las cuencas, páramos y ecosistemas acuáticos que abastecen poblaciones de más de 50.000 habitantes deberán tener planes de manejo implementados (hoy sólo lo tienen 5%). Hacia esa fecha, todas las ciudades y corredores industriales deberán cumplir con las normas que aseguran concentraciones máximas de partículas en la atmósfera (hoy superan los límites Bogotá, Cali y Medellín). Por último, será esencial ajustar la estructura del sistema nacional ambiental para que éste garantice el alcance del modelo de desarrollo sostenible. De acuerdo con lo expuesto es posible precisar que la Política Nacional de Producción Más Limpia es una política de Estado, que no de Gobierno, porque aunque se concibió en el Plan Nacional de Desarrollo de 1994, se formuló en 1997 por parte del Ministerio del Medio Ambiente y fue aprobada por el Consejo Nacional Ambiental en 1998, en los subsiguientes planes de desarrollo, si bien con menos énfasis, se han venido planteando programas y líneas de acción tendientes a la protección del medio ambiente vía el control de residuos, desechos, efluentes y emisiones de los procesos productivos, que se concretan a través de proyectos de reconversión industrial y actualización tecnológica; al posicionamiento de productos colombianos en el mercado internacional sobre la base de la competitividad y la sostenibilidad como resultado de procesos amigables con el medio ambiente; y al control de emisiones de gases de efecto invernadero, en los que subyace la visión de mediano y largo plazo.

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SEGUNDA PARTE: CONCEPTUALIZACIÓN

Los primeros pasos dados en Colombia en la normatividad ambiental hacia la introducción de procesos limpios se registran en el Decreto 2811 de 1974, (Código de los Recursos Naturales), que tiene como objeto la preservación, la restauración del medio ambiente, la conservación, el mejoramiento y la utilización racional de los recursos naturales renovables, para asegurar su disponibilidad y el desarrollo armónico del hombre, en beneficio de la salud y el bienestar del hombre. También en la Ley 9 de 1979 –Ley de Seguridad Industrial–, en la que ya se planteaban normas generales para los procedimientos y las medidas que se deben adoptar para regular las descargas de materiales que afecten las condiciones ambientales. El pilar fundamental para el desarrollo de la producción limpia en nuestro país lo constituye, quizá, el artículo 5 de la Ley 99 de 1993, el cual establece que es deber de Ministerio del Medio Ambiente proporcionar las herramientas necesarias que permitan al sector privado formular y ejecutar planes de acción encaminados al cumplimiento de metas ambientales. Luego el concepto se vuelve a plantear en la Política Ambiental del Plan de Desarrollo "El Salto Social" en 1994, y se consolida con la formulación y aprobación de la PNPML en 1997 y 1998, como ya se acotó. El concepto de Producción Más Limpia (PML) lo difundió a nivel mundial, en 1989, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Tal organismo lo define como:

“La aplicación continua de una estrategia ambiental preventiva e integrada, en los procesos productivos, los productos y los servicios, para reducir los riesgos relevantes a los humanos y al medio ambiente.

En el caso de los procesos productivos se orienta hacia la conservación de materias primas y energía, la eliminación de materias primas tóxicas, y la reducción de la cantidad y toxicidad de las emisiones contaminantes y de los desechos.

En el caso de los productos se oriente hacia la reducción de los impactos negativos que acompañan el ciclo de vida del producto, desde la extracción de materias primas hasta su disposición final.

En el de los servicios se orienta hacia la incorporación de la dimensión ambiental, tanto en el diseño como en su prestación”. (12).

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En este orden de ideas, Producción Más Limpia no significa, en sentido estricto, la sustitución de los sistemas de producción por otros diferentes, sino una mejora continua bajo el entendido de que a través de una suerte de aproximaciones sucesivas, cada vez serán más limpios desde la perspectiva ambiental; así, mientras el concepto de producción limpia se asocia con metas de calidad ambiental como resultado de nuevos proyectos o nuevas instalaciones, que desde luego requieren nuevas inversiones, el de producción más limpia es la búsqueda de la calidad ambiental a través de un proceso de mejoramiento continuo, dinámico y sistemático, que no se aplica una vez sino de forma permanente y que se incorpora en cada una de las fases del ciclo de vida del producto.

TERCERA PARTE: LA POLÍTICA NACIONAL PARA PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA (PNPML)

1. SIGNIFICADO Y ALCANCE

Ante los graves problemas de contaminación ambiental y demanda de recursos que se presentan en las escalas global y nacional, el Estado colombiano concibió la PNPML como una respuesta a la solución de la problemática ambiental de los sectores productivos, en la búsqueda de prevenir la contaminación en su origen, en lugar de tratarla una vez generada, con resultados significativos para la construcción de sostenibilidad ambiental y competitividad empresarial. La Política Nacional de Producción Más Limpia, formulada en 1997 por el Ministerio del Medio Ambiente y aprobada por el Consejo Nacional Ambiental en 1998, responde a una política de Estado, construida de manera participativa con los diferente actores, entre los que se destacan los sectores de la producción, el sector de los servicios, los empresarios, los gremios, las autoridades ambientales y la academia; así, su aplicación debe ser a nivel nacional y su perspectiva de largo plazo. Su formulación se fundamentó en la incorporación de los principios de integralidad (articulación y coherencia con las demás políticas gubernamentales para garantizar su estabilidad y continuidad y evaluación integral de toda actividad productiva para priorizar la aplicación de los esfuerzos), concertación (en la relación regulador-regulado, para alcanzar objetivos y metas reales y garantizar la aplicabilidad), gradualidad (en la adopción de las medidas para no comprometer la estabilidad económica) e internalización de costos (inclusión de las externalidades ambientales en la estructura de costos que conlleve a la prevención de la contaminación al comparar la eficiencia económica con la eficiencia ambiental).

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2. OBJETIVO GENERAL

Prevenir y minimizar eficientemente los impactos y riesgos a los seres humanos y al medio ambiente, garantizando la protección ambiental, el crecimiento económico, el bienestar social y la competitividad empresarial, a partir de la introducción comprensiva de la dimensión ambiental en los sectores productivos, como desafío nacional a largo plazo.

3. OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Optimizar el consumo de los recursos naturales y las materias primas.

Aumentar la eficiencia energética y promover la utilización de energéticos más limpios.

Prevenir y minimizar la generación de cargas contaminantes.

Prevenir, mitigar, corregir y compensar los impactos ambientales sobre la población y los ecosistemas.

Adoptar tecnologías más limpias y prácticas remejoramiento continuo en la gestión ambiental sectorial.

Minimizar y aprovechar los residuos. 4. METAS

Como parte de su implementación, la política nacional para PML prevé el establecimiento de metas de calidad ambiental, a partir de la identificación de los principales problemas ambientales a nivel sectorial y regional. Estas metas se definirán en forma gradual y concertada con todos los actores involucrados en temáticas y sectores específicos y serán lo suficientemente flexibles para ajustarse en el tiempo. En proceso de construcción de las metas es prioridad de la política en el corto plazo

5. ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIÓN

Las estrategias de la Política Nacional de Producción Más Limpia se fundamentan sobre la base de las iniciativas ambientales existentes, tomando de ellas lo mejor disponible y adicionando algunas que han sido utilizadas exitosamente en el contexto internacional, buscando una combinación equilibrada acorde con su carácter complementario y mutuamente reforzante. Dada la naturaleza compleja del problema ambiental, la implementación de esta Política demanda el compromiso tanto del Gobierno, como de los sectores productivos. En este sentido, el marco institucional para su implementación incluye, como mínimo, en el sector público el Sistema Nacional Ambiental y los ministerios que tienen responsabilidades en la formulación de políticas y regulación de los diferentes sectores productivos y de servicios, y en el sector privado los gremios empresariales de la producción y los servicios. El

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mecanismo de implementación se concreta en el desarrollo de siete estrategias, para cada una de las cuales se propuso el desarrollo de varias actividades instrumentales.

Las estrategias propuestas son:

Articulación con las demás políticas gubernamentales. Su objetivo es incorporar la variable ambiental en las políticas gubernamentales, orientada a los sectores productivos.

Fortalecimiento institucional. Esta estrategia parte del reconocimiento de la baja capacidad de gestión institucional efectiva de las autoridades del Sistema Nacional Ambiental y de los vacíos de coordinación existentes, y se orienta a lograr la coordinación y la articulación entre las entidades del SINA, para generar consistencia y responsabilidades entre los objetivos de la Política y el marco institucional.

Establecimiento del sistema de calidad ambiental. La implantación de esta estrategia es pilar fundamental de la PNPML, pues permitirá subsanar la falta de información consistente, coherente y actualizada sobre la calidad ambiental que se presenta en el país, y que imposibilita la definición de prioridades y metas de calidad ambiental y el diseño de soluciones frente al deterioro ambiental. Como punto fundamental se pretende que las normas ambientales y los demás instrumentos complementarios (económicos y facilitadores), respondan a los objetivos y las metas de calidad ambiental del país, y no al contrario.

Promoción de la producción más limpia. El desarrollo de las actividades instrumentales de esta estrategia debe ser trabajo conjunto y concertado de las autoridades ambientales, los gremios de los sectores productivos y el sector académico, con la participación de otras instancias gubernamentales como los Ministerios que tienen responsabilidades en la formulación de políticas y la regulación de los diferentes sectores productivos y de servicios.

Promoción de las prácticas empresariales de autogestión y autorregulación. Se propone la utilización de los convenios de concertación como marco de trabajo entre el sector público y el privado, y crear incentivos para estimular la adopción de códigos voluntarios basados en la autorregulación y la autogestión.

Formulación e implementación de instrumentos económicos. La PNPML propone precisar y posibilitar el paquete de instrumentos económicos para incentivar la adopción de producción más limpia, determinando su efectividad ambiental esperada respecto a su contribución a las metas de calidad ambiental y dando certeza reguladora de su aplicación. La definición de este paquete se hará a partir de la concertación propuestas presentadas en trabajo conjunto entre los sectores público y privado.

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Seguimiento a la Política. Esta es la estrategia que plantea la forma como deben operar y relacionarse los niveles o ámbitos con responsabilidades en su ejecución.

6. EJECUCIONES

Según el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, desde la promulgación de la política, la gestión institucional se ha cimentado en el desarrollo de la estrategia de la promoción de la producción más limpia, a través de instrumentos como las guías ambientales, los proyectos piloto, la consolidación de una red de nodos y ventanillas regionales de producción limpia y espacios de intercambio de experiencias.

El fortalecimiento de la capacidad regional se consolida igualmente con una red de producción más limpia, conformada por el Centro Nacional de Producción Más Limpia, los nodos y las ventanillas ambientales. Estas instancias, que brindan servicios de gestión ambiental, capacitación y asistencia técnicas en las regiones, en su mayoría, están constituidas por la alianza de la Autoridad Ambiental, el sector privado y la academia.

Dentro de la estrategia de promoción, se ha trabajado en el desarrollo de 85 guías ambientales sectoriales, que contienen los referentes técnicos mínimos para la gestión ambiental sectorial.

En el marco del programa de Apoyo al Sistema Nacional Ambiental, Ambiental, SINA II, se creó un componente dirigido a inversiones ambientales en producción más limpia, enfocado a la financiación de proyectos piloto, fomento a la capacidad asociativa o gremial y capacitación y asistencia técnica. Como resultado de las convocatorias que hasta la fecha ha adelantado el MAVDT, el Comité de Inversiones Ambientales ha apoyado la financiación de gran número de iniciativas que son ejecutadas por las Autoridades Ambientales regionales y urbanas y sus actores productivos

El MAVDT también ha enfatizado en la estrategia de promoción de prácticas empresariales de autogestión y autorregulación, a través de convenios de concertación para una producción más limpia. Hoy se cuenta con 65 convenios, algunos de ellos nacionales como los del sector eléctrico, plaguicidas y azucarero; regionales con participación del Ministerio como signatario, con los subsectores porcícola, avícola, cafetero, de puertos carboníferos, industrial del oriente antioqueño, cluster de la construcción, entre otros, y regionales firmados entre la Autoridad Ambiental y el sector interesado.

En la estrategia de formulación e implementación de instrumentos económicos, el Ministerio ha trabajado en la reglamentación e implementación

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de los beneficios tributarios para la inversión ambiental, dentro de los cuales los objetivos de la producción limpia tienen un papel preponderante, otorgando incentivos tributarios en renta y en IVA, lo cual ha permitido jalonar importantes inversiones ambientales.

Adicionalmente, mediante el Documento CONPES N° 3344 del 14 de marzo de 2005, los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de Minas y Energía, de Transporte y de Protección Social, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM y el Departamento Nacional de Planeación, formularon los LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACIÓN DE LA POLITICA DE PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN DEL AIRE, el cual puede entenderse como complementario de la Política Nacional de Producción Más Limpia, en la medida en que apunta a establecer acciones para controlar las emisiones atmosféricas producidas, entre otras causas, por las industrias y el transporte, que también es uno de los objetivos de la PNPML. Sus planteamientos básicos son los siguientes: Para asegurar el coordinado diseño, implementación, seguimiento, evaluación y ajuste de las políticas y estrategias nacionales en materia de calidad del aire, se propone crear como mecanismo de coordinación una Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Prevención y el Control de la Contaminación del Aire (CONAIRE) como una instancia de carácter técnico. Su principal función será proponer al MAVDT para su adopción, las políticas y estrategias nacionales para prevenir y controlar la contaminación del aire.

La CONAIRE asesorará y hará las recomendaciones necesarias a los distintos sectores para asegurar la efectiva implementación de las políticas y estrategias que adopte el MAVDT en materia de prevención y control de la contaminación del aire. Esta Comisión promoverá el análisis, bajo criterios de eficiencia económica y equidad, de las políticas y estrategias sectoriales y ambientales, la complementariedad y sinergia de las intervenciones de los distintos sectores; detectará las necesidades de fortalecimiento de las instituciones responsables; facilitará el flujo de información para la toma de decisiones; promoverá entre sus miembros el desarrollo de una agenda regulatoria; incentivará el seguimiento y evaluación económica de las políticas y estrategias de prevención y control y propondrá las metodologías y criterios para adelantar esas evaluaciones. La Secretaría Técnica de la CONAIRE estará a cargo del IDEAM. La Comisión no tendrá personería jurídica, planta de personal ni patrimonio propio. La CONAIRE promoverá la creación de instancias similares en el ámbito local. Se creará el Sistema de Información sobre Calidad del Aire (SISAIRE) como parte del Sistema Nacional de Información Ambiental para Colombia (SIAC). El SISAIRE será la principal fuente de información para el diseño, evaluación y

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ajuste de las políticas y estrategias nacionales y regionales de prevención y control de la calidad del aire. El SISAIRE, en primera instancia, identificará y definirá los mecanismos de acopio, actualización y análisis de la información relevante que sea generada por las distintas redes de monitoreo, y por las autoridades ambientales, de salud, transporte y energía. Será administrado por el IDEAM, entidad que homologará los procedimientos de recolección y procesamiento de la información necesaria para alimentarlo.

Las acciones por abordar de manera coordinada dentro de los próximos años por la CONAIRE, con el objetivo de construir la política nacional para la prevención y el control de la contaminación del aire, son:

Diseño de un programa de fortalecimiento institucional dirigido a dotar a las autoridades ambientales y responsables sectoriales de la capacidad necesaria para acometer sus responsabilidades en materia de prevención, control y monitoreo de la contaminación del aire. Este programa promoverá la formación de especialistas en la gestión de la calidad del aire a nivel nacional y local.

Fortalecimiento del programa de monitoreo y seguimiento del aire a nivel nacional, regional y local a través del desarrollo de un protocolo de monitoreo y seguimiento.

Articulación de la información de los sectores de ambiente, energía, transporte y salud, que permita mejorar el conocimiento y orientar las investigaciones sobre el origen de la contaminación atmosférica y su impacto sobre la salud humana.

Diseño de la reglamentación de los procesos de participación y de publicación de las políticas, estrategias, estándares y regulaciones para prevenir y controlar la contaminación del aire y lo relativo a la publicación de la información sobre calidad del aire y salud ambiental.

Diseño de propuestas para incluir medidas de prevención y control de la contaminación del aire en las políticas y regulaciones de competencia de los Ministerios de Transporte y de Minas y Energía.

Diseño de estrategias que faciliten a las microempresas y pequeñas industrias de los sectores industrial y de transporte el acceso a tecnologías limpias.

Evaluación y revisión de los instrumentos de comando y control ambiental, con el propósito de aumentar su efectividad y eficiencia.

Revisión de las regulaciones sobre la importación de vehículos y tecnologías. Esto con el propósito de recomendar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo la inclusión de consideraciones ambientales en sus decisiones.

Revisión de las regulaciones relativas a la definición de los instrumentos que afectan los precios de los energéticos y su importación. Esto para recomendar al Ministerio de Minas y Energía los ajustes que sean

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necesarios para que esas regulaciones incluyan consideraciones de tipo ambiental y se incentive el uso de combustibles más limpios.

Revisión de las regulaciones de renovación del parque automotor público. Esto para recomendar al Ministerio de Transporte los ajustes necesarios tendientes a lograr un mayor impacto y efectividad de tales medidas.

Identificación de las necesidades de información, debilidades y requerimientos técnicos para el fortalecimiento de la vigilancia epidemiológica asociada con la contaminación del aire. Incluye la formulación de un programa conjunto entre el Ministerio de Protección Social y el MAVDT orientado a integrar la vigilancia epidemiológica con las redes de monitoreo de la calidad del aire. Esto con el propósito de valorar los impactos de la contaminación del aire sobre la salud.

Revisión de la legislación y estrategias sobre ordenamiento territorial, desarrollo urbano y movilidad de las ciudades. Esto con el fin de proponer al MAVDT provisiones que aseguren la inclusión en ellos de consideraciones relativas a la prevención y el control de la contaminación del aire. El MAVDT adoptará las regulaciones que considere necesarias para incluir en los procesos de evaluación ambiental de los POT este tipo de aspectos.

CUARTA PARTE: EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL PARA PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA (PNPML)

La evaluación de los resultados de aplicación de la Política Nacional de Producción Más Limpia, para efectos del presente ejercicio académico, se presentará con base en lo que exponen los informes anuales correspondientes a los años 2002 a 2007 (los de los años subsiguientes aún no están disponibles para consulta), que por mandato constitucional debe presentar la Contraloría General de la República al Congreso Nacional, sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente; el informe del Banco Mundial “Prioridades ambientales para la reducción de la pobreza en Colombia. Un análisis ambiental del país para Colombia”, elaborado por los expertos Ernesto Sánchez Triana, Kulsum Ahmed y Yewande Awe, publicado Bogotá en el año 2006; y el informe del Foro Nacional Ambiental “Gobernabilidad, Instituciones y Medio Ambiente en Colombia”, compilado y editado por Manuel Rodríguez Becerra a propósito de los quince años de la creación del Sistema Nacional Ambiental – SINA, publicado en Bogotá en junio de 2008. Ante todo, hay que resaltar, y en eso coinciden los tres informes señalados, que el desempeño del Estado para garantizar el compromiso constitucional del desarrollo sostenible es muy deficiente, en especial debido al proceso de desinstitucionalización de la gestión ambiental, que comenzó con el desmonte del

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Ministerio del Medio Ambiente y la creación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Según el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial:

"La transformación del Ministerio del Medio Ambiente en febrero de 2003, fue una decisión audaz que convirtió a Colombia en uno de los países pioneros en incorporar los principios de la Cumbre de Johannesburgo [que] orientada por las Naciones Unidas …. definió la agenda para avanzar y fortalecer los pilares del desarrollo sostenible –desarrollo económico, desarrollo social y protección ambiental– que apunta a la erradicación de la pobreza y al desarrollo humano". (13).

No obstante los expertos, al contrario de esta optimista visión del Gobierno, consideran que la fusión de los Ministerios del Medio Ambiente y Desarrollo Económico se hizo sin una reflexión a fondo sobre las implicaciones de reunir en un organismo las acciones dirigidas a garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo con la satisfacción de necesidades específicas de las comunidades. Tampoco se hizo un previo diagnóstico que sirviera para planificar las acciones futuras de la nueva cartera, lo que dio paso a la improvisación y al abandono de políticas y acciones que se habían iniciado en anteriores administraciones. Adicionalmente, como era de esperarse, se hizo mayor énfasis en la política de vivienda en el Plan de Desarrollo, que en la formulación de estrategias ambientales, lo cual se expresa diariamente en la prioridad con que se atienden estas funciones en el nuevo ministerio.

Las metas ambientales sectoriales establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo no han empezado a ejecutarse o presentan limitados avances. Esto, de cara a las inminentes negociaciones de tratados comerciales internacionales, es particularmente grave en el caso de las actividades relacionadas con el biocomercio, los mercados verdes y la biotecnología. El desempeño del Estado, en particular de las entidades que no tienen como misión la protección y el manejo de los recursos naturales, sigue siendo caracterizado por la dispersión de esfuerzos y la ausencia de liderazgo y coordinación por parte del nuevo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El proceso de reestructuración del Estado ha traído también el desmonte de las unidades de gestión ambiental en sectores de gran impacto ambiental como los de infraestructura física y minas y energía porque, según la estrategia del Departamento Nacional de Planeación, las demás dependencias estarían en capacidad de asumir las funciones relacionadas con este componente. Si bien el sector productivo se ha propuesto mejorar sus prácticas industriales en sus procesos de Producción Más Limpia, esto no ha obedecido a una coordinación de política por parte del Estado; ha sido más el producto de las exigencias de los mercados en cuanto a cumplimiento de estándares ambientales que les permitan

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acceder a mercados extranjeros. El liderazgo internacional del país en las mesas multilaterales ambientales se ha reducido notoriamente. Esto trae como consecuencia la pérdida de un norte marcado por la comunidad internacional en lo que tiene que ver con los llamados "Compromisos del Milenio" y con las metas de reducción de pobreza señaladas en la Cumbre de Johannesburgo de 2002. Preocupa el hecho de que la inversión ambiental del estado no rompe la tendencia a disminuir. Cada año y como una constante, esa inversión disminuye frente al presupuesto nacional y frente al PIB, en contravía de las recomendaciones de los organismos internacionales y de los compromisos que en esos mismos escenarios ha adquirido el país. La deuda social, el crecimiento económico y el estado de los recursos naturales son vistos por la administración como independientes y no se tiene en cuenta que una buena gestión ambiental es una buena gestión social que impulsaría el crecimiento económico con justicia social. El enfoque de la administración hacia el crecimiento económico desdibuja los efectos ambientales y sociales necesarios para la sostenibilidad, lo que, sumado a la baja inversión ambiental, pone en riesgo el desarrollo sostenible y el uso racional de los recursos naturales como componente esencial del mismo. La reestructuración del Estado resintió el componente ambiental cuando se fusionaron los Ministerios de Ambiente y de Desarrollo, dando origen al llamado hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). Lo que antes era de primer orden en las decisiones del alto gobierno pasó a ser función de un viceministerio al que no le bastaron las buenas intenciones y el esfuerzo desplegado, pues las limitaciones presupuestales y la prioridad al tema de vivienda y saneamiento dieron al traste con la visión ecosistémica de la gestión ambiental. En el tema de producción más limpia, una de sus metas era que, en el año 2003, se suscribieran y se hiciera el seguimiento a cinco convenios de producción más limpia, lo que se cumplió en forma parcial, pues aunque numéricamente se superó esta cifra con once nuevos convenios reportados por el Ministerio, varios de estos convenios se firmaron a última hora, sin poder dar lugar a implementación ni seguimiento, como los convenios de flores, porcícola y avícola, suscritos por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca el 12 de diciembre de 2003. En cuanto a la socialización y el desarrollo de guías ambientales, el año 2003 tuvo un pobre cumplimiento, pues de la propuesta de elaboración de 17 nuevas, y socialización de 16, sólo se alcanzó la cifra de tres nuevas guías elaboradas (manejo de aceites usados, sector carbonífero y cultivo de la papa), además de la socialización de las guías para el sector agropecuario, sin cifras, tal como reportó el Ministerio en sus informes a la CGR. La meta que para el año 2003 propuso la estructuración y la institucionalización de un Nodo Regional de Producción Más Limpia no tuvo cumplimiento ya que, además de la prioridad establecida para la Región Central (jurisdicciones de la CAR, Corpoboyacá y el DAMA), el proceso sólo llegó hasta la fase de "avances en la propuesta de estructuración". Respecto de las metas, que respectivamente se refieren a la promoción de una línea de

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crédito especial y la aplicación de exención del pago del IVA, como mecanismos para orientar y apoyar la implementación y la reconversión a tecnologías limpias en las industrias, no hubo cumplimiento ni se reportó avance alguno. Para el seguimiento de la gestión ambiental sectorial y la inclusión de la variable ambiental en la toma de decisiones en la esfera de lo público y lo privado, el Ministerio adopta un esquema de gestión que va desde el levantamiento de información, hasta la evaluación y el seguimiento de las políticas que se adoptan. Lo que se ve en sus reportes es una dispersión de esfuerzos sobre distintos temas que marchan a ritmos desiguales en distintas direcciones y que, por sus incipientes resultados, no se puede afirmar que cumplan aún con el propósito de aumentar la eficiencia en la gestión ni reducir sobrecostos. Esto se puede afirmar si se considera que los estudios técnicos sobre temas como los contaminantes orgánicos persistentes apenas si están empezando y los convenios con los sectores de la producción todavía no alcanzan resultados importantes. Sin embargo, a la fecha no se registran avances significativos en la instrumentación de la Política Nacional de Producción Más Limpia entre otros factores a causa de la destinación de recursos económicos insuficientes, la desarticulación entre las entidades estatales y los sectores productivos, la ausencia de metas cuantificables y la falta de herramientas de evaluación y seguimiento. En relación con las estrategias y las acciones que se trazaron con el fin de implementar la PNPML, es posible puntualizar los siguientes aspectos: Articulación con las demás políticas gubernamentales. Para el logro de esta estrategia se plantearon dos actividades instrumentales: primero, crear los Comités Interministeriales a partir de convenios firmados entre el MAVDT y los Ministerios de Desarrollo Económico, Agricultura, Minas y Energía, Salud, Educación, Defensa, Transporte, Invías, Comercio Exterior y Hacienda, con el objeto de coordinar la gestión pública y evaluar las políticas sectoriales; y oficializar los comités técnicos de producción más limpia resultado de los convenios de concertación, para coordinar, implementar y evaluar la gestión ambiental en los sectores productivos; y, segundo, en el término de un año, crear y fortalecer las unidades ambientales en cada uno de los ministerios, debidamente institucionalizadas y con injerencia en la toma de decisiones en la planificación de las políticas sectoriales. En relación con la primera, se debe anotar que antes de la aprobación de la PNPML, el Ministerio de Medio Ambiente ya había establecido agendas de trabajo con los Ministerios de Minas y Energía, Agricultura, Transporte, Salud (hoy de Protección Social) y el de Desarrollo Económico, cuyas funciones, al producirse la reestructuración al comienzo del actual gobierno, quedaron en cabeza del mismo MAVDT; posteriormente no se han establecido otras agendas. En consecuencia, a pesar de los avances logrados en las agendas suscritas, la falta de convenios con los otros ministerios no ha permitido la integración de la PNPML con muchas políticas públicas sectoriales, ni con las

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estrategias de gestión de diferentes sectores. Respecto de las unidades ambientales, también se registra poco avance para su creación en las instituciones rectoras de varios sectores, y en otras, donde en un primer momento se crearon varias de estas instancias; posteriormente se ha presentado una tendencia a su reducción; tales son los casos de los sectores minero-energético y transporte. Entre las causas del pobre desarrollo de esta actividad están, el bajo nivel de gestión del MAVDT y el carácter de las Unidades de instancias internas y de creación potestativa de los ministerios, lo cual limita la gestión del MAVDT para su creación y su funcionamiento. En la mayoría de entidades las acciones ambientales se asumen y desarrollan de manera dispersa dentro del conjunto de responsabilidades y obligaciones, sin que exista una unidad o instancia específica para ello. Mejorar la coordinación institucional al interior del Sistema Nacional Ambiental (SINA). Para ello se propuso crear mecanismos de coordinación y comunicación ágil entre los niveles, así como métodos de evaluación del desempeño de la gestión ambiental con el fin de establecer las responsabilidades y la capacidad de las entidades del SINA frente a la gestión ambiental sectorial, particularmente en la implementación de la PNPML. Al respecto hay que anotar que si bien el MAVDT hace parte de los Consejos Directivos de las CAR, de acuerdo con lo establecido en el Articulo 26, literal C, de la Ley 99 de 1993, no ha logrado que se incorpore de manera efectiva el componente de producción limpia en sus Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR) ni en sus Planes de Acción Trianual (PAT). Tampoco se han establecido claramente las responsabilidades de los actores de la PNPML, siendo esta falencia una de las más frecuentemente citadas como causa del bajo nivel de implementación de los convenios de concertación. Aumentar la capacidad técnica y administrativa de los funcionarios vinculados al SINA. Se pretendía establecer programas continuos de capacitación y entrenamiento especializado en temas de prevención de la contaminación, para grupos prioritarios, con la activa participación de los sectores productivos y de cooperantes internacionales. En el desarrollo de esta actividad, el MAVDT ha liderado la realización de varios eventos de capacitación, principalmente talleres y seminarios, en temas no sólo de producción limpia, sino también sobre manejo de residuos y vertimientos. No se ha realizado una evaluación del alcance y efectividad de estos esfuerzos de capacitación. Focalizar fuentes alternativas de financiamiento para las autoridades ambientales. La PNPML propuso ampliar las posibilidades de financiamiento de las entidades del SINA, al crear nuevas fuentes como el Fondo Nacional de Regalías, el Fondo Nacional Ambiental (FONAM) y fondos de cofinanciación, en busca de equidad en la distribución de los recursos y la asignación de responsabilidades ambientales. Los resultados de la gestión del MAVDT en esta tarea han sido muy reducidos ya que, si bien se han direccionado recursos desde las fuentes propuestas, no se han destinado a programas, proyectos o iniciativas

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de producción más limpia. El MAVDT también le ha apostado a la utilización de los recursos captados a través del Programa Nacional de Tasas Retributivas, pero aquí tampoco la gestión ha sido exitosa, ya que, además de lo cuestionable del instrumento, la implementación de las tasas aún no es muy amplia y los recursos captados hasta ahora han tenido destinos diferentes a la implementación de la PNPML. Mejorar la capacidad institucional para la implementación de la PNPML. Se propone la unificación de los criterios y las metodologías de la gestión ambiental, en todas las escalas, para fortalecer su capacidad administrativa y generar transparencia en su relación con el sector productivo, a partir del diseño de herramientas analíticas estandarizadas (como los términos de referencia de estudios ambientales) y el establecimiento de procedimientos unificados para administración, seguimiento y evaluación ambientales. Sobre el planteamiento de la PNPML, se anota que las herramientas propuestas para el desarrollo de esta actividad pertenecen más al ámbito del licenciamiento ambiental, que al de la producción más limpia. Los principales resultados de la gestión de la entidad rectora del sector ambiental se plasman en la formulación de términos de referencia para varias actividades en los sectores eléctrico, minero, agropecuario y agroindustrial. Parte de esta normatividad se elabora de manera concertada en el interior de los comités operativos de producción más limpia de algunos sectores productivos, pero no se han definido criterios para asegurar que en los espacios de concertación prime el interés ambiental común sobre los intereses económicos particulares de las empresas. Establecer un sistema de calidad ambiental en Colombia. Esta estrategia ha tenido un desarrollo muy pobre, de tal manera que hoy, después de diez años de haberse promulgado la PNPML, el diagnóstico de la problemática derivada de la falta de información sobre la calidad ambiental, que se presentó como justificación de la estrategia, sigue siendo vigente, con el agravante de que el deterioro de la calidad ambiental es mayor y con tendencia a la agudización. Obtener la información primaria sobre calidad ambiental en el país. La propuesta se pretendía desarrollar con base en dos frentes de trabajo, así:

Diseño e implementación de una red de monitoreo de calidad ambiental a escala nacional. La PNPML precisaba el diseño y la implementación de redes de monitoreo de calidad ambiental en los principales corredores industriales y en las áreas de concentración de los enclaves productivos de los sectores de hidrocarburos, minero y agroindustrial, y concretamente, en un plazo de dos años, en los corredores de Bogotá-Soacha, Medellín-Valle del Aburrá, Cali-Yumbo, Barranquilla-Vía 40, Cartagena-Mamonal, Oriente Antioqueño, Sogamoso y Bucaramanga. Como resultado del desarrollo de esta actividad, el MAVDT reportó a la CGR que dentro de la administración del Convenio con el Banco Mundial para el Fortalecimiento de la Gestión Ambiental Urbana

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(FIGAU), apoyó a las Unidades Ambientales Urbanas de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, para la actualización y la puesta en marcha de redes de monitoreo de aire y ruido. Además, en aras de fortalecer la capacidad analítica de las entidades del SINA a partir del establecimiento de la red de laboratorios ambientales, el MAVDT, en convenio con el IDEAM, se propuso evaluar los laboratorios de las Corporaciones Autónomas y formular recomendaciones para su acreditación. La Contraloría General de la República en varias oportunidades ha expresado sus dudas sobre el proceso de acreditación de los laboratorios de las Corporaciones ante el IDEAM, ya que cinco de tales laboratorios la han obtenido sin que el laboratorio del propio Instituto, es decir de la entidad que los acredita, haya logrado obtener la suya ante las instancias internacionales respectivas. También entre las Corporaciones, la implementación de redes de monitoreo es tarea con desarrollo muy reducido, ya que solamente quince (CAR, CRC, CDMB, Carder, CRQ, CVC, CRA, Cardique, Corpochivor, Corpocaldas, Corpoboyacá, Corpoguajira, Cornare, Cortolima y Corantioquia) de ellas han adquirido redes para monitoreo de la calidad del aire, y la mayoría de éstas opera de manera parcial o no se halla en funcionamiento. En cuanto a la evaluación de la contaminación hídrica, no se cuenta con información primaria suficiente para producir un diagnóstico sistemático y fiable del estado del recurso hídrico superficial y subterráneo del país. Aunque el IDEAM ha diseñado una red de monitoreo para la calidad de las aguas superficiales y lluvias, los muestreos no se hacen de manera sistemática, y de parte de las autoridades ambientales regionales, el avance de esta tarea no va más allá de los muestreos de aguas que acompañan el proceso de implementación de tasas retributivas y algunos estudios ambientales. La gestión del IDEAM se ha limitado a prestar asesoría en la operación y el mantenimiento de redes hidrometeorológicas a algunas Corporaciones y compañías comerciales.

Determinar el estado actual de la generación de residuos y emisiones en los sectores productivos. La PNPML fijó un plazo de dos años para realizar los diagnósticos de los sectores de servicios públicos domiciliarios, agroindustrial, eléctrico, hidrocarburos, manufactura, minero y transporte; además, propuso implementar las fichas únicas ambientales y establecer el formulario único de emisiones como esquema de reporte de seguimiento. Luego de diez años no se tienen resultados concretos, aunque se ha avanzado en el diagnóstico de los procesos de producción de varios de los subsectores y en algunos diagnósticos sectoriales regionales. Sobre estos diagnósticos sectoriales, es de anotar que muchos de ellos requieren actualización, dado que fueron realizados hace más de cinco años; también es oportuno llamar la atención de las autoridades ambientales sobre la necesidad de establecer criterios y metodologías estandarizadas para su elaboración, con el propósito de asegurar su objetividad y permitir su comparación.

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Definir prioridades ambientales. Como efecto de la falta del sistema de calidad ambiental, esta tarea clave de la PNPML no se ha concretado, y es una de las falencias más graves que ha tenido hasta el momento su proceso de implementación, pues no permite el establecimiento de metas objetivas de calidad ambiental y la asignación eficiente de los recursos humanos, económicos y técnicos, tanto del sector público como del privado. De su parte, el MAVDT no ha desarrollado labor alguna al respecto, mientras que las autoridades ambientales regionales la consideran tarea exclusiva del Ministerio. Establecer metas y objetivos de calidad ambiental. Al respecto se encuentra que el MAVDT no ha realizado un proceso objetivo y prolijo para la definición de los criterios y metodologías para el establecimiento de metas y objetivos de calidad ambiental. Los criterios usados hasta ahora son generales y no responden a la definición previa de prioridades ambientales, tal como se proponía en la PNPML. Ante esta situación, las corporaciones seleccionan las líneas de acción de sus planes de gestión ambiental regional – PGAR y de sus planes de acción trienal – PAT de manera desarticulada del resto de instituciones del SINA y en forma genérica e imprecisa, puesto que no son respaldadas por estudios técnicos. Diseñar y establecer indicadores de calidad ambiental. Los indicadores ambientales son parte esencial del Sistema de Calidad Ambiental, pues proveen información acerca de los fenómenos y su tendencia, lo que permite orientar la toma de decisiones. Son el instrumento de medida para evaluar el progreso frente a las metas de calidad ambiental y el desempeño de la gestión. Su desarrollo es competencia directa del IDEAM, mientras las corporaciones son responsables del monitoreo a escala regional. Tal como ha sido señalado por la CGR, en el país se han emprendido varios proyectos aislados para el desarrollo de grupos de indicadores sin que ninguno haya superado la etapa de formulación y sin continuidad entre los procesos para ganar de la experiencia, constituyéndose en ejercicios de ensayo, error y aprendizaje, que han requerido inversión en cifras considerables y que no han asegurado la consolidación de un sistema de indicadores ambientales para el país. La carencia de esta herramienta es una causa identificada frecuentemente como un verdadero obstáculo para el desarrollo de los convenios de concertación de producción más limpia. Varias de las corporaciones han desarrollado indicadores para evaluar su eficiencia frente a las metas fijadas en sus instrumentos de planeación, pero no indicadores de calidad ambiental. Revisar y formular la normatividad ambiental. Esta actividad tiene por objeto la inclusión de la prevención de la contaminación en las disposiciones legales, introduciendo el tema de producción limpia. La PNPML propuso la articulación de las normas ambientales macro para no trasladar la problemática ambiental de un medio a otro. La gestión del MAVDT en esta tarea se ha concretado en la expedición de normas en aspectos tales como la gestión integral de los residuos hospitalarios y similares (Decreto 2676 de 2000 y Resolución 058 de 2002), el

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aprovechamiento y la valorización de residuos (Decreto 1713 de 2002) y eliminación de envases de plaguicidas y llantas. En general, los esfuerzos realizados en la revisión y la formulación de la normatividad ambiental no han tenido claridad con respecto al tema de producción más limpia, puesto que las entidades consideran que, en el contexto de la definición de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), se aborda el componente ambiental en todas sus implicaciones, y se olvida que la implementación de actividades propuestas por la PNPML y el monitoreo y seguimiento de las mismas, son actividades clave para mejorar la calidad ambiental. El Ministerio gestionó la aprobación de la Ley 388 de 1997, marco orientador en el orden local para la regulación de usos del suelo y formulación de POT. Este hecho le imprime un sentido inverso al desarrollo de la normatividad sobre uso y aprovechamiento del suelo, pues este instrumento tiene aplicación regional, y aún no se cuenta con la norma que lo reglamente en la escala nacional, dado que no se ha aprobado la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. La gestión de la autoridad ambiental en el objetivo de ampliar las posibilidades de participación ciudadana en acciones orientadas a protección y preservación de los recursos naturales, tuvo su esfuerzo teórico más importante en 1999, cuando en el marco del Convenio de producción más limpia celebrado entre el MAVDT y el sector minero-energético, se conformó la Mesa Permanente de Participación Ciudadana y Comunitaria, con el objeto de formular propuestas para la aplicación de procesos de participación en la gestión ambiental del sector. El trabajo se desarrolló bajo la coordinación del MAVDT y el apoyo de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), en la discusión de los ejes conceptual, metodológico e institucional, con base en propuestas de diferentes entidades coordinadoras, que se sometieron a discusión y ajuste en varios escenarios empresariales del sector. Los resultados se divulgaron entre las empresas y corporaciones para que sirvieran como marco de referencia y consulta, sin que se hayan evaluado aún los resultados de la aplicación de esta propuesta. Mejorar el seguimiento y el monitoreo de la calidad ambiental. Según la PNPML, esta actividad se concreta en las tareas de institucionalización de un régimen de contratación de la evaluación de estudios ambientales y la revisión y el ajuste de los alcances de los programas de monitoreo y seguimiento. Tales acciones están más dirigidas al licenciamiento ambiental que a incentivar la implementación de tecnologías limpias. Difusión de Producción más Limpia. Esta actividad pretende no sólo divulgar la PNPML, sino también las prácticas, los procesos y las tecnologías más limpias apropiadas a las diferentes actividades productivas y promover el intercambio de experiencias sobre los casos exitosos entre empresarios y autoridades ambientales y otros países. Las tareas propuestas incluyen la elaboración de guías ambientales sectoriales por actividad productiva. El MAVDT ha concebido estos instrumentos como documentos técnicos de orientación conceptual, metodológica y procedimental, dirigidos a constituirse en referente para el manejo ambiental de los proyectos, ya sea que estos requieran o no de licencia ambiental.

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A diciembre de 2003 habían sido elaboradas 75 guías ambientales, dirigidas principalmente a las actividades agropecuarias, minero-energéticas y de saneamiento. Aún no se han elaborado guías para importantes actividades como extracción de madera y silvicultura, productos de la carne y el pescado, curtiembres, producción de papel y cartón, industria del vidrio, productos plásticos, construcción de obras civiles y servicios hoteleros. A la fecha no se ha logrado reglamentar la aplicación de las guías ambientales, que permanece en calidad de aplicación voluntaria. También llama la atención el hecho de que el Ministerio aún no haya elaborado el listado completo de las actividades específicas que requieren guía, lo que deja entrever que se ha presentado falta de planeación en el desarrollo de esta actividad. En general, las guías no se han elaborado o concertado de manera articulada con las corporaciones, pues sólo doce de éstas (CVC, Cornare, CAR, Carder, Corpocaldas, Corpoguavio, CRQ, Cardique, Corpoguajira, Corpamag, Corponariño y Carsucre) ha reportado participación en la elaboración y la implementación de algunas guías, lo que deja, de paso, en evidencia, grandes deficiencias en la gestión para la difusión de la PNPML y de sus instrumentos. Otro de los instrumentos propuestos para la difusión de la producción más limpia es el impulso a programas de alfabetización ecológica empresarial en las PYMES, con el objeto de disminuir su resistencia al cambio y elevar el nivel de acceso a tecnologías limpias. Esta actividad está en concordancia con la Política Nacional para la Microempresa, en la cual se establece la obligatoriedad de invertir en educación ambiental en este tipo de empresas. Esta labor ha sido reducida por el MAVDT a apoyar los nodos regionales de producción limpia para la firma de convenios con algunas PYMES para la adopción de las guías ambientales. Facilitar el acceso a tecnologías más limpias y realizar proyectos pilotos demostrativos, considerando la asistencia técnica, el entrenamiento y la capacitación. Para ello, el MAVDT, el gobierno suizo y entidades del sector privado establecieron en marzo de 1998 el Centro Nacional de Producción más limpia y Tecnologías Ambientales (CNPMLTA), que se constituyó como corporación sin ánimo de lucro, de derecho privado, con la misión de apoyar el fortalecimiento y la competitividad de los sectores empresariales privado y público en temas que involucren el desarrollo sostenible en los ámbitos nacional e internacional. En la actualidad, el CNPMLTA cuenta con 41 socios entre los que se cuentan empresas, agremiaciones, instituciones públicas y universidades. En octubre de 2001, el MAVDT suscribió con el CNPMLTA un convenio de cooperación científica y tecnológica con el objeto de documentar e implementar proyectos piloto relacionados con el uso y el ahorro eficiente del agua y la racionalización del uso de energía en las PYMES del país, del cual no se evidencia resultado alguno. En las demás instituciones del SINA se registra una mínima participación en la creación y la vinculación con el CNPMLTA. El impulso a los Programas de Hermanos Menores, otra de las tareas propuestas dentro de esta actividad, tampoco ha tenido desarrollo. Con esta herramienta se persigue que las autoridades y las grandes empresas adopten una empresa mediana o

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pequeña para asistirla en la incorporación de producción más limpia. El nulo desarrollo de esta actividad ocurre, en primer lugar, porque no se conoce suficientemente la propuesta de la actividad, y en segundo lugar, por el celo que puede despertar entre las grandes empresas motivado en guardar los secretos industriales. Con respecto a la tarea de establecer compromisos en materia de producción más limpia entre los medianos y pequeños proveedores, como condición para continuar siendo proveedores de grandes empresas, y de impulsar en las áreas urbanas los "Programas de Asistencia Técnica en Planta", no se registra avance alguno en ninguna de las entidades del SINA. Dentro de esta actividad también se propuso crear "bolsas de residuos" a escala local para estimular la valoración y el intercambio de residuos aprovechables. Solamente el CNPMLTA, que en 2002 inició la creación de una de estas bolsas, reporta avances en esta labor. Introducir programas de formación de recursos humanos en los temas de producción más limpia. El único desarrollo en este sentido en el que ha participado el MAVDT ha sido el proyecto piloto "Programa de capacitación a distancia en producción más limpia", implementado en el segundo semestre de 2000 por el Equipo Central de Coordinación, formado por diversas instituciones entre las que, además del Ministerio, se hallaban varias universidades nacionales, la Universidad de Lund (Suecia), el CNPMLTA y la Red de Formación Ambiental, con el objeto de implementar un curso pregrado reproducible a gran escala en América Latina. No se han reportado los resultados de esta prueba piloto. El papel de las corporaciones en la introducción de programas de capacitación en materia de producción más limpia ha sido muy modesto, no reportan acciones concretas y las pocas actividades registradas han sido talleres desarrollados dentro del marco de convenios suscritos. Fomentar la investigación básica y aplicada en temas de producción más limpia. Contando con el concurso de los institutos de investigación del SINA, los centros de investigación sectoriales, Colciencias, las universidades y cooperantes internacionales, la gestión del MAVDT en este campo ha tenido resultados puntuales. Se menciona la aprobación de la Política Nacional de Investigación Ambiental realizada en 2001, de la cual aún no se ha iniciado su implementación, y la definición de las Agendas de Investigación de la Región de la Costa Norte y del departamento de Antioquia, que incluyen temas de producción más limpia e identifican las líneas de investigación y los actores de la red de oferta y demanda de investigación y se establecen plazos cualitativos de tiempo para el desarrollo de cada una de las líneas. Las Corporaciones registran logros muy limitados en investigación básica, aunque se reportan algunos avances en investigación aplicada, ligados al desarrollo de proyectos regionales muy concretos. Reglamentar e implementar instrumentos existentes. Se propuso reorientar la implementación de las tasas retributivas para que funcionen como incentivo, posibilitando la destinación de parte de estos recursos a estimular la adopción de

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producción más limpia en los procesos productivos. Respecto del Programa Nacional de Tasas Retributivas, la Contraloría General de la República en diversas ocasiones se ha manifestado sobre los problemas que ha presentado su implementación. Aunque éstas se concibieron como instrumento económico para propender por el uso racional de los recursos generando cambios de comportamiento, en la práctica se les ha dado carácter de instrumento financiero de las autoridades ambientales, lo cual origina la necesidad de mantenerlas, contrariando los resultados esperados de reducción del recaudo por la disminución de la contaminación. En general, las tasas retributivas no se han orientado a prevenir la generación de vertimientos, sino más a obtener recursos para tratarlos una vez producidos. En relación con la tarea propuesta, ni el MAVDT ni las corporaciones han realizado acción alguna para su reorientación como incentivo, debido en parte a que aún no se ha evaluado ni valorado económicamente el impacto de los vertimientos industriales sobre la red hídrica; por tanto, no se cuenta con un referente para el cobro objetivo de las tasas, lo que eventualmente haría aumentar su costo, lo que constituiría un medio de presión para que las empresas implementen tecnologías limpias que lo reduzcan. Formular instrumentos económicos adicionales. En este objetivo, la PNPML propuso el término de un año para el desarrollo de un modelo de derechos negociables, evaluando los factores significativos de su implementación y la viabilidad de aplicación en los corredores industriales. Esta tarea no se ha iniciado aún, ni se ha formulado propuesta alguna. También se plantea la aplicación de instrumentos para afectar el precio, mediante sobreprecios a insumos y productos con altos índices de generación de contaminación y que tengan una alternativa menos contaminante. Esta labor tampoco ha sido abordada por el MAVDT. Respecto de la formulación de instrumentos económicos para fortalecer la utilización y el intercambio de residuos, el único desarrollo concreto es la exclusión de IVA para la importación de maquinaria destinada a este fin, que no se produzca en el país, dispuesta en el artículo 428 del Estatuto Tributario. Convenios de concertación para una producción más limpia. La estrategia para la implementación del programa de producción limpia se ha centrado en la elaboración de convenios de concertación sectoriales y regionales, a partir de los lineamientos del Convenio Marco de Concertación para una Producción Limpia (CMCPL). Sobre la aplicación de esta línea de acción, se han identificado las siguientes debilidades y dificultades como los obstáculos principales para el logro de objetivos de los convenios: la carencia de diagnósticos iniciales sobre los sectores y las capacidades institucionales técnicas y financieras; la omisión de metas físicas medibles y de cronogramas de ejecución de compromisos; la falta de claridad sobre el papel de las entidades suscriptoras y diversidad de áreas temáticas, muchas veces sin incluir las reales necesidades del sector; la falta de información de línea base y de monitoreo ambiental; la carencia de un sistema de seguimiento definido previamente; la ausencia de incentivos por resultados; las distorsiones de la información que no permiten verificar resultados o atribuir

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responsabilidades; y la orientación de las metas más a facilitar el licenciamiento ambiental que a la promoción de prácticas de producción limpia. Códigos voluntarios basados en la autorregulación y autogestión. En Colombia, algunas empresas, especialmente las grandes, han venido adoptando códigos voluntarios, principalmente el de Responsabilidad Integral, promovidos por la ANDI, Acoplásticos y el Consejo Colombiano de Seguridad desde 1994 y el Sistema de Gestión Ambiental (ISO 14001) desde 1996. Para incentivar su adopción, la PNPML propuso tres ámbitos o niveles que deben actuar de manera coordinada:

Nivel de gestión interministerial. Representado en los comités interministeriales, con asesoría permanente del DNP. Sus funciones principales son coordinar y articular esta política con las demás políticas gubernamentales, con injerencia directa en los sectores productivos, y hacer el seguimiento anual de los avances en la PNPML. Como ya se observó antes, el espacio de los comités interministeriales no ha tenido desarrollo, lo cual ha limitado la implementación de la Política en los sectores institucionales y productivos.

Nivel de gestión sectorial. Se concreta en los comités técnicos sectoriales de Producción más Limpia, donde participan el MAVDT, las CAR, otras entidades públicas, así como representantes del sector productivo, público y privado. Su principal función será coordinar, evaluar y facilitar el desarrollo de las estrategias sectoriales, y constituir el apoyo técnico del nivel de gestión interministerial, por ser el nivel de gestión permanente. La evaluación del desarrollo de varios convenios de concertación muestra que, en la mayoría de los casos, los comités técnicos sectoriales no han sido instancias funcionales y para muchos no se han definido sus funciones específicas, lo que limita su operatividad.

Nivel de gestión al interior del SINA. El MAVDT garantizará la coordinación de la política en todos los niveles del SINA, incluidos los planes y programas de mejoramiento ambiental de los municipios, distritos y departamentos, a partir de una Unidad de Atención y Enlace con las demás entidades del SINA. En este nivel se generarán los reportes del avance de la política. La Unidad de Atención y Enlace propuesta para garantizar la coordinación de la PNPML desapareció de la estructura del Ministerio, sin que estas funciones le fuesen asignadas a otra dependencia.

En cuanto a los temas asociados con el control de la contaminación atmosférica y la calidad del aire, vale la pena reseñar los siguientes aspectos: Las fuentes de emisión se clasifican en móviles, fijas y de área. El consumo de combustibles fósiles es la principal causa de la contaminación del aire en las

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ciudades. El MAVDT estima que el 41% del total de las emisiones se genera en ocho ciudades (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, El Valle de Sogamoso, Bucaramanga, Cartagena y Pereira). Las mayores emisiones de PM10, NOx y CO son causadas por fuentes móviles y las de PST (partículas suspendidas totales) y SOx por fuentes fijas. El origen de estas diferencias está en los tipos de combustibles fósiles usados por el transporte y la industria. Para el 2002, la gasolina representó el 62% de la energía consumida por el sector transporte y el Diesel el 37%. Para el mismo año, el 41% de la energía del sector industrial provino del Carbón, 33% del Gas, 18% del diesel y 7% del Fuel Oil. El Carbón es responsable del 65% de las emisiones de fuentes fijas y la gasolina del 85% de las emisiones del sector de transporte. La participación de los distintos sectores en la contaminación del aire es 86% en el transporte terrestre, 8% en la industria, 3% en termoeléctricas, 2% en los sectores residencial y comercial, y el 1% en el transporte aéreo. La contaminación del aire en las ciudades es un problema sobre cuya importancia existe una amplia conciencia social en Colombia. De hecho, es el problema ambiental de mayor preocupación para los colombianos y el generador de los mayores costos sociales después de la contaminación del agua y de los desastres naturales. En Colombia, el contaminante monitoreado de mayor interés, dados sus demostrados efectos nocivos sobre la salud humana es el Material Particulado (PST y PM10). Con frecuencia, las concentraciones de este contaminante superan los estándares ambientales de la regulación vigente. El potencial de daño depende del tamaño de la partícula. En general, diámetros menores a 10 micras afectan la salud. Las partículas con diámetro menor a 2.5 micras pueden llegar a ser alojadas en los alvéolos pulmonares. Estudios aceptados internacionalmente sobre los efectos en la mortalidad por la exposición a largo plazo de Material Particulado han sido realizados para PM2,5. En la actualidad este parámetro no es monitoreado ni exigido por la legislación colombiana. La contaminación atmosférica representa uno de los problemas más generalizados y graves que afrontan las ciudades y las zonas rurales de Colombia. Aunque los niveles de contaminación del aire son moderados en la mayoría de las ciudades, el hecho de que casi el cincuenta por ciento (50%) de la población viva en zonas urbanas de las de 100.000 habitantes produce sustanciales efectos agregados en la salud, relacionados principalmente con el material particulado. Esa contaminación produce consecuencias, como enfermedades cadiopulmonares y cáncer de pulmón en los segmentos adultos de la población, así como enfermedades respiratorias agudas, particularmente en los niños, entre ellas, la muerte por enfermedades como neumonía. El análisis revela que la mayor parte de los costos inherentes a la contaminación ambiental urbana está ligada a la mortalidad y a la morbilidad. Cada año ocurren cerca de 6.000 muertes por causa de la contaminación del aire ambiente. Se calcula que unas 1.100 muertes prematuras se encuentran relacionadas con la exposición a la contaminación intradomiciliaria, como resultado de la quema de leña, carbón y otros combustibles

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sólidos para cocinar, que usa en Colombia alrededor del 60% de los hogares rurales y del 3% de los urbanos. Tal exposición produce efectos adversos en la salud y se relaciona con enfermedades como infecciones respiratorias agudas (IRA) y enfermedades pulmonares obstructivas crónica (EPOC). En los hogares rurales, en especial, la incineración de combustibles sólidos en estufas o chimeneas de diseño deficiente expone a mujeres y niños a concentraciones nocivas de materiales particulados y gases contaminantes. Estos hogares, por lo general, no pueden costear opciones de combustibles más limpios o carecen de conexión a la electricidad. Cada año la contaminación atmosférica genera 255.000 consultas hospitalarias de urgencias y externas. El costo anual que representa para la salud la contaminación del aire, solo en el caso del material particulado, asciende a 1.5 billones de pesos, equivalente al 0,8 por ciento del PIB de 2004, cifra que es cinco veces el presupuesto de Bogotá para el tema ambiental en el cuatrienio 2002 – 2005. Los estándares de contaminantes como emisiones de dióxido de azufre y de nitrógeno, producidos por el funcionamiento de calderas, están vigentes desde 1982. Según los índices conocidos, la contaminación atmosférica urbana causada por el transporte y la industria ha empeorado y llegado a niveles críticos en los corredores industriales del país, como los de Bogotá-Soacha, Cali-Yumbo, Medellín –Valle de Aburrá, Sogamoso y Barranquilla. Las comparaciones entre los promedios anuales de las concentraciones de material particulado inferiores a 10 micras (PM10) en las principales ciudades de Colombia y los correspondientes a otros centros urbanos se deben tomar con precaución, debido a las complejidades y los retos que implica la medición de estos contaminantes. Con todo, una primera aproximación indica que en Bogotá las concentraciones de PM10 son semejantes a las de otras ciudades latinoamericanas afectadas por problemas graves de contaminación del aire, entre ellas Ciudad de México y Santiago de Chile. Las diferencias en la media de las concentraciones de PM10 son muchos más obvias cuando se comparan con ciudades externas a la región. Algunas ciudades con sectores de producción industrial y transporte de proporciones superiores, como Los Ángeles, Tokio o Roma, han logrado reducir con éxito sus concentraciones de material particulado a niveles inferiores a los de Medellín y Bucaramanga. Los estudios realizados señalan la necesidad de actualizar las reglamentaciones y de crear normas e instrumentos económicos que minimicen las concentraciones del material particulado. Para lograrlo, algunas de las alternativas más promisorias comprenden la disminución del contenido de azufre en los combustibles y el control de las emisiones de fuentes estacionarias no puntuales, entre ellas la incineración de residuos agrícolas. Con respecto a la contaminación intradomiciliaria, las posibles opciones incluyen el uso de combustibles más limpios, alternativas técnicas de mitigación como estufas de cocina mejoradas y políticas que promuevan un diseño mejorado de las viviendas. Por otra parte, es preciso incrementar los recursos financieros asignados a enfrentar los problemas de contaminación en forma eficaz.

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Aunque Colombia tiene una gran cantidad de normas ambientales, son muchos los retos que debe enfrentar para que dichas normas surtan eficacia. Algunas normas son de índole descriptiva y su aplicación en el contexto económico y social local es restringida. Por ejemplo, en algunas ocasiones se han adoptado los estándares sobre emisiones de comando y control de otros países más desarrollados con pocas modificaciones. Según los grupos de interés entrevistados para el Informe de Blackman y otros en el año 2002 (citado el informe del Banco Mundial “Prioridades ambientales para la reducción de la pobreza en Colombia. Un análisis ambiental del país para Colombia”, elaborado por los expertos Ernesto Sánchez Triana, Kulsum Ahmed y Yewande Awe), dichos estándares no son realistas para la mayoría de las empresas, debido a que carecen de la información técnica y de otros recursos necesarios para adoptar y operar la tecnología de disminución de contaminantes. Los asuntos relacionados con la normatividad ambiental en Colombia, ocasionan otros problemas. No contribuyen a una coordinación eficiente entre el MAVDT y las CARS, lo cual les dificulta a éstas últimas la implementación en sus jurisdicciones de las normas ambientales nacionales, que constituye unas de sus funciones básicas. Así mismo, hacen difícil para otras instituciones del SINA, como las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos, el desempeño de las responsabilidades que la ley les ha asignado. Una reglamentación incompleta sobre licenciamiento y permisos puede dar lugar a inconsistencias en los requisitos y el cumplimiento de la normatividad en las diferentes Corporaciones y, desde luego, constituir terreno fértil para decisiones arbitrarias. Ciertas leyes y normas amorfas también constituyen una carga para el sistema judicial en Colombia, al contribuir a la proliferación de acciones de tutela entabladas para proteger el medo ambiente. En lo relación con el cambio climático global, hay que anotar que la contribución de Colombia a las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero – GEI, es menor del 0,3%; sus emisiones de CO2 en 1990 fueron el equivalente al 1% de las de Estados Unidos y al 5% de las de Japón, y fueron considerablemente inferiores a las de otros países latinoamericanos como México y Argentina. Por ejemplo, las emisiones de CO2 de Colombia en el sector del transporte son de cerca de una quinta parte de las emisiones comparables de México y de alrededor de dos terceras partes de las de Argentina. En el año 2002, el IDEAM realizó un inventario nacional de GEI correspondiente al período de 1990 a 1994. En términos generales, en 1990, Colombia emitió 129,4 millones de gigagramos de GEI (expresados en unidades equivalentes de CO2). En 1994, las emisiones aumentaron a 149,4 millones de gigagramos (expresados en las mismas unidades equivalentes), es decir, un incremento de alrededor de 16% en ese periodo de cinco años. Tanto en 1990 como en 1994, las emisiones de los sectores energético y de procesos industriales representaron casi el 45%

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del total de emisiones, la mayoría de éstas en forma de CO2. En 1990, las emisiones del sector agrícola sumaron casi el 43% del total de emisiones, en forma de metano (CH4) y de óxido nitroso (N2O). En 1994, dicha proporción descendió ligeramente, al 41%. En cambio en el uso de la tierra y el sector forestal representaron el 9,3% del total de emisiones en 1990, casi enteramente en forma de CO2. En 1994, la proporción subió al 11,1%. El sector de los desechos constituyó el 3% restante de las emisiones, en forma de metano y óxido nitroso. En 1994, la tasa de captura (secuestro) en Colombia fue casi 40 veces superior a las emisiones anuales. Colombia adoptó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCCC) en 1992, y la ratificó el 2 de marzo de 1995. Según esta Convención, Colombia acordó realizar un inventario de sus aportaciones al calentamiento global y una evaluación inicial de la vulnerabilidad nacional al cambio climático, además de un estudio preliminar de las opciones de políticas tanto de adaptación como de mitigación. La Convención también estableció un proceso continuo para desarrollar y actualizar los compromisos internacionales en reuniones periódicas de las Conferencias de las Partes. En diciembre de 1997, Colombia suscribió el Protocolo de Kyoto, que establece los objetivos de emisiones nacionales para los países desarrollados signatarios, así como diversos incentivos pata la cooperación internacional tendiente a promover la reducción de los GEI en el mundo en desarrollo. Entre dichos incentivos se encuentran el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), diseñado para generar reducciones de los GEI en forma rentable para obtener beneficios de desarrollo sostenible para los países en desarrollo anfitriones. De conformidad con sus obligaciones ante la UNFCCC, Colombia preparó su primer Comunicado Nacional en marzo de 2002. En él identificó las posibles vulnerabilidades al cambio climático de todas las áreas del país que incluyó las zonas costeras, los recursos hídricos, las altiplanicies, los glaciares y otros ecosistemas, los suelos y las tierras afectados por la desertización, cubiertas vegetales e impactos en la agricultura y la salud. Actualmente está a punto de terminarse para presentación y publicación el Segundo Comunicado. Colombia ha tomado, asimismo, las medidas necesarias para organizar una serie de actividades en el plano nacional, para abordar los asuntos relacionados con mitigación a adaptación al cambio climático global.

QUINTA PARTE: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Lo que se percibe diez (10) años después de la formulación y aplicación de la Política Nacional de Producción Más Limpia - PNPML, a la luz de los informes sobre la situación ambiental del país que han presentado instituciones como la

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Contraloría General de la República, el Banco Mundial y otras entidades gubernamentales, es que los problemas que se pretendían resolver se han tornado más complejos, sus impactos sobre la base natural de los recursos más contundentes, con mayores consecuencias en términos de deterioro de los índices de la calidad de vida y de la afectación de la salud de las comunidades. La situación expuesta sugiere que la Política Nacional Ambiental en general, y la Política Nacional de Producción Más Limpia en particular, que a propósito, no han sufrido mayores ajustes a pesar de que han pasado tres administraciones (la de Pastrana Arango y las dos de Uribe Vélez) desde cuando fueron formuladas por la administración Samper Pizano, han tenido inconvenientes en su concepción o en su aplicación. Son pobres los resultados que se evidencian, específicamente en cuanto a la PNPML, pues a su ámbito de aplicación corresponde la problemática asociada con la contaminación atmosférica y el consecuente deterioro de la calidad del aire, tema que gana en importancia en el marco de la preocupación mundial por el fenómeno del cambio climático, característica de los tiempos que corren. De acuerdo con lo expuesto, es posible concluir que la hipótesis del presente trabajo académico queda confirmada luego de su desarrollo. Aunque en el tema de los compromisos adquiridos por Colombia con la comunidad internacional respecto a las medidas para la mitigación y la adaptación al cambio climático debe precisarse que han sido atendidos a satisfacción, tal situación no significa dejar de reconocer los altos impactos que sobre la salud de los colombianos representa la contaminación hídrica y la contaminación atmosférica. Esto significa que no obstante la formulación y aplicación de la política de producción más limpia en Colombia, los niveles de contaminación atmosférica que ella está llamada a controlar, se incrementan paulatinamente generando no sólo consecuencias ambientales y de salubridad en el territorio colombiano, sino aportes crecientes a los volúmenes de emisión de gases de efecto invernadero con la consecuente profundización del fenómeno del calentamiento global y del cambio climático, hoy por hoy, según los expertos, la mayor amenaza a la permanencia de la especie humana en el planeta. La Política Nacional de Producción más Limpia, formulada en 1997 y aprobada en 1998, tiene en sus objetivos y en su estructura importantes lineamientos que apuntan en buena medida a corregir las deficiencias y las necesidades que se han evidenciado en los diferentes sectores productivos. Las siete estrategias que se plantearon en la PPML tienen en su concepción teórica elementos que si, en lo que va transcurrido desde su formulación, se hubiesen implementado en su real dimensión, arrojarían importantes avances en el país. Sin embargo, adoleció, desde su expedición, de metas claras y que se logren medir, de un plan de implementación que definiera las estrategias y los mecanismos de coordinación e interacción, así como la asignación de responsabilidades concretas a los diferentes actores públicos y privados.

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El alto grado de desarticulación de las entidades del SINA entre sí y con los demás entes del Estado, así como con los entes territoriales, situación que ha sido puesta de manifiesto en reiteradas oportunidades por la Contraloría General de la República, se pone en evidencia nuevamente con motivo de la implementación de la PNPML. La información de gestión suministrada por las entidades SINA a la CGR, demuestra que no se han dado los lineamientos ni generado las estrategias para dirigir y articular la implementación de las estrategias de la Política en las escalas nacional, regional y local. En términos generales, las entidades públicas, especialmente las pertenecientes a los sectores productivos, indicaron no conocer de manera clara y exacta los compromisos y las responsabilidades que pudieran tener frente a las estrategias y actividades planteadas en la política de producción más limpia. Sin embargo, reportaron la realización de actividades relacionadas con el tema, aun cuando estas no se adelantaron bajo la coordinación, el acompañamiento y el seguimiento de las entidades y los instrumentos indicados en el documento de la política. Existe gran dificultad para saber la inversión real realizada para producción más limpia, por cuanto las entidades ejecutan actividades que enmarcan dentro de su labor misional y son incorporados como gastos de funcionamiento, sin tener asignaciones específicas de inversión en producción más limpia, lo cual no permite un mejor análisis respecto a recursos destinados a este fin. La implementación de la PNPML como instrumento que conlleve a la adopción de tecnologías y de procesos productivos sostenibles, debió haber partido necesariamente de una evaluación y un diagnóstico objetivo, veraz y actualizado de las sectores de producción (agrícola, industrial, pecuario, manufacturero, de servicios, etc.) los diferentes tipos y modos de producción, los impactos directos y los indirectos que se generan por los modos de producción; de igual manera, contener una revisión y un análisis de los instrumentos de política, de comando y control, así como los económicos y financieros, el panorama institucional y de los diferentes actores públicos o privados que tienen responsabilidades directas e indirectas sobre el tema. Con base en los resultados obtenidos, formular y construir las estrategias de gestión e intervención, involucrando a los diferentes actores, sus responsabilidades, objetivos y metas concretas, situaciones que no se cumplieron y que implicaron que hasta el presente, no se haya logrado incorporar el tema de PML y, concretamente, la política en los sectores económicos y productivos del país. El aspecto regulatorio y normativo es otro factor decisivo en el momento de plantear estrategias de gestión en el tema. Por un lado, existe una amplia legislación que, de una u otra manera, se varía o modifica frecuentemente, sin que se haga sobre estudios objetivos y sensatos de la real aplicación de estos marcos normativos, trayendo consigo que no se tengan reglas de juego claras, lo que indudablemente motiva inestabilidad y falta de credibilidad con las instituciones y

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en las decisiones que estas toman, por parte de los diferentes sectores productivos. En justicia también se debe mencionar que muchos de los productores no asumen con responsabilidad los compromisos, en buena parte porque resulta menos oneroso desarrollar las actividades sin el pleno cumplimiento de las normas establecidas o, en su defecto, el pago de las sanciones que se imponen por las autoridades. Ese círculo vicioso conlleva a que bajo el amparo de reglas no muy claras y estables, con instituciones debilitadas en su credibilidad y eficacia se asuma el tema de la sostenibilidad ambiental (léase PNPML) en los procesos productivos como secundario y que no tiene mayor incidencia en la productividad, siendo visto, por el contrario, en muchos casos como un obstáculo. Frente a los procesos de negociación que se están adelantando en el marco del Tratado de Libre Comercio (TLC), la competitividad es uno de los aspectos fundamentales y se debe revisar detenidamente por las implicaciones que conlleva. Es preocupante y, por demás, evidente, el atraso significativo que los sectores productivos del país presentan en comparación con los homólogos de los demás países con los que se suscribirán los respectivos convenios, situación que genera un grave riesgo para la economía nacional, a lo que se suma el cumplimiento de los estándares no sólo de calidad, sino en términos de requerimientos ambientales que son significativamente más rigurosos que los que actualmente se manejan en el país. A pesar del panorama poco alentador que se vislumbra, los logros de la PNPML serán posibles en la medida en que se dé una concertación y una adopción real y eficaz en el nivel nacional, mediante la generación de escenarios de participación, discusión y decisión donde estén presentes los diferentes actores públicos y privados, asumiendo cada quien sus funciones y responsabilidades de manera comprometida y eficaz, reorientándose con tareas y responsabilidades concretas. La participación en comités interministeriales o de carácter intersectorial registra un bajo nivel de participación en los convenios de producción limpia que han suscrito en su respectiva jurisdicción, pero no dentro del marco de la política, lo que confirma la desarticulación en las diferentes entidades del Estado y la consecuencia que la PNPML no se haya integrado con las políticas públicas sectoriales. Bajo la consideración de que han sido pocos los sectores productivos que han incorporado acciones de producción más limpia en sus procesos, según se desprende de la información del Centro Nacional de Producción Más Limpia y Tecnologías Ambientales – CNPMLYTA, y ante la escasa implementación de la política de PNPML a nivel nacional, la inquietud que surge es: si la producción más limpia es un buen negocio, ¿por qué no están las empresas colombianas “peleándose” las oportunidades?.

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Teniendo en cuenta que la Producción Más Limpia requiere ante todo un cambio de actitud empresarial para que el manejo ambiental responsable y la permanente evaluación de opciones tecnológicas se apropien como valores organizacionales, considero que el gobierno nacional debe adelantar acciones complementarias de promoción y difusión de la política entre gremios y empresarios, para enfatizar los siguientes aspectos:

La motivación para implementar PNPML debe entenderse en una dimensión más allá del simple cumplimiento de la normatividad o de los requerimientos de las autoridades ambientales.

Deben buscarse alternativas para limitar la barrera cultural de resistencia al cambio, basadas en una visión de los negocios que supere el enfoque tradicional de concentrar la actividad para atender los mercados locales.

Debe entenderse la PNPML como una estrategia de posicionamiento y competitividad hacia los negocios globales, que no sólo cambian la forma de producir y de vender sino que tienen y aplican estándares mayores de desempeño ambiental.

Debe incentivarse la PNPML a través de una legislación y de unos mecanismos de seguimiento que contribuyan a disminuir la gran informalidad industrial y empresarial que existe en nuestro medio.

La información sobre PNPML debe articularse siempre con los resultados financieros esperados de su implementación.

Debe promoverse una cultura empresarial de la medición.

Deben acordarse con la academia que en el proceso de formación de los profesionales colombianos de las áreas técnicas, se les contextualice en temas asociados con la calidad ambiental y las estrategias de hacerla efectiva.

Deben crearse mecanismos para facilitar el acceso a la información y el acceso a la financiación para alternativas de aplicación de PNPML.

En cuanto al alto costo de la degradación ambiental asociada con la contaminación atmosférica, las líneas de acción deberían estar encaminadas hacia los siguientes aspectos:

Modificar y establecer estándares nacionales de PM2.5 y PM10 en zonas urbanas prioritarias y actualizar los principales estándares de emisiones de fuentes móviles y dispersas que reflejen los nuevos adelantos científicos y tecnológicos.

Poner en marcha intervenciones de control de la contaminación atmosférica, impulsando el mejoramiento de la calidad del combustible en los sectores del transporte y la industria, extendiendo el uso del gas natural para reemplazar el carbón y la gasolina, y estableciendo el control de emisiones de fuentes contaminantes fijas, móviles y dispersas.

Implementar un programa de monitoreo de la calidad del aire para controlar las partículas PM2.5 y PM10 en zonas urbanas prioritarias.

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Reformar los sistemas de cumplimiento y observancia de las normas, incluida la adopción de un sistema de sanciones más estricto.

Introducir la utilización de métodos más rigurosos para las pruebas de emisiones vehiculares.

En cuanto a la morbilidad y mortalidad prematuras relacionadas con la contaminación intradomiciliaria, tema inexplicablemente omitido tanto en la formulación de la PNPML como en los Lineamientos para la formulación de la Política de Prevención y Control de la Contaminación del Aire, se propone:

Promover el uso de combustibles más limpios en zonas que utilizan principalmente la leña, de una forma accesible, segura y rentable.

Poner en marcha un programa tendiente a promover la utilización de estufas mejoradas.

Ampliar la cobertura de los programas de electrificación rural.

Incluir en los programas de subsidios de vivienda para las familias de menores ingresos, requisitos sobre códigos de construcción y diseño de viviendas en las comunidades pobres, que garanticen una ventilación mejorada y un diseño adecuado de las chimeneas.

Estas acciones, que conjugan políticas públicas sustentadas en la claridad normativa y en la fortaleza institucional. deben entenderse como una manera de acercarnos al principio ecológico de “pensar globalmente y actuar localmente”, para responder al imperativo categórico que nos señala el Desarrollo Humano Sostenible, como acuerdo intergeneracional que requiere garantizar desde hoy la disponibilidad de recursos para el bienestar de la especie humana en el futuro.

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NOTAS (1). La Sagrada Biblia. Libro del Génesis, Capítulo 1, Versículos 26 a 29. Terranova Editores Ltda., Bogotá, marzo de 1992, págs. 6 y 7. (2). Recursos Mundiales 1990 – 1991, págs. 29 y 30. (3). Recursos Mundiales 1990 – 1991, pág. 35. (4). Miles de Millones, págs. 137 y 138. (5). Miles de Millones, pág. 143. (6). La venganza de la Tierra, págs. 24, 25 y 26. (7). La catástrofe que viene, págs. 14 y 15. (8). Al Gore. Una Verdad Incómoda. La crisis planetaria del calentamiento global y cómo afrontarla. Gedisa Editorial, Barcelona, marzo de 2007, págs. 284, 286. (9). Economía Colombiana, revista de la Contraloría General de la República, No. 323, correspondiente al mes de febrero de 2008, pág 9. (10). Política Nacional Ambiental Salto Social hacia el Desarrollo Humano Sostenible. Documento CONPES-2750-Minambiente-DNP-UPA. Santafé de Bogotá, D.C., diciembre 21 de 1994, pág. 7. (11). Política Nacional Ambiental Salto Social hacia el Desarrollo Humano Sostenible. Documento CONPES-2750-Minambiente-DNP-UPA. Santafé de Bogotá, D.C., diciembre 21 de 1994, págs. 20-23.

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