Manual de Operaciones de Emergencia Protección Civil

MANUAL DEL PARTICIPANTE

CURSO: “OPERACIONES DE EMERGENCIAS,

NIVEL I”

Oficina Nacional de Emergencia

Ministerio del Interior y Seguridad Pública

Academia de Protección Civil.

2013

PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL

2


Gobierno de Chile Ministerio del Interior y Seguridad Pública Oficina Nacional de Emergencia –ONEMI Academia de Protección Civil Programa Presencial en Protección Civil Curso de Operaciones de Emergencia, Nivel I 6º Edición Revisada y Actualizada, 2013.

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INDICE

I.- Introducción…………………………………………………………………………………….. …………………… 5

II.- Capítulo 1: Marco Conceptual en Protección Civil…………………………….. …………………… 7

1.1 Fundamentos…………………………………………………………………………. …………………… 9

1.2 La Protección Civil…………………………………………………………………… …………………… 10

1.3 La Evolución del Concepto de Desastres…………………………………… …………………… 12

1.4 Conceptualización del Riesgo………………………………………………….. …………………… 15

1.5 La Gestión del Riesgo y la Reducción del Riesgo de Desastres…… …………………… 17

1.6 El Ciclo de Manejo del Riesgo………………………………………………….. …………………… 19

1.7 El Concepto de Desarrollo dentro de la Gestión del Riesgo……….. …………………… 23

1.8 Emergencias, Desastres y Catástrofes………………………………………. …………………… 26

III.- Capítulo 2: Sistema Nacional de Protección Civil………………………………. …………………… 31

2.1 La Gestión del Riesgo en el Ámbito Nacional……………………………. …………………… 33

2.2 El Plan Nacional de Protección Civil…………………………………………. …………………… 34

2.3 Sistema Nacional de Protección Civil………………………………………… …………………… 36

2.4 Accionar del Sistema Nacional de Protección Civil……………………. …………………… 37

2.5 Marco Normativo Legal del Sistema Nacional de Protección Civil …………………… 38

2.6 La Gestión Integrada en el Sistema Nacional de Protección Civil …………………… 40

2.7 Informes de Emergencia…………………………………………………………. …………………… 41

2.8 Metodologías y Herramientas del Plan Nacional de Protección

Civil

…………………… 42

IV.- Capítulo 3: Comité de Protección Civil y Comité de Operaciones de

Emergencia

…………………… 45

3.1 Fundamentos…………………………………………………………………………. …………………… 47

3.2 Coordinación en los Comités de Gestión en Protección Civil……… …………………… 49

3.3 Comités de Gestión en Protección Civil……………………………………. …………………… 51

3.4 Comité de Protección Civil………………………………………………………. …………………… 52

3.5 Comité de Operaciones de Emergencia……………………………………. …………………… 54

3.6 Gestión y Operación del Comité de Operaciones de Emergencia …………………… 58

3.7 Mando Técnico, de Coordinación y de Autoridad……………………… …………………… 59

3.8 Funciones de un Director de Protección Civil y Emergencias 62

V.- Capítulo 4: Metodología para la Elaboración de un Plan de

Emergencia

…………………… 65

4.1 Fundamentos……………………………………………………………………….... …………………… 67

4.2 El Plan de Emergencia……………………………………………………………… …………………… 68

4.3 Diagnóstico de Riesgos y Recursos: La Metodología AIDEP……….. …………………… 71

4.4 Elaboración de un Plan de Emergencia: La Metodología

ACCEDER

…………………… 74

4.5 Niveles de Planificación en Emergencias………………………………….. …………………… 87

4.6 Estructura para un Plan Comunal de Emergencia…………………….. …………………… 89

4


VI.- Capítulo 5: Sistema de Evaluación de Daños y Necesidades: Plan

DEDO$

…………………… 93

5.1 Fundamentos………………………………………………………………………….. …………………… 95

5.2 Plan DEDO$…………………………………………………………………………….. …………………… 96

5.3 Informes de Emergencia………………………………………………………….. …………………… 97

5.4 Instrumentos del Plan DEDO$………………………………………………….. …………………… 99

5.5 Flujo de la Información…………………………………………………………… …………………… 101

5.6 Anexos, Sistema de Evaluación de Daños y Necesidades: Plan

DEDO$

…………………… 106

VII.- Capítulo 6: Administración de Recursos de Emergencia…………………… …………………… 135

6.1 Fundamentos………………………………………………………………………….. …………………… 136

6.2 Recursos…………………………………………………………………………………. …………………… 137

6.3 Recursos Humanos…………………………………………………………………. …………………… 138

6.4 Recursos Financieros………………………………………………………………. …………………… 139

6.5 Recursos Técnicos…………………………………………………………………… …………………… 139

6.6 Recursos Materiales………………………………………………………………… …………………… 140

VIII.- Glosario……………………………………………………………………………………………. …………………… 147

IX.- Bibliografía………………………………………………………………………………………. …………………… 158

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MANUAL CURSO DE OPERACIONES DE EMERGENCIAS, NIVEL I

I.- INTRODUCCIÓN

Chile es un país expuesto constantemente a amenazas de origen geológicas, a lo largo de nuestra

historia, constantemente se nos recuerda que somos uno de los países con mayor sismicidad en el

mundo, por lo que no estamos ajenos a la ocurrencia de desastres o incluso catástrofes como la

ocurrida el 27 de Febrero del 2010. Como país, hemos tenido que afrontar diversos momentos

críticos, los cuales ponen de manifiesto la necesidad de estar preparados, y de contar con un

Sistema, que planifique y brinde respuesta ante las emergencias, desastres o catástrofes que

puedan ocurrir.

Frente a esta realidad, es que en nuestro país, se aprueba mediante el Decreto Supremo Nº 156

del 2002, el Plan Nacional de Protección Civil. Este plan, sienta las bases técnicas y operativas que

dan sustento y articulación al Sistema Nacional de Protección Civil, el cual tiene por fin último la

protección de las personas, sus bienes y el medio ambiente. Este sistema, requiere de una

operación coordinada, eficiente y oportuna para las labores de planificación y respuesta frente a la

ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes.

Es importante destacar, que una de las bases del Sistema Nacional de Protección Civil, son los

niveles locales, ya que es a nivel local o Municipal, en donde se requiere que la respuesta

entregada, sea oportuna y eficiente, por ello la importancia de que el nivel local cuente con las

herramientas y conocimientos para la gestión y coordinación de las Operaciones de Emergencias y

Desastres dentro del nivel local. Se requiere entonces fortalecer y desarrollar las acciones de

planificación que consideren la Reducción del Riesgo de Desastre, como también, el

fortalecimiento de acciones de respuesta coordinada y oportuna frente a la ocurrencia de evento

o incidente adverso.

Frente a esta necesidad, es que la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y

Seguridad Pública- ONEMI-, organismo técnico del Estado, a cargo de la coordinación del Sistema

Nacional de Protección Civil en Chile, mediante su Academia de Protección Civil -unidad que se

encarga de realizar las capacitaciones al Sistema Nacional de Protección Civil en nuestro país- se

ha propuesto como misión la implementación de un programa de capacitación presencial en

Protección Civil.

El presente programa de capacitación se encuentra dividido en dos cursos, el primero de ellos,

tiene por título: “Operaciones de Emergencias, Nivel I”, tiene como principal objetivo, el

fortalecimiento de las capacidades de coordinación y gestión en torno al correcto y oportuno

despliegue del Sistema de Protección Civil, como también de la eficaz articulación de los recursos

asociados a la respuesta en Emergencias, Desastres y Catástrofes. A su vez el curso posibilita la

contextualización del capacitado en torno al marco conceptual que sustenta y articula al Sistema

de Protección Civil, permitiendo la incorporación de un lenguaje común utilizado en la gestión de

Emergencia y Desastres.

6


El segundo curso tiene por título: “Escenarios de Riesgo, Nivel II”, busca entregar contenidos que

les permita a los capacitados identificar los distintos escenarios de riesgos presentes en nuestro

país, con el objetivo de desarrollar e implementar acciones que tengan como base una gestión

preventiva en el nivel local, apoyándose para ello en la identificación de los riesgos, tomando en

consideración el análisis de las Amenazas, Vulnerabilidades y Capacidades locales.

Cada uno de estos cursos, concluye con un taller de ejercitación de los módulos de trabajo,

propiciando un correcto manejo de los diversos contenidos entregados por cada curso,

consolidando un conocimiento integrado tanto de las operaciones de emergencias como de el

análisis de amenazas, detección de vulnerabilidades y capacidades del contexto local

Esperamos que esta instancia formativa, le permita al capacitado desarrollar y fortalecer sus

capacidades de gestión, basados en la principal labor del Sistema Nacional de Protección Civil, la

protección de las personas, sus bienes y el medio ambiente.

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Capítulo 1: “Marco Conceptual en Protección Civil”

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9


CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL EN PROTECCIÓN CIVIL

PRESENTACIÓN

En el presente módulo se abordará el marco conceptual que sustenta y articula de manera teórica

y práctica a la protección Civil en Chile, elaborando a su vez, una visión integrada de diversos

conceptos y términos que permitan comprender el contexto en donde opera el Sistema Nacional

de Protección Civil.

Los principales contenidos a revisar son: concepto y breve historia de la Protección Civil, la

evolución del concepto de Desastre, el concepto de evento o incidente, la conceptualización del

Riesgo, amenaza, vulnerabilidad, la Gestión del Riesgo, la Reducción del Riesgo de Desastres, el

concepto de Desarrollo dentro de la gestión del Riesgo, la Gestión Correctiva y Prospectiva del

Riesgo de Desastres, el Concepto de Cultura Preventiva y Resiliencia, el ciclo de Manejo del Riesgo

como un modelo de gestión integral y sus fases, la conceptualización de las Emergencias,

Desastres y Catástrofes y sus conceptos asociados, Niveles de coordinación y Capacidad de

Respuesta.

Al finalizar la revisión de estos contenidos, los participantes serán capaces de:

1. Identificar el marco conceptual utilizado en la Protección Civil de nuestro país.

2. Aplicar una terminología común en base al marco conceptual entregado durante el

desarrollo del programa de capacitación, destacando la utilización de los conceptos de

Riesgo, Amenaza, Vulnerabilidad, Emergencias, Desastres, Catástrofes, Ciclo de Manejo

del Riesgo y Capacidad de Respuesta.

1.1.- FUNDAMENTOS

En cada una de las actividades humanas sustentadas en un método, el marco conceptual permite a

distintas personas interactuar en función de un mismo objetivo, con mucha mayor eficacia,

eficiencia y efectividad. En suma, permite a un grupo humano concebir cada acción en su justo

contexto, relacionándose cada uno de sus integrantes a partir de una misma concepción de la

realidad, desde un mismo idioma y concretar su labor desde lo general a lo específico.

En el ámbito de la protección civil –que se ejerce a partir de la conformación de redes que

comparten variados recursos- este marco conceptual es clave. En la protección civil se conjugan

los esfuerzos de diversos actores y organismos que a veces manejan distintos lenguajes técnicos.

Asumir un lenguaje común, en virtud de una clara comprensión de su significado y características,

posibilita a un equipo humano delimitar en forma concreta acciones específicas para una efectiva

coordinación en función del fin último: la seguridad y protección integral de la comunidad.

La instalación de un marco conceptual y metodológico, un lenguaje y formas de proceder

comunes, constituyen el primer paso para una eficaz, eficiente y efectiva gestión del riesgo.

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1.2.- LA PROTECCIÓN CIVIL

La protección civil se puede definir, en general como el sistema por el que cada país proporciona

protección a las personas, sus bienes y el medio ambiente ante situaciones de emergencia,

desastre o catástrofe.

Históricamente la Protección Civil tiene su origen en las conflagraciones bélicas y de manera

específica en el contexto de las dos guerras mundiales.

Es así que se plantea que la protección civil nace el 12 de agosto de 1949, en el marco de la

actualización del “Tratado de Ginebra: Protección a las víctimas de los conflictos armados

internacionales”

Durante las décadas anteriores a la fecha existió una creciente preocupación por el desamparo en

que quedaban los militares heridos en los campos de batalla. En 1864, en Suiza, 16 países firmaron

el tratado de Ginebra lo que generó la conformación del “Comité Internacional de la Cruz Roja”

cuya misión consistía en proporcionar la asistencia médica requerida.

Con el paso de los años, los Comités de la Cruz Roja, pasan a ocuparse también de los civiles

afectados por los conflictos bélicos. Es entonces cuando en 1949, se firman los protocolos

adicionales al tratado original, en uno de los cuales se define por primera vez la protección civil, su

identificación y ámbito de aplicación. Señalando lo siguiente:

“Se entiende por Protección Civil el cumplimiento de algunas o de todas las tareas humanitarias

que se mencionan a continuación…., destinadas a proteger a la población contra los peligros de

las hostilidades y de las catástrofes y a ayudarla a recuperarse de sus efectos inmediatos, así

como a facilitar las condiciones necesarias para su supervivencia”1

A partir de entonces, un triangulo equilátero azul sobre un fondo naranja debía identificar la

infraestructura, el personal y el material de las distintas organizaciones nacionales de protección

Civil.

1 Comité Internacional de la Cruz Roja (1996).”La Protección Civil en el Derecho Internacional Humanitario”.

Recuperado de: www.icrc.org

http://www.icrc.org/

11


Si bien históricamente la Protección Civil tiene su origen en los conflictos bélicos, las

organizaciones, estructuras y sistemas conformados para cumplir con su misión original, se

mantuvieron por parte de los estados como instrumentos eficaces para hacer frente a otros tipos

de sucesos de emergencias, desastres o catástrofes.

Actualmente a nivel internacional, la protección civil se relaciona con la gestión permanente del

riesgo, es decir, con el manejo sistemático de decisiones administrativas, de organización, de

capacidad técnica y de responsabilidades para la aplicación de políticas, estrategias y otras

acciones para la reducción de los riesgos, con la finalidad de brindar protección de las personas sus

bienes y el ambiente, pudiendo ser definida de de la siguiente manera:

“Es un Sistema, mediante el cual cada país proporciona protección a las personas, sus bienes y el

ambiente, ante situaciones de emergencia, desastre y catástrofe.”2

Otra definición dada a la protección civil es la que define la Organización Internacional de

Protección Civil, entendida ésta como:

“La estructura o cualquier otra entidad del estado establecida con el objetivo de prevenir

desastres y mitigar los efectos de estos desastres en las personas, la propiedad y el ambiente”3.

En rasgos generales podemos concretar que la protección civil es la gestión de los servicios de

emergencias de un país, extendida a todos los niveles, e involucrando a todas las partes. Así pues,

son protección civil el bombero que interviene en la extinción de un incendio y el rescate de las

víctimas, el sanitario que atiende a los heridos y los traslada al hospital, el policía que controla el

acceso de vehículos y personas a una zona siniestrada, el operador telefónico que atendió la

llamada de emergencia, y el operador de radio que la transmitió al correspondiente servicio.

También son protección civil el ciudadano que avisa a los servicios de emergencias, el que con

conocimientos válidos para la ocasión realiza la primera intervención hasta que llegan los servicios

especializados. Incluso el que sin conocimientos ayuda en lo que se le requiera también es

protección civil.

Durante los últimos años, frente a los distintos desastres y catástrofes ocurridos en los distintos

países del mundo, la comunidad internacional ha consensuado la necesidad de reducir la

vulnerabilidad en el periodo previo al evento o incidente (mitigación y preparación o reducción de

riesgo de desastres, “RRD·) como una inversión racional de la sociedad y altamente efectiva en

términos de coste-beneficio en l largo plazo.

En base a esta realidad, es que la temática de la protección civil actual, ha requerido de incorporar

un enfoque integrado de política y economía, ya que estas disciplinas nos permiten evaluar de

manera integral e integrada los diversos aspectos relacionados a los impactos, daños y pérdidas de

2 ONEMI. (2010). Manual Curso Coordinación de Operaciones de Emergencia. Programa de Formación en

Protección Civil. 3 Organización Internacional de Defensa Civil. (2000). Framework Convention on Civil Assistance.

Recuperado de: www.icdo.org

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los eventos extremos, ya sean desastres o catástrofes, proporcionando de esta manera, nuevos

aportes para la reducción de riesgo de desastres en el contexto internacional actual.

Ahora bien, en nuestro país, como se profundizará en el siguiente módulo, la Protección Civil es

asumida por un Sistema, que integran organismos, servicios e instituciones, tanto del sector

público como del privado, incluyendo a las entidades de carácter voluntario y a la comunidad

organizada, bajo la autoridad del Ministerio del Interior y Seguridad Pública y la coordinación de su

organismo especializado, la Oficina Nacional de Emergencia ONEMI, a este sistema le llamamos en

nuestro país: el Sistema Nacional de Protección Civil.

Nuestro sistema de protección civil, debe asumir la tarea de ir integrando e incorporando las

nuevas conceptualizaciones a nivel internacional, de manera de ir avanzando en la temática de la

reducción del riesgo de desastres.

1.3.- LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE DESASTRE

Como se ha comentado anteriormente, ha ocurrido una evolución en torno a la protección civil,

pasando desde un modelo centrado principalmente en la respuesta, centrado en el caos, mando y

el control del evento, hacia un modelo de gestión integral para la reducción de Riesgos de

desastres, lo cual implica a su vez que ha habido un cambio en torno al concepto de desastres,

incorporando una visión de continuidad, coordinación y cooperación.

A partir de lo anterior, se puede puntualizar que históricamente, el ser humano y las sociedades

que componen se han preocupado en cierto grado de la gestión del riesgo en sus sistemas

tecnológicos, infraestructuras urbanas y cosmología. En Perú por ejemplo, la cultura Chimú

represento los impactos sociales y económicos del El Niño en enormes tapices de adobe en la

ciudad costera de Chan Chan. (Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de

Desastres, GAR 2011)

Se plantea que durante el siglo XIX, es cuando se comenzaron a incorporar conceptos de las placas

tectónicas, lo cual gradualmente fue aceptado por la comunidad científica, y paulatinamente se

comenzaron a entender las amenazas físicas de la “naturaleza”, de manera que fueron

incorporadas como amenazas, con potencial de convertirse en riesgos de desastres.

Una visión complementaria a la anteriormente planteada, nos indica que las sociedades han

enfrentado los desastres de diferentes maneras, principalmente de acuerdo a la forma en que

éstos han sido comprendidos, y si bien existen tantas definiciones de desastres como autores que

han escrito sobre ellos, es posible identificar tres grupos de definiciones, relacionadas a tres

momentos de la evolución del concepto:

El Desastre como fenómeno sobrenatural: Etimológicamente la palabra desastre proviene del

latín des, que significa dificultad o anomalía e indica negatividad, y de astre, que significa astro o

estrella, asociados en épocas antiguas a las divinidades. El desastre es concebido entonces como

producto de la voluntad divina, generalmente un castigo por el comportamiento errado del ser

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humano, frente a lo cual, la posibilidad de intervención de las comunidades se reduce a la

realización de ceremonias y rituales en busca de la compasión y del perdón.

El Desastre como fenómeno natural: Con el comienzo del estudio científico de éstos, el desastre

deja de ser concebido como producto de la voluntad divina y pasa a ser considerado como una

expresión de la naturaleza, resulta inevitable, impredecible e impacta azarosamente a las

comunidades. Frente a ello, la intervención de las comunidades enfatiza la reacción, la atención y

respuesta inmediata de los afectados.

El desastre como construcción social: Sólo a partir de la segunda mitad del siglo XX, se puede

observar un análisis más estructurado respecto de la relación entre los fenómenos de la

naturaleza y las condiciones de vida de las personas. Particularmente en las dos últimas décadas,

se ha hecho evidente que:

Las características de la sociedad pueden minimizar o magnificar el impacto de un

fenómeno natural.

La distribución de los daños producidos en los desastres no es homogénea ni azarosa.

La capacidad de recuperación de las diversas comunidades afectadas es diferente para

unas u otras comunidades.

A partir de esto, surge una comprensión de las situaciones de desastre distinta a las anteriores. Los

desastres hasta ahí conocidos como “naturales”, se comprenden mas bien como producto de una

construcción social.

Si bien se reconoce la existencia de fenómenos naturales potencialmente peligrosos, estos

constituyen más bien amenazas, de modo que un fenómeno natural no origina necesariamente un

desastre. Para que éste se materialice, hace falta una comunidad propensa a sufrir daño, es decir,

vulnerable.

Como se verá más adelante, la vulnerabilidad se conceptualiza como un producto social, como una

condición o situación en la cual hay una propensión a sufrir daño, lo cual se va a traducir en la

capacidad o no de una comunidad de anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de

una situación de desastre. En este sentido, la relación que se da entre amenaza y vulnerabilidad,

habla más bien de una probabilidad o riesgo de ocurrencia del desastre.

A lo anterior, se le suma el concepto de capacidad, la cual es definida por la Oficina de las

Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres –UNISDR- como:

“La combinación de todas las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de una

comunidad, sociedad u organización que pueden utilizarse para la consecución de los objetivos

acordados”4.

4 Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres-UNISDR-.(2009). Terminología

sobre la Reducción del Riesgo de Desastres.2009. UNISDR. Recuperado de:www.unisdr.org

http://www.unisdr.org/

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De este modo, la capacidad se encuentra directamente relacionada con la vulnerabilidad y la

amenaza, en términos de que posibilitan o no, una mejor respuesta del sistema (comunidad,

instituciones) frente a la ocurrencia de un evento o incidente con impacto negativo hacia las

personas, sus bienes y el medio ambiente.

La capacidad puede incluir la infraestructura y los medios físicos, las instituciones y las habilidades

de afrontamiento de la sociedad, al igual que el conocimiento humano, las destrezas y los

atributos colectivos tales como las relaciones sociales, el liderazgo y la gestión. La capacidad

también puede describirse como aptitud. La evaluación de las capacidades es un término para

describir un proceso en el que se revisan las capacidades de un grupo en comparación con los

objetivos deseados, y se identifican brechas relativas a las capacidades con el fin de tomar

acciones posteriores.

Esta forma de comprender los desastres ha sido expresada y ampliamente difundida como:

Esta expresión, muestra que el riesgo de ocurrencia de desastre está dado por una relación

compleja entre amenaza y vulnerabilidad.

Junto con la evolución en el modo de comprender los desastres, la Protección Civil, fue

desarrollando y profundizando su modalidad de acción:

Desde un modelo de administración de Caos – Mando – Control, se asume de manera

progresiva en el mundo el modelo de Continuidad – Coordinación – Cooperación.

Paulatinamente se van fortaleciendo los sistemas de protección civil de las naciones, y la gestión

realizada en relación a éstos, ya no se reduce a los meros preparativos y respuesta para controlar

los eventos destructivos. Se comienza a instalar un enfoque preventivo e integral, que promueve

la gestión permanente y la integración de recursos para evitar la ocurrencia de dichos eventos, y

de ser posible, para reducir al mínimo su impacto.

Es a partir de ello que se habla de una Gestión del Riesgo de Desastres, y la Estrategia

Internacional para la Reducción de Desastres- EIRD-, lo ha definido de la siguiente manera:

“El conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales

desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer

sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y

tecnológicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas

estructurales y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) los

efectos adversos de los desastres. ”5

5 Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres - EIRD- las Américas. (s/a). Terminología: Términos

principales relativos a la reducción del Riesgo de Desastres, Recuperado de: http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm

RIESGO=AMENAZA*VULNERABILIDAD CAPACIDAD

http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm

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A nivel internacional ha existido una creciente preocupación ante esta situación. La Asamblea

General de las Naciones Unidas decretó el periodo 1990 – 1999 como el Decenio Internacional

para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN), con el propósito de promover las acciones de

prevención ante estos. Más tarde se establece la Estrategia Internacional para la Reducción de

Desastres (ERID) como sucesora de la DIRDN, cuyo principal objetivo es implementar un cambio

conceptual como base para el desarrollo de sociedades más seguras ante los desastres.

La iniciativa internacional ha logrado una mayor concientización acerca de la importancia de

reducir el riesgo de desastres: han sido 168 los países que han adherido a la estrategia, entre ellos

Chile, comprometiéndose a garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad

nacional, utilizando el conocimiento y la educación para crear una cultura de la seguridad y

protección.

En la actualidad, se esta trabajando en base al Marco de Acción de Hyogo, sucesor de la Estrategia

de Yokohama, la cual fue aprobada en 1994, y se constituye como un plan de acción que ofrece

una orientación para reducir los riesgos y el impacto de los desastres. El Marco de acción de Hyogo

adopta las cinco prioridades siguientes:

1.- Velar por que la reducción de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local

dotada de una sólida base institucional de aplicación.

2.- Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana.

3.- Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura de seguridad

y de Resiliencia a todo nivel.

4.- Reducir los factores de riesgo subyacentes.

5.- Fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo

nivel.

Hyogo plantea un trabajo por parte de los países que adheridos, implica una incorporación en sus

políticas públicas y accionar institucional, una gestión para la Reducción del Riesgo de Desastres y

en ese sentido, nuestro país a través del Sistema Nacional de Protección Civil y la Oficina Nacional

de Emergencia ONEMI, han ido incorporando esta temática dentro de su accionar.

1.4.- CONCEPTUALIZACION DEL RIESGO

Como se ha comentado anteriormente el riesgo de ocurrencia de desastre esta dado por la

relación entre amenaza y vulnerabilidad.

El riesgo es la probabilidad de exceder un valor específico de daños sociales, ambientales y

económicos en un lugar dado y durante un tiempo de exposición determinado. El valor específico

de daños se refiere a las perdidas que la comunidad esta dispuesta a asumir, y se conoce como

riesgo aceptable. Esto debido a que resulta impensado concebir un sistema social absolutamente

carente de riesgo, ya que se plantea que el Riesgo cero no existe.

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Como ya se ha visto, el riesgo está relacionado con la probabilidad de que un sistema sufra daño,

lo que no está determinado sólo por la ocurrencia de un evento o incidente externo (amenaza),

sino también por la susceptibilidad del sistema frente a este, (vulnerabilidad) esta relación propicia

una visión general, en donde el riesgo puede ser visto como causa, y su efecto vendría siendo la

ocurrencia de emergencias, desastres y catástrofes.

Lo anterior plantea un trabajo en el cual se considere un análisis tanto de las amenazas como de

las vulnerabilidades, de manera que sea una labor integrada entre estos elementos, a su vez se

debe considerar la capacidad de respuesta que una comunidad (sistema) tenga para hacer frente a

los riesgos en su integralidad.

AMENAZA

La amenaza se concibe como un factor externo de riesgo, representado por la potencial ocurrencia

de un suceso en un lugar específico, con una intensidad y duración determinadas, no predecible.

Algunos ejemplos de amenaza son los siguientes: el desborde de un río; un derrame tóxico; un

sismo, etc.

Si bien la amenaza se define como un factor externo en relación a un sistema, es necesario señalar

que las amenazas pueden provenir tanto de la naturaleza como de la organización del sistema

mismo, es decir, se pueden clasificar como amenazas de origen natural o como amenazas

producto de la actividad humana o antrópica.

Estas últimas son las generadas en la medida que el ser humano es precursor de ciertos procesos o

eventos que pueden provocar daños. Ejemplos de amenazas de origen natural son todos los

procesos asociados a la dinámica geológica, geomórfica, atmosférica y oceanográfica, mientras

que las explosiones, derrames de sustancias peligrosas y contaminación ambiental, constituyen

ejemplos de amenazas de origen humano.

Junto con la clasificación de acuerdo al origen, las amenazas también pueden ser clasificadas de

acuerdo a su forma de manifestación:

De manifestación lenta: son aquellos elementos de lento desarrollo, que por su duración,

extensión y severidad, terminan traduciéndose en daños materiales y/o humanos con

características de emergencia, desastre o catástrofe. Se caracterizan por el daño

sistemático producido por un periodo de tiempo. Por ejemplo: sequías, contaminación

ambiental, desertificación, entre otras.

De manifestación súbita: son aquellos eventos de desarrollo intempestivo, las más de las

veces violentos generando daños materiales y humanos con características de

emergencia, desastre o catástrofe. Por ejemplo: terremotos, tsunamis, entre otros.

VULNERABILIDAD

La vulnerabilidad se concibe como un factor interno de riesgo de un sistema expuesto a una

amenaza, que corresponde a su disposición intrínseca a ser dañado. Algunos ejemplos de

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vulnerabilidad son los siguientes: asentamientos en la ribera de un río, inadecuada manipulación

de sustancias peligrosas; construcciones no sismo resistentes en áreas sísmicas, entre otros.

La vulnerabilidad se conceptualiza como un producto social que se refiere a la propensión o

susceptibilidad, derivada de la estructura y funcionamiento de un sistema social, a sufrir daño, lo

cual se va a traducir en la capacidad o no de una comunidad de anticipar, sobrevivir y resistir y

recuperarse del impacto de una situación de desastre.

Algunos de los factores o variables que configuran la vulnerabilidad son los siguientes:

Factores geográficos y climáticos: Relacionados a condiciones intrínsecas de la zona,

como por ejemplo, la erosión.

Factores estructurales: Características de asentamientos humanos, construcciones y redes

de servicio, acceso a medios de transporte y comunicación, entre otros.

Factores económicos: Incapacidad de mantener los procesos productivos, escasez,

desorganización o deficiente utilización de los recursos económicos, poca capacidad de

reserva, es decir, de acumular excedentes para enfrentar los periodos de escasez.

Factores socio-culturales: Características de las relaciones humanas y de sus

organizaciones, participación de la comunidad, relación con las autoridades, actitud de la

población y modo en que enfrenta la situación crítica.

De esta manera, el riesgo, producto de la interrelación de amenazas y vulnerabilidades es una

construcción social, dinámica y cambiante, diferenciada en términos territoriales y sociales, la cual

si no es abordada en mayor o en menor medida, pudiese generar la ocurrencia de emergencias,

desastres u catástrofes.

1.5.- LA GESTIÓN DEL RIESGO Y LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

Como se ha mencionado anteriormente, el riesgo es el resultado entre la interacción de amenazas

y vulnerabilidades, la interrelación de estos elementos como ecuación fundamental del riesgo,

genera un abordaje en términos de acciones que tanto los estados, como las instituciones y

sistemas debiesen abordar, a esta acción se le denomina la Gestión del Riesgo, la cual, puede ser

definida como:

“El enfoque y la práctica sistemática de gestionar la incertidumbre para minimizar los daños y

las pérdidas potenciales”6

Este enfoque abarca la evaluación y análisis del riesgo (interrelación e interacción entre amenazas

y vulnerabilidades), como también la ejecución de estrategias y acciones específicas para

controlar, reducir y transferir el riesgo.




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Esto implica que la gestión del riesgo es una labor que debiese ser incorporada en todo proceso de

planificación territorial y proceso de desarrollo de los estados, de manera de reducir los impactos

negativos a todo nivel frente la ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes. Por lo tanto

implica un enfoque que incluya a todos los sectores de la sociedad, y principalmente la labor de los

estados o gobiernos como garantes de la seguridad de la población y del medio ambiente.

Tal como lo plantea Allan Lavell (Lavell, 1996): “La gestión del riesgo no es solo la reducción del

riesgo, sino la comprensión que en términos sociales se requiere de la participación de los diversos

estratos, sectores de interés y grupos representativos de conductas y modos de vida (incluso de

ideologías y de perspectivas del mundo, la vida, la religión) para comprender como se construye

un riesgo social colectivo, con la concurrencia de los diversos sectores de una región, sociedad,

comunidad o localidad concreta. La gestión del riesgo no es simplemente bajar la vulnerabilidad,

sino la búsqueda de acuerdos sociales para soportar o utilizar productivamente los impactos, sin

eliminar la obtención inmediata de beneficios”.

La gestión del riesgo como enfoque y práctica debe ser transversal a todos los procesos y

actividades humanas, como eje integrador de las fases del ciclo de manejo del riesgo, el cual se

analizará más adelante.

En la actualidad, la gestión del riesgo se ve complementada con la visión planteada por el término

de la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD), la cual puede ser definida como:

“El concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos

dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la

reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la

población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el

mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos”7

Esto incluye la reducción del grado de exposición de las amenazas, como también la disminución

de la vulnerabilidad. Se plantea que estas acciones pueden ser de orden político, técnico, social o

económico. La reducción del riesgo de desastres puede revestir formas tan variadas como el

asesoramiento en la definición de políticas, legislación, planes de preparación ante catástrofes,

proyectos agrícolas, planes de seguros, entre otros. Este enfoque hace posible que las personas

reflexionen y se esfuercen en toda la sociedad, para asegurarse que todos (desde gobiernos hasta

los individuos), tomen las decisiones correctas para reducir el riesgo y los efectos de los desastres.

Como ya se ha mencionado, estas acciones deben ser cuidadosamente dirigidas, frente a lo cual

surge la necesidad de adoptar o considerar diversas etapas para el manejo del riesgo, y para

responder a esta necesidad se plantea el ciclo de manejo del riesgo, como herramienta

fundamental del trabajo en protección civil.




19


1.6.- EL CICLO DE MANEJO DEL RIESGO

La comprensión de los desastres como producto de una construcción social, sitúan el concepto de

riesgo como el eje fundamental en el análisis de este tipo de situaciones, así como también en la

búsqueda de esquemas de intervención, que permitan reducir la probabilidad de su ocurrencia.

Esto implica desarrollar estrategias para la transformación de ciertas condiciones que subyacen al

riesgo, principalmente a la vulnerabilidad.

Se ha visto que la gestión del riesgo se entiende como el esfuerzo de detección y evaluación del

mismo, con el fin de prevenir su derivación en eventos destructivos, (emergencias, desastres o

catástrofes), o bien, frente a los inevitables, responder minimizando las pérdidas y potenciando las

capacidades de recuperación ante sus consecuencias.

Para lograr lo anterior, el ciclo de manejo del riesgo, presenta un modelo de acción, que

sistematiza las acciones a implementar frente a los riesgos en diferentes instancias, en relación a

la ocurrencia de un evento o incidente adverso, logrando una gestión integral del riesgo, para la

efectiva reducción de la vulnerabilidad existente.

Las etapas del ciclo de manejo del riesgo, pueden ser sintetizadas en tres grandes fases: Fase de

Prevención, Fase de Respuesta y Fase de Recuperación. La fase de prevención, está compuesta por

tres etapas interrelacionadas: prevención propiamente tal (también llamada supresión),

mitigación y preparación. La fase de recuperación, en tanto, está compuesta por dos etapas:

rehabilitación y reconstrucción.

20


Fase de Prevención

La prevención involucra todas aquellas actividades previas a la ocurrencia de un evento o

incidente adverso, a fin de evitarlo o suprimirlo definitivamente y, de no ser posible, reducir al

máximo los efectos que sobre las personas, los bienes y el ambiente pueda llegar a provocar.

Esta fase considera las etapas de prevención propiamente tal, mitigación; preparación,

comprendiendo todas aquellas actividades destinadas a evitar o reducir la vulnerabilidad asociada

a determinadas amenazas, y, por ende, las consecuencias adversas que se pudiesen ocasionar a

partir de un evento. A su vez considera la implementación de la alerta, como medida precautoria,

la cual se explicará más adelante.

Prevención propiamente tal (Supresión): Son todas aquellas actividades destinadas a

suprimir o evitar, en forma definitiva, que sucesos naturales o generados por la actividad

humana causen daño. Por ejemplo: erradicación de viviendas de lugares de riesgo; sistema

de cierre automático de válvulas para evitar escapes de sustancias químicas.

Mitigación: Son todas aquellas actividades tendientes a reducir o aminorar el riesgo,

reconociendo que en ocasiones es imposible evitar la ocurrencia de un evento. Por

ejemplo: códigos de construcción sismo-resistente de edificios; obras de represamiento o

encauzamiento de ríos; construcción de vías exclusivas para transporte de carga peligrosa.

Preparación: Conjunto de medidas y acciones previas al evento o incidente destructivo,

destinadas a reducir al mínimo la pérdida de vidas humanas, y otros daños, organizando

las medidas y procedimientos de respuesta y rehabilitación para que éstas sean oportunas

y eficaces. Por ejemplo: elaboración y ejercitación de planes de emergencia; inventario de

recursos humanos y financieros; capacitación de los equipos humanos de emergencia y de

la comunidad.

Alerta: Resulta importante mencionar que parte de la etapa de preparación, es la Alerta.

Ésta como ya se ha mencionado anteriormente, es un estado declarado de atención, con

el fin de tomar precauciones específicas, debido a la probable y cercana ocurrencia de un

evento incidente adverso.

21


La activación del sistema de Alertas debe realizarse solamente una vez que es validado el aviso

sobre la probable ocurrencia o ya registrado un evento o incidente adverso. El aviso de alerta

puede provenir desde un comunicado, o bien, ser recibido por un organismo técnico competente

del Sistema de Protección Civil.

A partir de la validación se movilizan de manera inmediata los recursos comunales habituales que

se determinen necesarios. El que quede activado el sistema de Alerta, implica mantener atentos

los recursos adicionales, por si fuese necesario activarlos

La declaración de alerta debe ser clara y comprensible; accesible, vale decir, difundida por el

máximo de medios; inmediata, sin demora, puesto que cualquier retardo puede sugerir que el

evento o incidente no es ni probable ni cercano, coherente, sin contradicciones, oficial y

procedente de fuentes autorizadas validadas.

Se tipifican distintos tipos de alertas según gravedad e intensidad del evento o incidente ocurrido,

estas se exponen a continuación:

Alerta verde: se define como el estado permanente que implica la vigilancia continúa de la

situación general del país para advertir con la máxima prontitud una situación de riesgo. Al

advertirse una situación de riesgo que pudiera desencadenar un evento o incidente

destructivo, esta Alerta Verde se proyecta al Sistema de Protección Civil como Alerta

Temprana Preventiva.

Alerta Temprana Preventiva: constituye un estado de reforzamiento de las condiciones de

vigilancia y atención. Constituye un estado de anticipación (en los términos y condiciones

factibles), a posibles situaciones de emergencia, e implica el monitoreo riguroso de las

condiciones de riesgo advertidas. A su vez, implica determinar estrategias básicas para la

movilización de recursos y actividades para guiar y apoyar los esfuerzos locales de

administración de la situación.

Alerta Amarilla: Se establece cuando una amenaza crece en extensión y severidad, que no

podrá ser controlada con los recursos locales habituales, debiendo alistarse los recursos

necesarios para intervenir, de acuerdo a la evolución del evento o incidente destructivo.

Alerta Roja: Se establece cuando una amenaza crece en extensión y severidad,

requiriéndose la movilización de todos los recursos necesarios y disponibles, para la

atención y control del evento o incidente destructivo. Una alerta roja de acuerdo al tipo de

evento o incidente destructivo podrá establecerse de inmediato, sin que medie

previamente una alerta amarilla.

El establecimiento de una Alerta debe contemplar la extensión de esta misma, sobretodo

pensando en los recursos comprometidos y el área de aplicación de una Alerta, por lo que ésta

extensión se encuentra definida por la Amplitud y por la Cobertura.

Amplitud: Puede abarcar a todos los servicios y organizaciones del Sistema de Protección

Civil o limitarse sólo a aquellos más directamente involucrados en el evento.

22


Cobertura: Factor territorial, pudiendo declararse para una o más comunas, una o más

provincias, una o más regiones.

Cabe señalar, que la alerta no debe ser confundida con la alarma. La Alarma es la percepción

directa o señal emitida que indica que se ha producido o iniciado un evento o incidente

potencialmente destructivo, para la activación inmediata de los respectivos planes de emergencia

o contingencia y corresponde más bien a la fase de respuesta del Ciclo de Manejo del Riesgo.

Fase de Respuesta

Corresponde a las actividades propias de atención y control de un evento o incidente destructivo.

Estas actividades se llevan a cabo inmediatamente de iniciado u ocurrido el evento o incidente, y

tienen por objetivo salvar vidas, reducir el impacto en la comunidad afectada y disminuir las

pérdidas. Ejemplos de acciones de respuesta son la búsqueda y rescate, asistencia médica,

evacuación.

Fase de Recuperación

Son las actividades destinadas a recuperar, en una primera etapa las condiciones básicas de vida,

como también, en una segunda etapa volver al estado de desarrollo previo y, si es posible, superar

ese nivel. Considera las etapas de Rehabilitación y Reconstrucción.

Rehabilitación: Corresponde al período de transición comprendido entre la culminación

de las acciones de respuesta o control y el inicio de las acciones de reconstrucción. La

Rehabilitación consiste en la recuperación, en el corto plazo, de los servicios básicos e

inicio de la reparación del daño físico, social y económico. Apunta a proveer a las

comunidades afectadas al menos, seis elementos sustantivos: alimento, agua, abrigo, luz,

refugio y comunicación.

Reconstrucción: Consiste en la reparación y/o reemplazo, a mediano y largo plazo, de la

infraestructura dañada y, en la restauración y/o perfeccionamiento de los sistemas de

producción. Por ejemplo: construcción de viviendas y edificios públicos; reparación de

carreteras y aeropuertos; recuperación agrícola; pavimentación de carreteras;

reordenamiento de la comunidad y del ambiente físico.

Existe una estrecha interdependencia entre las actividades de cada etapa y de cada fase. Por un

lado, esta situación dificulta delimitar con exactitud cuándo una actividad corresponde a una

etapa o a otra, de allí que el modelo final sea un ciclo. Por otro, implica que la gestión realizada en

una etapa, debe ser realizada pensando en las etapas siguientes, en especialmente, pensando en

la prevención. De este modo las decisiones en la etapa de respuesta deben promover una

rehabilitación rápida; o bien, la reconstrucción debe ser diseñada con un enfoque preventivo. De

hecho, el ciclo se conforma por sí solo frente a cada reconstrucción emprendida con enfoque

preventivo, con el fin de evitar que éste vuelva a registrarse y, de no ser ello posible, al registrarse,

el impacto sea mucho menor.

23


Ahora bien, todas las gestiones que se puedan desarrollar en cada una de las etapas, llevan

integrado el concepto de Desarrollo, entendido como el aumento acumulativo, durable y

sostenible en cantidad y calidad de bienes, servicios y recursos de una comunidad, unido a

cambios sociales, en función de una mejor seguridad y calidad de la vida, sin comprometer los

recursos de las generaciones futuras.

De esta manera, el Ciclo de Manejo del Riesgo, proporciona una orientación acerca de cómo

intervenir el riesgo, propicia una gestión iniciada en la prevención, pero si ello no es posible,

también advierte como oportuna la gestión iniciada a partir del evento o incidente destructivo o

de la reconstrucción.

1.7.- EL CONCEPTO DE DESARROLLO DENTRO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO

Cuando nos referimos al desarrollo dentro de la gestión del riesgo, necesariamente tenemos que

referirnos nuevamente al concepto de amenaza, entendida esta como un factor externo de riesgo,

representado por la potencial ocurrencia de un suceso de origen natural o generado por la

actividad humana, que puede manifestarse en un lugar específico, con una intensidad y duración

determinada. Relacionado a este punto, cabe destacar que podemos encontrar amenazas que

remiten al ámbito más social del ser humano, como son las industrias, transporte, actividades

agrícolas, mineras y pesqueras, localización de asentamientos humanos, crecimiento urbano,

calidad de la administración y gestión pública, infraestructura existente, etc., los que en términos

generales constituyen manifestaciones del proceso productivo de las sociedades.

Estas manifestaciones del proceso productivo pueden expresarse de dos modos, por un lado, un

proceso o elemento de desarrollo puede pasar a convertirse en un factor externo de riesgo, vale

decir una amenaza particular, por otro lado, estos mismos procesos o elementos también se

manifiestan como elementos o condiciones de vulnerabilidad para la sociedad en general.

En términos muy sencillos, esta relación puede graficarse de manera directa con un ejemplo: Si en

una determinada zona existe un volcán activo y en su entorno un asentamiento poblacional, se

está en frente a una zona de riesgo: la amenaza es el volcán y la vulnerabilidad son las personas y

sus bienes. Si no existen personas, ni bienes, el volcán deja de ser una amenaza, siendo sólo un

fenómeno de la naturaleza. Por lo tanto, no hay riesgo volcánico en esa zona específica, pues se ha

eliminado el factor de vulnerabilidad.

Desde esta perspectiva, es clave tener en cuenta que frente a las dinámicas propias de la

naturaleza, la gestión del riesgo es mucho más factible desde el manejo de la vulnerabilidad, para

evitar o mitigar la ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes.

Siempre, y en todo contexto y actividad humana, confluyen determinados factores de amenaza y

vulnerabilidad, tal vez en su mayoría controlables con una gestión profunda y sostenida, pero no

eliminables en su totalidad. En relación a esto y teniendo en cuenta el mismo ejemplo anterior

sobre el volcán, cuando se traslada a la población, se elimina la condición de vulnerabilidad frente

24


al volcán activo, pero la población puede igualmente recibir la influencia de otros factores de

amenaza o del mismo volcán, pero en un grado mucho menor.

Es por este motivo que hoy en el mundo se plantea de manera racional la reducción del riesgo

como área formal de la gestión, particularmente en función de la reducción de la vulnerabilidad

humana.

Es aquí donde se requiere de un enfoque más moderno de la gestión en Protección Civil,

centrando su preocupación fundamental en que el proceso de desarrollo al que esta abocada la

sociedad, se vaya cumpliendo bajo nítidas y efectivas condiciones de protección y seguridad

integral para las personas, sus bienes y el medio ambiente. Ello sin duda, otorga efectivas

condiciones de sustentabilidad a este proceso de desarrollo, donde el manejo de las

vulnerabilidades pasa a ser el cimiento de la gestión de riesgos.

La existencia de condiciones de riesgo en las distintas naciones del mundo, es reflejo de

determinadas opciones de desarrollo, las más de las cuales no ha logrado incorporar

adecuadamente equilibrios de relación y equidad entre los seres humanos y la naturaleza, lo que

ha dado lugar a un incremento de la vulnerabilidad de la sociedad frente a los cambios de su

entorno.

Es así, que el concepto de desarrollo toma vital relevancia dentro de este contexto de la gestión de

riesgos, para destacar su importancia, se utilizará el concepto de desarrollo empleado por el

Programa de Capacitación y Asistencia Técnica de USAID/OFDA para la América Latina:

“Desarrollo es el aumento acumulativo y durable de cantidad y calidad de bienes, servicios y

recursos de una comunidad, unido a cambios sociales, tendiente a mejorar la seguridad y calidad

de la vida humana, sin comprometer los recursos de las generaciones futuras”8

Complementando la definición anterior de desarrollo, se plantea en la actualidad el concepto de

desarrollo sostenible, entendido este como:

“Un Proceso de transformaciones naturales, económicas, sociales, culturales e institucionales,

que tienen por objeto asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida del ser humano, la

protección de bienes y prestación de servicios, sin deteriorar el ambiente natural ni

comprometer las bases de un desarrollo similar para las futuras generaciones”.9

8 Sarmiento J.P. El Desafío de la Gestión de Riesgos como Estrategia de Intervención Multisectorial y

Participativa al Servicio del Desarrollo. 9 Lavell, Allan. (s/a). Sobre la Gestión del Riesgo: Apuntes Hacia una Definición.

25


En base a las descripciones mencionadas anteriormente acerca del desarrollo, cabe destacar el

concepto que se contextualiza en torno a la gestión del riesgo como parte fundamental del

desarrollo sostenible, esta última se puntualiza como:

“La gestión de riesgo es un componente esencial e integral de desarrollo humano sostenible, en

el marco de una agenda universal que busca incrementar el bienestar de las mayorías”10

Cabe destacar que la gestión del riesgo debe estar centrada en el trabajo sobre las amenazas,

sobretodo a las amenazas que remiten al ámbito más social del ser humano, las cuales se

constituyen manifestaciones del proceso productivo (industrias, transporte, actividades agrícolas,

mineras y pesqueras, localización de asentamientos humanos, entre otras.) las cuales pueden

expresarse de dos modos:

Como un proceso o elemento de desarrollo puede pasar a convertirse en un factor

externo de riesgo, vale decir una amenaza particular

Se pueden manifestar como elementos o condiciones de vulnerabilidad para la sociedad

en general.

Es clave tener en cuenta que frente a las dinámicas propias de la naturaleza, la gestión del riesgo

es mucho más factible desde el manejo de la vulnerabilidad, para evitar o mitigar la ocurrencia de

emergencias, desastres o catástrofes.

En torno a lo anteriormente señalado es que actualmente se han incorporados dos enfoques que

tienden a propiciar un trabajo integral en la gestión del riesgo:

Uno se encuentra centrado en la Gestión Correctiva o Compensatoria: la cual se entiende por ser

aquella acción que pretende reducir los niveles existentes de riesgo, revirtiendo procesos

negativos consolidados en el tiempo o interviniendo en la vulnerabilidad, que por lo general

requieren de una alta inversión económica. Ejemplo de aquello sería el traslado de una comunidad

en riesgo, la reconstrucción de edificaciones vulnerables y la recuperación de cuencas degradadas,

entre otros.

10

Sarmiento J.P. El Desafío de la Gestión de Riesgos como Estrategia de Intervención Multisectorial y Participativa al Servicio del Desarrollo. (Pagina 16)

26


Sumando a la anterior se encuentra la Gestión Prospectiva: definida por ser aquella acción que

busca evitar y controlar el riesgo dentro del desarrollo económico y territorial de una comunidad o

estado. Requieren de un alto grado de conciencia, preocupación y compromiso con la reducción

del riesgo. Ejemplo de aquello seria la normativa sobre el uso del suelo urbano y rural, el uso de

materiales y métodos de construcción seguros, la reforma de malla curricular escolar, y los usos

productivos alternativos para terrenos peligrosos, entre otros.

En definitiva, estos enfoques que se encuentran contextualizados a los desafíos actuales de la

gestión de riesgos, que buscan por un lado, incrementar las capacidades de resiliencia de las

comunidades y generar un cultura preventiva. Y por otro lado, buscan generar un cambio de

conciencia de la población, las instituciones y autoridades, en torno a la importancia que toma la

gestión de riesgos, al ser incorporada en las políticas públicas, como parte de un trabajo integral

que se direcciona hacia un desarrollo sostenible real, lo cual implica un esfuerzo, como ya se ha

mencionado, de todos los actores involucrados en la sociedad.

Cabe destacar que por Resiliencia se entiende como la capacidad de “resistir” o de “resurgir” de

un choque, contextualizada en el grado en que una comunidad cuenta con los recursos necesarios

y es capaz de organizarse tanto antes como durante los momentos apremiantes. A su vez refiere a

la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad, expuestos a una amenaza para resistir,

absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la

preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas.

Sumado a lo anterior, se entiende por cultura preventiva como la toma de conciencia por parte de

las autoridades, de los organismos que trabajan en el plano de las emergencias, y de los

ciudadanos como clave del éxito para enfrentar el impacto de los procesos naturales o aquellos

que pueden ser provocados por el hombre, logrando una cultura de prevención y mitigación.

1.8.- EMERGENCIAS, DESASTRES Y CATÁSTROFES

Cuando se habla de situaciones de emergencia, desastres y catástrofes, en general se está

hablando de eventos adversos o destructivos. Estos últimos se definen como alteraciones intensas

en las personas, los bienes y el medio ambiente – causadas por un suceso natural o generado por

la actividad humana – que pueden exceder o no la capacidad de respuesta del sistema afectado.

La capacidad de respuesta es la acción de articular y gestionar los recursos humanos, materiales,

técnicos y financieros, con que cuenta una comunidad en un territorio determinado, de acuerdo a

lo establecido en un plan de emergencia o respuesta ante situaciones de emergencia o desastre.

La capacidad de respuesta de un sistema o comunidad frente a un evento o incidente adverso, es

fundamental para determinar si, este último se constituye o se identifica como emergencia,

desastre o catástrofe.

Un Evento o Incidente es definido como un acontecimiento, ya sea de origen natural o producto

de la acción humana, que requiere de una respuesta para proteger la vida, los bienes y el medio

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ambiente. Que un evento o un incidente derive en una emergencia, desastre o catástrofe,

depende de la capacidad de respuesta de la comunidad afectada. Los eventos o incidentes pueden

contemplar; incendios forestales y estructurales, inundaciones, derrames con materiales

peligrosos, accidentes nucleares, accidentes de aeronaves, sismos y tsunamis y otros eventos que

requieren de una respuesta de emergencia

A continuación se presentan las definiciones operativas de las emergencias, desastres y

catástrofes:

Para una mejor comprensión a continuación se señalan, las definiciones operativas utilizadas en

protección civil para los conceptos mencionados de Emergencias, Desastres y Catástrofes.

Emergencia: Es un evento o incidente causado por la naturaleza o por la actividad humana

que produce una alteración en un sistema, la cual no excede o supera su capacidad de

respuesta

Desastre: Es una interrupción grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad

que puede causar pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales

generalizadas, que exceden la capacidad respuesta utilizando los propios recursos.

Catástrofe: Es una situación de una alteración tal que resultan insuficientes los medios y

recursos del nivel nacional, siendo requerido el aporte de la comunidad internacional.

Esto implica que sólo una evaluación objetivada de los daños registrados y de las necesidades

producidas, permite establecer si la capacidad de respuesta de la comunidad afectada ha sido

superada o no, determinándose si se está frente a una emergencia, un desastre o una catástrofe.

En busca de una comprensión y entendimiento acerca de las emergencias, desastres y catástrofes,

nos encontramos con conceptos asociados que permiten medir objetivamente el daño causado

por estos fenómenos.

Daños: Corresponde a los perjuicios o efectos nocivos cuantificables, ocasionados por la

emergencia. Lo anterior puede constatar en efectos en la propia comunidad (lesionados,

heridos, muertos), en la infraestructura (caída de murallas u otros daños), comunicaciones

(suspensión del servicio telefónico, suspensión del tránsito, entre otros).

Impactos: Corresponde a los cambios o modificaciones que, a partir del evento o incidente

adverso, se producen en las condiciones de vida de las personas, en sus interacciones

habituales, en su entorno, en su habitabilidad, en su lugar de trabajo, en su estado

psicológico, vale decir, son los desequilibrios que se producen en su habitualidad. Estos,

no siempre pueden ser cuantificados.

Necesidades: Este aspecto apunta directamente a satisfacer las demandas de las personas

de acuerdo a la situación creada. Pueden generarse necesidades de primeros auxilios,

albergues, habilitación de rutas alternativas, rescate, traslado a centros asistenciales,

entre otros. La prioridad debe centrarse en las necesidades básicas de vida de las

personas: techo, alimentación, luz, agua y abrigo.

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Pérdidas: Concepto asociado a un flujo económico negativo, percibido tras el evento o

incidente adverso que se mantiene por un periodo de tiempo, se relaciona al concepto de

daño, ya que estos necesitan ser cuantificados, se realiza mediante:

o Medición del factor económico disminuido o afectado en torno a: Ingresos

económicos perdidos, producción no realizada, reducción del empleo, déficits

presupuestarios asociados a la emergencia post desastre, altos gastos de

recuperación y reconstrucción, así como los ingresos fiscales disminuidos.

o Pérdidas de vidas humanas y lesiones provocadas por los eventos adversos,

o Pérdidas en términos sociales y comunitarios, generando una ruptura en los lazos

sociales, afectando la estructura familiar y comunitaria.

Respecto de la coordinación en torno al evento, o en efecto si éste se convierte en emergencia,

desastre o catástrofe, surge la necesidad de aclarar el concepto de manejo de evento y manejo de

la emergencia la cual se presenta a continuación:

Manejo del Evento o Incidente: este implica la tipificación del evento, (si es un evento o incidente

destructivo producto de un sismo por ejemplo) la aplicación de procedimientos específicos de

contención, control y extinción por parte de los organismos especializados, (como en el caso de

CONAF para el manejo de incendios forestales) la aplicación de planes de contingencia específicos.

A su vez se debe monitorear el estado de situación del evento, evaluando y analizando la

capacidad de respuesta respecto a los recursos involucrados, se debe a su vez definir los nuevos

cursos de acción si fuese procedente acorde al control o avance del evento, y el establecimiento

de las zonas de gestión operativas y otras acciones que permitan un correcto y efectivo manejo de

la situación.

Manejo de la Emergencia: corresponde al desarrollo de una gestión integral que involucra: el

control del evento, sus impactos en la población, bienes y entorno, el establecimiento de alertas,

la evacuación, la coordinación y movilidad de recursos, la evaluación de daños y necesidades y la

permanente información a la autoridad superior y a la comunidad, entre muchas otras acciones.

De acuerdo a lo anterior, un mismo evento o incidente adverso puede constituir una emergencia

para un sistema y desastre para otro. Por otro lado, lo que para un sub sistema como el nivel local

puede constituir un desastre, debido a que superó su capacidad de respuesta, para el macro

sistema como el nivel nacional puede constituir una emergencia.

La capacidad de respuesta en relación a los daños, las pérdidas y el impacto, son los únicos

factores objetivos que permiten determinar, en el mínimo tiempo posible, la dimensión de un

evento, con el fin de priorizar y disponer las acciones más efectivas para el control de la situación.

Para una mayor claridad en la delimitación entre situaciones de emergencias, desastres o

catástrofes, se han establecido cuatro niveles, en relación a la capacidad de respuesta:

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Nivel I: Situación que es atendida con recursos locales habitualmente disponibles para

emergencias en un territorio en particular. Por ejemplo: el rompimiento de una matriz de

agua es atendido por el servicio de emergencia propio de la empresa de agua potable

respectiva; el incendio de una o dos viviendas es combatido por la Compañía de Bomberos

del sector y Carabineros de la Tenencia local estable un perímetro de seguridad en el área

del siniestro.

Nivel II: Situación que es atendida con recursos locales adicionales o reforzados,

dispuestos para emergencias, sin exceder su capacidad. Normalmente se establece una

coordinación a nivel comunal. Por ejemplo: ante el rompimiento de una matriz de agua

potable cuya reparación tardará algunos días, el Municipio debe contratar camiones

aljibes en la misma localidad, para abastecer a la población.

Nivel III: Situación que sobrepasa la capacidad local de respuesta. Se establece una

coordinación a nivel provincial o regional. Por ejemplo: para el combate de un incendio

forestal de grandes proporciones, se solicita apoyo a la Intendencia Regional para

coordinar operativos (Bomberos, CONAF, entre otros.) y para la contratación de aviones

cisterna.

Nivel IV: Situación que sobrepasa la capacidad regional, requiriéndose el apoyo de

recursos dispuestos y/o coordinados por el nivel nacional. Por ejemplo: terremoto, cuyos

efectos sobrepasan siempre la capacidad regional de respuesta, ante lo cual se debe

establecer una coordinación superior para las operaciones multisectoriales que permitan

superar la situación.

Generalmente, los eventos destructivos de los niveles I y II se asocian con el concepto de

emergencia y los niveles III y IV con el concepto de desastre, cabe destacar que respecto al nivel IV

también esta pudiese ser catalogada como catástrofe.

Como parte del proceso de respuesta frente a las emergencias, desastres o catástrofes, en nuestro

país, el Sistema Nacional de Protección Civil, implementa el sistema nacional de alertas, que ante

la presencia o la posible ocurrencia de una emergencia o desastre, se ponen en sobre aviso

mediante una señal de alerta, la que determina una acción conjunta, bajo una coordinación

superior orientada por los principio de ayuda mutua y uso escalonado de los recursos.

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31


Capítulo 2: “Sistema Nacional de Protección Civil”

32


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CAPÍTULO 2: SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL

PRESENTACIÓN

En el presente módulo se abordará la manera en que se compone y la forma en que funciona y

opera el Sistema Nacional de Protección Civil, el cual se articula en nuestro país, bajo el marco

normativo/legal plasmado en el Plan Nacional de Protección Civil, DS Nº 156 del 12 de Marzo del

2002. Este Plan, se constituye como un instrumento indicativo de un método de gestión integral

para cada una de las fases y etapas del ciclo de manejo del riesgo.

Los principales contenidos a revisar son: la Gestión del Riesgo en el ámbito Nacional, el Plan

Nacional de Protección Civil, el Sistema Nacional de Protección Civil, el accionar del Sistema

Nacional de Protección Civil, la coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil, el

organigrama del Sistema Nacional de Protección Civil, el marco normativo legal del Sistema

Nacional de Protección Civil, la gestión Integrada en Protección Civil, los roles y funciones del

Sistema Nacional de Protección Civil, los informes de Emergencia, las herramientas del Plan

Nacional: AIDEP, ACCEDER, Plan DEDO$, los instrumentos que constituyen el Plan DEDO$.


1. Identificar el contexto Nacional en donde se enmarca y estructura el Sistema Nacional de

Protección Civil, según lo estipulado en los contenidos del presente módulo.

2. Indicar la manera en que se estructura y funciona el Sistema Nacional de Protección Civil,

tomando en consideración los contenidos entregados en el presente módulo.

3. Identificar los roles y funciones a realizar dentro del Sistema, acorde a los contenidos

revisados en el presente módulo.

4. Identificar las metodologías y herramientas del Plan Nacional de Protección Civil, en base a

los conceptos abordados en el presente módulo.

2.1.- LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL ÁMBITO NACIONAL

Las situaciones de desastre en Chile, a lo largo de su historia, han sido recurrentes. Las

características geofísicas del territorio, es decir, la gran cantidad de volcanes, la extensa zona

costera, la ubicación sobre una de las áreas más sísmicas del planeta, entre otras, hacen que

nuestro país esté permanentemente expuesto a situaciones de riesgo.

El manejo sistemático de este tipo de situaciones, encuentra su fundamento en La Constitución

Política de la República de Chile en su Art. 1º, Cap. I., la cual dispone que:

“Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la

familia...”.11

11

Biblioteca del Congreso Nacional. (2003). Constitución Política de la República de Chile, texto actualizado al 07 de Mayo del 2003.Recuperado de: www.bcn.cl

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Es entonces deber del Estado, ejercer la función de protección a las personas, sus bienes y el

ambiente frente al riesgo, función denominada como ya se ha revisado, Protección Civil.

Para la implementación de acciones relacionadas a ejercer dicha función, se han asignado

competencias y otorgado facultades a diversos órganos de la Administración del Estado, mediante

disposiciones legales dictadas en diferentes épocas.

En el contexto de la destrucción provocada a partir de los terremotos de Valdivia en 1960 y de

Valparaíso en 1965, surgió la necesidad de contar con una legislación que permitiera tomar las

medidas necesarias frente a este tipo de situaciones, lo que motivó y dio inicio a la generación de

normas, programas y políticas públicas en materia de desastres, hasta que se consideró la

necesidad de crear un organismo especializado en la planificación y coordinación de recursos y

acciones destinados a prevenir o solucionar los problemas derivados de éstas.

Así, en 1974 mediante el D.L. N° 369, se creó la Oficina Nacional de Emergencia –ONEMI, como

servicio de carácter público, centralizado y dependiente del Ministerio del Interior. ONEMI

constituye el organismo articulador y referente de las políticas públicas en materia de Protección

Civil y Gestión del Riesgo de desastres. Tiene la misión de planificar, articular, impulsar y ejecutar

acciones de prevención, respuesta y recuperación frente a situaciones de riesgo.

Ahora bien, el marco conceptual y metodológico que sustenta el modelo de gestión del riesgo en

Chile, se plasma en el documento llamado Plan Nacional de Protección Civil, promulgado como

Decreto Supremo N° 156 el 12 de Marzo de 2002 y publicado en el Diario Oficial N° 37.282 de 13

de Junio del mismo año.

En éste, se entiende la Protección Civil como la protección a las personas, sus bienes y el

ambiente, lo que se lleva a cabo a través de la Gestión del Riesgo, es decir, “la detección y

dimensionamiento de riesgos, para prevenir su degeneración en eventos destructivos, o bien,

frente a los inevitables, responder minimizando las pérdidas y acrecentando las capacidades de

recuperación ante sus efectos”.

2.2.- EL PLAN NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL

Como se ha mencionado anteriormente, el Plan Nacional de Protección Civil otorga el marco

conceptual y metodológico para la gestión de riesgos en nuestro país, el cual es aplicable paso a

paso, de acuerdo a las realidades específicas de distintas áreas geográficas.

A su vez, se constituye como una estrategia de planificación multisectorial de protección civil,

destinada al desarrollo de acciones permanentes, para la prevención y atención de emergencias,

desastres o catástrofes en el país, a partir de una visión integral de manejo de riesgos como factor

de sustentabilidad del desarrollo.

El Plan Nacional de Protección Civil, como modelo de gestión, constituye:

Un marco de acción global para abordar de manera sistémica las distintas etapas del ciclo

del riesgo.

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Una base de estructuración para las coordinaciones entre los distintos sectores y actores.

Una guía para la delimitación de responsabilidades tanto políticas, legales, científicas,

técnicas, como también operativas del Sistema Nacional de Protección Civil, en cada una

de las etapas del ciclo del manejo del riesgo.

Un marco nacional de gestión en Protección Civil que, bajo una perspectiva de

administración descentralizada, sirva de base estructurada para las planificaciones

regionales, provinciales y comunales, según las respectivas realidades de riesgos y

recursos.

Una conjunción de herramientas para la normalización de los elementos básicos a

considerar en un Plan de Respuesta ante emergencias, desastres o catástrofes.

En suma, el Plan Nacional responde a una evolución del mundo frente al fenómeno del desastre,

en donde se ha ido imponiendo una visión preventiva, desde un enfoque más integral,

denominado “Gestión para la Reducción del Riesgo de Desastres, RRD”, y se basa en un enfoque

sistémico,- El cual opera en base a los conceptos de la Protección Civil de Coordinación,

Cooperación y Continuidad-. Que se encuentra dado por la relación establecida entre las distintas

variables de Riesgo a abordar, los métodos y herramientas dispuestas para la gestión y la

estructura organizacional de soporte.

Lo anterior implica, que el Plan Nacional de Protección Civil da respuesta y se adecúa al ciclo

metodológico para el manejo de riesgos, utilizando metodologías específicas de gestión. A su vez

conlleva un ordenamiento que otorga institucionalidad al Sistema Nacional de Protección Civil,

estructurándolo de acuerdo a la organización administrativa del país.

A continuación se analizará en detalle como se compone y articula dinámicamente este Sistema

Nacional de Protección Civil.

Sistema Nacional

Protección Civil

Coordinación

CooperaciónContinuidad

36


2.3.- SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL

La Protección Civil es asumida en Chile por un Sistema que integran las autoridades y servicios

públicos y privados, el mundo de la ciencia y la tecnología y la comunidad organizada, bajo la

responsabilidad del Ministerio del Interior y Seguridad Pública y de la coordinación de su

organismo especializado, la Oficina Nacional de Emergencia, ONEMI, del Ministerio del Interior y

Seguridad Pública.

Cabe destacar que dentro del marco normativo legal vigente, en donde por medio del D.L. Nº 369,

de 1974, que crea la Oficina Nacional de Emergencia, se pone de manifiesto el rol coordinador de

la ONEMI del Sistema Nacional de Protección Civil.

En este Sistema, todos sus integrantes mantienen su propia estructura y tienen plena libertad para

adecuar su organización, con el objetivo de lograr máxima eficiencia en el cumplimiento de sus

tareas preventivas, de respuesta y rehabilitación en relación a la ocurrencia de un evento o

incidente destructivo, concurriendo cada uno con sus recursos humanos especializados en forma

coordinada según corresponda, ya sea por mandato, capacidad, competencia, interés o vocación,

pueden aportar a la gestión de emergencias.

De esta manera, el Sistema de Protección Civil es la organización de diversos organismos que

comparten la meta de contribuir a la seguridad de las personas sus bienes y el medio ambiente.

Dada la envergadura de esta tarea, se coordinan los recursos humanos, económicos y técnicos y se

establecen protocolos de coordinación.

El funcionamiento del Sistema Nacional de Protección Civil, se basa en dos principios básicos:

Ayuda Mutua y Uso Escalonado de Recursos.

Ayuda Mutua: Es la prestación de asistencia humana, técnica y material entre entidades

miembros del Sistema de Protección Civil, tanto para la acción preventiva mancomunada,

como frente a una emergencia que sobrepase las posibilidades individuales de operación,

o amenace con hacerlo.

A partir del proceso de modernización de la gestión nacional de protección civil en Chile, el

concepto ha evolucionado hacia la acción integrada de organismos, bajo una línea de coordinación

también en los aspectos preventivos, radicados en investigaciones, estudios e intervenciones

preventivas.

Uso Escalonado de Recursos: Se refiere al empleo racional y ordenado de medios

disponibles para una efectiva y eficiente acción integral en Protección Civil. La aplicación

de este principio al momento de ocurrido un evento o incidente destructivo, implica un

uso o movilización gradual de recursos humanos, técnicos y materiales por parte de los

distintos niveles del Sistema, de acuerdo a las necesidades que éste genera. En la medida

que los recursos locales no son suficientes, se deben ir anexando, de acuerdo a

prioridades, los recursos del nivel inmediatamente superior y así sucesivamente (Nivel

Comunal – Provincial – Regional – Nacional).

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Al igual que el principio de Ayuda Mutua, que ha ampliado su rango de influencia, el principio de

Uso Escalonado de Recursos, también se aplica a la Gestión del Riesgo de Desastres a partir de

evaluaciones de los niveles de riesgo a que están expuestas las comunidades y sus respectivos

bienes en determinados territorios, según sus características naturales y en relación a sus

actividades productivas.

2.4.- ACCIONAR DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL

Respecto de la acción del Sistema Nacional de Protección Civil, esta se ejecuta y desarrolla en los

subsistemas a nivel Comunal, Provincial, Regional y Nacional, y cada uno de estos es presidido por

su respectiva autoridad; es decir que para el nivel Nacional este subsistema será presidido por el

Ministro del Interior, a nivel Regional por su Intendente, a nivel Provincial por su Gobernador y

finalmente a nivel Comunal se encontrara presidido por su Alcalde.

En cuanto a la coordinación de estas instancias, estarán a cargo de los Directores de Protección

Civil y Emergencia en sus respectivos niveles; Regionales, Provinciales y Comunales.

Cada subsistema, bajo esta presidencia y coordinación, se expresa en una plataforma de gestión,

que por un lado se conforma en un Comité de Protección Civil, el cual es para la gestión integral

del manejo del riesgo. Y por otro lado que en situaciones de emergencia, se conforma el Comité

de Operaciones de Emergencia, este ultimo bajo Decreto Nº 38 del 18 de marzo de 2011, ambos

comités serán abordados con mayor profundidad en el siguiente módulo.

Para una eficiente y efectiva gestión en emergencias, desastres o catástrofes, los niveles

regionales, provinciales y comunales deben trabajar coordinadamente con los organismos de

protección civil de su respectiva área jurisdiccional, a través del funcionamiento permanente de

Comités de Protección Civil.

Lo anterior, a su vez implica coordinarse por medio de mandos, los cuales se definen de la

siguiente manera:

Mando de Autoridad: Autoridad Administrativa respectiva; Ministro del Interior;

Intendente Regional, Gobernador Provincial, Alcalde.

Mando de Coordinación: Director Nacional ONEMI, Director Regional ONEMI y Directores

de Protección Civil y Emergencia de Gobernaciones Provinciales y Municipios.

Mando Técnico: De acuerdo al tipo de evento o incidente y sus derivaciones.

38


Organigrama del Sistema de Protección Civil

2.5.- MARCO NORMATIVO LEGAL DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL

El Sistema Nacional de Protección Civil involucra a variadas instituciones, organizaciones,

estamentos estatales de base, que en conjunto se deben articular y coordinar para realizar un

trabajo tanto preventivo como de respuesta, y para que ello ocurra, es necesario contar con un

marco normativo legal que sustente este accionar. Dicho marco legal considera a su vez una

evolución en términos históricos, los cuales se presentan como hitos en la historia de la protección

civil en nuestro país, estos se presentan a continuación:

Decreto de Ley N°369 del 22 de Marzo de 1974, Crea la Oficina Nacional de Emergencia

A la fecha, se contaba con la necesidad de crear un organismo que planificara y coordinara el

empleo de los recursos humanos y materiales de las entidades y servicios públicos o privados para

evitar o aminorar los daños derivados de sismos, catástrofes o calamidades públicas. Nace así, la

Oficina Nacional de Emergencia, la cual es un servicio público dependiente del Ministerio del

Interior y Seguridad Pública.

Decreto Supremo N°509 del 11 de Noviembre de 1983, del Ministerio del Interior

Establece el reglamento para la aplicación del D.L. N°369 de 1974, que crea la Oficina Nacional de

Emergencia.

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Decreto Supremo N°156 del 13 Junio del 2002, Aprueba el Plan Nacional de Protección

Civil

El Plan Nacional de Protección de Protección Civil se establece como un Instrumento Indicativo

para la gestión del riesgo en Chile, visto como una realidad dinámica y controlable, que apoya el

proceso de desarrollo sostenible mediante el fortalecimiento de las condiciones de seguridad,

como factor de mejoramiento de la calidad de vida y para el desarrollo sustentable.

Decreto N°38 del 18 de Marzo de 2011, Determina la constitución de los Comité de

Operaciones de Emergencia (COE)

Se indica mediante esta ley que “Deberá constituirse un Comité Nacional de Operaciones de

Emergencia, cuando se registren emergencias, desastres o catástrofes que provoquen daños de

consideración en las personas y/o bienes, que afecten a todo o parte del territorio nacional,

entendiéndose por tal cuando se vean involucradas una o dos más regiones del país, o bien, en el

caso que, afectándose a una o más comunas de una misma región, el Ministro del Interior resuelva

que el siniestro provoca un alto impacto en la población, atendida la magnitud del mismo”.

Ley N° 18.415 del 14 de Junio de 1985, Orgánica Constitucional sobre Estados de

Excepción Constitucional

En una situación de emergencia, donde se ven sobrepasadas las capacidades de las autoridades

para proveer el orden y seguridad pública, se podrá declarar la zona afectada en un estado de

Excepción Constitucional, en donde el ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución

Política asegura a todas las personas, sólo puede ser afectado en las situaciones en que ésta lo

autoriza y siempre que se encuentren vigentes los estados de excepción que ella establece.

Ley N° 19.175 del 8 de Agosto de 2005, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y

administración Regional

Esta ley dispone en su Art.4°, letra e) y Art. 16°, letra f), que será función general del Gobierno

Regional, mediante la figura de los Intendentes y Gobernadores, adoptar las medidas necesarias

para enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe y desarrollar programas de prevención y

protección ante situaciones de emergencia o catástrofe.

Ley N° 18.695 del 9 de Mayo del 2006, Orgánica Constitucional de Municipalidades

En el Art. 4°, letra i), se designa como función del municipio la prevención de riesgos y la

prestación de auxilio en situaciones de emergencia.

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Ley N° 16.282 del 28 de Julio de 1965, Fija Disposiciones permanentes para casos de

sismos o catástrofes

Esta ley promulgada por el Ministerio de Hacienda, fija las disposiciones para que en caso de

producirse en el país sismos o catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas

en los bienes, el Presidente de la República declare mediante decreto fundado una zona afectada

por catástrofe, señalando las comunas que hayan sido afectadas.

2.6.- LA GESTION INTEGRADA EN EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL

En cuanto a la gestión en el Sistema Nacional de Protección Civil, se plantea que esta debe ser una

gestión integrada, la cual posibilite un trabajo de tipo Multidisciplinario, es decir con el aporte de

variadas disciplinas, técnicas y ciencias. También tiene que ser Interdisciplinario, el cual implica un

trabajo en conjunto de las distintas disciplinas, técnicas y ciencias. A su vez implica un trabajo de

gestión Intersectorial, el cual con la gestión coordinada de todos los organismos públicos y

privados que de manera directa o indirecta puedan aportar. Y finalmente incluye un trabajo de

tipo Participativo, que incluya un aporte permanente de la visión y compromiso de la comunidad

organizada en la gestión local de seguridad.

Esta gestión integrada se ve reflejada en el trabajo permanente realizado por los Comités de

Protección Civil, ya que es función de todos los participantes, el realizar diagnósticos, planificar y

gestionar, tal como se expone a continuación:

Autoridad y Servicios Públicos: Su rol y función en cuanto al diagnóstico pasa por la

realización de una evaluación técnica de los riesgos, propiciando la entrega de la

información oficial de eventos registrados, de recursos y capacidades.

A su vez su labor dentro de la planificación y gestión será la de coordinación global del

proceso, gestionando sus recursos y motivando a los integrantes del sistema.

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Ciencia y Tecnología: Su rol y función respecto del diagnóstico, se basa en la investigación

y estudios acerca de las Amenazas y Vulnerabilidades presentes en nuestro país,

correspondiendo la tarea de realizar análisis científicos acerca de estas. Sumado a lo

anterior, su labor dentro de la planificación y de la gestión, será la ejecución y disposición

al sistema de estudios de riesgo sobre múltiples factores de amenazas y vulnerabilidades.

Comunidad Organizada: Su principal función dentro del diagnostico, será la de realizar

una memoria histórica sobre los impactos de los eventos registrados, aportando con

información acerca de su percepción del peligro. Además, su labor respecto de la

planificación y gestión, será la de ser agentes multiplicadores de la participación global en

torno a la integración directa y compromiso de auto protección a partir de la acción

colectiva.

Se requiere lograr una gestión integrada para una protección integral, aquello implica que la

gestión integrada cuente con la participación de todos los actores sociales, y que cubra todas las

fases y etapas del ciclo del riesgo, de acuerdo a las realidades especificas de riesgos y recursos.

Para lograr aquello, el Sistema Nacional de Protección Civil cuenta con metodologías específicas y

con planes operativos de respuesta, que cubren las requerimientos anteriormente descritos, los

cuales se verán a continuación.

2.7.- INFORMES DE EMERGENCIA

La información producida ante una emergencia, desastre o catástrofe, debe ser consolidada y

sistematizada por medios de informes de emergencias, los cuales deben cumplir con los criterios

de ser:

OPORTUNO, es decir entregado a tiempo y sin demoras innecesarias.

CONCISO, debe ser breve en el modo de explicar los hechos.

CONFIABLE, debe coincidir en lo esencial de su contenido con la información que pueda

recibirse por medio de otras fuentes.

Al ocurrir un evento o incidente destructivo se generan tipos de informes que permiten conocer

situaciones en instantes diferentes conforme a su evolución -cabe destacar que dichos informes se

analizarán con mayor profundidad en el modulo del sistema de evaluación de daños y necesidades

– los cuales se enuncian a continuación:

INFORME PRELIMINAR: Es un mensaje que indica una apreciación inicial de un hecho

ocurrido de posible valor inmediato. Permite activar al Sistema Nacional de Protección

Civil.

INFORME TECNICO DE EMERGENCIA: informe emitido por organismos técnicos que

actúan directamente en la atención de la emergencia o desastre, entregando información

dentro del marco de su competencia. Diferentes informes posibilitan tener una visión

global del evento.

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INFORME A LA POBLACION: Mensajes que entregan las autoridades con el propósito de

informar a la población acerca de la gravedad de una situación de emergencia, sirve para

disminuir la incertidumbre, ansiedad y conmoción natural.

INFORME DE ESTADO DE SITUACION: Informe normalizado que registra de forma

resumida toda información susceptible a ser sistematizada y que permite determinar la

severidad de un evento o incidente destructivo en un momento determinado.

Dentro de los informes de estado de situación se encuentran los documentos normalizados que

deben utilizar los Encargados de Protección Civil y Emergencia a nivel comunal, provincial y

regional y las autoridades correspondientes, para el registro de información útil para la toma de

decisiones e información pública, estos son los siguientes:

ALFA: Para la realización de una evaluación Preliminar.

DELTA: Para la realización de una Evaluación Complementaria.

EFU: Consiste en la aplicación de una Encuesta Familiar Única a Afectados

EDANIS: Considera una evaluación de daños a infraestructura y servicios.

REDES: Es el registro de ingreso, salida y stock de elementos de socorro.

2.8.- METODOLOGIAS Y HERRAMIENTAS DEL PLAN NACIONAL DE PROTECCION CIVIL

2.8.1.- Metodología AIDEP

Metodología Global que, apuntando a un proceso de microzonificación de riesgos y de recursos,

como base de diagnóstico, permite diseñar una planificación adecuada a las específicas realidades

locales, privilegiando la prevención.

Esta metodología debe considerar, a lo menos las siguientes acciones:

Análisis Histórico.

Investigación en Terreno.

Discusión (Para priorizar participativamente las amenazas, vulnerabilidades y recursos).

Elaboración de Mapas y Cartografías (Identificando Riesgos y Recursos para Prevención y

Respuesta).

Planificación Integral en Protección Civil.

2.8.2.- Metodología ACCEDER

ACCEDER es una Metodología simple, de fácil manejo, destinada a elaborar una planificación para

situaciones de emergencia local, considerando los principios de Ayuda Mutua y Uso Escalonado de

Recursos, que sustentan al Sistema Nacional de Protección Civil, a partir de una adecuada

coordinación.

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ACCEDER es una metodología concreta que facilita el diseño de planes operativos de respuesta a

emergencias, desastres o catástrofes.

La metodología cubre por etapas, las acciones y medidas fundamentales a tener en cuenta en la

acción de respuesta, como son:

Alarma

Comunicaciones

Coordinación

Evaluación Primaria o Preliminar

Decisiones

Evaluación Secundaria

Readecuación del Plan

El Plan ACCEDER permite a los administradores de emergencia recordar fácilmente los aspectos

que siempre deberán estar presentes en un Plan de Respuesta y que necesariamente requieren

una adecuada preparación para su efectiva articulación.

2.8.3.- PLAN DEDO$

DEDO$ es un Método que permite a las autoridades y administradores de situaciones de

emergencia recordar, en forma simple, los elementos claves que se deben tener en cuenta para

una efectiva y eficiente toma de decisiones ante la ocurrencia de una emergencia, desastre o

catástrofe.

El Acrónimo DEDO$ significa:

DAÑOS: Cuantificación de los daños de las personas, los bienes, los servicios básicos,

infraestructura y el medioambiente. Los daños siempre van a estar correlacionados con la

situación geográfica y realidad social de la comunidad afectada.

EVALUACION DE NECESIDADES: Determinación de las necesidades indispensables para

recuperar la normalidad de la comuna afectada.

DECISIONES: Medidas o acciones que efectúan coordinadamente las autoridades, las

organizaciones y la comunidad, con el propósito de dar solución a las necesidades

indispensables de las personas, vivienda e infraestructura afectada.

OPORTUNIDAD: Oportunidad en el tiempo, en que las acciones o soluciones de

emergencia adoptadas podrían rehabilitar o restablecer las condiciones de normalidad

mínimas para las personas y sus bienes, que permitan superar la situación.

RECURSOS: Cuantificación de los recursos humanos, materiales, técnicos y monetarios

utilizados por todos los servicios, instituciones y organizaciones del Sistema Nacional de

Protección Civil, que trabajan directamente en el control y superación de la emergencia o

desastre.

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2.8.4.- Ciclo para el Manejo del Riesgo

Tal como se presentó en el modulo anterior, el ciclo para el manejo del riesgo, presenta una

categorización que permite un ordenamiento y análisis de las distintas acciones a efectuar en

torno a los ámbitos de prevención y de respuesta.

En la actualidad, el trabajo en base al ciclo del manejo del riesgo ha ido evolucionando, dando

cabida a un nuevo concepto más dinámico y pro activo denominado Gestión de Riesgos,

compuesto de áreas y componentes que se mantienen en una relación simbiótica y que no

necesariamente tienen una secuencia temporal. Esta nueva conceptualización ha sido tratada y

discutida a nivel de América latina y el Caribe en diciembre del año 2001, en la conferencia

Hemisférica sobre la Reducción de Riesgos, en San José de Costa Rica, y plantea que las áreas y

componentes de la gestión de riesgos (Sarmiento, 2007) son los siguientes:

Análisis de Riesgos-Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades

Reducción y Transferencia de Riesgos- Prevención, Mitigación, Financiación y

Transferencia de Riesgos.

Manejo de Eventos Adversos- Preparación, Alerta y Respuesta.

Recuperación- Rehabilitación, Reconstrucción.

Finalmente se plantea que el Plan Nacional de Protección Civil, como ya se ha visto, constituye un

modelo de gestión permanente y dinámica, el cual es aplicable en los más variados contextos

sociales, posibilitando integrar un accionar con una estructura de base organizada el comité de

Protección Civil, y en el Comité de Operaciones de Emergencia, de manera que permita articular

herramientas y metodologías (Ciclo del Riesgo, AIDEP, ACCEDER y DEDO$) que posibiliten un

trabajo integrado para la planificación, la prevención y respuesta frente a la ocurrencia de

emergencias, desastres y catástrofes.

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Capítulo 3: “Comité de Protección Civil y Comité de

Operaciones de Emergencias”

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47


CAPÍTULO 3: COMITÉ DE PROTECCIÓN CIVIL Y COMITÉ DE OPERACIONES DE EMERGENCIAS

PRESENTACIÓN

En el presente módulo se abordarán contenidos asociados a Los Comités de Gestión del Riesgo

dentro del Sistema Nacional de Protección Civil, los cuales se componen por un Comité de

Protección Civil y por un Comité de Operaciones de emergencias.

El Comité de Protección Civil, se entiende como un órgano de trabajo permanente para una

eficiente y efectiva acción en Protección Civil, mientras que el Comité de Operaciones de

Emergencia, se conceptualiza como un órgano coordinador y ejecutor de decisiones, en torno a las

acciones de respuesta frente a la ocurrencia de Emergencias y Desastres o Catástrofes en nuestro

país.

Los principales contenidos a revisar son: la gestión del riesgo en el ámbito Nacional, los comités de

gestión Protección Civil, los ámbitos de coordinación de los comités de gestión Protección Civil, la

coordinación en el Ciclo de Manejo del Riesgo, el comité de Protección Civil, las funciones del

comité de Protección Civil, el comité de Operaciones de Emergencia , la misión del Comité de

Operaciones de Emergencia, los principios del Comité de Operaciones de Emergencia, el centro de

Operaciones de Emergencia, C.O.E, la designación y conformación del Comité de Operaciones de

Emergencia, activación, convocatoria y Plan de Enlace del Comité de Operaciones de Emergencia,

las atribuciones y deberes del Comité de Operaciones de Emergencia, la gestión y operación del

Comité de Operaciones de Emergencia, la gestión por Objetivos del Comité de Operaciones de

Emergencia, el mando en la coordinación de la Respuesta, las funciones de un Director o

Encargado de Protección Civil y Emergencias.


1. Identificar las principales características de los Comités de Gestión en Protección Civil en

relación a la coordinación dentro del Sistema Nacional de Protección Civil, acorde a lo

estipulado en los contenidos del presente módulo.

2. Identificar las principales funciones del Comité de Protección Civil, tomando en

consideración los contenidos entregados en el presente módulo.

3. Identificar las principales características del Comité de Operaciones de Emergencias,

basándose en los conceptos entregados en el presente módulo.

4. Indicar las funciones a realizar por los Directores o Encargados de Protección Civil y

Emergencias, en base a los contenidos presentados en el módulo.

3.1.- FUNDAMENTOS

La Gestión del Riesgo tiene por objetivo reducir, y eliminar cuando sea posible, el riesgo presente

en la sociedad, en un proceso articulado con el desarrollo sostenible. Esto implica el análisis y

evaluación del riesgo, la planificación estratégica en relación a éste, la toma de decisiones e

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implementación de acciones y soluciones en todas las fases del Ciclo del Manejo del Riesgo, con

sus consecuentes etapas.

Si bien para impulsar el desarrollo de dicha gestión, existen estructuras institucionales y

organizacionales determinadas, debido a su complejidad, la gestión del riesgo no puede estar

reducida a una sola acción o intervención particular, más bien debe tener como soporte una

estructura que permita y facilite la integración de esfuerzos.

En este contexto, el Sistema Nacional de Protección Civil considera una estructura que permite

interactuar, concertar y coordinar la gestión: Los Comités de Gestión en Protección Civil, de

manera que las acciones, tanto de prevención como de manejo de situaciones de emergencias,

desastres o catástrofes, conjugan el aporte de variadas disciplinas, técnicas y ciencias, organismos

públicos y privados que directa o indirectamente pueden aportar.

Los Comités de Gestión en Protección Civil constituyen una instancia de coordinación,

entendiendo esta última como el consenso entre las partes respecto de un objetivo común y los

medios para alcanzarlos, que da lugar al trabajo mancomunado, la complementariedad y

coherencia de las acciones impulsadas por cada instituciones, servicios y organismos que

componen el Sistema Nacional de Protección Civil.

Los Comités de Gestión en Protección Civil son la estructura básica para la gestión de la reducción

del riesgo en los niveles Comunal, Provincial, Regional y Nacional, y su objetivo fundamental es

contribuir a incrementar las condiciones de seguridad de las personas, sus bienes y su medio

ambiente, a través de la puesta en común de conocimiento técnico y de recursos en cada fase del

ciclo de manejo riesgo.

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3.2.- COORDINACION EN LOS COMITÉS DE GESTION EN PROTECCIÓN CIVIL.

Los distintos factores que componen la vulnerabilidad de una comunidad, la variabilidad de

amenazas, el impacto multisectorial que generan las situaciones de emergencia y desastre, son

algunos de los elementos que hacen del riesgo un fenómeno de gran complejidad.

Frente a ello, una Gestión del Riesgo que pretenda eliminar y/o reducir el riesgo presente en la

sociedad, no puede estar reducida a una sola acción o intervención particular, por el contrario

debe tener de base la integración y coordinación de esfuerzos de distintos actores y a diferentes

escalas de intervención.

A través de la coordinación, es posible lograr un trabajo mancomunado, la complementariedad y

coherencia de las acciones impulsadas por cada una de las instituciones, servicios y organismos,

tanto del sector público como del privado, que por mandato, competencia o interés, tienen algo

que aportar a la Gestión del Riesgo y componen el Sistema Nacional de Protección Civil.

En términos generales, la coordinación se refiere a un consenso entre las partes respecto de los

objetivos y los medios para alcanzarlos. La coordinación implica la referencia a uno o más

objetivos bien definidos, el compromiso con éstos, el ajuste mutuo de actividades o procesos para

alcanzar dichos objetivos, y el compartir o comunicar la información. Las acciones mínimas a

realizar para alcanzar lo anterior son las siguientes:

Ajuste o Adaptación Mutua: Se produce principalmente con el contacto personal, cara a

cara, con una comunicación directa, donde cada cual, desde su respectivo rol y sin perder

su identidad, autonomía o mandato particular, contribuye a la construcción de un camino

común, que en Protección Civil es la provisión de mejores y mayores condiciones de

seguridad.

Normalización de Procesos: Forma parte del diseño organizacional, además de la

estructura de organización y distribución de funciones para el acceso al objetivo común.

Implica racionalizar o normalizar los métodos e instrucciones para una ejecución eficiente

de las tareas, considerando los recursos humanos, financieros y técnicos disponibles.

Normalización de Reglas y Procedimientos: Es la continuidad de la normalización de los

procesos y busca la delimitación detallada de las acciones, anticipándose lo más posible a

las conductas y resultados.

Establecimiento de Mecanismos de Comunicación: Las acciones y canales de

comunicación que se establezcan para la coordinación, permitirán la coherencia de cada

uno de los elementos considerados.

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Identificación de Agente Coordinador - Integrador: El coordinador es el agente

integrador, es el enlace entre las partes del sistema coordinado, que tiene clara conciencia

y conocimiento de los objetivos, procesos y procedimientos normalizados dispuestos para

la consecución de esos objetivos.

Planificación: Corresponde a una definición anticipada de lo que se espera, cómo se

trabajará para acceder a ello, con qué, quiénes, cuándo y cómo, de manera eslabonada o

correlacionada.

Respecto a la coordinación en el ámbito de la Gestión de Riesgo, el objetivo común es la

protección y seguridad de las personas, sus bienes y el ambiente, frente a los riesgos a los que se

encuentran expuestas. En tanto, las estrategias para alcanzar dicho objetivo, se pueden

sistematizar en tres categorías o ámbitos de coordinación:

Coordinación Estratégica: Una estrategia puede ser definida como la mejor forma de

alcanzar los objetivos buscados al inicio de una situación. Establecer una estrategia implica

conocer, de antemano, las distintas formas en que podría ser resuelta una problemática.

La estrategia puede verse como un plan, que debe permitir establecer las acciones a

seguir, los instrumentos a usar, la mejor distribución de los recursos y medios disponibles,

con el fin de lograr los objetivos propuestos. Estrategia es todo lo que se hace antes de

ingresar a un problema.

La coordinación estratégica se relaciona con consensuar líneas y cursos de acción en un

marco de planificación, asegurando la participación de aquellos organismos o áreas

técnicas que sean consideradas clave en el diseño de la estrategia.

Coordinación Logística: La logística determina y enlaza en forma óptima la necesidad

correcta con el recurso, el lugar preciso y el tiempo adecuado. Permite administrar de

manera efectiva la adquisición, el movimiento, disponibilidad y el control de los recursos,

sean estos humanos, técnicos o financieros, así como todo el flujo de información

asociado.

La coordinación logística se relaciona con poner en común los recursos de los integrantes

del Sistema, facilitando su disponibilidad, movilización y utilización. Debido a que la

logística forma parte de cualquier plan estratégico, la coordinación logística es parte de la

coordinación estratégica.

Coordinación Operativa: Se entiende por operativo, la capacidad para funcionar, estar en

activo, preparado o listo para ser utilizado o entrar en acción. Esta condición de operativo,

implica un modo de actuar basado en planes y procedimientos específicos, para obtener

resultados concretos de acuerdo a los objetivos y metas propuestas.

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La coordinación operativa implica que las acciones establecidas en un Plan Operativo, que

vinculan a diferentes instituciones u organismos, sean asumidas con responsabilidades y

funciones específicas, cumpliendo en la forma y tiempos acordados, incluyendo

mecanismos o métodos de seguimiento, actuación y control en forma colectiva.

La coordinación operativa, no sólo debe velar por las acciones a ejecutar y de qué manera

se implementan, sino que también debe considerar las posibles restricciones,

consecuencias y seguimiento de dichas acciones.

Cabe señalar que existe una estrecha relación entre la coordinación operativa y la coordinación

logística, dado que una acción se constituye en operativo, siempre y cuando tenga la capacidad de

operar, y ésta se encuentra determinada por la disponibilidad de los recursos existentes y

disponibles.

Ahora bien, respecto a la coordinación en Ciclo de Manejo del Riesgo, es posible distinguir al

menos dos instancias de coordinación: una asociada a la gestión preventiva o de coordinación

previa a la ocurrencia de una situación de emergencia o desastre, y otra asociada a la gestión de

respuesta o coordinación de operaciones de emergencia, es decir, de coordinación durante.

Se entiende la coordinación previa como una instancia asociada a la gestión preventiva o de

coordinación previa a la ocurrencia de una situación de emergencia o desastre, en donde esta

tiene como soporte el acuerdo, el consenso, debido a que en la funcionalidad del Sistema de

Protección Civil, todos los integrantes tienen y obedecen a su propia jerarquía, no existiendo una

subordinación formal ante las organizaciones e instituciones.

En cambio en la coordinación durante, se hace necesario el establecimiento de un mando y el

funcionamiento disciplinado de las instituciones y organismos participantes. Los acuerdos

alcanzados en la coordinación previa, que fueron plasmados en una planificación de la respuesta,

adquieren máxima prioridad.

3.3.- COMITÉS DE GESTION EN PROTECCION CIVIL

La estructura básica para la gestión de la reducción del riesgo en los niveles nacional, regional y

comunal son los comités de Gestión en Protección Civil. Estos constituyen la instancia de

interacción y coordinación de los integrantes del Sistema Nacional de Protección Civil, para el

desarrollo de una gestión integral de cada una de las fases del Ciclo del Riesgo.

Los Comités son equipos de trabajo que reúnen a las instituciones, organismos y servicios

involucrados en el manejo de las diferentes emergencias. En ellos se conjuga el aporte de variadas

disciplinas, técnicas y ciencias, a la gestión del riesgo. Las instituciones, servicios y organismos que

lo integran son representadas por un funcionario, quien debe contar con facultades desicionales

(aprobar agendas de trabajo en conjunto, planificar acciones, disponer y movilizar recursos, entre

otros).

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3.4.- COMITÉ DE PROTECCIÓN CIVIL

El Comité de Protección Civil es un equipo de trabajo que reúne a las instituciones, servicios y

organismos involucrados en la gestión del riesgo con el fin de contribuir a mejorar la seguridad de

las personas, sus bienes y su medio ambiente, fundamentalmente en la fase preventiva del Ciclo

de Manejo del Riesgo.

La instancia de coordinación previa es, por excelencia, el Comité de Protección Civil. Es un órgano

de trabajo permanente y representa los recursos del Sistema para la prevención, mitigación,

preparación, alerta temprana y cumplimiento de planes y programas.

La conformación del Comité de Protección Civil es amplia, es decir, los miembros que lo integran

son todos aquellos que, a diferentes escalas y desde distintos ámbitos, pueden aportar a la gestión

del riesgo. Esto, de acuerdo a la vastedad de los recursos con que cuenta un territorio y el abanico

de instituciones que ejercen un rol importante en la forma de poblamiento del mismo. Esto a su

vez nos recuerda que la conformación del Comité de Protección Civil deba ser de carácter

Multidisciplinario, con aporte de variadas disciplinas, técnicas y ciencias; Interdisciplinario,

trabajo conjunto de las disciplinas, técnicas y ciencias; Intersectorial, con la gestión coordinada de

todos los organismos públicos y privados que puedan aportar; Participativo, con la visión y

compromiso de la comunidad a través de sus organizaciones.

A su vez se plantea que como componente mínimo debiesen estar representadas instituciones y

organismos tales como Carabineros, Bomberos, Salud, FF:AA., de servicios básicos, científico-

técnicos, cámaras de comercio y todas aquellas que por mandato, capacidad, interés o vocación

puedan aportar a la gestión en esta área, integrando el Sistema de Protección Civil.

El sustento legal que proporciona las bases de la constitución del comité se encuentra dada por el

decreto Supremo Nº 156 del 13 de Junio del 2002, el cual aprueba el Plan Nacional de Protección

Civil, en donde establece que:

“Deberán estar representados en estos Comités, los servicios, organismos, cada una de las ramas

de las fuerzas Armadas y Carabineros del área jurisdiccional respectiva e instituciones de los

sectores públicos y privados que, por la naturaleza de sus funciones e importancia de sus recursos

humanos y materiales disponibles, sean necesarios para la prevención de riesgos y solución de

problemas derivados de emergencias, desastres o catástrofes”12

En cuanto a los roles dentro del Comité de Protección Civil, éstos son presididos por la autoridad

máxima ejecutiva de acuerdo al nivel territorial: El Comité Nacional, Regional, Provincial y

Comunal de Protección Civil son presididos por el Presidente de la República, Intendente Regional,

Gobernador Provincial y el Alcalde, respectivamente.

12

Biblioteca del Congreso Nacional. (2002). Decreto Supremo Nº 156. (Capitulo V, numeral 1, párrafo 3 página7). Recuperado de: www.bcn.cl

53


Junto con ellos, quienes ejercen la secretaría ejecutiva y juegan el rol coordinador, son los

Directores de Protección Civil y Emergencia - Director Nacional de ONEMI, Director Regional,

Provincial y Comunal de Protección Civil y Emergencia- según corresponda. Frecuentemente es el

secretario ejecutivo, quien, a nombre de quien preside, convoca al conjunto de instituciones que

forman parte del Comité.

“Deben constituirse Comités de Protección Civil a nivel Nacional y en cada Región,

Provincia y comuna del País, siendo presididos cada uno de ellos, según corresponda, por el

Ministro del Interior, por el Intendente Regional, Gobernador Provincial y Alcalde

respectivos”.13

Entre las principales funciones del Comité de Protección Civil se encuentran:

1. Coordinar la gestión de las diferentes instituciones para mejorar la seguridad de la

población del territorio.

2. Poner en común los recursos profesionales y técnicos.

3. Compartir información y diagnóstico.

4. Desarrollar un sistema de comunicación inter Comité de manera que la información clave

fluya con la rapidez necesaria en cada caso.

5. Identificar los principales riesgos del territorio y elaborar planes de emergencia

adecuados.

6. Ejercitar los planes que se elaboran.

7. Educar e informar dentro de su ámbito de competencia.

8. Predeterminar la ubicación del Centro de Operaciones de Emergencia para el

funcionamiento del Comité de Operaciones cuando este se activa.

El Comité de Protección Civil dinamiza el trabajo, fundamentalmente en las etapas de prevención y

rehabilitación y reconstrucción. Por ello se dice que sus funciones se ejercen fundamentalmente

13

Biblioteca del Congreso Nacional. (2002). Decreto Supremo Nº 156. (Capitulo V, numeral 1, párrafo 2, página7). Recuperado de: www.bcn.cl

54


en “tiempos de paz”, es decir, de no emergencia. Cuando se genera una emergencia o un desastre

entra en funciones el Comité de Operaciones de Emergencia.

En resumen, el Comité es el responsable de la elaboración de una planificación integral de

Protección Civil, para que este sea incorporado en la planificación del territorio y para reforzar la

gestión de reducción de riesgo.

3.5.- COMITÉ DE OPERACIONES DE EMERGENCIA

A partir de la generación de una situación de emergencia o desastre, o bien, desde la declaración

de una Alerta Amarilla en adelante, se debe constituir el Comité de Operaciones de Emergencia.

El Comité de Operaciones de Emergencia es un equipo de trabajo conformado por los

representantes de las instituciones, servicios y organismos que ya forman parte del Comité de

Protección Civil, en tanto se encuentran relacionados, por su naturaleza y ámbito de competencia,

al tipo de evento o incidente que genera la emergencia o desastre.

En otras palabras, su conformación es reducida, reuniendo a los representantes que cuentan con

recursos humanos, técnicos y materiales que deben ser coordinados para las acciones de

respuesta y rehabilitación ante una situación determinada. De esta manera el Comité de

Operaciones de Emergencia que se conforma ante la ocurrencia de un incendio forestal, no es el

mismo que se conforma frente a la ocurrencia de inundaciones producto de un sistema frontal.

Para el manejo del ciclo de riesgo y, sobre todo, para la fase de respuesta, se debe lograr que los

organismos que componen el Comité de Protección Civil y que se constituyen en el Comité de

Operaciones de Emergencia ejerzan sostenidamente acciones eficaces y eficientes. En este

aspecto es importante considerar con anticipación que cada organismo mantiene una formalidad

propia y que las relaciones interinstitucionales deben desarrollarse en un marco satisfactorio para

las organizaciones en cuestión. De ahí la importancia de definir protocolos previamente, que

facilitan el concertar tanto los medios como la acción en común.

Al igual que el Comité de Protección Civil, el Comité de Operaciones de Emergencia es presidido

por la autoridad ejecutiva de acuerdo al nivel territorial y coordinado por el Director de

Protección Civil y Emergencia correspondiente.

No obstante, la necesidad de operar de manera de ordenada y disciplinada en contextos

complejos como lo son las emergencias, desastres o catástrofes, implica la definición roles,

delimitación de funciones y el establecimiento de un mando.

El Comité de Operaciones de Emergencia tiene las siguientes misiones:

La dirección de la respuesta a emergencias que producto de sus magnitudes generen un

alto impacto en la población civil y en el normal funcionamiento de la vida.

55


Establecer medidas de coordinación y mitigación que permiten articular recursos humanos

y técnicos, con un enfoque integral y sistémico, con el fin de optimizar las medidas de

respuesta y rehabilitación frente a la ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes.

3.5.1.- Principios del Comité de Operaciones de Emergencia

En base a lo anteriormente señalado, se desprende que los principios del Comité de Operaciones

de Emergencia son los siguientes:

1. Salvaguardar la vida de las personas.

2. Asegurar las medidas de respuesta inmediata ante una determinada emergencia a través

de la toma de decisiones oportuna y eficiente.

3. La protección de la propiedad (bienes públicos y privados)

4. Mantener informada a la ciudadanía sobre la situación de emergencia.

5. Mantener informado al nivel jurisdiccional inmediatamente superior sobre la situación de

emergencia.

El Comité de Operaciones de Emergencia requiere, para su funcionamiento, de un espacio ya

definido (por el Comité de Protección Civil) que se conoce como el Centro de Operaciones de

Emergencia - C.O.E. Este es un lugar físico que debe contar con condiciones y características para

lo siguiente:

Facilitar la coordinación de los diferentes organismos al contar con espacios de reunión e

instalaciones técnicas necesarias;

Centralizar la recopilación, análisis y evaluación de la información de la situación de

emergencia o desastre;

Difundir la información procesada a las autoridades, a los servicios técnicos ejecutores y a

los medios de comunicación social.

La designación de sus integrantes debe responder a las necesidades y requerimientos acorde al

tipo de emergencia, y es atribución de la presidencia del comité acorde al nivel jurisdiccional

correspondiente, la designación de los integrantes.

Los integrantes designados del Comité deben tener capacidad de decisión frente a las acciones a

ejecutar, ya que deben asumir las responsabilidades administrativas y legales que conlleva el

manejo de las emergencias. Cada integrante oficial, deberá designar a integrantes suplentes

estableciendo un orden de prioridad.

La conformación del Comité de operaciones de Emergencia a nivel nacional considera a los

siguientes representantes:

56


Ministro del Interior y Seguridad Pública Ministro de Energía

Ministro de Defensa Nacional Ministro de Transportes y Telecomunicaciones

Subsecretario del Interior Ministro de Salud

Jefe del Estado Mayor Conjunto Ministro de Obras Públicas

General Director de Carabineros de Chile Director General de Policía de Investigaciones de Chile

Director Nacional de la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

En el nivel regional, los miembros del Comité de Operaciones de Emergencia son designados por

el Gobierno Regional y es presidido por el Intendente Regional. La representación de los distintos

participantes del Comité de Operaciones de Emergencia Regional, corresponderá al nivel

jerárquico inmediatamente inferior del nivel nacional, representado por los Seremis de cada

cartera. A su vez será facultad del gobierno regional, la incorporación de organismos e

instituciones que determine pertinentes.

A nivel comunal, el Comité de Operaciones de Emergencia es presidido por el Alcalde y se

constituyen a partir de los Comités de Protección Civil (convocatoria reducida). En esta instancia

local surge la necesidad de incorporar a los actores relevantes que puedan aportar con recursos

humanos y técnicos que no se consideran en los niveles Nacional y Regional, de manera de

brindar una respuesta oportuna e integrada, siendo necesario incorporar a:

Cuerpo de Bomberos,

Área Social Municipal(DIDECO),

Departamento de Educación Municipal,

Fuerzas armadas y de orden del nivel local (Regimientos, Capitanías de Puerto)

Otras entidades o instituciones que se estime conveniente (por ejemplo las empresas

privadas de servicios básicos).

3.5.2.- Activación, Convocatoria y Plan de Enlace del Comité de Operaciones de Emergencia

Activación del Comité de Operaciones de Emergencia

A partir de la generación de una situación de emergencia o desastre, o bien, desde la declaración

de una Alerta Amarilla en adelante, se debe constituir el Comité de Operaciones de Emergencia. El

protocolo de activación establece que esta debe ser por medio de mensaje de texto o por llamada

telefónica, indicando:

“Activación Inmediata del Comité de Operaciones de Emergencia en el Lugar XXX”

Es importante destacar que es responsabilidad de todos los integrantes del Comité, contar con los

medios de comunicación necesarios para poder ser convocados

57


Convocatoria del Comité de Operaciones de Emergencia

A la sala de reuniones del Comité de Operaciones de Emergencia podrán ingresar sólo:

Los integrantes titulares o su suplente, quienes podrán estar acompañados de máximo un

asesor cuando lo estimen conveniente.

El equipo de coordinación operativa de ONEMI a nivel Nacional y Regional, y Encargados

de Protección Civil y Emergencia en el nivel Comunal, según corresponda el nivel de la

emergencia.

Se deben definir dos lugares alternativos para los casos en que la infraestructura del lugar

oficial, no cumpla las condiciones de seguridad.

Plan de Enlace del Comité de Operaciones de Emergencia

El Plan de Enlace es la definición de las interacciones entre los distintos roles y las formas en que

éstos se comunican, lo que constituye el nodo central de un buen Plan de Emergencia. Por lo

tanto, las modalidades de enlace a ser determinadas, vienen a nutrir los mecanismos de

Comunicación y Coordinación del Plan de Emergencia.

Los aspectos fundamentales que debe cubrir un Plan de Enlace son:

Qué Roles se comunican entre sí

Cómo se comunican los distintos Roles

Respecto a qué Roles se comunican entre sí, se debiese estructurar de la siguiente forma

sistémica:

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El cómo comunicarse se debe cubrir con un Directorio de Emergencia, con nombres, ubicación,

sistemas de comunicación, registro actualizable cada vez que se produzca algún reemplazo. A su

vez debe contemplar el lugar de convocatoria del COE, agregando dos lugares alternativos en caso

de que el primero no se encuentre operativo.

El siguiente cuadro muestra de qué manera puede construirse el Directorio de Emergencia:

Respecto de las atribuciones y deberes del Comité de Operaciones de Emergencia

Como ya se ha mencionado anteriormente, es labor del Comité de Operaciones de emergencia el

dirigir las labores de respuesta a la emergencia en las zonas geográficas afectadas. A su vez debe

coordinar a las instituciones y organismos responsables del Estado y/o organismos privados

involucrados ante una situación de emergencia. Debe también coordinar el apoyo técnico

proporcionado por las entidades correspondientes ante una emergencia para la toma de

decisiones de manera oportuna y eficiente.

3.6.- GESTIÓN Y OPERACIÓN DEL COMITÉ DE OPERACIONES DE EMERGENCIA

El Comité de Operaciones de Emergencia tiene la capacidad de proporcionar la coordinación multi-

institucional para la gestión de una emergencia proyectada o sin aviso previo. En base a ello, se

desprenden las tareas que deben considerar los Comité:

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El levantamiento de información y evaluación de daños.

La priorización de las acciones de respuestas,

Las decisiones para la atención de la emergencia y la reevaluación y readecuación de las

decisiones adoptadas para mejorar la intervención.

La entrega de información pública a la comunidad.

Este contexto de acciones para la gestión, fortalece la respuesta entregada y permite orientar las

futuras acciones a realizar. En base a lo anterior, es que el Comité de Operaciones de Emergencia

debiese centrar su gestión en objetivos concretos, los cuales se desglosan a continuación:

1. Levantamiento de información, evaluación de afectación y daños: se realiza una

evaluación del escenario de riesgo, con la evolución de la amenaza, los peligros que

afectan a la población y su sistema social, determinando los daños más significativos,

identificando las necesidades y movilizando los recursos de respuesta.

2. Análisis y estado de situación, evaluaciones sucesivas que permiten en el tiempo afinar la

apreciación inicial, para la toma de decisiones oportunas y precisas.

3. Definición de disponibilidad y necesidad de recursos: coordinación de las necesidades de

recursos humanos, materiales y financieros, aplicando los principios ayuda mutua y uso

escalonado de los recursos.

4. Priorización de los cursos de acción a tomar / alternativas y análisis de consecuencias o

efectos: de acuerdo a los daños y a las respectivas necesidades evaluadas, el Comité

adoptará las decisiones y cursos de acción prioritarios para la respuesta.

5. Definición de cursos de acción: incluyendo al menos responsables y plazos.

3.7.- MANDO TÉCNICO, DE COORDINACIÓN Y AUTORIDAD

En el Sistema de Protección Civil, todas las organizaciones participantes, ya sea al conformar el

Comité de Protección Civil, como al integrar su expresión en emergencia, tienen y obedecen a sus

propias jefaturas. Sin embargo, es necesario garantizar la adecuada articulación de la gestión

operativa de la emergencia para el manejo de ésta.

Para ello, se utiliza el criterio de la competencia técnica. En efecto, al ocurrir una emergencia,

siempre participará en terreno por lo menos un organismo de respuesta, que se relaciona con el

conocimiento y manejo del evento o incidente específico. Este organismo asume el mando

específico o Mando Técnico frente a esta situación. Este mando debe ser reconocido por los otros

organismos que concurren a la emergencia y tácitamente deben convertirse en servicios de apoyo

a la función principal, de acuerdo a sus funciones específicas.

60


Por ejemplo: En la ocurrencia de un incendio urbano se reconoce que el Mando Técnico lo ejerce

Bomberos. Concurren además, Carabineros, unidades de Salud, Servicios Municipales - asistencia

social y servicios básicos, tales como electricidad, gas, etc. - que giran en torno a la actividad que

realiza Bomberos, reconociendo su liderazgo en la materia. Así también los medios periodísticos

centran su actividad principalmente en la información que pueda entregar Bomberos.

De acuerdo al tipo o desarrollo de una emergencia, el Mando Técnico detecta que se requiere

gestionar otros recursos, por lo tanto, se requiere una coordinación que permita acceder a ellos.

Corresponde asumir el Mando De Coordinación al Director de Protección Civil y Emergencia.

Por ejemplo: En la ocurrencia de un incendio forestal se reconoce como Mando Técnico a CONAF,

que recibe el apoyo habitual de Bomberos, Carabineros y frecuentemente de empresas privadas.

CONAF, de acuerdo a una evaluación de la emergencia, determina que con los recursos habituales

no es posible controlar la situación y se comunica con el Director de Protección Civil y Emergencia

informando la situación y solicitando la activación del Plan específico en los grados de alerta

convenidos, estableciéndose la instancia de coordinación. De esta forma, se establece una relación

entre los recursos destinados al combate de incendios forestales, las disponibilidades de recursos y

la Autoridad de un área jurisdiccional determinada.

En situaciones de emergencia compleja donde existen diferentes organismos técnicos asociados a

una temática particular y que individualmente no pueden dar solución a una situación de índole

general, se establece un Mando Técnico Sectorial, que permite estructurar bajo una autoridad

sectorial todas las actividades y organismos técnicos asociados. Por ejemplo: Para situaciones de

sequía, las acciones iniciales son abordadas por organismos técnicos del sector Agricultura

separadamente.

Al detectarse la necesidad de abordar el problema más integralmente, se crea una instancia

sectorial denominada Comisión Sequía, que puede cumplir acciones concretas con respecto a un

mejor aprovechamiento del recurso agua en el sector, forraje, crédito, entre otros.

La instancia de Coordinación adquiere vital importancia dado que tiene una visión global sobre un

área jurisdiccional determinada. Es así que en emergencias complejas, desastres y catástrofes, los

escenarios pueden ser múltiples y considerando que los recursos son limitados, pasa a ser la

instancia clave, fundamentalmente por el manejo de información de evaluación, permitiendo a

través de esta vía, detectar las prioridades y proponer a la Autoridad de Gobierno Interior, las

acciones que técnicamente resulta conveniente adoptar.

Por ejemplo: En el mismo caso de sequía, se detecta que pese a los esfuerzos y acciones que

realiza la Comisión Sequía, el problema de fondo está en el recurso agua que no sólo afecta al

Sector Agricultura en su globalidad, sino también a las personas fuera del sector, como también a

fuentes generadoras de energía. El Sector Agricultura no puede resolver el problema de agua, por

lo tanto adquiere relevancia el Sector Obras Públicas. Esta situación hace sugerir una instancia de

trabajo multisectorial, liderada por el sector agricultura (Mando Técnico), conjuntamente con el

Sector Obras Públicas. Aquí se requiere la constitución de la instancia de coordinación –

61


Direcciones de Protección Civil y Emergencia, ONEMI – que maneje la información global y

establezca una relación con otros sectores y la Autoridad, en este caso, el Ministerio del Interior.

Otro ejemplo hace referencia al Sector Salud para el caso del cólera. Se estableció rápidamente un

Mando Técnico Sectorial, que involucró a todos los organismos técnicos del sector. El cólera fue

manejado siempre bajo el término emergencia y nunca como desastre. Esto significa que el

generar un Mando Técnico Sectorial o de nivel superior, es válido siempre, y que las decisiones

preventivas durante una situación de emergencia (anticiparse a una situación peor), resultan

eficientes y eficaces. Estas decisiones no dependen de la emergencia en sí, sino del conocimiento

acabado sobre el comportamiento de un fenómeno, que permita anticiparse a la peor situación.

En el caso de sismos destructivos (terremotos), se presentan múltiples escenarios, donde, en

primera instancia, actúan los organismos de respuesta primaria en tareas de búsqueda, rescate,

atención de personas y de albergues. Una vez abordada la atención inicial, las soluciones fluyen

sectorialmente. En este caso, la instancia de Coordinación resulta clave. Permite manejar

centralizadamente la información de evaluación y priorizar los niveles de impacto, facilitando una

solución integral a los problemas generados por el desastre.

En el caso de los incendios forestales, las instancias de Coordinación se establecen

inmediatamente a nivel superior (Gobernación o Intendencia), dado que la experiencia indica que

para una eficiente y efectiva acción en este tipo de emergencias, debe situarse la coordinación en

un nivel que permita movilizar recursos a través de la Autoridad que abarca más allá del área

jurisdiccional comunal.

Ahora bien, el Mando Conjunto es la expresión en terreno del Comité de Operaciones de

Emergencia. Está integrado por las jefaturas de los organismos que operan en terreno. Es la

instancia en que las organizaciones que apoyan al Mando Técnico intercambian ideas y visiones, ya

que sus distintas estrategias deben ser canalizadas hacia un objetivo común.

En base a lo anteriormente expuesto los mandos de coordinación en la gestión de los comités de

protección civil, se pudiesen resumir en lo siguiente:

Mando de Autoridad

Radicado en las autoridades de Gobierno Interior (Ministro del Interior, Intendente,

Gobernador y Alcalde).

Facilita las acciones de respuesta apoyando mediante el amparo de leyes y normas

vigentes.

Mando de Coordinación

Radicado en los Directores de Protección Civil y Emergencia de los niveles jurisdiccionales.

Coordina el requerimiento de recursos o acciones.

Instancia de relación entre recursos destinados a cubrir una emergencia y la Autoridad.

62


Se establece una Coordinación basada en la información y evaluaciones que efectúa el

Mando Técnico.

Mando Técnico

Ejercido por la organización que, por disposiciones legales o de procedimientos, es el

técnico en la materia.

En torno a él, actúan diferentes organizaciones en su respectivo ámbito operativo, que

necesitan trabajar coordinadamente para superar la situación adversa.

En una emergencia, participa en terreno al menos un organismo de respuesta, que se

relaciona con el conocimiento del evento o incidente específico.

Mando Conjunto

Expresión en terreno del Comité de Operaciones de Emergencia

Integrado por las jefaturas de los organismos que operan en terreno

Instancia de apoyo al Mando Técnico, intercambio de ideas y visiones.

3.8.- FUNCIONES DE UN DIRECTOR DE PROTECCIÓN CIVIL Y EMERGENCIAS

La efectiva gestión en el ámbito de la Protección Civil requiere de la formación de Equipos de

Protección Civil y Emergencia en Gobernaciones y Municipalidades, e idealmente de la

conformación de Direcciones de Protección Civil y Emergencia. Éstas deben cumplir una función

técnica, asesorando a la autoridad y coordinando los recursos del Sistema de Protección Civil en

actividades de prevención, mitigación, respuesta y rehabilitación. Dentro de las funciones que

debe desempeñar un Director de Protección Civil y Emergencia se encuentran las siguientes:

1. Articular, coordinar y fortalecer al Sistema Comunal de Protección Civil como plataforma de

gestión del riesgo y manejo de emergencias, desastres y catástrofes.

2. Asesorar al Alcalde, y a los miembros del Comité Comunal de Protección Civil y del Comité

Comunal de Operaciones de Emergencias en materias de planificación, organización,

coordinación y control de las actividades de prevención, mitigación, preparación, respuesta y

rehabilitación para situaciones de emergencias y desastres.

3. Mantener, operar y controlar un Sistema de Comunicaciones de Emergencia, asegurando las

comunicaciones con la Dirección Provincial o Regional de Protección Civil, con los organismos

integrantes de Sistema de Protección Civil y con los medios de Comunicación Social,

procurando su desarrollo y mejoramiento permanente.

4. Establecer el diagnóstico del territorio impactado.

63


5. Coordinar y centralizar, el procedimiento de Evaluación Daños y Necesidades para la toma de

decisiones, reporte a Dirección Provincial o Regional de Protección Civil e información pública,

de acuerdo a lo establecido en el Plan DEDO$.

6. Apoyar la petición de necesidades que formule el mando conjunto, previo análisis del uso

escalonado de los recursos para el control del Incidente.

7. Coordinar los apoyos que sean requeridos respecto de otras Instituciones y Servicios previo

análisis de los requerimientos que permitan el control del Incidente.

8. Proveer información procesada de las medidas adoptadas y sus impactos en la recuperación

de la normalidad de los sectores afectados a la Dirección Provincial y/o Regional de

Protección Civil y los respectivos comités.

9. Proveer información a partir de daños y necesidades detectadas para facilitar las labores de

reconstrucción a mediano y largo plazo a través de fondos para esos fines.

10. Promover y ejecutar acciones de extensión, educación y capacitación permanente en

prevención y preparación para la atención de emergencias y desastres entre los integrantes

del Sistema Comunal de Protección Civil, incluida la comunidad a través de sus organizaciones

sociales.

11. Coordinar el desarrollo de procesos de microzonificación de riesgos y de recursos, y promover

la integración de organismos científicos y técnicos junto a representantes de la comunidad

organizada.

12. Otorgar prioridad a todas aquellas iniciativas e inversiones sectoriales públicas o privadas de

carácter preventivo o mitigador destinadas a evitar o minimizar daños provocados por

incidentes destructivos.

A partir de la descripción de las funciones de un Director de Protección Civil y Emergencias, se

desprenden las tareas que deben realizar, las cuales pueden ser resumidas de la siguiente manera:

1. Conformar de forma permanente el Comité Comunal de Protección Civil y Comité Comunal de

Operaciones de Emergencia (C.O.E.), ejerciendo el Mando de Coordinación y Secretariado

Ejecutivo de acuerdo a lo expresado en el D. S. Nº 38.

2. Establecer el Centro de Operaciones de emergencia (C.O.E.) en oficinas del Municipio y en los

lugares alternativos y mantener permanentemente operativas las instalaciones y servicios de

apoyo a las actividades a desarrollarse en el C.O.E.

64


3. Mantener actualizado y con la debida difusión el Plan Comunal de Protección Civil y el Plan

Comunal de Operaciones de Emergencias.

4. Mantener actualizado el directorio de contactos institucionales para garantizar la validez del

Plan de Enlace.

5. Mantener archivos actualizados de Planes, Directivas y Procedimientos de Emergencia

emitidos por el nivel central, regional y provincial, por las demás instituciones y

organizaciones integrantes del Sistema de Protección Civil.

6. Mantener enlace y coordinación técnica permanente con la Dirección Provincial y/o Regional

a través de la Central de Radiocomunicaciones, estableciendo el Centro de Alerta Temprana.

7. Asistir, apoyar e integrar el Puesto de Mando conjunto en terreno para la toma de decisiones en el control de la emergencia, dependiendo de la magnitud de éste.

8. Mantener actualizada la relación de los elementos que conforman el Acopio de Emergencia, orientado a la realidad y experiencia local.

9. Establecer el control de ingreso y egreso de stock de socorro en bodegas habilitadas para la

emergencia, esto en base a las planillas Redes del Sistema Único de Evaluación de Daños y Necesidades.

10. Centralizar en el Centro de Operaciones de Emergencia la recepción y el análisis de los informes sectoriales e institucionales desde el minuto cero de la emergencia, a fin de procesar la información y ponerla a disposición de la Autoridad para la toma de decisiones.

La importancia de contar con estas instancias de coordinación constituidas mediante los comités

de gestión en Protección Civil, da cuenta de la visión sistémica que plantea el Plan Nacional de

Protección Civil, de manera que siempre sea un trabajo mancomunado y en conjunto, con

objetivos y metodologías claras que permitan trabajar en base al ciclo de manejo del riesgo,

destacando su rol en la prevención, como lo es en el caso del Comité de Protección Civil, y la

respuesta para el caso del Comité de Operaciones de Emergencia.

Ambas instancias deben basarse en los dos principios de la protección Civil, la ayuda mutua y el

uso escalonado de los recursos.

65


Capítulo 4: “Metodología para la Elaboración de un

Plan de Emergencia”

66


67


CAPÍTULO 4: METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE UN PLAN DE EMERGENCIA

PRESENTACION

En el presente módulo se analizará la Metodología Para la Elaboración de un Plan de Emergencia,

la cual implica la aplicación de las Metodologías AIDEP y ACCEDER, las cuales permiten recordar los

aspectos que siempre deberán estar presentes en un plan de respuesta, de manera de contar con

todos los elementos requeridos para la entrega de una respuesta oportuna y eficiente acorde a la

realidad del contexto local.

Se profundizará la manera en que el Plan de Emergencia se constituye como un instrumento

operativo de respuesta, que contiene de manera ordenada y organizada los procedimientos, flujo

de información, delimitación de roles y funciones, definición de recursos humanos, técnicos y

financieros, que serán destinados a la entrega de una respuesta oportuna y efectiva frente a la

ocurrencia de Emergencias, Desastres o Catástrofe.

Los principales conceptos a revisar son: la planificación frente a las Emergencias, el concepto de

Plan de Emergencia, la conformación de Equipos de Trabajo, el análisis de Riesgo mediante la

metodología AIDEP, la definición de metas y objetivos, el desarrollo del Plan de Emergencia, la

preparación, revisión y aprobación, la metodología ACCEDER, la implementación y mantenimiento

del Plan de Emergencia, los niveles de planificación en Emergencias y la estructura básica de un

plan de Emergencia.


1. Identificar las características de un Plan de Emergencia, a partir de su definición, las acciones y procedimientos requeridos para su realización, de manera que se pueda adecuar a un contexto local, tomando en consideración los contenidos entregados en el presente módulo.

2. Describir los elementos claves de la metodología AIDEP, que posibilitan realizar un diagnostico de riesgos y recursos en el nivel local, acorde a lo estipulado en el presente módulo.

3. Describir los componentes principales de la metodología ACCEDER de manera que el capacitado recuerde los elementos y aspectos que siempre debe atender y estar presentes en un plan de respuesta, tomando en consideración los contenidos entregados en el presente módulo.

4.1.- FUNDAMENTOS

Las acciones destinadas a evitar o reducir el riesgo de ocurrencia de emergencias, desastres o

catástrofes, tales como la prevención, mitigación y preparación, incluyendo la planificación de la

respuesta, constituyen el primer y gran objetivo de la Gestión del Riesgo. Este objetivo se puede

alcanzar a través del trabajo permanente, multidisciplinario e interinstitucional de los integrantes

del Sistema Nacional de Protección Civil bajo la coordinación de la Oficina Nacional de Emergencia

ONEMI. A su vez se requiere de las instancias de coordinación establecida bajo los Comités de

68


Gestión en Protección Civil. A partir del trabajo desarrollado por el Comité, es posible, en términos

generales, obtener una visión integral de las amenazas, vulnerabilidad y posibles consecuencias

tras un evento o incidente adverso, siendo posible, evitar que ello ocurra; o bien, al no ser

evitable, reducir al mínimo el impacto y daños producidos, constituyendo la base de la

planificación para un efectivo manejo del riesgo.

Ahora bien, la planificación para el manejo de situaciones de emergencia, desastre y catástrofe,

implica una coordinación previa y la elaboración de un Plan de Emergencia, el cual constituye un

instrumento operativo de respuesta, en el que se deben plasmar las diversas acciones, procesos,

actividades a desarrollar, recursos involucrados (humanos, técnicos, materiales y financieros) que

se deben considerar frente a la ocurrencia de una situación de ese tipo.

El presente documento establece una metodología para la elaboración de un Plan de Emergencia,

que ofrece una estructura para la articulación de los aspectos que siempre deben estar presentes

en él: la metodología AIDEP y primordialmente la metodología ACCEDER.

4.2.- EL PLAN DE EMERGENCIA

El Plan de Emergencia es un instrumento que contiene, de manera ordenada y organizada, las

acciones y procedimientos que se deben poner en marcha, los roles y funciones del recurso

humano, y los recursos técnicos, materiales y financieros que se utilizarán en la respuesta frente a

una situación de emergencia, desastre o catástrofe.

En este sentido, el Plan de Emergencia debe establecer previamente hasta dónde se administra

una emergencia con medios propios, y cuándo se recurre a instancias superiores del Sistema de

Protección Civil (en sus niveles comunal, provincial, regional o nacional).

Como principio básico se debe considerar, que un Plan de Emergencia no contiene procedimientos

rígidos destinados a enfrentar eventos adversos. Por el contrario, se trata de un documento

dinámico y flexible, que puede ser modificado y/o adecuado sobre la base de las lecciones

aprendidas en hechos (eventos) reales, o como resultado de sus ejercitaciones, considerando

además, que la o las variables de riesgo son cambiantes, de acuerdo a la incidencia en factores,

tanto naturales como humanos, que finalmente afectan la concepción inicial del Plan.

En definitiva el Plan de Emergencia es un documento que:

1. Estandariza y protocoliza la respuesta a emergencias.

2. Guía la acción colectiva y coordinada de los diferentes participantes.

3. Asigna la responsabilidad a las personas y organizaciones para llevar a cabo acciones

específicas en caso de emergencia.

4. Establece las líneas de relaciones de autoridad y organización y muestra cómo todas las

acciones se coordinarán.

5. Identifica el personal, equipo, instalaciones, suministros y otros recursos disponibles

dentro de la jurisdicción necesarios para responder.

69


Junto con lo anterior, el Plan de Emergencia, debe establecer procedimientos generales y

específicos para los distintos tipos de eventos o emergencias que puedan registrarse en el área

que se desea proteger. En efecto, la respuesta ante un terremoto, no es igual que la respuesta

frente a un incendio, y a su vez, esta última no es la misma que ante un accidente de tránsito. No

obstante lo anterior, un terremoto representa el peor escenario de riesgo en que la sociedad y sus

organizaciones pueden verse colapsadas, por lo que cualquier localidad o estructura social deberá

tomar en consideración a la hora de elaborar un instrumento de este tipo y convertirse en el plan

de emergencia modelo desde el cual se deriven otros procedimientos para atender emergencias

de menor impacto.

Acciones para la elaboración de un Plan de Emergencia

Para la elaboración de un Plan de Emergencia se han identificado, al menos 6 acciones a

desarrollar, las cuales se presentan a continuación:

1.- Conformación de un Equipo de Trabajo

Se debe conformar un equipo de trabajo que sea responsable de desarrollar el plan, y que sean

integrantes de los Comités de Gestión en Protección Civil. Este equipo debe estar compuesto por

representantes de diversos organismos jurisdiccionales que suelen participar en las operaciones

de emergencia, incluyendo la comunidad.

2.- Análisis de Riesgos

Se debe realizar un análisis de las amenazas y vulnerabilidades presentes en el territorio al que

responderá el plan de emergencia. Este análisis proporciona una base para determinar qué

riesgos, amenazas y vulnerabilidades merecen especial atención, y qué acciones deben ser

planificadas, y qué recursos es probable que sean necesarios. Se Realiza Utilizando la Metodología

AIDEP

3.- Definición de Metas y Objetivos

Utilizando la información obtenida mediante la metodología AIDEP, se proyecta a partir de la

planificación, cómo sería una operación exitosa frente a una emergencia determinada,

identificando las acciones y recursos requeridos. Para ello es necesario considerar la elaboración

de Prioridades (se debe contar un orden de importancia asignada a los diferentes cursos de

acción), Metas: (Afirmaciones amplias y generales que indican los métodos mediante los cuales

alcanzar las prioridades) y Objetivos (Son acciones específicas, identificables y medibles durante la

operación)

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4.- Desarrollo del Plan

Se deben generar los cursos de acción que van a permitir manejar la emergencia de manera

efectiva para proteger a las personas, los bienes y el medio ambiente. Para ello, se debe establecer

una línea de tiempo que considere el escenario de análisis de riesgo, en donde se pueda ubicar los

distintos momentos de la emergencia. A su vez, se debe poder Identificar y ubicar en el tiempo los

puntos de decisión, y cada una de las acciones a realizar.

Mediante la línea de tiempo se deben responder las siguientes preguntas:

¿Cuál es la acción a realizar?

¿Quién es el responsable de la acción?

¿Cuándo se debería desarrollar?

¿Cuánto dura?

¿Cuánto tiempo hay disponible para ejecutar?

¿Cuáles son los requisitos?

¿Qué recursos se necesitan?

¿Qué pasa después de ejecutada la acción?

Es importante destacar que parte integral de desarrollo del plan se une con la aplicación de la

metodología ACCEDER, la que se analizará con mayor profundidad más adelante.

5.- Preparación, revisión y aprobación del Plan de Emergencia

No debemos olvidar que el objetivo principal del Plan es enfrentar, controlar y minimizar los

efectos de una emergencia. Una vez realizado el análisis de riesgo, definidos los objetivos y

establecidas las líneas de acción se debe implementar y ejecutar un marco operativo orientado a

la gestión de la emergencia, el cual se constituye como la metodología ACCEDER la cual se verá

con una mayor profundidad más adelante.

6.- Implementación del Plan de Emergencia

El último paso se relaciona con la evaluación de la eficacia del plan, la cual implica la capacitación,

ejercicios y otras actividades para determinar si las metas, objetivos, decisiones, acciones

establecidas en el plan llevan a una respuesta satisfactoria. A su vez el equipo de trabajo debe

establecer un proceso periódico de revisión y actualización del plan.

71


4.3. DIAGNÓSTICO DE RIESGOS Y RECURSOS: LA METODOLOGÍA AIDEP

Con el objetivo de que el Plan de Emergencia, y en general, toda la planificación en protección

civil, sea pertinente y responda a las necesidades de seguridad de la realidad de un territorio,

resulta fundamental un diagnóstico previo. El diagnóstico de la realidad del territorio, pasa a

constituir la base de la planificación y programación de las acciones, tanto de prevención como de

respuesta ante situaciones de emergencia o desastre.

AIDEP se constituye como una herramienta de recopilación y sistematización de información, que

es una de las bases para el desarrollo del Plan de Emergencia, y permite poner en marcha un

proceso de reconocimiento de los riesgos, así como también de los recursos, asociados a un

territorio en particular. AIDEP es una herramienta de microzonificación, es decir, permite

diagnosticar los riesgos de una zona específica y los recursos (humanos, técnicos y financieros)

disponibles y necesarios para la satisfacción de las necesidades de seguridad de dicha zona.

La microzonificación consiste en el proceso de evaluación de amenazas y vulnerabilidades

considerando para cada sitio o lugar, las condiciones locales del suelo, topografía, vegetación,

actividades socioeconómicas, calidad administrativa, servicio, entre otros, con el fin de identificar

y localizar los riesgos.

Cada letra del nombre de esta herramienta, señala una etapa en el proceso de microzonificación:

Análisis Histórico.

Investigación en Terreno.

Discusión (Para priorizar participativamente las amenazas, vulnerabilidades y recursos).

Elaboración de Mapas y Cartografías (Identificando Riesgos y Recursos para Prevención y

Respuesta).

Planificación Integral en Protección Civil.

Si bien este proceso de microzonificación, puede ser realizado desde los niveles Nacional,

Regional, Provincial o Comunal, su mayor efectividad es alcanzable si es aplicado de este último

nivel: el nivel Comunal.

El Comité de Protección Civil, del nivel correspondiente, es la estructura desde la cual se gestiona

el proceso de microzonificación, es decir, desde la aplicación de AIDEP. El comité es responsable y

parte activa del diagnostico y posterior planificación. En el comité deben estar representadas las

instituciones, organismos y servicios de los tres integrantes claves: autoridad, ciencia y tecnología,

y comunidad, quienes tienen por misión proveer información desde el ámbito de su competencia:

Fuentes de gobierno Local (Municipalidades y de servicios públicos): Entregan información sobre la

evaluación técnica de los riesgos efectuados por sus instancias competentes y proporcionan una

visión general para la gestión en protección civil, de acuerdo a su disponibilidad de recursos.

Fuentes Científicas y Técnicas: Proporcionan información relacionada con la identificación de

amenazas y análisis de vulnerabilidades.

72


Fuentes Comunitarias: Proporcionan información fundamentalmente basada en la percepción del

peligro, identificando amenazas y vulnerabilidades, frente a hechos recurrentes que han afectado

su calidad de vida.

ANALISIS HISTORICO: ¿QUÉ NOS HA PASADO?

La primera etapa del proceso de microzonificación consiste en realizar una investigación sobre

eventos ocurridos en un territorio o zona en particular, revisando toda información sobre

situaciones que en el pasado han puesto en riesgo o han dañado a las personas, los bienes y el

ambiente.

Cada instancia integrante del Comité debe aplicar sus propias potencialidades investigativas para

acceder a tales antecedentes. Por ejemplo, para la autoridad de los riesgos oficiales constituyen el

insumo principal; para la ciencia y la tecnología, estudio sobre eventos ocurridos, investigación

sobre los fenómenos de la naturaleza, sus probables manifestaciones, los análisis sobre la realidad

económica y social del área, etc.; y finalmente, para la comunidad, la experiencia vivida por sus

propios vecinos o sus familiares frente a diversos eventos, así como también respecto de los

recursos que se utilizaron en el enfrentamientos de los eventos ocurridos y evaluar su grado de

efectividad.

INVESTIGACIÓN EN TERRENO: ¿DÓNDE Y CÓMO PODRÍA PASAR?

A partir de la historicidad configurada en la etapa anterior, el proceso continúa con una evaluación

en terreno de las condiciones que en la actualidad se presentan en el área de estudio, que

pudieran anticipar una probable recurrencia del evento, o bien, la mitigación o eliminación del

riesgo. Se debe recorrer el territorio para verificar en terreno si permanecen o no las condiciones

de riesgo descubiertas en el análisis histórico, resultando importante también observar si existen

nuevos elementos o situaciones de riesgo las que deben ser debidamente consignadas.

El aporte científico en esta etapa también es sustantivo en cuanto a los avances que en el tiempo

se hayan logrado y los estudios de los fenómenos que originaron los eventos, a través de modelos

e instrumentos, y también en relación a las vulnerabilidades asociadas, tanto en los aspectos

socioeconómicos como estructurales y ambientales.

Paralelamente al registro que en este recorrido se efectué respecto de los riesgos, se deben

consignar los recursos disponibles para enfrentar esos riesgos, ya sea destinados a evitar que se

traduzcan en un daño o para estar preparados para una oportuna atención a las personas o

cuidado de los bienes al no haber podido impedir la ocurrencia de una situación destructiva. En

este contexto, la determinación de recursos no puede quedar restringida exclusivamente a los

fondos monetarios de que dispondría la autoridad para tales efectos, sino que se debe ampliar el

análisis a los recursos técnicos y financieros de los distintos organismos involucrados y también el

conocimiento que aporta la ciencia y la tecnología. Se debe siempre tener en cuenta que el

principal recurso estratégico es el ser humano.

73


DISCUSION DE PRIORIDADES

En esta etapa del proceso, se someten a análisis los diversos riesgos destacados para establecer

una priorización de los mismos y, en virtud de ello, planificar la gestión pertinente en prevención,

respuesta o recuperación, siempre de acuerdo a los recursos disponibles o alcanzables. Algunos

criterios de priorización que es posible recomendar son los siguientes: recurrencia (eventos o

incidentes del mismo tipo que se producen frecuentemente en el área); impacto, la recurrencia

del evento o incidente es menor pero cuando se registra su impacto es mayor a otros; recurrencia

e impacto (eventos del mismo tipo que se manifiestan con frecuencia y alto impacto).

En esta etapa, el comité con todos sus integrantes incluidos los representantes de Carabineros,

Salud y otros organismos o instancias técnicas que lo componen, se reúnen para discutir y analizar

los riesgos y recursos consignados, para otorgarles una priorización, determinando que se

abordara en un primer momento.

ELABORACION DE MAPA

La siguiente etapa consiste en la elaboración o confección del mapa. La información recabada en

las etapas anteriores es decir, los riesgos y recursos identificados y priorizados previamente,

deben ser referidos espacialmente en un mapa, para lo cual pueden ser utilizados los planos

Municipales. En ellos debe ser indicado los riesgos priorizados y los recursos identificados en su

correspondiente ubicación. Este mapa pasará a constituirse en una verdadera fotografía de la

realidad de riesgos y recursos del sector examinado, base sustantiva de información para la

planificación.

PLANIFICACION

Sobre la base del diagnóstico logrado en las etapas anteriores, se esta en condiciones de iniciar el

proceso de planificación, en que deben participar activamente las tres instancias, cada una de

acuerdo a sus particulares facultades y competencias. Si bien las etapas de AIDEP pudieran

desarrollar las tres instancias en forma conjunta (autoridad, ciencia-tecnología, comunidad

organizada) resulta práctico que cada una de ellas las efectúe por separado manejando cada cual

su propio lenguaje y su particular nivel y área de conocimiento y competencia. Donde sin lugar a

dudas deben confluir las tres visiones que son la expresión del saber técnico y del saber social, es

en la planificación.

La planificación deber consultar acciones para cada una de las fases y etapas del ciclo para el

manejo del riesgo, es decir, para la prevención, respuesta y recuperación. En este caso particular,

AIDEP es utilizado como base para la elaboración del Plan de Emergencia.

Debido a que las mismas acciones de prevención y mitigación, van estableciendo variaciones sobre

las amenazas y principalmente sobre las vulnerabilidades asociadas, los recursos van presentando

modificaciones de acuerdo al desarrollo tecnológico, al avance del proceso de microzonificación

de riesgos y de recursos debe ser efectuado periódicamente como diagnóstico continuo. AIDEP no

concluye con la elaboración del mapa o con la confección del plan.

74


El objetivo es que llegue a constituirse como una practica, a modo de programa de trabajo del

Comité, para actualizar permanentemente la información sobre riesgos y recursos.

Cada una de las etapas del AIDEP, presenta fortalezas y debilidades que son necesarias de

considerar para en pos de un buen uso de la herramienta:

ETAPAS FORTALEZAS DEBILIDADES

ANÁLISIS HISTÓRICO Nada enseña más y mejor

que lo experimentado directamente

Puede llegar a ser autorreferente u obstaculizar el aporte de la ciencia y tecnología

INVESTIGACIÓN EMPÍRICA

Permite relacionar de manera más objetiva y científica amenazas con

vulnerabilidades

Puede llegar a invalidar la riqueza indiscutible de la

experiencia histórica

DISCUSIÓN DE PRIORIDADES

Permite abordar los problemas urgentes e

irrenunciables

Puede estancar la gestión una vez que se ha cubierto lo

urgente

ELABORACIÓN DE UN MAPA

Posibilita una visualización eficaz de los riesgos en un

área determinada n las potencialidades de gestión.

Requiere de una actualización permanente, por el dinamismo

de los riesgos.

PLANIFICACIÓN INTEGRAL Posibilita el ordenamiento de

la gestión y la optimización del uso de los recursos

Sin sustentarse en un diagnostico, para a ser solo

teoría.

4.4.- ELABORACION DE UN PLAN DE EMERGENCIA: LA METODOLOGIA ACCEDER

Como fue mencionado en el apartado anterior, la herramienta AIDEP, en la etapa de planificación,

considera la elaboración de un Plan Integral de Protección Civil de una zona determinada y la

elaboración de un Plan de Emergencia, es decir, la planificación de la respuesta frente a

situaciones de emergencia, desastres o catástrofes.

Ahora bien, para la elaboración de este último, la metodología ACCEDER constituye un pilar

fundamental

ACCEDER es una herramienta simple, de fácil manejo, destinada a guiar y facilitar la elaboración de

un plan de emergencia, considerando los principios de Ayuda Mutua y Uso Escalonado de

Recursos, que sustentan al Sistema Nacional de Protección Civil. Es un acróstico que señala los

elementos básicos a tener en cuenta en la acción de respuesta a una emergencia, como lo son:

Alerta y Alarma, Comunicaciones, Coordinación, Evaluación Primaria, Decisiones, Evaluación

Complementaria o Secundaria y Readecuación de las acciones de emergencia, palabras claves, de

cuya primera letra se va conformando el acróstico ACCEDER.

La herramienta ACCEDER permite a los administradores de emergencias recordar fácilmente los

aspectos que siempre deberán estar presentes en un Plan de Respuesta a modo de lista de

chequeo y que requieren de una adecuada preparación para su efectiva articulación.

75


Para facilitar el proceso de confección del Plan, resulta conveniente un análisis detallado de los

componentes de ACCEDER. A continuación se describe cada uno de los elementos que señala la

herramienta de preparación de respuesta ACCEDER.

Alarma

Comunicaciones

Coordinación

Evaluación Primaria o Preliminar

Decisiones

Evaluación Secundaria

Readecuación del Plan

4.4.1.- Alerta y Alarma

Si bien con frecuencia Alerta y Alarma son utilizados como sinónimos, la Alerta corresponde a una

instancia previa a la respuesta frente a un evento o incidente o fenómeno determinado, mientras

que la Alarma es la primera acción de respuesta

La alerta es un estado de vigilancia y atención. Indica mantenerse atento. Por ejemplo, se conoce

o maneja información sobre la posible ocurrencia de vientos huracanados, nevazones,

precipitaciones intensas, entre otros fenómenos y se deben tomar todas las precauciones

necesarias para evitar que generen daño.

El Plan Nacional de Protección Civil establece tres grados de Alerta: Temprana (Verde); Amarilla y

Roja, según la severidad del evento o incidente que se alerta o bien, cuando un evento o incidente

ya en proceso, amenaza con crecer en extensión y/o severidad, el sistema de Alerta se detalla a

continuación:

Alerta Temprana Preventiva (alerta verde): entendida esta como una instancia primaria

que implica la vigilancia permanente de distintas áreas y escenarios de riesgos.

Alerta Amarilla: Se establece cuando una amenaza crece en extensión y severidad, que no

podrá ser controlada con los recursos locales habituales, debiendo alistarse los recursos

necesarios para intervenir, de acuerdo a la evolución del evento o incidente destructivo.

Alerta Roja: Se establece cuando una amenaza crece en extensión y severidad,

requiriéndose la movilización de todos los recursos necesarios y disponibles, para la

atención y control del evento o incidente destructivo. Una alerta roja de acuerdo al tipo de

evento o incidente destructivo podrá establecerse de inmediato, sin que media

previamente una alerta amarilla.

76


El Plan de Emergencia debe dejar expresamente definida la o las opciones que se utilizarán, es

decir, debe definir y establecer exactamente las señales que estarán destinadas a estas instancias

y la forma en que se activarán entre los componentes del Plan y su sistema de enlace.

De acuerdo al tipo de riesgo, debe establecerse un procedimiento específico de Alerta, en relación

a las variables a considerar, según los escenarios previstos. Establecida una Alerta, al menos desde

su grado Amarilla en adelante, se debe constituir un Comité de Operaciones de Emergencia en un

lugar físico con facilitación de comunicaciones y en un área idealmente exenta de riesgo, el que se

conocerá como Centro de Operaciones de Emergencia (C.O.E.).

A diferencia del Comité de Protección Civil -que es de amplia convocatoria y cuya misión es

integral, vale decir, destinado a abordar desde la Prevención hasta la Reconstrucción - el Comité

de Operaciones de Emergencia deberá quedar constituido por aquellas instituciones u organismos

cuyos Roles tienen capacidades o competencias expresas según el tipo de evento o incidente

alertado o ya declarado.

4. 4.2.- Comunicaciones

La comunicación e información se encuentran directamente relacionadas con los conceptos de

Alerta y Alarma. El concepto de comunicación hace referencia a un proceso con mensajes, en un

código determinado, de ida y retorno, y por un canal específico; a diferencia de la información,

que se refiere a la transmisión de antecedentes o datos, sin retroalimentación.

Al confeccionarse el Plan de Emergencia deberán establecerse los mecanismos de comunicación

entre cada uno de los organismos componentes del Plan, puesto que la determinación de una

clara Cadena de Comunicación entre todos los involucrados, constituye el factor medular de una

buena Coordinación.

Para establecer los mecanismos de comunicación se deben definir protocolos y sistemas de

comunicación entre las organizaciones que participan en la respuesta a emergencias, en al menos

cuatro aspectos:

Convocatoria

Plan de Enlace

Interoperabilidad

Manejo de la información interna/externa

Estas consideraciones son fundamentales para toda comunicación de emergencia, cualquiera sea

el medio o canal que se utilice, sobretodo en la radiocomunicación, la que generalmente utiliza

códigos, destinados a hacer breves y precisos los mensajes. Para que éstos sean realmente

efectivos, la codificación que se utilice debe quedar explicitada en el Plan y por lo tanto, conocida

y entrenada por todos quienes aplicarán ese instrumento. El objetivo es unificar el lenguaje.

77


Convocatoria

Según lo trabajado en el módulo anterior, respecto de la convocatoria en el caso del Comité de

Operaciones de Emergencia, es necesario destacar que a la sala de reuniones del COE pueden

ingresar solamente los miembros titulares o su suplente, quienes podrán estar acompañados de

máximo un asesor cuando lo estimen conveniente. A su vez se debe considerar al el equipo de

coordinación operativa de ONEMI a nivel Nacional y Regional, y Encargados de Protección Civil y

Emergencia en el nivel Comunal, según corresponda el nivel de la emergencia.

Es importante señalar que se deben definir dos lugares alternativos para los casos en que la

infraestructura del lugar oficial, no cumpla las condiciones de seguridad, lo cual debe quedar

especificado en el directorio de emergencia del Comité de Operaciones de Emergencia, a su vez se

debe considerar los mecanismos de comunicación en los horarios inhábiles, en donde se debe

poder localizar a los miembros titulares y suplentes de Comité.

Para un mayor detalle del Directorio de Emergencia y del Plan de Enlace, favor de referirse a las

páginas 46 y 47 del manual.

Plan de Enlace

El plan de enlace consigna la forma de interacción entre los distintos roles involucrados en el Plan

– quién se comunica con quién, cuando, para qué y por qué medio- y constituye lo medular de la

coordinación necesaria para el manejo de un evento de emergencia. Debe precisar las líneas

horizontales y verticales de contacto para la evaluación de un evento o incidente, como también

para la adopción de decisiones operativas y para la ejecución de tales decisiones.

Cómo se comunican los distintos Roles entre sí

Qué Roles se comunican con qué Roles

Ambas instancias deberán estar directamente sustentadas en los Roles y Funciones establecidos,

según responsabilidades y colaboraciones explícitas. El cómo comunicarse se debe cubrir con un

Directorio de Emergencia, con nombres, ubicación, sistemas de comunicación, registro

actualizable cada vez que se produzca algún reemplazo.

4.4.3.- Coordinación y Dirección

La Coordinación consiste en trabajar en acuerdo, con procedimientos comunes e

interrelacionados, lo que se hace urgente e indispensable durante una situación de emergencia,

habiéndose establecido previamente tanto los mecanismos de coordinación interna, como

también con los organismos externos.

Los mecanismos de coordinación que se establezcan en el Plan de Emergencia deberán describir

los marcos para todas las actividades de coordinación, dirección y control, identificando quien

tiene el control tácito y operacional de los recursos de emergencia, a su vez se debe establecer los

sistemas de coordinación intragencial e intersectorial para ser utilizados durante una emergencia.

78


Lo anterior implica una definición clara y precisa acerca de los MANDOS (de autoridad,

Coordinación y Técnico) y de los ROLES y FUNCIONES, declarando las acciones y responsabilidades

que asumen los integrantes del Comité. Para tal efecto se considera la elaboración de la matriz

COE la cual se aborda a continuación:

Matriz COE

El Directorio (Plan de Enlace) constituye el complemento clave de una Matriz COE, a modo de

“check list” sobre roles y funciones a establecer en el Plan de Emergencia, para armonizar en el

contexto de un COE - Comité de Operaciones de Emergencia - las relaciones entre los distintos

organismos/instancias que lo integran.

Para tal efecto, deben identificarse Responsables y Colaboradores de los PROCESOS clave a

desarrollar mediante las operaciones de emergencia, considerando, a lo menos:

Monitoreo de la amenaza

Monitoreo de las condiciones de vulnerabilidad

Sistema de Alerta y Alarma

Operación del Plan de Enlace

Coordinación del manejo de eventos

Evaluación de daños, impactos y necesidades

Sistema de evacuación

Sistemas de asentamientos transitorios

Administración de recursos de asistencia a comunidades

Administración de recursos técnicos de emergencia

Sistema administrativo financiero y legal

Información Pública

En general, es posible señalar que:

El proceso general reconoce un Mando de Autoridad y un Mando de Coordinación. El Mando de

Autoridad está a cargo el Alcalde en el nivel Comunal; del gobernador en el nivel Provincial; del

Intendente en el nivel Regional y del Ministro del Interior y Seguridad Pública en el nivel Nacional.

La Información Pública es de responsabilidad del Mando de Autoridad, que puede

delegarla en el Mando de Coordinación.

La primera línea de gestión de emergencia corresponde al nivel local, debiendo escalonar

los recursos y medios, a fin de ir controlando la situación.

El nivel provincial se constituye de este modo en una instancia de articulación y enlace

entre el nivel comunal y regional.

Esta movilización escalonada de medios y recursos deberá quedar establecida en el Plan

de Emergencia.

79


En el contexto territorial, se debe tener en cuenta:

Los servicios y/u organismos técnicos especializados del Estado, deben ser activados a

nivel regional y a través de las respectivas SEREMIs, de acuerdo a las necesidades

específicas de la situación que se esté abordando.

Los procesos aquí indicados no constituyen necesariamente un paso a paso, puesto que

muchas acciones pueden y deben ir cumpliéndose de forma simultánea, según sea la

situación.

El escalamiento en la gestión de coordinación y operación hacia el nivel nacional, se debe

efectuar desde el nivel regional.

Dentro del contexto local se debe tener en cuenta en esta Matriz COE a los integrantes del Comité

de Operaciones de Emergencia del nivel Comunal, considerando como mínimo a las siguientes

autoridades e instituciones:

Alcalde

Encargado Comunal de Protección Civil y Emergencias.

Carabineros

Ambulancias (Sistema de Salud Municipal y Privado)

Cuerpo de Bomberos

Municipio (salud, educación, dirección de obras municipal, SECPLAN, DIDECO,

departamento de tránsito, entre otros)

Instituciones que administran los servicios básicos (Luz, Agua, Gas)

80


Matriz COE

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La Matriz COE debe identificar en la primera columna de la izquierda los procesos necesarios a

desarrollar en la gestión de respuesta, según la dinámica del o los eventos a cuyo control estará

destinado el Plan. Las siguientes columnas deberán dar cuenta de los organismos o personas que

operarán cada proceso, consultando siempre el respectivo escalamiento hacia niveles superiores

del Sistema de Protección Civil, pero siempre clarificando quien es el Responsable del proceso de

quienes Colaboran en las distintas fases o tareas del mismo.

De acuerdo a la estructura de relaciones establecida en la Matriz COE, queda determinado el Plan

de Enlace, indicando las líneas de contacto horizontales y verticales correspondientes. Este

sistema de Coordinación deberá ser actualizado permanentemente para su vigencia continua.

Es recomendable mantener a la vista la Matriz COE y su respecto Plan de Enlace en el Centro de

Operaciones de Emergencia – COE.

Auto-convocatoria de trabajo permanente

Quien tenga el Rol de Director, Jefe o Encargado de Emergencia, tendrá que verificar que la Alerta o Alarma ha sido validada y recibida por quienes tienen responsabilidades en la materia.

Ahora bien, en el proceso de confección del Plan de Emergencia, debe diferenciarse el “manejo del

evento” del “manejo de la emergencia”.

Evento o incidente es el hecho detonante de la situación, por ejemplo, inundaciones por un

temporal, desplome de una estructura por una explosión, variados desplomes por un sismo

mayor, etc. En tanto, Emergencia corresponde al escenario integral, donde confluye el evento o

incidente y todas sus consecuencias, como también la totalidad de las acciones destinadas a

controlar la situación en sus variados alcances.

De esta manera, para el Manejo del Evento o Incidente, deben establecerse procedimientos

específicos de contención, control, delimitación de zonas de seguridad, determinación de las

causas, evaluación de su proyección (eventual crecimiento del evento o incidente en extensión y

severidad) y liquidación del evento, cuando corresponda.

Por otro lado, Manejar la Emergencia implica desarrollar una gestión integral, que parta por

correlacionar coordinadamente las acciones de los distintos roles, tanto para el manejo del

evento, como de sus consecuencias: impactos en la población, establecimiento de alertas,

evacuaciones, movilización de recursos, evaluación de daños y necesidades y la permanente

información a autoridades y opinión pública, cuando corresponda.

Frente a una situación de emergencia, las personas con responsabilidades de coordinación o a

cargo de un proceso como responsable del mismo, tendrán que concurrir sin necesidad que se

les llame a participar en la superación de las situaciones: Bastará con que conozcan la Alerta

y/o la Alarma.

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Mandos de Coordinación

Lo anterior, obliga a confeccionar un Plan de Emergencia, con clara definición de los Roles

OPERATIVOS, Roles de COORDINACIÓN y Roles de DECISIÓN, estrechamente relacionados con los

tipos de Mando y de acuerdo a los proceso que se definan.

Por ello es clave que el Comité defina el Mando, los Roles y las Funciones específicas, lo que

evitará conflictos cuando ese Plan deba ser activado.

No cabe duda que el Mando de Autoridad deberá quedar bajo la responsabilidad de la autoridad

superior de la unidad territorial, laboral o social respectiva, como Autoridad Administrativa, quien

– idealmente - se apoyará en un Coordinador de Protección Civil y Emergencia o de Seguridad (con

conocimiento técnico y práctico), el que pasa a asumir un Mando de Coordinación.

De acuerdo al tipo de evento o incidente que se deba enfrentar y su magnitud, pueden concurrir

organismos técnicos especializados de respuesta operativa, los que, según corresponda al tipo de

evento o incidente y/o impacto, éstos asumen un Mando Técnico. Por ejemplo, en el caso de un

incendio, el Mando Técnico queda a cargo de Bomberos. Si es un accidente con lesiones

personales, el Mando Técnico queda a cargo de Salud. Siguiendo el mismo ejemplo, si confluyen

ambos organismos: entre ellos comparten el Mando Técnico.

Estas tres instancias de Mando – de Autoridad, de Coordinación y Técnico – conformarán un

Mando Conjunto, a través del cual se adoptarán las decisiones para que cada uno cumpla con su

respectivo rol, referido a las personas actuantes.

En el proceso de diseño del Plan de Emergencia, también deberá considerarse la coordinación y

comunicación con los directivos o autoridades superiores.

El número y tipo de Roles estará siempre dependiendo de la complejidad de la unidad territorial,

laboral o social para la cual se está planificando, en cuanto a extensión territorial, tamaño de la

infraestructura, número de personas, ubicación geográfica en relación a los organismos técnicos

de respuesta primaria ante una emergencia (Bomberos, Carabineros, Unidad de Salud, entre

otros).

Es pertinente reiterar que para cada uno de los Roles que se definan, en el Plan de Emergencia

deberán quedar rigurosamente indicadas sus respectivas funciones y las formas de enlace con los

demás roles.

Mando: De Autoridad, de Coordinación y Técnico

Rol: Según el tipo de Mando (Autoridad, Coordinación y Técnico y Mando Conjunto en Terreno); de Responsabilidad y de Colaboración de acuerdo a cada proceso operativo que se establezca según el tipo de evento o incidente y sus variables.

Funciones: Definiendo medios y recursos humanos, técnicos y financieros necesarios para alcanzar el objetivo de cada Proceso determinado por el Plan de Emergencia, para sustentar los PROCEDIMIENTOS de Operación.

83


De este modo, al aplicarse el Plan, ya sea en una emergencia real o en un ejercicio, cada cual sabrá qué parte del engranaje está a su cargo, como también sus enlaces de acuerdo a su rol específico. En determinados contextos, un organismo debe asumir más de un rol, por lo que deberá determinar responsables para el cumplimiento de cada uno de ellos. 4.4.4.- Evaluación (Primaria o Preliminar)

Esta fase o componente de ACCEDER apunta a la valoración de las consecuencias producidas por

un accidente, emergencia, desastre o catástrofe desde el primer momento. Constituye una labor

destinada a objetivar las reales dimensiones del problema, para adoptar decisiones operativas

Racionales y Lógicas, entendiendo siempre que los recursos de respuesta generalmente son

inferiores a las necesidades.

¿Qué pasó?

¿Qué se dañó?

¿Cuántos y quiénes resultaron afectados?

Si el evento o incidente está aún en proceso, esta evaluación quedará más enriquecida si cada Rol

proyecta de alguna manera las dimensiones que el evento o incidente podría alcanzar de no ser

controlado oportunamente, en cuyo caso, las preguntas a agregar son:

¿Qué está pasando?

¿Qué se está dañando?

¿Cuántos y quiénes podrían resultar afectados?

…El énfasis de la evaluación debe estar en las personas.

Para el cumplimiento de esta fase ACCEDER, la estructura administrativa del Estado de Chile – a

través de los Municipios, Gobernaciones Provinciales, Intendencias Regionales, bajo la

coordinación nacional de la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad

Pública – se debe utilizar el Plan DEDO$: Sistema de Evaluación de Daños y Necesidades,

establecido en el Plan Nacional de Protección Civil.

4.4.5.- Decisiones

De acuerdo a los daños e impactos y a las respectivas necesidades evaluadas, el Mando Conjunto,

según las capacidades internas y externas factibles de movilizar, adoptará las decisiones de

atención a las personas, como por ejemplo, el asignar tareas especiales, reubicar o trasladar a las

personas afectadas, convocar a los organismos técnicos especializados, convocar a otros

organismos, asignar recursos de acuerdo a las necesidades presentes, coordinarse con autoridades

superiores, suspender actividades habituales, etc.

Todo ello en función del principio de “uso escalonado de recursos”, debiendo determinarse con

precisión - para acceder al máximo de objetividad y oportunidad posible – los mecanismos

84


destinados a escalar los recursos y responsabilidades de coordinación, vale decir, la forma en que

se asumirá o se requerirá el apoyo del nivel inmediatamente superior del Sistema de Protección

Civil.

Al momento de diseñarse el Plan de Emergencia, deben diferenciarse a lo menos dos tipos de

decisiones, directamente relacionadas con los tipos de Mando:

1. De Autoridad, en todo lo referente a responsabilidades y competencias administrativas;

2. De Coordinación, para la movilización consensuada y racional de recursos humanos,

financieros, materiales y técnicos, referida al ámbito, responsabilidad y capacidades de

acción de los organismos técnicos especializados.

Para facilitar la toma de decisiones, el Plan deberá trabajar sobre supuestos en relación a los

procesos a consignar en el Plan, según las directrices básicas determinadas en la Matriz COE.

En este contexto, el Plan debe especificar los Recursos Humanos, Materiales y Técnicos que pone a

disposición del Plan de Emergencia cada uno de los organismos operativos del Comité, los que

deben quedar consignados de manera oficial:

Recursos Humanos:

Sector/Institución Aportante

Especialidad Número de Personas

Nombres Ubicación Física

Regular

Tiempo Estimado de

Traslado

Recursos Materiales:

Elemento Sector/Institución Aportante

Ubicación Física Regular

Medio de Transporte

Responsable Directo de su

Operación

Tiempo Estimado de

Traslado

Esta información consignada en el Plan, al aplicarse en una emergencia, permite de manera rápida

y efectiva, determinar el momento en que resulta insuficiente la capacidad de respuesta y se debe

escalar la coordinación para acceder a recursos de los niveles superiores del Sistema.

En resumen las decisiones, supone un consenso entre las necesidades, los recursos, los objetivos y

los procedimientos, entre otros factores.

Respecto de los recursos, estos se refieren a las instalaciones, personal u otros para responder a

los riesgos definidos, las cantidades disponibles en la inmediatez y a diferentes plazos, ubicaciones

85


en que se mantienen y posibles restricciones de uso. El diagnóstico de los recursos debe responder

a una disponibilidad real, para que pueda ser utilizado en cualquier momento.

En cuanto a la administración, finanzas y logística, cabe resaltar que el tener protocolos definidos

para estas áreas puede ayudar a hacer una gestión más rápida y eficiente de los cursos de acción

que se vayan adoptando.

Es importante destacar la relevancia de incorporar esta información en el Plan de Emergencia, ya

que de ésta se puede contar con un mapa claro y preciso de los recursos que se disponen. A

continuación se presenta un cuadro resumen de recursos materiales y humanos.

Cuadro Ejemplo de Registro de Recursos Materiales y Humanos

Municipalidad

Bomberos

Carabineros

Depto. Educación Municipal

Depto. de Obras

Consultorio

Contratista Calles y Caminos

Contratista Aéreas Verdes

Total

4.4.6.- Evaluación Complementaria (o Secundaria)

La segunda evaluación o evaluación complementaria tiene por fin contar con antecedentes más

profundos y detallados sobre las repercusiones del evento o incidente adverso que afectó o aún

está afectando a la unidad laboral o territorial.

Esta segunda evaluación va a depender de la magnitud de la emergencia y puede incluir un

seguimiento a la comunidad afectada; profundización sobre los daños a la infraestructura y su

86


entorno si es el caso; el ánimo de la comunidad; situación sanitaria; estado del sistema de

comunicaciones y de transporte, entre otros.

Debe tenerse en cuenta que la gestión de emergencia apunta a la rehabilitación o

restablecimiento de los elementos básicos de vida de las personas afectadas, derivando, la

mayoría de las veces, a soluciones provisorias, procurándose, dentro de lo estrictamente factible,

que éstas no sean definitivas, sin que ello signifique retardar la respuesta.

Sin embargo, la información de emergencia servirá también de base para la Planificación del

Proceso de Reconstrucción.

4.4.7.- Readecuación de las Decisiones o del Plan De Emergencia

Tiene por fin contar con antecedentes más detallados sobre las repercusiones del evento o

incidente que afectó o aún está afectando. Debe iniciarse un proceso de perfeccionamiento

continuo, sobre cada una de las etapas del PLAN DE EMERGENCIA, debiendo indicar:

Lecciones aprendidas.

Detección de fortalezas del Plan de Emergencia

Detección de debilidades del Plan de Emergencia

Cabe destacar que para eventos de menor complejidad, este paso, a cargo del Comité de

Protección Civil o de Seguridad, apunta a incorporar en el Plan de Emergencia los mecanismos

(reuniones de análisis, búsqueda de opiniones, encuestas, etc.) destinados a aprender de las

experiencias, para aplicar medidas correctivas y no repetir errores o mejorar lo obrado y así

perfeccionar las operaciones de continuidad o de mejoramiento continuo del Plan.

Para eventos de mayor complejidad, este paso, a cargo del Comité de Operaciones de

Emergencia, apunta también a perfeccionar las modalidades de coordinación, para corregir

decisiones ya adoptadas, a fin de optimizar las operaciones de control de la situación que se irán

anexando.

Igualmente, una vez superado el evento o incidente más complejo, deberá efectuarse la

evaluación sobre lo realizado, siempre con miras a perfeccionar el Plan, el que en sí mismo debe

incluir los modos y medios para ese fin, tales como:

Recopilación de informes: Los antecedentes que se obtengan de la situación vivida

servirán de base para la Readecuación del Plan. Los datos deben ser fidedignos, con el fin

de proporcionar una visión objetiva de los hechos. Esta tarea requiere implementar un

sistema de recopilación permanente y con responsables definidos durante todo el

proceso.

Análisis y recomendaciones: Del estudio de los antecedentes recopilados deberá surgir la

formulación de recomendaciones para mejorar el sistema de respuesta. Estas nuevas

87


proposiciones se plantearán sobre la base de hechos o estudios, lo que otorgará un sólido

sustento a las acciones a realizar.

Ejercitación del Plan de Emergencia

Concluida la etapa de confección del Plan de Emergencia, se debe iniciar un proceso de

perfeccionamiento continuo, a partir del desarrollo de ejercicios: simulaciones y simulacros. El

Plan debe estar lo suficientemente afinado cuando sea el momento de aplicarlo y no esperar la

ocurrencia de una emergencia para verificar la efectividad del instrumento.

4.5.- NIVELES DE PLANIFICACIÓN EN EMERGENCIAS

Tomando en consideración los 6 pasos para la elaboración de un Plan de Emergencia, se pueden

distinguir tres niveles de planificación para la respuesta a emergencias:

Nivel Estratégico: ¿Qué se va a hacer?

Describe de qué manera un nivel jurisdiccional (Nacional, Regional, Provincial y Comunal)

pretende cumplir con su responsabilidad en la gestión de emergencias a largo plazo.

Nivel Táctico ¿Cómo se va a hacer?

Proporciona una descripción de los objetivos, funciones, responsabilidades y acciones – en el

caso del nivel local - tanto de la Municipalidad como de los organismos de respuesta, incluso del

sector privado, frente a situaciones de emergencia.

Nivel Operativo: ¿Con qué se va a hacer?

Define las acciones específicas que deben realizar los distintos actores que participan de la

respuesta a emergencias, indicando los recursos necesarios y disponibles para ello, tiempo y

espacio en el previsto para ello.

Los tres niveles de planificación (Estratégico-Táctico-Operativo) deben estar plasmados en el

Plan de Emergencia a través de los pasos especificados anteriormente.

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Para concluir se plantea un cuadro resumen de la estructura de un Plan Comunal de Emergencia

Estructura de un Plan Comunal de Emergencia 1.- Introducción 2.- Objetivos 2.1- Objetivo General 2.2.- Objetivo Operativo 3.- Coordinación del Sistema de protección Civil Comunal en la respuesta 3.1.- Integrantes 3.2.- Roles 3.3.- Funciones 3.4.- Responsabilidades 3.5.- Coordinación 3.6.- Activación 4.- Alertas 4.1.- Funcionamiento del Sistema de Respuesta según niveles de Alerta 4.1.1.- En la Alerta Temprana Preventiva 4.1.2.- En Alerta Amarilla 4.1.3.- En Alerta Roja 5.- Sistemas de Comunicación 5.1- Sistema Comunal de Telecomunicaciones de Emergencia 5.2.- Flujo de Información 5.3.- Análisis de la Información de Emergencia 5.4.- Manejo de la Información a la comunidad y Medios de Comunicación 6.- Sistemas de Evaluación de Daños y Necesidades 7.- Centro de Operaciones de Emergencia 7.1.- Conformación y Ubicación del COE 7.2.- Activación/desactivación 7.3.- Convocatoria según Plan de Enlace 7.4.- Rol y Función (Matriz COE) 7.5.- Coordinación con los COE Regional/Provincial 7.6.- Operación del COE según Alertas Amarilla y Roja 7.7.- Implementación de Operaciones y Toma de Decisiones

ANEXOS

Marco Normativo Legal, Descripción General del Territorio, Identificación de los Riesgos, Amenazas y Vulnerabilidades, Plan de Enlace, Instrumentos del Plan DEDO$, Recursos y Capacidades del Sistema Comunal de Protección Civil, Acopio y Distribución de Elementos de Socorro, Albergues, Procedimientos específicos, Protocolos, Planes de Contingencia.

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4.6.- ESTRUCTURA PARA UN PLAN COMUNAL DE EMERGENCIA

Consideraciones para el desarrollo de un Plan Comunal de Emergencia

- La elaboración del Plan Comunal de Emergencia es a partir de la metodología ACCEDER.

- Los planes son operativos para la activar el Sistema Comunal de Respuesta, levantar

información del escenario de crisis, coordinar las acciones de primera respuesta, evaluar

daños y necesidades y articular los recursos locales para la atención de la emergencia.

- Debe contener además instrucciones precisas del uso de los instrumentos del Plan Dedos

e identificar unidades responsables de su aplicación.

- Deberá dejar en claro los procesos de activación del Centro de Operaciones de Emergencia

(COE), así como los Roles, Funciones y Responsabilidades de los integrantes del Comité de

Operaciones de Emergencia Comunal por cada nivel de Alerta establecida.

- El Plan deberá establecer claramente el Flujo de Información y Coordinación con el Nivel

Provincial y Regional.

- Este Plan Comunal de Emergencia deberá establecer las acciones y procedimientos

generales para la respuesta frente a emergencias que afecten el nivel local.

1. Introducción

En la introducción del Plan Comunal de Emergencia, éste deberá considerar los siguientes

aspectos:

Resaltar la importancia que tiene la comuna (gestión local) en la emergencia

(desde donde nace la respuesta, requerimientos e información).

Sentido del instrumento: PARA QUË SIRVE

Responsables del diseño del Plan

Responsables de la implementación del Plan

Cobertura y Alcance del Plan

Descripción del instrumento Plan Comunal de Emergencia.

2. Objetivos:

Objetivo General: establecer los procedimientos para la activación y coordinación

de la respuesta ante una emergencia o desastre del nivel comunal

Objetivos Operativo: serán aquellos que aluden específicamente a los procesos,

participantes, roles, funciones, información y decisiones.

3 Coordinación del Sistema de Protección Civil Comunal en la Respuesta

3.1 Integrantes: quienes articulan el sistema local de protección civil en el ámbito de

la respuesta (Alcalde, Encargado Comunal de Protección Civil y Emergencia;

Integrantes del Comité de Operaciones Emergencia determinados por el Alcalde;

Organismos de respuesta (a lo menos ABC); Servicios básicos; Red de voluntariado

local)

3.2 Roles: Establecer para cada integrante del Sistema de Protección Civil su ROL, vale

decir, QUÉ HACE

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3.3 Funciones: Establecer para cada integrante del Sistema de Protección Civil su

FUNCIÓN, vale decir, COMO LO HACE

3.4 Responsabilidades: QUIENES LO HACEN

3.5 Coordinación: CON QUIÉN LO HACE

3.6 Activación: CUANDO SE ACTIVA, ANTE QUE SITUACIONES, POR QUE MEDIO Y CON

QUE RECURSOS

4 Alertas:

El nivel comunal no declara una alerta al Sistema, pero sí puede solicitarla al nivel

provincial o regional. En el Plan comunal se deberán indicar mecanismos y

procedimientos de solicitud a los niveles superiores y especificar cuándo esta se

debe solicitar.

Deberá indicar cómo funciona el Sistema de Respuesta según niveles de Alerta.

Se debe especificar mecanismos de difusión

4.1 Funcionamiento del Sistema de Respuesta según niveles de Alerta.

4.1.1 En Alerta Temprana Preventiva

4.1.2 En Alerta Amarilla

4.1.3 En Alerta Roja

5 Sistema de Comunicación

El Plan Comunal de Emergencia deberá estructurar un Sistema de Comunicaciones que

incorpore los diferentes sistemas de telecomunicaciones de emergencia que dispone (Con

Carabineros, Bomberos, Salud, Servicios Básicos, etc),la cobertura, flujo de información y

procedimientos

5.1 Sistema Comunal de Telecomunicaciones de Emergencia: Radio HF, VHF, UHF,

Teléfonos, internet, etc.

5.2 Flujo de Información:

- Captura de la Información del Nivel Local

- Transmisión de la información hacia el Nivel Provincial y Regional.

5.3 Análisis de la Información de Emergencia

5.4 Manejo de la información a la Comunidad y Medios de Comunicación.

6. Sistema de Evaluación de Daños y Necesidades

- El Plan Comunal de Emergencia, deberá considerar los instrumentos establecidos en el Plan DEDO$ (D. S. 156 de 2002), para evaluar los impactos, las necesidades, la caracterización de las personas afectadas y la gestión de stock de los recursos solicitados. Una breve descripción de estos instrumentos deberá considerarse en este apartado.

- Además se deberán considerar responsables del levantamiento de la información y su distribución, dado que se trata de instrumentos oficiales.

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7. Centro de Operaciones de Emergencia:

7.1 Conformación y ubicación: Ubicación del COE y su alternativo; Quiénes lo conforman

7.2 Activación/desactivación

7.3 Convocatoria según Plan de Enlace

7.4 Rol y función (Matriz COE)

7.5 Coordinación con los COE Regional/provincial.

7.6 Operación del COE según alertas Amarilla y Roja.

7.7 Implementación de Operaciones y Toma de Decisiones

7.7.1 Construcción de Escenario de Crisis: Considera evaluación de afectación a las personas, evolución de la amenaza, daños a sectores e infraestructura crítica, potenciales impactos

7.7.2 Adopción de decisiones: Priorizar y adoptar cursos de acción en función a reducir el impacto y atender a las personas. (Techo, abrigo, alimentación, salud y seguridad)

7.7.3 Restablecimientos de suministros básicos: Habilitar en el corto plazo los servicios básicos mediante acciones transitorias. (Aljibes, generadores, By pass, etc.)

7.7.4 Solicitud de Recursos adicionales externos: Generar los instrumentos de información de daños y necesidades para su articulación por los niveles administrativos superiores (Provincial y Regional)

ANEXOS

Marco Legal:

D.L. N° 369, de 1974, Ley Orgánica de la oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del

Interior.

D.S. N° 509, de 1983, de Interior, Reglamento de la Antedicha Ley Orgánica.

Ley N° 16.282, disposiciones permanentes para casos de sismos o catástrofes. Texto

refundido, coordinado y sistematizado del Título I de esa ley fue fijado por D.S.N° 104, de

1977, de Interior. Otorga facultades para declara Zona de catástrofe.

Ley N° 19.175- Artículos 2°,4° y 16°, Letra F- Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y

Administración Regional. Su texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por

D.S.N°291, de 1983, de Interior.

DFL N° 22, de 1959, ley Orgánica sobre Gobierno Regional. NOTA: Deben considerarse las

normas que otorgan las facultades en la materia que se encontrarían vigentes por tratar

materias no reguladas específicamente en la Ley N° 19.175.

Ley N°18.695- Artículos 4°, Letra L y 20 Letra F- Orgánica Constitucional de

Municipalidades. Su texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por D.S. N° 622

de 1992, de Interior.

Decreto N° 156, de 2002 que aprueba Plan Nacional de Protección Civil.

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Decreto N° 38 de 2011, Modifica Decreto N° 156 y determina constitución de los Comités

de Operaciones de Emergencia.

Se debe incorporar resoluciones de Intendencia que complementan normativa legal y

aquellas resoluciones internas, propias del nivel municipal que complementan la

normativa legal.

Conceptos relevantes

Descripción General del territorio:

Incorporar características geográficas, demográficas y administrativas.

Datos de población con análisis según sexo, grupo etario, etnicidad si corresponde y otros

elementos relevantes.

Características socioeconómicas

Emplazamiento y crecimiento urbano

Caracterización habitacional

Identificación de los riesgos, amenazas y vulnerabilidades: Deberá incorporar breve AIDEP,

considerando también estudios técnicos sobre amenazas (por ejemplo, volcanes, carta de

inundación, entre otros), realizando un cruce y análisis con las vulnerabilidades

Plan de Enlace: El Plan Comunal de Emergencia debe dejar registro de los integrantes del Sistema

de protección Civil Comunal, identificando a los Titulares y Suplentes de cada institución, con

todos los datos de referencia y localización, quedando como Directorio.

Instrumentos del Plan DEDO$

Recursos y Capacidades del Sistema Comunal de Protección Civil

Catastro de Recursos Operativos disponibles: Recursos Humanos Recursos Materiales y Técnicos Recursos Financieros

Acopio y Distribución de elementos de socorro: Identificación de lugares y proveedores

Albergues: definición, ubicación, capacidad, precauciones, funcionamiento, encargado de

albergues.

Procedimientos específicos (por ejemplo en caso de tsunami, volcanes, etc., según la

característica de cada comuna)

Protocolos

Planes de contingencia: deben garantizar la operación y funcionamiento de su propio sistema. Da

continuidad al proceso y determina responsable. Para elaborar los planes de contingencia se

deben identificar las vulnerabilidades y puntos débiles del sistema.

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Capítulo 5: “Sistema de Evaluación de Daños y

Necesidades: Plan DEDO$”

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CAPÍTULO 5: SISTEMA DE EVALUACIÓN DE DAÑOS Y NECESIDADES: PLAN DEDO$

PRESENTACION

En el presente módulo se abordarán los principales conceptos asociados a la aplicación del

Sistema de Evaluación de Daños y Necesidades, (Plan DEDO$) entendido este sistema como una

parte integral del funcionamiento y operación del Sistema Nacional de Protección Civil dentro de

la fase de respuesta frente a la ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes. Se busca

generar conocimientos integrados que permitan gestionar de manera eficiente las respuestas

frente a las emergencias, propiciando de esta manera, un manejo efectivo de la información,

manejo de recursos y coordinación de la emergencia.

Los principales contenidos a revisar son: El Sistema de Evaluación de Daños y Necesidades: Plan

DEDO$, los objetivos del Plan DEDO$, los instrumentos del Plan DEDO$ y sus consideraciones, la

evaluación de daños, los informes Alfa y Delta, la encuesta Familiar única, EFU, el informe único

evaluación de daños y necesidades en infraestructura y servicios básicos, EDANIS, la Planilla única

de recepción, entrega y disponibilidad de elementos de socorro, REDES, la clasificación de los

informes de Emergencia y el flujo de Información de Emergencia


1. Definir los principales objetivos del Plan DEDO$, según lo planteado en el presente

módulo.

2. Indicar los instrumentos del Plan DEDO$, acorde a lo estipulado en el presente módulo.

3. Aplicar de manera competente los instrumentos del Plan DEDO$, en el modulo de taller de

ejercitación.

4. Identificar las acciones de gestión y coordinación en función de una correcta evaluación de

impacto, a partir de los conceptos trabajados en el presente módulo.

5.1.- FUNDAMENTOS

La gestión del riesgo, y en particular, la gestión de respuesta ante situaciones de emergencias,

desastres o catástrofes, implican la toma de decisiones para la solución de una situación compleja.

La toma de decisiones, a su vez, requiere contar con conocimiento acerca de la situación o

problemática a resolver, es decir, con información que oriente las determinaciones, lo que se

traducirá en mayor eficiencia y eficacia en la ejecución.

Pero ¿Qué información se debe utilizar en la gestión de respuesta en situaciones de emergencias,

desastres o catástrofes? Toda la información relacionada con estas situaciones adversas es de

utilidad. No obstante, ésta debe cumplir con ciertas características básicas: debe ser rápida,

oportuna, concisa y confiable. A partir de la información de emergencia es posible actuar

certeramente, cumplir con las acciones de coordinación y operaciones de las tareas destinadas a

controlar y superar los efectos de estos eventos, así como también informar verazmente a la

población.

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El Sistema de Evaluación de Daños y Necesidades - Plan DEDO$, constituye una herramienta, como

su nombre lo indica, para la evaluación de daños y necesidades en situaciones de emergencia, su

aplicación es desde el nivel local, bajo la administración Municipal, ya que las emergencias

siempre se originan en el nivel local.

Independiente de su extensión geográfica, en cada área local, el evento o incidente generará

impactos, de acuerdo a vulnerabilidades específicas. Por lo tanto la captura y registro de

información, debe surgir desde el nivel local, en donde se deberán implementar las acciones de

respuesta.

La información recabada y ordenada a través de estos instrumentos, facilita la transmisión de

información desde el nivel local al nacional de manera normalizada y rápida, y constituye la base

del proceso de toma de decisiones por parte de las autoridades, para el control y rehabilitación de

la situación, así como también para la posterior reconstrucción.

5.2.- PLAN DEDO$

A partir de la necesidad de regularizar o estandarizar la información de emergencia, el Plan

Nacional de Protección Civil (D. S. de Interior Nº 156 de 2002) que instituye el Sistema Nacional de

Protección Civil, dispone de una norma para la administración de la información de emergencia: el

Sistema de Evaluación de Daños y Necesidades en Situaciones de Emergencia o Desastre - Plan

Dedo$, el cual constituye un método que plantea los siguientes objetivos:

Normalizar el registro de información de emergencia en todo el país manejando

documentos simples, de un formato único, que permiten dar respuesta a las interrogantes

fundamentales que surgen al ocurrir evento o incidente destructivo a nivel local.

Determinar el impacto de un evento o incidente destructivo en una comunidad, de

acuerdo con su propia realidad.

Mejorar el proceso de registro y flujo de información de emergencia desde el nivel

comunal al nacional.

Generar estadísticas de ocurrencia de eventos destructivos que causan daños a las

personas, sus bienes y el medio ambiente, considerando los costos y gastos asociados.

Orientar las acciones de prevención, preparación y respuesta, en base a antecedentes

reales de ocurrencia de situaciones de emergencia y desastre.

DEDO$ es una acróstico que permite a las autoridades y administradores de situaciones de

emergencia, recordar en forma simple los elementos claves que se deben tener en cuenta para

una efectiva y eficiente toma de decisiones ante la ocurrencia de emergencias, desastres o

catástrofes.

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DAÑOS: Cuantificación de los daños de las personas, los bienes, los servicios básicos,

infraestructura y el medioambiente. Los daños siempre van a estar correlacionados con la

situación geográfica y realidad social de la comunidad afectada. Los daños son

cuantificables, a diferencia de los impactos, que son observaciones cualitativas de los

efectos secundarios e indirectos de un evento o incidente de emergencia, desastre o

catástrofe.

EVALUACION DE NECESIDADES: Determinación de las necesidades indispensables para

recuperar la normalidad de la comuna afectada.

DECISIONES: Medidas o acciones que efectúan coordinadamente las autoridades, las

organizaciones y la comunidad, con el propósito de dar solución a las necesidades

indispensables de las personas, vivienda e infraestructura afectada.

OPORTUNIDAD: Oportunidad en el tiempo, en que las acciones o soluciones de

emergencia adoptadas podrían rehabilitar o restablecer las condiciones de normalidad

mínimas para las personas y sus bienes, que permitan superar la situación.

RECURSOS: Cuantificación de los recursos humanos, materiales, técnicos y monetarios

utilizados por todos los servicios, instituciones y organizaciones del Sistema Nacional de

Protección Civil, que trabajan directamente en el control y superación de la emergencia o

desastre.

Si bien el acróstico DEDO$ permite considerar los antecedentes clave a tener en cuenta para

administrar una emergencia, resulta fundamental utilizar los instrumentos normalizados que para

tal efecto dispone el Plan Nacional de Protección Civil.

La utilización del Plan DEDO$ implica una aproximación integral a la evaluación de daños y

necesidades, por lo que se plantea que presenta las siguientes ventajas:

Objetivación de las decisiones

Transparencia en la administración de recursos de emergencia

Facilitación de las coordinaciones, al proveer una base para la planificación de medios y

recursos

Agilización del proceso de administración de la emergencia

Integración de las instancias locales

Mayor efectividad en la atención a las comunidades afectadas

5.3.- INFORMES DE EMERGENCIA

Respecto de los informes de emergencias, los cuales se han revisado en el módulo del Sistema

Nacional de Protección Civil (refiérase a la página 22 del manual), cabe puntualizar que deben ser

oportunos, concisos y confiables, y que según su clasificación se utilizarán los instrumentos que

posee el Plan DEDO$, estos informes se analizan con mayor profundidad a continuación:

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5.3.1.- Informe Preliminar

Informe que contiene información obtenida a través de una apreciación inicial de un hecho

ocurrido de posible valor inmediato. Este informe permite activar el Sistema Nacional de

Protección Civil constituyendo la señal de Alerta. La utilización de información preliminar, implica

necesariamente la existencia de un sistema de validación, que incremente su confiabilidad.

5.3.2.- Informe Técnico de Emergencia

Informe emitido por organismos técnicos que actúan directamente en la atención de la

emergencia o desastre, proporcionando información, ya sea respecto a afectados, damnificados,

daños a infraestructura pública, entre otros, dentro del marco de su competencia.

Este tipo de informe permite acceder a información validada y establecer aproximaciones acerca

de la intensidad o magnitud de la situación. Diferentes Informes Técnicos emitidos sobre una

misma situación, permiten generar una visión global sobre un evento o incidente destructivo y su

calificación como emergencia o desastre o catástrofe.

5.3.3.- Informe de Estado de Situación

Informe que resume e integra información sobre víctimas, damnificados, daños a la propiedad

pública, daño forestal, entre otros. Su confección se respalda en los informes técnicos emitidos

por los organismos de competencia correspondientes. Este informe constituye información oficial,

que se canaliza a través de las vías de Gobierno Interior, y permite a las autoridades adoptar

decisiones, así como informar a la población.

Ahora bien, los Informes de Estado de situación se confeccionan en dos tipos de formatos. El Plan

DEDO$, normaliza los Informes de Estado de Situación a través de los Informes ALFA y DELTA, y

sus respectivos soportes de respaldo por medio de EDANIS, EFU y REDES.

El Informe ALFA, que permite registrar la información de todo evento o incidente destructivo -

emergencia o desastre - en el ámbito comunal; el Informe DELTA, que es complementario al

Informe ALFA, y se utiliza cuando el evento o incidente sobrepasa la capacidad de respuesta local

emergencias graves, desastres o catástrofes - y/o se ha establecido una coordinación provincial o

regional. Estos documentos constituyen información oficial. Los datos registrados en los Informes

de Estado de Situación son verificables mediante Informes Técnicos de Emergencia,

documentación de respaldo u otros antecedentes.

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5.3.4.- Informe a la Población

Información que entregan las autoridades a la comunidad, a través de los medios de comunicación

social, con el propósito de dar a conocer características de una situación de emergencia o

desastre, reduciendo la incertidumbre y la proliferación de rumores.

5.4.- INSTRUMENTOS DEL PLAN DEDO$

El Sistema de Evaluación de Daños y Necesidades - Plan DEDO$, provee cinco instrumentos

normalizados para recoger información de emergencia y guía el proceso de toma de decisiones.

Los instrumentos que componen el Plan DEDO$ son:

ALFA: Sistematiza información acerca de eventos menores o antecedentes preliminares de

un evento o incidente mayor;

DELTA: Sistematiza información detallada sobre una situación de emergencia o desastre;

EDANIS: Recoge información acerca de los daños en infraestructura y servicios básicos;

EFU: Recoge información acerca de las necesidades básicas de personas afectadas y

damnificadas;

REDES: Sistematiza el registro de los recursos de emergencia, su recepción, disposición y

entrega a las comunidades afectadas.

Consideraciones acerca de los instrumentos del Plan DEDO$

¿Quiénes manejan estos instrumentos?

Sólo las Direcciones de Protección Civil y Emergencia (Municipalidades, Gobernaciones,

Intendencias y ONEMI). Cabe destacar que deben estar capacitados para la utilización de los

instrumentos.

¿Qué medios se utilizan para transmitir la información recogida?

El medio más rápido y accesible: correo electrónico, teléfono, fax, radio. Si es vía teléfono o radio,

se debe seguir el orden de los formularios. Sumado a lo anterior, la información obtenida por

estos informes debe ser acorde a los canales de comunicación establecidos en el Plan de

Emergencia.

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¿Qué cuidados se debe tener?

Se debe mantener la información debidamente clasificada, en carpetas especiales y anexar la

totalidad de los informes técnicos enviados por otros servicios o instituciones, referidos al mismo

evento o incidente en dicha carpeta.

¿Se pueden registrar todos los eventos destructivos en estos Formatos?

Sí. Todas las emergencias cualquiera sea su origen, pueden registrarse en estos formularios. Para

el caso del informe ALFA, éste se utiliza para todo tipo de eventos. El informe DELTA se utiliza

para complementar mayor información sobre eventos mayores.

5.4.1.- Informes de Estado de Situación: ALFA y DELTA

Los Informes ALFA y DELTA son documentos normalizados que deben utilizar los Jefes o Directores

de Emergencia Comunales, Provinciales y Regionales y las autoridades correspondientes, para el

registro de información útil para la toma de decisiones e información pública.

INFORME ALFA

El informe ALFA permite registrar la información de un incidente o emergencia que ocurra a nivel

Comunal. Su formato permite registrar la identificación del evento o incidente destructivo, los

daños, la evaluación de necesidades, las decisiones y su efecto en el tiempo y los recursos

utilizados para situaciones que son atendidas con los recursos habitualmente disponibles y

considerados en la planificación local de respuesta.

INFORME DELTA

El informe DELTA es un documento complementario del Informe Alfa, que se utiliza a nivel

Comunal cuando una situación de emergencia sobrepasa su capacidad de respuesta y/o se ha

establecido una coordinación a nivel provincial o regional. El formato sigue la misma estructura

que el Informe Alfa, profundizando los niveles de información con respectos a los daños, la

evaluación de necesidades y los recursos comprometidos, asociados a la toma de decisiones en el

tiempo y en función de las soluciones de emergencia susceptibles de adoptar.

Son los Directores o Encargados de Protección Civil y Emergencia los responsables de la

elaboración de los informes ALFA y DELTA y de la coordinación de la aplicación correcta de

los instrumentos de respaldo EFU, EDANIS y REDES, en su respectiva área jurisdiccional.

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5.4.2.- Informes Normalizados de Respaldo

Los Informe ALFA y DELTA son documentos base y se respaldan en información que se registra en

los formato normalizados: Encuesta Familiar Única de Emergencia – EFU, Informe Único de

Evaluación de Daños y Necesidades Infraestructura y Servicios - EDANIS y Planilla Única de

Recepción, Entrega y Disponibilidad de Elementos de Socorro - REDES.

Encuesta Familiar Única de Emergencia – EFU: Respalda de manera documental la

evaluación de daños a las personas y viviendas, y consigna las necesidades básicas, como

consecuencia de una emergencia o desastre de origen natural o humano.

Informe Único de Evaluación de Daños y Necesidades en Infraestructura y Servicios –

EDANIS: Respalda documentalmente los daños a los servicios básicos e infraestructura y

permite detectar sus necesidades para superar la situación de emergencia.

Planilla Única de Recepción, Entrega y Disponibilidad de Elementos de Socorro – REDES:

Respalda documentalmente la administración de recursos de emergencia, es decir,

recepción y distribución de recursos para la satisfacción de necesidades de las personas,

los bienes y el medioambiente que surgen al ocurrir un evento o incidente destructivo.

El propósito de estos instrumentos es estandarizar el proceso de identificación de daños en

personas, bienes y medioambiente y la satisfacción de necesidades mínimas que permitan

superar la situación, ante la ocurrencia de una emergencia o un desastre determinado.

La aplicación de estos instrumentos de respaldo se da como un proceso continuo en el tiempo,

permitiendo la actualización y mejoramiento de la información en un momento determinado,

registrada en un informe ALFA o DELTA.

Estos formularios son para su utilización específica ante la ocurrencia de situaciones de

emergencia o desastre de origen natural o humano, no siendo conveniente la utilización de otros

formatos diseñados para objetivos distintos, puesto que puede confundir la evaluación concreta

del impacto de un evento o incidente destructivo.

5.5.- FLUJO DE LA INFORMACIÓN

Los informes ALFA y DELTA están diseñados para normalizar la captura y registro de información a

partir del nivel administrativo más cercano a las personas, la Municipalidad. Es, por lo tanto, la

Municipalidad el primer y fundamental eslabón de la cadena de captura y flujo de información

para la toma de decisiones e información pública.

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De esta manera, los informes ALFA y DELTA son instrumentos que deben utilizar las Autoridades y

coordinadores locales para orientar su toma de decisiones, especialmente operativas, y

determinar su capacidad de respuesta de acuerdo a su propia realidad.

Si un evento o incidente destructivo supera la capacidad local de respuesta, su efecto va más allá

de una comuna determinada, o tiene fuerte impacto público, los informes ALFA y DELTA deben

fluir a los niveles provincial, regional y nacional. Cada uno de estos niveles va configurando una

visión espacial de la situación, lo que permite focalizar y priorizar la satisfacción de necesidades de

acuerdo a su alcance en la toma de decisiones y disponibilidad de recursos.

Los recursos dispuestos por los niveles superiores se canalizan siempre hacia el nivel comunal, el

que administra estos recursos, al igual que los suministrados por la propia Municipalidad.

La responsabilidad de administrar recursos, genera en las autoridades y coordinadores de

emergencia a partir del nivel local, implica también el deber de informar. De esta manera, se

establece, un flujo de información que permite evaluar los efectos de las decisiones y recursos

aportados, en función de las necesidades mínimas a satisfacer de las personas, sus bienes y el

medioambiente, ante la ocurrencia de un evento o incidente destructivo determinado.

Los Informes de Estado de Situación, ALFA y DELTA, se canalizan por la red de Gobierno Interior,

permitiendo a las autoridades tomar decisiones, como también, con el adecuado soporte técnico,

informar objetivamente a la población. Informes ALFA o DELTA sucesivos proporcionan

información actualizada, permitiendo observar en el tiempo la evolución del evento o incidente y

los efectos de las acciones y decisiones adoptadas.

El procedimiento general para elaboración de los informes y flujos de información que se generan

en los niveles municipales, provinciales y regional es el siguiente:

5.5.1.- Nivel Municipal

Al ocurrir un evento o incidente destructivo, el Director o Encargado Comunal de Protección Civil y

Emergencia, debe elaborar en el más breve plazo, un Informe ALFA. Si el evento o incidente

destructivo genera daños a las personas y/o a viviendas - damnificados, heridos, muertos,

desaparecidos - se debe coordinar la aplicación a cada familia de la Encuesta EFU.

Si el evento o incidente destructivo genera daños a la Infraestructura (puentes, edificios públicos,

escuelas, entre otros), servicios básicos (agua, luz, teléfono, gas, entre otros) u otros, se debe

coordinar la elaboración de Informes EDANIS por las infraestructuras o servicios afectados o

dañados.

Si con ocasión del evento o incidente destructivo se debe proceder a entregar elementos de

socorro o recursos de emergencia, esto debe ser registrado en la Planilla REDES. Esta planilla debe

ser actualizada, cada vez que el nivel municipal recepcione recursos de emergencia de otros

niveles o preceda a la adquisición de elementos para el mismo objetivo

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Si el evento o incidente destructivo genera daños a las personas, infraestructura y servicios en un

nivel de impacto que hace necesario profundizar la información indicada en el Informe ALFA, el

Director o Encargado de Emergencia Comunal procederá en consecuencia, a utilizar el Informe

DELTA.

El Director o Encargado Comunal de Protección Civil y Emergencia, junto con informar a su

Alcalde, deberá remitir los Informes ALFA o DELTA a la Dirección Provincial de Emergencia, y cada

vez que se emita un informe DELTA debe anexarse la planilla REDES actualizada, referente a

elementos de socorro. Las encuestas familiares únicas de emergencia, EFU, como los informes de

daños de infraestructura y servicios, EDANIS, que respaldan la información consignada en los

informes ALFA o DELTA, deben permanecer disponibles y ser utilizados en la Municipalidad

respectiva. Copia de estos documentos, pueden ser requeridas por Autoridades Superiores o

Sectoriales como antecedentes específicos y válidos para elaborar, por ejemplo, un Plan de

Rehabilitación o Reconstrucción a nivel Regional.

5.5.2.- Nivel Provincial

El Director o Encargado Provincial de Protección Civil y Emergencia coordina la recepción de los

informes ALFA o DELTA y REDES de las comunas de su jurisdicción. Al recibir informes ALFA o

DELTA de dos o más municipalidades, se debe elaborar un Informe de Estado de Situación

Consolidado Provincial.

Si con ocasión del evento o incidente destructivo se deben entregar elementos de socorro del

stock existente, se procede a la adquisición de elementos para el mismo objetivo, o se recepcionan

recursos de emergencia de otros niveles se debe coordinar la actualización de la Planilla REDES a

nivel de Gobernación.

El Director o Encargado Provincial de Protección Civil y Emergencia, junto con informar al

Gobernador correspondiente, deberá remitir el Informe de Estado de Situación consolidado

Provincial a la Dirección Regional de Emergencia, Director Regional de Protección y Emergencia.

Cada vez que se emita un Informe Provincial debe anexarse la planilla REDES actualizada,

referente a elementos de socorro. Los informes ALFA o DELTA y planillas REDES recepcionados

desde las Municipalidades, respaldan la información consignada en el Informe de Estado de

Situación consolidado Provincial y deben permanecer disponibles para ser utilizados en la

Gobernación respectiva. Copia de estos documentos, pueden ser requeridas por la Intendencia

Regional, Dirección Regional de Emergencia, como antecedentes específicos y válidos para

elaborar, por ejemplo, un Plan de Rehabilitación o Reconstrucción a nivel Regional.

El Director o Encargado Provincial de Protección Civil y Emergencia deberá coordinar el correcto

uso de los formularios diseñados para su aplicación exclusiva en el manejo de información ante la

ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes en las respectivas Municipalidades.

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Ante la ocurrencia de un evento o incidente destructivo que requiera la conformación de Equipos

de Trabajo a nivel provincial para apoyar la gestión de evaluación de daños y necesidades en las

comunas afectadas, el Director o Encargado Provincial de Emergencia velará para que estos

equipos trabajen de manera coordinada con las municipalidades y utilicen los formatos EFU y

EDANIS.

5.5.3.- Nivel Regional

El Director o Encargado Regional de Protección Civil y Emergencia coordina la recepción de los

Informes de Estado de Situación consolidados y planillas REDES de las provincias de su jurisdicción.

Al recibir informes provinciales de dos o más gobernaciones se debe proceder a elaborar un

Informe de Estado de Situación Consolidado Regional.

Si con ocasión del evento o incidente destructivo se deben entregar elementos de socorro del

stock existente, se procede a la adquisición de elementos para el mismo objetivo, o se recepcionan

recursos de emergencia de otros niveles se debe coordinar la actualización de la Planilla REDES a

nivel Regional

El Director o Encargado Regional de Protección Civil y Emergencia, junto con informar al

Intendente correspondiente, deberá remitir el Informe de Estado de Situación consolidado

Regional a la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública,

ONEMI. Cada vez que se emita un Informe Regional debe anexarse la planilla REDES actualizada,

referente a elementos de socorro.

Los informes consolidados provinciales y planillas REDES recepcionados desde las Gobernaciones,

respaldan la información consignada en el Informe de Estado de Situación consolidado Regional y

deben permanecer disponibles para ser utilizados en la Intendencia respectiva. Copia de estos

documentos como los elaborados por los niveles provinciales y comunales - ALFA/DELTA, EDANIS

y REDES - pueden ser requeridos por ONEMI, como antecedentes específicos y válidos para

orientar una mejor toma de decisiones a nivel ministerial y satisfacer necesidades de información

a la opinión pública.

Ante la ocurrencia de un evento o incidente destructivo que requiera la conformación de Equipos

de Trabajo a nivel regional para apoyar la gestión de evaluación de daños y necesidades en las

comunas afectadas, el Director o Encargado Regional de Emergencia velará para que estos equipos

trabajen coordinadamente con las municipalidades y utilicen los formatos EFU y EDANIS.

A continuación se presenta un cuadro resumen acerca del flujo de la información en emergencia:

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5.6.- ANEXOS CAPÍTULO 6:

SISTEMA DE EVALUACION DE DAÑOS Y NECESIDADES- PLAN DEDO$

1. Guía para el uso de los informes ALFA y DELTA

2. Formato e instructivo informe de incidente o emergencia: Informe ALFA

3. Formato e instructivo informe de emergencia grave o desastre: Informe DELTA

4. Formato y guía para el uso de la Encuesta Familiar Única de Emergencia: EFU

5. Formato y guía para el uso del Informe Único de Evaluación de Daños y

Necesidades Infraestructura y Servicios: EDANIS

6. Formato y guía para el uso de la Planilla Única de Recepción, Entrega y

Disponibilidad de Elementos de Socorro: REDES

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1.- GUÍA PARA EL USO DE LOS INFORMES ALFA Y DELTA

1. ¿Quiénes manejan los formularios ALFA y DELTA?

Los formularios ALFA y DELTA deben estar siempre disponibles en las respectivas Direcciones de

Protección Civil y Emergencia de las Municipalidades, Gobernaciones e Intendencias, como

también en ONEMI.

2. ¿Para qué sirven estos informes?

Estos informes son de utilidad para lo siguiente:

Normalizar el registro de información de emergencia en todo el país, utilizando un

documento simple con un formato único que permita dar respuesta a las interrogantes

fundamentales que surgen al ocurrir un evento o incidente destructivo a nivel local.

Acelerar el registro y flujo de información de emergencia desde el nivel comunal al

nacional.

Generar estadísticas de ocurrencia de eventos destructivos, daños a las personas, sus

bienes y el medio ambiente, considerando los gastos directos que la situación implica y

que inciden en el desarrollo sostenible de un área jurisdiccional determinada.

Facilitar el impulso de actividades de prevención, preparación y respuesta con

antecedentes reales, como complemento del programa de Microzonificación de Riesgos y

Recursos a nivel local.

3. ¿Cómo opera el registro de información?

Todas las emergencias se originan en el nivel comunal, por lo tanto, es en las Municipalidades

donde se debe producir la captura y registro inicial de la información. Si una Gobernación,

Intendencia o la propia ONEMI, toman conocimiento de una emergencia por medios distintos a los

conductos normales de flujo de información de emergencia, estos niveles requerirán de las

instancias respectivas la información de acuerdo a los formatos ALFA o DELTA, según corresponda.

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4. ¿Se pueden registrar todas las emergencias en estos informes?

Sí. Todas las emergencias, desastres o catástrofes que ocurren en una comuna pueden registrarse

en este formulario. Para las emergencias de Niveles de Impacto I y II se estima que la información

básica contenida en el Informe ALFA es suficiente. Para las emergencias de Niveles de Impacto III y

IV, el Informe ALFA constituye la información preliminar y básica. Necesariamente debe ser

ampliada y precisada en los ítem Daños, Recursos involucrados y Necesidades, elaborándose el

informe DELTA.

Por lo tanto, el formulario ALFA debe utilizarse siempre para registrar e informar la ocurrencia de

una emergencia o desastre. El formulario DELTA debe utilizarse cuando la situación lo amerite,

requiriéndose siempre, previo al primer informe DELTA, de un informe ALFA. Terminado el evento,

un Informe ALFA también puede resumir la información relevante y final.

5. ¿Existen documentos para respaldar la información de los informes ALFA y DELTA?

Sí. Existen tres instrumentos normalizados que permiten respaldar la información contenida en un

informe ALFA o DELTA:

La Encuesta Familiar Única (EFU) de Emergencia, que respalda documentalmente la

evaluación de daños a las Personas y Viviendas y que consigna las Necesidades básicas,

como consecuencia de una emergencia o desastre de origen natural o humano.

El Informe Único de Evaluación de Daños y Necesidades en Infraestructura y Servicios

(EDANIS), que respalda documentalmente los daños a los Servicios Básicos e

Infraestructura y permite detectar sus necesidades básicas para superar la situación de

emergencia.

La Planilla Única de Recepción, Entrega y Disponibilidad de Elementos de Socorro (REDES),

que respalda documentalmente la gestión de satisfacción de necesidades de las personas,

los bienes y el medioambiente que surgen al ocurrir un evento o incidente destructivo.

6. ¿Cómo se llenan estos formularios?

El objetivo de estos formularios es acelerar el registro y flujo de la información. Por lo tanto, su

diseño está estructurado para ser llenado manualmente utilizando letra clara, legible.

Para llenar estos formularios se debe seguir la secuencia del formato, y así no se olvidará registrar

ningún dato. Si por algún motivo, un dato no está disponible o incompleto, se deja constancia en

el mismo formulario y se continúa.

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7. ¿Cuándo se debe informar?

Tomado conocimiento de una situación de emergencia y validada la información registrada en el

formulario ALFA, debe informarse de inmediato al nivel superior.

No importa que la información esté incompleta. Lo importante es que la información registrada

corresponda a la realidad. La información faltante u omitida debe completarse posteriormente.

Si el evento o incidente destructivo requiere de la elaboración de informes DELTA, éstos deben

actualizarse y enviarse una vez al día, en un horario adecuado que se establezca para estos

efectos.

8. ¿Qué medios se debe utilizar para informar?

Se debe utilizar el medio más rápido y accesible para informar de acuerdo a su propia realidad

(teléfono, fax, radio, entre otros).

Es necesario recordar que a nivel Comunal, Provincial, Regional y Nacional (ONEMI), se manejan

los mismos formularios, por lo tanto, al transmitir información vía radio o telefónicamente, se

debe seguir el orden pre-establecido.

9. ¿Dónde se guarda el Informe ALFA o DELTA?

Completado el Informe ALFA o DELTA, estos se guardan en un archivador o carpeta especial para

estos efectos. Junto a los formularios, se debe anexar toda la información que se haya recibido de

otros servicios o instituciones, si es el caso, y que se refieran a la misma situación.

No olvide que los datos que está registrando en los informes ALFA o DELTA constituyen

información oficial.

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INSTRUCTIVO: INFORME DE INCIDENTE O EMERGENCIA INFORME ALFA

1. IDENTIFICACION DEL LUGAR AFECTADO: Región, Provincia y Comuna

Fuente responsable de la Información entregada y teléfono para consultas.

2. TIPO DE EVENTO O INCIDENTE REPORTADO

Se marcará con una cruz el casillero correspondiente. En caso de sismos, se indicará además, con un círculo, la intensidad Mercalli de la comuna que reporta. Si se trata de un evento o incidente no indicado, se anotará el tipo de evento o incidente en el ítem OTRO.

Descripción del Evento: se explicarán brevemente los hechos que ameritan el registro o reporte del Informe de Incidente o Emergencia, incluyendo - si es el caso - el evento generador de la emergencia.

Ocurrencia: se informa la fecha y hora de ocurrencia del evento o incidente destructivo.

Dirección/Ubicación: se indicará el lugar exacto del evento o incidente destructivo o, si es el caso, la ubicación geográfica que identifique el lugar. Además, se marcará con una cruz el casillero correspondiente a U (Radio Urbano) o R (Rural).

3. EVALUACION DE DAÑOS

3.1. Personas

Afectados: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre ven perturbado directamente su quehacer habitual, afectando su calidad de vida. Especialmente aplicable en casos de cortes de energía eléctrica, teléfono, agua y aislamiento.

Damnificados: Nº de personas que han sufrido, en su persona o sus bienes, especialmente en su condición de habitabilidad, daños evaluables y cuantificables provocados directamente por una emergencia o desastre, como también los familiares que viven a sus expensas. También se consideran damnificadas las personas que por la misma causa, hayan perdido su fuente laboral, ocupación o empleo.

Heridos: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre son atendidas en los servicios de salud.

Muertos: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre fallecen y han sido plenamente identificadas como tales por las instancias correspondientes.

Desaparecidos: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre no han sido ubicadas o presuntivamente han fallecido y no han podido ser calificadas como tales, por las instancias correspondientes.

Albergados: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre habitan temporalmente en un lugar especialmente habilitado para la atención de damnificados.

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3.2. Viviendas

Daño Menor, Habitable: vivienda con daños hasta un 30%. Normalmente los ocupantes permanecen en la vivienda. Con una reparación menor puede ser recuperada totalmente en el corto plazo.

Daño Mayor, Recuperable: vivienda con daños entre un 31% y 65 %. Los ocupantes pueden ocupar parcialmente la vivienda o deben ser evacuados. Con una reparación mayor puede ser habitada nuevamente.

Destruida, Irrecuperable: vivienda que por la magnitud de los daños no puede ser habitada nuevamente. Los ocupantes son evacuados.

No Evaluadas: vivienda que no ha sido evaluada por un organismo técnico que permita determinar su grado de daño para su clasificación como Daño Menor, Mayor o Destruida. Se puede utilizar como un estimador inicial del total de viviendas potencialmente dañadas por estar situadas en el área de impacto del evento o incidente destructivo.

3.3. Infraestructura y otros Daños

Indicar daños en infraestructura, como edificios públicos, puentes, puertos y otros; como también superficies afectadas por inundaciones, incendios forestales y eventos similares. 3.4. Monto estimado de Daños (M$)

Indicar estimativamente, en miles o millones de pesos, los daños directos de acuerdo a lo indicado en los ítems Vivienda e Infraestructura y Otros Daños. (Esta información puede ser completada posteriormente).

4. DECISIONES

Acciones y Soluciones inmediatas

Indicar las medidas o acciones realizadas o en curso, con el propósito de dar solución a las necesidades de las personas, vivienda e infraestructura afectada.

Se deberá indicar, en los casos que corresponda, la oportunidad en el tiempo, en que las acciones o soluciones de emergencia adoptadas, restablecerán las condiciones de normalidad para las personas y sus bienes.

5. RECURSOS INVOLUCRADOS

Indicar los recursos humanos, materiales, técnicos, de todos los servicios, instituciones y organizaciones del Sistema de Protección Civil que trabajan directamente en el control y superación del evento o incidente destructivo.

Indicar estimativamente, en miles o millones de pesos, los fondos comprometidos o gastos involucrados en los recursos comprometidos (Esta información puede ser completada posteriormente).

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6. EVALUACION DE NECESIDADES

De acuerdo al tipo de evento, la evaluación de daños y los recursos involucrados, se indicarán las necesidades o requerimientos priorizados de recursos que permitan controlar o superar la situación descrita que no pueden ser provistos con recursos locales, indicando la cantidad y tipo de recurso y motivo (¿para qué?) o situación que se desea superar.

7. CAPACIDAD DE RESPUESTA

Entrega un indicador de impacto en función de la capacidad de respuesta de una comunidad local afectada. Se marca con una cruz el casillero correspondiente:

Nivel I, situación que es atendida con recursos locales habitualmente disponibles para emergencias.

Nivel II, situación que es atendida con recursos locales adicionales dispuestos para emergencias, sin exceder su capacidad. Normal mente se establece una coordinación a nivel comunal.

Nivel III, situación que sobrepasa la capacidad local de respuesta. Se establece una coordinación a nivel provincial o regional.

Nivel IV, situación que sobrepasa la capacidad regional requiriéndose el apoyo de recursos dispuestos o coordinados por el nivel nacional.

8. OBSERVACIONES

Se indicará cualquier información útil para la toma de decisiones o aclaratoria con respecto a los puntos anteriores. Por ejemplo, si se ha establecido algún tipo de Alerta, visitas a terreno por autoridades locales, información meteorológica relevante, informes de otros servicios que se anexan, etc.

9. RESPONSABLE DEL INFORME

Identificación de quién elabora el informe, fecha y hora de elaboración.

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INSTRUCTIVO INFORME DE EMERGENCIA GRAVE O DESASTRE DELTA

1. IDENTIFICACION DEL LUGAR AFECTADO

Región, Provincia y Comuna

2.- TIPO DE EVENTO

Identificar el tipo de evento o incidente generador del daño (sismo, inundación, explosión,

incendio urbano, incendio forestal, accidente con sustancias peligrosas, accidente con múltiples

víctimas, u otro).

Se identifica también la ocurrencia, se indica el día, mes, año y la hora de ocurrencia o inicio del

evento o incidente destructivo.

3. EVALUACION DE DAÑOS

3.1. Personas

En esta tabla se registran en número los daños directos que con ocasión de la emergencia o

desastre, han afectado a las personas.

Heridos: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre son atendidos en los

servicios de salud.

Muertos: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre fallecen y han sido

plenamente identificadas como tales por las instancias correspondientes.

Desaparecidos: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre presuntivamente

han fallecido o no han sido encontradas y por tanto no han podido ser calificadas como tales por

las instancias correspondientes.

Adulto: persona de 15 o más años de edad.

Menor: persona menor de 15 años de edad.

3.2. Personas damnificadas fuera de albergue

En esta tabla se registra el total de familias y personas damnificadas.

Damnificado: quien ha sufrido, en su persona o en sus bienes, especialmente en su condición de

habitabilidad, daños evaluables y cuantificables provocados de forma directa por una emergencia

o desastre, como también los familiares que vivan a sus expensas. También se considerará

damnificada a la persona que por la misma causa haya perdido su fuente laboral, ocupación o

empleo.

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3.3. Personas damnificadas en albergue

En esta tabla se registran los albergues habilitados (Escuelas, Postas, Unidades Vecinales,

Recintos Municipales, etc.), indicando para cada uno de ellos, el número de familias,

desagregadas en número de adultos, número de menores, así como los totales.

Albergado: persona que con ocasión de una emergencia o desastre habita temporalmente en un

lugar especialmente destinado para la atención de damnificados.

3.4. Viviendas

En esta tabla se registran los daños directos en las viviendas provocados por la emergencia o

desastre, considerando su ubicación territorial en el sector Urbano o Rural.

Daño Menor: vivienda con daños hasta un 30%. Normalmente los ocupantes permanecen en la

vivienda. Con una reparación menor puede ser recuperada totalmente en el corto plazo.

Daño Mayor, recuperable: vivienda con daños entre un 31% y 65%. Los ocupantes pueden

ocupar parcialmente la vivienda o deben ser evacuados. Con una reparación mayor puede ser

habitada nuevamente.

Destruida, Irrecuperable: vivienda que por la magnitud de los daños no puede ser habitada

nuevamente. Los ocupantes son evacuados.

3.5. Servicios Básicos y otros

En esta tabla se registran daños directos en los servicios básicos y otros, provocados por la

emergencia o desastre, considerando los efectos en la calidad de servicios y la solución de

emergencia requerida.

Sin Daño: no reporta daños ocasionados por la emergencia o desastre (Marcar con una X).

Con Daño: reporta daños ocasionados por la emergencia o desastre (Marcar con una X).

Normal: existan o no daños, la calidad del servicio se considera normal (Marcar con una X).

Parcial: existan o no daños, la entrega del servicio es parcial o restringida en sectores específicos

(indicar el porcentaje de funcionamiento).

No Hay: existan o no daños, no hay servicio por efectos directos o secundarios de la emergencia

o desastre (Marcar con una X).

Solución de Emergencia: se indicará la solución adoptada o por adoptar para normalizar la

situación que afecta al servicio.

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3.6. Localidades o Personas Aisladas

Se entenderá como aislamiento aquella condición en que el acceso normal (terrestre, marítimo o

aéreo) se encuentra interrumpido y no se cuenta tampoco con un acceso alternativo.

En caso de localidades aisladas se indicará el nombre de la localidad, el número de familias y

habitantes aislados, el motivo de tal condición y la solución de emergencia adoptada o por

adoptar.

En el caso de personas o grupos de personas aisladas, se indicará el lugar, el número de familias y

personas (menores y adultos) aislados, el motivo de tal condición y la solución de emergencia

adoptada o por adoptar.

3.7. Establecimientos de Salud y Educación

Para cada caso se indicará el nombre del establecimiento, sus daños (menor, mayor, destruido),

condiciones de funcionamiento, la solución de emergencia adoptada o por adoptar para

normalizar el servicio y el monto estimado de los daños.

3.8. Infraestructura: Vías y Desbordes

En caso de daños en carreteras y caminos, puentes, badenes, puentes peatona les, tramos de

ferrocarril, etc., se identificarán por su nombre, con una breve descripción del daño, la solución

de emergencia adoptada o por adoptar y el monto estimado de los daños.

En el caso de ríos, esteros y canales, se indicará como descripción del daño los Puntos de

Desborde.

3.9. Infraestructura: Puertos, Aeropuertos y Pasos Fronterizo.

En este caso, junto con identificar la infraestructura, se indicará si las actividades propias se

desarrollan restringidamente (%) o no hay servicio, el motivo y la solución de emergencia

adoptada o por adoptar.

3.10. Accidentes Marítimos y Aéreos

Se registran los accidentes marítimos (naufragios) aéreos que resulten como consecuencia

directa de la emergencia o desastre, con o sin daño a las personas.

En este caso se registra el nombre de la embarcación o aeronave, la cantidad total de tripulantes

y pasajeros, la cantidad de muertos, heridos o desaparecidos si los hay, el motivo y lugar del

accidente y la fecha.

3.11. Otros daños no especificados

En este caso se registran daños no especificados en los ítems ya mencionados (edificios públicos,

tranques, comercio, agricultura, industrias, etc.) identificándose su nombre, una breve

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descripción del daño, la solución de emergencia adoptada o por adoptar y el monto estimado de

los daños.

3.12. Monto total estimado de Daños (M$)

Indicar estimativamente, en miles o millones de pesos, los daños directos de acuerdo a lo

indicado en los ítems Vivienda, Servicios Básicos, Educación y Salud, Infraestructura y Otros

Daños. (Esta información puede ser completada posteriormente)

4. DECISIONES (Acciones y Soluciones inmediatas)

Indicar las medidas o acciones realizadas o en curso, con el propósito de dar solución a las

necesidades de las personas, vivienda, servicios básicos e infraestructura afectada.

Se deberá indicar, en los casos que corresponda, la oportunidad en el tiempo, en que las acciones

o soluciones de emergencia adoptadas, restablecerán las condiciones de normalidad para las

personas y sus bienes.

5. RECURSOS INVOLUCRADOS

Indicar los recursos humanos, materiales, técnicos, de todos los servicios, instituciones y

organizaciones del Sistema de Protección Civil que trabajan directamente en el control y

superación del evento o incidente destructivo.

En este ítem deben quedar reflejados los recursos provistos (stock de emergencia) o adquiridos

directamente durante la situación de emergencia por el nivel local.

Indicar estimativamente, en miles o millones de pesos, los fondos comprometidos o gastos

involucrados en los recursos comprometidos (esta información puede ser completada

posteriormente).

6. EVALUACION DE NECESIDADES

De acuerdo al tipo de evento, la evaluación de daños y los recursos involucrados, se indicarán las

necesidades o requerimientos priorizados de recursos que permitan controlar o superar la

situación descrita y que no pueden ser provistos con recursos locales, indicando el tipo de

recurso o elemento, la cantidad y motivo (¿para qué?) o situación que se desea superar.

7. OBSERVACIONES

Se indicará cualquier información útil para la toma de decisiones o aclaratoria con respecto a los

puntos anteriores.

8. RESPONSABLE DEL INFORME

Identificación de quién elabora el informe, fecha y hora de elaboración.

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GUÍA PARA EL USO DE LA ENCUESTA FAMILIAR UNICA DE EMERGENCIA

EFU 1.- ¿Qué es la Encuesta Familiar Única (EFU) de Emergencia?

Es un instrumento de evaluación de daños sobre las variables fundamentales destinadas a

identificar y priorizar las necesidades de familias - con cuantificaciones de las personas que las

integran - potencialmente damnificadas con ocasión de un evento o incidente destructivo.

Este formulario se utiliza específicamente ante la ocurrencia de situaciones de emergencia o

desastre de origen natural o humano, no siendo conveniente el uso de otros formatos diseñados

para objetivos sociales distintos, puesto que puede confundir la evaluación concreta del impacto

de un evento o incidente destructivo.

2.- ¿Con qué objetivos?

La EFU se utiliza para lo siguiente:

Normalizar a nivel nacional el proceso de encuestaje de personas afectadas por un evento o incidente destructivo, reduciendo los niveles de redundancia e inconsistencia de la información.

Identificar objetivamente a las personas damnificadas y detectar sus necesidades básicas esenciales para superar la situación de emergencia por la ocurrencia de un evento o incidente destructivo determinado.

Respaldar documentalmente los ítems Daños a las Personas, Vivienda y Necesidades, en los Informes ALFA y DELTA preparados a nivel comunal.

3.- ¿Cuándo se debe utilizar la encuesta EFU?

Esta encuesta se debe utilizar en todo evento o incidente destructivo en el cual resulten afecta

das personas, con daños en sus viviendas.

4.- ¿Cuáles son las variables incluidas en el instrumento?

Las principales variables que incluye el instrumento son:

Identificación del jefe de hogar y su grupo familiar

Identificación de la vivienda afectada en cuanto a ocupación, tenencia, situación de terreno y servicios básicos

Situación económica del grupo familiar

Evaluación preliminar de daños de la vivienda

Determinación de calidad de damnificado

Necesidades básicas esenciales detectadas

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Soluciones adoptadas 5.- ¿Quién elabora la Encuesta Familiar Única de Emergencia?

El instrumento está diseñado para ser utilizado por Asistentes Sociales, y sólo cuando sea posible,

conformando equipo con personal técnico en evaluación de viviendas.

6.- ¿Quién coordina la aplicación de la Encuesta?

La aplicación de la encuesta debe ser coordinada por el nivel municipal.

Si la magnitud del evento o incidente destructivo requiere de equipos externos a la municipalidad

para apoyar la gestión local, éstos deben trabajar coordinadamente con la instancia municipal

correspondiente.

7.- ¿Cómo se hace operativo el proceso de encuestaje?

Al producirse un evento o incidente destructivo, con daños en viviendas, se generan dos procesos

complementarios entre sí:

a) Las personas potencialmente afectadas se presentan en la Municipalidad denunciando la situación que los afecta. Se llena la Encuesta Única en el ítem 1. Solicitud, registrándose la fecha, el nombre y cédula de identidad del solicitante, la dirección y el requerimiento específico.

Las solicitudes traspasadas al equipo de Asistentes Sociales de la municipalidad para

su verificación evaluación de la denuncia en terreno generando cursos de acción o

adoptando y registrando soluciones de emergencia inmediatas.

b) Uno o varios equipos salen a terreno a evaluar zonas o áreas afectadas por un evento o incidente destructivo, verificando y evaluando daños - directos a las personas y sus bienes-, generando cursos de acción o adoptando y registrando soluciones de emergencia inmediatas.

8.- ¿Para qué me sirven los resultados de la encuesta EFU?

Los resultados de la aplicación de la encuesta permiten determinar en una forma simple, clara y

realista, lo siguiente:

Las personas efectivamente damnificadas

El daño en las viviendas

Las necesidades básicas para superar la situación de emergencia de las personas damnificadas

El registro de las necesidades y elementos de socorro efectivamente entregados

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9.- ¿Existe alguna prioridad para la aplicación de la encuesta EFU?

Sí. Existen cuatro niveles de prioridad para la aplicación de la encuesta EFU:

Prioridad 1: Personas (familias) damnificadas en albergues y aquellas cuya vivienda ha resultado

destruida o en condición irrecuperable. Dentro de esta prioridad se consideran también aquellas

familias de las cuales uno o varios de sus integrantes hayan resultado muertos, heridos o

desaparecidos con ocasión de la emergencia o desastre.

Prioridad 2: Personas (familias) damnificadas cuya vivienda ha resultado con daños mayores y son

recuperables.

Prioridad 3: Personas (familias) damnificadas cuya vivienda ha resultado con daños menores,

recuperables en el corto plazo.

Prioridad 4: Otros casos.

La escala de prioridades se considera directamente proporcional a la entrega de elementos de

socorro requeridos por una familia para cubrir las necesidades básicas esenciales generadas por la

situación de emergencia o desastre de origen natural o humano.

10.- ¿Dónde se centralizan las encuestas efectuadas?

Una vez completada una encuesta, ya sea por equipos municipales o externos, éstas deben

centralizarse a nivel de municipalidad, evitándose el encuestaje reiterado sobre las mismas

familias. Si no hay un respaldo a nivel municipal, se supone que la encuesta no ha sido efectuada.

11.- ¿Dónde registro los elementos entregados a las familias damnificadas?

Existen dos posibilidades de registrar los elementos de socorro entregados a una familia

damnificada:

En el momento de realizar la encuesta en terreno, entregando elementos o soluciones urgentes requeridas, si corresponde. En este caso se anotan en el ítem 10. SOLUCIONES ADOPTADAS DURANTE LA VERIFICACION de la encuesta EFU (Ej. traslado a albergue, entrega de alimentos, etc.).

Entrega de elementos de socorro con posterioridad a la aplicación de la encuesta de acuerdo a prioridades y disponibilidad. En este caso se anotan en el cuadro SOLUCION DE EMERGENCIA USO MUNICIPALIDAD.

Si los elementos entregados durante la verificación son suficientes o durante la aplicación de la

encuesta EFU en terreno se establece que la familia no reúne los requisitos para ser considerada

damnificada, se dejará constancia en esta misma sección.

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12.- ¿Qué se debe hacer una vez que se han solucionado las necesidades básicas detectadas en una encuesta EFU?

Al dar solución de emergencia a una familia, significa que se avanza en la gestión local de atención

a las personas damnificadas. Por lo tanto, se debe proceder a actualizar las cifras indicadas en los

informes ALFA o DELTA, restando las cantidades que correspondan en los ítems Daños a las

Personas y Vivienda.

13.- ¿Qué otros beneficios entrega la encuesta EFU?

Adicionalmente a la información que entrega durante el período de emergencia, la encuesta EFU

proporciona los siguientes beneficios:

Permite mantener un archivo actualizado y realista de las atenciones efectiva ente realizadas por el nivel comunal.

Permite determinar las necesidades concretas de las personas, según el tipo de evento o incidente destructivo. A la vez, constituye una base de información para con formar a futuro un acopio de elementos de emergencia requeridos de acuerdo a la realidad local, como medida de preparación para eventos posteriores.

Permite constituir una base de datos para estructurar obras y programas de prevención y mitigación, incorporándolos al desarrollo local.

Permite contar con un documento de respaldo para las Municipalidades, frente a los casos en que se requiera emitir certificaciones a damnificados que optan a beneficios o programas de rehabilitación o reconstrucción generados por otras instancias, cuando el evento o incidente destructivo así lo amerite.

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GUIA PARA EL USO DEL INFORME UNICO DE EVALUACION DE DAÑOS Y NECESIDADES, INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS

EDANIS ¿Qué es EDANIS? Es un instrumento que permite cuantificar los daños en infraestructura sectorial pública y privada y en los servicios básicos afectados por un evento o incidente destructivo, además de las respectivas necesidades y soluciones con el propósito de adoptar decisiones y generar cursos de acción para su recuperación en el corto, mediano y largo plazo. Este formulario se utiliza específicamente ante la ocurrencia de situaciones de emergencia o desastre de origen natural o humano, no siendo conveniente el uso de otros formatos diseñados para objetivos distintos, puesto que puede confundir la evaluación concreta del impacto de un evento o incidente destructivo. ¿Con qué objetivos?

Normalizar a nivel nacional el registro de información preliminar de daños y necesidades de la infraestructura pública y privada y los servicios básicos afectados por un evento o incidente destructivo.

Identificar la infraestructura y servicios básicos dañados y detectar las necesidades mínimas a enfrentar para superar la situación de emergencia ante la ocurrencia de un evento o incidente destructivo determinado.

Respaldar documentalmente los ítems Daños a los Servicios Básicos, Infraestructura y Otros, como también los requerimientos indicados en los Informes ALFA y DELTA preparados a nivel comunal.

Establecer antecedentes fundamentales básicos para generar planes de Rehabilitación y Reconstrucción.

¿Cuándo se debe utilizar la planilla EDANIS? Esta planilla se debe utilizar en toda emergencia o desastre en la cual resulten afectados infraestructura pública y servicios básicos. ¿Cuáles son las variables incluidas en el instrumento? Las principales variables que incluye el instrumento son:

Identificación de la infraestructura o servicio.

Descripción general de los daños y su monto.

Soluciones de emergencia adoptadas, el tiempo de rehabilitación y las condiciones de atención o servicio.

Necesidades para recuperar la normalidad de funcionamiento en situación de emergencia, el gasto asociado y la asignación de recursos.

Cursos de acción.

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¿Quién elabora los informes EDANIS? El instrumento está diseñado para ser utilizado:

Por personal especializado de las Direcciones de Obras de las Municipalidades.

Por equipos especializados de las diferentes instancias ministeriales involucradas (Obras

Públicas, Educación, Salud, Agricultura, Bienes Nacionales, etc.).

¿Quién coordina la aplicación del informe EDANIS? La aplicación del informe EDANIS debe ser coordinada por el nivel municipal. Si la magnitud del evento o incidente destructivo requiere de equipos externos a la municipalidad para apoyar la gestión local, éstos deben trabajar coordinadamente con la instancia municipal correspondiente. ¿Dónde se centralizan los informes EDANIS? Los informes EDANIS deben centralizarse a nivel de municipal, constituyendo el respaldo documental de daños y necesidades de los informes ALFA o DELTA. Esta centralización tiene por objetivo hacer consistentes los informes de emergencia ALFA o DELTA que manejan las autoridades municipales, provinciales, regionales y nacionales responsables de la protección civil, al complementarse con los informes que emiten los diferentes sectores involucrados, dependiendo de la magnitud e impacto de un evento o incidente destructivo determinado.

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GUÍA PARA EL USO DE LA PLANILLA ÚNICADE RECEPCIÓN, ENTREGA Y DISPONIBILIDAD DE

ELEMENTOS DE SOCORRO

REDES

1.- ¿Qué es la planilla REDES?

Es un instrumento que permite mantener actualizada la relación entre los elementos de socorro

recepcionados, los entregados y los disponibles para satisfacer las necesidades que demanda o

puede demandar la ocurrencia de un evento o incidente destructivo determinado.

2.- ¿Con qué objetivos?

Normalizar a nivel nacional el registro de información sobre recepción, entrega y

disponibilidad de elementos de socorro a nivel de Municipalidades, Gobernaciones,

Intendencias y ONEMI para la atención de emergencias, desastres o catástrofes.

Identificar los principales orígenes o fuentes generadoras de recursos (Propios, vale decir,

del nivel correspondiente, sea éste Municipal, Provincial o Regional; Ministerio del

Interior; ONEMI; otros Servicios del Estado, Voluntariado, Particulares) para satisfacer las

necesidades que demanda una situación de emergencia o desastre.

Efectuar análisis de gestión sobre la satisfacción de las necesidades de las personas, los

bienes y el medioambiente que surgen al ocurrir un evento o incidente destructivo.

3.- ¿Cuándo se debe utilizar la planilla REDES?

La planilla REDES debe mantenerse siempre al día, reflejando la disponibilidad de elementos de

socorro para la atención de emergencias, desastres o catástrofes. Ocurrido un evento o incidente

destructivo que signifique entregar y/o recepcionar elementos de socorro, la planilla debe

actualizarse de acuerdo con la documentación que respalda el movimiento.

4.- ¿Cuáles son las variables incluidas en la planilla REDES?

Las principales variables que incluye REDES son:

Identificación del nivel jurisdiccional que emite la planilla y última fecha de actualización.

Elementos de Socorro considerados de acuerdo a la realidad local.

Recepción (adquisiciones o ingresos) de elementos de socorro y su origen o fuente.

Entrega o distribución de elementos de socorro de acuerdo a las necesidades generadas

por un evento o incidente destructivo.

133


Disponibilidad de recursos para su distribución, a la fecha de actualización. Corresponde a

la diferencia entre los elementos recepcionados y los elementos entregados.

5.- ¿Quién mantiene actualizada la planilla REDES?

La planilla REDES la debe mantener permanentemente actualizada, en cada nivel jurisdiccional, el

respectivo Encargado de Protección Civil y Emergencia.

6.- ¿A quién y cuándo se debe informar utilizando la planilla REDES?

Se debe informar a través de los jefes de emergencia o de Protección Civil, desde el nivel comunal

al regional y desde allí al nacional:

En la Fase de Respuesta, anexando la planilla REDES cada vez que se emita un Informe

DELTA

En la Fase de Prevención, remitiendo trimestralmente la planilla REDES - el día primero

de los meses de Marzo, Junio, Septiembre y Diciembre - reflejando los elementos de

socorro disponibles para la atención de eventos destructivos en la respectiva área

jurisdiccional.

ORIENTACIÓN FINAL

El sistema de Evaluación de Daños y Necesidades (Plan Dedo$), permite relacionar todos y cada

uno de los antecedentes que se van capturando para la adopción de decisiones de manejo y

administración de un evento o incidente de emergencia, desastre o catástrofe.

Los antecedentes registrados en los informes de Estado de Situación (ALFA y DELTA), pueden ser

cotejados con el detalle que registran los informes de Respaldo (EFU-EDANI) y la administración

de recursos en REDES.

Esta es precisamente la característica que constituye a los instrumentos de DEDO$ en un sistema

de evaluación de daños y necesidades.

134


135


Capítulo 6: “Administración de Recursos de

Emergencia”

136


CAPÍTULO 6: ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS DE EMERGENCIA

PRESENTACIÓN

En el presente módulo se analizará la Administración de los Recursos de Emergencia, como parte

de una disposición, movilización, activación de recursos y gestión de estos, en pos de generar una

gestión integral de las fases de Respuesta y Rehabilitación. Se abordarán en detalle los recursos

necesarios para cumplir con el objetivo del restablecimiento del equilibrio de la comunidad

afectada, o bien la contención y control de algún evento o incidente de emergencia desastre o

catástrofe que haya ocurrido.

Los principales conceptos a revisar son: Los recursos de Emergencia y sus consideraciones, los

tipos de recursos (Humanos, Financieros, Técnicos y Materiales), el stock básico, el centro de

acopio y distribución, la adquisición de elementos, la solicitud de recursos de Emergencia, el

flujograma de solicitud de recursos de emergencia y el formulario de solicitud de recursos de

emergencia- FEMER.


1. Identificar los tipos de recursos de emergencia para la gestión integral de aquellos en la

fase de respuesta y rehabilitación, según lo estipulado en el presente módulo.

2. Identificar las características de la gestión integral de los recursos de emergencia, en

cuanto al centro de acopio y distribución, acorde a lo presentado en el módulo

3. Identificar el flujograma de solicitud de recursos de emergencia, por medio del

instrumento FEMER, de manera de fortalecer las capacidades de gestión en las etapas de

respuesta y rehabilitación, acorde a lo estipulado en el presente módulo.

6.1.- FUNDAMENTOS

Las emergencias, desastres y catástrofes generan alteraciones en el contexto social, afectando

directamente la vida cotidiana de las personas y sus bienes, alterando y disminuyendo el

funcionamiento normal de los múltiples servicios e infraestructuras de soporte en las ciudades y

en las zonas rurales, pudiendo modificar el medio ambiente. Por ello, durante las etapas de

respuesta y rehabilitación se activan, movilizan y adicionan recursos, con el fin de apoyar a la

comunidad afectada en la búsqueda del re establecimiento de las necesidades básicas y, en la

medida de los posible, de mejorar las condiciones anteriores al evento.

Para responder a estas necesidades, se requiere de disponibilidad de recursos humanos,

materiales, técnicos y financieros. La suma de estos recursos constituye parte fundamental de la

capacidad de respuesta y debe estar establecida en el Plan de Emergencia.

137


Los recursos humanos calificados están radicados en las diferentes instituciones y organizaciones

que conforman el Comité de Protección Civil. Estos recursos se activan y operan a través del

Comité de Operaciones de Emergencia cuando se presenta la situación. Asimismo cada institución

debe contar con los mecanismos y protocolos para disponer los recursos, materiales, técnicos y

financieros señalados en el Plan de Emergencia.

6.2.- RECURSOS

La capacidad de respuesta de una comunidad frente a un evento o incidente adverso, está

determinada por los recursos humanos, materiales, técnicos y financieros, internos y externos,

coordinados y consignados en el Plan de Emergencia.

Recurso es todo elemento que puede ser activado, movilizado o utilizado en situaciones de

emergencia, desastre o catástrofe, para evitar el daño o reducir el impacto. En particular, los

recursos de emergencia se refieren a todo elemento, acción, situación o instancia del Sistema de

Protección Civil que es utilizado en las Fases de Respuesta y Rehabilitación con el fin de atender a

la comunidad afectada, contener y controlar el evento o incidente ocurrido.

En general, los recursos pueden clasificarse en los siguientes:

Recursos Humanos: Personas y equipos de trabajo con experiencia en emergencias en

general y/o expertas en áreas específicas de acuerdo al evento o incidente en cuestión.

Recursos Financieros: Recursos monetarios.

Recursos Técnicos: Maquinaria y tecnología.

Recursos Materiales de asistencia directa a las comunidades.

Es necesario recordar, que la disposición, movilización y activación de todo recurso, siempre debe

estar basado en los principios básicos de la Protección Civil, es decir, la ayuda mutua y el uso

escalonado de los recursos. La aplicación de este principio al momento de ocurrida una situación

de emergencia, implica el uso o movilización gradual de recursos humanos, técnicos y materiales

por parte de los distintos niveles del sistema. Pero también va a depender, del nivel de

emergencia y/o del tipo de alerta. En la medida que los recursos locales no son suficientes, se

deben ir anexando, de acuerdo a prioridades, recursos del nivel superior y así sucesivamente.

En especial, para la administración de recursos en la coordinación de operaciones de emergencia,

debe existir un proceso permanente de análisis de impacto, daños y las necesidades generadas a

partir de éstos, lo que provee información objetiva acerca de los recursos que son requeridos.

138


6.3.- RECURSOS HUMANOS

Constituyen el recurso humano para la Gestión del Riesgo, las personas pertenecientes a

instituciones, organismos y servicios del Sistema de Protección Civil. Éstas reúnen un conjunto de

experiencias, habilidades, aptitudes, actitudes, conocimientos, y otros necesarios para el manejo

de las situaciones de emergencias, desastres y catástrofes.

Del recurso humano depende el manejo y funcionamiento de los demás recursos (principal

característica que lo diferencia de otros) en todas las etapas del Ciclo de Manejo del Riesgo.

El mayor rendimiento del recurso humano se manifiesta cuando se organiza conformando equipos

de trabajo. Así se logra la mayor efectividad en el cumplimiento de las metas propuestas.

Mediante la coordinación, es posible evitar la duplicidad de funciones y acciones, la subutilización

del recurso humano, entre otros.

De ahí la importancia de que el Comité de Protección Civil, realice coordinaciones previas a la

ocurrencia de un evento o incidente destructivo, planificando la gestión y coordinación del Comité

de Operaciones de Emergencia, contando con protocolos que establezcan de manera clara, los

roles y funciones de los actores, pero que a su vez, tengan la suficiente flexibilidad para incorporar

habilidades y capacidades emergentes.

Ahora bien, los equipos de emergencia deben contar con las condiciones mínimas, dentro de las

posibilidades que la misma situación permite, para desempeñar su labor. A modo de ejemplo, los

equipos de emergencia que se desplazan en terreno requieren de:

Apoyo comunicacional y logístico que opere desde una central. (C.O.E.)

Implementos adecuados para salvaguardar su seguridad y cubrir sus necesidades básicas

de alimentación, provisión de agua y lugar de alojamiento.

Apoyo psicosocial, para minimizar el impacto de este tipo de situaciones. Se trata de

establecer el cuidado de los equipos de emergencia respecto de las consecuencias de

trabajar en escenarios de alto impacto.

En una situación de emergencia o desastre, es importante cuantificar los recursos con que se

cuenta para enfrentar la situación. Esta información debe ser solicitada con anterioridad y es

misión del Comité de Protección Civil reunirla y sistematizarla. Para ello, se sugiere la utilización de

una matriz como la que se presenta a continuación:

Sector/

Institución

(N° de Personas) Especialidad Nombre de

enlace Fono

Ubicación Física

Regular

Tiempos

Estimados de Traslado

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Se trata de contar con la información básica necesaria para que, en el momento de constituir el

Comité de Operaciones de Emergencia, el Mando de Coordinación pueda identificar qué recursos

humanos están disponibles y cómo activarlos.

6.4.- RECURSOS FINANCIERIOS

Los recursos financieros corresponden a los recursos monetarios que empleará una institución,

organismo o servicio para enfrentar situaciones de emergencia, desastre o catástrofe. Cada

institución tiene su propio presupuesto y protocolo para el manejo financiero de una emergencia.

La administración de este tipo de recurso, debe atender, en general, a dos criterios:

Organización del registro: El registro claro y ordenado de contabilidad y del respaldo documental necesario.

Disponibilidad y fluidez: Los recursos deben fluir con la rapidez que la situación amerita.

El recurso financiero en emergencia difícilmente se puede manejar como un dato previo o una

cifra cerrada. Lo importante para poder absorber demandas de gastos nuevos, es la existencia de

mecanismos expeditos para liberar fondos de emergencia, vale decir, desburocratizar la operación

de la emergencia, desastre o catástrofe.

6.5.- RECURSOS TÉCNICOS Los recursos técnicos corresponden a elementos, vehículos, naves, maquinarias, herramientas e

instrumentos auxiliares que permiten la superación de la emergencia. Así como la reducción

reducir y evitación del daño a partir de situaciones de emergencia. Para la gestión del riesgo en

general, y la gestión de respuesta en particular, se hace imprescindible conocer la realidad de

recursos técnicos que permita evitar o reducir el daño, con los cuales podamos contar en nuestro

nivel territorial, además de tener una estimación de los tiempos de respuesta de estos recursos en

terreno.

La elección de las técnicas varía de acuerdo al objetivo, las características de los participantes y del curso y de la dinámica grupal. Para su registro ordenado, se sugiere organizar la información de acuerdo a la siguiente matriz:

Elemento

Sector/Institución

aportante

Ubicación Física

Regular Medio de Transporte

Responsable directo de

su operación

Tiempos estimados de

traslado

140


6.6.- RECURSOS MATERIALES

La administración de recursos materiales de emergencia tiene como objetivo ordenar, disponer y

distribuir los elementos necesarios para que los grupos afectados por una emergencia o desastre

cuenten, en el menor tiempo posible, de, al menos con los siguientes elementos: alimento, agua,

abrigo, luz . Aunque son diversas las necesidades de las personas afectadas, techo y comida son las

primeras necesidades a cubrir, por lo que la movilización de los recursos asociados a éstas debe

constituir una prioridad, sin perjuicio de la movilización de otros recursos simultáneamente.

En términos generales es posible distinguir dos tipos de stock:

6.6.1.- Stock Básico

De manera permanente, ONEMI mantiene un stock para agilizar la primera respuesta en caso de

emergencia o desastre. Este stock es el que se moviliza con mayor rapidez y su distribución da

tiempo para que se tramiten las solicitudes más específicas. Componen este stock los productos

que garantizan la alimentación y el abrigo de un grupo familiar de cuatro personas durante los

primeros cuatro días. Estos productos básicos son: catres de campaña, colchones y frazadas,

vajilla, servicios, sartén, olla y tetera. Junto con ello se entrega una caja de alimentos básicos

(legumbres, arroz, aceite, leche, tallarines, te, entre otros). A su vez se considera la incorporación

de elementos que posibiliten la restitución de la habitabilidad básica de las personas, como las

planchas para techumbres, mangas de polietileno, entre otras.

6.6.2.- Stock Crítico

Se refiere al mínimo indispensable que debe estar en bodega para responder al flujo de demanda

de apoyo en un tiempo determinado, generalmente, el tiempo que dura una emergencia. El

cálculo de este stock, en el caso de una organización como ONEMI, es muy complejo ya que la

demanda es extraordinariamente cambiante y, con frecuencia, impredecible. Por ello, el stock

crítico se calcula sobre la base de la capacidad de las bodegas, e implica una gestión anticipada con

los proveedores.

En situaciones de emergencia mayor o desastres, muchas veces es necesario establecer Centros de

Acopio y Distribución de recursos de asistencia directa a comunidades, es decir, implementar

sistemas de bodega para el almacenamiento, organización y posterior distribución de elementos

de primera necesidad, tales como alimentos, abrigo, viviendas de emergencia, entre otros.

a) Emplazamiento del centro de acopio y distribución

Los recursos de asistencia directa a las comunidades estarán centralizados idealmente o en la

medida de lo posible, en un solo recinto o Centro de Acopio y Distribución, el que debe

emplazarse, de preferencia, al interior de un recinto de las Fuerzas Armadas. No obstante, se

deberá disponer por separado los elementos adquiridos con recursos del Estado, de los elementos

donados por privados.

141


Se recomienda que el lugar escogido tenga dos accesos, de manera que uno de ellos sea sólo de

ingreso de recursos y el otro sólo de salida. De esa manera también lo primero que llega es lo

primero que se va, previniendo el deterioro o vencimiento de los recursos.

El lugar dispuesto para el acopio de los elementos, idealmente debe contar con condiciones de

temperatura, humedad, impermeabilidad, saneamiento, etc., adecuadas para la conservación de

éstos, evitando la alteración de su calidad. Muchas veces se requerirá cubrir los elementos con

plástico con el fin de protegerlos de la lluvia, o bien, mantenerlos en altura con pallets evitando el

contacto con el agua acumulada, fumigar y/o desratizar, entre otros.

b) Acopio

Para el acopio de los elementos de emergencia se recomienda mantener un estricto orden en

cuanto a:

Apilar los elementos de acuerdo a un cierto número (cantidad) de modo de facilitar la

cuenta de éstos.

No juntar ni mezclar elementos de diferentes proveedores. Un ejemplo de ello son las

viviendas de emergencias: Si bien la fabricación de éstas responde a una medida estándar,

existen pequeñas diferencias entre los fabricantes, que al momento de armarlas puede

significar que las piezas no calcen.

c) Distribución

Todo despacho debe efectuarse cuidando siempre la utilización del sistema FIFO (First Input, First

Output), es decir, lo primero que ingresa a la bodega es lo primero que sale de la misma.

Criterios o normas de equivalencia impacto o daños en relación a cantidad de recursos materiales

requeridos.

Por su parte la distribución debe ser sistematizada de manera de evitar la doble entrega de

material en algún sector y la no entrega en sectores que si lo necesitan.

d) Adquisición de elementos

En caso de no haber elementos en stock y de ser necesaria su compra en el mercado éstos deben

ser adquiridos de preferencia en el lugar donde ha ocurrido la emergencia, disponiendo de ellos

con mayor rapidez y permitiendo reactivar la economía de la zona afectada.

Para ello, es particularmente útil contar con un catastro, elaborado previamente, de los

proveedores, ya sea a nivel Comunal, Provincial, Regional o Nacional, de elementos que podría ser

necesario adquirir al enfrentar una situación de emergencia o desastre. Para ello se sugiere contar

con un catastro que cuente con la siguiente información:

142


Catastro de Proveedores

• Elemento / Recurso (Descripción general del producto)

• Proveedor (Datos de contacto: Nombre, teléfono, ubicación, etc.)

• Stock con que cuenta el proveedor.

• En caso de solicitar más elementos, cuánto demoraría.

• Costos

Respecto a la adquisición de recursos, es necesario centralizar en una persona o equipo la

responsabilidad de esto, con el fin de evitar duplicar o incluso triplicar las compras que se hacen y

para entablar una relación con los proveedores por una sola vía, reduciendo la probabilidad de

que se generen confusiones, errores, información ambigua o contradictoria.

Para una fluida gestión de la emergencia, resulta fundamental sistematizar el registro de los

recursos, consignando de manera clara su recepción, disposición y entrega a las comunidades

afectadas. La Planilla REDES, instrumento del Plan DEDO$, es un documento normalizado de

administración de los recursos de emergencia que permite estandarizar el proceso. Dicha planilla

debe ser actualizada día a día de manera de llevar un control respecto de la cobertura de las

necesidades generadas a partir del evento, y para que las autoridades dispongan de la información

necesaria respecto del flujo de los elementos de socorro.

Resulta importante señalar, que ONEMI no está legalmente autorizada para recibir donaciones de

particulares. Los elementos que ONEMI pone a disposición de la población damnificada, son

adquiridos con fondos exclusivamente fiscales.

e) Solicitud de Recursos de Emergencia -FEMER

Para solicitar recursos de emergencia, ya sea monetarios o materiales al nivel central, la

Municipalidad puede hacer la solicitud a través del Formulario de Solicitud de Recursos de

Emergencia – FEMER a su Dirección Regional de ONEMI correspondiente, a través del envío del

los INFORMES ALFA y/o DELTA pertinentes. Estos últimos deben dar cuenta, en forma coherente

de los daños a personas y viviendas, las necesidades y requerimientos de recursos, generados a

partir de una situación de emergencia o desastre determinada.

Para una mayor comprensión de esta instancia, se explica a brevemente el funcionamiento y

procedimiento de los FEMER.

El Formulario de Recursos de Emergencia (FEMER), es elaborado por la Subsecretaría del Interior,

dada la necesidad de normar las peticiones y entrega de recursos por eventos de emergencia, en

los diferentes niveles territoriales. Es una herramienta utilizada por las Direcciones Regionales de

ONEMI frente a las solicitudes de recursos de emergencias realizadas por el nivel local, Provincial y

Regional.

143


Es importante destacar que la entrega de recursos por emergencia tiene directa relación con la

afectación de las personas, sus bienes o el medioambiente, y la entrega de recursos de

emergencia debe ser escalonada y validada técnicamente por ONEMI.

Las Direcciones Regionales de ONEMI, recepcionan los instrumentos de respaldo del Plan DEDO$

con las necesidades detectadas, desde este punto, las Direcciones Regionales se coordinan con la

Intendencia para la firma de la autoridad Regional y comienzan con el proceso de solicitud de

recursos de emergencia, a través del formulario FEMER.

Se requiere que una vez realizada la solicitud por las Direcciones Regionales de ONEMI, ésta sea

validada técnicamente por la unidad de coordinación de Fondos de Emergencia, dependiente del

Centro de Alerta Temprana- CAT de ONEMI central. Luego la solicitud FEMER es enviada a la

División de Administración y Finanzas del Ministerio del Interior y Seguridad Pública –DAF-, la cual

es aprobada o rechazada, si es aprobada se transfieren los recursos a ONEMI central quien

adquiere los elementos de emergencia solicitados y los envía a las Direcciones Regionales de

ONEMI, allí son coordinados los envíos a las Intendencias, Gobernaciones y Municipalidades según

corresponda.

Procedimiento funciona al momento de desencadenarse una situación de emergencia que supere

las capacidades locales. Las solicitudes se realizan de acuerdo a la evaluación de daños y

necesidades, levantadas desde los niveles locales por medio de los instrumentos estipulados en el

Plan DEDO$.

Es entonces requisito obligatorio, la evaluación técnica previa a la aprobación de cualquier envío

de recursos de emergencia.

Para una mayor claridad respecto a la solicitud de recursos de emergencia, a continuación se

plantean las preguntas más frecuentes asociadas a la temática.

¿Qué tipo de solicitudes se gestionan por FEMER?

Todas aquellas que, en atención a una emergencia, sirvan para dar una primera respuesta a la

población afectada por una emergencia que supere los niveles locales.

¿Qué recursos financieros se pueden solicitar?

Todas aquellas que, superados los niveles locales para dar atención a la emergencia, sean

necesarios y que no sea factible de abordar por los niveles sectoriales, en una primera instancia.

¿Qué elementos se pueden solicitar por FEMER?

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Aquellos elementos que permiten a las personas poder recuperar su condición de habitabilidad en

el corto plazo (respuesta y rehabilitación inmediata). Tales como los colchones, frazadas, planchas

de zinc, rollos de plástico, viviendas de emergencia, estanques, otros.

¿Qué tipo de solicitudes NO se pueden gestionar por FEMER?

Todas aquellas que NO atiendan puntualmente a una situación de emergencia, tales como:

Obras de mitigación, prevención y de reconstrucción

Compras o trabajos posteriores a la emergencia

Cuando los requerimientos pueden ser abordados localmente

Cuando los elementos requeridos son inventariables (plantas potabilizadoras de

agua, bombas de agua, generadores eléctricos, entre otros.)

Proyectos de Inversión (Implementación de sistemas de comunicación,

conectividad vial, mejoramiento de APR, apuntalamiento de puentes, entre otros.)

Resulta importante destacar que los Municipios, Gobernaciones e Intendencias poseen

presupuestos anuales para abordar situaciones locales especiales y que no son emergencia.

A continuación se presenta un cuadro del flujograma de solicitud de recursos de emergencia a

través de FEMER

145


146


147


GLOSARIO

A ACCEDER: Es una metodología concreta que facilita el diseño de planes operativos de respuesta a

emergencias, desastres o catástrofes, y permite a los administradores de emergencia recordar

fácilmente los aspectos que siempre deberán estar presentes en un Plan de Respuesta y que

necesariamente requieren una adecuada preparación para su efectiva articulación. El acróstico da

cuenta de las siguientes: Alarma, Comunicaciones, Coordinación, Evaluación Primaria o Preliminar,

Decisiones, Evaluación Secundaria y la Readecuación del Plan de emergencia. (Referencia página

42, 43 y 74 del manual)

Afectados: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre ven perturbado

directamente su quehacer habitual, afectando su calidad de vida. Especialmente aplicable en

casos de cortes de energía eléctrica, teléfono, agua y aislamiento. (Referencia página 111 del

manual)

Amenaza: Se concibe como un factor externo de riesgo, representado por la potencial ocurrencia

de un suceso en un lugar específico, con una intensidad y duración determinadas, no predecible.

(Referencia página 16 del manual)

Alerta: Concepto asociado a la fase de Prevención del Ciclo de Manejo del Riesgo, se define como

un estado declarado de atención, con el fin de tomar precauciones específicas, debido a la

probable y cercana ocurrencia de un evento o incidente adverso. Se tipifican tres tipos de alerta

según gravedad e intensidad del evento o incidente ocurrido; Alerta temprana preventiva (alerta

verde), Alerta Amarilla, Alerta Roja. (Referencia página 20 del manual)

Alerta verde: se define como el estado permanente que implica la vigilancia continúa de la

situación general del país para advertir con la máxima prontitud una situación de riesgo. Al

advertirse una situación de riesgo que pudiera desencadenar un evento o incidente destructivo,

esta Alerta Verde se proyecta al Sistema de Protección Civil como Alerta Temprana Preventiva.


Alerta Temprana Preventiva: constituye un estado de reforzamiento de las condiciones de

vigilancia y atención. Constituye un estado de anticipación (en los términos y condiciones

factibles), a posibles situaciones de emergencia, e implica el monitoreo riguroso de las condiciones

de riesgo advertidas. (Referencia página 21 del manual)

Alerta Amarilla: Se establece cuando una amenaza crece en extensión y severidad, lo que lleva a

suponer que no podrá ser controlada con los recursos locales habituales, debiendo alistarse los

recursos necesarios para intervenir, de acuerdo a la evolución del evento o incidente destructivo.


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Alerta Roja: Se establece cuando una amenaza crece en extensión y severidad, requiriéndose la

movilización de todos los recursos necesarios y disponibles, para la atención y control del evento o

incidente destructivo. Una alerta roja de acuerdo al tipo de evento o incidente destructivo podrá

establecerse de inmediato, sin que medie previamente una alerta amarilla. (Referencia página 21

del manual)

Albergados: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre habitan

temporalmente en un lugar especialmente habilitado para la atención de damnificados.


AIDEP: Metodología Global que, apuntando a un proceso de microzonificación de riesgos y de

recursos, como base de diagnóstico, permite diseñar una planificación adecuada a las específicas

realidades locales, privilegiando la prevención. Acróstico que da referencia a las acciones de

Análisis histórico, Investigación en terreno, Discusión, Elaboración de Mapas y cartografías y la

Planificación integral en Protección Civil. (Referencia página 42 y 71 del manual)

Ayuda Mutua: Es la prestación de asistencia humana, técnica y material entre entidades

miembros del Sistema de Protección Civil, tanto para la acción preventiva mancomunada, como

frente a una emergencia que sobrepase las posibilidades individuales de operación, o amenace

con hacerlo. (Referencia página 36 del manual)

C Catástrofe: Es una situación de una alteración tal que resultan insuficientes los medios y recursos

del nivel nacional, siendo requerido el aporte de la comunidad internacional. (Referencia página

27 del manual)

Ciclo de Manejo del Riesgo: Modelo de acción, que sistematiza las acciones a implementar frente

a los riesgos en diferentes instancias, en relación a la ocurrencia de un evento o incidente adverso.

Las etapas del ciclo de manejo del riesgo, pueden ser sintetizadas en tres grandes fases: Fase de

Prevención, Fase de Respuesta y Fase de Recuperación. (Referencia página 19 del manual)

Capacidad de Respuesta: Es la acción de articular y gestionar los recursos humanos, materiales,

técnicos y financieros, con que cuenta una comunidad en un territorio determinado, de acuerdo a

lo establecido en un plan de emergencia o respuesta ante situaciones de emergencia o desastre.


Centro de Operaciones de Emergencia C.O.E: espacio físico para permitir la operación del Comité

de Operaciones de Emergencia. (Referencia página 55 del manual)

Centro de Acopio y Distribución: corresponde al espacio físico, en donde se implementan

sistemas de bodega para el almacenamiento, organización y posterior distribución de elementos

de primera necesidad, tales como alimentos, abrigo, viviendas de emergencia, entre otros.

Corresponde al lugar en donde se organizan y distribuyen los recursos de emergencias. (Referencia

página 140 del manual)

149


Comités de Gestión en Protección Civil: Constituyen una instancia de coordinación, que da lugar

al trabajo mancomunado, la complementariedad y coherencia de las acciones impulsadas por cada

institución, servicio y organismo que componen el Sistema Nacional de Protección Civil. Lo

conforman el Comité de Protección Civil y el Comité de Operaciones de Emergencia. Son la

estructura básica para la gestión de la reducción del riesgo en los niveles Comunal, Provincial,

Regional y Nacional, y su objetivo fundamental es contribuir a incrementar las condiciones de

seguridad de las personas, sus bienes y su medio ambiente, a través de la puesta en común de

conocimiento técnico y de recursos en cada fase del ciclo de manejo riesgo. (Referencia página 51

del manual)

Comité de Protección Civil: Es un órgano de trabajo permanente y representa los recursos del

Sistema para la prevención, mitigación, preparación, alerta temprana y cumplimiento de planes y

programas. La conformación del Comité de Protección Civil es amplia, es decir, los miembros que

lo integran son todos aquellos que, a diferentes escalas y desde distintos ámbitos, pueden aportar

a la gestión del riesgo. (Referencia página 52 del manual)

Comité de Operaciones de Emergencia: es un equipo de trabajo conformado por los

representantes de las instituciones, servicios y organismos que ya forman parte del Comité de

Protección Civil, en tanto se encuentran relacionados, por su naturaleza y ámbito de competencia,

al tipo de evento o incidente que genera la emergencia o desastre. De conformación es reducida,

reune a los representantes que cuentan con recursos humanos, técnicos y materiales que deben

ser coordinados para las acciones de respuesta y rehabilitación ante una situación determinada.


D Damnificados: Nº de personas que han sufrido, en su persona o sus bienes, especialmente en

su condición de habitabilidad, daños evaluables y cuantificables provocados directamente por

una emergencia o desastre, como también los familiares que viven a sus expensas. También se

consideran damnificadas las personas que por la misma causa, hayan perdido su fuente laboral,

ocupación o empleo. (Referencia página 111 del manual)

Daños: Corresponde a los perjuicios o efectos nocivos cuantificables, ocasionados por la

emergencia. Lo anterior puede constatar en efectos en la propia comunidad, en la infraestructura

y las comunicaciones. (Referencia página 27 del manual)

Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN): Instancia que busca

promover las acciones de prevención ante los desastres, fue impulsada por la Asamblea General

de las Naciones Unidas durante el decenio de 1990 a 1999. (Referencia página 15 del manual)

Desarrollo: Es comprendido como el aumento acumulativo y durable de cantidad y calidad de

bienes, servicios y recursos de una comunidad, unido a cambios sociales, tendiente a mejorar la

seguridad y calidad de la vida humana, sin comprometer los recursos de las generaciones futuras.


150


Desarrollo Sostenible: Es comprendido como un proceso de transformaciones naturales,

económicas, sociales, culturales e institucionales, que tienen por objeto asegurar el mejoramiento

de las condiciones de vida del ser humano, la protección de bienes y prestación de servicios, sin

deteriorar el ambiente natural ni comprometer las bases de un desarrollo similar para las futuras

generaciones. (Referencia página 24 del manual)

Desastre: Es una interrupción grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad que puede

causar pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales generalizadas, que exceden la

capacidad respuesta utilizando los propios recursos. (Referencia página 27 del manual)

Desaparecidos: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre no han sido

ubicadas o presuntivamente han fallecido y no han podido ser calificadas como tales, por las

instancias correspondientes. (Referencia página 111 del manual)

E Estrategia de Yokohama: Aprobada en 1994, se contextualiza dentro de la Conferencia Mundial

sobre la Reducción de los Desastres Naturales, y se constituye como un plan de acción que ofrece

una orientación para reducir los riesgos y el impacto de los desastres. (Referencia página 15 del

manual)

Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD): Su principal objetivo es

implementar un cambio conceptual como base para el desarrollo de sociedades más seguras ante

los desastres. Pasa de la protección contra los peligros a la gestión del riesgo mediante la

integración de la reducción dentro del desarrollo sostenible. (Referencia página 15 del manual)

Emergencia: Es un evento o incidente causado por la naturaleza o por la actividad humana que

produce una alteración en un sistema, la cual no excede o supera su capacidad de respuesta.


Emergencia de Nivel I: Situación que es atendida con recursos locales habitualmente disponibles

para emergencias en un territorio en particular. (Referencia página 29 del manual)

Emergencia de Nivel II: Situación que es atendida con recursos locales adicionales o reforzados,

dispuestos para emergencias, sin exceder su capacidad. Normalmente se establece una

coordinación a nivel Comunal. (Referencia página 29 del manual)

Emergencia de Nivel III: Situación que sobrepasa la capacidad local de respuesta. Se establece una

coordinación a nivel Provincial o Regional. (Referencia página 29 del manual)

Emergencia de Nivel IV: Situación que sobrepasa la capacidad regional, requiriéndose el apoyo de

recursos dispuestos y/o coordinados por el nivel Nacional. (Referencia página 29 del manual)

151


Etapa de Prevención: Son todas aquellas actividades destinadas a suprimir o evitar, en forma

definitiva, que sucesos naturales o generados por la actividad humana causen daño. (Referencia


Etapa de Mitigación: Son todas aquellas actividades tendientes a reducir o aminorar el riesgo,

reconociendo que en ocasiones es imposible evitar la ocurrencia de un evento. (Referencia página

20 del manual)

Etapa de Preparación: Conjunto de medidas y acciones previas al evento o incidente destructivo,

destinadas a reducir al mínimo la pérdida de vidas humanas, y otros daños, organizando las

medidas y procedimientos de respuesta y rehabilitación para que éstas sean oportunas y eficaces.


Etapa de Rehabilitación: consiste en la recuperación, en el corto plazo, de los servicios básicos e

inicio de la reparación del daño físico, social y económico. Apunta a proveer a las comunidades

afectadas al menos, seis elementos sustantivos: alimento, agua, abrigo, luz, refugio y

comunicación. (Referencia página 22 del manual)

Etapa de Reconstrucción: Consiste en la reparación y/o reemplazo, a mediano y largo plazo, de la

infraestructura dañada y, en la restauración y/o perfeccionamiento de los sistemas de producción.


Encuesta Familiar Única de Emergencia – EFU: Conforma parte de los instrumentos del Plan

DEDO$, y respalda de manera documental la evaluación de daños a las personas y viviendas, y

consigna las necesidades básicas, como consecuencia de una emergencia o desastre de origen

natural o humano. (Referencia página 101 del manual)

Evento o Incidente: Es definido como un acontecimiento, ya sea de origen natural o producto de

la acción humana, que requiere de una respuesta para proteger la vida, los bienes y el medio

ambiente. (Referencia página 26 del manual)

F Fase de Prevención: Concepto asociado al Ciclo de Manejo del Riesgo, involucra todas aquellas

actividades previas a la ocurrencia de un evento o incidente adverso, a fin de evitarlo o suprimirlo

definitivamente y, de no ser posible, reducir al máximo los efectos que sobre las personas, los

bienes y el ambiente pueda llegar a provocar, considera las etapas de prevención propiamente tal,

mitigación y preparación. (Referencia página 20 del manual)

Fase de Respuesta: Corresponde a las actividades propias de atención y control de un evento o

incidente destructivo. Estas actividades se llevan a cabo inmediatamente de iniciado u ocurrido el

evento o incidente y tienen por objetivo salvar vidas, reducir el impacto en la comunidad afectada

y disminuir las pérdidas. (Referencia página 22 del manual)

152


Fase de Recuperación: Son las actividades destinadas a recuperar, en una primera etapa las

condiciones básicas de vida, como también, en una segunda etapa volver al estado de desarrollo

previo y, si es posible, superar ese nivel. Considera las etapas de Rehabilitación y Reconstrucción.


Formulario de Recursos de Emergencia-FEMER: Es una herramienta que norma las peticiones y

entrega de recursos por eventos de emergencia, en los diferentes niveles territoriales. Es utilizada

por las Direcciones Regionales de ONEMI frente a las solicitudes de recursos de emergencias

realizadas por los niveles Comunales, Provinciales y Regionales. (Referencia página 142 del

manual)

G Gestión del Riesgo: se conceptualiza como el enfoque y la práctica sistemática de gestionar la

incertidumbre para minimizar los daños y las pérdidas potenciales. Este enfoque abarca la

evaluación y análisis del riesgo (interrelación e interacción entre amenazas y vulnerabilidades),

como también la ejecución de estrategias y acciones específicas para controlar, reducir y transferir

el riesgo. (Referencia página 17 y 18 del manual)

Gestión Correctiva o Compensatoria: Concepto asociado a la Gestión del Riesgo, se entiende por

ser aquella acción que pretende reducir los niveles existentes de riesgo, revirtiendo procesos

negativos consolidados en el tiempo o interviniendo en la vulnerabilidad, que por lo general

requieren de una alta inversión económica. (Referencia página 25 del manual)

Gestión Prospectiva: Concepto asociado a la Gestión del Riesgo, es definido por ser aquella acción

que busca evitar y controlar el riesgo de nuevos desarrollos. Requieren de un alto grado de

conciencia, preocupación y compromiso con la reducción del riesgo. (Referencia página 26 del

manual)

H Heridos: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre son atendidas en los

servicios de salud. (Referencia página 111 del manual)

I Impactos: Corresponde a los cambios o modificaciones que, a partir del evento o incidente

adverso, se producen en las condiciones de vida de las personas, en sus interacciones habituales,

en su entorno, en su habitabilidad, en su lugar de trabajo, en su estado psicológico, vale decir, son

los desequilibrios que se producen en su habitualidad, estos no siempre pueden ser cuantificados.


153


Informe Preliminar: Es un mensaje que indica una apreciación inicial de un hecho ocurrido de

posible valor inmediato. Permite activar al Sistema Nacional de Protección Civil. (Referencia página

41 y 98 del manual)

Informe Técnico de Emergencia: informe emitido por organismos técnicos que actúan

directamente en la atención de la emergencia o desastre, entregando información dentro del

marco de su competencia. Diferentes informes posibilitan tener una visión global del evento.

(Referencia página 41 y 98 del manual)

Informe a la Población: Mensajes que entregan las autoridades con el propósito de informar a la

población acerca de la gravedad de una situación de emergencia, sirve para disminuir la

incertidumbre, ansiedad y conmoción natural. (Referencia página 42 y 99 del manual)

Informe de Estado de Situación: Informe normalizado que registra de forma resumida toda

información susceptible a ser sistematizada y que permite determinar la severidad de un evento o

incidente destructivo en un momento determinado. (Referencia página 42 y 100 del manual)

Informe ALFA: Conforma parte de los instrumentos del Plan DEDO$, y permite registrar la

información de un incidente o emergencia que ocurra a nivel Comunal. Su formato permite

registrar la identificación del evento o incidente destructivo, los daños, la evaluación de

necesidades, las decisiones y su efecto en el tiempo y los recursos utilizados para situaciones que

son atendidas con los recursos habitualmente disponibles y considerados en la planificación local

de respuesta. (Referencia página 100 del manual)

Informe DELTA: Conforma parte de los instrumentos del Plan DEDO$, y es un documento

complementario del Informe Alfa, que se utiliza a nivel Comunal cuando una situación de

emergencia sobrepasa su capacidad de respuesta y/o se ha establecido una coordinación a nivel

provincial o regional. Profundiza los niveles de información con respectos a los daños, la

evaluación de necesidades y los recursos comprometidos, asociados a la toma de decisiones en el

tiempo y en función de las soluciones de emergencia susceptibles de adoptar. (Referencia página

100 del manual)

Informe Único de Evaluación de Daños y Necesidades en Infraestructura y Servicios – EDANIS:

Conforma parte de los instrumentos del Plan DEDO$, y respalda documentalmente los daños a los

servicios básicos e infraestructura y permite detectar sus necesidades para superar la situación de

emergencia. (Referencia página 101 del manual)

154


M Marco de Acción de Hyogo: Sucesor de la estrategia de Yokohama, constituye un plan de acción

que ofrece una orientación para reducir los riesgos y el impacto de los desastres. El Marco de

acción de Hyogo adopta cinco prioridades que abarcan fundamentalmente la globalidad de la

Reducción de Riesgo de Desastres que van dirigidas hacia el nivel Nacional y un nivel local.


Manejo del Evento o Incidente: Concepto asociado a la ocurrencia de una emergencia, implica la

tipificación del evento, la aplicación de procedimientos específicos de contención, control y

extinción por parte de los organismos especializados y la aplicación de planes de contingencia

específicos. A su vez se debe monitorear el estado de situación del evento, evaluando y analizando

la capacidad de respuesta respecto a los recursos involucrados, se debe a su vez definir los nuevos

cursos de acción si fuese procedente acorde al control o avance del evento, y el establecimiento

de las zonas de gestión operativas y otras acciones que permitan un correcto y efectivo manejo de

la situación. (Referencia página 28 del manual)

Manejo de la Emergencia: Corresponde al desarrollo de una gestión integral que involucra el

control del evento, sus impactos en la población, bienes y entorno, el establecimiento de alertas,

la evacuación, la coordinación y movilidad de recursos, la evaluación de daños y necesidades y la

permanente información a la autoridad superior y a la comunidad, entre muchas otras acciones.


Mando Técnico: Es ejercido por la organización que, por disposiciones legales o de

procedimientos, es el técnico en la materia. En torno a él, actúan diferentes organizaciones en su

respectivo ámbito operativo. (Referencia página 59 del manual)

Mando de Coordinación: Se encuentra radicado en los Directores de Protección Civil y Emergencia

de los niveles jurisdiccionales y coordina el requerimiento de recursos o acciones. Constituye una

instancia de relación entre recursos destinados a cubrir una emergencia y la Autoridad, y se

establece una Coordinación basada en la información y evaluaciones que efectúa el Mando

Técnico. (Referencia página 60 del manual)

Mando de Autoridad: Se encuentra radicado en las autoridades del Gobierno Interior (Ministro

del Interior, Intendente, Gobernador) y Municipalidades a través del Alcalde, y facilita las acciones

de respuesta apoyando mediante el amparo de leyes y normas vigentes. (Referencia página 61 del

manual)

Mando Conjunto: Es la expresión en terreno del Comité de Operaciones de Emergencia. Está

integrado por las jefaturas de los organismos que operan en terreno. Es la instancia en que las

organizaciones que apoyan al Mando Técnico intercambian ideas y visiones, ya que sus distintas

estrategias deben ser canalizadas hacia un objetivo común. (Referencia página 61 del manual)

155


Muertos: Nº de personas que con ocasión de una emergencia o desastre fallecen y han sido

plenamente identificadas como tales por las instancias correspondientes. (Referencia página 111

del manual)

N Necesidades: Este aspecto apunta directamente a satisfacer las demandas de las personas de

acuerdo a la situación creada. Pueden generarse necesidades de primeros auxilios, albergues,

habilitación de rutas alternativas, rescate, traslado a centros asistenciales, entre otros. La

prioridad debe centrarse en las necesidades básicas de vida de las personas: techo, alimentación,

luz, agua y abrigo. (Referencia página 27 del manual)

P Pérdidas: Concepto asociado a un flujo económico negativo, percibido tras el evento o incidente

adverso que se mantiene por un periodo de tiempo, se relaciona al concepto de daño, ya que

estos necesitan ser cuantificados, se realiza mediante la medición del factor económico

disminuido o afectado, la medición de las pérdidas de vidas humanas y lesiones provocadas por los

eventos adversos y la medición de las pérdidas en términos sociales y comunitarios. (Referencia


Protección Civil: Sistema por el que cada país proporciona protección a las personas, sus bienes y

el medio ambiente ante situaciones de emergencia, desastre o catástrofe. (Referencia página 10

del manual)

Plan Nacional de Protección Civil: Constituye el marco conceptual, metodológico y legal, que

sustenta el modelo de gestión del riesgo en Chile, promulgado como Decreto Supremo Nº 156 el

12 de Marzo de 2002. (Referencia página 34 del manual)

Plan DEDO$: Método que permite a las autoridades y administradores de situaciones de

emergencia recordar, en forma simple, los elementos claves que se deben tener en cuenta para

una efectiva y eficiente toma de decisiones ante la ocurrencia de una emergencia, desastre o

catástrofe. Implica la evaluación de los daños, la evaluación de las necesidades, la toma de

decisiones, la oportunidad en el tiempo de ejecución de acciones, y los recursos involucrados.

(Referencia página 43 y 96 del manual)

Plan de Enlace: Es la definición de las interacciones entre los distintos roles y las formas en que

éstos se comunican, lo que constituye el nodo central de un buen Plan de Emergencia. Por lo

tanto, las modalidades de enlace a ser determinadas, vienen a nutrir los mecanismos de

Comunicación y Coordinación del Plan de Emergencia. (Referencia página 57 del manual)

Plan de Emergencia: Instrumento que contiene, de manera ordenada y organizada, las acciones y

procedimientos que se deben poner en marcha, los roles y funciones del recurso humano, y los

recursos técnicos, materiales y financieros que se utilizarán en la respuesta frente a una situación

de emergencia, desastre o catástrofe. (Referencia página 68 del manual)

156


Planilla Única de Recepción, Entrega y Disponibilidad de Elementos de Socorro – REDES:

Conforma parte de los instrumentos del Plan DEDO$, y respalda documentalmente la

administración de recursos de emergencia, es decir, recepción y distribución de recursos para la

satisfacción de necesidades de las personas, los bienes y el medioambiente que surgen al ocurrir

un evento o incidente destructivo. (Referencia página 101 del manual)

R Riesgo: Probabilidad de exceder un valor específico de daños sociales, ambientales y económicos

en un lugar dado y durante un tiempo de exposición determinado. También se puede

conceptualizar como el resultado entre la interacción de amenazas y vulnerabilidades. (Referencia


Reducción del Riesgo de Desastres: El concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres

mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los

desastres. El Sistema de Naciones Unidas lo define como el conjunto de decisiones

administrativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y

comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir

el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes.


Recursos de Emergencia: todo elemento, acción, situación o instancia del Sistema de Protección

Civil que es utilizado en las Fases de Respuesta y Rehabilitación con el fin de atender a la

comunidad afectada, contener y controlar el evento o incidente ocurrido. Pueden clasificarse en

Recursos Humanos, Recursos Financieros, Recursos Técnicos y Recursos Materiales. (Referencia


S Sistema Nacional de Protección Civil: es la organización de diversos organismos bajo la

coordinación de la Oficina Nacional de Emergencia ONEMI- del Ministerio del Interior y Seguridad

pública, que comparten la meta de contribuir a la seguridad de las personas, sus bienes y el medio

ambiente. Sistema que coordina recursos humanos, económicos y técnicos estableciendo

protocolos de coordinación. (Referencia página 36 del manual)

Stock Básico: Elementos materiales que mantienen disponibles para agilizar la primera respuesta.

Componen este stock los productos que garantizan la alimentación, el techo y el abrigo de un

grupo familiar de cuatro personas durante los primeros cuatro días. Este stock debe ser repuesto

una vez superada la emergencia. (Referencia página 140 del manual)

157


Stock Crítico: Se refiere al mínimo indispensable que debe estar en bodega para entregar una

primera respuesta frente a una emergencia o desastre. Tanto ONEMI como Gobernaciones y

Municipalidades debieran mantener un stock básico, con elementos críticos para una primera

respuesta. Por ello, el stock crítico se calcula sobre la base de la capacidad de las bodegas, implica

gestión anticipada con los proveedores. (Referencia página 140 del manual)

U

Uso Escalonado de Recursos: Se refiere al empleo racional y ordenado de medios disponibles para

una efectiva y eficiente acción integral en Protección Civil. (Referencia página 36 del manual)

V

Vulnerabilidad: Se concibe como un factor interno de riesgo de un sistema expuesto a una

amenaza, que corresponde a su disposición intrínseca a ser dañado. (Referencia página 16 del

manual)

Vivienda con Daño Menor, Habitable: Vivienda con daños hasta un 30%. Normalmente los

ocupantes permanecen en la vivienda. Con una reparación menor puede ser recuperada

totalmente en el corto plazo. (Referencia página 112 del manual)

Vivienda con Daño Mayor, Recuperable: Vivienda con daños entre un 31% y 65 %. Los ocupantes

pueden ocupar parcialmente la vivienda o deben ser evacuados. Con una reparación mayor

puede ser habitada nuevamente. (Referencia página 112 del manual)

Vivienda Destruida, Irrecuperable: Vivienda que por la magnitud de los daños no puede ser

habitada nuevamente. Los ocupantes son evacuados. (Referencia página 112 del manual)

Vivienda No Evaluadas: Vivienda que no ha sido evaluada por un organismo técnico que permita

determinar su grado de daño para su clasificación como Daño Menor, Mayor o Destruida. Se

puede utilizar como un estimador inicial del total de viviendas potencialmente dañadas por estar

situadas en el área de impacto del evento o incidente destructivo. (Referencia página 112 del

manual)

158


BIBLIOGRAFÍA

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Protección Civil. 5ta Edición de 2010.

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Civil”. Programa de Formación Profesional en Protección Civil. 3era Edición de 2002.

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Jefa de Academia de Protección Civil Consuelo Cornejo S.

Coordinación General Programa de Formación Presencial en Protección Civil

Consuelo Cornejo S.

Encargado de Coordinación, Revisión y Actualización de Manual del Participante Curso de Operaciones de Emergencia, Nivel I, 6º edición, 2013

Gonzalo Barría Z.

Revisión de Contenidos José Abumohor A.

Fabiola Barrenechea R. Gonzalo Barría Z.

Consuelo Cornejo S. Cecilia Diaz E.

Fernando Diaz L. Darinka Gormaz G.

Rodrigo Ortiz J. Miguel Ortiz P.

Pedro Salamanca D. Helia Vargas V.

Jean Marie Walker R.

Diseño y Diagramación Gonzalo Barría Z.

Impresión

Departamento de Comunicaciones y Difusión

Este documento es una obra creada por la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, del Gobierno de Chile, en el marco del Programa de Formación

Presencial en Protección Civil de la Academia de Protección Civil.

Santiago de Chile, Mayo de 2013.

Education

Manual de Operaciones de Emergencia Protección Civil