Latin American and Caribbean Law andEconomics Association

From the SelectedWorks of Fernando Villaseñor Rodríguez

January 2009

Dirigismo y proteccionismo: las claves del milagrojaponés

ContactAuthor

Start Your OwnSelectedWorks

Notify Meof New Work

Available at: http://works.bepress.com/fernando_villasenor_rodriguez/17

Fernando Villaseñor Rodríguez

Dirigismo y proteccionismo: Las claves del milagro japonés

Podemos pensar en Japón como un país que dejó un fuerte nivel de aislacionismo

en el Siglo XIX, para convertirse en un miembro más del concierto de naciones a

principios del Siglo XX; un país que luego de ser devastado por la guerra y de

conocer en suelo propio el holocausto nuclear en sendas ocasiones, pudo

levantarse de las cenizas y resurgir como una potencia mundial; un país que pasó

del militarismo económico al dirigismo pacifista; un país donde el eje económico

parece subordinar a aquellos otros políticos, sociales y hasta culturales; sin

embargo ¿Qué hay de cierto en todas estás generalizaciones cuando las

estudiamos más profundamente?

Evidentemente, este trabajo no pretende ahondar en cada una de estas

precomprensiones, sino referirse solamente a una de ellas: la del milagro

económico japonés. En primer lugar me circunscribiré temporalmente al Japón del

Siglo XX y más concretamente al de la postguerra. En segundo lugar no trataré

todas las facetas del resurgimiento nipón sino solamente aquellas que se pueden

vincular a lo económico. Por último, pienso enfocarme especialmente en el papel

que tuvieron o tienen los diseñadores de las políticas económicas como las

Fuerzas de Ocupación Norteamericanas y el MITI (Ministry of International Trade

and Industry) como actores principales en todo este proceso.

En este orden de ideas, son muchas las hipótesis que se han formulado

para explicar el milagro económico nipón: las características psico-sociales

inherentes al pueblo japonés (nihonjin-ron); el proteccionismo norteamericano que

les permitió a los japoneses crecer sin los peligros de volatilidad militar, económica

y política del mundo de posguerra; la fuerte cohesión interna del pueblo japonés

que hace viable un dirigismo en la producción más poderoso incluso que aquel

otro soviético, etc.

Todas las anteriores hipótesis tienen su grado de verdad, sin embargo, es

mi opinión que el milagro económico japonés tiene que ver, principalmente, con

los dos factores que le dan título al presente ensayo: el dirigismo y el

proteccionismo. Me parece importante intentar explicar la estructura que llevó a

Japón a tener un sitio privilegiado en la segunda mitad del Siglo XX. Para ese

efecto, pretendo trabajar basándome únicamente en las dos variables antes

citadas afirmando que han tenido a su vez dos momentos y dos líderes.

El primer momento al que me referiré será el de los años inmediatos a la

posguerra (1947-1952), su líder fue el Ejército de Ocupación Norteamericano y su

importancia radica en haber sentado las bases para las relaciones Gobierno-

Empresarios y, por consecuencia, Estado-Producción y Política-Economía,

mismas que facilitarían la reconstrucción de Japón. El segundo momento al que

me referiré es el del crecimiento económico acelerado y la estabilidad japonesa en

el orden mundial (1952-1973), su líder fue el MITI y su importancia radica en

tratarse del modelo que llevó a Japón a un auge que no terminaría propiamente

sino hasta principios de los años 90.

La posguerra y la ocupación norteamericana

Tras la derrota de Japón y la firma de la Declaración de Postdam en agosto de

1945, se nombró al General Douglas MacArthur como Supremo Comandante de

las Fuerzas de Ocupación. MacArthur a través de sus servicios de información e

inteligencia, se percató de dos elementos fundamentales para el éxito de su

encomienda de desmilitarizar y democratizar Japón. En primer lugar, no podría

acabar con algunos elementos del antiguo régimen (el más importante de ellos era

el Emperador) sin que los costos fueran demasiado elevados para que valiera la

pena. En segundo lugar, se podía y debía instaurar un proteccionismo y dirigismo

económico en Japón que permitiera su reconstrucción y al mismo tiempo, que más

tarde pudiera servir como nodo estratégico para los intereses norteamericanos.

MacArthur tomó los dos puntos anteriores como premisas fundamentales y

ya desde el mes de septiembre del mismo año, realizó una purga de antiguos

oficiales vinculados a la política beligerante nipona. Se juzgaron y condenaron a

los líderes destacados de la estructura militar, pero se aprovecharon los muchos

hábiles y eficientes burócratas que ahora se habían subordinado a las órdenes de

la Ocupación ahorrándoles recursos económicos y humanos. Al mismo tiempo,

estos burócratas se volverían en un vértice del llamado triangulo de hierro de la

economía japonesa, asegurándose de que las políticas económicas se formularan

adecuadamente y se ejecutaran con éxito.

Por otro lado, la democratización de Japón llevó en un principio a un

resurgimiento de los partidos políticos. Empero, la oposición de izquierda sería

rápidamente sofocada por la línea anticomunista que implicó la llamada “vía de

regreso”, título con el que se le conoce el radical distanciamiento respecto a la

postura incluyente y promotora que en un principio tuviera la Ocupación. Esto

llevaría al surgimiento de un segundo vértice del triangulo de hierro: las fuerzas de

derecha que finalmente tomarían forma en el Partido Liberal Demócrata.

El tercer vértice del triangulo de hierro también tuvo un tratamiento

contradictorio por la Ocupación. En un primer momento, MacArthur persiguió e

intentó desaparecer a los zaibatsu, antiguos oligopolios a los cuales se asociaba

con la economía de guerra. En un segundo momento, estos zaibatsu no sólo

dejaron de prohibirse, sino que se fomentaron por la Ocupación, siempre y cuando

se dedicaran a la producción de insumos fundamentales para EUA en su batalla

contra el comunismo asiático.

Así, la vía de regreso dejaba algo en claro: Japón estaría limitado en su

actuar por los intereses norteamericanos. Sin embargo, no pensemos por ello que

Japón no sería recompensado o que se trataba de una colonia esclavizada por el

poderío de EUA. Los japoneses se vieron beneficiados con la protección del más

fuerte hermano mayor que se podía tener en el mundo de posguerra. EUA no sólo

proveyó de fondos para la reconstrucción del archipiélago, también garantizó la

venta a buen precio de la producción nipona y la estabilidad cambiaria del yen con

el famoso “360”.

Dicho en otras palabras, dentro de los muchos puntos álgidos que siempre

implica el sometimiento de una nación (la literatura de los 60s encuentra en

autores como Mishima, Oe y Nosaka múltiples denuncias sobre los abusos de los

army men hacia la población local), podemos pensar que la Ocupación se dio en

circunstancias relativamente tranquilas e, incluso, de cooperación. Esto se debió

en gran parte a que los japoneses también estaban recibiendo beneficios de los

norteamericanos, siendo uno de los más importantes el denominado know how

capitalista. Con este conocimiento, el gobierno japonés y más concretamente, los

tres vértices del triangulo de hierro, encontrarían la forma no solo de reconstruir

Japón, sino por fin, según el sueño del siglo XIX inmortalizado en el lema fukoku

kyohei!, modernizarse y prosperar para ser considerados igualitariamente en el

plano internacional.

Es a partir de este momento que podemos desglosar las dos variables que

anunciábamos líneas atrás. El dirigismo económico implicó en este primer periodo

que los zaibatsu, burócratas y políticos (sobre todo los miembros del gabinete, ya

que en este momento el partidismo y la Dieta no serían tan trascendentes como

cuando cuajara el PLD), siguieran las órdenes de la Ocupación a través de sus

consejeros económicos y alianzas estratégicas de producción.

En estos años de la vía de regreso, y a pesar de que la industria pesada

fuera prohibida hasta 1947, Japón invirtió millones para mejorar los sectores de la

metalurgia, la química pesada y las refacciones de artículos bélicos

norteamericanos. La inversión se vio inmediatamente recompensada ya que

apenas podían darle abasto a los compradores de la Ocupación. En este vector se

entrelazaron el dirigismo en la producción de insumos de guerra y el

proteccionismo, al contar con compradores seguros y no existir competencia en

estos ramos.

Por otro lado, también resultó fundamental la asesoría macroeconómica y

bursátil recibida de hombres de la talla de Joseph Dodge, quienes sugirieron una

disciplina económica que más tarde serviría para “administrar la abundancia”.

Gracias a Dodge no solo se fijó la paridad cambiaria del yen con el dólar, lo que en

mi hipótesis implica proteccionismo, sino que también significó el dirigismo por

medio de políticas fiscales y recaudatorias más eficientes, la reducción del

presupuesto a fin de controlar una posible inflación y la decisión de apoyar ciertos

bancos nacionales y desconocer a otros, llevándolos a la quiebra.

Las instituciones de participación ciudadana, laboral y política fueron otro

eje influido por nuestras dos variables. El dirigismo norteamericano primero implicó

el ondear de la bandera democrática con la famosa Constitución de Japón, la

promoción de una cultura de partidos políticos y el fomento al sindicalismo.

Pasados los años cuarenta, estas actitudes dieron un giro de 180 grados y se

promovieron únicamente los partidos democráticos y liberales, siendo ambos

sinónimos de capitalismo. Al mismo tiempo, el sindicalismo se frenó y transformó

en una pantomima; de enfrentamientos entre empresas y asociaciones de

trabajadores, se volvió una serie de negociaciones controladas por los intereses

económicos de unos pocos.

En suma Japón, lejos de defender el laisser faire, laisser passer, estaba

involucrándose cada vez más en designar los actores del juego de la economía y

el poder y en deshacerse de aquellos otros que supuestamente obstaculizaban la

recuperación y el desarrollo; pero aún más, lo estaba haciendo con el visto bueno

de los EUA. Así, como en el Siglo XIX sugiriera el Presidente de la Suprema Corte

de Massachussets, Oliver Wendell Holmes, respecto de la Constitución Meiji: “Al

introducir el nuevo gobierno constitucional, es necesario limitar la participación

popular en un principio, para extenderla más adelante”, así también los líderes de

la Ocupación primero y los propios miembros del triángulo de hierro después,

limitaron severamente la participación en la toma de decisiones del país.

Fue en esta forma que el dirigismo y el proteccionismo se volvieron, desde

entonces, un binomio indisoluble. Las políticas económicas y sociales dirigidas por

la Ocupación y el surgente triangulo de hierro eran obedecidas porque se ofrecía

protección a cambio de esa obediencia. En este sentido, no podemos criticar la

falta de resistencia o la inexistencia de una oposición trascendente; en una

sociedad de posguerra que pocos años atrás se preocupaba por sobrevivir, la

oferta de recibir estabilidad, paz y desarrollo a cambio de sacrificar participación,

soberanía y libre empresa seguramente parecería bastante razonable.

Crecimiento económico y el milagro japonés

Tras la firma de la paz mediante el Tratado de San Francisco en 1951 y la salida

de las tropas de Ocupación en 1952, los japoneses parecieron seguir aquel adagio

popular que indica “¿para qué arreglar lo que no está roto?”. Y es que lejos de lo

que pudiera pensarse, la autonomía recuperada por los japoneses no los llevó a

distanciarse radicalmente de muchas de las políticas instauradas durante la

Ocupación. Antes bien, algunas de estas políticas se fortalecieron y

perfeccionaron “a la japonesa”.

Así por ejemplo, el aprovechamiento que los EUA hicieran de la burocracia

los había vuelto un grupo con el conocimiento y la experiencia que normalmente

les correspondería exclusivamente a los políticos y legisladores. Dentro de esta

burocracia debemos mencionar el surgimiento del MITI que se construyó sobre las

bases del desaparecido Ministerio de Comercio e Industria en 1949. Aunque

inicialmente parecería tener semejanza con las Secretaría o Ministerios de

Comercio Exterior, el MITI de facto controló aspectos internos y externos de la

economía japonesa coordinando otros grupos dentro del gabinete en turno,

manipulando diversas agencias económicas e incluso, participando indirectamente

en la Dieta y sus decisiones legislativas. No es de sorprender que según el estudio

de Chalmers Johnson, el MITI sea considerado el principal artífice del milagro

económico japonés.

Empero, en mi opinión, el MITI es un engrane más dentro de la maquinaria

político-económica japonesa. No podemos dejar fuera a los zaibatsu, al PLD y con

sus distintos momentos y personajes claves, a los demás miembros del Gabinete.

Sí, quizás del MITI hayan salido las líneas de acción que llevaron a Japón a lograr

su milagro, pero ese solo era el inicio del proceso, se requería de mecanismos que

crearan consenso y de otros que implementaran las medidas planteadas. En otras

palabras, podríamos considerar al multicitado triangulo de hierro, como uno

isósceles, teniendo en su punta al MITI pero sosteniéndose sobre la base de

empresarios y políticos que pudieran llevar sus planes a la práctica.

Los burócratas del MITI eran hombres de acción. Como indica Johnson “se

prefería a los ingenieros y técnicos en un principio o a abogados que no ejercieran

ya que lo importante era poder tomar decisiones así como implementarlas”. Estos

hombres, reclutados en un principio de la prestigiosa Universidad Nacional de

Tokio, habían conocido los pros y contras de los tiempos de la militarización,

guerra y ocupación y estaban listos para poner en práctica esa experiencia y

conocimiento. Así, el MITI retomó de sus antecesores al mando la comunicación

directa con los grandes empresarios japoneses y por medio de reuniones y

“recomendaciones”, logró forjar una relación bastante estrecha con el sector

productivo en Japón.

La economía japonesa aún gozaba de la protección que había dejado el

Plan Dodge y con estas previsiones, el MITI se pudo dar el lujo de recomendar

una nueva inversión en tecnología enfocada esta vez, a fines distintos de los

estrictamente militares. No sólo eso, ya que EUA había dejado en buena medida

el territorio nipón (no olvidemos que Okinawa y sus bases militares tendrían una

caducidad posterior), debía considerarse un mercado que compensara esa

demanda asegurada. Siendo más claro, era momento de considerar un mercado

local para la producción japonesa.

Ese mercado implicaba productos básicos (alimentos, materias primas,

combustibles) pero poco a poco y con la influencia extranjera también se fue

abriendo paso un consumo más especializado. Un ejemplo de esto lo

encontramos en los procesos de miniaturización que llevaron a industrias como

Sony y Honda de ser maquiladores para compañías multinacionales, a convertirse

en exportadores de radios de transistores, televisiones portátiles y motores de

combustión interna. Estos productos en un principio ni siquiera eran conocidos por

los consumidores japoneses, sin embargo, ya en la segunda parte de los años

cincuenta, se creó un nicho local para este mercado y ya entrados los sesenta los

japoneses eran consumidores casi tan feroces como los norteamericanos.

En contrapartida, se desarrolló un nuevo proteccionismo que impidió o

restringió severamente (y sigue restringiendo) la entrada de productos extranjeros.

El argumento oficial expresado por el MITI y repetido por los políticos de los finales

de los cincuenta y principios de los sesenta era que “Japón no estaba listo aún

para entrar al libre mercado”. Sobre esta base, pioneros como Coca-Cola e IBM

tuvieron que ceder a las estrictas limitaciones del MITI que entre otras cuestiones

exigía que: a) La entrada de inversión extranjera debía de hacerse en

coparticipación con una empresa japonesa (joint venture) y bajo supervisión del

Ministerio; b) La participación accionaria extranjera no podía superar el 49%, lo

que significaba que Japón conservaba el control accionario; c) Debía haber una

transferencia de tecnología por parte de las empresas extranjeras de modo que

después las filiales locales fueran autosustentables; d) Se aplicaría un trato fiscal

mucho más favorable para industrias locales que produjeran lo mismo que las

extranjeras.

Como lo indica Dennis Encarnation en su artículo “Neither MITI nor

America”, todas estas circunstancias permitieron a Japón desarrollar un

nacionalismo del consumo, aprovechándose al mismo tiempo de las patentes y de

los secretos industriales de las empresas extranjeras. Por otro lado, sigue

comentando que “en los sesentas la única forma segura de que el MITI aprobará

un proyecto extranjero de inversión era si ese proyecto era altamente inviable”. El

proteccionismo japonés implicó que los compromisos de liberalizar su economía

eran cumplidos solo a medias y en este sentido el derecho ha jugado desde

entonces un papel muy importante.

Precisando un poco, Japón ha adquirido desde los sesentas el compromiso

de fortalecer el libre mercado en su territorio mediante acuerdos de corte general.

No obstante ello, en la práctica, estos acuerdos generales se ven restringidos y

limitados al grado de volverse prácticamente inoperantes cuando se reglamentan

a nivel local. En un ejemplo revelador, a pesar de que Japón se comprometió a

permitir la entrada de empresas refresqueras como Coca Cola y Pepsi en los

sesentas, en ese mismo periodo subsidió los insumos para industrias locales que

antes producían únicamente bebidas como sake y cerveza, y que ahora

“curiosamente”, habían ingresado a la industria de bebidas azucaradas sin alcohol.

Este problema de monopolios no es nuevo en Japón. Ya desde tiempos

Tokugawa con el mismo surgimiento de los zaibatsu el gobierno empezó

haciéndose de la vista gorda primero y participando directamente después, en las

grandes empresas y sus políticas predatorias. En la posguerra, el colmo se

alcanzó cuando el MITI sugirió que las cerca de diez compañías automotrices se

redujeran a dos: Nissan y Mitsubishi. No sólo esta medida expresa el dirigismo

económico en el cual se busca una especie de “eugenesia industrial”, sino que

también ejemplifica como se protege a aquellos sectores o industrias que se

consideran “más probablemente aptos para competir a nivel internacional”.

Después de la reconstrucción, el MITI estaba desesperado por continuar el

crecimiento económico japonés no importándole el aumento de problemas de

contaminación y el descuido en las condiciones laborales. Si en los cuarentas el

pueblo japonés no había hecho protestas significativas, la estabilidad de los

sesentas y el “milagro japonés” también había despertado una nueva conciencia

en la población. Estos nuevos factores, inexistentes o fácilmente destruibles unos

años antes, se estaban convirtiendo poco a poco en un problema que sumaba

presión a las demandas extranjeras por permitir la libre competencia en tierras

japonesas.

Pero el modelo de dirigismo y proteccionismo aún no estaba listo para

desaparecer. A las exigencias extranjeras se les respondió con una bomba de

humo que implicó la ayuda humanitaria como el recurso con que Japón se

mostraba “internacionalmente comprometido”. Al mismo tiempo, su admisión a

organismos internacionales como la ONU y la OECD pareció bajar un poco la

guardia, sin embargo, en los años siguientes Japón decidió contraatacar dirigiendo

su economía para poder exportar sus productos a los países que les exigían abrir

sus fronteras.

La lógica era tan simple, que quizás nos parezca infantil, “nosotros

podemos producir mejor y más barato para economías donde no hay un

nacionalismo de consumo ¡de inmediato inundaremos esos mercados atacándolos

con su propias armas!”. Y en muchos sentidos, esta política tuvo éxito. Cuando

vemos a principios de los setenta y sobre todo en los ochenta, el terror de los

productores norteamericanos ante las gigantescas plantas de Honda, Nissan o

Sony, podemos darnos cuenta que efectivamente aquello de que “el dinero no

tiene nacionalidad” puede ser una espada de doble filo.

Sin embargo, EUA y otros líderes del capitalismo no se quedarían de

brazos cruzados ante estos excesos. En primer lugar, dejarían de respaldar un

Yen estacionario y exigirían su devaluación y flotación cambiaria. En segundo

lugar, cambiarían su consumo a maquiladores de latinoamérica y el sureste de

Asia. Por último, así como lo hicieran los japoneses, impondrían fuertes aranceles

y restricciones para la importación de productos nipones.

En este momento comenzaba un redireccionamiento en las dos variables

que hemos venido analizando. El dirigismo se centró ahora en fortalecer la

producción y el consumo local de manera prioritaria y sólo secundariamente el

MITI respaldó los proyectos de empresas transnacionales de origen japonés. El

proteccionismo dejó de ser tan burdo y se transformó en asesoría y respaldo en

las negociaciones entre las empresas privadas y sus contrapartes extranjeras, en

vez de los subsidios al interior y los obstáculos al exterior de algunos años atrás.

En mi opinión, cuando estas dos variables dejaron de ser aplicables, en

buena medida porque el nuevo orden internacional y el surgimiento de una

economía globalizada las volvieron insostenibles, comenzó la crisis de la burbuja.

Esto implicó la última fase de nuestras variables. Por un lado, el proteccionismo

demostró su lado negativo incluso para los propios japoneses quienes habían

adquirido créditos sin otorgar suficientes garantías, llevando finalmente a una

economía sin respaldo que en un “efecto bumerán” afectó a las pequeñas y

medianas empresas. Por otro, el dirigismo perdió mucha fuerza cuando los

intereses del mercado mundial comenzaron a fluctuar a razón de días, sino es que

horas de diferencia.

A manera de conclusión

Sin duda alguna, las dos variables del milagro económico japonés: dirigismo y

proteccionismo, merecen un replanteamiento después de los años ochenta. ¿Cuál

será el éxito de Japón en la alta volatilidad de mercados, en la producción

variable, en la inviabilidad de los empleos de por vida, en las nuevas y crecientes

tasas de desempleo y subempleo? Aunque estas respuestas aún no podemos

conocerlas, el panorama no parece favorable, al menos en comparación al Japón

de los años sesenta, setenta y ochenta.

Si acaso, a manera de conclusión podría aventurarme a afirmar que las

variables analizadas en este texto, efectivamente, nos proveen la mejor

explicación del milagro económico japonés hasta 1991. Más allá de eso

necesitamos considerar una serie de nuevas variables que no solamente están

vinculadas con Japón, sino que se relacionan con el mundo y su estatus tras la

Guerra Fría, con la desconcentración de la producción y los capitales, con la

economía dominante que ya no se supedita a la industria militar, y con un sistema

de crisis económica que, en su profunda interdependencia, hace creer seriamente

en las teorías del “efecto mariposa”. Estas nuevas variables no solo determinarán

como Japón se adaptará al nuevo milenio, sino también, como lo haremos en el

resto del mundo.

Bibliografía básica:

• Encarnation, Dennis J. and Mark Mason, Neither MITI Nor America: The Political Economy of Capital Liberalization in Japan, International Organization, Vol. 44, No. 1 (Winter, 1990), pp. 25-54.

• Fukui, Haruhiro, Economic Planning in Postwar Japan: A Case Study in Policy Making, Asian Survey, Vol. 12, No. 4 (Apr., 1972), pp. 327-348.

• Funabashi, Y. "Japan and America: Global Partners", Foreign Policy,No. 86,

Spring 1992.

• Gordon, Andrew ed., Postwar Japan as History, University of California Press, 1993, Part 2-3.

• Higashi, Chikara and Lauter Peter, The Internationalization of the Japanese

Economy, Kluwer Academic Publishers, Boston, 1992, cap.2.

• Ikuo Kume, “Changing relations among the Government, Labor, and Business in Japan after the Oil Crisis”, International Organization 42, 4, Autumn, 1988.

• Johnson, Chalmers, MITI and the Japanese Miracle, Stanford UP, Stanford

UP,1982.

• Kent Calder, "Japanese Foreign Economic Policy Formation: Explaining the Reactive State", World Politics, Vol. XL, No. 4, July 1988.

• Lawrence, Robert Z. and Paul Krugman, Imports in Japan: Closed Markets or Minds?, Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 1987, No. 2 (1987), pp. 517-554.

• Okimoto, Daniel I, Between MITI and the Market, Stanford UP, 1989.

• Solomon, Richard, "US and Japan: An Evolving Partnership", Current

Policy, No. 1268, US Department of State, 1990.

• T.J.,Pempel, "Japanese Foreign. Economic Policy: The Domestic Bases for International Behavior", en Peter Katzenstein (ed.), Between Power. Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States, University of Wisconsin Press, 1978.

• Trezise, Philip H., The Place of Japan in the Network of World Trade

Source, The American Economic Review, Vol. 53, No. 2, Papers and Proceedings of the Seventy -Fifth Annual Meeting of the American Economic Association (May, 1963), pp. 589-598.