1 

What can the Court’s response to reverse discrimination and purely internal situations contribute to our understanding of the relationship 

between the ‘restriction’ and ‘discrimination’ concepts in EU free movement law? 

 

Alina Tryfonidou∗ 

 

 

I. INTRODUCTION 

The  concepts  of  ‘restriction’  and  ‘discrimination’  are  the  soul  and  life  of  free movement law.  These are the concepts that define the limits that are placed on the scope of application of the free movement provisions1 and, as such, are vitally important for determining what amounts to a violation of these provisions, what is  included  within  their  scope,  and  what  should  be  excluded  altogether  from their  ambit.    These  concepts  are  not  monolithic,  but  their  interpretation  is constantly  changing  and  adapting,  making  it  hard  for  EU  lawyers  to  reach  a consensus  as  to  their  exact  meaning,2  and  even  harder  to  agree  on  the  exact relationship  between  the  two.    The  confusion  regarding  the meaning  of  these concepts  is  further  compounded  by  the  different  approaches  to  their interpretation that have been followed in the context of the various freedoms: in the 1980s and early 1990s, the scope of the free movement of goods provisions was drawn more broadly than that of the free movement of persons; a situation that  was,  nonetheless,  reversed  by  the  mid‐1990s.3    Yet,  in  recent  years  a tendency to adopt a common interpretation for these concepts can be discerned, this arguably implying a determination to embrace a position of convergence in the scope of application of the free movement provisions.4  

This  contribution  will  seek  to  analyse  the  notions  of  ‘discrimination’  and ‘restriction’  as applied  in  the  context of EU  free movement  law, and  to explore what is the relationship between the two.   It will be argued that these concepts                                                         ∗   Lecturer  and Deputy  Director  of  the  Centre  for  European  Law  and  Integration  (CELI), 

University of Leicester.  IALS Visiting Fellow 2010‐11. 1   The  free movement  provisions  are:  Articles  34  and  35 TFEU  (goods);  Article  45 TFEU 

(workers); Article 49 TFEU (establishment); Article 56 TFEU (services); Article 63 TFEU (capital); Article 21 TFEU (free movement of Union citizens).   When reference needs to be made, only, to the economic free movement provisions (i.e. Articles 34, 35, 45, 49, 56 and 63 TFEU), the term ‘market freedoms’ will be used. 

2   Chris Hilson,  for  instance, has bemoaned  the  lack of a commonly agreed  interpretation for,  inter alia,  the term ‘discrimination’  in the context of EU free movement law.   See C. Hilson, ‘Discrimination in Community free movement law’, (1999) 24 ELRev. 445, at pp. 448‐451.   

3   M.  Poiares  Maduro,  ‘Europe’s  Social  Self:  “The  Sickness  Unto  Death’  in  J.  Shaw  (ed.), Social Law and Policy in an Evolving European Union, (Hart, 2000), at pp. 333‐334. 

4   For  further  elaboration  see  A.  Tryfonidou,  ‘Further  steps  on  the  road  to  convergence among the market freedoms’, (2010) 35 ELRev. 36. 

  2 

are not independent of each other but are, rather, closely intertwined, being the two elements that define the scope of application of the Treaty’s free movement provisions.    One,  of  course,  might  immediately  point  to  the  fact  that  an exploration of  the meaning of  these  concepts  is  nowadays  somewhat passé  ‐  a topic that is now mainly left to be analysed in EU law textbooks.5  However, this contribution will purport to take a fresh approach to this  issue.    In particular,  I will  employ  the  research  conducted  on  reverse  discrimination  and  purely internal  situations,  and will  use  it  as  a  lens  through which  to  view  and  better understand the concepts of ‘discrimination’ and ‘restriction’ in the context of EU free movement  law.   Therefore,  this  contribution will  seek  to  shed  light on  the interpretation of these concepts, as well as on the relationship between them, by reflecting  on  the  Court’s  treatment  of,  and  response  to,  reverse  discrimination and the doctrine of purely internal situations.   

This article is structured in four main sections: the first main section (II) will be devoted  to  an  ‘unpacking’  exercise,  through  which  the  main  terms  under examination  (i.e.  ‘restriction’  and  ‘discrimination’)  will  be  discussed  and,  in particular, the definitions developed by the Court will be presented.  This will be followed  by  a  section  (III)  that  will  provide  an  explanation  of  reverse discrimination and the purely internal situations doctrine.   Having disentangled the basics of reverse discrimination and the EU’s response to this issue as well as to  the  question  of  what  qualifies  as  a  purely  internal  situation,  the  third  and fourth main sections (IV and V) will move on to explore the basic question of this contribution: what  reverse  discrimination  and  the  Court’s  treatment  of  purely internal  situations  can  contribute  to  our  understanding  of  the  relationship between the concepts of ‘discrimination’ and ‘restriction’.   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                        5   For comprehensive and lucid explanations see C. Barnard, The Substantive Law of the EU: 

The Four Freedoms  (OUP, 2010), Chapters 4, 5 and 8‐12; D. Chalmers, G. Davies and G. Monti, European Union Law (CUP, 2010), Chapters 11 and 18‐20. 

  3 

II.  THE  CONCEPTS  OF  ‘RESTRICTION’  AND  ‘DISCRIMINATION’  IN  EU  FREE MOVEMENT LAW 

The  market  freedoms  have,  always,  made  reference  to  two  concepts  when defining  what  type  of  national  measures  are  caught  within  their  scope: ‘restriction’ and  ‘discrimination’.   Some of  these provisions refer  to only one of these terms,6 whereas the others make reference – or allude ‐ to both.7   On the other  hand,  the  more  recently  added  Article  21  TFEU  (one  of  the  citizenship provisions)  only makes  reference  to  a  ‘right’  to move  and  reside  freely  in  the territory of  the Member States, possibly  this  illustrating a desire on  the part of the Treaty drafters  to highlight  that  the citizenship provisions are conceptually different from the market freedoms.  The Court of Justice has, nonetheless, made it clear that all the free movement provisions (including Article 21 TFEU) catch national measures that are discriminatory and/or restrict free movement.8 

Equality  and  the  prohibition  of  discrimination,  as  its  negative  expression,  are ‘universally recognised principles’9 and are, thus, not the exclusive purview of EU law.    In  fact,  they were developed under  international  law and,  in particular,  in the  context  of  human  rights  law,  long  before  the  EU  was  established.    These principles  have  played  a  pivotal  role  in  the  development  of  EU  law  and  have come to play an even more significant role in recent years, as essential elements of Union citizenship.10   They are enunciated in a number of provisions found in the FEU and EU Treaties11  that  the Court has viewed as specific expressions of the  general  principle  of  equality,  which,  as  it  stressed,  is  one  of  the  general principles of EU law.12   

The  general  principle  of  equality  or  non‐discrimination  requires  comparable situations  to  be  treated  in  the  same way  and different  situations  to  be  treated 

                                                        6   See,  for  instance, Articles  34,  35  and 63 TFEU  referring  to  ‘restrictions’  and Article  45 

TFEU  referring  to  ‘discrimination’.    Note,  also,  that  Article  18  TFEU  prohibits discrimination  on  the  grounds  of  nationality  within  the  scope  of  application  of  the Treaties.    Although  this  latter  Article  is  not  one  of  the  free  movement  provisions, nonetheless it has sometimes been used in combination with one of the free movement provisions  to  prohibit  a  national  measure  which  discriminated  on  the  grounds  of nationality  against  a  migrant  Member  State  national  ‐  see,  for  example,  Case  186/87, Cowan, [1989] ECR 195.  

7   Article 49 TFEU explicitly mentions ‘restrictions’ on the freedom of establishment but it also makes reference to ‘discrimination’, albeit without using the exact term (‘under the conditions  laid  down  for  its  own  nationals  by  the  law  of  the  country  where  such establishment  is effected’).    In  the context of  the  free movement of  services, Article 56 TFEU refers  to  ‘restrictions’, whilst Article 57 TFEU places emphasis on discrimination on the grounds of nationality (‘under the same conditions as are  imposed by that State on its own nationals’. 

8   See paragraphs 18‐22 of the Opinion of Advocate General Jacobs in Case C‐224/02, Pusa, [2004] ECR I‐5763. 

9   P. Craig and C. de Búrca, EU Law: Text, Cases and Materials (OUP, 2008), at p. 558. 10   This is now reflected in Article 9 TEU. 11   See, inter alia, Articles 2, 3, 4 and 9 TEU, Articles 8, 10, 18, 19, 37, 40, 45, 95, 110 TFEU.  12   Joined Cases 117/76 and 16/77, Ruckdeschel, [1977] ECR 1753, para. 7. 

  4 

differently.13    If  two  comparable  situations  are  treated  differently,  it  must  be proved that the difference in treatment is based on a non‐prohibited ground and that  it  is  justified;  otherwise,  it  qualifies  as  discrimination  and  is,  thus, prohibited.   Classic prohibited grounds – recognised, also, recently in EU law as prohibited – are, inter alia, sexual orientation, race, sex, nationality, religion, age and disability.14    

As ‘general’ principles, equality and non‐discrimination ‘inform and constrain the exercise of competences across the full span of the Treaty’.15  Hence, the ECJ has transposed  its  formulation of  the principle of  equality,  to different  areas of EU law.16   The general parameters used to define this principle are  the same  in all areas,  but  certain  re‐adjustments  have  had  to  be  made  in  order  to  take  into account  the specific aims and purposes  that underlie  the different policy areas.  In  particular,  the  goals  of  each  policy  area  determine which  of  the  ‘prohibited grounds’  are,  indeed,  prohibited  and,  thus,  turn  differential  treatment  into unlawful discrimination.   

In  the  context  of  EU  internal  market  law,  the  principle  of  equality  has traditionally  had  a  ‘market‐unifying’  role:  ‘the  notion  of  non‐discrimination underpins the creation of the unified market and is applied to facilitate equality of  access  for  products,  services,  and  persons  regardless  of  their  EU  national origin’.17    Hence,  as  will  be  seen  in  the  next  section,  in  this  area,  it  is discrimination  on  the  grounds  of  nationality/origin  that  has  traditionally  been prohibited since it is clear that it impedes the market‐building aims of the Treaty, although  in  the  past  few  decades  the  Court  has  accepted  that  discrimination against free movers can have the same effect and, thus, should also be caught by these  provisions.    More  specifically,  in  this  context,  the  prohibition  of discrimination has – at  least  traditionally18 – been viewed as  ‘an adjunct  to  the right  to  free  movement’19  and  as  an  indicator  that  national  measures  which hamper free movement because they discriminate should be removed, unless it is  proved  that  they  are  justified  on  a  non‐economic  ground.20    Therefore,  as explained  by  Bernard,  in  the  context  of  the  EU’s  internal  market  policy,  the 

                                                        13   See,  for  instance,  Case  C‐148/02, Garcia  Avello,  [2003]  ECR  I‐11613,  para.  31;  Case  C‐

354/95 National Farmers' Union and Others, [1997] ECR I‐4559, para. 61.   14   See,  for  instance, Articles 10  and 19 TFEU and  the Race Directive  (Directive 2000/43) 

[2000]  OJ  L303/16)  and  the  Framework  Employment  Directive  (Directive  2000/78) [2000] OJ L303/16); Article 157 TFEU.  This is also enshrined in Articles 20 and 21 of the EU Charter of Fundamental Rights. 

15   N. Nic Shuibhne, ‘The Common Market at 50’, (2008) 15 IJEL 103, at p. 109. 16   G. More, ‘The Principle of Equal Treatment: From Market Unifier to Fundamental Right?’ 

in P. Craig and G. de Búrca, The Evolution of EU Law (OUP, 1999), at p. 517. 17   G. More, ibid, at p. 518. 18   See,  however,  the  different  approach  adopted  in  some  cases  in  the  area  of  the  free 

movement of persons.  See the cases mentioned in Section IV(d). 19   N.  Bernard,  ‘What  are  the  purposes  of  EC Discrimination  Law?’  in  J.  Dine  and  B. Watt 

(eds), Discrimination Law: Concepts, Limitations and Justifications (Longman, 1996), at p. 88. 

20   D.  Chalmers,  ‘Repackaging  the  Internal  Market  –  The  Ramifications  of  the  Keck Judgment’, (1994) 19 ELRev. 385, at p. 397. 

  5 

principle  of  non‐discrimination  is  ‘a  central  aspect  of  negative  integration’.21  This  has  traditionally  stripped  this  principle  of  any  human  rights  or  fairness considerations,  thus making  it  a  plain  tool  for market  integration,  and may  be able  to  explain  why  the  Court  has  always  placed  emphasis  on  the  effect  of  a (discriminatory) measure,  rather  than  on  the  ‘culpability’  of  the Member  State imposing it.22   

The same rationale has been followed by the Court  in  its Article 21 TFEU case‐law: any form of differential treatment that impedes the exercise of the right to free movement enunciated in that provision, should be prohibited.  Nonetheless, the  emphasis  placed  on  the  equal  treatment  of  Union  citizens,  and  the  Court’s approach  of  dispensing  with  the  requirement  of  a  link  between  the discrimination  suffered  and  a  restriction  to  free movement,23  illustrate  that  in this area, discrimination  is not merely used as a vehicle of negative  integration but, also, as a quasi‐constitutional principle, in a polity where Union citizenship is the ‘fundamental status’ of Member State nationals.24 

The  Court  of  Justice  has  accepted  that  (prohibited)25  discrimination  can  come under  a  number  of  different  guises:  direct  discrimination  against products/factors of production and persons from other Member States; indirect discrimination  against  the  same;  and  discrimination  against  free  movers  or, more broadly, discrimination against cross‐border situations.26   

Direct  discrimination  on  the  grounds  of  origin/nationality,  is  a  difference  in treatment that is explicitly based on a person’s nationality or a product’s origin.27  This form of differential treatment is clearly prohibited by the Treaty because it 

                                                        21   Supra note 19, at p. 78.  22   Ibid, at p. 89. 23   See,  for  instance,  Case  C‐85/96, Martínez  Sala  v.  Freistaat  Bayern,  [1998]  ECR  I‐269; 

Garcia Avello, supra note 13. 24   Case C‐184/99, Grzelczyk, [2001] ECR I‐6193, para. 31; Case C‐413/99, Baumbast, [2002] 

ECR  I‐7081,  para.  82;  Case  C‐209/03, Bidar,  [2005]  ECR  I‐2119,  para.  31; Pusa,  supra note 8, para. 16; Case C‐524/06, Huber, [2008] ECR I‐9705, para. 69. 

25   As will be  seen subsequently,  there are other  forms of discrimination,  such as  ‘reverse discrimination’, which are not prohibited under EU law. 

26   For an argument that all the free movement provisions should be interpreted as basically aiming  to  prohibit  discrimination  against  cross‐border  situations  (which,  naturally, includes  discrimination  on  the  grounds  of  origin/nationality)  see  paragraph  41  of  the Opinion  of  Advocate  General  Poiares  Maduro  in  Joined  Cases  C‐158  &  159/04, Vassilopoulos,  [2006] ECR  I‐8135.    For  a  somewhat  similar  view  see N.  Bernard,  supra note 19,  at pp. 88‐91;  and N. Bernard,  ‘Discrimination and Free Movement  in EC Law’, (1996) 45 ICLQ 82, at pp. 85‐89. 

27   As  noted  by  Advocate  General  Sharpston,  ‘[r]ather  surprisingly,  the  Court’s  case‐law contains  no  clear  definition  of  “direct  discrimination”’.    Para.  43  of  the  Opinion  of Advocate General Sharpston in Case C‐73/08, Bressol, Judgment of 13 April 2010, not yet reported. 

  6 

directly discourages the exercise of free movement by non‐State persons/goods, and can only be justified by the use of the Treaty derogations.28   

The  free  movement  provisions  have  been  interpreted  as  prohibiting,  also, indirect discrimination on the grounds of nationality/origin.29     In a long line of case‐law,  the  Court  has  recognised  that  ‘the  principle  of  non‐discrimination prohibits  not  only  direct  discrimination  on  grounds  of  nationality  but  also  all indirect  forms  of  discrimination  which,  by  the  application  of  other  criteria  of differentiation, lead in fact to the same result’.30     In fact, in this area, the Court has  appeared  to  be  rather  flexible  with  regards  to  the  proof  of  differential treatment, since – unlike in the area of EU sex equality law – it does not require proof that the contested measure  in  fact discriminates against non‐nationals or imported goods or services, but it is rather sufficient that it is merely shown that the measure  is  capable or  likely  to have  such an effect.31    Instances of  indirect discrimination  on  the  grounds  of  nationality/origin  can  be  justified  under  the Treaty  derogations  but  the  Court  has,  in  addition,  established  the  so‐called ‘mandatory requirements’32 or ‘imperative requirements’33 (i.e. a non exhaustive list of judge‐made derogations).34  

Finally, in the last few decades, the Court has been eager to include another form of  discrimination  within  the  scope  of  application  of  the  free  movement provisions: discrimination against free movers or, more broadly, discrimination 

                                                        28   Though,  it should be noted,  it has been argued  in recent years  that  in certain cases the 

Court has accepted that directly discriminatory measures could be justified by using the non‐Treaty based derogations.  For this argument see C. Barnard, supra note 5. 

29   More recently, Advocate General Sharpston in her Opinion in the Bressol case sought to draw an elaborate distinction between direct and indirect discrimination.  See paras. 43‐57 of the Opinion of Advocate General Sharpston in Bressol, supra note 27. 

30   Bressol, supra note 27, para. 40; Case C‐212/05, Hartmann, [2007] ECR I‐6303, para. 29; Case  C‐131/96, Mora  Romero,  [1997]  ECR  I‐3659,  para.  32;  Case  C‐124/99, Borawitz, [2000] ECR I‐7293, para. 24.   For a more elaborate definition of indirect discrimination see  para.  45  of  the  Opinion  of  Advocate  General  Sharpston  in  Bressol:  ‘Indirect discrimination occurs where an apparently neutral provision, criterion or practice would put persons with a characteristic that may not serve to draw distinctions at a particular disadvantage compared with other persons, unless that provision, criterion or practice is objectively  justified  by  a  legitimate  aim  and  the  means  of  achieving  that  aim  are appropriate and necessary’. 

31   See, Case C‐237/94, O’Flynn, [1996] ECR I‐2617, para. 21; Case C‐278/94, Commission v. Belgium,  [1996]  ECR  I‐4307,  para.  20.    See,  by  contrast,  the  much  more  demanding approach followed by the Court with regards to the need by Member States to establish that  a measure  is  justified  and,  in  particular,  that  it  is  necessary  for  achieving  the  aim that is claimed that it purports to achieve.  See, for instance, Bressol, para. 71. 

32   This term was firstly established in Cassis de Dijon and is used in the context of the free movement of goods. 

33   This is one of the terms used in the area of the free movement of persons provisions, for judge‐made justifications.  See, for instance, Case C‐415/93, Bosman, [1995] ECR I‐4921, para. 45. 

34   Case C‐57/96, Meints, [1997] ECR I‐6689, para. 45. 

  7 

against  cross‐border  situations.35    The  criterion  of  differentiation  employed, here,  is  whether  a  person  has  exercised  cross‐border  movement  or,  more broadly,  whether  a  situation  involves  a  cross‐border  element.    The  Court  has concluded  that  discrimination  against  free  movers/cross‐border  situations  is contrary to the free movement provisions, unless the contested measure can be justified,  since  it  discourages  the  exercise  of  free  movement.36    Of  course,  a certain confusion persists with regards to this guise of discrimination, since the Court  sometimes  views  national  measures  which  give  rise  to  this  form  of differential  treatment  as  mere  restrictions,  without  making  reference  to discrimination.37    Moreover,  in  cases  involving  the  nationals  of  other Member States,  a  measure  which  would  otherwise  be  considered  as  discriminatory against  free movers, may  be  considered  to  be  indirectly  discriminatory  on  the grounds of nationality.38   As will be seen, discrimination against  free movers  is the exact opposite of reverse discrimination, which is discrimination in favour of free  movers,  and  the  treatment  of  the  two  by  the  Court  provides  interesting insights  into  the  relationship  between  the  concepts  of  ‘discrimination’  and ‘restriction’. 

We  should  now  move  on  to  introduce  the  other  main  concept  that  will  be explored in this contribution: ‘restriction’.  In common parlance, ‘restriction’ is a ‘rule or law that limits what you can do or what can happen’.39  In other words, it is something that limits one’s freedom to act (or not to act) in a particular way, or the enjoyment of a right to which he or she is entitled.  In the context of EU free movement  law,  the  interpretation  employed  for  this  term  has  been  much narrower  and  has  naturally  been  informed  by  the  aims  of  the  Treaty.    In particular,  the  term has  traditionally  been  read  as  referring  to  a  restriction on free movement;  and,  in  the more  specific  context  of  the market  freedoms,  to  a restriction on the exercise of interState movement that is linked to the exercise of an economic activity. 

                                                        35   For an interesting discussion see N. Bernard, supra note 26, pp. 85‐89; M. Szydlo, ‘Export 

restrictions within the structure of  free movement of goods.   Reconsideration of an old paradigm’, (2010) 47 CMLRev. 753, at pp. 760‐762. 

36   See,  inter  alia,  Case  C‐224/98, D’Hoop,  [2002]  ECR  I‐6191; Pusa,  supra  note  8;  Case  C‐192/05,  TasHagen,  [2006]  ECR  I‐10451;  Case  C‐499/06,  Nerkowska,  [2008]  ECR I‑3993; Case C‐221/07, Zablocka, [2008] ECR I‐9029; Case C‐406/04, De Cuyper v. Office national de l'emploi, [2006] ECR I‐6947. 

37   See, for instance, Case C‐19/92, Kraus, [1993] ECR I‐1663; Case C‐40/05, Lyyski, [2007] ECR I‐99. 

38   The Court in Case C‐419/92, Scholz, [1994] ECR I‐505 found that the contested measure amounted  to  indirect discrimination on  the grounds of nationality,  even  though on  the facts it would be more appropriate to find that the measure was discriminatory against free movers,  since  it was applied  to a national of  the Member State  that  imposed  it.   A more correct approach would be to rule that (indirect) discrimination on the grounds of nationality emerges when the contested measure is applied to nationals of other Member States, whereas discrimination against free movers/cross‐border situations arises when the  victim  of  the  differential  treatment  is  a  national  of  the  State  which  has  taken  the measure.  See also – and compare – D’Hoop, supra note 36, with Case C‐258/04, Ioannidis, [2005] ECR I‐8275. 

39   This  is  one  of  the  definitions  provided  for  this  term  in  the Oxford  Advanced  Learner’s Dictionary (OUP, 2003), at p. 1090. 

  8 

The  Treaty  drafters  have  inserted  the  term  ‘restrictions’  in  all  free movement provisions,  apart  from  Articles  45  and  21  TFEU.40    And  whilst  most  of  these provisions make reference solely to restrictions on free movement (of capital, of the self‐employed, of services, and so on), the free movement of goods provisions are  somewhat more  specific  and prohibit  ‘quantitative  restrictions’  on  imports and exports, and ‘measures having equivalent effect to quantitative restrictions’ (‘MEQRs’).    The  Court  sought,  first,  to  set  the  parameters  of  the  scope  of application of  the  free movement of goods provisions  in  the 1970s.    In 1973,  it provided  a  definition  for  the  term  ‘quantitative  restrictions’  in  its  Geddo judgment, which is followed religiously to the present day;41 and one year later, it defined the term MEQRs for the purposes of Article 34 TFEU,42 through what is widely known as the ‘Dassonville formula’.43  The latter, however, proved to be a very broad – and thus, unworkable – definition and, as a result, the Court needed to provide  further  clarification of  its meaning  through  later  judgments  such  as Cassis de Dijon,44 Keck45 and, more recently,  the duo of  ‘use restrictions’ cases46 and the KerOptika judgment.47   

As  regards  the  provisions  on  the  free  movement  of  (economically  active) persons,  on  the  other  hand,  the  Court  in  its  early  case‐law  acknowledged  that they  prohibit  Member  State  measures  which  are  discriminatory  (whether directly  or  indirectly);48  and  in  the 1990s,  it made  it  clear  that  they  also  catch within  their  scope  genuinely  non‐discriminatory  restrictions  to  inter‐State movement.49  This can include restrictions imposed by the host Member State to 

                                                        40   Of course, as will be explained subsequently, the Court through its case‐law has made it 

clear that Articles 21 and 45 TFEU do not merely prohibit discrimination on the grounds of nationality but, also, non‐discriminatory restrictions to the free movement of persons.   

41   Case 2/73, Geddo, [1973] ECR 865, para. 7:  ‘Measures which amount to a total or partial restraint of, according to the circumstances, exports, imports or goods in transit’. 

42   The  term  ‘MEQRs’  when  used  in  the  context  of  Article  35  TFEU  has  been  interpreted somewhat differently.    See Case 15/79, Groenveld,  [1979] ECR 3409 and,  now, Case C‐205/07, Gysbrechts, [2008] ECR I‐9947.   

43   Case  8/74, Dassonville,  [1974]  ECR 837,  para.  5:  ‘All  trading  rules  enacted  by Member States which are capable of hindering, directly or indirectly, actually or potentially, intra‐Community  trade  are  to  be  considered  as  measures  having  equivalent  effect  to quantitative restrictions’. 

44   Case  120/78, ReweZentrale  AG  v.  Bundesmonopolverwaltung  für  Branntwein  (Cassis  de Dijon), [1979] ECR 649. 

45   Joined Cases C‐267&268/91, Keck,  [1993] ECR I‐6097. 46   Case C‑142/05, Mickelsson and Roos, [2009] ECR I‑4273; Case C‐110/05, Commission v. 

Italy (mopeds), [2009] ECR I‐519. 47   Case C‐108/09, KerOptika, Judgment of 2 December 2010, not yet reported. 48   See,  for  instance,  Case  2/74,  Reyners,  [1974]  ECR  631;  Case  33/74,  Van  Binsbergen, 

[1974] ECR 1299. 49   In Säger, the Court noted that ‘Article [56 TFEU] requires not only the elimination of all 

discrimination against a person providing services on the ground of his nationality but also  the  abolition  of  any  restriction,  even  if  it  applies  without  distinction  to  national providers of services and to those of other Member States, when it is liable to prohibit or otherwise impede the activities of a provider of services established in another Member State where he  lawfully provides similar services’  ‐ Case C‐76/90, Säger,  [1991] ECR I‐4221, para. 12.  See, also, Case C‐384/93, Alpine Investments [1995] ECR I‐1141; Bosman, 

  9 

the  movement  of  persons  coming  from  another  Member  State  (‘import restrictions’);50 or restrictions imposed by the Member State of origin to the exit of Member State nationals  from its  territory (‘export restrictions’).51   The same has, also, been the Court’s approach subsequently, when interpreting Article 21 TFEU.52    Accordingly,  apart  from  discrimination  on  the  grounds  of nationality/free  movement,  the  latter  provision  has  been  held  to  entail  a prohibition  on  non‐discriminatory  restrictions  to  free  movement;  and  this provision can, also, be invoked both, against the home and the host State, if their measures lead to an impediment to inter‐State movement.53   

The  Court  in  its  free movement  of  persons  case‐law  has  increasingly  used  the notion of an  ‘impediment’ or  ‘obstacle’  to  free movement, as a synonym for the term  ‘restriction’,54 and has  followed a very broad approach when  interpreting these  terms,  which  have  been  read  to  include  measures  which  are  ‘liable  to hinder or make less attractive the exercise of fundamental freedoms guaranteed by the Treaty’,55 or which affect access to the market of another Member State.56  Non‐discriminatory restrictions to free movement can be justified using both, the Treaty  derogations  and  the  objective  justifications.    The  same  approach  to restrictions  (and  discrimination)  has  been  followed  by  the  Court  when interpreting the ‘Cinderella freedom’57 – the free movement of capital.58 

                                                         

supra note 33; Case C‐55/94, Gebhard, [1995] ECR I‐4165; Case C‐200/02, Chen, [2004] ECR  I‐9925.   For a  commentator who  is of  the view  that  it  is not appropriate  to adopt such  a  (non‐discriminatory)  approach,  in  the  context  of  the  more  ‘non‐temporary’ freedoms  (i.e.  workers  and  establishment)  see  L.  Daniele,  ‘Non‐Discriminatory Restrictions to the Free Movement of Persons’, (1997) 22 ELRev. 191. 

50  For  instance, Case C‐275/92, Schindler,  [1994] ECR  I‐1039; Case 340/89, Vlassopoulou, [1991] ECR 2357; Gebhard, supra note 49; Case 379/87, Groener, [1989] ECR 3967. 

51   Bosman,  supra  note  33;  Alpine  Investments,  supra  note  49;  Joined  Cases  154&155/87, Wolf,  [1988]  ECR  3897;  Case  81/87,  DailyMail,  [1988]  ECR  5483;  Case  C‐484/93, Svensson and Gustavsson, [1995] ECR I‐3955. 

52   Case C‐33/07, Jipa, [2008] ECR I‐5157.  53   Helen Toner has been of the view that in order to prevent an over‐extension of the scope 

of  these  provisions,  the  Court  should  expressly  require  that  in  order  for  a measure  to amount  to  a  restriction  to  free  movement  contrary  to  the  free  movement  of  persons provisions, it must be proved that it directly or substantially impedes free movement.  In particular she suggested the following proposition:  ‘Any measure which has a direct or substantial (possibly exclusionary) effect on the rights – whether of economic activity or of residence – contained in Articles [21, 45, 49, and 56] is incompatible with the Treaty unless objectively justified by imperative reasons of public interest’.  See H. Toner, ‘Non‐Discriminatory Obstacles  to  the Exercise of Treaty Rights  – Articles 39,  43,  49,  and 18 EC’, (2005) 23 YEL 275, at p. 296. 

54   See, for instance, Bosman, supra note 33, paras. 92‐104.  55   Gebhard, supra note 49, para. 37; Kraus, supra note 37, para. 32; Case C‐285/01, Burbaud, 

[2003] ECR I‐8219, para. 95; Case C‐442/02, CaixaBank, [2004] ECR I‐8961, para. 11. 56   Alpine Investments, supra note 49, para. 38; Bosman, supra note 33, para. 103. 57   This  is a widely used  term among commentators.    See,  for  instance, T. Tridimas and P. 

Nebbia,  ‘Introduction’  in  T.  Tridimas  and  P.  Nebbia  (eds), European Union  Law  for  the TwentyFirst Century (Hart, 2004), at p. 3. 

58   For an analysis see C. Barnard, supra note 5, Chapter 15. 

  10 

III. THE COURT’S (ORTHODOX) RESPONSE TO REVERSE DISCRIMINATION AND RESTRICTIONS IN PURELY INTERNAL SITUATIONS 

Although discrimination against nationals/products of another Member State is prohibited  under  the  free  movement  provisions,  discrimination  against  a Member State’s own nationals/products in situations that fall outside the scope of  EU  law  (i.e.  reverse  discrimination),  is  not;  or,  more  broadly,  although discrimination  against  free  movers  is  prohibited  under  the  above  provisions, discrimination  in  favour  of  free  movers  and  against  non‐movers  (i.e.  reverse discrimination),  is  not  caught  by  EU  law.   Moreover, with  the  exception  of  the area of customs duties,59 the Court has ruled that restrictions to free movement within a Member State, are not prohibited by the free movement provisions, and that a measure must hamper  interState movement,  in order for  it  to be caught by these provisions.60   

This section of the contribution will be devoted to a brief61 analysis of the Court’s traditional approach to the above two issues – reverse discrimination and purely internal situations – starting with the latter. 

In  the  late  1970s,  the  Court  established what  is  known  as  ‘the  purely  internal rule’.    In  the  case  of  Knoors,  the  Court  made  the  obiter  statement  that  ‘the provisions of  the Treaty relating to establishment and the provision of services cannot be applied  to situations which are purely  internal  to a Member State’,62 which it soon after clarified by explaining that these are situations ‘where there is  no  factor  connecting  them  to  any of  the  situations  envisaged by Community law’.63  Although the Court has never, formally, established a test for determining whether  a  situation  is  purely  internal  to  a Member  State,  a  ‘linking  factor  test’ can be discerned from the Court’s case‐law over the years, which is comprised of the following, cumulative, limbs: a) Does the situation under examination involve movement from one Member State to another?; b) Is this movement exercised for an  economic  purpose?;  c)  Is  the  contested  measure  capable  of  impeding  that movement?64  Obviously, the requirement that the movement is exercised for an economic  purpose  is  not  applicable  to  Article  21  TFEU,  for  which  the  ‘linking factor’  test  simply  appears  to  be  a)  whether  the  situation  involves  inter‐State                                                         59   See Section IV(a). 60   Case 298/84, Iorio v. Azienda autonoma delle  ferrovie dello Stato,  [1986] ECR 247; Case 

175/78, R v. Saunders,  [1979] ECR 1129.   Under  its  traditional approach,  the Court did not merely  require  the  proof  of  a  restriction  to  inter‐State movement  in  general,  but, rather, it was necessary to prove that the specific facts of the case involved the exercise of  inter‐State  movement  by  a  particular  person/product  which  movement  would  be impeded as a result of the application of the contested measure.   See Advocate General Cosmas  in paragraph 14 of his Opinion  in Case C‐36/94, Belgapom v.  ITM and Vocarex, [1995] ECR I‐2647. 

61   For  a  detailed  study  of  reverse  discrimination  and  purely  internal  situations  see  A. Tryfonidou, Reverse Discrimination in EC Law (Kluwer, 2009).  

62   Case 115/78, Knoors, [1979] ECR 399, para. 24. 63   Saunders, supra note 60, para. 11.   See, also,  inter alia,  Joined Cases 35&36/82, Morson 

and Jhanjan, [1982] ECR 3723, para. 16; Case C‐153/91, Petit, [1992] ECR I‐4973, para. 8; Joined Cases C‐95‐98&180/99, Khalil, [2001] ECR I‐7413, para. 69. 

64   A. Tryfonidou, supra note 61, at p. 11. 

  11 

movement  and  b) whether  the  contested measure  is  capable  of  impeding  that movement.  As  explained by Advocate General  Sharpston,  the question whether  a  situation presents a sufficient link with EU law ‘must be answered in the light of the goals of  the  relevant  Treaty  provisions’.65    Thus,  the  above  ‘linking  factor  test’ obviously  seeks  to  exclude  from  the  scope  of  the  free  movement  provisions, situations that do not present a sufficient link with their aims.   Since the aim of the  free  movement  provisions  has,  at  least  traditionally,  been  to  remove  any restrictions  to  the  free  movement  of  persons  and/or  products/factors  of production from one Member State to another,  it  is only situations that  involve national  measures  that  prevent  the  achievement  of  this  aim  that  have traditionally been caught by these provisions.   

Consequently,  in  its  traditional  case‐law  in  this  area,  the  Court  has  ruled  that situations that did not involve the exercise of inter‐State movement were purely internal to a Member State and thus were not governed by EU law.66  Similarly, in its  traditional  case‐law  in  the  context  of  the  market  freedoms,  the  Court  has excluded from the ambit of those provisions, situations that involved the exercise of free inter‐State movement for a non‐economic purpose;67 of course, nowadays such  restrictions  would  trigger  Article  21  TFEU.68    Conversely,  nationals  of  a Member  State  can  rely  on  the  free  movement  provisions  against  their  own Member State, when  their  situation presents  a  sufficient  cross‐border element.  This has been  found  to be  so  in  situations  involving nationals wishing  to  leave their  territory  to move  to  another Member  State,  either  in  order  to  pursue  an economic activity  in the  latter,69 or merely to reside there.70   Any measure that amounts to a restriction to that ‘outward’ movement, can be found to be contrary to the free movement provisions, unless it is justified.  In addition, Member State nationals  can rely on  the  free movement provisions against  their own Member State, when  they wish  to  return  to  the  latter  after  having  exercised  one  of  the fundamental  freedoms.   Any measure which amounts  to a  restriction either on the original movement  to  the other Member State or on the movement back  to 

                                                        65   Para. 136 of the Opinion of Advocate General Sharpston in Case C‐212/06, Government of 

the  French  Community  and  Walloon  Government  v.  Flemish  Government  (Flemish  Care Insurance scheme case), [2008] ECR I‐1683.  

66   See,  for  instance,  Saunders,  supra  note  60;  Joined  Cases  314‐316/81  and  83/82, Waterkeyn,  [1982]  ECR  4337; Case  20/87,  Gauchard,  [1987]  ECR  4879,  paras  12‐13; Case C‐18/95, Terhoeve, [1999] ECR I‐345, para. 26; Case C‐60/91, Criminal proceedings against José António Batista Morais,  [1992] ECR I‐2085; Joined Cases 54 and 91/88 and 14/89, Niño and others, [1990] ECR 3537; Case C‐97/98, Jägerskiöld v. Gustafsson, [1999] ECR I‐7319; Case C‐513/03, Van Hilten, [2006] ECR I‐1957. 

67   Case C‐112/91, Werner, [1993] ECR I‐429. 68   See the Opinion of Advocate General Léger in Case C‐152/03, RitterCoulais, [2006] ECR 

I‐1711, paras. 51‐67. 69   See, for instance, Bosman, supra note 33. 70   See, for instance, Pusa, supra note 8. 

  12 

the  State  of  nationality,  amounts  to  a  prima  facie  violation  of  the  relevant provision.71 

The same rationale  that  lies behind the purely  internal rule has, also,  informed the  Court’s  response  to  the  issue  of  reverse  discrimination.    This  form  of differential treatment arises in purely internal situations, due to the fact that the latter  are  excluded  from  the  scope  of  application  of  EU  law.72    It  is  the discrimination suffered by the nationals of a Member State whose situation is not covered by EU law, and emerges as a result of the fact that the national law that governs  the  situation  (i.e.  the  law  of  their  own Member  State),  treats  persons that are subject to it worse than persons that fall within the scope of EU law in a similar  cross‐border  situation.    It  is  called  ‘reverse’  discrimination,  since, although  it  is  the norm for Member States  to wish to discriminate against non‐nationals and goods produced  in other Member States  in order to protect  their own  products/persons,  in  instances  of  reverse  discrimination,  it  is  exactly  the opposite that happens:73 a Member State treats its own goods and persons worse than the goods/persons of other Member States (as well as its own nationals that fall within  the scope of EU  law),  (usually) not because  it wants  to, but because the parallel application of EU law and national law to similar situations which fall within  different  spheres  of  competence  (EU  and  national  respectively),  leads unavoidably to such a result.74   

Despite  some  views  that  reverse  discrimination  is  a  form of  discrimination  on the grounds of nationality,75 in my view, it is better seen as discrimination on the 

                                                        71   Case C‐370/90, Singh, [1992] ECR I‐4265;  Case  C‐291/05,  Eind,  [2007]  ECR  I‐10719; 

C‑353/06, Grunkin Paul, [2008] ECR I‑7639. 72   The scope of this contribution does not permit a detailed analysis of the academic debate 

on  reverse  discrimination  and,  in  particular,  the  question  whether  it  is  a  form  of  a difference  in  treatment  that  should  be  prohibited  by  EU  law.    For more  on  this  see  A. Tryfonidou, supra note 61. 

73   Sundberg‐Weitman  has  characterised  reverse  discrimination  as  ‘the  exceptional  case that special favours are granted to aliens’.   See B. Sundberg‐Weitman, Discrimination on Grounds of Nationality – Free Movement of Workers and Freedom of Establishment under the  EEC  Treaty  (North‐Holland  Publishing  Company,  1977),  at  p.  113.    See,  also,  G. Davies, Nationality Discrimination in the European Internal Market (Kluwer, 2003), at p. 19. 

74   E.  Cannizzaro,  ‘Producing  “Reverse  Discrimination”  through  the  exercise  of  EC competences’,  (1997)  17  YEL  29;  P.  Van  Elsuwege  and  S.  Adam,  ‘The  limits  of Constitutional  dialogue  for  the  prevention  of  reverse  discrimination:  Constitutional Court,  Judgment  11/2009  of  21  January  2009’,  (2009)  European  Constitutional  Law Review 327, at p. 328.  

75   S. D. Kon, ‘Aspects of Reverse Discrimination in Community Law’, (1981) 6 ELRev. 75; B. Sundberg‐Weitman,  supra  note  73,  Chapter  9;  A.  Arnull, The  General  Principles  of  EEC Law  and  the  Individual  (Leicester  University  Press,  1990),  at  p.  51;  H.  U.  Jessurun d'Oliveira, ‘Is Reverse discrimination still permissible under the Single European Act?’ in Forty years on: The Evolution of Postwar Private International Law in Europe: symposium in  celebration  of  the  40th  anniversary  of  the  Centre  of  Foreign  Law  and  Private International  Law,  University  of  Amsterdam, on  27 October  1998  (Kluwer,  1990).    Also, see, more  recently,  para.  144 of  the Opinion of Advocate General  Sharpston  in Case C‐34/09, Zambrano, Judgment of 8 March 2011, not yet reported. 

  13 

grounds of the exercise (or, more accurately, non‐exercise) of EU free movement rights.76  Hence, it is discrimination in favour of free movers. 

The  paradigmatic  example  used  to  demonstrate  the  harshness  of  this  form  of differential  treatment  is  the  (traditional)  case‐law  in  the  area  of  family reunification  rights.77    EU  law  requires Member  States  to  automatically  accept within  their  territory  certain  categories  of  family  members  of  Union  citizens, when  they  accompany  the  latter  who  come  from  another  Member  State,78 whereas national immigration laws which apply in purely internal situations are usually more  restrictive,  requiring  the  family members  of  the  nationals  of  the said  Member  State  to  be  subject  to  an  individual  assessment  which  may,  in certain instances, result in a refusal of entry.79  Therefore, in situations involving the  bestowal  of  family  reunification  rights,  a  Member  State  national  who  can prove that he falls within the scope of EU law, is in a better position than a Union citizen  whose  situation  is  judged  to  be  purely  internal.80    The  injustice  of  the situation has been  further highlighted  in  recent years,  as a  result of a  string of cases where  the Court made  it  overly  easy  for  a  situation  in  this  context  to be covered  by  EU  law,  albeit  still  requiring  a  cross‐border  element  (however artificial that may be).81 

The  Court  was  first  confronted  with  the  question  of  whether  reverse discrimination is contrary to EU law in the 1980s.  In all its rulings – and up until today  –  the  Court  has  expressly  held  that  reverse  discrimination  does  not amount to a violation of the free movement provisions, since it does not hamper the achievement of their aim.  In particular, the Court is of the view that reverse discrimination  does  not  hamper  interState  movement,  as  it  does  not  treat persons, products and factors of production less favourably because they move.82  In fact, because it treats those that move more favourably than those that remain static, it may actually have the opposite effect, i.e. it may encourage the exercise 

                                                        76   N. Nic Shuibhne, ‘Free movement of persons and the wholly internal rule: Time to move 

on?’, (2002) 39  CMLRev. 731, at pp. 736‐738; C. Hilson, supra note 3, at p. 460; A. P. Van der Mei, Free Movement of Persons Within the European Community: CrossBorder Access to Public Benefits (Hart, 2003), at pp. 81‐82; G. Davies, supra note 73, at pp. 128‐130. 

77   See, most famously, Morson and Jhanjan, supra note 63.  See G. Barrett, ‘Family matters: European Community law and third‐country family members’, (2003) 40 CMLRev. 369. 

78   This  is now provided  in Recital 5 and Articles 3, 2(2), 6 and 7 of Directive 2004/38 on free movement and residence of EU citizens and their families, [2004] OJ L158/77. 

79   See  paragraph  33  of  the  Opinion  of  Advocate  General  Geelhoed  in  Case  C‐1/05,  Jia, [2007] ECR I‐1. 

80   See, for example, Morson and Jhanjan, supra note 63. 81   See the judgments in Case C‐60/00, Carpenter, [2002] ECR 6279; Jia, supra note 79; Case 

C‐291/05, Eind, [2007] ECR I‐10719; Case C‐127/08, Metock, [2008] ECR 6241; Case C‐551/07,  Sahin,  Order  of  19  December  2008.    For  an  analysis  of  this  case‐law  see  A. Tryfonidou,  ‘Family  reunification  rights  of  (migrant)  Union  citizens:  Towards  a  liberal approach’, (2009) 15 ELJ 634. 

82   Case 98/86, Criminal  proceedings against Arthur Mathot,  [1987] ECR 809; Case 44/84, Hurd v. Jones (Her Majesty's Inspector of Taxes), [1986] 2 CMLR 1; Joined Cases C‐29/94, C‐30/94,  C‐31/94,  C‐32/94,  C‐33/94,  C‐34/94  and  C‐35/94,  Criminal  proceedings against Aubertin and others, [1995] ECR I‐301; Case 355/85, Public Prosecutor v. Michel Cognet, [1986] ECR 3231. 

  14 

of  free movement.83    Hence,  unlike  in  situations which  involve  ‘discrimination against  free movers’ where Member State nationals can rely on EU  law against their own Member State because otherwise a restriction to interState movement will  emerge,  in  instances  of  reverse  discrimination,  Member  State  nationals cannot rely on the free movement provisions because there is no sufficient link with the aim of these provisions.  This, exactly, highlights the strong relationship between  the  notion  of  ‘restriction’  and  ‘discrimination’  in  the  area  of  free movement  law,  in  that  the  former  appears  to  be  determining  what  guises  of discrimination  are  prohibited  by  the  free  movement  provisions.    The  Court’s traditional  position  has  been  that,  if  the  Member  States  consider  reverse discrimination to be a problem, then, it is up to them to remedy it.84  In fact, the Court has been inclined to assist them in this, by offering an interpretation of the free movement  provisions,  in  case  where  this  is  likely  to  enable  the  referring national  court  to  eliminate  reverse discrimination by  extending,  as  a matter of national  law,  the  rights  deriving  from  the  free  movement  provisions,  to situations that are purely internal.85   

Finally, and carrying forward its tradition of using discrimination as purely a tool for  the  removal  of  restrictions  to  free  movement,  the  Court  has  repeatedly emphasised  that  the  introduction  of  the  status  of  Union  citizenship  has  not effected  a  change  to  its  approach  to  reverse  discrimination,  since  this development  has  not  extended  the  scope  of  EU  law  to  situations  that  are unconnected with the aims of the Treaty.86  However, as will be seen in the next section, the Court may have been in the process of reconsidering the plausibility of reverse discrimination  in today’s EU –  in a Citizens’ Europe –  though  it does not yet appear ready to admit so, and rather prefers to respond to this issue by tweaking  its  approach  towards  the  root‐cause  of  this  form  of  differential treatment (i.e. purely internal situations).87   

                                                        83   A. Tryfonidou, supra note 61, at p. 60. 84   Case C‐132/93, Steen (No. 2), [1994] ECR I‐2715, paras. 10‐11.    85   See, for instance, Case C‐448/98, Guimont, [2000] ECR I‐10663; Joined Cases 297/88 and 

197/89, Dzodzi,  [1990], ECR I‐3763; Case C‐250/03, Mauri,  [2005] ECR I‐1267; Case C‐451/03,  Servizi  Ausiliari  Dottori  Commercialisti,  [2006]  ECR  I‐2941;  Flemish  Care Insurance Scheme case, supra note 65; Joined Cases C‐515/99, C‐519/99 to C‐524/99 and C‐526/99 to C‐540/99, Reisch,  [2002] ECR I‐2157; Case C‐6/01, Anomar,  [2003] ECR I‐8621. 

86   Joined  Cases  C‐64&65/96,  Uecker  and  Jacquet,  [1997]  ECR  I‐3171,  para.  21;  Case  C‐148/02, Garcia Avello,  supra note 13, para. 26; Case C‐403/03, Schempp,  [2005] ECR  I‐6421,  para.  20;  Flemish  Care  Insurance  Scheme  case,  supra  note  65,  para.  39;  Case  C‐192/05, TasHagen,  [2006]  ECR  I‐10451,  para.  23;  Case  C‐499/06, Nerkowska,  [2008] ECR I‑3993, para. 25. 

87     For  an  analysis  of  the  argument  that  reverse  discrimination  may  no  longer  be  an acceptable  difference  in  treatment  in  a  Citizens’  Europe  see  A.  Tryfonidou,  ‘Reverse Discrimination  in  Purely  Internal  Situations:  An  Incongruity  in  a  Citizens’  Europe’, (2008) 35 LIEI 43; C.  Jacqueson,  ‘Union citizenship and  the Court of  Justice:  something new  under  the  sun?  Towards  social  citizenship’  (2002)  27  ELRev.  260;  M.  Poiares Maduro,  ‘The Scope of European Remedies: The Case of Purely  Internal  Situations and Reverse Discrimination’ in C. Kilpatrick, T. Novitz and P. Skidmore (eds.), The Future of European Remedies (Hart, 2000), at p. 126; N. Nic Shuibhne, supra note 76; F. G. Jacobs, ‘Citizenship of the European Union – A Legal Analysis’ (2007) 13 ELJ 591, at p. 598. 

  15 

IV. WHAT  CAN  THE  COURT’S  RESPONSE  TO  REVERSE  DISCRIMINATION  AND PURELY  INTERNAL  SITUATIONS  CONTRIBUTE  TO  OUR  UNDERSTANDING  OF THE  RELATIONSHIP  BETWEEN  THE  ‘DISCRIMINATION’  AND  ‘RESTRICTION’ CONCEPTS IN EU FREE MOVEMENT LAW? 

In EU  free movement  law,  the  concepts  of  ‘restriction’  and  ‘discrimination’  are closely intertwined and inter‐dependent.  Both concepts are defined and limited by  the  goals  that  the  free  movement  provisions  purport  to  achieve.    Since, traditionally,  the  latter  provisions  have  been  read  as  having  as  their  aim  the removal  of  restrictions  to  the  inter‐State  movement  of  persons,  products  and factors  of  production,  it  is  only  such  restrictions  that  have  been  caught  by  the free movement provisions, and it is only instances of discrimination that lead to such  restrictions,  that  have  been  found  to  amount  to  a  violation  of  these provisions.   Hence,  and as will be  seen  in more detail  subsequently,  a move  to extend or narrow down the goals that the free movement provisions purport to achieve,  has  an  immediate  impact  on  the  way  that  each  of  these  concepts  is defined. 

In  the  area  of  EU  free  movement  law,  the  notions  of  ‘restriction’  and ‘discrimination’  can,  sometimes,  entirely  coincide.    This  occurs  when discrimination becomes a necessary element for a measure to be held to amount to a restriction and, in fact, determines what is a  ‘restriction’; in other words, it occurs,  when  it  is  held  that  a  free  movement  provision  only  catches discriminatory  restrictions.     This has been  the case  (at  least) until  recently,  in the  area  of  the  free movement  of  goods,  since  the  Court with Keck88  excluded from  the  scope  of  Article  34  TFEU  equal  burden  rules,  and  thus  it  was  only (directly  or  indirectly)  discriminatory  measures  that  could  be  caught  by  that provision.89  Similarly, Article 35 TFEU was, until the Gysbrechts ruling,90 thought to be prohibiting only directly discriminatory restrictions on the exportation of goods, but with the  latter case  it was established that  it can now, also, apply to indirectly discriminatory restrictions on exports.   

Nonetheless,  in  the  recent  ‘use  restrictions’  cases  (Mickelsson  and  Roos  and Commission v. Italy),91 with their emphasis on a ‘hindrance to market access’ and the addition of non‐discriminatory measures which amount to such a hindrance, to  the more  traditional  categories  of measures  caught  by  Article  34  TFEU  (i.e. discriminatory  measures  and  indinstinctly  applicable  dual‐burden  product 

                                                        88   Supra note 45. 89   J. Snell and M. Andenas, ‘Exploring the Outer Limits: Restrictions on the Free Movement 

of Goods and Services’ in M. Andenas and W‐H. Roth (eds.), Services and Free Movement in EU Law (OUP, 2002); C. Hilson, supra note 2, at p. 451; H. Toner, supra note 53, at p. 275. 

90   Supra note 42.  For an annotation see W-H Roth in (2010) 47 CMLRev. 509. For more on the scope of Article 35 TFEU, post‐Gysbrechts, see A. Dawes, ‘A freedom reborn? The new yet unclear scope of Art. 29 EC’, (2009) 34 ELRev. 639.  

91   Supra note 46.  For an analysis of these cases see E. Spaventa, ‘Leaving Keck behind? The free movement of goods after the rulings in Commission v. Italy and Mickelsson and Roos’, (2009) 34 ELRev. 914. 

  16 

requirements per Cassis),92  the Court may have  freed  the notion of  ‘restriction’ from  a  requirement  of  ‘discrimination’.    This  may,  in  fact,  be  explaining  the approach taken in the more recent judgment on Article 34 TFEU – KerOptika93 – where the Court appears to have reversed the Keck presumption, by ruling that certain selling arrangements are  caught by Article 34 TFEU, unless  they satisfy the  two  Keck  conditions.94    Viewed  more  closely,  this  does  not  appear  to  be making a significant change if seen from the point of view of the final result in a case,  but  it  is  significant  at  a more  symbolic  level,  because  the  Court  has  now included within the scope of Article 34 TFEU certain types of measures which are not inherently discriminatory,95 unless it is positively proved that they satisfy the two Keck conditions. 

Accordingly,  the  approach  of  the  Court  towards  the  relationship  between ‘restrictions’ and ‘discrimination’ in the area of goods, may now be in a trajectory leading  to  convergence with  the  other  free movement  provisions.96    It  is  clear that  the  latter  catch within  their  ambit  discriminatory and  non‐discriminatory restrictions  to  free  movement.    This  means  that  in  this  context,  the  notion  of ‘restriction’ is broader than,97 and includes, ‘discrimination’, and both are limited by  the  goals  of  the  free  movement  provisions.    Thus,  it  is  only  forms  of discrimination  that  impede  the  inter‐State  movement  of  persons  and products/factors of production, and it is only (discriminatory or genuinely non‐discriminatory) restrictions to inter‐State movement, that are prohibited.   

In this section of the contribution, I will use as a case‐study the Court’s response to reverse discrimination and purely internal situations, in order to demonstrate the interdependence of the notions of ‘restriction’ and ‘discrimination’ in EU free movement  law.    As  already  noted,  both  concepts  are  defined  and  limited  by (what the Court determines to be) the aims of the free movement provisions and hence  the  Court’s  decision  to  extend  or  narrow  down  these  goals  has  an immediate impact on the way that each of these concepts is defined.98   

My  argument  will  be  that  the  Court  in  its  recent  jurisprudence  appears  to  be increasingly  extending  the notion of  ‘restriction’  to  cover national measures  in situations that would, otherwise, escape the ambit of EU law.   Although reverse discrimination  is,  still,  considered  to be  a  form of differential  treatment  that  is 

                                                        92   Commission v. Italy (mopeds), supra note 46, para. 37; Mickelsson and Roos, supra note 46, 

paras. 24 and 26.   93   Supra note 47. 94   Ibid, para. 51. 95   As is the case, for instance, with product requirements. 96   A. Tryfonidou, supra note 4. 97   See note 43 of the Opinion of Advocate General Ruiz‐Jarabo Colomer in Joined Cases C‐11 

& 12/06, Morgan and Bucher, [2007] ECR I‐9161. 98   As  noted  by  Advocate  General  Ruiz‐Jarabo  Colomer  in  paragraph  3  of  his  Opinion  in 

Morgan and Bucher,  ibid,  ‘[f]reedom of movement  is  one of  these original  ideas, which has become a  fundamental premiss, but one whose content varies,  since  it applies  to a changeable situation, which evolves in accordance with social needs, improved transport facilities, the increase in trade and so many other factors which increase the mobility of individuals and their families’.  

  17 

not prohibited by the free movement provisions, the broader reading of the term ‘restriction’ reduces, arithmetically, the instances of reverse discrimination that can  emerge.    This  is,  probably,  in  the  Court’s  view,  the  most  –  if  not  only  – appropriate ‘EU solution’ to the problem of reverse discrimination, and, possibly, the best possible compromise among the members of  the Court, on an  issue as controversial as that of reverse discrimination which, underneath it conceals the all‐important question of the division of powers between the Member States and the EU.   

Moreover,  it will  be  argued  that  there  are  numerous  signs  that  the  Court may now  be  wishing  to  extend  the  scope  of  the  free  movement  provisions  to encompass aims which are broader than the pure removal of restrictions to free (inter‐State) movement,  something which might necessitate a re‐reading of  the free  movement  provisions  that  will  entail  a  prohibition  on  reverse discrimination.   Nevertheless,  the  latest cases where the Court was called upon to  confront  the  reverse discrimination  conundrum, do not  show any  signs  that this  will  happen  any  time  soon;  rather,  the  issue  of  reverse  discrimination appears to still be a ‘taboo’ for the Court, which insists on extending the scope of the Treaty provisions and, in this way, covertly contributing to the reduction in the number of instances of reverse discrimination. 

Turning  from  this  outline  of  the  relationship  between  the  ‘restriction’  and ‘discrimination’  concepts,  the  following  subsections  seek  to  explore  how  the Court has tweaked its approach to purely internal situations and what has been the  impact  of  this  on  the  interpretation  of  the  term  ‘restriction’  and  on  the emergence of reverse discrimination. 

 

a) Restrictions to free movement within a Member State 

(Some)  of  the  free  movement  provisions  make  explicit  reference  to  a  cross‐border element, the word ‘border’, here, being traditionally equated to a national border.99    This  has  given  cause  to  the  Court  to  read  the  free  movement provisions  as  aiming  at  liberalising  the  movement  of  persons  and products/factors  of  production  between  Member  States,  whilst  ignoring  any measures  that  hamper  free  movement  purely within  a  Member  State.    As  the Court explained in its landmark Saunders ruling, Article 45 TFEU does not ‘aim to restrict  the  power  of  the Member  States  to  lay  down  restrictions, within  their own  territory,  on  the  freedom  of  movement  of  all  persons  subject  to  their jurisdiction  in  implementation  of  domestic  criminal  law’,100  and  proceeded  to 

                                                        99   See Articles 34 and 35 TFEU; Article 49 TFEU; Article 56 TFEU; and Article 63 TFEU.  The 

same  is  the  case  for  Article  30  TFEU  (the  prohibition  on  the  imposition  of  customs duties).  Note, however, that Articles 45 and 21 TFEU do not make reference to a cross‐border  element.    Yet,  quite  ironically,  it  is  in  a  case  involving Article 45 TFEU  that  the Court for the first time found that a situation was purely internal to a Member State due to  the  fact  that  the measure  that  it  involved was a  restriction  to  intraState movement (see Saunders, supra note 60).   

100   Saunders, supra note 60, para. 10. 

  18 

explain  that  this  amounts  to  a  purely  internal  situation.101 Following  some speculation as to the exact importance of this pronouncement and as to whether it  should  be  confined  to  the  particular  facts  of  the  case  which  involved  the enforcement of national criminal  law,  the Court made  it clear  in  its subsequent rulings that, in order for a national measure to amount to a violation of the free movement provisions, it must be a restriction to interState movement.102 

However,  from  the mid‐1990s  onwards,  a  different  approach was  followed  by the Court with regards to the customs duties provisions of the Treaty.  Although, strictly speaking, these provisions are not considered to belong to the category of the  free movement provisions,  they nonetheless appear to be sharing the same aim with  the  latter:  to  remove  obstacles  to  free movement,  by  prohibiting  the imposition  of  customs  duties  on  goods  that  move  between  Member  States.103  Article  30  TFEU  provides  that  customs  duties  on  imports  and  exports  and charges  having  equivalent  effect  (CEEs)  shall  be  prohibited  between  Member States.    One would  expect  the  Court  to  read  this  prohibition  as  covering,  only, tariff barriers to trade imposed on goods that move between Member States and would  exclude  from  its  ambit  such  duties,  when  levied  on  goods  that  merely cross the internal frontiers of a Member State.104  However, from the mid‐1990s onwards,  the Court departed  from  this  interpretation,  and  in  its Lancry‐saga  it held  that  the  customs  duties  provisions  require  ‘the  free  movement  of  goods generally,  as  opposed  to  inter‐State  trade  alone,  to  be  ensured  within  the Union’.105   

The  Court  offered  a  number  of  explanations  for  this  move.    In  its  Lancry judgment,  it noted that  ‘[s]ince the very principle of a customs union covers all trade in goods […] it requires the free movement of goods generally, as opposed to  inter‐State  trade  alone,  to  be  ensured  within  the  Union.    Although  [the customs  duties  provisions  make]  express  reference  only  to  trade  between Member  States,  that  is  because  it  was  assumed  that  there  were  no  charges exhibiting the features of a customs duty in existence within the Member States.  Since the absence of such charges is an essential precondition for the attainment of a customs union covering all  trade  in goods,  it  follows that they are  likewise prohibited by’  the customs duties provisions’.106   Secondly,  the Court explained that  this was  not  a  purely  internal  situation  because  the  contested  dues were imposed both on goods moving between Member States and goods moving within                                                         101   Ibid, para. 11. 102   For a full list of the different guises the Court has accepted that inter‐State movement can 

take see N. Nic Shuibhne, supra note 15, at pp. 113‐114. 103   Joined Cases 2&3/69, Diamantarbeiders, [1969] ECR 211, points 11/14. 104   G. Tesauro,  ‘The Community’s Internal Market in the light of the Recent Case‐law of the 

Court of Justice’, (1995) 15 YEL 1, at p. 11. 105   This pronouncement was first made in Joined Cases C‐363, 407, 411/93, Lancry, [1994] 

ECR I‐3957, para. 29 and was later repeated in Case C‐72/03, Carbonati Apuani, [2004] ECR  I‐8027,  para.  22.    The  Court  followed  the  same  principle  in  Joined  Cases  C‐485&486/93, Simitzi, [1995] ECR I‐2655, para. 17.  For an analysis of this line of case‐law see A. Tryfonidou, ‘Resolving the reverse discrimination paradox in the area of customs duties: The Lancry saga’, (2011) 22 EBLR 311.  

106   Lancry, supra note 105, para. 29. 

  19 

a Member State, and that it would be inconsistent to hold that they only amount to customs duties and CEEs when imposed on the former.107  And finally, it was noted  that  ‘since  charges  such  as  dock  dues  are  imposed  on  all  goods  alike,  it would  be  very  difficult,  if  not  impossible,  in  practical  terms,  to  distinguish between products of domestic origin and products originating in other Member States’.108  In Carbonati Apuani, the Court added the further argument that Article 26(2) TFEU defines the internal market as ‘an area without internal frontiers in which the free movement of goods, persons, services and capital is ensured’, and does not draw ‘any distinction between inter‐State frontiers and frontiers within a  State’.109    Since,  the  Court  continued,  the  customs  duties  provisions must  be read in conjunction with Article 26(2) TFEU,  ‘the absence of charges – whether between States or within a State – exhibiting the features of a customs duty is a precondition to the realisation of a customs union in which the free movement of goods is ensured’.110 

The Court in this line of case‐law may have simply wished to extend the scope of the  customs  duties  provisions  to  situations  involving  an  impediment  to  intra‐State movement, and, thus, broaden the meaning of the term ‘restriction’ to this effect.111  Yet, as explained by Advocate General Léger in his Opinion in the Jersey Potatoes case,112 the Court’s Lancry‐saga may have a deeper – albeit more limited – cause, this being to prevent the emergence of reverse discrimination.  If it was expressly ruled by the Court that EU law only prohibits customs duties and CEEs when they are imposed on goods that move between Member States, this would mean  that when  such dues  are  imposed on  goods  that move within  a Member State, they are not prohibited.  In other words, Member States would be allowed to impose such dues on goods that move solely within their territory and, thus, those  goods  would  have  to  incur  these  extra  costs  (and,  thus,  become  less attractive  to  the  consumer), when,  at  the  same  time,  goods  coming  from other Member States would be free from any such levies as a result of the application of EU  law.    This  obviously  amounts  to  reverse  discrimination,  and  emerges  as  a result of the interaction between EU law and national law.113   

The prevention of  the emergence of  reverse discrimination appears,  indeed,  to be  quite  a  plausible  explanation  for  the  Court’s  approach  in  the Lancy‐Simitzi‐Carbonati Apuani  trilogy.   This  is especially  so, when viewed  in  the  light of  the                                                         107   Ibid, para. 30. 108   Ibid, para. 31. 109   Carbonati Apuani, supra note 105, para. 23. 110   Ibid, para. 24. 111   This possibility has been considered – but rejected – in A. Tryfonidou, supra note 105, at 

pp. 327‐330.  For proponents of the view that the free movement provisions should, also, cover  intra‐State movement  of  goods/persons  see,  inter  alia,  H.  U.  Jessurun  d’Oliveira, supra note 75, at pp. 83‐86; K. Mortelmans, ‘Towards Convergence in the Application of the Rules on Free Movement and on Competition’,  (2001) 38 CMLRev. 613, at pp. 630‐631. 

112   Paragraphs 111‐116 of the Opinion of Advocate General Léger in Case C‐293/02, Jersey Potatoes, [2005] ECR I‐9543. 

113   See  para.  62  of  the  Opinion  of  Advocate  General  Poiares Maduro  in Carbonati  Apuani, supra note 105. 

  20 

different  approach  followed  in  Jersey  Potatoes,114  where  the  Court  seemed  to have  insisted  on  the  need  to  find  a  (potential)  impediment  to  the  inter‐State movement  of  goods,115  since,  on  the  facts,  no  reverse  discrimination  would emerge as a result of the partial application of EU law.   

Accordingly,  in  this  context,  although  at  first  glance  it  appears  that  the  Court wished  to  extend  the  scope  of  the  customs  duties  provisions  to  cover,  also, restrictions to intra‐State movement, the real aim of the Court may have been to widen the scope of application of the customs duties provisions in such a way as to prevent the emergence of reverse discrimination, that would otherwise arise as  a  result  of  the  (partial)  application  of  the  customs  duties  provisions.  Therefore,  through  its  customs  duties  case‐law,  the  Court  may  have  merely wished  to  extend  the  scope  of  Article  30  TFEU  to  encompass measures which amount  to  a  restriction  to  intraState  movement,  if  otherwise  reverse discrimination would  ensue as  a  result of  the  partial  application  of  EU  law;  in other  words,  its  aim  was  not  to  open  the  scope  of  Article  30  TFEU  to  all restrictions on intra‐State movement, but merely to include within the scope of Article  30  TFEU  situations  involving  such  restrictions,  if  otherwise  reverse discrimination would ensue. 

The  above  analysis  demonstrates  how  the  Court  has  expanded  the  aims  of  a Treaty  provision  (Article  30  TFEU)  and  has,  correspondingly,  broadened  the notion  of  ‘restriction’  which,  in  its  turn,  has  meant  that  certain  instances  of discrimination that would otherwise emerge and would not be covered by that provision, can no longer arise in the first place.  Hence, in this context, the Court may  have  sought  to  respond  to  the  problem  of  reverse  discrimination  in  a proactive way: instead of broadening the scope of the customs duties provisions so as to prohibit instances of reverse discrimination that have already emerged, the Court has, instead, preferred to adopt a more subtle solution to this problem and target the root‐cause of this form of differential treatment by expanding the notion of ‘restriction’.   

Following  the  Court’s  Lancry‐saga  pronouncements,  the  question  emerged whether  the  Court  should  follow  the  same  approach  in  the  context  of  the  free movement  provisions.    Above,  it  was  noted  that  the  Court  in  the  Carbonati Apuani case stressed that Article 26(2) TFEU does not merely aspire to build an internal  market  where  the  interState  movement  of  products  and  factors  of production  is  protected,  but, more  broadly,  an  internal market where  there  is free  movement within Member  States.    Since,  the  Court  continued,  Article  30 TFEU should be read together with Article 26(2) TFEU, Article 30 TFEU should apply to situations involving the free movement of goods within a Member State.  If  this  is,  indeed, a valid argument,  it  is questionable why  it has not,  also, been transplanted to the context of free movement.  Just like Article 30 TFEU has to be read together with Article 26(2) TFEU, it could be argued that the free movement provisions have to be read in the light of that provision and thus they should be read  as  prohibiting  restrictions  to  free movement  –  both  within  and  between 

                                                        114   For an analysis see my annotation of the case ‐ A. Tryfonidou, (2006) 43 CMLRev. 1727. 115   Jersey Potatoes, supra note 112, paras. 65‐66.  

  21 

Member States.  A move, nonetheless, that would probably be more appropriate to be taken through political, rather than judicial, channels.116 

The above question was posed expressly by Advocate General Sharpston in her Opinion in the Belgian care insurance scheme case – a free movement of persons case.117    The  Advocate  General  admitted  that  she  finds  ‘something  deeply paradoxical  about  the  proposition  that,  although  the  last  50  years  have  been spent  abolishing  barriers  to  freedom  of  movement  between  Member  States, decentralized  authorities  of  Member  States  may  nevertheless  reintroduce barriers through the back door by establishing them within Member States.  One might  ask  rhetorically,  what  sort  of  a  European  Union  is  it  if  freedom  of movement is guaranteed between Dunkirk (France) and De Panne (Belgium), but not  between  Jodoigne  and  Hoegaarden?’.118    In  its  judgment  in  that  case, however,  the  Court  chose  to maintain  its  traditional  approach,  thus  excluding from  the  ambit  of  the  free  movement  of  persons  provisions,  situations  that involved Member  State  nationals who merely moved within  one  and  the  same Member  State.119    The  same  approach  appears  to  have  been  followed  in  the context of  the  free movement of goods  in  the very recent Fragkopoulos  case,120 where the Court adopted an approach very similar to the one pursued in Jersey Potatoes (the Article 35 TFEU bit) and ‘squeezed’ the facts of the case in order to extract a sufficient inter‐State element: a restriction on (potential) movement to another Member State.121   

This, after all