UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (https://dare.uva.nl)

UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Het ongemak over Europa

Becker, F.; Hurenkamp, M.; Sie Dhian Ho, M.

Publication date2008Document VersionFinal published version

Link to publication

Citation for published version (APA):Becker, F., Hurenkamp, M., & Sie Dhian Ho, M. (2008). Het ongemak over Europa. (WBSjaarboek; No. 2008). Mets & Schilt. http://www.wbs.nl/system/files/jaarboek_2008_0.pdf

General rightsIt is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s)and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an opencontent license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulationsIf you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, pleaselet the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the materialinaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letterto: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. Youwill be contacted as soon as possible.

Download date:22 Aug 2021

het ongemak over europawbs jaarboek 2008

Het ongemak over Europa

jaarboek

Onder redactie van Frans BeckerMenno HurenkampMonika Sie Dhian Ho

mets & schilt, amsterdamwiardi beckman stichting, amsterdam

Inhoud

Frans Becker, Menno Hurenkamp en Monika Sie Dhian HoHet ongemak over Europa

Kees AartsEuropese integratie en de Nederlandse kiezers

Bart van RielGrenzen aan de interne markt?

Freek BruinsmaDe stille macht

De rechtspolitiek van het Europese Hof van Justitie

Mark KranenburgHet Europese misverstand

René CuperusDe grenzen van een eliteproject

Mathieu SegersNederland tegen zichzelf

De pvda, het debat over Europa in de jaren vijftig en de doorwerking daarvan in de Europese politiek van Nederland

Simon B. KoolEen voorstelling van Europa

Edwin van Rooyen en Gerrit VoermanHet einde van een tijdperk?

De pvda en het verlangen naar Europese partijvorming

Ieke van den BurgEen sociale agenda voor Europa

Jan Marinus WiersmaEuropa in de wereld

Van ‘ever closer union’ naar internationale speler

Ronald D. AsmusHerstel van het Atlantisch bondgenootschap

Nieuwe doelstellingen, nieuwe instrumenten

Personalia

Personenregister

‘Crisis is test voor bestendigheid Europese integratie’kopte NRC Handelsbladmedio oktober 2008. In de fi-nanciële crisis, aldus de kwaliteitskrant van Neder-land, zal blijken of de banden tussen de landen van deEuropese Unie solide genoeg zijn om elkaar ook in tij-den van nood te steunen. De krant citeert voormalig directeur van De Neder-

landsche Bank André Szász: ‘Toch weet ik niet of wede goede lessen gaan trekken. [...] We kunnen pas ach-teraf beoordelen of we hierdoor meer of minder Euro-pa krijgen. Ik denk minder. Het publieke draagvlak isklein.’1

En hier wringt inderdaad de schoen. De Europeseintegratie heeft vertragingen en versnellingen gekend,is over toppen en door dalen gegaan, maar nog nieteerder was het vraagstuk van het ‘publiek draagvlak’ zourgent. Onderzoek onder Nederlandse kiezers laatzien dat er nog steeds brede steun is voor het lidmaat-schap van de eu, al fluctueert deze in de loop der jaren.In 2001 steunde bijna 70 procent van de Nederlandsekiezers de uitspraak dat het lidmaatschap van de eueen goede zaak is. Rond 1990 was dat nog 20 percent-punten hoger. De kiezers zijn sinds enige jaren vooral

aanzienlijk kritischer geworden over bepaalde aspectenvan de eu. Zo is in 2004 nog maar 37 procent van deondervraagde Nederlanders zeer of redelijk tevredenover het functioneren van de democratie in de Europe-se Unie. In datzelfde jaar is hun enthousiasme over demate van Europese integratie sterk gedaald; datzelfdegeldt voor verdere uitbreiding. Voor het lidmaatschapvan Turkije is in Nederland de steun lager dan in deandere eu-landen: 39 procent.2

In maart 2008 presenteerde Max Kohnstamm, eenNederlandse Mister Europe van on-Nederlands for-maat, zijn Europese dagboeken.3Toen kon staatssecre-taris voor Europese Zaken Frans Timmermans hemvol overtuiging en naar waarheid zeggen dat Kohn-stamm voor hem altijd een nalevenswaardig voorbeelden een inspiratiebron is geweest. Maar de mogelijk-heid voor Timmermans of anderen om deze Europesepassie uit te leven wordt sinds 2005 stevig aan bandengelegd. Er heeft zich een onbehagen over de Europeseintegratie meester gemaakt van het electoraat – niet inhet minst ter linkerzijde.Het ongemak met Europa is niet alleen zichtbaar in

de cijfers van politicologen. Het knalde naar buiten bij

7

Het ongemak over Europa

Frans Becker, Menno Hurenkamp en Monika Sie Dhian Ho

het referendum over het Europese grondwettelijk ver-drag in 2005, toen in Frankrijk en Nederland, tweefounding staten van de Europese Unie, een meerder-heid van de kiezers tegen stemde. Het Nederlandse re-ferendum was een politieke zeperd van de eerste orde.De politici van de regeringspartijen en de Partij van deArbeid zetten zich krachtig voor het verdrag in. Zekonden zich nauwelijks voorstellen dat hun campagneniet met succes zou worden afgesloten. Maar de bevol-king koos in onverwachte meerderheid ertegen. Hetgrondwettelijk verdrag werd enigszins bijgesteld en inde vorm van het Verdrag van Lissabon opnieuw aan delidstaten ter goedkeuring voorgelegd. De Nederlandseregering, nu inclusief de pvda, durfde een nieuw refe-rendumavontuur niet aan. De Ierse regering wel, waar-op hun kiezers in meerderheid tegen stemden en op-nieuw een lastige impasse deden ontstaan.Aan de politieke flanken, zowel ter linker- als ter

rechterzijde, heerst al veel langer een kritische houdingten opzichte van de Europese integratie. Sinds 2005 iseen zekere terughoudendheid echter ook tot het poli-tieke midden doorgedrongen. Terwijl de feitelijke be-leidsprocessen op nationaal en Europees niveau, ookin de ambtelijke sfeer, steeds meer geïntegreerd raken,4

heeft het ongemak met de Europese Unie inmiddelsook de pvda bereikt. De eerste reactie op de uitslagvan het referendum van de Nederlandse sociaal-demo-cratie was een aarzelend en weinig overtuigend rapportwaarin enige ruimte werd gegeven aan het eurokriti-

sche geluid. In de verkiezingscampagne van 2006 werdhet onderwerp vooral gemeden – en niet alleen doorde pvda. Het ongemak in sociaal-democratische kringis overigens wel verklaarbaar: de scheidslijn tussenmeer positief gezinden en de critici van de Europeseintegratie loopt dwars door de eigen achterban en hetelectoraat heen. De meeste Europese politici en be-sluitvormers hebben tot nu toe hoofdzakelijk met eenlicht ongeloof, gecombineerd met irritatie op de om-slag in de publieke stemming gereageerd. Kritiek opaspecten van de Europese integratie worden gezien alskritiek op de integratie tout court en daarmee als anti-Europa.Al met al is deze situatie onbevredigend. De Euro-

pese Unie is een economische en politieke realiteit diewe niet op onwelkome momenten even weg kunnendenken. Nederland, Nederlandse bedrijven, Neder-landse burgers en de Nederlandse politiek zijn methanden en voeten gebonden aan de Unie. Ze makenonlosmakelijk deel uit van een Europees samenwer-kingsavontuur dat een lotsverbondenheid heeft ge-schapen zonder een afgesproken bestemming. Deze si-tuatie is uniek voor een continent dat getekend is dooreen combinatie van ongekende ontwikkeling en gru-welijke vernietiging en conflict. Maar ze heeft decen-nialang gedreven op soms zeer moeizaam tot stand ge-komen besluitvorming onder de politieke en bestuur-lijke elites (zie bijvoorbeeld de dagboeken vanKohnstamm). Die situatie is voorbij. Net zoals de klas-

8

sieke politieke partijen niet meer vanzelfsprekendmaatschappelijke beweging en publieke opinie kanali-seren, zo kan een beperkte groep besluitvormers nietlanger het monopolie houden op de richting waarinEuropa zich beweegt.

Dit jaarboek, waar Monika Sie Dhian Ho als gastre-dacteur aan meewerkt, wil allereerst de achtergrondenvan het ongemak met Europa belichten en analyseren.De Nederlandse burgers hebben een ongemakkelijkergevoel over Europa gekregen. De oprukkende marktbiedt voordelen maar kent ook nadelen; de positie vaneen klein land in een groter wordend Europa wordtonbeduidender; de uitbreiding is velen bovendien tesnel gegaan. Het jaarboek besteedt allereerst aandacht aan de

diagnose: wat is er aan de hand? De beleidselite en debevolking zijn terughoudender geworden. In welk deelvan de Nederlandse traditie past deze houding? Ofheeft zich sinds het referendum een breuk voltrokkenten opzichte van de bestaande opvattingen over Euro-pa? Geven de ontwikkelingen in de Europese Unieook aanleiding voor het ongemak bij de burgers? Hoefunctioneert de Unie als economisch, politiek en juri-disch systeem?Het onbehagen over bepaalde aspecten van de Eu-

ropese integratie moet enerzijds worden begrepen alseen onderdeel van een breder ongenoegen onder grotedelen van de Nederlandse en Europese bevolking over

diepgaande veranderingsprocessen in onze maatschap-pij. Mondialisering van de economie, migratiestro-men, de ontwikkeling van een kenniseconomie, de in-dividualisering van aanspraken – ook tussen burgersonderling – en het verlies van binding via traditioneleinstellingen zoals kerk, buurt en familie woelen be-staande zekerheden, verwachtingen en vanzelfspre-kendheden om. Vooral de economische ontwikkelin-gen zorgen voor een nieuwe verdeling van kansen tus-sen mensen, bedrijven, regio’s en landen. Onzekerheidover de toekomst en angst voor verlies van eigen iden-titeit zijn daarvan bijverschijnselen. Voor de lager op-geleiden brengen deze ontwikkelingen meer risico’smet zich mee dan voor de hoger opgeleiden. Een alar-merende uitkomst, zeker voor een progressieve partij.Transnationaal onderzoek heeft laten zien dat zich

een nieuwe, structurele scheidslijn in de West-Europesebevolking aftekent tussen de waarschijnlijke winnaarsen de waarschijnlijke verliezers van dit moderniserings-proces, dat gepaard gaat met nieuwe economische, cul-turele en politieke concurrentie.5Nederlands electoraalonderzoek laat zien dat ook hier een dergelijke scheids-lijn lijkt te ontstaan. Naast de klassieke links-rechts as,zo stellen onderzoekers vast, ontstaat een ‘culturele’ as.Aan de ene kant bevinden zich kiezers die zich zorgenmaken over immigratie en integratie, veiligheid en Eu-ropese integratie. Aan het andere einde van de as zijndie kiezers te vinden die positief staan tegenover immi-gratie en integratie, zich minder zorgen maken om vei-

9

ligheid en Europese integratie toejuichen. Het onge-mak met Europa maakt zo deel uit van een meer funda-mentele, mogelijk structurele tegenstelling onder kie-zers.6De opkomst van populistische stromingen vanrechts en van links in een aantal eu-lidstaten is verbon-den met deze nieuwe tegenstelling.Anderzijds bestaan ook meer specifieke kritiekpun-

ten op het Europese project zoals dat in de afgelopenperiode vorm heeft gekregen. Kritiek is er op de snelleuitbreiding en de mogelijke verdere uitbreiding, in hetbijzonder met Turkije. Kritiek is er ook op de diepdoordringende effecten van de marktintegratie. Nee-stemmers bij het referendum vreesden onder meervoor aantasting van de nationale verzorgingsstaatar-rangementen, voor verlies van Nederlandse cultuur enidentiteit en voor afnemende invloed van landen alsNederland bij verdergaande Europese samenwerking.7

Wat kort aangebonden zou men kunnen zeggen datbij het ontstaan van de Europese samenwerking deidee centraal stond dat macht aan het recht moest wor-den gebonden, en dat in de huidige fase van integratiemacht en recht bij (moeten) dragen aan de markt. Demarktintegratie heeft niet alleen onder een neoliberaalgesternte plaatsgevonden, waardoor een sterke drukontstaan is om ook in de publieke sector marktwer-king te introduceren (openbaar vervoer, energie), zijheeft ook met zich meegebracht dat allerlei specifiekeregulering van markten op nationaal, regionaal of lo-kaal niveau tot verdwijnen is veroordeeld. Ten slotte is

‘Brussel’ ook nog wel eens overijverig (geweest) omuniforme regels op te leggen, die even goed of beter opnationaal niveau kunnen worden uitgevaardigd.Kritiek is er ook op het gebrek aan democratisch ge-

halte van de eu. Veel van deze kritiek – op de gebrekki-ge representatie en mandatering, de onvoldoende de-mocratische besluitvormings- en verantwoordingsme-chanismen, de rol van het Europese Hof van Justitie,het uitgebreide lobbycircus – is al eerder en eloquentgeformuleerd. Zij kan zich met evenveel recht richtenop ons eigen parlement. Ook dat laat veel mogelijkhe-den tot bespreking en beïnvloeding van Europese be-sluitvorming liggen. De kritiek kan zich ook richtenop het kabinet-Balkenende iv, dat verhinderde dat inde Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabonwerd opgenomen dat ministers zich concreet moetenverantwoorden tegenover het parlement voor wat zij ofhun ambtenaren in Brussel namens Nederland bespre-ken en besluiten (‘behandelingsvoorbehoud’).8Tegen-over al dit ongemak staat natuurlijk ook heel veel ge-mak. Ook hiervan zijn Nederlanders zich bewust. Zijzien veel meer profijt van het lidmaatschap van de eudan ze op grond van het statistisch verband tussen debetalingspositie van een land en de opvattingen vanzijn burgers zouden ‘moeten’ zien.9Maar de sociaal-democratie kan zich geen ‘gemakkelijke’ positie ver-oorloven. De kritiek op het Europese project en de on-zekerheden die met de mondialisering gepaard gaan,treffen het hart van de sociaal-democratische beweging

10

en horen een vertaling te krijgen in het sociaal-demo-cratisch program.In 2009 worden verkiezingen gehouden voor het

Europees Parlement. Het is de eerste keer sinds het re-ferendum dat de Nederlandse bevolking zich over Eu-ropese politiek kan uitspreken. En de eerste keer datde politieke partijen hun opvattingen over de toe-komst van Europa weer aan de kiezers kunnen voor-leggen. Daarom besteedt het jaarboek aandacht aan decentrale thema’s voor de Europese verkiezingen en depolitieke visies op de toekomst van het Europese pro-ject. Wat voor Europese Unie staat ons voor ogen?Welke thema’s horen centraal te staan in de verkiezin-gen voor het Europees Parlement? Is er nog steeds eenambitie van een ‘sociaal Europa’? Zou de Unie een gro-tere rol op het wereldtoneel moeten spelen en mindermet de eigen problemen bezig zijn? Of moet juist derol van de nationale staten zwaarder worden aangezet?Hoe gaat de sociaal-democratie met het ongemak overEuropa om, en hoe zet zij dit om in een positief gefor-muleerde rol van de eu voor zowel haar lidstaten alsonze turbulente internationale omgeving?

De financiële crisis en de verwachte economische re-cessie zijn een lakmoesproef voor het handelingsver-mogen en intern draagvlak van de eu van 27 lidstaten.Aanvankelijk leek het crisismanagement de politiekeen institutionele spankracht van de Unie te boven tegaan. De toon werd gezet door afwezige solidariteit,

toen de Duitsers geen geld wilden storten in een groteEuropese pot waar ze geen zeggenschap over hebben,door grote belangenstellingen tussen de rijke lidstatendie zich wel dure depositogaranties konden veroorlo-ven en de nieuwe kleine lidstaten die dat niet kondenen door unilaterale reacties zoals van Ierland dat hetspaargeld op Ierse banken garandeerde. Tegen die ach-tergrond kwam half oktober 2008 de presentatie vaneen gecoördineerde aanpak van de kredietcrisis tochnog als een verrassing. De beurzen veerden op na hetEuropese reddingsplan en de regering-Bush kopieerdemet frisse tegenzin het Europese recept.Zo oogsten de sociaal-democratische minister van

Financiën Wouter Bos en premier Gordon Brown suc-ces met hun crisismanagement, en stijgen hun partijennavenant in de peilingen. De sociaal-democraten zijnhet echter aan hun stand verplicht om met meer te ko-men dan vakbekwaam loodgieterswerk aan een faillietsysteem. De opeenstapeling van mondiale crises –naast een financiële crisis hebben we immers ook tekampen met een voedsel-, water-, energie- en klimaat-crisis – vraagt om een cultuuromslag. In de woordenvan Herman Wijffels, formateur van het huidige cda-pvda-cu-kabinet: ‘... de hele Amerikaanse wijze vandenken, die teruggaat op de frontiermentaliteit en zegtdat de aarde geen grenzen heeft, staat nu ter discussie.Alles werd in de Amerikaanse cultuur altijd tot het ui-terste punt uitgerekt, van het financiële bestel tot deconsumptie. Intussen is Amerika ver over het punt

11

heen gegaan van wat houdbaar is. “The party is over,”zei voorzitter van het Huis van Afgevaardigden NancyPelosi eerder terecht. [...] We staan voor een nieuwecultuurfase in onze geschiedenis. We moeten een nieu-we manier van leven vinden, die past binnen wat deaarde hebben kan.’10

De Europese Unie is het logische verzamelpuntvoor de Europese naties om aan deze crises het hoofdte bieden – met nationale en met Europese actie. Diepolitieke actie moet gericht zijn op breideling van deongeremde werking van het mondiale kapitalisme enop basis van waarden als sociale rechtvaardigheid,duurzaamheid en democratie. De moraal moet terugin de markt.Om het voortouw te kunnen nemen in de aanpak

van wereldwijde problemen zullen de Europese lidsta-ten in het reine moeten komen met het heersende on-gemak met de Europese Unie. Het vergt om te begin-nen dat de zorgen van burgers serieus worden geno-men en dat het gesprek over Europese integratieopnieuw fundamenteel wordt gevoerd. Sociaal-econo-mische onzekerheid van burgers moet worden beant-woord met de garantie van gelijke behandeling van allewerknemers afkomstig uit alle Europese lidstaten. Datbetekent geen concurrentie op basis van arbeidsvoor-waarden, alleen arbeidsbemiddeling op basis van eenvergunning, bestrijding van illegale arbeidsbureaus envan uitbuiting. Het betekent ook overgangstermijnenvoor vrij verkeer van werknemers uit nieuwe lidstaten,

ter voorkoming van onevenwichtigheden op de ar-beidsmarkt. Er blijft ruim baan binnen de Europeseinterne markt voor nationaal sociaal beleid: sociale ze-kerheid, sociale voorzieningen, gezondheidszorg, ar-beidsmarkt en arbeidsomstandigheden. Maar economie en sociaal beleid moeten ook beter

worden gekoppeld op Europees niveau. Sociale crite-ria en overwegingen aangaande het publieke belangmoeten beter verankerd en verduidelijkt worden inEuropese wetgeving, opdat het Europese Hof van Jus-titie een evenwichtig instrumentarium tot zijn be-schikking heeft om zaken te beoordelen die aan hetHof worden voorgelegd. In plaats van de zo crucialeinterpretatie telkens weer over te laten aan de Europe-se Commissie en het Hof, moet goed beleid tot standkomen doordat wetgevers een politieke discussie voe-ren over essentiële afwegingen tussen verschillendewaarden en belangen.Tegenover maatschappelijke onzekerheid van bur-

gers moet de Unie een scherper toezicht stellen op hetnakomen van aangegane verplichtingen door de nieu-we lidstaten, en niet terugschrikken voor sancties alsdeze niet worden nagekomen. In plaats van nieuwetoezeggingen tot uitbreiding te doen, moet de Unieintensief samenwerken met buurlanden en buurre-gio’s van Europa. De prioriteit van Europese besluit-vormers heeft sinds midden jaren negentig gelegen bij‘stabilisatie van de periferie’, vooral door uitbreidingvan de eu. Maar stabilisatie van die periferie kan niet

12

duurzaam slagen als het draagvlak in het centrum ero-deert. Tegelijkertijd hoeft het Europese ideaal van een ‘we-

reld van recht’ niet te eindigen bij de grenzen van deeu. De Unie kan ook binnen nieuwe samenwerkings-vormen andere landen ertoe bewegen om zich aan in-ternationaal recht te onderwerpen, te streven naar con-sensusbesluitvorming over dat internationale recht, datvervolgens via nationale constitutionele proceduresrechtsgeldig kan worden in steeds meer landen.De perspectieven op lidmaatschap die zijn gedaan

aan de landen van de westelijke Balkan en Turkije zijngeen automatische toezeggingen tot uiteindelijk lid-maatschap van de Unie. Er moet onverkort wordenvastgehouden aan de politieke en economische criteriavoor toetreding, net als aan de eis dat een land over hetbestuurlijk en juridisch vermogen beschikt om de Eu-ropese afspraken werkelijk uit te voeren en te handha-ven. Tegen het eind van de onderhandelingen zullennadere afspraken moeten worden gemaakt over hetvrije verkeer van werknemers, over de toetreding tothet Schengengebied en over de financiering van delandbouwuitgaven. Een eventuele noodrem op elk toetredingsproces

blijft het ‘vierde criterium van Kopenhagen’, dat steltdat uitbreiding van de eu afhankelijk is van haar ver-mogen om de toetreding van een nieuw land institu-tioneel en budgettair te verwerken. Het bestaande Ver-drag van Nice biedt daartoe geen voldoende basis. De

uiteindelijke beslissing tot toetreding van een landblijft een politieke beslissing, die elke lidstaat voor zichzal kunnen nemen, via eigen nationale procedures, aldan niet met referendum. De kans dat die beslissingwederom in beslotenheid zal worden genomen is nihil,gezien de toenemende politisering van de uitbrei-dingsproblematiek.Om het vertrouwen van burgers te herwinnen is ten

slotte democratisering en politisering van de EuropeseUnie cruciaal. Het ‘gouden keurslijf van de internemarkt’ dient de economische efficiëntie en de consu-ment, maar het is op de lange termijn slecht voor dedemocratie, en potentieel zelfs erg gevaarlijk wanneerer een significant aantal verliezers verstopt zit achterefficiëntie en consumentenvoordelen. Dat punt nade-ren we, aldus Loukas Tsoukalis.11Vragen omtrent ver-dere verdieping van de interne markt, verankering vansociale overwegingen in Europese wetgeving, en regu-lering van financiële markten zijn onmiskenbaar poli-tieke vragen. Naast politisering van de subsidiariteits-vraag (wel of niet iets regelen op Europees niveau) ende politieke strijd tussen lidstaten (bijvoorbeeld groteversus kleine), is politisering nodig langs de dimensieslinks-rechts en progressief-conservatief (wel of nietEuropese wetgeving voor toezicht op financiële mark-ten). Hier ligt een belangrijke opdracht voor politiekepartijen. ‘Europa mag geen eliteproject meer zijn datop basis van door politici gecreëerde voldongen feitenvoortdendert, maar moet gedragen worden door het

13

vertrouwen van de mensen waarvoor de samenwer-king is opgezet,’ stellen staatssecretaris voor EuropeseZaken Timmermans en minister van Buitenlandse Za-ken Maxime Verhagen in de Staat van de EuropeseUnie 2007-2008.12Daar houden we deze en volgenderegeringen aan.

In dit jaarboek schrijven academische deskundigen,politici, een journalist en adviseurs van denktanks van-uit hun eigen perspectief en achtergrond over Europa.Zij zijn het niet allemaal met elkaar eens, sterker nog,sommigen zijn het buitengewoon met elkaar oneens.Dit heeft onder meer te maken met het perspectief vanwaaruit zij schrijven: de econoom kijkt eerder naar deburger als consument, de politicus naar de burger alsstaatsburger. Maar het gaat ook om verschillen in in-terpretatie van de aard en mate van bedreiging van dehuidige ontwikkelingen, en om de politieke voorkeu-ren. Weegt men het gebrek aan democratisch gehaltezwaarder dan het economische voordeel van de eu? Ofslaat de balans juist de andere kant op?In het eerste deel – de diagnose – gaat het over kie-

zers, elites, macht, markt en recht in Europa. KeesAarts laat zien welke opvattingen over Europa onderkiezers bestaan, en in het bijzonder waar de pijn zit.Europese integratie blijkt deel uit te maken van eenstructurele scheidslijn in het electoraat, maar blijftdoor gebrek aan politisering door partijen voorlopignog een ‘slapende reus’. Bart van Riel benadert het Eu-

ropese project als nuchtere econoom. Wat levert de ge-meenschappelijke markt ons op? En hoeveel ruimteblijft er over voor nationale invulling van de gemeen-schappelijke markt? Aan de hand van een aantal uit-spraken van het Europese Hof van Justitie meent VanRiel dat de Europese markt de nationale overheid vol-doende beleidsruimte laat. Freek Bruinsma en Mark Kranenburg laten de an-

dere kant van de Europese politieke en juridische me-chanica zien. Kranenburg put uit zijn ervaringen alsjournalist in Brussel voor een analyse van de onstuitba-re terreinuitbreiding van een politiek beslissingscen-trum. De kindveilige aansteker is zijn voorbeeld. Eenhopeloze route, zo is zijn oordeel. Alleen door een po-litiek van bescheidenheid kan de eu haar legitimiteitherwinnen. Bruinsma schetst een vergelijkbaar beeldvan expansieve bevoegdheidsuitoefening van het Hofin Luxemburg. Lang voor er sprake was van eengrondwettelijk verdrag heeft het Hof zich al een con-stitutionele rol aangemeten met een buitengewoon ac-tivistische houding op het terrein van de marktwer-king, waarvoor echter een politiek-juridische omge-ving ontbreekt. Een transparanter methode vanselectie van rechters zou in ieder geval een verbeteringin gang kunnen zetten. René Cuperus richt zijn blik op de elites, de politici

en besluitvormers op zowel nationaal als Europees ni-veau, die te zorgeloos de bevolking in avonturen stor-ten waar zij niet van gediend is. Hij vraagt aandacht

14

voor de tekortkomingen in legitimatie van het Euro-pese project en voor de risico’s van een populistischebacklash.Het tweede deel biedt zicht op de geschiedenis van

de sociaal-democratische en Nederlandse Europapoli-tiek en de verbinding tussen nationale en internationa-le politieke partijvorming. Matthieu Segers laat ziendat ten tijde van de ontstaansgeschiedenis van de Euro-pese Gemeenschap in de pvda een fundamenteel debatontstond over de positionering van Nederland in Euro-pa en de toekomst van de Europese samenwerking.Onder de pragmatische koers van de regeringen onderleiding van Willem Drees ging een controverse schuildie blijvend doorwerkte in de Nederlandse opstellingin Europa. Die opstelling werd bovendien gekenmerktdoor onvoldoende inzicht in de harde, machtspolitiekewerkelijkheid van de Europese integratie. Erik van Rooyen en Gerrit Voerman bieden een in-

teressante aanvulling op dit beeld. Zij beschrijven hoede pvda lange tijd een voortrekkersrol heeft vervuld bijinitiatieven om tot bovennationale partijvorming tekomen. Deze pogingen ontmoetten hardnekkigeweerstand, en hadden maar een beperkt resultaat. Ter-wijl inmiddels de Partij van de Europese Sociaal-De-mocraten zelf een activistischer rol speelt, zijn in depvda de bakens verzet en speelt de partij niet meerhaar oude rol.Simon B. Kool tekent voor een foto-essay over de

voorstelling van Europa in de fotografie. Aan de hand

van een viertal fotografen, Cartier-Bresson, Oorthuys,De Keyzer en Van Denderen, laat hij zien hoe hetbeeld in de fotografie over de naties en de grenzen isverschoven. Het Europa van grenzen tussen staten isveranderd in een Europa dat zelf een grens stelt. Dewijze waarop de nationale verscheidenheid in beeldwerd en wordt gebracht, verandert weliswaar, die ver-scheidenheid zelf wisselt van gedaante maar blijft des-alniettemin bestaan.In het laatste deel komen auteurs aan het woord die

een sociaal-democratisch programma voor Europaschetsen. Ieke van den Burg pleit voor een ambitieus,coherent program om de gapende kloof tussen econo-misch en sociaal beleid binnen de Europese Unie tedichten. Zij bepleit geen grootscheepse verschuivingvan bevoegdheden, noch een eenheidsworst van éénEuropese verzorgingsstaat. Er moet ruimte blijvenvoor nationale tradities en preferenties. Maar het aan-brengen van een Europese bodem van minimumnor-men op sociaal gebied past daar volgens haar uitste-kend bij. Jan Marinus Wiersma pleit voor een actieve rol van

de eu op het wereldtoneel. De Unie kampt weliswaarmet onderlinge verdeeldheid, maar bereikt inmiddelstoch meer dan het beeld van onenigheid over de oor-log in Irak oproept. Europa’s ‘soft power’ – een combi-natie van geweld in uiterste instantie met overleg enhulp – biedt een goed alternatief voor de sterk gemili-tariseerde interventiepolitiek van de vs. Bovendien zet

15

1 ‘Crisis is test voor bestendigheid Europese integratie’, in: NRCHandelsblad, 11-12 oktober 2008.

2 J.J.A. Thomassen, ‘Nederlanders en Europa. Een bekoelde lief-de?’, in: K. Aarts en H. van der Kolk (red.), Nederlanders en Eu-ropa. Het referendum over de Europese grondwet, Amsterdam2005, pp. 64-87.

3 M. Kohnstamm en M. Segers (bezorger), De Europese dagboe-ken van Max Kohnstamm. Augustus 1953-September 1957, Am-sterdam 2008.

4 Vgl. K. Geuijen e.a., The New Eurocrats. National Civil Servantsin EU Policy-making, Amsterdam 2008.

5 H. Kriesi, E. Grande, R. Lachat, M. Dolezal, S. Bornschier enT. Frey, ‘Globalization and the transformation of the national political space: Six European countries compared’, in: EuropeanJournal of Political Research 45 (2006) pp. 921-956.

6 Vrij naar K. Aarts en J. Thomassen, ‘Dutch voters and thechanging party space 1989-2006’, in: Acta Politica 43 (2008) pp.203-234; zie ook de bijdrage van Kees Aarts aan dit jaarboek.

de eu ook in economisch opzicht een standaard, diewereldwijd navolging krijgt. Ron Asmus sluit hier nauw op aan, met zijn analyse

dat de Verenigde Staten de komende jaren om strategi-sche en economische redenen bijna gedwongen zijn derelatie met Europa te vernieuwen. Alleen doorgaan, opde onder Bush ingeslagen route, zou het land te weiniginvloed geven in de regio’s aan de grenzen van Europa,waar nu cruciale conflicten rond energie en veiligheidspelen. De meest logische weg om vernieuwing van derelatie te bereiken is volgens Asmus het uitbouwen vande officiële betrekkingen tussen Amerika en de eu, on-der meer door het verhogen van de status van de ont-moetingen tussen de leiders van de vs en de Unie.Marc Faber stond de redactie bij in de laatste fase

van de totstandkoming van dit boek – waarvoor bij-zondere dank.

In 1987 schreef Hans Magnus Enzensberger Ach Euro-pa. Hierin laat hij twee Amerikanen in 2006 een dia-

loog met elkaar houden in Duitsland. ‘Maar als het erom gaat ons te bruuskeren, zijn ze het allemaal met el-kaar eens! En als je dan met de vuist op tafel slaat, ver-schansen ze zich in hun honderdvoudig verwarde cha-os. In hemelsnaam geen duidelijke lijnen, geen grootseperspectieven. In hemelsnaam nergens ergernis wek-ken! Overal moet je rekening houden met hun ver-meende complexiteit, hun privileges, hun minderhe-den. Nu eens zijn het de landschapsbeschermers dievertroeteld moeten worden, dan weer de mohamme-danen, of de Basken, of de gepensioneerde communis-ten. Sinds kort willen ze zelfs de tekst op hun bankbil-jetten in twaalf talen drukken. Om gek van te worden!Ik ben blij dat ik binnenkort naar Seoel word overge-plaatst, daar heersen tenminste duidelijke verhoudin-gen.’13

Van oud Europa en de dingen die voorbijgaan.

16

noten

7 H. van der Kolk en K. Aarts, ‘Opkomst en uitslag’, in: Aarts enVan der Kolk, Nederlanders en Europa, pp. 191-193.

8 E. Jurgens, ‘pvda en eu: tijd voor een democratisch offensief ’,in: Socialisme & Democratie 65 (2008) 9, pp. 15-21.

9 Thomassen, ‘Nederlanders en Europa’, p. 69.10 Zie ook Herman Wijffels, ‘Het oude Wall Street komt niet te-rug’, in: Trouw, 4 oktober, 2008.

11 L. Tsoukalis, What kind of Europe?, Oxford 2005, p. 209.12 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Staat van de Europese Unie

2007-2008, Handelingen Tweede Kamer, Vergaderjaar 2007-2008, 31 202, nrs. 1-2, p. 7.

13 H.M. Enzensberger, Ach Europa, Amsterdam 1989 (oorspron-kelijk 1987), p. 402.

17

Terwijl de Europese Unie steeds belangrijker wordtvoor het leven van de burgers in haar lidstaten, is Eu-ropese integratie nog steeds geen volwaardig politiekstrijdpunt in de nationale of Europese verkiezingen.Hoe komt dit? In de snel groeiende literatuur over depolitiek van Europese integratie zijn verschillende ver-klaringen te vinden, variërend van strategische over-wegingen van politieke elites tot de onwetendheid vanhet electoraat. In deze bijdrage benader ik het belang van de Euro-

pese integratie bij Nederlandse Tweede-Kamerverkie-zingen vanuit het perspectief van de evolutie van poli-tieke strijdpunten. Na een beschrijving van de Neder-landse publieke opinie over Europese integratie, ga iksystematisch de voorwaarden langs waaronder een po-litiek strijdpunt zich kan ontwikkelen. Hieruit blijktdat Europese integratie in de Nederlandse politiek kanworden gezien als een voorbeeld van een onvolgroeidstrijdpunt. Dit roept de vraag op welke toekomst hetstrijdpunt Europese integratie in de Nederlandse poli-tieke context heeft.

De Nederlandse publieke opinie over Europese integratieNederland gold lange tijd als een groot voorstander

van Europese integratie, maar dat impliceert nog nietdat ook de Nederlandse kiezers al die tijd pro-Europawaren. De uitgesproken steun voor Europese integra-tie bleef tientallen jaren beperkt tot de politieke elites.Aan de bevolking werden tot 2005 vraagstukken metbetrekking tot Europese integratie nooit direct voorge-legd in de vorm van een referendum, zoals in veel an-dere Europese landen wel gebeurde.2

Afgaande op de opkomst bij de directe verkiezingenvoor het Europees Parlement was er in elk geval geensprake van een massale, actieve steunbetuiging. Aandeze verkiezingen deden bovendien tot in 2004, metuitzondering van de kleine christelijke partijen, nau-welijks uitgesproken eurosceptische partijen mee, zo-dat het lastig is om uit de verkiezingsuitslag conclusieste trekken over de Nederlandse publieke opinie metbetrekking tot Europese integratie.Sinds de jaren zeventig zijn wel regelmatig enquêtes

gehouden onder steekproeven uit de Nederlandse be-volking waarin de steun voor Europese integratie werdgemeten, vaak in vergelijking met de bevolking van

18

Europese integratie en de Nederlandse kiezers

Kees Aarts1

andere lidstaten. Uit deze enquêtes komt over het alge-meen een positieve opvatting over de Europese Unienaar voren. Dat is, ondanks het rumoer rond het refe-rendum in 2005, de afgelopen vijfendertig jaar in we-zen niet veranderd. Nederlanders gelden sinds de eer-ste vergelijkende onderzoeken, begin jaren zeventig,als pro-Europees, ook in vergelijking met de burgersvan de andere vijf oorspronkelijke lidstaten.3 In al dezelanden is de publieke steun voor het lidmaatschap vande eu sinds het begin van de jaren negentig wel enigs-zins verminderd, maar nog steeds groot te noemen.Ook andere recente onderzoeken bevestigen de posi-tieve houding van Nederlanders tegenover het lid-maatschap van de eu.4

Bij het positieve algemene beeld dat burgers hebbenover het Nederlandse lidmaatschap van de eu dienenwel twee belangrijke kanttekeningen te worden gezet.Allereerst zijn Nederlandse burgers over de democratiein de eu veel minder positief dan over het functione-ren van de democratie in hun eigen land. In dit op-zicht zijn zij zelfs negatiever dan de burgers uit de an-dere vijf oorspronkelijke lidstaten.5Ten tweede is tus-sen de verkiezingen voor het Europees Parlement (ep)van 1999 en 2004 een flinke toename te zien van hetpercentage Nederlanders dat zich uitspreekt tegen ver-dere Europese integratie. De steun voor toekomstigeuitbreidingen van de eu is volgens de Eurobarometersinds 2001 gedaald van bijna zestig naar minder danvijftig procent.

Kortom, Nederlanders vinden het lidmaatschap vanhun land van de eu een goede zaak, maar zijn kritischover een aantal aspecten van de verdergaande Europeseintegratie. Dat is ook het beeld dat oprees uit analysesvan het referendum in 2005: verdergaande Europeseintegratie werd door veel kiezers toen eerder als een be-dreiging dan als een aanlokkelijk perspectief gezien.De invoering van de euro in 2002, de enorme uitbrei-ding van de eu in 2004 en de toekomstige start vanonderhandelingen met Turkije over een eu-lidmaat-schap stonden symbool voor het groeiende onbehagenover Europese integratie.6

‘Multilevel governance’ en de kiezersHet hier geschetste beeld van de publieke opinie overEuropese integratie zegt nog weinig over het electoralebelang er van. Om dit laatste op waarde te kunnenschatten, moeten we ons richten op de burger als kie-zer. Daarbij vragen de omstandigheden waaronder kie-zers hun afwegingen met betrekking tot Europese inte-gratie en partijkeuze moeten maken, allereerst onzeaandacht. Die omstandigheden hebben deels betrek-king op de politieke en bestuurlijke instituties van deEuropese Unie, deels op strategische keuzen die poli-tieke partijen maken. Ten slotte spelen ook nog speci-fiek Nederlandse omstandigheden een rol. De politieke en bestuurlijke instituties van de eu

zijn niet goed te vergelijken met de instituties in eennationale staat. De ontwikkeling van de eu is het

19

schoolvoorbeeld van de opkomst van meerlagig open-baar bestuur, in de internationale en ook in de Neder-landse literatuur beter bekend als ‘multilevel gover-nance’.7Multilevel governance houdt in dat overheids-beleid op verschillende niveaus, die onderlingverbonden zijn, vorm krijgt. Na eeuwen waarin hetopenbaar bestuur juist steeds meer was gecentraliseerd,hebben de gelijktijdige europeanisering en regionalise-ring van het openbaar bestuur in de lidstaten van deeu in de laatste decennia gezorgd voor een keerpunt.De werking van het openbaar bestuur in de eu kanniet worden beschreven aan de hand van de werkingvan één bestuursniveau, bijvoorbeeld een parlementairstelsel of een provincie. Het gaat ook om de verhou-dingen tussen deze niveaus: hoe zijn ze met elkaar ver-bonden, hoe beïnvloeden ze elkaar?Tot de belangrijkste instituties van de eu behoren

de Commissie, de Raad van Ministers en het EuropeesParlement. Hiervan heeft het Parlement sinds 1979 eendirecte eigen legitimatie door directe verkiezingen. Desamenstelling van de Raad is daarentegen primair af-hankelijk van nationale verkiezingen in de lidstaten,terwijl de Commissie in zekere zin een tussenpositieinneemt. Besluitvorming komt in de eu tot stand inverschillende verhoudingen tussen deze drie institu-ties. Het primaat ligt echter bij de Commissie en deRaad van Ministers, niet bij het Parlement.Voor de kiezers, in Nederland zowel als in andere

lidstaten, betekent multilevel governance dat zij hun

electorale voorkeuren ten aanzien van het beleid vande Europese Unie op twee manieren tot uitdrukkingkunnen brengen: bij de verkiezingen voor het Euro-pees Parlement en bij de verkiezingen voor het natio-nale parlement. Van meet af aan is duidelijk geweestdat deze twee soorten verkiezingen ongelijkwaardigzijn. Hoewel zijn bevoegdheden in de afgelopen dertigjaar zijn verruimd, heeft het Europees Parlement min-der invloed op de besluitvorming in de eu dan de na-tionale parlementen (via de nationale regeringen).Deze ondergeschikte plaats van de verkiezingen

voor het Europees Parlement is al vroeg, in 1980, be-schreven. Reif en Schmitt betitelden de eerste directeverkiezingen van het ep in 1979 in de toen negen lid-staten als evenveel tweederangs nationale verkiezingen,en de term ‘second order election’ is sindsdien een ge-meenplaats geworden.8 In de visie van Reif en Schmittwerd Europese politiek ook toen er directe verkiezin-gen voor het ep kwamen, nog vooral bepaald door na-tionale krachten. Dat maakt op zichzelf Europa nogniet onbelangrijk. Maar er stond bij de verkiezingenvoor het ep ook in politiek opzicht duidelijk minderop het spel dan bij nationale verkiezingen. De samenloop van nationale politieke oriëntaties

met het relatief geringe belang van de verkiezingenbiedt een verklaring voor de lagere opkomst bij de ver-kiezingen voor het Europees Parlement. Ook het suc-ces van nieuwe en kleinere partijen wordt hierdoor be-grijpelijk: de risico’s van experimenteren met de stem-

20

keuze waren betrekkelijk klein. Deze samenloop vannationale oriëntaties met een gering belang van het epverklaart ook het gebruikelijke verlies voor de partijendie in de lidstaten de regering vormden. De Europeseverkiezingen boden een vrijblijvende mogelijkheid omde nationale regering een informele waarschuwing tegeven. De uitslag van deze verkiezingen was tot op ze-kere hoogte zelfs afhankelijk van de positie die zij in-namen in de cyclus van nationale verkiezingen. Directna een nationale verkiezing konden kiezers als het wareongestraft een electoraal uitstapje maken, maar in deaanloop naar een nationale verkiezing kwamen de kie-zers weer in de gelederen van de gevestigde partijen.Kwesties die direct betrekking hebben op de inte-

gratie van Europa, bleven bij de verkiezingen voor hetEuropees Parlement dus op de achtergrond. Omdatook de politieke macht van het ep relatief klein is, ligthet voor de hand dat vraagstukken rond Europese in-tegratie vooral in de nationale parlementen van de lid-staten een rol spelen. Maar dat blijkt ook niet zondermeer het geval. De belangrijkste politieke partijen wa-ren het tientallen jaren grotendeels wel eens over dewenselijkheid van Europese eenwording, en bij eendergelijke consensus gedijt het politieke debat nu een-maal niet.Mede als gevolg van deze consensus speelde Europe-

se integratie ook bij de verkiezingen voor nationaleparlementen nauwelijks een rol. Tegelijkertijd werd deinvloed van besluitvorming door de Europese Unie op

vele aspecten van het leven van de burgers in de lidsta-ten steeds groter. Die invloed laat zich gelden op vrij-wel elk maatschappelijk gebied en strekt zich uit vande werking van de interne markt tot aan het buiten-lands beleid. Deze discrepantie tussen de groeiende in-vloed van de eu en de verwaarloosbare rol van Europe-se integratie als strijdpunt bij nationale verkiezingenwijst erop dat Europese integratie als politiek strijd-punt onderontwikkeld was en misschien nog steeds is.De ontwikkeling van Europese integratie als poli-

tiek strijdpunt is bij nationale verkiezingen belang-wekkender dan bij verkiezingen voor het ep. Een zoek-tocht naar het belang van Europese integratie bij deverkiezingen voor het ep houdt een zoektocht in naarhet belang van een onderontwikkeld strijdpunt bijtweederangs verkiezingen. Bij nationale verkiezingengaat het natuurlijk nog steeds om een onderontwik-keld strijdpunt, maar dan wel in de belangrijkste poli-tieke arena die de kiezers kennen. Om deze reden richtik mij in deze bijdrage op de rol van Europese integra-tie bij verkiezingen voor de Tweede Kamer.Hierbij doen zich nog twee specifiek Nederlandse

omstandigheden voor, die ervoor zorgen dat ook hetkanaal van Tweede-Kamerverkiezingen naar Europesebesluitvorming allesbehalve helder is. Ten eerste be-hoort Nederland tot de kleinere lidstaten van de eu,waardoor de invloed van de regering op de Europesebesluitvorming ook betrekkelijk gering is. Ten tweedekenmerkt het Nederlandse politieke systeem zich door

21

een zwakke verbinding tussen verkiezingsuitslag en re-geringsvorming. De Nederlandse kabinetsformatie isin onze democratische verhoudingen een black box.De partijkeuze bij Kamerverkiezingen zegt, mededoordat we een land van minderheidspartijen zijn, noglang niet alles over de samenstelling van de regering.

Europese integratie en nationale verkiezingen Tegen deze achtergrond rijst de vraag wanneer een ver-scholen politieke kwestie zoals Europese integratieelectoraal wel belangrijk wordt – in de nationale danwel in de Europese verkiezingsstrijd. Hiervoor is in ie-der geval nodig dat de bestaande politieke partijen uit-eenlopende posities innemen op het punt van Europe-se integratie, of dat nieuwe politieke partijen of kandi-daten zich op dit punt profileren. Het is daarbij niet zobelangrijk of dit gebeurt naar aanleiding van ontwik-kelingen in de publieke opinie, of dat de (nieuwe) par-tijen hiermee juist de vorming van de publieke opiniebeïnvloeden. Politisering van een probleem begint met verande-

ringen op het niveau van de politieke elites. Pas dankan ook het beeld van de partijen bij de kiezers veran-deren, waarop de kiezers dan weer kunnen reagerendoor hun waardering voor partijen aan te passen. Deevolutie van politieke strijdpunten, zoals dit proceswordt genoemd, is dus aanvankelijk vooral een elite-gestuurd proces.9De belangrijkste aanwijzing voortoenemend electoraal belang van een politiek vraag-

stuk als Europese integratie is vervolgens dat er metbetrekking tot dat vraagstuk een toenemende polari-satie optreedt tussen de aanhangers van verschillendepartijen.In sommige landen is de invloed van opvattingen

over Europese integratie op het stemgedrag al eerderaangetoond.10 In veel andere landen is zij echter noggeen factor van belang geworden bij verkiezingen, ofhet is een factor van wisselend belang, bijvoorbeeld af-hankelijk van de strategieën van de politieke partijen. 11

Er bestaat simpelweg nog allerminst een helder beeldvan het belang van Europese integratie voor stemge-drag.Wil een strijdpunt een rol spelen in de verkiezings-

strijd, dan moet in ieder geval aan vier minimale voor-waarden zijn voldaan. Allereerst dienen de politiekepartijen er, zoals gezegd, uiteenlopende standpuntenover te hebben. Ten tweede moeten de kiezers opvat-tingen hebben over het strijdpunt. Ten derde dienendeze kiezers op de hoogte te zijn van de standpuntenvan de partijen. Ten slotte moeten zij het strijdpuntmeewegen bij het uitbrengen van hun stem.

PartijstandpuntenEen eerste voorwaarde voor een grotere rol voor hetstrijdpunt van Europese integratie in de verkiezings-strijd is dat politieke partijen er verschillende stand-punten over hebben. Tientallen jaren lang was aandeze voorwaarde nauwelijks voldaan. De grotere par-

22

tijen in de Tweede Kamer hebben het proces van Euro-pese integratie sinds de jaren vijftig steeds gesteund;tegenstand kwam slechts van kleinere partijen aan delinker- (cpn) en rechterkant (sgp, gpv). GroenLinks,de erfopvolger van onder meer de cpn, stemde in 1992en 1997 nog tegen de verdragen van Maastricht enAmsterdam, maar schaarde zich hierna wel achter deverdragen van Nice en Rome.12 In de jaren negentig,na het echec van ‘zwarte maandag’ (30 september1991)13, kwam er aanvankelijk vooral vanuit de vvdkritiek op al te overspannen Europese pretenties. Hier-naast gold na 1994 de nieuwe Kamerfractie van de spals een duidelijke tegenstander van de Europese Unie. Nadat het Verdrag van Nice door de Tweede Kamer

in 2000 nog was geratificeerd met alleen de sgp-fractietegen, zorgde de opkomst van Pim Fortuyn voor eenkeerpunt. Het succes van de lpf op 15mei 2002 hadmisschien niet direct veel te maken met sterke anti-Europese gevoelens onder haar kiezers, maar euroscep-sis paste wel uitstekend in de boodschap van identi-teitsbehoud die Fortuyn uitdroeg.De uitslag van de Europese verkiezingen in 2004

laat een voorzichtig toenemend belang zien van Euro-pese integratie als politiek strijdpunt. De winst voor spen Europa Transparant was opmerkelijk, maar eenminstens even duidelijke indicatie vormde de opkomstbij deze verkiezingen, die met 39 procent voor het eerstsinds 1979 een stuk hoger was dan bij de vorige Euro-pese verkiezingen.

Het referendum over de Europese grondwet in 2005werd aanvankelijk beschouwd als een reveille voor de ge-vestigde politieke partijen: Europese integratie dient nuals strijdpunt serieus te worden genomen. Maar deze re-veille is al snel weer weggestorven. Van een inderhaastaangekondigd breed debat over Nederland en Europakwam niets terecht, en ook van discussies binnen de po-litieke partijen is na 1 juni 2005weinig vernomen. Exem-plarisch is de reactie van de leden van de Tweede Kamerbegin 2006 op de vraag welke lessen politici en politiekepartijen dienden te trekken uit de uitslag van het referen-dum: het meest gegeven antwoord was dat er geen refe-rendum meer zou moeten worden georganiseerd.14

Al met al is het beeld van partijstandpunten in 2008niet echt veranderd in vergelijking met 2004. sgp, sp,en nu ook Geert Wilders’ pvv gelden als uitgesprokentegenstanders van verdergaande integratie. De tweelaatstgenoemde partijen waren in 2006 ook electoraalzeer succesvol. De overige partijen profileren zich nietsterk op het strijdpunt, misschien met uitzonderingvan d66 dat zich krachtig pro-Europees opstelt.Dit beeld van Europese integratie als een in belang

groeiend, maar nog onderontwikkeld politiek strijd-punt voor nationale politieke partijen doet zich nietalleen in Nederland voor. Het is in de meeste anderelidstaten van de eu ook te zien.15 ‘Europa’ neemt in deprogramma’s van nationale politieke partijen een rela-tief bescheiden plaats in, volgens Pennings een tekendat ‘Europe is deliberately being underemphasized’.16

23

Opvattingen van de kiezersHebben de kiezers opvattingen over de gewenste matevan Europese integratie? Tabel 1 laat zien dat deze vraagvijftien jaar geleden zeker niet zonder meer bevestigendkon worden beantwoord. Tabel 1 is evenals de volgendetabellen gebaseerd op gegevens uit het Nationaal Kie-zersonderzoek (nko) over de periode 1994-2006.17 Inhet nkowordt respondenten sinds 1994 een vraag voor-gelegd naar hun standpunt over de Europese integratie:zou deze nog verder moeten gaan, of is ze al te ver ge-gaan? De deelnemers aan het onderzoek konden hunpositie aangeven op een schaal met deze twee polen envijf waarden ertussenin. Lage waarden staan hierbij dusvoor opvattingen pro-integratie, terwijl hoge waardenwijzen op een anti-integratiestandpunt.Mensen die zich op een schaal als de hier gehanteer-

de een positie precies in het midden geven, maskeren

daarmee vaak een gebrek aan opinie. In tabel 1 zijndeze mensen daarom opgeteld bij degenen die aanga-ven het niet te weten of geen antwoord gaven. De om-vang van deze groep zonder duidelijke opvattingenwas in 1994 nog ruim 40 procent van het electoraat. Inrecentere jaren is de groep gestaag kleiner geworden.In 2006 had een kwart van de kiezers geen duidelijkeopvatting over Europese integratie. Dat is nog steedseen aanzienlijke groep, maar niet groter dan het gevalis bij andere politieke strijdpunten, zoals de bouw vankerncentrales of de toelating van asielzoekers.18

De opvattingen over Europese integratie die het Ne-derlandse electoraat in de periode 1994-2006 ontwik-kelde, gaan in eurosceptische richting. De groep dieverdergaande integratie steunt, was tot in 2002 be-perkt tot ongeveer een derde van het electoraat, maar

24

1994 1998 2002 2006

‘Europese eenwording zou nog verder moeten gaan’ (1-3) 32,7 35,8 33,8 24,3

(middenpositie 4; weet niet/geen antwoord) 40,1 31,1 23,9 24,5

‘Europese eenwording is al te ver gegaan’ (5-7) 27,1 33,1 42,3 51,2

totaal(gewogen n)

100(1527)

100(1814)

100(1482)

100(1895)

Tabel 1De ontwikkeling van opvattingen over Europese integratie, 1994-2006 (percentages)

kromp in 2006 tot minder dan een kwart. Tegelijker-tijd groeide de groep die vindt dat de integratie al tever is gegaan, van minder dan 30 procent in 1994 totruim de helft van het electoraat in 2006.De kiezers hebben steeds vaker een standpunt over

Europese integratie. Dat standpunt valt echter ooksteeds vaker ten nadele uit van de integratie. Het gaat,anders gezegd, bij Europese integratie als opkomendpolitiek strijdpunt tot dusverre vooral om de mobilisa-tie van tegenstand. Dat is niet verrassend. Bij de ont-wikkeling van elk politiek strijdpunt, of het nu om deintegratie van minderheden of de gewenste mate vaninkomensongelijkheid gaat, geldt dat de status-quo –de toestand vóórdat er over het strijdpunt wordt ge-sproken – nooit politiek neutraal is. Strijdpunten ont-wikkelen zich juist omdat partijen en kiezers het on-eens zijn met de stand van zaken, en die stand van za-ken heeft alleen daarom al altijd een politieke lading. Dit geldt bij uitstek voor de Europese integratie. Tot

de grondslagen waarop de eu is gebouwd, behoort hetstreven naar een interne markt waarop het onbelem-merde verkeer van kapitaal en arbeid niet alleen moge-lijk is, maar nadrukkelijk ook beschermd wordt. Delegendarische Poolse loodgieter in Frankrijk, in 2005de illustratie bij de Bolkestein-richtlijn, staat symboolvoor de gepercipieerde bedreigingen die dit vrije ver-keer met zich meebrengt.De politieke geladenheid van het proces van Euro-

pese integratie wordt eveneens benadrukt door de

Zwitserse politicoloog Kriesi, die dit proces in een bre-dere context van globalisering of ‘denationalisering’plaatst. Volgens hem is Europese integratie ‘onderdeelvan een breder proces van politieke concurrentie (hetontstaan van nieuwe bovennationale instellingen diemet politiek gezag zijn bekleed), economische concur-rentie (liberalisering en integratie van markten, immi-gratie, verplaatsing van economische activiteiten) enculturele concurrentie (immigratie en de gevolgendaarvan op het gebied van diversiteit). Als gevolg hier-van komt de nationale politieke gemeenschap onderdruk te staan.’19

In Kriesi’s visie zijn de tegenstanders van verder-gaande Europese integratie vaak te rekenen tot de ‘ver-liezers’ van de globalisering. Het zijn de mensen diedoor hun relatief lage opleiding, hun werkzaamheid inkwetsbare sectoren van de economie, hun beschermdewoonomgeving en hun hierbij passende traditionelewaardepatronen, persoonlijk niets te winnen hebbenbij de groeiende economische, politieke en cultureleverwevenheid van de Europese lidstaten, noch bij devoortdurende uitbreiding van de eu. Door de inbed-ding van opvattingen over Europese integratie in eenbreder pakket van anti-globalistische opvattingen zijndeze verliezers van de globalisering eerder geneigd omvoor nieuwe populistische partijen van rechts te kiezendan voor traditionele linkse partijen. Als gevolg hier-van zijn de partijen die electoraal het meest te verliezenhebben van de nieuwe populistische rechtse partijen,

25

ook het eerst geneigd om een behoudender standpuntin te nemen over Europese integratie. Het voert te ver om in deze bijdrage gedetailleerd na

te gaan welke kiezers de voor- en tegenstanders van in-tegratie zijn.20Wel kunnen we laten zien of Europeseintegratie door de kiezers als een op zichzelf staand po-litiek vraagstuk wordt gezien, of (zoals Kriesi sugge-

reert) als een vraagstuk dat samenhangt met anderepolitieke problemen. Als voorbeeld kan men denkenaan opvattingen over immigratie en integratie of overde economie. Wanneer opvattingen over Europese in-tegratie sporen met opvattingen over andere politiekeproblemen, wordt al snel gesproken over een ‘conflict-dimensie’ waar Europese integratie deel van uitmaakt.

26

Cellen bevatten Pearson correlatiecoëfficiënten. ‘ns’: statistisch niet significant verschillend van 0, bij a = 0,05 (tweezijdig).

Europeseintegratie

Etnischeminderheden

Asielzoekers Criminaliteit Kerncentrales Euthanasie Inkomens -verschillen

Sociale voorzieningen

1994

Links-rechts -0,03ns 0,23 - 0,17 -0,30 -0,23 -0,28 -

Europese integratie

- 0,08 - 0,06 0,04ns -0,11 0,02ns -

1998

Links-rechts 0,03ns 0,28 0,22 - -0,19 -0,20 -0,33 0,29

Europese integratie

- 0,22 0,23 - -0,04ns -0,03ns 0,11 0,01ns

2002

Links-rechts 0,10 0,43 0,39 0,27 -0,31 -0,14 -0,29 -

Europese integratie

- 0,22 0,18 0,12 -0,04ns -0,10 -0,06 -

2006

Links-rechts 0,08 0,32 0,31 0,20 -0,22 -0,14 -0,30 -

Europese integratie

- 0,25 0,25 0,24 0,11 0,02ns 0,11 -

Tabel 2 Samenhang tussen standpunt over Europese integratie en andere politieke standpunten

In de Nederlandse politiek zijn van oudsher twee do-minante conflictdimensies: de sociaal-economische di-mensie waarin opvattingen over de rol van de overheidin de economie en over de verdeling van welvaart enarmoede centraal staan, en de ethisch-religieuze di-mensie waarin verschillende opvattingen over gods-dienst en ethische kwesties centraal staan. In de afgelo-pen vijftien jaar is hier volgens velen nog een derdeconflictdimensie bij gekomen, die afwisselend wordtaangeduid als kosmopolitisch-nationalistisch of liber-tair-autoritair. Bij deze dimensie gaat het precies omproblemen waarbij de winnaars en de verliezers vanglobaliseringsprocessen tegenover elkaar staan. Voordeze dimensie zijn vraagstukken rond immigratie ende integratie van minderheden belangrijk. Hangen deopvattingen over Europese integratie samen met dieover immigratie en integratie? Of staan ze hier los van?Welke ontwikkelingen zijn hierin te zien?

In tabel 2 zien we de samenhangen tussen opvattingenover een aantal politieke strijdpunten in de periode1994-2006. Hoe groter de absolute waarde van de cor-relatiecoëfficiënten in deze tabel, des te sterker de sa-menhang. Voor elk van de verkiezingsjaren 1994, 1998,2002 en 2006 zijn samenhangen berekend met de po-sitie van de respondent op de algemene links-rechts-schaal en met de positie op de Europese integratie-schaal. De positie op de links-rechtsschaal hangt, zoalsverwacht, duidelijk samen met opvattingen over de ge-

wenste mate van inkomensongelijkheid, maar ook metopvattingen over de wenselijke integratie van etnischeminderheden in Nederland, over de bouw van kern-centrales, de toelating van asielzoekers en de mogelijk-heden voor euthanasie. Opmerkelijk genoeg is alleen de samenhang tussen

de positie op de links-rechtsschaal en de opvattingenover Europese integratie afwezig (1994-1998) of zwak(2002-2006). Met andere woorden: de opvattingen vanNederlandse kiezers over een veelheid aan politiekeproblemen passen ondanks hun uiteenlopend karaktertot op zekere hoogte allemaal goed in een simpel, een-dimensionaal links-rechtsschema, behalve opvattingenover Europese integratie, die daar vrijwel los van staan.Opvattingen over Europese integratie hangen ver-

der niet of slechts zwak samen met die over traditione-le politieke strijdpunten zoals inkomensverschillen,euthanasie en kerncentrales. De opvattingen over Eu-ropese integratie hangen na 1994 wel samen met de be-leidsvoorkeuren inzake de integratie van etnische min-derheden, de toelating van asielzoekers en (in 2006) debestrijding van criminaliteit, die allemaal wel passen inhet links-rechtsschema. In 1994 zijn deze samenhan-gen tussen opvattingen over Europese integratie en be-leidsvoorkeuren op andere gebieden nog afwezig.Als strijdpunt staat Europese integratie in de ogen

van de kiezers dus betrekkelijk ver van een aantal meertraditionele politieke strijdpunten, en past het ookslecht bij de links-rechtsdimensie die in Nederland net

27

als elders vaak als een soort samenvatting van politiekeopvattingen wordt beschouwd. Het strijdpunt van Eu-ropese integratie is volgens de kiezers wel verbondenmet enkele andere strijdpunten die in de laatste twin-tig jaar steeds belangrijker zijn geworden in de Neder-landse politiek: immigratie, integratie en openbareorde. Dit kan worden opgevat als een signaal dat Euro-pese integratie als strijdpunt behoort tot de nieuwekosmopolitisch-nationalistische conflictdimensie in deNederlandse politiek. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat de evolutie

van het strijdpunt van Europese integratie tot nu toe isblijven steken in de mobilisatie van onvrede (net zoalsde strijdpunten rond immigratie en integratie – het‘multiculturele drama’). Veel politieke partijen hebbenzich nog nauwelijks geprofileerd op het Europesestrijdpunt.

Kennis van partijpositiesWil Europese integratie een rol spelen bij het stemge-drag van de kiezers, dan zullen zij op de hoogte moe-ten zijn van de posities die de politieke partijen inne-men op dit strijdpunt. Maar eerder al heb ik beargu-menteerd dat er voor de traditionele partijen nognauwelijks sprake is van onderscheiden partijstand-punten. Alleen de sp, pvv en sgp hebben een duidelijkeurosceptisch profiel. Het is dan ook niet te verwach-ten dat de kiezers belangrijke verschillen zien tussen deoverige partijen.

In de nko’s is behalve naar de eigen positie van de re-spondent, ook gevraagd naar zijn of haar plaatsing vande belangrijkste politieke partijen op de Europese inte-gratieschaal. In tabel 3 is voor de verkiezingsjaren1994-2006 aangegeven waar de kiezers van deze be-

28

1994 1998 2002 2006

CDA kiezers 3,9 3,8 4,2 4,5

partij 3,5 3,2 3,5 3,3

PvdA kiezers 3,8 3,7 3,7 4,6

partij 3,8 2,9 3,0 4,0

VVD kiezers 3,7 3,8 4,0 4,3

partij 3,5 3,5 3,7 3,4

D66 kiezers 3,9 3,4 3,5 -

partij 3,3 3,1 3,5 -

GL kiezers 4,3 3,9 3,9 -

partij 3,9 4,0 3,6 -

CU* kiezers 5,0 4,7 - 4,9

partij 3,9 4,3 - 4,5

LPF kiezers - - 4,5 -

partij - - 4,7 -

SP kiezers - - - 5,2

partij - - - 5,1

* In 1994 gpv, rpf en sgp tezamen, in 1998 gpv

Tabel 3De posities van de kiezers van enkele partijen, en hunbeeld van de partijpositie, 1994-2006 (gemiddelden)

langrijkste partijen zichzelf plaatsten, en waar zij hunpartij plaatsten.

Op basis van tabel 3 kunnen enkele conclusies wordengetrokken. Ten eerste geldt vrijwel zonder uitzonde-ring dat de partijen in de ogen van hun kiezers sterkervóór integratie zijn dan zijzelf. De afstand tussen eenpartij en haar kiezers is in dit opzicht soms zelfs be-hoorlijk groot (hoewel er ook grote variatie in de indi-viduele gegevens bestaat). Dit is des te opmerkelijkeromdat de respondenten in een enquêteonderzoek alshet nko vaak geneigd zijn hun perceptie van de positievan de partij waarop zij stemmen, enigszins aan te pas-sen aan hun eigen positie. De verschillen tussen de ei-gen positie en de gepercipieerde partijpositie wordenin tabel 3 dus nog onderschat. Alleen bij GroenLinksin 1998 en bij de lpf in 2002 vinden de kiezers zichzelfiets sterker pro-integratie dan hun partij.Ten tweede geldt voor de drie grootste partijen over

de gehele periode, cda, pvda en vvd, dat het verschiltussen de eigen positie van de kiezers en de positie diezij hun partij toedichten, na 1994 groter is geworden.Dit verschijnsel past goed in het beeld van de ontwik-keling van het strijdpunt Europese integratie dat eerderis geschetst. Deze drie partijen gelden als steunpilarenvan Europese integratie over een periode van inmiddelsmeer dan vijftig jaar. Bij de mobilisatie van onvrede diezich de laatste decennia rond dit strijdpunt voordeed,nam de afstand tot hun eigen kiezers ook toe.

Ten derde laat tabel 3 zien dat van polarisatie tussen dekiezers van de verschillende partijen op het punt vanEuropese integratie slechts gedeeltelijk sprake is. Ingrote lijn beweegt het gehele electoraat zich in de pe-riode 1994-2006, zoals al eerder duidelijk werd in tabel1, in eurosceptische richting. Het maakt niet zoveel uitof het daarbij om kiezers van cda, pvda of vvd gaat.Alleen de achterban van de kleine christelijke partijenspringt er al vroeg uit door zijn duidelijk anti-integra-tiestandpunt, terwijl in 2002 de lpf-, en in 2006 de sp-kiezers eveneens aan die kant van het spectrum zijn tevinden. Gegevens voor Wilders’ pvv en voor Trots opNederland zijn in het nko nog niet voorhanden, maarhet is niet moeilijk te voorspellen aan welke kant vande integratieschaal de aanhangers van deze partijen str-aks te vinden zullen zijn.

Europese integratie en partijkeuzeDe Nederlandse kiezers hebben in de afgelopen jarenopvattingen ontwikkeld over Europese integratie. Indit proces is aanvankelijk vooral een algemene onvredemet de gang van zaken tot uiting gekomen. De uitslagvan het referendum in 2005markeerde deze onvredevoor het oog van de wereld. Tot een debat over Neder-land en de integratie van Europa, of tot een groteredifferentiatie van de standpunten van politieke partij-en over de eu, heeft dit nog nauwelijks geleid. De on-vrede is voorlopig gemobiliseerd door nieuwe of opko-mende politieke partijen zoals de pvv en de sp.

29

Hoe belangrijk is Europese integratie hiermee gewor-den voor de verkiezingsuitslag? Dat belang is niet ge-makkelijk vast te stellen, aangezien opvattingen overpolitieke strijdpunten vaak onderling verbonden zijn.Opvattingen over Europese integratie hangen ondermeer samen met opvattingen over etnische minderhe-den en asielzoekers. Het is dan lastig om te bepalenwelke van deze opvattingen, die allemaal als een reactieop globaliseringsprocessen kunnen worden be-schouwd, het belangrijkste is voor de partijkeuze. Hoe belangrijk een strijdpunt is voor de partijkeu-

ze, hangt niet alleen af van de opvattingen van kiezers,maar ook van het aanbod waaruit zij een keuze kun-nen maken: het partijstelsel. Het Nederlandse partij-stelsel kan langs meerdere dimensies worden geor-dend, maar de meest gebruikelijke is de links-rechtsdi-mensie. Partijstandpunten over Europese integratiehangen echter nauwelijks samen met de positie diepartijen op deze links-rechts dimensie innemen. Demiddenpartijen op de links-rechtsdimensie gelden alspro-Europees, terwijl partijen zowel aan de linker- alsaan de rechterzijde veel kritischer staan tegenover deeu. Dit maakt het voor kiezers niet gemakkelijker huneigen standpunt over Europese integratie mee te latenwegen in hun partijkeuze.Uit internationaal-vergelijkend onderzoek blijkt

dan ook dat standpunten van de kiezers over Europeseintegratie belangrijker zijn voor het stemgedrag naar-mate ze hechter verbonden zijn met bijvoorbeeld de

positie die kiezers op de links-rechtsschaal innemen.En dat wordt weer bevorderd wanneer de politiekepartijen verschillende posities ten aanzien van hetstrijdpunt Europese integratie innemen.21 Zolang hetstrijdpunt in dit opzicht onderontwikkeld is, zal hetgeen grote invloed hebben op de verkiezingsuitslag, ofhet nu in samenhang met de links-rechtsdimensie is ofin de vorm van een nieuwe politieke dimensie.Een indruk van de samenhang tussen standpunten

over Europese integratie en de partijkeuze voor hetmeest recente verkiezingsjaar, 2006, geeft tabel 4. Tabel 4 bevat nadrukkelijk niets meer dan een samen-hang; er kunnen geen conclusies uit worden getrokkenover het belang van het strijdpunt voor stemgedrag.

Tabel 4 laat, zoals verwacht, zien dat de traditionelepartijen van het midden, cda, pvda, vvd en d66, dui-delijk meer succes hadden bij de voorstanders van ver-dergaande Europese integratie dan bij de tegenstan-ders. Dit gold verder ook voor GroenLinks. De Chris-tenUnie, pvv en sp zijn juist succesvoller onder detegenstanders van Europese integratie. De tegenstan-ders gaan ook wat vaker niet stemmen dan de voor-standers, maar het niet-stemmen is vooral populair bijdegenen die (nog) geen duidelijke opvatting over Eu-ropese integratie hebben.Er bestaat dus een duidelijke relatie tussen opvattin-

gen over Europese integratie en partijkeuze. Tegelijker-tijd moet de sterkte van deze relatie niet worden over-

30

dreven. Met name de pvda is zeker niet erg veel min-der populair onder tegenstanders dan onder voorstan-ders van Europese integratie.

De toekomst van Europese integratie als politiekstrijdpuntEen veelgebruikt beeld van het strijdpunt Europese in-tegratie is dat van een slapende reus.22Dit beeld sugge-reert dat een uit zijn slaap gewekt strijdpunt over Eu-ropese integratie de electorale krachtsverhoudingengrondig kan verstoren. Maar wat slaapt er nu precies

en hoe kan het wakker worden? Hierover bestaan in ie-der geval twee uiteenlopende opvattingen.Het eerste scenario is beschreven door Van der Eijk

en Franklin, die de term ‘slapende reus’ hebben ge-munt. Voor hen is de geringe samenhang tussen destandpunten van de kiezers over de wenselijke matevan Europese integratie en hun positie op de links-rechtsschaal het uitgangspunt. Door deze geringe sa-menhang, en de dominantie van de links-rechtsdi-mensie in Europese partijstelsels, zijn veel kiezers nietin staat gelijktijdig hun voorkeuren op de links-rechts-

31

‘Europese eenwording zou nog

verder moeten gaan’ (1-3)

(middenpositie 4;

weet niet/geen antwoord)

‘Europese eenwording is al te

ver gegaan’ (5-7)

CDA 24,9 21,6 19,8

PvdA 18,6 16,8 16,4

SP 9,0 12,7 17,6

VVD 16,0 9,5 9,7

PVV 0,4 2,2 5,0

GroenLinks 7,7 4,1 3,0

ChristenUnie 3,3 2,8 4,4

D66 2,8 0,6 1,0

Overige partijen 1,5 1,9 4,8

Niet gestemd 15,8 27,6 18,3

Totaal(gewogen n)

100(457)

100 (463)

100(967)

Tabel 4Opvattingen over Europese integratie en partijkeuze, 2006 (percentages)

schaal en die met betrekking tot Europese integratietot uiting te brengen in hun stem. Politieke onderne-mers en politieke avonturiers kunnen hier op de kortetermijn hun voordeel mee doen wanneer het belangvan Europese integratie in de ogen van de kiezers gro-ter wordt. Op langere termijn is de kernvraag of Euro-pese integratie als strijdpunt zal worden ‘geabsorbeerd’door de links-rechtsdimensie. Dit zou inhouden dat vraagstukken met betrekking

tot de Europese Unie door de partijen en kiezers zoveelmogelijk worden vertaald in het eendimensionale idi-oom van links en rechts. Wat dan buiten de links-rechtsdimensie nog resteert van het Europadebat, iseen subsidiariteitsvraag die af en toe de kop zal opste-ken: op welk bestuursniveau dienen bepaalde besliss-ingen te worden genomen? Of dit ook gebeurt, zalvooral afhangen van externe gebeurtenissen – bijvoor-beeld ontwikkelingen in de internationale politieke ofeconomische verhoudingen. Hoe dan ook, eenmaalwakker zal de reus in dit scenario paradoxaal genoegeen stuk minder indrukwekkend zijn dan slapend.In het tweede scenario speelt de links-rechtsdimen-

sie een veel minder prominente rol. Verschillende on-derzoekers hebben de laatste jaren gewezen op hetgroeiende belang van een nieuwe conflictdimensie inde politiek van verschillende Europese landen.23Dezenieuwe conflictdimensie is hierboven al aangeduid alsdie tussen de winnaars en de verliezers van de globali-sering; andere termen die worden gebruikt, zijn de

culturele scheidslijn tussen de multiculturele versusmonoculturele samenleving, en de tegenstelling tussenkosmopolitische en nationalistische politieke opvat-tingen. Deze uiteenlopende benamingen staan vooruiteenlopende theoretische achtergronden, maar wij-zen toch in grote lijnen steeds naar verwante politiekeconflicten over identiteit, integratie en immigratie.Opvattingen over Europese integratie in Nederlandhangen meer en meer samen met dit soort conflicten.De opkomst van een nieuwe conflictdimensie in de

Nederlandse politiek heeft verschillende politieke on-dernemers en avonturiers al succes gebracht. Van sta-biele partijvorming op deze dimensie is op dit mo-ment echter nog geen sprake. Dit kan veranderen alsdeze culturele conflictdimensie bestendig blijkt te zijn,en alle politieke ontwikkelingen in de afgelopen twin-tig jaar wijzen in die richting. Opvattingen over Euro-pese integratie hangen tot dusverre enigszins samenmet andere strijdpunten die deze culturele conflictdi-mensie vertegenwoordigen. Het toekomstige belangvan Europese integratie zal in deze visie vooral afhan-gen van de mate waarin Europese integratie verknooptzal zijn met deze culturele strijdpunten.24

Welk scenario ook realiteit wordt, Europese integra-tie is evenals andere strijdpunten van deze nieuwescheidslijn in de politiek nog onderontwikkeld. Depublieke onvrede is of wordt gemobiliseerd, maar deposities van de gevestigde partijen zijn nog onvoldoen-de van elkaar te onderscheiden. Integendeel, tot nu toe

32

1 Dank aan Henk van der Kolk, Frans Becker en Monica SieDhian Ho voor hun nuttige commentaar op een eerdere versie.

2 C.H. de Vreese (red.), The dynamics of referendum campaigns:An international perspective, Houndmills Basingstoke 2007.

3 J. Thomassen, ‘Nederlanders en Europa: Een bekoelde liefde?’,in: K. Aarts en H. van der Kolk (red.), Nederlanders en Europa:Het referendum over de Europese grondwet, Amsterdam 2006, pp.64-86.

4 Zie J. van Holsteyn en J. den Ridder, ‘Een reus in de polder?Nederlandse kiezers en het electorale belang van Europese inte-gratie’, in: H. Vollaard en B. Boer (red.), Euroscepsis in Neder-land, Utrecht 2005, pp. 23-44; en P. Dekker e.a., Europa’s buren:Europees nabuurschapsbeleid en de publieke opinie over de Euro-pese Unie. Europese Verkenning 6, Sociaal en Cultureel Planbu-reau/Centraal Planbureau, Den Haag 2008. Zij plaatsen hierwel de kanttekening bij dat deze positieve houding waarschijn-lijk mede wordt veroorzaakt door de aard van de enquête waar

het hier om gaat: de Eurobarometer. Wanneer op andere wijzenen in andere contexten naar de houding tegenover de eu wordtgevraagd, komen er andere antwoorden. Zie: Ch. Wennekers,Veranderlijkheid van opvattingen over de EU: Onderzoeksverslagvan een survey-experiment, Den Haag 2008; en W.E. Saris, ‘Thepublic opinion about the eu can easily be swayed in differentdirections’, in: Acta Politica 32 (1997) pp. 406-435.

5 Thomassen, ‘Nederlanders en Europa’.6 Aarts en Van der Kolk, Nederlanders en Europa; zie voor eenkorte samenvatting ook: K. Aarts en H. van der Kolk, ‘Under-standing the Dutch “No”: the Euro, the East, and the elite’, in:PS: Political Science and Politics 39 (2006) pp. 243-246.

7 L. Hooghe en G. Marks, Multi-level governance and Europeanintegration, Lanham md 2001.

8 K. Reif en H. Schmitt, ‘Nine second order national elections: Aconceptual framework for the analysis of European election re-sults’, in: European Journal of Political Research 8 (1980) pp. 3-44.

33

lijken de meeste van deze partijen juist hun best tedoen om de ontevreden kiezers achterna te lopen opde nieuwe conflictdimensie. ‘He is their leader – that’swhy he has to follow them,’ zou Churchill eens sne-rend naar een tegenstander hebben opgemerkt.Daarmee kleineren deze gevestigde partijen de rol

van politiek leiderschap. In de evolutie van politiekestrijdpunten speelt de positionering van politieke par-tijen een centrale rol. De publieke opinie over hetstrijdpunt ontwikkelt zich mede – en volgens velenzelfs vooral – op basis van de posities die de partijeninnemen. Bij een strijdpunt als Europese integratie, eneerder al bij strijdpunten rond integratie van minder-heden, lijkt de ontwikkeling eenzijdig te verlopen. Een

hernieuwde positiebepaling door politieke partijen zalmisschien niet direct electorale winst opleveren. Op dewat langere termijn is het echter de enige route naareen volgroeid politiek strijdpunt. Na een periode waarin de pendel vooral uitsloeg

naar onvrede met Europese integratie, valt te verwach-ten dat ook een gematigd maar helder pro-Europeesstandpunt electoraal weer meer aantrekkelijk zal wor-den. De partij die dit standpunt dan overtuigend ver-woordt, zal daar in elk geval geen verlies door lijden.Dat ook de ontwikkeling van de Europese Unie als de-mocratisch systeem hiermee gebaat zal zijn, is mooimeegenomen.

noten

9 E.G. Carmines en J.A. Stimson, ‘On the structure and sequen-ce of issue evolution’, in: American Political Science Review 80(1986) 3, pp. 901-920.

10 G. Evans, ‘Euroscepticism and Conservative electoral support:How an asset became a liability’, in: British Journal of PoliticalScience 28 (1998) pp. 573-590; E.R. Tillman, ‘The EuropeanUnion at the ballot box? European integration and voting be-havior in the new member states’, in: Comparative Political Stu-dies 37 (2004) pp. 590-609.

11 Uit een analyse van enquêtegegevens uit Groot-Brittannië, De-nemarken, Duitsland en Nederland over de periode 1992-2002concludeert De Vries bijvoorbeeld dat de invloed van opvattin-gen over Europese integratie op het stemgedrag relatief groot iswanneer de politieke partijen verdeeld zijn over dit strijdpunten het tevens centraal in de belangstelling staat. Maar dit komtbijna neer op de uitspraak dat Europese integratie een grote rolkan spelen bij nationale verkiezingen wanneer het een grote rolspeelt in de verkiezingsstrijd, wat misschien wel een correctemaar niet een erg informatieve mededeling is. Zie: C.E. deVries, ‘Sleeping giant: fact or fairytale? How European integra-tion affects national elections’, in: European Union Politics 8(2007) pp. 363-385.

12 G. Voerman, ‘De Nederlandse politieke partijen en de Europe-se integratie’, in: Aarts en Van der Kolk, Nederlanders en Euro-pa, pp. 44-63.

13 Zie de bijdrage van Mathieu Segers in dit boek, p.10014 R. Andeweg en J. Thomassen, Binnenhof van binnenuit. TweedeKamerleden over het functioneren van de Nederlandse democratie,Raad voor het Openbaar Bestuur, Den Haag 2006, p. 88.

15 R. Ladrech, ‘National political parties and European governan-ce: The consequences of “missing in action”’, in: West EuropeanPolitics 30 (2007) pp. 945-960.

16 P. Pennings, ‘An empirical analysis of the Europeanization ofnational party manifestoes, 1960-2003’, in: European Union Po-litics 7 (2006) pp. 257-270.

17 Het nko is een samenwerkingsproject van de afdelingen Politi-cologie aan de Nederlandse universiteiten. Hiertoe hebben debetrokken onderzoekers de Stichting Kiezersonderzoek Neder-land opgericht. De verzamelde gegevens zijn voor iedere onder-zoeker beschikbaar. Voor meer informatie over de afzonderlijke

studies: zie www.dpes.nl. De afleveringen in 1994 en 2006 zijnin samenwerking met het Centraal Bureau voor de Statistiekuitgevoerd. Het nko wordt mede mogelijk gemaakt door finan-ciële steun van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschap-pelijk Onderzoek nwo, het Ministerie van Binnenlandse Zakenen Koninkrijksrelaties, en het Sociaal en Cultureel Planbureau.Vóór 1994 zijn in het nko ook af en toe vragen gesteld over watmen vond van de Europese integratie, maar die vragen biedenweinig of geen mogelijkheden voor vergelijkingen door de tijdheen. Zie voor een overzicht: Van Holsteyn en Den Ridder,‘Een reus in de polder?’. Voorts dient vermeld dat de vraag in1994 iets anders is gesteld dan in de latere jaren (‘De Europeseeenwording gaat te snel’ tegenover ‘De Europese eenwordingmoet zo vlug mogelijk voltooid worden’).Er bestaan overigens diverse andere interessante bronnen, zoalsde Eurobarometers, de European Election Studies en verschil-lende studies van het scp. Voor presentatiedoeleinden kiezenwe hier echter consequent voor dezelfde gegevens. De resulta-ten zijn gebaseerd op gewogen gegevens (weging naar demogra-fische factoren en naar stemgedrag).

18 K. Aarts en H. Schmeets, ‘Europese integratie en Nederlandseverkiezingen’, in: Centraal Bureau voor de Statistiek, Het Na-tionaal kiezersonderzoek 2006: Opzet, uitvoering en resultaten,Voorburg 2008, pp. 137-146.

19 H. Kriesi, ‘The role of European integration in national electioncampaigns’, in: European Union Politics 8 (2007) pp. 83-108.

20 In 2006 worden bijvoorbeeld zwakke verbanden gevonden tus-sen het standpunt over Europese integratie en inkomen, leeftijden opleiding (mensen met lagere inkomens of een lagere oplei-ding en jongeren vinden eerder dat de eenwording al te ver isgegaan). Deze verbanden zijn echter niet erg sterk.

21 C.E. de Vries, European integration and national elections. Theimpact of eu issue voting on national electoral politics, dissertatieVrije Universiteit, Amsterdam 2007.

22 Onder meer te vinden in C. van der Eijk en M. Franklin, ‘Thesleeping giant: Potential for political mobilization of disaffec-tion with European integration’, in: W. van der Brug en C. vander Eijk (red.), European elections and domestic politics: Lessonsfrom the past and scenarios for the future, Notre Dame in 2007,pp. 189-208.

34

23 H. Kriesi, E. Grande, R. Lachat, M. Dolezal, S. Bornschier enT. Frey, ‘Globalization and the transformation of the nationalpolitical space: Six European countries compared’, in: EuropeanJournal of Political Research 45 (2006) pp. 921-956; H. Pellikaan,S.L. de Lange en T. van der Meer, ‘Fortuyn’s legacy: Party sys-tem change in the Netherlands’, in: Comparative European Poli-

tics 5 (2007), pp. 281-302; K. Aarts en J. Thomassen, ‘Dutch vo-ters and the changing party space 1989-2006’, in: Acta Politica43 (2008) pp. 203-234.

24 Kriesi, ‘The role of European integration in national electioncampaigns’, p. 104.

35

De pvda heeft de laatste jaren veel moeite met de Eu-ropese interne markt. Zo bracht een werkgroep Euro-pa van de pvda2 in oktober 2005 de nota Europa: ver-trouwen herwinnen uit, waaraan de volgende citatenzijn ontleend: ‘[...] als de vrije markt een zelfstandigdoel wordt komt het sociale model in gevaar; [er] moe-ten afspraken worden gemaakt om te voorkomen datde tornado van de interne markt elke verscheidenheidwegvaagt; [de] veronderstelde logica van de internemarkt leidt ertoe dat Europa zich met te veel dingentegelijk bemoeit’.3

Om dit alles te voorkomen pleit de nota voor be-grenzing van de interne markt. De reikwijdte van deregels voor de interne markt zou moeten worden be-perkt tot grensoverschrijdende markten (in tegen-stelling tot regionale of lokale markten); de regelsvoor de interne markt zouden meer ruimte moetenbieden voor de borging van publieke belangen; en deresterende interne marktregels zouden moeten wor-den teruggebracht tot hoofdzaken. De nota zwijgtover de wijze waarop de voorgestelde inperking vande werking van de interne markt moet worden gere-aliseerd.

Hiermee dreigt de pvda het kind met het badwaterweg te gooien. De interne markt vormt de kern van deEuropese integratie. Volgens Sapir is de interne marktEuropa’s belangrijkste antwoord op het globaliserings-proces.4 In tegenstelling tot de wereldmarkt vindt deconcurrentie op de interne markt plaats binnen eenuitgewerkt kader voor de bescherming van werkne-mers, consumenten en het milieu.5De verdieping enuitbreiding van de interne markt hebben ook aantoon-bare welvaartsvoordelen opgeleverd. Volgens onder-zoek van het cpb levert de interne markt de Neder-landse burger zo’n 1500 tot 2200 euro per jaar op.6 Aaninperking van de interne markt zijn dan ook economi-sche kosten verbonden. De suggestie dat de huidigespelregels fundamenteel niet deugen, kan het vertrou-wen in de interne markt en daarmee het vertrouwen inde werking van Europa onder druk zetten. Over hetinperken van de interne markt moet daarom niet licht-vaardig worden gedacht.

Om de problematiek te ordenen heb ik een driedelingaangebracht, die loopt van algemeen naar specifiek. Alseerste onderzoek ik de algemene reikwijdte van de in-

36

Grenzen aan de interne markt?

Bart van Riel 1

terne marktregels. Leidt de logica van de interne marktertoe dat Europa zich met te veel zaken bemoeit en hoekunnen we dit beoordelen? Daarna onderzoek ik meerin het bijzonder de ruimte die de Europese mededin-gingsregels bieden voor het borgen van publieke belan-gen bij diensten van algemeen economisch belang. Is ernoodzaak deze ruimte op te rekken om zaken als volks-huisvesting en verplichte deelname aan aanvullendepensioenregels veilig te stellen? Als laatste onderzoek ikde ruimte die het vrij verkeer van diensten laat voor hetarbeidsrecht en de arbeidsverhoudingen in de lidstaten. Mijn werkwijze hierbij is als volgt. Ik begin telkens

met bespreking van een typerend arrest van het Hofvan Justitie, dat een gevoel geeft voor de problematiekdie speelt en de afwegingen die moeten worden ge-maakt. Daarna kom ik tot een meer algemene bespre-king van de problematiek en reik ik gezichtspuntenaan voor de beoordeling van voorstellen voor inper-king van de interne markt en de verschillende perspec-tieven die daarbij van belang zijn.

De grenzeloze interne marktDe eu beoogt de gezamenlijke doelstellingen van delidstaten te bereiken. Hiertoe verlenen de lidstaten haarin de Europese Verdragen bepaalde bevoegdheden. Deeu kan alleen wetgevend handelen binnen de grenzenvan de bevoegdheden die haar door de lidstaten zijntoebedeeld. Bevoegdheden die in de Verdragen niet aande Unie zijn toebedeeld, behoren aan de lidstaten.

Het Verdrag van Lissabon, waaraan het bovenstaandeis ontleend, biedt klare taal.7De bevoegdheden van delidstaten worden niet alleen beperkt door de toedelingvan bevoegdheden aan de eu.8De lidstaten zijn name-lijk ook bij de uitoefening van bevoegdheden op ter-reinen waar ze aan de eu geen of in beperkte zin be-voegdheden hebben toebedeeld, wel degelijk gebon-den aan het eu-recht, met name aan de internemarktregels. De interne markt krijgt niet alleen vormdoor de onderlinge aanpassing van nationale wetge-ving op terreinen waar bevoegdheden zijn overgedra-gen aan de eu (positieve integratie), maar ook dooreen serie verbodsbepalingen op nationaal handelen. Deze verbodsbepalingen waarborgen het vrij ver-

keer tussen de lidstaten van goederen, personen, dien-sten en kapitaal (de vrijverkeersbepalingen) en zorgendat de concurrentie in de interne markt niet wordtvervalst door kartels, misbruik van machtsposities,concurrentievervalsing door overheidsbedrijven ofdoor staatssteun (de mededingingsbepalingen). Deverbodsbepalingen zijn zeer ruim gedefinieerd: zo ver-biedt artikel 39 van het Verdrag over het vrij verkeervan werknemers élke discriminatie op grond van na-tionaliteit tussen de werknemers van de lidstaten enartikel 56 álle beperkingen op het kapitaalverkeer tus-sen de lidstaten. De verbodsbepalingen zijn van toe-passing op nagenoeg alle onderwerpen die als sociaal-economisch kunnen worden gekwalificeerd en hebbendaarom ook betrekking op terreinen waar de lidstaten

37

geen of in beperkte mate bevoegdheden aan de euhebben overgedragen. Het Europese Hof van Justitie, dat hierover in voor-

komende gevallen oordeelt, vraagt aan de lidstaten hunbevoegdheden uit te oefenen in overeenstemming methet eu-recht. De uitleg die het Hof in concrete kwestiesgeeft aan de Europese Verdragen, leidt tot een bepaaldedynamiek in de ontwikkeling van het eu-recht. Op het terrein van de volksgezondheid is de over-

dracht van bevoegdheden van de lidstaten naar de euvolgens artikel 152 beperkt. Toch heeft het Hof in eenaantal arresten duidelijk gemaakt dat de lidstaten bijde inrichting van hun nationale gezondheidsstelsels re-kening dienen te houden met de algemene regels vanhet eu-recht, met name het vrij verkeer van diensten.De volgende overweging in het in 2006 uitgesprokenWatts-arrest kan als typerend gelden: ‘Hoewel vast-staat dat het gemeenschapsrecht de bevoegdheid vande lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels in terichten onverlet laat en het, bij gebreke van harmoni-satie op communautair niveau, elke lidstaat vrijstaat inzijn wetgeving de voorwaarden vast te stellen voor ver-strekkingen op het gebied van sociale zekerheid, moe-ten de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegd-heid het gemeenschapsrecht, inzonderheid de bepalin-gen inzake het vrij verrichten van diensten,eerbiedigen.’9

De zaak-Watts handelt over een Britse onderdaandie lijdt aan een ernstige vorm van artritis. Vanwege

lange wachtlijsten liet mevrouw Watts zonder vooraf-gaande toestemming van de National Health Service(nhs) een heupprothese aanbrengen in een ziekenhuisin Frankrijk.10De nhs weigerde de rekening hiervoorte vergoeden, waarna een rechtszaak volgde. De Britserechter legde deze zaak voor aan het Europese Hof vanJustitie.11Dit bepaalde in deze zaak onder andere datde toestemming voor behandeling in een andere lid-staat niet kan worden geweigerd wanneer een behan-deling niet tijdig kan worden gegeven in het eigen landten gevolge van onverantwoord lange wachtlijsten. Ineen recenter arrest heeft het Hof zelfs bepaald dat lid-staten niet zomaar de vergoeding mogen weigeren aanmensen die zich in een privékliniek in een andere lid-staat laten behandelen. In diverse arresten heeft het Hof nu vastgesteld dat

medische activiteiten moeten worden beschouwd alsdiensten in de zin van het eg-Verdrag. Hieruit volgtdat het Hof de bepalingen over het vrij verkeer vandiensten kan toepassen op de regeling van medischeactiviteiten in de lidstaten. Dankzij deze arresten isvoor het verkrijgen van extramurale zorg in een lid-staat geen voorafgaande toestemming van een zieken-fonds of verzekeraar meer nodig, kan voorafgaandetoestemming voor intramurale zorg niet zomaar meerworden geweigerd, en mag de toestemming voor in-tramurale zorg in een andere lidstaat niet worden ge-weigerd als de gezondheid van de patiënt in het ge-ding is.

38

De Europese Commissie heeft een voorstel tot regelge-ving ingediend dat deze rechtspraak van het Hof codi-ficeert en het makkelijker maakt voor patiënten omvoor zorg naar het buitenland te gaan.12De Commis-sie doet voorstellen om de vergoeding van de kostenvan zorg in het buitenland eenvoudiger te maken, dekwaliteit van de zorg in het buitenland te garanderen,en de samenwerking van de zorgverleners in Europa teverbeteren.Ook op andere terreinen waar de bevoegdheden van

de eu beperkt zijn, zoals onderwijs en directe belastin-gen, heeft het Hof bepaald dat de lidstaten de hun toe-komende bevoegdheid moeten uitoefenen in overeen-stemming met het gemeenschapsrecht. Zo moet deNederlandse fiscus toestaan dat kosten van buiten-landse deelnemingen in mindering kunnen wordengebracht op de in Nederland belaste winst (zaak-BosalC-168/01). Ten aanzien van de studiefinanciering oor-deelde het Hof dat een Frans onderdaan die al langerin het Verenigd Koninkrijk woonde, recht had op eenBritse studiebeurs (zaak-Bidar C-209/03). De werkingssfeer van het eu-recht reikt dus verder

dan de bevoegdheidstoedeling aan de Unie. Dit komtdoor de functionele opzet van de EU, waarvan de basiswordt gevormd door de interne markt. De functioneleopzet houdt in dat eerst bepaalde doelen worden ge-formuleerd (het tot stand brengen van een internemarkt) en dat daarna wordt bepaald welke middelenen bevoegdheden noodzakelijk zijn om deze doelen te

bereiken. Hierin past het ruime toepassingsbereik vande verbodsbepalingen, die in beginsel op alle sociaal-economische terreinen worden toegepast.13

De reikwijdte van het eu-recht is zowel in materiëleals personele zin uitgebreid door de uitleg die het Hofheeft gegeven aan artikel 18 van het eg-verdrag overhet burgerschap van de Unie.14Dit artikel is geïntro-duceerd in het Verdrag van Maastricht. Het Hof heeftin verschillende arresten duidelijk gemaakt dat dit be-grip meer dan slechts een politiek-symbolische functieheeft en dat het ook in termen van concrete rechteniets extra’s inhoudt. Dat extra is dat onderdanen vaneen lidstaat die legaal in een andere lidstaat verblijven,zich rechtstreeks op artikel 18 over het recht op vrij rei-zen en verblijf kunnen beroepen alsmede op de rech-ten die het Europese burgerschap met zich meebrengt,zoals gelijke behandeling.15 Zo is het recht op verblijf,dat rechtstreeks wordt toegekend door het eu-Verdrag,niet meer afhankelijk van de voorwaarde dat de be-trokkene een economische werkzaamheid verricht.16

Een en ander heeft geleid tot uitspraken van hetHof over de voorwaarden voor een beroep op socialebijstand in een andere lidstaat, de voorwaarden voortoelating tot een lidstaat, de bescherming van het ge-zinsleven, de grenzen aan de mogelijkheid tot uitzet-ting, en de mogelijkheid tot aanvragen van een tege-moetkoming in de studiekosten en -financiering. Moeten we ons over deze inperking van nationale

bevoegdheden druk maken? Twee vragen zijn daarbij

39

relevant: Leidt de logica van de interne markt en hetEuropese burgerschap ertoe dat de eu zich met te veeldingen bemoeit? Ondergraaft de eu hiermee de natio-nale gezondheids-, onderwijs- of fiscale stelsels? Bij de beantwoording van de vraag of de eu zich

met te veel zaken bemoeit, is van belang welk perspec-tief wordt gehanteerd: dat van de lidstaat die de be-moeienis van de eumet bijvoorbeeld het nationale ge-zondheidsstelsel ziet als een inbreuk op zijn soevereini-teit, of dat van de burger, zoals mevrouw Watts, dievanwege dringende klachten niet langer wil wachtenen zich daarom zonder voorafgaande toestemming vande nhs in het buitenland laat behandelen. In het pu-blieke debat over Europa wordt vaak verondersteld datde Nederlandse overheid haar burgers per definitie debeste bescherming biedt. Het is echter niet terecht omde positie van de nationale overheid geheel en al te ver-eenzelvigen met die van de individuele burger. In veelvan de hier relevante arresten kiest het Hof de kant vande nationale burgers en niet die van de nationale over-heden. De interventies van het Hof staan in een langetraditie van toekenning van rechten door Europesewetgeving en rechtspraak aan burgers in verschillendehoedanigheden: consumenten, werknemers, aandeel-houders etc.17

Het is natuurlijk uiteindelijk wél een gezamenlijkbelang van individuele burgers en de nationale autori-teiten dat de versterking van de rechten van burgersdoor het Hof niet leidt tot bijvoorbeeld socialezeker-

heidstoerisme, wat de financiële stabiliteit van de so-cialezekerheidsstelsels ondermijnt. Hiermee zijn we bijde tweede vraag: ondergraaft het Hof met de bredeuitleg van de werking van het eu-recht de nationalegezondsheids-, onderwijs- of fiscale stelsels? In mijn ogen is dat niet het geval omdat het Hof

steeds een zorgvuldige afweging maakt tussen ener-zijds het belang van burgers om in een andere lidstaatbijvoorbeeld zorg te halen en anderzijds het belang vanlidstaten om daarbij de financiering van de gezond-heidszorg in de hand te houden. Indien een lidstaatkan aantonen dat de nationale soevereiniteit in het ge-ding is waar het gaat om de inrichting en financieringvan een eigen socialezekerheidsstelsel, is er weinig re-den tot vrees dat het Hof zal vasthouden aan onverkor-te toepassing van de vrijverkeersbepalingen.18 In hetkader van de uitspraken over de patiëntenmobiliteitheeft het Hof het voorkomen van een ernstige aantas-ting van het financiële evenwicht van het socialezeker-heidsstelsel namelijk aanvaard als een dwingende re-den van algemeen belang op grond waarvan lidstatenbelemmeringen voor het vrije verkeer mogen handha-ven.19Hiertoe hoort ook het instandhouden van eenevenwichtige, voor ieder toegankelijke verzorgingdoor artsen en ziekenhuizen. Een lidstaat die zich opdeze dwingende redenen beroept, moet wel aantonendat deze de belemmering rechtvaardigen en dat de be-lemmering niet verder gaat dan objectief noodzakelijken proportioneel is.

40

De brede werkingssfeer van het eu-recht leidt dus toteen inperking van de uitoefening van de nationale be-voegdheden op het terrein van de sociale zekerheid endirecte belastingen, maar is niet gericht op een uithol-ling van die bevoegdheden. In zijn conclusie in dezaak-Trojani formuleerde advocaat-generaal Ad Geel-hoed dit als volgt: ‘Zolang socialezekerheidsstelsels ende hoogte van de uitkeringen niet zijn geharmoniseerdbestaat de kans op sociaal toerisme naar een lidstaatmet een meer aangenaam socialezekerheidsklimaat. Endit is nu juist niet wat het eg-Verdrag, dat de bevoegd-heden op het gebied van de sociale politiek bij de lid-staten laat, voor ogen heeft.’ 20

Lidstaten mogen dan ook beperkingen stellen aanhet verblijfsrecht om te voorkomen dat degenen diehet verblijfsrecht genieten, een onredelijke belastingvoor de algemene middelen van het gastland vormen.21

Deze beperkingen moeten wel evenredig zijn, dat wilzeggen passend en noodzakelijk om het gestelde doelte bereiken.22Nationaliteitscriteria, bijvoorbeeld, wor-den hierbij door het Hof verworpen. De jurisprudentie van het Hof heeft mede geleid tot

herziening van Europese wetgeving die de verblijfs-rechten voor burgers van de Unie regelt. Volgens denieuwe richtlijn 2004/38/egmogen de lidstaten onderandere het verblijfsrecht voor drie maanden niet bin-den aan een bestaansmiddelenvereiste, maar bestaat ergedurende deze periode geen recht op socialebijstand.23Deze nieuwe richtlijn heeft ook aanleiding

gegeven tot aanpassing van een aantal Nederlandsewetten waaronder het Vreemdelingenbesluit 2000, deVreemdelingenwet 2000 en de Wet werk en bijstand.Het recht op bijstand van in Nederland verblijven-

de EU-onderdanen ziet er nu als volgt uit:• Gedurende de eerste drie maanden van verblijf be-staat geen recht op bijstand.

• Unieburgers die zich als werkzoekende naar Neder-land begeven, hebben geen recht op bijstand zolangzij geen werk hebben gevonden, ook niet wanneer zijlanger dan drie maanden in Nederland verblijven.

• Een beroep op bijstand door in Nederland woon-achtige Unieburgers kan beëindiging van hun ver-blijfsrecht tot gevolg hebben. De evenredigheid hier-van wordt per geval bekeken. De eu-burger die inNederland woont en verblijft als werknemer en meerdan vijftig procent van de bijstandsnorm verdient,mag de rest van het inkomen aanvullen uit de bij-stand zonder dat dit gevolgen heeft voor het verblijf.

• Unieburgers die langer dan vijf jaar in Nederlandverblijven hebben recht op bijstand op gelijke voetals Nederlanders.24

Een alternatief zou zijn om de werking van het Euro-pees recht in te perken door het Verdrag te wijzigenmet een gedetailleerde opsomming van aan de enekant de bevoegdheden van de Unie (positieve lijst) enaan de andere kant ‘no go areas’ voor het Europeserecht (negatieve lijst), een zogenaamde competentieca-

41

talogus. Dit is om verschillende redenen geen goedidee.25 Ik noem er drie: • In het verleden is gebleken dat lidstaten het nooiteens zullen worden over een dergelijke, naar zijnaard omvangrijke catalogus.

• Het opnemen van ‘no go areas’ zou leiden tot han-delsbelemmeringen en verstoringen van de mede-dinging, waardoor de goede werking van de internemarkt in gevaar komt.

• Een compententiecatalogus kan leiden tot verste-ning, waardoor men niet goed kan reageren opnieuwe uitdagingen. Dit risico zou verminderdkunnen worden door een vereenvoudigde herzie-ningsprocedure, maar deze zou juist voor de meestelidstaten onaanvaardbaar zijn.

Kortom, een dergelijke benadering opent een doos vanPandora en ontketent allerlei protectionistische krach-ten. Een en ander neemt natuurlijk niet weg dat hetbelangrijk is om bij de toedeling van nieuwe bevoegd-heden aan de Unie, of bij wetgevingsvoorstellen van deEuropese Commissie op terreinen waar de Unie en delidstaten de bevoegdheden delen, scherp te kijken naarde mogelijke meerwaarde van het eu-beleid. Maar datis een heel ander verhaal dan het bij voorbaat willenvrijwaren van de invloed van Europees recht door eennegatieve lijst.

Borging van publieke belangen en EuropeesmededingingsrechtDe tweede grensverkenning betreft de ruimte die hetEuropees mededingingsrecht biedt voor de borgingvan publieke belangen. Ook hier start ik met een kortebespreking van een belangrijk arrest. Dit arrest (Alba-ny c.s., C-67/96) handelt over de vraag of de Neder-landse wetgeving inzake de verplichte deelname aanbedrijfstakpensioenen (de wet Bpf ) te verenigen is methet Europees mededingingsrecht.26 Aanleiding hier-voor was een conflict tussen het bedrijf Albany, dat opgrond van een eigen pensioenregeling vrijstelling vandeelname aan het bedrijfstakpensioen claimde, en deStichting Bedrijfspensioenfonds Textiel, dat Albanydeze vrijstelling niet wilde verlenen. Door het wettelijkexclusieve recht van het bedrijfstakpensioenfondswordt de mededinging beperkt. Het Hof oordeelde dat de verplichtstelling van be-

drijfstakpensioenfondsen verenigbaar is met het Euro-pese mededingingsrecht. Het Hof stelde ten eerste vastdat een bedrijfstakpensioenfonds een economische ac-tiviteit verricht en daarbij concurreert met verzeke-ringsmaatschappijen, en daarmee een onderneming isin de zin van het Europees recht, zodat het valt onderde Europese mededingingsregels. Er is echter volgenshet Hof geen sprake van machtsmisbruik van het ex-clusieve recht van het bedrijfstakpensioenfonds tegen-over de aangesloten leden. Tot slot stelt het Hof dathet exclusieve recht van een bedrijfstakpensioenfonds

42

in een bedrijfstak de aanvullende pensioenen te behe-ren, en de concurrentiebeperking die daarvan het ge-volg is, kan worden gerechtvaardigd op grond van arti-kel 86(2) als een maatregel die noodzakelijk is voor devervulling van een aan dit fonds opgedragen bijzonde-re sociale taak van algemeen belang. Het Hof redeneert dat indien het pensioenfonds niet

langer het uitsluitend recht zou hebben de aanvullendepensioenregeling voor alle werknemers van een bedrijf-stak te beheren, ondernemingen met een jong en ge-zond personeelsbestand, dat ongevaarlijk werk verricht,gunstiger verzekeringsvoorwaarden zouden trachten tebedingen bij particuliere verzekeraars. Door het vertrekvan de ‘goede’ risico’s zou het bedrijfspensioenfondsmet de ‘slechte’ risico’s blijven zitten, waardoor de kos-ten van de werknemerspensioenen, met name voorkleine en middelgrote ondernemingen met een perso-neelsbestand op leeftijd dat gevaarlijk werk verricht,zouden stijgen; die werknemers zou het pensioenfondsdan niet meer tegen aanvaardbare kosten een pensioenkunnen bieden. Om deze solidariteit te waarborgen ishet gerechtvaardigd het bedrijfstakpensioenfonds eenexclusief recht toe te kennen. Dit arrest illustreert de ruimte die het Verdrag laat

voor de borging van publieke belangen bij dienstenvan algemeen economisch belang, marktdienstenwaarbij sprake is van een algemeen belang en waarbijsprake is van een specifieke vorm van overheidssturing,zoals het toekennen van exclusieve rechten aan

bedrijfs takpensioenfondsen. Diensten van algemeeneconomisch belang spelen met name een belangrijkerol in de netwerksectoren (vervoer, post, energie, tele-communicatie). Andere voorbeelden zijn woning-bouwcoöperaties die voor betaalbare woningen voormensen met lagere inkomens zorg dragen. Artikel 16 van het eg-Verdrag draagt de lidstaten en

de Gemeenschap op om ervoor te zorgen dat dienstenvan algemeen economisch belang kunnen functione-ren op basis van beginselen en voorwaarden die hen instaat stellen hun taken te vervullen. Daarbij wijst hetartikel op de plaats die deze diensten in de gemeen-schappelijke waarden van de Unie innemen en de roldie zij vervullen bij de sociale en territoriale samen-hang.27Dit artikel heeft vooral het karakter van eenbeginselverklaring. Voor de borging van publieke belangen van dien-

sten van algemeen economisch belang is, zoals ookblijkt uit het Albany-arrest, artikel 86(2) van het eg-Verdrag van cruciaal belang. Dankzij deze bepalingkunnen het streven naar en het verwezenlijken vanoverheidsbeleidsdoelstellingen zoals het garanderenvan beschikbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit vanbepaalde diensten worden verenigd met de Europesemededingingsregels en de hierin opgenomen verbodenvan staatssteun, kartelvorming en misbruik vanmachtspositie. Het artikel bepaalt dat op diensten van algemeen

belang het Verdrag van toepassing is, in het bijzonder

43

de mededingingsregels, maar dat de toepassing van hetVerdrag de aan de diensten van algemeen economischbelang toevertrouwde taken niet mag hinderen. Ditimpliceert onder meer dat een financiële compensatieaan een onderneming voor een openbaredienstver-plichting (bijvoorbeeld busdiensten in landelijke ge-bieden) die aan bepaalde voorwaarden voldoet (zieverderop), niet als staatssteun wordt aangemerkt. HetVerdrag vraagt dus duidelijk om een afweging en be-oordeling in concrete gevallen. Uit de literatuur komt naar voren dat het Hof bij

zijn uitleg van het Verdrag het marktbelang niet laatprevaleren boven de relevante publieke belangen.28

Volgens sommige auteurs heeft de Europese Commis-sie wel de neiging marktbelangen zwaarder te laten we-ten.29Dit heeft waarschijnlijk te maken met de insti-tutionele rol van de Commissie tegenover de lidstaten.Deze zijn vaak weinig geneigd hun markten te openen,en voeren ter legitimatie hiervan maar al te vaak pu-blieke belangen op. Uiteindelijk zijn het de lidstatenen het ep die beslissen over Europese wetgeving. Envoor zover die niet tot stand is gekomen, beslist hetHof in concrete gevallen.30

De ruimte voor het verzorgen van diensten van al-gemeen economisch belang is ook in secundaire wet-geving veiliggesteld. De Europese richtlijnen voor denetwerksectoren hebben niet alleen betrekking op demarktopening, maar ook op het waarborgen van deopenbaredienstverplichting. Zo definiëren de ener-

gierichtlijnen het kader voor de lidstaten om via eenopenbaredienstverplichting bedrijven eisen op te leg-gen voor waarborging van de voorzieningszekerheid,de regelmaat, de prijs en kwaliteit van leveringen als-mede de bescherming van het milieu, met inbegripvan energie-efficiëntie en bescherming van het kli-maat.31

Ook de richtlijnen voor aanbesteding van dienstenvan algemeen (economisch) belang bieden veel ruim-te.32 Zij bevatten geen verplichting tot aanbestedingvan bepaalde diensten, maar wel de verplichting om inhet geval dat voor aanbesteding is gekozen, bepaalderegels in acht te nemen die een gelijk speelveld op demarkt voor aanbesteding scheppen. Overheden zijnvrij om in het aanbestedingspakket eisen te stellen aande toegankelijkheid en geografische dekking van de teverlenen dienst. Ook is er ruimte voor het stellen vansociale en milieu-eisen.33

De lidstaten zijn vrij om, conform hun eigen voor-keur, bepaalde diensten ‘van algemeen belang’ te ver-klaren.34Het helpt daarbij als dit algemeen belang ookexpliciet wordt benoemd. Ook de wijze waarop dezediensten worden georganiseerd en gefinancierd, beho-ren volgens het Gemeenschapsrecht in beginsel tot desoevereiniteit van de lidstaten. Maar als wordt gekozenvoor marktwerking, waardoor diensten in concurren-tie op de markt worden aangeboden en worden gele-verd tegen een vergoeding, dan valt de aanbieder vandeze dienst van algemeen economisch belang onder de

44

regels van de interne markt. In het protocol dienstenvan algemeen belang bij het Verdrag van Lissabon,waarvoor Nederland zich sterk heeft gemaakt, is be-paald dat het Verdrag op generlei wijze afbreuk doetaan de bevoegdheid van de lidstaten om niet-economi-sche diensten van algemeen belang (zoals publiek be-kostigd onderwijs) te verrichten, te organiseren en tefinancieren. Dit verduidelijkt dat de mededingingsre-gels niet van toepassing zijn op deze diensten. Het bovengeschetste kader voor het inpassen van

diensten van algemeen economisch belang in de Euro-pese mededingingsregels is op een aantal punten nietscherp afgebakend. Is het zinvol en wenselijk om toteen nadere afbakening te komen door bijvoorbeeldeen kaderrichtlijn over diensten van algemeen econo-misch belang, zodat meer rechtszekerheid kan wordengeboden over het van toepassing zijnde recht en ookbotsingen met dat recht kunnen worden voorkomen?Ik loop de belangrijkste terreinen waarop dit speeltkort na.Ten eerste zou het begrip economische activiteit

kunnen worden verduidelijkt. Het begrip economi-sche activiteit, dat van belang is om te bepalen of eendienst onder de mededingingsregels valt, wordt nietafgebakend door de rechtsvorm, de financiering of hetal dan niet streven naar winst. Een stichting kan dusook als een onderneming worden aangemerkt. De euvat het begrip onderneming namelijk functioneel op.35

Het zijn de publieke taken die beschermd worden, en

niet zozeer de manier waarop deze taken worden uit-gevoerd. Er zijn volgens de Europese Commissie ech-ter geen aanwijzingen dat de afbakening van economi-sche en niet-economische activiteiten in de praktijkveel problemen oplevert.36De Commissie toetst ditdoorgaans alleen marginaal.Een limitatieve opsomming van activiteiten die a

priori niet-economisch zijn in bijvoorbeeld een kader-richtlijn is problematisch. Deze houdt geen rekeningmet het feit dat steeds meer lidstaten in steeds meerelementen van de publieke sector marktwerking intro-duceren. Een limitatieve lijst zal dus steeds moetenworden aangepast en kan snel verouderen, waardooreen dergelijke lijst ook weinig rechtszekerheid kan bie-den.37Het is ook de vraag wat hier het belangrijksteprobleem is: rechtsonzekerheid vanwege de afbake-ning van het begrip onderneming, de onwetendheiddat de introductie van marktelementen toepassing vanEuropees recht impliceert, of de onwil om dit als con-sequentie van de introductie van marktwerking te aan-vaarden? Wel zou het begrip economische activiteitdoor jurisprudentie of anderszins verder kunnen wor-den verduidelijkt. Ook zouden de hoofdlijnen van dejurisprudentie neer kunnen slaan in het Verdrag.38

Ten tweede zou aan het Hof kunnen worden ge-vraagd om de criteria nader te verduidelijken, waar-mee in concrete gevallen wordt getoetst of toepassingvan de mededingingsregels het functioneren van eendienst van algemeen economisch belang hindert. Zo-

45

als eerder aangeven biedt artikel 86(2) ruimte aan lid-staten voor de inrichting en financiering van dienstenvan algemeen belang. Het Verdrag vraagt uitdrukkelijkom een afweging en beoordeling in concrete gevallenwanneer de mededingingsregels de aan diensten vanalgemeen economisch belang toevertrouwde takenhindert. Het opstellen van een algemeen criteriumhiervoor is moeilijk, zo niet onmogelijk. Ook de doorde pes voorgestelde kaderrichtlijn waagt zich hier nietaan, maar neemt de formulering van artikel 86(2) infeite over.39 In plaats van het opstellen van het algeme-ne criterium zou het Hof kunnen worden gevraagdom aan de hand van de hoofdlijnen van de jurispru-dentie de toetsingscriteria nader te verduidelijken. Er heeft lange tijd onduidelijkheid bestaan over de

vraag onder welke voorwaarden de door de overheidtoegekende financiële compensatie voor de openbare-dienstverplichting toegestaan is en wanneer er hierbijsprake is van verboden staatssteun. Sinds het Altmark-arrest (C-280/00) en de daarop gebaseerde initiatievenvan de Commissie is de situatie echter veel overzichte-lijker geworden, en bestaan er geen grote onduidelijk-heden meer.40

Diensten van algemeen economisch belang kunnenworden vormgegeven via het opleggen van een alge-mene plicht aan iedere dienstverlener, door een op-dracht of door het verlenen van een concessie. In hetlaatste geval zouden nadere Europese regels kunnenworden opgesteld om te bepalen welk recht dan van

toepassing is. In geval van een opdracht zijn dat deaanbestedingsregels. Problemen met de aanbestedings-regels komen vooral voort uit het feit dat overheden –en in het bijzonder de gemeenten – zich slecht houdenaan de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Deze zijnprimair bedoeld om transparantie en non-discrimina-tie te bevorderen. Behoeft het belang daarvan voor onsland na de parlementaire enquête over de bouwfraudenog toelichting? De eerder genoemde pvda-werkgroep Europa wil

een einde maken aan de verplichting om ‘publiek-pri-vate constructies’ Europees aan te besteden.41Uit dediscussienotitie wordt niet duidelijk waarom precies.Vindt men dat de interne marktregels principieel nietzouden mogen gelden voor transacties waaraan eenpublieke kant zit? Wordt Europees (en dus openbaar)aanbesteden gezien als belemmering voor publiek-pri-vate samenwerking? Ziet men op tegen de administra-tieve rompslomp die ermee gemoeid kan zijn? Of heeftmen gewoon geen zin om ‘lokale’ markten voor con-currentie te openen? Waarschijnlijk is het van alles eenbeetje.De pvda-werkgroep was ook heel kritisch over de

bemoeienis van Europa met de woningcorporaties.Die bemoeienis roepen woningbouwcorporaties ech-ter zelf over zich af door vermenging van sociale enmarktactiviteiten. Om botsingen met het Europeesrecht te voorkomen dringt eurocommissaris NeelieKroes aan op een splitsing van het sociale en markt-

46

conforme deel van de corporaties. Zolang zij beschik-ken over een omvangrijk ‘gratis’ kapitaal om huurwo-ningen onder de marktprijs aan te bieden en zolang zijkunnen lenen onder waarborg van het WaarborgfondsSociale Woningbouw, biedt afsplitsing van de com-merciële activiteiten een minimale garantie dat dit ver-mogen niet voor oneerlijke concurrentie met commer-ciële aanbieders wordt gebruikt.42Op deze manierkunnen botsingen met het Europees recht én oneigen-lijk gebruik van publiek geld worden voorkomen.Voor de corporaties dient de maatschappelijke taakvoorop te staan.43

Er lijken geen goede redenen te zijn voor inperkingvan de werking van het mededingingsrecht in relatie totdiensten van algemeen economisch belang. Er is wel openkele plaatsen behoefte aan verduidelijking, maar hetis de vraag of een kaderrichtlijn voor diensten van alge-meen economisch belang hier behulpzaam bij is. Ook nu is het perspectief van waaruit een en ander

bezien wordt van belang. Bij de pvda-werkgroep lijkthet perspectief vooral te bestaan uit dat van de wet-houder die last heeft van de Europese aanbestedingsre-gels of van de bestuurder van woningbouwcorporatiesdie zich vooral gehinderd ziet in zijn ambities als pro-jectontwikkelaar. Een ander perspectief is dat van deburger als consument en belastingbetaler. Het is nietin het belang van burgers, als consumenten en als be-lastingbetalers, om de keuzevrijheid – en daarmee deconcurrentie – tussen aanbieders van diensten al bij

voorbaat in te perken door onnodig zware eisen te stel-len aan toetreding tot de markt of door (grotere) over-heidsopdrachten niet openbaar aan te besteden.

Vrij verkeer en arbeidsrechtDe laatste grensverkenning in deze bijdrage betreft deruimte die de regels voor het vrij verkeer van dienstenen vestiging laten voor het nationale arbeidsrecht ende nationale arbeidsverhoudingen. De aanleiding hier-voor vormt een aantal recente arresten van het Hofover toelaatbaarheid van collectieve acties in Finland(Zaak C-438/05, Viking) en Zweden (Zaak C-341/05,Laval) en over de toetsing van Duitse en Luxemburgsearbeidswetgeving aan het Gemeenschapsrecht (respec-tievelijk Zaak C-346/06, Rüffert en Zaak C-319/06,Commissie tegen Luxemburg). Deze arresten hebbenmet name in Europese vakbondskringen voor veel be-roering gezorgd. Voor pvda- Europarlementariër Iekevan den Burg onderstrepen deze arresten het belangvan een Europese bodem voor sociale wetgeving.44

Wat is er aan de hand? In de zaak-Viking tegen deFinse Zeevaardersbond (fsu) ging het om de vraag inhoeverre stakingsacties het vrij verkeer van vestigingmogen belemmeren. De Finse veerdienst Viking Linewilde een Fins schip formeel vestigen in Estland om zoeen goedkopere Estse bemanning aan te nemen. DeFinse vakbond wilde Viking Line met stakingsactiesdwingen om een cao af te sluiten. Een voorafgaandevraag is of het Europese recht van toepassing is op het

47

recht op collectieve acties, dat immers buiten de be-voegdheden van het Verdrag valt en als een fundamen-teel recht moet worden beschouwd (evenals overigenshet recht op vrije vestiging). Het Hof oordeelde hierover dat de lidstaten welis-

waar geen bevoegdheden hebben overgedragen tenaanzien van het stakingsrecht of het recht op uitslui-ting, maar dat de lidstaten wel gehouden zijn hun be-voegdheden op dat punt uit te oefenen in overeenstem-ming met het Gemeenschapsrecht. Verder stelde hetHof dat het fundamentele karakter van het stakings-recht een rechtvaardiging kan vormen voor de funda-mentele vrijheid van vestiging, maar dat het in overeen-stemming moet zijn met het evenredigheidsbeginsel.45

In het onderhavige geval oordeelde het Hof dan ookdat de stakingsacties in beginsel kunnen worden ge-rechtvaardigd, maar dat de verwijzende rechter moetnagaan of de stakingsacties legitiem zijn om het nage-streefde doel van de bescherming van werknemers teverzekeren en niet verder gaan dan dit doel te bereiken.Het Hof wijst er in het Viking-arrest op dat het op-

treden van de Gemeenschap niet alleen de internemarkt omvat, maar ook een beleid op sociaal gebied, ge-richt op duurzame economische groei en een hoog ni-veau van werkgelegenheid en sociale bescherming: ‘Aan-gezien de Gemeenschap derhalve niet alleen een econo-misch maar ook een sociaal doel heeft, dienen de uit heteg-Verdrag voortvloeiende rechten met betrekking tothet vrije verkeer van goederen, personen, diensten en

kapitaal te worden afgewogen tegen de doelen van desociale politiek, waaronder met name, zoals blijkt uit ar-tikel 136, eerste alinea, eg, de gestage verbetering van delevensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, zo-dat de onderlinge aanpassing daarvan op de weg van devooruitgang wordt mogelijk gemaakt, alsmede een ade-quate sociale bescherming en de sociale dialoog.’In de arresten Laval, Rüffert en Commissie tegen

Luxemburg stond de zogeheten Detacheringsrichtlijncentraal. Deze richtlijn poogt een brug te slaan tussenenerzijds de uit het Verdrag voortvloeiende rechtenvan ondernemingen met betrekking tot het vrij ver-keer van diensten en anderzijds nationale maatregelengericht op de bescherming van werknemers.46Derichtlijn bepaalt wat een gastland mag eisen ten aan-zien van de arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandig-heden van werknemers die door een onderneming uiteen andere lidstaat tijdelijk op zijn grondgebied te-werk worden gesteld (gedetacheerd). De richtlijn be-paalt dat voor deze een harde kern van arbeidsvoor-waarden geldt zoals bepaald in de wet en in algemeenverbindend verklaarde cao-bepalingen.47Met anderewoorden: de Poolse werknemer die in Nederland eenklus komt doen en het Poolse uitzendbureau dat hier-heen werknemers stuurt, zullen zich moeten houdenaan de regels die in Nederland gelden op basis van wet-geving en van algemeen verbindend verklaarde cao-be-palingen over bijvoorbeeld minimumloon, arbeidsom-standigheden, werk- en rusttijden, en vakantiedagen.

48

De Detacheringsrichtlijn is niet alleen bedoeld omwerknemers een zekere bescherming te bieden, maarook om ondernemingen duidelijkheid en zekerheid tebieden over de eisen die aan hen worden gesteld bij detijdelijke tewerkstelling van werknemers in een anderelidstaat. In de arresten Laval, Rüffert en Commissie te-gen Luxemburg oordeelde het Hof dat dergelijke eisenin respectievelijk Zweden, Duitsland en Luxemburgniet verenigbaar waren met de bepalingen van de deta-cheringsrichtlijn. In de zaak-Laval ging het om de toelaatbaarheid van

de door de Zweedse vakbonden georganiseerde blok-kade en boycot van een Letse onderneming. De Zweedse wet die uitvoering geeft aan de deta-

cheringsrichtlijn, bevat de harde kern van arbeidsvoor-waarden die voor uitgezonden werknemers geldt, zoalsde maximale werk- en minimale rustdagen, het mini-mumaantal vakantiedagen en arbo-omstandigheden.Het minimiumloon is daarvan uitgezonderd. De lo-nen worden in Zweden vastgesteld door de socialepartners in het kader van collectieve onderhandelin-gen. De acties van de Zweedse vakbonden waren eropgericht dat de Letse onderneming zich aan zou sluitenbij de Zweedse bouw-cao en de uitgezonden Letsewerknemers een bepaald uurloon zou garanderen. Volgens de Detacheringsrichtlijn hebben de uitge-

zonden werknemers recht op het wettelijk minimum-loon of, voor zover het de bouwsector betreft, op hetminimumloon in algemeen verbindend verklaarde

cao’s. De richtlijn laat lidstaten de ruimte om dit laat-ste niet alleen te laten gelden voor de bouwsector,maar ook voor (alle) andere sectoren. Nederland heefthiervan inmiddels gebruik gemaakt. Zweden kent echter noch een wettelijk minimum-

loon, noch een algemeen verbindend verklaren vancao’s. Ook in zo’n situatie voorziet de Detacherings-richtlijn: lidstaten kunnen zich dan baseren op cao’sdie algehele rechtsgevolgen hebben voor alle gelijk-soortige ondernemingen in het betrokken geografischegebied, of op cao’s die gesloten zijn door de op natio-naal niveau meest representatieve organisatie van so-ciale partners, die op het gehele grondgebied wordentoegepast. Voorwaarde is wel dat er sprake is van gelij-ke behandeling tussen nationale en buitenlandse on-dernemingen. De Zweedse autoriteiten hebben ookniet van deze mogelijkheid gebruik gemaakt, en latende vaststelling van het minimumloon geheel over aande onderhandelaars op bedrijfsniveau. Het Hof oordeelde dat de Zweedse autoriteiten

hiermee de Detacheringsrichtlijn verkeerd uitvoerenen dat de collectieve acties van de Zweedse vakbondeneen belemmering vormen voor het vrij verkeer vandiensten. Aansluiting bij de Zweedse bouw-cao zoubovendien betekenen dat voor de Letse werknemersook bepalingen over bijvoorbeeld vakantiedagen zou-den gelden die verder gaan dan de relevante bepalin-gen in de bovengenoemde Zweedse wet over de ar-beidsvoorwaarden van gedetacheerde werknemers,

49

evenals bepalingen voor zaken die niet in de Detacher-ingsrichtlijn zijn geregeld, zoals bepaalde collectieveverzekeringspremies. In de zaak-Rüffert oordeelde het Hof dat de wet van

het Land Niedersachsen die bepaalt dat overheidsop-drachten slechts gegund worden aan bouwonderne-mingen die hun werknemers ten minste een loon beta-len dat is vastgesteld in de collectieve arbeidsovereen-komst, onverenigbaar is met de Detacheringsrichtlijn.De reden hiervoor is dat het Land geen minimumloonkent en dat de in Niedersachsen relevante bouw-caoniet algemeen verbindend is. Het door de bouw-caovastgestelde loonpeil is dus niet vastgesteld op een vande wijzen genoemd in de Detacheringsrichtlijn. In de Luxemburgse zaak ging het om de uitleg van

artikel 3(10) van de Detacheringsrichtlijn op grondwaarvan lidstaten in aanvulling op de harde kern vanarbeidsvoorwaarden arbeidsvoorwaarden en -omstan-digheden kunnen voorschrijven die betrekking heb-ben op de openbare orde. Volgens de jurisprudentievan het Hof dient het begrip openbare orde strikt teworden uitgelegd. De Luxemburgse uitleg ging echterveel verder.Bovengenoemde arresten hebben geen consequen-

ties voor Nederland, dat een minimumloon kent en al-gemeen verbindend verklaarde cao’s, die de harde kernvan arbeidsvoorwaarden bepalen van buitenlandse on-dernemingen die in Nederland werknemers detache-ren.48Ook kent Nederland geen wetgeving die verge-

lijkbaar is met de zaak-Rüffert, en maakt het geen ge-bruik van de openbare orde-uitzondering in de Deta-cheringsrichtlijn.Het Hof kan er niet van worden beticht dat ze de

richtlijn altijd strikt uitlegt. In eerdere zaken toondehet zich juist opvallend mild over de wijze waaropDuitsland de Detacheringsrichtlijn uitvoerde.49

Geven bovengenoemde arresten nu aanleiding voorinperking van het vrij verkeer van diensten of aanvul-lende Europese sociale wetgeving omdat ze de natio-nale arbeidsverhoudingen en het nationale arbeids-recht zouden ondermijnen? Dit is moeilijk vol te houden. De Detacherings-

richtlijn geeft zowel in materiële zin (de harde kernvan arbeidsvoorwaarden) als in procedurele zin (mid-dels een wettelijk minimumloon, algemeen verbin-dend verklaarde cao of zelfs nog anderszins) lidstatenvoldoende ruimte voor de borging van werknemersbe-langen. Problemen ontstaan er als sommige lidstatendeze ruimte niet willen gebruiken of voorwaarden stel-len die verder gaan dan de richtlijn, waardoor deze elknuttig effect verliest en geen duidelijkheid en zeker-heid meer biedt voor ondernemers. In verband met de angst voor sociale dumping stel-

de de pvda-werkgroep Europa voor de lidstaten te ver-plichten een minimumloon te in te voeren. Dit is gro-tendeels overbodig. Bijna alle lidstaten kennen eenwettelijk minimumloon. Van de huidige eu-lidstaten

50

heeft alleen Cyprus geen enkele vorm van een mini-mumloon. Zes lidstaten, waaronder Zweden en Duits-land, kennen alleen sectorspecifieke cao-minimumlo-nen. Het functioneren van de interne markt zou ermeegebaat zijn als ook Duitsland en Zweden een wettelijkminimumloon invoeren. Dat zou het makkelijker ma-ken de Detacheringsrichtlijn toe te passen in deze lan-den. Het verzoek voor een wettelijk minimumloonzou dan ook vooral gericht moeten worden aan de par-tijgenoten in deze twee lidstaten. Zweden zou er ookvoor moeten kiezen om de wet die de detacherings-richtlijn uitvoert, uit te breiden met minimumlonen.In Zweden is men echter bang dat dit de prikkel omlid te worden van een vakbond dooft, waardoor hetstelsel van arbeidsverhoudingen wordt ondermijnd.De vraag is echter hoe reëel deze angst is.50

Ook hier is het belangrijk vanuit welk perspectiefeen en ander wordt beoordeeld: vanuit de oude of denieuwe lidstaten, vanuit insiders of outsiders, vanuitde kant van de burger als werknemer of vanuit de kantvan de burger als consument of ondernemer, die is ge-baat bij een vrij verkeer van diensten in Europa.

Er is in mijn ogen geen reden om de werking van deinterne markt te begrenzen door een gedetailleerdelijst van ‘no go areas’, beperking van de werking vanhet mededingingsrecht in relatie tot diensten van alge-meen belang, of inperking van het vrij verkeer vandiensten in relatie tot het arbeidsrecht in de lidstaten.

Het Hof is niet uit op uitholling van de bevoegdhedenvan de lidstaten op terreinen als onderwijs, sociale ze-kerheid en gezondheidszorg, die de kern vormen vande overheidsuitgaven in de lidstaten. Wat het Hof delidstaten vraagt, is om deze bevoegdheden in het be-lang van burgers uit te oefenen overeenkomstig hetVerdrag. De regels voor de interne markt bieden ook ruimte

voor het borgen van publieke belangen. Het Verdragvraagt daarbij om een afweging in concrete gevallen.Dit kan leiden tot rechtsonzekerheid, maar deze dientprimair te worden opgelost door verdere verduidelij-king en explicitering van het gehanteerde toetsingska-der. Een kaderrichtlijn voor diensten van algemeeneconomisch belang biedt hiervoor geen oplossing. Omtoetsing aan de Europese mededingingsregels te ver-mijden staat het lidstaten overigens vrij om dienstenvan algemeen belang in eigen beheer te houden. Bren-gen ze deze diensten toch naar de markt, dan lijkt hetme logisch dat dit vervolgens getoetst wordt aan demededingingsregels: de introductie van marktwerkingheeft weinig zin als private monopolies in de plaats ko-men van publieke monopolies. De botsing tussen het vrij verkeer van diensten en

het nationale arbeidsrecht is vooral een specifiek pro-bleem, dat is terug te voeren op de onwil van Zwedenom naar praktische oplossingen te zoeken voor eenimplementatie van de Detacheringsrichtlijn die pastbij zijn specifieke stelsel van arbeidsverhoudingen.

51

Ik heb in deze bijdrage de volgende perspectieven te-genover elkaar gezet:

Ik zie niet in waarom de pvda alleen vanuit de linker-kolom naar de Europese spelregels zou moeten kijken:waarom de soevereiniteit van lidstaten stellen boven derechten van burgers? Waarom geen oog voor de belan-gen van burgers als consument en belastingbetaler?Waarom de solidariteit met werknemers beperken totde insiders? Waarom werknemersbelangen per defini-tie gelijkstellen aan publieke belangen? Als afgrenzing van de interne markt geen goed idee

is, hoe kan het ongemak over de interne markt dan welworden aangepakt? Ten eerste door verduidelijking,niet alleen van de werking van het recht naar de bur-gers toe, maar ook verduidelijking door het Hof of deCommissie van bepaalde aspecten van het mededin-gingsrecht in relatie tot diensten van algemeen econo-misch belang, én verduidelijking door de lidstaten vande te borgen publieke belangen. Het is niet voldoendeom te verklaren dat iets van publiek belang is; het isnodig om dat publiek belang in allerlei concrete situ-aties preciezer te omschrijven. Ten tweede door ver-trouwen te scheppen in het eu-recht door bijvoorbeeldeen betere handhaving van de detacheringsrichtlijn. De Gemeenschap omvat meer dan alleen een inter-

ne markt en heeft ook een sociaal doel. Het Gemeen-schapsrecht biedt mogelijkheden en is er zelfs op ge-richt om deze doelen en de daarmee samenhangendemaatschappelijke belangen op een evenwichtige wijzetegen elkaar af te wegen. Sociaal-democraten zoudendit naar zich toe kunnen trekken en aan moeten geven

52

Uitspraken Hof leidentot inbreuk op soeve-reiniteit van de lidstaten.

Uitspraken Hof leidentot versterking van derechten van burgers.

Europese regels leidentot inperking van be-leidsruimte voor be-stuurders en van ambi-ties van bestuurders vanwoningcorporaties.

Inperken keuzevrijheidbij diensten van alge-meen economisch be-lang en niet openbaaraanbesteden van over-heidsopdrachten is nietin het belang van burgersals consument en belas-tingbetaler.

Inperking vrij verkeervan diensten is nodigvoor bescherming vanbelangen van werkne-mers in (sommige) oudelidstaten (insiders).

Inperking vrij verkeervan diensten gaat tenkoste van ondernemersen werknemers in nieu-we lidstaten (outsiders)en is ook niet in belangvan burger als consu-ment.

Werkingssfeer van EU-recht

Diensten van algemeen (economisch) belang

Vrij verkeer van diensten en arbeidsrecht

1 Met dank aan Marko Bos en Monika Sie Dhian Ho voor com-mentaar op eerdere versies. Dit artikel is op persoonlijke titelgeschreven.

2 De werkgroep Europa werd door het partijbestuur in het levengeroepen naar aanleiding van de afwijzing per referendum vanhet Europese Grondwettelijke Verdrag op 1 juni 2005.

3 Zie voor een kritische bespreking van deze nota: M. Bos en B.van Riel, ‘PvdA-notitie voedt vooroordelen over Europa’, in:Socialisme & Democratie 62 (2005) 12, pp. 41-47. Deze bijdragebouwt voort op dit artikel.

4 A. Sapir, Globalisation and the reform of the European Social Mo-dels, Bruegel Policy Brief 2005/01.

5 ser-advies, Duurzame Globalisering: een wereld te winnen, DenHaag 2008, p. 153.

6 B. Straathof, G.J. Linders, A. Lejour en J. Möhlmann, The In-ternal Market and the Dutch Economy: Implications for trade andeconomic growth, cpbDocument nr. 168, Den Haag 2008. Deopbrengst van de interne markt is vele malen groter dan dedoor het cpb berekende opbrengst van verkiezingsprogramma’s.

7 Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag van de Eu-ropese Unie, artikel 1 en artikel 5 lid 1 en 2.

8 Het onderstaande is in belangrijke mate ontleend aan R. Ba-

rents en L.J. Brinkhorst, Grondlijnen van het Europees Recht, Al-phen aan den Rijn 2006, pp. 154, 299-301.

9 Zaak C-372/04, Watts, punt 92; recenter Zaak C-444/05,Stamatelaki, punt 23.

10 De zaak-Watts is representatief voor uitspraken van het Hofover patiëntenmobiliteit. De uitspraak van het Hof in deze zaakwas niet echt opzienbarend. Deze zaak is veeleer van belangomdat het Hof hierin zijn jurisprudentie over de patiëntenmo-biliteit uiteen heeft gezet.

11 Zie voor de achtergronden uitgebreider: S.A. de Vries, ‘Patiën-tenzorg in Europa na Watts: wiens zorg?’, in: SEW (2007) 4, pp.133 e.v.

12 Europese Commissie, Voorstel voor een richtlijn van het EuropeesParlement en de Raad betreffende de toepassing van de rechten vanpatiënten bij grensoverschrijdende gezondheidszorg, com 2008, p.414

13 Zie verder: R. Barents, Een grondwet voor Europa: achtergrondenen commentaar, Alphen aan den Rijn 2005, pp. 233-235, 245-246. Barents geeft aan dat de historische keuze voor een func-tionele bevoegdheidstoedeling voortkomt uit het mislukken inde periode 1952-1954 van grootse en breed opgezette institutio-nele plannen voor de Europese integratie.

53

hoe zij belangen in concrete gevallen afwegen en welkeperspectieven zij daarbij hanteren. Het zoeken en garanderen van een evenwicht heeft

een ingewikkeld bouwwerk opgeleverd, dat vraagt ommaatwerk, waardoor het Hof een grote rol speelt. Deeu staat daarin overigens niet alleen. Ook in de vsspeelt de constitutionele rechtspraak een grote rol bijde bepaling van de verhouding tussen staten en de fe-derale regering.51Deze complexiteit maakt het Euro-pese bouwwerk wel kwetsbaar. Burgers baseren hunhouding ten aanzien van de Europese integratie niet

zozeer op de eigen ervaringen, maar meer op ‘beelden’die politici en massamedia overbrengen. Beelden alsdat de spelregels fundamenteel niet deugen omdat Eu-ropa te ver gaat of eenzijdig kijkt naar economischebelangen, zijn daardoor moeilijk van tafel te krijgen.De complexiteit van het Verdrag en de jurisprudentievan het Hof nodigen niet uit tot eigen meningsvor-ming en onderzoek. Politici, nationaal en Europees,hebben daarom een grote verantwoordelijkheid voorbehoud van het vertrouwen in het Europees project.

noten

14 Vergelijk M.K. Bulterman en P.J. Slot, ‘Harmonisatie van wet-geving betreffende migrerende eu-burgers en derdelanders: opweg naar een uniform toetsingskader’, in: SEW (2005) 9, p. 352;Zie ook: H. van Eijken, ‘Onderwijsdiensten: een burgerrecht,maar wie bepaalt de rekening?’, in: Nederlands Tijdschrift voorEuropees Recht (2008) 1-2. Van Eijken wijst erop dat het Hof ar-tikel 18 steeds meer gebruikt als een zelfstandige rechtsgrond.

15 Zie Zaak C-85/96, Martinez Sala, punt 62, 63; Zaak C-413/99,Baumbast, punt 84.

16 Zaak C-413/99, Baumbast, punten 81-83.17 E. Manunza, ‘Welke overheid beschermt u het beste?’, in:Staatscourant, 16 oktober 2006.

18 P.J. Slot en M.K. Bulterman, ‘Europese grenzen aan nationalemaatregelen op het terrein van de volksgezondheid’, in: A.C.Hendriks en H.-M.Th.D. ten Napel (red.), Volksgezondheid ineen veellagige rechtsorde: eenheid en verscheidenheid van norm enpraktijk, Alphen aan den Rijn 2007, p. 121. Zie ook: P.J. Slot,‘De verhouding interne markt-sociale markteconomie: heeft deinterne markt de welvaartsstaat om zeep gebracht’, in: J.Meeusen en G. Straetmans (red.), Bedreigt de Europese internemarkt de sociale welvaartstaat?, Antwerpen 2007.

19 Met name in de fiscale arresten toont het Hof zich niet onderde indruk van het argument van lidstaten dat derving van be-lastinginkomsten of de coherentie van het fiscale stelsel alsdwingende reden van algemeen belang moeten worden be-schouwd die belemmeringen voor de vrijheid van vestiging ofdienstverlening rechtvaardigen. Daarbij overweegt het Hofdat lidstaten harmonisatiemaatregelen kunnen opstellen dietot een beter evenwicht zouden kunnen leiden tussen de be-langen van de lidstaten om derving van belastinginkomsten tevoorkomen enerzijds en de belangen van burgers en bedrijvenbij bijvoorbeeld grensoverschrijdende aftrek van pensioenpre-mies of verliescompensatie in de vennootschapsbelasting an-derzijds.

20 Conclusie van Advocaat-Generaal L.A. Geelhoed van 19-02-2004 in de zaak-Trojani, punt 18; zie ook Watts punt 121, waarhet Hof expliciet stelt dat zijn rechtspraak niet is gericht op deuitholling van de bevoegdheden van de lidstaten.

21 Conclusie Geelhoed, p. 13. Zie ook Zaak C-413/99, Baumbast,punt 91. Daarnaast mogen lidstaten beperkingen stellen uit

hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en devolksgezondheid.

22 Zaak C-413/99, Baumbast, punt 91. 23 Zie respectievelijk artikel 6 en artikel 24 lid 2 van richtlijn

2004/38/eg (Publicatieblad L158, 30.4.2004)24 Zie Memorie van Toelichting bij de wijziging wwb/wsf 2000,

wtos en vw 2000 in verband met de totstandkoming van richt-lijn 2004/38/eg, Kamerstuk ii, 2005-2006, 30 493.

25 Zie Barents, Een grondwet voor Europa, pp. 251-253; ser-advies,Conventie over de toekomst van Europa, p. 41. Zie ook: W. Swen-den, ‘Is the European Union in Need of a Competence Catalo-gue? Insights from Comparative Federalism’, in: Journal ofCommon Market Studies 42 (2004) 2, pp. 376-381.

26 Ik heb gekozen voor het arrest-Albany omdat het een zaak is diebetrekking heeft op Nederland en de ruimte illustreert die hetmededingingsrecht biedt voor het borgen van sociale doelstel-lingen. Voor de ontwikkeling van het eu-recht is het Albany-ar-rest vooral van belang vanwege de daarin bepaalde uitzonderingvan cao-bepalingen van de werking van het kartelverbod in arti-kel 81 eg-Verdrag (de zogeheten Albany-uitzondering).

27 Artikel 1 van het protocol over diensten van algemeen belangbij het Verdrag van Lissabon maakt duidelijk wat de gedeeldewaarden van de Unie met betrekking tot de diensten van alge-meen economisch belang nader zijn.

28 Zie bijvoorbeeld J. Baquero Cruz, ‘Beyond Competition: Servi-ces of General Interests and European Community Law’, in: G.de Burca, EU Law and the welfare state: in search of solidarity,Oxford 2005, p. 211; S. A. de Vries, Tensions within the InternalMarket – The functioning of the internal market and the develop-ment of horzontal and flanking policies, Groningen 2006, p. 171.

29 Baquero Cruz, ‘Beyond competition’, p. 211; Zie ook: L. Han-cher en S.J.H. Evans, ‘Altmark als katalysator: het Commissie-pakket met alle antwoorden rond staatssteun en diensten vanalgemeen economisch belang’, in: Nederlands Tijdschrift voorEuropees Recht, juli 2006, pp. 153-156. Volgens deze auteurs pastde Commissie de zogeheten Altmark-criteria dermate strengtoe dat nagenoeg geen enkele nationale maatregel voor de com-pensatie van een openbaredienstverplichting door de beugelkan en bijgevolg zal worden aangemerkt als staatssteun.

30 Zie bijvoorbeeld de Zaak Commissie tegen Koninkrijk der Ne-

54

derlanden (C-157/94), waar de Commissie aandrong op een res-trictieve uitleg van het huidige artikel 86(2), maar daarin doorhet Hof in het ongelijk werd gesteld.

31 Zie ser-advies, Naar een kansrijk en duurzaam energiebeleid,Den Haag 2006, pp. 87-99.

32 In geval van aanbesteding zijn de lidstaten gehouden aan de be-palingen in de richtlijn 2004/18 betreffende de coördinatie vanprocedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voorwerken, leveringen en diensten, en richtlijn 2004/17 die een bij-zonder kader geeft voor de aanbesteding in de netwerksectoren.Voor de aanbestedingsrichtlijnen is het onderscheid economi-sche en niet-economische activiteit (zie verderop) in beginselniet relevant.

33 Zie Richtlijn 2004/18, artikel 26, 27; Richtlijn 2004/17/EG, ar-tikel 38 en 39; zie ook: D. van de Velde, ‘Geprivatiseerde centra-le planning in het ov’, in: ESB december 2006, Dossier Markt inWerking, p. 32, en Europese Commissie, Interpretatieve medede-ling betreffende het Gemeenschapsrecht van toepassing op over-heidsopdrachten en de mogelijkheid om hierin sociale aspecten teintegreren, com 2001, p. 566. Het voorontwerp Europees verkie-zingsprogramma 2009 van de pvda pleit zonder enige motivatievoor uitbreiding van deze ruimte. Bovendien wordt voorkeurs-behandeling voor mkb-bedrijven bepleit.

34 Als ondergrens geldt hierbij dat het algemeen belang door niet-economische beweegredenen moet zijn ingegeven. Zie P.J. Slot,M.H. Park en A. Cuyvers, ‘Diensten van algemeen (econo-misch) belang nader beschouwd’, in: Markt en Mededinging(2007) 4, p. 103. Er zijn slechts enkele gevallen geweest waarbijhet Hof de aangevoerde belangen te licht vond om als algemeenbelang door te kunnen gaan, zie: B.J. Drijber, ‘Interne markt enpublieke voorzieningen: een schijntegenstelling’, in: SEW (2007)7/8, pp. 259-260. Als het algemeen belang wordt vormgegevenals een openbaredienstverplichting, bijvoorbeeld een universeleleverplicht, stelt het Hof dat deze gebaseerd moet zijn op objec-tieve criteria die niet-discriminatoir zijn en voor de betrokkenonderneming vooraf kenbaar zijn: zie zaak-Analir (C-205/99)punt 38. De meeste botsingen tussen enerzijds de bevoegdheidvan de lidstaat om de taak van diensten van algemeen econo-misch belang te definiëren en in te vullen, en anderzijds het Ge-meenschapsrecht, doen zich voor op twee gebieden: de finan-

ciering (is er sprake van verboden staatssteun?) en de gunningvan opdrachten (worden bijvoorbeeld de aanbestedingsregelsgoed toegepast?). Het gaat dus doorgaans niet om de bevoegd-heid als zodanig om de taak van diensten van algemeen belangte definiëren en in te vullen. Zie: Slot, Park en Cuyvers, ‘Dien-sten van algemeen belang’, p. 103.

35 Vgl. ser-advies, Ondernemerschap voor de publieke zaak, DenHaag 2005, pp. 79-85.

36 Zie: Europese Commissie, Diensten van algemeen economischbelang en staatssteun, non-paper, 12 november 2002, pp. 11-12.

37 Ibidem, p. 12.38 Zie SER-advies Van Conventie naar Intergouvernementele Con-ferentie, Den Haag 2003, p. 16.

39 pse-fractie, Een nieuwe impuls voor de publieke diensten in Euro-pa: rechtszekerheid, lokale autonomie en garanties voor de burger,2006, artikel 4.

40 In het Altmark-arrest bepaalde het Hof dat de financiële com-pensatie niet als staatssteun kan worden aangemerkt als voldaanis aan de volgende vier criteria: er moet sprake zijn van eenopenbare dienstverplichting; de wijze van berekening van decompensatie moet voldoende transparant zijn; de compensatiemag niet hoger zijn dan de kosten van de openbare dienstver-plichting plus een redelijke winst; de onderneming is gekozenin het kader van een openbare aanbesteding. Voor zaken dieniet voldoen aan de Altmark-criteria heeft de Commissie eenBeschikking en een Kaderbesluit aangenomen. Indien aan dedaarin vermelde voorwaarden is voldaan, is er geen sprake vanaanmeldingsplichtige staatssteun. De Beschikking zondertcompensatie voor ziekenhuizen en sociale woningbouw uit.

41 Het navolgende is ontleend aan Bos en Van Riel, ‘pvda-notitievoedt vooroordelen over Europa’, pp. 43-44. Het voorontwerpverkiezingsprogramma 2009 van de pvda wil van aanbestedingafzien wanneer vitale publieke belangen in gevaar komen in bij-voorbeeld de gezondheidszorg of het openbaar vervoer. Devraag is wie hierover zou moeten beslissen. Een meer principiëlevraag is, wie ermee gediend is om eerst marktwerking te intro-duceren en vervolgens niet volgens transparante regels aan tebesteden.

42 Zie Raad van Economisch Adviseurs, Over goede intenties enharde wetten van de woningmarkt, advies 2006/1, p. 11.

55

43 Zie uitgebreider: ser-advies, Ondernemerschap voor de publiekezaak, pp. 114 e.v.

44 I. van den Burg, ‘Een ambitieuze agenda voor een eerlijk Euro-pa: Opdracht aan de sociaal-democratie’, in: Socialisme & De-mocratie 65 (2008) 7/8.

45 Dit past binnen de eerdere rechtspraak van het Hof. Zie:A.T.J.M. Jacobs, ‘Gaan liberale marktprincipes het stakings-recht insnoeren?’, in: Sociaal Maandblad Arbeid (2006) 4, p.138.

46 Het voorontwerp Europees verkiezingsprogramma 2009 van depvda stelt dat voor iedereen dezelfde arbeidsvoorwaarden moe-ten gelden en dat daartoe gaten in de Nederlandse en de Euro-pese wetgeving dienen te worden gedicht. Wat dit betekent,wordt echter niet duidelijk: aanpassing van de detacherings-richtlijn? Onverkorte toepassing van het werklandbeginsel inhet vrij verkeer van diensten? Dit laatste zou een ernstige inper-king van het vrij verkeer van diensten met zich meebrengen enstrijdig zijn met het Verdrag. Welk probleem het voorontwerphiermee hoopt op te lossen, blijft onduidelijk.

47 Deze harde kern heeft betrekking op maximale werk- en mini-male rustperioden, het maximaal aantal betaalde vakantieda-

gen, minimumlonen, voorwaarden voor het ter beschikkingstellen van werknemers door uitzendbureaus, arbo-regels, be-schermende maatregelen ten aanzien van jongeren en zwangerevrouwen en bepalingen inzake gelijke behandeling en non-dis-criminatie. Zie uitgebreider: ser-advies, Dienstenrichtlijn, DenHaag 2005, pp. 117-120.

48 Zie ook de brief van 15mei 2008 van minister Donner aan deTweede Kamer hierover.http://docs.minszw.nl/pdf/34/2008/34_2008_3_11778.pdf

49 Zie bijvoorbeeld M.S. Houwerzijl, ‘Minimumloonregelingvoor gedetacheerde werknemers rechtvaardigt belemmeringenvan het vrije dienstenverkeer’, in: Nederlands Tijdschrift voorEuropees Recht (2005) 9.

50 Zie: H. Knudsen, ‘Scandinavian Scepticism: Danish and Swe-dish trade unionism in the European context’, bijdrage interna-tional workshop ‘Europeanisation and organised labour: an un-solved dilemma?’, Warwick University 18-19 november 2005, p.8.

51 Zie: M. Landy en S.M. Milkis, American Government: balan-cing democracy and rights, Columbus 2008, hoofdstuk 5 en 9.

56

De regeringsleiders van de eu, in vergadering bijeen inBrussel op 16 en 17 juni 2005, likten hun wonden nade verwerping door de bevolkingen in Frankrijk enNederland van het – voluit – Verdrag tot vaststellingvan een Grondwet voor Europa. ‘Wij hebben kennisgenomen van de uitkomst van de referenda in Frank-rijk en Nederland. Wij menen dat deze resultaten geenaanleiding geven te twijfelen aan de gehechtheid vande burgers aan het Europese project. De burgers heb-ben echter wel een bezorgdheid laten zien waarmee re-kening moet worden gehouden.’ We zijn nu enkele jaren verder en aan de vooravond

van verkiezingen voor het Europese parlement. HetVerdrag van Lissabon,2 dat volgens kenners inhoude-lijk niet noemenswaard verschilt van de verworpengrondwet, is wijselijk – zo bleek nog eens ten overvloe-de uit de verwerping door de Ieren in juni 2008 – nietmeer aan de Fransen en Nederlanders ter goedkeuringvoorgelegd. Het project Europa zal het voorlopig moe-ten doen zonder de plebiscitaire legitimatie van de on-derdanen. Laatstgenoemden zien de eu als een upo,een ‘unidentified political object’, in de rake typeringvan de vroegere Commissievoorzitter Jacques Delors

in 1985, in 2007 nog eens herhaald door Commissie-voorzitter José Emanuel Barroso. De stille macht van het Europese Hof van Justitie in

Luxemburg (ehvj) blijkt uit het feit dat ruim veertigjaar eerder het ehvj in twee toonaangevende uitspra-ken, namelijk Van Gend & Loos en Costa/enel, waar-over hierna meer, de Europese Gemeenschap al tot eeneigen rechtsorde had bestempeld, uitstijgend boven denationale rechtsordes van de lidstaten. Zo bezien ginghet in het referendum van 2005 dus niet om de beoor-deling van een geprojecteerde toekomst maar om degoedkeuring achteraf van een reeds lang tevoren inge-slagen weg. Het onderwerp van deze bijdrage betreft de stille en

daarom onderbelicht gebleven macht van het ehvj.Dat het Hof achter de schermen zo’n centrale rolspeelt, is het gevolg van een rechtspolitieke keuze doorniet gekozen, maar benoemde rechters. Elke rechter,van hoog tot laag, kiest positie tussen terughoudend-heid en activisme. Rechterlijk activisme is in strijd metde taakopvatting van de rechter zoals door Montes -quieu (1689-1755) voor veel lezers gezaghebbend gefor-muleerd: ‘Les juges de la nation ne sont que les bou-

57

De stille macht

De rechtspolitiek van het Europese Hof van Justitie

Freek Bruinsma1

ches qui prononcent les paroles de la loi; des êtres ina-nimés qui n’en peuvent modérer ni la force ni la ri-gueur.’ (‘De rechters van een land zijn niet meer dande mond die de woorden van de wet spreekt; willozewezens die aan de kracht en strengheid van de wetgeen afbreuk kunnen doen.’)3

Het weerwoord, gemeengoed in kringen van juris-ten maar daarbuiten nauwelijks doorgedrongen, is datde wetgever niet alles kan overzien, laat staan in de toe-komst kan kijken.4De rechter ontkomt er niet aan dealgemene regels van de wetgever in concrete situaties teinterpreteren. Deze uit nood geboren interpretatievrij-heid kan twee kanten op gaan, restrictief of extensief.Terwijl rechters telkens keuzes maken, signaleren‘court watchers’ patronen in gemaakte keuzes. Eénzwaluw maakt nog geen zomer maar tig zwaluwen wel.En zo valt het ehvj te typeren als een activistisch hof.‘Beziet men het naoorlogse proces van Europese een-wording, dan kan worden geconstateerd dat recht inhet algemeen, en het ehvj in het bijzonder, daarin eencruciale rol hebben gespeeld. Dit verhaal is inmiddelsvele malen verteld.’5Omdat bescheidenheid tegenoverde democratisch gelegitimeerde wetgever de rechtersiert, behoeft rechterlijk activisme meer of een andererechtvaardiging dan terughoudendheid. Met onge-vraagd en onverwacht activisme levert het ehvj zijn ei-gen bijdrage aan het ongemak over Europa. Na een beschrijving van het ‘hoe’ en ‘wat’ van de

stille macht van het ehvj volgt een evaluatie van deze

vorm van supranationaal rechterlijk activisme. Datmondt uit in een oproep aan het Europees Parlement(ep) om meer werk te maken van de parlementairecontrole op de bevoegdheid van de regeringen van delidstaten om rechters en advocaten-generaal te benoe-men.

Tim Koopmans, de rechter voor Nederland in hetehvj van 1979 tot 1990, biedt een kijkje in de keuken.In een kort artikel maakt hij onderscheid tussen insti-tutionalisme en instrumentalisme.6 ‘Institutionalisme’noemt Koopmans de overtuiging dat supranationaleinstellingen van doorslaggevende betekenis in een in-tegratieproces kunnen zijn. De eerste supranationaleinstelling in Europa was de Hoge Autoriteit, belastmet het beheer van de productie van kolen en staal, debelangrijkste grondstoffen voor de oorlogsindustrie.Zes staten, te weten Frankrijk, West-Duitsland, Italië,België, Luxemburg en Nederland, droegen hun beslis-singsbevoegdheid op dit beperkte, maar strategischegebied over aan een supranationale instelling, de Euro-pese Gemeenschap voor Kolen en Staal (egks, van 1951tot 2002). De voorloper van het ehvj in de egks en hetehvj in de eerste jaren van zijn bestaan zagen het alshun taak om de supranationale instellingen, per slotvan rekening het onderscheidend kenmerk, te bescher-men en zonodig te versterken. Het maakt van het ehvj een constitutionele rechter

zonder constitutie, die de bevoegdheden van de ver-

58

schillende instellingen markeert. Het is een noodzake-lijke voorwaarde voor de tweede fase van ‘instrumen-talisme’, waarbij het ehvj toeziet of de supranationalebevoegdheden gebruikt worden op een wijze die inovereenstemming is met de doeleinden die in verdra-gen zijn vastgelegd. Ter onderscheiding van het pri-maire gemeenschapsrecht, zoals neergelegd in verdra-gen, spreekt men van secundair gemeenschapsrecht(inmiddels zo’n 100000 pagina’s wettekst). Institutionalisme en instrumentalisme berusten bei-

de op een (neo)functionalistische integratiefilosofie:klein beginnen met een aantal eensgezinde lidstaten inde hoop op een zwaan-kleef-aaneffect (van zes naar 27lidstaten) en een ‘spill-over’-effect (van integratie ophet gebied van kolen en staal naar drie brede pijlers,waaronder traditionele staatstaken zoals politie en jus-titie).

Institutionalisme: het EHvJ als architect van het EU-gebouwDe Europese Verdragen waaraan de Europese Ge-meenschap haar bestaan dankt, zijn in beginsel inter-nationaal recht, dat wil zeggen afspraken tussen staten.Het ehvj was dan ook opgezet om op verzoek van lid-staten of Europese instellingen geschillen over de uit-leg van verdragsbepalingen te beslechten. De stillemacht van het ehvj bestaat eerst en vooral uit het ne-men van zogenoemde prejudiciële beslissingen (art.234 eg-Verdrag). Volgens dit artikel zijn de nationaal

hoogste rechters verplicht en de lagere rechters in allelidstaten bevoegd om in een voorliggende zaak hetehvj een uitspraak te vragen over de interpretatie vangemeenschapsrecht. Naar de letter genomen is eenprejudiciële beslissing het antwoord uit Luxemburg opeen verzoek om duidelijkheid over het gemeenschaps-recht van een nationale rechter. Deze intergouvernementele opzet is door toedoen

van het ehvj omgezet in een supranationaal stelsel datzijn weerga niet kent. Ook niet in Straatsburg, waarhet Europese Hof voor de Rechten van de Mens(ehrm) gevestigd is.7De hieraan deelnemende lidsta-ten verplichten zich het individuele klachtrecht te ac-cepteren en de uitspraken te respecteren, maar dedoorwerking of interne werking van deze supranatio-nale verplichting is zoals gebruikelijk bij verdragen eenkwestie van nationaal recht. In het arrest-Van Gend & Loos uit 1963 interpre-

teert het ehvj echter maximaal extensief. Enkele cru-ciale rechtsoverwegingen: ‘... dat het oogmerk van het eeg-verdrag, namelijk

de instelling van een gemeenschappelijke markt wierwerkzaamheid de ingezetenen der Gemeenschap recht-streeks betreft, meebrengt dat dit verdrag meer is daneen overeenkomst welke slechts wederzijdse verplich-tingen tussen verdragssluitende mogendheden schept;... dat uit deze omstandigheden moet worden afge-

leid dat de Gemeenschap in het volkenrecht een nieu-we rechtsorde vormt ten bate waarvan de Staten, zij

59

het op een beperkt terrein, hun soevereiniteit hebbenbegrensd en waarbinnen niet slechts deze lidstaten,maar ook hun onderdanen gerechtigd zijn;... dat uit het voorgaande volgt, dat naar de geest, de

inhoud en de bewoordingen van het verdrag artikel 12[thans artikel 25 eg-Verdrag dat de lidstaten verbiedtnieuwe invoerrechten te introduceren] in die zin moetworden uitgelegd, dat het directe werking heeft enrechten schept welker handhaving aan de nationalerechters kan worden gevraagd.’8

Anderhalf jaar later kent het ehvj in het arrest-Co-sta/enel voorrang toe aan het gemeenschapsrecht bo-ven nationaal recht in onder meer de volgende crucialepassages:‘... dat de voorrang van het gemeenschapsrecht

wordt bevestigd door artikel 189, bepalend dat de ver-ordeningen verbindend zijn en rechtstreeks toepasse-lijk in elk van de lidstaten; dat deze bepaling, die zon-der enig voorbehoud is neergeschreven van iedere be-tekenis zou zijn ontbloot indien een Staat de gevolgenervan eenzijdig zou kunnen te niet doen door een wet-telijk voorschrift uit te vaardigen, dat boven de ge-meenschapsbepalingen uit zou gaan;... dat het verdragsrecht, dat uit autonome bron

voortvloeit, op grond van zijn bijzonder karakter nietdoor enig voorschrift van nationaal recht opzij kanworden gezet, zonder zijn gemeenschapsrechtelijke ka-rakter te verliezen en zonder dat de rechtsgrond van deGemeenschap zelf daardoor wordt aangetast.’9

Dit zijn krasse staaltjes van rechterlijk activisme. Doorextensieve en teleologische10 interpretatie zijn aldusniet alleen de lidstaten maar ook de nationale samenle-vingen van burgers en organisaties rechtssubject vaneen Europese rechtsorde geworden. En door vervol-gens de superieure status van het gemeenschapsrechtuit oogpunt van systematiek vanzelfsprekend te noe-men, verandert de op het eerste oog onschuldige pre-judiciële vraag van onwetende rechters in een effectie-ve rechtsingang voor particulieren en organisaties. Waarschijnlijk heeft de Nederlandse rechter en des-

tijds president van het hof A.M. Donner, de vader vanminister Piet Hein Donner, zijn collega’s op deze routegeattendeerd.11Het Nederlandse constitutionele bestelis namelijk uitzonderlijk door enerzijds het ontbrekenvan een constitutioneel hof dat wetten aan de grond-wet toetst, zoals in Duitsland en Italië (het Amerikaan-se recept tegen ontsporingen van democratieën) en an-derzijds een zogeheten monistisch stelsel, dat wil zeg-gen dat geen transformatie van internationaleverplichtingen in nationaal recht vereist is. Vanuit En-gels perspectief komen de artikelen 93 en 94 van onzegrondwet neer op uithollen van de parlementaire soe-vereiniteit. ‘Bepalingen van verdragen en van besluitenvan volkenrechtelijke organisaties, die naar haar in-houd een ieder kunnen verbinden, hebben verbinden-de kracht nadat zij zijn bekendgemaakt’ (art. 93) en:‘Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voor-schriften vinden geen toepassing, indien deze toepas-

60

sing niet verenigbaar is met een ieder verbindende be-palingen van verdragen en van besluiten van volken-rechtelijke organisaties’ (art. 94). In 1968 verscheen een nieuwe druk van het Hand-

boek van het Nederlandse staatsrecht, bijgewerkt doorA.M. Donner. Hierin noemt hij de verplichting voorde nationale rechter om recht te spreken in overeen-stemming met een prejudiciële beslissing een ‘uitzon-dering op het grondwettelijk bestel’ en wijst hij op ‘depraktische betekenis van het “primaat” van het volken-recht voor de grondrechten’.12Hij schrijft het wat om -floerster maar waar het op neerkomt, is dat Neder-landse rechters Europees recht moeten toepassen vol-gens de interpretatie van het ehvj en dat degrondrechten in de Nederlandse grondwet minderhout snijden dan de mensenrechten in het evrm. Prejudiciële beslissingen, zoals de zaken Van Gend

& Loos en Costa/enel, maken ruim de helft van hetaantal zaken van het ehvj uit; de andere helft bestaatuit rechtstreekse beroepen, veelal klachten van de Eu-ropese Commissie over niet-naleving van Europeesrecht door lidstaten. Omdat niet verwacht mag wor-den dat alle rechters in alle lidstaten even goed geïn-formeerd zijn over het Europese recht, is onder ver-antwoordelijkheid van de Raad van Ministers van Jus-titie en Binnenlandse Zaken momenteel eenverordening in de maak die onder anderen rechtersverplicht tot jaarlijkse bijscholing in het Europeserecht.

In de loop van de jaren tachtig heeft het ehvj de insti-tutionele machtsverhoudingen in het Europese ge-bouw vorm gegeven. Een mijlpaal hierin is de opwaar-dering van de rol van het Europees Parlement in hetwetgevingsproces. In de eerste plaats aanvaardde hethof in de zaak-Les Vertes (ehvj, C 294/83) het rechtvan het ep om geconsulteerd te worden zonder datdaarvoor expliciete verdragsrechtelijke steun was. Vandie opening heeft het ep daarna met graagte gebruikgemaakt om zijn invloed op de Europese wetgevingverder te vergroten. Ondanks tegenstand van lidstatenbevestigde het Verdrag van Maastricht van 1991 hetrecht van het ep om ter bescherming van zijn preroga-tieven zaken aan het ehvj voor te leggen.

Instrumentalisme: het EHvJ als medevormgever vanverdere integratieHet ehvj en de Europese Commissie (ec) zijn ‘spar-ring partners’ die bovendien ‘unverfroren’ de Europe-se zaak van steeds verdergaande integratie zijn toege-daan. In de twee decennia van het zogenoemdeLuxemburgse compromis (van 1965 tot 1986) hadFrankrijk de ec lam gelegd door unanieme besluit-vorming te eisen ingeval een lidstaat het nationaalbelang inriep. Het ehvj nam daarop het voortouw,en wel door nationale belemmeringen bij de tot-standkoming van een interne markt bestaande uiteen vrij verkeer van goederen, diensten en kapitaal opte ruimen.

61

Tot deze zogeheten negatieve integratie beperkte hetehvj zich niet. Het Hof groeide uit tot een zelfbenoem-de medevormgever van positieve integratie in de zakenDassonville uit 1974 en Cassis de Dijon uit 1978. Aan-grijpingspunt voor een uniformerende en harmonise-rende interpretatie is de zinsnede ‘en alle maatregelenvan gelijke werking’ in de verdragsverboden op kwanti-tatieve in- en uitvoerbeperkingen (artt. 28 en 29 eg-ver-drag). In de zaak-Dassonville (C 8/74) breidde het ehvjdit uit tot maatregelen die zo’n effect indirect hebbenen eventueel kunnen hebben. Daar was volgens hetHof in dit geval sprake van, want Dassonville impor-teerde Schotse whisky vanuit Frankrijk in België zon-der over de vereiste vergunning van de Britse autoritei-ten te beschikken. Door zo’n vergunning te eisenbrengt België de importeur van niet-authentieke pro-ducten in een nadeliger positie ten opzichte van de im-porteur van authentieke producten voor wie het aan-vragen van een vergunning minder bezwaarlijk is. Hierwerd de kiem gelegd voor de zaak-Cassis de Dijon (C120/78). Met het oog op de belangen van volksgezond-heid en consumentenbescherming had de Duitse wet-gever likeur gedefinieerd als een alcoholhoudendedrank met een alcoholpercentage van minstens 25%.De Franse likeur zat daaronder, waardoor de Duitseimporteur zich benadeeld voelde, terecht volgens hetHof. Deze twee uitspraken ontketenden een golf van zo’n

700 zaken waarin importeurs nationale belemmerin-

gen bestaande uit vergunningsvereisten, inspecties encontroles, via de weg van de prejudiciële proceduremet succes aan het ehvj voorlegden.

Met de Europese Akte in 1986 kreeg de ec haar bewe-gingsvrijheid, vooral bestaande uit het initiëren vanverordeningen en richtlijnen, terug13. En meer dandat: positieve integratie werd de ecmakkelijker ge-maakt doordat op een groot aantal terreinen hetunanimiteitsvereiste afgezwakt werd tot een gekwalifi-ceeerde meerderheid. In de woorden van een gezag-hebbend tekstboek: ‘When it was signed in 1986, theSingle European Act represented the most importantrevision of the Treaties since they were first adopted,and it heralded a revival of the Community momen-tum towards integration which has continued at a breathless pace since then.’14

Sinds het Verdrag van Maastricht is sprake van eenEuropese Unie met drie pijlers: de eerste pijler van desociaal-economische integratie werd aangevuld meteen tweede pijler van het buitenlandse en veiligheids-beleid en een derde pijler van politiële en justitiële sa-menwerking. De eerste kritische geluiden over het in-tegratieproces als een ongeleid projectiel staken de kopop. In een eerste referendum in 1992 verwierpen deDenen het verdrag met een nipte meerderheid van 51procent en pas nadat Denemarken de mogelijkheidkreeg de euro niet in te voeren, werd het verdrag in eentweede referendum geaccepteerd. Met eenzelfde nipte

62

meerderheid van 51 procent accepteerden de Fransenin een referendum het verdrag. Het constitutionele hof in Duitsland ontweek een

frontale botsing tussen het gemeenschapsrecht en deconstitutioneel gegarandeerde fundamentele vrijheden:‘so lange’ als de eu, in het bijzonder het ehvj, dezelfdefundamentele vrijheden in dezelfde mate respecteert, ishet Bundesverfassungsgericht (bverfg) bereid een stapjeterug te doen.15Het maakte daarbij de kritische kantte-kening dat overdracht van bevoegdheden niet ten kostemocht gaan van de democratische controle, zoals eerdergezegd voor Nederland het geval is. In 1998, dus na deaanvaarding van het Verdrag van Maastricht, oordeeldede Deense Hoge Raad dat ongeacht de bevindingen vanhet ehvj de Deense rechters zelf blijven oordelen over deverenigbaarheid van secundair gemeenschapsrecht metde Deense grondwet, hetgeen de Nederlandse rechtervolgens artikel 120 van de grondwet niet is toegestaan.16

En ook in rechtstheoretische kring werd het legitimatie-tekort van de eu aan de kaak gesteld.17

Een van de zorgen van burgers die in elk geval inFrankrijk de nee-stem in 2005 heeft gevoed, is vreesvoor de werkgelegenheid en de afbraak van de socialerechtsstaat. Een eerste versie van de Dienstenrichtlijnonder verantwoordelijkheid van EU-commissaris FritsBolkestein van januari 2004 riep, niet alleen in Frank-rijk, verontwaardigde reacties op door het land-van-oorsprongbeginsel. Dienstverleners uit de nieuwe lid-staten zouden een ongerechtvaardigd concurrentie-

voordeel krijgen ten opzichte van hun collega’s in deoude lidstaten vanwege het lagere niveau van bescher-mende wetgeving. In de loop van 2006 is dit scherpstekantje uit de ‘Frankenstein’-richtlijn zoals deze inFrankrijk genoemd werd, gehaald. Richtlijn 2006/123is eind 2006 van kracht geworden en daarmee deel vanhet Europese recht geworden. Het is nu aan de lidstaten om de Dienstenrichtlijn

binnen drie jaar uit te voeren18 en aan het ehvj omdeze te interpreteren. Dat zal gebeuren volgens de logi-ca van de interne markt waarop collectieve rechten enpublieke belangen slechts indien geëxpliciteerd corri-gerend kunnen werken. Houdt de eu aldus voldoenderekening met de zorgen van burgers zoals de regerings-leiders hadden beloofd? ‘Brusselse wetgeving wordt gekenmerkt door een

disbalans tussen economische belangen en socialeoverwegingen,’ schrijft Ieke van den Burg.19 En onderverwijzing naar een drietal recente uitspraken van hetehvj die het Europees Verbond van Vakverenigingenin het verkeerde keelgat zijn geschoten, formuleert zeeen ambitieuze wetgevingsagenda voor een ‘eerlijk’Europa. ‘Rechtszekerheid en politieke afwegingen intransparante wetgevingstrajecten zijn immers sterk teprefereren boven rechtsonzekerheid en het lijdzaamwachten op uitspraken van rechters en interpretatiesvan Commissieambtenaren.’ Het ehvj heeft zich ook gewaagd aan het ontwikke-

len van nieuw beleid. Een sprekend voorbeeld van

63

rechterlijk activisme is het beleidsterrein gelijkheid vanman en vrouw. Aanknopingspunt hiervoor was eenverdragsbepaling over gelijke betaling (art. 141 lid 1 eg-Verdrag). De historische ratio van deze bepaling was –alweer – economisch, namelijk om te vermijden datwerkgevers zouden kiezen voor werkneemsters uit lid-staten met een op dit punt geringere bescherming.Personeel van Sabena vroeg het Hof zich uit te latenover de achterstelling van vrouwelijke werknemers opde punten van betaling, pensioenrechten en pensioen-leeftijd. Het ehvj bepaalde dat de verdragsbepalingook horizontale werking heeft, dat wil zeggen ookgeldt voor afspraken tussen private contractspartijen,zoals werkgevers en werknemers, en bovendien dat debepaling niet uitsluitend een economische ratio heeftmaar blijkens de preambule van het eg-Verdrag ookeen sociale doelstelling, die gezien haar principiële ka-rakter – een fundamenteel mensenrecht – dient teoverwegen. Deze jurisprudentie20 zette de Europese wetgever

aan tot nadere regelgeving. Artikel 141 werd uitgebreidmet zwangerschapsverlof en ontslagbescherming tij-dens de zwangerschap. En dit leidde weer tot een nieu-we stroom van procedures: implementatie liet nogaleens op zich wachten en kwam vaak pas tot stand naactie van pressiegroepen.21

In de zaak-Barber (C 262/88) bepaalde het Hof dateen verschil tussen man en vrouw wat betreft de pen-sioengerechtigde leeftijd en afvloeiingsregelingen on-

rechtmatig is en dus recht geeft op schadevergoeding.De lidstaten zagen de financiële bui al hangen en be-paalden bij het Verdrag van Maastricht dat deze uit-spraak geen terugwerkende kracht mocht hebben (hetBarber-protocol).

Beoordeling van nationaal en supranationaal rechterlijkactivisme Omdat lagere rechters verondersteld worden zich terichten naar de top van de rechterlijke piramide – deHoge Raad in Nederland en het ehvj in de eu – zijnde in de ‘room at the top’ heersende overtuigingentoonaangevend. Twee eeuwen geleden kreeg de ‘room at the top’ in

Frankrijk en in Nederland een andere fundering danin de Verenigde Staten. Robespierre huldigde de op-vatting van Montesquieu van de rechter als buikspre-ker van de wetgever.22Het Tribunal de cassation, devoorloper van het Cour de cassation dat weer modelheeft gestaan voor de Hoge Raad, moest volgens eendecreet van 1790 eigenlijk meer gezien worden als eeninspectieafdeling van de volksvertegenwoordiging. Inhet geval de lagere rechter volhardde in een afwijkendeinterpretatie, zou de kwestie dan ook opnieuw aan hetparlement voorgelegd moeten worden. Op deze on-werkbaar gebleken regeling reageerde Portalis: ont-neem rechters niet de interpretatievrijheid die van we-zenlijk belang is om recht te doen aan de feiten in deconcrete zaak, en mocht de wetgever het niet eens zijn

64

met de interpretatie van de hoogste rechter, dan veran-dert deze de wet maar. Dat is de stand van zaken hier en nu in Nederland:

volgens genoemd artikel 120 van de grondwet mag derechter niet beoordelen of wetten en verdragen inovereenstemming zijn met de grondwet (toetsingsver-bod) en de Hoge Raad heeft alle interpretatievrijheid,inclusief de meest extensieve interpretatiemethode, teweten de teleologische, nu behalve rechtseenheid uit-drukkelijk ook rechtsontwikkeling tot zijn taak be-hoort (art. 81Wet op de Rechterlijke Organisatie). De grondwet van de vs, daterend van 1787, is geba-

seerd op een systeem van ‘checks and balances’. HetAmerikaanse Hooggerechtshof heeft wel degelijk toet-singsrecht en vervult daarmee een politieke rol van be-tekenis, zoals president Franklin D. Roosevelt heeft on-dervonden. Nadat in zijn eerste ambtstermijn de ‘nineold men’ van het Hooggerechtshof diverse wetten uitzijn New Deal-programma ter bestrijding van de eco-nomische crisis van de jaren dertig in strijd met degrondwet, namelijk de contractsvrijheid, hadden ver-klaard, kwam hij in het begin van zijn tweede ambtster-mijn met een wetsvoorstel om het Hof onschadelijk temaken, en wel door de uitbreiding van het Hof metnieuwe rechters voor elke zittende rechter ouder dan 70en een halfjaar. Dat zou hem in de gelegenheid gesteldhebben om zes extra rechters te benoemen. Dit onder-deel van het wetsvoorstel haalde het terecht niet: het isimmers misbruik van presidentiële bevoegdheid.

In zijn tweede ambtstermijn kon Roosevelt zijn NewDeal-wetgeving veiligstellen doordat hij maar liefst vijfvacatures, ontstaan via natuurlijk verloop, mocht in-vullen. Al met al heeft het Hooggerechtshof en dedaaronder ressorterende federale rechtspraak tussen1885 en 1935 bijna 150 sociale wetten weten tegen tehouden, vergelijkbaar met de sociale wetgeving die indezelfde periode in West-Europa de basis legde vooreen verzorgingsstaat.23

Het toetsingsrecht van het Amerikaanse Hoogge-rechtshof past in de institutionele structuur van‘checks and balances’ die in een constituerende verga-dering van afgevaardigden van deelstaten werd aan-vaard: een plechtig begin van de Verenigde Staten vanAmerika. Het Verdrag tot vaststelling van een Grond-wet voor Europa hinkte op twee onverenigbaar geble-ken gedachten: enerzijds wilde de eu de besluitvor-ming tussen de lidstaten verbeteren door verdergaandeintegratie en anderzijds hadden de regeringsleiders be-hoefte aan plebiscitaire legitimatie na het debacle vande Intergouvernementele Conferentie in Nice (2000),waar de tegenstelling tussen de communautaire en deintergouvernementele visie op Europa onoverbrugbaarleek. In Laken, een jaar later, kregen de regeringsleiders

een idee: als we nu eens de impasse uitbesteden aaneen speciale conventie die niet uitsluitend uit rege-ringsvertegenwoordigers bestaat. Daar waren goede er-varingen mee opgedaan met het Handvest van de

65

Grondrechten.24 Zo’n aanpak zou misschien ook dekloof tussen het project Europa en de Europese bur-gers kunnen verkleinen. De voorzitter van de Conven-tie, de oud-president van Frankrijk, Valéry Giscardd’Estaing, maakte in februari 2003 een vergelijkingmet de Philadelphia Convention in 1787 en sprak inseptember 2003 het ep toe met de woorden: ‘Hedenten dage heeft het idee van een Europese grondwetzich genesteld in het bewustzijn van de Europeanen;de burgers van Europa zijn nu klaar voor de grond-wet.’25

De vinger moet even op deze zere wonde gelegd: in-dien de gevoelde noodzaak van plebiscitaire legitima-tie berust op het gedachtegoed van volkssoevereiniteit,kan het project Europa dan wel zonder plebiscitaire le-gitimatie? Het moet maar, dus het kan, is het weinigbevredigende antwoord. Hiermee is het leed nog niet geleden. Bij gebrek aan

voldoende parlementair tegenwicht heeft het ehvj zichkunnen ontwikkelen tot een pseudo-constitutioneelhof op z’n Amerikaans. Het is twijfelachtig of één ele-ment uit een systeem van ‘checks and balances’ kanworden overgenomen zonder het evenwicht vanmachten te verstoren. Een vergelijking met het ehrm is op zijn plaats. Dit

Hof heeft zich ook tot een pseudo-constitutioneel hofontwikkeld, maar dan noodgedwongen: het verzuiptin de klachten en zolang Rusland weigert mee te wer-ken aan een pakket maatregelen voor een meer effi-

ciënte werkwijze groeit de achterstand, die inmiddelsis opgelopen tot 80000 duizend zaken, met de dag. Inhet huidige werktempo zal het nog 46 jaar duren voor-dat alle nu ingediende zaken afgehandeld zijn. Tegendeze achtergrond valt te begrijpen dat de vorige presi-dent van het ehrm de geesten rijp probeerde te makenvoor een nieuwe koers: ‘Steun aan individuen, hoe be-langrijk ook – zeker als het om buitengewoon ernstigeschendingen van de mensenrechten gaat – is onderge-schikt aan het primaire doel om het algemene niveauvan bescherming van de mensenrechten te verhogenen de werkingssfeer van de jurisprudentie op dit ge-bied uit te breiden tot de gehele gemeenschap van sta-ten die vallen onder het Europees Verdrag tot Bescher-ming van de Rechten van de Mens en FundamenteleVrijheden.’26

Het ehrm is bovendien veel evenwichtiger samen-gesteld dan het ehvj. Naast een minderheid van ‘hu-man rights activists’ is er een meerderheid van voorma-lige diplomaten die de mensenrechten restrictief inter-preteren. Zo zegt de Turkse rechter Türmen, die inzijn vorige leven diplomaat was, in een interview: ‘Ikzie mijn rol als rechter met betrekking tot Turkije nietalleen als die van een rechter die beslissingen neemtover rechtszaken, maar ook als die van een interme-diair tussen de normen van het Hof en de aspiratiesvan Turkije om lid te worden van de Europese Unie.[...] Interpretatie speelt bij dit Hof een grotere rol danbij enig ander hof, vooral met betrekking tot de be-

66

leidsvrijheid voor lidstaten. Het Hof hoort geen nieu-we verplichtingen voor Staten te introduceren op basisvan interpretatie.’27

Van deze vergelijking kunnen we leren dat het Hofin Luxemburg het primaire gemeenschapsrecht exten-sief en teleologisch heeft geïnterpreteerd, zodanig dathet een partner in het integratieproces is geworden,terwijl de pseudo-constitutionele koers van het Hof teStraatsburg een overlevingsstrategie is.

Van benoemde naar gekozen rechters Het ep kan een begin maken met de democratische le-gitimatie van de stille macht van het ehvj door zichnaar het voorbeeld van de Parlementaire Vergaderingvan de Raad van Europa (pace) te gaan bemoeien metde benoemingen van rechters. Artikel 223 van het eu-Verdrag maakt er nu een onderonsje van de lidstatenvan: ‘De rechters en de advocaten-generaal van hetHof van Justitie [...] worden in onderlinge overeen-stemming door de regeringen van de lidstaten voor zesjaar benoemd.’ Dit is een constitutioneel hof onwaar-dig: zelfs bij de benoeming van rechters in de HogeRaad, een cassatierechter zonder toetsingsrecht, is ereen beslissende stem toegekend aan de TweedeKamer.28

Overeenkomstig de politieke betekenis van het ehvjzou een regeling als in de Amerikaanse grondwet pas-send zijn (‘The President shall nominate, and by andwith the advice and consent of the Senate, shall ap-

point judges of the Supreme Court’), maar meer inovereenstemming met de idee van volkssoevereiniteitis de verkiezing van rechters zoals voor het ehrm:‘Voor elke Hoge Verdragsluitende Partij worden rech-ters gekozen door de Parlementaire Vergadering, meteen meerderheid van de uitgebrachte stemmen, uit eenlijst van drie kandidaten, voorgedragen door de HogeVerdragsluitende Partij’ (art. 22 lid 1 evrm). Toen in1998 het ehrm nieuwe stijl – een permanent en onge-deeld hof – van start ging, besloot de Commissie Juri-dische Zaken en Mensenrechten van de Raad van Eu-ropa hier inhoudelijk invulling aan te gaan geven. Re-solutie 1082 uit 1996 introduceerde interviews met dedrie kandidaten van alle lidstaten op basis van een mo-del curriculum vitae. Daarmee is inmiddels drie keerervaring opgedaan. Onze ministers van Justitie en Bui-tenlandse Zaken stelden na de eerste keer in 1998 deprocedure vast die ging gelden voor benoemingen inEuropese rechterlijke colleges, dit is dus inclusief hetehvj (notitie van 20maart 2000).29

Nu zowel voor het ehvj als voor het ehrm de lidsta-ten eens in de zes jaar een voordrachtslijst dienen op testellen, is het een kleine moeite om artikel 223 lid 1 eu-Verdrag te vervangen door artikel 22 eerste lid ecrm enParlementaire Vergadering door Europees Parlement.Het Verdrag van Lissabon zet de deur hiervoor op eenkier. Het oude artikel 233 wordt het nieuwe artikel 253met een toevoeging: ‘... benoemd na raadpleging vanhet in artikel 255 bedoelde comité.’ Dit comité moet

67

1 Met dank aan Alex Jettinghoff voor zijn medewerking aan eer-dere versies van deze bijdrage.

2 Voluit: Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag be-treffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting vande Europese Gemeenschap. Zie voor het oordeel van een ken-

ner A.T.J.M. Jacobs, ‘Het Verdrag van Lissabon en de EuropeseGrondwet. Is er een “overtuigend” verschil?’, in: Nederlands Ju-ristenblad 83 (2008) pp. 320-329.

3 De l’esprit des lois, 1748, vi, 3; (Over de geest van de wetten, Am-sterdam 2006, p. 227)

68

de lidstaten van advies dienen over de geschiktheidvan de kandidaten. Een van de zeven leden van dit co-mité wordt volgens artikel 255 voorgedragen door hetEuropees Parlement.30

Waarom maar één? En wat gebeurt er als het ep be-zwaar maakt tegen beoogde benoemingen, al dan nietin overeenstemming met het advies van de commissievan deskundigen? Rasechte democraten hebben hiermaar één antwoord op en dat antwoord compenseert –allesbehalve volledig maar alle beetjes helpen – het te-kort aan legitimatie van rechterlijk activisme.

De geschiedenis levert meer dan voldoende steun aande bewering dat het project Europa vooral is ontwik-keld door gedreven Europeanen, over de hoofden vande ‘gewone’ mensen heen. Dit geldt evenzeer voor derechters van het ehvj die uit volle overtuiging het inte-gratieproces ondersteunen en daarbij niet schromenuit hun traditionele rol van afstandelijke beoordelaarte stappen. Saillant detail daarbij is dat de baanbreken-de arresten Van Gend & Loos en Costa/enel gewezenzijn onder het voorzitterschap van de Nederlandserechter die zich daartoe gelegitimeerd achtte door de

grondwetsherziening van 1953. Donner schrijft daar-over: ‘De wereldconstellatie heeft ons land genoopt tothet opgeven der oude politiek [de neutraliteitspolitiektijdens de Eerste Wereldoorlog] en het zoeken vanaansluiting bij andere democratisch geregeerde lan-den, zodat het in de toekomst gaan kan om de vraag,wat het gevolg is van bepaalde, onzerzijds aanvaardeinternationale verplichtingen.’31

Zowel in die tijd van wederopbouw en optimismeover een nieuw Europa als in de huidige tijd van onze-kerheid over de bestemming van de Europese Unieheeft de bestuurlijk-juridische elite in Nederland altijdmet de beste bedoelingen aan het integratieproces ge-werkt. Dan is het jammer dat ruim een halve eeuw la-ter de bevolking het project afwijst. Maar vanuit re-gentenperspectief gezien ook niet meer dan dat: pro-ject Europa is een risicowedstrijd geworden die hetook zonder publiek blijkt te kunnen stellen. Terwijl inde ogen van de bevolking de eu een upo is, is de euvolgens de regering en een deel van het parlement een‘unie van burgers en lidstaten’.32Dat gaat goed samenzolang je gewone mensen wel burgers noemt maar zeals onderdanen behandelt.

noten

4 De praktijkjurist Portalis, vooraanstaand lid van de staatscom-missie ter voorbereiding van de Napoleontische Code civilsprak in 1800 de gedenkwaardige woorden: ‘Un code, quelquecomplet qu’il puisse paraître, n’est pas plus tôt achevé que millequestions inattendues viennent s’offrir au magistrat. Car leslois, une fois rédigées demeurent telles qu’elles ont été écrites.Les hommes, au contraire ne se reposent jamais.’

5 H.-M.Th.D. ten Napel, ‘De rechtsmacht van het Hof van Jus-titie van de Europese Gemeenschappen’, in: Nederlands Juris-tenblad 73 (1998), pp. 67-71, citaat op p. 67. En op p. 68: ‘Medeals gevolg van de door het ehvj systematisch toegepaste teleolo-gische interpretatiemethode is in de afgelopen decennia een Eu-ropees politiek en constitutioneel bestel ontstaan dat inmiddelsmeer overeenkomsten vertoont met een bondsstaat dan meteen traditionele volkenrechtelijke samenwerkingsvorm.’

6 T. Koopmans, ‘The Role of Law in the Next Stage of EuropeanIntegration’, in: International Comparative Law Quarterly 35(1986) pp. 925-931. Zie voor een soortgelijke waarneming vaneen buitenstaander Margaret McCown, ‘Judicial Law-Makingand European Integration’, in: J. Richardson (red.), EuropeanUnion. Power and Policymaking, Routledge 2006, pp. 171-185.

7 De Raad van Europa kent inmiddels 47 lidstaten die het Ver-drag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fun-damentele Vrijheden (evrm) hebben geratificeerd en daarmeede rechtsmacht van het ehrm hebben geaccepteerd. Alle lidsta-ten van de eu zijn ook lid van de Raad van Europa. Omdat eenvan de zogenoemde Kopenhagen-criteria voor toelating tot deeu de bescherming van mensenrechten betreft, is de Raad vanEuropa ook een wachtkamer voor aspirant-eu-lidstaten. HetVerdrag van Lissabon voorziet in de toetreding van de eu tothet evrm (art. 6 lid 2).

8 ehvj, 5 februari 1963, C 26/62 – Van Gend & Loos, Jurispru-dentie van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg(Jur.) 1963, 1.

9 ehvj, 15 juli 1964, C 6/64 – Costa/enel, Jur. 1964, 1209.10 Ontleend aan het Griekse woord, dat doel betekent; staat te-genover de grammaticale interpretatie waarin de letter van dewet bepalend is.

11 M. Claes en B. de Witte, ‘Report on the Netherlands’, in: A.M.Slaughter e.a., The European Court and National Courts – Doc-

trine and Jurisprudence, Oxford 1998, p. 181. Het geheim van deraadkamer maakt dat het bij een suggestie moet blijven.

12 C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, be-werkt door A.M. Donner, Zwolle 1968, pp. 375 en 433-434.

13 Uit art. 249 eg-Verdrag: ‘Een verordening heeft een algemenestrekking. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtst-reeks toepasselijk in elke Lid-Staat. Een richtlijn is verbindendten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke Lid-Staatwaarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordtde bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.’

14 P. Craig en G. de Búrca, EU Law. Text, Cases, and Materials, Ox-ford 2008, p. 13.

15 In Solange-ii, gewezen in 1986, nuanceerde het BVerfG Solan-ge-i, gewezen in 1974. Op moment van schrijven moet het hofzich nog uitspreken over het Verdrag van Lissabon.

16 ‘De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettig-heid van wetten en verdragen.’

17 A. Føllesdal, ‘Survey Article: The Legitimacy Deficits of the Eu-ropean Union’, in: The Journal of Political Philosophy 14 (2006)2, pp. 441-468.

18 Met de indiening medio 2008 van wetsvoorstel 31 579 (Imple-mentatie van Europese regelgeving betreffende het verkeer vandiensten op de interne markt, Dienstenwet) heeft Nederland eenbelangrijke eerste stap gezet.

19 I. van den Burg, ‘Een ambitieuze agenda voor een eerlijk Euro-pa. Opdracht aan de sociaal-democratie’, in: Socialisme & De-mocratie 65 (2008) 7/8, pp.12-20, citaten op pp. 12 en 17.

20 Defrenne i (C 80/70), ii (C 43/75) en iii (C 149/77).21 R. A. Cichowski, The European Court and Civil Society. Litiga-tion, Mobilization and Governance, Cambridge 2007.

22 ‘Le mot de jurisprudence doit être effacé de notre langue; dansune pays qui a une constitution, une législation, la jurispruden-ce ce n’est autre chose que la loi.’ Aangehaald in G.J. Wiarda,Drie typen van rechtsvinding, Deventer 1999 (bewerkt door T.Koopmans), p. 16.

23 R. Bellamy, ‘The Democratic Constitution: Why EuropeansShould Avoid American Style Constitutional Review’, in: Euro-pean Political Science 7 (2008) pp. 9-20.

24 Deel ii van het Grondwettelijk Verdrag en na de verwerpingdaarvan een afzonderlijk protocol bij het Verdrag van Lissabon.

69

25 Valéry Giscard d’Estaing, Speech Elements from the HenryKissinger Lecture, 11th February 2003, http://european-con-vention.eu.int/docs/speeches; idem, ‘Address to the ep Plenary:Presentation of the draft euConstitution’, in: Human RightsLaw Journal 24 (2003) 1-4, pp. 79-82.

26 L. Wildhaber, ‘A Constitutional Future for the European Courtof Human Rights?’, in: Human Rights Law Journal, 23 (2002) 5-7, pp. 161-165.

27 Aangehaald door Fred J. Bruinsma, ‘The Room at the Top: Se-parate Opinions in the Grand Chambers of the echr (1998-2006)’, in: Ancilla Iuris 3 (2008) pp. 32-43.

28 Art. 118 lid 1 van de grondwet: ‘De leden van de Hoge Raad derNederlanden worden benoemd uit een voordracht van drie per-sonen, opgemaakt door de Tweede Kamer der Staten-Gene-raal.’

29 Enkele procedurevoorschriften lijken rechtstreeks ontleend tezijn aan Aanbeveling 1429 (1999) van de pace, zoals de openstel-

ling van de vacature door middel van een advertentie, de instel-ling van een onafhankelijke voordrachtsadviescommissie en eenlijst in alfabetische volgorde (teneinde de beslissende autoriteitalle beoordelingsvrijheid te geven). Wel zwijgt de notitie overhet geslacht van de kandidaten, iets waar de Aanbeveling uit-drukkelijk een punt van maakt. Zie verder F. Bruinsma, ‘Derechtersverkiezingen voor het ehrm van 2004’, in: NJCM Bulle-tin 29 (2004) 7, pp. 870-882.

30 Art. 255, voor zover relevant in dit opzicht, luidt als volgt: ‘Hetcomité bestaat uit zeven personen, gekozen uit voormalige le-den van het Hof van Justitie [...], personen die de hoogste na-tionale rechterlijke ambten bekleden en personen die bekendstaan als kundige rechtsgeleerden, waarvan er één wordt voor-gedragen door het Europees Parlement.’

31 Van der Pot, Handboek, p. 364.32 J. Hoeksma, ‘Een nieuw verschijnsel en een nieuwe term’, in:Nederlands Juristenblad 83 (2008) pp. 2220-2224.

70

Voor de Brusselse bestuurlijke elite is de Europese een-wording een vanzelfsprekendheid. Tegelijk neemt on-der de burgers het onbegrip over datzelfde Europa toe.Waar is de kortsluiting ontstaan en kan die ongedaanworden gemaakt? Enige observaties vanuit de praktijk.

De voortgaande treinDe Europese politiek houdt van vervoersmetaforen.Zo is er de trein die model staat voor de steeds verder-gaande integratie en uitbreiding. Van station naar sta-tion zet deze trein zijn weg voort in de richting dieooit, in de jaren vijftig, door de founding fathers is uit-gestippeld. Soms in grote vaart, soms als gevolg vanobstakels nauwelijks vooruitkomend, maar deson-danks altijd op weg. Is het niet het beeld van de treindan is er wel dat van de fiets. Europa als fiets die nietmag omvallen en derhalve niet mag stoppen maar al-tijd vooruit moet.En dan zijn er de critici. Zij die vinden dat het alle-

maal te snel gaat met dat ene Europa, of te dwingend.Hun beeld is dat van de stoomwals die niets en nie-mand ontziend zijn weg baant dwars door nationalestructuren en eigenaardigheden. Tussen de voor- en te-

genstanders bevindt zich het publiek. Soms onwetend,soms ongerust en maar al te vaak ongeïnteresseerd.Zonder vervoermiddel zit het in de doolhof. Europaweet maar niet te boeien, laat staan te enthousiasme-ren. Jammer voor degenen die het graag anders zoudenwillen zien, maar tegelijk niet uniek voor het openbaarbestuur. Leiding geven aan de publieke zaak, of het nude gemeente, de provincie of het land betreft, wordttoch veelal gezien als een noodzakelijk kwaad. Maar als het over Europa gaat, valt het woord

‘noodzakelijk’ al gauw weg en is het alleen nog maareen kwaad. Dan stemt het publiek in referenda tegenverdere integratie van de Europese Unie of blijft het bijverkiezingen voor het Europees Parlement massaalweg, waardoor er voor de Europese volksvertegen-woordigers sprake is van een legitimiteitsprobleem. Het volk begrijpt het niet, luidt de reactie van be-

stuurlijk Brussel als het electoraat zich weer eens recal-citrant heeft gedragen. En er wordt een communica-tiestrategie of een website tegen aangegooid opdat hetvolk het alsnog zal begrijpen. Het is de in de politiekvaker vertoonde reactie: ontkenning. Als ontkenningecht niet meer volstaat, volgt geleidelijk aan aanpas-

71

Het Europese misverstand

Mark Kranenburg1

sing aan de nieuwe omstandigheden. Om vervolgensoorspronkelijke stellingnames maar zo snel mogelijk tevergeten. Zie hoe de Nederlandse politiek met het onderwerp

Europa omgaat. Het is nog niet eens zo lang geledendat een Nederlands politicus niet meetelde in het Eu-ropees discours (als dat al zo mocht worden genoemd)als hij of zij geen uitgesproken voorstander van het fe-derale Europa was. Daar lag immers de toekomst. Hetwas de tijd dat bijvoorbeeld het nationaal verkiezings-programma van de vvd ondergeschikt werd verklaardaan het Europese programma van de liberalen. En nu? De Europese integratie is een stuk verder

dan twintig jaar geleden toen dit soort steunbetuigin-gen als die van de vvd werden gedaan, maar de liefdevoor dat ene Europa vanuit de nationale politiek isomgekeerd evenredig. ‘Europa moet van het nationaleerf af,’ roepen pvda-politici die de Europese politiek inwillen. Wat kan Nederland voor Europa betekenen,was lange tijd het beginsel van de Nederlandse poli-tiek, waarbij natuurlijk ook met een schuin oog geke-ken werd naar het nationaal belang. Nu is het omge-draaid: wat kan Europa voor Nederland betekenen?Materieel hoeft het nog niet eens zoveel uit te maken,want gingen Europees en nationaal belang niet altijdhand in hand? De mentaliteit waarmee Europapolitiekbedreven wordt, is een andere geworden. Europawordt niet langer offensief maar defensief benaderd. Het is allemaal verklaarbaar. Leidende politici die

kiezers verwijten geen kennis te hebben van het Euro-pese project, beseffen maar al te goed dat brede weer-stand niet volledig genegeerd kan worden. Weerstanddie zij soms zelf hebben gecreëerd, bijvoorbeeld als hetgaat om de aarzelingen tegenover de almaar verdereuitbreiding van de Unie. Indertijd zo vanzelfsprekendvoor de architecten van de Europese tekentafels, maarinmiddels allang niet meer. Van een koude kermisthuisgekomen, heet dat. Maar zelfs dan is het niet een-voudig de trein tot stilstand te brengen. Neem demeest recente uitbreiding.Feest in Roemenië, feest in Bulgarije. Het was 1 ja-

nuari 2007 en beide landen konden zich vanaf dat mo-ment lid van de Europese Unie noemen, lid van de Eu-ropese familie. Een lang gekoesterde wens was tochnog in vervulling gegaan. Acht jaar daarvoor haddenbeide landen gehoord dat ze er nog niet ‘klaar’ voorwaren. Roemenië en Bulgarije werden uit het blok vantwaalf nieuwe toetreders gezet, omdat hun aanpas-singsprogramma om aan de standaarden van de Euro-pese Unie te voldoen te ver achterop was geraakt. Zo-wel de hervormingen van het justitieel apparaat als debestrijding van corruptie lieten te wensen over. Detwee voormalige Oostbloklanden kregen een nieuwedeadline: 1 januari 2007 of anders, bij in gebreke blij-ven, uiterlijk 2008.Het werd met horten en stoten 2007. Anderhalf jaar

later kwam de Europese Commissie met een voort-gangsrapportage over de hervormingen in Roemenië

72

en Bulgarije. Erg lovend waren de rapporteurs uitBrussel niet. Nog altijd was er sprake van een welig tie-rende corruptie en van een goed functionerenderechtsstaat bleek nog geen sprake. Een aantal toegezeg-de subsidies werd voor even in de ijskast gezet. Meerkon de rest van Europa niet doen. Roemenië en Bulga-rije waren immers lid. Streng zou men zijn. Maar wat is streng als kandi-

daat-leden weten dat hun lidmaatschap met hooguiteen jaar vertraagd zal worden wanneer ze hun zakenniet op orde hebben? Zo moet het dus niet meer, zei-den de ‘oude’ landen van de Europese Unie. Bij eenvolgende uitbreiding van de eumoest erop worden toe-gezien dat strikt is voldaan aan de toelatingscriteria al-vorens de lidmaatschapkaart wordt uitgereikt. Europavertoonde weer eens het gedrag van de verslaafde roker.Ook die zegt steevast: de volgende keer stop ik echt.In de Europese Unie overheerst de politiek van de

voldongen feiten. Het laatste besluit is altijd een lo-gisch en onomkeerbaar voortvloeisel van het vorigebesluit, met als gevolg dat de weg terug in het Europe-se circuit niet bestaat. Tenzij er van buitenaf hardhan-dig wordt ingegrepen, zoals het geval was in 2005, toeneen meerderheid van de kiezers in Frankrijk en Neder-land ‘nee’ zei tegen de Europese grondwet en daarmeede voortdenderende trein tot stilstand bracht. Watvoor de bestuurlijke en politieke elite een vanzelfspre-kendheid was, ‘een rechtstreeks vervolg van waartoeeerder reeds was besloten’, was voor de meerderheid

van het electoraat dat zich erover uit mócht spreken,een brug te ver. De mensen begrijpen het niet, was opnieuw de ho-

vaardige reactie van de terechtgewezenen. De mensenwillen het niet, zou een accurater verklaring zijn. Dekiezers wilden geen groen licht geven voor een projectwaar zij totaal geen greep op hadden. Brusselse logicais nu eenmaal niet automatisch menselijke logica. In-tegendeel.

Brusselse logica: de kindvriendelijke aanstekerEuropese logica is die van de interne markt, ze vereisteen gelijk speelveld voor iedereen. Concurrentieverval-sing is uit den boze. Gelijke kansen voor gelijke spe-lers. Geen speld tussen te krijgen. Maar koppel datprincipe aan het gegeven dat iedere bureaucratie denatuurlijke neiging heeft zichzelf het best in staat teachten om te handelen en er ontstaat een monstrum.Het begrip subsidiariteit is voor de Brusselse ambtena-rij toch in overwegende mate een papieren begrip. Eris altijd wel een reden om een activiteit tot een Brussel-se aangelegenheid aan te merken. Dan blijkt bijvoorbeeld de introductie van kindveili-

ge wegwerpaanstekers opeens een Europese taak. Sinds2007 is het fabrikanten in de hele Europese Unie, vanLissabon tot Helsinki en van Dublin tot Tallinn, verbo-den nog langer wegwerpaanstekers op de markt tebrengen die niet aan de kindveiligheidseisen van de Eu-ropese Unie voldoen. Of men in Brussel waanzinnig

73

geworden is, vroeg de Beierse deelstaatminister EmiliaMüller zich een jaar eerder af in het regionale parle-ment toen zij beschikking C(2006) 1887 van de Euro-pese Commissie uit de stapel hamerstukken had gevist.‘Je reinste flauwekul’ noemde ze de kindveilige aanste-ker. Dat aanstekers niet in kinderhanden thuishoren,wist iedereen. Dan hoefde er toch geen speciale wette-lijke regeling voor kindveilige aanstekers gemaakt teworden, vroeg zij zich hardop af. De door de eu goedgekeurde aansteker is een weg-

werpaansteker die iets meer kracht vergt, zodat ‘kinde-ren jonger dan 51maanden’ – zoals de eu-beschikkingvoorschrijft – de aansteker geen vlam kunnen latenvatten. Doorgeschoten Brusselse bemoeizucht? Of deEuropese werkelijkheid van alle dag? De maatregel isde eu ten voeten uit: goede bedoelingen resulterend inonnavolgbare regelgeving, enerzijds veroorzaakt doorde wetten van de interne markt die hun eigen logicahebben en anderzijds door onwetendheid bij politiciuit de lidstaten over wat er mede namens hen is afge-sproken. Waarmee het allemaal begint, is de vraag of er een

Europees wegwerpaanstekerprobleem is dat Europadan ook dient aan te pakken. Wel degelijk, aldus Euro-pees Commissaris voor Volksgezondheid en Consu-mentenaangelegenheden Markos Kyprianou toen hijzijn voornemen presenteerde. Gemiddeld komen zo’n34 tot 40mensen, hoofdzakelijk kinderen, jaarlijks omhet leven door branden, veroorzaakt door kinderen die

met onveilige aanstekers spelen. Worden die ongeval-len dan Europees bijgehouden? Nee, de ambtenarenvan de commissaris hadden gegevens uit Groot-Brit-tannië geëxtrapoleerd. Cijfers van het Centraal Bureauvoor de Statistiek zijn in elk geval voor Nederland ver-re van alarmerend. In de periode 1990-1995 werd ééndode per vier jaar geconstateerd als gevolg van kinde-ren die met vuur hadden gespeeld. In de jaren daarnawas sprake van een verder dalende tendens van ditsoort ongelukken. Maar de commissaris had zijn misstand die om een

oplossing schreeuwde. Hij kon daarbij verwijzen naarde Verenigde Staten waar de kindveilige aanstekers alsinds 1995 zijn voorgeschreven. Hij riep de lidstaten opde Commissie te steunen in haar plan. ‘Voor niet meerdan vier cent per aansteker kan het leven van een kindworden gered. Is dit te veel gevraagd?’ aldus Kyprianou. En inderdaad, wie kan daarop tegen zijn? Iemand

die vindt dat niet elk eventueel probleem moet wordengepareerd met gedetailleerde regelgeving uit Brussel,zoals bijvoorbeeld de Beierse minister Müller. Hetstaat zo onschuldig in de beschikking: een ‘kindervei-ligheidstest’ moet uitsluitsel geven of een wegwerpaan-steker al dan niet aan de nieuwe eisen voldoet. Maarwat houdt nu zo’n ‘systematisch uit te voeren’ test in?Het blijkt te gaan om testpanels van honderd kinderenuit zorgvuldig opgebouwde leeftijdscategorieën vanten hoogste vier jaar en drie maanden oud, die in tweepogingen de aansteker aan moeten zien te krijgen. Na

74

vijf minuten wordt de test herhaald. In totaal moetende aanstekers op vijf verschillende plaatsen uitgepro-beerd worden. Lukt het in minstens 85 procent van degevallen niet de aansteker aan te krijgen, dan is hetding kindveilig. Het is allemaal ‘schrijftafelwijsheid dieniets meer met de werkelijkheid van doen heeft’, oor-deelde Müller. Los daarvan, áls er iets geregeld moet worden, waar-

om moet Brussel dit dan doen en wordt het niet over-gelaten aan de afzonderlijke lidstaten? Dit was ook dekern van vragen die het Tweede-Kamerlid Harry vanBommel (sp) in 2006 stelde aan toenmalig ministerHans Hoogervorst van Volksgezondheid (vvd). Wasdeze niet met hem van mening dat een voor de heleEuropese Unie geldende regeling niet in overeenstem-ming was met de regels voor subsidiariteit en propor-tionaliteit? Nee, antwoordde de bewindsman enkeleweken later. Een door de eu opgelegde regeling wasgerechtvaardigd omdat de lidstaten het onderling nieteens konden worden over de manier waarop het gevaarvan kindonveilige aanstekers aangepakt diende te wor-den. Voor Nederland had wetgeving bijvoorbeeld he-lemaal niet gehoeven, wegens het ontbreken van eenprobleem, zo maakte Hoogervorst duidelijk. Anderelidstaten vreesden voor de neveneffecten. Konden be-jaarden of gehandicapten nog wel overweg met de las-tiger te bedienen kindvriendelijke aansteker? Ten slot-te waren er nog landen die, zoals een ambtenaar van deEuropese Commissie het uitdrukt, ‘ethische bezwaren’

hadden tegen het inzetten van zeer jonge kinderen omde aanstekers te testen. Verdeeldheid tussen lidstaten is in dit geval juist een

extra argument voor Brusselse regelgeving, maar danwegens interne marktoverwegingen. Die zeggen dat deregels voor bedrijven in de verschillende lidstaten zo-veel mogelijk dezelfde moeten zijn om concurrentie-vervalsing te voorkomen. Volgens Hoogervorst zouhet ontbreken van een Europese regeling ‘onvermijde-lijk’ leiden ‘tot een ongelijk niveau van bescherming entot handelsbelemmeringen tussen de lidstaten vooraanstekers’. Hij wordt hierin bijgevallen door de industrie. Als

het moet, wil deze best kindvriendelijke aanstekersproduceren, maar dan wel op voorwaarde dat iedereendat moet doen. Anders zou dat bijvoorbeeld kunnenbetekenen dat in China geproduceerde niet-kindveili-ge aanstekers via sommige lidstaten alsnog op de Euro-pese markt komen. Aangezien deze aanstekers net ietsmakkelijker in het gebruik zijn, kan dat ten koste gaanvan het marktaandeel van de Europese bedrijven. Zo was het uiteindelijk de interne markt die de ‘eu-

brede’ wegwerpaanstekerregeling bedong. In alle lid-staten werd de beschikking veelal zonder parlementai-re bemoeienis in de bestaande wetgeving verwerkt. Al-leen de Duitse Bondsraad, aangespoord door hetverzet uit Beieren, stemde tegen. Maar in de EuropeseUnie werden de Duitsers overstemd. Daarom stemdede Bondsraad later alsnog in.

75

De interne markt creëert op deze manier zijn eigenwetmatigheden met als onverbiddelijke uitkomst: meerEuropa. En daar zit nu juist het probleem voor politicidie met achterbannen te maken hebben die het anonie-me Europa steeds minder kennen en daardoor ookminder erkennen. Het voor de hand liggende ant-woord is dat Europa beter moet worden uitgelegd. Ver-volgens worden de ogen gericht op de journalistiek.

Brussel en de mediaHet is de meest gehoorde verzuchting van Nederland-se europarlementariërs als het over aandacht – betergezegd het gebrek aan aandacht – in de media gaat:‘Hadden we behalve een Den Haag Vandaagmaar eenBrussel Vandaag.’ Alsof dat het probleem zou oplossen. Menig wetenschappelijk onderzoek heeft aange-

toond dat de aandacht voor de Europese politiek in demedia in geen verhouding staat tot de aandacht voornationale politiek, terwijl Brusselse besluiten tochvaak verstrekkende gevolgen hebben voor de lidstaten.De achterliggende gedachte bij de roep om een BrusselVandaag is duidelijk: als er maar meer over de Europe-se Unie bericht wordt, volgen de belangstelling en debetrokkenheid vanzelf. Natuurlijk is er enig causaalverband, maar het vergroten van interesse vergt aan-zienlijk meer dan extra televisieminuten of nog watstukjes in de krant. Zeker in de Nederlandse media is het nog niet eens

zo beroerd gesteld met de berichtgeving over Europa.

Alle landelijke Nederlandse kranten beschikken overminstens twee correspondenten in Brussel. Hetzelfdegeldt voor het Algemeen Nederlands Persbureau waar-bij nagenoeg alle media zijn aangesloten. De publiekeomroep heeft een geïntegreerde nos-afdeling waarintelevisie, radio, internet en Wereldomroep samenwer-ken op een Brussels bureau. Het is niets in vergelijkingmet de ruim tweehonderd in Den Haag geaccrediteer-de journalisten, maar het is de vraag of dat de maatmoet zijn. Afgezet tegen andere lidstaten van de eusteekt de omvang van het Nederlandse perskorps in elkgeval niet ongunstig af. De berichtgeving uit Brussel is maar in zeer beperk-

te mate vergelijkbaar met die vanaf het Binnenhof,omdat het besluitvormingsproces in Brussel zo andersis. Waar, gechargeerd gesteld, in Den Haag elk besluitis doordesemd van de (partij)politieke machtsvraag, ishet tegendeel het geval in Brussel. De consensusma-chine die de Europese Unie draaiende houdt, is nietgebaat bij politieke gevechten op het scherpst van desnede. Dit gegeven vindt onmiddellijk zijn vertaling injournalistieke benadering en aandacht. De in 2003 overleden pvda-politicus Piet Dankert

vatte reeds in 2000 in zijn bijdrage voor het Jaarboekvoor het democratisch socialisme het probleem van depolitieke herkenbaarheid helder samen: ‘Een voor dekiezer even aantrekkelijke democratische structuur alsde nationale zal de eg/eu in haar huidige vorm nietkrijgen. Verkiezingen voor het Europees Parlement

76

kunnen niet uitmonden in een Europese regering diedoor het Parlement naar huis gestuurd kan worden.De leden van de Europese regering, die van de Raad ofEuropese Raad hebben een nationale politieke legiti-miteit en geen Europese.’2 Zolang de met nationaledemocratieën samenhangende heldere, digitalemachtsstructuur binnen de Europese bestuurslaagontbreekt, zal de berichtgeving van dat ‘front’ dan ookanders en minder spannend zijn. Dit wil niet zeggen dat er helemaal geen rol is weg-

gelegd voor de media. Waar in democratieën journa-listen zichzelf een (gelukkig niet-gedefinieerde) taakhebben toebedeeld als controleurs van de macht, valter in Brussel nog wel het nodige te doen. De mate vanmedia-aandacht heeft geen gelijke tred gehouden metde uitbreiding van het takenpakket van de EuropeseUnie. Het gaat dan om het in de gaten houden vanwat door de Rotterdamse hoogleraar Rinus vanSchendelen steevast wordt aangeduid als de Brusselse‘pijplijn’. Welke besluiten met vaak onomkeerbare ge-volgen voor nationale lidstaten zijn er in voorberei-ding? Te vaak wordt ‘Den Haag’ verrast door wat er uit

‘Brussel’ komt. Dat hoeft overigens niet, want opHaagse ambtelijke niveaus is men prima op de hoogtevan wat er in de Europese Commissie aan beleid invoorbereiding is. Maar soms hebben departementengeen belang bij ruchtbaarheid. Het zou maar tot onge-wenste politieke obstructie kunnen leiden. Op dit ter-

rein is voor de journalistiek nog een wereld te winnen.Het vergt journalisten in Brussel met een speciale an-tenne voor nationale gevoeligheden. Dat kan maar inbeperkte mate van de geaccrediteerde corresponden-ten verwacht worden aangezien van hen toch vooralhet ‘grote’ Europees politieke verhaal gevraagd wordt.In feite zit de journalistiek met dezelfde kortsluitingtussen Brussel en het eigen land als nationale en Euro-pese politici. Zoals het voor de hand ligt (en altijd ookweer wordt geprobeerd) dat nationale en Europese po-litici over en weer op een meer structurele wijze sa-menwerken en overleggen, zou dat ook moeten geldenvoor journalisten. Wat dit betreft zou de in het Verdrag van Lissabon

afgesproken ‘oranje-kaartprocedure’ een heilzaam ef-fect kunnen hebben op de politisering van de Europe-se besluitvorming en daarmee ook op de aandacht vande media. De procedure houdt in dat nationale parle-menten kunnen uitspreken dat bepaalde voorstellenuit Brussel niet tot de competentie van de EuropeseUnie behoren. Weet een parlement voldoende collega-parlementen in andere lidstaten mee te krijgen, dankan dit er na een uitvoerige procedure toe leiden dateen voorstel van de Europese agenda wordt afgehaald.Hier is dus sprake van een duidelijke politieke machts-vraag. Wie beslist: Brussel of de nationale lidstaat? Eengevecht waar media ook ongetwijfeld belangstellingvoor zullen hebben.

77

De Europese paradoxToch kan ook hiermee het probleem van de afstand dieEuropa oproept maar beperkt worden opgelost. Hetdoor Dankert beschreven structurele verschil tussenhet Europese en nationale bestuur blijft bestaan. Dusmisschien wordt het tijd om op dat punt de ambitiesbij te stellen. Kort gezegd: dat Europa wat minder pre-tentieus wordt, oftewel zich realistischer gaat gedra-gen. Minder grootspraak dus. Brussel zal afmoeten vande ‘Europa-is-goed-voor-u-doctrine’. De Week van de gelijke kansen voor iedereen, de

Week van het water, de Week van de energiebesparing.Europa is er voor iedereen. Alsof het de aankondigingvan de nieuwste Broadwayproductie betreft, zo grootmaakt de Europese Commissie dit elke week opnieuwkenbaar door middel van een immens en in de avond -uren hel verlicht spandoek dat de complete zijgevelvan het imposante onderkomen van het dagelijks be-stuur van de Europese Unie in Brussel beslaat. Het isde hulpeloze schreeuw om aandacht van de zich nogaltijd maar niet begrepen voelende Unie. De lijdens-weg van eerst de Europese grondwet en later het Ver-drag van Lissabon is illustratief voor zowel het functio-neren van de Europese Unie als de geringe waarderingdie de eu ondervindt. Waar dit het meest pijnlijk wordt ervaren is in Brus-

sel zelf, bij dat deel van de Unie dat er bij wijze vanspreken van leeft: grofweg het Europa van de EuropeseCommissie en het Europa van het Europees Parlement.

De Europawijk rondom het Schumanplein waar zij el-kaar letterlijk tegenkomen is hun biotoop. Vrijwel da-gelijks bevestigen zij elkaars bestaansrecht. Hier zittende representanten bij uitstek van het ‘Brussel vooruit’-denken. Hoe meer vanuit de Europese gezamenlijkheidhoe beter, is bij de meesten nog altijd het leidend be-ginsel. Zelfbeperking is een onbekend woord. Zobouwt de Brusselse combine van Parlement en Com-missie verder aan het Europese luchtkasteel. Voor eenEuropa dat net zo grenzeloos opereert als zijzelf in dedoor henzelf geschapen Brusselse werkelijkheid. De Europese Unie is één grote paradox. Landen

staan in de rij lid te worden voor een samenwerkings-verband dat door de bevolking van de landen die erreeds deel van uitmaken, slechts matig wordt gewaar-deerd. Het kwam tot uitdrukking tijdens referenda inFrankrijk, Nederland en Ierland. Sindsdien verkeert deeu in een ernstige identiteitscrisis. Ondanks dit alleswerd datzelfde Europa haast ongemerkt toch weer‘best wel belangrijk’. De vn, de Wereldhandelsorgani-satie en de advocaten van Microsoft weten er alles van.De Europese samenwerking beschikt over een veel

te zware motor voor een nog altijd bescheiden voer-tuig. Een overambitieus Brussels bestuur met bijbeho-rende bureaucratie staat tegenover maar mondjesmaatmeewerkende lidstaten. Zoiets moet een keer fout lo-pen. Dat gebeurde dan ook, zoals de gang van zakenrond het Europees grondwettelijk verdrag heeft aange-toond.

78

‘Het betere is de vijand van het goede’, zegt het spreek-woord. Dit geldt bij uitstek voor de Europese Unie.Brussel dreigt telkens weer in zijn eigen pretenties teverdrinken. Maandenlang werd gesproken over een di-recte eu-betrokkenheid bij Afghanistan. Het werdenuiteindelijk 160moeizaam bij elkaar gesprokkelde po-litiemensen. Op papier. Het was een aanbod waarmeede Unie het lachertje van de internationale gemeen-schap werd. Europa zou in 2010 de meest concurrerende econo-

mie ter wereld worden, was het doel dat de Europeseregeringsleiders zich begin deze eeuw in Lissabon stel-den. Het ‘Lissabonproces’, goed voor oneindig veel ex-tra vergadersessies, was geboren. De jaren daaropgroeide zowel de economie van de Verenigde Staten alsdie in Azië vele malen sneller dan de Europese. Het2010-streven werd twee jaar geleden dan ook maar los-gelaten. De illegale migratie ten slotte. Hoeveel malen ver-

scheen Europees Commissaris Franco Frattini (Justi-tie) niet in de openbaarheid om te verklaren dat de Eu-ropese Unie gezamenlijk ten strijde zou trekken tegende stroom illegalen uit Afrika die op de kusten van lan-den als Italië, Spanje en Malta landden? Ook dit ont-aardde weer in een bedeltocht langs lidstaten met eenwederom zeer bescheiden resultaat. Grote woorden, kleine daden. Zo weet de Europese

Unie zichzelf altijd weer in de weg te zitten. Verblinddoor de ambities dreigt de realiteit uit het oog te worden

verloren. En zo draaien de Brusselse diensten verder: eenEuropese aanpak van obesitas, Europese regels voor deaankoop van milieuvriendelijke voertuigen op gemeen-telijk niveau, Europese regels tegen zonnebrand.

Bestaansrecht in bescheidenheidHet ‘nee’ in Frankrijk en Nederland tegen het grond-wettelijk verdrag is alom uitgelegd als een wake up callvoor de eu. De spreekwoordelijke trein was te langdoorgereden zonder acht te slaan op de passagiers,luidde de deemoedige analyse van de veroordeelden.Om vervolgens alle noodremmen in diezelfde trein teblokkeren. Want dat bevolkingen van eu-landen nógeens de mogelijkheid krijgen zich per referendum overhet verenigd Europa uit te spreken, is de afgelopenmaanden zoveel mogelijk uitgesloten. Als bestuurderszo weinig geloof in eigen overtuigingskracht hebben,zegt dat veel over het project waarvoor die steun moetworden verworven. Dat is niet verwonderlijk wanneer de negatieve be-

nadering vooropstaat. Neem minister-president JanPeter Balkenende, nadat de regeringsleiders een ak-koord hadden bereikt over het nieuwe Europees Ver-drag. ‘Het is een gewoon wijzigingsverdrag geworden’,zei de premier in de Tweede Kamer, om daarna een op-somming te geven van wat er allemaal volgens hem te-recht niet in het Verdrag stond. Met een dergelijke in-stelling valt een toch al sceptisch electoraat natuurlijknooit te overreden. Bij overtuigde Europeanen wordt

79

de Nederlandse regering vanwege deze houding gebrekaan bevlogenheid verweten. Maar daar gaat het hele-maal niet om. Europa hoeft niet uitgelegd te wordenals een prachtige constructie. Dat gold vlak na deTweede Wereldoorlog, toen het Europese eenheids-streven synoniem was voor het ‘nooit-meer-oorlog-ideaal’. Nu is een sterk, gezamenlijk en gestroomlijndEuropa een zaak van welbegrepen eigenbelang. Maarook dit offensieve verhaal wordt niet verteld. Zo blijftEuropa één groot misverstand. De Europese Unie heeft een imagoprobleem. Zeker

in Brussel wordt dit als erg ervaren. En dan wordt erweer geklaagd dat het publiek maar niet warm wenstte lopen voor Europa. De vraag is of dit nu werkelijkzo onrustbarend is. Welke burger houdt nu van zijnoverheid? Dat besef is in Brussel nog niet echt doorge-drongen. Krampachtig blijft men beweren dat Europahet beste met zijn burgers voor heeft. Zie de onnozelereclame-uitingen voor eigen activiteiten aan de gevelsvan de Europese gebouwen. Dat is natuurlijk onzin.Ook Europese politiek is in de meeste gevallen eennul-somspel. De winst voor de één is het verlies voorde ander. ‘Goedkoper mobiel bellen in het buitenlanddankzij ons,’ kraait de Unie, die de vergoedingen dietelecombedrijven elkaar in rekening brengen voor hetgebruik van elkaars netwerken wil beperken. Alsof detelefoonbedrijven de vermindering van deze zoge-naamde roaming-opbrengsten niet elders op hunabonnees zullen verhalen.

Politiek is keuzes maken. Dat leidt de ene keer tot bozeboeren, de andere keer tot boze industrieën en weereen volgende keer tot boze landen. Hoe bozer de bui-tenwereld, hoe beter: het betekent in elk geval dat Eu-ropa ertoe doet. Maar in Brussel wordt er liever weereen nieuwe, ongetwijfeld peperdure communicatie-strategie uitgevonden die de verworvenheden van hetVerenigd Europa voor ons allemaal nog eens uiteenzet.Want Europa wil geliefd worden. Maar dat is nu juistde grote denkfout. Met nieuw beleid tracht men deliefde te kopen, terwijl minder beleid pas echt wervendzou kunnen zijn. Toch zal Europa op een andere manier verder moe-

ten, wil het nog enigszins aansluiting houden bij de bur-gers. Dat de Europese Unie bestaansrecht heeft, betwij-felt nauwelijks iemand. Wat zouden de gevolgen zijnvan de kredietcrisis als de euro niet had bestaan? Maarde euro was dan ook geen doel op zich, maar een ant-woord op internationalisering. Zolang Europese samen-werking een logisch gevolg is van externe ontwikkelin-gen, is er meestal geen probleem. De trend van schaal-vergroting, zoals de globalisering, is een gegeven.Europa zorgt voor de bijbehorende bestuursstructuur.Handelsblokken elders vergen handelsblokken hier. Eu-ropese milieuproblemen vragen Europese antwoorden.Europese bankproblemen roepen om een Europees ge-coördineerde aanpak. Weinigen zullen dit aanvechten. Mis gaat het pas als zo’n organisch gegroeide samen-

werking een geheel eigen dynamiek gaat ontwikkelen,

80

1 Dit hoofdstuk is voor een deel gebaseerd op twee artikelen dieeerder in NRC Handelsblad verschenen: ‘Zo blijft de Europeseeenwording één groot misverstand’, 8 december 2007, en‘Waanzin als Europese werkelijkheid’, 14maart 2007.

2 P. Dankert, ‘Europese integratie en democratie’, in: F. Beckere.a. (red.), De toekomst van de democratie. Het eenentwintigstejaarboek voor het democratisch socialisme, Amsterdam 2000, p. 200.

81

waardoor geaccepteerde grensoverschrijdende samen-werking tot niet-geaccepteerde grensvervagende sa-menwerking gaat leiden. Dat is wat in de EuropeseUnie telkens gebeurt, omdat Brussel zich niet weet inte houden. Dan wordt Europa in de ogen van de bui-tenwereld een bedreigende, bemoeizuchtige en oncon-troleerbare veelvraat, met als gevolg dat er ook geen

zicht meer is op de vele goede dingen van de EuropeseUnie. Het Europees apparaat in Brussel is verslaafd aan

nieuwe doelen en projecten. Maar in plaats van op Eu-ropese schaal de obesitas aanpakken kan de Unie beterde eigen obesitas aanpakken. Het beste Europa is nogaltijd een bescheiden Europa.

noten

De kater van de onverwacht grote nee-stem in het Ne-derlands referendum over de Europese grondwet isnog altijd niet verwerkt. Een nieuw referendum werdgeblokkeerd, terwijl alleen het winnen van een tweedereferendum de Nederlandse politieke partijen een on-dubbelzinnig mandaat voor hun Europa-politiek zouhebben opgeleverd. De burger is nu opnieuw kop-schuw over Europa. De boodschap die hij aan hetgrondwetavontuur heeft overgehouden, is: ‘U hebtverkeerd gestemd. U had geen nee mogen stemmen.Wij nemen Europa nu weer zelf in handen. Bedankten tot ziens.’ De poging om de Nederlandse burger dichter met

de neus op de realiteit van de Europese eenwording tedrukken heeft contraproductief uitgepakt. Het beeldvan het elitaire, technocratische Europa is door het af-blazen van een tweede referendum helaas eerder beves-tigd dan ontregeld. Europa kan het blijkbaar primazonder de kennis, opvattingen en betrokkenheid vanburgers stellen. Zorgwekkend – voor democraten, maar speciaal

voor sociaal-democraten – is dat de Franse, Neder-landse en Ierse grondwetsreferenda een grote sociale

kloof aan het licht hebben gebracht met betrekking totopvattingen over de Europese Unie. Well to do hoger-opgeleiden stemden massaal ja. Minder bemiddeldelageropgeleiden stemden massaal nee. Er was sprakevan een riskante botsing tussen (zoals dat in de vaklite-ratuur naargeestig heet) ‘meertalige mobielen’ en ‘en-keltalige plaatsgebonden immobielen’, een scheidingnaar opleiding, inkomen en ‘toekomstgevoel’.1Hoger-opgeleiden voelen zich senang in Europa, anderen voe-len zich erdoor bedreigd. Dit is, hoe men verder ookover het Europees project mag denken, een alarmeren-de uitkomst. De Europese Unie blijkt geen Internationale van

het proletariaat maar een Internationale van de kos-mopolitische elites te worden. Die trend te keren en teontregelen, zou wel eens de hoofdopdracht van de Eu-ropese sociaal-democratie, en dus van de Nederlandsesociaal-democraten, kunnen zijn in het komende de-cennium. De tegenstelling tussen het pro-Europa vande elite en het non-Europa van links- en rechtspopu-listen is een gevaarlijke tegenstelling. Juist de Europesesociaal-democratie heeft een historische taak hier alsverzoenende bruggenbouwer op te treden.

82

De grenzen van een eliteproject

René Cuperus

Het vraagt om een diepgaande heroriëntatie op in-houd, richting, vaart en presentatie van het Europeesproject. Hoe te laveren tussen het grenzeloze Europavan de elite en de begrensde natiestaat van de populis-ten? Zal het lukken een vertrouwd en gezaghebbend‘gewone mensen-Europa’ naderbij te brengen? Dit isde hamvraag voor de veerkracht en toekomstkansenvan het proces van Europese eenwording.2

Hoogmoed en overmoedHet Europees avontuur is net zo belangrijk als kwets-baar. Het is een uniek samenwerkingsproject van voor-malige erfvijanden, van natiestaten die elkaar langetijd naar het leven hebben gestaan en in hun onderlin-ge oorlogen miljoenen mensen de dood in hebben ge-dreven. Europa heeft zich in vele opzichten laten ken-nen als een barbaars continent. De Europese samenwerking was een bezwering en

ontstijging van die Europese ziekte. ‘Het idee achter Eu-ropa was geweld te vervangen door wetten. Dat is precieswat de Europese Unie doet, ze ontwikkelt wetten die ho-pelijk geweld overbodig maken in Europa. Het oogmerkvan de Europese Unie is niet het afschaffen van de natie-staten, maar het temmen van die staten, om ze zover tekrijgen dat ze zich op een verstandige manier gedragen.[...] De Europese Unie bestaat in de eerste plaats om denatiestaten te helpen elkaar niet uit te moorden, en tentweede om ze te helpen het er samen beter van af te bren-gen dan ze afzonderlijk zouden doen.’3

Vriend en vijand van de eu waren het er altijd overeens dat het Europees Project een project van de elitewas, misschien ook wel moest zijn. Moedige Europa-pioniers als Robert Schuman, Jean Monnet, Alcide DeGasperi en Max Kohnstammwisten in diplomatiekeafzondering een vorm van Europese samenwerking teontwikkelen die een terugval in agressief nationalismeonmogelijk moest maken. Het naoorlogse wederop-bouwsentiment, ‘nooit meer oorlog’, gaf hun allespeelruimte en elk – ongevraagd – mandaat. Ze slaag-den in hun opzet. Maar men kan het ook scherper stellen. De Europe-

se elite die na de inspanningen van Schuman en de zij-nen aan de slag ging, kon juist door de ‘nooit meer oor-log’-goodwill lang ongestoord haar gang gaan. Dat kre-diet van goed vertrouwen is geleidelijk aan opgebruikt.Zoals naoorlogse elites de door de holocaust ingegeventolerantie voor buitenlanders de facto hebben overbe-last door ongeremde massamigratie toe te staan ondergelijktijdige miskenning van integratieproblemen, zoheeft de naoorlogse elite het door de Tweede Wereld-oorlog ingegeven taboe op nationalisme opgeblazendoor nationaal gevoel, nationale identiteit en de natie-staat te ontkennen, zo niet te taboeïseren.Juist de naoorlogse Europese pioniersgeneratie

hoefde men niets wijs te maken over de kracht van na-tionalisme en het gedrag van agressieve natiestaten.Deze pioniers waren een voor een slachtoffer van deoorlog die Europa van 1914 tot in 1945 teisterde. Zij

83

waren door niets anders getekend en door niets andersgedreven. Zij stelden juist alles in het werk om die ver-nietigende kracht van agressief nationalisme te tem-men en te beheersen. Maar onderschat is een ander be-standdeel van de traumatische erfenis van de TweedeWereldoorlog. De door Hitler ontketende Tweede Wereldoorlog

staat symbool voor vijandig, superioriteitswaanzinnigracistisch nationalisme, maar symboliseert ook de be-zetting en overweldiging van kleine landen door grotemachten. De Duitse bezetting van grote delen van Eu-ropa staat ook voor autoritaire centralisatie van macht,voor verkrachting van nationale identiteit door hetDerde Rijk, zoals ook de Sovjetbezetting van Oost- enMidden-Europa een trauma tegen een centraliserendmachtscentrum aldaar met zich mee heeft gebracht.‘Brussel mag geen Moskou worden’ is de leus waarmeeanti-Europese politieke krachten in Oost-Europa aan-hang mobiliseren.Voor velen is Europa een project geworden om de

nationale staten geheel en al te overstijgen. In het offi-ciële spreken wordt dit evenwel luidkeels ontkend. Im-mers, het zou in de eu om weinig meer dan het delenvan soevereiniteit gaan. Bovendien: de Europese Raadvan nationale regeringsleiders is toch veel machtigerdan de Europese Commissie, dus vanwaar de bezorgd-heid om de nationale staat? Dit komt voort uit de onderliggende melodie die in

Brussel gezongen wordt, en dat is het refrein van de

(zelf )opheffing van de natiestaat. Die zou veel te kleinzijn geworden om te kunnen overleven in de globalewereldorde, ja, eigenlijk is Europa al een te kleine actorop het grote mondiale strategobord met Amerika,Rusland, India en China als tegenspelers. En dus isuitbreiding met Turkije minimaal nodig om de eu nogenige geopolitieke massa geven. In dit grote wereld-bordspel zijn natiestaten marginaal. ‘Kleinduimpje’,zoals minister van Buitenlandse Zaken Maxime Verha-gen zijn eigen natiestaat Nederland ooit betitelde.De beste illustratie is misschien wel de freudiaanse

verspreking die Europese Commissie-voorzitter JoséManuel Barroso ooit maakte. De Britse tabloids heb-ben zich er wekenlang mee vermaakt, al trok in Neder-land de slip of the tongue veel minder aandacht. Ge-vraagd naar zijn fascinatie met het Europees project fi-losofeerde Barroso over de wording van een grandioosnieuw keizerrijk: ‘We are a very special Construction,unique in the history of mankind. [...] Sometimes Ilike to compare the eu as a creation to the organisationof empire. We have the dimension of empire. [...]What we have is the first non-imperial empire,’ aldusBarroso. ‘We have 27 countries that fully decided towork together and to pool their sovereignty. I believe itis a great construction and we should be proud of it.’4

Europa een nieuw keizerrijk? Spot daarover klinktals platte euroscepsis. Maar het keizerrijk leeft niet al-leen in de droomwereld van Barroso. Het is een serieusvraagstuk in de academische literatuur over de Euro-

84

pese Unie.5Daarin wordt de metafoor van een pre-de-mocratisch keizerrijk doorgetrokken, zowel qua ge-ografische omvang als qua veelvolkerenstructuur. Ookwordt gerefereerd aan een nieuwe bevoorrechte inter-nationale klasse, een nieuwe Europese aristocratie,voor dat keizerrijk in wording. ‘In de Europese Uniekan zich ook een binnengrensoverschrijdend politiekverband vormen van meertalige, internationaal geo-riënteerde, goed verdienende, mobiele hoogopgelei-den, die profiteren van de economische en cultureleruimte die Europese samenwerking hun biedt. Ditverband van mobielen kan de aanzet zijn voor eenbreuklijn met de “immobielen”: de groep van mensendie door hun taal, opleiding, werk of inkomstenplaatsgebonden zijn en daar minder tot niet kunnenprofiteren van de Europese vrije markt en meertaligepolitiek.’6

De politieke elite heeft zich bij de vormgeving vanhet Europese project verre van gematigd opgesteld endaarmee een onverantwoord risico genomen. In de af-gelopen decennia zagen de Europese leiders de onver-schillige hartstochtloosheid van de bevolking ten op-zichte van Europa per abuis aan voor actieve onder-steuning. En dus zette men in op grote avonturen.Zonder veel reflectie ging men over tot uitbouw van dediep in nationale volkshuishoudingen penetrerendeinterne markt; tot de Big Bang-uitbreiding naar hetoosten, en tot de neoliberale muntunie, stelde meneen grondwettelijk verdrag met superstaatuitstraling

en -symboliek op, liet men toetredingsonrijpe landenals Bulgarije en Roemenië toe, en voerde men daarbo-venop nog eens impopulaire welkomstgesprekken metTurkije, die moeten suggereren dat de vraag of Turkijeooit eu-lid zal worden niet langer aan de orde is, dochslechts de vraag wanneer en hoe.7

Natiestaten zijn in deze opvatting van voorbije tij-den. Wie daar nog aan vasthoudt, mist de boot, heeftde tekenen des tijds totaal niet begrepen, is een provin-ciale kleingeestige traditionalist die zich bang-xeno -foob tegen de moderne wereld keert. Dit discours vanzelfdemontage van de natiestaat heerst in de vergader-zalen, hotellobby’s en wandelgangen van de nationaleen internationale beleidsmakers, en zorgt voor kort-sluiting met niet internationaal ingevoerde en aange-haakte burgers. Want om het zacht uit te drukken: dezelfopheffing van nationale staten is een project datniet door de verschillende bevolkingen lijkt te wordentoegejuicht.8

Ontbrekende legitimiteitDe kloof tussen elite en bevolking die hier aan het lichtkomt is geen toeval. Het Damocleszwaard van gebrekaan legitimiteit heeft altijd boven Europa gezweefd, ofhet nu om de Europese Gemeenschappen of om de Eu-ropese Unie ging. Het achterstallig onderhoud aan dedemocratisering van de Europese samenwerking werdte zwaar op de proef gesteld bij de recente versnellingen gedaanteverwisseling. De Europese wilde vaart

85

stootte op onbegrip en vervreemding bij de bevolkingin de lidstaten. Als de recente referenda iets hebben op-geleverd, aldus Larry Siedentop, ‘dan wel het waarschu-wingssignaal dat de Europese Unie had nagelaten omde mensen er voldoende bij te betrekken’.9

Geen misverstand. De nee-stemmers in bijvoor-beeld het Nederlandse grondwetsreferendum staanniet afwijzend tegenover de Europese Unie en Europe-se samenwerking. Dit basale idee steunen ze, al is welsprake van grote afstand tussen burger en Brussel, gro-te onbekendheid met het Europese bestuursniveau eneen grote onverschilligheid. Het referendum heeftmensen van positief onverschillig tot waakzaam onver-schillig gemaakt. Velen hebben het steeds sterker wor-dende gevoel steeds minder te zeggen te hebben overeen Europa dat steeds meer over hen te zeggen krijgt.Dat democratisch alarmsignaal moet uiterst serieusworden genomen. Er zit iets scheefs in de dynamiek enlogica van de Europese eenwordingmachinerie. Ommet de Duitse oud-bondspresident Roman Herzog tespreken: ‘Es kann so nicht weitergehen.’ Herzog waarschuwde dat het grondwetsverdrag de

foute koers van Europa bevestigde. Een ‘weiter so’brengt met zich mee dat het tegendeel bereikt wordtvan wat men wil: geen stabilisering maar juist een ver-dere erosie van het Europees integratieproces. Er isvolgens Herzog een ondoorzichtige mammoetinstitu-tie ontstaan, losgezongen van reële maatschappelijkeproblemen en nationale tradities, dat steeds meer be-

leid, regels, bevoegdheden en competenties naar zichtoe trekt, waarbij de democratische controlemechanis-men in alle opzichten tekortschieten en waarop poli-tiek, parlement en bevolking volstrekt onvoldoendegreep hebben. Herzog heeft fundamentele kritiek op het democra-

tisch functioneren van Duitsland en de eu. Het me-rendeel van de wetgeving in Duitsland komt inmid-dels uit Brussel en wordt dus aangenomen zonder dathet Duitse parlement er iets over te zeggen heeft. Vol-gens Herzog kan men hierdoor zelfs betwijfelen ofDuitsland nog een democratie is. De Europese grond-wet zou volgens hem dit probleem alleen verergeren,omdat de macht hierdoor nog meer gecentraliseerdwordt.10

Een andere antipopulistische Duitser, Fritz Scharpf,oud-directeur van het Max Planck-Instituut, brakeveneens een lans over de rigide logica van het Europe-se project. Hij kritiseerde met name het apolitieke be-stuur via governance en sprak naar aanleiding van en-kele omstreden oordelen van het Europese Hof vanJustitie van ‘Radikalisierung der Binnenmarktintegra-tion mit negativen Folgen für die europäischen Sozial-staaten’.11 In het bijzonder de drijverij van de Commis-sie en het Hof ondermijnt de legitimiteit van de Euro-pese Unie. Niet door enig politiek democratischmandaat gedragen beslissingen en besluiten, met diep -ingrijpende gevolgen in tradities en instituties van delidstaten, zouden in toenemende mate een wig drijven

86

tussen de nationale politici en de Europese Unie, meternstige gevolgen voor het draagvlak van het Europeesproject. In closed shop Brussel lijkt wel eens te worden verge-

ten dat de Europese Unie uiteindelijk op de nationalelidstaten en de nationale politieke elites steunt. Er isgeen eu zonder uitvoering door of instemming van delidstaten. Dit basisgegeven staat echter onder grotedruk als nationale politieke elites stelselmatig tegen-over hun electoraten geen verantwoordelijkheid meerkunnen of willen nemen voor Europese regelgeving enbesluitvorming, zoals het geval is bij controversiële uit-spraken van het Europese Hof van Justitie (Viking, La-val) of bij rigide toepassingen van de Europese concur-rentie- en mededingingsregels (Volkswagen, Neder-landse schoolboeken en woningbouwcorporaties,Finse staatsloterijen, Oostenrijks medisch hoger on-derwijs), zonder enige afwegingsgronden te erkennendie te maken hebben met nationaal-historische tradi-ties en instituties. De eu speelt met vuur als ze de na-tionale lidstaten als haar vijanden beschouwt en haarlegitimatie en steun louter zoekt in de wording van eenuniforme, non-discriminatoire Marktplaats Europa. Ze springt te achteloos om met de sentimenten die

vrijkomen bij de pogingen een continent van vijandentot een imperium van 500miljoen inwoners te trans-formeren. Wat zich wreekt, is dat – anders dan inAmerika – in de eu geen voor burgers heldere compe-tentieverdeling tussen federatie en lidstaten is ont-

staan. Er is ook geen vertrouwenwekkende en vanzelf-sprekende verhouding tussen kleine en grote landen.Hier wordt node de wijsheid en historische gevoelig-heid van de founding fathers gemist. Niet de botte uni-formiteit van een gemeenschappelijke marktsamenle-ving, maar het celebreren van Europa’s rijke verschei-denheid en variëteit zou het cement van Europesesamenwerking moeten uitmaken. Het gaat om liefdevoor historisch en cultureel verschil, maar daarvan isin Brussel bedroevend weinig te bespeuren. Integendeel, daar heerst een discours voorbij de na-

tiestaat, met een permanente dreiging van technocrati-sche centralisatie. We mogen dan de idee van een echtefederatie definitief achter ons hebben gelaten, de ver-volmakingslogica naar een steeds meer uniforme, ge-centraliseerde, mondiaal handelingsbekwame Europe-se Unie staat nog altijd als een huis. Voor hen die me-nen dat democratie op de schaal van Europa een‘mission impossible’ is, is dit een intimiderend, drei-gend en onheilspellend discours. Niet het minste pro-bleem is dat dit discours naar zijn aard wezensvreemdaan Europa is. Het is niet alleen sociologisch laconiekmaar ook, historisch gezien, anti-Europees. Zoals Ro-bert Cooper terecht stelt: ‘Naar mijn idee is het feit datEuropa uit natiestaten bestaat uniek Europees. [...] Ikdenk dat onze identiteit in de eerste plaats nationaal is,en dat is precies wat Europa zo uniek maakt, het be-staan van naties, dat onderscheidt ons van anderen.We hebben de kleine staat uitgevonden.’12

87

We stuiten hier op de nationalismeparadox van de Eu-ropese eenwording. De Europese samenwerking is ooitin het leven geroepen om het agressieve nationalismevan de negentiende eeuw te overstijgen. Maar inmid-dels stuit de eu op haar kritische grenzen. Europa ont-ketent tegenwoordig als een tovenaarsleerling het na-tionalisme dat het juist beoogde te bestrijden. Men zouhet een nationalistische tegenstroom kunnen noemen,of de wraak van de nationale identiteit. Maar het onbe-hagen is evident. Elk land heeft nu eenmaal zijn natio-nale lievelingetje dat door Brusselse regelgeving onder-mijnd is geraakt: de apothekers en staatsdrankwinkelsin Scandinavië, de staatsloterijen en Autobahn-snelhe-den in Duitsland, fijnstof in Nederland, de camembertin Frankrijk, vakbondsrechten in Zweden. Zo schrijft de Amerikaanse Eurowatcher Larry Sie-

dentop: ‘Men maakt zich zorgen over de gevestigdeidentiteit als gevestigde staatsburger. Die zorg gaatover zelfbestuur en eigen macht en de angst om diekwijt te raken. [...] Het grootste gevaar dat het procesvan Europese integratie bedreigt is dat de nationale de-mocratische politieke culturen verzwakt raken zonderdat er iets voor in de plaats komt. [...] De Europeseburgers beginnen zich te realiseren dat de EuropeseUnie niet alleen hun belangen raakt, maar meer enmeer ook hun identiteit.’13

De kernvraag is of de Europese elite zich in de na-bije toekomst rekenschap zal geven van de politiek-mentale horizon van de meerderheid der burgers, of

men verdisconteert dat voor velen de natiestaat alsenig anker van democratische legitimiteit geldt. Hetalternatief, koersen op een onafwendbare Europeseschaalvergroting met een vage transnationale multile-vel governance-democratie, zal vermoedelijk voor meeren groter onheil zorgen.14

Europese politiek vormt op dit moment de over-treffende trap van de democratie- en representatiepro-blemen van de moderne politiek. Men spreekt welover doelbewuste de-democratisering, het wegplaatsenvan macht en invloed uit de arena van de politieke de-mocratie, zoals in het geval van de onafhankelijke cen-trale bank, de regelingen van de interne markt en hetEuropese Hof van Justitie. Sommige experts menendan ook dat discussie over een ‘democratisch tekort’onzinnig is. Europa kent in die redenering geen demo-cratisch tekort, omdat het Europese project per defini-tie uitvoerende macht zonder parlementaire invloedbetreft.15

Zo symboliseert de Europese Unie een dreigendtoekomstbeeld van de politiek voor niet-ingewijden,die vanuit hun anachronistische natiestaat niet aange-sloten zijn op deze nieuwe internationale politieke are-na. Elke democraat zou het aan het hart moeten gaandat het Europese keizerrijk in wording het exclusiefdomein is gebleven van academische elites. Als lobby-kantoren van machtige belangen en bedrijven zich zomassaal en onheilspellend vestigen rondom een poli-tiek machtscentrum dat in de lidstaten op zijn hoogst

88

als ‘best belangrijk’ wordt waargenomen, dan wringter iets fundamenteels.

Europa: overcomplex bestuurHet riskante pre-democratische stadium waarin deEuropese Unie zich bevindt zou men, enigszins malici-eus, kunnen vergelijken met de periode in de negen-tiende eeuwse democratie voordat het algemeen kies-recht was ingevoerd. Wat betreft Europese kennis enbetrokkenheid zou ook nu, volgens de inzichten vandestijds, maar een klein deel van de burgers voor stem-recht in aanmerking komen: alleen de internationaalaangehaakte veeltalige mobiele kosmopolieten. Ditdoet denken aan de situatie van censuskiesrecht enhuismannenkiesrecht in het Nederland van Thorbec-ke. In één zin: de meeste kiezers zijn Europees incom-petent en dus is er eigenlijk geen algemeen Europeeskiesrecht mogelijk.Reacties van het Europa-establishment in Neder-

land op het nee bij het Europees referendum spoor-den goed met deze zienswijze. Die uitslag zou volgenshen niets met Europa van doen hebben, dus daar ookgeen consequenties voor hoeven hebben. Burgers we-ten toch niks van de Europese Unie. Men heeft uitbalorigheid of uit misprijzen over de nationale poli-tiek nee tegen de Europese grondwet gestemd. AanEuropa heeft het niet gelegen, aldus de dominantestemming in het circuit van Nederlandse Europa-ex-perts.16

Het is natuurlijk een boutade om te beweren dat bij deEuropese verkiezingen eigenlijk geen algemeen kies-recht zou moeten gelden, totdat de burgers van Euro-pa voldoende kennis en informatie hebben over de Eu-ropese politiek. Maar het is een onloochenbaar feit datde Europese politiek uiterst complex van karakter is.Het is niet heel moeilijk om Europa-analfabeet te zijn.Europa is ‘a beautiful idea’, naar het motto van hetlaatste Nederlands Voorzitterschap, ‘but a horrific pro-blematic practice’. Het vergt een behoorlijke opleidingEuropese Studies, een Brugge Opleiding, een Monnet-stage of een Europees Examen voordat je feitelijk meekan doen met Europa.17

Dat laat men ook graag weten als je in Brussel bent.Er staat bij elk werkbezoek aan een Brusselse instellingwel iemand klaar om je te vertellen dat er werkelijkniets klopt van het Europa-beeld van de niet-ingewij-den. Met standaardarrogantie corrigeert men de pro-vincialen uit de nationale lidstaten graag waar het omhun nalatige Europa-kennis gaat. Alle beelden en op-vattingen die er over Europa bestaan, berusten op eenmisverstand, op onkunde, gebrek aan kennis. Lekenhebben niets dan valse mythen over Brussel in hunhoofd. Maar zelfs voor kenners is de Europese Unieeen ondoordringbaar labyrint, een hybride constructiesui generis, iets tussen internationale organisatie,marktreguleringsmachine en federale staat in. Enig inzijn soort, misschien heel noodzakelijk, maar onbe-kend, zo niet onkenbaar en dus structureel ongeliefd.

89

Wie de complexe aard van het Europese project totzich door laat dringen, ziet dat er niet alleen een kloofis tussen de Europese elite en de bevolking, maar datook de nationale politieke elites zich geen raad wetenmet het labyrint waarin zij terecht zijn gekomen. Ziede beschamende vertoning met het grondwetsreferen-dum, toen nationale politici en politieke partijen nietin staat bleken belang en noodzaak van Europa over-tuigend over het voetlicht te brengen. Nationale poli-tieke partijen en politici waren niet in staat het Euro-pese integratieproject van heimelijke integratie te ver-dedigen en uit te leggen, omdat de eu aan henzelftersluiks was opgelegd.18

De grote politieke en mentale afstand ten opzichtevan het Europese bestuursniveau en de onbekendereikwijdte van de Europese regels voor nationale be-leidsmakers en politici kwamen symbolisch aan de op-pervlakte bij de kwestie van de gratis Nederlandseschoolboeken. Niemand had zich gerealiseerd dat dezevolgens Europese regels aanbesteed dienen te worden.Europa is binnenland geworden, heet het dan in deEuropropaganda, maar niemand die hiernaar handeltof ervan op de hoogte is. En dat geeft een uiterst on-machtig gevoel: er zijn anonieme krachten die groteinvloed over ons uitoefenen, zonder dat we dit echt inde gaten hebben. Verdragen uit de jaren vijftig hebbenrepercussies die vrijwel niemand zich toen en nu gere-aliseerd heeft.

Europese democratie: mission impossible?Hoe zwaar moeten we tillen aan het democratisch de-ficit? Wat te doen aan het zwarte gat van de democratietussen nationale parlementen en Europees Parlementin, de enorme speelruimte van de uitvoerende macht,de niet-gekozen functionarissen van de EuropeseCommissie, het Europees Hof, de lobby’s? Robert Cooper meent dat Europa democratisch ge-

zien onvermijdelijk een democratisch tekort vertoont,maar hij tilt er niet zo zwaar aan. ‘Wat er in Brusselplaatsvindt is behoorlijk saai en knap ingewikkeld, ensoms denk ik dat het misschien wel een beter idee zouzijn om er minder ruchtbaarheid aan te geven, omdathet nogal moeilijk te volgen is waarom we de Europeseelite zomaar zijn gang laten gaan en dingen tussen lan-den laten regelen. [...] We hebben nu eenmaal een systeem waarin niemand

echt belang heeft bij het aanprijzen van de EuropeseUnie, maar al heeft geen Europese politicus er persoon-lijk belang bij om haar te promoten, die Europese Unieis naar mijn mening onmisbaar voor wat wij in Europaaan het doen zijn. Dus daar ligt een politiek probleem,waar twee mogelijke antwoorden op zijn. Ten eerste zijner mensen die zeggen dat we Europa aan de bevolkingmoeten uitleggen. Maar ik weet niet eens zeker of ikzelfEuropa wel begrijp en ik werk er, dus misschien is dateen hopeloze zaak. Het alternatief is om Europa als eeneliteproject op te vatten dat vooral ook zo moet blijven,en die mening ben ik toegedaan.’19

90

Het is een standpunt dat we ons niet meer kunnen ver-oorloven. De afgelopen jaren is voor de kiezers het Eu-ropese project onttoverd. Nieuwe democratische kana-lisering is noodzakelijk. Siedentop ziet het scherp wan-neer hij stelt dat de paternalistische reactie van deEuropeanen op het Franse, Nederlandse en Ierse neenu juist het democratieprobleem van Europa herbe-vestigt en versterkt. Siedentop meent terecht dat deFransen, Nederlanders en Ieren ‘het referendum heb-ben gebruikt om het parlementaire stelsel te verdedi-gen. Het referendum is het middel geworden om teprotesteren tegen de parlementaire gebreken van deEuropese Unie.’Een hard oordeel over de gezagsloosheid van het

Europees Parlement, dat geen vat heeft op de Europeseopinie ‘en het vermogen mist om in heel de Unie eens-gezindheid op te wekken of daaraan gestalte te geven.[...] De kiezers voelen aan wat noch de Europese Com-missie noch de nationale uitvoerende machten lijkente kunnen begrijpen, namelijk dat door de overdrachtvan aanzienlijke bevoegdheden van de lidstaten aanBrussel in de afgelopen twintig jaar het gevaar is ont-staan dat men wederzijds elkaars reputatie aantast. Denationale parlementen hebben aan legitimiteit inge-boet zonder dat het Europese parlement legitimiteitverworven heeft.Alom steekt cynisme over de regeringen de kop op.

Het kan zijn dat die verzwakking van de democrati-sche cultuur in de lidstaten een onbedoeld gevolg is

van de Europese integratie. Maar dat maakt haar nogniet minder ernstig. [...] Mensen die de uitkomstenvan de referenda als onbelangrijk afdoen hebben geenoog voor het diepste motief dat de kiezers van een landbeweegt. Dat is de vrees dat hun identiteit als burgerswordt aangetast, en daarmee ook hun zelfrespect. [...] In brede kring in Europa, vooral onder de jongeren,

heerst thans de indruk dat het een pseudodemocratiedreigt te bieden, een ver verwijderde, bureaucratischeregering onder de schamele dekmantel van een Euro-pees parlement. Daarom is het verdwijnen van hetidealisme thans het opvallendste morele feit over Eu-ropa. De Europese Unie is er niet in geslaagd de te -loorgang van het idealisme van haar grondleggers – deafschaffing van oorlog in Europa dankzij de Frans-Duitse verzoening – goed te maken.’20

Wie gelooft er werkelijk dat de eu een grote stapvoorwaarts is in de lange geschiedenis van democrati-sering, volwaardig burgerschap en burgerparticipatie?Het mag urgent zijn om over de nationale grenzenheen oplossingen voor vrede en veiligheid, de klimaat-,voedsel- en kredietcrisis te zoeken. Maar dergelijkegrootschalige besluitvorming levert wel een terugvalop voor de moeizaam bevochten en nog altijd niet per-fecte democratische tradities van Europa. In termenvan afstand tot de kiezer en burgers, in termen van pu-blieke opinie en debat, in termen van rivaliteit en con-flict tussen elites levert Europa meer problemen danoplossingen aan.

91

Neem de wezenlijke kwestie dat sending out the rascalsniet mogelijk is in de Europese politieke ruimte, voorveel democratietheoretici de lakmoesproef voor demo-cratie überhaupt: kan een slechte regering, een slechtepolitieke elite worden weggestemd? In hedendaags Eu-ropa is van een democratisch rotatiemechanisme vanregering versus oppositie, macht versus tegenmacht,links versus rechts niet echt sprake.21 Er zijn niet veelEuropese smaken in de aanbieding: Europa wordt ge-presenteerd als een eenvormig, coherent project datweinig kritiek verdraagt en weinig mogelijkheden totnuancering biedt.22

Er zijn in dit Brusselse perspectief twee vijanden:de nationale lidstaten, die de daadkracht en slag-kracht in de eu in de weg staan en saboteren, en anti-Europese nationalisten, protectionisten en populis-ten. Zij die kiezen voor een andere politieke toe-komst van Europa worden stelselmatig alsanti-Europeanen afgeschilderd. Daarmee graaft deeu haar eigen graf, volgens de Iers-Nederlandse poli-ticoloog Peter Mair.23Omdat er geen oppositie bin-nen de eu zelf mogelijk is, is men gedwongen om op-positie tegen de eu te organiseren. ‘Hoe goed be-doeld en wel doordacht het beleid van de EuropeseUnie ook mag zijn, het gebrek aan effectieve controlevan burgers op de Europese besluitvorming kan delegitimiteit van Europese samenwerking ondermij-nen. [...] Juist onder immobielen zal zich de voe-dingsbodem van populisme bevinden.’

De al dan niet populistische euroscepsis kent, zo vatHans Vollaard de kritiek samen, drie componenten:‘het verzet tegen het delen van nationale macht en de-mocratie in een gedepolitiseerd verband, het verzet te-gen het delen of opgeven van de nationale welvaarts-staat in een Europees verband van vrij verkeer van per-sonen, kapitaal, goederen en diensten, en het verzettegen nationale regeringen die voor hun respectievevolken onvoldoende opkomen in Europees verband.[...] De mogelijke breuklijn tussen een internationale,vrij reizende, meertalige, mobiele klasse enerzijds enlokale, plaatsgebonden groepen van immobielen an-derzijds, versterkt de impressie van een imperium inaanbouw.’24

Het Europees avontuur is tot op heden een exclusie-ve club voor ingewijden gebleken te zijn, en de buiten-geslotenen houden niet langer hun mond. Overleeftde Europese Unie de vervreemding onder de lagerop-geleide delen van de bevolking en de nationale politie-ke elites die duidelijk werd na afloop van het referen-dum? Beide groepen zijn niet gediend met cosmeti-sche kortetermijnoplossingen. Europa kan zich geenvluggertjes meer veroorloven.

De contrarevolutie van het populismeDe kortsluiting sluimerde reeds lange tijd. De Verkla-ring van Laken van december 2001 en de daarop vol-gende instelling van de Europese Conventie warenjuist geboren vanuit bekommernis om de almaar gro-

92

ter wordende wig tussen Europees project en de Euro-pese samenlevingen. ‘Het Europese legitimiteitsvraag-stuk sluimert als een veenbrand, die zo nu en dan dekop opsteekt, door het hele continent’ schrijft GeertMak in Paleis Europa.25De veenbrand werd zichtbaarin de (anti)climax van het nee bij de grondwetsreferen-da in Frankrijk, Nederland en Ierland. Wat knallendechampagnekurken van het feest van de Europese een-heid had moeten opleveren, werd de aanzegger van deexistentiële crisis van Europa. De geest is uit de fles. Wat men ook probeert – een jaar lang reflectie, een

groot verjaardagsfeest van het Verdrag van Rome, hetomtoveren van het grondwettelijk verdrag tot een refe-rendumloos Verdrag van Lissabon, een geforceerd vie-ren van het vijftigjarig bestaan van het Europees Parle-ment, vijftig Circusfestivals en Feestavonden voor Eu-ropa – niets wijst erop dat nieuwe geestdrift is gesmeedtussen bevolking en Europees project. Zonder nieuwekoers is het wachten op het volgende electorale echec. De grote Poolse intellectueel en Europeaan Bronislaw

Geremek heeft in het laatste stuk voor zijn dood dekortsluiting tussen Europa en zijn burgers goed aange-voeld. ‘De drie opeenvolgende nee’s van Frankrijk, Ne-derland en Ierland zijn bewijs van de slechte verstand-houding tussen de Europese instituties en de burgers.In een democratische samenleving hoeven de instellin-gen niet te worden bemind, maar ze moeten wel doel-treffend werken en geloofwaardig zijn. [...] We moeteninzien dat de Europeanen van de 21ste eeuw bang zijn

voor de toekomst en geen vertrouwen hebben in de Eu-ropese Unie. Zij zijn de uitbreidingen moe, vinden datde unie ver afstaat van hun dagelijkse problemen enniet effectief is tegenover de grote problemen van nu.De stagnerende groei en het duurder wordende levenversterken de zwaarmoedigheid van de Europeanen,een fundamenteel element in het huidige psychologi-sche klimaat in Europa. Historici weten dat een grondwet wordt afgekon-

digd als het volk dat wil (dan praat men over “een con-stitutioneel moment”) of bij verrassing. De afgelopenacht jaren vormden zeker geen constitutioneel mo-ment en iedere poging om de publieke opinie te ver-rassen is kansloos. De constitutionele plannen kwa-men op een slecht moment. Om ze aanvaard te krijgenmoet de urgentie ervan worden uitgelegd, en dat kanpas als de Europeanen zich eerst verzoenen met Euro-pa. Deze “verzoening” is er niet geweest. De laatsteopiniepeilingen bieden weinig troost.’26

Geremek legt hier de vinger op de wonde van depopulistische crisis van het Europees project, op dekortsluiting tussen postnationale kosmopolitische eli-tes en de rest van de bevolking, die politiek en mentaal‘opgesloten’ zit binnen de grenzen van de natie. DeDuitse socioloog Ulrich Beck zegt het, weinig empat-hisch, zo: ‘Een deel van de burgers leeft nog in een na-tionaal georiënteerde gemeenschap en gelooft inder-daad dat zijn levenskansen gebonden zijn aan een be-paald territorium. Deze mensen zijn niet mobiel, daar

93

missen ze ook de competenties voor. Ik zie een split-sing in de middenklasse: de lagere middenklasse is ter-ritoriaal georiënteerd en voelt zich bedreigd. Voor an-deren is internationale vervlechting vanzelfsprekend.Jongeren groeien op in een kosmopolitische wereld,waarin culturele verschillen vanzelfsprekend over-brugd worden. Zij vormen internationale netwerken,door internet en transnationaal onderwijs. Natuurlijkzal er weerstand zijn tegen de kosmopolitisering, maarik geloof dat die op den duur zal verdwijnen. Ik hoopdat ik daar gelijk in heb.’27

Zie hier hoe globalisering, internationale schaalver-groting en europeanisering enerzijds en grote delenvan de bevolking anderzijds botsen. In plaats van daar-in als houvast te fungeren is de eu eerder een multip-lier van de verandering, internationalisering en aantas-ting van zekerheden geweest – zo niet in realiteit, danin perceptie. Zij die de Ierse, Nederlandse en Fransenee-stemmers graag willen wegzetten als xenofobe na-tionalisten, als angstige vijanden van de open samenle-ving, als mensen die met de rug naar de toekomststaan, slaan de plank mis. Er schuilt een groot gevaarin een postnationale elite die de nationale staat enidentiteit wegredeneert, net op een moment dat dienationale staat voor velen een laatste strohalm vanidentificatie is, een baken van vertrouwen in een we-reld in beweging. Zo’n reactie ontkent de sterke polariserende krach-

ten die momenteel op de samenleving inbeuken en die

voor verschillende groepen heel verschillend uitpak-ken. Zij ontkent het uiterst labiele sociaal-culturele enpolitieke klimaat in Europa, waarvoor de pan-Europe-se opmars van het rechtspopulisme en links protectio-nisme symbool staan. Dit klimaat wordt bepaald doorde politieke representatiecrisis van traditionele partij-en en de breuklijn die we juist ook weer zo scherp heb-ben aangetroffen bij het stemgedrag voor de Europesegrondwet. Deze scheidslijn markeert twee groepen: de progres-

sieve of liberale middenklasse van hogeropgeleiden aande ene kant en de ‘autoritair’ georiënteerde lageropge-leiden die de sociale, economische en culturele trans-formatie van de samenleving in de laatste decennianiet goed zouden hebben kunnen bijhouden, aan deandere kant. Kees van Kersbergen en André Krouwel hebben

deze groepen eens helder omschreven: ‘Aan de enekant heb je die mensen die een redelijke mate van be-scherming genieten en niet onzeker of angstig zijn. Zijzien de markt als een kans om vooruit te komen, erva-ren de eenwording van Europa als een succes, levenniet in de multiculturele samenleving maar ernaast,hebben een sterk geïndividualiseerde levensstijl engeen boodschap aan de buurt als centrum voor solida-riteit en sociale controle, voelen zich niet onveilig enkunnen door hun individuele welvaart met gemak aande verloederde publieke ruimte en dienstverleningontsnappen. Ook weten zij doorgaans goed de weg in

94

de bureaucratie en voelen zich competent in hun con-tacten met overheden. De gevestigde politieke partijenzijn voor hen de legitieme organisaties via welke hetdemocratisch proces vorm krijgt, maar voor hun per-soonlijk leven zijn zij bovenal volstrekt irrelevant. [...] Aan de andere kant heb je diegenen die angst voor

de toekomst hebben en zich bedreigd voelen door demarkt, de Europese uitbreiding, de voortgaande im-migratie en de multiculturele samenleving, de ineen-storting van de sociale infrastructuur, de teloorgangvan de vanzelfsprekende burenhulp en de solidariteitvan volksbuurten, de internationalisering van de eco-nomie, de onveiligheid van de openbare ruimte en deachteruitgang van de publieke dienstverlening. Zij le-ven ín de multiculturele samenleving en hebben de so-ciale verbanden om hen heen drastisch zien verande-ren. De monocultuur van de volkswijken met eenhoge mate aan sociale controle heeft plaatsgemaaktvoor de multiculturele “achterstandswijk”. Deze groep mensen heeft het vertrouwen in de tra-

ditionele politieke partijen verloren, omdat ze die nietzien als organisaties die hun belangen verdedigen,maar als onderdeel van het falende staatsapparaat. Deoverheid wordt ervaren als de tegenstander of de vij-and. In de ogen van het angstige en onzekere deel vanhet electoraat lijken al hun problemen rechtstreeksverbonden te zijn met de komst van de buitenlanders.Met de aanwezigheid van buitenlanders heeft de glo-balisering een concrete gedaante aangenomen en kun-

nen haar bedreigingen (het verdwijnen van laagbetaaldwerk; de ondermijning van de nationale identiteit) ge-personifieerd worden.’28

We zouden deze groepen kunnen herdopen in ‘toe-komst-omarmers’ tegenover ‘toekomst-vrezers’, men-sen die menen dat de nieuwe wereld voor hen weiniggoeds in petto heeft en die zich verraden voelen door‘de politieke elite’. Voor de sociaal-democratie gaat hethier om een existentieel vraagstuk, omdat de scheids-lijn tussen deze groepen dwars door het sociaal-demo-cratisch electoraat heen loopt.29

De Europese integratie is zeker niet het enige terreinwaarop deze scheidslijn virulent de kop opsteekt.Maar het is wel te verklaren waarom het grote onbeha-gen zich ook op het Europese project heeft gestort. Inde Europese arena van Brussel komt alles samen: inter-nationalisering, de dominantie van deskundige tech-nocraten, dat wil zeggen een machtige internationalebeleidselite van experts, professionals, lobby’s en rech-ters in een ruimte zonder volk, zonder demos, zondersociaal contract. Dat Europa is in botsing gekomen met de contrare-

volutie van het populisme. Die is gericht tegen hetstreven om van de wereld, tamelijk achteloos en onge-reflecteerd, één grenzeloze globale markt- en migratie-samenleving te maken. De Europese Unie geldt indeze als laboratorium en pionier bij uitstek. Men looptte hoop tegen het toekomstbeeld van de internationalebeleidselites. Die houden er een totaal ontwrichtend

95

vertoog op na over ‘een totale verandering van alles’.‘Pornography of change’ heb ik dat wel eens genoemd.Men presenteert een hysterisch moderniserings- enaanpassingsverhaal: alles en iedereen zal zich perma-nent moeten aanpassen, op straffe van de boot te mis-sen in de nieuwe wereld. Volgens die redenering zullen globalisering, demo-

grafische verschuivingen en technologische revolutiesde wereld voortdurend op haar grondvesten doenschudden. Niets zal meer hetzelfde zijn. Banen, beroe-pen en bedrijfstakken worden eendagsvliegen. Natie-staten worden machteloze dwergen. Europa zal in datvisioen ternauwernood kunnen overleven, tenzij hetzich eendrachtig aaneengordt om wereldspeler te wor-den. Het Westen zal het onderspit delven tegen Chinaen India, tenzij we alles inzetten op een excellente in-novatieve kenniseconomie. Lager en middelbaar opge-leiden zijn obstakel en ballast in zo’n meritocratischekenniseconomie voor hoogopgeleiden. Eerder al waser een totaal gebrek aan mededogen van academischekenniswerkers voor het verdwijnen van traditioneleberoepen en bedrijven, nu is er geen besef van de drei-ging die uitgaat van hun modieuze omarming van depostindustriële kenniseconomie.Precies om die reden worden politieke elites, die van

de sociaal-democratische volkspartijen voorop, nietlanger gezien als betrouwbare en inspirerende leidersen begeleiders van verandering. Zij zijn tegenwoordigcollaborateurs van de globalisering. De neoliberale

aanpassingsdruk die Europa genereert ten koste vanmet name lageropgeleiden is een bron van destabilise-ring en onbehagen. Europa is niet in een crisis gestortdoor het Franse en Nederlandse nee. Deze crisis is degeprovoceerde terugslag van de heimelijke centralisa-tiedrift van Brussel. Door de schijnbaar eindeloze uit-breiding, Europa als hardhandig doorgeefluik van glo-balisering en liberalisering, Europa dat als uniforme-rend scheermes over arrangementen en tradities van delidstaten scheert, wordt Europa meer als dreiging danals inspirerende oplossing gezien. Tijdelijke rust via voldongen feiten zoals het Ver-

drag van Lissabon zou de crisis moeten bezweren,maar daar staken de Ieren een stokje voor. Toch zou dekortsluiting van het nee tegen de grondwet, hoe ris-kant ook, uiteindelijk wel eens heilzaam kunnen uit-pakken voor het Europese project. Mits deze tot eenmatigende heroriëntatie leidt, tot de ambitie om hetproject voor het eerst te verbinden met hoop en aspira-ties van de meerderheid van haar bevolking. Veel, zoniet alles zal afhangen van het urgentiegevoel van deelites. Zijn zij bereid hun ontwrichtende ‘toekomstver-haal’ te matigen en zich weer te verbinden met de reëleeconomie en de reële sociologie?30

Een stap terug voor een project van de hoopDe Franse buitenlandexpert Dominique Moïsi schreefin Foreign Affairs dat er niet zozeer een botsing van be-schavingen à la Samuel Huntington bestaat, maar eer-

96

der een wereldwijde botsing van beschavingen. Naastelkaar staan een cultuur van hoop in Azië, een cultuurvan vernedering in de wereld van de islam en een cul-tuur van angst in het Westen: angst voor de ander,angst voor de toekomst en een fundamentele angstvoor identiteitsverlies in een almaar complexere we-reld.31Onder de titel ‘The Clash of Emotions’ steltMoïsi ‘dat de crisis waarin Europa op dit moment ver-keert ten aanzien van zichzelf en zijn directe buren, omniet te zeggen de rest van de wereld, vooral een ver-trouwenscrisis is die veeleer gebaseerd is op emotiesdan zuiver op analyse. [...] Om de wereld te kunnenverklaren moeten we niet naar de economische belan-gen kijken. Het zijn de passies of emoties die de door-slag geven.’Moïsi vraagt zich af of de droom van zijn generatie

ten dode opgeschreven is. Wat is er verkeerd gegaan?Het Franse en Nederlandse nee beschouwt hij als denederlaag van zijn generatie. Moreel gezien vormt hetde tegenpool van de val van de Berlijnse Muur, die juisthet hoogtepunt vertegenwoordigt van de westerse cul-tuur van de hoop. Het nee bij het referendum vertegen-woordigt de cultuur van de angst. ‘Men heeft wel be-weerd dat de Fransen en de Nederlanders in 2005 nietalleen nee hebben gezegd tegen hun eigen regering enhet politieke establishment maar ook tegen processenals schaalvergroting en globalisering. Wat die beide af-wijzingen gemeen hebben, is het concept van de angst,angst voor de ander, voor de toekomst. [...]

We zijn bang voor een invasie van de allerarmsten uitAfrika. We zijn bang te worden opgeblazen door degrootste fanatiekelingen uit de landen van de funda-mentalistische islam, zo niet uit eigen land. En we zijnbang dat we worden ingehaald door de meest dynami-sche landen in Azië. [...] De hybride aard van Europais op zichzelf een bron van destabilisering. Het conti-nent is op het gebied van financiën en economie te verdoorgeschoten in de richting van federalisme, en depolitiek zal minstens op enige afstand moeten volgen.[...] Wat Europa zou moeten doen valt in één zin sa-men te vatten: “Met grotere bescheidenheid ambitieu-zer zijn.”Europa zal zijn zelfvertrouwen in de eerste plaats

moeten heroveren door zich opnieuw in te zetten voordemocratie en sociale rechtvaardigheid, de twee pijlerswaarop onze unieke positie in de wereld rust. [...] Eu-ropa heeft behoefte aan een terugkeer van het optimis-me, van een geloof in een “handen uit de mouwen”-mentaliteit.’Dit ‘project van de hoop’ kan politiek betekenisvol

worden. Het kan de huidige crisis in Europa succesvolhet hoofd bieden. Maar het staat of valt bij de volgen-de voorwaarden. Er moet, in de eerste plaats, in Euro-pa herkenbaar respect zijn voor nationale culturen,tradities en instituties. De rijke variëteit en diversiteitvan Europa moet worden gecelebreerd in plaats van teworden beschouwd als sta-in-de-weg voor een efficiën-te neoliberale marktsamenleving.

97

1 Vgl. K. Aarts en H. van der Kolk (red.), Nederlanders en Euro-pa. Het referendum over de Europese Grondwet, Amsterdam2005; Marktplaats Europa. Vijftig jaar publieke opinie en mark-tintegratie in de Europese Unie, Europese Verkenning 5, CentraalPlanbureau & Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag2007; R. Cuperus, ‘Why the Dutch Voted No. An anatomy ofthe new Euroscepticism in Old Europe’, in: Progressive Politics(Policy Network) 4 (2005) 2, pp. 92-101. Zie ook: R. Cuperus,‘29mai 2005: Comprendre pour dépasser le “non” ’, in: La Re-vue Socialiste 20, juni 2005; R. Gubert, La France doit-elle quit-ter l’Europe?, Larousse 2008; P. Lane, Why did Ireland Vote No to

the Lisbon Treaty?, rge Europe EcoMonitor, 13 juni 2008; H.Kuhne, Die wachsende Europa-Skepsis der Deutschen: Ursachenund Dimensionen im europäischen Vergleich, Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationale Politikanalyse, maart 2006.

2 L. Tsoukalis, What Kind of Europe?, Oxford 2005; J. de Beus enP. Scheffer, De achteloosheid voorbij. Een Europees engagement,Partij van de Arbeid/Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam1999.

3 R. Cooper, ‘Oorlog en vrede: de geboorte van de Europeseidentiteit’, in: L. Ornstein en L. Breemer, Paleis Europa. Grotedenkers over Europa, Amsterdam 2007, pp. 66 en 69.

98

Ten tweede moet de democratische grip op de toe-komst van onze maatschappijen hersteld worden. Hetgaat hier om een herwaardering van de democratischenatiestaat als oorsprong en bron van Europese samen-werking en forum van deliberatie en democratischebesluitvorming. Wat ten slotte nodig is, is een ver-nieuwd Europees sociaal model als tegenmacht en al-ternatief voor het Angelsaksische kapitalistische mo-del.32De kredietcrisis van 2008 kan daarvoor inspiratiegenoeg bieden. Dit klinkt inderdaad als een processie van Echter-

nach: twee stappen vooruit, en dan weer één terug.Maar het herwinnen van vertrouwen begint met denationale democratie als aangrijpingspunt. De Euro-pese Unie moet zich misschien in de nabije toekomstberaden op een hernieuwd zelfbeeld als statenbond.Laten de Europese elites het hoofd koel houden enzich oriënteren op beproefde waarden en tradities.Laat de veranderingsretoriek en de globaliserings-

mantra’s voor wat ze zijn. Een betrokken elite erkentde grenzen van Europa en handelt daarnaar. Platter ge-zegd: de eu-beleidselites zijn altijd zo stoer bij het zichaanpassen aan de nieuwe realiteiten van globalisering,de concurrentie met India en China, de klimaatcrisisof demografische trends. Waren ze maar net zo stoerover het gebrek aan legitimiteit van de Europese poli-tiek. Zolang de Europese ‘elites’ het hoofd koel houden,

en zich, bij alle noodzakelijke modernisering, blijvenrichten op beproefde waarden en tradities, is er alle re-den tot hoop. Zij moeten zich niet gek laten makendoor de veranderingsretoriek, noch door de opgewon-den reacties daarop in de vorm van links- en rechts-populisme, noch door de eigen onzekerheid of zij zelfwel meekunnen in de globale wereld. Het doet er zeertoe of we met een betrokken of losgezongen elite temaken hebben. Noblesse oblige.

noten

4 www.telegraph.co.uk: ‘Barroso hails the European empire’, 18juli 2007. Quotes ook te zien op Youtube-filmpje: Barroso: ‘Eu-ropean Union is empire’.

5 Zie bijvoorbeeld H. Oversloot, ‘Kiezersrijk of keizerrijk’, in: H.Vollaard en J. Penders (red.), De spankracht van de EuropeseUnie. Gaan democratie en uitbreiding samen?, Utrecht 2007, pp.97-118; J.-M. Guéhenno, De toekomst van de vrijheid. Democra-tie in een gemondialiseerde wereld, Tielt 2000; S. Verhaar, ‘Nieu-we grenzen voor Europa: Op weg naar een Europees keizer-rijk?’, in: Internationale Spectator 59 (2005) 12, pp. 637-641.

6 H. Vollaard, ‘Een overspannen Europese Unie’, in: Vollaard enPenders,De spankracht van de Europese Unie, p. 220.

7 R. Cuperus, ‘Turkije in de eu is spelen met vuur. Het is nogniet te laat om op eerder gedane beloften terug te komen’, in:NRC Handelsblad, 30 september 2004, en R. Cuperus, ‘Oranjelicht voor Turkije’, in: Socialisme & Democratie 61 (2004) 10/11,pp. 5-6.

8 Zie R. Cuperus, ‘Europe and the Revenge of National Identity’,in: R. Cuperus, K. Duffek en T. Mörschel (red.), The EU – AGlobal Player?, Wenen/Münster 2006, pp. 129-145.

9 L. Siedentop, ‘Europees burgerschap’, in: Ornstein en Breemer,Paleis Europa, p. 89.

10 Roman Herzog in Die Welt, 14 januari 2007. Ook: R. Herzogen L. Gerken, ‘An article on the euConstitution’ voor Welt amSonntag, 14 januari 2007, Zentrum für europäische Politik,Heidelberg.

11 Fritz Scharpf in een inleiding op een seminar van de LondonSchool of Economics/Policy Network, Hydra, Griekenland, 18oktober 2008. Zie ook F. Scharpf, ‘Europäischer Gerichtshofhebelt wichtige nationale Rechtsgüter aus’, interview in: Maga-zin Mitbestimmung, Hans-Böckler-Stiftung, 31 juli 2008.

12 Cooper, ‘Oorlog en vrede’, p. 57.13 Siedentop, ‘Europees burgerschap’, pp. 81 en 84. Zie ook R.Cuperus, ‘Hoe diep steekt euroscepsis?’, in: Internationale Spec-tator 60 (2006) 12, pp. 653-655.

14 Vgl. H. Vollaard en B. Boer (red.), Euroscepsis in Nederland,Utrecht 2005.

15 Zie met name de opvattingen over de mythe van het democra-tisch deficit van Andrew Moravcsik, zoals in ‘Europe ain’t bro-ke’, in: Prospect, maart 2003, en op diens homepage:www.prin-ceton.edu.

16 Zie bijvoorbeeld: Eigenlijk bent u een Europeaan. 27 Essays overkansen zonder grenzen, Kenniscentrum d66, Amsterdam 2007.

17 Vgl. D.-J. Eppink, Europese Mandarijnen. Achter de schermenvan de Europese Commissie, Tielt 2007.

18 Citaat van de auteur uit bijdrage aan collegeserie over Europesegrondwet van Uwe Becker van de Universiteit van Amsterdam,voorjaar 2008.

19 Cooper, ‘Oorlog en vrede’, pp. 71-72.20 In NRC Handelsblad, 12-13 juli 2008.21 Vgl. A. Duff, The Struggle for Europe’s Constitution, The FederalTrust, 2005.

22 F. Becker en R. Cuperus, ‘Pas op voor het Europisme!’, in: So-cialisme & Democratie 62 (2005) 12, pp. 4-5.

23 M. Gallagher, M. Laver en P. Mair, Representative Governmentin Modern Europe: Institutions, Parties, and Governments, NewYork 2003.

24 Vollaard, ‘Een overspannen Europese Unie’, pp. 221-223.25 G. Mak, ‘Inleiding’, in: Ornstein en Breemer, Paleis Europa, p. 19.26 B. Geremek, ‘Wees niet bang voor het volk, Europa’, in: NRCHandelsblad, 14 juli 2008/Le Monde, 28 juni 2008. Zie ook R.Cuperus, ‘Hoe Europa zichzelf opblaast’, in: Socialisme & De-mocratie 61 (2004) 3, p. 3; R. Cuperus, ‘Hoe Europa zichzelfvernietigt’, in: de Volkskrant, 4maart 2004.

27 In de Volkskrant, 16mei 2008.28 K. van Kersbergen en A. Krouwel, ‘De buitenlanderskwestie inde politiek van Europa’, in: H. Pellikaan en M. Trappenburg(red.), Politiek in de multiculturele samenleving, Beleid en Maat-schappij Jaarboek 2003, pp. 195-196.

29 Zie hiervoor ook: F. Becker en R. Cuperus (red.), Verloren slag.De PVDA en de verkiezingen van november 2006, Amsterdam2007.

30 Dit is ten dele gebaseerd op: R. Cuperus, ‘Opstand der elitesondermijnt de samenleving’, in: de Volkskrant, 14 oktober 2008.

31 D. Moïsi, ‘The Clash of Emotions’, in: Foreign Affairs,januari/februari 2007. Zie ook: R. Cuperus, ‘The Vulnerabilityof the European Project’, in: A. Giddens, P. Diamond en R.Liddle (red.), Global Europe. Social Europe, Londen 2006, pp.91-105; R. Cuperus, ‘European Social Unease: a threat to theeu?’, in: Europe in the Mirror of Globalisation: Problems, Chal-lenges, Perspectives, Referati The Baltic Forum 2006, pp. 1-22.

32 Zie P.N. Rasmussen en J. Delors, The New Social Europe, pes,Brussel 2007.

99

Ernst van der Beugel kon het niet begrijpen. Na eenmoeizaam kabinetsberaad, waarin de stand van zakenin de onderhandelingen over de Europese Economi-sche Gemeenschap (eeg) en de Europese Gemeen-schap voor Atoomenergie (euratom) uitgebreid be-sproken was, noteerde de staatssecretaris van EuropeseZaken in februari 1957 vertwijfeld in zijn dagboek:‘Het masochisme van de pvda wanneer het Neder-landse belangen betreft, is een verschijnsel, dat ik nogniet heb kunnen doorgronden.’2

Tijdens het kabinetsberaad had de atlanticus Van derBeugel zijn partijgenoten Sicco Mansholt en Ivo Sam-kalden, die een krachtige pro-Europese Nederlandsepositie voorstonden, tegenover zich gevonden. Hoekwam het toch, vroeg Van der Beugel zich af, dat hetnuchtere Nederlandse realisme gebaseerd op de han-delsbelangen en de Atlantische oriëntatie zo onder vuurkwam te liggen wanneer het over ‘Europa’ ging? Draai-de het historische proces van Europese integratie mis-schien om iets anders dan rationele belangenpolitiek? Toen hij in 1959 terugblikte op het ontstaan van het

‘Europa van de Zes’, formuleerde Van der Beugel eenweinig bevredigend antwoord op deze vraag: ‘wanneer

wij de geschiedenis rationeel trachten te verklaren, sto-ten wij bij voortduring ons hoofd. Zelden echter sto-ten wij het harder, dan wanneer we aan die dagen [vanhet ontstaan van het Europese integratieproces] terug-denken. Immers wanneer men taxeert hoe belangrijkhet geweest is, dat op dat moment [1950] in Europa terzelfder tijd aan het bewind waren Adenauer, De Gas-peri en Schuman, dan ziet men hoeveel irrationele fac-toren soms in de geschiedenis bepalend kunnen zijn.’3

Met deze duidelijke toespeling op het (socialistische)spookbeeld van het ‘Europa van het Vaticaan’ ver-woordde Van der Beugel vooral zijn eigen onvermogenom greep te krijgen op de ontstaansgeschiedenis vanhet naoorlogse integratieproces. In de periode 1950-1958 werden de fundamenten ge-

legd van de Europese Unie. Bovenstatelijke Europeseintegratie was nog een avontuurlijk experiment. Deweg via het Verdrag van Parijs (1951), waarmee de Eu-ropese Gemeenschap voor Kolen en Staal (egks) werdopgericht, en de Verdragen van Rome (1957), waarmeede eeg en euratom in het leven geroepen werden, waszeker niet vanzelfsprekend. De inwerkingtreding vande egks in 1952 was geen definitieve afslag in de rich-

100

Nederland tegen zichzelf

De PVDA, het debat over Europa in de jaren vijftig en de doorwerking daarvan

in de Europese politiek van Nederland

Mathieu Segers1

ting van verdere bovenstatelijke integratie van het‘kleine Europa’ van ‘de Zes’. Integendeel, tijdens deonderhandelingen over de Verdragen van Rome, waarVan der Beugel zelf aan deelnam, werd de bovenstate-lijke route van het ‘kleine Europa’ door Duitsers enNederlanders op het spel gezet, omwille van Britsedeelname en vrijhandel en uit vrees voor toenemendFrans dirigisme.4Kennelijk lukte het Van der Beugelniet te verklaren hoe het kon dat dit ‘kleine Europa’desondanks het winnende integratieconcept was ge-worden.In 1991maakten de Verdragen van Rome plaats voor

het Verdrag van Maastricht en werd de e(e)g vervan-gen door de eu. Ook gedurende de onderhandelingenover het Verdrag van Maastricht was het een pvda-staatssecretaris die de dagelijkse regie voerde over hetNederlandse standpunt. Maar anders dan Van derBeugel was Piet Dankert bij uitstek een ‘Europeaan’die stelde dat ‘de Nederlandse belangen [...] het meestgebaat [waren] bij een supranationale Europese orde’.5

Dankert had grote ambities met het Nederlandsevoorzitterschap van de eu in de tweede helft van 1991.Eindelijk zou de volgende integratiestap verwezenlijktworden, politieke integratie. Het liep anders. Dankert werd verantwoordelijk

voor het drama op 30 september 1991. ‘Zwarte maan-dag’ werd de dag waarop minister Hans van denBroek, na een ongekende vernedering door de Alge-mene Raad, de sindsdien veelgeciteerde worden sprak:

‘We zijn afgegaan als een gieter.’ In de vergaderinghadden de eg-ministers het federalistische voorstel vanhet Nederlandse voorzitterschap ter oprichting van deEuropese Politieke Unie (epu) ‘met de grond gelijk ge-maakt’.6Nederland had zich onder leiding van Dan-kert ontpopt als naïeve voorvechter van federalistischwensdenken. Van der Beugel en Dankert staan voor twee sterke

maar scherp contrasterende principes in de Neder-landse Europese politiek, de Atlantische oriëntatie enhet federalistische ideaal. Maar hun verhouding tot‘Europa’ kent ook een belangrijke overeenkomst. Hetbeeld dat beide staatssecretarissen van Nederland in deEuropese integratie hadden, strookte slecht met de po-litieke werkelijkheid. Toen de politieke feiten uit deEuropese werkelijkheid zich opdrongen, kregen hunstandpunten de schijn tegen. In het licht van Europa’shistorische besluiten kon men hen zelfs naïeve retoriekaanwrijven. Maken beide pvda’ers mogelijk deel uit van een Ne-

derlandse traditie van Europese politiek, waarin dediscrepantie tussen beeld en (machts)politieke werke-lijkheid een centraal element vormt? Als dat het gevalis, dan vindt die traditie haar oorsprong in de beginja-ren van de Europese integratie. De Nederlandse Euro-papolitiek kreeg toen vorm in onderhandelingsstand-punten geformuleerd door de kabinetten van Drees.Welke controverses bestonden er toen binnen de pvdaen welke uitwerking hadden en hebben zij in de Euro-

101

pese politiek van Nederland? Is er sprake van doorwer-king? En zo ja, is die doorwerking specifiek voor depvda of is ze een algemener kenmerk van de Neder-landse Europapolitiek?

Een ‘débat idéologique’In de jaren vijftig drong de Europese machtspolitiekewerkelijkheid zich op, onontwijkbaar en met drama.De grillige ontwikkelingen bereikten een hoogtepuntop 31 augustus 1954, de dag dat de Europese DefensieGemeenschap (edg) schipbreuk leed in de Franse As-semblée nationale. Het prille integratieproces dreigdein een existentiële crisis te raken. Frankrijk was in de jaren daarvoor in de ban geraakt

van een hoogoplopende politieke discussie over de de-fensiegemeenschap. Raymond Aron noemde deze dis-cussie een voorbeeld van een even meeslepend als zeld-zaam ‘débat idéologique’, vergelijkbaar met de Drey-fus-affaire. Net zoals destijds kon het debat niet gevatworden in tegenstellingen tussen vertrouwde politiekekampen. Het wezenskenmerk van deze ideologischedebatten was juist de verdeeldheid binnen elk kamp.7

De Amerikaanse politicoloog Craig Parsons bouwtArons analyse verder uit en stelt dat in de jaren vijftigde gehele vormgeving van de Europese integratie on-derwerp was van een politiek debat dat dwars door depolitieke partijen heen liep. Volgens Parsons, die zijnonderzoek toespitste op Frankrijk, waren de belang-rijkste partijen in het politieke midden van de Vierde

Republiek verdeeld in drie ongeveer gelijke groepen:de ‘traditionalisten’, de ‘confederalisten’ en de ‘ge-meenschapsaanhangers’.8 Als pleitbezorgers van ver-schillende vormen van Europese samenwerking warenvarianten op deze groepen ook in Nederland te onder-scheiden. De traditionalisten wilden een Nederlands buiten-

lands beleid gebaseerd op realisme en machtseven-wicht. ‘Europa’ bleef voor hen in de eerste plaats eenarena voor alliantiepolitiek en bilaterale afspraken.Voor Nederland gold dat Amerika de machtigste be-vriende mogendheid in de wereld was en in Europahet Verenigd Koninkrijk. Het was geen punt van dis-cussie dat dit de landen waren waar zaken mee gedaanmoesten worden. De vorm van de samenwerking wasdaaraan volstrekt ondergeschikt. De confederalisten, de tweede groep, baseerden zich

op het liberale gedachtegoed en zagen nauwe economi-sche samenwerking met gelijkgezinde liberale demo-cratieën als Europees ideaal. De multilaterale Europeseinstituties die hiervoor nodig waren, moesten primairgericht zijn op vrijhandelsstreven. De Organisatie voorEuropese Economische Samenwerking (oees) en deEuropese Betalingsunie (ebu) vormden de spil in ditsysteem. Alleen via deze intergouvernementele samen-werking zou voorkomen kunnen worden dat het Ver-enigd Koninkrijk – ook in de confederale visie een on-misbare partner – afgeschrikt werd door een te groteinbreuk op de nationale soevereiniteit.

102

De derde groep bestond uit de gemeenschapsaanhan-gers. Zij waren voorstanders van een radicale breukmet het oude Europa van de staten. In hun analyse laghet mechanisme van machtsevenwicht, gebaseerd opde idée fixe van de staatssoevereiniteit, ten grondslagaan de desastreuze eerste helft van Europa’s twintigsteeeuw. Via bovenstatelijke instituties moesten de ‘Ver-enigde Staten van Europa’ ontstaan, een federatie diezich zou kunnen meten met de andere twee grote mo-gendheden.9Voor de gemeenschapsaanhangers hadhet proces van almaar verdergaande supranationale in-tegratie ten principale voorrang. Concreet betekendedit dat Britse bezwaren nooit zo dominant mochtenworden dat het integratieproces daardoor stokte. In hoeverre waren de hierboven onderscheiden groe-

pen te vinden binnen de pvda? En hoe ging de partijom met haar ‘débat idéologique’ in de jaren vijftig?

De neutralisering van een splijtend debat ‘[H]et compromis mag nimmer tot politieke doelstel-ling worden. In dit opzicht zijn wij verre van gerust.Deze ongerustheid vindt haar rechtvaardiging in deovertuiging dat gebrek aan inzicht en verbeeldings-kracht ons in de praktische politiek steeds weer heb-ben overgeleverd en zullen overleveren aan een, doorintuïtief conservatisme geregeerde, onzakelijke terug-houdendheid, tot schande voor de Partij in het land,tot schande voor ons land in de gemeenschap der vrijevolkeren.’10Deze zinnen zijn ontleend aan de inleiding

van de brief die een groep van tien, voornamelijk jon-ge, ambtenaren op 11 oktober 1951 schreef aan het par-tijbestuur van de pvda.De groep bestond uit vier ambtenaren van Buiten-

landse Zaken – directeur Internationale Zaken ConnyPatijn, diens hoofd Politieke Zaken Jan Meijer, direc-teur Westelijk Halfrond Ernst van der Beugel en hoofdBureau Duitsland Max Kohnstamm –, twee ambtena-ren uit de entourage van minister van Landbouw SiccoMansholt – directeur Internationale Zaken Jaap vander Lee en hoofd van de afdeling Wetgeving en Juridi-sche Zaken Ivo Samkalden –, Piet Sanders, advocaat teSchiedam en voormalig lid van de persoonlijke stafvan Schermerhorn, hoofdredacteur van Het Parool Pe-ter Koets en de directeur Statistiek en de Algemeen di-recteur van het cbs, Flip Idenburg en Jan Tinbergen.Stuk voor stuk geen politici, maar wel representantenvan de intellectuele voorhoede van de partij en boven-dien veelal functioneel betrokken bij de politiek. Het belangrijkste punt dat volgens de briefschrijvers

schreeuwde om een overwinning op het ‘intuïtief con-servatisme’ en derhalve ‘rijp’ was ‘voor een duidelijkeuitspraak van de partij’, betrof de Europese integratie.De vier kernpunten die zij vervolgens uiteenzetten wa-ren de centrale dilemma’s in de Nederlandse Europesepolitiek van dat moment.

1. De ‘Atlantische kwestie’: Pax Americana op basisvan gelijkwaardigheid. De briefschrijvers beklem-

103

toonden dat zij niet in de ban geraakt waren van het‘waandenkbeeld’ dat ‘Europa’ een positie als derdemacht tussen de supermogendheden diende te am-biëren. ‘Europese samenwerking moet volledig blij-ven binnen het Atlantische verdrag.’ Het doel waswel een situatie waarin ‘Europa’ zou kunnen ‘mee-praten als gelijke’. Dit was van belang voor de Euro-pese invloed in het bondgenootschap, maar vooralom de machtspositie van de kleine landen veilig testellen. Zo was een ‘gemeenschappelijke Europesemilitaire en buitenlandse politiek’ onontbeerlijk, temeer omdat het duidelijk was ‘dat het AtlantischVerdrag zich niet op korte termijn zal ontwikkelentot een Atlantische Federatie’.11

2. Vergaande integratie als oplossing voor het ‘pro-bleem Duitsland’. Volgens de opstellers van de briefhoefde het weinig betoog ‘dat Duitsland een poli-tiek gevaar voor Europa blijft en dat een werkelijkeoplossing voor dit probleem alleen gevonden kanworden in een Europese integratie’. De reikwijdtevan het ‘probleem Duitsland’ dwong tot verregaan-de overdracht van bevoegdheden aan Europese or-ganen, omdat een oplossing van dit probleem ‘al-leen op een levenskrachtig boven-Duits niveau mo-gelijk is’.12

3. De ‘Engelse kwestie’ als stimulans voor integratie.De briefschrijvers verwachtten niet dat het VerenigdKoninkrijk op korte termijn bereid zou zijn ‘deel tenemen aan een Europese federatie met een zwak en

verdeeld continent’. Maar wachten op leiderschapvan de Engelse vrienden was niet de enige optie. In-tegendeel, juist door het boeken van concrete resul-taten van integratie in het ‘Europa van de Zes’ (lees:de egks) kon de binding met het Verenigd Konink-rijk versterkt worden, want ‘wie Engeland tot vriendwil hebben dient er steeds goed aan te doen vankracht en eigen initiatief blijk te geven en niet metlege handen aan te komen’.13

4. Het Nederlandse belang bij pro-actieve Europesepolitiek. In reactie op de recente plannen voor deoprichting van de edg stelden de opstellers van debrief dat hen opgevallen was dat de Europese ont-wikkeling ‘een tempo heeft aangenomen, dat nochdoor de Nederlandse publieke opinie, noch door deNederlandse Regering is bijgehouden [...] ons landdreigt te worden overrompeld’. Wat nodig was, waskrachtige steun van de pvda voor ‘deelneming vanons land aan Europese federale samenwerking, ookwaar deze van een continentaal karakter zou zijn’,opdat de Nederlandse invloed maximaal kon zijn.14

Het partijbestuur vergaderde in november 1951maarliefst drie keer over de brief.15Over ‘Europa’ wisseldende briefschrijvers van gedachten met premier WillemDrees, partijprominenten als Marinus van der Goesvan Naters, Koos Vorrink, Joop den Uyl en Alfred Mo-zer, en de fractieleden Jaap Burger en Jacques de Kadt.De partijleiding ging uitgebreid op de brief in, maar

104

wees de kritiek van de hand. Alleen de pro-EuropeseVan der Goes steunde de briefschrijvers expliciet tij-dens het overleg. Later gaf ook Mozer blijk van waarde-ring voor het initiatief. In een brief aan ‘de tien’ zette hijzich als overtuigde aanhanger van de ‘onontkoombarefederalistische oplossing’ af tegen diegenen in de partijdie er anders over dachten en waarvan hij net als ‘detien’ vond dat zij achter de Europese feiten aanliepen.16

De brief van ‘de tien’ zou weinig uithalen. Drees wasniet van plan de Europese koers aan te passen in activis-tische pro-Europese richting. Het politieke effect vanhet initiatief bleef dus beperkt.17 Bovendien boekte depvda in de zomer van 1952 een winst van vier zetels bijde verkiezingen, en dat nuanceerde de urgente toonvan de oproep nogal.18Het initiatief was wel een mani-festatie van de kloof in de pvda tussen de aanhangersvan de radicale doorbraak, die de doelstellingen vanvernieuwing een Europese dimensie wilden geven viahet streven naar een Europese federatie, en de partijtopdie deze idealistische redenering niet zag zitten. Deze kloof vertegenwoordigde meer dan een ouver-

ture van de befaamde serie generatieconflicten tussenvermeende progressieve en conservatieve krachten diede naoorlogse geschiedenis van de pvda zo kenmer-ken. De historische betekenis van de brief ligt in deduivelse dilemma’s van de Europese integratie, diedoor ‘de tien’ op een uitzonderlijk heldere manier aande orde gesteld werden en die gaan over wezensvragenbetreffende de positie van Nederland in Europa.

De stromingen binnen de PVDADe pvda worstelde met de richtingenstrijd over hethoe en waarom van het ‘Europese ideaal’. Noch de mi-nistersploeg, noch de fractie, noch de partij bleef daar-van gevrijwaard. In deze situatie konden partijgenotenhet serieus met elkaar aan de stok krijgen.19Maar waarde eerder genoemde Parsons spreekt over een loopgra-venoorlog tussen de drie kampen van traditionalisten,confederalisten en gemeenschapsaanhangers, lijkt hiermeer sprake van een continuüm met traditionalistenen gemeenschapaanhangers als extremen. Aan het traditionalistische uiteinde stal de onaange-

paste buitenlandwoordvoerder en communistenvreterJacques de Kadt vaak de show.20 Aan het andere uit-einde werden de gemeenschapsaanhangers aangevoerddoor mensen als Mansholt, Samkalden, Van der Goes,Mozer, Willem Verkade, Gerard Nederhorst en JaapBurger.21Vasthoudende vertegenwoordigers van ‘detien’, zoals Kohnstamm, positioneerden zich natuur-lijk ook nadrukkelijk aan deze kant van het spectrum.Hoezeer de aanhangers van het traditionalistische dis-cours en de gemeenschapsvisie ook van mening ver-schilden over de toekomst van de Europese integratie,zij deelden een belangrijke voorkeur: beide groepenprefereerden het confederale model als plan B. Dit zorgde ervoor dat het confederale model domi-

nant werd in de positie van de pvda. Zo kon immersworden voorkomen dat een van de groepen geïsoleerdzou raken en de eenheid in de partij op het spel zou

105

komen te staan. Mits voldoende flexibel vormgegevenom – afhankelijk van de context en de handelsbelan-gen – (mee) te bewegen in traditionalistische dan welin gemeenschapsrichting, kon de pragmatische voor-keur voor de confederale optie in de partijtop rekenenop brede steun. Drees is het meest geprononceerde voorbeeld van

deze dominante stroming. De minister-president be-vond zich in termen van het geschetste continuüm re-gelmatig in de ‘traditionalistische helft’, gepreoccu-peerd door de belangen van handelsland Nederland.Die waren naar zijn idee vooral gediend met het weg-nemen van handelsbelemmeringen in het westerseblok.22Dat nam niet weg dat Drees altijd te porrenwas voor de ‘confederale middenweg’.23

Nadat hij zich had losgemaakt van het avontuurmet ‘de tien’, ontwikkelde Van der Beugel zich ook alseen leider van deze realisten.24Gedurende zijn staats-secretarisschap zat er over het algemeen weinig lichttussen Van der Beugels positie en die van Drees. Gege-ven de werkelijkheid van het Europa van de Zes, datmet de egks tot stand gekomen was, werd hun positiezorgvuldig ingepast binnen de confederale opvatting,die in het kabinet en de ambtenarij op brede steun konrekenen.25De pro-Britse confederale weg was immerste prefereren boven die van de enge gemeenschap vande Zes, ‘een relatief kleine protectionistische club’, zo-als Drees zich liet ontvallen na de totstandkoming vande Verdragen van Rome.26

Het was precies deze voorkeur voor de confederale op-tie die ‘de tien’ in 1951 al zo tegen de borst stuitte dat zijbesloten tot het schrijven van hun bezorgde brief aanhet partijbestuur. De pvda raakte door de flexibiliteitvan Drees’ realisme weliswaar niet verstrikt in het im-mobilisme van een harde richtingenstrijd, maar dezepragmatische opstelling veroordeelde de partij en hetland wel tot een positie die beperkt was tot reactie. Datleverde problemen op, vooral wanneer de partijleidinggeconfronteerd werd met vergaande initiatieven in het‘kleine Europa’. Voldongen feiten in het Europa vande Zes stonden namelijk per definitie op gespannenvoet met de voorkeur voor de confederale optie, maarreactie zette dan weinig zoden meer aan de dijk.27

De confederale illusieEen van de meest intrigerende fenomenen in de ge-schiedenis van het Europese integratieproces is dat ergedurende de jaren vijftig – ook na het debacle van deedg – consequent gekozen is voor de weg van suprana-tionale integratie, terwijl op rationele gronden devoorkeur van de betrokken staten zou moeten uitgaannaar de confederale optie. Zo strookte de strategie vande Nederlandse realisten in de beraadslagingen en on-derhandelingen over de eeg en euratom bijvoorbeelderg goed met de opvatting van het overgrote deel vanhet West-Duitse kabinet. De invloedrijke minister vanEconomische Zaken Ludwig Erhard, die als spreek-buis van de vakministers fungeerde, verzette zich van

106

meet af aan tegen de supranationale plannen van het‘dirigistische’ (Franse) Europa van de Zes, dat hij alsneoliberaal econoom als ‘prinzipiell falsch’ beoordeel-de.28Maar ook in Frankrijk, waar de voorkeuren van detraditionalisten, confederalisten en gemeenschapsaan-hangers langs veel scherpere lijnen van elkaar geschei-den waren, leefde de verwachting dat de confederalevariant ook voor Frankrijk het ‘haalbare Europa’ van detoekomst weerspiegelde.29Dat liep dus anders.30

In een artikel van Der Spiegel eind februari 1957werd naar aanleiding van de laatste onderhandelings-ronde over de Verdragen van Rome opgemerkt dat hetresultaat voor een belangrijk deel bestond uit elemen-ten die ‘die ökonomische und politische Vernunft ge-gen sich [hatten]’. De verklaring voor het feit dat dezeelementen niettemin de kern van het akkoord vorm-den, kon nergens anders gevonden worden dan in hetverloop van het politieke spel dat eraan vooraf was ge-gaan. Volgens Der Spiegel was dat spel zo geëindigd alshet geëindigd was door toedoen van calculaties vanbondskanselier Konrad Adenauer betreffende de bin-nenlandse politiek (met het oog op de verkiezingenvan 1957). Volgens de bondskanselier zelf was hij totgrote concessies bereidheid geweest, omdat de eeg eneuratom uiteindelijk de best mogelijke beschermingboden ‘für unser Europa’ in een bipolaire wereld waar-in ‘Europa’ vermalen dreigde te worden. Het verloopvan de Suezcrisis had dit volgens hem ondubbelzinnigaangetoond.

Wat Van der Beugel in 1959 enigszins ongelukkigtrachtte te duiden als het doorslaggevende belang van‘irrationele factoren’, was weinig anders dan het Euro-pese politieke spel. De Verdragen van Rome – de be-slissende afslag richting gemeenschap in plaats vanconfederatie – vertegenwoordigden allereerst hetmoeilijk grijpbare primaat van de politiek. Net als desterke groep gemeenschapssceptici in de West-Duitseregering werd Nederland – en dus ook de pvda – daar-door in het najaar van 1956 overrompeld. De snelheiden onomkeerbaarheid van de stappen van Europese in-tegratie die Adenauer en de Franse premier Guy Mol-let in het licht van Europa’s penibele (nucleaire) positieten opzichte van de andere spelers in de Koude Oorlogineens bereid bleken te zetten, was voor Nederlandniet bij te benen.31Van het ene op het andere momentwas de ‘realistische’ confederale optie volledig uitbeeld geraakt.

Problemen met Europa’s politieke werkelijkheidNog een keer terug naar de brief van ‘de tien’ uit 1951.Welke beslissingen werden er nu daadwerkelijk geno-men in de Nederlandse Europese politiek? Hebbenzich op basis daarvan constanten ontwikkeld in de Eu-ropese politiek van Nederland en de pvda? Goed beschouwd presenteerden ‘de tien’ dezelfde

oplossing voor de ‘Atlantische kwestie’, het ‘probleemDuitsland’ én de ‘Engelse kwestie’. Een sterk bovensta-telijk ‘Europa’ was dé manier om mee te praten als ge-

107

lijke met de Verenigde Staten en daarbij de positie vande kleine landen te waarborgen, een duurzame oplos-sing te bewerkstelligen ter neutralisering van de Duitsedreiging, en de Britten dwingend te verleiden tot deel-name aan de Europese integratie. Deze vaststelling had‘de tien’ doen concluderen dat het Nederlandse belanghet best gediend was met een actieve opstelling ter be-vordering van de bovenstatelijke Europese integratie.Daarvoor was de totstandkoming van een krachtig ge-meenschappelijk Europees buitenlands en veiligheids-beleid wel onmisbaar. En dat vroeg weer om politiekeintegratie. Het waren evenwel precies de politieke integratie en

de initiatieven voor de totstandbrenging van een ge-meenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid dieabsoluut geen prioriteit hadden voor de Nederlandseregering. De edg en de daarmee verknoopte EuropesePolitieke Gemeenschap (epg) konden Drees gestolenworden.32Onder leiding van de minister-presidentwerd in 1953 een formule gevonden waarmee Neder-land in de Europese onderhandelingen onverstoordkon duwen in de richting van de door Drees geprefe-reerde confederale optie: geen politieke integratie zon-der voorafgaande economische integratie.33 In uitge-werkte vorm bleek de economische conditio sine quanon van Nederland vooral te bestaan uit gekwantifi-ceerde eisen en automatische mechanismen zoals ta-riefreducties, die Nederland wilde opleggen aan deWest-Europese partners alvorens gepraat kon worden

over politieke integratie en aanverwante kwesties alsmonetaire integratie en sociale harmonisatie.34

Met deze zucht naar gedetailleerde en strikte regelsen voorwaarden maakte Nederland een wantrouwen-de indruk. Daarbij had Den Haag de schijn tegen.Stonden al die Nederlandse regels en voorwaardenmisschien in het teken van een van-uitstel-komt-af-stel-scenario? Een hardnekkige verdenking die ook devergelijkbaar argumenterende West-Duitse ministerLudwig Erhard op zich laadde.35Voor een realist alsDrees vielen de negatieve effecten van deze beeldvor-ming echter in het niet bij de voordelen van dezekoers. Deze waren tweeërlei. In de eerste plaats was het

Nederlandse standpunt dankzij de technisch-rationeleinvalshoek van een grote consistentie en daardoor inde binnenlandse en buitenlandse politiek goed uit teleggen. In de tweede plaats zorgde deze glasheldere op-stelling ervoor dat Nederland zich gepantserd wist te-gen politieke spelletjes en gemarchandeer van mogelijkminder betrouwbare (mediterrane) egks-partners. 36

Bij Nederland geen dubbele bodems of ingebouwdeonderhandelingsruimte.In de technische uitwerking van het adagium ‘geen

politieke integratie zonder voorafgaande economischeintegratie’ lag de ultieme poging van Drees en de zij-nen om greep te krijgen op de Europese integratie. Ra-tioneel gezien was hun standpunt buitengewoon over-tuigend. Indien men van mening was dat de gekoppel-

108

de doelstelling van deelname van het Verenigd Ko-ninkrijk en bevordering van vrijhandel Nederlands ab-solute prioriteit moest zijn in de Europese integratie,was de eerst-zien-dan-geloven-opstelling van de rege-ring inderdaad een perfecte afspiegeling van de Neder-landse belangen. Drees bleek dan ook meerdere malenbereid om binnenskamers met aftreden te dreigen omhet verzet tegen deze Europese koers te breken. Datkwam in het bijzonder van Mansholt en de partijlozeminister van Buitenlandse Zaken Johan Willem Bey-en, die zich maar moeilijk konden verenigen metDrees’ Europapolitiek, die zij veel te rigide vonden. 37

De rationele superioriteit van Drees’ standpunt hadeen keerzijde. Het miskende dat de Europese integra-tie uiteindelijk een product was van politieke wil enniet van gekwantificeerde regels of economische voor-waarden.Het meest schrijnend kwam dit misschienwel aan het licht in de relatie met Washington: Neder-lands allerbelangrijkste partner moest Den Haag zwaaronder druk zetten om in te stemmen met de edg.38

Voor de Verenigde Staten gold het primaat van de po-litiek. Na de Korea Oorlog was de herbewapening vanWest-Duitsland en de eenheid van West-Europa alsblok tegen de Sovjetdreiging van het hoogste geopoli-tieke belang. Via de boodschappers uit Washingtonkwam de Europese politieke werkelijkheid van de edgzo via de zijdeur op zeer dwingende wijze binnen inDen Haag.39

De Britse boemerang Ook na de jaren vijftig bleef het uitgangspunt ‘geenpolitieke integratie zonder voorafgaande economischeintegratie’. Onder verwijzing naar de Atlantischeoriëntatie en de Nederlandse belangen bij vrijhandelwerd de technische invulling daarvan de bottom linevan het Nederlandse standpunt in Europese onder-handelingen. Dit gold voor de Nederlandse opstellingten aanzien van Europese initiatieven voor een politie-ke gemeenschap in de eerste helft van de jaren zestig,40

evenzeer als voor de onderhandelingen over Europesesamenwerking op monetair terrein, die vanaf de topvan Den Haag in 1969 op gang kwamen.41

Maar er was sinds Drees wel iets fundamenteel ver-anderd in ‘Europa’. Met de Verdragen van Rome hadde Europese integratie definitief de weg van bovensta-telijke integratie verkozen. Daarmee verdween ook hetwerkelijkheidsgehalte van het technocratische Dreesi-aanse standpunt. Omdat een intergouvernementeleoees-achtige variant voor Europese integratie niet lan-ger opportuun was, dreigde de Nederlandse opstellingdaadwerkelijk te verworden tot een kale uitstel-afstel-tactiek zonder een reëel alternatief anders dan de com-plete mislukking. Dit had zelfs Drees, die doordron-gen was van de noodzaak tot Europese samenwerking,nooit zo bedoeld. Hoewel het gevaar van isolement in de Europese

onderhandelingen daardoor acuter werd, leek men ditnijpende probleem van de Nederlandse Europapoli-

109

tiek in Den Haag steeds minder onder ogen te zien.Het werd volledig overschaduwd door de niet-aflaten-de Nederlandse lobby voor de Britse toetreding tot deeeg en de verbeten strijd die minister Joseph Luns tienjaar lang voerde tegen het ‘politieke Europa’ van presi-dent Charles de Gaulle.42

Nog belangrijker voor de historische ontwikkelingvan de Nederlandse Europese politiek was een andergevolg van de Nederlandse benadering van het integra-tieproces. Om geloofwaardig te zijn als voorvechtervan automatische ‘objectieve’ regels en uitgewerktevoorwaarden moest Nederland immers op zijn minstposeren als de kampioen van de communautaire me-thode. Het toepassen van automatische mechanismenen objectieve regels in een internationaal samenwer-kingsverband vereist nu eenmaal bovenstatelijke insti-tuties. Alleen door bovenstatelijke wetgeving, meer-derheidsbesluitvorming en geloofwaardige sanctieskunnen staten tegen hun wil aan regels gebonden wor-den. Intergouvernementele instituties bieden staten al-tijd de mogelijkheid om de stand van zaken in de doorhen gewenste richting bij te buigen en al dan niet doorexpliciet te dreigen met een veto het hele samenwer-kingsproject te frustreren. Om te voorkomen een speelbal te worden van poli-

tieke spelletjes eiste Nederland voor alles ijzeren regelszodat gemaakte afspraken ook nagekomen zoudenworden. Zo ontwikkelde het zich op basis van techni-sche pleidooien voor integratie in retorisch opzicht tot

een groot voorvechter van supranationale integratie.De Europese Commissie was immers de hoeder vanhet Europese gemeenschapsrecht, het acquis commu-nautaire. Omdat deze opstelling vaak goed aansloot bij Ne-

derlandse economische belangen, viel het minder opdat dit tegelijkertijd een weinig voor de hand liggendeevolutie van de lijn-Drees was. Die laatste was name-lijk in de eerste plaats gericht geweest op het afrem-men van al te vergaande ontwikkelingen in de richtingvan de gemeenschapsoptie.Toen de strijd tegen De Gaulle in 1968 gestaakt kon

worden, was het moment van Brits-Nederlandse glorieniet ver weg meer. Maar met de Britse toetreding totde eeg verdween ook de laatste sluier waarachter de te-genstrijdigheden in de Europese politiek van Neder-land zo lang verborgen waren gebleven. Tijdens eenboottochtje met Europese kameraden in Friesland lietde Franse eeg-commissaris Robert Marjolin zich vol-gens Van der Goes ontvallen: ‘Nu het besluit van toe-treding van Engeland met z’n hulptroepen Denemar-ken en Ierland gevallen is, zal de Europese Gemeen-schap nog slechts in naam blijven wat ze nu is. Zijwordt ongrijpbaar voor een echt homogeen politiekbestuur. Zij zal mij geen inspiratie meer kunnen ge-ven.’43

In dat ‘Britse Europa’ dat het altijd zo vurig gewensthad en dat met de Europese Akte in 1985 echt vormkreeg, presenteerde Nederland zich echter, curieus ge-

110

noeg, als de kampioen van de communautaire metho-de. Van der Goes merkte in zijn memoires raak op dat‘de supranationale klaroenstoten – en tóch aanleunentegen de Engelsen [lang] een vertroebelende rol heeftgespeeld’ in de Europese politiek van Nederland.44

Nederland is die troebelen van zijn Europapolitieknooit te boven gekomen. Een consequente houdingvan ‘eerst de techniek dan de politiek’ bood in de jarenvijftig aanvankelijk strategische kansen (anticiperendop integratie volgens het pro-Britse oees-model),maar leidde er na de totstandkoming van de eeg eindjaren vijftig en de Britse toetreding in 1973 toe dat Ne-derland steeds meer klem raakte tussen de eigen Euro-pese desiderata. De Nederlandse opstelling werkte alseen boemerang. Het tamboereren op objectieve regels,strikte voorwaarden en automatische mechanismenleidde tot een ronkende retoriek ten bate van de com-munautaire methode. De afstand tussen die retorieken de opportuniteit van dat standpunt in binnenland-se en buitenlandse politieke arena’s werd echter steedsgroter. Waarom zou Nederland zich zo moeten profile-ren als aanhanger van supranationale integratie in het‘Britse Europa’ van de Europese Akte? Vroeg de nieu-we politieke werkelijkheid in de eg niet om een revisievan strategie, juist in het licht van de Atlantischeoriëntatie en het Nederlands-Britse partnerschap? Deze vragen lijken nauwelijks gesteld. In plaats

daarvan deed zich een apart verschijnsel voor. De reto-riek ging met de politiek aan de haal. Er ontstond als

het ware een ‘retorische werkelijkheid’ die de werke-lijkheid van de nuchtere belangenafweging kon over-woekeren. Het was dit verschijsel – de discrepantietussen retoriek en belangenpolitiek – dat zich stevignestelde in de Nederlandse omgang met het ‘Europeseideaal’. Dat maakte de Nederlandse Europapolitiekuiteindelijk erg kwetsbaar, zowel in Europa als in eigenland.

De doorwerking: ‘Maastricht’ en de kracht van deretorische werkelijkheid De traditionalisten, confederalisten en gemeenschaps-aanhangers bleven zorgen voor verdeeldheid binnende pvda en de Nederlandse politiek in het algemeen,maar de meningsverschillen kregen zelden meer deideologische lading uit de jaren vijftig. Uiteindelijkkonden zowel eurosceptische als pro-Europese krach-ten zich meestal wel vinden in de typisch Nederlandsepleidooien voor een versterking van de supranationali-teit via economische samenwerking ter bevorderingvan de vrijhandel. Een koers die op het eerste oog bij-zonder goed aansloot bij de belangen van een relatiefkleine en sterk Atlantisch georiënteerde handelsnatieals Nederland. Doordat er steeds minder momenten waren waarop

de ‘Europese werkelijkheid’ zich aan de nationale poli-tiek opdrong, bleef de prikkel tot fundamentele bezin-ning op de reële politieke waarde van de Nederlandseopstelling uit. Gaandeweg nam deze opstelling voor

111

velen zelfs de proporties aan van een heuse pro-Euro-pese ‘Nederlandse traditie’. Riskant, omdat het bij op-rechte ‘Europeanen’ de overtuiging kon doen postvat-ten dat Nederland van oudsher een groot voorvechtervan het supranationale Europa was. Wat als de ‘Euro-pese werkelijkheid’ zich wél zou opdringen, en dezeveronderstelde ‘traditie’ het zou winnen van de nuch-tere strategische analyse à la Drees? Dat werd duide-lijk, nadat de Berlijnse Muur gevallen was en ‘Europa’onder Frans-Duitse leiding de kans greep om de nieu-we Duitse en Europese toekomst vast te klinken aanhet integratieproces. De mislukking van de Nederlandse strategie in de

onderhandelingen over het Verdrag van Maastrichtreikte veel verder dan ‘Zwarte maandag’. Het misluktefederalistische plan van Dankert was slechts de blikvan-ger. Het voert te ver om hier in detail in te gaan op decomplexe onderhandelingen die voorafgingen aan deondertekening van het Verdrag van Maastricht. Eenkorte schets van de Nederlandse opstelling volstaat.Die was gebaseerd op hardnekkige miscalculaties vande politieke opportuniteit van het Nederlands stand-punt.Zoals blijkt uit een unieke bronnenpublicatie van

het Duitse ministerie van Buitenlandse Zaken, werd inde weken rond de val van de Berlijnse Muur, begin no-vember 1989, in vertrouwelijke gesprekken tussen deWest-Duitse bondskanselier Helmut Kohl en de Fran-se president François Mitterrand de basis gelegd voor

de deal die de politieke ruggengraat zou gaan vormenvan het Verdrag van Maastricht.45Omwille van Fransesteun voor een snelle Duitse eenwording onder zijnleiding toonde Kohl zich bereid tot een constructieveopstelling in de besprekingen over de Europese Econo-mische en Monetaire Unie (emu).46

Onder voortdurende impulsen van Frankrijk, Italiëen Commissievoorzitter Jacques Delors was de emueind jaren tachtig hoog op de Europese agenda terechtgekomen. Maar de plannen stuitten steevast op hard-nekkig verzet van de (al)machtige Bundesbank en deWest-Duitse ministeries van Financiën en Economi-sche Zaken. Zij weigerden medewerking te verlenenaan de Franse pro-emu politiek, die vooral was ingege-ven door onvrede met de dominantie van de Bundes-bank en de hardheid van de Duitse mark. Een emukon de Duitse economische en monetaire belangen(prijsstabiliteit, hardheid van de munt) eigenlijk alleenmaar schaden. Nederland, met zijn aan de mark ge-lieerde gulden, steunde de lijn van de West-Duitse fi-nanciële elite al decennialang van harte. Het standpunt van de West-Duitse en Nederlandse

emu-sceptici werd vervat in de vertrouwde eerst-zien-dan-geloven-formule: geen monetaire integratie zon-der economische integratie.47Daarbij dienden detechnische normen voor economische integratie, be-treffende zaken als het begrotingstekort, streng en ob-jectief (gekwantificeerd) gedefinieerd te worden. Opdie manier zou op basis van heldere financieel-econo-

112

mische gegevens zonneklaar worden dat economischeintegratie met landen als Frankrijk en Italië bij langena nog niet aan de orde was.Na de val van de Muur zond Kohl evenwel niet mis

te verstane signalen richting Elysée. De bondskanselierwas bereid het verzet tegen een voortvarende totstand-koming van de emu in zijn kabinet buitenspel te zet-ten. Dit in ruil voor Franse steun voor een snelle Duit-se eenwording. De Duitse eenwording en de emumoesten daadwerkelijk ‘twee zijden van één medaille’zijn, zoals de Europese Raad van Straatsburg in decem-ber 1989 ernstig verklaarde.48 In het vroege voorjaarvan 1990 kwam de deal tussen Kohl en Mitterrandrond langs deze lijnen.49

Dit alles ging geheel voorbij aan Den Haag, dat zijnagenda los van deze ontwikkelingen formuleerde.50Dedirecte Nederlandse belangen vroegen in de eersteplaats om het afremmen van de totstandkoming vande emu. Daarbij kwam dat Nederland geen centralerol zou spelen in de reprise van het ‘probleem Duits-land’. Dat was in eerste en laatste instantie een zaakvan de voormalige geallieerde mogendheden, de Ver-enigde Staten en de Sovjet-Unie voorop. Voor Nederland was het dus zaak om in samenwer-

king met de West-Duitse financiële elite te proberende Frans-Duitse dadendrang van Kohl inzake de emuaan banden te leggen. De parallelle onderhandelingenover de Europese Politieke Unie (epu) boden daartoeeen kans. Kohl had bij Mitterrand bedongen dat de

emu-onderhandelingen gekoppeld moesten wordenaan verdragsonderhandelingen over de epu. Dit betrofeen klassieke (retorische) doelstelling van de Europa-politik van de cdu. Voor Kohl diende het ook als in -strument om tijdens de verdragsonderhandelingenbinnenlandse emu-scepsis te apaiseren. Vanuit Nederlands perspectief zou de epu dus een

probaat middel kunnen zijn om alsnog grip te krijgenop Kohl, en daarmee op de emu. Geheel conform deDreesiaanse strategie zou Nederland hard op de remkunnen gaan staan in de epu-onderhandelingen methet argument dat eerst de emu op orde zou moetenworden gebracht conform de Duits-Nederlandse mo-res van monetaire prudentie en economische degelijk-heid, alvorens er gepraat kon worden over supranatio-nale vergezichten en politieke integratie. Ongetwijfeldzou Nederland met een dergelijk standpunt kunnenrekenen op de warme steun van de Duitse financiëleelite en het Verenigd Koninkrijk.Van een nuchtere analyse van de Nederlandse be-

langen lijkt echter allerminst sprake te zijn geweest.Het vertragen van de totstandkoming van de emukwam niet van de grond. Sterker nog, juist in de epu-onderhandelingen, die zoals gezegd de beste kans ga-ven voor een succesvolle remtactiek, ontpopte Neder-land zich onder regie van Dankert als een van daden-drang vervuld voorvechter van federalisme. In de onderhandelingen over het Verdrag van

Maastricht werd de ‘Nederlandse traditie’ van het

113

streven naar supranationale Europese integratie trouwgevolgd, maar het politieke resultaat was pover. Ne-derland moest op alle deelterreinen bakzeil halen. Deemu werd niet vertraagd maar versneld en ontketendeeen integratieproces dat Nederland en de Duitse fi-nanciële elite veroordeelde tot achterhoedegevechtenin de rest van de jaren negentig. In de epumanifes-teerde Nederland zich met ‘Zwarte maandag’. En in-zake de Duitse eenwording lukte het Ruud Lubbersweliswaar om Kohl te frustreren, maar dan door degeïsoleerde en wantrouwende positie van MargaretThatcher ten aanzien van de Duitse eenwording tedelen. Men zou het als een teken aan de wand kunnenzien dat het Verenigd Koninkrijk en zijn ‘hulptroe-pen’ zonder uitzondering pasten voor het Frans-Duit-se emu-project dat in het Verdrag van Maastrichtvorm kreeg.

In de eerste jaren van de Europese integratie domi-neerde Drees de opstelling van Nederland en de pvdaten opzichte van het Europese project. Zijn pragma-tisch realistische positie had in zijn tijd lang, en langterecht, de glans van rationele superioriteit. Na de tot-standkoming van de Verdragen van Rome werd eenstandpunt waarin Europese integratie vertaald in ob-jectieve regels en strikt geclausuleerde (supranationale)techniek en een sterke voorkeur voor oees-achtige sa-menwerking hand in hand gingen, echter langzaammaar zeker moeilijk houdbaar. Het moment waarna

het eigenlijk onhoudbaar werd, kwam met de Britsetoetreding in 1973.Gevoelig als sociaal-democraten zijn voor de verlok-

kingen van de combinatie van rationaliteit en idealen,kon of wilde de pvda nooit een echt alternatief bieden.De partij toonde zich een constante factor in wat Vander Goes ‘de vertroebeling van de Nederlandse positiein Europa’ noemde. Deze vertroebeling werd nauwe-lijks als zodanig herkend en zeker niet gezien als eenurgent probleem. Integendeel, naarmate de jaren vers-treken werd zij meer en meer aangezien voor een door-dachte Nederlandse traditie, passend bij de belangenvan een ‘klein land’ in Europa. De grootste verleidingvan deze ‘traditie’ was misschien wel dat zij de moge-lijkheid bood om meningsverschillen over de funda-mentele kwesties van het Nederlandse Europapolitiek,die ‘de tien’ in 1951 al op een rijtje hadden gezet, toe tedekken met schijnbare eensgezindheid op basis van de(veronderstelde) wensen van de Atlantische oriëntatieen de communautaire methode. Er loopt een rechte lijn van Ernst van der Beugel,

die de geschiedenis van de Europese integratie nietkon verklaren zonder zich te beroepen op ‘irrationelefactoren’, naar Piet Dankert, die oprecht geloofde ineen momentum voor zijn Nederlandse versie van hetfederalistische ideaal. Die rechte lijn is er een van con-sistente Nederlandse retoriek, maar niet van belangen-politiek. De retoriek bleek zo sterk dat zij de politiekerealiteit in de schaduw kon stellen, en dit gebeurde zo

114

1 De auteur dankt Frans Becker, Freek Bruinsma, Hans Daalder,Duco Hellema, Albert Kersten en Bart Stol voor suggesties encommentaar op eerdere versies van dit stuk.

2 Nationaal Archief (na), Archief E.H. van der Beugel, Toegang2.21.183.08, Nr. 1 (Dagboek), 16 februari 1957, p. 30.

3 E.H. van der Beugel, ‘De ontwikkeling van Europa tot een een-

heid – Economische Aspecten’, in: Vier maal Europa, Alphenaan den Rijn 1959, pp. 61-62.

4 M. Kohnstamm en M. Segers (bezorger), De Europese dagboe-ken van Max Kohnstamm. Augustus 1953-September 1957, Am-sterdam 2008, schriften 4-6.

5 D. Hellema, Buitenlandse politiek van Nederland, Utrecht 2006,

115

consequent dat het Nederlandse standpunt zich in deloop der jaren kon ontwikkelen van ‘geen politieke in-tegratie zonder voorafgaande economische integratie’tot ‘integratie ja, en louter volgens de communautairemethode’. Qua retoriek zeer consistent (hamerend opde communautaire methode), maar in termen van po-litiek toch wel curieus. Nederland werd zo van de meest integratiesceptische

lidstaat in het Europa van de Zes tot de kampioen vande supranationaliteit in het Europa van de Twaalf. Depolitieke integratie kon Drees en Van der Beugel gesto-len worden, maar Dankert was haar grootste pleitbe-zorger. In deze ontwikkeling ging wel wat verloren. Dewaarde van de Nederlandse Europapolitiek bleef in toe-nemende mate beperkt tot de ‘retorische werkelijk-heid’. Na de vroege jaren vijftig niet meer wezenlijk uit-gedaagd, evolueerde Drees’ behoedzame opstellinggaandeweg tot holle frasen van Euro-enthousiasme enwelbegrepen eigenbelang van een kleine lidstaat.Dit verschijnsel lijkt niet beperkt tot de pvdamaar

vooral een uitvloeisel van de apolitieke Nederlandse

gewoonten in de Europese politiek. Die waren geba-seerd op de angst het Nederlandse belang bloot te stel-len aan Europese politieke spelletjes, de Nederlandse‘angst om beduveld te worden’ die Beyen zo ‘vreselijk’vond.51Door de Nederlandse afkeer en verwaarlozingvan Europa’s politieke realiteit kon de eigen retoriekeen ongekend werkelijkheidsgehalte krijgen. Het is deironie van de geschiedenis dat juist op het momentwaarop dat werkelijkheidsgehalte het grootst leek, deNederlandse retoriek verder af stond van de (Frans-Duitse) werkelijkheid dan ooit. Sindsdien is de Nederlandse Europapolitiek, en

daarmee die van de pvda, verder vastgelopen in deklem van rationaliteit en retoriek, Europees ideaal enmachtspolitieke werkelijkheid. Dat een uitweg voorlo-pig nog niet is gevonden werd duidelijk toen de Euro-pese werkelijkheid zich weer eens ongemakkelijk op-drong met de ratificactie van de Europese grondwet.In Europa strijdt Nederland onverminderd tegen zijndenkbeeldige zelf.

noten

p. 324; Bob van den Bos, Mirakel en Debacle. De Nederlandsebesluitvorming over de Politieke Unie in het Verdrag van Maas -tricht, Assen 2008.

6 Van den Bos, Mirakel en Debacle, p. 1.7 R. Aron en D. Lerner, La Querelle de la C.E.D., Parijs 1956, p. xi.

8 C. Parsons, ‘Showing Ideas as Causes: The Origins of the eu’,in: International Organization 56 (1) winter 2002, pp. 57-58.

9 Anders dan voor sommigen in Frankrijk impliceerde dit laatstevoor de Nederlandse ‘gemeenschapsaanhangers’ overigensgeenszins een competitie met de Verenigde Staten door een Eu-ropa als ‘derde macht’ tussen de supermogendheden.

10 na, Archief C.L. Patijn, Toegang 2.21.302, I(7), ‘groep van 10’,Brief aan het partijbestuur van de pvda, 11 oktober 1951, pp. 1-2.

11 Ibidem, pp. 3-5.12 Ibidem, p. 4.13 Ibidem, p. 4.14 Ibidem, p. 5.15 Voor de verslagen van deze vergaderingen zie: na, Archief C.L.Patijn, Toegang 2.21.302, I(7), ‘groep van 10’.

16 na, Archief C.L. Patijn, Toegang 2.21.302, I(7) (‘groep van 10’),Brief Mozer aan ‘de tien’, 8 november 1951.

17 Vgl. F. Wielenga, ‘Alfred Mozer: Europeaan en democraat’, in:M. Krop e.a. (red.), Het twaalfde jaarboek voor het democratischsocialisme, Amsterdam 1991, p. 155. Uitvoerig: W. Wansink, DeGroep van Tien. PvdA-ambtenaren en buitenlands beleid, docto-raalscriptie Universiteit Utrecht, 1988 (ook in: na, Archief C.L.Patijn, Toegang 2.21.302, I(7), ‘groep van 10’.

18 Op dat moment had de groep de ambities echter al terugge-schroefd. Van der Beugel had zich in de loop van dat jaar al los-gemaakt van de groep als gevolg van een meer en meer Atlanti-sche oriëntatie. In feite hadden ‘de tien’ na de drie besprekingenin november al de terugtocht geblazen (na, Archief C.L. Patijn,Toegang 2.21.302, I(7), ‘groep van 10’, Brief Koets aan het par-tijbestuur van de PvdA, 17 december 1951).

19 Vgl. bijvoorbeeld een venijnige brief van Van der Beugel aanMozer naar aanleiding van ‘je heftige critiek op mijn beleid enmijn persoon in verband met de Europese Zaak’ (Internatio-naal Instituut voor Sociale Geschiedenis (iisg), Archief A. Mo-zer, nr. 2, Brief Van der Beugel aan Mozer, 10 april 1959).

20W. Asbeek Brusse, ‘The Dutch Socialist Party’, in: R.T. Grif-fiths, Socialist Parties and the Question of Europe in the 1950s, Lei-den etc. 1993, p. 118-119; R. Havenaar, De tocht naar het onbe-kende. Het politieke denken van Jacques de Kadt, Amsterdam1990, pp. 179-183. Vgl. F. Zuijdam, Tussen wens en werkelijkheid.Het debat over vrede en veiligheid binnen de PvdA in de periode1958-1977, Amsterdam 2002, p. 10.

21 Vgl. J.W. Brouwer, ‘Drees en het buitenland’, in: J.W. Brouweren P. van der Heiden (red.), Drees, minister-president 1948-1958,Den Haag 2005, p. 80; J. van Merriënboer, Mansholt. Een bio-grafie, Amsterdam 2007, p. 227; M. van der Goes van Naters,Met en tegen de tijd. Herinneringen, Amsterdam 1980, pp. 195,202 en 216.

22 Asbeek Brusse, ‘The Dutch Socialist Party’, pp. 109, 115 en 124.23 R. Griffiths en A. Milward, ‘The Beyen Plan and the EuropeanPolitical Community’, in: W. Maihofer (red.), Noi si mura, eui,Badia Fiesolana 1986, p. 604.

24 Vergelijk: Van der Beugel, ‘De ontwikkeling van Europa’, ondermeer p. 63.

25 Vergelijk: Griffiths en Milward, ‘The Beyen Plan’, p. 600.26 Asbeek Brusse, ‘The Dutch Socialist Party’, p. 131.27 Die feiten werden overigens niet zelden mede geïnitieerd door(partijloze) minister Beyen, gesteund door Mansholt in het ka-binet (Griffiths en Milward, ‘The Beyen Plan’). Dit tot onge-noegen van Drees die het ingaan van individuele ministers te-gen in het kabinet vastgestelde standpunten en onderhande-lingsmandaat niet accepteerde.

28 M. Segers, Deutschlands Ringen mit der Relance. Die Europapo-litik der BRD während der Beratungen und Verhandlungen überdie Römischen Verträge, Frankfurt/Main etc. 2008, p. 58.

29 Parsons, ‘Showing’, p. 55. T.a.v. eeg, vergelijk: Segers, Deutsch-lands Ringen, onder meer p. 202.

30 Uitvoerig: Kohnstamm en Segers, De Europese dagboeken. Voorde voor het westerse bondgenootschap zo belangrijke West-Eu-ropese defensiesamenwerking en de daarmee samenhangendeurgente kwestie van de West-Duitse herbewapening werd kortna de mislukking van de edg een oplossing gevonden met deAkkoorden van Parijs. Deze voorzagen in een toetreding van debrd tot de navo en een omvorming van het (anti-Duitse) Pactvan Brussel (van Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de Be-

116

nelux) uit 1948 naar de (anti-Sovjet) West-Europese Unie(weu), een intergouvernementele veiligheidspolitieke samen-werking waaraan ook de brd deelnam. In ruil voor deze ‘reha-bilitatie’ zag de brd bij monde van bondskanselier Adenauerunilateraal af van de productie van ABC-wapens op Duitsgrondgebied.

31 Cruciaal in de totstandkoming van de eeg en euratomwas in-derdaad de rol van Adenauer en de Franse socialist Mollet, maarevenzeer die van de West-Duitse vice-voorzitter van de Hoge Au-toriteit van de egks Franz Etzel, de Amerikaanse pro-euratom-diplomatie, de lobby van Monnets Actiecomité en het Benelux-memorandum dat de Belgische minister van Buitenlandse Za-ken Paul-Henri Spaak en zijn Nederlandse collega JohanWillem Beyen tot stand wisten te brengen in het voorjaar van1955 (Uitvoerig: Segers, Deutschlands Ringen).

32 Vergelijk: W. Drees Sr., ‘De Europese integratie’, in: Internatio-nale Spectator 28 (1974) 17, p. 575-576; Brouwer, ‘Drees en hetbuitenland’, p. 79; Hellema, Buitenlandse politiek, p. 182.

33 Asbeek Brusse, ‘The Dutch Socialist Party’, p. 125. 34 Griffiths en Milward, ‘The Beyen Plan’, pp. 611 en 617.35 Vgl. Segers, Deutschlands Ringen, onder meer p. 292.36 Vgl. Drees, ‘De Europese integratie’, p. 577.37 Brouwer, ‘Drees en het buitenland’, p. 8038 Ibidem, p. 79.39 Vgl. J. Kleuters en M. Segers, ‘The Transatlantic Triangle: TheNetherlands, the u.s. and Germany in the Context of EuropeanIntegration in the 1950s and 1960s’, in: H. Krabbendam e.a.

(red.), Four Centuries of Dutch-American Relations, 1609-2009,Amsterdam 2009 (te verschijnen).

40 Vgl. Hellema, Buitenlandse politiek, pp. 236 en 286-741 A. Szász, The Road to European Monetary Union, Houndmillsetc. 1999, p. 9.

42 Vergelijk: Hellema, Buitenlandse politiek, p. 255.43 Van der Goes van Naters, Met en tegen de tijd, p. 239.44 Ibidem, p. 236.45 Dokumente zur Deutschlandpolitik, ‘Sonderedition aus den Ak-ten des Bundeskanzleramtes 1989/90’, München 1998.

46 Voor een gedetailleerde beschrijving zie: M. Segers en F. vanEsch, ‘Behind the Veil of Budgetary Discipline. The PoliticalLogic of the Budgetary Rules in emu and the sgp’, in: Journal ofCommon Market Studies, 45 (2007) 5, pp. 1096-1099.

47 Ibidem, pp. 1092-1096.48 Het wisselgeld dat Kohl op zijn beurt van Mitterrand vroegvoor deze geste, was al even politiek: de verdragsonderhandelin-gen zouden pas mogen beginnen na de verkiezingen in Duits-land in het najaar van 1990 (zodat de spd hem in de verkie-zingscampagne niet kon verwijten dat hij de mark had opgege-ven)

49 Segers en Van Esch, ‘Behind the Veil’, pp. 1092-1096; vergelijkook: Szász, The Road.

50 Vergelijk: Van den Bos, Mirakel en Debacle.51 W. Weenink, Johan Willem Beyen 1897-1976. Bankier van de We-reld. Bouwer van Europa, Amsterdam/Rotterdam 2005, p. 399.

117

Op de foto staat een flink beladen dure auto van vijftigjaar geleden, het raampje van de bestuurder staat open.Het is een Renault Prairie met een imperiaal volkoffers op het dak. Vader is uitgestapt en staat voor eentafeltje waarop een stapel paspoorten. Het gezin wachtaf tot hij de juiste papieren weer terugkrijgt van degendarme. Er wordt wat geforceerd gelachen, maar datkomt waarschijnlijk door de aanwezigheid van de fo-tograaf. Men vreest de vraag: ‘Mag ik even in de dekoffers kijken?’Het is zomer aan de Franse zuidkust en de rij vakan-

tiegangers ondergaat in de hitte gewillig het ritueel.Aan de controle levert men zijn papieren in, die meneven verderop weer terugkrijgt als alles in orde is. Zovormt zich een kunstmatige rij auto’s, terwijl het gezagde tijd neemt om achter de schermen stempels te zet-ten en boeken na te slaan. Zo is het aan elke grens in die jaren. De jaren dat er

nog driftig koffie, thee of sigaretten worden gesmok-keld. Aan de Belgische grens rijden gepantserde auto’sgeladen met smokkelboter de slagbomen kapot, meteen spoor van kraaienpoten achter zich. De truc vande rij auto’s is nog lang gebruikt aan de grens tussen de

Bondsrepubliek en de ddr, de laatste gevreesde grensbinnen Europa.

De foto is in 1958 gemaakt door de Amsterdamse foto-graaf Sem Presser, die zich na de oorlog als een van deeerste avonturiers heeft gevestigd aan de Côte d’Azur.Hij is er correspondent voor verschillende kranten enhoudt regelmatig radiopraatjes voor de avro over hetwel erg exotische leven in Frankrijk, over de luxe vaneen uitzicht over de Middellandse Zee met het wijn-glas in de hand.De werkelijkheid is anders en heel wat grimmiger.

In juni van dat jaar is generaal Charles de Gaulle presi-dent geworden, hoopvol naar voren geschoven om deproblemen met de kolonie Algerije tot een goed eindete brengen. In die jaren worden bijna alle Europeselanden gedwongen een punt achter hun koloniale ver-leden te zetten. In Frankrijk verzet de ultrarechtse oaszich tegen dit onafhankelijkheidsproces. Er heerstangst in het land, er worden voortdurend aanslagengepleegd. Op de foto is het de Sûreté Nationale die deauto’s richting Italië controleert, niet de douane. Deauto’s verlaten het land.

118

Een voorstelling van Europa

Simon B. Kool

In de jaren vijftig is voor de gemiddelde Nederlanderde Middellandse Zee ver weg. Men heeft zich een beeldkunnen vormen bij de platen van de aardrijkskundelesop school of thuis bij de geïllustreerde Planta Atlas vanEuropa. Het beeld dat men heeft van Parijs, Brussel ofRome, is gebaseerd op reportages in de geïllustreerdebladen. Zo krijgt men in die jaren een voorstelling vanSchotten, Duitsers en Denen. Voor bewegend beeldmoet men naar de bioscoop – er is nog geen televisie –om het enerzijds gewichtige of anderzijds spottendePolygoon Wereldnieuws te zien. Spaarzame informatie.Niet te vergelijken met de overkill aan nieuwsflitsen dieons nu dagelijks vanuit de hele wereld bereiken.De betrokkenheid van de burger bij Europa blijft in

die tijd beperkt tot het beluisteren van Presser en zijncollega’s op de radio. Albert Milhado’s Gesproken briefuit Londen en Paris vous parle van Jan Brusse verrui-men weliswaar de blik in die jaren, maar serieusnieuws is zeldzaam. Omdat het sentiment in de vollebreedte anti Duitsland is, ontbreekt een gesprokenbrief uit die streek. Het Socialistisch Commentaar vanKlaas Voskuil op de vara-radio is niet speciaal op hetbuitenland gericht. Het is vooral de populaire G.B.J.Hiltermann die vanaf 1956 voor de avro-radio aan hetherrezen Nederland De Toestand in de Wereld verklaart.Beeld van Europa is er nauwelijks. Voor een serieuze indruk is men aangewezen op het

boek of een bezoek aan het museum. Hoe belangrijkde rol van het museum in die jaren is, bewijst de ten-

toonstelling ‘Wij Mensen’. In 1956 haalt Het Parool insamenwerking met directeur Willem Sandberg de fo-totentoonstelling ‘The Family of Man’ naar het Stede-lijk Museum. Deze is een jaar eerder door EdwardSteichen voor het Museum of Modern Art in NewYork samengesteld en laat in meer dan vijfhonderd fo-to’s de gehele wereldbevolking zien. 273 fotografen uit68 landen vertellen het beeldverhaal van alle aspectenvan het leven, de cyclus van geboorte tot dood. DeNederlandse deelnemers zijn Emmy Andriesse, EvaBesnyö, Ed van der Elsken, Nico Jesse en Cas Oort-huys. De Amsterdamse titel wordt ‘Wij Mensen’. Op-merkelijk is het hoge aantal bezoekers. Nergens be-zochten zoveel mensen in korte tijd de expositie als inAmsterdam: bijna honderdtwintigduizend. ‘The Fa-mily of Man’ trekt wereldwijd meer dan negen mil-joen bezoekers, vier miljoen mensen schaffen de cata-logus aan.

Ongeveer op hetzelfde moment dat Steichen in Ame-rika zijn tentoonstelling samenstelt, publiceert deFranse fotograaf Henri Cartier-Bresson zijn boek LesEuropéens. Beiden zijn overtuigde humanisten en wer-ken vanuit het idee dat we allemaal deel uitmaken vandie grote familie, de wereldgemeenschap. De zwart-wit beelden van Cartier-Bressons Europa tonen tienjaar na de oorlog nog hier en daar de sporen van ver-nieling; sommige geportretteerden verraden sporenvan honger en ellende.

119

Het is geen treurig overzicht geworden, meer een staal-kaart van nationale kenmerken. Bij de poging een over-zicht van de gehele Europese bevolking te tonen schiethij echter tekort. Zo ontbreken de Benelux en de Scan-dinavische landen en bestaat een derde van het boek uitFranse foto’s. Het is niet vreemd dat de overtuigd linkseCartier-Bresson de Sovjet-Unie wel in zijn overzicht op-neemt. Hij is de eerste westerse fotograaf die er na deoorlog toegang krijgt. ‘Of je nu passant bent of langerverblijft in een bepaalde plaats, je kunt een land ofstreek pas weergeven wanneer je een goed contact metde bevolking hebt,’ benadrukt hij in het voorwoord.Een vreemde uitspraak voor iemand die erom bekendstaat liever zo onopvallend mogelijk, zo niet onzichtbaarte zijn tijdens het uitoefenen van zijn vak.Het boek opent met landschappen en straatbeelden

in Griekenland. De eerste foto toont de ruïnes van Atti-ca met rokende fabrieksschoorstenen op de achter-grond. De keuze bij het samenstellen van het boek iseen persoonlijke en vrije, maar clichés weet Cartier-Bresson niet te vermijden. Zo dragen de meeste arbei-ders in Frankrijk inderdaad een baret en is de clerus op-vallend aanwezig in Spanje. De Ieren hebben een specia-le band met paarden en in de Sovjet-Unie houdt menveel van het paraderen met vlaggen. Dat de Duitsers enOostenrijkers de verliezers van de oorlog zijn, zie je inéén oogopslag. In Engeland is het standsverschil duide-lijk en Italianen zijn een arm maar vrolijk volk, terwijlde Zwitsers zorgeloos van hun geld genieten.

Wat na een halve eeuw het meest opvalt, is het ontbre-ken van een donkere huidskleur. Europa is blank, vannoord tot zuid, van oost naar west. Zelfs niemand uitde koloniën in het straatsbeeld. Opmerkelijk. Of eenkeuze van de fotograaf? Italianen, Grieken en Span-jaarden zijn dan nog de echte vreemdelingen voor denoorderling. In geheel Europa ontbrak bij de bevol-king nog het inkomen om massaal op vakantie te gaan.Pas jaren later zou het mediterrane strand worden be-reikt door het betaalbaar luchtvervoer.

Men is er dan wel al eerder lekker voor gemaakt. Defotograaf Cas Oorthuys is tijdens een bezoek aan Parijsin 1948 in contact gekomen met Jan Brusse, kennervan de stad. Zij besluiten samen een fotoboek te ma-ken. Wanneer de uitgever Gilles de Neve van Contactdoor papierschaarste wordt gedwongen de uitgave teverkleinen tot een pocket, is de Contact-fotopocketgeboren. Bonjour Paris is na publicatie in 1951 directeen succes. De teksten van Brusse en de 6 x 6 beeldenvan Oorthuys slaan aan bij een groot publiek. Wan-neer er ook nog een Engelse, Duitse en Franstalige uit-gave bij buitenlandse uitgevers verschijnt, weet hetboekje een totale oplage van 150000 te bereiken.Het Parijse deeltje wordt opgevolgd worden door

een reeks van 42 publicaties over steden, streken enlanden, telkens in samenwerking met een vooraan-staand auteur. Oorthuys reisde tot het jaar 1965 doorEuropa in gezelschap van onder anderen Wim Alings,

120

Bert Schierbeek, Benno Premsela, A. den Doolaard enEvert Zandstra. Nederland is ruim vertegenwoordigd,maar Duitsland ontbreekt ook hier volledig. De na-druk ligt op de zuidelijke landen en streken: wie wildeer niet wegdromen bij de titels Dit is Florence, Napelsen omgeving of De Italiaanse meren? Uiteraard is Frankrijk als favoriet en betaalbaar va-

kantieland aanwezig: na Parijs volgden de Riviera, deVogezen, Bretagne en de Provence. Hoe belangrijk defotografie van Oorthuys is geweest in de beeldvormingover Europa, en vooral de zuidelijke vakantiebestem-mingen van de Nederlander in de volgende jaren, isniet te onderschatten. Alle deeltjes haalden een oplagevan rond de 100000, ongekend hoog naar huidigemaatstaven.Wanneer in 1958 ter gelegenheid van de Wereldten-

toonstelling het deel over Brussel verschijnt, wordenook hier vooral historische en architectonische hoog-tepunten getoond. Het boekje verschijnt na de ope-ning van de Expo, en toont de verschillende pavil-joens op het Heizelterrein. Brussel wordt in dat jaar,mede door de verbetering van zijn infrastructuur, opvoorspraak van de Belgische minister Paul-HenriSpaak zetel van de Europese instellingen. In een half-jaar tijd komen in totaal 42miljoen mensen uit de degehele wereld voor de Expo naar de toekomstigehoofdstad van Europa.Wanneer de Belgische fotograaf Carl De Keyzer in

2000 zijn tentoonstelling evropa in het Gentse smak

presenteert, is de situatie in Europa ingrijpend veran-derd. Er zijn nieuwe buitengrenzen getrokken, deMuur is gevallen en in alle West Europese landen is debevolkingssamenstelling drastisch gewijzigd. Het Eu-ropa dat De Keyzer laat zien, is sterk bepaald door hetkader van zijn opdracht. Het is het Keizer Karel-jaar;de vorst is 500 jaar eerder geboren in Gent en menheeft de fotograaf gevraagd vooral het oude rijk zoveeljaar later nog eens in beeld te brengen. Het brengthem in Spanje, Italië, Duitsland, Frankrijk, Nederlanden België. En in Londen. Oorspronkelijk zou De Key-zer een fotoreeks maken over het Europees Parlement,zijn invloed op Brussel en op zijn identiteit als hoofd-stad. Het plan wordt verworpen en nadat hij in de uni-

versiteitsbibliotheek de reisroute van keizer Karel vheeft weten te reconstrueren, wordt besloten die tripbij benadering na te reizen. Zo kijkt hij in een periodewaarin de jeans en de sneaker hun intrede hebben ge-daan, met een historische blik naar Europa. Wat DeKeyzer het eerst opvalt, is dat men zich in elke streeken stad bewust is van zijn lokale identiteit en men zichabsoluut niet vereenzelvigt met Europa. Het opheffen van de grenzen binnen Europa is pas

van recente datum en zorgt sindsdien volgens De Key-zer voor een emotionele botsing tussen bevolkingenmet elk een trots verleden. Zijn foto’s tonen nogal wattraditionele feesten, die steeds populairder worden, als-of men zich tegen een oprukkende veramerikanisering

121

in het dagelijks leven wil verzetten. Carl De Keyzer zegterover: ‘Raak nooit aan het geloof of de geschiedenisvan een volk: het is gevaarlijk, je krijgt vodden.’ En:‘Het wantrouwen tegenover Europa-één blijft. We den-ken nog in middeleeuwse termen en hebben vaak voor-oordelen tegenover bepaalde landen.’De zwart-witfoto’s laten een bewust geforceerd

beeld zien van een Europa dat zich wentelt in zijn historie. Uniformen en andere soms eeuwenoude out-fits laten een continent zien dat trots is op zijn verle-den. Al zijn sommige uitingen vooral te beschouwenals slimme commercie, zoals bijvoorbeeld de Romein-se soldaten.

De Europese Unie bestaat inmiddels uit 27 lidstaten.Terwijl Zwitserland, Noorwegen en IJsland zich als hetdorpje uit Asterix en Obelix gedragen en hun eigenboontjes willen doppen, verplaatst de grens van het po-litieke Europa zich steeds verder richting oosten. Delaatste jaren heeft die uitbreiding van de Unie veel foto-grafen geïnspireerd om de situatie in de ‘nieuwe landen’vast te leggen. Het beroemde agentschap Magnum, ooitmedeopgericht door Cartier-Bresson, besluit zelfs tergelegenheid van het 50-jarig jubileum van diens boek in2005 een tiental gerenommeerden op pad te sturen. LiseSarfati gaat bijvoorbeeld naar Litouwen, Martin Parrnaar Slovenië en Carl De Keyzer naar Malta. Het resul-taat, een kleurrijke, voor een deel geprojecteerde ten-toonstelling, wordt getoond in het Centre Pompidou.

De hertekende kaart van Europa heeft veel schrijvers,filmers en fotografen tot onderwerp gediend. Zo zijner prachtige documentaires gemaakt van de verlatennutteloze binnengrenzen. Totaal verlaten douanecom-plexen. De kapotte ruiten van een grenswisselkantooren geroeste slagbomen. Het boeiendst is en blijft tochde echte grens. Ongeveer de helft van de rond achtmiljoen huidige illegalen in de eu is op legale wijzebinnengekomen. Het aantal fotografen dat de illigaleoverschrijding van de nieuwe buitengrens door die an-dere helft heeft vastgelegd, is niet meer te tellen. Het meest spectaculaire werk is van de Amsterdamse

fotograaf Ad van Denderen in zijn project Go No Go.Tussen 1988 en 2002werkt hij gestaag aan een zwart-witoverzicht van wanhoop en vastberadenheid. VanDenderen volgt de routes van de gelukszoekers uitarme landen en continenten. Hij verblijft weken aan deSpaanse zuidkust om in de duisternis op bootjes vanMarokkaanse smokkelaars te wachten. Bootjes diemannen, vrouwen en kinderen uit Afrika voor veel geldaan wal zetten en snel weer in de duisternis oplossen.Soms worden ze opgevangen door politie of hulpverle-ners, soms weten zij de kust niet levend te bereiken. Van Denderen fotografeert dagen- en nachtenlang.

Het is eigenlijk meer wáchten tot je kunt fotograferen.Hij fotografeert het uitdelen van de droge kleren,waarover hij in de Volkskrant ooit heeft opgemerkt ‘Alsje dit toch ziet, zo’n vrouw die uit een geseald pakketjezo’n wit blousje haalt, dat vind ik fantastisch. Met wat

122

123

voor idee stapt zij een nieuw leven in? Ik bedoel: dieblouse is verdomme gestreken!’Hij toont het door de branding aan land strompe-

len van de illegalen. Maar ook de lijken die zijn aange-spoeld. Hij voegt zich bij de vluchtelingen uit Irak, dievia Turkije de Griekse hoofdstad hebben bereikt. Hierzoeken zij contact met de Albanese mensensmokkelaardie hen verder naar Italië zal brengen. De fotograafwerkt dicht op zijn onderwerp, leeft in het ‘dorp vankartonnen dozen’ met de radelozen die het geïnves-teerde geld voor een vlucht kwijt zijn. Hij loopt meedoor de bergen als Albanezen de Griekse grens in hetgeheim oversteken om in de landbouw te werken.Maandenlang is hij bij het opvangcentrum van hetRode Kruis in het Franse Sangatte, waar Koerdische enAfghaanse vluchtelingen een ultieme poging doen omEngeland binnen te komen. Hij ontmoet er mensendie vloeiend Duits of Nederlands spreken: zij zijn on-dergedoken nadat ze na jaren als asielzoeker zijn uitge-procedeerd.Van Denderen toont een episode uit het leven van

mensen die vastberaden op zoek zijn naar verbetering,een welvarender bestaan dan ze gewend zijn. We zienhen leren Engels schrijven op het karton van de doos

waarin ze slapen, we zien hun verloren documenten ophet strand. Alles in confronterend diep donker zwart,het systeem portretterend dat de Europese Unie nietalleen aan haar grens, maar ook intern nodig acht omde vreemdeling buiten te houden. Hij fotografeert inheel Europa, er is geen land dat niet betrokken is bij degrote trek van Azië en Afrika naar het rijke Europa.Van Denderen werkt in zijn documentaire fotogra-

fie in hetzelfde Europa als Cartier-Bresson en De Key-zer, maar hij registreert een nieuwe ontwikkeling, hijkijkt met andere ogen naar traditie en welvaart. Hijlaat zien dat er mensen van buiten komen die ook meewillen delen en zelf smokkel zijn geworden. Nu deoude landsgrenzen nauwelijks nog functioneren, is decontrole niet alleen aan de buitengrenzen van de Unieverhoogd, maar juist intern overal en altijd voelbaar:in de landbouw, in de kassen, in de discotheek. De rij auto’s aan de grens, die door de veiligheids-

dienst wordt gecontroleerd, heeft binnen de Unieplaats gemaakt voor de ‘controle aan de slurf ’ door demarechaussee op de luchthaven. Zo legt elke fotograafzijn eigen waarheid van Europa bloot. Niet dé waar-heid, maar een bewust gekozen waarheid in beeld.

.

Grensovergang Frankrijk-Italië bij Menton, 1958.sem presser/maria austria instituut/hh

125

Griekenland, Attica. Eleusis en de baai van Salamijn, 1953.henri cartier-bresson/magnum/hh

126

Spanje, Omgeving van Burgos, Seminariegangers, 1953.henri cartier-bresson/magnum/hh

127

Bondsrepubliek Duitsland, Keulen, 1953henri cartier-bresson/magnum/hh

128

Engeland, Londen. De trein naar Ascot staat op punt van vertrek, Waterloo Station, 1953.henri cartier-bresson/magnum/hh

129

Frankrijk, Parijs. Place de la Bastille, 14 juli 1952.henri cartier-bresson/magnum/hh

130

Ierland, Munster, Tipperary. Drinkers in eenpub, 1952. henri cartier-bresson/magnum/hh

131

Frankrijk, Parijs. Uitzicht vanaf de Notre-Dame, 1950.cas oorthuys/nederlands fotomuseum

132

België, Brussel, 1958.cas oorthuys/nederlands fotomuseum

133

Italië, Rome, Trastevere, 1956.cas oorthuys/nederlands fotomuseum

134

Spanje, Ibiza, 1964. cas oorthuys/nederlands fotomuseum

België, Leuven. Historische Ommegang Festival, 1998.carl de keyzer/magnum/hh

Italië, Rome, 1999. carl de keyzer/magnum/hh

Spanje, Andalucia, Malaga. Heilige week, 1999.carl de keyzer/magnum/hh

Bondsrepubliek Duitsland, Keulen. Carnaval, 1999. carl de keyzer/magnum/hh

Engeland, Londen. Changing of the guards, Buckingham Palace, 1993. carl de keyzer/magnum/hh

Spanje, Punta Paloma, 2001. Immigranten worden door Marokkaanse smokkelaars aanland gezet. Als de wind uit de goede hoek komt wagen rubberboten de vijftien kilometerbrede oversteek over de Straat van Gibraltar. Dit keer is een boot met Afrikanen het eerstaan wal. Terwijl de Guardia Civil hen opvangt, landt even verder op een boot metMarokkaanse immigranten. ad van denderen/hollandse hoogte

Spanje, Punta Paloma, 2001.ad van denderen/hollandse hoogte

Frankrijk, Sangatte, 2002. ad van denderen/hollandse hoogte

Albanië, Poncara, 2000. Albanezen steken illegaal de Albanees-Griekse grens over. ’s Nachts lopen, overdag slapen. Tot ze na vier of vijf dagen bij de boer zijn waar zevaak al jaren seizoenswerk voor doen. ad van denderen/hollandse hoogte

Nederland, Amsterdam, 1993. Controle aan deslurf op Schiphol, meteen na de landing. ad van denderen/hollandse hoogte

146

‘Is het dan tóch waar dat de enige geslaagde nationali-satie die van de socialistische partijen is?’ vroeg Mari-nus van der Goes van Naters zich in 1952 af toen hijzich hardop beklaagde over de afkeer van de Engelseen Scandinavische socialisten van Europese integratie.1

Hij was niet de enige in de pvda die zich van dit bon-mot bediende. Het echec van de internationale socia-listische beweging was pregnant tot uiting gekomenbij het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog, toen desocialistische partijen in hun nationale parlementenvoor de benodigde oorlogskredieten stemden. Het ver-overen van de macht in de nationale staten werd hetvoornaamste doel, met als gevolg dat ‘de Socialistenheel dikwijls niet meer genationaliseerd hebben danzichzelf ’, aldus Henk Vredeling in 1970.2

De pvda heeft van nationale oprispingen veel min-der last gehad dan nogal wat van haar Europese zuster-partijen. Ze was lange tijd uitgesproken voorstandstervan een federatief Europa, als garantie voor economi-sche vooruitgang en waarborg tegen een nieuwe we-reldoorlog. Het proces in de richting van statelijkeeenwording diende vergezeld te gaan van partijvor-ming op Europees niveau. De Nederlandse sociaal-de-

mocraten hebben steeds vooropgelopen bij pogingenom de Europese partijorganisatorische samenwerkingin supranationale richting om te buigen. Aan het be-gin van deze eeuw lijkt echter aan deze voorhoederoleen einde te zijn gekomen. Dit artikel geeft een overzicht van de relatie tussen

de pvda en het transnationale socialistische partijver-band in Europa. De ontwikkeling van dat verbandvanaf het begin van de jaren vijftig van de vorige totaan het begin van deze eeuw zal worden geschetst, als-mede de pogingen van de pvda om de supranationalestructuren ervan te versterken.3 Aan het slot geven weeen verklaring voor het opvallende streven van de Ne-derlandse sociaal-democraten naar een supranationalepartijorganisatie, waarbij ook de huidige, meer passie-ve rol van de pvda binnen de Partij van de EuropeseSociaal-democraten zal worden geduid.4

Voorspel (begin jaren vijftig)De Europese samenwerking van de socialistische partij-en loopt tot op zekere hoogte parallel met de ontwikke-ling van de Europese integratie. In mei 1950 steldeSchuman de vorming voor van de Europese Gemeen-

Het einde van een tijdperk?

De PvdA en het verlangen naar Europese partijvorming

Edwin van Rooyen en Gerrit Voerman

schap voor Kolen en Staal (egks). Nederland, België,Luxemburg, Italië, Frankrijk en Duitsland zouden eenjaar later hiervoor tekenen; in juli 1952 trad het verdragin werking. Op initiatief van de zogeheten Commissievoor Internationale Socialistische Conferenties (Co-misco) – waaruit in juli 1951 de Socialistische Interna-tionale zou ontstaan – bespraken de uit de deelnemen-de landen afkomstige socialistische partijen hun opstel-ling in de ‘studiegroep voor de Europese Eenheid’. Van der Goes van Naters, op dat moment fractielei-

der van de pvda in de Tweede Kamer, vormde hiervanals ‘rapporteur’ de spil, dat wil zeggen dat hij de in-houdelijke standpuntbepaling van de commissie voor-bereidde.5De politicologen Hix en Lesse noemen dezewerkgroep ‘de eerste geïnstitutionaliseerde samenwer-king tussen Europese socialistische partijen met be-trekking tot de specifieke kwestie van de Europese in-tegratie’.6Niet alle actoren uit die tijd beoordeeldendeze samenwerking positief – in ieder geval niet deNederlandse sociaal-democraten. ‘Op initiatief van deP.v.d.A. werd reeds in 1951 gepoogd, een gemeenschap-pelijke houding van de zes socialistische partijen [...]tot stand te brengen. De commissievergaderingen [...]leverden minder resultaat op, dan aanvankelijk ver-wacht mocht worden,’ aldus de partijsecretaris in zijnverslag.7Twee jaar later was het oordeel uitgesprokennegatief: ‘het mocht niet baten’.8

De pvda verwachtte meer van de Gemeenschappe-lijke Vergadering van de egks (bestaande uit parle-

mentariërs uit de deelnemende landen), die zou ‘dwin-gen tot een bovennationale fractievorming’. De socia-listische afgevaardigden uit de zes landen vormden in-derdaad de ‘Socialistische Fractie’, met een coördine-rend bureau en een permanent secretariaat. Daarnaastvoltrok zich onder auspiciën van de West-Europesesectie van de Socialistische Internationale uiterst voor-zichtig een buitenparlementaire samenwerking, waar-bij de pvda een voortrekkersrol speelde. In januari 1957 werd op voorstel van de Nederlandse

sociaal-democraten het eerste gezamenlijke congresvan de zes partijen gehouden, dat poogde te komen toteen gemeenschappelijke socialistische politiek ten aan-zien van de voortschrijdende Europese integratie (deplannen tot de oprichting van de eeg en euratom).9

Niet afgeschrikt door het eerdere gebrek aan resultatenhad de pvda opnieuw het voortouw genomen om totnauwere samenwerking tussen de zes partijen te ko-men, en de partij zou het in de toekomst ook niet la-ten: ‘Het Nederlandse initiatief zou in de komende 35jaar bij verschillende gelegenheden worden her-haald.’10

De socialistische partijen uit de landen der EuropeseGemeenschappen (1957-1974)Het gevolg van de actieve opstelling van de pvda wasde instelling van een tweejaarlijks congres en een per-manent, in Luxemburg gevestigd ‘Verbindingsbureauvan de Socialistische Partijen uit de landen der Euro-

147

pese Gemeenschappen’. Dit bureau, waarin elke partijwas vertegenwoordigd en dat jaarlijks meermalen bij-eenkwam, diende onder meer aanbevelingen op testellen en de aangesloten partijen te informeren.11 Injuni 1959 werd pvda-voorzitter Evert Vermeer er voor-zitter van. Hij bepleitte nauwere samenwerking van dewetenschappelijke bureaus van de aangesloten partij-en, bijvoorbeeld om tot een gemeenschappelijke poli-tieke standpuntbepaling te komen. Door zijn toedoenbesloot het bureau tot de opstelling van een ‘EuropeesSocialistisch Program’, waarvoor eerder ook al het Ne-derlandse (en sociaal-democratische) lid van de Euro-pese Commissie Sicco Mansholt had gepleit.12De in-ternationaal secretaris van de pvdaMax van der Stoelstelde het ontwerp op. Er was ‘veel weerstand te overwinnen’, aldus Bob

Cohen, die bij het kabinet van eurocommissarisMansholt had gewerkt. ‘De vertegenwoordigers van dePartij van de Arbeid deden dan ook alles om de indrukweg te werken dat het nieuwe Europese programmaeen soort superprogramma zou worden waarin de di-verse nationale programma’s zouden worden opge-slokt’.13Dat de andere partijen er ondanks hun reser-ves toch mee instemden, had mede te maken met deverwachting dat er snel directe Europese verkiezingenzouden worden gehouden (de verdragen betreffendede eeg en euratom voorzagen hierin). Het ‘gemeen-schappelijk actieprogramma’ zou in november 1962worden aangenomen.14

Met de komst van de eeg en euratom werd de Ge-meenschappelijke Vergadering van de egks vervangendoor het (eveneens indirect verkozen) Europees Parle-ment. Hierin vormden de nationale socialistische afge-vaardigden wederom één socialistische fractie. Hetfractiebureau diende nauw samen te werken met hetVerbindingsbureau van de Socialistische Partijen uitde landen der Europese Gemeenschappen. Het con-gres van dit verband bestond uit enerzijds alle fractiele-den en anderzijds de leden van het Verbindingsbureauen de vertegenwoordigers van de zes partijen. In be-ginsel zouden deze regelmatige, geïnstitutionaliseerdeontmoetingen van parlementariërs en partijrepresen-tanten de onderlinge communicatie en de coördinatievan politieke stellingnames moetenvergemakkelijken.15Na een voortvarende start kwamhier uiteindelijk niet veel van terecht: in de periode1957-1962 kwam het congres gemiddeld bijna jaarlijksbijeen, maar van 1962 tot 1971 slechts één keer in dedrie jaar.16

De pvda was over de bestaande coöperatie slecht tespreken. Cohen concludeert dat ‘naarmate het [Euro-pese] integratieproces voortschreed, en er geen beslui-ten vielen over de institutionele hervorming van deGemeenschap, de betekenis van de gekozen samen-werkingsvorm steeds minder duidelijk werd’.17Hijwerd bijgevallen door Vredeling, in 1970 lid van hetEuropees Parlement, die zijn pijlen op de besluitvor-ming richtte. ‘Zo’n congres kan niets besluiten. Zelfs

148

na unaniem besluit moet de aldus genomen beslissingnog goedgekeurd worden door de nationale partijbe-sturen. Meerderheidsbeslissingen heeft nog nooit ie-mand durven voorstellen’. Ook het Verbindingsbu-reau deed volgens hem ‘niets, behalve af en toe een ver-klaring afleggen’. Van de socialistische fractieverwachtte Vredeling overigens evenmin veel: deze‘hangt volledig in de lucht. [Zij] is niet gebonden aanenig Europees program van een Europese partij.’18

Op aandrang van de Nederlandse sociaal-democra-ten sprak het congres van de zes partijen zich in 1966uit voor nauwere samenwerking, maar in de praktijkveranderde er weinig. Deze passiviteit had veel te ma-ken met de impasse waarin de Europese integratie in deloop van de jaren zestig verkeerde als gevolg van deblokkade van de Franse president De Gaulle om hetVerenigd Koninkrijk als lid van de eeg toe te laten, debevoegdheden van het Europees Parlement uit te brei-den en het gekwalificeerde meerderheidsbesluit in tevoeren. ‘Er was geen noodzaak voor de nationale partij-en tot meer onderlinge samenwerking totdat de politie-ke integratie in de Europese Gemeenschappen voort-gang maakte,’ concluderen Hix en Lesse terecht.19Depvda zag het met lede ogen aan. ‘Als gevolg van de ne-gatieve houding van president De Gaulle werd ook indeze verslagperiode het werk van het Verbindingsbu-reau sterk beïnvloed door de voortdurende crisis in deEuropese eenwording,’ noteerde de partijsecretaris inzijn verslag over de periode 1966-1968met leedwezen.20

Aan het einde van de jaren zestig probeerden enkeleNederlandse sociaaldemocraten – onder wie Vredeling– opnieuw een impuls te geven aan de stagnerende sa-menwerking. Zij waren betrokken bij de Europese Po-litieke Actiegroep, een internationale pressiegroep diede geesten binnen de nationale partijen rijp wilde ma-ken voor de oprichting van een Progressieve EuropesePartij (pep), die diende te functioneren op basis vanmeerderheidsbeslissingen.21Het pvda-congres schaar-de zich in februari 1971 achter deze plannen: het wens-te ‘een federatief samengaan met aanvaarding vanmeerderheidsbeslissingen als overgangsfase naar devorming van een progressieve Europese partij’.22

Hoewel deze supranationale opzet de meeste aange-sloten partijen te ver ging, in het bijzonder de Sozial-demokratische Partei Deutschlands (spd), werd denoodzaak van Europese partijvorming wel sterker ge-voeld nadat de top van de regeringsleiders in DenHaag in december 1969 besloten had tot de invoeringvan directe Europese verkiezingen. In juni 1971 sprakhet congres van de Europese socialisten uit dat ‘een de-mocratische structuur voor een verenigd Europa [...]niet kan worden bereikt zonder een supranationalestructuur voor de sociaal-democratische krachten’.23

Het Verbindingsbureau werd omgedoopt tot Bureauvan de Socialistische Partijen uit de landen der Euro-pese Gemeenschappen, om duidelijk te maken ‘dat detaak van het Bureau niet alleen maar een verbindings-taak was, maar meer diende te omvatten’.24

149

Het pvda-bestuur ging het allemaal niet ver genoeg.De Nederlanders waren voorstander van intensieve sa-menwerking die uiteindelijk zou moeten leiden tot devorming van een Europese socialistische partij, zoalshet partijcongres had aangegeven. De meeste anderepartijen – zoals de spd – wilden echter niet zover gaan.Alfred Mozer, van 1958 tot 1970 kabinetschef vanMansholt, kreeg op voorstel van de pvda van het inter-nationale congres opdracht de toekomstige samenwer-kingsvormen te schetsen. Van zijn plannen kwam wei-nig terecht, omdat in die tijd de Britse en Deense so-cialistische partijen, die veel terughoudender warenten aanzien van Europese integratie, toetraden tot hetEuropese socialistische partijverband. In plaats vanmeer supranationale structuren werd in de praktijk deautonomie van de partijen sterker. Zo deed het feno-meen van de ‘voetnoten’ zijn intrede: enkele partijenlieten aantekenen dat zij zich niet gebonden achttenaan een bepaalde bindende resolutie wanneer zij die instrijd achtten met hun eigen opvattingen.25 Paradoxaalgenoeg betekende deze ‘opt-out’-mogelijkheid op ter-mijn wel dat partijen meer ruimte voelden om in testemmen met verdergaande samenwerking.

Federatie van Socialistische en Sociaal-democratischePartijen in de EEG (1974-1992)Keer op keer bleef de pvda hameren op de overdrachtvan soevereiniteit aan de transnationale Europese par-tijorganisatie. Aan het begin van 1973 achtte Mansholt

de intensivering van de samenwerking ‘absoluut nood-zakelijk’, waarbij hij ervoor pleitte ‘dat op het Europe-se vlak voor de partijen bindende besluiten worden ge-nomen’.26Ongetwijfeld tot zijn genoegen werd in deherfst van dat jaar Mozers plan weer uit de kast ge-haald. Mede op basis hiervan werd in april 1974 de Fe-deratie van Socialistische en Sociaal-democratischePartijen in de eeg opgericht, met Mansholt als een vande vijf vice-voorzitters. Het pvda-bestuur beschouwdede omvorming ‘als het resultaat van aktiviteit en initia-tieven door onze partij’.27Gezien de Nederlandse inzetwas het niet verwonderlijk dat wat later Dick Toorn -stra een vooraanstaande functie in de Federatie kreeg,aanvankelijk als plaatsvervangend secretaris-generaaaalen vervolgens als secretaris-generaal. In de nieuwe structuur verloren de aangesloten par-

tijen formeel iets van hun autonomie, aangezien zowelhet Bureau als het congres onder bepaalde voorwaar-den besluiten bij meerderheid konden nemen. Depvda vond deze veranderingen ‘hoopgevend’; Hix enLesse menen echter dat zij vooral kosmetisch waren:‘vanaf het begin was het duidelijk dat de Federatie nietde transnationale partij was die Vredeling, Mansholtof Mozer voor ogen hadden’.28

De eerste test voor de Federatie was de opstellingvan haar programma voor de eerste directe Europeseverkiezingen in 1979. Mansholt had eerder al de op-dracht gekregen het ‘gemeenschappelijk actieprogram-ma’ van 1962 te herschrijven, dat nu ook als de basis

150

voor het verkiezingsprogram van de Federatie moestdienen. Het streven zou echter in schoonheid sterven.De aangesloten partijen konden het niet eens wordenover het nogal gedetailleerde ontwerp, terwijl een aan-tal van hen tevens een nationaal programma opstelde.Ook de zo federalistisch ingestelde pvda koos eierenvoor haar geld. Ongetwijfeld vanwege het weinig am-bitieuze Federatieprogram legde het partijcongres inoktober 1977 vast dat toekomstige pvda-leden van desocialistische eurofractie gebonden waren aan het ei-gen programma, tenzij de belangrijkste Nederlandseamendementen alsnog in het gezamenlijke verkie-zingsprogram werden opgenomen.29

Het project werd min of meer gered door de top vande partijleiders van de Federatie in Brussel in juni1978. In november 1974 waren zij officieel voor de eer-ste keer bijeengekomen in Den Haag, hetgeen door depvda werd opgevat als een blijk van waardering.30 waarMansholt kreeg er zijn opdracht een programma teschrijven. De partijleiders stelden ten behoeve van deverkiezingen een tamelijk vage ‘politieke verklaring’vast, waarin de basisbeginselen waren vastgelegd.Daarnaast werd een ‘oproep aan de kiezer’ opgesteld.De nationale partijen kregen daarnaast de ruimte ommet een eigen verkiezingsprogram te komen.De lotgevallen rond het gemeenschappelijk pro-

gram toonden onmiskenbaar aan hoe groot de ver-deeldheid onder de Europese socialisten was. Toch vieler bij alle malaise ook winst te noteren. Van een geza-

menlijke stellingname was dan weinig terecht geko-men, de Federatie kreeg er in de tweede helft van de ja-ren zeventig met de bijeenkomsten van de partijleiderswel een nieuwe instelling bij. Dit instituut zou zichontpoppen als het belangrijkste besluitvormende or-gaan van de Federatie.31

De eerste directe Europese verkiezingen van 1979toonden tevens aan dat deze institutionele innovatieniet vanzelf de komst van een supranationale partijdichterbij zou brengen: daarvoor waren de inhoudelij-ke meningsverschillen te groot en hadden te veel na-tionale partijen campagne gevoerd op basis van natio-nale onderwerpen. De pvda had altijd sterk in het ver-band tussen Europese democratisering enpartijorganisatorische supranationalisering geloofd.32

Nu dat was uitgebleven, verzocht de partij om een on-derzoek naar de functie en structuur van de Federatie.Daarbij speelde ook dat er een tegenwicht nodig wastegen de groeiende onafhankelijkheid van de socialisti-sche fractie in het Europees Parlement. Voor Toornstrawas het tijd om de Federatie ingrijpend te hervormen:‘de Federatie heeft een cruciaal moment bereikt. Par-tijen staan voor de keus of zij een Federatie met enigepolititieke macht willen, of alleen een Europese socia-listische postbus.’33

Onder de in maart 1980 tot voorzitter van de Fede-ratie gekozen Joop den Uyl – in die tijd leider van depvda – werd een begin gemaakt met enkele organisa-torische aanpassingen. Zo werd de band met de euro-

151

fractie wat aangehaald en werd de jaarlijkse partijlei-dersconferentie geïnstitutionaliseerd. Ook werd statu-tair vastgelegd dat de Federatie de opstelling van denationale partijen zou coördineren, hetgeen een be-scheiden stap in supranationale richting was. Het Federatiecongres waarop Den Uyl werd geko-

zen sprak uit dat de Federatie niet de intentie had uitte groeien tot een ‘Europese superpartij’, waarin deaangesloten partijen een deel van hun soevereiniteitzouden moeten opgeven.34 In tegenstelling tot 1979slaagde de Federatie er bij de Europese verkiezingenvan 1984 wel in om een volwaardig gemeenschappelijkprogram op te stellen, hoewel sommige partijen bij be-paalde onderdelen een voorbehoud maakten en demeeste het in hun campagnes nauwelijks gebruikten. De samenwerking in het kader van de Federatie

werd intensiever met de versnelling van de Europeseintegratie in het midden van de jaren tachtig. In 1987,toen de Europese Akte van kracht werd (invoering vande volledige vrije markt in 1992, uitbreiding van demogelijkheid in de Raad van Ministers met gekwalifi-ceerde meerderheden te besluiten en versterking vande positie van het Europees Parlement), besloten denationale partijleiders van de Federatie voortaan tweekeer per jaar bijeen te komen, vlak voor de bijeen-komst van de Europese Raad van regeringsleiders. Zijbespraken hier de gespreksonderwerpen die op deagenda van de Europese Raad stonden. Door de op-vattingen van de aangesloten partijen te betrekken bij

de Europese politieke besluitvorming vervulde de Fe-deratie een nieuwe rol.35Daarbij hoorde vanzelfspre-kend ook een nauwgezetter volgen van de Europeseagenda: de Federatie stelde werkgroepen in die tenaanzien van belangrijke thema’s de programmatischeopstelling dienden te coördineren. De pvda vond deze voortgang te mager. ‘Inhoude-

lijke afstemming is evenwel niet voldoende,’ schreefinternationaal secretaris Jan Marinus Wiersma in 1988.‘De samenwerking tussen de Europese socialisten zalmeer gericht moeten worden op machtsvorming en oppraktische politieke samenwerking.’36De partij brakeen lans voor ‘versterking en verdieping van de Euro-pese federatie. [...] De Federatie zal daartoe onvermij-delijk een meer supranationaal karakter moeten krij-gen’, aldus Bewogen beweging, het rapport van eenwerkgroep onder leiding van partijleider Wim Kok diewas ingesteld na de ‘overwinningsnederlaag’ van depvda bij de Tweede-Kamerverkiezingen van 1986.Concreet wilde de pvda dat er een basisprogram werdopgesteld waaraan de socialistische fractie in het ep ende nationale partijen zouden zijn gebonden, dat diepartijen de vorming van ‘Europees kader’ zouden be-vorderen, dat de nationale partijleiders het Federatie-bestuur zouden vormen, en dat er een ‘formule voorgezamenlijke programmatische besluitvorming’ zoukomen.37

Kok kreeg al snel de kans deze wensen binnen deFederatie in de praktijk te brengen. Begin 1989 stelden

152

de Nederlandse sociaal-democraten de organisatie-structuur van de Europese samenwerking opnieuw aande orde.38Het Bureau stelde vervolgens een werkgroepin onder voorzitterschap van Kok, die een rapportmoest opstellen over de versterking van de samenwer-king binnen de Federatie. De commissie stelde eenjaar later voor dat het centrale organisatorische doelvan de Federatie de ‘continue programmatische en po-litieke coördinatie’ diende te zijn. Belangrijker was datzij het debat wilde heropenen over de invoering vanmeerderheidsbesluiten. Het congres van de Federatieaanvaardde in februari het eerste, maar wees het inwis-selen van unanimiteit voor meerderheid daarentegenresoluut van de hand. De discussie hierover ging ech-ter wel door. De pvda kreeg de steun van de Duitse zusterpartij,

die op dit punt was bijgedraaid. Toen in juni 1991 desocialistische partijleiders zich over de vorming vaneen ‘Europese socialistische partij’ beraadden, sprakBjörn Engholm, de voorzitter van de spd, zich hier on-omwonden voor uit. De opinie binnen de Federatieging nu verrassend snel in de richting van meerder-heidsbesluitvorming (betreffende zaken waarover deEuropese Raad van Ministers ook met gekwalificeerdemeerderheid besliste). Daarbij speelde mee dat in hetin december 1991 overeengekomen Verdrag van Maast-richt, dat de oprichting van de Europese Unie regelde,ook een artikel (138A) over Europese partijen was op-genomen: ‘Europese politieke partijen zijn een belang-

rijke factor voor integratie binnen de Unie. Zij dragenbij tot de vorming van een Europees bewustzijn en totde uiting van de politieke wil van de burgers van deUnie.’ Deze bepaling vormde een steun in de rug voor de-

genen die een ingrijpende omvorming van de Federa-tie wensten. Vlak na de topconferentie in Maastrichtstelde het Bureau van de Federatie een commissie indie hervormingen moest voorbereiden. Voorzitters er-van waren de Luxemburger Ben Fayot en Thijs Wölt-gens, fractievoorzitter van de pvda in de Tweede Ka-mer. Hun voorstellen werden aangenomen op het con-gres van de Federatie in november 1992.

Partij van de Europese Sociaal-democraten (1992)Op het congres van 9 en 10 november 1992 werd dePartij van de Europese Sociaal-democraten (pes) inDen Haag opgericht.39 Allerlei socialistische hoog-waardigheidsbekleders uit de eg waren aanwezig, zoalsde premiers van Spanje, Italië en Oostenrijk en vice-premier Kok, die graag gastheer wilde zijn.40De Ne-derlandse sociaal-democraten hadden zich in de voor-bereidingen niet onbetuigd gelaten; ‘de pvda heeftdaarin veel energie gestoken’, zo meldde de internatio-naal secretaris in zijn jaarverslag, waarin hij verder ‘nietzonder enige voldoening’ over de oprichting schreef.41

De leden van de pes waren de oude lidpartijen van deFederatie plus de Zweedse, Finse en Italiaanse zuster-partijen. De Belg Willy Claes was de eerste voorzitter

153

van de pes. Wöltgens behoorde tot de eerste (van zes)vice-voorzitters. Met de totstandkoming van de pes, die in Brussel

bij de socialistische fractie in het Europees Parlementkantoor hield, hadden de Europese socialisten de wegnaar supranationale partijvorming ingeslagen. Meer-derheidsbesluitvorming werd geïntroduceerd op ter-reinen waar ook de Europese Raad van Ministers ditprincipe hanteerde, de partijleidersbijeenkomstenwerden geformaliseerd, werkgroepen kregen meer be-tekenis, en er werd meer geïnvesteerd in verbindingenmet partijgenoten in andere Europese organen. Ookde inhoudelijke, programmatische samenwerkingwerd geïntensiveerd.42

De nieuwe statuten vermeldden de doelstelling ‘omstructuren voor te bereiden voor een steeds nauwere sa-menwerking tussen Europese socialistische en sociaal-democratische partijen’ en ‘om een gemeenschappelijkverkiezingsprogramma voor de Europese Parlements-verkiezingen aan te nemen’ (artikel 3). Volgens Wiers-ma betekende dit dat europarlementariërs zo gebondenkonden raken aan een program dat afweek van hun na-tionale program: ‘We zullen moeten aanvaarden dat jeje nationale standpunten nooit helemaal gehonoreerdzult krijgen in een Europees programma en dat wesoms zelfs helemaal het onderspit zullen delven.’43

De opmerkelijke stap naar partijvorming hield nietalleen verband met de opname van het ‘partij-artikel’in het Verdrag van Maastricht, maar ook met de ver-

dieping die de Europese samenwerking met dat ver-drag had gekregen. Om het proces van beleidsvormingbeter te kunnen beïnvloeden hadden de sociaal-demo-craten meer hulpbronnen en een grotere effectiviteitop Europees niveau nodig, zo luidde de analyse.44 Zobezien ontwikkelde de pes zich aldus meer reagerenddan anticiperend op het integratieproces.45

Ten tijde van de oprichting van de pes aan het beginvan de jaren negentig bestond er enig optimisme overde toekomst van de nieuwe internationale partijforma-tie. De Europese samenwerking bevond zich destijdsimmers in een wat euforisch stadium. De inaugureleverklaring van de pes vermeldde dat ‘de beslissing eenEuropese partij op te richten en de introductie vanmeerderheidsbesluitvorming in haar statuten de uit-drukking zijn van een serieuze belofte om samen doordeze belangrijke fase van Europese integratie tegaan’.46Tegelijkertijd was het duidelijk dat ook de pesniet veel meer dan een ‘partij van partijen’ zou zijn. Be-sluitvorming bij meerderheid was weliswaar aanvaard,maar elke partij had de mogelijkheid van een ‘opt-out’,en het streven naar consensus bleef formeel het leiden-de principe. De Britse Labour Party had beide voorbe-houden afgedwongen.47 Artikel 9 bepaalde dat ‘als eenpartij verklaart dat zij niet in staat is een specifiek be-sluit uit te voeren dat met een gekwalificeerde meer-derheid is aangenomen, zij kan verklaren niet gebon-den te zijn aan zo’n besluit, op voorwaarde dat zij ditte kennen geeft voordat de stemming plaatsvindt’.

154

Al met al viel het supranationale karakter van de pesdan ook tegen, zo erkende Wiersma in 1997: ‘Het blijftnu een club waar alles bij consensus moet worden ge-regeld.’48Onder de lidpartijen bestond nog altijd wei-nig bereidheid om de organisatie van de nieuwe partijlangs federalistische lijnen te ontwikkelen. Enkele lei-dende sociaal-democratische politici vermoedden dat‘de nieuwe partij waarschijnlijk niet meer zal zijn daneen raadgevend vehikel voor geselecteerde vertegen-woordigers van de verschillende nationale bestuurders.Er werd duidelijk niet overwogen dat de nieuwe partijaanspraak zou maken op enige mate van organisatori-sche onafhankelijkheid.’49Onder de lidpartijen be-stond verdeeldheid over het afstaan van enige soeve-reiniteit, hetgeen ook al tot uiting was gekomen in on-enigheid over hoe de naam van de partij vertaaldmoest worden. Gebruikmakend van het argument vansubsidiariteit werden uiteindelijk verschillende ver -talingen – hetzij met soevereiniteit te associëren, hetzijmet integratie – toegestaan.50

In de jaren na de oprichting van de pes deden zichgeen ingrijpende veranderingen in haar organisatori-sche structuur voor. Inhoudelijk werden wel nieuwelijnen uitgezet. Op het eerste congres in 1992 werd eentienpuntenprogramma aangenomen, dat de ambitiesweergaf op het gebied van onder meer werkgelegen-heid, economische en sociale cohesie, milieu, demo-cratie, tolerantie, veiligheid en burgerschap. In 1993werden vijf commissies geformeerd die een bijdrage

moesten leveren aan het eerste pes-manifest voor deEuropese verkiezingen van 1994. Wöltgens was mede-voorzitter van de commissie Toekomst van Europa ende rol van Europese Socialisten. Daarnaast was inter-nationaal secretaris Wiersma medevoorzitter van decommissie Gezamenlijke campagnes en publiciteit.51

Ook na de oprichting van de pes bleef de pvda eenvoortrekkersrol vervullen. De aandacht ging niet zo-zeer uit naar het supranationaler laten worden van deEuropese partij, maar richtte zich vooral op de toe-komstige aansluiting van lidpartijen uit Midden- enOost-Europa. Deze partijen in de gewezen communis-tische landen, die de status hadden van waarnemer bijof kandidaat-lid van de pes, moesten worden opge-bouwd. Wiersma was betrokken bij de oprichting vande Alfred Mozer Stichting, die contacten moest leggenen onderhouden met politieke geestverwanten inMidden- en Oost-Europa, en nam met enkele zuster-partijen het initiatief om de opbouwactiviteiten vanWest-Europese partijen in een coördinerende net-werkorganisatie onder te brengen. In 1993 werd daar-toe het Europees Forum voor Democratie en Solidari-teit opgericht. Hoewel het Europees Forum formeeldoor de Socialistische Internationale was ingesteld,werd het ondergebracht bij de pes in Brussel. De pesen de socialistische fractie in het ep waren lid van hetForum en werden steevast betrokken bij de projectendie in Midden- en Oost-Europa werden uitgevoerd.De Alfred Mozer Stichting voerde de communicatie

155

en de uitwerking van de rapportages uit. In 2003 werdhet Europees Forum ook formeel bij deze aan de pvdagelieerde stichting gevestigd.De pvda deed in 1997 een poging om het draagvlak

voor de pes in de eigen gelederen te versterken. Hetpartijcongres kreeg voor het eerst de gelegenheid omzelf een deel van de Nederlandse delegatie naar de peste kiezen. Daarvóór wees het partijbestuur altijd degroep afgevaardigden aan, meestal bestaande uit voor-aanstaande partijpolitici. Het besluit van de pvda omals eerste een deels gekozen delegatie af te vaardigen,werd ook gezien als een manier om de pes ‘open te bre-ken’ en een meer democratische werkwijze in te voe-ren. De pes-delegatie kreeg tot taak om binnen depvda de bekendheid van de pes te vergroten en in sa-menwerking met zusterpartijen een strategie op te stel-len om de pes te veranderen in een ‘open democrati-sche partij’. De afvaardiging diende zich niet alleen opBrussel te richten, maar vooral ook direct op de zuster-partijen.52 Zij moest verder namens de pvda deelne-men aan de voorbereidingen op het manifest voor deEuropese verkiezingen van 1999.Het initiatief voor de invoering van de deels geko-

zen pes-delegatie kwam van Wiersma. Eerder was depvda voorstandster geweest van het introduceren vanindividueel lidmaatschap van de pes. Dit paste in hetstreven naar een sterke transnationale partij op Euro-pees niveau. Sinds zijn aantreden als internationaal se-cretaris in 1987 waren Wiersma de gebreken van de

Europese partijdemocratie duidelijk geworden. Demeeste inspanningen in pes-verband bestonden uitonderhandelingen tussen internationaal secretarissen.De nationale partijorganisaties waren hierbij niet ofnauwelijks betrokken. Individueel lidmaatschap moestverandering in deze situatie brengen, maar door verzetvan met name de Britse Labour Party bleek de wensonhaalbaar. De Britten vreesden dat de individuele le-den op pes-congressen een machtsblok zouden vor-men en daarmee de zeggenschap van de nationale par-tij zouden aantasten.53

Invoering van een deels gekozen delegatie maaktehet mogelijk de kring van betrokkenen bij de pes teverbreden. De aanwezigheid van een deels gekozen af-vaardiging op het transnationale congres bevorderdeeen geleidelijk proces van interne democratisering. DeDuitse en Oostenrijkse zusterpartijen volgden het Ne-derlandse voorbeeld en maakten ook hun pes-delega-tie gedeeltelijk verkiesbaar. In 2004 werd de Deen PoulNyrup Rasmussen voor het eerst na een meervoudigekandidaatstelling door het congres tot voorzitter vande pes gekozen.54 In zijn aanvaardingstoespraak brachthij het onderwerp individueel lidmaatschap naar vo-ren: ‘Deze partij is niets zonder nationale partijen endeze partij en nationale partijen zijn niets zonder eendirecte verbinding met gewone mensen. [...] Ik hoopdat u zult begrijpen dat de toekomst van deze Europe-se partij ook afhangt van onze gezamenlijke beslissin-gen haar sterk te maken, van haar een werkelijk func-

156

tionerende partij te maken, van het mogelijk te makenvoor leden onder onze partijen om directe leden vandeze Europese partij te zijn.’55

De uitspraak luidde een nieuwe fase in de organisa-torische ontwikkeling van de pes in. Die hield verbandmet de inwerkingtreding van een Europees statuut be-treffende Europese partijen in juli 2004.56Het statuutbeëindigde de situatie waarin Europese partijen afhan-kelijk waren van hun fracties in het Europees Parle-ment wat betreft financiën, administratie en kantoor-ruimte.57Mede vanwege deze nieuwe situatie steldehet pes-congres nieuwe statuten vast. Niet langer fi-nancierde de fractie in het Europees Parlement de helftvan het pes-budget; voortaan bestonden de middelenuit een bijdrage van de Europese Commissie, contri-buties van de lidpartijen en donaties.58De dagelijkseleiding van de pes kwam nu in handen van een nieuwsoort orgaan (‘presidency’), dat niet langer ruimtebood aan vice-voorzitters. Een raad werd in het levengeroepen om tussen de minder frequent dagende con-gressen door strategische discussies te voeren.59

De oproep tot invoering van het individueel lid-maatschap, dat met het statuut nu mogelijk was en optermijn een serieuze inkomstenbron van Europese par-tijen zou kunnen worden, vond slechts in geringe mategehoor onder de lidpartijen. Rasmussen kwam daaropmet een alternatief idee, het zijn van ‘activist’ binnende pes. Leden van nationale partijen moesten de gele-genheid krijgen zich als activist aan te melden om zo te

kunnen deelnemen aan speciale activiteiten waarbijcontact met andere ‘activisten’, europarlementariërs enbinnen de pes opererende politici mogelijk was. Metactieve steun van de pvda en enkele zusterpartijenwerd een door Rasmussen uitgewerkt voorstel geac-cepteerd. Internationaal secretaris Marije Laffeber:‘Wij hebben natuurlijk ook weleens met hem [Ras-mussen] gepraat over hoe je leden meer actief kunt be-trekken. [...] Wij hebben altijd op het standpunt ge-staan dat leden meer ruimte moeten krijgen binnen depes. Dus hebben we het er ook wel eens over gehadhoe je dat kunt invullen. Zo, al pratende, kom je totverschillende opties.’60

De Deen had in zijn verkiezingscampagne voor hetvoorzitterschap plechtig beloofd de pes relevanter temaken voor nationale partijleden en het profiel van departij in zijn algemeenheid te versterken.61 Als voorzit-ter nam hij daadwerkelijk initiatieven om zijn beloftewaar te maken. In 2007, twee jaar voor de Europeseverkiezingen, werden de inhoudelijke voorbereidingenten behoeve van de opstelling van het verkiezingsma-nifest gestart. Was het voorheen gebruikelijk dat hetpes-bestuur een concept opstelde en dat ter goedkeu-ring aan het congres voorlegde, nu werden er inspraak-rondes en raadplegingen georganiseerd voor de ‘acti-visten’, de leden van de raad en de verschillende werk-groepen. In de lidstaten vonden hoorzittingen metgewone leden plaats, en in Wenen werd een congresvoor de ‘activisten’ gehouden. Via het internet kon

157

over de programmatische keuzes van de pes wordengediscussieerd. Het congres diende zijn goedkeuring tegeven aan de keuze van thema’s. Door deze activitei-ten, en ook doordat het contact tussen het bestuur –de voorzitter – en de lidpartijen werd geïntensiveerd,kreeg de informatiefunctie van de pes een grotere bete-kenis, zo meent Wiersma.62De pes kreeg daarnaastmeer de functie van een denktank.63De oprichtingvan een wetenschappelijk bureau van de pes in 2008sloot bij deze ontwikkeling aan.

TerugblikDecennialang vervulde de pvda een pioniersrol in hettransnationale Europese partijverband. De jaarversla-gen van de partij getuigen al die tijd van een diepewens om tot supranationale structuren te komen in desamenwerking met de Europese zusterpartijen. Vrede-ling, Mansholt en Mozer kwamen met plannen en ini-tiatieven om die samenwerking te versterken en te ver-diepen. Kok, Wöltgens en Wiersma zetten dit werkvoort. De inspanningen vanuit de pvda hebben echterniet tot een echte supranationale partij op Europeesniveau geleid. Hoewel de pes zeker supranationaletrekken heeft, is zij toch in essentie een ‘partij van par-tijen’ gebleven. De pvda is inmiddels veranderd van een voortrek-

ker in Europees partijverband naar een (actieve) vol-ger, die weinig blijk meer geeft van transnationale ofsupranationale aspiraties. Individueel lidmaatschap

van de pes, dat een impuls zou kunnen geven aan deverdere overdracht van soevereiniteit van de lidstatenaan het internationale samenwerkingsverband, ziet dehuidige internationaal secretaris van de pvda als eendoel dat wellicht over tien jaar te realiseren valt.64

Nieuwe initiatieven om de pes sterker te maken zijnsinds het deels verkiesbaar stellen van de pes-delegatiedoor de pvda niet gedaan. Het rapport Strengtheningthe PES uit 2001, dat een belangrijke basis vormde voorde latere statutenwijzigingen, werd door de Oosten-rijkse vice-voorzitter Heinz Fischer opgesteld. De in-voering van het ‘activisten’-model was het werk vanRasmussen. Hoe moet de transformatie van voortrek-ker naar volger binnen de pes nu worden begrepen? Enwat verklaart de prominente rol die de pvda decennia-lang heeft gespeeld?Om met dit laatste te beginnen: er zijn drie factoren

die het vooroplopen van de pvda vanaf het begin vande jaren vijftig, toen de Europese samenwerking tussenpartijen van de grond kwam, verklaren. Allereerst is erde inhoudelijke stellingname ten aanzien van de Euro-pese statelijke integratie. De Nederlandse sociaal-de-mocraten waren na de Tweede Wereldoorlog hiervangroot voorstander, in het besef dat economische sa-menwerking enerzijds nieuwe gewelddadige conflictenhielp voorkomen en anderzijds de wederopbouw vanNederland diende. De pvda, in de naoorlogse perioderegeringsverantwoordelijkheid dragend, ontwikkeldeeen optimistische, federalistische visie op Europa. De

158

partij zou de Europese samenwerking voluit blijvensteunen, hoewel ze zich in de jaren zeventig kritischeropstelde en een verdieping en verbreding van die sa-menwerking bepleitte.65Naarmate de Europese inte-gratie voortschreed en meer supranationale trekkenkreeg, groeide ook de inhoudelijke motivatie om inEuropees partijverband macht te organiseren. Hetwegvloeien van macht naar Brussel moest op de een ofandere manier gecompenseerd worden.66

De relatief bescheiden positie die de pvda temiddenvan haar Europese zusterpartijen innam, gaf haar deruimte om zich te ontwikkelen tot pleitbezorger vansupranationalisering van de onderlinge samenwerking.De Nederlandse sociaal-democraten, afkomstig uiteen kleine en loyale lidstaat, vormden als het ware eenpolitiek neutrale en daardoor bindende factor voorpartijen uit de meer in de Europese machtspolitiek be-trokken landen zoals Duitsland, Frankrijk en het Ver-enigd Koninkrijk. ‘Wij Nederlanders zijn altijd vrijflexibel en resultaatgericht, en er komt weinig politiekbij onze motieven kijken,’ zegt Arjen Berkvens, sinds2002 directeur van de Alfred Mozer Stichting.67Op dewil van de pvda om samen te werken werd volgenshem vaak goedgunstig gereageerd, zonder dat daarmeede Nederlandse voorstellen altijd werden omarmd.De betrekkelijke vrijheid van pvda’ers om namens

hun partij in Europees verband op te treden vormt inde ogen van Wiersma de derde, meer bijkomstige ver-klaring voor het vooroplopen in de tweede helft van de

vorige eeuw. De achtereenvolgende internationaal se-cretarissen van de pvdamaakten deel uit van het partij-bestuur en werden in hun functie door het partijcon-gres gekozen. Zij hadden een direct mandaat van deachterban en konden zich zo aanmerkelijk onafhanke-lijker bewegen dan hun collega’s uit andere landen.Deze waren doorgaans door hun partijbestuur be-noemd, deden hun functie ‘erbij’ en konden moeilijkeriniatieven nemen. Uitzondering op deze regel waren deinternationaal secretarissen die een politieke functievervulden en zo het nodige gezag meebrachten.68

Wat is er nu veranderd waardoor de pvda niet meer na-drukkelijk aanwezig is in Europees partijverband? Exter-ne ontwikkelingen – binnen de pes – en interne, in depvda zelf, kunnen als verklaring worden aangewezen. Een van de ontwikkelingen in Europees verband is

de groei van het aantal lidpartijen. Toen de organisato-rische samenwerking in 1957 gestalte kreeg, waren heter zes, vandaag de dag zijn 33 partijen uit de 27 lidsta-ten en Noorwegen aangesloten. Vanzelfsprekend is hetgemakkelijker een belangrijke rol te vervullen in eengroep van zes, twaalf (in 1973) of zeventien (in 1990)dan in een groep die veel groter is. Daarbij komen debestuurlijke hervormingen die na de eeuwwisselingzijn doorgevoerd. Niet langer wordt de voorzitter vande pes terzijde gestaan door een groep vice-voorzitters,terwijl de bekleding van het vice-voorzitterschap lid-partijen juist in staat stelde eigen initiatieven te ont-

159

plooien. Daarnaast is de positie van de pes als zodanig(het bestuur, het coördinatieteam en het secretariaat)sterker geworden, enerzijds vanwege het in 2004 inwerking getreden financieringssysteem en anderzijdsdoordat voorzitter Rasmussen opmerkelijk veel activi-teiten in gang zet. De (inherente) centralisering vanbevoegdheden en verantwoordelijkheden op het Brus-selse kantoor verkleint de mogelijkheden voor initia-tief vanuit de lidpartijen.Een andere externe factor die de supranationale am-

bities van de pvda heeft getemperd, is de toetredingvan nieuwe lidpartijen na de val van de BerlijnseMuur. De pvda kreeg van de Nederlandse overheid debeschikking over subsidiegelden om in Midden- enOost-Europa hulpprojecten ten behoeve van haar zus-terpartijen uit te voeren. Veel Europese inspanningenvan de partij richtten zich op het afstemmen en uit-voeren van werkzaamheden bij deze toekomstige lid-partijen.69Dat met de oprichting van de pes ook denationale realiteiten – het gebrek aan supranationalepolitieke wil – zichtbaar waren geworden, heeft tegelij-kertijd de verwachtingen omtrent de samenwerkingmet zusterpartijen afgeremd.70Tussen partijen die Eu-ropese integratie voluit steunden en nationaal georiën-teerde partijen was een patstelling ontstaan, die de or-ganisatorische ontwikkeling van de Europese partijverlamde.71

Ook bepaalde ontwikkelingen in de pvda zelf leid-den tot een vervagen van het ooit zo scherpe profiel

van de partij in Europees partijverband. De eersteheeft te maken met een verandering die in de functievan internationaal secretaris is aangebracht, zo meentWiersma, die jarenlang tegelijk europarlementariër eninternationaal secretaris was. Rond de eeuwwisselingbesloot het partijcongres dat deze functie voortaan eenvolledige, betaalde baan werd. De nieuwe Wet subsi-diëring politieke partijen (1999) bood de mogelijkheidhiervoor. Het congresbesluit werd gezien als een voor-uitgang ten opzichte van de vroegere situatie, waarinde functie van internationaal secretaris met een poli-tieke functie moest worden gecombineerd. De prak-tijk leerde echter dat de internationaal secretarissen diena Wiersma aantraden, weliswaar meer tijd kondenbesteden aan hun werkzaamheden in pes-verband,maar dat het moeilijker was geworden om het initiatiefnaar zich toe te trekken. In de Brusselse realiteit bleekhet belangrijk politiek gezag te hebben en over een ei-gen netwerk te beschikken. De internationaal secreta-rissen hadden zich echter niet in een politieke functiebewezen, zo stelt Berkvens.72

Onduidelijk is in hoeverre deze externe en internefactoren precies van invloed zijn geweest op de ver-zwakking van de traditionele rol van de pvda als pleit-bezorger van de supranationalisering binnen het Euro-pese partijorganisatorische samenwerkingsverband.Aan dit proces heeft zeker ook de toename van de eu-roscepsis binnen de Nederlandse sociaal-democratiebijgedragen. In de jaren zeventig bestond al kritiek op

160

de vorm die de Europese samenwerking aannam, maardat was tijdelijk: een decennium later stond de pvdaweer ronduit positief tegenover de voortgaande inte-gratie. Na het zware verlies bij de Tweede-Kamerverkiezin-

gen in mei 2002 werden de bakens echter verzet.73 Zostelde het rapport van de commissie-De Boer die denederlaag analyseerde: ‘Het schone ideaal van een Eu-ropese Federatie heeft te veel als een molensteen om denek van de pvda gehangen.’ De commissie pleitte vooropheffing van ‘het taboe op renationalisering en inter-gouvernementele en nationaal-parlementaire con-structies’. Daarnaast zou ‘euroscepsis als productievedebat-inbreng moeten worden omhelsd’.74

De euroscepsis kreeg pas echt vorm na het referen-dum over de Europese grondwet in 2005. De afgeno-men steun voor de Europese Unie binnen de pvdakwam tot uiting in een rapport dat een werkgroep on-der aanvoering van partijvoorzitter Ruud Koole enTweede-Kamerlid Adrie Duivensteijn naar aanleidingvan het ‘nee’ had opgesteld. Hierin werd het principevan subsidiariteit centraal gesteld. Er moest een ver-plichte toets komen ter beoordeling van de noodzaakvan elke nieuwe Europese maatregel, en reeds geno-men Europese maatregelen moesten naar het ‘nationa-le domein’ teruggebracht kunnen worden.75 Partijlei-der Wouter Bos sprak in juni 2005 in Wenen de pes-raad toe over de gevolgen van het Nederlandsereferendum en gaf te kennen dat zijn partij het federa-

lisme achter zich had gelaten.76 In het programmavoor de Tweede-Kamerverkiezingen van 2006 kwamte staan dat de pvda geen behoefte heeft aan ‘een Euro-pese superstaat waar Nederland in opgaat en die gede-tailleerde regels maakt die de vrijheid van de Europeselanden onnodig beperken’.77

‘Er is wel eens gezegd dat de enige nationalisatie waar-in de sociaal-democratische partijen zijn geslaagd, dievan de eigen beweging is. Het is verleidelijk, óók voorde pvda, tegen de achtergrond van toenemend natio-nalisme in Nederland én in Europa, de aandacht pri-mair op de problemen in eigen land te richten. Naaronze overtuiging zal de pvda zich echter alleen gron-dig kunnen vernieuwen, indien ze haar blik naar bui-ten richt, zich “Europeaniseert”.’78

Deze uitspraak staat in het beleidsverslag van depvda aan het begin van de jaren negentig. De toenamevan de reserves of zelfs scepsis ten aanzien van de Euro-pese integratie in de eigen gelederen deed zich echterpas aan het begin van de nieuwe eeuw voor. Na hetelectorale echec van mei 2002 lijkt de pvda, die vrijwelaltijd de blik op Europa had gericht, niet al te veel met‘europeanisering’ op te hebben – noch politiek-inhou-delijk, noch wat betreft de pes. Steun vanuit de partijvoor vernieuwende Europese activiteiten is mindervanzelfsprekend geworden; uitgesproken supra -nationale ambities voor de pes zouden zelfs omstredenzijn binnen de partij.79

161

162

1 M. van der Goes van Naters, ‘Internationaal socialisme. Rem-mingen en moeilijkheden’, in: Socialisme & Democratie 9(1952), p. 285.

2 H. Vredeling, ‘Naar een Progressieve Europese Partij?’, in: So-cialisme 7Democratie 27 (1970) 3, p. 148.

3 De beschrijving van de historische ontwikkeling van de socialis-tische transnationale partijorganisatie in Europa is grotendeelsgebaseerd op S. Hix en U. Lesse, Shaping a Vision. A History ofthe Party of European Socialists, Brussel z.j. [2002].

4 Voor het gemak wordt in dit artikel in de regel gesproken vansocialistische en niet van sociaal-democratische partijen. Alleende pvda zal als sociaal-democratisch worden aangeduid.

5 Verslag van het partijbestuur van de Partij van de Arbeid over deperiode van 1October 1950-30 September 1952, z.pl. z.j. [Amster-dam 1952], p. 22; M. van der Goes van Naters, ‘Het socialismeen de Europese eenheid’, in: Socialisme & Democratie 8 (1951),pp. 493-499.

6 Hix en Lesse, Shaping a Vision, p. 9. Volgens de auteurs was destudiegroep opgericht door de Socialistische Internationale,maar die kwam pas in juli 1951 van de grond, dus nadat het ver-drag tot oprichting van de egks was ondertekend (18 april 1951).

7 Verslag van het partijbestuur... over de periode van 1October 1950-30 September 1952, pp. 24-25.

8 Jaarverslagen. 1October 1952-30 September 1954, Amsterdam z.j.[1954], p. 32.

9 Jaarverslagen. 1Oktober 1954-30 September 1956, Amsterdam z.j.[1956], p. 49. Cohen noemt de rol van de pvda niet, zie R. Co-hen, Socialisten in Europa, Antwerpen/Amsterdam 1974, pp.66-67. Volgens Hanley daarentegen vond het congres plaats ‘in

het bijzonder onder de auspiciën van de Nederlandse pvda’.Zie D. Hanley, Beyond the Nation State. Parties in the Era of Eu-ropean Integration, Houndmills 2008, p. 62.

10 Hix en Lesse, Shaping a Vision, p. 10. 11 Jaarverslagen. 1October 1956-30 September 1958, Amsterdam z.j.[1958], p. 41; zie ook Hix en Lesse, Shaping a Vision, pp. 11 en 15;Cohen, Socialisten in Europa, p. 68.

12 Jaarverslagen. 1Oktober 1958-30 September 1960, Amsterdam z.j.[1960], p. 21; Cohen, Socialisten in Europa, pp. 111-123; S.L.Mansholt, ‘Bij het begin van een nieuw Europa’, in: Socialisme& Democratie 15 (1958), pp. 337-342. In 1960 had het congresvan de socialistische partijen al een landbouwprogramma aan-genomen. Het Verbindingsbureau had hiertoe een commissieingesteld waarin ‘het Nederlandse element [...] overheerste’. Zowas Evert Vermeer voorzitter en Anne Vondeling rapporteur;zie Cohen, Socialisten in Europa, p. 104.

13 Cohen, Socialisten in Europa, p. 113.14 ‘Gemeenschappelijk actieprogramma’, in: Socialisme & Demo-cratie 20 (1963), pp. 385-399.

15 Hix en Lesse, Shaping a Vision, pp. 13-17. 16 Cohen, Socialisten in Europa, pp. 84-85.17 Ibidem, p. 84; zie ook Hix en Lesse, Shaping a Vision, pp. 13-17.18 Vredeling, ‘Naar een Progressieve Europese Partij?’, pp. 145 147.19 Hix en Lesse, Shaping a Vision, p. 17.20 Verslagen van het Partijbestuur en de Kamerfracties van de Partijvan de Arbeid over de periode 1 oktober 1966-30 september 1968,Amsterdam z.j. [1968], p. 47.

21 H. Vredeling, ‘De Progressieve Partij. Een P.E.P.pil voor inter-nationaal contact’, in: Opinie 5 (1969) 15 (11 oktober), pp. 6-7;

De pvda was traditioneel een pleitbezorger van deoverheveling van bevoegdheden van de partij naar hetEuropese socialistische partijverband. Ze heeft actiefbijgedragen aan de ontwikkeling ‘van Verbindingsbu-reau via Federatie tot nu Partij’, aldus Dankert, die

lange tijd lid was van het Europees Parlement en hetaltijd heeft betreurd dat het supranationale karakter zoweinig uit de verf kwam.80Na zo’n vijftig jaar is aanhet pionierschap van de pvda een einde gekomen.

noten

163

idem, ‘Naar een Progressieve Europese Partij?’; en idem, ‘TheCommon Market of Political Parties’, in: Government and oppo-sition 6 (1971) 4, pp. 448-461.

22 Verslagen Partij van de Arbeid. Van het Partijbestuur over de pe-riode 1 oktober 1970-31maart 1973. Van de Kamerfractie over deperiode 1970-1972, Amsterdam z.j. [1973], p. 34.

23 Hix en Lesse, Shaping a Vision, p. 20.24 Cohen, Socialisten in Europa, p. 76.25 Hix en Lesse, Shaping a Vision, pp. 21-22.26 S. Mansholt, ‘Over de noodzaak van een Europees socialistischprogramma’, in: Socialisme & Democratie 30 (1973) 2, p. 106.

27 PVDA-verslagen. Van het partijbestuur over de periode 1 april 1973-30 september 1974. Van de kamerfracties over de periode 1972-1974,Amsterdam z.j. [1974], p. 75.

28 Hix en Lesse, Shaping a Vision, p. 24.29 Het pvda-congres van februari 1978 amendeerde het ontwerp-programma van de Federatie aanzienlijk. Nadat enkele anderepartijen het niet aanvaardbaar vonden, besloot de pvda dat hetgeamendeerde program voor haar ‘het uitgangspunt voor deverkiezingen [zal] zijn [...] en bindend voor de toekomstigepvda-leden in het Europese Parlement’. Zie PVDA. Verslagen vanhet partijbestuur over de periode 1 april 1976-1 oktober 1978. Vande kamerfracties 1976-1978, Amsterdam z.j. [1978], p. 78.

30 PVDA verslagen [...] over de periode 1 april 1973-30 september 1974,p. 75.

31 Hix en Lesse, Shaping a Vision, pp. 28-29.32 Zie bijvoorbeeld Verslagen Partij van de Arbeid [...] over de pe-riode 1 oktober 1970-31maart 1973, p. 10; en Vredeling, ‘TheCommon Market of Political Parties’, p. 456.

33 Hix en Lesse, Shaping a Vision, p. 33.34 Ibidem, p. 34.35 Ibidem, p. 47.36 Verslagen van het partijbestuur en van de kamerfracties over de pe-riode oktober 1986-1988, Amsterdam z.j. [1988], pp. 95-96.

37 Bewogen beweging. Sociaal-democratie als program en methode,Amsterdam [1988], pp. 84-85.

38 Beleidsverslag Partij van de Arbeid 1 oktober 1988-30 september1990, z.pl z.j. [Amsterdam 1990], p. 18.

39 pes staat voor Partij van de Europese Sociaal-democraten ofPartij van de Europese Socialisten, afhankelijk van de voorkeurvan de betreffende lidpartij (zie noot 50).

40 HP/de Tijd op zondag, 8 november 1992; en interview met A.Berkvens (3 oktober 2008 te Amsterdam), sinds 2002 directeurvan de Alfred Mozer Stichting (ams) en secretaris-generaal vanhet Europees Forum voor Democratie en Solidariteit. Wassinds 1995 projectmanager bij de ams en was van 1995 tot 1999als beleidsmedewerker werkzaam op het internationaal secreta-riaat.

41 Beleidsverslag 1990-1992, z.pl. z.j. [Amsterdam 1992], p. 23.42 S. Day, ‘The Party of European Socialists – Transnational Aspi-rations, National Realities’, in: V.A. Schmidt e.a. (red.), PublicDiscourse and Welfare State Reform. The Social Democratic Expe-rience, Amsterdam 2005, p. 234 en R. Ladrech, ‘The EuropeanUnion and Political Parties’, in: R.S. Katz en W. Crotty (red.),Handbook of Party Politics, Londen, 2006 p. 494.

43 HP/de Tijd op zondag, 8 november 1992.44 Day, ‘The Party of European Socialists’, p. 234.45 Hanley, Beyond the Nation State, 66; en Robert Ladrech, SocialDemocracy and the Challenge of European Union, Boulder 2000,p. 133.

46 The Den Haag Declaration ‘Europe, Our Common Future’,zoals geciteerd in Day, ‘The Party of European Socialists’, p.254.

47 Interview met J.M. Wiersma (3 oktober 2008 te Leiden), Euro-pees-Parlementslid sinds 1994, internationaal secretaris van1987 tot 1999, van 1999 tot 2004 vicevoorzitter van de pes en nuvice-voorziter van de socialistische fractie in het ep.

48 Pro. Maandblad over de Partij van de Arbeid, juni 1997, nr. 5.49 L. Wilde, Modern European Socialism, Aldershot 1992, p. 182;geciteerd in Day, ‘The Party of European Socialists’, p. 233.

50 Zie Hix en Lesse, Shaping a Vision, pp. 59-60; en Hanley, Bey-ond the Nation State, p. 64. In het Engels, Frans, Spaans enGrieks werd de nieuwe transnationale partijorganisatie de ‘Par-tij van Europese Socialisten’, in het Deens, Nederlands, Fins,Noors en Zweeds de ‘Partij van de Europese Sociaal-democra-ten’, in het Duits de ‘Sociaal-democratische Partij’, in het Por-tugees de ‘Europese Socialistische Partij’ en in het Italiaans de‘Partij van het Europees Socialisme’.

51 Hix en Lesse, Shaping a Vision, p. 63.52 pes-delegatie pvda, Voor een democratisch Europa, z.pl., 1998.53 Interview Wiersma.

164

54 De andere kandidaat was de Italiaan Giuliano Amato.55 Day, ‘The Party of European Socialists’, p. 222.56 De Europese Raad gaf zijn goedkeuring aan het statuut in 2000(Nice). Het statuut gaf een verdere uitwerking aan het ‘partij-artikel’ uit het Verdrag van Maastricht (als artikel 191 opgeno-men in het Verdrag van Amsterdam). Zie Ladrech, ‘The Euro-pean Union and Political Parties’, p. 497.

57 Ibidem, p. 49758 Hix en Lesse, Shaping a Vision, p. 101; en Hanley, Beyond theNation State, p. 67.

59 Hix en Lesse, Shaping a Vision, p. 97; en Day, ‘The Party of Eu-ropean Socialists’, p. 219.

60 Interview met M. Laffeber (13 oktober 2008 te Amsterdam), in-ternationaal secretaris van de pvda sinds 2003.

61 Ladrech, ‘The European Union and Political Parties’, p. 494.62 Interview Wiersma.63 Hanley, Beyond the Nation State, p. 70.64 Interview Laffeber.65 Zie G. Voerman, ‘De Nederlandse politieke partijen en de Eu-ropese integratie’, in: K. Aarts en H. van der Kolk (red.), Neder-landers en Europa. Het referendum over Europese grondwet, Am-sterdam 2005, pp. 44-63; R. Koole en L. Raap, ‘Euroscepsis ende sociaal-democratie in Nederland’, in: H. Vollaard en B. Boer(red.), Euroscepsis in Nederland, Utrecht 2005, pp. 109-128; en S.Singelsma, ‘Socialisten, liberalen en Europa’, doctoraalscriptieRijksuniversiteit Groningen, Groningen 1979. Dat niet ieder-een in de pvda in de jaren vijftig federalistisch was, maakt Ma-thieu Segers in zijn bijdrage aan dit jaarboek duidelijk.

66 Interview Wiersma.67 Interview Berkvens.68 Interview Wiersma.69 Ibidem.70 Day, ‘The Party of European Socialists’, p. 237.71 Ibidem, pp. 249-250.72 Interview Berkvens. 73 Koole en Raap, ‘Euroscepsis en de sociaal-democratie in Neder-land’, pp. 118-119.

74Werkgroep politiek-inhoudelijke koers (commissie-De Boer),De kaasstolp aan diggelen. De PVDA na de dreun van 15mei, Am-sterdam 2002, p. 34.

75 Werkgroep Europa, Europa: vertrouwen herwinnen, Amsterdam2005, p. 18.

76 J. Hippe, R. Kroeze, P. Lucardie, N. van de Walle en G. Voer-man, ‘Kroniek 2005. Overzicht van de partijpolitieke gebeurte-nissen van het jaar 2005’, in: Jaarboek 2005Documentatiecen-trum Nederlandse Politieke Partijen, Groningen 2007, p. 65; zieook W. Bos, Dit land kan zoveel beter, Amsterdam 2006, pp.155-156.

77 Het Nederland van morgen, verkiezingsprogramma 2006, p. 5478 Beleidsverslag 1990-1992, p. 176.79 Interviews Wiersma en Laffeber.80 Piet Dankert, ‘Europese integratie en democratie’, in: F. Beckere.a. (red.), De toekomst van de democratie. Het eenentwintigstejaarboek voor het democratisch socialisme, Amsterdam 2000, p.204.

165

Zomer 2008 betoogde ik in Socialisme & Democratiedat alleen een ambitieus, coherent, Europees sociaal-democratisch programma de gapende kloof kan dich-ten tussen economisch beleid en sociaal beleid binnende Europese Unie. 1Met instemming verwees ik naareen stelling die drie wbs’ers in de Volkskrant haddengedebiteerd: ‘Voortgaande globalisering van de econo-mie op de schaal die we nu meemaken zal onvermijde-lijk leiden tot een groeiende discrepantie tussen inter-nationale economische dynamiek en macht enerzijds,en nationale politieke binding en besluitvorming an-derzijds. We ain’t seen nothing, yet.’2

En zie, in september escaleerde een bankencrisis dieoveral ter wereld nationale politieke thema’s in eenheel nieuw licht plaatste. De gedereguleerde financiëlewereldmarkt waarop nationale overheden elkaar pro-beerden af te troeven in de race om de aantrekkelijkstevestigingsplaats te zijn, stortte in. Publieke toezicht-houders hadden, zwak en geïsoleerd als zij zijn, nauwe-lijks iets in te brengen. In Nederland worden alle sec-toren van de economie en alle lagen van de bevolkinggeraakt door de kredietcrisis – het zoveelste bewijs vanonze kwetsbaarheid voor de immoraliteit van de

markt. Overheden op alle niveaus werden erdoor over-rompeld.De gebeurtenissen brachten een radicale omslag te-

weeg in de strekking van de analyses van economen, deredactiecommentaren in de financieel-economischepers en de mediaberichtgeving in het algemeen. Opvat-tingen over de mondiale economie en de politieke stu-ring daarvan zijn drastisch veranderd. Helder is dat deneoliberale ‘Washington consensus’ het loodje heeft ge-legd: deregulering en zelfsturende markten hebben hunsterrenstatus van universeel wondermiddel verloren.Waar voorheen terughoudendheid heerste ten aanzienvan sterk centraal financieel toezicht, wordt in Europanu steeds breder ingezien dat alleen via een strakke re-gie op Europees niveau effectief kan worden opgetre-den tegen de uitwassen van ongereguleerd kapitalisme.Dat is ook de enige manier om te voorkomen dat na-tionale budgetten voor reddingsoperaties voor bankenen financiële garanties aan rekeninghouders door haas-je-over-effecten voortijdig uitgeput raken.Opvallend is dat in veel analyses en commentaren

wordt teruggegrepen op ooit ouderwets verklaarde be-grippen als ‘de moraal’ die moet terugkeren in de eco-

Een sociale agenda voor Europa

Ieke van den Burg

nomische realiteit. De cheerleaders van het aandeel-houderskapitalisme zijn uitgejubeld. In hun zoge-naamd superieure model zouden managers wordenaangezet tot scherpe prestaties via koppeling van hunbeloning aan de beurswaarde van hun bedrijf. Van deperverse prikkels in dat systeem plukken we nu dewrange vruchten. In deze bijdrage werk ik de gedachten uit eerderge-

noemd artikel in Socialisme & Democratie nader uit,tegen de achtergrond van de actualiteit en verwachtin-gen voor de toekomst. De sociaal-democratie moetmet beide handen de kans grijpen om haar idealen vanvrijheid, gelijkheid en solidariteit een nieuwe invullingte geven in doortastend en samenhangend beleid opEuropees niveau: op economisch vlak zijn er stevigecorrecties te maken op de neoliberale agenda, op soci-aal terrein valt er een wereld te winnen.

Het zwaartepunt verlegdDe Partij van de Europese Socialisten (pes) was de eer-ste politieke beweging op Europees niveau die waar-schuwde voor de risico’s van casinokapitalisme. In dezomer van 2006 brachten voorzitter Poul Nyrup Ras-mussen en ik, als coördinator van de pes-leden in deEconomische en Monetaire Commissie van het Euro-pees Parlement (ep), een groep experts bijeen om sa-men met ons een rapport op te stellen over hedge-fondsen en private equity-fondsen die met grote hoe-veelheden geleend geld (‘leverage’) de continuïteit en

werkgelegenheid van niet de minste bedrijven in ge-vaar brachten. In het lijvige werkstuk, dat verscheen inhet voorjaar van 2007, wordt een twintigtal van ditsoort cases beschreven.3

Met veel moeite slaagden we erin de andere partijenin de Economische Commissie van het ep ervan teovertuigen dat deze problematiek op stellige toon aande orde gesteld moest worden bij de Europese Com-missie, in officiële rapporten. Het initiatief werd te-gengewerkt door de conservatieven en de liberalen, diesamen een meerderheid vormen. Er was een krediet-crisis voor nodig om hen tot inkeer te brengen: pas inseptember 2008 verleende een ruime meerderheid vande fracties in het ep steun aan drie officiële rapportenwaarin de Europese Commissie wordt gesommeerdmet wetgevingsvoorstellen te komen.4 Intussen had depes over dit thema intensieve contacten opgebouwdmet de Democraten in de Verenigde Staten en was ereen pes-werkgroep ingesteld die overleg voert met deinternationale vakbeweging, pensioenfondsen en insti-tutionele beleggers. 5

Het is zaak dat de pes haar voorsprong uitbouwt enuitbuit. De sociaal-democratische beweging staat voorde opdracht om juist nu, in deze onzekere tijden, eensubstantiële tegenmacht te ontwikkelen, niet alleen omhet ontketende kapitalisme in de juiste rails te krijgen,maar ook om populistische politieke partijen en nogveel gevaarlijker stromingen die zich in allerlei landenmanifesteren de wind uit de zeilen te nemen. Om de

166

crisis en de recessie te lijf te gaan kunnen we terugvallenop een beproefd sociaal-democratisch instrumentari-um van doortastende overheidsinterventie. Essentieel isdat we onze visie en voorstellen niet alleen in de finan-cieel-economische krantenkaternen uitdragen, wantdan zouden we een te beperkt publiek bereiken. Onzegrootste uitdaging schuilt in het scheppen van houvasten een nieuw toekomstperspectief voor de veelbespro-ken Modernisierungsverlierer, de sociaal-economischkwetsbare groepen die traditioneel tot de achterban be-horen van de brede volkspartij die de pvdawil zijn.Hiertoe is slechts één recept voorhanden: een actief

en stimulerend Europees en internationaal programmamet niet alleen een economische, maar ook een stevigesociale dimensie. Met nationale plannen en wensen-lijstjes komen we er eenvoudig niet.6 Slaagt de sociaal-democratische beweging er niet in om het zwaartepuntvan haar politiek naar het supranationale niveau te til-len, dan zullen de pvda en haar zusterpartijen kiezersblijven verliezen aan anti-Europese, protectionistischeen populistische anti-establishmentstromingen oprechts en op links, zelfs al hebben die niemand een reëelperspectief op verbetering te bieden.

De crisis bezweren, structuren hervormenOp geopolitiek niveau kunnen de kredietcrisis en derecessie immense gevolgen hebben. De scheve, precai-re monetaire verhoudingen tussen economischemachtsblokken moeten worden rechtgezet. De groei-

ende macht van Brazilië, Rusland, India en China (dezogenaamde bric-landen)7 dient te worden gehono-reerd met invloed in het Internationaal MonetairFonds (imf) en de Wereldbank. Geboden is een revivalvan de Bretton Woods-instellingen.8 Een EuropeseUnie die als eenheid opereert kan op dit proces eenkrachtiger invloed uitoefenen dan afzonderlijke lidsta-ten die zich uitspreken in g7-, g8- of g20-verband.Te verwachten valt dat de Verenigde Staten met

Barack Obama als president en een Democratischemeerderheid in de Senaat en het Huis van Afgevaardig-den een koers zullen varen die uitzicht biedt op een ge-lijkwaardiger en vreedzamer multilaterale wereldorde.Op ons eigen continent gaat een door Nicolas Sarkozygekoesterde wens in vervulling: een sterkere economi-sche governance, dat wil zeggen een serieuze macro-economische beleidsafstemming en -coördinatie, in deeurozone.9Het draagvlak daarvoor is recentelijk enormgegroeid: zelfs het Verenigd Koninkrijk van euroscepti-cus Gordon Brown staat er positief tegenover. Zal de fi-nanciële crisis de katalysator blijken voor een hechtereEuropese Unie en voor een verdere versterking van deeuro en de eurozone? Niet alleen landen van het voor-malige Oostblok staan te trappelen om tot de muntu-nie toe te treden, maar ook Denemarken, Zweden ende eea-landen, IJsland voorop. (eea staat voor ‘Europe-an Economic Area’, oftewel de Europese EconomischeRuimte.) Het Verenigd Koninkrijk zou het inwisselenvan de sterling voor de euro nog wel eens nodig kun-

167

nen hebben om zijn rol op het financiële wereldtoneelte kunnen blijven spelen.Net als Jean Monnet, een van de grondleggers van de

Europese samenwerking, ben ik van mening dat we onsniet tevreden moeten stellen met de heldendaden vannationale politici die toesnellen om branden te blussendie de kredietcrisis veroorzaakt. Nodig zijn institutio-nele hervormingen: structurele veranderingen voor delange termijn in het financieel toezicht, in de regelge-ving en op een terrein als dat van het bankgeheim en debelastingparadijzen. Taboes zullen moeten worden ge-slecht. Om dat in een democratisch proces te bewerk-stelligen dienen het Europees Parlement en nationaleparlementen de handen ineen te slaan. Onze gedeeldetaak is het kritisch volgen van wat regeringsleiders enstaatshoofden, van wie de meesten van conservatievenof rechts-liberalen huize zijn, in gang zetten en hunwaar nodig van constructieve inbreng voorzien.Waarom zijn regelgeving en coördinatie van toe-

zicht tot nu toe tekortgeschoten? Dit hoort grondig teworden uitgezocht. Verder moet iedereen, ook natio-nale parlementariërs, de keerzijde onderkennen vannationale strategieën om de aantrekkelijkste vesti-gingsplaats te worden voor vul-maar-in-welke finan-ciële of andere activiteit. Wellicht levert dat de zobroodnodige verbreding op van het draagvlak voorverscherpt toezicht door een Europese toezichthouderop grote, grensoverschrijdende financiële instellin-gen.10Ons blikveld moet veel meer omvatten dan de

heersende bankencrisis en de noodplannen die wordeningezet. Gezien de sombere economische vooruitzich-ten kunnen we het ons niet permitteren om miljardenin financiële instellingen te stoppen terwijl we werkne-mers die hun baan verliezen, huiseigenaren die hunhypotheek niet meer kunnen betalen en door ondeug-delijke financiële producten gedupeerde beleggers inde kou laten staan. De sociaal-democratie moet de financiële crisis niet

als een geïsoleerd, ‘technisch’ onderwerp te lijf gaan.Het is mooi dat in verschillende Europese regeringeneen sociaal-democraat vakbekwaamheid aan de dagkan leggen op de sleutelpost Financiën.11Maar het gaatom meer: vanuit onze visie en idealen zullen we onsstempel moeten drukken op sociaal-economisch be-leid in aanzienlijk bredere zin – niet door te vervallenin hoogdravende ideologische betogen over ‘het eindevan het kapitalisme’ en ‘overheid versus markt’, maardoor concrete programmapunten aan te reiken. Neem het veranderen van beloningssystemen. Hier

kan het ideaal van een gelijkere inkomensverdeling ge-koppeld worden aan het uitbannen van perverse prik-kels in de bankenwereld die tot verwaarlozing van risi-co’s hebben geleid. Of neem de zeggenschapsverhou-dingen in het bedrijfsleven: het failliet van de hype vande schier absolute aandeelhoudersmacht biedt per-spectief op een revival van de Rijnlandse traditie waar-in ook belangen van andere bij het bedrijf betrokkenpartijen – om te beginnen die van werknemers – wor-

168

den meegewogen in de bedrijfsstrategie voor de langetermijn. Deze paradigmawisseling (om niets minderdan dat gaat het) kan alleen slagen als landen die geza-menlijk, in Europees verband, aanvatten.

De dominantie van de interne markt Nodig is, meer dan ooit tevoren, een sterk (pro)actiefEuropees sociaal-economisch beleid waarin economieen sociaal beleid gekoppeld zijn. Meebuigen met anti-Europasentimenten is voor een partij als de pvda eenheilloze route. Ik stoor me zeer aan de simplistischebenadering die ik in de partij en in de media maar al tevaak tegenkom: de veronderstelling dat er een eclecti-sche en opportunistische selectie is te maken van on-derwerpen waar ‘Brussel’ zich mee mag bemoeien. Aldiegenen die zich zo opwinden over de zogenaamdgrenzeloze ‘Europese bemoeizucht’, is het kennelijknog niet duidelijk dat we sinds 1992 een interne markthebben in de Europese Unie, waarvan zaken als pro-ductveiligheidsstandaarden, btw-tarieven, normenvoor werk- en rusttijden en arbeidsomstandighedenonvervreemdbaar deel uitmaken.12

Zeker, rechtse partijen doen er alles aan om juist dieonderdelen van de gemeenschappelijke markt die be-doeld zijn voor consumenten- en arbeidsbescherming,voor gelijke behandeling en werknemersrechten bui-ten de orde te verklaren, ze te betitelen als protectio-nistische belemmeringen voor het vrije verkeer vangoederen en diensten en ze overboord te zetten – dit

alles uiteraard ten behoeve van het bedrijfsleven. Hunsucces van de laatste jaren voedt de eurosceptische ge-luiden van links-nationalistische stromingen als de sp,die de hele interne markt en Europese samenwerkingafdoen als een neoliberaal project en als zodanig ver-oordelen.Mijn antwoord luidt als volgt. Samenwerking op

economisch terrein zoals belichaamd in de internemarkt en de monetaire unie is van onschatbare waardevoor de economische vooruitgang in de lidstaten envoor de positie van Europa in de wereld. Maar: daar-mee is het Europese project nog niet voltooid. Metname de sociale en politieke dimensies van de samen-werking tussen de lidstaten behoeven versterking.Daarom moet de sociaal-democratie teruggrijpen opde idealen en instrumenten van de verzorgingsstaat endie over de grenzen heen uitbouwen. Het ‘Europesesociale model’ zal meer moeten zijn dan een frase diemenigeen voor in de mond heeft, meer ook dan eengouden randje rond afzonderlijke nationale verzor-gingsstaattradities. Dat sociale model dient stevig ver-ankerd te worden in het Europese economische beleid,dat niet meer eenzijdig gericht moet zijn op de vrijhe-den van de interne markt.Ik bepleit geen grootscheepse verschuiving van be-

voegdheden, noch een eenheidsworst van één Europe-se verzorgingsstaat. Voor nationale tradities en prefe-renties moet ruimte blijven; met het nastreven van ge-zamenlijke doelstellingen en het vaststellen van

169

minimumnormen hoeft dat niet te wringen. Wat ikvoorsta, is dat de diepe kloof tussen enerzijds Europeeseconomisch beleid (interne markt en mededinging) enanderzijds nationaal sociaal beleid wordt gedicht endat de sociale component in het Europese beleidwordt verstevigd.13De geïntegreerde aanpak van eco-nomische en sociale politiek is hét klassieke kenmerkvan de Europese verzorgingsstaten – en met recht.Hoe inspirerend blijven de woorden van Jacques

Delors, de sociaal-democraat die als voorzitter van deEuropese Commissie (1985-1994) aan de wieg stondvan de Europese gemeenschappelijke markt en de Eco-nomische en Monetaire Unie (emu). Zijn motto voorde interne markt was: ‘stimuleren door concurrentie,versterken door samenwerking en eenwording doorsolidariteit’.14Na het tijdperk-Delors kreeg de bevor-dering van concurrentie voorrang boven het stimule-ren van samenwerking en solidariteit. Onder Com-missievoorzitter Barroso is de sociale agenda van deEuropese Unie verwaarloosd. Als er al richtlijnvoor-stellen op sociaal terrein worden gedaan, dan verdwij-nen ze in politiek drijfzand of passeren ze in sterk afge-zwakte vorm. In plaats van voor juridisch bindendemaatregelen opteert men voor discussieprojecten, dezogeheten ‘open method of coordination’. De Lis-sabon-strategie is niet de geïntegreerde sociaal-econo-mische en werkgelegenheidsagenda geworden die deregisseurs ervan – de Portugese sociaal-democraatAntónio Guterres voorop – ambieerden, maar een mo-

derniseringsagenda voor deregulering en liberalisering.Terwijl zij steeds meer het primaat over de econo-

mische politiek aan Brussel overlieten en daarbij wei-nig ondernamen om burgers te beschermen tegen degure kanten van de globalisering,15 claimden nationalepolitici dat zij zelf wel een buffer zouden opwerpen,door hun bevoegdheden op sociaal terrein af te scher-men tegen bemoeienis vanuit Brussel. Dat bleek eenillusie. Het Europese gemeenschapsrecht laat steedsmeer zijn invloed gelden op de sociale politiek in delidstaten via de regels van het vrije verkeer. En dat hakterin, juist daar waar – zeker ook in Nederland –marktwerking en privatisering nadrukkelijk de toonzetten in sectoren als gezondheidszorg, woningbouw,openbaar vervoer en onderwijs.Botsingen tussen sociale overwegingen en solidari-

teitsoverwegingen enerzijds en de regels van het vrijeverkeer anderzijds worden steeds vaker aan de rechtervoorgelegd. Het Europese Hof van Justitie heeft in der-gelijke gevallen een eenzijdig instrumentarium tot zijnbeschikking. Waar de interne-marktregels gedetailleerdonderbouwd en uitgewerkt zijn in richtlijnen en veror-deningen, is voor het bijeensprokkelen van sociale ar-gumenten heel wat creativiteit vereist.16 Solidariteit ensociale samenhang zijn wezensvreemde elementen inde Verdragsartikelen die de rechtsbasis vormen voor re-gels over vrij verkeer en mededinging. In de (semi)pu-blieke sector levert de dominantie van die regels al tevaak uitkomsten op die haaks staan op wat direct be-

170

trokkenen en burgers vanuit sociale overwegingen envanuit het algemeen belang wenselijk vinden.Het probleem is helder: de marktideologie is in Eu-

ropa veel sterker gaan overheersen dan was gebeurd alsde lijn van Delors was doorgezet. Mededinging, sa-menwerking én solidariteit zouden een drie-eenheid inbeleid moeten vormen.

Dienstenrichtlijn en arbeidsmigratieHet probleem van het ontbreken van een geïntegreerdesociaal-economische Europese politiek doet zich bij uit-stek voelen bij kwesties die samenhangen met de toe-loop van arbeidsmigranten uit de nieuwe lidstaten. Inkwetsbare stadswijken doen huisjesmelkers en koppel-bazen tegenwoordig goede zaken met het uitbuiten vanBulgaren en Roemenen. Net als na de eerste uitbrei-dingsronde – in 2004, met onder meer Polen en Honga-rije – zetten de vakbeweging en de pes-fractie in het epin op sociaal beleid en arbeidsmarktbeleid om de ar-beidsmobiliteit van nieuwe naar oude landen in goedebanen te leiden. Uitstellen van het probleem, via over-gangstermijnen voor het vrije verkeer van werknemers,werkt niet of averechts: het sluiten van de voordeur leidttot trucs en ellende via de achterdeur. Wat node wordtgemist is flankerend beleid, zoals we dat in de polder zograag zien bij reorganisaties en bedrijfsverplaatsingen.Het gevolg is, alweer, groeiende euroscepsis. Economenkunnen roepen dat het allemaal best meevalt en dat ar-beidsmigratie uit de nieuwe landen een tijdelijk pro-

bleem is dat zich vanzelf oplost, de effecten ervan treffenjuist diegenen die toch al weinig positiefs van Europa –en breder: de globalisering – ondervinden.Niet alleen aan onze kant van het voormalige ijzeren

gordijn zijn negatieve gevoelens gewekt. Inwoners vande nieuwe landen voelen zich gedegradeerd tot twee-derangsburgers voor wie fundamentele vrijheden nietgelden. Dat het Europese beleid kwaad bloed zette,heeft zich met name gemanifesteerd bij de hevige, vaakemotionele discussies rond de Europese Diensten-richtlijn. De nieuwe landen zagen die richtlijn over hetvrije verkeer van diensten als vervanging voor het vrijeverkeer van werknemers – als een route dus waarlangsze alsnog toegang zouden kunnen krijgen tot de mark-ten van het ‘oude’ Europa. In landen als Frankrijk enNederland leefden grote zorgen over mogelijke kwalij-ke effecten van de nieuwe richtlijn in de vorm van uit-holling van arbeidsvoorwaarden. In de pes-fractie hebben we met veel moeite de ge-

lederen gesloten weten te houden; collega’s uit deoude en de nieuwe landen trokken één lijn. Met steunvan een deel van de verdeelde evp-fractie hebben wede scherpste kantjes af kunnen halen van het oor-spronkelijke idee achter de richtlijn: een vrij verkeervoor dienstverleners op grond van de arbeidswetge-ving, sociale wetgeving en consumentenwetgevingvan het land van oorsprong. Hoewel uiteindelijk deverhouding tussen werkland- en oorsprongslandprin-cipes binnen de verschillende rechtsgebieden wel is

171

rechtgetrokken, heeft de richtlijn zoals die op 28 de-cember 2006 in werking is getreden nog allerlei losseeindjes. Bij de toepassing en uitwerking van de regelsin de praktijk zullen die nog veel conflictstof opleve-ren.17

Het basisprobleem is dat Europese interne-marktre-gels schuren met de veronderstelde autonomie van na-tionale en decentrale overheden voor wat betreft de in-richting van hun verzorgingsstaatarrangementen. Overtwee kwesties in het bijzonder zullen we de komendetijd nog veel horen. De eerste draait om de vraag hoeregels van de interne markt inwerken op de organisatie,financiering en inrichting van publieke diensten. Detweede kwestie betreft de wijze waarop het primaat vande regels die binnen een bepaalde lidstaat gelden metbetrekking tot arbeidsrecht en arbeidsverhoudingen,zich verhoudt tot het vrije verkeer van diensten en detoegang van dienstverleners uit andere lidstaten die nietin het betreffende land gevestigd zijn.

Interne markt en publieke sectorNederland loopt voorop bij het introduceren vanmarktwerking en concurrentie tussen ondernemingenin de sfeer van de publieke diensten. Bij de uitvoeringdaarvan spelen niet alleen factoren als doelmatigheid,kostenreductie en innovatie een rol, maar ook aspec-ten als betaalbaarheid, toegankelijkheid, rechtvaardig-heid en solidariteit. Dat publieke diensten specifiekeeisen stellen betekent niet dat ze alleen door de over-

heid kunnen worden aangeboden. Private partijenkunnen hierin beslist een belangrijke rol spelen – devraag is alleen hoe, wanneer en onder welke condities.Bij een keuze voor uitvoering ‘op de markt’ is het

van groot belang dat de verantwoordelijke lokale, re-gionale of nationale overheid de regie houdt. Andersdan bij commerciële dienstverlening draait het hierniet simpelweg om individuele keuzes en de wettenvan vraag en aanbod. De overheid moet adequaat kun-nen toetsen of private uitvoerders doelstellingen vanalgemeen belang naar behoren nastreven. Indien no-dig moet zij verplichtingen kunnen opleggen.18Voor-komen moet worden dat bij de overgang van een pu-bliek naar een marktgericht systeem vaste dienstver-banden, lonen en arbeidsvoorwaarden onder drukkomen te staan. In sectoren waar goed en gemotiveerdpersoneel schaars is, kan dat immers de kwaliteit vande dienstverlening in gevaar brengen.Elke publieke dienst die wordt onderworpen aan

marktwerking, liberalisering of privatisering komt au-tomatisch onder de Europese regels inzake mededin-ging, staatssteun en aanbesteding te vallen. Op allediensten die de overheid overlaat aan verzelfstandigdeuitvoeringsorganisaties of die ze via concessies en aan-bestedingen aan marktpartijen gunt, zijn die marktre-gels van toepassing. Het heet dan dat er sprake is vaneen dienst van algemeen economisch belang (daeb).Het door Frans Timmermans knap uitonderhandeldeprotocol bij het Verdrag van Lissabon19 zal op dit punt

172

geen verandering brengen. Alleen diensten van alge-meen belang (dab) waarbij geen sprake is van ‘econo-mische’ activiteit, vallen buiten de marktregels.Het is een misverstand te denken dat het aan een

lidstaat of een decentrale overheid zou zijn om eenDienst als een niet-economische dienst van algemeenbelang aan te duiden en daarmee af te schermen van demarkt. Dat meende men in Nederland bijvoorbeeld tekunnen doen voor de watersector. Het is maar devraag of de opvatting die daarover in de wet is vastge-legd, zou standhouden voor de Europese rechter. HetEuropese Hof van Justitie en de Europese Commissiehanteren een drievoudige norm: er moet sprake zijnvan een dienst die niet door de markt kan worden ver-richt, waarvoor geen financiële tegenprestatie wordtgevraagd en waarmee geen geld wordt verdiend. Hetvalt moeilijk staande te houden dat dit het geval is inde watersector. Lastig is dat er geen secundaire wetgeving bestaat

waarin deze criteria helder zijn vastgelegd en uitge-werkt. Handvatten ontbreken ook voor de beantwoor-ding van vragen als wanneer staatssteun geoorloofd isen wanneer en hoe er Europees aanbesteed moet wor-den. In al dit soort gevallen zijn antwoorden alleenmet een grote onzekerheidsmarge te formuleren op ba-sis van jurisprudentie van geval tot geval.Via allerlei interpretatieve mededelingen en veror-

deningen probeert de Europese Commissie – lees: hetDirectoraat-Generaal Interne Markt en het Directo-

raat-Generaal Mededinging – zich als hoeder van deEuropese basisregels en -principes op te werpen. Inmijn ogen is dit geen juiste gang van zaken en zoudende wetgevers een politieke discussie moeten voerenover essentiële afwegingen tussen rechtsbeginselen enbelangen. Al sinds jaren pleit de pes-groep in het ep er-voor om orde op zaken te stellen. Uit onvrede met hetuitblijven van initiatieven van de Europese Commissie– en om misverstanden over haar eigen visie en agendate ontzenuwen – publiceerde onze fractie in 2006 zelfeen proeve van een horizontale kaderrichtlijn dienstenvan algemeen economisch belang.20

Vrij verkeer en arbeidsvoorwaardenEen ander ‘hot item’ van de afgelopen jaren betreft hetarbeidsrecht en de wijze waarop arbeidsvoorwaardentot stand komen.21 In het compromis over de Dien-stenrichtlijn is opgenomen dat cao’s niet als belemme-ring voor het vrije verkeer van diensten mogen wordenbeschouwd.22 Inmiddels liggen er echter verschillendeuitspraken23 van de hoogste Europese rechter die ditprincipe op losse schroeven zetten. In verschillende za-ken die draaien om de rechtmatigheid van vakbonds-acties oordeelt het Hof – merkwaardigerwijs tégen hetadvies van de advocaat-generaal in – dat cao-bepalin-gen die gelden in het ‘werkland’, niet dwingend aanbuitenlandse ondernemingen kunnen worden opge-legd. Hoogstens mogen eventuele wettelijke mini-mum(loon)bepalingen worden opgelegd, conform de

173

bepalingen van de Detacheringsrichtlijn.24De mini-mumbepalingen van de Detacheringsrichtlijn wordenhiermee tot algemene norm gebombardeerd voor be-drijven die over de grens actief zijn, terwijl ze in feitealleen bedoeld zijn voor uitzonderingsgevallen van tij-delijke detachering in een ander eu-land.Ook hier is sprake van een zorgwekkende dyna-

miek: bij gebrek aan heldere bepalingen van de kantvan de Europese wetgever (Raad van Ministers en Par-lement) gaat de Europese rechter zich inhoudelijke op-vattingen aanmeten over de proportionaliteit en legiti-miteit van specifieke arbeidsvoorwaardeneisen. Het isronduit ondemocratisch om zoveel aan de creatievebesluitvorming van rechters over te laten, zeker alsduidelijk is dat zij het onderling oneens zijn. Het gaatniet aan dat rechters uit de oude en nieuwe landen on-derling politieke deals sluiten. In ons stelsel zijn de po-litieke keuzes en compromissen voorbehouden aan dewetgever.Zolang het Gemeenschapsrecht zich kenmerkt

door een disbalans tussen economische belangen ensociale overwegingen, zullen de eerste het winnen vande tweede. En aangezien Europees recht boven natio-naal recht gaat, zullen interne-marktregels zo steedsmeer invloed gaan uitoefenen op beleidsterreinenwaarop Europa in eerste instantie onbevoegd leek. Nude Unie is uitgebreid tot 27 lidstaten met zeer uiteen-lopende sociale tradities, is er alleen maar meer redentot zorg.

In het Europees Parlement en bij het Europees Ver-bond van Vakverenigingen hebben de recente uitspra-ken van het Hof over cao-bepalingen en vakbondsac-ties geleid tot nieuwe impulsen voor het bepleiten vanEuropese minimumnormen en betere regels ten aan-zien van grensoverschrijdende arbeid en collectieve ac-tie. Rechtszekerheid en politieke afwegingen in trans-parante wetgevingstrajecten zijn immers sterk te pre-fereren boven rechtsonzekerheid en het lijdzaamwachten op uitspraken van rechters en interpretatiesvan Commissieambtenaren.

Een ambitieuze Europese agendaOm nationale verzorgingsstaattradities te waarborgenmoeten sociaal-democratische partijen in Europa zichniet achter hun landsgrenzen terugtrekken, maar zichjuist achter een ambitieuze Europese agenda scharen.Opportunistisch grasduinen tussen beleidsterreinen –‘meer Europa’ voor wat op een bepaald moment toe-vallig in de mode is,25 ‘minder’ op terreinen waar denationale politiek graag de touwtjes in handen heeft(of de schijn ophoudt dat zij dat doet) – is niet alleenineffectief, het is naïef en riskant. Iedereen moet deogen openen voor het harde feit dat terreinen als socia-le zekerheid, onderwijs en gezondheidszorg allang nietmeer zijn afgeschermd van de interne-marktregels. Denieuwe werkelijkheid is dat waar Brussel bevoegd is,Europese wetgeving ten faveure van het vrije verkeer intoenemende mate arbeidsvoorwaarden, publieke dien-

174

sten van algemeen belang en sociale bescherming on-der druk zet.Om de zegetocht van de marktregels een halt toe te

roepen moeten we de sociale principes van onze mo-derne verzorgingsstaten Europees inkaderen. Veelvoorbereidend werk is al verricht. Eind 2006 kwam inpes-verband onder leiding van Rasmussen en Delorseen manifest tot stand onder de titelNew Social Euro-pe.26Dit benadrukt het belang van samenhang tussensociaal en economisch beleid via een vergelijking tus-sen nationale praktijken. Al in januari 1997 – Neder-land was voorzitter van de Europese Unie – deed toen-malig minister Ad Melkert hetzelfde met een baanbre-kende conferentie.27Melkert liet zien dat sociaalbeleid een productieve factor is die onmisbaar is voorhet succes van economisch beleid. Van recenter datum is Inclusive Europe, Europe for

all, een rapport van de pes-fractie dat bouwstenen aan-draagt om inspanningen van nationale sociaal-demo-cratische partijen te ondersteunen met Europese ini-tiatieven.28Het rapport pleit ervoor dat in alle interne-marktregelgeving een sociale clausule wordtopgenomen waarin duidelijk wordt gesteld dat diewetgeving niet strijdig mag zijn met nationale wetge-ving inzake arbeidsverhoudingen en socialezekerheid.29Het introduceren van een dergelijke bepa-ling zou een belangrijke stap voorwaarts zijn, maar af-doende is het niet.

Een algemene clausule ontbeert immers de nuance dienodig is om tot werkelijk evenwichtige regelgeving enuitvoering te komen. Bovendien dreigt het gevaar datvanwege het statische karakter van de formulering in-novatie wordt belemmerd en nationaal gedreven pro-tectionisme wordt uitgelokt. Verder biedt zo’n clausuleweinig garanties tegen neerwaartse spiraalvorming,waarbij lidstaten zich gedwongen zien om hun niveausvan sociale bescherming ‘vrijwillig’ naar beneden bij testellen opdat ze zichzelf niet uit de markt prijzen.Er is een bodem nodig van Europese wetgeving op

sociaal terrein, specifieke spelregels bijvoorbeeld be-treffende arbeidsmigratie in relatie tot grensoverschrij-dende dienstverlening, seizoensarbeid, detachering enuitzendarbeid. Dit soort regels moet vergezeld gaanvan instrumenten (zoals versterkt toezicht en betereinspectie) en middelen (zeker ook financiële) voor dehandhaving ervan. De Europese realiteit van de inter-ne markt moet worden aangevuld met een raamwerkvan sociale regels die aan de realiteit van de Europeseverzorgingsstaten zijn ontleend, niet om nationale re-gels te vervangen of te ‘overrulen’, maar om te zorgendat deze überhaupt nog hun gelding kunnen hebben.In dit licht ben ik blij verrast dat de Uitzendrichtlijnwaarvoor ik in 2002 ep-rapporteur was, onlangs intweede lezing is aangenomen, na een blokkade van zes(!) jaar in de Raad van Ministers.30

Als de sociaal-democratie terrein wil heroveren bijde ‘verliezers’ van de globalisering, dan moeten we de

175

176

Europese verkiezingen van 2009 ingaan met een ambi-tieus programma van sociaal-economisch beleid in debeste tradities van onze moderne verzorgingsstaten envan de ideeën van Jacques Delors. Ons doel moet zijn:een aardverschuiving naar links. Die zou zich moetenweerspiegelen in de samenstelling van de EuropeseCommissie: geen Barroso ii dus, maar Rasmussen i.(Zo noemt Poul Nyrup Rasmussen zich graag om zichals vroegere premier van Denemarken (1993-2001) teonderscheiden van de huidige: Anders Fogh Rasmus-sen.) Als geen ander kan Rasmussen de regie verster-ken over de interne markt en monetaire aangelegenhe-den. Maar ook op sociaal terrein zal een EuropeseCommissie onder zijn leiding spijkers met koppenslaan. Daarmee zou zij tegemoetkomen aan de wensvan velen.Als brede lagen van de bevolking zich kunnen vin-

den in het aan banden leggen van bonussen voor top-bankiers, waarom zou er dan geen draagvlak zijn voorhet bepalen van een ondergrens aan de inkomenslad-der (een Europees minimumloon), voor Europese re-gels over fatsoenlijke arbeidstijden en voor meer geba-lanceerde zeggenschapsverhoudingen binnen bedrij-

ven? Laat iedereen eindelijk erkennen dat de internemarkt en het vrije verkeer van goederen, diensten, per-sonen en kapitaal allerlei soms heel gedetailleerde ef-fecten hebben op werknemersrechten, consumenten-bescherming en sociaal en welzijnsbeleid. Dit zou re-den genoeg moeten zijn om aan de slag te gaan methet ontwerpen van betere regels voor de interne markten mededinging, voor staatsteun en openbare aanbe-stedingen, voor detachering van werknemers en de in-zet van zelfstandigen, voor gelijke behandeling (op dewerkvloer zo goed als elders), voor zeggenschap overvennootschappen enzovoort.De kredietcrisis en de economische recessie leveren

het bewijs: in het tijdperk van globalisering kan nie-mand zich achter de dijken verschansen. De uitdagingwaar de pvda en haar zusterpartijen voor staan, is hetheruitvinden van de koppeling tussen sociaal en eco-nomisch beleid, niet alleen op Europees niveau overi-gens, maar ook op mondiaal, nationaal, regionaal enlokaal niveau. Dit moet de boodschap zijn waarmee deEuropese sociaal-democraten in 2009 Brussel verover-en.

177

1 Ieke van den Burg, ‘Een ambitieuze agenda voor een eerlijk Eu-ropa’, in: Socialisme & Democratie 65 (2008) 7-8.

2 Frans Becker, Jurre van den Berg en Monika Sie Dhian Ho,‘Vraagstuk arbeid hoort hoog op de politieke agenda’, in: deVolkskrant, 14 juni 2008.

3 Poul Nyrup Rasmussen en Ieke van den Burg, Hedge funds andprivate equity. A critical analysis, pes, Brussel 2006.

4 Ibidem; Klaus-Heiner Lehne, Transparency of institutional inve-stors, Brussel 2008; Ieke van den Burg en Daniel Daianu, Lam-falussy follow- up: future structure of supervision, Brussel 2008.

5 Ieke van den Burg, ‘Demonen van Wall Street. Verslag vanwerkbezoek aan New York’, op: www.iekevandenburg.pvda.nl,februari 2007

6 Socialistische Partij, ‘Dertig voorstellen voor hervorming vanhet financiële stelsel’, in: Het moet nu anders. Het antwoord vande SP op de kredietcrisis, november 2008.

7 De term bric is bedacht door Goldman Sachs. 8 De overeenkomst van Bretton Woods regelt monetair verkeertussen landen. De overeenkomst is tot stand gekomen in 1944en door 44 landen ondertekend. De oprichting van Wereld-bank en imf vloeide eruit voort.

9 Van economische governance wordt in de Nederlandse persnogal eens een karikatuur neergezet: politici die de EuropeseCentrale Bank willen vertellen wat die met de rente moet doen.Wat ik beoog, is een serieuze macro-economische beleidsaf-stemming en -coördinatie die niet alleen volgens mij en mijnpes-collega’s in de Economische Commissie, maar ook volgensgrondleggers van de Monetaire Unie zoals André Szász onont-beerlijk is. Interessant is dat in de jongste resolutie van het epover de Europese Top van oktober 2008 de andere partijen hunjarenlange weerstand hiertegen hebben opgegeven en met onsde noodzaak van macro-economische coördinatie hebben on-derschreven. Zie ook: European Parliament resolution of 22Oc-tober 2008 on the European Council of 15 and 16October 2008.

10 Europa kent 43 à 45 grote, grensoverschrijdende financiële in-stellingen. Een volledig overzicht is te vinden in een studie van

het Economic and Scientific Policy Department van het Euro-pees Parlement (2008), getiteld Biggest cross-border financial in-stitutions in the EU.

11 Dit geldt uiteraard voor volledig sociaal-democratische regerin-gen, zoals die in Spanje (Solbes), maar ook voor kabinettenwaarin sociaal-democraten in de minderheid zijn, zoals die inDuitsland (Steinbrück) en Nederland (Bos).

12 Jacques Monasch, kandidaat-lijsttrekker van de pvda voor deEuropese verkiezingen, haalt in zijn manifest voor de lijsttrek-kerscampagne, Verander Europa (2008), mijn uitspraak aan datde sociale principes van de verzorgingsstaat Europees moetenworden ingekaderd. Even verderop in het pamflet neemt hij af-stand van wat er op terreinen zoals de slaapdiensten van debrandweer of de btw-tarieven voor kappers allemaal voortvloeituit de interne-marktregels.

13 Dit geldt ook voor het structuurfondsen- en cohesiebeleid. Lo-kale en regionale bestuurders voelen zich daardoor gesteund bijhun pogingen om geïntegreerd sociaal-economisch beleid tevoeren. Den Haag daarentegen reageert zeer afhoudend. DieHaagse aversie tegen het ‘rondpompen van geld’ kwam heelpregnant naar voren in de reacties op het Globaliseringsfonds,gefinancierd uit overschotten op de Europese begroting en be-doeld als uitdrukking van solidariteit met verliezers van de glo-balisering.

14 De voltooiing van de interne markt. Witboek van de Commissievoor de Europese Raad, Milaan 28/29 juni 1985.

15 Ieke van den Burg, ‘Offensief voor sociaal Europa nu’, in: So-cialisme & Democratie 61 (2004) 5-6.

16 Dat er tussen vrije-marktprincipes en rechterlijke uitsprakenspanning kan bestaan, blijkt uit het volgende voorbeeld. In hetAlbany-arrest van 1999 heeft het Europees Hof van Justitie be-paald dat de voor Nederlandse werkgevers verplichte deelnameaan pensioenregelingen die in een algemeen verbindend ver-klaarde bedrijfstak-cao zijn afgesproken, gerechtvaardigd is inhet kader van het algemeen belang. Of de Europese rechters ditook hadden concluderen als de later door commissaris Frits

noten

178

Bolkestein (Interne Markt) ingediende richtlijn voor bedrijfs-pensioenfondsen al had bestaan, valt te betwijfelen. Deze zoge-heten iopr-richtlijn (‘... on the activities and supervision of In-stitutions for Occupational Retirement Provision’ – com(2003) 41) was bedoeld als uitwerking van het principe van vrijverkeer van kapitaal en diensten. Bolkestein en de meeste lid-staten verzetten zich met hand en tand tegen het opnemen van‘sociale’ aspecten in de richtlijn. Daar was geen rechtsbasis voor,zo werd betoogd. Gelukkig heeft het Europees Parlement methet Albany-arrest in de hand de benodigde correcties kunnenaanbrengen.

17 Het doel van de Dienstenrichtlijn is om per 1 januari 2010 bin-nen de Europese Unie een vrije interne markt voor diensten telaten functioneren. Daartoe moeten lidstaten en decentraleoverheden hun wet- en regelgeving doorlichten: alle belemme-ringen voor de vrije vestiging van dienstverrichters en het vrijeverkeer van diensten moeten worden geschrapt.

18 Een voorbeeld is de acceptatieplicht voor zorgverzekeraars. Deoverheid is en blijft verantwoordelijk voor de borging van hetpubliek belang, in dit geval de universele toegankelijkheid en(financiële) solidariteit.

19 Het gaat hier om het ‘Protocol betreffende de diensten van al-gemeen belang’ behorende bij het Verdrag van Lissabon, aliashet Hervormingsverdrag, getekend te Lissabon op 13 december2007.

20 Een nieuwe impuls voor de publieke diensten in Europa. Rechtsze-kerheid, lokale autonomie en garanties voor de burger, pes, Brussel2006. Over deze horizontale richtlijn doen hardnekkige ge-ruchten de ronde: dat de pes alle publieke diensten wil afscher-men van de interne markt en dat zij vanuit Brussel precies wilvoorschrijven hoe de publieke dienstverlening nationaal en de-centraal moet worden vormgegeven. Beide suggesties zijn vol -strekt uit de lucht gegrepen.

21 Zie de verwikkelingen rond de Europese postrichtlijn. In dezerichtlijn, die beoogt de nationale monopolies op postdienstenaf te schaffen en daardoor innovatie in de sector te bevorderen,kon het Europees Parlement alleen heel algemene frasen opne-men over het respecteren van arbeidsvoorwaarden en arbeids-verhoudingen. Een rechtsbasis voor specifieke bindende bepa-lingen was er niet. In Duitsland en Nederland zien we nu de ge-

volgen. De ‘oude’ monopolisten schermen hun markt af dooropportunistisch gebruik te maken van cao-bepalingen en alge-meen verbindende verklaringen. Nieuwe toetreders proberenzich in te vechten door schijnzelfstandigen in te zetten met(stuk)lonen die ver afstaan van wat vroeger in de sector gebrui-kelijk was. Een geïntegreerde visie op de liberalisering van depostmarkt, met aandacht voor sociale condities en de conse-quenties van liberalisering voor de werknemers in de sector enuitgewerkt in passende wetgeving en zorgvuldige fasering,wordt node gemist. Naar mijn mening is er een combinatie no-dig van randvoorwaarden in de liberaliseringswetgeving, alge-mene sociale minimumvoorwaarden en definities – zoals metbetrekking tot ‘zelfstandig’ werk – op Europees niveau, plus eenactieve rol van de Europese Commissie ter bevordering van eensociale dialoog tussen de sociale partners in de sector inzake despecifieke arbeidsvoorwaarden en sociale plannen. Maar ookhier heeft Bolkesteins opvolger Charlie McCreevy aan zo’ngeïntegreerde strategie geen boodschap. Hij ziet liever dat con-flicten via juridische procedures bij het Hof worden uitge-knokt.

22 Dienstenrichtlijn, artikel 4,7.23 Het gaat om uitspraken in de zaken ‘Laval’, ‘Viking’, ‘Rüffert’en ‘Commissie vs. Luxemburg’. De zaak-Laval (uitspraak d.d.18-12-2007, C-341/05) draaide om acties van Zweedse vakbon-den tegen het Letse bedrijf Laval dat bij een bouwproject inVaxholm voor 35 Letse bouwvakkers een Letse cao wilde hante-ren. Het bedrijf beriep zich op het principe van vrij verkeer vandiensten. Het Europese Hof van Justitie beoordeelde de actiesvan de Zweden als onrechtmatig: de Zweedse cao-systematiekkon niet worden opgelegd aan buitenlandse ondernemingen.De zaak-Viking (uitspraak d.d. 11-12-2007, C-438/05) draaideom vakbondsacties tegen een Fins ferrybedrijf dat zijn schepenwilde uitvlaggen naar Estland om zo te besparen op de perso-neelskosten. Het Hof oordeelde dat de acties het vrije diensten-verkeer belemmerden en dat ze alleen konden worden getoler-eerd als zij bescherming van werknemers tot doel hadden énvoor dat doel geschikt en evenredig waren. Het droeg de natio-nale rechter op om af te wegen of in dit geval aan die eisen wasvoldaan. In de zaak-Rüffert (uitspraak d.d. 3-4-2008, C-46/06)stond de vraag centraal of een Poolse onderaannemer die in de

179

Duitse deelstaat Niedersachsen bouwvakkers had werken, ver-plicht kon worden om cao-lonen te betalen. Nee, oordeelde hetHof; het minimumloon volstond.

24 com (96/71/eg).25 In mijn artikel in Socialisme & Democratie (zie noot 286) noem-de ik, in een noot, energiezekerheid en klimaatverandering alsvoorbeeld. Recente ontwikkelingen bewijzen maar weer eenshoe vergankelijk de mode is: zware lobby’s uit het bedrijfslevenleggen nu druk op de politiek om, vanwege de kredietcrisis, deklimaatsdoelstellingen naar beneden bij te stellen.

26 New Social Europe. Ten principles for our common future, pes,Brussel 2006.

27 Social Policy and Economic Performance, Amsterdam 1997.

28 Inclusive Europe, Europe for all. Five building blocks for a Europeof social justice and decent work, pes, Brussel 2008.

29 Bedoeld wordt hier de ‘Monti-clause’, naar aanleiding van eenconflict, eind jaren negentig, over de toelaatbaarheid van actiesvan vrachtwagenchauffeurs die het vrije verkeer van aardbeienen tomaten zouden belemmeren.

30 Die blokkade, geleid door het Verenigd Koninkrijk, gaat deboeken in als een niet zo fraaie episode uit de sociaal-democra-tische Europese geschiedenis. De achtergrond was bizar: eendeal over de Overnamerichtlijn die volstrekt overbodig was om-dat we ongewenste voorstellen van Bolkestein, toenmalig Com-missaris Interne Markt, ook zónder wel hadden kunnen tegen-houden, met steun van Duitsland.

180

Nationale scepsis over de Europese integratie noopttot voorzichtigheid met betrekking tot ambities als hetgaat om de interne markt of uitbreiding van de Euro-pese Unie. De noodzaak van een grotere internationalerol van de eu staat echter veel minder ter discussie. Desteun voor een gemeenschappelijk buitenlands beleidis groot. Op mondiaal vlak verwachten burgers juistmeer ambitie en daadkracht van de Europese Unie. Dewenselijkheid van gezamenlijk optreden naar buitenwordt breed onderschreven. Het is de onenigheid tus-sen lidstaten die onder kiezers tot teleurstelling leidt.Winst valt niet langer te boeken op de terreinen die

de Europese integratie twee decennia lang hebben ge-domineerd: de interne markt, het concurrentiebeleiden de monetaire unie. Dit onderdeel van het Europeseintegratieproject is goeddeels afgerond. Omvangrijkenieuwe initiatieven zijn hier niet meer te verwachtenen zijn ook niet wenselijk.2De logica van de internemarkt, met haar inherente tendens tot liberalisering ensluipende erosie van het publieke domein, is een signi-ficante component van het Nederlandse onbehagenover de Europese Unie. Op dit gebied past eerder eenterughoudende agenda, gericht op een betere afbake-

ning van publieke taken en het blijvend garanderenvan de beleidsruimte die lidstaten nodig hebben omaan de verwachtingen van hun burgers te voldoen.Juist op internationaal vlak heeft Europese samen-

werking als gevolg van schaaloverwegingen de meestetoegevoegde waarde. De lidstaten leggen ieder apart teweinig gewicht in de schaal om betekenisvolle invloedte hebben in de wereld. De Europese politieke agendazou dat gegeven sterker moeten weerspiegelen. De uit-weg uit de Europese impasse en – niet in de laatsteplaats in Nederland – het herstel van vertrouwen inEuropese samenwerking liggen op het wereldtoneel.Deze zienswijze wordt gedeeld door de Nederlandse

regering. In de Staat van de Unie, de jaarlijkse toelich-ting van het ministerie van Buitenlandse Zaken op destand van zaken in de Europese Unie, wordt de nadrukgelegd op deze internationale uitdagingen.3Op som-mige terreinen is minder Europa wenselijk, maar opandere juist meer, waaronder een effectiever gemeen-schappelijk buitenlands beleid. Het is ook het uit-gangspunt van het pvda-beginselmanifest uit 2005.Daar is alle aanleiding toe. Belangen van individu-

ele burgers worden meer en meer geraakt door inter-

Europa in de wereld

Van ‘ever closer union’ naar internationale speler

Jan Marinus Wiersma1

nationale ontwikkelingen. We worden overspoeld metnieuws over mondiale bedreigingen. Burgers verwach-ten een antwoord van de politiek en kijken daarvoorzeker ook naar de eu. Uit opinieonderzoek blijkt datde steun voor Europees beleid het grootst is bij de aan-pak van grensoverschrijdende problemen. Gevraagdnaar de mate waarin zij de voorkeur geven aan geza-menlijke besluitvorming, vindt 79 procent dat dit op-gaat voor de strijd tegen het terrorisme. Milieu, ener-gie, buitenlands beleid en defensie scoren alle hogerdan 60 procent. Voor 62 procent van de ondervraag-den is klimaatverandering een van de grootste proble-men van de wereld – alleen de armoedeproblematiekscoort hoger. Het is bij uitstek een vraagstuk waarbijEuropa gezamenlijk optrekt. De steun voor een Euro-pees buitenlands beleid schommelt al sinds begin vande jaren negentig tussen de 60 en 70 procent.4 Ik durfde stelling te verdedigen dat een sterker internationaaloptreden de Europese identiteit versterkt en daardoorherkenbaarder maakt.5Ook dat kan een bijdrage leve-ren aan het verminderen van de scepsis over Europesesamenwerking.

In een steeds onzekerder wereld bestaat behoefte aan or-dening, die lidstaten alleen gezamenlijk kunnen berei-ken. Althans in theorie, want de Europese Unie is weleen zwaargewicht – economisch en demografisch –maar laat zich al te makkelijk uit elkaar spelen. Is Euro-pa wel toegerust om internationaal een grotere rol te

spelen? De strekking van deze bijdrage is dat de euweldegelijk de potentie heeft op dat vlak aan de verwach-tingen te voldoen. Om die om te zetten in resultaat,moet de bestaande samenwerking op bepaalde terreinenworden uitgebreid. De samenwerking op het gebied vanbuitenlands beleid is een relatief nieuw terrein. Beschiktde eu over het noodzakelijke instrumentarium om ef-fectief te kunnen optreden? De institutionele innovatiesin het Verdrag van Lissabon – in het bijzonder het ver-sterken van de rol van de Hoge Vertegenwoordiger voorhet buitenlands beleid – zijn essentieel om de slagvaar-digheid van de eu te verhogen. Waar moeten onze prio-riteiten dan liggen en wat heeft dat voor implicatiesvoor de Nederlandse opstelling?

Veranderende internationale verhoudingenDe internationale agenda, en daarmee het aantal kwes-ties dat de nationale beleidsmogelijkheden overstijgt,is de laatste jaren sterk gegroeid. Na een relatief langeperiode van min of meer statische verhoudingen in dewereld worden we geconfronteerd met immense ver-anderingen. Bijna twintig jaar na het einde van deKoude Oorlog zijn de problemen eerder toe- dan afge-nomen. Het optimisme van het begin van de jaren ne-gentig is allang verdwenen. De oude orde werd nietvanzelfsprekend vervangen door een nieuwe en betere.De democratiseringsgolf lijkt stukgelopen op de mu-ren van autoritaire regimes, ‘failed states’ en wat deRussen tegenwoordig ‘soevereine democratie’ noemen.

181

Oude problemen zoals armoede zijn niet opgelost ennieuwe zoals klimaatverandering hebben zich aange-diend. De wereld is kleiner geworden, grenzen poreu-zer. Terroristen maken daar gebruik van, en hebbenhet gevaar van proliferatie van nonconventionele wa-pens een extra gevaarlijk randje gegeven. Migratie,aangejaagd door armoede, natuurgeweld of geweldda-dige conflicten, heeft dreigender proporties aangeno-men. De georganiseerde misdaad is in de gaten ge-sprongen die de terugtredende overheid heeft achter-gelaten.6

De onderlinge afhankelijkheid in de wereld is toe-genomen, en tegelijkertijd zijn nieuwe mogendhedenin opkomst – China, India, Brazilië en Rusland – diehun eigen plaats in de wereldpolitiek opeisen. Metname Rusland stelt zich steeds assertiever op, zeker tenopzichte van de eigen buurlanden. Deze houding leidtniet alleen tot zorgen over onze energievoorziening,maar zet ook de veiligheidsarchitectuur van het Euro-pese continent onder druk. De Georgië-crisis in au-gustus 2008 is een levendige illustratie van het risicodat onopgeloste territoriale conflicten tot gewelddadi-ge uitbarstingen leiden. Uiteenlopende veiligheids-vraagstukken – van burgeroorlog en falende staten inAfrika tot de nucleaire ambities van Iran en Noord-Korea – eisen de aandacht van de eu op.De ondergang van het communisme werd ook uit-

gelegd als de overwinning van de kapitalistische prin-cipes.7 Economische vrijheid was het nieuwe motto,

het neoliberalisme werd de dominante ideologie en deWashington consensus van imf en Wereldbank bepaal-den het speelveld. Tegelijkertijd vond de revolutie vanhet internet plaats, en werden ingrijpende innovatiesin de transportsector en daarmee samenhangende ver-anderingen in productieprocessen doorgevoerd.8Col-lectief hebben we in Europa geprofiteerd van de eco-nomische globalisering, maar er zijn ook schaduwkan-ten. De invloed van nationale regeringen op deeconomie is ontegenzeglijk afgenomen zonder datdaarvoor internationale afspraken in de plaats geko-men zijn. Kapitaalmarkten raakten ontketend. Dehuidige crisis op de financiële markten heeft niet al-leen de urgentie van internationale regulering, maarook de noodzaak om in Europees verband gezamenlijkop te trekken duidelijk gemaakt.Bovendien kent de globalisering zowel winnaars als

verliezers, ook in onze eigen maatschappij. Dit leidttot grote onzekerheid, onrust en zelfs de neiging vanmensen zich af te keren van de politiek en de ogen tesluiten voor ontwikkelingen over de grens. Hier eenantwoord op vinden is een van de grootste politiekeuitdagingen van het moment. Een nieuwe waterliniewaarachter Nederland zich zou kunnen verschuilen isonmogelijk,9maar de sociaal-democratie mag even-min meegaan in de retoriek van de onvermijdelijkheidvan aanpassing aan globaliseringsprocessen. Neolibe-rale bedrijfsblindheid dan wel cultureel en nationaalconservatisme gaan lijnrecht in tegen sociaal-democra-

182

tische uitgangspunten. Maar ze vormen ook een mis-kenning van zowel de potentie van Europese samen-werking om dingen voor elkaar te krijgen, als het feitdat de belangen van de eu-landen in grote mate gelijkoplopen. Europa is daarom het beste forum voor geza-menlijke actie. Niet Den Haag moet in Washingtonen New York maatregelen voorstellen, we moeten datgezamenlijk doen vanuit Brussel. De Europese Unie ishet belangrijkste instrument dat de lidstaten hebbenom deze uitdagingen het hoofd te bieden.

Voorbij de klassieke buitenlandpolitiekDe Europese Unie kan zich dus niet beperken tot deklassieke terreinen van internationale betrekkingen –vrede, veiligheid en diplomatie – als het gaat om de rolvan Europa in de wereld. Dit geldt voor de financiëlecrisis. Een ander sprekend voorbeeld is de energiepoli-tiek, een terrein waar milieu en klimaat, economie eninternationale betrekkingen elkaar raken. De doelstel-ling van het Europese energiebeleid is tweeledig: ener-zijds het veiligstellen van de energievoorziening en an-derzijds een substantiële bijdrage leveren aan de mon-diale klimaatinspanningen. In het laatste domein is deeu een voortrekker, met een ambitieus programma datmoet leiden tot een forse reductie van de eigen co-uitstoot. Emissies van auto’s worden teruggedrongen,er wordt geïnvesteerd in hernieuwbare energie en erkomt een effectiever systeem van verhandelbare emis-sierechten. Deze ambitie is essentieel voor de geloof-

waardigheid van de eu bij de onderhandelingen overde opvolger van het Kyoto-verdrag, de mondiale af-spraken over het terugdringen van de uitstoot vanbroeikasgassen.Besparing, nieuwe technologie en diversificatie van

energiebronnen zijn niet alleen nodig om de Europeseklimaatdoelstellingen te halen, maar kunnen ook de(politieke) afhankelijkheid van energie producerendelanden verminderen. Dat heeft belangrijke geo -politieke implicaties, omdat olie en gas voornamelijkkomen uit landen en regio’s met twijfelachtige stabili-teit. Maar het klimaatbeleid garandeert geen onderlin-ge solidariteit in het geval van een plotselinge onder-breking van de toevoer. Bovendien is het een koudkunstje voor energieleveranciers om de Europese lan-den uit elkaar te spelen, zolang lidstaten bilaterale con-tracten sluiten die tegen de gezamenlijke Europese be-langen ingaan. De eumoet daarom in samenhang methaar klimaatbeleid een gezamenlijk energiebeleid ont-wikkelen. Een dergelijk beleid betekent niet dat Brussel voor-

taan beslist of Nederland wel of geen nieuwe kolen-centrales mag bouwen, maar wel dat er een raamwerkvan afspraken komt waarbinnen elke lidstaat zijn ener-gievoorziening vormgeeft. Als de eu gezamenlijk kanonderhandelen met belangrijke leveranciers, kan zijhardere afspraken maken. Tegelijk heeft dit belangrij-ke implicaties voor het interne beleid. De energie -markt moet niet alleen efficiënt zijn, maar ook ade-

183

quate bescherming bieden tegen misbruik door derdepartijen. Een effectieve energiepolitiek impliceertdaarom gezamenlijke regulering van de interne elektri-citeits- en gasmarkt om alle spelers aan dezelfde regelste onderwerpen. Daarnaast zijn investeringen nodigom bestaande hoogspanningsnetten en pijpleidingsys-temen onderling te verbinden. Zonder deze fysieke in-tegratie van de Europese energie-infrastructuur is soli-dariteit immers helemaal niet mogelijk. Dergelijke, vaak complexe verbindingen tussen de

binnen- en buitenkant van verschillende beleidsterrei-nen vinden we ook elders. De bestrijding van het in-ternationale terrorisme is een pregnant voorbeeld, metimplicaties voor de integratie van minderheden, inter-nationale diplomatie en alles ertussenin. Maar ook bijhet Europese handelsbeleid en migratie- en asielbeleidbestaat een sterke samenhang tussen interne en externeaspecten. Om concrete resultaten te boeken moet de eu zich

vooral op deze terreinen actiever tonen. Deze wijze vanbenaderen leidt tot minder discussie over subsidiariteits-vragen en verheldert het belang van Brusselse afspraken.Om Europa voor onze kiezers weer geloofwaardig temaken is een nieuw paradigma nodig waarin de rol vanEuropa in de wereld centraal staat, waarin het niet lan-ger draait om de integratie tussen de lidstaten – ‘evercloser union’ – maar om slagvaardigheid ten opzichtevan de buitenwereld. De interne beleidsagenda – inclu-sief de institutionele – moet hiervan een afgeleide zijn.

De eu als mondiale regulatorIs Europa wel in staat om deze rol te spelen? De eu isweliswaar het grootste economische blok in de wereld,maar daarmee is zij nog niet automatisch een interna-tionale factor van gewicht. Is de eu niet inderdaad eeneconomische reus maar, vanwege alle interne menings-verschillen, een politieke dwerg? Kritiek op de trage,ondoorzichtige of ondemocratische besluitvorming inBrussel is niet van de lucht. Bovendien zou die maar alte vaak leiden tot overmatige bemoeizucht. Deze kri-tiek is in bepaalde gevallen terecht. Maar de resulte-rende regelgeving is soms de kracht van de eu, ook ofmisschien wel juist ten opzichte van de buitenwereld.Een voorbeeld is de Europese regelgeving voor de

chemische sector. Toen in december 2006 na jarenlanggesteggel overeenstemming werd bereikt tussen de lid-staten en het Europees Parlement over deze reach-richtlijn10 – Registration, Evaluation and Restrictionof Chemicals – was niemand echt tevreden met de uit-komst. Milieubeweging en consumentenorganisatiesklaagden dat het oorspronkelijke voorstel onherken-baar was uitgekleed. Het bedrijfsleven hekelde de kos-ten en de bureaucratie die de nieuwe regels met zichmee zouden brengen. De wet beslaat een flink tele-foonboek, bijna 850 pagina’s. Aan de politici de edeletaak om het moeizaam bereikte compromis als een ge-balanceerde stap voorwaarts te presenteren.11

Een van de partijen die tijdens de onderhandelin-gen in Brussel lobbyde (tegen de voorstellen) was op-

184

vallend genoeg de Amerikaanse regering, die economi-sche schade voor de eigen industrie vreesde. Dit alleenal illustreert het gewicht van Europese besluitvormingbuiten haar grenzen. Zelfs de vs kunnen de wijzewaarop de grootste markt ter wereld wordt gereguleerdniet negeren. Nauwelijks twee jaar later echter kijkende Amerikanen zelf naar het Europese voorbeeld bij deherziening van hun eigen chemiewetgeving.12 Belang-rijkste verschil? In Europa moet de industrie aantonendat de producten die ze gebruiken geen gevaar opleve-ren voor mens en milieu, in de vs ligt de bewijslast bijde overheid. De Europese oplossing dient als voor-beeld en biedt een beter evenwicht tussen private enpublieke belangen.Ook het Europese systeem van verhandelbare emis-

sierechten en de emissienormen voor nieuwe auto’skunnen zich tot mondiale norm ontwikkelen. Dezelaatste kunnen een belangrijke bijdrage leveren aanonze klimaatinspanningen, maar zullen ook wereld-wijd effect hebben op onderzoek en innovatie en deinvesteringsbeslissingen van de auto-industrie. Geenenkele fabrikant kan om de Europese markt heen, zo-dat auto’s overal schoner en zuiniger worden, ook alslokaal minder strenge normen gelden. Het levert Eu-ropese fabrikanten bovendien een significant concur-rentievoordeel op. ‘Detroit’ heeft een jarenlange ach-terstand bij de ontwikkeling van zuiniger modellen.Er zijn talloze andere voorbeelden van de Europese

markt als mondiale regulator: de gsm-standaard voor

mobiele telefoons, boekhoudnormen, milieueisen aanlandbouwproducten, giftige stoffen in kinderspeel-goed. Deze vorm van passieve machtsuitoefening blijftvaak onzichtbaar maar is daarom niet minder relevant.De eu is, onder de oppervlakte van de politieke one-nigheid, een niet te verwaarlozen ‘stille kracht’ in dewereld. Zij kan haar invloed aanwenden om haar eigenbelangen te verdedigen (marktbescherming, oneerlijkehandelspraktijken) en mondiale doelen te verwezenlij-ken (bijvoorbeeld klimaatbeleid of sociale en milieu-eisen aan producten).

De achtertuin van de EUEen andere vorm van invloed van de eu is haar voor-beeldfunctie als nieuwe grensoverschrijdende demo-cratische gemeenschap. De stabiliteit en welvaart vanEuropa is gebaseerd op samenwerking, interdependen-tie, compromisbereidheid en vrijwillige overdrachtvan een deel van de nationale soevereiniteit. Het suc-ces van de eu verklaart niet alleen waarom landengraag lid willen worden, het Europese samenwerkings-model vindt ook navolging in andere samenwerkings-verbanden, zoals de asean en de Afrikaanse Unie. De uitbreiding is wel ‘Europa’s meest succesvolle

buitenlandspolitieke instrument’ genoemd. Zij heefteen cruciale bijdrage geleverd aan de stabiliteit in Eu-ropa na de val van de Berlijnse Muur. Nadeel is dat heteen medicijn met beperkte toepasbaarheid betreft: on-beperkte verstrekking leidt tot een gewisse dood van

185

degene die het toedient, de eu. Omdat stabiliteit in dedirecte omgeving sterk is verweven met Europa’s eigenveiligheid, zoekt de eu naar andere opties om hieraaneen bijdrage te leveren. Het versterken van de bandmet buurlanden – volgens hetzelfde model van samen-werking, interdependentie en partnerschap – is daar-van een hoofdbestanddeel. Voor de landen op de Balkan geldt dit niet direct,

omdat zij het expliciete vooruitzicht op eu-lidmaat-schap hebben gekregen. Terugkomen op die toezeg-ging is niet aan de orde. Maar de politieke realiteit, zo-wel op de Balkan als in de Europese Unie, gebiedt omeerlijk te zijn: met uitzondering van het eventuele lid-maatschap van Kroatië zijn noch de eu noch de landenvan de westelijke Balkan klaar om een dergelijke ver-bintenis aan te gaan. De noodzaak van interne consoli-datie voordat de volgende stap wordt gezet, geldt voorbeide zijden: van democratie en rechtsstaat op de Bal-kan en van de eigen instituties binnen de eu. Dit bete-kent niet dat de ontwikkelingen stil hoeven te staan.De eu kan handelsbarrières en visumrestricties afbre-ken en op het gebied van regionale integratie tussen delanden van de westelijke Balkan onderling is nog veelwinst te halen.Ook met Turkije wordt onderhandeld over lidmaat-

schap. Dit land zal in het toetredingsproces nog de no-dige hobbels moeten overwinnen: modernisering vanrechtsstaat en grondwet, terugtrekking van de Turksetroepen uit Cyprus en een politieke oplossing voor de

Koerdische kwestie. Het zijn harde eisen van de eu, diein Turkije niet altijd goed vallen, maar een louterendeffect kunnen hebben op de Turkse samenleving. HetTurkije dat lid wordt van de eu is niet het land vanvandaag, maar het Turkije aan het eind van een lang enongetwijfeld vaak moeizaam proces van aanpassing.Voor toetreding moeten mogelijk extra afspraken wor-den gemaakt over landbouwgeld, structuurfondsen envrij verkeer van werknemers. Het enorme strategischebelang van Turkije voor de eumogen we daarbij nietuit het oog verliezen. Het grenst aan zowel het Mid-den-Oosten als aan de Kaukasus en heeft in beide –gevoelige – regio’s een matigende invloed. Ankara be-middelt tussen Israël en Syrië en bedreef tijdens de Georgië-crisis actieve diplomatie in Armenië.Voor de overige buurlanden is echter behoefte aan

een herziening van het Nabuurschapsbeleid, waarbijrekening wordt gehouden met de grote verschillen tus-sen onze oostelijke en zuidelijke buurlanden. Dit Na-buurschapsbeleid heeft als doel de buurlanden van deEuropese Unie te laten profiteren van de stabiliteit, deveiligheid en de welvaart van de Unie, niet door toetre-ding tot de eu, maar door intensieve samenwerking oppolitiek, veiligheids-, economisch en cultureel terrein.Voor de landen rond de Middellandse Zee is een be-langrijke aanzet voor herziening van het beleid gege-ven met de Mediterrane Unie, waarover de eu en demediterrane partnerlanden in juli 2008 overeenstem-ming bereikten. Deze kan een impuls geven aan de sa-

186

menwerking tussen beide gebieden en zou hen in staatmoeten stellen uitdagingen als armoede, migratie enradicalisering het hoofd te bieden. De MediterraneUnie moet ook een forum worden voor dialoog overdemocratisering, de rol van de politieke islam en deEuropese benadering van de islamitische wereld.13

Aan de oostgrens is Rusland, dat in zijn buurlandengraag een vinger in de pap wil houden, een complice-rende factor. De eu zou de relaties met de vijf Europeselanden die nu deel uitmaken van het Nabuurschapsbe-leid – Oekraïne, Moldavië, Armenië, Georgië en Azer-beidzjan – op een veel hoger plan moeten tillen. InBrussel worden in dat verband plannen gemaakt vooreen ‘Oostelijk Partnerschap’. Dit zou moeten leiden toteen vergaande integratie met de eu en daardoor tege-moet komen aan de Europese ambities van die landenzelf. Een opwaardering van de bilaterale relaties garan-deert echter nog geen effectieve aanpak van de veilig-heidsproblemen in de regio. De eu zou daarom de re-gionale samenwerking rond de Zwarte Zee moeten be-vorderen in de vorm van een ‘Zwarte-Zeegemeenschap’,waarin ook Rusland en Turkije een rol hebben. Alleenmet de betrokkenheid van deze regionale zwaargewich-ten is er uitzicht op een duurzame oplossing van de slui-pende conflicten die vrede en stabiliteit bedreigen.

De EU als civiele supermachtDe Europese Unie geeft haar betrokkenheid bij haardirecte omgeving vorm door duurzame samenwerking

te zoeken. Daarnaast heeft zij geleidelijk aan een in -strumentarium ontwikkeld om adequaat te kunnenreageren op onverwachte ontwikkelingen en calami-teiten die vrede of stabiliteit bedreigen. Het Gemeen-schappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (gbvb)vloeit voort uit de politieke wens op actieve wijze ver-antwoordelijkheid te nemen voor vraagstukken vanvrede en veiligheid. Ook hier speelt de overweging datde Europese lidstaten apart geringe invloed hebbeneen belangrijke rol.Meningsverschillen binnen Europa komen hier re-

gelmatig aan de oppervlakte. Iedereen herinnert zichde hopeloze Europese verdeeldheid over de Ameri-kaanse inval in Irak als het ultieme bewijs van onzemachteloosheid. Het zou evenwel onterecht zijn omop basis hiervan een definitief en negatief oordeel tevellen over Europa als internationale speler. Zo voor-kwam snelle bemiddeling van de Europese Unie in2001 dat de spanningen in Macedonië uitmondden ineen burgeroorlog. Europese interventie speelde een be-slissende rol bij het verloop van de Oranjerevolutie inOekraïne in 2004. De eu vertegenwoordigt de lidsta-ten in het Midden-Oosten-Kwartet. Coördinatie opEuropees niveau voorkomt dat lidstaten elkaar daarmet uiteenlopende initiatieven voor de voeten lopen. De Europese Unie heeft in vijf jaar tijd meer dan

twintig civiele en militaire missies uitgevoerd. De navo-missie die in Macedonië de stabiliteit moest bewaken,werd in 2003 overgenomen door de Europese Unie. Een

187

jaar later nam de eu ook de leiding over de handha-vingsmissie in Bosnië-Hercegovina. De eu assisteertCongo bij de hervorming van leger, politie en recht-spraak en zag in 2005-2006 toe op naleving van het vre-desakkoord in Atjeh. Deze missies spreken misschienniet zo tot de verbeelding als de grootschalige navo-in-zet in Afghanistan, maar ze tonen wel aan dat de Euro-pese Unie bereid en in staat is om actief bij te dragen aanvrede en stabiliteit. Bovendien is onschatbare ervaringopgedaan met gemengde civiel-militaire missies, ietswaar binnen de navo veel minder aandacht voor is.De eenheid van de eu werd bij deze interventies na-

tuurlijk niet zo zwaar op de proef gesteld als bij Irak,maar er zijn aanwijzingen dat in de laatste jaren eenomslag heeft plaatsgevonden naar meer eensgezind-heid. Zo kwam er, ondanks de verdeeldheid binnen deeu over de erkenning van de onafhankelijkheid vanKosovo, toch een omvangrijke civiele missie. Elk vande lidstaten had die kunnen tegenhouden, bijvoor-beeld door het budget te blokkeren. Het gedeelde be-lang van regionale stabiliteit op de Balkan prevaleerdeechter. En in het recente conflict tussen Georgië enRusland wist de eu, ondanks de ver uiteenlopende op-vattingen over de schuldvraag en de beste reactie, derijen gesloten te houden. Alle eu-lidstaten waren ervandoordrongen dat Europa alleen door bij elkaar te blij-ven en zich eensgezind achter de Franse bemiddelingte scharen een rol van betekenis zou kunnen spelen. Het is voor het publiek niet altijd makkelijk zich te

herkennen in het gezamenlijke optreden van de Euro-pese Unie. Nederland is maar een van de 27 lidstatenen de stroperige besluitvorming geeft niet altijd eendaadkrachtige indruk. Maar een gemeenschappelijkepositie geldt wel meteen voor de hele eu en heeft daar-om veel meer gewicht. Het bewaren van de eenheidvergt een cultuuromslag, die zich met horten en stotenzal voltrekken. Om met één stem te kunnen sprekenzullen nationale buitenlandspolitieke tradities uitein-delijk moeten opgaan – of een plek vinden – in het ge-zamenlijke optreden van de Europese Unie. Meerder-heidsbesluitvorming op het gebied van buitenlandsbeleid is allicht een stap te ver, maar om te voorkomendat het buitenlandse optreden van de eu totaal ver-lamd raakt, is terughoudendheid met het gebruik vanhet vetorecht op zijn plaats.

De militaire tak van de EUDe Amerikaanse neoconservatieve commentator Ro-bert Kagan vergeleek Europa met Venus en de vsmetMars.14Hij bedoelde dat denigrerend. Europa zou te‘soft’ zijn in vergelijking met Amerika dat zijn buiten-landpolitiek voor een belangrijk deel baseert op mili-taire macht. Die benadering past slecht bij Europa:militaire confrontatie is een laatste redmiddel, geennormale beleidsoptie.15De vs zijn inmiddels op degrenzen van hun militaire mogelijkheden gestuit, maarde Europese aanpak staat nog overeind. De zachte aan-pak is juist Europa’s kracht.

188

Het versterken van de internationale rechtsorde is eenintegraal onderdeel van de Europese benadering. Ter-wijl het Amerikaanse optreden – unilateraal dan wel in‘coalitions of the willing’ – de internationale rechtsor-de ernstige schade heeft toegebracht, streeft Europanaar versterking van de vn en effectief multilateralis-me. De eu was een van de voorvechters van het Inter-nationaal Strafhof in Den Haag. Met missies ondervn-vlag is Europa dienstbaar aan de internationale ge-meenschap. Deze benadering is vertaald in een veilig-heidsstrategie met een veel bredere definitie van veilig-heid dan de Amerikaanse. De nadruk ligt op de onder-linge samenhang tussen uiteenlopende bedreigingenvan vrede en veiligheid, inclusief armoede en onder-ontwikkeling. Een effectieve bijdrage aan stabiliteitvereist de inzet van een breed scala aan instrumenten:‘Geen enkele nieuwe bedreiging [is] louter militair;evenmin kan zij alleen met militaire middelen wordenaangepakt. Elke bedreiging noopt tot een combinatievan instrumenten.’16De eventuele inzet van troependoor de eu is gericht op conflictpreventie en -beheer-sing, altijd in combinatie met civiele middelen. Naastaandacht voor humanitaire hulpverlening en wederop-bouw is hulp bij de opbouw van politie en rechterlijkemacht daarvan een belangrijk onderdeel.Deze principes zijn een deel van de kracht van Eu-

ropese veiligheidsmissies. Maar de operationele capa-citeit die de eu op de been kan brengen, blijft achterbij de vraag. Wil de eu in conflictsituaties of bij huma-

nitaire calamiteiten een zelfstandige rol kunnen spe-len, dan is het versterken van het Europese veiligheids-en defensiebeleid een noodzakelijke voorwaarde. Deeu heeft niet alleen de ambitie een substantiële bijdra-ge te leveren aan vrede en veiligheid in de wereld, maarkan ook niet uitsluiten dat de sluimerende conflicten –die onze veiligheidsbelangen direct raken – op een ge-geven moment de inzet van een Europese veiligheids-missie met militaire component noodzakelijk maken.Dit hangt samen met het feit dat de eu een zekere ver-antwoordelijkheid draagt voor stabiliteit en vrede, ze-ker in Europa zelf. De roep van de Verenigde Statenom een betere ‘burden sharing’ speelt daarbij ook eenrol: niet geheel ten onrechte vragen zij van hun Euro-pese bondgenoten een grotere bijdrage aan veiligheiden stabiliteit. De succesvolle missies ten spijt staat de Europese

defensiesamenwerking echter nog altijd in de kinder-schoenen. Onlangs verscheen een vernietigend rap-port van de hand van Nick Witney, voormalig direc-teur van het Europees Defensie Agentschap. Europesedefensiesamenwerking is, zo meent hij, een ‘triomf vanimprovisatie’.17De doelstellingen die de eu zichzelfstelt – beschikbare manschappen, inzetbaarheid, ma-terieel en coördinatie – worden zelden gehaald. Hetgebrek aan direct inzetbare eenheden beperkt de poli-tieke onafhankelijkheid van de eu. Wil zij haar eigenambities waarmaken en daadwerkelijk verantwoorde-lijkheid kunnen nemen voor vrede en veiligheid, dan

189

zal zij daarvoor de operationele – civiele en militaire –capaciteiten moeten ontwikkelen.Ondanks de opwinding over een terugkeer naar de

Koude Oorlog heeft de diagnose die ten grondslag ligtaan de Europese veiligheidsstrategie aan geldigheidniets ingeboet: ‘Grootschalige agressie tegen een lid-staat is nu onwaarschijnlijk. Daarentegen heeft Europate maken met nieuwe, meer uiteenlopende, minderzichtbare en minder voorspelbare dreigingen.’18

Deze vaststelling heeft belangrijke implicaties voorde rol van strijdkrachten, of die nu in navo-verband ofonder eu-vlag opereren. Wanneer tot militair ingrij-pen wordt besloten, is in de eerste plaats behoefte aanflexibele en snel inzetbare eenheden. Zij moeten soepelkunnen samenwerken met eenheden uit andere lan-den en beschikken over het juiste materieel, maar ookgrondig zijn voorbereid op de samenwerking tussenmilitaire en civiele eenheden.

eu-missies worden nog altijd op incidentele basissamengesteld uit vrijwillige bijdragen van de lidstaten.Een meer permanente oplossing in de vorm van eenEuropese interventiemacht zou een belangrijke verbe-tering zijn. Deze kan desnoods gedragen worden doordie eu-landen die bereid zijn een stap voorwaarts tezetten op het gebied van defensiesamenwerking en dehervorming van hun legers af te stemmen op de Euro-pese behoeften. Inzetbaarheid is het cruciale criterium.Nederland is op dit gebied een koploper, maar DenHaag zou er niettemin goed aan doen bij aankoopbe-

slissingen een betere balans te zoeken tussen de Neder-landse navo-verplichtingen en mogelijke bijdragenaan Europese missies. Straaljagers zijn nuttig in Afgha-nistan, maar voor humanitaire missies zijn vrachtvlieg-tuigen en helikopters veel belangrijker.Bij de geleidelijke ontwikkeling van het Europese

veiligheids- en defensiebeleid en de transformatie vande navo van een puur defensieve naar een meer inter-veniërende organisatie is een tamelijk natuurlijke taak-verdeling met de navo ontstaan. Europa legt zich toeop kleinere missies, zelfstandig of onder vn- of ovse-vlag, en opdrachten met een substantiële civiele com-ponent. Het zwaartepunt ligt in de eigen omgeving.Meer omvangrijke ‘out of area’ missies in de hogere ge-weldschaal, zoals in Afghanistan, kunnen beter doorde navo worden uitgevoerd.Een versterking van het Europese veiligheids- en de-

fensiebeleid gaat daarom niet noodzakelijkerwijs tenkoste van de navo. De basisafspraak over samenwer-king tussen de navo en de eu – de Berlijn-plusregeling– werkt over het algemeen goed. Het karakter van eu-en navo-missies verschilt zodanig dat ze elkaar niet inde weg hoeven te zitten; in bepaalde gevallen kunnenze elkaar juist aanvullen.Toch werpen de veranderingen in Europa en de we-

reld – de veranderende mondiale machtsverhoudin-gen, nieuwe dreigingen met een meer diffuus karakteren een groeiende rol van de eu op het gebied van vredeen veiligheid – de vraag op wat de toekomstige beteke-

190

nis van het Euro-Atlantisch veiligheidspact is, zekervoor de veiligheid op het Europese continent zelf. Deeu kan zich niet de luxe veroorloven de ontwikkelingvan haar veiligheidsbeleid alleen te laten afhangen vanhet debat binnen de navo. De vs drukken daarop al tezeer hun stempel, terwijl het juist de Europese veilig-heid is die direct geraakt wordt door de spanningen inde Europese veiligheidsarchitectuur. Het is twijfelach-tig of een oostwaartse expansie van de navo hierop hetjuiste antwoord biedt.Het is bovendien ongewis welke gevolgen een uit-

breiding van de navomet landen als Oekraïne of Ge-orgië voor het bondgenootschap zou hebben. Op wel-ke wijze eu-lidstaten hun landsverdediging regelen isen blijft hun eigen verantwoordelijkheid. De meesteeu-landen doen dat in navo-verband en vertrouwenop de militaire bijstandsverplichting die is vastgelegdin artikel 5 van het navo-verdrag. De plannen vooruitbreiding van de navo zullen echter onvermijdelijktot een fors debat leiden over de invulling van dat arti-kel, met mogelijk verstrekkende gevolgen. Het werptde vraag op of de bestaande solidariteitsparagrafen inhet eu-Verdrag niet moeten worden uitgebreid meteen militaire bijstandsverplichting.

Kanttekeningen: terugkeer van de realpolitikAls waardengemeenschap heeft de eu zich ertoe ver-bonden de ‘beginselen die aan de Unie ten grondslagliggen’ wereldwijd uit te dragen en te bevorderen.19

Mensenrechten zijn een wezenlijk onderdeel van heteu-beleid. Tot de verdragen die de eu sluit met derdelanden, behoort steeds vaker een mensenrechtenpara-graaf met een bijbehorend evaluatiemechanisme. De eu kan zich echter niet de naïeve opvatting ver-

oorloven dat zij het wel redt met goede bedoelingen al-leen. Europa heeft soms een te positief beeld van zich-zelf. Te veel eurocentrisme en de misvatting dat de Eu-ropese idealen altijd de beste zijn, ontnemen Europahet zicht op de verhoudingen in de huidige wereld.Niet iedereen streeft dezelfde doelen na of denkt enhandelt als de eu. In Washington ben ik vaak gecon-fronteerd met vragen over de vergrijzing en de integra-tie van minderheden. In Egypte beklaagden studentenzich bij mij over het strenge visumbeleid van de eu.Europa zal zich daarom scherper bewust moeten zijnvan de inconsistenties in het eigen beleid. Ontwikke-ling prediken en tegelijk markten dichthouden leidttot scheve gezichten. Democratie hoog in het vaandeldragen zonder hieraan consequenties te verbindenvoor onze relaties met autoritaire regimes leidt al sneltot de beschuldiging van dubbele standaarden. De enorme veranderingen waarvan we momenteel

getuige zijn, werpen vragen en dilemma’s op over deEuropese rol in de wereld. De eumoet niet alleen eenbaken zijn, een ‘benign power’, maar moet ook Euro-pese belangen durven en kunnen verdedigen. Europamoet een buffer vormen om bescherming te bieden te-gen negatieve ontwikkelingen. Vaak kunnen belangen

191

gedeeld worden, soms moet je ze doordrukken. De euzal haar macht vaker moeten gebruiken om gespreks-partners te overreden. In de handelspolitiek is dat aande orde van de dag.Een van de belangrijkste vragen is hoe de eu re-

ageert op de opkomst van nieuwe grootmachten ophet wereldtoneel. Europa is het grootste economischeblok ter wereld, maar haar relatieve aandeel neemt afdoor de groei van China, India, Brazilië en Rusland.Zij eisen hun plaats steeds nadrukkelijker op. We moe-ten er rekening mee houden dat zij, zoals de Singapo-rese politieke denker Kishore Mabhubani betoogt, dedominantie van de eu en de Verenigde Staten niet lan-ger zullen accepteren.20Dit doet zich nu al voelen inde vn. Uit onderzoek van de denktank EuropeanCouncil on Foreign Relations bleek onlangs dat de Eu-ropese invloed in de vn de afgelopen jaren sterk is af-genomen.21Traditionele bondgenoten en voormaligekoloniën volgen niet langer vanzelfsprekend de Euro-pese stemlijst. Er zijn nieuwe allianties ontstaan en deinvloed van China en Rusland neemt toe.Dit betekent niet dat een sterk Europa als effectieve

mondiale speler een naïeve droom is en dat Europazich daarom maar beter van de wereld kan afkeren.Maar de eumoet wel de consequenties trekken uit deveranderende verhoudingen in de wereld voor haar ei-gen benadering en doelstellingen. Wat zijn de implica-ties, bijvoorbeeld, van de Chinese interesse in Afrikaen hoe gaat Europa daarmee om? Hoe kan Europa op

een effectieve manier respect voor mensenrechten be-vorderen als andere spelers daar veel minder belang-stelling voor hebben? Is de eu zich scherp genoeg be-wust van het gevaar van nucleaire proliferatie? Moet zijten aanzien van Iran niet nadenken over een omslagvan pressie naar samenwerking?22

Het dilemma stelt zich nog het scherpst bij de rela-ties met Rusland, niet in de laatste plaats vanwege degeografische nabijheid. Ondanks de spanningen is sa-menwerking de enige realistische optie. Europa heeftweinig dwangmiddelen en nauwelijks directe invloedop de binnenlandse politieke ontwikkelingen in Rus-land. Bovendien is er nog altijd een forse gemeen-schappelijke agenda. Zeker geen kritiekloze houding,dus: de ongeoorloofde inmenging van Rusland in zijnbuurlanden is onacceptabel. Maar een terugkeer naareen politiek van machtsevenwicht op het Europesecontinent is een heilloze weg. Alleen als de eu Ruslandals gelijkwaardige partner benadert, kunnen duurzameoplossingen worden gevonden voor de bevroren con-flicten in de gemeenschappelijke buurlanden. 23

De institutionele hervormingen binnen de eumoe-ten vooral in dit verband worden gezien. De innova-ties van het Verdrag van Lissabon zijn voor een belang-rijk deel gericht op de buitenlandse slagkracht van deeu. Of het verdrag uiteindelijk in werking treedt ofniet, het versterken van de positie van de Hoge Verte-genwoordiger voor het Buitenlands Beleid is bijvoor-beeld een absolute noodzaak. Het gaat daarbij niet om

192

het overhevelen van beslissingsbevoegdheid naar Brus-sel, maar om het verbeteren van de reactiesnelheid endaadkracht.Een voorbeeld is de Europese Centraal-Azië-strate-

gie, die in juni 2007 overeengekomen werd. De strate-gie zelf is doorwrocht en vult een lacune in het Euro-pese externe beleid voor een regio die aan strategischbelang toeneemt. Maar de eu kan niet snel genoeg opnieuwe ontwikkelingen inspelen. Terwijl Moskou aande lopende band energiecontracten sluit met de rege-ringen van Turkmenistan, Kazachstan en Oezbekistan,houdt de eu zich bezig met culturele uitwisseling, on-derwijs of technische ondersteuning bij milieu- of in-frastructuurprojecten. Juist deze praktische vormenvan samenwerking leggen een stevige basis voor eentoekomstig partnerschap, is het idee. Maar ondertus-sen laat de eu zich door Moskou de kaas van het broodeten, omdat Europa’s diplomaten eerst een mandaatbij de lidstaten moeten halen voor ze in de regio in ge-sprek kunnen.Ook de instelling van een vaste voorzitter van de

Europese Raad is een essentiële vernieuwing, waarvanhet belang in 2008 scherp naar voren is gekomen. DeFranse president Nicolas Sarkozy nam niet alleenkrachtig de leiding in de Georgië-crisis, maar krijgtook lof voor zijn optreden in de financiële crisis. Watzou er gebeurd zijn als niet Frankrijk, maar Slovenië,Tsjechië of Malta het voorzitterschap had bekleed?Sarkozy heeft getoond dat Europa baat heeft bij een

krachtige leiding. Niet om de baas te spelen, maar omde lidstaten op cruciale momenten bij elkaar te bren-gen en binnenboord te houden.

Filiaal Den Haag Tot slot, waar blijft het Nederlandse ministerie vanBuitenlandse Zaken als Brussel het voortouw neemt?Mijn betoog is allesbehalve een pleidooi voor op-heffing van een eigen buitenlandse politiek. Integen-deel, Nederland kan een stimulerende en actieve rolspelen bij het versterken van de internationale rol vande eu. Op het terrein van ontwikkelingssamenwerkingen bij de bevordering van het volkenrecht is ons landvoorloper en voorbeeld. Het behoort tot de eu-landendie een ambitieuze milieu-agenda willen. Nederland iseen van de meest actieve lidstaten als het gaat om sa-menwerking op het gebied van defensie. Gezamenlijkoptrekken in Europees verband laat voldoende ruimtevoor het aanbrengen van eigen accenten.Soms is het ook nodig om dwars te liggen. Dat is

moeilijk op terreinen waar met meerderheid beslotenwordt, maar wel degelijk mogelijk in het Europesebuitenlandbeleid, waar nog steeds de unanimiteitsre-gel wordt toegepast. Recente voorbeelden zijn de langeaarzeling van Nederland een akkoord met Servië te on-dertekenen, de grote terughoudendheid over het ope-nen van een politieke dialoog over het opwaarderenvan de contacten met Wit-Rusland en het tegenhou-den van concrete toezeggingen over de Europese toe-

193

194

1 De auteur dankt Matthias Verhelst voor zijn bijdrage aan detotstandkoming van dit hoofdstuk.

2 Tot deze conclusie komt ook oud-minister van FinanciënOnno Ruding, thans voorzitter van de invloedrijke Brusselsedenktank Centre for European Policy Studies. Zie: O. Ruding,The European Union 2005-2008. Crisis, impasse or renewedprogress?, Brussel 2008.

3 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Staat van de Unie 2008-2009, Den Haag 2008.

4 Europese Commissie, Eurobarometer 69. Public Opinion in theEuropean Union. First Results, Brussel 2008, pp. 61 en 15; Euro-barometer 68. Public Opinion in the European Union, Brussel2007, p. 120.

5 Zie ook: J.M. Wiersma en H. Swoboda, ‘The eu – More ThanA Regional Power’, in: R. Cuperus, K. Duffek en T. Mörschel(red.), The EU – A Global Player?Wenen/Münster 2006, pp.183-192.

6 Zie: M. Glenny, McMaffia. Crime without Frontiers, Londen2008, voor een onthutsend beeld van de opkomst van georgani-seerde misdaad, met name in het voormalige Oostblok na deval van het communisme.

7 Op fameuze wijze geformuleerd door F. Fukuyama, The End ofHistory and the Last Man, New York 1992.

8 De opkomst van de standaardcontainer heeft economische glo-balisering niet alleen versneld, maar in zekere zin ook vormge-geven. Zie: M. Levinson, The Box: How the Shipping Container

komst van Oekraïne. Twee gevallen van een principiëleopstelling die met respect voor het volkenrecht en demensenrechten te maken hebben, het derde als uit-drukking van weerstand tegen de uitbreiding van deEuropese Unie.De Nederlandse opstelling is legitiem. Wel is het de

vraag of Den Haag altijd de juiste balans tussen princi-pe en pragmatisme vindt. In het geval van Servië wasik het niet met de Nederlandse regering eens omdat ikervan overtuigd was dat het samenwerkingsakkoordmet de eu een beslissend voordeel zou opleveren voorde pro-Europese Democratische Partij. Met een rege-ring onder haar leiding zou het Joegoslaviëtribunaaljuist meer gediend zijn dan met een verkiezingsover-winning van de Servische Radicale Partij. We kunnenachteraf constateren dat de regering, die overigens op

het laatste moment een ommezwaai maakte, ongelijkhad. Kort na haar aantreden leverde de nieuwe pro-Europese Servische regering Radovan Karadzic uit aanhet tribunaal.Minister Verhagen spreekt graag over een zelfbe-

wuste rol van Nederland in de eu. Maar de Neder-landse opstelling wordt in Europa niet altijd begrepen,ook hier moeten we rekening mee houden. Het is goeddat ons land zijn eigen geluid laat horen, maar wie tevaak compromissen tegenhoudt, verliest invloed. In demultinationale sociaal-democratische fractie in hetEuropees Parlement ben ik daarvan dagelijks getuige.Een principiële houding kan respect afdwingen, maarwie zich er te vaak op beroept, komt alleen te staan. Naverloop van tijd is er voor de leden die een permanentvoorbehoud maken, nauwelijks nog aandacht.

noten

195

made the World Smaller and the World Economy Bigger, Prince-ton 2006.

9 Zie ook: F. Timmermans, ‘pvdamoet uit de kramp komen enmeer nadruk leggen op binden en verheffen’, in: NRC Handels-blad, 31mei 2008.

10 De conclusie dat op Europees niveau behoefte was aan betereregelgeving voor de chemische sector was door de lidstaten al in1999 getrokken.

11 ‘Rekkelijken en preciezen strijden om milieuregels’, in: NRCHandelsblad, 30 november 2006.

12 ‘us eyes reach-style law for chemicals’, EurActiv.com, 3 juni2008. [http://www.euractiv.com/en/environment/us-eyes-re-ach-style-law-chemicals/article-172968], bekeken op 19 septem-ber 2008.

13 Zie ook: J. Lagendijk en J.M. Wiersma, Sturen bij de Moslim-buren. Hoe Europa de democratie kan bevorderen, Amsterdam2007.

14 R. Kagan, Of Paradise and Power. America and Europe in theNew World Order, New York 2003.

15 T. Judt, ‘The World We Have Lost’, in: T. Judt, Reappraisals.Reflections on the Forgotten Twentieth Century, Londen 2008,pp. 1-22.

16 Europese Raad, Een veiliger Europa in een betere wereld. Europe-se Veiligheidsstrategie, Brussel 2003, p. 7.

17 N. Witney, Re-energising Europe’s Security and Defence Policy,Londen 2008.

18 Europese Veiligheidsstrategie, p. 3.19 De doelstellingen van het gemeenschappelijk buitenlands enveiligheidsbeleid zijn in het Verdrag van Lissabon geëxpliciteerdin Titel v, artikel 21. In de algemene bepalingen waarmee hetVerdrag van Lissabon opent, is het bijdragen aan vrede, duurza-me ontwikkeling en respect voor de mensenrechten als een vande doelstellingen van de eu opgenomen (Titel i, artikel 3.5). Ditis een significante versterking van dit aspect van het optredenvan de eu ten opzichte van het Verdrag van Nice (Titel i, artikel2 en Titel v, artikel 11), waar de eu zich op meer indirecte wijzede opdracht geeft haar waarden wereldwijd uit te dragen.

20 Zie K. Mahbubani, The New Asian Hemisphere. The IrresistibleShift of Global Power to the East, New York 2008.

21 R. Gowan enF. Brantner, A Global Force for Human Rights? AnAudit of European Power at the UN, Londen 2008.

22 C. Bertram, Rethinking Iran: From Confrontation to Coopera-tion, Chaillot Paper 110, Parijs 2008.

23 J.M. Wiersma, ‘De Koude Oorlog komt niet terug’, in: Socialis-me & Democratie, 65 (2008) 10, pp. 56-63.

196

De oprichting van het bondgenootschap tussen de de-mocratieën van Noord-Amerika en Europa was eenvan de belangrijkste politieke gebeurtenissen van detweede helft van de vorige eeuw. Amerikaans-Europesesamenwerking werd de kern van wat we tegenwoordig‘het Westen’ noemen. De samenwerking vergemakke-lijkte de wederopbouw van het door oorlog verscheur-de Europa. Ze zorgde voor ongekende mondiale wel-vaart. De militaire infrastructuur – de navo – hield deSovjet-Unie op afstand en dat leverde uiteindelijk deoverwinning van het Westen in de Koude Oorlog op.Het Atlantisch bondgenootschap is een zwaarwegendereden waarom de tweede helft van de vorige eeuw inalle opzichten zoveel beter was dan de eerste helft. Sinds het einde van de Koude Oorlog keert de vraag

terug of dit bondgenootschap wel een strategisch zin-volle rol kan blijven spelen. Was het een succesvolmaar tijdelijk fenomeen, vooral mogelijk gemaaktdoor de Sovjetdreiging en Europa’s zwakte tijdens deKoude Oorlog? Of zijn de Amerikaans-Europese be-trekkingen uitgegroeid tot een permanente alliantievan gelijkgestemde landen en daarom nu, in een krim-pende wereld waar de gedeelde waarden en belangen

door nieuwe ontwikkelingen bedreigd en uitgedaagdworden, juist belangrijker dan ooit? En in dat geval isde vraag veel meer of de Verenigde Staten en Europanog wel strategisch bondgenoten zijn en weer in staatzijn samen vorm te geven aan de geopolitiek van onzeeeuw. De westerse alliantie is meer dan ooit noodzakelijk,

zij het in een nieuwe vorm. De Verenigde Staten enEuropa hebben elkaar nog altijd nodig. Alleen al hetfeit dat Noord-Amerika en Europa in de komende de-cennia een steeds kleiner aandeel van de wereldbevol-king, economie en de geopolitieke macht vormen, iseen argument voor een nauwere band. Ook een ‘mul-tipolaire’ wereld – gesteld dat die daadwerkelijk totstand komt – vraagt om méér transatlantische samen-werking, niet om minder. Hoe dan ook is een nieuweaanpak van de relatie tussen de vs en de Europese Unievan het grootste belang. Nu het tijdperk Bush op zijn einde loopt, doet zich

een goede gelegenheid voor de verhoudingen eennieuwe impuls te geven. Het ‘unilaterale moment’ vande neoconservatieve politiek is voorbij. De grenzenvan de Amerikaanse macht zijn voor iedereen zicht-

Herstel van het Atlantisch bondgenootschap

Nieuwe doelstellingen, nieuwe instrumenten

Ronald D. Asmus

baar geworden. Zo zichtbaar zelfs dat Amerika de ko-mende jaren behoedzamer en coöperatiever zal zijn,vooral als het gaat om het gebruik van geweld. HetAmerikaanse publiek wil en verwacht nu dat zijn lei-ders bondgenoten zoeken voor de gemeenschappelijkeuitdagingen die er liggen, en het publiek kijkt daar-voor in de eerste plaats naar Europa als partner. Ondertussen is het hier en daar in Europa levende

idee dat de Europese Unie een tegenwicht voor Ameri-ka zou kunnen zijn de afgelopen jaren geïmplodeerd.Ook de Europeanen hebben weer ervaren dat er gren-zen zijn aan een Europese Alleingang. Terwijl de Euro-pese publieke steun voor de Verenigde Staten onderleiding van George W. Bush een spectaculaire dalingvertoonde, lijkt het continent nu uit te zien naar eenandere en een betere relatie met de vs. Bijna alle Euro-pese leiders beschouwen de wereld als steeds gevaarlij-ker en proberen hun betrekkingen met Amerika teherstellen. De droom van Kants ‘eeuwige vrede’ onderleiding van de eu is versplinterd door het nationalismeen de gewapende geopolitiek aan Europa’s grenzen.Europa weet weer dat het de Verenigde Staten nodigheeft om de problemen waarmee het geconfronteerdwordt aan te pakken. Gelukkig kunnen oude wonden heel goed genezen.

Los van het retorisch geweld dat hier en daar ingezetwerd, is de transatlantische relatie dan ook niet ge-sneuveld vanwege grote verschillen in waarden aanbeide kanten van de oceaan, door verschillen van me-

ning over wat ons bedreigt of door onverenigbare cul-turen in de veiligheidspolitiek. Het waren slechte be-leidsbeslissingen aan beide kanten van de AtlantischeOceaan die zorgden voor de teloorgang van de afgelo-pen jaren. En wat door slecht beleid is veroorzaakt,kan door goed beleid worden hersteld. Onderzoek bevestigt dat Amerikanen en Europe-

anen opvallend vergelijkbare standpunten hebbenover zowel de bedreigingen waar we voor staan als overde agenda waarop onze leiders zich zouden moetenconcentreren.1 Is er ook maar iemand die gelooft datde Amerikaanse en de Europese waarden nu, in eentijdperk van integratie en globalisering, méér verschil-len dan bijvoorbeeld in de jaren vijftig of zestig, aan-toonbaar de glorietijd van de transatlantische samen-werking? Amerika en Europa verschillen genoeg vanmening, over de doodstraf, genetisch gemodificeerdvoedsel of de publieke rol van godsdienst. Maar dehartstochtelijke conflicten daarover zijn niet bepalendvoor het strategisch gedrag van beide continenten.Mensen kunnen eindeloos twisten over kleine ver-schillen, juist vanwege wat hen bindt. Amerikanen en de meeste Europeanen hebben wél

een verschillende houding tegenover het gebruik vangeweld in de internationale arena en tegenover de in-ternationale wettelijke normen die daarop van toepas-sing zijn. In de nasleep van de oorlog in Irak is dit on-derwerp inderdaad zo’n beetje het grootste mijnenveldin de transatlantische politiek. Maar nieuw is het ver-

197

schil van inzicht niet en de verschillende benaderingvan geweld was dan ook geen belemmering de navoop te richten of de Koude Oorlog te winnen. Dat Eu-ropeanen terughoudend zijn om te vechten, betekentniet dat ze nooit geweld zullen gebruiken, dat ze stra-tegisch niet van belang zijn, of dat ze niet in staat zijnmacht op andere manieren aan te wenden.Nationale veiligheid gaat over meer dan militair ge-

weld. Het gaat over het gebruik van het volledige scalaaan instrumenten dat we hebben, om de wereld zó tevormen dat ze de westerse belangen en waarden dient.Zo bezien heeft Europa veel te bieden in een versterkttransatlantisch partnerschap. Er is een enorme agendavoor samenwerking op te stellen, die niet raakt aan desplijtende kwestie van hoe en wanneer gewapend in tegrijpen. Om het bondgenootschap opnieuw vorm te geven

moet aan twee voorwaarden worden voldaan. Er is eennieuw gevoel nodig dat er een gemeenschappelijk doelis, een doel dat een gemeenschappelijke strategischeagenda bepaalt. We moeten weten wat we samen wil-len bereiken. Ten tweede moeten we de instrumentenvan de samenwerking opnieuw tegen het licht houden.De eerste uitdaging is dus niet zo’n groot probleem.Onze gemeenschappelijke doelen zijn en blijven be-scherming van onze samenlevingen, verhoging van dewelvaart, verspreiding van democratie en vrijheid ende uitbouw van een internationale rechtsorde. Onzeinstrumenten zijn evenwel behoorlijk achterhaald.

De navo belichaamt de Amerikaanse aanwezigheid inEuropa. Dat blijft cruciaal. Maar een groeiend deelvan de zaken die de Verenigde Staten samen met hethuidige Europa moeten aanpakken, valt buiten het be-reik van de navo. Veel nieuwe ontwikkelingen rakeneerder de Europese Unie. Alleen heeft die relatie tussende vs en de eu nog altijd een niet-strategisch karakter,en er is nog geen manier gevonden om de zachte enharde macht van het Westen op een doeltreffende ma-nier te combineren. Tijdens de Koude Oorlog had al-les wat militair van aard was, strategische gevolgen; alhet andere was van secundair belang. Dat is niet langerhet geval. De werking van mondiale financiële structuren, de

problemen van falende staten, economische ontwikke-ling, het vermogen democratie en goed bestuur te be-vorderen, de wereldwijde gezondheids- en milieukwes-ties, het heeft tegenwoordig allemaal duidelijke strate-gische consequenties. Er is nu een wanverhoudingtussen onze problemen en onze probleemoplossendesystemen. Het is niet eenvoudig om iets voor elkaar tekrijgen in de chaotische wirwar van transatlantische enEuropese instellingen. Het wordt tijd die verwarringde wereld uit te helpen.

Een nieuwe agenda Er is geen gebrek aan thema’s waarop de Verenigde Sta-ten en Europa kunnen samenwerken, en aan beide zij-den van de Atlantische Oceaan leeft minder menings-

198

verschil dan meestal verondersteld wordt. Eerst moe-ten we weer terug naar de basis, namelijk verdiepingvan de transatlantische economische integratie. Dat isbelangrijk genoeg in een tijd van westerse economi-sche zwakte. Ondanks Chinese en Indiase successen isde transatlantische economie nog steeds veruit degrootste in de wereld, met een gezamenlijk bruto bin-nenlands product van meer dan 25 biljoen dollar (on-geveer de helft van het mondiale bbp) en meer dan 750miljoen consumenten. De commerciële banden tussende Verenigde Staten en Europa genereren ongeveer 3biljoen dollar per jaar en 14miljoen banen aan beidekanten van de Atlantische Oceaan. Buitenlandse in-vesteringen versterken de sterke handelsbetrekkingen:driekwart van de directe buitenlandse investeringen inde vs komt uit Europa, en Europa trekt 57 procent vande Amerikaanse investeringen aan. De werkelijke winst in de transatlantische economi-

sche betrekkingen ligt niet langer in het verlagen vande tarieven of het slechten van de handelsbelemmerin-gen, maar in het creëren van meer gemeenschappelijkeregelgevende kaders die de belemmeringen voor han-del en investeringen opheffen. Een recent onderzoekvan de oeso laat zien dat de hervorming en convergen-tie van de regelgeving in de Verenigde Staten voor 1,7procent groei van het bruto product per hoofd van debevolking kan zorgen, en in de Europese Unie voor 2,8procent. Dat is gelijk aan bijna een jaar economischegroei.

De Duitse bondskanselier Angela Merkel erkende ditpotentieel. Ze maakte het tot het middelpunt van haarinspanningen ter verbetering van de Amerikaans-Eu-ropese betrekkingen tijdens het Duitse voorzitterschapin 2007. Een echte Amerikaanse reactie bleef echteruit. Haar initiatief zal dus niet echt iets opleveren, ten-zij het in de Verenigde Staten de sterke top-down poli-tieke ondersteuning krijgt die het verdient. De verdieping van de gemeenschappelijke Atlanti-

sche economische ruimte is ook belangrijk om een an-dere, meer strategische reden. Het doel is niet alleenmeer economische groei, het doel is ook het schrijvenvan de economische regels voor onze eeuw. De Ver-enigde Staten en de Europese Unie zijn nu nog in staatregels voor hun onderling economisch verkeer op testellen die wereldwijd kunnen gelden. Hoe lang dit hetgeval zal zijn, is onzeker, met de verschuiving van deeconomische macht naar het Oosten en het Zuiden.De tijd voor samenwerking in de ontwikkeling van ge-meenschappelijke regelgeving waaraan ook andere lan-den mee willen doen, is dus nu, en niet later. Net zoalsde vs en Europa na de Tweede Wereldoorlog de econo-mische regels creëerden, kan ook nu transatlantischleiderschap stabiliteit en openheid van de wereldeco-nomie in een nieuw tijdperk garanderen. Het tweede punt op de nieuwe agenda is de verdedi-

ging van onze samenlevingen tegen nieuwe bedreigin-gen. Het oude gevaar werd bezworen door de navo,die de Sovjettanks bij Fulda tegenhield. Nu moeten we

199

samenwerken op het gebied van de binnenlandse vei-ligheid, om onze samenleving te verdedigen tegen ter-roristische aanvallen, die catastrofaal kunnen zijn wan-neer massavernietigingswapens worden gebruikt. Deeerste en belangrijkste stap om die bedreiging te be-zweren bestaat niet uit ingrijpen in het buitenland. Deeerste stap is vastberaden een verdediging opbouwentegen dergelijke bedreigingen thuis. De transatlantische alliantie moet samenwerking

definiëren in termen van binnenlandse veiligheid: vanwetshandhaving tot en met samenwerking tussen deinlichtingendiensten en rampenbestrijding. Dit vraagtin het algemeen om coördinatie met de EuropeseUnie, niet met de afzonderlijke Europese landen.Sommige kwesties, zoals de samenwerking tussen deinlichtingendiensten, blijven onvermijdelijk hoofdza-kelijk bilateraal. En ook de navo heeft nog wel een rolin deze veiligheidspolitiek. Maar waar het vooral omgaat is dat de samenwerking tot nu toe ad hoc is geble-ven en niet de politieke prioriteit heeft gekregen die zeverdient. Het Amerikaanse Ministerie van Binnen-landse Veiligheid moet net zo’n spil in de transatlanti-sche betrekkingen worden als het Ministerie van De-fensie was tijdens de Koude Oorlog. Het doel van de samenwerking op lange termijn is

een gemeenschappelijke Euro-Atlantische ruimte vanvrijheid en veiligheid. Gemeenschappelijke normenvoor de bescherming van de grenzen en de uitwisselingvan gegevens zorgen voor wederzijds vertrouwen in de

veiligheidsregimes van andere landen. Gemeenschap-pelijke normen voor de bescherming van kritieke in-frastructuur zullen leiden tot nieuwe transatlantischeprojecten en industriële samenwerking. Deze samen-werking moet zich, bijvoorbeeld, ook richten op on-derzoek naar vaccins en tegengif voor potentiële aan-slagen met biologische wapens. De Koude Oorlogdwong de vs en Europa zich te organiseren om zo dedreiging van het Sovjetcommunisme te weerstaan.Hopelijk hoeft het niet tot een terroristische aanvalmet massavernietigingswapens te komen om ons nuweer hetzelfde te laten doen.Er is ook behoefte aan een meer fundamentele dia-

loog over het juiste evenwicht tussen de burgerlijkevrijheden en de behoefte aan veiligheid. Op dit puntbestaan grote maar te overbruggen meningsverschil-len, zowel binnen Europa als tussen Europa en de vs.Verdieping van de samenwerking op het terrein van debinnenlandse veiligheid moet samengaan met het be-vorderen van openheid en vrijheid. Het doel is danvolledig geliberaliseerde visumregelingen tussen deVerenigde Staten en de Europese Unie, met inbegripvan onze nieuwste bondgenoten in Midden- en Oost-Europa. Vertrouwen in gezamenlijk beheerde grenzenmaakt ruimte voor zakelijk, toeristisch, educatief encultureel verkeer. Een dergelijke openheid raakt de levens van gewone

burgers en brengt beide zijden van de Atlantische Oce-aan weer bij elkaar, wat vooral belangrijk is voor nieu-

200

we generaties Amerikanen en Europeanen die de Kou-de Oorlog niet hebben meegemaakt. Het aangaan vanpersoonlijke contacten kan heel effectief zijn om deperceptie van het publiek te veranderen en de negatie-ve erfenis van het tijdperk Bush terug te dringen. Een nieuwe transatlantische samenwerking moet

vooral gericht zijn op het verzekeren van onze econo-mische welvaart en op de bescherming van onze gren-zen. Maar hier houdt het verhaal zeker niet op. Hetderde punt op de agenda is het bevorderen van demo-cratie en vrijheid voorbij onze grenzen, en het koeste-ren van hen die deel willen nemen aan de democrati-sche gemeenschap. De kern van het strategisch projectvan de jaren negentig was het stoppen van de oorlogen genocide op de Balkan en het uitbreiden van denavo en de eu naar Midden- en Oost-Europa. Nu ishet tijd voor een nieuwe westerse strategie voor hetOosten, gericht op de landen die grenzen aan de navoen de eu, met inbegrip van Rusland. De Georgisch-Russische Oorlog van augustus 2008 onderstreeptslechts de noodzaak van dit agendapunt. De uitdaging van de jaren negentig was het veran-

keren van democratie in de oostelijke helft van Euro-pa, van de Baltische staten in het noorden tot de wes-telijke rand van de Zwarte Zee in het zuiden. De uit-daging voor de komende tien jaar ligt langs een nieuwegeografische as, die loopt van de Balkan naar Oekraïneen Eurazië, en van de Zwarte Zee en de zuidelijkeKaukasus naar Centraal-Azië. Dit is een as die ook

nauwlettend in de gaten wordt gehouden door eensteeds assertiever Rusland, dat gewapend met oliedol-lars ruime privileges in diezelfde regio claimt. Het uitbreidingsbeleid was dan ook al achterhaald

voordat Moskou Georgië binnenviel. Verdere uitbrei-ding van de eu op de korte termijn is onwaarschijnlijk.De huidige landen die naar het Westen neigen, zijnzwakkere, meer gecompliceerde kandidaten en het zallanger duren voor ze zich kwalificeren voor het lid-maatschap. Tegelijkertijd is Rusland steeds meer eenautoritaire, revisionistische en vijandige tegenstrevergeworden. Het openhouden van de deur voor jongedemocratieën, in het aangezicht van een nationalis-tisch en assertief Rusland, staat dan ook weer bovenaan de transatlantische agenda.2

De uitdagingen voor de Verenigde Staten en Europastrekken echter tot buiten Eurazië. Vandaar dat uitge-breide transatlantische samenwerking in het Midden-Oosten en in Zuid- en Oost-Azië het vierde punt opde nieuwe agenda moet vormen. De lijst van uitdagin-gen begint in Afghanistan, waar het Westen nu eenoorlog dreigt te verliezen. En die lijst strekt zich uit totIran, dat alleen door transatlantische samenwerkinggestopt kan worden met zijn nucleaire ambities. De sa-menwerking is ook de enige ingang tot het Israëlisch-Palestijnse conflict en de instabiliteit in Libanon.Transatlantische coöperatie is de conditio sine qua nonvoor een effectieve bundeling van civiele en militaireinspanningen gericht op vrede, wederopbouw en de-

201

mocratische hervormingen in deze kritieke regio. Hetis verder tijd voor een transatlantische dialoog overhoe we om moeten gaan met de opkomst van Chinaen Oost-Azië. Samenwerking is hier zeker niet genoeg,maar zonder samenwerking komt er in elk geval niksvan de grond. Ditzelfde geldt voor onze inspanning om de ver-

spreiding van nucleaire wapens in het Midden-Oos-ten, de ineenstorting van het non-proliferatieregimeen het gevaar van nucleaire anarchie het hoofd te bie-den. Overeenstemming tussen de vs en Europa kanhet fundament vormen voor een nieuwe consensus diezich uitstrekt tot andere landen die over atoomwapensbeschikken, om te beginnen Rusland en China.Het vijfde – en zeker niet het minste – punt voor de

nieuwe agenda is energiepolitiek en klimaatbeleid.Naast Irak is dit het gebied waar de wederzijdse me-ningsverschillen hoog zijn opgelopen. Europa denktdat de Verenigde Staten hun mondiale burgerschaps-verantwoordelijkheden niet serieus nemen. Gelukkigneemt het Amerikaanse debat over deze kwestie nu eengunstige wending, overigens om redenen die weinig temaken hebben met Europa. Het meningsverschil blijftnog bestaan, maar het is aanzienlijk kleiner geworden,waardoor de politiek het in de nabije toekomst ver-moedelijk wel onschadelijk kan maken. Zo kunnen we doorgaan. Alleen al het feit dat spra-

ke is van een lange en groeiende lijst van gebieden dievoor samenwerking in aanmerking komen, is de basis

voor een herstelde transatlantische relatie. Wij deleneen gemeenschappelijke beschaving, die gebaseerd isop gedeelde morele inzichten, hoe uiteenlopend dieook tot uiting worden gebracht. Wat de laatste tijdontbrak, was verstandig leiderschap dat de noodzaakinzag onze instellingen zo in te richten dat ze tegemoetkomen aan een veranderende internationale omge-ving.

Nieuwe instellingenDe Verenigde Staten en Europa zijn nu niet in staateen nieuwe, brede transatlantische agenda te bepalen.Beleidsmakers en politici houden toespraak na toe-spraak en vergadering na vergadering, maar ze wetenhun goede bedoelingen niet in actie om te zetten. Wehebben overduidelijk behoefte aan een beter idee vansamenwerken. Dat gaat zowel om de architectuur vaneen nieuwe transatlantische verhouding als om de da-gelijkse gang van zaken. Eerst en vooral moet een groot twistpunt uit de weg

worden geruimd. De sterke band die de Verenigde Sta-ten met Europa hebben via de navo, kent geen equiva-lent met de Europese Unie. Maar in veel van de strate-gische, niet-militaire kwesties die hier geschetst wor-den, is de Europese Unie de belangrijkste partner enniet de navo. De oplossing is niet het verzwakken vande navo of het afremmen van veiligheidsinstituties bin-nen de eu. De oplossing is het bouwen van een nieuwe,sterkere relatie tussen de eu en de vs over de hele linie.

202

Het gaat er niet om welke club in Brussel op een be-paald moment wel of niet ‘goed ligt’ in Amerikaanseogen. De betrekkingen tussen de eu en de vs zijn nueenvoudigweg niet ingesteld op een strategisch zinvol-le relatie. Maar er zijn steeds minder uitdagingen diealleen met behulp van militaire macht kunnen wordenopgelost. Afghanistan is een duidelijk voorbeeld vanhet probleem én de mogelijke oplossing. Stel dat denavo daar alles goed doet en precies het juiste aantalsoldaten op het slagveld brengt, dan nog kan de allian-tie de oorlog verliezen doordat ze niet voldoende poli-tiediensten of burgerpersoneel kan trainen dat nodig isvoor effectieve wederopbouw en goed bestuur. Ditlaatste is niet het sterke punt van de navo, op zijnzachtst gezegd. Toch is deze capaciteit wel voorhandenin Europa. Maar die ‘wederopbouwkunde’ zit in eu-structuren en die kunnen alleen worden aangesprokenvia de Europese Unie. Hiervoor ontbreekt nu hetraamwerk. De Amerikaanse strategische behoeften zijn veran-

derd op een manier die de vs sterker afhankelijk maaktvan de Europese Unie dan ooit tevoren. De eu speelteen centrale rol bij handhaving van de vrede en bij deverankering van nieuwe democratieën aan de randenvan Europa. De eu zal een leidende speler zijn op hetterrein van mondiaal energiebeleid, gezondheid en mi-lieu. De eu is net zo belangrijk als de Navo waar hetgaat om het ontwerpen van een nieuw gemeenschap-pelijk beleid inzake Rusland, vanwege de noodzaak

van een gemeenschappelijke aanpak van de energie-politiek. Er zijn natuurlijk eindeloze debatten in Europa over

wat de Europese Unie moet zijn en doen, maar het isde buitenlandse politiek waarvan het publiek vindt datde eu zich meer moet laten gelden. Al met al kunnende Verenigde Staten het zich niet veroorloven om hunband met Europa alleen via de navo te laten lopen.Niet dat een betere relatie met de Europese Unie vol-doende is, want ook deze kent nog vele zeer reële inter-ne tekortkomingen. De eu kan niet alles; vaak kan deeu zelfs bijna niks. Zoals de navo wordt ingeperktdoor zijn ontstaansvoorwaarden, wordt ook de eu dat.De Europese Unie, opgezet als een manier om oorlogin Europa onmogelijk te maken, is niet geschikt voorhet uitvoeren van mondiale strategieën. De Unie probeert zich nu te transformeren tot een

politieke entiteit met een gemeenschappelijk buiten-lands en veiligheidsbeleid, dat dan uiteindelijk moge-lijk kan uitlopen op een gemeenschappelijke verdedi-ging. Waar de wil er is en waar over de organisatie isnagedacht, werkt dit beleid al goed. Maar het is inef-fectief wanneer er geen wil is, laat staan wanneer ergeen organisatie is. Op een terrein als het handelsbe-leid kan de Europese Unie de machtigste Amerikaansebedrijven op hun knieën brengen en gelijk optrekkenmet de vs in de mondiale onderhandelingen. Toch isde eu tot dusver niet in staat een energiedeal met Rus-land te sluiten. Het kan nauwelijks een handvol civiele

203

of militaire deskundigen in het buitenland managen,omdat het daarvoor ontbreekt aan politieke wil, eenakkoord tussen de lidstaten en de juisteinfrastructuur.3

In veel opzichten is de Europese Unie weliswaar af-hankelijk van de vs, maar zij is daar wel ambivalentover. De voorlopers van de Europese Unie zouden dejaren vijftig waarschijnlijk nooit overleefd hebben zon-der Amerikaanse steun. Ze zouden zonder de Ameri-kaanse veiligheidsdiensten en de Amerikaanse steunvoor een open internationale economische orde in dedecennia daarna niet zo tot bloei zijn gekomen. En erzou geen uitbreiding zijn geweest in de jaren negentigals de navo niet het voortouw had genomen vanwegehaar bezorgdheid over de Europese veiligheid. Die af-hankelijkheid leidde tot gemengde gevoelens. Veel Eu-ropeanen menen dat Amerika de Europese integratiebelemmert. Anderen hebben geprobeerd een nieuweEuropese identiteit te scheppen, juist in contrast metde Amerikaanse identiteit. Maar Amerikaanse attitu-des en beleid hebben hun getijden. De Verenigde Sta-ten steunden aanvankelijk de economische en politie-ke integratie, zolang het beoogde eindpunt van de in-tegratie binnen het Amerikaanse veiligheidsbeleidpaste. Maar toen Charles de Gaulle het Europese pro-ject zag als een manier om bevrijd te raken van Ameri-kaanse overheersing, vervloog de steun. Dit gespannen verleden bepaalt de Amerikaans-Eu-

ropese relatie nog altijd. Amerikaanse presidenten – en

in hun kielzog de belangrijke Europese leiders – gebrui-ken de topontmoetingen tussen de vs en de eu zeldenom zaken te doen. De bijeenkomsten hebben een sterktechnocratisch karakter, zoals ook de Amerikaanse am-bassadeurs bij de eumeestal handelsjuristen zijn en zel-den zwaargewichten met veel buitenlandse ervaring.Het kan zijn dat er in dit opzicht verandering op til is.De Amerikaanse houding tegenover de Europese Unieis recent weer positiever geworden, de Europese Unie isniet langer het bolwerk van ‘gaullisme’ dat de vs vrezen.Zowel de Commissie als de ambtenaren van de Raadzijn op dit moment verrassend pro-Amerikaans.4

Reden te meer om te streven naar een kader waarineen nieuw partnerschap kan ontstaan, dat parallelloopt aan de navo en dat uiteindelijk de twee samen-brengt. Washington moet de Europese integratie steu-nen en proberen een zo hecht mogelijke relatie aan tegaan. Amerika moet het de eumogelijk maken eennauwer contact positief te waarderen. Natuurlijk moetde navo het belangrijkste kader voor politiek-militaireconsultaties blijven, de instelling waarin de VerenigdeStaten en Europa militair samenwerken. Maar ook denavomoet zich aanpassen om effectief te kunnen op-treden jegens uitdagingen die grotendeels buiten Eu-ropa liggen. Erkend moet worden dat zij tegenwoordigminder belangrijk is dan in de Koude Oorlog. De hui-dige dreiging is niet de Sovjet-Unie, maar wereldwijdewanorde en het wetteloze en dodelijke geweld datdaaruit voortvloeit.

204

De uitwerkingHoe ziet de praktijk van een nieuwe transatlantischeagenda eruit, gegeven de bestaande ideologische endoctrinaire meningsverschillen? Anders gezegd, hoevoorkomen we dat we niets doen, omdat we niet alleskunnen doen? Pragmatisme is het cruciale leidendeprincipe. Nederig experimenteren en bereid zijn koers-correcties toe te passen is de enige manier om nieuweAmerikaans-Europese samenwerking van de grond tekrijgen. De grote les van het transatlantisch verleden isimmers: eerst de praktijk uitwerken, dan de theorieherschrijven.Eerst een paar niet-ideologische vuistregels. Wan-

neer draait het om de relatie tussen de vs en de eu enwanneer om de navo? De Europese Unie moet deAmerikaanse partner zijn als het gaat om niet-militai-re, maar wel strategische kwesties. Als het gaat om ge-meenschappelijke militaire actie, heeft de navo de lei-ding. Vervolgens bestaat er een enorm tussengebied,waar combinaties van zachte en harde macht nodig is.Dat vraagt dus om verschillende combinaties van be-trokkenheid van de eu en de navo. Op de Balkanneemt de Europese Unie nu het voortouw, hoewel denavo nog steeds een cruciale ondersteunende rolspeelt. In Afghanistan is er nauwelijks een eu om tegende navo op te kunnen. Bij beleid ten aanzien van lan-den als Oekraïne en Georgië aan de ene kant, of Rus-land aan de andere kant, is het eu-kader van essentieelbelang, maar de rol van de navomag hier niet onder-

schat worden. In het Midden-Oosten, Iran en vele an-dere kwesties moet de Europese Unie de partner zijn,althans voor het ogenblik. Al was het maar omdat denavo daar momenteel niets in de melk te brokkelenheeft. Dat kan veranderen als een gezamenlijk veilig-heidsbeleid van de grond komt, maar dat is nu nogniet het geval. Hoe zullen de Verenigde Staten weten met welke

kwesties de Europese Unie kan omgaan en met welkeniet? Dit is een vraag waar Europese ministers en amb-tenaren dagelijks mee worstelen. Erachter komen vergtde hogeschooldiplomatie waar Amerikanen in het re-cente verleden nog zo goed in waren. Is het wel moge-lijk om tegelijk in de Europese Unie en de navo trans-atlantische consensus te bouwen? Natuurlijk. Het gro-te verschil is dat de Verenigde Staten bij de navo nietalleen een plaats aan de navo-tafel hebben, maar deereplaats. Die hebben ze in de eu niet, maar invloed iser genoeg. Naast alle verschillen hebben beide instel-lingen ook overeenkomsten als het gaat om het ont-wikkelen van beleid. In de Europese Unie is regelmatig te zien hoe een

klein aantal lidstaten een initiatief neemt en met watgrote spelers plus een handvol van de lidstaten metspeciale belangen en expertise stilletjes om de tafelgaat. En zodra de globale contouren van de ideeënvaststaan, brengt het clubje ze naar de Commissie envia de Raad naar andere eu-leden, tot consensus be-reikt is. Dit proces voltrekt zich grotendeels informeel

205

en onzichtbaar. Het moet voor de vs niet al te moeilijkzijn om lid te worden van dit informele circuit, mitsmen diplomatiek slim opereert. Zo groot zijn de ver-schillen met Washington nu ook weer niet. Sterker,beide bestuurscentra steken elkaar naar de kroon waarhet complexiteit betreft. De beste Europese ambassa-des in Washington weten precies hoe hun standpuntopgenomen te krijgen in interne Amerikaanse beraad-slagingen. Er is geen reden waarom Amerikaanse am-bassades in Europa en in Brussel niet hetzelfde kunnendoen. Beide partijen kunnen ook een pagina uit de ge-

schiedenis van de navo of de eu nemen. De geschiede-nis van de Europese Unie gaat over leiders die beslui-ten dat zij meer behoefte hebben aan gemeenschappe-lijk beleid op een of ander gebied. Ze creëerden telkensweer processen en structuren die hen dwongen internemeningsverschillen te overwinnen en uiteindelijk kwa-men ze tot gemeenschappelijke standpunten. Bureau-craten hebben er allerlei mooie namen voor, maar hetis eigenlijk heel simpel: gebruik politieke druk van bo-venaf om de verschillen te overbruggen. Dat is geenrocket science, maar klassieke strategie en diplomatie. Amerikanen moeten kunnen doen wat de Europe-

anen al gebruikelijk vinden, en wat ze vroeger zelf ookdeden. Top-down politiek leiderschap is immers eenonderdeel van het succes van de navo. Toen de navowerd opgericht, was er geen gemeenschappelijke stra-tegie hoe om te gaan met Stalin. Maar de vs wisten dat

deze snel nodig was. Het kostte jaren en op veel terrei-nen kwam het nooit tot een vergelijk, maar het werktegoed genoeg. Dezelfde aanpak kan ook nu werken. De status van de jaarlijkse top tussen de vs en de eu

moet omhoog, en ze moet aansluiten op de jaarlijksenavo-top. De technocratische bijeenkomsten moetenvervangen worden door discussie over samenwerkingop strategisch niveau. De Amerikaanse president moetmet de kabinetsleden komen die ertoe doen, niet metalleen de minister van Buitenlandse Zaken, maar ookmet die van Economie, Handel, Veiligheid en Energie.Werkgroepen en task forces moeten worden opgerichtom samenwerking op specifieke gebieden van degrond te krijgen, en verslag uit te brengen aan de lei-ders op een regelmatige basis.Het laten aansluiten van de navo-top moedigt alle

transatlantische leiders uit om harde en zachte kwes-ties in meer samenhang te bespreken. Het zou helpende barrières tussen de navo en de eu af te breken. Hetzou bovendien zowel de inzet als de focus van onze lei-ders over deze kwesties verhogen. Uiteindelijk moet een robuustere relatie tussen de

vs en de eu worden vastgelegd in een verdrag dat desamenwerking juridisch verankert. Dit mag echter ze-ker niet de eerste stap zijn: de Europese Unie is nogniet klaar als strategische partner. Maar die nieuwe for-mele relatie moet wel onderdeel zijn van de collectievelange termijn visie. Politiek gezien is het verstandigereerst toenadering te realiseren. Het zal moeilijk genoeg

206

207

1 Vgl. de opinieonderzoeken van het German Marshall Fund,www.transatlantictrends.org

2 R.D. Asmus, ‘Eastern Promise, Rethinking nato and eu enlar-gement’, in: Foreign Affairs, (2008) 1.

3 R.D. Asmus en T. Lindberg, ‘Rue de la Loi: The Global Ambi-tion of the European Project’, Stanley Foundation paper 2008.

4 ‘European Elite Survey: Survey of Members of the EuropeanParliament and Top European Commission and EuropeanCouncil Officials, Key Findings, 2008’, cspc, Universiteit vanSienna.

5 Zie K. Shake, Transatlantic Relations after Bush, Center for Eu-ropean Reform 2007.

zijn om de betrekkingen te herstellen en de parallellesamenwerking tussen de Europese Unie en de navovan de grond te krijgen. Het ligt meer voor de handeerst wat praktische ervaring op te doen voordat weeen nieuw instituut optuigen. Sommige commentatoren hebben gesuggereerd dat

de volgende president zorgvuldig moet opereren en

geen grote veranderingen in het beleid ten opzichtevan Europa moet voorstellen.5Dat zou een fout zijn.Amerika heeft nu een unieke politieke en psychologi-sche mogelijkheid de kritische relatie te herstellen. Hetnageslacht zou het ons niet gemakkelijk vergeven wan-neer we die kans laten lopen.

noten

Kees Aarts (1959) is hoogleraar politicologie, i.h.b. ver-gelijkend electoraal gedrag, aan de Universiteit Twen-te. Recente boeken zijn Nederlanders en Europa. Hetreferendum over de Europese grondwet (Amsterdam2005, geredigeerd samen met Henk van der Kolk) enEen verdeeld electoraat. De Tweede Kamerverkiezingenvan 2006 (Utrecht 2007, geredigeerd samen met Henkvan der Kolk en Martin Rosema).

Ronald D. Asmus is directeur van het TransatlanticCentre in Brussel en verantwoordelijk voor strategi-sche planning bij het German Marshall Fund of theUnited States. Asmus in de afgelopen twintig jaar indiverse functies betrokken geweest bij de vormgevingvan de Europees-Amerikaanse betrekkingen, ondermeer als Deputy Assistant Secretary of State for EuropeanAffairs (1997-2000). Hij publiceert regelmatig overveiligheidsvraagstukken en de relatie tussen de eu ende vs. In 2002 verscheen van zijn hand Opening Nato’sDoor. Dit artikel is een bewerking van het in december2008 verschenen artikel ‘New Purposes, New Plum-bing’ in The American Interest.

Frans Becker (1948) is politicoloog. Hij is adjunct-di-recteur van de Wiardi Beckman Stichting.

Ieke van den Burg (1952) kwam via activiteiten in destudenten-, vrouwen- en vakbeweging terecht in deHaagse polder. Van 1990-1997 was zij lid van het Fede-ratiebestuur van de fnvmet de portefeuille arbeid enzeggenschap en later ook de coördinatie van het Euro-pees beleid. Daarna werkte ze in Brussel als adviseurvan het Europees Verbond van Vakverenigingen. Van-af juli 1999 is zij lid van het Europees Parlement voorde pvda en vooral actief op sociaal-economisch ter-rein, van 2004 tot begin 2008 als coördinator van depes-leden in de Commissie Economische en Monetai-re Zaken en sinds het najaar 2007 als delegatieleidervan de zevenkoppige pvda-eurodelegatie.

Freek Bruinsma (1947) is hoogleraar rechtssociologieaan de Universiteit Utrecht. Hij is zich na zijn onder-zoek naar de Hoge Raad (1988) en naar het kort geding(1995) gaan interesseren voor het Europees Hof voorde Rechten van de Mens in Straatsburg (2007) en devergelijking van het Hof in Straatsburg met het Hof

Personalia

209

210

van Justitie van de Europese Gemeenschappen inLuxemburg. Zijn publicaties De Hoge Raad van Onde-ren (19992), gebaseerd op interviews met procespartij-en, en Dutch Law in Action (20032), een rechtssociolo-gische gids door Nederland, genieten buiten de wereldvan vakgenoten bekendheid.

René Cuperus (1960) is als senior-medewerker ver-bonden aan de Wiardi Beckman Stichting en aldaarspeciaal verantwoordelijk voor de internationale con-tacten. Hij is lid van het internationale projectteam‘Adjusting the Profile of Social Democracy’ van deDuitse Friedrich-Ebert-Stiftung, lid van het weten-schappelijk comité van de Franse denktank Terra Novaen lid van de redactieadviesraad van ZUKUNFT, hetmaandblad van het Oostenrijkse Dr.-Karl-Renner-In-stitut. Cuperus was verder onder meer lid van depvda-Europa-commissie na het Nederlandse ‘nee’. Hijwas ook figurant in De Wouter Tapes. Hij schrijft eenwekelijkse column in de Volkskrant en is gids in voor-malig concentratiekamp Amersfoort.

Menno Hurenkamp (1971) is politicoloog aan de Uni-versiteit van Amsterdam, woont in Moskou en schrijftvoor De Groene Amsterdammer.

Simon B. Kool (1950) is tentoonstellingsmaker en me-destichter van fotobureau Hollandse Hoogte. Hij pu-bliceert over fotografie.

Mark Kranenburg (1954) is redacteur bij NRC Handels-blad. Op de Haagse redactie van deze krant houdt hijzich bezig met buitenlandse zaken, defensie en Euro-pese politiek. Van 2004 tot 2007 was hij correspon-dent voor de krant in Brussel.

Bart van Riel (1959) studeerde economie aan de Uni-versiteit van Tilburg en promoveerde aan de Techni-sche Universiteit Darmstadt. Van 1995 tot 2000 washij werkzaam bij de pvda-eurodelegatie. Momenteel ishij werkzaam bij de Sociaal-Economische Raad en do-cent Europese integratie bij de beroepsopleiding finan-cieel economisch beleidsambtenaar. Recente publica-ties: ‘Sharing risks: The Netherlands’ new approach topensions’, in: Journal of Pension Economics and Finance(samen met Eduard Ponds) en ‘Social Solidarity’, in:Gordon L. Clark, Alicia Munnell en J. Michael Orszag(red.), Oxford Handbook of Pensions and Retirement In-come, Oxford University Press 2006 (samen met JohanDe Deken en Eduard Ponds).

Edwin van Rooyen (1969) is politicoloog. Hij is uni-versitair docent Europese Unie Studies aan de Univer-siteit Leiden en is als onderzoeker verbonden aan hetDocumentatiecentrum Nederlandse Politieke Partij-en. Hij verwacht in 2009 te promoveren op een onder-zoek naar de europeanisering van belangengroepen enpolitieke partijen in Nederland.

Mathieu L.L. Segers (1976) studeerde politicologieaan de Radboud Universiteit Nijmegen en promoveer-de aan deze zelfde universiteit. Hij is als onderzoekeren docent Europese integratie en internationale be-trekkingen verbonden aan het departement Geschie-denis en Kunstgeschiedenis van de Universiteit vanUtrecht. In 2006 was hij winnaar van de essayprijs ‘Detoekomst van de Europese integratie’ van het Ministe-rie van Economische Zaken en het Instituut Clingen-dael. Hij publiceert regelmatig over Europese integra-tie. Van zijn hand verscheen Deutschlands Ringen mitder Relance. Die Europapolitik der brd während der Be-ratungen und Verhandlungen über die Römischen Verträ-ge (Frankfurt am Main etc. 2008). Ook bezorgde hijde Europese dagboeken van Max Kohnstamm: M.Kohnstamm en M. Segers (bezorger), De Europesedagboeken van Max Kohnstamm. Augustus 1953-Septem-ber 1957, Amsterdam 2008.

Monika Sie Dhian Ho (1967) is politicoloog. Zij is di-recteur van de Wiardi Beckman Stichting.

Gerrit Voerman (1957) is historicus en directeur vanhet Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Par-

tijen van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij publi-ceert veelvuldig over Nederlandse politieke paertijen.Hij promoveerde in 2001 op De meridiaan van Mos-kou. De CPN en de Communistische Internationale 1919-1930. Begin dit jaar verscheen Zestig jaar VVD, dat hijmet Patrick van Schie redigeerde. Hij is redacteur vaneen serie over de Nederlandse politiek die door Uitge-verij Boom wordt uitgegeven. Momenteel werkt hijaan een handboek over de Nederlandse partijen en aaneen boek over de sp.

J.M. Wiersma (1951) studeerde geschiedenis aan deRijksuniversiteit Groningen. Van 1987 tot 1999 was hijinternationaal secretaris van de pvda. Sinds 1994 is hijnamens de pvda lid van het Europees Parlement, waarhij vanaf 2004 als vice-voorzitter van de pes-fractieverantwoordelijk is voor communicatie, uitbreiding,betrekkingen met buurlanden, vrede en veiligheid entransatlantische relaties. Met GroenLinks-europarle-mentariër Joost Lagendijk schreef hij drie boeken,waaronder meest recentelijk Sturen bij de Moslimburen(Amsterdam 2007). Hij is lid van de pvda-program-macommissie voor de Europese verkiezingen in 2009.

211

Adenauer, Konrad , ,

Alings, Wim

Andriesse, Emmy Aron, Raymond ,

Balkenende, Jan Peter ,

Barroso, José Emanuel , , , ,

Beck, Ulrich

Berkvens, Arjen , , ,

Besnyö, Eva Beugel, Ernst van der , , , , , , , ,

Beyen, Johan Willem , , ,

Bolkestein, Frits , , ,

Bommel, Harry van

Bos, Wouter , , , , , , ,

Broek, Hans van den

Brown, Gordon ,

Brusse, Jan , , ,

Burg, Ieke van den , , , , , ,

Burger, Jaap 104, 105Bush, George W. , , , , ,

Cartier-Bresson, Henri , , , , , -

Claes, Willy ,

Cohen, Bob , ,

Cooper, Robert , , ,

Dankert, Piet , , , , -, ,

Delors, Jacques , , , , , ,

Denderen, Ad van , , , -

Donner, A.M. , , , ,

Donner, Piet Hein

Doolaard, A. den (pseudoniem van. C. J.G. Spoelstra)

Drees, Willem , , -, , -

Duivensteijn, Adrie

Elsken, Ed van der Engholm, Björn Enzensberger, Hans Magnus ,

Erhard, Ludwig ,

Fayot, Ben Fischer, Heinz Fortuyn, Pim ,

Franklin, M. , ,

Frattini, Franco

Gasperi, Alcide de ,

Gaulle, Charles de , , ,

Geelhoed, Ad ,

Geremek, Bronislaw ,

Giscard d’Estaing, Valéry ,

Goes van Naters, Marinus van der , , , , ,

Guterres, António

Herzog, Roman ,

Hiltermann, G.B.J. Hitler, Adolf

Hix, Simon , , , -

Hoogervorst, Hans

Huntington, Samuel

213

Personenregister

Idenburg, Flip

Jesse, Nico

Kadt, Jacques de , ,

Kagan, Robert ,

Kant, Emanuel 197Karadzic, Radovan

Kersbergen, Kees van ,

Keyzer, Carl De , -, -

Koets, Peter ,

Kohl, Helmut -,

Kohnstamm, Max , , , , , , ,

Kok, Wim , ,

Koole, Ruud ,

Koopmans, Tim ,

Kriesi, H. , , , ,

Krouwel, André ,

Kyprianou, Markos

Laffeber, Marije ,

Lee, Jaap van der

Lesse, Urs , , , -

Lubbers, Ruud Luns, Joseph

Mabhubani, Kishore

Mair, Peter ,

Mak, Geert ,

Mansholt, Sicco , , , , , , , , , ,

Marjolin, Robert Meijer, Jan

Melkert, Ad

Merkel, Angela

Milhado, Albert Mitterrand, François , ,

Moïsi, Dominique -

Mollet, Guy ,

Monnet, Jean , ,

Montesquieu, Charles ,

Mozer, Alfred , , , , , , ,

Müller, Emilia ,

Nederhorst, Gerard

Neve, Gilles de

Obama, Barack

Oorthuys, Cas , -, -

Parr, Martin

Parsons, Craig , ,

Patijn, Conny ,

Pelosi, Nancy Pennings ,

Portalis, Jean-Étienne-Marie ,

Premsela, Benno

Presser, Sem , ,

Rasmussen, Anders Fogh 176Rasmussen, Poul Nyrup , , , , , , -

Reif, K. ,

Robespierre, Maximilien-Marie-Isidore de

Roosevelt, Franklin D.

Samkalden, Ivo , ,

Sandberg , Willem Sanders, Piet

Sapir, A ,

Sarfati, Lise

Sarkozy, Nicolas ,

Scharpf, Fritz ,

Schendelen, Rinus van

Schermerhorn, Wim

Schierbeek, Bert

Schmitt, H. ,

Schuman, Robert , ,

Siedentop, Larry , , ,

Spaak, Paul-Henri ,

Stalin, Joseph 206Steichen, Edward

214

Stoel, Max van der

Szász, André , ,

Thatcher, Margaret Timmermans, Frans , , ,

Tinbergen, Jan

Toornstra, Dick ,

Tsoukalis, Loukas , ,

Türmen

Uyl, Joop den , ,

Van der Eijk, C. van der ,

Verhagen, Maxime , ,

Verkade, Willem

Vermeer, Evert ,

Vollaard, Hans , , ,

Vorrink, Koos

Voskuil, Klaas Vredeling, Henk -, , ,

Watts , , ,

Wiersma, Jan Marinus , , -, -, , ,

, ,

Wijffels, Herman , Wilders, Geert ,

Witney, Nick ,

Wöltgens, Thijs -,

Zandstra, Evert

isbn 978 90 5330 641 3nur 697

© 2008Wiardi Beckman Stichting

kopijredactieSjoerd de Jong

omslagfotoBelgie, Brussel, Gebouw van het Europees Parlement© michiel wijnbergh/hh

boekverzorgingmmsGrafisch Werk

drukHaasbeek, Alphen a/d Rijn

www.wbs.nlwww.metsenschilt.com