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FLORIDA INTERNATIONAL UNIVERSITY DISASTER RISK REDUCTION IN THE AMERICAS PROJECT*
LATIN AMERICAN AND CARIBBEAN CENTER
Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres
GAR 2011
IDENTIFICACION Y ANALISIS DE LOS ASPECTOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL QUE CONTRIBUYEN A LA
REDUCCION DEL RIESGO DE DESASTRES
CARMEN PAZ CASTRO CORREA Departamento de Geografía de la Universidad de Chile
OCTUBRE 15 DE 2010
*The FIU‐DRR project is supported by the U.S. Agency for International Development’s Office of U.S Foreign Disaster Assistance (USAID/OFDA)
DISCLAIMER: The views expressed in this publication are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the U.S. Agency for International Development or the United States Government.
PRESENTACION
El informe que se presenta se enmarca en la contribución que está llevando adelante Florida International
University (FIU) al Informe 2011 de Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres (GAR) de
Naciones Unidas, y se enfoca en una evaluación de la gestión del riesgo asociada al ordenamiento territorial, en
seis países latinoamericanos seleccionados como casos de estudio representativos de diferentes niveles de
desarrollo socio económico.
En este sentido, el estudio planteó entre sus hipótesis, que en América Latina y El Caribe, los avances diferenciados en relación con la gestión de riesgo y el ordenamiento territorial, no se condicen específicamente con su avance en términos de la regulación y normativa asociada, ni con su experiencia en el manejo de eventos de desastre. Esto, en el marco de países cuyos territorios se encuentran en procesos de transformación rápida y significativa, lo que ha implicado muchas veces un aumento de la vulnerabilidad de sus habitantes y la falta de regulaciones territoriales que permitan una ocupación sustentable y segura de estos.
El Marco de Acción de Hyogo plantea acciones prioritarias para la reducción de riesgos de desastres relacionadas al ordenamiento territorial, refiriéndose además, a la necesidad de adaptación al cambio climático, que se enfrenta a retos similares a los de la reducción de riesgos de desastres, por esto en el Marco se señala la necesidad de que la normativa y planificación territorial contemplen cada vez más estos escenarios y se tomen consideraciones para la reducción del riesgo de desastres. Se debe considerar en este sentido, al ordenamiento territorial como uno de los aspectos de mayor relevancia para la prevención y reducción del riesgo, para lo cual es necesario contar con un conocimiento adecuado de los procesos físico naturales dinámicos que pueden implicar peligros, las vulnerabilidades asociadas, la institucionalidad adecuada para gestionar el ordenamiento, el respaldo normativo y una participación ciudadana vinculante, que se encamine hacia la auto gestión y auto protección de las comunidades. El informe genera un indicador de gestión de reducción del riesgo (IGRR) por país, que está compuesto por una serie de sub indicadores, modelados a través de una metodología multicriterio que permite el trabajo con información preferentemente cualitativa, objetivando su medición. Para la definición de los criterios o indicadores, sus ponderaciones y su evaluación y fundamentación, se contó con la valiosa colaboración de especialistas en cada caso de estudio, que basaron la evaluación en su conocimiento, experiencia y en una significativa cantidad de entrevistas guiadas a funcionarios públicos y profesionales, académicos, autoridades nacionales, entre otros, relacionados a la temática en estudio, que permitió también contar con un significativo respaldo de documentación que avala los resultados del estudio. Agradecemos sinceramente la oportunidad que se nos ha dado para coordinar este estudio, desde el Departamento de Geografía de la Universidad de Chile, que puede aportar en nuestros países como herramienta metodológica para evaluar los procesos de reducción del riesgo de desastres.
IDENTIFICATION AND ANALYSIS OF LAND USE AND RISK MANAGEMENT ASPECTS THAT CONTRIBUTE TO
DISASTER RISK REDUCTION
IDENTIFICACION Y ANALISIS DE LOS ASPECTOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL QUE CONTRIBUYEN A LA
REDUCCION DEL RIESGO DE DESASTRES
Equipo de Trabajo:
Responsable Proyecto: Carmen Paz Castro Correa, Geógrafa, Universidad de Chile
Responsable Modelación Multicriterio: Claudio Garuti Anderlini, Ingeniero Civil Estructural, Fulcrum Ingeniería Ltda. Evaluación Chile: Fabiola Zamora, Gobierno Regional Metropolitano Vanessa Rugiero, Universidad de Chile Evaluación Argentina: Prof. Silvia Quiroga, Universidad Nacional de Cuyo. Facultad de Filosofía y Letras, Departamento de Geografía.
Evaluación Colombia: Sra. Ana Campos, Consultora
Evaluación Nicaragua, Honduras: Sra. Laura Acquaviva, Arquitecta consultora Evaluación México: Sra. Elizabeth Mansilla, Consultora Revisora: Nelly Gray de Cerdán, Geógrafa, Senadora Provincia de Mendoza
Introducción
La Gestión de Riesgo implica acciones de carácter correctivo y prospectivo que procuran evitar que ocurran
situaciones de riesgo o mitigar a futuro eventos de desastres. Para ello un enfoque relevante es la reducción de
los factores que originan riesgo, a través del mejoramiento de la gestión en los procesos de ordenamiento
territorial y planificación.
En América Latina y El Caribe existen avances diferenciados en relación con la gestión de riesgo y el ordenamiento territorial, que no se condicen específicamente con su avance en términos de la regulación y normativa asociada, ni con su experiencia en el manejo de eventos de desastre, tratándose de países cuyos territorios se encuentran en procesos de transformación, en algunos casos, significativamente rápidos. En este sentido, este informe se enfoca en la evaluación de la gestión para la reducción de riesgo en el ordenamiento territorial, tomando como casos de análisis a seis países cuyo avance en esta materia es desigual. Por este motivo, se consideraron países que tienen distinto nivel de desarrollo socioeconómico para evaluar la relación entre dicho nivel y el estado de los aspectos de ordenamiento territorial que inciden en la reducción de riesgo de desastre.
Objetivos
- Identificar los criterios o variables más relevantes del ordenamiento territorial que favorecen la efectividad
de su aplicación y resultados para la reducción del riesgo de desastres.
- Evaluar la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial para seis países latinoamericanos que poseen
diferentes niveles de desarrollo, a partir de la construcción de un indicador de gestión del riesgo (IGRR) y
de un umbral de aceptabilidad de referencia.
- Analizar la sensibilidad del indicador de la gestión del riesgo GGR en los países frente a cambios a las
prioridades que se otorguen a los diferentes criterios principales o estratégicos, en la reducción del riesgo
asociada al ordenamiento territorial.
Hipótesis
a) La existencia de un marco regulatorio de gestión de riesgos y de ordenamiento territorial de referente en
un país o Estado determinado, no asegura su aplicación para reducir el riesgo de desastres.
b) Las regulaciones de manejo del riesgo a niveles territoriales y sectoriales usualmente no asegura su
cumplimiento. Esto genera conflictos de uso del suelo, nuevos escenarios de riesgo, o agrava los que ya
existen.
c) El manejo del riesgo en los países latinoamericanos está cambiando debido a la carencia de
responsabilidades claras en el manejo del riesgo entre las organizaciones/agencias, y deficiencias en las
herramientas regulatorias para la coordinación inter-territorial e inter-sectorial.
Metodología
Metodología Multicriterio
Para evaluar los aspectos del Ordenamiento Territorial que contribuyen a la reducción de los riesgos de desastres,
la metodología propuesta corresponde a un modelo de evaluación multicriterio conocido como proceso de análisis
jerárquico o AHP (por sus siglas en inglés), creado por el doctor en matemáticas, Dr. Thomas L. Saaty a fines de los
años setenta. Este método permite abordar aquellos aspectos que son difícilmente cuantificables pero que
requieren de una unidad de medida. Un modelo es una abstracción de la estructura de un sistema y como tal,
permite estudiar las interacciones funcionales de sus componentes y su impacto global sobre el sistema.
El análisis multicriterio para la toma de decisiones o Multi Criteria Decision Making (MCDM), comprende una gran
variedad de métodos y modelos discretos y continuos que se emplean tradicionalmente en las actividades de
apoyo a las decisiones para evaluar y comparar programas y planes con respecto a una amplia gama de criterios y
de puntos de vista.
A diferencia de los métodos de evaluación empírica, los métodos MCDM poseen sólidas bases teóricas, respetan
los axiomas de la teoría de la medida y no rehúsan utilizar datos cualitativos o datos que dependen de juicios de
valor.
La construcción de "escenarios de evaluación" alternativos es usual en el MCDM. Estos escenarios permiten
obtener evaluaciones diferenciadas que reflejan los intereses y los sistemas de valores de los diferentes actores.
Tales evaluaciones pueden ser consideradas como información de base para utilizar en el ámbito de un
procedimiento de concertación, a fin de facilitar el proceso de negociación y de llegar a una más rápida solución de
los eventuales conflictos. En este caso se presenta la sensibilidad de los resultados a los cambios en las
ponderaciones de los criterios estratégicos, lo que podría ser representativo de los intereses y políticas de cada
país con respecto a la temática evaluada.
Un Caso Particular de MCDM: El Proceso Analítico Jerárquico
El Proceso Analítico Jerárquico o en sus siglas en inglés (AHP por Analytic Hierarchy Process), es una metodología
multicriterio que provee un mecanismo natural para el modelamiento de problemas no estructurados, propios de
las ciencias económicas, sociales y administrativas. El enfoque jerárquico relaciona en forma natural a muchos
sistemas, es decir, a través de la construcción modular y el ensamble final de dichos módulos evoluciona en forma
más eficiente que aquellos considerados como un todo.
La jerarquía, base del método AHP, representa una abstracción que puede asumir diferentes formas, que
esencialmente descienden de un objetivo general, a sus sub objetivos, y así sucesivamente. En el nivel más alto de
la jerarquía se sitúan los objetivos o criterios estratégicos que reflejan exigencias primarias o valores intrínsecos de
los actores que los expresaron. Bajando progresivamente hacia los niveles inferiores, los objetivos pasan a ser más
específicos e instrumentales, conocidos como criterios técnicos o terminales, que permiten identificar acciones en
el conjunto de alternativas analizadas que las satisfagan.
Las jerarquías son estables y flexibles; estables en el sentido que pequeños cambios producen pequeños efectos, y
flexibles porque extensiones de jerarquías bien estructuradas no corrompen el rendimiento del sistema. Una
observación importante sobre el enfoque jerárquico para la resolución de problemas es que la representación
funcional de un sistema, puede diferir de persona en persona, pero los especialistas usualmente concuerdan con el
nivel más bajo de alternativas de acción a tomar y con el nivel inmediatamente superior; criterios técnicos, los que
corresponden a las características de estas acciones.
El método permite obtener los pesos de los criterios, comparando la importancia de estos solamente al interior de
cada subconjunto, sin tener que proceder a una comparación directa de cada criterio con todos los demás.
Además, permite la construcción de escalas de medida (relativas y absolutas), que respetan la proporcionalidad de
las preferencias, es decir, son capaces de mantener no sólo la cardinalidad de las preferencias, sino también la
capacidad de operar intra e inter escalas de diferente naturaleza (Saaty, 1980).
Etapas Básicas del Método El AHP consta de tres etapas básicas:
Primero: El problema es descompuesto en sub objetivos principales, llamados también criterios estratégicos, tales como: impacto ambiental, político, económico, entre otros, los que son agrupados en diferentes niveles tal que formen un árbol jerárquico (Fig. 1). Segundo: El peso o grado de importancia de cada criterio en un nivel cualquiera de la jerarquía, es medido por una comparación sistemática de cada elemento respecto del resto del mismo nivel. La escala de comparación entre pares de criterios en un nivel está constituida por juicios de valor dentro de un rango de importancia de un determinado criterio con respecto a otro, que va desde igual a extremadamente, (igual, moderado, fuerte, muy fuerte, extremadamente). A cada juicio de valor le corresponde un valor numérico absoluto (1, 3, 5, 7, 9) pertenecientes a una escala absoluta (invariante bajo la transformación identidad). Existiendo además valores de compromiso (2, 4, 6, 8). Estos valores indican cuantas veces un criterio es considerado más importante que el otro. Los valores recíprocos (1, 1/3, 1/5,....) son utilizados cuando la dominancia es inversa. Esto genera una matriz recíproca positiva, con la unidad en la diagonal principal. Tercero: Para cada matriz de comparaciones a pares se genera un vector de prioridades, y que está dado por el vector propio de dicha matriz. Este vector de prioridades, corresponde a una escala de proporciones (es decir: invariante bajo la transformación ax), es entonces transformado por las prioridades de los niveles superiores de la jerarquía, los que a su vez fueron los criterios con los cuales se construyeron las matrices de comparaciones a pares. Este procedimiento es repetido hacia abajo en la jerarquía, calculando los pesos de cada criterio en cada nivel, usando éste para determinar los pesos compuestos en los niveles inferiores, y finalizando con los objetivos terminales que corresponden a las distintas alternativas o estrategias a seguir. Esto geométricamente se puede entender como un cambio de coordenadas de los vectores de cada matriz en cada nivel, para tener las coordenadas de las alternativas con respecto del objetivo global buscado. Las prioridades así obtenidas son muy estables, es decir, al hacer pequeños cambios en los juicios numéricos, (un desplazamiento en una o dos unidades enteras en ambas direcciones) éstas no varían de forma notoria. El modelo fue aplicado a los seis países seleccionados, lo que permitió obtener los siguientes productos:
- Cardinal ranking of the countries and the gap between each and other.
- Gap assessment between the value of the alternative in one given criterion.
- Acceptability level (threshold) that defines which alternative is good, sufficient or bad with regards to
the indicators
- Compatibility of the profiles of the different alternatives
- Sensitivity degree of the results, important to realize (for each country), over which criteria the risks
management indicator is sensitive
Estos indicadores permiten analizar fortalezas y debilidades de cada país con respecto a los criterios seleccionados
de medición. También es posible medir las brechas entre los países de diferentes grupos de vulnerabilidad, y en
conclusión, obtener lineamientos sobre aquellos aspectos que deben ser mejorados en cada país para el objetivo
de la reducción del riesgo a desastres.
Selección de Países para Evaluar
Para obtener una visión de la efectiva inclusión de la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial en América
Latina, se ha seleccionado una muestra de seis países, representativos de los diferentes niveles de desarrollo de la
Región, utilizando la clasificación de Amadeo (2003) en OFDA-USAID (2007), que tipifica a los países según tres
dimensiones, a saber, Productiva (crecimiento, ingresos, empleo, capacidad fiscal y deuda externa), Equidad
Distributiva (gasto social, concentración del ingreso, línea de pobreza, cobertura de salud y educación,
urbanización/hábitat) y Grados de Reforma Institucional e Inserción Internacional (relevamiento de cambios
institucionales, encuestas e indicadores recientes). A partir de estas consideraciones el autor propone una
clasificación de los países en cuatro grupos:
A. Primer Grupo: países con relativamente buenos indicadores en las tres dimensiones. En este caso se ha
seleccionado Chile como representante de esta categoría.
B. Segundo Grupo: países de ingresos altos/medios, con mediana satisfacción en los indicadores de estas tres
dimensiones pero con tendencias a mejorar en alguna de las mismas. En esta clase se ha seleccionado
México. Por tratarse de un país con estructura político administrativa de República Federal, se seleccionó
para el análisis sólo a Ciudad de México.
C. Tercer Grupo: países con mediana satisfacción en los indicadores de cada una de las tres dimensiones pero
con tendencias a empeorar en alguno o en la mayoría de ellos. En esta categoría se distinguen dos grupos:
- Países que presentan ingreso medio alto: se seleccionó Argentina. Por tratarse de un país con
estructura político administrativa de República Federal, se seleccionó para el análisis sólo a la Provincia
de Mendoza, por tratarse de una provincia que ha avanzado significativamente los últimos años en la
gestión del riesgo, respaldada por una legislación asociada.
- Países con ingreso medio bajo: se seleccionó Colombia
D. Cuarto Grupo: países que se encuentran en una situación insatisfactoria en todas o en la mayoría de las
dimensiones estudiadas, donde también se distinguen dos situaciones diferentes:
- Países con indicadores favorables y alcanzan niveles bajos/medios en las otras dimensiones: fue
seleccionado Nicaragua.
- Países con performance nula o negativa en todas las dimensiones: se seleccionó Honduras.
De esta manera, se seleccionaron los siguientes países, cada uno representativo de un nivel de vulnerabilidad
social: Chile, México, Argentina, Colombia, Nicaragua y Honduras.
RESULTADOS
A continuación se detalla información del modelo multicriterio sobre plataforma AHP en su modo de
medida absoluta (AM). Para cada criterio del modelo (44), se incluyen sus pesos globales (ubicados
entre paréntesis a la derecha de cada criterio), así como, las 31 escalas de evaluación aplicadas para
cada uno de los criterios terminales o indicadores de evaluación presentes en el modelo.
El desglose de criterios es el siguiente:
1.- Criterio Goal (Objetivo principal) 1
2.- Criterios estratégicos (Sub-objetivos) 4
3.- Subcriterios (agrupadores de 1er. orden) 11
4.- Sub-subcriterios (agrupadores de 2do. orden) 22
5.- Criterios Terminales (Indicadores) 30
Figura 1. Modelo de gestión de reducción del riesgo (IGRR) de desastre en el Ordenamiento Territorial
Calidad de la base de datos: Cal. Reg: calidad del registro de eventos; Inst. Resp: institución responsable de la sistematización del inventario. Cob. B.D: cobertura de la base de datos de información territorial. I.R: Institución responsable del monitoreo de eventos. R.E: Registro de eventos considerados. Cob. Esp: cobertura espacial de la información de registro de eventos. G.C: grado de cobertura de la información territorial. E.T: escala de resolución de la información territorial.
Mapas de amenaza: Est. Leg: estatus legal; Adapta: adaptabilidad a los cambios. Frec: Frecuencia de actualización. A.P: adaptación prospectiva. Part: participación ciudadana.
Determinación de la vulnerabilidad: Esc. Cob: escala de la cobertura de la base de datos socioeconómica; Frec. Act: frecuencia de actualización de la base de datos socioeconómica; Var. Con: variables consideradas en la base de datos para la medición y determinación de la vulnerabilidad. Un. Geo: unidad geográfica de mayor detalle de la información socioeconómica; Otra B.D: existencia de otras bases de datos complementarias.
Exigencias normativas: Localiza: incorporación de mapas de amenaza en los instrumentos de planificación; EIA: incorporación de elementos de gestión ambiental en los instrumentos de planificación.
Legislación vinculante: Normas: código de construcción que contemplen normativa sismo resistente; Escala: alcance territorial de la planificación territorial; Mapas: estabilidad de áreas definidas como zonas de amenaza; Amb: consideración del riesgo en evaluaciones ambientales.
Involucramiento: Planifica: involucramiento de la población en planificación; Mitiga: involucramiento de la población en obras de mitigación; Empre: involucramiento de las empresas en reconstrucción.
SELECCIÓN DE CRITERIOS DE EVALUACIÓN
El marco teórico de esta evaluación, y que permitió la selección de los criterios a evaluar, está basado principalmente en, IRG & USAID/OFDA. 2008; UNITED NATIONS, 2009; Marco de Acción de Hyogo; UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA / IDB. 2007. Además de experiencia y conocimiento de los especialistas consultados en los diferentes países.
Los criterios seleccionados y que corresponden a los indicadores son los siguientes:
I.- CRITERIO ANÁLISIS DEL RIESGO (CRITERIO ESTRATÉGICO)
El Marco de Acción de Hyogo plantea que “el punto de partida para la reducción y promoción de una cultura de resiliencia ante desastres radica en un conocimiento de las amenazas y las vulnerabilidades físicas, sociales, económicas y medioambientales frente a los desastres y cómo esas amenazas y vulnerabilidades están cambiando a corto y largo plazo. Por este motivo, plantea la necesidad de “valorizar el riesgo a nivel nacional y local en base a datos de amenazas y vulnerabilidad, acompañados de valoraciones del riesgo en sectores claves. En el Marco se mencionan “acciones prioritarias” para la reducción de riesgos de desastres relacionadas al ordenamiento territorial. Entre estas se menciona el “identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastres y potenciar la alerta temprana”. Además, el Marco de Acción de Hyogo, se refiere a la necesidad de adaptación al cambio climático se enfrenta a retos similares a los de la reducción de riesgos de desastres, por esto debería esperarse que la normativa y planificación territorial contemplen cada vez más estos escenarios y se tomen consideraciones para la reducción del riesgo de desastres. Como parte de la etapa de prevención y mitigación que busca reducir los efectos negativos de los fenómenos naturales, se consideró en primera instancia, el criterio análisis del riesgo, compuesto por la identificación de la amenaza y el análisis de la vulnerabilidad, como dos dimensiones inseparables. Este criterio es clave para comprender la dinámica del territorio y permitir diseñar una planificación u ordenamiento territorial acorde con el contexto, al estudiar los posibles impacto. Apunta entonces a estimar y evaluar posibles efectos y consecuencias de los fenómenos naturales en la población y su afectación a nivel social, económico y ambiental, entre otros. Comprende los siguientes sub criterios e indicadores: Calidad de la base de datos de la información territorial: Se mide en función de los siguientes sub criterios: Institución responsable del inventario sistemático de eventos a nivel nacional; cobertura espacial de la base de datos en función de los registros de eventos que se consideran; alcance territorial; confiabilidad de la base de datos; calidad de la información y la estandarización metodológica de dichas bases. Por otra parte, se considera la formulación de los mapas de amenazas, como elemento clave para la prevención y mitigación. Su relevancia radica en que su formulación condiciona el nivel de detalle de la información a presentar, los medios de obtención de la misma y las posibilidades de su uso posterior en los instrumentos de ordenamiento territorial.
Se requiere conocer: su estatus legal, evaluado en función de su razón normativa o indicativa; adaptabilidad, en relación con la frecuencia de actualización en la legislación y la adaptación prospectiva de acuerdo con escenarios de expansión urbana, degradación ambiental y cambio climático, además de la vinculación de la participación ciudadana en su formulación y aprobación. Otro sub criterio corresponde a las características de la Base de Datos de Vulnerabilidad Social, que se refiere a
aquélla base de datos principal del país, de donde pueda extraerse información de carácter socioeconómico
(normalmente está referida a los Censos de Población). Su análisis considera las siguientes variables:
- Cobertura espacial de la base de datos socioeconómica: nacional, sub nacional o local.
- variables que considera la base de datos socioeconómicos, tales como, población, vivienda,
equipamiento, infraestructura de servicio.
- frecuencia de actualización de la base de datos socioeconómica
II.- CRITERIO GESTION DEL MARCO REGULATORIO VIGENTE, RELACIONADO A LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL
PAÍS (CRITERIO ESTRATÉGICO)
La Acción Prioritaria N°4 del Marco de Acción de Hyogo, tiene como uno de sus indicadores la “planificación y
gestión de asentamientos humanos que incorporan elementos de reducción de riesgos de desastres y que incluyen
aplicación de códigos de construcción”. En este sentido, la evaluación del marco regulatorio vigente y su aplicación
se evalúa a través de los siguientes sub-criterios e indicadores de evaluación:
- Estatus Legal. Se evalúa a través de las principales normativas que existen a nivel de país, que se
refieren a la Gestión del Riesgo y Gestión Ambiental relacionada
- Involucramiento de las empresas privadas en la etapa de reconstrucción
- Exigencias normativas para la instalación de proyectos de inversión en relación a la localización
- Exigencias de la normativa ambiental del país de considerar estudios de impactos ambientales y/o
aumento del riesgo de eventos de desastres de los proyectos de desarrollo, para aprobar su
instalación
- Legislación vinculante
- Aplicación de la evaluación de riesgo en las normas de construcción: realización de modificaciones
correctivas en la legislación de construcción u otra, en etapas post evento de desastre
- Reconstrucción integrada a acciones de Reducción de Riesgo de Desastre (RRD): como establece el
Marco de Acción de Hyogo, es esperable en la fase de reconstrucción de las comunidades
damnificadas, la incorporación sistemática de criterios de reducción de riesgos en el diseño y ejecución
de programas de preparación para situaciones de emergencia, respuesta y recuperación.
- Alcance de la planificación territorial en el país: rural y/o urbana.
- Estabilidad del Instrumento de Regulación Territorial: cuál es la periodicidad de modificación de los
instrumentos de planificación territorial.
III.- CRITERIO GESTION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA EN INSTRUMENTOS DE REGULACION TERRITORIAL
(CRITERIO ESTRATÉGICO)
La participación ciudadana se entiende como los niveles de involucramiento que expresan los actores sociales ya sea como sociedad civil o comunidad, así como los actores empresariales. La importancia de la participación ciudadana en la elaboración de los instrumentos de regulación territorial tiene como función el involucramiento de la ciudadanía en los procesos y decisiones que le atañen y que deben ir de la mano de la educación y capacitación,
como medida eficaz para sensibilizar a la comunidad local respecto del ordenamiento territorial y la gestión de riesgo, y así incentivar la participación informada y con criterios claros.
La idea de ese involucramiento es avanzar en las acciones locales, decisiones en el uso adecuado del suelo en función de las amenazas que presentan y la vulnerabilidad, como parte de la prevención y mitigación y la reducción de la vulnerabilidad y consecuentemente, del riesgo. De acuerdo con Mc Donald y Otava (2001 ) el fomento de los procesos de planificación participativa a nivel local, fortalecen las capacidades administrativas-financieras de las municipalidades; una discusión abierta de la realidad y potencialidad del municipio; propician una gestión más ordenada; acoge las inquietudes de la comunidad en las prioridades de inversión municipal y aumenta la comunicación y colaboración al interior de las comunidades, entre éstas y diversas entidades públicas y privadas, y entre municipios.
Por su parte, el Marco de Acción de Hyogo considera entre sus indicadores de avance, la “participación
comunitaria y descentralización garantizadas mediante la delegación de autoridad y recursos al nivel local”. En
este sentido, uno de sus retos es la “existencia de iniciativas para la reducción del riesgo a nivel de las
comunidades, preferentemente vinculados a un sistema más amplio para la reducción del riesgo que integre los
niveles local, provincial y nacional”.
En este criterio se espera medir los grados de involucramiento de estos actores en materia de planificación como
en las medidas de mitigación que se desarrollan frente a eventos de catástrofes. Se plantean, según estos
lineamientos, los siguientes sub-criterios e indicadores de evaluación:
- Iniciativas vinculantes de reducción del riesgo en comunidades: involucramiento por parte de la
comunidad en materias de reducción del riesgo a desastres y que hayan sido consideradas en la
regulación o planificación territorial vigente, o bien, se haya constituido en la construcción de obras de
mitigación o planes de alerta y/o evacuación, considerando entonces:
- Iniciativas vinculantes de reducción del riesgo en comunidades: involucramiento por parte de la
comunidad en la regulación o en la planificación territorial vigente. Se evalúa específicamente si
existen instancias en que las comunidades involucradas en un territorio participan del proceso de
formulación y/o aprobación del instrumento de planificación.
- Iniciativas vinculantes de reducción del riesgo en comunidades: involucramiento por parte de la
comunidad en la planificación y/o construcción de obras de mitigación, planes de alerta y/o de
evacuación.
- Carácter de la Participación Ciudadana: se espera conocer la relevancia de la consideración de esta
participación en los instrumentos de regulación territorial, si esta es: consultiva vinculante, consultiva
o informativa. De esta manera, es posible evaluar si la comunidad es informada normalmente,
respecto de los instrumentos de planificación, específicamente en lo que respecta a la componente de
riesgo, o bien, si se aplican instrumentos de consulta al respecto, vinculantes o no.
- Se evalúa además, la participación de empresas en la etapa de reconstrucción, a través de mecanismos
formales o informales, ya sea mediante donaciones o acciones específicas que apoyen esta tarea.
IV. - CRITERIO GESTION INSTITUCIONAL DEL RIESGO (CRITERIO ESTRATÉGICO)
Esta dimensión es relevante ya que permite evaluar el compromiso de las autoridades en la eficiencia de las iniciativas de ordenamiento territorial relacionadas a la reducción del riesgo a desastres. Se considera la incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial asociada a la manera en que se organiza la institucionalidad a cargo de este tema y los diversos niveles de representación que ésta tiene en el territorio nacional. Adicionalmente, se entiende que este criterio incluye aspectos como la posibilidad de que existan superposiciones de funciones en esta materia.
Según estos lineamientos, se evalúa la coordinación entre las instituciones que son parte de la gestión para la reducción de riesgo en el ordenamiento territorial. Esta coordinación permite la generación de planes coherentes en las escalas del territorio, facilitada además por las acciones descentralizadas, instancias sub nacionales y especialmente locales, fortalecidas y con recursos suficientes para asumir sus competencias a cabalidad.
El Marco de Acción de Hyogo señala la necesidad de contar con un “marco de política y legislación a nivel nacional,
con responsabilidades y capacidades descentralizadas a todos niveles”. En este sentido, se plantean los siguientes
sub-criterios e indicadores de evaluación:
1. Estructura de la organización institucional
- Jerarquía que posee la institución responsable de la gestión del riesgo en la estructura nacional: supra
ministerial, interministerial, ministerial, sub ministerial u oficina o departamento.
- Nivel de centralización de la institución de Gestión del Riesgo: representación de esta institución en el
país (a nivel nacional, sub nacional o local). Se refiere a la cobertura de la institucionalidad responsable
de la gestión del riesgo en cada uno de los países analizados, vale decir, si existen instituciones de nivel
exclusivamente nacional o bien, si éstas se encuentran representadas a nivel sub nacional o local
(descentralización).
- Calidad de la Coordinación: identificación de las instituciones que son parte de las etapas de la gestión
de riesgo y las funciones que cumplen. Las jurisdicciones superpuestas de instituciones relacionadas
con la gestión del riesgo del país implican duplicar funciones, recursos, enmascarar responsabilidades,
entre otras, por esto se analiza si existe una o más instituciones que realicen tareas similares sin una
adecuada coordinación.
- Medidas Correctivas: interesa conocer la existencia de ejemplos en que los gobiernos locales
consideran medidas de corrección o mitigación frente a eventos de diferente magnitud e intensidad.
ELEMENTOS PARA LA VERIFICACIÓN DE LOS INDICADORES
Con la finalidad de evaluar, a través de algunas acciones específicas asociadas a la reducción del riesgo de sufrir
eventos de desastres, la real aplicación de normativas, instrumentos de regulación territorial y bases de datos,
entre otras, es decir, el nivel real de implementación de las acciones declaradas, se plantearon los siguientes
verificadores:
1.- Respecto de la Cobertura de la Base de Datos de Registro de Eventos de Desastres: existencia de fichas o
plantillas estandarizadas a nivel país de registro de eventos locales.
2.- En relación con la determinación de la vulnerabilidad y la inclusión de esta información en los mapas de
amenazas, se presentan ejemplos de municipios o gobiernos locales que posean estas bases de vulnerabilidad
social en la ciudad seleccionada.
3.- Identificación de las variables sociales consideradas en la base de datos de mayor relevancia a nivel nacional
para la medición y determinación de la vulnerabilidad (p.e. Censo de Población).
4.- Considerando el último evento de desastre ocurrido en el país en evaluación, se analiza si hubo
involucramiento de empresas privadas en alguna de las labores de reconstrucción.
5.- En relación con las normativas ambientales para la instalación de proyectos de inversión, se indica si existen
empresas localizadas en áreas declaradas como zonas sujetas a amenazas naturales.
6.- De acuerdo con las acciones de reducción de riesgo de desastre y su integración en la etapa de reconstrucción,
se analiza si existen casos en el país que frente al reconocimiento de un riesgo presente en el territorio no se
establezcan medidas de mitigación y/o de prevención y se hayan otorgado permisos de edificación en dichas
zonas, manteniendo las condiciones de riesgo existentes.
7.- Iniciativas vinculantes de reducción del riesgo en comunidades. Existencia de acciones gestadas en
comunidades con el objetivo de reducir el riesgo a desastres y que hayan sido consideradas en la regulación o
planificación territorial vigente, o bien, que a partir de ellas se haya construido obras de mitigación o planes de
alerta y/o evacuación.
8.- En relación con la Calidad de la Coordinación respecto de la Gestión institucional, se indican las jurisdicciones
superpuestas de instituciones relacionadas con la gestión para la reducción del riesgo en el país y que implican
duplicidad de funciones y recursos, enmascarando responsabilidades, entre otras.
9.- En la ciudad seleccionada, se señalan ejemplos en que los gobiernos locales consideran medidas de corrección
o mitigación frente a eventos de desastres mayores y/o eventos de desastres pequeños y medianos.
10.- Incorporación de mapas de amenaza en los Instrumentos de Planificación Territorial. Se señalan ejemplos de
instrumentos de planificación territorial en que se incorporan mapas de amenazas. Se indican ejemplos de
instrumentos de planificación territorial en que se incorporen elementos de gestión ambiental.
Figura 2. Pesos de los Criterios Estratégicos
Los pesos o prioridades de los criterios estratégicos (Fig.2), gestión del análisis del riesgo, gestión
institucional, gestión del marco regulatorio y gestión de la participación ciudadana, de la figura
anterior, fueron obtenidos a partir de los juicios por comparaciones a pares de sus importancias
relativas de los distintos especialistas en los países considerados en el estudio, sustentados en su
experiencia y conocimiento.
A partir de los juicios de los expertos ordenados en matrices de comparación a pares para cada nivel
de la jerarquía y utilizando el operador matemático vector propio (eigenvector), la metodología AHP
nos entrega las prioridades, expuestas en la Fig.2. En la figura, se puede ver también el grado de
consistencia combinada para el total de 10 expertos de los distintos países, el que resultó con una
inconsistencia de: 0,35%, y que corresponde a un 99,65% de consistencia, considerando que,
estadísticamente una consistencia es aceptable a partir de valores iguales o superior al 90%, se tiene
que la consistencia para este estudio es de un nivel muy bueno.
El vector con las prioridades (pesos) de los criterios muestra que los criterios estratégicos tienen una
significancia similar para los especialistas, con excepción del criterio de participación ciudadana, que
aunque se reconoce su relevancia, frente a los otros tres criterios esta última resulta menor.
El criterio estratégico análisis del riesgo es considerado la dimensión más importante para la
conformación del indicador de gestión para reducción del riesgo (30,3% de relevancia), esto se
explica fundamentalmente porque no es posible hacer gestión sin métrica, y la métrica sólo se puede
construir si se cuenta con la información base para tomar acciones de reducción del riesgo, en
palabras de Peter Drucker: “no es posible hacer gestión sobre lo que no se puede medir”.
El siguiente criterio estratégico o dimensión principal corresponde a la gestión institucional (29,0%),
cuya importancia se encuentra muy cerca del criterio análisis del riesgo. La gestión institucional se
Priorities with respect to: Combined
Goal: INDICADOR DE LA GESTION EN LA REDUCCION DEL RIESGO NATURA...
GESTION DEL ANALISIS DE RIESGO ,303
GESTION INSTITUCIONAL ,290
GESTION DEL MARCO REGULATORIO ,265
GESTION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA ,142
Inconsistency = 0,00351
with 0 missing judgments.
considera relevante porque puede ser realizada con o sin un marco regulatorio presente, y depende
de la voluntad de los agentes involucrados en la reducción del riesgo.
Por su parte, el criterio estratégico marco regulatorio con un 26,5%, le imprime un carácter de mayor
consistencia al criterio estratégico gestión institucional, ya que sin la existencia de una normativa, se
corre el riesgo que solo se tengan casos puntuales de acciones de reducción de vulnerabilidad.
Por último, el criterio estratégico participación ciudadana, que resultó con sólo un 14,2%, es reflejo
del estado actual de avance en esta materia, no existiendo en la mayoría de los casos analizados una
participación ciudadana normada y vinculante, no obstante, se reconoce la significancia del rol que
juega la comunidad en la gestación de normativas, en su convivencia con los componentes del riesgo
en el territorio que ocupan, y en el aumento de su capacidad de resiliencia a través de mecanismo
de autoprotección y autogestión.
Figura 3. Perfiles de gestión del riesgo de cada país
Los perfiles de riesgo o perfiles de comportamiento del riesgo, sirven para visualizar el estado actual
de la IGRR que tiene el país en cada uno de los 30 criterios terminales (indicadores de gestión), que
son parte del modelo. Dado que los criterios han sido ponderados por sus pesos relativos, es posible
realizar las comparaciones del comportamiento indicador por indicador de forma directa, incluso a
nivel visual.
Para una mejor visualización de los perfiles, se separan los seis países en dos grupos, tres por gráfico.
Evaluación del
Riesgo
Gestión
Institucional
Participación
Ciudadana
Marco
Regulatorio
Figura 4. Perfil de comparación de los países bajo el umbral de riesgo inaceptable
Figura 5. Perfil de comparación de los países sobre el umbral de riesgo inaceptable
Por ejemplo, en el último gráfico, se puede ver que el peak de riesgo del perfil Honduras se
encuentra en el criterio “incorporación de normas de construcción (guidelines)”, con un valor de
12,2% lo que significa 2,7 veces más riesgo para el valor final del indicador de IGRR que el criterio
“institución responsable de la sistematización del inventario de la base de datos”. Por lo tanto, el
mejorar el comportamiento del perfil de Honduras bajo la primera variable mencionada, entregaría
buenos dividendos en términos locales (respecto al propio indicador), y más importante aún, en
términos globales, esto es, al valor final del Indicador de Gestión de Riesgo (IGRR) del país.
A partir del análisis anterior, se deduce que este gráfico de perfiles entrega información adecuada
para direccionar la eficacia y eficiencia en la distribución de los recursos (económicos y técnicos), para
una mejor gestión del riesgo, donde el impacto de dicha inversión sea mayor.
Adicionalmente, estos gráficos permiten visualizar rápidamente que países presentan un mejor
comportamiento respecto de un criterio determinado e investigar cuales fueron las acciones y/o
políticas implementadas para utilizarlas como una guía de ayuda, transformándose éstas en buenas
prácticas a ser consideradas (benchmark). Por ejemplo, sería interesante ver cómo mejorar el caso
de Ciudad de México en el criterio terminal (indicador) estatus legal, de forma comparativa con
respecto al resto de países analizados, pues es el único caso con valor de gestión riesgo alto, junto
con Nicaragua, mientras que el resto de los países en estudio tienen valores más que aceptables en
este indicador.
Figura 6. Índice de gestión para la reducción del riesgo (IGRR)
En la Fig. 6 se muestran los resultados globales de la evaluación del modelo de IGRR para los seis
países seleccionados, el que se obtiene sumando los valores ponderados del perfil de gestión del
riesgo para cada país. Este índice considera las ponderaciones descritas anteriormente y que son
reflejo del estado actual de la gestión en estos países, según muestran los datos recolectados
durante esta investigación.
Construcción de umbrales
A partir de la conformación de una métrica proporcional en medida absoluta, fue factible construir
matemáticamente umbrales teóricos de aceptabilidad para el IGR, a partir de la creación de perfiles
específicos de aceptabilidad de carácter teórico. De esta forma, se construyeron tres valores de
umbrales teóricos: un umbral laxo o permisivo, un umbral exigente y un promedio aritmético de
ambos, que se denominó umbral matemático. Luego, se construyó con los expertos, criterio a
criterio, un nuevo perfil teórico que se denominó umbral empírico o umbral expertos, el que se
contrastó con el umbral matemático.
Es notable la coincidencia resultante entre el valor de ambos umbrales, el umbral matemático (UM=29,7%) y el umbral de los expertos (UE=28,8%). Esto refuerza el hecho que el umbral de aceptabilidad para el IGRR se encuentra con una alta probabilidad en los alrededores del guarismo 0,29 o 29%. Ambos umbrales se construyeron usando como información base las escalas de los criterios terminales, conocidas también como funciones de transformación y sus respectivos pesos globales. Por lo tanto, los países que están por debajo de este umbral, corresponden a países con un buen
IGRR y son: Colombia (20,5%), Nicaragua (20,8%) y Chile (27,9%). Mientras que los que quedaron por
sobre el umbral son: Provincia de Mendoza (33,3%), Honduras (43,9%) y Ciudad de México (56,7%)1.
Sin embargo, este umbral no es el definitivo y debe ser corregido por el grado de incertidumbre en la
implementación, denominado factor de complementariedad por implementación y que se explica a
continuación.
FACTOR DE COMPLEMENTARIEDAD POR IMPLEMENTACIÓN
El factor de complementariedad por implementación, se refiere al grado de incertidumbre sobre la real capacidad de implementar las políticas explicitadas de IGRR de cada país. Este factor es de relevancia, puesto que toda gestión requiere de una adecuada implementación para funcionar y producir los resultados esperados.
En la Fig.7 se pueden observar los resultados finales del modelo multicriterio (AHP) para el factor de implementación con su respectivo umbral de aceptabilidad (UI=38,5%) generado en conjunto con los expertos. A partir de éste, se puede concluir que los países con una adecuada capacidad de implementación (baja incertidumbre) son: Colombia (18,6%), Chile (18,6%) y Provincia de Mendoza (27,5%). Mientras que los que tuvieron un valor por sobre el umbral de aceptabilidad son: Honduras (54,4%), Nicaragua (54,4%) y Ciudad de México2 (56,0%).
1 Los fundamentos de estos valores están consignados en la evaluación del perfil de gestión del riesgo de cada país.
2 Uno de los motivos que explica el valor tan alto para el caso de Ciudad de México, es por su política de privacidad sobre
los datos recolectados la cual genera altos grados de incertidumbre sobre su real capacidad de implementación.
Figura 7. Grado de Incertidumbre en la implementación
En la Fig. 7 se observan los resultados del modelo de Implementación para cada uno de los países
evaluados y su comparación respecto del umbral de implementación aceptable (0,385). Este modelo
surge de la necesidad de verificar los niveles de implementación de los criterios seleccionados para
evaluar la IGRR aplicada en cada país.
Figura 8. Índice de gestión del riesgo corregido por factor de implementación
En la Fig. 8 se puede observar los resultados finales de integrar los dos modelos jerárquicos de
evaluación multicriterio (AHP), indicador de gestión de la reducción del riesgo (IGRR) y el factor de
complementariedad por implementación.
Dado que ambos modelos contienen una medición del riesgo en términos de una escala de medida proporcional absoluta, su integración es factible y se realizó a partir de la multiplicación de ambos riesgos, tal que el índice gestión del riesgo final (IGR final), corresponda a un valor aumentado del IGRR inicial, es decir, corregido por el factor de implementación.
Así:
IGRRFi = IGRRi(1+CIi)
Con: IGRRF= valor del IGRR final del país i. IGRRi= valor del IGRR inicial del país i. (Modelo de Gestión del Riesgo). CI = coeficiente de corrección por implementación del país i. (Modelo de Implementación) Al aplicar la fórmula anterior, se obtienen los resultados finales del estudio como una separación en dos subconjuntos de países producto del valor del umbral general (UG). A su vez, UG se obtiene aplicando la fórmula descrita anteriormente, de esta forma, el umbral general queda dado por: UG = UGRR(1+UI)= 0,288(1+0,385) = 0,398. DISCUSION DE LOS RESULTADOS Los resultados obtenidos permiten clasificar a los países considerados en dos grupos de acuerdo a su posición con respecto al umbral general de riesgo aceptable, estos grupos son: Grupo 1: Países con un indicador o nivel de riesgo aceptable (bajo el umbral general): Colombia, Nicaragua y Chile. Grupo 2: Países con un indicador o nivel de riesgo susceptible a ser mejorado (sobre el umbral general): Provincia de Mendoza, Honduras y Ciudad de México. En el caso de Nicaragua, se debe observar que, si bien su indicador se encuentra por debajo del umbral general de aceptabilidad, está muy por sobre el umbral de aceptabilidad en el caso del factor de complementariedad por implementación, lo que implica que no debe ser considerado dentro del conjunto de países con un grado de aceptabilidad adecuado. La razón para esto es evitar procesos de compensación, dado que trabajamos sobre modelos de riesgo, es preferible que estos modelos sean de tipo no compensatorio, por lo que un mal comportamiento en un umbral final no debe ser compensado por un buen comportamiento en otro. Es decir, en la situación general se debe considerar que el indicador de riesgo global del país, se encuentre por debajo del umbral general (UG), pero también es necesario que esté por debajo de los umbrales particulares de cada modelo, gestión e implementación (UGRR y UI), solo así es posible
asegurar un buen comportamiento en los resultados finales para el índice de gestión de la reducción del riesgo de desastres. De esta forma, los resultados finales de los grupos quedan constituidos por: Grupo1: Países con un indicador o nivel de riesgo general y por modelo aceptable, es decir bajo UG y bajo los umbrales particulares o por modelo UGR y UI): Colombia y Chile. Grupo2: Países con un indicador o nivel de riesgo susceptible a ser mejorado (sobre UG o sobre UGR o UI): Provincia de Mendoza, Nicaragua, Honduras y Ciudad de México. Por su parte, cabe hacer notar, que la Provincia de Mendoza está sólo 4,5% sobre UGRR, y solamente un 2,6% por sobre el UG y un 11% por debajo del UI. Esto indica que la Provincia de Mendoza es un caso borde o límite, el que eventualmente podría ser considerado perteneciente al grupo 1. Quedando, en un principio, los resultados finales como: Grupo1: Países con un indicador o nivel de riesgo aceptable (bajo el umbral): Colombia, Chile y Provincia de Mendoza (caso límite). Grupo2: Países con un indicador o nivel de riesgo susceptible a ser mejorado (sobre el umbral): Nicaragua, Honduras y Ciudad de México. Estos resultados requieren de un análisis de sensibilidad para ver la estabilidad de los mismos, con especial énfasis en el caso de la Provincia de Mendoza por tratarse de un caso límite. ANALISIS DE SENSIBILIDAD DE LOS RESULTADOS Otro interesante análisis que es posible llevar a cabo, y que resulta muy útil para determinar la estabilidad de una decisión, corresponde al análisis de sensibilidad por país. Este análisis intenta establecer el rango de estabilidad de los resultados frente a cambios en los ponderadores de los criterios estratégicos. Se debe entender que al modificar el peso de un criterio estratégico, todos los demás pesos del modelo se verán afectados en diferente proporción y la regla de medida habrá cambiado de igual forma, lo que lleva a modificaciones en los valores absolutos, tanto de las alternativas (países analizados), como en los valores de los umbrales establecidos inicialmente. En la Fig. 9 se observa un análisis general de los resultados de los seis países respecto de los cuatro criterios estratégicos, y que corresponde a su perfil de comportamiento a nivel de estos criterios. Esto a diferencia de los gráficos iniciales que lo presentaban a nivel de los criterios terminales o indicadores.
Figura 9. Comportamiento de los países según criterios estratégicos
Las barras verticales de CE1 a CE4, representan la importancia o peso que juega cada uno de los criterios estratégicos, en la evaluación del IGRR de cada país, mientras que los quiebres en los perfiles, representan los valores de IGRR que registran los países en estos criterios, siendo el último (de izquierda a derecha), el “TOTAL” o valor total ponderado. A menor valor total menor (mejor) IGR del país. A partir de este gráfico, es posible deducir que Colombia y Nicaragua, estarán siempre en la zona de bajo riesgo (debajo del umbral), para los valores de IGRR (modelo de gestión), mientras que México estará siempre por sobre. Es decir estos tres primeros países no presentan una importante o relevante sensibilidad al cambio en el peso de los criterios estratégicos. A su vez, Chile, Provincia de Mendoza y Honduras, cruzan las dos zonas, y dependerá de la distribución que tomen los pesos de los criterios estratégicos, el lugar donde finalmente se ubiquen, presentando así, estos tres países, una sensibilidad importante al cambio en el peso de los criterios estratégicos y por lo tanto, a las políticas que implementen cada uno de estos países con respecto a la problemática. Notar lo cercano que se encuentra el valor total para Provincia de Mendoza (línea
,00
,10
,20
,30
,40
,50
,60
,70
,80
,90
,00
,10
,20
,30
,40
,50 Obj% Alt%
Colombia Nicaragua
Chile Umbral Expertos
Mendoza (Argentina) Honduras
Mexico
CE1 CE2 CE3 CE4 TOTAL
Nombres de los Objetivos
CE1: GESTION DEL ANALISIS DE RIESGO
CE2: GESTION DEL MARCO REGULATORIO
CE3: GESTION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA
CE4: GESTION INSTITUCIONAL
(X)
roja), respecto al Umbral Expertos, lo que viene a ratificar su condición de caso borde o límite de aceptabilidad de IGRR.
Figura 10. Gradiente de sensibilidad de los países, criterio participación ciudadana
En la Fig. 10, se presenta un análisis de sensibilidad por gradiente, donde el estado inicial corresponde al eje vertical rojo situado en 0,142, mientras que el estado final se produce desplazando el eje de la ordenada hasta el cruce del gradiente de la alternativa Provincia de Mendoza (rojo) con el gradiente del Umbral Expertos (color café) en 0,248 (24,8%), y que divide el gráfico en dos zonas; zona inferior (bajo IGRR), y zona superior (alto IGRR), donde la alternativa Provincia de Mendoza pasaría a la zona con un bajo IGRR (sensibilidad positiva).
Esto quiere decir que si aumentamos la importancia del criterio participación ciudadana en alrededor del 10%, entonces la alternativa Provincia de Mendoza mejora su evaluación del IGRR, quedando por debajo del umbral de aceptabilidad de riesgo (sensibilidad positiva). Esto se explica porque el gradiente de la alternativa Provincia de Mendoza es negativo (mayor importancia implica
disminución del IGRR). Otros países con gradiente negativo son Chile y Colombia, mientras que para
el resto de los países un aumento en la importancia de la participación ciudadana, implicaría un aumento del IGRR (sensibilidad negativa).
Otro caso interesante para realizar un análisis de sensibilidad es el caso chileno respecto del criterio estratégico gestión institucional. Este criterio es de alta sensibilidad en la realidad chilena, lo que se ve reflejado en el gradiente positivo que presenta Chile (Fig. 11).
,00
,10
,20
,30
,40 Alt%
0 .1 .2 .3 .4 .5 .6 .7 .8 .9 1 GESTION DE LA PARTICIPACION CIUDADANA
Chile Mendoza (Argentina)
Colombia Nicaragua
Umbral Expertos
Mexico
Honduras
ZONA
SUPERIOR
ZONA
INFERIOR
0,14 0,25
Figura 11. Gradiente de sensibilidad de los países, criterio gestión institucional
En este caso, en la Fig. 11, se observa que al sobrepasar el 29% de importancia inicial (eje ordenado de color rojo) y desplazarlo al 38,4% (eje ordenado de color azul), correspondiente a un cambio de menos del 10%, la alternativa Chile se ve afectada, quedando por sobre el umbral de aceptabilidad (zona superior del gráfico), presentando por tanto una fuerte sensibilidad negativa frente a este criterio (fuerte gradiente positivo). Esto significa que la alternativa Chile debe focalizar sus esfuerzos en el mejoramiento del criterio gestión institucional, puesto que un aumento de la importancia del mismo, lo afecta rápida y negativamente haciéndolo pasar de la zona inferior (bajo el umbral) a la superior (sobre el umbral). Otro país con sensibilidad negativa frente a este criterio es Colombia, pero su sensibilidad es más bien baja (bajo gradiente), no alcanzando a cruzar a la zona superior frente a la misma modificación de la ponderación de este criterio. Por otro lado, países con sensibilidad positiva son: Honduras (fuerte), Nicaragua y la Provincia de Mendoza (baja), mientras que Ciudad de México no presenta sensibilidad a este criterio (gradiente nulo y paralelo al gradiente de Umbral Expertos). Cabe destacar, que este tipo de análisis es factible de ser realizado para cada uno de los países y bajo cada uno de los criterios estratégicos, por lo que este esquema de análisis (relativamente simple y con características visuales), resulta ser muy útil al momento de tomar decisiones informadas.
,00
,10
,20
,30 Alt%
0 .1 .2 .3 .4 .5 .6 .7 .8 .9 1 GESTION INSTITUCIONAL
Nicaragua
Honduras
Colombia
Umbral Expertos Mendoza (Argentina)
Chile Mexico
ZONA
SUPERIOR
ZONA
INFERIOR
0,29 0,38
ANALISIS DE COMPATIBILIDAD Se busca en este análisis dilucidar de forma definitiva el grupo de pertenencia de la alternativa Provincia de Mendoza, en términos de si corresponde a un caso con IGRR por sobre o debajo del umbral de aceptabilidad para la gestión de reducción del riesgo.
Para esto, se utilizó el concepto topológico de proximidad entre los perfiles de comportamiento. Una forma bastante precisa de medir este concepto es a través del índice de compatibilidad entre los vectores de prioridad o perfiles de comportamiento de las alternativas. El umbral o punto de corte donde se considera que estadísticamente dos vectores de prioridad o perfiles de comportamiento son compatibles es el mismo que el del índice de consistencia, es decir, para valores de compatibilidad iguales o superiores al 90%, se considera que los perfiles son compatibles. Se realizó este análisis para el caso de la alternativa Provincia de Mendoza (PM) antes de la sensibilización y después de la sensibilización. Si los perfiles resultasen matemáticamente compatibles, entonces correspondería al mismo perfil de comportamiento y sería posible afirmar que PM pertenece al grupo de países con un buen IGRR (Grupo1). Se debe recordar que PM antes de la sensibilización resultó con un IGRR ligeramente mayor al umbral de aceptabilidad (0,333), mientras que en el escenario sensibilizado (variando el criterio participación ciudadana), se obtuvo un valor para IGRR igual al umbral en este escenario (0,294). Al graficar los perfiles de los valores de los criterios terminales para ambas situaciones se obtiene la
siguiente (Fig. 12):
Figura 12. Perfiles de los Países según Evaluación de los Criterios Terminales
En azul se encuentra el perfil Provincia de Mendoza en la situación inicial y en rojo la situación final. Como se puede observar, los dos perfiles se asemejan bastante, pero es necesario medir de manera precisa esta semejanza, y determinar si la proximidad es suficiente como para considerar ambos perfiles compatibles. Para esto, se aplica la fórmula de compatibilidad Garuti (2007)3.
3 Saaty, Penawati & Garuti, (2009).
0,00
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
Inst
itucio
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Inst
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Grado
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M endoza (Inicial) 0,333
M endoza (Final) 0,294
A partir de los datos de comparativos de la Provincia de Mendoza, asociada al gráfico anterior, se calcula el índice G4. El resultado que se obtiene es: G= 0,918 (91,8%) de un máximo de 1 (100%). Esto indica que los dos perfiles son efectivamente compatibles (compatibilidad >90%), por lo que se puede concluir a partir del análisis por compatibilidad, que la alternativa Provincia de Mendoza pertenece efectivamente al Grupo 1, correspondiente al conjunto de alternativas con un buen IGRR5.
De esta forma los resultados definitivos son:
Grupo 1: Países con un indicador o nivel de riesgo aceptable (bajo el umbral): Colombia: UG= 0,243 UGR= 0,205 UI= 0,186
Chile: UG= 0,231 UGR= 0,279 UI= 0,186
Provincia de Mendoza: UG=0,424 UGR= 0,333 UI= 0,275 (caso límite sensibilizado)
Grupo 2: Países con un indicador o nivel de riesgo susceptible a ser mejorado (sobre el umbral):
Nicaragua: UG= 0,322 UGR= 0,208 UI= 0,544
Honduras: UG= 0,678 UGR= 0,439 UI= 0,544
Ciudad de México: UG= 0,884 UGR= 0,567 UI= 0,560
CONSIDERACIONES FINALES
Se observan diferentes niveles de implementación de la Gestión del Riesgo (GR) en relación al Ordenamiento Territorial en los países analizados. En algunos casos existen iniciativas importantes, sin embargo la GR aún está normalmente asociada a la protección civil, como sucede en países como México. Por este motivo, el contenido de normativas es bastante limitado y muy enfocado a los preparativos y respuestas ante emergencias. Lo mismo sucede con la normativa ambiental, que comúnmente no está vinculada con el tema de la reducción de riesgos, no obstante todos los países han avanzado en la temática ambiental. En este sistema, de énfasis en la protección civil, la vulnerabilidad es entendida como la exposición física a un fenómeno, lo que explica la dificultad de avanzar hacia temáticas de reducción del riesgo en su real concepción. No obstante esta falencia, se puede señalar que todos los países cuentan con bases de datos relevantes para el análisis de la vulnerabilidad social, y aunque éstas han sido originadas para otros fines, poseen coberturas nacionales y regularidad en la obtención de los datos, que permitirían realizar evaluaciones del riesgo a nivel local y en muchos casos, a buen nivel de detalle al interior de las localidades pobladas.
4 Este índice corresponde a la suma ponderada de la proyección vectorial punto a punto de los perfiles Provincia de
Mendoza en la situación inicial y Provincia de Mendoza en la situación final (antes y después de la sensibilización).
5 Se debe considerar además, que esta provincia argentina debería presentar un mejoramiento de los indicadores a
mediano plazo debido a la implementación de la Ley 5081, la cual establece que en los años 2010 y 2011, los municipios deben elaborar y poner en marcha sus planes municipales de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes provinciales de desarrollo.
Esta evaluación permitió observar que si bien, no existe una generalización de las medidas de implementación de la gestión del riesgo, muchas de éstas se encuentran asociadas a financiamientos en las etapas de reconstrucción post-eventos muchas veces externos a cada país. La inclusión de mapas de amenazas en los instrumentos de regulación se reconoce por los expertos como una acción relevante para la reducción del riesgo de desastres. Estos mapas constituyen elementos de enlace de dos criterios relevantes considerados en este estudio ya que incorporan el análisis y conocimiento del riesgo en la normativa vigente. Sin embargo, la utilidad de mapas de amenazas elaborados desde una perspectiva técnica, dependerá de los niveles de detalles que puedan incorporar para poder ser considerados en los diversos instrumentos de planificación, que requieren de un escalas que permitan entregar información de detalle para la instalación de proyectos de desarrollo, lo que eleva los costos de la formulación de los instrumentos. La dificultad de poder contar con información de este tipo es una problemática transversal en los países, y normalmente cuando existe, se trata de casos puntuales asociados a proyectos específicos. Normalmente el riesgo sísmico es el que presenta la mayor atención en el análisis del riesgo de los diferentes países, generándose modificaciones a las normativas constructivas posterior a eventos de desastres, lo que ha permitido en casos como el chileno, un relevante avance en materias de prevención. Debe enfocarse el mejoramiento en esta temática, en los objetivos de prevención y reducción de riesgos en las etapas de reconstrucción post terremotos. La existencia de un marco regulatorio de gestión de riesgos y de ordenamiento territorial en un país o estado determinado, no asegura su aplicación para reducir el riesgo de desastres. Por lo tanto, los países que tienen una mayor probabilidad de éxito son los que tienen fortalezas en otros criterios estratégicos, tales como, la Gestión Institucional y el Análisis del Riesgo, relacionados directamente con la implementación de acciones y políticas de reducción del riesgo, como observado en los perfiles de evaluación del IGRR. El manejo del riesgo en los países latinoamericanos analizados se caracteriza por deficiencias en la gestión institucional, debido a la carencia de responsabilidades claras en el manejo del riesgo entre las organizaciones/agencias, y deficiencias en las herramientas regulatorias para la coordinación interinstitucional, inter-territorial e inter-sectorial, así como a superposición de funciones entre éstas. Otro de los criterios sensibles en todos los países evaluados se refiere a la participación ciudadana en estas materias, especialmente en su relación a la formulación de los instrumentos de ordenamiento territorial asociados con la gestión del riesgo. Este es un aspecto que alcance niveles de eficiencia cuando se encuentra definido en la legislación, lo que permite el involucramiento de las comunidades en su responsabilidad por la reducción del riesgo y en el sentido de pertenencia a sus territorios. La descentralización de la GR se observa como una necesidad urgente de ser implementada en los diferentes casos estudiados, en la comprensión de que son los gobiernos locales las instituciones que pueden ser más eficaces en su implementación. Sin embargo, esto es difícil de lograr en el mediano plazo si se considera que en general los municipios no cuentan con los recursos suficientes para esta implementación, por lo que normalmente se encontraron niveles de avance desiguales entre los gobiernos locales de un mismo país, asociados a proyectos y financiamientos específicos. Los resultados de los indicadores aplicados revelan la necesidad del uso de verificadores de implementación para poder validarlos. Esto se debe a que si bien, la mayor parte de los países presentan avances respecto al conocimiento del riesgo, de la normativa territorial, ambiental y relativa a la prevención de riesgos de desastres, así como de la institucionalidad a cargo de esta
temática, en la práctica la implementación de las medidas de prevención y reducción del riesgo no son acciones generalizadas y permanentes en los países analizados. El estudio presentado permite analizar el comportamiento de cada país frente a los indicadores
seleccionados como criterios para evaluar la gestión del riesgo en relación al ordenamiento
territorial. Estos criterios fueron ponderados en base a la consulta a especialistas de los distintos
países, lo que entrega los resultados ya observados. De esta forma, cada país obtuvo un indicador
general compuesto de la ponderación de los denominados criterios terminales.
Así, es posible observar cuáles son las fortalezas y debilidades por país, en los cuatro ámbitos
estratégicos considerados (gestión del análisis del riesgo, gestión institucional, gestión del marco
regulatorio y gestión de la participación ciudadana), con lo cual es posible guiar políticas de
mejoramiento focalizadas al problema, es decir, políticas eficaces en su logro y eficientes en su costo,
que tengan como objetivo reducir el riesgo de desastres.
La relevancia de esto radica en que para cada ámbito considerado, se tiene una idea detallada de qué
aspectos (criterios terminales) deben fortalecerse, y por cuanto, y con ello construir políticas públicas
específicas para su mejora.
Sería posible a futuro, realizar a partir de este modelamiento, diferentes análisis de sensibilidad en
los cuales se modifiquen las ponderaciones de los criterios estratégicos, construyéndose nuevos
escenarios de evaluación, atingentes a la realidad del país, para observar el comportamiento del
índice por país, en función de esto. Este análisis permitiría conocer exactamente a qué criterios es
más sensible el país en cuestión y presenta por tanto, mayores debilidades.
Debe aclararse que el proceso de obtención de los ponderadores de los criterios estratégicos y
terminales, así como las funciones de transformación o escalas de medida asociadas a los criterios
terminales, reflejan las percepciones (conocimiento, experiencia e interpretación de datos) de los
especialistas, bajo el marco de los objetivos en esta temática.
Para esta evaluación, se utilizó una métrica combinada a partir de la valoración entregada por los
especialistas de los distintos países, pero sería del todo posible realizar, evaluaciones por país que
consideraran ponderaciones exclusivas del país, de su propio interés nacional y que les permita hacer
seguimiento de sus indicadores. Claro está que en este caso, la nueva regla de medida construida
sería válida sólo para el país en cuestión (regla de medida interna), los valores así obtenidos tendrían
sentido sólo dentro del país y ya no sería posible hacer comparaciones con los indicadores de los
otros países.
Otro tema interesante de profundizar es el modelo de implementación que da una visión más real
del verdadero grado de aplicación de las iniciativas y legislaciones sobre la materia. Por lo tanto, la
incorporación de verificadores es relevante y sería interesante contar con un modelo exclusivamente
de verificadores que permitiera a los países evaluar con mayor certeza su verdadera situación en la
gestión de los riesgos naturales.
La construcción de este modelo de evaluación, no sólo refleja el comportamiento de los países frente
a los criterios considerados, permite incorporar en próximas etapas, otros aspectos como por
ejemplo el financiamiento de las distintas etapas en la gestión del riesgo y la formulación de los
instrumentos de planificación territorial, como así también el financiamiento de las obras de
mitigación y de reconstrucción post-eventos de desastre.
Lo anterior, permitiría contar con una aproximación de la etapa de implementación de cada país, lo
que aporta en materia del análisis de la aplicabilidad de la legislación vigente y los instrumentos
diseñados para enfrentar las problemáticas de la gestión del riesgo y el ordenamiento territorial.
A su vez, estos resultados permiten detectar los aspectos positivos de cada país, permitiendo que sea
posible generar espacios de buenas prácticas entre estos y las instituciones involucradas en las
etapas de la Gestión del Riesgo relacionada con el Ordenamiento Territorial.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
GARUTI, C. 2007. When Close Really Mean Close. International Symposium of AHP (ISAHPIX, 2007), Viña del Mar, Chile.
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