Unclassified DAF/COMP/LACF(2010)10 - OECD

Unclassified DAF/COMP/LACF(2010)10 Organisation de Coopération et de Développement Économiques Organisation for Economic Co-operation and Development 24-Aug-2010

___________________________________________________________________________________________

_____________ Spanish - Or. English DIRECTORATE FOR FINANCIAL AND ENTERPRISE AFFAIRS

COMPETITION COMMITTEE

LATIN AMERICAN COMPETITION FORUM (Spanish Version)

FORO LATINOAMERICANO DE COMPETENCIA

-- Sesión I: Principios de competencia en facilidades esenciales --

Documento de base

El presente documento de base fue elaborado para el Secretariado por Pablo Serra y Aldo González

(Departamento de Economía, Universidad de Chile) con aportaciones y comentarios de Niamh Dunne (Corpus

Christi College, Universidad de Cambridge). Se distribuye PARA DISCUSIÓN durante la sesión I del Foro

Latinoamericano de Competencia en su próxima reunión, que se llevará a cabo en San José (Costa Rica) los

dias 8 y 9 de septiembre de 2010.

Los puntos de vista expresados en este documento son responsabilidad personal de los autores. No deben

atribuirse al Banco Interamericano de Desarrollo, a la OCDE o a sus países miembros.

Contacto: Sra. Hélène Chadzynska, administradora, directora del programa del LACF

Tel.: +33 (01) 45 24 91 05; Fax: +33 (0)1 45 24 96 95;

Correo electrónico: [email protected]

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DAF/COMP/LACF(2010)10

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FORO LATINOAMERICANO DE COMPETENCIA

8-9 de septiembre, San José (Costa Rica)

-- Sesión I: Principios de competencia en facilidades esenciales --

Documento de Base*

* El presente document de base fue elaborado para el Secretariado por Pablo Serra y Aldo González

(Departamento de Economía, Universidad de Chile) con aportaciones y comentarios de Niamh Dunne

(Corpus Christi College, Universidad de Cambridge). Se distribuye durante la sesión I del Foro

Latinoamericano de Competencia en su próxima reunión, que se llevará a cabo en San José (Costa Rica)

los dias 8 y 9 de septiembre de 2010. Los puntos de vista expresados en este documento son

responsabilidad personal de los autores. No deben atribuirse al Banco Interamericano de Desarrollo, a la

OCDE o a sus países miembros. Los autores agradecen los comentarios y las correcciones de errores

factuales en la siguiente dirección electrónica: [email protected].


3

INDICE

1. Concepto Básico de Facilidad Esencial ................................................................................................ 4

1.1 La doctrina de facilidades esenciales ........................................................................................... 5 1.2 Crítica de la doctrina de facilidades esenciales ......................................................................... 10 1.3 Criterios para definir si una facilidad es esencial. ..................................................................... 13

2. ¿Cuándo debe Obligarse a Compartir una Facilidad? ........................................................................ 16

2.1 Privatización de una facilidad esencial construida por el gobierno .......................................... 18 2.2 La facilidad construida por una empresa privada bajo un contrato de concesión

con el gobierno .......................................................................................................................... 19 2.3 Facilidad construida por una empresa privada con o sin una concesión no exclusiva .............. 19 2.4 Facilidad nueva planeada por una empresa privada con o sin una concesión no exclusiva ..... 20 2.5 Una facilidad esencial en propiedad conjunta entre un grupo de usuarios ................................ 20

3. ¿Cuáles son los Instrumentos Regulatorios que deben Aplicarse Cuando se

Considera Obligatorio Compartir la Facilidad? .................................................................................. 22

3.1 Fijación de precios de acceso cuando es factible y se considera

apropiado compartir la facilidad ................................................................................................ 22 3.2 Los mecanismos de establecimiento de precios ajustados por riesgo que

consideran el riesgo que asumen las partes que construyeron la facilidad pero

no el que asumen las partes que solicitan acceso. ..................................................................... 24 3.3 Las diferencias en precios basadas en el riesgo que asumen los clientes

(contratos de largo plazo ex ante contra contratos de corto plazo ex post) ............................... 24 3.4 Condiciones de acceso y establecimiento de precios cuando la facilidad compartida es

construida por una empresa privada mediante un contrato de concesión con el gobierno. ....... 25 3.5 La limitación vertical a la integración o la separación estructural como solución

al riesgo de discriminación mercado abajo: ¿cuándo es necesario aplicar estas medidas

y cómo pueden lograrse? .......................................................................................................... 26 3.6 La transparencia y otras medidas que se pueden adoptar para reducir la ventaja

informativa del monopolio integrado al igual que los costos de transferencia de

las actividades reguladas a las no reguladas .............................................................................. 27

4. ¿Cuándo deben Intervenir las Autoridades de la Competencia en Cuestiones

de Facilidades Esenciales? .................................................................................................................. 28

5. Conclusión .......................................................................................................................................... 33

Referencias .................................................................................................................................................... 36

Recuadros

Recuadro 1. ............................................................................................................................................... 16 Recuadro 2. ............................................................................................................................................... 21 Recuadro 3. ............................................................................................................................................... 27 Recuadro 4. El acceso as las facilidades de transporte en México ............................................................ 32


4

PRINCIPIOS DE COMPETENCIA EN FACILIDADES ESENCIALES

1. Concepto Básico de Facilidad Esencial

1. Cuando una empresa abastecedora posee un insumo indispensable para la prestación de servicios

en un mercado final o más cercano al consumidor final,1y duplicar o sustituir este insumo no es factible

desde una perspectiva económica, surge lo que se conoce como una facilidad esencial o "cuello de

botella". La OCDE ofrece una definición más detallada:

La infraestructura esencial significa que prestar un servicio es sustancialmente más difícil sin

acceso a esta infraestructura, y que el propietario monopolista de esta infraestructura

encontraría rentable imponer al menos un aumento de precio reducido pero significativo y no

transitorio sobre el nivel competitivo para acceder a esta infraestructura.2

2. La mayoría de los ejemplos de facilidades esenciales se encuentran en el sector de

infraestructura. En la industria de telecomunicaciones, los operadores de larga distancia necesitan tener

acceso a las redes locales mediante las que llegan a sus clientes. En el sector del transporte aéreo, los

aeropuertos se consideran como facilidades esenciales, ya que las aerolíneas requieren acceso a los

aeropuertos para transportar a sus pasajeros. De manera similar, el acceso a los puertos es esencial para

las empresas de carga marítima a fin de poder transportar sus bienes. Otros ejemplos de facilidades

esenciales son las redes de transmisión y distribución de energía eléctrica para las compañías generadoras y

las redes ferroviarias y las estaciones para los ferrocarriles. Asimismo, el concepto de facilidades

esenciales no se limita a las industrias tradicionales de infraestructura. La ley de competencia también

aplicó la doctrina de facilidades esenciales en casos relacionados con estadios de futbol, sistemas de

operación por computadora, redes de noticias y centros vacacionales de ski.

3. La característica distintiva de los casos que involucran facilidades esenciales es la existencia de

un mercado potencialmente competitivo, normalmente el mercado final, que complementa a un mercado

relacionado que tiene características de monopolio natural. En el caso de los mercados integrados

verticalmente, como los comentados arriba, el acceso al mercado ascendente es requisito previo para su

operación en el mercado descendente o final.

4. Aunque la definición económica del concepto de facilidad esencial es fácil de describir, su

implementación práctica está lejos de ser directa. Existe el riesgo de que una definición demasiado amplia

de facilidad esencial socave el proceso competitivo mediante el cual funcionan los mercados. Un principio

básico de las economías de mercado es que las empresas tienen la libertad de decidir con qué otras

empresas negociar y con qué activos se abren al mercado. A falta de regulación ex ante, generalmente se

acepta que la negación del acceso a activos intermedios, incluso si lo hace una empresa dominante, no es

ilegal per se y que el acceso obligatorio sólo debería concederse en circunstancias excepcionales.3

1 Normalmente, la empresa abastecedora presta servicios de acceso a las empresas en el mercado

descendente, mientras que estas atienden o se encuentran más cerca del consumidor final.

2 OECD (2006) Policy Roundtables: Access to Key Transport Facilities.

3 Véase Areeda (1990).


5

1.1 La doctrina de facilidades esenciales

5. Los casos relacionados con la doctrina de las facilidades esenciales pertenecen a la categoría más

general de la jurisprudencia de casos relacionados con la negativa a participar en una transacción (refusal

to deal).4 La negativa de acceso por parte de una empresa dominante puede considerarse como

anticompetitiva sólo si se presenta con la finalidad de excluir o dañar a los competidores en uno o más

mercados, y no existe una justificación comercial legítima.5A su vez, en términos generales "la doctrina de

las facilidades esenciales mantiene que las empresas dominantes pueden incurrir en responsabilidades

relacionadas con disposiciones antimonopólicas si no permiten acceso a sus facilidades incluso a los

competidores sobre bases no discriminadoras en las que es posible compartir y los competidores no

pueden obtener o crear una facilidad propia."6 Los parámetros de la doctrina se formaron y aclararon en

una serie de importantes casos legales tanto en Estados Unidos como en la Unión Europea (UE). Estos

casos se comentan a continuación.

1.1.1 Jurisprudencia en Estados Unidos

6. En Estados Unidos, lo que hoy se conoce como la doctrina de las facilidades esenciales se aplicó

por primera vez en 1912 en el fallo de la Suprema Corte USA v. Terminal Railroad Association.7En este

caso, un grupo de empresas ferrocarrileras propietarias de puentes, transbordadores, terminales y otra

infraestructura esencial en la zona de St. Louis se unieron para evitar que empresas ferrocarrileras

competidoras ofrecieran servicios de transporte en la región. La Suprema Corte afirmó que esta conducta

constituía un intento concertado por monopolizar el mercado de transporte ferroviario en St. Louis, en

violación de la Sección 1 de la Ley Sherman. En consecuencia, requirió que los demandados otorgaran

acceso no discriminador a terceros o, de lo contrario, que se deshicieran de la infraestructura esencial.

7. Por otro lado, en Otter Tail Power v. United States8(1973), la Suprema Corte condenó a una

empresa de servicio público generadora y transmisora de energía eléctrica, por rehusarse a transmitir

energía generada por empresas competidoras a través de su sistema de transmisión a municipios que

buscaban comprar electricidad más barata de los competidores de la empresa en cuestión. El Tribunal

afirmó que esta negativa unilateral a participar en una transacción por parte de un monopolio equivalía a

una violación de la Sección 2 de la Ley Sherman.

8. En Aspen Skiing Co v. Aspen Highlands Skiing Co9(1985), Aspen Skiing, propietaria de tres

centros de esquí, se rehusó a renovar un acuerdo de venta de billetes multizonales con el propietario de un

cuarto centro de esquí en la zona de Aspen. El billete daba acceso a los esquiadores a los cuatro centros de

4 En general, los participantes del mercado tienen la libertad de tomar decisiones con respecto a las empresas

con las que harán transacciones y los términos de las mismas. En los casos en los que la negativa de una

compañía a proveer insumos a otra tenga impacto negativo sobre el bienestar del consumidor porque, por

ejemplo, excluye a una empresa competidora y reduzca la competencia, podría constituir una violación de

la ley de competencia si involucra la coordinación entre dos o más compañías o una conducta unilateral por

parte de una empresa dominante. Por otra parte, cuando una empresa acepta, en teoría, proveer el insumo,

pero impone condiciones de suministro tan restrictivas o explotadoras que hacen imposible que la empresa

compradora las cumpla, podría existir una negativa a participar constructiva.

5 En la terminología de las prácticas antimonopólicas, esta medida se conoce también como

compartimentación del mercado.

6 Frischmann y Weber Waller (2008 : 2-3).

7 United States v. Terminal Railroad Association, 224 U.S. 383 (1912).

8 Otter Tail Power Co. v. United States, 410 U.S. 366, 93 S. Ct. 1022 (1973).

9 Aspen Skiing Co. v. Aspen Highlands Skiing Corp., 472 U.S. 585, 601 (1985).


6

esquí utilizando el mismo pase. Aspen Skiing fue encontrada culpable de intento de monopolización,

contraviniendo la Sección 2 de la Ley Sherman que requería determinar que al rehusarse a vender el pase

conjunto, Aspen Skiing había dañado a su competidor. El Tribunal de Apelaciones del Décimo Circuito

adoptó la perspectiva de que el billete multizonal constituía una facilidad esencial que Aspen Skiing, en

tanto que monopolista, tenía la obligación de comercializar conjuntamente con su competidor. Al apelar

ante la Suprema Corte, el Tribunal se rehusó a emitir un fallo en torno a si en efecto se aplicaba la doctrina

de la facilidad esencial en estas circunstancias, ya que tenía suficientes argumentos alternativos para

sostener el fallo de violación de la regulación.

9. El caso en el Séptimo Circuito de MCI v. AT&T(1983) generó lo que se conoce hoy como la

Prueba MCI , que describe cuatro elementos necesarios que deben cumplirse a fin de determinar que la

doctrina de facilidades esenciales es aplicable.10

En este caso, AT&T, el monopolista de la red telefónica

local, negó acceso a llamadas de larga distancia de su competidor, MCI, que cuestionó esta negativa ante

los tribunales. El Tribunal de Apelaciones del Séptimo Circuito adoptó el punto de vista de que un activo

debe considerarse facilidad esencial si se cumplen las siguientes condiciones:

Control del activo por parte del monopolista;

Los competidores no tienen posibilidad de duplicar la facilidad esencial a un costo razonable;

Negar a un competidor el acceso a la facilidad; y

Factibilidad de ofrecimiento de la facilidad a los competidores.

10. Cuando se cumplen todos estos criterios, debe otorgarse acceso a quien lo busque. En MCI v.

AT&T el tema central fue el segundo punto de la prueba, es decir, la incapacidad de duplicar la facilidad.

El Séptimo Circuito sostuvo que el acceso a la red local era indispensable para el desenvolvimiento de la

actividad de los prestadores del servicio de larga distancia y que la duplicación de la red sería

excesivamente costosa para las empresas competidoras.

11. Aunque la redacción de la Prueba MCI es algo vaga, ofrece un marco preliminar dentro del cual

analizar si una facilidad es esencial o no. Decisiones posteriores del tribunal han aclarado el significado de

varias partes de la prueba. Con respecto al primer elemento, el tribunal deberá definir con precisión el

mercado relevante a fin de determinar si la empresa tiene poder monopólico o no. Con respecto al segundo

elemento, que es probablemente el más controvertido, la empresa que busca acceso debe demostrar que no

existe alternativa y que el insumo es esencial para competir con el monopolista.11

El tercer elemento no

sólo implica la negación directa del acceso, sino que también comprende el acceso otorgado en

condiciones abusivas o discriminadoras.12

El cuarto elemento toma en cuenta argumentos que justifican la

negación del acceso, como la carencia de viabilidad física (por ejemplo, las limitaciones de capacidad) o el

deterioro en la calidad del servicio.13

10

MCI Communications v. American Tel & Tel. Co. 708 F.2d 1081, 1132 (7th

Cir., 1983).

11 No basta con demostrar que la facilidad es la alternativa de menor costo. Más bien, se tiene que comprobar

que las alternativas no son viables o que no existen.

12 Por ejemplo, cobrar un precio injustificadamente alto es equivalente a negar el acceso.

13 Cita tomada de Hecht v. Pro-football, Inc 570 F.2d 982, 992-93 (D.C. Cir. 1977) "las leyes antimonopolio

no requieren que se comparta una facilidad esencial si esto no resultara práctico o inhibiera la capacidad

del demandado para atender adecuadamente a sus clientes".


7

12. Sin embargo, vale la pena destacar que el caso MCI v. AT&T se resolvió en un Tribunal de

Circuito y no a nivel de la Suprema Corte. La declaración más reciente de la Suprema Corte de Estados

Unidos en relación con la doctrina de las facilidades esenciales se encuentra en Trinko (2004), donde la

Suprema Corte se negó a aplicar la doctrina de la facilidad esencial para condenar a Verizon, un operador

titular de redes de telecomunicaciones por ofrecer acceso discriminador (inferior a la norma) a su

infraestructura a competidores en el mercado descendente. Debido a que los términos de acceso del titular

de la concesión a la red local respondían a un mandato de la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1996,

la Suprema Corte adoptó el punto de vista en torno a que no podía invocarse la doctrina. La Corte

argumentó que se generaría poco beneficio adicional mediante una intervención antimonopolio en una

industria que ya se encuentra sujeta a regulaciones sectoriales, donde el propósito de la misma es

precisamente disuadir y remediar las medidas anticompetitivas. Asimismo, existe un gran riesgo de tomar

las decisiones equivocadas contra el limitado beneficio de la medida antimonopolio. La Corte opinó que la

evaluación de las presuntas violaciones a la Ley de Telecomunicaciones requería de conocimientos

técnicos y, como tal, resultaba una tarea difícil para que un tribunal la llevara a cabo desde un marco

antimonopolio.

13. El fallo en el caso Trinko se interpretó como una desviación de la Suprema Corte de su enfoque

previo, más receptivo, en torno a la doctrina de las facilidades esenciales. Su negativa a aplicar las

disposiciones antimonopolio en una industria sujeta a regulación específica podría indicar que considera

estos mecanismos como sustitutos más que como complementos. Cabe apuntar que, antes de esta decisión,

el organismo regulador federal y la autoridad a nivel estatal ya habían sancionado a Verizon por

obstaculizar la entrada y forzó a la empresa a abrir su red local a los competidores. No obstante, el caso

de Trinko sigue siendo notable, no sólo por la afirmación del Juez Scalia en torno a que la Suprema Corte

no había reconocido previamente la existencia de la doctrina de facilidades esenciales y porque no era

necesario hacerlo para resolver el caso en cuestión, de ahí su negativa a " ya sea admitirlo o repudiarlo en

este contexto."

1.1.2 Jurisprudencia en la Unión Europea

14. En la Unión Europea, la doctrina de facilidades esenciales surgió de la negativa a generar

jurisprudencia surgida de casos como el de United Brands 14

(1978) y Commercial Solvents15

(1974). En

este último, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea falló que una empresa dominante estaba abusando

de su posición de mercado en el caso del suministro de materias primas al rehusarse a suministrar el

insumo a un competidor de su subsidiaria manufacturera mercado abajo.

15. La expresión "facilidad esencial" se utilizó por primera vez en la Comisión Europea en el fallo

sobre el caso Sea Containers v. Stena Sealink16

(1992). Stena Sealink era un operador costero propietario

de un servicio de transbordador que competía con otros prestadores del servicio. El demandante argumentó

que Sealink otorgaba a sus competidores asignaciones de espacios con condiciones menos favorables que

los reservados para su propio servicio de transbordo. El caso se resolvió cuando Sealink ofreció a Sea

Containers mejores espacios.17

Entre otros casos relacionados con industrias del transporte destaca el de

London European – Sabena 18

en el que la Comisión sostuvo que la negativa de Sabena a dar acceso a la

14

Casos 6 y 7/73 Commercial Solvents [1974] ECR 223.

15 Case 27/76 United Brands [1978] ECR 207.

16 Sea Containers v. Stena Sealink (OJ L15/8, 18.1.1994).

17 Este cambio de conducta fue resultado de la crítica de la Comisión acerca de la manera en la que el titular

de la concesión reasignaba horarios entre los diferentes operadores mercado abajo. OECD (1996).

18 London European – Sabena (OJ L317/47, 24.11.1988).


8

aerolínea London European a su sistema computarizado de reservaciones era anticompetitiva. En

Eurotunnel19

(1994), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) falló que el proyecto conjunto

entre la empresa Eurotunnel y las empresas de transporte ferroviario SNCF y British Rail tenía la

obligación de asignar a terceros por lo menos 25 por ciento de su capacidad de vía. Inicialmente, ambos

operadores nacionales habían tenido exclusividad sobre el uso de la infraestructura.

16. Aunque el caso del Eurotúnel se refería al tema del acceso de terceros a la infraestructura, no fue

sino hasta que el fallo en el caso Oscar Bronner que el TJUE consideró expresamente la doctrina de las

facilidades esenciales.20

A un periódico (propiedad del señor Bronner) propietario de 4 por ciento del

mercado de periódicos austriacos se le negó el acceso a una red nacional de distribución a domicilio

temprano por la mañana creada por dos periódicos líderes. La empresa excluida adujo que el acceso a la

red resultaba una facilidad esencial, pues no sería capaz de crear un sistema de distribución que compitiera

con este. Sin aceptar expresamente la existencia de la doctrina de facilidades esenciales en la ley de

competencia de la UE, el TJUE estableció una onerosa prueba en tres etapas que tendría que cumplirse a

fin de concluir que una negativa de acceso constituye una violación a la ley:

La negativa a otorgar acceso probablemente eliminará toda la competencia en el mercado final

por parte de la persona que solicita el acceso;

La negativa no puede ser justificada objetivamente; y

El acceso a la facilidad es indispensable para llevar a cabo los negocios mercado abajo mientras

no exista un sustituto potencial o real de la facilidad.

17. La aplicación de esta prueba al caso Bronner llevó al TJUE a rechazar el argumento de que la red

de distribución constituía una facilidad esencial. Primero, la red de distribución no se consideraba un activo

indispensable para vender periódicos, pues existían canales de venta alternativos (tiendas, kioscos,

etcétera). Segundo, el TJUE no aceptó el argumento acerca de la inviabilidad económica de establecer una

nueva red de distribución. En apoyo de este segundo punto, el TJUE aplicó la prueba de la factibilidad con

base en una empresa competidora hipotética con el mismo volumen de ventas que los dos periódicos

líderes.

18. El fallo del TJUE en el caso Bronner se apartó de casos previos al implicar la aplicación de una

prueba más estricta para declarar una facilidad como esencial. En particular, decide si se aplica la doctrina

de la facilidad esencial o no, independientemente del tamaño de la empresa que busca acceso. Si importara

el tamaño de la empresa, entonces las compañías entrantes podrían aducir que su participación de mercado

es demasiado reducida para poder establecer una nueva facilidad. Bergman (2000) argumenta que si estos

criterios más estrictos se hubieran aplicado en el caso de Commercial Solvents no queda claro si la decisión

habría sido la misma.

19. La doctrina de las facilidades esenciales se consideró más profundamente en el artículo de

discusión de la Comisión Europea fechado en 2005 sobre la aplicación del Artículo 82 del Tratado de la

CE (actualmente el Artículo 102 del TFUE) en casos de abuso de la exclusión.21

Los casos relacionados con

19

Eurotunnel (OJ L 354/66, 31.12.94).

20 C-7/97 Oscar Bronner GmbH&Co KG v. Mediaprints Zeitungs- und Zeitschriftenverlag GmbH& Co. KG

et al[1998] ECR I-7791.

21 European Commission, DG Competition discussion paper on the application of Article 82 of the Treaty to

exclusionary abuses, December 2005, disponible en línea en el sitio Internet de la Comisión en

http://ec.europa.eu/competition/antitrust/art82/discpaper2005.pdf.

http://ec.europa.eu/competition/antitrust/art82/discpaper2005.pdf


9

facilidades esenciales se clasifican dentro de la categoría de negativa de prestación del servicio o

suministro del bien. De acuerdo con el artículo de discusión, la negativa a otorgar acceso se considera

abusiva si se cumplen las siguientes cinco condiciones:

1. La conducta se puede caracterizar como una negativa de suministro;

2. La empresa que niega el suministro es dominante;

3. El acceso a la facilidad es indispensable;

4. Es probable que la negación de acceso tenga impacto negativo sobre la competencia; y

5. No existe razón objetiva para negar el acceso.

20. Aunque las condiciones establecidas en el artículo para discusión son similares a las presentes en

la Prueba MCI existen algunas diferencias sutiles; por ejemplo, en los casos en los que la prueba MCI

utiliza el término monopolista, el enfoque de la Comisión Europea en el documento de discusión sólo

requiere el concepto de dominio. Esta diferencia podría explicar por qué, bajo la ley de competencia de la

UE, la negativa al suministro también puede tener un impacto negativo para la competencia mercado abajo.

El documento de discusión reconoce la relevancia de los riesgos asumidos por una empresa que establece

una facilidad involucrando una inversión hundida sustancial. A fin de proteger los incentivos ex ante a

invertir, el propietario de la facilidad podría buscar una compensación justa por otorgar el acceso y, en

ciertas circunstancias, se podrían justificar amnistías en el acceso.

21. La comunicación de 2008 de la Comisión Europea en torno a la ejecución de las prioridades, se

describieron tres requisitos generales para rehusarse a tratar casos (incluyendo aquellos relacionados con el

acceso a la infraestructura): (i) necesidad objetiva del insumo; (ii) eliminación de la competencia efectiva;

y (iii) daño al consumidor.22

1.1.3 Jurisprudencia en América Latina

22. Las autoridades y los organismos reguladores de la competencia en varios países de América

Latina han aplicado la doctrina de facilidades esenciales y las variantes de este concepto. Además de los

ejemplos que aparecen en recuadros en este documento, a continuación se presenta una muestra de algunas

situaciones en las que se han utilizado aspectos de la doctrina de facilidades esenciales en el contexto

latinoamericano.

En Argentina, uno de los primeros casos en los que se encontró a una empresa culpable de abuso

de dominio involucró la doctrina de las facilidades esenciales. En este caso, se sostuvo que el

único rastro en una pequeña ciudad de la provincia de Santa Fe había abusado de su posición

dominante cuando se rehusó a dar acceso a un ganadero a sus instalaciones. Este ganadero

también era propietario de una carnicería que competía con el rastro.23

22

Comisión Europea, Guidance on the Commission's enforcement priorities in applying Article 82 of the EC

Treaty to abusive exclusionary conduct by dominant undertakings (OJ C 45/19, 24.2.2009), paragraphs 75-90.

23 A Savant v Matadero Vera (1982), Resolución 78/82 del Secretario de Comercio Germán Coloma, ―The

Argentine Competition Law and its Enforcement‖ en Eleanor M Fox y D Daniel Sokol (eds.), Competition

Law and Policy in Latin America (2009) Hart Publishing, Oxford, UK, p.101. Nótese que la ley de

competencia argentina expresamente contempla que la obstaculización de la entrada puede constituir abuso

de dominio.


10

En Chile, el organismo que toma las decisiones acerca de la competencia, el Tribunal de Defensa

de la Libre Competencia (TDLC), ha aplicado la doctrina de las facilidades esenciales para

fomentar un acceso abierto, no discriminador a las redes clave controladas por empresas

dominantes con base en la interpretación del Art. 3 (b) de la Ley de Competencia. En 2006, el

TDLC sancionó a una compañía telefónica que negó a sus clientes mayoristas el uso de su

plataforma de banda ancha para prestar el servicio de voz IP con el objeto de proteger su negocio.

El TDLC también ordenó a la empresa modificar las cláusulas restrictivas.24

En Perú se presentó una aplicación discutida de la doctrina de las facilidades esenciales en el

marco de una disputa entre la única aerolínea de este país y la sucursal de un banco ubicada en

una zona aislada. A fin de verificar que sus fondos habían sido obtenidos legalmente, el banco

pidió a la aerolínea información sobre sus fuentes de financiamiento. La aerolínea cerró su cuenta

como respuesta a la solicitud, pero, dos años más tarde, presentó la documentación y pidió abrir

una nueva cuenta. El banco se rehusó y la aerolínea presentó una queja alegando abuso de

dominio. El organismo de toma de decisiones de primera instancia en el tema de la competencia,

la Comisión de Libre Competencia, se negó a aceptar la queja. Esta negativa se revirtió luego de

ser apelada ante un organismo de decisión de segunda instancia, el Tribunal de Defensa de la

Competencia y de la Propiedad Intelectual. El Tribunal se refirió a la sucursal bancaria como

"facilidad esencial" y sostuvo que no podía simplemente rehusarse a abrir una cuenta sin analizar

la documentación. El fallo fue controvertido por su falta de claridad ya que, a partir de los datos,

no era evidente cómo podía considerarse una facilidad esencial a la sucursal bancaria. En primer

lugar, existía otro banco en la ciudad, aunque se tratara de una sucursal del Banco Nacional, que

cobraba comisiones más altas. Segundo, incluso si el otro banco no representaba una opción

realista, no quedaba determinado que la línea aérea necesitara tener una cuenta en un sucursal en

esa ciudad y no se dio explicación del impacto competitivo de la negativa a prestar el servicio.25

También es posible que se presenten temas relacionados con la doctrina de facilidades esenciales

en los casos de fusiones. En Argentina, la autoridad que vigila la competencia, la Comisión

Nacional para la Defensa de la Competencia (CNDC), revisó la propuesta para una fusión

vertical en la que Maersk Sea Land, una compañía naviera internacional de gran tamaño,

compraría la concesión de una de seis terminales en Puerto Nuevo. Puerto Nuevo era una de las

dos instalaciones portuarias que formaban el Puerto de Buenos Aires, ambas representando más

de 90 por ciento del tráfico de contenedores en Argentina. El temido impacto anticompetitivo

resultante de la fusión se resumía en una compartimentación del mercado, ya que Maersk podría

haber estado en posibilidad de excluir a sus competidores del acceso a las facilidades esenciales

puerto arriba en Buenos Aires. Sin embargo, luego de revisar la fusión, la CNDC concluyó que

Maersk no tendría la participación de mercado suficiente como para hacerlo. Su terminal sólo

representaba 8 por ciento de la capacidad total en Puerto Nuevo, y también enfrentaría la

competencia de Dock Sud, la instalación portuaria alternativa en Buenos Aires.26

1.2 Crítica de la doctrina de facilidades esenciales

23. La doctrina de facilidades esenciales ha sido objeto de grandes críticas académicas, con

crecientes intentos por restringir o eliminar su uso a lo largo de los últimos años. Las principales críticas a

la doctrina se resumen de la manera siguiente: primero, la doctrina es demasiado abierta e

insuficientemente definida; segundo, los tribunales no pueden aplicar la doctrina de manera significativa;

24

Fallo No. 45/2006 –TDLC, del 26 de octubre de 2006.

25 OECD, Competition Law and Policy in Peru – A Peer Review (2004), pp.27-28.

26 OECD, Competition Law and Policy in Argentina – A Peer Review (2006), p.42.


11

tercero, la doctrina, de aplicarse, sería ineficaz; y cuarto, la aplicación de la doctrina crea incentivos

adversos para el titular de la concesión y las empresas entrantes.

Abierta e insuficientemente definida. Uno de los principales exponentes de esta crítica es

Areeda (1990), que argumenta que la doctrina requiere que el creador de un activo lo comparta

con sus rivales, indicando así que existen excepciones al derecho de mantener las creaciones

propias para sí. Aún así, la doctrina misma no logra especificar el contenido de estas excepciones.

Areeda añade que no existe una obligación general de compartir una facilidad y, si en efecto

existe la obligación de otorgar acceso, deberá imponerse sólo en casos muy excepcionales. Nadie

debe verse obligado a participar en una transacción a menos que, al hacerlo, exista la

probabilidad de mejorar sustancialmente la competencia.

Areeda afirma que es necesario tener precaución al imponer responsabilidades sobre la base de la

doctrina de facilidades esenciales y la necesidad de una defensa basada en razones comerciales

legítimas. La negación del acceso per se nunca es ilegal; el hecho de tener un propósito comercial

legítimo salva al demandado. Qué constituye la legitimidad es una cuestión legal que debe

decidirse en los tribunales. Aunque el demandado tiene la carga de presentar un propósito

comercial legítimo, el demandante tiene la carga de persuadir al tribunal de que el demandado

tenía la intención de excluir por medios indebidos.

En Frischmann y Waller (2008) se presenta adecuadamente el punto de vista opuesto. Los autores

afirman que la doctrina de las facilidades esenciales es meramente la expresión del principio

establecido en el derecho consuetudinario que favorece el acceso abierto a ciertas facilidades,

ciertos activos y ciertas propiedades afectadas con el interés público. De acuerdo con los autores,

el acceso abierto a las facilidades apoya el interés económico de la sociedad en la maximización

de la riqueza y en la eficiencia de la asignación, al igual que otras metas sociales como la justicia,

la igualdad y la no discriminación. Cuando la negativa a otorgar acceso a infraestructura es un

medio ya sea para adquirir o mantener un monopolio, deben ejecutarse las reglas antimonopolio

como consecuencia.

Los tribunales no la pueden aplicar de manera significativa Areeda (1990) escribe que el

acceso obligatorio debería considerarse fuera del ámbito de la ley antimonopolios si requiere que

el tribunal asuma el control cotidiano característico de un organismo regulador. En una línea

similar, Werden (1987) argumenta que las disputas sobre el acceso a facilidades esenciales

deberían resolverse en procedimientos regulatorios en lugar de hacerlo por medio de litigio

antimonopolio. De aquí que la doctrina no deba invocarse a menos que se cuente con un

organismo regulador capaz de supervisar adecuadamente que exista la solución impuesta.

En contraste, aunque Frischmann y Waller (2008) reconocen que la obligación al cumplimiento

de la doctrina de facilidades esenciales por medios judiciales podría ser una solución subóptima

para la cuestión de una política social general bien concebida en lo relacionado con el acceso

libre, una política general de este tipo tiene pocas probabilidades de surgir, pues el Congreso

estadounidense tiene pocas posibilidades de abordar la cuestión del libre acceso como categoría

general. Más bien, en el proceso legislativo surgen ejemplos discretos sobre temas de libre acceso

sobre los que se debate y se toma medidas en contextos específicos, teniendo como ejemplos

recientes la neutralidad de redes para Internet y la regulación en el sector de telecomunicaciones..

Asimismo, la ejecución de la legislación es un proceso intensivo en tiempo y tratar el problema

de acceso por medios legislativos podría no ser una solución oportuna.

Ineficacia. Una vez que una autoridad ordena el acceso, el siguiente paso establece la tarifa y las

condiciones de acceso a la facilidad. Si sólo se establece la obligación de ofrecer acceso y no los


12

términos del mismo, entonces el propietario de la facilidad puede extraer todas las rentas

mercado abajo mediante el cobro del acceso. Este resultado surge de la "Crítica de Chicago" o

una teoría de utilidades monopólicas que establece que si una empresa tiene poder monopólico en

un segmento del mercado –en este caso el mercado abastecedor– puede extraer toda la renta del

mercado descendente al establecer el cobro del acceso a la facilidad al precio de monopolio.27

Adicionalmente, existe el riesgo de que el propietario de la facilidad discrimine contra sus

clientes o competidores mercado abajo no mediante el precio de acceso que establezca, sino por

medio de la calidad del insumo que les suministra. La discriminación de este tipo, no relacionada

con los precios, también se llama sabotaje. Entre los ejemplos de actividades de sabotaje se

encuentra la degradación de la calidad en la interconexión a una facilidad de telecomunicaciones

y la asignación de espacios horarios menos atractivos en facilidades de transporte. El sabotaje

deja a los competidores mercado abajo en desventaja con respecto al operador de la facilidad que

está integrado verticalmente.

A fin de impedir que un monopolista ejerza su poder de mercado mediante tarifas de acceso o

saboteando a los competidores mercado abajo, se requiere a las instituciones que regulen las

tarifas de acceso y den seguimiento a los casos de discriminación técnica. Una desventaja más del

uso de la doctrina de las facilidades esenciales como argumento de la responsabilidad

antimonopolio, en consecuencia, es la necesidad de administrar el fallo.

Incentivos adversos. La conveniencia de forzar a una empresa abastecedora a abrir sus activos a

los competidores mercado abajo depende del sacrificio entre la eficiencia ex ante y ex post.

Cuando una empresa crea un producto o una facilidad exitosos cuyo control le permite ejercer

poder monopólico, podría resultar eficiente ex post obligar a esta empresa a permitir el acceso a

terceras empresas al producto o la facilidad. El aumento en la competencia puede resultar en la

producción de mayores cantidades de bienes o servicios y menores precios que los que se

cobraban en el mercado monopólico. La competencia mejora la eficiencia de asignación del

mercado y el beneficio resultante podría superar cualquier pérdida en la economía vertical.

Sin embargo, desde una perspectiva ex ante, el uso de la doctrina de las facilidades esenciales

debilita los incentivos a invertir en innovación. Una empresa que no es capaz de explotar la

utilidad de su innovación porque tiene que compartir los beneficios de los nuevos productos con

otras empresas o consumidores, invertirá menos que en circunstancias en las que no se tiene la

obligación de compartir. Este argumento remonta a Schumpeter (1942), quien destacó que la

perspectiva de obtener rentas es lo que da a las empresas el incentivo para innovar. De acuerdo

con este punto de vista, la doctrina de las facilidades esenciales puede criticarse sobre la base de

los incentivos negativos a innovar que pueden resultar de la aplicación irrestricta de la doctrina

por parte de las autoridades antimonopolios.28

Si los propietarios de la facilidad prevén que

tendrán que compartir sus activos y sus utilidades ex post, aunque corran con los costos y los

riesgos de la innovación ex ante, invertirán a un nivel menor que el óptimo. En cambio, algunos

posibles participantes podrían preferir obtener acceso obligatorio a una facilidad existente en

lugar de construir su propia infraestructura. Así, una aplicación muy amplia de la doctrina de las

27

El resultado de la crítica de Chicago sólo funciona en los casos en los que no hay discriminación de

precios. Si el monopolista, propietario de la facilidad, puede discriminar precios perfectamente en el

mercado descendente, podría entonces no ser capaz de obtener la misma renta en el contexto de una tarifa

no regulada que se aplique a los compradores de acceso.

28 Algunos académicos utilizan el término aplicación "demasiado celosa" de la doctrina, en el sentido de que

las autoridades antimonopolios están ansiosas de encontrar una empresa dominante culpable de negar el

acceso a una facilidad esencial.


13

facilidades esenciales podría dañar a los consumidores en el largo plazo, ya que gozarían de

menos variedad y menor calidad de bienes.

Los peligros de subestimar el cobro del acceso, que tendría un impacto similar al de aplicar la

doctrina de las facilidades esenciales con demasiado celo, también se han reconocido en la

literatura económica. Como destacan Laffont y Tirole (2000), esto podría inducir a la entrada de

empresas ineficientes o de un número excesivo de participantes, pudiendo también reducir los

incentivos del propietario de la facilidad a invertir en mejoras de calidad.

Si el regulador pudiera establecer precios de acceso ex post que permitieran a un inversionista

obtener un rendimiento apropiado que compense el riesgo relevante ex ante, no surgiría este

truncamiento regulatorio. Sin embargo, Gans y King (2003) argumentan que un regulador que

establece un precio de acceso después de que la inversión relevante se considera hundida tiene un

fuerte incentivo a establecer una tarifa de acceso baja por las razones mencionadas en párrafos

anteriores. De aquí que el problema de truncamiento surja debido a la limitada credibilidad de los

compromisos ex ante de un regulador con respecto a los precios de acceso de largo plazo. Sin

embargo, la posibilidad podría ser exagerada en la medida en la que si el regulador no es miope,

tomará en cuenta el impacto del truncamiento de loas utilidades sobre las inversiones futuras.

1.3 Criterios para definir si una facilidad es esencial.

24. Los temas a continuación deberán tomarse en cuenta al evaluar si un activo debe considerarse o

no como facilidad esencial.

Definir el mercado final. Este es el mercado al que pueden acceder las empresas por medio de la

facilidad esencial. Resulta crucial definir el mercado descendente correctamente, ya que la

clasificación como facilidad esencial depende de la amplitud con la que se especifique el

mercado. Por ejemplo, en el caso del transporte, podemos utilizar una definición amplia como

cualquier modo de transporte de pasajeros entre A y B, o una más detallada del mercado

relevante, como transporte ferroviario de pasajeros entre A y B. En el sector portuario, una

terminar marítima puede ser un mercado en sí misma, o el mercado relevante puede incluir otras

terminales ubicadas en zonas adyacentes que atiendan la misma región. También se pueden

hacer preguntas similares con relación a las tuberías de gas, por ejemplo:¿se debe considerar al

gas natural como un mercado en sí mismo o se debe incluir como parte de una definición más

amplia, como el mercado de energía?

Definir el mercado relevante no es tarea trivial. A fin de definir el mercado adecuadamente, se

deben incluir en la definición todos los sustitutos equivalentes a los servicios prestados por medio

de la presunta facilidad esencial. Una metodología empleada para delimitar el mercado es la

prueba SSNIP (por sus siglas en inglés) que se utiliza comúnmente en el control de fusiones.29

De

acuerdo con esta prueba, el mercado relevante se define como el grupo mínimo de vendedores

para el que resulta rentable aumentar conjuntamente el precio del producto en 5 por ciento. Sin

embargo, la prueba SSNIP puede no ser útil en muchos casos de facilidad esencial, pues es

probable que se trate de un mercado con un sólo proveedor –es decir, el propietario de la

facilidad esencial– que ya está cobrando el precio de monopolio.

¿Es económicamente factible duplicar la facilidad esencial? Una vez que el mercado relevante

está definido, debemos determinar si sería económicamente factible que un nuevo participante

29

SSNIP significa Small but Significant Non-transitory Increase in Price.(Incremento en precios reducidos

pero significativos y no transitorios).


14

duplicara la facilidad. La duplicación no necesariamente significa que la nueva facilidad deba

tener las mismas características que la existente. Por ejemplo, con relación a las facilidades

portuarias, es probable que la primera terminar se construyera en la zona más protegida y más

cercana a las principales ciudades. En telecomunicaciones, puede no resultar factible entrar en el

mercado de servicios de banda ancha y telefonía con una red de cobre, pero podría ser posible

hacerlo con otras tecnologías capaces de ofrecer los mismos servicios.

Algunas veces, una nueva facilidad puede encontrarse en desventaja con respecto a la existente

en términos de costo o de calidad. Si estas diferencias son serias, el participante entrante que

construye la nueva facilidad no podrá competir con una empresa propietaria de la facilidad

esencial y, por ende, la duplicación no sería económicamente factible. La factibilidad es cuestión

de grado y la autoridad relevante, ya sea un organismo regulador o de competencia, debe decidir

si la diferencia en atributos da al propietario de la facilidad existente un poder de mercado

significativo. Sin embargo, como regla general, la jurisprudencia sugiere que las desventajas en

costos o en otros atributos son insuficientes para establecer que un insumo es esencial para estos

fines.30

Un elemento relevante de esta determinación es el origen de la ventaja. En los casos en los

que la ventaja es resultado de técnicas de producción o capacidades superiores desarrolladas por

el propietario, existe una menor probabilidad de que el activo sea declarado esencial.

La factibilidad de duplicación también se relaciona con la escala de la entrada. Debido a que los

casos relacionados con una facilidad esencial normalmente involucran un costo hundido

significativo, la escala de entrada debe ser superior a cierto umbral a fin de que una empresa

privada la ejecute de manera rentable. Por ejemplo, si el umbral de entrada es igual a 40 por

ciento del mercado, una empresa que busca atender sólo a 20 por ciento del mercado no va a

satisfacer la prueba de factibilidad. Para esta empresa, el acceso a la facilidad relevante será

esencial para entrar al mercado final. Por otro lado, una empresa de entrada reciente capaz de

capturar 45 por ciento del mercado estará en posición de construir una nueva facilidad y, en estas

circunstancias, debería descartarse el argumento a favor de encontrar una facilidad esencial.

¿Cuál debería ser el enfoque en casos en los que la clasificación de una facilidad como esencial

depende de la participación de mercado que puede lograr una nueva empresa entrante? De

acuerdo con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el caso Bronner, la factibilidad de una

nueva entrada debe evaluarse con referencia al potencial de que un nuevo participante sea de un

tamaño equivalente al de la empresa existente. Este fallo implica una prueba más estricta para

declarar una facilidad esencial. En particular, la decisión en torno a si se aplica la doctrina de la

facilidad esencial o no se presenta independientemente del tamaño de la empresa potencialmente

excluida. Si se cumple lo contrario, y el tamaño del nuevo participante fuera el umbral relevante,

entonces muchas empresas buscarían el acceso obligatorio a las facilidades propiedad de sus

competidores al argumentar que su participación de mercado es demasiado reducida para

construir su propia facilidad.

Otra posibilidad es que la facilidad en el mercado relevante ya se haya duplicado. Por ejemplo,

dos puertos terminales podrían atender la misma zona o dos plataformas de comunicación (cobre

y cable HFC (fibra híbrida coaxial) pueden prestar servicios de Internet en la misma zona

geográfica. Por otra parte, si se observa más de una facilidad en el mercado significa que la

duplicación es posible y, en consecuencia, ninguna de las facilidades debería considerarse como

esencial. Asimismo, podría suceder que el mercado sólo pueda mantener dos empresas, es decir,

que se trate de un duopolio natural, y que una tercera compañía en el mismo mercado no

sobreviviera la prueba de factibilidad. En estas circunstancias, no queda claro si debe requerirse

30

Véase McKenzie v. Mercy Hospital, 854 F.2d 365 (10th Cir.1988).


15

la entrada al mercado final por medio del acceso obligatorio a una de las facilidades existentes. Si

el número de facilidades en el mercado se utiliza como aproximación de la competencia, cuanto

mayor sea el número de facilidades en el mercado, menor será el poder de mercado que son

capaces de ejercer, lo que a su vez hace menos aparente la necesidad de intervención.

Un ejemplo claro de esta situación es la entrada por parte de los operadores de redes virtuales

móviles (MVNO, por sus siglas en inglés)ç Estas empresas prestan servicios móviles sin contar

con una red física de telecomunicaciones. Los MVNO revenden los servicios de comunicación

comprados a precios de mayoreo de las compañías que realizan la operación física móvil. Estos

últimos son propietarios de las facilidades (torres y antenas) que son esenciales para prestar los

servicios móviles. En algunos países, los operadores de telefonía móvil han ofrecido acceso a los

MVNO de manera voluntaria, mientras que en otros el organismo regulador ha obligado a otorgar

el acceso. Dentro de la Unión Europea, la Comisión estableció una metodología por medio de la

que cada país debe decidir si su mercado móvil es lo suficientemente competitivo. Esta

metodología se basa en el análisis antimonopolio estándar que se utiliza para evaluar la existencia

de dominio a nivel colectivo o de una sola empresa. Considera, entre otros factores, la conducta

de empresas en el mercado, la magnitud de las barreras a la entrada y el riesgo de coordinación

entre propietarios de facilidades.31

La divergencia entre los costos privado y social de la duplicación presenta un caso diferente a

favor de regular el acceso. Una facilidad puede ser duplicada a nivel privado por una empresa

entrante, pero la existencia de externalidades podría imposibilitarlo. Por ejemplo, las propuestas

para construir nuevas torres de transmisión de telecomunicaciones móviles en una zona

normalmente se enfrentan a una fuerte oposición de los residentes. En la construcción de nuevos

vertederos de residuos o de pistas de aeropuertos se aplican limitaciones similares. En estos

casos, la empresa que construye la nueva facilidad se enfrenta a costos de establecimiento

sustancialmente mayores en comparación con los que asume la infraestructura existente. Esta

diferencia constituye una barrera a la entrada que otorga poder de mercado a aquellos con acceso

a facilidades existentes.

¿Resulta factible para el propietario de la facilidad esencial ofrecer acceso a terceros? Si la

facilidad satisface los criterios económicos para calificar como esencial, debe existir una

evaluación en torno a si resulta factible compartir la facilidad con otras empresas. Las

incompatibilidades técnicas, las limitaciones de capacidad y los costos de congestión u otras

razones comerciales legítimas podrían hacer que el otorgar acceso a la facilidad fuera muy

costoso o, en última instancia, impracticable.32

Es necesario ejercer cierta prudencia al evaluar las

imposibilidades técnicas para compartir una facilidad. El propietario de la facilidad podría tener

incentivos para utilizarla más allá de los que en realidad necesita a fin de compartimentar la

entrada de un competidor descendente. Para el titular de la concesión, las rentas perdidas debido

a la competencia podrían más que compensar los costos adicionales si incurre en la utilización

31

Al mes de abril de 2006, cinco países han encontrado poder de mercado significativo (ya sea colectivo o

individual) en la industria móvil y han requerido que las empresas de telefonía móvil ofrezcan acceso

obligatorio a los MVNO. Véase Dippon and Banerjee (2007).

32 Es obvio que el riesgo de perder clientes debido a la competencia no puede ser razón legítima para rehusar

el acceso.


16

excesiva de la facilidad.33

La solución en estos casos reside en hacer alguna porción de la

infraestructura disponible para los nuevos entrantes.

25. El caso a continuación resume un informe elaborado por el Secretariado Técnico del organismo

peruano para la protección de la competencia (INDECOPI34

, en un caso en el que la característica de

esencial de la facilidad fue determinada por la ley. El ejemplo también ilustra cómo una facilidad esencial

puede abusar de su posición de dominio sin cobrar un precio excesivo. De hecho, en este caso, el

demandante no se quejaba de la tarifa cobrada por el demandado, sino más bien de la imposición técnica

que aumentaba los costos del demandante mientras que beneficiaba al demandado. La porción teórica del

informe contiene un extenso análisis del concepto de facilidades esenciales, aunque no se consideró la

aplicación al caso específico. El INDECOPI concluyó que aunque El Peruano, el demandado, no competía

con el demandante en ningún mercado, su conducta sí impactaba los costos de registrar patentes y marcas

registradas y reducía el bienestar.

Recuadro 1

El Secretariado Técnico recomendó que la Comisión de Libre Competencia sancionara al diario oficial El

Peruano por abuso de posición dominante. La conducta específica comentada fue la negativa de El Peruano a publicar

notificaciones de marcas registradas y patentes diagramadas por el cliente.

De acuerdo con el demandante, Fernandini Abogador Asociados S.A.C., en los casos en los que El Peruano

diagramó las notificaciones existían más espacios blancos y un mayor tamaño de letra, lo que aumentaba el costo de

las notificaciones en cerca de 40 por ciento. El Peruano, a su vez, justificó esta conducta argumentando que, de otro

modo, las notificaciones podrían no ser legibles, lo que resultaba incompatible con su condición de diario oficial, y que

algunas de las notificaciones diagramadas por los clientes habían sido objeto de rechazo por el departamento de registro

de marca o el de patentes (OSD y OINT, respectivamente),35

y que su tarifa era similar a la cobrada por otros diarios.

El informe del INDECOPI argumentó que, dada la obligación legal de publicar marcas registradas y patentes en

El Peruano, el periódico tenía una posición dominante. Añadió que la responsabilidad legal por verificar si las

notificaciones, de marca registrada y de patente, satisfacían los requisitos, incluyendo que fueran legibles, era facultad

de la OSD y la OINT, respectivamente. Así, quienes registraran marcas o patentes tenían incentivos para publicar

notificaciones legibles a fin de evitar tener que publicarlas de nuevo y si ya sea la OSD o la OINT las encontraba

ilegibles. Por último, el INDECOPI recomendó sancionar a El Peruano por abuso de posición dominante.

2. ¿Cuándo debe Obligarse a Compartir una Facilidad?

26. Esta sección busca responder a la pregunta en torno a cuándo debe obligarse a compartir una

facilidad desde un punto de vista económico. La Sección 4 considerará si el tema de las facilidades

esenciales debería ser objeto de decisión judicial o si debería encontrarse exclusivamente en el ámbito

regulatorio, aunque se presentarán algunas sugerencias cuando se considere apropiado. Como se

demostrará, algunas de las críticas a la doctrina de las facilidades esenciales que se discutieron en la

sección 1 podrían, al menos en principio, tratarse por medio de las condiciones de acceso que se imponen a

la facilidad.

33

Una aerolínea titular podría operar algunos vuelos a menos de su capacidad total si eso impide a otras

aerolíneas de utilizar un espacio que atraiga pasajeros de otros vuelos competidores operados por la misma

titular.

34 Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual.

35 la Oficina de Signos Distintivos y la Oficina de Invenciones y Nuevas Tecnologías, respectivamente.


17

27. En teoría, la regla para otorgar acceso es sencilla: este debe ser recomendado en el momento en el

que aumente el bienestar social. La dificultad que enfrenta una autoridad encargada de ordenar el acceso es

en la obtención de toda la información necesaria para decidir si el acceso en efecto mejora el bienestar o

no. El diseño y la implementación de las condiciones de acceso normalmente involucra algún tipo de

regulación. Sin embargo, la práctica regulatoria sufre de carencias significativas. Normalmente, los

reguladores cuentan con menos información acerca de parámetros de costo y demanda que los

participantes del mercado, observan de manera imperfecta los esfuerzos de la empresa y tienen problemas

de incentivos. Los reguladores podrían comportarse de manera oportunista y renegar de sus compromisos

regulatorios. Es probable que estas dificultades sean más serias en los países en desarrollo donde los

organismos regulatorios carecen de los recursos humanos y financieros necesarios. De aquí que en algunos

casos la decisión sobre si obligar a otorgar el acceso o no dependa de las facultades legales del regulador y

de su nivel de experiencia.

28. Considérese un caso en el que la duplicación de una facilidad sujeta a precios regulados no es

económicamente viable. El ofrecer acceso a empresas independientes podría ocasionar la pérdida de

economías de escala verticales y horizontales. En estas circunstancias, si el monopolio integrado

verticalmente pudiera ser regulado perfectamente, el acceso obligatorio reduciría el bienestar. Sin embargo,

dadas las dificultades de la regulación, la introducción de la competencia a las actividades potencialmente

competitivas que utilizan el servicio prestado por la facilidad esencial se antoja una opción atractiva. La

competencia probablemente aumenta la eficiencia productiva y de asignación y el aumento de los

esfuerzos por innovar resultaría en productos nuevos y mejores para los consumidores en el mercado

descendente. Asimismo, la competencia en algunos segmentos aumentaría la posibilidad de duplicar la

facilidad en el futuro. No obstante, generar estos beneficios mediante una obligación de acceso requiere de

una regulación e implementación adecuadas del mismo, algo difícil de lograr. Más aún, si el acceso es

impuesto por un tribunal, su aplicación generalmente requeriría que la corte asumiera "el control cotidiano

característico de un organismo regulador,"36

posibilidad que algunos académicos rechazan

vehementemente. Un aspecto adicional que debe considerarse es que la competencia en el mercado final

probablemente será imperfecta.

29. Como se desprende de la sección 1.2, algunos autores argumentan que, desde una perspectiva de

largo plazo, otorgar acceso a una facilidad esencial podría tener impacto negativo debido a que reduce los

incentivos a invertir en facilidades que mejoran el bienestar. Esto se presentaría, por ejemplo, si tiene que

ofrecerse el acceso al costo promedio ex post sin tomar en consideración los riesgos ex ante. Un

mecanismo semejante de establecimiento de precios ignora el hecho de que los inversionistas que

construyeron la facilidad en un inicio se vieron expuestos ex ante a pérdidas significativas si su inversión

no resultaba exitosa. El enfoque de establecimiento de precios crea lo que Hausman (1999) llama una

"opción de oferta libre" para los entrantes. Estas empresas solicitarán acceso y pagarán un precio con base

en costos el uso del activo sólo si el producto resulta exitoso, mientras que el dueño de la facilidad tiene

que asumir todo el riesgo de la innovación ex ante.

30. De acuerdo con la fijación de precios con base en costos, las inversiones exitosas recuperan su

costo, mientras que las que fracasan recuperan menos que su costo. Este truncamiento regulatorio de

utilidades retrasa las inversiones o desalienta la realización de inversiones socialmente deseables.37

Sin

embargo, el truncamiento de utilidades no se presenta en los casos en los que existe una regulación

adecuada de los precios que valore el riesgo ex ante. Por supuesto, el cálculo de precios incluyendo el

riesgo está lejos de ser sencillo: para los reguladores es difícil cuantificar el riesgo de un proyecto y

asignarle un valor monetario, mientras que los propietarios de una facilidad tenderán a exagerar sus costos

y los buscadores de acceso normalmente subvaluarán los costos de entrada.

36

Areeda (2009).

37 Gans y King (2003).


18

31. En este sentido, vale la pena considerar el caso cuando la duplicación de una facilidad resulta

económicamente viable. En este contexto, destaca la segunda crítica al acceso obligatorio: imponer un

costo por compartir un monopolio desalienta a las empresas entrantes en cuanto a desarrollar su propia

facilidad alternativa y, en consecuencia, perpetúa el monopolio. Dadas las dificultades para regular

monopolios, esta es una crítica válida en circunstancias en las que duplicar una facilidad resulta

económicamente viable. La competencia entre facilidades puede llevar a una mayor producción y

eficiencia productiva, así como a la innovación en los productos. Por ello, los beneficios que resultan de la

competencia entre facilidades debería compararse con el costo de duplicar la facilidad esencial, evaluación

que necesariamente tiene que ser dinámica y tomar en cuenta las capacidades de los reguladores.

32. Una consideración adicional a la dicotomía de la eficiencia ex ante contra ex post, es la cuestión del

bienestar del consumidor. La competencia normalmente trae consigo una mayor selección y un mayor valor

para los consumidores, que ofrecen un argumento poderoso a las autoridades de la competencia y los

organismos reguladores a favor de obligar a dar acceso a una facilidad. La Comisión Europea, por

ejemplo, al hacer cumplir la prohibición expresada en la ley de la Unión Europea sobre el abuso de la

posición dominante se ha comprometido a centrarse en aquellas conductas que resultan más dañinas para

los consumidores. Los consumidores se benefician de la competencia por medio de menores precios, mejor

calidad y una selección más amplia de bienes y servicios nuevos o mejorados. Por ende, la Comisión enfocará

sus esfuerzos de ejecución para garantizar que los mercados funcionen adecuadamente y que los consumidores

se beneficien de la eficiencia y la productividad que resulta de la competencia efectiva entre empresas.38

33. Desde esta perspectiva, aunque la eficiencia y el bienestar del consumidor a menudo están

alineados, constituyen objetivos distintos, por lo que la doctrina de las facilidades esenciales puede ponerse

en marcha para lograr uno o ambos objetivos. La obligación a ofrecer acceso puede ser un medio para

forzar la competencia, bajo el supuesto de que esto genere a los consumidores los beneficios típicos de los

mercados competitivos. Al mismo tiempo, resulta necesario tener en mente el riesgo más abstracto, pero

potencialmente serio, de que se pueda en efecto dañar el bienestar del consumidor al obligar a ofrecer el

acceso por medio de impactos adversos sobre la calidad o la innovación en el largo plazo.

34. La conveniencia de obligar a ofrecer acceso a una facilidad esencial depende de una serie de

factores. Primero, cualquier evaluación deberá considerar las posibles economías de escala e instancias de

integración vertical. Segundo, las ganancias potenciales derivadas de la introducción de competencia en los

mercados descendentes deben tomarse en cuenta; como se describió, esto depende de la capacidad de los

organismos reguladores y el grado de competencia en el mercado final. Determinar las condiciones de

acceso a una facilidad es particularmente difícil, ya que el organismo que otorga el acceso tiene que valorar

los riesgos ex ante y ex post en los que incurren los inversionistas. Dado que los riesgos ex ante son más

limitados en mercados más maduros, resulta aconsejable distinguir los casos en los que la facilidad ya está

operando de aquellos en los que aún no. Otra distinción pertinente es el origen de la facilidad, dado que la

regulación de acceso a una facilidad probablemente dependerá de si el propietario la adquirió o la creó. Es

posible identificar cuatro casos diferentes que toman en cuenta estos criterios.

2.1 Privatización de una facilidad esencial construida por el gobierno

35. Antes de privatizar una facilidad integrada verticalmente, el gobierno deberá decidir si debe

privatizar la empresa como un monopolio integrado o reestructurar la industria para vender por separado el

componente correspondiente a la facilidad esencial y los componentes potencialmente competitivos.

Debido a que, en este caso, la infracción de los derechos de propiedad o los desincentivos a la inversión no

son problemas relevantes, la única consideración debería centrarse en comparar los beneficios resultantes

de la competencia con las pérdidas de integración vertical y economías de escala. Antes de privatizar la

38

Artículo de discusión, nota de pie de página21supra, párrafo 5


19

infraestructura, el gobierno debe introducir la regulación del sector, de manera que el inversionista que

adquiere la facilidad sepa de manera anticipada qué marco regulatorio regirá su empresa. Asimismo, el

gobierno debería considerar la posibilidad de restringir o prohibir la integración vertical, tema que se

considerará con mayor detalle en la siguiente sección.

36. En los casos en los que el gobierno decide introducir la competencia en los segmentos en los que

es posible, regular las condiciones de acceso a la facilidad asume una importancia prioritaria. Dado que el

precio pagado por el inversionista en estas circunstancias dependerá del marco regulatorio, la única

inquietud en torno al establecimiento de precios de acceso debería centrarse en la eficiencia. En particular,

un precio eficiente para el acceso deberá dar al dueño de la facilidad los incentivos apropiados para ampliar

la capacidad conforme se requiera. Una alternativa consiste en especificar normas de prestación de servicio

y responsabilizar al dueño de la facilidad de realizar las inversiones necesarias para cumplir con estas

normas. Una ventaja de esta segunda opción es que el concesionario invertirá en expansión en la medida en

la que esto esté justificado por el crecimiento de la demanda.

2.2 La facilidad construida por una empresa privada bajo un contrato de concesión con el

gobierno

37. Supóngase que el gobierno está subastando un contrato para construir, operar y transferir una

facilidad esencial. Un regulador adecuadamente informado debería subastar la facilidad con acceso abierto

siempre y cuando (i) esto genere suficientes ingresos para cubrir los costos de inversión; y (ii) los

beneficios de la competencia en el mercado final superan las posibles pérdidas derivadas de la

desintegración vertical y horizontal; de otro modo, el regulador debería subastar una concesión para una

facilidad integrada verticalmente.39

En principio, no deberían generarse desincentivos a la inversión a partir

del acceso obligatorio, ya que el titular de la concesión conocería por adelantado la regulación de

establecimiento de precios de acceso. Asimismo, el contrato de concesión debería indicar que el acceso tiene

que darse de manera no discriminadora, especialmente en los casos en los que la capacidad es limitada.

38. Una alternativa a la regulación de precios es el franquiciamiento temporal de la facilidad al

buscador de la concesión que cobre la tarifa de acceso más baja, idea que fue sugerida originalmente por

Demsetz (1968). La ventaja de este enfoque es que requiere considerablemente menos supervisión

regulatoria que una facilidad privatizada. Antes de subastar la concesión, el gobierno especifica normas

técnicas y de servicio y la duración de la concesión. Luego, otorga la concesión al licitante que establezca

el precio de acceso más bajo. Una vez que la concesión vence, el gobierno la subasta de nuevo. El

regulador retiene la responsabilidad por supervisar el cumplimiento del concesionario con las normas

técnicas y de servicio especificadas en el contrato de concesión. Sin embargo, las concesiones también

traen consigo dificultades, que se comentan en la sección 3.

2.3 Facilidad construida por una empresa privada con o sin una concesión no exclusiva

39. Considérese ahora el caso en el que la facilidad esencial es un monopolio no regulado. En esta

situación, el monopolista probablemente creó una nueva empresa en lugar de sólo adquirir una facilidad

existente o de recibir una concesión, como en los dos casos anteriores. Si el establecimiento de precios de

39

En 1997, el gobierno chileno promulgó una ley modernizando el sector portuario propiedad del gobierno,

creando diez autoridades portuarias con facultades para otorgar concesiones a inversionistas privados para la

administración y operación de la infraestructura portuaria. Las concesiones podían ser integrales e incluir

todas las actividades así como el manejo de la infraestructura portuaria; o, de lo contrario, se podían limitar

a gestionar la infraestructura portuaria, mientras que a la vez se mantenía el acceso no discriminador para las

actividades relacionadas con la estiba. Las autoridades portuarias optaron por el esquema de operación integral,

ya que los estudios que comisionaron mostraron que este era el sistema más eficiente dado que facilitaba la

coordinación de las actividades portuarias y la inversión en equipo de transporte de carga (Serra, 2002).


20

acceso permite a los inversionistas obtener un rendimiento apropiado por su innovación, no surgirán

desincentivos a la inversión. En este caso, el precio de acceso deberá tomar en cuenta la producción ex

post, el costo ex ante del riesgo y un rendimiento justo por la innovación. No cabe duda que resulta difícil

determinar ex post los riesgos asumidos por los inversionistas en el proyecto y asignarles un valor

monetario o determinar el valor agregado de la innovación, mientras que resulta aún más complicado

determinar un rendimiento justo para asignar a la innovación.

2.4 Facilidad nueva planeada por una empresa privada con o sin una concesión no exclusiva

40. Regular el acceso es complicado para una empresa madura, y más aún para una nueva. De aquí

que una posible solución para un inversionista planeando desarrollar una facilidad consista en solicitar

aprobación previa a la autoridad de competencia para el esquema de fijación de precios que tiene planeado

aplicar. El inversionista podría solicitar una suspensión temporal del acceso, que otorgaría un periodo

durante el cual la facilidad no estaría sujeta a regulaciones de acceso. Durante este tiempo, un inversionista

integrado verticalmente podría cobrar precios monopólicos o negar el acceso a los competidores en el

mercado final. 'La lógica en este caso es similar al monopolio temporal que otorga una patente: permitir

que el inventor obtenga rendimientos supracompetitivos para dar incentivos a innovar.'40

41. En algunos casos, un inversionista que planea construir una facilidad requiere del establecimiento

de contratos de uso o pago de largo plazo con los usuarios para financiar el proyecto. Por ejemplo, las

instituciones financieras que suministran financiamiento para la inversión podrían requerir que el

inversionista tenga contratos establecidos con usuarios de alta demanda antes de aprobar el financiamiento.

El poder de mercado del inversionista podría definirse entonces a través del de los usuarios potenciales a gran

escala de la facilidad. En estas condiciones, la imposición de acceso obligatorio mejoraría la postura

negociadora de otros entrantes que buscan acceso. Asimismo, si uno o más inversionistas compiten en la

construcción de la facilidad, el costo de acceso resultante probablemente será eficiente, ya que los usuarios

contratarán con el inversionista que ofrezca las mejores condiciones. Gans (2001) destaca que, en estas

circunstancias, las inversiones pueden presentarse ya sea antes o después del momento socialmente óptimo,

pudiendo utilizar amnistías en el acceso para optimizar la calendarización de la inversión, pues el

alargamiento de la amnistía intensifica la carrera por invertir y resulta en inversiones con mayor anticipación.

2.5 Una facilidad esencial en propiedad conjunta entre un grupo de usuarios

42. El acceso obligatorio a una facilidad esencial en propiedad conjunta entre varias empresas es más

fácil de justificar e implementar. Primero, se puede considerar la propiedad conjunta como evidencia clara

de la calidad esencial, pues revela economías de escala de tal nivel que la prestación conjunta resulta más

eficiente. A menos que otro proyecto conjunto tuviera la posibilidad de lograr economías de escala

similares, la negativa a otorgar acceso podría considerarse anticompetitiva. Segundo, el remedio consistiría

en imponer una obligación a abrir la propiedad sobre bases iguales a los buscadores de acceso dispuestos a

invertir en el momento de crear el proyecto conjunto. Como lo destacó Areeda (1990), la admisión a un

proyecto conjunto es un remedio de una vez por todas que no requiere el control cotidiano del tribunal.

Incluso cuando un participante busque ser admitido más adelante, los reguladores pueden definir términos

equivalentes. Por estas razones, los tribunales estadounidenses tienden a aplicar una norma de prueba

menos estricta para declarar que una facilidad es esencial cuando la negativa a participar es emitida por un

club de empresas en lugar de por una sola compañía.41

43. El caso a continuación ilustra cómo el Tribunal de Competencia en Chile trató el caso de una

facilidad esencial propiedad de los principales usuarios del servicio. El tribunal condenó a los propietarios

de la facilidad por discriminar contra un usuario que no era parte del proyecto conjunto. El tribunal

40

Gans y King (2003).

41 Véase Hovenkamp (1997: 7.7).


21

argumentó que, de aceptarse, esta conducta podría utilizarse en el futuro como barrera de entrada, dado que

la facilidad no podía duplicarse.

Recuadro 2

Transbank S.A. es la única plataforma de pago con tarjeta de crédito y débito que opera en Chile. Es un proyecto

conjunto de las principales instituciones financieras del país. Estas instituciones, emisoras de tarjetas de débito y

crédito, firmaron contratos con Transbank que incluyen una cláusula de acuerdo con la cual esta última tiene un

mandato exclusivo para afiliar a los comerciantes y decidir la estructura de comisiones de uso. De aquí que Transbank

haya centralizado completamente el papel de adquisición.

El Fiscal Nacional Económico presentó una solicitud ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia para

fallar que Transbank pagara la sanción máxima permitida por la ley por abusar de su posición de dominio y eliminar

la cláusula en el contrato que le otorgaba el mandato exclusivo de afiliación de comerciantes. El Fiscal argumentó que

la monopolización del papel de adquirente (la afiliación de comerciantes) por parte de Transbank era anticompetitiva,

lo cual se corroboró con otros hechos, como los márgenes de utilidad del demandado, que resultaron superiores a 50

por ciento en 2001 y 2002. De acuerdo con el Fiscal, estos altos niveles se ocultaron por medio de reembolsos que

recibían los emisores de las tarjetas.

El fallo del Tribunal (Fallo No 29/2005) sostuvo que estos reembolsos no podían considerarse como dividendos

de los accionistas dado que dependían del número de transacciones y no de la participación de los accionistas en la

propiedad de Transbank. Sin embargo, decidió sancionar a Transbank por no extender los reembolsos al único emisor

que no era accionista de Transbank. El tribunal argumentó que la aceptación de este tipo de discriminación podía

convertirse en una barrera a la entrada a la industria financiera, ya que sería casi imposible que una nueva institución

duplicara la plataforma.

De hecho, dado que Transbank era propiedad de todas las principales instituciones financieras y los clientes

tienden a concentrar todas sus transacciones financieras en el mismo banco, era probable que pocos tarjetahabientes

utilizaran esta nueva plataforma. Dado lo anterior, se crearía una situación en la que los comerciantes reducirían su

aceptación de la nueva plataforma, pues no se verían inclinados a emitir tarjetas que pocas personas utilizaran.42

La

duplicación de las plataformas de pago significaría casi duplicar también los costos, ya que existen costos fijos

significativos asociados con el desarrollo y el mantenimiento de la red para autorizar y compensar transacciones de

los tarjetahabientes, comerciantes y emisores. Por ende, de acuerdo con el Tribunal, Transbank era una facilidad

esencial que un recién entrado encontraría imposible de duplicar. Más aún, el Tribunal consideró que la concentración

gradual de plataformas de pago de tarjetas, que a través de fusiones sucesivas se había convertido en una sola

facilidad, era claramente evidencia de que constituía una facilidad esencial.43

Con respecto al cargo de monopolización del papel acreedor, el Tribunal sostuvo que las plataformas de pago de

tarjetas son mercados de dos frentes, con los clientes, que son los tarjetahabientes, de un lado, y los comerciantes del

otro.44

Por ello, dado que los bancos operan en ambos lados del mercado (como emisores de tarjetas y reclutadores de

comerciantes) bastaría con la suficiente competencia en cada segmento del mercado, dado que cualquier utilidad

adicional de una parte sería eliminada por la competencia en la otra. De hecho, un incremento en la comisión de uso de

los comerciantes llevaría a los emisores de tarjetas a mejorar los incentivos que ofrecen a sus clientes por utilizar sus

tarjetas. Por último, el Tribunal argumentó que los usuarios de la plataforma también eran los propietarios y que una

competencia vigorosa entre los emisores de tarjetas garantizaría que no prevalecieran las rentas monopólicas, siempre

que las transacciones entre Transbank y los emisores se basaran en el volumen de transacciones con las tarjetas.

42

Por otra parte, una plataforma de pago de tarjetas cuyas tarjetas son recibidas por más comerciantes es más

valiosa para los usuarios de las mismas.

43 Además, podría decirse que la duplicación de las plataformas de pago significaría casi duplicar también los

costos, ya que existen costos fijos significativos asociados con el desarrollo y el mantenimiento de la red

para autorizar y compensar transacciones de los tarjetahabientes, comerciantes y emisores.

44 A fin de tener éxito, las plataformas de tarjetas de crédito requieren de un número mínimo de

tarjetahabientes y de comerciantes.


22

3. ¿Cuáles son los Instrumentos Regulatorios que deben Aplicarse Cuando se Considera

Obligatorio Compartir la Facilidad?

44. Este capítulo trata con la regulación correspondiente al acceso a una facilidad esencial que presta

un servicio de acceso y un servicio final. El servicio final se presta en competencia con empresas

independientes, empresas que, a su vez, requieren que los servicios de acceso presten el servicio final.

Normalmente la regulación establece el acceso técnico y económico no discriminador a la facilidad

esencial. Un segundo componente de la regulación de acceso corresponde a los precios. Su finalidad

consiste en asegurar que se fijen tarifas no discriminadoras y eficientes.

45. El capítulo está organizado de la siguiente manera. La Sección 3.1 deriva los precios de acceso

eficientes en un mundo sin incertidumbre en el que los reguladores cuentan con información plena. La

Sección 3.2 introduce la incertidumbre al problema de fijación de precios de acceso. La Sección 3.3 trata

con los diferenciales de precios entre usuarios de la facilidad que enfrentan diferentes grados de riesgo. La

Sección 3.4 considera una alternativa de la regulación de precios, que es la subasta de la facilidad. Por

último, las secciones 3.5 y 3.6 tratan con la discriminación no tarifaria.

3.1 Fijación de precios de acceso cuando es factible y se considera apropiado compartir la

facilidad

46. Esta sección se basa en gran medida en el informe de la OCDE sobre precios de acceso en las

telecomunicaciones de 2004 y en Vogelsang (2003). El problema que se considera aquí se centra en cómo

calcular el precio de acceso a una facilidad esencial en un entorno libre de riesgo que presta un servicio de

acceso y un servicio final. El comentario se centrará en la teoría y no en la práctica del establecimiento de

precios de acceso. Es decir, se supondrá que el regulador cuenta con información plena sobre la estructura

de costos de la facilidad esencial.45

47. Suponiendo que la industria descendente es perfectamente competitiva, el precio eficiente del

servicio de acceso prestado por la facilidad esencial es igual al costo marginal de prestar este servicio. De

hecho, esta condición garantiza que el precio final sea igual al costo marginal del bien final y esta

condición garantizará a su vez que los consumidores finales consuman hasta el punto en el que la utilidad

marginal de la última unidad consumida sea justamente igual al costo marginal. Por ende, el regulador, en

principio, deberá establecer el precio de cada bien igual al costo marginal.

48. La mayor parte de las facilidades esenciales están caracterizadas por economías de escala y de

alcance, lo que impediría que la facilidad ganara el suficiente ingreso para cubrir sus costos si los precios

se establecieran al costo marginal. Se supone que los ingresos generales no se encuentran disponibles para

financiar la brecha de ingreso que resultaría de fijar el precio al nivel del costo marginal. En esta situación,

se supone que los precios se establecen de modo que maximicen el bienestar sujeto a la restricción de que

la empresa regulada reciba suficiente ingreso para encontrarse en el punto de equilibrio. Este enfoque lleva

a precios de Ramsey, que simultáneamente determinan el acceso óptimo y los precios de los bienes finales

con base en supuestos sobre las funciones de demanda, la sustitución entre servicios finales y servicios de

acceso, el tipo de competencia en el mercado descendente y las relaciones de costos. De aquí que el precio

de acceso estaría basado en factores de costos y de demanda y excederá el costo marginal.

49. Los precios de Ramsey llevan a resultados potencialmente complejos. Por ello, los economistas y

los practicantes en el campo han propuesto maneras más sencillas de determinar el costo del acceso. Una

de ellas es la llamada Regla del Precios del Componente Eficiente (RPCE). Esta regla de establecimiento

45

In practice the regulator does not have full information. Taking into account the information asymmetry

leads to different pricing systems.


23

de precios maximiza el bienestar pero toma como dado el precio final de la facilidad esencial. En el caso

en el que los servicios que prestan las empresas independientes son un sustituto perfecto de los servicios

finales que presta el monopolio y los requerimientos de servicios de acceso por unidad de bien final son

fijos, el precio de acceso de acuerdo con la RPCE es el precio final del monopolista menos el costo

marginal del monopolista por convertir una unidad del servicio de acceso en un bien final. La RPCE ha

sido objeto de críticas por mantener el precio final vigente. Un gran número de reguladores consideran la

reducción de este precio como la principal razón para obligar a otorgar el acceso a la facilidad esencial. Por

ende, si el regulador no desea conservar el precio final vigente, sería erróneo utilizar la RPCE.

50. El establecimiento de precios de Ramsey genera una solución subóptima en la medida en la que

involucra establecer el precio sobre el costo marginal. Sin embargo, el establecimiento de una tarifa en dos

partes puede resolver el problema del faltante de ingresos sin poner en riesgo la eficiencia. Esta tarifa consiste

de un componente de uso que iguala el costo marginal del acceso a una tarifa fija que paga cada empresa

descendente. Si el costo fijo es el mismo para todas las empresas descendentes generará rendimientos de

escala crecientes en el mercado competitivo y, por ello, corre el riesgo de convertir esta industria en una

oligopólica o incluso monopólica. De aquí que una solución eficiente requiera que el componente fijo

dependa proporcionalmente de las utilidades pasadas de empresas descendentes o del uso pasado de servicios

de acceso (o del número de clientes atendidos en el pasado) por parte de las empresas descendentes.

51. Una tarifa alternativa en dos partes es lo que se llama el precio de acceso basado en la capacidad.

En este caso, las empresas descendentes compran por adelantado la capacidad de acceso. El precio

marginal del uso se establece como igual al costo marginal del acceso siempre que la empresa competitiva

adquiera menos que el nivel de capacidad que compró. Este enfoque no confiere ventajas a las empresas

descendentes que atienden a un número mayor de clientes, ya que estas empresas tendrían que comprar

más capacidad de acceso.

52. El precio máximo global es otro esquema que aparece en la literatura. Este esquema permite que

el monopolista decida sobre el precio de acceso y el precio final sujeto a un máximo establecido por el

regulador calculado sobre el promedio ponderado de ambos precios. Un monopolista sujeto a un máximo

global de precios (con las ponderaciones óptimas en cada servicio) en principio tiene los incentivos

adecuados para elegir precios de acceso y precios finales que maximicen el bienestar. De hecho, al tratar

los precios de acceso y los finales de manera simétrica, el monopolista es indiferente entre vender servicios

de acceso o servicios finales. En principio, esta situación elimina el incentivo a restringir o negar el acceso

a los competidores en el mercado final. Las ponderaciones óptimas serían los niveles de producción

observados. Para predecir estos niveles se requeriría resolver el problema de precios de Ramsey. Esta

puede ser una tarea difícil que haría obsoleto el uso de máximos de precios. De aquí que se llegue a cierto

punto medio, como utilizar la información histórica de producción para determinar las ponderaciones.

53. Lo anterior ha considerado situaciones en las que la facilidad ya está construida. El siguiente paso

consiste en analizar las decisiones endógenas de entrada, caso en el que la regulación de acceso afecta la

decisión de invertir. Gans (2001) muestra cómo se puede utilizar el establecimiento de precios de acceso

para inducir a los competidores en una industria a suministrar a un monopolio en la infraestructura

temporal socialmente óptima. El autor supone que dos empresas compiten para construir una facilidad

esencial. La empresa que no construye la facilidad demanda servicios de acceso de la otra compañía. El

esquema de establecimiento de precios consiste en una tarifa en dos partes, en la que el componente fijo se

estructura para inducir una 'carrera' entre los participantes del mercado dispuestos a crear la infraestructura.

Esto trae consigo intercambios entre los incentivos a invertir y la competencia para generar niveles óptimos

de suministro y uso de las facilidades esenciales. Una característica importante de la fórmula de

establecimiento de precios es que se pueda implementar ex post. Es decir, que el regulador, mientras que se

compromete con la fórmula misma ex ante, sólo necesita utilizar la información disponible cuando se

busca el acceso para llegar al precio de acceso realizado.


24

3.2 Los mecanismos de establecimiento de precios ajustados por riesgo que consideran el riesgo

que asumen las partes que construyeron la facilidad pero no el que asumen las partes que

solicitan acceso.

54. La sección anterior consideró un mundo sin incertidumbre. Sin embargo, la incertidumbre es

omnipresente en el mundo real y tiene un impacto crucial sobre las decisiones de inversión. De hecho, los

inversionistas enfrentan incertidumbre con respecto a la demanda futura, los costos futuros y las tasas de

interés futuras, entre otras variables. De aquí que el papel del regulador tenga que consistir en establecer

precios de acceso de tal modo que, dada la incertidumbre existente, los inversionistas estén dispuestos a

mantener su capital en la empresa mientras que se maximiza el bienestar social (véase el informe de la

OCDE, Access Pricing in Telecommunications, 2004).

55. Gans y King (2003) muestran que si el regulador se puede comprometer en un contrato de

regulación ex ante, entonces resulta eficiente para el contrato contar con precios contingentes al estado.

Esto significa tarifas de acceso más altas en estados donde las utilidades del proyecto son altas con relación

al peso muerto generado del mayor precio establecido para el producto final, ya sea porque la demanda

para el producto final relevante es inelástica o porque la demanda es relativamente alta a cualquier precio y

los menores precios de acceso en las situaciones en las que la demanda por el producto final es

relativamente baja o relativamente elástica. De aquí que el regulador tenga que establecer precios tales que

las utilidades de la empresa sean superiores a lo normal cuando la inversión es exitosa.

56. Como se comentó ya en el informe de la OCDE, podría resultar difícil para el regulador

compensar a la empresa por asumir el riesgo en el pasado, especialmente cuando ese riesgo no se

materializó. Por ende, el problema de truncamiento de utilidades se relaciona directamente con la

incapacidad del regulador a comprometerse con precios de acceso antes de que se realice la inversión. Si el

regulador no está en posibilidad de comprometerse con precios que compensen por los riesgos que la

empresa asumió en el pasado, entonces la opción deseable sería dictar una suspensión temporal del acceso.

Gans y King (2003) afirman que las suspensiones óptimas deben juzgarse caso por caso, lo que

probablemente sea difícil en la práctica. Por ello favorecen el establecimiento de reglas claras y sencillas

que se relacionen con el tipo de proyecto factible de ser seleccionado para una suspensión temporal de

acceso. En su opinión, para los proyectos relativamente riesgosos que involucran infraestructura con una

vida probable de treinta a cincuenta años, sería apropiado establecer una suspensión temporal del acceso de

entre diez y veinte años.

3.3 Las diferencias en precios basadas en el riesgo que asumen los clientes (contratos de largo

plazo ex ante contra contratos de corto plazo ex post)

57. La demanda futura es una fuente muy importante de incertidumbre. En algunos casos la

incertidumbre en la demanda es tan alta que los inversionistas no están dispuestos a construir la facilidad a

menos que sus clientes compartan parte del riesgo.46

Esto suele presentarse en la construcción de tuberías

de gas y terminales de gasificación de gas natural licuado (GNL), donde los inversionistas solicitan de sus

clientes potenciales contratos de "uso o pago" de largo plazo. De aquí que los usuarios de la facilidad

absorban parte del riesgo de demanda mediante estos contratos y, de esta manera, hacen la inversión

viable. En estas circunstancias, la imposición de algunas condiciones nivelaría el terreno de juego para las

empresas que buscan acceder a la facilidad. Primero, la obligación de establecer una política de acceso

abierto, es decir, instituir un requisito para prestar un servicio no discriminador a cualquiera que lo solicite

y revelar públicamente la estructura de precios y la información sobre la capacidad disponible. Segundo,

deberá establecerse un plazo para suscribir la capacidad en términos de las condiciones iniciales.

46

O, más precisamente, sería un requisito de las instituciones financieras que prestan el dinero para el

proyecto.


25

58. Si la facilidad demuestra ser exitosa en términos comerciales, otros usuarios potenciales de los

servicios de acceso podrían demandar acceso a la facilidad. ¿Implica el principio general de no

discriminación que deberían pagar los mismos precios? Esto no sucede en la mayoría de las circunstancias.

Los recién entrados que demandan acceso enfrentarían menos riesgos que los usuarios que firmaron

contratos de "uso o pago" desde el principio. De hecho, demandarán acceso sólo si las condiciones del

mercado son atractivas. Los precios de acceso tendrán que considerar las diferencias en riesgo que

enfrentan quienes buscan acceso.

3.4 Condiciones de acceso y establecimiento de precios cuando la facilidad compartida es

construida por una empresa privada mediante un contrato de concesión con el gobierno.

59. Dada la dificultad para encontrar métodos aceptables para regular los precios de acceso, vale la

pena estudiar enfoques alternativos. Como se mencionó anteriormente, el establecimiento de una

franquicia temporal para una facilidad esencial requiere de un nivel de supervisión considerablemente

menor que una facilidad privatizada. Antes de subastar la concesión, el gobierno especifica normas

técnicas y de servicio y la duración de la concesión. Posteriormente, otorga la concesión al licitante que

establezca la tarifa más baja de acceso a la facilidad. Una vez que vence la concesión, el gobierno la

subasta de nuevo. El regulador retiene la responsabilidad por supervisar el cumplimiento del concesionario

con las normas técnicas y de servicio especificadas en el contrato de concesión.

60. Sin embargo, las concesiones presentan sus propias dificultades. El tenedor de la franquicia

realizará las actividades de mantenimiento hasta el final del periodo de concesión si el estado de

conservación de los activos no es un elemento observable. Este problema justifica la preferencia por

concesiones largas. Además, cuanto más larga sea la concesión, mayor será el incentivo del concesionario

a construir una facilidad duradera. Por otro lado, los contratos de largo plazo podrían requerir la

renegociación de las tarifas de acceso o de negociar el pago al dueño de la concesión cuando se requieran

nuevos trabajos. Guash (2004) encontró que, entre 1985 y 2000, se renegoció 30 por ciento de una muestra

de más de 1,000 franquicias en América Latina. En casos en los que la facilidad debe expandirse debido a que

la demanda crece más rápido de lo esperado y las limitaciones de capacidad se vuelven un asunto al que hay

que prestar atención, ¿cómo deben distribuirse los costos entre el gobierno, los usuarios y el tenedor de la

franquicia? ¿Qué parte del ingreso adicional esperado de las tarifas de acceso deberá asignarse al tenedor de

la franquicia? No existe respuesta fácil a estas preguntas (Engel, Fisher y Galetovic, 2001).

61. Como se mencionó previamente, una alternativa consistiría en especificar normas de servicios

con las que deba cumplir el concesionario. Así, el concesionario invertirá en ampliaciones en la medida en

la que el crecimiento de la demanda lo justifique. Es posible prever que el concesionario intentará eludir

las inversiones requeridas hacia el final del plazo de la concesión. Una manera de tratar este problema

consistiría en pagar cierto valor residual por las inversiones realizadas después del inicio del plazo de la

concesión.

62. Engel, Fisher y Galetovic (2001) abogan por un mecanismo de subasta –mínimo valor presente

del ingreso (LPVR, por sus siglas en inglés)– que reduce los problemas del franquiciamiento. En las

subastas con base en el LPVR, el regulador fija las tarifas máximas de acceso (de acuerdo con un criterio

de optimización) y la concesión se otorga al licitante que requiera el menor valor presente de los ingresos

para construir, operar y mantener la facilidad. Los ingresos provienen de las tarifas de acceso y se

descuentan a una tasa establecida en las reglas de la subasta. La franquicia termina cuando el valor presente

del ingreso iguala el monto solicitado en la licitación ganadora. Estas subastas son más flexibles que sus

contrapartidas a plazo fijo. Por ejemplo, si el gobierno requiere cancelar una franquicia antes de tiempo,

una compensación justa para el tenedor de la concesión sería la diferencia entre el ingreso solicitado en la

licitación y el monto recaudado hasta el momento.


26

3.5 La limitación vertical a la integración o la separación estructural como solución al riesgo de

discriminación mercado abajo: ¿cuándo es necesario aplicar estas medidas y cómo pueden

lograrse?

63. Un tema de controversia se trata de si se debe permitir que el propietario de una facilidad esencial

participe en los segmentos competitivos, dado que una facilidad integrada verticalmente podría discriminar

por medios distintos a los precios (sabotaje) contra las empresas independientes. Mandy (2000) considera

que los incentivos al sabotaje son, por lo menos, opacos. El autor argumenta que el sabotaje aumenta los

costos de los rivales, que se ven obligados a aumentar sus precios. El aumento de precios puede reducir las

ventas de las empresas independientes, con lo que se reduce la demanda por el insumo esencial. No

obstante, si la facilidad esencial verticalmente integrada es tan eficiente como sus rivales en la prestación

del servicio no regulado y tiene la capacidad de absorber demanda adicional sin aumentar sus costos

marginales, entonces la discriminación no afecta las ventas del insumo esencial. Por ello, la cuestión en

torno a si el propietarios de una facilidad esencial tiene suficientes incentivos para discriminar contra sus

competidores más cercanos al mercado final, es un planteamiento empírico.

64. Sin embargo, el sabotaje no es el único riesgo para la competencia cuando una facilidad esencial

está integrada verticalmente. Primero, la competencia puede verse afectada adversamente por la

información asimétrica. La empresa integrada podría contar con información acerca de sus rivales que ellos

no tienen. Por ejemplo, la compañía telefónica local conoce cuáles son los clientes de sus rivales en el

servicio de larga distancia. Segundo, si el regulador establece el precio de acceso sobre su costo marginal,

el monopolio integrado tiene incentivos para cobrar un precio por el servicio no regulado menor a su costo

promedio, e incluso menor a su costo marginal. De hecho, la empresa integrada compensa por este

descenso en el precio con una mayor demanda por el insumo esencial. Esta política de establecimiento de

precios, sostenible en el largo plazo, podría incluso forzar a los competidores a salir del mercado. Tercero,

un monopolio integrado verticalmente podría aumentar la tarifa regulada de acceso al transferir los costos

de los servicios no regulados a la facilidad esencial.

65. El sabotaje se puede disuadir mediante la imposición de castigos más duros o intensificando la

supervisión para aumentar la probabilidad de detección. No obstante, la capacidad de penalizar la

discriminación no tarifaria depende de la capacidad de los reguladores y las autoridades antimonopolio

para hacer un escrutinio técnico y probar legalmente estas conductas. Por ende, en principio, la imposición

de restricciones o la prohibición franca de la integración vertical de una facilidad esencial podría ser

apropiado durante una privatización. La carga de la prueba de demostrar que la integración vertical es una

solución más eficiente debería descansar en quienes favorecen este enfoque.

66. El caso a continuación ilustra la inquietud de la autoridad antimonopolio en Argentina (la

Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, CNDC) con respecto a la discriminación contra

empresas independientes por parte de una facilidad esencial integrada verticalmente. El fallo de la CNDC

consideró que los aeropuertos son facilidades esenciales. La mayoría de las ciudades cuenta con un sólo

aeropuerto y es prácticamente imposible duplicarlo. Asimismo, el acceso de las aerolíneas a los

aeropuertos es esencial.


27

Recuadro 3

En 2002, la CNDC negó la autorización solicitada por AA2000, el operador de aeropuertos más grande de

Argentina, para comprar LAPA, una de las principales aerolíneas del país. En aquél entonces, AA2000 mantenía las

concesiones de 32 aeropuertos comerciales en Argentina, atendiendo 70 por ciento de los vuelos, 92 por ciento del

tráfico de pasajeros y 98 por ciento del movimiento de carga. A su vez, LAPA contaba con una participación de

mercado de 41 por ciento del tráfico nacional de pasajeros y oportunidades para ampliarse hacia rutas internacionales.

La decisión de la CNDC definió los aeropuertos como una infraestructura cuello de botella. Por esta razón, el

organismo optó por imponer la separación vertical como la mejor manera para evitar conductas anticompetitivas que

pudieran afectar la competencia en el mercado más cercano al consumidor final. Aunque los servicios aeroportuarios

se sujetaron a regulación y existía un organismo regulador (ORSNA) a cargo de hacer cumplir la regulación, la

CNDC consideró que la empresa integrada verticalmente aún contaba con suficiente discreción para discriminar

contra otras aerolíneas.

El fallo argumentó que AA2000 podía otorgar a LAPA (i) descuentos o mejores condiciones de crédito en los

servicios aeronáuticos sujetos a regulación de precios; (ii) acceso a información estratégica sobre competidores; y (iii)

asignación con ventajas de infraestructura (hangares, mostradores y salas de pasajeros). El alcance de la

discriminación contra las aerolíneas no afiliadas fue mayor en el caso de los servicios no aeronáuticos, pues estos no

tenían precios regulados.

3.6 La transparencia y otras medidas que se pueden adoptar para reducir la ventaja informativa

del monopolio integrado al igual que los costos de transferencia de las actividades reguladas a

las no reguladas

67. Si todas las empresas independientes tuvieran acceso a la misma información de mercado a

disposición del monopolio, la ventaja estratégica de la integración vertical disminuiría, reduciéndose la

probabilidad de observar discriminación por medios diferentes de los precios. Por ejemplo, las autoridades

portuarias chilenas encargadas de otorgar concesiones para infraestructura portuaria a inversionistas

privados tomó la postura de que los concesionarios debían otorgar acceso abierto y expedito a cualquier

parte interesada a información como los contratos de carga, las prioridades de servicio, tipo de carga y

consignados, listada en formatos a ser compilados por la autoridad portuaria, de manera que todas las

partes interesadas cuenten con la misma información.

68. Una condición que podría imponerse a un monopolio integrado verticalmente sería que la

prestación del servicio competitivo tendría que llevarse a cabo mediante una subsidiaria con una línea de

negocio exclusiva, obligándolo a mantener libros separados en el negocio no regulado.47

Asimismo, se podría

requerir que la subsidiaria se convirtiera en una corporación con emisión de acciones públicas o, por lo

menos, sujetas a supervisión por parte del organismo regulador del mercado accionario. Esta distinción es

importante, pues la ley mercantil establece que las transacciones entre una compañía matriz y sus subsidiarias

deben cumplir con las mismas reglas de justicia que las que normalmente se aplican al mercado.

69. Otra estrategia para reducir la probabilidad de observar discriminación por medios distintos a los

precios consiste en aumentar la autonomía de la unidad comercial que presta el servicio no regulado.

Mandy (2000) muestra que cuando una subsidiaria es administrada de manera independiente, tiene menos

incentivos a discriminar contra terceras empresas. Una manera para aumentar la autonomía consiste en

abrir la propiedad de la subsidiaria a otros accionistas, ya que esto crea intereses opuestos. Otra opción

sería la de demandar independencia del consejo directivo y la gestión independiente de la subsidiaria.

47

Laffont y Tirole (2000) consideran que resulta difícil medir y evitar la presencia de subsidios cruzados.


28

4. ¿Cuándo deben Intervenir las Autoridades de la Competencia en Cuestiones de Facilidades

Esenciales?

70. Esta sección del artículo comenta el papel de las autoridades a cargo de cuestiones de

competencia al tratar los problemas causados por la existencia de una facilidad esencial. Dado que, por

definición, las facilidades esenciales probablemente involucran un monopolio natural y un segmento

competitivo del mercado, pueden requerir ya sea la intervención de un organismo regulador o de defensa

de la competencia para resolver los temas relacionados con compartir los activos esenciales. Antes de

analizar los casos en los que la decisión debe descansar principalmente en la regulación o las medidas

antimonopolio, se explorarán brevemente las diferencias entre estos dos tipos de intervención de política.

Laffont y Tirole (2000) distinguen cuatro principales diferencias.

1. La oportunidad de la medida. La regulación funciona por medio de reglas específicas establecidas

ex ante –y normalmente aprobadas por cuerpos legislativos– que las empresas de la industria

deben seguir. En cuestiones de facilidades esenciales, las reglas definen los activos a compartir,

las condiciones de acceso y la forma en la que se regulan las tarifas de acceso. Las medidas

antimonopolio se aplican normalmente ex post, como reacción a la acción presuntamente

anticompetitiva de una empresa.

2. El alcance de la intervención. La regulación es más intrusiva que las medidas antimonopolio.

Además de fijar tarifas, las agencias regulatorias deciden acerca de la oportunidad de la entrada,

el nivel de las inversiones y la estructura de mercado. Las medidas antimonopolio se centran más

en evaluar la conducta de las empresa, aunque también pueden abordar el tema de la estructura de

mercado (por medio del control de fusiones) y el otorgamiento del acceso a terceras empresas.

3. Los objetivos de política buscados. Los reguladores normalmente tienen objetivos más amplios

que las instituciones antimonopolio. Ambos comparten la meta de un desempeño eficiente del

mercado. Sin embargo, los reguladores también están a cargo de las obligaciones de servicio

universal y redistributivo que, en ocasiones, puede contraponerse a los objetivos de competencia

y eficiencia.

4. Información y continuidad de la relación. Las agencias reguladoras tienen mayor conocimiento

sobre la industria que supervisan que los organismos antimonopolio y los tribunales. Laffont y

Tirole (2000) mencionan cuatro razones para que los reguladores sean más expertos en términos

de las industrias: el enfoque específico del regulador en una industria en particular; las relaciones

duraderas entre reguladores y empresas reguladas; el mayor número de personal del organismo

regulador, y en particular el personal capacitado en cuestiones técnicas; y la continuidad del

procedimiento para obtener información.

71. Las autoridades encargadas de la competencia desempeñan un papel en la definición de las

facilidades esenciales en las siguientes situaciones.

Las industrias sin regulación industrial específica. A falta de regulación específica, la ley

antimonopolio y las instituciones que la aplican son el instrumento más adecuado mediante el

cual determinar si los activos bajo escrutinio pueden calificar como facilidades esenciales.

Las industrias bajo regulación específica, en los casos en los que la ley no define

explícitamente el activo como esencial para la prestación de servicios. La omisión de la ley

puede originarse en los cambios tecnológicos que afectan la industria, en los casos en los que se

crean nuevos servicios o surgen nuevos tipos de plataforma. La ley no puede prever todas las

contingencias futuras del mercado. Por ejemplo, la regulación que rige cómo se comparte la


29

infraestructura en la industria de telecomunicaciones se centró inicialmente en los servicios

telefónicos. En la época en la que surgió Internet y los servicios relacionados, los países no

contaban con legislación específica vigente para regular los términos de acceso a la

infraestructura existente. En lugar de ello, muchos países recurrieron a las medidas

antimonopolio para obligar a abrir las facilidades a fin de fomentar la competencia en el sector.

Industrias con regulación específica en las que la ley no es lo suficientemente completa para

decidir sobre una facilidad esencial. Debido a que las leyes son incompletas, las medidas

antimonopolio pueden resultar útiles para interpretar la legislación en casos en los que no resulta

evidente si compartir los activos y las condiciones de acceso están expresadas en la ley o no. En

algunos países, la interpretación de leyes específicas concierne principalmente al organismo

regulador respectivo, mientras que en otros se decide en los tribunales sobre la base de la ley

antimonopolio. Por ejemplo, en Trinko (2004), la Suprema Corte de Estados Unidos tomó la

postura de que en industrias bajo regulación específica existe alcance limitado para la aplicación

de leyes antimonopolio en cuestiones como la obligación a compartir activos.

Casos de facilidades esenciales en los que la negativa al acceso es decisión colectiva en vez

de individual. La negativa de suministro puede ser decisión de un grupo de empresas que

compiten en el mismo mercado, lo que excluye a otra empresa de contar con acceso a un insumo

que se ha argumentado ser esencial. Existen dos tipos de casos: el proyecto conjunto entre

competidores en el mercado más cercano al consumidor final que conjuntamente construyen una

facilidad y rehúsan el acceso a participantes externos; o el caso en el que un grupo de empresas,

cada una con su propia facilidad, decide no otorgar acceso a rivales potenciales más cercanos al

consumidor final. La intervención antimonopolio es especialmente útil para estos casos, ya que

ambas categorías requieren de la evaluación de conductas potencialmente oclusivas, siendo el

análisis de competencia el instrumento más adecuado para lograr el objetivo.

72. Aunque los organismos reguladores tienen más experiencia y conocimiento de la industria que

supervisan, los organismos antimonopolio están mejor preparados para aplicar el análisis competitivo en

casos que involucran facilidades esenciales. Adicionalmente, los organismos antimonopolio pueden

verificar las decisiones de la autoridad reguladora para identificar conductas que caigan dentro del espectro

de la ley antimonopolio. Este papel de vigilancia para las instituciones antimonopolio se vuelve importante

en los casos en los que se detecte un riesgo de captura del organismo regulador. Como se reporta en la

literatura, la relación continua entre el organismo y la industria, como sucede con los reguladores, aumenta

el riesgo de captura.

73. Incluso en industrias donde se establecen facilidades esenciales ex ante y se sujetan a regulación

detallada, existe un papel para los organismos antimonopolio. Como lo demuestra la experiencia, no se

puede dar por hecho que, después de obligar a compartir una facilidad y fijar la tarifa de acceso, la

competencia vendrá sin dificultades en el mercado más cercano al consumidor final. Como se explicó

previamente, si el propietario de la facilidad también participa en el segmento competitivo podría emplear

su posición privilegiada en el mercado abastecedor para sabotear a los participantes que entran al segmento

cercano al consumidor final. Debido a que la regulación reduce las rentas en el segmento abastecedor,

idealmente en el nivel competitivo las rentas del mercado se encuentran en el mercado más cercano al

producto final, que no está regulado.

74. En comparación con el propietario de la facilidad integrada, el sabotaje reduce el atractivo de los

competidores en el mercado más cercano al producto final en términos de calidad del servicio. El remedio

obvio contra este tipo de discriminación es la obligación a cumplir las condiciones de acceso. El sabotaje

se relaciona con las condiciones técnicas del acceso que reciben los competidores. Los organismos

reguladores son los más adecuados para hacer cumplir las reglas de no discriminación, gracias a su

conocimiento específico de la industria.


30

75. Las restricciones estructurales, como la división vertical, son una solución más profunda al

problema del sabotaje. Si el dueño de la facilidad no participa en el mercado más cercano al bien final, no

tendrá incentivos para excluir a sus clientes en este segmento del mercado.48

Debido a que el precio de

acceso a la facilidad está regulado, la empresa abastecedora buscará vender tanto insumo como le sea

posible, lo que da congruencia a su interés con el interés de la sociedad. Obligar a una separación vertical

no se da libre de costo, sin embargo, ya que puede ser necesario sacrificar eficiencias como las economías

de alcance. En algunos casos, se aplican enfoques intermedios, que permiten a una empresa cercana al

mercado final participar en la propiedad de una facilidad, pero sólo a un nivel inferior a cierto umbral. La

obligación a cumplir las reglas de separación vertical no requieren de conocimientos específicos de la

industria y se puede lograr ya sea mediante organismos antimonopolio o reguladores.

76. Las decisiones en torno a la separación vertical de facilidades esenciales se han tomado tanto a

nivel regulatorio como a nivel antimonopolio. En la industria ferrocarrilera, Suecia y el Reino Unido

optaron por la separación estructural entre redes de ferrocarriles y compañías de transporte ferroviario de

pasajeros. En ambos países, esta decisión se tomó en la época de la apertura de la industria ferroviaria y

quedó establecida por ley (medida regulatoria). Por otro lado, el ejemplo más notable de separación

vertical ordenado por medios antimonopolio fue la división de la compañía telefónica estadounidense

AT&T. Los tribunales, actuando sobre la base de una demanda del Departamento de Justicia de Estados

Unidos, ordenó a AT&T dividir su red telefónica local, manteniendo sólo el negocio de larga distancia y la

subsidiaria manufacturera.

77. La discriminación mediante sabotaje no es la única forma de excluir a los competidores en el

mercado final. El abuso del "margen exprimido" ofrece a los titulares de una concesión con medios para

alejar a sus rivales e impedir el desarrollo de la competencia en el mercado más cercano al consumidor

final. Exprimir márgenes es una práctica que incorpora elementos de fijación de precios excesivos y de

precios depredadores. Se presenta cuando la empresa titular integrada verticalmente manipula los márgenes

entre su precio de abastecimiento o al por mayor y el precio final o al por menor –generalmente en forma

de precios altos al por mayor y bajos al por menor– a fin de afectar negativamente las utilidades de sus

competidores en el mercado final. Incluso si el precio del insumo esencial está regulado mediante uno de

los diferentes mecanismos de establecimiento de precios, el propietario de la facilidad podría tener cierta

flexibilidad al establecer el precio del insumo a nivel de abastecimiento. Por ejemplo, una plataforma de

telecomunicaciones capaz de ofrecer diversos servicios a nivel de consumo final tendrá que ser regulada de

acuerdo con un precio máximo global, conforme al cual el precio promedio de todos los insumos y

servicios tendrá que ser inferior a un máximo establecido por el regulador. En esta circunstancia, el dueño

de la facilidad tiene cierto margen para aumentar los precios de algunos insumos mientras que disminuye

los de otros.

78. En particular, los problemas de márgenes exprimidos se han presentado en el mercado de

servicios de telecomunicaciones de banda ancha. En Europa, este sector está sujeto a una regulación

estricta, que requiere que las empresas concesionarias de telecomunicaciones abran sus redes por medio de

la separación del bucle local para los servicios cercanos al consumidor final como la telefonía y el Internet

de banda ancha. Durante la década pasada, la Comisión Europea tomó decisiones en dos casos que

involucran el establecimiento de precios excluyentes por medio de márgenes exprimidos:49

Deutsche

48

Cabe la posibilidad de que la empresa abastecedora se involucre en un contrato secreto de exclusividad con

un operador en el mercado más cercano al producto final. Para que ese tipo de esquema tenga éxito, las

empresas deberán implementar un mecanismo de pagos laterales que va de las compañías mercado abajo

hacia las empresas abastecedoras.

49 En un tercer fallo en el Caso COMP/38.233 –Wanadoo Interactive(fallo del 16 de julio de 2003) la

Comisión sostuvo que la empresa titular de la concesión de telecomunicaciones en Francia había violado el

Artículo 82 EC (actualmente Artículo 102 TFUE) al cobrar precios depredadores por la prestación de


31

Telekom50

y Telefónica.51

En el caso de Deutsche Telekom, la Comisión encontró que la empresa titular en

Alemania, Deutsche Telekom, estaba cobrando mayores precios al por mayora los usuarios intermedios

(prestadores de servicios de Internet) que los precios al por menor que cobraba a algunos consumidores

finales de los servicios de banda ancha de Deutsche Telekom. Así, los competidores de la subsidiaria final

de Internet de Deutsche Telekom registraban márgenes negativos aunque fueran tan eficientes en el

mercado final como la subsidiaria de Deutsche Telekom. El fallo de Telefónica llegó a una conclusión

similar con respecto a las actividades de la empresa titular de telecomunicaciones en España.

79. Los casos de margen exprimido muestran que regular el precio y las condiciones de acceso no

basta para garantizar la competencia en el mercado final. Debido a que la regulación reduce las rentas en el

segmento de abasto, la empresa dominante tiene incentivos para recuperar estas rentas al nivel no regulado

del mercado final. La ley antimonopolio ofrece un medio a través del cual evitar las prácticas

anticompetitivas, como el establecimiento de precios depredadores o márgenes exprimidos se presenten en

un mercado. Cabe destacar que, en los casos citados, los organismos reguladores nacionales no habían

hecho un gran trabajo en términos de evitar que las empresas titulares excluyeran a los competidores

cercanos al mercado final. Una posible explicación es que los reguladores de telecomunicaciones no

buscaban dañar a las empresas nacionales del sector. Otra posibilidad es que los organismos reguladores

carezcan de las aptitudes necesarias para identificar o el poder para sancionar las conductas

anticompetitivas en el mercado final. Con estas hipótesis, queda claro que también era necesario aplicar

medidas antimonopolios para fomentar la competencia en los servicios finales.

80. El problema del margen exprimido deja clara la interdependencia entre regulación y medidas

antimonopolio. Obligar a permitir el acceso a una facilidad esencial y regular el precio del insumo también

requiere de una autoridad de competencia activa que disuada de llevar a cabo prácticas de exclusión en los

mercados finales. Si la regulación es débil, una empresa integrada no tendrá incentivos para excluir a las

empresas del segmento final, ya que puede extraer todas las rentas en el mercado de abasto. Por el

contrario, un régimen regulatorio duro, que tenga éxito en lograr la reducción de las rentas en el segmento

de abasto del mercado llevará al propietario de la facilidad a extraer las rentas en el mercado descendente,

hacia el final de la cadena. En estas circunstancias, la empresa dominante estará más dispuesta a llevar a

cabo prácticas de exclusión que, consecuentemente, hagan más necesarias las medidas antimonopolio. Los

casos de margen exprimido demuestran que la regulación y las medidas antimonopolio son

complementarias más que sustitutas.

81. A fines de los años 80, México empezó un proceso de liberalización y privatización de la

infraestructura de transporte –puertos y ferrocarriles. La reestructuración y la apertura de la infraestructura

del transporte a la competencia se percibía como el vehículo mediante el cual se fomentaría la eficiencia y

la calidad en la prestación de servicios de transporte. Los casos que se describen a continuación son

ejemplo del papel que desempeñó tanto el organismo regulador como el organismo antimonopolio de

México en la implementación de este proceso de apertura y, especialmente, en el establecimiento de las

condiciones de acceso a infraestructura clave por parte de terceras empresas.

servicios de banda ancha al por menor que no lepermitían cubrir sus costos. El fallo se confirmó en el

Caso T‑340/03 France Télécom v Commission [2007] ECR II‑107 y el Caso C-202/07 P France Télécom

v Commission [2009] ECR I-2369.

50 Caso COMP/C-1/37.451, 37.578, 37.579 — Deutsche Telekom AG (fallo del 21 de mayo de 2003);

confirmado en apelación ante el TRibunal de Primera Instancia (actualmente el Tribunal General) en el

Caso T-271/03 Deutsche Telekom v Commission [2008] ECR II-477; el fallo sgue pendiente en una

apelación adicional ante el Tribunal de Justicia Europeo como C-280/08 P Deutsche Telekom v

Commission.

51 Case COMP/38.784 – Wanadoo España vs. Telefónica (fallo del 4 de julio de 2007); actualmente en

apelación ante el Tribunal General en T-336/07 Telefónica and Telefónica de España v Commission.


32

Recuadro 4. El acceso as las facilidades de transporte en México52

Las condiciones de acceso a infraestructura esencial en México se establecen en varias leyes, reglamentos y

"lineamientos generales". Las regulaciones definen las facilidades que están sujetas al acceso por ley de terceros para

cada industria de transporte. La institución responsable por hacer cumplir estas reglas es la Secretaría de

Comunicaciones y Transportes (SCT). Por otro lado, la Ley Federal de Competencia se aplica a todas las industrias,

incluso las sujetas a regulaciones específicas a cada industria. La negativa de acceso que impide la competencia se

puede penalizar de acuerdo con esta Ley, aunque no existe referencia explícita acerca de las facilidades esenciales.

Las condiciones que se deben cumplir a fin de que una decisión antimonopolio lleve a obligar al acceso a las

facilidades esenciales son más estrictas que las definidas ex ante por la regulación específica. Para ordenar el acceso

obligatorio de conformidad con las leyes antimonopolio, es necesario que exista una posición de dominio en el

mercado, mientras que la regulación establece ex ante los activos que serán de acceso abierto, independientemente del

grado de competencia que enfrenten. Además, la definición del mercado es parte de cualquier litigio antimonopolio

para otorgar acceso a una facilidad, pero no en casos que involucran infraestructura regulada. Por otro lado, los

cuerpos legislativos promulgan la regulación específica a la industria, cosa que puede llevar más tiempo.

Algunas controversias relacionadas con el régimen de acceso a vías y otra infraestructura esencial en la industria

de los ferrocarriles ilustran el papel que desempeñan tanto la SCT como la Comisión Federal de Competencia (CFC)

en la resolución de casos relacionados con la regulación del acceso. A partir de 1995, el gobierno privatizó el sistema

ferroviario, creando empresas regionales integradas verticalmente con control sobre los servicios de vía y de carga y

que se requería que ofrecieran acceso a insumos clave a otras empresas de carga. Dada la integración vertical de la

estructura de mercado, el riesgo de sabotaje o discriminación contra las empresas de carga independientes resultaba

una inquietud razonable.

La regulación de la industria (la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario) otorga al regulador el poder de

ordenar la interconexión de estructuras ferroviarias y establecer los términos de acceso. La Ley liberalizó las tarifas

de acceso excepto por los servicios en las que la CFC consideró que no existe un nivel de competencia razonable.

En 2001, Ferromex, uno de los concesionarios, solicitó una opinión de la CFC acerca de: (i) diferencias

presuntas entre los términos de acceso contenidos en el contrato de concesión original y la interpretación de la SCT

de los mismos términos; y (ii) el alcance de los derechos de acceso y las tarifas. La opinión de la CFC apoyó la

legalidad de las condiciones de acceso establecidas en el contrato de concesión, ya que la exclusividad otorgada

dentro de la concesión original era necesaria para garantizar la recuperación de la inversión inicial. También opinó

que las tarifas de acceso negociadas podían incluir los costos de oportunidad, pero debían ser no discriminadoras y no

establecerse a niveles monopólicos. Aunque la opinión de la CFC no era vinculante, la SCT la aplicó en situaciones

similares posteriores.

En 2001, TFM, un operador de carga, presentó una queja contra Ferromex por prácticas abusivas en el servicio

de transporte de carga. Las prácticas denunciadas eran las siguientes: (i) aumento artificial de tarifas de tráfico

interlineal, registrándolas como servicios especiales como manera de eludir la regulación, 53

y (ii) aumento del costo

de alquiler de carros con la finalidad de reducir la eficiencia de TFM, desplazándolo así del mercado. La CFC ordenó

a Ferromex que cobrara a TFM tarifas por servicios interlineales y de alquiler de carros que no fueran mayores que

las cobradas a otros clientes.

52

Fuente: OECD (2006) Access to Key Transport Facilities, Competition Policy Rountables.

53 El concesionario tenía libertad de establecer las tarifas de servicios especiales.


33

5. Conclusión

82. Cuando una empresa posee un insumo indispensable para la prestación de servicios en un

mercado final, y no es factible económicamente duplicar o sustituir el insumo, se observa lo que se conoce

como facilidad esencial. A su vez, en términos generales la doctrina de las facilidades esenciales mantiene

que las empresas dominantes pueden incurrir en responsabilidades relacionadas con disposiciones

antimonopólicas si no permiten acceso a sus facilidades sobre bases no discriminadoras en las que sea

posible compartir y la facilidad no pueda duplicarse. La doctrina se ha sujetado a numerosas críticas

académicas y jurídicas, y los llamados para abandonar su uso han ido en aumento. Las principales críticas a

la doctrina se resumen de la manera siguiente: primero, la doctrina es demasiado abierta; segundo, a

aplicación de la doctrina crea incentivos adversos para el titular de la concesión y las empresas entrantes; y

tercero, los tribunales no pueden aplicar la doctrina de manera significativa.

83. Con respecto a la primera crítica, Areeda (1990) argumenta que la doctrina se ha expandido hasta

'los límites de su lenguaje, con poca atención a la política.' Sin embargo, la inquietud acerca de una

aplicación demasiado expansiva de la doctrina de las facilidades esenciales parece exagerada. Como

subrayan Frischmann y Waller (2008), los tribunales han aplicado gradualmente la doctrina de manera más

rigurosa y moderada. Incluso en circunstancias en las que la doctrina de las facilidades esenciales ha sido

aplicada explícitamente por los tribunales menores, han demostrado ser igualmente expertos en la

distinción entre los casos meritorios y los frívolos, en los que un competidor capaz de duplicar la facilidad

simplemente prefiere no tener los problemas ni los gastos.

84. En la práctica, la doctrina se ha reducido a un número de casos legales importantes tanto en

Estados Unidos como en la Unión Europea. En Estados Unidos, la Prueba MCI establece los elementos

necesarios que deben ser satisfechos para determinar la aplicabilidad de la doctrina de las facilidades

esenciales. En la Unión Europea, el fallo del TJUE en el caso Bronner estableció una onerosa prueba en

tres etapas que debe satisfacerse a fin de encontrar que una negativa de acceso constituye una violación de

la ley. En particular, la determinación en torno a si se aplica la doctrina de las facilidades esenciales se

toma sin referencia al tamaño de la empresa que busca acceso.

85. En algunos casos legales, el estrechamiento de la doctrina podría haber ido demasiado lejos. Por

ejemplo, en Trinko (2004), la Suprema Corte de Estados Unidos tomó la postura de que en industrias bajo

regulación específica existe alcance limitado para la aplicación de leyes antimonopolio en cuestiones como

la obligación a compartir activos. Probablemente la decisión de la Suprema Corte de Estados Unidos

descarta la doctrina de las facilidades esenciales cuando resulta más útil. Primero, los hechos del caso

revelan que a pesar del papel del regulador, existía margen para aplicar el litigio antimonopolio. En efecto,

Verizon, la empresa demandada, estaba lista para incurrir en gastos de litigio muy superiores a la modesta

multa impuesta por el regulador 'para evitar el conjunto de sanciones que sería eficaz para obligar a

otorgar acceso no discriminador.'54

Segundo, la evaluación en torno a si Verizon estaba dando acceso a sus

competidores en términos menos favorables que los que ofrecía a sus propios clientes locales era una

cuestión clara. Incluso los críticos de la doctrina de las facilidades esenciales, como Areeda, aceptan que la

intervención antimonopolio puede ser factible cuando ya existe un organismo regulatorio para controlar los

términos del acceso.

86. La segunda crítica de la doctrina de las facilidades esenciales es que, desde una perspectiva de

largo plazo, otorgar acceso a una facilidad esencial podría tener impacto negativo sobre el bienestar,

debido a que reduce los incentivos a invertir en facilidades que mejoran el bienestar. Esto se presentaría,

por ejemplo, si tiene que ofrecerse el acceso al costo promedio ex post sin tomar en consideración los

riesgos ex ante. De acuerdo con la fijación ex post de precios con base en costos, las inversiones exitosas

54 Frischmann y Waller (2008).


34

recuperan su costo, mientras que las que fracasan recuperan menos que su costo. Este truncamiento

regulatorio de utilidades retrasa las inversiones o desalienta la realización de inversiones socialmente

deseables.

87. Sin embargo, el truncamiento de utilidades no se presenta cuando el regulador se puede

comprometer a establecer una regulación adecuada de los precios que valore el riesgoex ante. De aquí que

el regulador tenga que establecer precios tales que las utilidades de la empresa sean superiores a lo normal

cuando la inversión es exitosa. Sin embargo, podría resultar difícil para el organismo regulador compensar

a la empresa por riesgos del pasado, especialmente cuando estos riesgos no se materializaron. De hecho, al

establecer un precio de acceso después de que la inversión relevante ya es un costo hundido, el regulador

se verá tentado a establecer una tarida baja, pues esto resultará en bienes o servicios finales producidos a

menor precio. De aquí que el problema de truncamiento surja debido a la limitada credibilidad de los

compromisos ex ante de un regulador con respecto a los precios de acceso. Sin embargo, la posibilidad

podría ser exagerada en la medida en la que si el regulador no es miope, tomará en cuenta el impacto del

truncamiento de loas utilidades sobre las inversiones futuras.

88. Otra dificultad relacionada con el establecimiento de un precio adecuado es que el cálculo de

precios que incluyan el riesgo está lejos de ser sencilla, dado que resulta difícil para los reguladores

cuantificar el riesgo de un proyecto y darle valor monetario, mientras que los propietarios de la facilidad

tenderán a exagerar sus costos y los buscadores de acceso normalmente subvaluarán los costos de acceso.

Si el regulador no es capaz de calcular precios que compensen los riesgos asumidos por la empresa en el

pasado o de comprometerse con estos precios, entonces la alternativa deseable sería la de dictar una

suspensión temporal del acceso, que otorgaría un plazo en el cual la facilidad no estaría sujeta a

regulaciones de acceso.

89. Cuando una agencia reguladora o un tribunal eligen obligar a compartir una facilidad, las

condiciones que regulan el acceso a la facilidad ganan una importancia crucial. Las dificultades para

determinar las condiciones de acceso a una facilidad han llevado a algunos autores a presentar una tercera

crítica, argumentando que las disputas en torno al acceso a las facilidades esenciales deberán resolverse en

procesos regulatorios en lugar de por medio del litigio antimonopolio. Como mínimo, se argumenta, la

doctrina no debería invocarse a menos que exista un organismo regulador capaz de supervisar

adecuadamente la existencia de condiciones de acceso.

90. Por ende, parece existir menos oposición a la doctrina cuando se aplica a industrias reguladas.

Dado que, por definición, las facilidades esenciales probablemente involucran un monopolio natural y un

segmento competitivo del mercado, pueden requerir ya sea la intervención de un organismo regulador o de

defensa de la competencia para resolver los temas relacionados con compartir los activos esenciales. La ley

no puede prever todas las contingencias futuras del mercado. Debido a que las leyes son incompletas, las

medidas antimonopolio pueden resultar útiles para interpretar la legislación en casos en los que no resulta

evidente si compartir los activos y las condiciones de acceso están expresadas en la ley o no.

91. Incluso en industrias donde se establecen facilidades esenciales ex ante y se sujetan a regulación

detallada, existe un papel para los organismos antimonopolio. Si el propietario de la facilidad también

participa en el segmento competitivo podría emplear su posición privilegiada en el mercado abastecedor

para sabotear a los participantes que entran al segmento cercano al consumidor final. Debido a que la

regulación reduce las rentas en el segmento abastecedor, idealmente hasta el punto de equilibrio, las rentas

se encontrarán en el mercado más cercano al producto final, que no está regulado. En comparación con el

propietario de la facilidad integrada, el sabotaje reduce el atractivo de los competidores en el mercado más

cercano al producto final en términos de calidad del servicio. El remedio obvio contra este tipo de

discriminación es la obligación a cumplir las condiciones de acceso. Aunque los organismos reguladores

tienen más experiencia y conocimiento de la industria que supervisan, los organismos antimonopolio están


35

mejor preparados para aplicar el análisis competitivo en casos que involucran facilidades esenciales.

Adicionalmente, los organismos antimonopolio pueden verificar las decisiones de la autoridad reguladora

para identificar conductas que caigan dentro del espectro de la ley antimonopolio. Este papel de vigilancia

para las instituciones antimonopolio se vuelve importante en los casos en los que se detecte un riesgo de

captura del organismo regulador.

92. La intervención antimonopolio es particularmente útil en los casos de facilidades esenciales en

los que la negativa al acceso es decisión colectiva en vez de individual. La negativa a suministrar insumos

que niega al acceso de otra empresa a una facilidad considerada esencial también requiere evaluación para

la posibilidad de que se presenten conductas de colusión, para lo que el análisis de competencia está mejor

preparado. Además, la implementación de la solución es sencilla: imponer la obligación de abrir la

propiedad sobre bases de igualdad para los buscadores de acceso. La admisión a un proyecto conjunto es

un remedio de una vez por todas que no requiere el control cotidiano del tribunal.

93. En pocas palabras, el concepto de las facilidades esenciales es útil para los diseñadores de

políticas. Antes de privatizar una facilidad integrada verticalmente, los gobiernos deberán decidir si debe

privatizar la empresa como un monopolio integrado o reestructurar la industria para vender por separado el

componente correspondiente a la facilidad esencial y los componentes potencialmente competitivos,

introduciendo también regulación sectorial. La aplicación de la llamada doctrina de las facilidades

esenciales, como concepto de la ley antimonopolios, es más útil en combinación con la regulación.

Generalmente, los casos de facilidades esenciales más sólidos se han presentado en mercados que no están

totalmente regulados o totalmente desregulados. Aunque los tribunales y los reguladores tienen un papel

complementario con respecto al acceso a las facilidades, el litigio antimonopolios también es útil por sí

mismo, especialmente en los casos en los que la negativa de acceso es una decisión colectiva y no

individual. Asimismo, dado que la atención a los problemas de acceso por medios jurídicos podría no

presentarse de manera oportuna, la ley antimonopolios y las instituciones encargadas de su cumplimiento

podrían ser el único instrumento disponible para tratar con los problemas de acceso que se presenten.


36

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