Sociedad Internacional Siglo XXI FINAL[1]

LA SOCIEDAD INTERNACIONALDEL SIGLO XXI:

NUEVAS PERSPECTIVASDE LA SEGURIDAD

LA SOCIÉTÉ INTERNATIONALE DU XXIÈME SIÈCLE:NOUVELLES PERSPECTIVES DE LA SÉCURITÉ

THE INTERNATIONAL SOCIETY IN THE 21ST CENTURY:NEW PERSPECTIVES ON SECURITY

Elena del Mar García Ricoy María Isabel Torres Cazorla

(coords.)

Primera edición: 2011

© Elena del Mar García Rico y María Isabel Torres Cazorla, 2011© Plaza y Valdés Editores

Derechos exclusivos de edición reservados para Plaza y Valdés Editores. Queda prohibida cual-quier forma de reproducción o transformación de esta obra sin previa autorización escrita de loseditores, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Re-prográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra.

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ISBN: 978-84-15271-04-8D. L.:

Impresión:

A Alejandro y Victoria

«Así pues, no tendremos desarrollo sin seguridad, no tendremos se-guridad sin desarrollo y no tendremos ni seguridad ni desarrollo sino se respetan los derechos humanos. Si no se promueven todas esascausas, ninguna de ellas podrá triunfar. En este nuevo milenio, la la-bor de las Naciones Unidas debe poner al mundo más cerca del díaen que todas las personas sean libres para elegir el tipo de vida quequieren vivir, puedan acceder a los recursos que harán que esas op-ciones tengan sentido y tengan la seguridad que les permita disfru-tarlas en paz.»

Un concepto más amplio de libertad: Desarrollo, Seguridad y DerechosHumanos para todos. Informe del Secretario General de NacionesUnidas (Doc. A/59/2005).

ÍNDICE

AGRADECIMIENTOS......................................................................................... 0

A MODO DE INTRODUCCIÓN........................................................................... 0

PARTE I. LA SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI:NUEVOS RETOS, VIEJOS PROBLEMAS

LE CONSEIL DE SÉCURITÉ DES NATIONS UNIES ET LE TERRORISME : VERSUN ORGANE DE RECOURS CONTRE LES SANCTIONS ? .................................... 0Jean-Marc Thouvenin y Rafael Toledo

EL RÉGIMEN DE NO PROLIFERACIÓN NUCLEAR EN EL SIGLO XXI: LANECESARIA ADAPTACIÓN DE UN SISTEMA HEREDADO .................................. 0Elena del Mar García Rico

LE CADRE CONCEPTUEL DE LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME IN-TERNATIONAL : QUELQUES ÉLÉMENTS DE RÉFLEXION ................................. 0William Warlet

LA SEGURIDAD COLECTIVA Y LOS DERECHOS HUMANOS: EL PAPEL DE LASORGANIZACIONES INTERNACIONALES .......................................................... 0Marjorie Beulay

LA NOUVELLE RÉGULATION INTERNATIONALE DES ARMES LÉGERES ET DEPETIT CALIBRE : UN EXEMPLE DE SÉCURITÉ COOPERATIVE........................... 0Anne Laure Chaumette

10 LA SOCIEDAD INTERNACIONAL DEL SIGLO XXI

ENVIRONMENTAL SECURITY: AN INITIAL VIEW FROM THE PERSPECTIVEOF INTERNATIONAL LAW ................................................................................ 0María Isabel Torres Cazorla

REFLEXIONES SOBRE EL PAPEL DEL DERECHO AL DESARROLLO EN LARELACIÓN ENTRE PAZ, SEGURIDAD Y DESARROLLO ...................................... 0Laura Victoria García Matamoros y Ricardo Abello Galvis

PARTE II. LA SEGURIDAD VINCULADA A ÁMBITOS ESPECÍFICOS:PROBLEMAS REGIONALES QUE AFECTAN AL CONTEXTO GLOBAL

LA CONTRIBUCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA AL MANTENIMIENTO DE LAPAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONAL MEDIANTE EL APOYO A LA REFORMADEL SECTOR DE LA SEGURIDAD: LIMITACIONES Y POTENCIALIDADES......... 0Cristina Churruca Muguruza

LA PARTICIPACIÓN MILITAR EN LA PROVISIÓN DE LA SEGURIDADCIUDADANA Y SU EMPLEO FRENTE A LA EXPANSIÓN DEL FENÓMENOCRIMINAL ORGANIZADO.................................................................................. 0Daniel Sansó-Rubert Pascual

LA REFORMA DEL SECTOR DE LA JUSTICIA EN AFGANISTÁN......................... 0Alicia Cebada Romero

EL PAPEL DE LA MUJER EN LOS CONFLICTOS ARMADOS: ALGUNASPERSPECTIVAS DE ACTUALIDAD ...................................................................... 0Carolina Jiménez Sánchez

BREVE RESEÑA BIOGRÁFICA DE LOS AUTORES ............................................... 0

AGRADECIMIENTOS

Hace ya casi dos años, el profesor Alejandro J. Rodríguez Carrión nos planteó unreto a las coordinadoras de esta obra colectiva: intentar poner en práctica un grupode trabajo, de composición interdisciplinar —y, a poder ser, internacional— queabordase un tema amplio, cuyas vertientes no quedasen subsumidas en nuestrasfronteras. Para ello, tratamos de aunar los esfuerzos de distintas personas, tantodentro como fuera de la Universidad española, al objeto de solicitar un proyecto deinvestigación. La noción de seguridad y las múltiples vertientes que alrededor de lamisma se mueven fue la idea matriz de aquel proyecto, por aquel entonces incipien-te, en cuya elaboración depositamos tanto trabajo como ilusiones.

La propuesta encontró un caldo de cultivo fructífero, pues numerosos colegasde distintas Universidades españolas (Carlos III de Madrid, Universidad de San-tiago y Universidad de Deusto) y más allá de nuestras fronteras (Université Paris-Ouest-Nanterre-La Défense de Francia y la Universidad del Rosario, en Colom-bia) se sumaron al entonces todavía proyecto con un entusiasmo digno de agra-decimiento.

En el transcurso de estos dos años sucedieron muchas cosas: falleció la perso-na que fraguó la idea, el proyecto fue valorado positivamente pero no aprobado,la crisis económica hizo mella en la financiación de la investigación ineludible-mente... Pero no todo tenía que ser malo. Dicen que en esta vida nunca hay quetirar la toalla y eso fue lo que hicimos: a pesar de todo, no flaqueamos en el inten-to de conseguir financiación para sacar la idea adelante, y surgió. En marzo de2010 obtuvimos un proyecto precompetitivo de la Universidad de Málaga quenos ha permitido comenzar la tarea inicialmente dibujada. Este libro es su mate-rialización, punto de partida de la que esperamos sea una colaboración fructíferaen años venideros.


Esta es la historia que ha dado origen a las páginas que siguen, esfuerzo al queademás se han sumado otros compañeros, cuya colaboración es digna de reseñar.La inestimable ayuda de Daniel Sansó-Rubert, que ha facilitado la publicación deestas páginas (gracias a la acogida del proyecto por Marcos de Miguel), el apoyoconstante del Vicerrectorado de Investigación de la Universidad de Málaga de lamano de José Ángel Narváez Bueno, así como el interés demostrado por nuestroscompañeros del CEDIN (Centre de Droit International de Nanterre) y en espe-cial por su director, el profesor Jean-Marc Thouvenin, son testimonios de unaayuda encomiable que queremos dejar patente.

Por supuesto, una obra colectiva no vale nada sin todas y cada una de las per-sonas que colaboran en ella, que son quienes realmente enriquecen y dan cuerpoa la misma. Estas líneas no pretenden ser más que una pequeña muestra de grati-tud a todos vosotros, queridos colegas y, por encima de todo, amigos, que habéisquerido participar en ella. Nuestro trabajo como coordinadoras ha sido muy sen-cillo. Gracias, Alicia, Anne-Laure, Carolina, Cristina, Daniel, Jean-Marc, Laura,Marjorie, Rafael, Ricardo y William... Vuestra confianza ha permitido transfor-mar una idea en realidad.

ELENA DEL MAR GARCÍA RICOy MARÍA ISABEL TORRES CAZORLA

A MODO DE INTRODUCCIÓN

Querido lector:

El libro que tienes en tus manos aborda una temática que cada vez suscita mayorinterés por parte de todos aquellos que tratan de aproximarse al escenario inter-nacional, sus problemas y desafíos en los albores del siglo XXI. Sin duda alguna,la actual sociedad internacional se caracteriza por su imprevisibilidad y por la ne-cesidad de adoptar mecanismos (tanto estatales como, en mayor medida si cabe,institucionalizados) para hacer frente a los nuevos retos: la lucha contra el terro-rismo y la piratería en sus múltiples facetas, la necesidad de hacer frente al fenó-meno de la proliferación nuclear y el crimen organizado, entre otros, son solo al-gunas de las ideas que conforman esos retos a los que el planeta se enfrenta hoydía. Junto a ellos, la erradicación de la pobreza como elemento necesario para ga-rantizar la seguridad, la necesidad de gozar de un medio ambiente en óptimascondiciones como correlato lógico de la seguridad humana, la lucha contra elcambio climático, así como los intentos de estabilizar Estados situados al bordedel colapso (los denominados «Estados fallidos»), sin duda alguna pronosticanque la idea de seguridad conforma un concepto mucho más poliédrico y com-plejo de lo que representaba en el escenario internacional de hace unas décadas.

La obra colectiva que presentamos no pretende abordar todos y cada uno deesos retos (algo completamente impensable en algo más de doscientas páginas)sino ofrecer al lector algunas de las claves e interrogantes sobre los que el dere-cho internacional se ocupa en la actualidad para tratar de responder a los pro-blemas mencionados. Desde la Universidad de Málaga, que coedita esta obra, lapuesta en práctica de un proyecto de investigación sobre los diversos aspectos dela seguridad ha permitido llevar adelante esta idea, con el convencimiento de que


resulta necesario ofrecer cierta luz sobre lo que es y lo que debe ser la seguridadinternacional en el siglo XXI.

Para llevar a cabo esta labor, las dos personas que coordinamos esta obra co-lectiva nos planteamos que la misma habría de tener un hilo conductor insoslaya-ble: la necesidad de abordar la idea de seguridad y sus múltiples matices en elmundo de nuestros días desde una perspectiva multidisciplinar, así como desdela óptica de especialistas provenientes de diferentes culturas jurídicas. La visióncriminológica, junto con la propia de las Relaciones Internacionales, el derechointernacional público y el derecho de la Unión Europea se dejan entrever en losdiferentes trabajos. La obra aporta especial énfasis en tres campos: Consejo deSeguridad de Naciones Unidas y lucha contra el terrorismo, derechos humanos yuna tercera cuestión, más específica pero que goza de un gran interés (el comer-cio de armas ligeras y de pequeño calibre).

Otro reto que tratamos de llevar a efecto fue realizar un trabajo multilingüe(en inglés, francés y español). De ahí las tres denominaciones que presenta el tra-bajo final, atendiendo a la existencia de contribuciones en dichos idiomas. Talvez no sea tan común que esto suceda en las editoriales españolas, pero sí que re-sulta muy frecuente en las obras colectivas dedicadas al derecho internacional ennuestro entorno cercano, por lo que decidimos poner en práctica esta posibili-dad, como reto y alternativa para su difusión.

Dos son los grandes ejes sobre los que gira la obra, dos partes interrelaciona-das: los grandes retos (aunque sin duda viejos problemas) acerca de los cuales os-cila la idea de seguridad en el contexto internacional de nuestros días, como pri-mera parte; junto a ellos, la segunda parte se vincula a temas más específicos,desarrollados en un lugar concreto (como Afganistán y la reforma del sector dejusticia), en una región en particular, pero afectando al contexto global (el papelde la UE en la Reforma del Sector de Seguridad), o respecto de temas concretos,de indudable incidencia global (las Fuerzas Armadas y su renovación para hacerfrente a los nuevos retos como el de la criminalidad organizada, o bien el papelde la mujer en los conflictos armados).

En realidad, se trata de una división que se centra más en lo metodológico (delo general a lo particular) que en la existencia de una clara línea divisoria entre losdiferentes temas abordados, susceptible cada uno de ellos de tratamiento en unamonografía única. Nuestro propósito es mucho menos osado, pues la obra quenos ocupa pretende, ante todo, hacer ver lo complejo que resulta intentar que elmundo actual sea un mundo seguro. Las múltiples caras que el fenómeno de laseguridad presenta dan una idea ligera de las dificultades a las que los Estados,las Organizaciones Internacionales y otros actores deben dar respuesta en estos

A MODO DE INTRODUCCIÓN 15

tiempos. Las líneas que siguen son el simple preludio de una obra en la que solose han comenzado a escribir las primeras notas.

Málaga, 6 de enero de 2011ELENA DEL MAR GARCÍA RICO Y MARÍA ISABEL TORRES CAZORLA

PARTE I:

LA SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI:NUEVOS RETOS, VIEJOS PROBLEMAS

Le Conseil de Sécurité des Nations Unies et le terrorisme :vers un organe de recours contre les sanctions ?

JEAN-MARC THOUVENINProfesseur à l’Université Paris Ouest

Directeur du CEDINet

RAFAEL TOLEDOEtudiant, Université Fédérale de Rio de Janeiro

Il est impossible d’analyser le Conseil de sécurité tel qu’il se présente au XXIèmesiècle sans consacrer quelques lignes à son action en matière de lutte contre le te-rrorisme d’origine privée. L’extrême attention que le Conseil de sécurité accordeà ce phénomène apparaît nettement ne serait-ce qu’en consultant l’organigrammedisponible sur la page du site internet de l’Organisation des Nations Unies pré-sentant les « Main actors of the United Nations System in Counter-TerrorismEfforts ».1 On y voit que la principale impulsion donnée à l’ONU en matièred’action contre le terrorisme est le fait du Conseil de sécurité, et s’est notammenttraduite par la création de quatre comités qui lui sont consacrés (résolutions1267(1999) du 15 octobre 1999, 1373(2001) du 28 septembre 2001, 1540(2004)du 28 avril 2004, 1566(2004) du 8 octobre 2004). Au-delà du Conseil de sécurité,l’ensemble du système des Nations Unies s’est engagé sur cette voie et participe àl’action anti-terroriste sous la coordination du « Counter Terrorism Implementa-tion Task Force » (CTITF) établi par le Secrétaire général en 2005. La StratégieGlobale de Lutte contre le Terrorisme adoptée par l’Assemblée générale le 8 sep-

—————1 http://www.un.org/terrorism/pdfs/CT_organigram_Feb2009-3.pdf.


tembre 2006 le confirme.2 Mais le centre névralgique de la politique internatio-nale en la matière demeure indubitablement le Conseil de sécurité.3

Cet organe n’a cependant pas toujours été aussi actif en cette matière. Lafonction du Conseil de sécurité est, aux termes de la Charte des Nations Unies,d’assurer le maintien ou le rétablissement de la paix et de la sécurité internatio-nales. Or le terrorisme, du moins celui qui n’est pas le fait, direct ou indirect,d’un Etat, et qui n’entre donc pas dans le champ de la prohibition4 de l’article 2,

—————2 GA/Res/60/288, 20 septembre 2006.3 Le Président du Conseil de sécurité a indiqué à cet égard, lors de la réunion du Conseil de sé-

curité du 27 septembre 2010, que « Le Conseil de sécurité ayant la responsabilité principale dumaintien de la paix et de la sécurité internationales, il doit veiller au premier chef à ce que nous so-yons bien préparés et bien équipés dans notre lutte contre le terrorisme » (S/PV.6390, p. 2). Le re-présentant du Brésil est pour sa part d’avis que « Le Conseil a un rôle exceptionnel à jouer tantpour riposter au terrorisme que pour le prévenir » (ibíd., p. 8). Le représentant de la Russie partagecette opinion (ibíd., p. 14). Le représentant du Japon affirme pour sa part que « Pour lutter contrele terrorisme, il est indispensable que le Conseil de sécurité joue un rôle dirigeant » (ibíd., p. 18).Cela dit, on peut assez nettement percevoir que certains membres du Conseil, plutôt que d’insistersur le rôle central du Conseil de sécurité, soulignent que la lutte contre le terrorisme n’est efficaceque menée de concert par l’ensemble des membres des Nations Unies.

4 De nombreux textes reconnaissent que le fait pour un Etat d’organiser ou de favoriser desactes de terrorismes sur le territoire d’un autre Etat contrevient à l’interdiction de l’emploi ou dela menace de l’emploi de la force. A cet égard, on verra, entre autres, la résolution 2625(XXV)adoptée par l’Assemblée générale le 24 octobre 1970, et son annexe sur la Déclaration relativeaux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre lesEtats conformément à la Charte des Nations Unies (« Chaque Etat a le devoir de s’abstenird’organiser ou d’encourager ... des actes de terrorisme sur le territoire d’un autre Etat »), la ré-solution 2734(XXV) du 16 décembre 1970 sur le Renforcement de la sécurité internationale (art.5), la résolution 42/22 du 18 novembre 1987 contenant la Déclaration sur le renforcement del’efficacité du principe de l’abstention du recours à la menace ou à l’emploi de la force dans lesrelations internationales (art. 6). Par ailleurs, le Projet de Code des crimes contre la paix et la sé-curité de l’humanité adopté par la Commission du droit international en 1954 consacre commecrime à son article 2, par. 6, « le fait, pour les autorités d’un Etat, d’entreprendre oud’encourager des activités terroristes dans un autre Etat, ou le fait, pour les autorités d’un Etatde tolérer des activités organisées calculées en vue de perpétrer des actes terroristes dans un au-tre Etat » (voir le commentaire de ce projet d’article 2, par. 6, in Yearbook of the InternationalLaw Commission, 1951, vol. II, pp. 135-136). Dans le projet de Code qui apparaît dansl’Annuaire de 1990 figure un article 16 consacré au « terrorisme international », mais, comme lesouligne le commentaire qui y est joint, s’il couvre les actes de terrorisme commis par des parti-culiers lorsqu’ils sont liés à des actes commis par des représentants d’un Etat, « malgré le déve-loppement qu’il connaît de nos jours, notamment dans le cadre de certaines entités (organisa-tions ou groupements terroristes, dont les mobiles sont généralement l’appât du grain), et ledanger qu’il représente pour les Etats, il n’a pas paru possible de considérer le terrorisme indivi-

LE CONSEIL DE SÉCURITÉ DES NATIONS UNIES ET LE TERRORISME 21

par. 4, de la Charte ou d’autres prohibitions, n’a pas toujours été considérécomme susceptible de menacer la paix et la sécurité5 internationales. Au contrai-re, jusque dans les années 1990 on considérait le terrorisme « individuel », c’est-à-dire non imputable, directement ou indirectement, à un Etat, comme une acti-vité dont le droit international réclamait la répression, mais dont il revenait auxseuls Etats de se charger. Après tout, les terroristes « individuels » ne sont quedes individus, et c’est traditionnellement aux Etats de se charger de la répressiondes individus criminels.6

Cette position a à vrai dire tout naturellement été adoptée dès que le terroris-me a fait son entrée dans le vocabulaire conventionnel du droit international, àl’occasion de l’adoption par la Société des Nations de la Convention pour la pré-vention et la punition du terrorisme en 1937. Cette convention n’est jamais entréeen vigueur, mais celles qui l’ont suivies, à commencer par la Convention de To-kyo relative aux infractions et certains autres actes survenant à bord des aéronefsdu 14 septembre 1963, et jusqu’à la Convention d’avril 2005 pour la répressiondes actes de terrorisme nucléaire,7 ont retenu la même idée, à savoir que le terro-risme relève du droit pénal des Etats, qui doivent alors mettre en place les méca-nismes judiciaires permettant de le réprimer. A cette fin, d’ailleurs, a été trèsgénéralement consacré le principe aut dedere aut judicare, selon lequel un Etatqui détient un terroriste doit ou bien le juger, ou bien l’extrader.8 Sous cet angle,la lutte contre le terrorisme s’inscrit alors uniquement dans une logique de coo-

—————duel comme entrant dans le cadre des crimes contre la paix, dans la mesure où il n’est pas impu-table à l’Etat » (Annuaire de la Commission du droit international, 1990, vol. II, p. 28).

5 C’est dans un souci d’humanité mais non dans l’optique de la préservation de la paix et la sécuritéinternationale, que les actes terroristes sont prohibées lorsqu’ils visent des « personnes protégées » parla quatrième convention de Genève du 12 août 1949 (art. 33), ainsi que, s’agissant des conflits armésnon internationaux, lorsqu’ils prennent pour cibles des personnes qui ne participent pas aux hostilités,par l’article 4, par. 2, al. d), du Protocole Additionnel aux conventions de Genève du 12 août 1949 rela-tif à la protection des victimes des conflits armés non internationaux (Protocole II) du 8 juin 1977.

6 La lecture des textes de doctrine publiés jusque dans les années 1990 consacrés au terrorismeest fort révélatrice de l’absence totale d’implication du Conseil de sécurité. Pour un exemple, voy.S. Glaser, « Le terrorisme international et ses divers aspects », in Revue internationale du droit com-paré, 1973, vol. 25, pp. 825-850.

7 On trouvera une liste des conventions internationales concernant la lutte contre le terrorismeà la page internet du site Web de l’ONU, http://www.un.org/french/terrorism/instruments.shtml.

8 Voy. M. Bothe, « The International Community and Terrorism », in J.-M. Thouvenin et C.Tomuschat, Les nouvelles menaces à la paix et à la sécurité internationales, Paris, SFDI/Pedone,,2004, 297 pp., pp. 47-62, spéc. pp. 48-49 ; et, dans le même ouvrage, voy. P. Tavernier,« Compétence universelle et terrorisme », pp. 237-256, p. 242.


pération judiciaire internationale,9 pas dans une logique de maintien de la paix etde la sécurité internationales. Elle échappe donc naturellement au regard duConseil de sécurité.

Le terrorisme n’a fait son entrée au rang de ses préoccupations en matière depaix et de sécurité internationales qu’après la guerre froide, et plus précisément à lafaveur de la fameuse affaire dite de Lockerbie.10 À cette occasion, le 31 mars 1992,le Conseil a adopté la résolution 748(1992) où il se déclarait: « convaincu quel’élimination des actes de terrorisme international, y compris ceux dans lesquels desEtats sont directement ou indirectement impliqués, est essentielle pour le maintiende la paix et de la sécurité internationales » (4ème considérant). Le terrorisme estdécrit comme une menace justifiant le recours au Chapitre VII de la Charte, à tra-vers une formule large qui « inclut » le terrorisme (direct ou indirect) d’Etat, maisne s’y limite pas, et couvre donc également les actes individuels. Après 1992, leConseil de sécurité qualifiera régulièrement certains actes terroristes de menace à lapaix, par exemple à la suite de la tentative d’assassinat du président égyptien Mou-barak à Addis Abéda en 1995 (résolution 1054 (1996)), mais aussi après les atten-tats de 1998 contre les ambassades américaines au Kenya et en Tanzanie (résolu-tion 1267(1999)). Le début des années 2000 a marqué un tournant car est alorsapparu ce que certains ont appelé l’hyperterrorisme révélé par les attentats du 11septembre 2001.11 Ce terrible événement a démontré que les caractéristiques du te-rrorisme moderne évoluaient profondément et que les groupes terroristes, avec ousans le soutien ou le consentement d’Etats, peuvent avoir accès a des sources te-chnologiques et financières qui leur permettent de mettre en oeuvre des opérationsmultinationales de destruction massive. Le terrorisme est alors devenu, comme lesouligne la résolution 1377(2001) du 12 novembre 2001, non pas une menace

—————9 C. Bourgues-Habif, « Le terrorisme international », in H. Ascensio, E. Decaux et A. Pellet,

Droit International Pénal, Paris, CEDIN/A. Pedone, 2000, pp. 457-466, p. 464, par. 41. Le site in-ternet de l’UNODC, United Nations Office on Drugs and Crime, contient une page consacrée aux« conventions contre le terrorisme des Nations Unies », qui indique que « les conventions et proto-coles ont été négociés à partir de 1963. La plupart sont de nature pénale et ont un format similaire.Ces instruments ... requièrent des Etats parties qu’ils incorporent cette infraction dans leur loi pé-nale nationale ... identifient certaines bases sur lesquelles les Etats responsables établissent leurcompétence sur l’infraction définie ... créent une obligation pour l’Etat sur le territoire duquell’auteur présumé est trouvé d’établir sa compétence sur l’infraction prévue dans la Convention etd’engager des poursuites s’il refuse l’extradition en application d’autres dispositions de la Conven-tion », http://www.unodc.org/unodc/fr/terrorism.conventions.html.

10 A. Pellet et V. Tzankov, « L’Etat victime d’un acte terroriste peut-il recourir à la force ar-mée ? », in J.-M. Thouvenin et C. Tomuschat, Les nouvelles menaces ..., op. cit., pp. 95-107, p. 96.

11 F. Heisbourg, Hyperterrorisme : la nouvelle guerre, Paris, O. Jacob, 2001, 270 p.


comme les autres, mais « l’une des menaces les plus graves à la paix et la sécuritéinternationales au 21ème siècle ». L’augmentation des ratifications et adhésions auxtraités internationaux prévoyant la répression d’actes terroristes, tout commel’accroissement de l’investissement du Conseil de sécurité puis de l’ensemble dusystème des Nations Unies dans les affaires de terrorisme, illustrent bien que tel aété le sentiment général.

C’est donc depuis les années 1990, et plus encore depuis le tournant de 2001,que la lutte contre le terrorisme est inscrite parmi les priorités du Conseil de sé-curité. Les actions qu’il a mises en oeuvre sont originales et créatives, le Conseilde sécurité ayant dans ce domaine largement prouvé son aptitude à réagir et àadapter ses méthodes aux défis qui se posent à lui, quitte, d’ailleurs, à modifier enprofondeur le sens du mandat que les Nations Unies lui ont donné. La premièreimpression qui se dégage lorsque l’on regarde le chemin parcouru depuis 1992est que le Conseil de sécurité a su faire face à ses responsabilités, impression quel’on étayera dans une première partie. Mais sa nouvelle fonction, quasi quoti-dienne, de lutte contre le terrorisme n’a pas été sans bouleverser le fonctionne-ment même du Conseil de sécurité comme son mode d’action. Hyperactif, pro-moteur de sanctions de plus en plus ciblées sur les individus, le Conseil desécurité assume désormais la prise de sanctions dont on ne sait s’il faut les quali-fier de mesures « administratives », « pénales », ou « de police »,12 mais dont ilest certain qu’elles ne peuvent souffrir de ne pas être juridiquement encadrées, enparticulier à travers un organe de recours susceptible de les annuler. Il a toutefoisbien du mal à s’y résoudre, comme on le soulignera dans une seconde partie.

I. L’ACTION ANTI-TERRORISTE DU CONSEIL DE SÉCURITÉ

Dans les années 1990, l’action anti-terroriste du Conseil de sécurité s’articulaitgénéralement en deux phases: dans un premier temps, il adressait des demandespressantes à des Etats à qui il enjoignait de livrer des terroristes à la justiced’autres Etats, victimes de leurs actes; dans un second temps, en cas de refusd’obtempérer, il pouvait décider de sanctions contre les Etats récalcitrants afin deles forcer à respecter ses injonctions.—————

12 Voir, sur les difficultés de la qualification exacte, A. Miron, « Les “ sanctions ciblées ” duConseil de sécurité des Nations Unies — réflexions sur la qualification juridique des listes du Con-seil de sécurité », in Actes du Colloque sur La rencontre des droits, sous la direction de J. M. Thou-venin, Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne (RMCUE) 529 (juin 2009), pp. 355-367, spéc. pp. 360 et s.


C’est cette méthode qui a été suivie dans l’affaire de Lockerbie. Les faits quiont conduit à cette affaire sont connus mais on peut en rappeler brièvement ledéroulement. Un attentat fut commis en 1998 contre le vol 103 de la Pan Am,assurant la liaison Francfort-New York. L’avion américain explosa en vol ets’écrasa sur le village écossais de Lockerbie faisant de nombreuses victimes amé-ricaines et britanniques. Très vite, les Etats-Unis et le Royaume-Uni en vinrent àpenser que deux libyens avaient commis cet attentat. Ils demandèrent alors à laLibye de les extrader afin de les traduire en jugement. La Libye refusa, préten-dant pouvoir elle-même mettre en œuvre des poursuites. Le Conseil de sécuritédemanda alors « instamment » aux autorités libyennes d’apporter immédiate-ment une réponse aux demandes américaines et britanniques, par la résolution731(1992) du 21 janvier 1992, dont le fondement n’était pas le Chapitre VII de laCharte. La Libye saisit la Cour internationale de Justice le 3 mars 1992 de deuxrequêtes, l’une contre le Royaume-Uni, l’autre contre les Etats-Unis, alléguantque les demandes qui lui étaient faites contrevenaient à la Convention de Mon-tréal de 1971, et réclamant en outre des mesures conservatoires de ses droits issusde cette convention.13 Trois jours après la fin de la procédure orale relative à lademande de mesures conservatoires (qui s’était tenue les 26 et 28 mars), le Con-seil de sécurité adopta la résolution 748(1992) qui, devant le refus persistant de laLibye de déférer à ses demandes, se plaçait sous l’empire du Chapitre VII et dé-cida de sanctionner économiquement la Libye ; elle lui imposait, entre autres, unembargo aérien et un embargo sur les armes, les munitions, et tous matériels ouassistance militaires associés. Ces sanctions étaient placées sous le contrôle d’uncomité des sanctions composé de tous les membres du Conseil. Devant le refuspersistant de la Libye, de nouvelles sanctions furent prises par la résolution883(1993) du 11 novembre 1993: gel de fonds libyens, renforcement del’embargo. La Libye a finalement accepté que le procès des deux libyens mis encause se tienne devant un tribunal écossais, installé pour l’occasion aux Pays-Bas.14

—————13 Questions d’interprétation et d’application de la convention de Montréal de 1971 résultant de

l’incident aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. Royaume-Uni), mesures conservatoires,ordonnance du 14 avril 1992, C. I. J. Recueil 1992, p. 3 ; Questions d’interprétation et d’applicationde la convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabelibyenne c. Etats-Unis d’Amérique), mesures conservatoires, ordonnance du 14 avril 1992, C. I. J.Recueil 1992, p. 114.

14 R. Black, « The Lockerbie Disaster », in Edinburgh Law Review 3 (1999), pp. 85-95 ; M.Plachta, « Lockerbie Case : The Role of the Security Council in the Enforcing of the Principle AutDedere Aut Judicare », in EJIL 12 (2001), p. 125.


La méthode, ici efficace, de la mise sous sanctions d’un Etat afin qu’il partici-pe à la poursuite effective de terroristes — via leur extradition — a encore étéutilisée dans l’affaire de la tentative d’assassinat du président égyptien. Le 26 juin1995, Hosni Moubarak, président de la République arabe d’Egypte, fut la cibled’une tentative d’assassinat lors d’une visite à Addis-Abeba en Ethiopie. Le gou-vernement soudanais fut accusé de complicité par l’Ethiopie et l’Egypte car lestrois individus suspectés d’avoir perpétré l’attentat avaient trouvé refuge au Sou-dan. L’Organisation de l’Unité africaine, via son Mécanisme pour la prévention,la gestion et la résolution des conflits, demanda en vain au Soudan qu’il livre lesresponsables. Le Conseil de sécurité demanda alors, dans la résolution1044(1996) du 31 janvier 1996, au gouvernement soudanais d’obtempérer auxdemandes d’extradition faites par l’OUA, et lui demanda aussi de renoncer à ai-der, soutenir et faciliter les activités terroristes. Cette résolution, comme la résolu-tion 731(1992), n’était pas fondée sur le Chapitre VII. Quatre mois plus tard, larésolution 1054(1996) du 26 avril 1996 constate le refus du Soudan d’obtempé-rer, exige qu’il se conforme enfin à ses demandes, et lui impose des sanctions di-plomatiques. Dans une formule révélatrice de la gêne que ressentait encore, àl’époque, le Conseil de sécurité à s’appuyer sur le Chapitre VII pour traiter dequestions de terrorisme (la résolution 748 avait en son temps soulevé de nom-breuses interrogations quand à sa licéité), la résolution indique que le Conseil est«résolu à mettre fin au terrorisme international et à faire respecter de manièreeffective sa résolution 1044(1996), et s’autoris(e) à cet effet du chapitre VII de laCharte des Nations Unies ». Face au refus persistant du Soudan, le Conseil de sé-curité densifia ses sanctions en décidant un embargo aérien par la résolution1070(1996) du 16 août 1996. Cinq ans plus tard, la résolution 1372 (2001) du 28septembre 2001 prit acte des efforts soudanais dans la lutte contre le terrorisme,et leva les sanctions posées par les résolutions 1054 et 1070.

Le cas de l’Afghanistan et d’Al Qaida conduira le Conseil de sécurité à leverles réserves qui semblaient encore le retenir quand à l’utilisation systématique duChapitre VII dans les affaires de terrorisme, et à affiner progressivement sonapproche afin de « cibler » toujours plus finement ses sanctions, pour toucher fi-nalement directement les terroristes et leurs complices, et non plus seulement lesEtats qui les abritent ou leurs responsables. Le 7 août 1998, les ambassades amé-ricaines de Nairobi (Kenya) et de Dar es-Salaam (République Unie de Tanzanie)furent la cible d’attentats terroristes. Al Qaida, dirigé par Ben Laden, était impli-qué. Là encore, le processus mis en œuvre par le Conseil de sécurité commencepar des résolutions qui ne se fondent pas sur le Chapitre VII de la Charte. Ainsi,la résolution 1214(1998) du 8 décembre 1998 n’apporte aucune précision quant à


son fondement juridique, tout en exigeant des Taliban qu’ils « cessent d’offrir unrefuge et un entrainement aux terroristes internationaux et à leurs organisations,et que toutes les factions afghanes secondent l’action entreprise pour traduire enjustice les personnes accusées de terrorisme » (art. 13). L’article 15 de la résolu-tion précise que le Conseil « se déclare disposé à cet égard à envisager, comme ilen a la responsabilité selon la Charte des Nations Unies, d’imposer des mesurespour faire appliquer pleinement ses résolutions sur la question ». C’est ce que faitla résolution 1267 (1999) du 15 octobre 1999. Elle se fonde sur le Chapitre VII,et impose des sanctions aux Taliban à raison de leurs implications dans l’accueilet l’entraînement de groupes terroristes sur le territoire afghan. Elle exige aussiqu’ils remettent Oussama Ben Laden aux autorités compétentes pour l’arrêter etle juger. Un embargo sur tous les vols d’aéronefs appartenant ou pilotés par desTaliban avait également été décidé, ainsi que le gel des fonds et de toutes leursressources financières. En outre, les investissements dans des entreprises déte-nues ou contrôlées par les Taliban sont interdits. Cette résolution établit enfin le« Comité 1267 » chargé de vérifier la bonne application de ces sanctions jusqu’àl’extradition d’Oussama Ben Laden, qui n’a pas encore eu lieu au jour del’écriture de cette contribution.

La résolution 1333 (2000) du Conseil de sécurité du 19 décembre 2000 ren-force les sanctions contre le régime Taliban, en imposant un embargo sur tout cequi relève du militaire. Mais, fait nouveau qui précise encore davantagel’approche du Conseil de sécurité, la résolution décide aussi de s’en prendrepresque directement au terroriste Oussama Ben Laden. Alors que dans la résolu-tion 1267 le Conseil avait seulement, à l’article 5, engagé tous les Etats à« envisager de prendre d’autres mesures contre Usama bin Laden et ses asso-ciés », la résolution 1333 décide explicitement que tous les Etats membres del’ONU doivent mettre en place un gel des fonds et autres ressources financièresnon pas des Taliban mais d’Oussama Ben Laden, de son organisation Al Qaidaou de toute autre personne ou organisation associée. Les Etats doivent égalementleur interdire l’entrée sur leur territoire. La résolution charge en outre le Comité1267 de tenir, sur la base des informations communiquées par les Etats et les or-ganisations régionales, une liste à jour des individus et entités que le Comité aidentifiés comme étant associés à Oussama Ben Laden afin que le gel de leursfonds soit entrepris dans le monde entier.

Le mécanisme ainsi mis en place par le Conseil de sécurité était totalementnouveau et l’engageait à réaliser des travaux considérables de suivi car le réseaude financement d’Oussama Ben Laden est tentaculaire, tandis que la mécaniquemise en place pour le juguler est mondiale. Une dynamique de densification de la


lutte contre le terrorisme était alors engagée, mais c’est alors que survinrent lesattentats du 11 septembre 2001. Ils conduiront à un maintien ferme des sanctionsdu Comité 1267, mais aussi à la mise en place d’actions de plus grande ampleur.

En effet, c’est dans ce contexte que la résolution 1373 du Conseil de sécuritédu 28 septembre 2001 vient exposer ce que l’on pourrait appeler un « pactemondial », ou une « loi mondiale » contre le terrorisme.15 Elle pose de manièreextrêmement nette que tout acte de terrorisme est une menace à la paix et à la sé-curité internationales, et décide que tous les Etats doivent mettre en oeuvre desmoyens de lutte contre le terrorisme et son financement, quel qu’il soit. C’étaitune « première » : comme on a pu l’écrire, avec cette résolution, « the United Na-tions Security Council broke new ground by using, for the first time, its ChapterVII powers under the Charter to order all States to take or to refrain from speci-fied actions in a context not limited to disciplining a particular country ».16 Pourassurer le suivi de ces obligations, la résolution crée un comité contre le terroris-me auquel les Etats membres sont dans l’obligation de rendre compte des mesu-res qu’ils prennent.17

En 2004, le Conseil, dans la résolution 1540, crée encore un nouvel organe an-titerroriste: le « Comité 1540 », chargé de veiller à ce que les États Membres res-pectent les dispositions de la résolution 1540 qui les exhorte de manière aussigénérale que la résolution 1373 à interdire aux agents non étatiques (dont lesgroupes terroristes) tout accès aux armes de destruction massive.18

Enfin, la résolution 1566 (2004) du 8 octobre 2004 créé un nouvel organe, enla forme d’un Groupe de travail plénier chargé d’examiner et de lui recomman-der des mesures concrètes à prendre contre les personnes liées au terrorisme maisnon visées par la liste arrêtée par le Comité 1267. Il a également demandé auGroupe de travail d’étudier la possibilité de créer un fonds internationald’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme et des membres de leur fami-lle qui pourrait être financé par contributions volontaires, et dont les ressources

—————15 Voy. P. C. Szasz, « The Security Council Starts Legislating », in AJIL 4 (2002), vol. 96, pp.

901-905. Sur les novations normatives issues de cette résolution, v. S. Szurek, « La lutte internatio-nale contre le terrorisme sous l’empire du chapitre VII : un laboratoire normatif », in RGDIP(2005), p. 5.

16 P. C. Szasz, op. cit., p. 901.17 E. Rosand, « Security Council Resolution 1373, the Counter-Terrorism Committee, and the

Fight against Terrorism », in AJIL (2003), vol. 97, p. 335.18 S. Sur, « La résolution 1540 du Conseil de sécurité (28 avril 2004) : entre la prolifération des

armes de destruction massive, le terrorisme et les acteurs non étatiques », in RGDIP 108 (2004),p. 855.


proviendraient en partie des avoirs confisqués aux organisations terroristes, àleurs membres et commanditaires, et de lui soumettre ses recommandations. Cecomité a conclu à l’échec de ses discussions en 200719 et n’a plus produit de rap-port depuis lors.

A ce jour, on peut donc observer que le Conseil de sécurité a fait considéra-blement évoluer sa pratique décisionnelle non seulement en recourant à des« sanctions ciblées » et en se comportant comme un véritable « législa-teur international », mais aussi en créant trois organes opérationnels liés à troisaspects complémentaires de l’action antiterroriste, le Comité 1267 (Al Qaida), leComité contre le terrorisme (terrorisme en général), et le Comité 1540 (terroris-me et armes de destruction massive), ainsi qu’un organe de réflexion.

II. LE DIFFICILE — MAIS INÉLUCTABLE — ENCADREMENT PROGRESSIFDU POUVOIR DE SANCTION DU CONSEIL DE SÉCURITÉ

Tant de créativité, ou d’inventivité, du Conseil de sécurité, ne sont pas sans susci-ter l’approbation. Il est bon que le Conseil de sécurité s’occupe du problèmemultiforme du terrorisme transnational. Mais son action peut également susciterdes interrogations, voire des récriminations.20

C’est le cas lorsque le Conseil de sécurité en vient à agir comme un législateurde manière juridiquement « douteuses »,21 voire même, selon certains, franche-ment illicite au regard du texte de la Charte des Nations Unies. C’est d’ailleurs lathèse que vient de soutenir avec fracas, et non sans excès, le Rapporteur spécialsur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamen-tales dans la lutte antiterroriste.22 Selon lui, le régime instauré par la résolution1373 (2001) est illicite pour plusieurs raisons. En premier lieu, le Conseil de sécu-—————

19 On peut lire, dans son rapport : « pour différentes raisons, notamment l’absence d’un con-sensus, le groupe n’avait pas approuvé l’expansion de la liste des particuliers, groupes et entités par-ticipant ou associés à des activités terroristes arrêtée par le Comité des sanctions créé par la résolu-tion concernant Al— Qaida et les Taliban », Rapport du Groupe de travail de 2005, repris dans lerapport 2007, p. 3 (Rapport du Groupe de travail du Conseil de sécurité créé par la résolution 1566[2004], S/2007/775, 31 décembre 2007).

20 Voy. par exemple, les critiques exposées par P. Klein, « Le Conseil de sécurité et la luttecontre le terrorisme : dans l’exercice de pouvoirs toujours plus grands ?», in RQDI (2007), HorsSérie, disponible à http://sqdiorg.com/volumes/pdf/hs07_klein.pdf.

21 A. Pellet, op. cit., p. 98.22 Rapport du Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des li-

bertés fondamentales dans la lutte antiterroriste, du 6 août 2010, A/65/258.


rité n’aurait le pouvoir de qualifier une situation de menace à la paix et à la sécu-rité internationales que dans le contexte d’une situation concrète, et non en fonc-tion d’un problème abstrait ou d’une hypothétique situation future.23 A l’analyse,il apparaît cependant que cet argument ne tient pas pour au moins trois raisons :i) l’article 39 de la Charte ne pose aucune précision de cet ordre, et laisse tout aucontraire penser qu’il existe une menace à la paix dès lors que le Conseil de sécu-rité « déclare qu’elle menace effectivement la paix » ;24 ii) la pratique montreclairement que la menace à la paix et à la sécurité internationales n’est pas unenotion figée mais a constamment évolué depuis 1945, pour finalement reflétertrès généralement, selon le terme de Jean-Marc Sorel, une « “ déviance ” par rap-port à un consensus tacite de la société internationale »,25 ce qu’est sans aucundoute le terrorisme ; et iii) les Etats de l’Organisation des Nations Unies ont,pour leur part, largement adhéré, et en tout cas n’ont pas contesté, la licéité de larésolution 1373(2001), laquelle est donc acceptée comme faisant droit par les Na-tions Unies dans leur ensemble.26 En second lieu, le Rapporteur spécial soutientque la résolution 1373 n’est pas licite car le Conseil de sécurité n’aurait « pascompétence pour encourager le développement progressif du droit internationalet sa codification, tâche qui est explicitement assignée à l’Assemblée générale auxtermes de la Charte des Nations Unies (art. 13, par. 1) ».27 Cet argument est en-core moins convaincant que le précédent : i) si l’article 13, par. 1, a. de la Charte,confère une compétence à l’Assemblée générale, elle ne la lui confère certaine-ment pas à titre exclusif. S’il en allait autrement, il faudrait aussi considérer quel’article 13, par. 1, b. de la Charte confère à titre exclusif à l’Assemblée généralela compétence de « faciliter ...la jouissance des droits de l’homme et des libertésfondamentales », ce qui conduirait à estimer — ce qui serait totalement déraison-nable — illicites toutes les résolutions, et elles sont nombreuses, du Conseil desécurité rendues pour des motifs humanitaires28 ; ii) l’Assemblée générale n’a ja-mais prétendu que le Conseil de sécurité empiétait sur ses compétences. Tout aucontraire, dans la Déclaration adoptée à l’issue du Sommet Mondial de 2005, elle

—————23 Ibíd., par. 36, p. 12.24 J. Combacau, Le pouvoir de sanction de l’ONU, étude théorique de la coercition non militaire,

Paris, A. Pedone, 1974, p. 10.25 J.-M. Sorel, « L’élargissement de la notion de menace à la paix », in J.-M. Sorel (dir.), Le

Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, Paris, SFDI/A, Pedone, 1995, pp. 3-57, p. 11.26 Voy. P. Klein, op. cit., p. 14.27 Rapport précité, par. 38, p. 13.28 Voir par exemple Y. Kerbrat, La référence au Chapitre VII de la Charte des Nations Unies

dans les résolutions à caractère humanitaire, LGDJ, 1995, 120 pp.


a loué l’action du Conseil en marquant sa parfaite acceptation des résolutions pri-ses dans le domaine de la lutte contre le terrorisme : « Nous encourageons leConseil de sécurité à étudier les moyens de renforcer son rôle de surveillance etde répression du terrorisme, notamment en harmonisant les normes des rapportsdemandés aux États, compte dûment tenu des mandats respectifs de ses organessubsidiaires chargés de la lutte antiterroriste. Nous nous engageons à coopérerpleinement avec les trois organes subsidiaires compétents dans l’accomplissementde leurs mandats ».29

Mais ce n’est finalement pas cet aspect là du débat, somme toute très politi-que, qui concentre l’attention. Les problèmes juridiques les plus graves se posenten réalité lorsque le Conseil adopte des « sanctions ciblées » qui portent atteinteaux libertés et droits des personnes privées. Ces sanctions sont essentiellementmises en oeuvre par le Comité 1267 dont la mission est d’élaborer et de tenir àjour une «Liste» de personnes physiques et morales soupçonnées par les Etats desympathie pour des terroristes, et dont il est requis des Etats qu’ils gèlent leursfonds et leur rendent tout voyage impossible. Ces sanctions constituent certes unprogrès. On peut en effet sans aucun doute les préférer à des mesures généralesplus classiques d’embargo, dont la pratique, notamment en Irak mais aussi enBosnie Herzégovine, a démontré qu’elles manquaient généralement leurs cibles :elles touchent certainement les populations innocentes qu’elles n’ont pas voca-tion à viser, et laissent tout aussi certainement indemnes les dirigeants des Etatsque, pourtant, l’on souhaite faire plier. Les « dommages collatéraux » qui en ré-sultent sur le plan humanitaire sont parfois très lourds, et même insupportables.Les sanctions ciblées sont de nature à résoudre ce problème là,30 mais elles enposent une nouvelle, qui est savoir dans quelle mesure elles sont compatibles avecles règles protectrices des droits de l’homme. La question est d’autant plus sensi-ble que les sanctions ciblées, notamment de gel des fonds des personnes visées,sont « particulièrement oppressives pour ceux qui y sont astreints ».31

—————29 Document final du Sommet mondial de 2005, 15 septembre 2005, A/60/L.1, par. 90, p. 25.30 C’est par exemple le constat clairement fait par l’Assemblée parlementaire du Conseil de

l’Europe dans sa Recommandation n.° 597 (2008) du 23 janvier 2008: « Les sanctions ciblées visantcertaines personnes ou entités («listes noires») décrétées par le Conseil de sécurité des NationsUnies (CSNU) et par le Conseil de l’Union européenne sont, en principe, préférables aux sanctionsgénérales pesant sur des Etats. Ces dernières ont souvent des conséquences néfastes sur les popula-tions vulnérables des pays concernés, généralement sans affecter leurs dirigeants, tandis que lessanctions ciblées ne nuisent qu’aux individus considérés comme responsables des violations en cau-se » (par. 3).

31 Tribunal de l’Union européenne, 30 septembre 2010, Kadi II, aff. T-85/09, par. 149.


Le Conseil de sécurité n’a pas voulu se poser immédiatement cette question.Au sein du Comité 1267, la procédure initiale de constitution des listes noiresétait fort simple : pour qu’une personne soit inscrite sur la liste, il suffisait qu’unEtat lui transmette son nom32. Aucune explication n’était requise ; le Comitéavait « confiance » dans la sagesse des Etats, qui pouvaient alors dénoncern’importe qui, et se bornait à enregistrer leurs demandes, pour aussitôt rendreobligatoire pour tous les Etats la mise en œuvre des sanctions à l’encontre despersonnes ainsi inscrites sur la liste. Ce mécanisme permettait toutes les erreurs,et tous les abus.33 Il y a eu quelques améliorations. Depuis la résolution1617(2005), les Etats doivent désormais fournir un mémoire expliquant les motifsde leur proposition d’inscrire une personne sur la liste. Par ailleurs, la résolution1735 (2006) a mis en place une fiche-type destinée aux demandes d’inscription,obligeant les Etats à fournir des justifications à leurs demandes d’inscription.Mais même si ceci tendait dès 2006 à rendre plus transparentes les motivationsdes Etats aux yeux de leurs pairs, les personnes visées par les sanctions restaientdans l’ignorance la plus totale de ce qui leur était reproché.

Les critiques quant au caractère inadmissible de cette procédure au regard desdroits fondamentaux, notamment du droit d’être informé des sanctions et de ce-lui de se défendre, et les appels à sa modification, se sont faits de plus en plus

—————32 Dans son Sixième Rapport, l’Équipe d’appui analytique et de surveillance des sanctions cons-

tituée en application des résolutions 1526 (2004) et 1617 (2005) du Conseil de sécurité concernantAl-Qaida, les Taliban et les personnes et entités qui leur sont associées, précise le déroulement de laprocédure de la manière suivante : « Le Comité examine toutes les propositions d’inscription sur laListe de la même manière, qu’elles émanent de l’un de ses États membres ou d’un quelconque autreÉtat. Une fois reçue, la demande est communiquée à l’ensemble des 15 membres, qui ont ensuitecinq jours ouvrables pour faire part de leurs objections. Si aucune objection n’est reçue,l’inscription est approuvée mais tout membre du Comité peut aussi demander un délai supplémen-taire, auquel cas la décision est mise en attente jusqu’à ce que le membre en question soit prêt àpoursuivre. Ces «mises en attente» se produisent généralement lorsqu’un membre juge que davan-tage d’informations sont nécessaires pour justifier l’inscription sur la Liste, ou lorsqu’il a besoin deplus de temps pour évaluer la demande. Un membre peut demander au Président de se mettre enrapport avec l’État requérant pour obtenir des données complémentaires, ou le faire lui-même à ti-tre bilatéral. La décision d’inscription sur la Liste étant prise par consensus, le rejet d’une demande,par opposition à sa « mise en attente », par l’un quelconque des membres du Comité, suffit à cequ’il soit refusé d’y donner suite » ; Document du Conseil de sécurité du 8 mars 2007, S/2007/132,par. 44, p. 19.

33 Le Comité pouvait refuser une inscription demandée par un Etat. Il suffisait pour cela que leconsensus ne se fasse pas sur l’inscription. Mais puisque les demandes n’avaient pas à être motivées,il était impossible pour les membres du Comité ni de saisir les raisons d’une demande d’inscription,ni d’en contester le bien fondé.


pressants. Même l’Assemblée générale des Nations Unies en est venue à deman-der au Conseil de sécurité, dans le Document final du Sommet mondial de 2005,de veiller à ce que ses procédures de sanction « soient équitables et transparentes».34 Dans son Deuxième Rapport, l’Équipe d’appui analytique et de surveillancedes sanctions créée en application des résolutions 1526 (2004) et 1617 (2005)concernant Al-Qaida, les Taliban et les personnes et entités qui leur sont asso-ciées35 en prenait acte et proposait des modifications marginales de la procédure,mais estimait en tout état de cause qu’aucun réel problème juridique ne se posaitpuisque, selon elle : « la Liste n’est pas un instrument pénal et on n’est pas tenude se conformer à des règles pénales de preuve ou de procédure avant d’y inscriredes personnes ou des entités ».36 Le Conseil a repris cet argument en 2009 en in-diquant que ses sanctions « se veulent préventives et indépendantes des règlespénales de droit interne »,37 comme si cela suffisait à l’exempter du strict respectdes droits fondamentaux. En réalité, la qualification des sanctions ciblées commeétant « pénales », « administratives » ou « de police » à raison de leur objetn’emporte aucun effet sur le régime que le droit international des droits del’homme impose de respecter.38 Les effets des sanctions, « particulièrementoppressives», comme le souligne à juste titre le juge de l’Union européenne en2010,39 suffisent à rendre impératif le respect des droits fondamentaux, et en par-ticulier le droit d’être informé des motifs d’une sanction, et le droit à un recourseffectif.40

—————34 Résolution 60/1 de l’Assemblée générale, par. 109.35 L’Équipe d’appui analytique et de surveillance des sanctions (l’Equipe d’appui) a été créée

en application de la résolution 1526 (2004) du Conseil de sécurité. Son mandat a été prorogé par larésolution 1617 (2005). Elle produit des rapports très instructifs relatifs à la politique des sanctions,la manière dont elles sont décidées, leurs effets, les contestations dont elles font l’objet, etc.

36 Document du Conseil de sécurité daté du 15 février 2005, S/2005/83, par. 53, p. 19.37 Résolution 1904(2009) du 17 décembre 2009, préambule.38 Sur ce débat, voir A. Miron, op. cit., pp. 360-361. Dans son Neuvième Rapport, l’Equipe

d’appui montre qu’elle a bien conscience de la fragilité de sa thèse, et reconnaît qu’il « y a deschances que l’on continue de contester la thèse du Conseil selon laquelle le régime est de caractèrepréventif et administratif (plutôt que répressif) », Neuvième Rapport de l’Equipe d’appui, du 13 mai2009, S/2009/245, par. 34, p. 16.

39 Tribunal de l’Union européenne, 30 septembre 2010, Kadi II, aff. T-85/09, par. 149.40 Sur le même sujet, le Rapporteur spécial sur la promotion de la protection des droits de

l’homme et des libertés fondamentales soulignait dans un rapport de 2006 que « il est communé-ment admis que la décision de porter des accusations au pénal ou au civil dépend de la gravité de lasanction ou de la punition », Rapport du 16 août 2006, doc. A/61/267, par. 35, p. 17. L’argumentconsistant à dire que l’inscription sur la liste n’a pas de caractère pénal est d’autant plus douteuxque certains juges répressifs nationaux ont justifié leurs propres décisions répressives par le fait


Le Troisième Rapport marque une légère évolution. L’Equipe d’appui y fait partde manière très modérée de sa conviction que le Conseil de sécurité devrait faireévoluer sa procédure car « tout progrès en matière de garantie d’une procédure ré-gulière limite le risque d’une décision contraire qui pourrait compliquerl’application. Certes, l’on redoute, à juste titre, un éventuel affaiblissement des sanc-tions, ou qu’il n’y ait de la « complaisance » face au terrorisme, mais une améliora-tion des procédures de radiation permettrait de les renforcer tout en les rendantplus équitables. Finalement, une procédure régulière n’est rien d’autre qu’une pro-cédure. Elle ne porte pas atteinte sur le fond au programme de lutte contre le terro-risme mis en œuvre par l’ONU, mais renforce au contraire les sanctions en élargis-sant leur soutien international ».41 Le Quatrième Rapport est bien plus alarmiste enfaisant état d’un mouvement de contestation devenant massif : « plus de 50 États, detoutes les régions, ont signalé que les procédures suivies par le Comité pour inscrireun nom sur la Liste ou le radier devaient respecter les droits des intéressés et leprincipe de transparence ».42 Le Cinquième Rapport ajoute que de nombreux rap-ports et analyses produits par des universitaires et des juristes, réclament une révi-sion en profondeur de la procédure d’inscription sur la liste.43

Face à cette pression, le Conseil de sécurité s’est lentement laissé convaincre àpartir de 2006 qu’il lui fallait faire évoluer en profondeur ses pratiques. Mais leprocessus est lent et le résultat reste insatisfaisant.

La résolution 1730 du 19 décembre 2006 a d’abord instauré un «point fo-cal», qui centralise les demandes de radiation par lesquelles les personnes ins-crites demandent à être retirées de la liste. Grâce à ce mécanisme, les person-nes visées ont le droit de présenter une sorte de « mémoire en défense» pourjustifier de leur innocence, mais seulement en vue de leur radiation de la liste ;cette procédure ne permet toutefois pas de s’opposer à l’inscription sur la liste.—————même de l’inscription sur la liste du Comité. Par exemple, en juin 2005, la Cour suprême italienne aexpressément reconnu la valeur probante du document attestant l’inscription d’une personne oud’un groupe sur la Liste. Selon cette Cour : « Les documents établis par des organisations interna-tionales, même s’ils ne sont pas considérés comme des éléments de preuve exacts et complets ducaractère terroriste d’un groupe, peuvent être utilisés par le juge pour établir l’existenced’indications sérieuses de la culpabilité. Ces documents peuvent servir de point de départ à une en-quête car ils constituent la preuve du fait qu’une organisation internationale a adopté des mesuresrépressives à l’encontre de tels terroristes», Sixième Rapport de l’Equipe d’appui, S/2007/132/, 8mars 2007, p. 16.

41 Document du Conseil de sécurité daté du 9 septembre 2005, S/2005/572, par. 54, p. 20.42 Document du Conseil de sécurité daté du 10 mars 2006, S/2006/154, par. 40, p. 15.43 Document du Conseil de sécurité daté du 20 septembre 2006, S/2006/750, pars. 38-43, pp.

15-18.


Par ailleurs, la procédure est également fort critiquable dès lors que ce sontceux là mêmes qui ont décidé l’inscription qui se prononcent sur la pertinencede la défense présentée par les personnes visées, qui s’érigent donc en juges etparties. La résolution 1735 (2006) du 22 décembre 2006 a pour sa part instituél’obligation pour les Etats, lorsqu’ils proposent au Comité d’inscrire des nomssur la Liste, de fournir un exposé aussi détaillé que possible des motifs de lademande d’inscription, et de préciser les éléments du mémoire qui pourraientêtre divulgués aux fins de notification à l’individu ou à l’entité dont le nom estporté sur la Liste, et ceux qui pourraient l’être aux États Membres qui en fontla demande. Ceci devait permettre d’informer les personnes privées concer-nées des raisons de leur inscription sur la liste après ladite inscription.44 Maisl’information en cause demeure partielle et ne permet pas d’exercer un quel-conque recours, ce qui relativise largement la valeur des « droits de la défen-se » consentis en 2006.

La procédure, au tournant de 2006, était donc toujours peu respectueusedes droits de la défense. D’ailleurs, en 2008, l’Assemblée parlementaire duConseil de l’Europe s’en indignait dans des termes d’une rare virulence:« L’Assemblée constate que les normes de procédure et de fond actuellementappliquées par le CSNU et par le Conseil de l’Union européenne, malgré quel-ques améliorations récentes ...bafouent les principes fondamentaux des droitsde l’homme et de la prééminence du droit... L’Assemblée considère ces prati-ques comme indignes d’instances internationales telles que les Nations Unieset l’Union européenne ».45

C’est dans ce contexte qu’est intervenu l’arrêt Kadi de la Cour de l’Unioneuropéenne, du 3 septembre 2008.46 Cette affaire, comme les faits qui en for-ment la trame de fond, sont sans doute célèbres,47 mais on peut les rappelerbrièvement. Le Comité 1267 a publié le 8 mars 2001 la première liste consoli-dée des personnes et entités devant être soumises au gel des fonds en vertu des

—————44 Voir les paragraphes 10 et 11 de la résolution.45 Résolution 1587(2008) du 23 janvier 2008 de l’Assemblée parlementaire du Conseil de

l’Europe.46 CJCE, Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation /Conseil et

Commission, 3 septembre 2008, C-402/05 P et C-415/05 P.47 Sur cette affaire, voir notamment les Actes du Colloque sur La rencontre des droits, sous la direction

de J. M. Thouvenin, publiés à la Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne 529 (juin 2009) ;voir aussi J.-M. Thouvenin, « Le droit communautaire, le droit international, et l’arrêt Kadi du 3 septem-bre 2008 », in RMCUE 523 (décembre 2008), p. 653; « Les décisions du Conseil de sécurité en procès », inliber amicorum Jean-Pierre Cot, Le procès international, Bruxelles, Bruylant, 2009, pp. 309-321.


résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) du Conseil de sécurité. Cette liste a étémodifiée et complétée à diverses reprises depuis lors. Le règlement (CE)n° 467/2001 est venu transposer cette liste en droit européen, pour former labase légale de la mise en œuvre dans l’Union européenne des sanctions ciblées.L’annexe I du règlement (CE) n° 467/2001 contient la liste des personnes, desentités et des organismes visés par le gel des fonds. Aux termes de l’article 10,paragraphe 1, du règlement, la Commission européenne est habilitée à modi-fier ou à compléter ladite annexe I sur la base des décisions du Conseil de sé-curité. C’est selon cette procédure que M. Kadi, un résident de l’Arabie Saou-dite, a été inscrit sur la liste européenne par la Commission, afin que tous sesavoirs et autres ressources financières dans la Communauté soient gelés. M.Kadi a alors saisi le Tribunal de première instance d’une demande d’annulationdu règlement, au motif qu’il avait été inscrit sur la liste et avait subi des sanc-tions sans jamais avoir l’occasion de présenter sa défense. Mais le règlementcommunautaire s’étant borné à transposer les décisions du Conseil de sécurité,ce sont, indirectement mais indubitablement, les procédures d’adoption dessanctions ciblées prises par l’organe onusien qui étaient contestées commecontraires aux droits fondamentaux.48 Dans son arrêt du 21 septembre 2005,le Tribunal de première instance rejeta la demande de M. Kadi, sur la base deraisonnements fort discutables.49 Saisi sur pourvoi, la Cour donna raison à M.Kadi, et annula le règlement, pour autant qu’il le concernait, au motif qu’iln’avait pas respecté ses droits fondamentaux à être entendu, à un recourseffectif, ainsi que son droit de propriété.

—————48 J. Dutheil de la Rochère, « Droit de l’Union, droit international et droits fondamentaux»,

in Le droit à la mesure de l’homme, Mélanges en l’honneur de Philippe Léger, Paris, Pedone, 2006,p. 157.

49 Sur l’arrêt du Tribunal, v. not. D. Simon et F. Mariatte, « Le tribunal de première ins-tance des communautés, Professeur de droit international ; à propos des arrêts Yusuf, Al Baraa-kat International Foundation et Kadi du 21 septembre 2005 », Europe, déc. 2005, p. 6 ; C. To-muschat, « Case T-306/01, Ahmed Ali yusuf and Al Baraakat International Foundation v.Council and Commission ; Case T-315/01, Yassin Abdullah Kadi v. Council and Commission »,CML Rev. 2006, p. 537 ; J. Dutheil de la Rochère, « Droit de l’Union, droit international etdroits fondamentaux», in Le droit à la mesure de l’homme, Mélanges en l’honneur de PhilippeLéger, Paris, Pedone, 2006, pp.151-161 ; A. Miron, « La jurisprudence du tribunal de premièreinstance à propos de l’inscription sur les listes terroristes », in RMCUE 511 (septembre 2007),pp. 526-531 ; A. Pellet, « Les rapports de systèmes après l’affaire Kadi — Constitutionnalisa-tion du droit des Nations Unies ou triomphe du dualisme ? », in RMCUE 529 (juin 2009), pp.415-418, pp. 416-417.


Cette décision a fait grand bruit50 au sein même du Conseil de sécurité.51 Ellea « officialisé » et donné une conséquence juridique concrète au fait que le Con-seil de sécurité ne respecte pas les droits fondamentaux, tout en attestant de lafragilité de ses décisions lorsqu’elles sont prises dans des conditions juridiquesdouteuses. Ceci a fait naître le risque que d’autres Etats s’estiment autorisés à re-fuser d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité à raison de contrariétésavec leur droit interne.52 On s’est donc légitimement demandé s’il fallait, pour

—————50 « L’événement judiciaire le plus marquant à avoir eu des répercussions sur le régime depuis

sa mise en place », selon le Neuvième Rapport de l’Equipe d’appui, du 13 mai 2009, S/2009/245,par. 19, p. 12.

51 Voy. J.-M. Thouvenin, « Le choc du droit communautaire et du droit international, encorel’arrêt Kadi », in RMCUE 524 (janvier 2009), pp. 30-31; R. Chemain, « Les “suites” de l’arrêt Kadi », inRMCUE 529 (juin 2009), pp. 387-393. L’affaire Kadi a connu un rebondissement. A la suite de l’arrêtdu 3 septembre 2008, le Président du Comité a communiqué une synthèse des raisons de l’inscriptionde M. Kadi sur la liste au Représentant de la France auprès des Nations Unies, permettant la trans-mission de ce document à M. Kadi ainsi qu’à ses avocats. Cette communication a également été trans-mise à la Commission européenne afin qu’elle la transmette à M. Kadi et le mette en mesure de présen-ter sa défense. Finalement, la Commission a adopté un nouveau règlement, n.° 1190/2008 du 28novembre 2008 (applicable avec effet rétroactif au 30 mai 2002), qui maintenait l’inscription de M. Ka-di sur la liste, après « avoir attentivement examiné (ses) observations». Saisi par M. Kadi d’un recoursen annulation contre cette nouvelle décision, le Tribunal de l’Union européenne l’a annulée, au motif,notamment, que : « les droits de la défense du requérant n’ont été respectés que de manière purementformelle et apparente, la Commission s’étant en réalité estimée rigoureusement tenue par les apprécia-tions du comité des sanctions et n’ayant dès lors à aucun moment envisagé de remettre celles-ci en causeà la lumière des observations du requérant » (Tribunal de l’Union européenne, arrêt du 30 septembre2010, Kadi II, aff. T-85/09, par. 171), puisque « les quelques éléments d’information et les vagues allé-gations figurant dans le résumé des motifs apparaissent comme étant manifestement insuffisants pourpermettre au requérant de réfuter de façon efficace les accusations dont il fait l’objet, en relation avec saprétendue participation à des activités terroristes » (ibíd.., par. 174).

52 Cette hypothèse avait toutefois été sereinement envisagée par le Rapporteur spécial dans sonrapport de 2006 : « Le Rapporteur spécial estime que si aucun recours approprié ou adéquat n’estdisponible à l’échelon international, des procédures nationales de contrôle — même pour les listesinternationales — sont nécessaires, et que les États qui appliquent les sanctions doivent en dispo-ser »; Rapport du Rapporteur spécial sur la promotion de la protection des droits de l’homme et des li-bertés fondamentales,16 août 2006, A/61/267, par. 39, p. 19. De même, l’Equipe d’appui a considé-ré que le contrôle judiciaire national était finalement une bonne chose, tant qu’il ne sape pas demanière générale l’autorité du Conseil de sécurité : « l’Équipe de surveillance croit qu’en l’état ac-tuel des choses le concours des juridictions nationales et régionales, conjugué au processus du pointfocal et à la révision des noms figurant sur la Liste, prévue par la résolution 1822 (2008), peut enfait aider le Comité à renforcer le régime de façon à ce qu’il réponde efficacement à la menace d’Al-Qaida et des Taliban sans saper pour autant l’autorité du Conseil de sécurité », Neuvième Rapportde l’Equipe d’appui, du 13 mai 2009, S/2009/245, par. 18, p. 12.


rendre les sanctions ciblées conformes aux droits de l’homme, les soumettre à uncontrôle juridictionnel.53

La solution n’est pas impensable. Le Secrétaire général des Nations Unies s’estfait à cet égard le porte-parole de la thèse la plus répandue, qui est que la person-ne soumise à une sanction ciblée devrait avoir « the right to review by an effectivereview mechanism. The effectiveness of that mechanism will depend on its im-partiality, degree of independence and ability to provide an effective remedy, in-cluding the lifting of the measure and/or, under specific conditions to be deter-mined, compensation ».54

Mais le Conseil de sécurité n’a pas pu se résoudre à voir son autorité mise encause devant une quelconque autorité internationale indépendante. L’Equiped’appui l’explique d’ailleurs sans détours : « Il est difficile d’imaginer que le Con-seil de sécurité accepte qu’un quelconque groupe d’experts semblant amenuiserson autorité absolue puisse prendre des mesures concernant des questions relati-ves à la paix et à la sécurité internationales, telles qu’elles sont consacrées dans laCharte. Cet argument s’oppose à l’idée d’un groupe d’experts ayant davantagequ’un rôle consultatif, ainsi qu’à la diffusion de ses avis, pour éviter de vider deleur sens les décisions du Conseil».55

Le Conseil s’est finalement seulement laissé convaincre d’instaurer en son seinun «Médiateur», par la résolution 1904(2009) du 17 décembre 2009. A l’imaged’un juge, ce Médiateur exercera ses fonctions en toute indépendance et impar-tialité et ne sollicitera ni ne recevra d’instructions d’aucun gouvernement ;56 sesfonctions n’en font cependant pas du tout un juge, mais l’équivalent d’un rappor-teur au sein d’une juridiction, ou encore d’un avocat général. Son rôle est en effetd’instruire le dossier des demandes de radiation de la liste selon une procédurede collecte d’information puis de concertation à l’issue de laquelle il transmet unrapport au Comité, contenant notamment « les principaux arguments relatifs à lademande de radiation, formulés à l’intention du Comité á partir de l’analyse detoutes les informations dont il dispose et de ses observations ».57 Il n’est certai-nement pas exact, comme le soutient le Rapporteur spécial sur la promotion et laprotection des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte anti-

—————53 Voy. J.-M. Thouvenin, « Le juge international peut-il contrôler la légalité des sanctions

adoptées par le Conseil de sécurité? », in RMCUE 529 (2009), pp. 373-379.54 La position du Secrétaire général a été présentée par le Conseiller juridique de l’ONU, M.

Michel, lors d’une réunion du Conseil de sécurité du 22 juin 2006, S/PV.5474, p. 5.55 Huitième Rapport de l’Equipe d’appui, 14 mai 2008, S/2008/324, par. 41, p. 18.56 Résolution 1904(2009), point 20.57 Ibíd., annexe II, point 7, c).


terroriste, dans un récent rapport, que le Médiateur « n’est même pas habilité àfaire des recommandations au Comité »,58 puisque, tout au contraire, il lui estexpressément demandé de produire ses observations sur la demande de radia-tion. Mais l’intervention de ce Médiateur n’est évidemment pas suffisante à apai-ser les critiques. Comme le dit fort justement le Tribunal de première instance del’Union européenne dans son arrêt Kadi II du 30 septembre 2010, à ce jour, et endépit des critiques quasi unanimes auxquelles il est confronté: « le Conseil de sé-curité n’a toujours pas estimé opportun d’établir un organe indépendant et im-partial chargé de statuer, en droit comme en fait, sur les recours dirigés contre lesdécisions individuelles prises par le comité des sanctions. En outre, ni le méca-nisme du point focal ni l’office du médiateur ne remettent en cause le principeselon lequel la radiation d’une personne de la liste du comité des sanctions re-quiert un consensus au sein de ce comité. De plus, le choix des éléments de preu-ve qui peuvent être révélés à l’intéressé continue à relever de l’entière discrétionde l’État qui a proposé l’inscription de celui-ci sur la liste du comité des sanc-tions, et aucun mécanisme ne garantit que l’intéressé dispose de suffisammentd’éléments d’information pour lui permettre de se défendre utilement (ni mêmequ’il connaisse l’identité de l’État qui a demandé son inscription sur la liste ducomité des sanctions). Pour ces motifs au moins, la création du point focal et dumédiateur ne saurait être assimilée à l’institution d’un recours juridictionneleffectif contre les décisions du comité des sanctions ».59

Pourtant, on peut croire que, dans l’esprit même des membres du Conseil, cequi a été concédé jusqu’à présent n’est qu’une étape dans un processus qui, iné-luctablement, devrait à terme conduire au plein respect des droits fondamen-taux.60 C’est du moins une des interprétations que l’on peut donner de la décla-ration du Président du Conseil de sécurité à la suite de sa 6390 séance tenue le 27septembre 2010, dans laquelle il indique que le Conseil « reste résolu à faire en—————

58 Rapport du Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des li-bertés fondamentales dans la lutte antiterroriste, du 6 août 2010, A/65/258, par. 56, p. 19.

59 Tribunal de l’Union européenne, 30 septembre 2010, Kadi II, aff. T-85/09, par. 128.60 L’Equipe d’appui, dans son Neuvième Rapport, se dit à la fois convaincu que si les avancées

déjà réalisées sont majeures, d’autres réformes de la procédure devraient être adoptées : « l’Équipepense que grâce aux procédures actuellement en place il y aura moins de chances à l’avenir que lerégime soit mis en cause et que les actions engagées soient couronnées de succès. Les critères que leComité a définis à l’intention des États qui soumettent des noms à inscrire sur la Liste récapitulati-ve, le processus de réexamen désormais en vigueur et les procédures actuelles de radiation de laListe sont autant d’améliorations de fond majeures apportées au régime. Cela dit, l’Équipe estd’avis que le Comité pourrait améliorer encore ses procédures dans ces trois domaines », NeuvièmeRapport, ed. cit., par. 25, p. 14.


sorte qu’il soit institué des procédures équitables et claires pour l’inscriptiond’individus et d’entités sur les listes des comités des sanctions et leur radiation deces listes, ainsi que pour l’octroi d’exemptions pour raisons humanitaires etrappelle, dans ce contexte, ses résolutions 1822 (2008) et 1904 (2009), y comprisla désignation d’un médiateur et d’autres aménagements d’ordre procédural ap-portés au régime des sanctions contre Al-Qaida et les Taliban ».61 Cela signifie-t-il que le Conseil est satisfait du chemin déjà parcouru, ou bien qu’il est conscientdu chemin qu’il lui reste à parcourir ? La seconde option est la plus plausible.Certains Etats membres du Conseil sont d’ailleurs très clairs à cet égard. Le Me-xique, en particulier, a tout récemment « insisté » sur le fait que « les procéduresne seront pas équitables ni claires tant que nous ne disposerons pas d’un recoursutile pour l’inscription et la radiation ».62

La pression sur le Conseil de sécurité se fait de plus en plus forte. On attendalors de lui qu’il se montre une nouvelle fois inventif, et qu’il crée enfin le« comité des recours », indépendant, impartial, et doté d’un pouvoir décisionnel,sans lequel sa procédure de sanctions ciblées demeurera indigne des NationsUnies.

—————61 Déclaration du président du Conseil de sécurité daté du 27 septembre 2010,

S/PRST/2010/19, par. 22, p. 4.62 Document du Conseil de sécurité daté du 27 septembre 2010, S/PV.6390, p. 19.

El régimen de no proliferación nuclear en el siglo XXI:la necesaria adaptación de un sistema heredado

ELENA DEL MAR GARCÍA RICOProfesora titular de Derecho Internacional Público

y Relaciones Internacionales. Universidad de Málaga

1. INTRODUCCIÓN

En el clima favorable propiciado por el fin de la Guerra Fría, la decisión adopta-da en 1995 de prorrogar indefinidamente el Tratado de No Proliferación Nuclear(TNP, en adelante) generó un alto grado de optimismo en torno al futuro del ré-gimen de no proliferación nuclear en los albores del siglo XXI y la consecución delos principales objetivos perseguidos por este instrumento convencional.1

Sin embargo, la nueva centuria nos ha devuelto a un panorama internacionalde la seguridad nuclear bien diferente, que encontró fiel reflejo en el rotundo fra-caso de la Conferencia de Revisión del TNP que se celebró en 2005 y se sitúa enel origen de los numerosos esfuerzos realizados en los últimos años para reforzary afianzar un tratado internacional que constituye la piedra angular del régimende no proliferación y el desarme nuclear, cuya última conferencia de revisión tu-vo lugar entre los días 3 a 28 de mayo de 2010.

De este modo, uno de los anhelos más arraigados y perseverantes de la socie-dad internacional desde el inicio de la era nuclear en agosto de 1945, esto es, eldesarme y la no proliferación nuclear, ha vuelto a ocupar un lugar destacado en la

—————1 Auténtico pilar central «in the global quest to prevent a destabilising armament competition

and nuclear war», en palabras de J. P. Zanders (ed.), «Introduction», en «Nuclear Weapons Afterthe 2010 NPT Review Conference», 120 Chaillot Papers April 2010, p. 5.


agenda internacional poniendo de manifiesto los nuevos retos que suscita para laseguridad en el siglo XXI la pervivencia de viejos problemas o cuestiones que, le-jos de quedar resueltos en el pasado, se proyectan con fuerza sobre la sociedadinternacional contemporánea.

De ahí que hayamos considerado adecuado y pertinente, en aras a enriquecerla presente obra colectiva destinada al análisis de la seguridad internacional en elsiglo XXI, examinar desde una perspectiva eminentemente iusinternacionalista lasituación por la que atraviesa en la actualidad el régimen de no proliferación nu-clear así como las perspectivas de futuro que se ciernen sobre el mismo tras la re-ciente conferencia de revisión del TNP.

Para ello resulta obligado realizar una sumaria exposición acerca de cuáleshan sido los elementos fundamentales a través de los cuales se ha concretado enlas últimas décadas el interés de la sociedad internacional por evitar que el desa-rrollo de la tecnología y materiales necesarios para la obtención de energía nu-clear pueda ser desviado hacia el campo bélico y utilizado con fines armamentís-ticos.

Ahora bien, hemos de advertir que nuestro análisis se centrará a partir de esasconsideraciones previas sobre el instrumento jurídico internacional en torno alcual gira el régimen de no proliferación nuclear, el TNP, su estructura y ámbitode aplicación material y temporal, las obligaciones jurídicas que impone a los Es-tados partes en el mismo, así como las luces y sombras que la Conferencia de Re-visión celebrada en mayo de 2010 arroja sobre este régimen jurídico-convencional con vistas a hacer frente a los formidables desafíos que el panoramanuclear presenta en la actualidad.

2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL ACTUAL RÉGIMENDE NO PROLIFERACIÓN NUCLEAR

El interés por la creación de un sistema internacional que facilitara el acceso detodos los Estados a la tecnología nuclear, pero garantizando al mismo tiempo quela misma no se utilizaría para fabricar armas nucleares, se puso de manifiesto enlos comienzos de la Organización de las Naciones Unidas.

Así, en fecha tan temprana como 1946, la Asamblea General procedía a crearuna «Comisión encargada de estudiar los problemas surgidos con motivo deldescubrimiento de la energía atómica»,2 y de promover informes y hacer reco-

—————2 Véase Resolución 1 (I), de 24 de enero de 1946.

EL RÉGIMEN DE NO PROLIFERACIÓN NUCLEAR EN EL SIGLO XXI 43

mendaciones a los órganos principales, relativos al canje de instrumentos científi-cos destinados al desarrollo de la energía nuclear con fines pacíficos, la regula-ción de esta fuente de energía, eliminar de los arsenales militares este tipo de ar-mas y ofrecer garantías frente a su utilización para aquellos países que cumplierancon sus compromisos en esta materia.

Mas ya entonces, tanto Estados Unidos como la URSS habían realizado ensa-yos con armas nucleares y empezaban a crear sus arsenales nucleares, por lo queno resulta extraño que la actividad de la recién creada Comisión de EnergíaAtómica cesara de facto tras la adopción de la Resolución de la Asamblea General299 (IV), de 23 de noviembre de 1949, en la cual se recoge el convencimiento deeste órgano plenario de que «si se utiliza la energía atómica con fines pacíficosaumentará el bienestar de la humanidad, pero si se la emplea con fines bélicospuede acarrear la destrucción de la humanidad».3

En el contexto de la recién inaugurada Guerra Fría, el enfrentamiento entreestas dos grandes superpotencias provocó, en definitiva, que los avances en elobjetivo de crear un sistema jurídico internacional inspirado en el principio de noproliferación nuclear fueran muy escasos. El único paso significativo en esta ma-teria durante las primeras décadas de funcionamiento de Naciones Unidas loconstituye la creación en 1957, a propuesta de Estados Unidos, del OrganismoInternacional de la Energía Atómica (OIEA, en adelante), encargado de la dobleresponsabilidad de promover y controlar la energía nuclear con fines pacíficos.

A principios de los años sesenta, la crisis de octubre de 1962 con los misilesnucleares que se habían instalado en Cuba hizo cobrar un renovado impulso alprincipio de la no proliferación nuclear,4 lo cual, unido a la primera explosiónnuclear china en 1964, condujo a las que en aquel momento eran las cuatro po-tencias nucleares (Estados Unidos, Unión Soviética, Reino Unido y Francia) apropiciar la adopción de medidas jurídico-diplomáticas que pusieran límites alincremento del número de países que poseían armamento nuclear.

De este modo comienza en 1965 la negociación que conduciría a la adopciónde un tratado internacional en la materia, cuyos principios fundamentales apare-cen ya establecidos en la Resolución de la Asamblea General 2028 (XX), adopta-da en ese mismo año bajo el significativo título de «La no proliferación de las ar-—————

3 En aras a lo cual, «1. Encarece a todas las naciones que se unan en tal desarrollo y empleo co-operativos de la energía atómica con fines pacíficos»; e «2. Invita a todos los gobiernos a hacer todolo que esté a su alcance para posibilitar, mediante la aceptación de un control internacional eficaz,la prohibición y eliminación efectiva de las armas atómicas». En parecidos términos se expresaronla Resolución 41 (I), de 14 de diciembre de 1946, y la 191 (III), de 4 de noviembre de 1948.

4 Véase en este sentido la Resolución 1908 (XVIII), de 27 de noviembre de 1963.


mas nucleares».5 Esta Resolución aportaba como principal novedad la ampliacióndel concepto de no proliferación, ya que «hasta ese momento nunca se había te-nido en cuenta [...] el aumento de armas nucleares en manos de las potencias yanucleares. Sólo se había hecho referencia al incremento del número de Estadosen posesión de este tipo de armamento».6 Empleando una terminología amplia-mente aceptada, el nuevo concepto de proliferación abarcaría tanto la prolifera-ción «vertical» como la «horizontal», esto es, la adquisición de armas nuclearespor parte de los Estados ya nucleares, y la adquisición de este tipo de armas dedestrucción masiva por Estados que no lo sean.

Como resultado de estas nuevas premisas, se adoptó el Tratado sobre la NoProliferación de Armas Nucleares en Londres, Moscú y Washington el 1 de juliode 1968 con el objetivo de evitar la proliferación de armas nucleares, facilitar lacooperación para el uso pacífico de la energía nuclear y ampliar el objetivo a laconsecución del desarme nuclear. El mismo establece dos regímenes obligatoriosdiferentes, según se trate de Estados poseedores o no poseedores de armas nu-cleares,7 que supone la renuncia para estos últimos a fabricar, poseer, recibir ocontrolar armas nucleares (artículo II), mientras aquellos se comprometen a noinducir o ayudar a la producción de tales armas y a no transferir su posesión ocontrol a Estados no poseedores (artículo I).

Para verificar el cumplimiento de esas obligaciones, se establece un sistema desalvaguardias del OIEA sobre las instalaciones nucleares de los Estados no po-seedores (artículo III). De este modo, el organismo creado una década atrás pasaa desempeñar un papel fundamental en el régimen de no proliferación nuclearinstaurado con la entrada en vigor en 1970 del TNP. El mismo está ligado a unsistema de salvaguardias que comprende un amplio conjunto de medidas técnicasmediante las cuales el OIEA verifica, de manera independiente, la veracidad delas declaraciones hechas por los Estados respecto a sus materiales y actividadesnucleares, para garantizar que los materiales e instalaciones nucleares declaradasse han empleado para fines exclusivamente pacíficos.

Durante más de cuatro decenios, por consiguiente, el sistema de salvaguardiasdel OIEA se ha convertido en pieza clave del régimen de no proliferación nu-

—————5 Véase Resolución 2028 (XX), de 19 de noviembre de 1965.6 En acertadas palabras de V. Garrido Rebolledo, «El futuro del régimen de no proliferación

nuclear: la conferencia de revisión del TNP de 2010», en Instituto Español de Estudios Estratégi-cos- Ministerio de Defensa, Panorama Estratégico 2009/2010, marzo 2010, pp. 187-234, en p. 193.

7 El artículo IX.3 in fine establece que «A los efectos del presente tratado, un Estado poseedorde armas nucleares es un Estado que ha fabricado y hecho explotar un arma nuclear u otro disposi-tivo nuclear explosivo antes del 1 de enero de 1967».


clear. Un sistema que se vio reforzado tras la aprobación en mayo de 1997 de unModelo de Protocolo a los Acuerdos de Salvaguardias recogidos en el TNP quepermitirá a este organismo extender sus competencias a los materiales e instala-ciones nucleares que no han sido declarados, siempre y cuando los Estados ratifi-quen el protocolo adicional basado en este modelo y asuman esta obligación jurí-dico-convencional.

Además del TNP y la relevante labor desempeñada por el OIEA, debemosmencionar los esfuerzos que se han realizado en el ámbito regional a través detratados de establecimiento de Zonas Libres de Armas Nucleares (ZLAN, enadelante), esto es, espacios dentro de los cuales los Estados que ejercen compe-tencias soberanas asumen el compromiso de prohibir el ensayo, uso, fabricación,adquisición, instalación o emplazamiento de armas nucleares, mientras que laspotencias nucleares se comprometen a respetar el carácter militarmente desnu-clearizado de ese espacio.8

No en vano, su objetivo final es el logro del desarme general y completo,9 sibien su objetivo inmediato es el fortalecimiento de la seguridad regional y la delos Estados miembros de esas Zonas a través de la prohibición de la posesión, eluso o amenaza de las armas nucleares dentro del área de aplicación de cada tra-tado así como del compromiso de los Estados poseedores de armas nucleares ha-cia esa zona a través de las garantías negativas de seguridad.

De ahí que podamos afirmar que las ZLAN han contribuido significativamen-te al proceso de no proliferación nuclear. Los Estados partes en estos instrumen-tos convencionales no solo se han comprometido a no desarrollar, adquirir o usararmas nucleares sino también han adquirido el compromiso de no desplegar ar-mas nucleares que pertenezcan a otro Estado en sus territorios. De este modo, alreducirse el ámbito geográfico en el que se pueden efectuar instalaciones u ope-raciones con armas nucleares, se coadyuva a la no proliferación. Además, lasZLAN favorecen este objetivo al eliminar una motivación importante que solía

—————8 El tratado precursor en este ámbito fue el Tratado de Tlatelolco, de 1967, que creaba una

ZLAN en América Latina y Caribe; en 1985, con el Tratado de Rarotonga, se origina una ZLAN enel Pacífico Sur; con los Tratados de Bangkok y Pelindaba (1996 y 1997), se establece la desnucleari-zación del Sudeste de Asia y de África, respectivamente; finalmente, en 2006, mediante el tratadode Semipalatinsk, cinco Estados de Asia Central forman una quinta ZLAN. Además de esos cincotratados, debemos señalar que Mongolia declaró su territorio Zona Libre de Armas Nucleares enoctubre de 1992.

9 En este sentido cabe recordar que el Tratado de Tlatelolco en su Preámbulo señala que «laszonas militarmente desnuclearizadas no constituyen un fin en sí mismas sino un medio para alcan-zar en una etapa ulterior el desarme general y completo».


empujar a los Estados poseedores de armas nucleares a mantener enormes arse-nales e incluso tratar de mejorarlos.

Por consiguiente, las ZLAN representan una solución parcial, en efecto, perodecisiva para el logro del desarme general y completo, pues no solo ponen un lí-mite geográfico a la no proliferación nuclear y restringen la libertad de maniobrade las potencias nucleares, sino también generan un entorno de confianza intra-regional de indudable relevancia.

También la prohibición completa de ensayos nucleares constituye un elemen-to esencial para el desarme y la no proliferación de armas nucleares. De ahí laimportancia que en el actual panorama nuclear internacional reviste el Tratadode Prohibición Completa de Ensayos Nucleares (más comúnmente conocido porel acrónimo en inglés, CTBT), que fue adoptado el 10 de septiembre de 1996, encuyo artículo I se estipulan las obligaciones básicas del tratado10 y se prohíbe alos Estados partes realizar explosiones nucleares en cualquier medio.

Con anterioridad al mismo, tan solo existían instrumentos convencionales queprohibían los ensayos nucleares en determinadas zonas o espacios,11 por lo que laentrada en vigor de este tratado de ámbito universal, que aún no se ha produci-do,12 supondría un impulso decisivo para la definitiva consolidación del actualrégimen de no proliferación nuclear mundial, cuya pieza central, no obstante,continúa siendo el TNP, al que dedicaremos a partir de este momento nuestraatención.

—————10 Artículo I: «1. Cada Estado Parte se compromete a no realizar ninguna explosión de ensayo

de armas nucleares o cualquier otra explosión nuclear de esta índole en cualquier lugar sometido asu jurisdicción o control; 2. Cada Estado Parte se compromete asimismo a no causar ni alentar larealización de cualquier explosión de ensayo de armas nucleares o de cualquier otra explosión nu-clear, ni a participar de cualquier modo en ella».

11 Así, como resultado de los esfuerzos en materia de limitación de armamento nuclear dirigi-dos a la exclusión de la carrera de armamentos de ciertas zonas, sometidas o no a las competenciassoberanas de los Estados, podríamos citar junto a los tratados que crean ZLAN, el Tratado Antárti-co, de 1 de diciembre de 1959; el Tratado sobre la prohibición de emplazar armas nucleares y otrasarmas de destrucción en masa en los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo, de 11 de febrero de1971; el Tratado sobre los principios que deben regir las actividades de los Estados en la explora-ción y utilización del espacio ultraterrestre, de 27 de enero de 1967; y el Acuerdo que debe regir lasactividades de los Estados en la Luna y otros cuerpos celestes, de 18 de diciembre de 1978.

12 En la actualidad 153 Estados lo han hecho, incluidos 35 de los 44 Estados del Anexo 2 alTratado, cuya ratificación resulta necesaria para su entrada en vigor, según las cifras ofrecidas porla Comisión Preparatoria de la Organización del Tratado de Prohibición Completa de Ensayos Nu-cleares, disponible en http://www.ctbto.org.


3. EL TRATADO DE NO PROLIFERACIÓN NUCLEAR: OBJETIVOS,ESTRUCTURA Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

Resulta ya un lugar común, pero no por ello menos cierto, referirse al TNP seña-lando que este tratado internacional y, por consiguiente, el régimen de no prolife-ración nuclear que establece, se sustenta sobre tres pilares fundamentales queconstituyen, a su vez, los objetivos para los que fue adoptado:

a) evitar el despliegue de armas nucleares y tecnología armamentística;b) promover la cooperación internacional para el uso de la energía nuclear

con fines pacíficos;c) avanzar hacia la meta del desarme nuclear general y completo.

Por lo que se refiere al primero de esos pilares, tal y como apuntábamos ut su-pra, los artículos I y II recogen un doble conjunto de obligaciones: por un lado, larenuncia de los Estados no poseedores de armas nucleares a fabricar, adquirir,recibir (directa o indirectamente) y/o almacenar armas nucleares u otros disposi-tivos nucleares explosivos (art. II); por su parte, los Estados poseedores de armasnucleares se comprometen a no «ayudar, alentar o inducir en forma alguna a nin-gún Estado no poseedor de armas nucleares» y a no transferir su posesión o con-trol a Estados no poseedores (art. I). Para verificar el cumplimiento de esas obli-gaciones, se establece un régimen de salvaguardias del OIEA sobre lasinstalaciones nucleares de los Estados no poseedores (art. III), no así a los Esta-dos nucleares.13

Como contrapartida a estas obligaciones precisas, y segundo de los pilaresenunciados, el Tratado recoge en su artículo V el compromiso de hacer accesibleslos beneficios de la investigación y utilización pacífica de la energía nuclear a to-dos los Estados sin discriminación, a través de la promoción de acuerdos de coo-peración bilateral o multilateral, y la consagración del «derecho inalienable detodas las Partes de desarrollar la investigación, la producción y la utilización de la

—————13 Como señala al respecto Garrido Rebolledo, «el presidente estadounidense Johnson realizó

una declaración unilateral el 2 de diciembre de 1967 en la que se señalaba que el sistema de controlde la OIEA se aplicaría “a todas las actividades nucleares de los Estados Unidos, excepto a aquellasque estuviesen directamente relacionadas con la seguridad nacional”. Dicha declaración fue seguidade otras de similar contenido por parte de Reino Unido y la URSS, consagrando, en definitiva, unalínea divisoria adicional entre las dos categorías de Estados contemplados en el TNP, al distinguirentre usos pacíficos y militares de la energía nuclear», véase V. Garrido Rebolledo, «El futuro...»,ed. cit., p. 95.


energía nuclear con fines pacíficos» (artículo IV).En cuanto al objetivo del desarme, tercer pilar, en virtud del artículo VI se es-

tablece el compromiso genérico de «celebrar negociaciones de buena fe sobremedidas eficaces relativas a la cesación de la carrera de armamentos nucleares enfecha cercana, y sobre un tratado de desarme general y completo bajo control in-ternacional».

Se configura así un régimen jurídico que ha sido criticado por su carácter de-sigual, alejado del espíritu y del concepto de no proliferación nuclear alumbradoen su día por la Resolución 2028 (XX) de la Asamblea General que abarcaba, re-cordemos, tanto la proliferación vertical como la horizontal, y establecía que elfuturo TNP debía perseguir «un balance aceptable de responsabilidades mutuasy obligaciones entre Estados nucleares y no-nucleares».

En efecto, a la luz de las disposiciones citadas, resulta difícil negar que el TNPestablece dos regímenes diferentes para dos categorías de Estados, con el resulta-do de que legitima la posesión de armamento nuclear por parte de cinco de ellosy prohíbe al resto de los miembros de la sociedad internacional que sean Partes,la fabricación, adquisición, recepción y, en definitiva, la posesión de este tipo dearmas; es decir, garantiza la no proliferación nuclear horizontal, pero imponeobligaciones genéricas y de escasa efectividad a las potencias nucleares para con-seguir la reducción de los arsenales nucleares o el objetivo final del desarme en elámbito de la no proliferación nuclear vertical.

En otro orden de consideraciones, debe recordarse que estas obligaciones ycompromisos solo vinculan a los Estados partes en el mismo, que en la actuali-dad, tras la incorporación en 2006 de Montenegro son un total de 190, incluidoslos cinco Estados poseedores de armas nucleares.14 Estas cifras convierten alTNP en el acuerdo multilateral para el desarme con más adhesiones de la histo-ria. En lo relativo a su ámbito material de aplicación, no obstante, debemos re-cordar que tres Estados que poseen armas nucleares, Israel, India y Pakistán, noson partes en el mismo; mientras que la República Democrática Popular de Co-rea, que anunció su retirada del Tratado en 2003, aún no ha tomado la decisiónde adherirse nuevamente a este.

Asimismo, por lo que respecta a su ámbito de aplicación temporal, resulta im-portante subrayar que el artículo X.2 preveía que se convocara una conferencia

—————14 Si bien es cierto que dos de ellas, China y Francia, necesitaron bastante tiempo para adherir-

se, pues depositaron sus instrumentos de ratificación en 1992. Asimismo, nuestro país no suscribióeste instrumento convencional hasta 1987, mientras que Sudáfrica, Argelia, Argentina y Chile lo hi-cieron en la última década del siglo XX.


25 años después de su entrada en vigor para decidir si el Tratado debía mante-nerse en vigor indefinidamente o si se debía ampliar por un período o períodosadicionales fijos. De acuerdo con ello, en la Conferencia de Examen y Prórrogadel TNP de mayo de 1995, los Estados partes del Tratado acordaron, sin vota-ción, la prórroga indefinida del Tratado, y decidieron que las conferencias deexamen establecidas en el artículo VIII.3 debían seguir celebrándose cada cincoaños.

Desde la primera conferencia celebrada en 1975, en cada una de ellas se ha in-tentado llegar a un acuerdo sobre una declaración final que evaluara la adopciónde las disposiciones del Tratado e hiciera recomendaciones sobre las medidasadicionales para fortalecerlo. En algunas ocasiones esto se ha conseguido, pero enotras no, poniéndose de manifiesto las diferencias entre los Estados partes encuestiones tales como si los Estados poseedores de armas nucleares han cumplidosatisfactoriamente o no los requisitos del artículo VI (desarme nuclear), la prohi-bición o restricción de ensayos nucleares, las garantías de seguridad a los Estadosno poseedores de armas nucleares por parte de los Estados poseedores de armasnucleares, y el acceso a la energía nuclear con fines pacíficos gracias a la coopera-ción internacional en este campo, entre otras.

No debe extrañar, por tanto, el interés que suscita cada una de esas conferen-cias y la relevancia de las decisiones adoptadas en su seno para valorar la situa-ción por la que atraviesa el TNP en particular, y el régimen de no proliferaciónnuclear en general, convirtiéndose en referencia obligada con vistas al examen desu evolución.

4. LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN DE NO PROLIFERACIÓN NUCLEAR A LA LUZDE LAS ÚLTIMAS CONFERENCIAS DE REVISIÓN DEL TNP DURANTE EL SIGLO XX

Aunque no pudo concluir con la adopción de una Declaración Final, la Conferen-cia de Revisión que tuvo lugar entre el 17 de abril y el 12 de mayo de 1995,15 ade-más de afirmar la prórroga indefinida del TNP,16 logró el acuerdo en torno a unaResolución sobre Oriente Medio,17 así como a dos decisiones relativas al refuerzo

—————15 Se puede consultar la página oficial de la Conferencia en http://www.un.org/disarmament/

WMD/Nuclear/1995-NPT/1995NPT.shtml.16 Véase http://www.un.org/disarmament/WMD/Nuclear/1995-NPT/pdf/NPT_CONF199503.pdf.17 El texto de la misma puede consultarse en http://www.un.org/disarmament/WMD/Nuclear/

1995-NPT/pdf/Resolution_MiddleEast.pdf.


del proceso de revisión del TNP y a los «Principios y Objetivos de Desarme y NoProliferación Nuclear»,18 respectivamente.

La falta de consenso sobre una Declaración final no impidió, por tanto, que seadoptaran importantes decisiones con vistas a configurar la agenda de las futurasnegociaciones sobre el régimen de no proliferación nuclear; una agenda que, enpalabras de algún autor, «quedó articulada en torno a siete grandes prioridades acorto y medio plazo»:19 la universalidad del tratado; la no proliferación de armasnucleares; lograr un amplio desarme nuclear; la creación de Zonas Libres de Ar-mas Nucleares; el compromiso de no primer uso de las armas nucleares por partede los Estados nucleares; el fortalecimiento del sistema de salvaguardias interna-cionales a cargo del OIEA; y la utilización pacífica de la energía nuclear.

Por lo que respecta a la Resolución sobre la creación de una Zona Libre deArmas Nucleares, como resultado de intensos debates en el seno de la Conferen-cia, las tradicionales reivindicaciones de los países árabes relacionadas con la re-nuncia de Israel a su capacidad nuclear fueron atendidas solo de modo parcial.En este sentido, se debe señalar que en la resolución finalmente adoptada, se ob-via cualquier mención expresa a este país y su programa nuclear, si bien la Confe-rencia:

3. Notes with concern the continued existence in the Middle East of unsafeguardednuclear facilities, and reaffirms in this connection the recommendation contained insection VI, paragraph 3, of the report of Main Committee III urging those non-partiesto the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons that operate unsafe-guarded nuclear facilities to accept full-scope International Atomic Energy Agencysafeguards; […]

4. Reaffirms the importance of the early realization of universal adherence to theTreaty, and calls upon all States of the Middle East that have not yet done so, withoutexception, to accede to the Treaty as soon as possible and to place their nuclear facili-ties under full-scope International Atomic Energy Agency safeguards.20

La Conferencia de Revisión celebrada en 2000, por su parte, concluyó con unaDeclaración Final que vino a reafirmar el papel central del TNP en los continuosesfuerzos globales para reforzar la no proliferación y el desarme nuclear, y reflejóun consenso a la hora de tratar prácticamente todos los aspectos fundamentales

—————18 Véase Documento NPT/CONF.1995/32 (Part I), Annex, disponible en http://www.un.org/

disarmament/WMD/Nuclear/1995-NPT/pdf/Resolution_MiddleEast.pdf.19 Véase Garrido Rebolledo, «El futuro...», ed. cit., p. 205.20 La cursiva es nuestra.


del Tratado.21 En este sentido, se hizo un llamamiento expreso a determinadospaíses (Cuba, Israel, India y Pakistán) para que accedieran al Tratado en calidadde Estado no poseedor de armas nucleares, con independencia de su capacidadnuclear,22 al tiempo que la Conferencia rechazaba rotundamente las explosionesnucleares que tuvieron lugar en la India y Pakistán en 1998.23

Con todo, el logro más importante y difícil de conseguir a tenor de los debatesque se suscitaron en su seno fue la incorporación a la Declaración final de unconjunto de medidas prácticas (trece en total) destinadas a lograr la completaaplicación del artículo VI del Tratado, pues supusieron un paso adelante en laconcreción de los compromisos y agenda acordados en la anterior Conferencia deRevisión.24

Las medidas que se proponían con el objetivo de avanzar hacia el objetivo fi-nal del desarme global y completo eran múltiples y variadas, incluyendo, entreotras, la entrada en vigor del Tratado sobre Prohibición Completa de EnsayosNucleares y, hasta que esto ocurriera, el mantenimiento de una moratoria nuclearindefinida, la negociación de una Convención para la prohibición de la produc-ción de materiales fisionables con propósitos militares, la aplicación del principiode irreversibilidad en desarme nuclear, el establecimiento en el seno de la Confe-rencia de Desarme de un órgano subsidiario que se ocupase del desarme nuclear,el compromiso inequívoco de eliminación de los arsenales nucleares por parte delos Estados nucleares, así como el desarrollo de los mecanismos de control y veri-ficación para asegurar el cumplimiento de los acuerdos de desarme nuclear.

Sin duda alguna, los avances experimentados por el régimen de no prolifera-ción nuclear y, en particular, por el TNP tras las conferencias de revisión cele-bradas en la última década del siglo XX, se encuentran íntimamente unidos a las

—————21 Véase Documento NPTO/CONF.2000/28 (Partes I y II), disponible en http://www.un.org/

disarmament/WMD/Nuclear/2000-NPT/pdf/FD-Part1and2.pdf.22 En los siguientes términos: «8. The Conference urges all States not yet party to the Treaty,

namely Cuba, India, Israel and Pakistan, to accede to the Treaty as non-nuclear-weapon States,promptly and without condition, particularly those States that operate unsafeguarded nuclear facili-ties», ibíd., p. 2.

23 Así, en la Parte I de su Declaración Final, «9. The Conference deplores the nuclear test ex-plosions carried out by India and then by Pakistan in 1998. The Conference declares that such ac-tions do not in any way confer a nuclear-weapon-State status or any special status whatsoever. TheConference calls upon both States to undertake the measures set out in United Nations SecurityCouncil resolution 1172 (1998)», ibíd., p. 2.

24 Al respecto, resulta interesante el análisis realizado por T. Rauf, Towards NPT 2005: an ac-tion plan for the «13 steps» towards nuclear disarmament agreed at NPT 2000, Monterey, Center forNonproliferation Studies, Monterey Institute of International Studies, 2001.


consecuencias del fin de la Guerra Fría y, con ello, al surgimiento de un nuevoescenario internacional, sin duda alguna mucho más proclive a la consecución delos objetivos de este tratado. Ahora bien, el nuevo siglo trajo consigo una serie deacontecimientos que supusieron un nuevo y profundo cambio en el panorama in-ternacional y tuvieron como principal resultado, por lo que aquí nos interesa, elfracaso de la Conferencia de Revisión del TNP que se celebró en 2005, a la quededicaremos el próximo epígrafe.

5. EL FRACASO DE LA CONFERENCIA DE REVISIÓN DE 2005

En un contexto internacional escasamente favorable a la consecución de avancesnormativos en foros internacionales de ámbito universal, y a pesar del logro queen este sentido supuso la convocatoria de la Primera Conferencia Internacionalde Estados partes en Zonas Libres de Armas Nucleares que la precedió,25 la Con-ferencia de Revisión del TNP que tuvo lugar en Nueva York del 2 al 27 de mayode 2005 puede ser considerada, como señalan algunos autores, como una opor-tunidad perdida.26

Esta sensación de fracaso se acentúa aún más al compararla con los logros al-canzados en la última década y constatar la incapacidad de los más de ciento cin-cuenta Estados reunidos en aquella ocasión27 para alcanzar, no ya una Declara-ción Final que profundizara en los compromisos alcanzados en 1995 y 2000, sinoalguna decisión respecto de los puntos de la agenda trazada en la última confe-rencia de revisión celebrada.28

Durante el transcurso de la Conferencia de 2005, en efecto, se pusieron de mani-fiesto las profundas divergencias entre los Estados partes en el TNP sobre los trespilares en los cuales se sustenta el actual régimen de no proliferación nuclear.29 La

—————25 Celebrada los días 26 a 28 de abril de 2005 en México D.F.; véase Declaración de la Confe-

rencia sobre Zonas Libres de Armas Nucleares, Documento CZLAN/CONF/5.26 V. Garrido Rebolledo, «El futuro...», ed. cit., p. 210. Por su parte, Zanders apunta que esta

Conferencia «ended without any substantive agreements and amid a lot of bitterness», op. cit., p. 5.27 La lista completa de Estados partes en el TNP que participaron en esta Conferencia puede

consultarse en http://www.un.org/en/conf/npt/2005/npt-conf2005-misc1.pdf.28 Sobre los resultados de la Conferencia de Revisión de 2005, véase V. Garrido Rebolledo,

«Cuatro semanas de mayo, cinco años por delante: el fracaso de la VII Conferencia de Revisión delTNP», en ARI 72 (7 junio 2005), Real Instituto Elcano.

29 C. Grand, «The Non-Proliferation Treaty in an era of proliferation crises», en J. P. Zanders(ed.), Nuclear Weapons..., ed. cit., p. 19.


falta de voluntad política tanto de los países no nucleares (en su mayoría pertene-cientes al Movimiento de No Alineados) como de las potencias nucleares se tra-dujo en un clima de enfrentamiento constante presidido por el cruce reiterado deacusaciones entre ambas categorías de Estados relacionadas con los escasos avan-ces alcanzados en los ámbitos de la proliferación nuclear vertical y horizontal,respectivamente.

Así, muchos Estados partes rechazaron los intentos de los Estados nuclearesde imponerles mayores obligaciones en materia de control sobre el uso de estafuente de energía, destinados a evitar la proliferación horizontal amparándose enel incumplimiento por parte de estos de sus obligaciones en materia de desarme,esto es, de proliferación vertical. En particular, los Estados no nucleares acusa-ban «a las potencias nucleares de rechazar su participación en una negociaciónmultilateral, que tendría como fin último la adopción de un compromiso jurídi-camente vinculante», así como de no hacer lo suficiente «para cumplir los objeti-vos establecidos en el plan de acción adoptado en el año 2000».30

El interés creciente por la utilización pacífica de la energía nuclear, por otrolado, no solo coadyuvó al rechazo de medidas de control internacional adiciona-les a las ya existentes, sino que se convirtió en una nueva fuente de división en elseno de la Conferencia entre aquellos Estados que se oponen por principio alempleo de esta fuente de energía; los países productores, que están interesados enreactivar la producción mundial ante una demanda creciente proveniente denuevas potencias emergentes; y, finalmente, los Estados que necesitan asistenciatécnica para desarrollar sus programas nucleares y temen que un mayor controlsobre la transferencia de estas restrinja su posibilidad de acceder a la misma.

A todo ello se unió la incapacidad mostrada por los participantes en la Confe-rencia para alcanzar algún acuerdo en torno a cuál debía ser la respuesta frente alos recientes casos de incumplimiento reiterado de las obligaciones que impone elTNP por algunos Estados partes, en especial, Corea del Norte (que se había reti-rado en 2003), Libia, Siria e Irán.31 Estas situaciones, aunque escasas si se compa-ra con el alto número de participantes, evidenciaron la falta de voluntad políticapara imponer sanciones y afianzar los sistemas de control que tuvo como conse-

—————30 V. Garrido Rebolledo, «El futuro...», ed. cit., pp. 211-212.31 Sobre la evolución de estos casos de incumplimiento, véase C. Grand, «The Non-

Proliferation...», ed. cit., pp. 16-17; en particular, respecto de Irán, V. Garrido Rebolledo, «El futu-ro...», ed. cit., p. 211 y el reciente artículo de G. Salazar, «El desarrollo de la energía nuclear y losriesgos de proliferación: el caso de Irán», en ARI 156 (29 octubre 2010), Real Instituto Elcano, enhttp://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari156-2010.


cuencia una desconfianza creciente hacia la eficacia de este régimen de no proli-feración.32

Quizás pudiera pensarse que el incremento de violaciones a las obligacionescontenidas en el TNP no es más que el resultado del grado de universalizaciónalcanzado en los últimos años por este instrumento convencional. Un camino a launiversalidad que, sin embargo, sigue encontrándose con un obstáculo difícil desuperar como es la no participación en este tratado de Estados con capacidadnuclear como India, Pakistán o Israel.

En definitiva, como señalábamos, se perdió la oportunidad de avanzar en laadopción de medidas concretas y en la resolución de problemas que seguíanaquejando al TNP y al régimen de no proliferación nuclear que sustenta, entrelos que podríamos destacar: a) los escasos avances en el cumplimiento de lasobligaciones que impone en materia de desarme nuclear; b) las divergencias acer-ca de cómo reaccionar ante los casos de incumplimiento del Tratado o propiciarla adhesión de los Estados poseedores de armas nucleares al mismo; c) cuáles sonlos instrumentos más apropiados para controlar el renovado interés por el usopacífico de la energía nuclear entre los países en desarrollo e incrementar lascompetencias del OIEA para proporcionar asistencia técnica al tiempo que sesuscriben nuevos acuerdos de salvaguarda con esta organización internacional.

6. LA CONFERENCIA DE REVISIÓN DE 2010: ANTECEDENTES Y OBJETIVOS

A pesar de este complejo panorama, a medida que se avanzaba hacia la siguienteconferencia de revisión y, en especial durante el año 2009, crecía el optimismoacerca del futuro del TNP33 como resultado de lo que podría considerarse unclima internacional favorecido por las propuestas presentadas por la administra-ción estadounidense bajo la nueva presidencia de Barack Obama,34 y que en-

—————32 En palabras acertadas de Grand, «these non-compliance cases create an atmosphere of gen-

eral mistrust and constitute a major blow to the treaty itself», en C. GRAND, «The Non-Proliferation...», ed. cit., p. 17.

33 En palabras acertadas de Tertrais, «throughout 2009, it seemed to many that both nuclearnon-proliferation and disarmament were going to make real, fast and lasting progress», B. Tertrais,«Back to Earth: Nuclear Weapons in the 2010s», en ARI 110 (25 junio 2010), Real Instituto Elcano,que se encuentra disponible a través del enlace http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_eng/Content?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/Elcano_in/Zonas_in/ARI110-2010.

34 En opinión de numerosos autores, que compartimos: J. P. Zanders, op. cit., p. 6; B. Tertrais,op. cit., p. 1; V. Garrido Rebolledo, «El futuro...», ed. cit., p. 189; así como M. Aguirre de Cárcer,


cuentran su mejor exponente en su ya famoso discurso en la ciudad de Praga, enabril de 2009, donde mostró el convencimiento de su país «en conseguir la paz yla seguridad en un mundo sin armas nucleares».35 Un objetivo que, como hemostenido ocasión de comprobar en el presente estudio, es idéntico al contenido enel artículo VI del TNP y pilar fundamental sobre el cual se sustenta el régimen deno proliferación nuclear.

No es casualidad, por tanto, que el camino hacia esa meta pasara, en opinióndel presidente Obama, por fortalecer el TNP «as a basis for cooperation».36 Unaposición que generó expectativas positivas en el seno del Comité Preparatorio dela Conferencia de Revisión, reunido en Nueva York en mayo de 2009,37 dondelas cinco potencias nucleares reafirmaron su apoyo colectivo al TNP así como sucompromiso para utilizar la oportunidad que brindaba la próxima Conferenciade Revisión «para preservar y reforzar la confianza internacional en el Tratado yasegurar una revisión satisfactoria y equilibrada».38

Asimismo, la intención de la Administración Obama de ratificar el Tratado deProhibición Completa de Ensayos Nucleares, apoyar la negociación de un tratadoverificable para la prohibición de la producción de material fisible para armas nu-cleares, así como fortalecer el sistema de salvaguardias a cargo del OIEA, venía areforzar el objetivo de la no proliferación nuclear horizontal. Al mismo tiempo, elinicio de conversaciones para la firma de un nuevo Tratado de Reducción de Ar-mas Estratégicas (conocido como Tratado START) entre Estados Unidos y Rusia, yla suspensión del proyecto norteamericano de instalación de un escudo antimisilesen Europa Oriental, lo hacía en el ámbito de la proliferación nuclear vertical.

En este contexto favorable, el 24 de septiembre de 2009 se adoptó la Resolu-ción 1887 (2009) del Consejo de Seguridad con el significativo título «Manteni-miento de la paz y la seguridad internacionales: no proliferación Nuclear y De-sarme Nuclear». En ella, este órgano principal de Naciones Unidas hizo un lla-

—————«Las propuestas de la administración Obama frente a los retos del desarme nuclear y la no prolife-ración», Documento de Trabajo 46/2009, Real Instituto Elcano, disponible enhttp://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt46-2009.

35 Disponible en http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-By-President-Barack-Obama-In-Prague-As-Delivered/.

36 Ibíd. La cursiva es nuestra.37 Véase al respecto Preparatory Commitee for the 2010 Review Conference of the Parties to

the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, Documento NPT/CONF.2010/PC.III/WP.24, disponible en http://reachingcriticalwill.org/legal/npt/prepcom09/papers/ WP24.pdf.

38 En palabras de V. Garrido Rebolledo, «El futuro...», ed. cit., p. 190.


mamiento a la comunidad internacional para llevar a cabo una amplia serie demedidas específicas relativas a la no proliferación y el desarme destinadas a refor-zar el TNP y garantizar su aplicación específica, al tiempo que establecía el cami-no a seguir durante la Conferencia de Revisión de 2010.

Las medidas propuestas en esta decisión, en definitiva, consagran «los princi-pios básicos del nuevo régimen de proliferación nuclear»39 y apuntan hacia lascuestiones esenciales que afectan a los tres pilares fundamentales sobre los que seasienta este tratado y que están relacionados con su universalidad: la no prolifera-ción nuclear y adopción de medidas de salvaguardia; el uso pacífico de la energíanuclear y medidas de seguridad; o el desarme nuclear, ya sea entre potencias nu-cleares o en el ámbito regional, en especial Oriente Medio.

El clima que propició la configuración en el transcurso de 2009 de la agendade trabajo de la próxima Conferencia de Revisión se vio reforzado además duran-te el mes anterior a la apertura de la misma, prevista para el 3 de mayo de eseaño, gracias a la concurrencia de diversos acontecimientos: la firma por parte deEE. UU. y la Federación Rusa, el 8 de abril de 2010, de un nuevo Tratado de Re-ducción de Armas Estratégicas que sustituyera al antiguo START II;40 el anuncio,dos días antes, de la nueva estrategia nuclear41 de la administración estadouni-dense;42 así como la celebración, el 12 y 13 de abril, de una Cumbre Nuclear enWashington auspiciada por el presidente Obama,43 en la que casi cincuenta Es-

—————39 Como señala M. Aguirre de Cárcer, «La Conferencia de examen del TNP», en ARI 76 (junio

2010), Real Instituto Elcano, pp. 8-11, en p. 10; disponible en versión digital enhttp://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari81-2010.

40 Véase sobre el particular el reciente trabajo de J. L. Baeza López, «El nuevo START, algomás que una limitación a las armas nucleares», en ARI 116 (8 julio 2010), Real Instituto Elcano, quese encuentra disponible a través del enlace http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari116-2010.

41 Nuclear Posture Review, disponible en www.defense.gov/npr.42 En sustitución de la elaborada en 2002 por el gobierno del presidente G. W. Bush, un resu-

men de la cual se encuentra disponible en http://www.globalsecurity.org/wmd/library/policy/dod/npr.htm. Sobre la nueva estrategia nuclear estadounidense véase C. Gutiérrez Espada y M.ª. J.Cervell Hortal: «La nueva estrategia nuclear estadounidense: ¿un futuro libre de armas nucleares?»,en Revista Española de Derecho Internacional LXII-1 (2010), pp. 291-299.

43 En palabras de Aguirre de Cárcer, que compartimos, «aunque los compromisos que asumie-ron en el Comunicado aprobado por la Cumbre y en el Programa de Trabajo anejo eran esencial-mente de naturaleza política y dejaban a la libre interpretación de cada país las modalidades con-cretas para su puesta en práctica, la Cumbre puso de manifiesto el buen momento que viven eldesarme y la seguridad nuclear dentro de la comunidad internacional», en «La Conferencia deexamen...», ed. cit., p. 9.


tados representados al más alto nivel acercaron posturas sobre las medidas quehabía que aplicar contra el terrorismo nuclear.

A pesar de estas buenas expectativas,44 las posturas mantenidas por los princi-pales grupos de países Partes en este Tratado internacional de ámbito universal queacudían a la Conferencia de Revisión45 hacían que llegar a un acuerdo acerca de losproblemas que seguían aquejando al TNP y el régimen de no proliferación nuclearse vislumbrara como algo difícil de conseguir.46 Un objetivo cuya consecución exi-gía hacer frente a los importantes retos que atañen a los tres pilares fundamentalesdel régimen de no proliferación nuclear establecidos por este tratado.

Así, por lo que se refiere a la no proliferación horizontal, la Conferencia debíatratar de superar las divergencias existentes entre los participantes acerca de có-mo reaccionar ante los casos de incumplimiento del Tratado,47 propiciar la adhe-sión de los Estados poseedores de armas nucleares al mismo48 y fijar las pautas deactuación ante un posible anuncio de retirada del TNP.49

En este ámbito, junto a los necesarios avances en la puesta en práctica de laResolución adoptada en 1995 sobre la creación de una Zona Libre de Armas Nu-cleares en Oriente Medio,50 también debían realizarse avances significativos en

—————44 Sobre las que alguna autora ironizaba al señalar que «the Review Conference [...] it is in

jeopardy of being overloaded by expectations», véase D. Choubey, Restoring The NPT. EssentialSteps for 2010, Carnegie Endowment for International Peace, obra disponible en http://carnegie-endowment.org/ files/restoring_the_npt.pdf. Una visión menos optimista han mantenido B. Ter-trais, «Back to Earth...», ed. cit., pp. 1-2, así como J. P. Zanders, «Introduction», op. cit., p. 8.

45 Así, el Movimiento de los No Alineados, las potencias nucleares, la Unión Europea (presidi-da en aquel momento por España) y países a los que lidera en esta materia, y la llamada Coaliciónde la Nueva Agenda (Egipto, Sudáfrica, Brasil, México, Suecia, Irlanda y Nueva Zelanda), «que ju-gó un papel determinante como proponente de buena parte de las medidas de desarme que seacordaron en la Conferencia del TNP de 2000», como apunta M. Aguirre de Cárcer, «La Confe-rencia...», ed. cit., p. 11.

46 En este sentido, hemos de convenir que la Conferencia de 2010 «should be approached asan opportunity for those states that are party to the NPT to stabilize the regime and to restore theirfaith in its value», en palabras que compartimos de D. Choubey, Restoring..., ed. cit., p. 51.

47 Aun cuando no resulte el foro más adecuado para resolver cuestiones que, como la crisis ira-ní o la de Corea del Norte, se encuentran ya en el ámbito de competencias del Consejo de Seguri-dad de Naciones Unidas en el marco del Capítulo VII de la Carta.

48 V. García Rebolledo, «El futuro...», ed. cit., p. 231.49 «In order to complicate withdrawal under Article X.2 [...] and restricting the current possi-

bility for a country to withdraw after having benefited from technology transfers», como apunta C.Grand, «The Non Proliferation Treaty...», ed. cit., p. 21.

50 No en vano, constituye «a diplomatic priority in the NPT context», C. Grand, ibíd., p. 21;en la misma línea, M. Aguirre de Cárcer, «La Conferencia...», ed. cit., p. 5.


las medidas de control internacional destinadas a garantizar que los programasnucleares estatales se utilicen para fines exclusivamente pacíficos, en el marco delOrganismo Internacional de la Energía Atómica y sus acuerdos de salvaguardia.

Ante los escasos resultados en el cumplimiento de las obligaciones que sobredesarme impone el artículo VI del TNP, por otro lado, resultaba evidente la con-veniencia de alcanzar un consenso sobre el programa de desarme nuclear para lospróximos años a través de la promoción de pasos concretos51 en esta materia queencuentran su origen en el Plan de Acción aprobado en la Conferencia de Revi-sión de 2000, pero no se agotan en este,52 pues se trataba de crear las condicionesadecuadas para ir más allá de la agenda establecida desde hacía más de una déca-da.

Por lo que respecta, en fin, a la utilización pacífica de la energía nuclear y lacooperación internacional en este ámbito, en el escenario actual de interés cre-ciente por el uso de esta fuente de energía por parte de los países en vías de desa-rrollo y emergentes, así como de aquellos comprometidos en la lucha contra elcambio climático, la Conferencia debía hacer frente a la frustración de una granmayoría de Estados ante el carácter oligopólico de la industria nuclear mundial ysus consecuencias en el desigual comercio internacional de material fisionable yen el acceso a la tecnología adecuada para la instalación de centrales nucleares.53

En este sentido, la determinación de los instrumentos más apropiados paracontrolar el renovado interés por el uso pacífico de la energía nuclear entre lospaíses en desarrollo e incrementar las competencias del OIEA para proporcionarasistencia técnica y garantizar la seguridad de las instalaciones nucleares54 debíangarantizar que no se harían realidad los temores expresados por estos países enlas Conferencias de Revisión previas, en el sentido de que se les quería imponernuevas condiciones para el acceso a la energía nuclear mientras los países más de-—————

51 «The focus should therefore not be on achieving shifts in declaratory policies but in concretestops towards creating the condition for further nuclear disarmament», C. Grand, op. cit., p. 23; enla misma línea, V. García Rebolledo, «El futuro...», ed. cit., p. 233-34, así como D. Choubey, Re-storing..., ed. cit., p. 51.

52 Como señala acertadamente M. Aguirre de Cárcer, «La Conferencia...», op. cit., p. 10.53 En palabras de I. Anthony, «a group of countries worry that the current structure of the

global energy and nuclear sector, including governance, financing, and technology development, ef-fectively block entry into the high-value of the nuclear fuel cycle», véase I. Anthony, «Managing thetransfer of nuclear technology under the NPT», en «Nuclear weapons after...», ed. cit., pp. 27-48,en p. 47.

54 Una exigencia ineludible para el cumplimiento efectivo del TNP, en opinión del P. Gold-schmidt, «The Future of NPT: Should It be Enhanced, Changed or Replaced?», disponible en elenlace http://www.carnegieendowment.org/files/goldschmidt_riopaper.pdf.


sarrollados se aseguraban para el futuro «los beneficios comerciales y tecnológi-cos que les otorga su mayor experiencia y conocimientos técnicos e industrialesen el uso civil de la energía nuclear».55

Se trataba de asegurar, por consiguiente, el acceso equitativo a la tecnologíanuclear sin que ello supusiera poner en peligro el objetivo de la no prolifera-ción,56 por lo que compartimos la opinión de alguna autora cuando señala que «amessage from the NPT Revcon combining unequivocal support to cooperationfor peaceful purposes and an affirmation of the need for tougher internationalcontrols (safeguards and export controls) would be extremely useful and be apart of the broader bargain».57

Como podemos observar, la Conferencia de Revisión de 2010 debía abordarun significativo número de cuestiones que afectan a los tres pilares fundamentalessobre los que se asienta el TNP y relacionadas con la universalidad del Tratado:la no proliferación nuclear y adopción de medidas de salvaguardia; el uso pacíficode la energía nuclear y medidas de seguridad; o el desarme nuclear entre poten-cias nucleares y en el ámbito regional, en especial Oriente Medio.

A la pregunta de cómo respondieron a este reto los participantes en la VIConferencia de Revisión del TNP, celebrada entre el 3 y el 28 de mayo de 2010en la ciudad de Nueva York, trataremos de ofrecer respuesta en el siguiente epí-grafe.

7. LA ÚLTIMA CONFERENCIA DE REVISIÓN DEL TNP: LUCES...

Hemos tenido ocasión de comprobar el contexto en el cual se desarrolló la Con-ferencia de Revisión de 2010 y las expectativas creadas en torno a la misma, asícomo las principales cuestiones que estaba llamada a abordar si realmente se que-ría aprovechar la que podía considerarse como última gran oportunidad para res-taurar la confianza en el régimen de no proliferación nuclear en general y delTNP en particular.

Una vez celebrada se trata, por tanto, de examinar hasta qué punto se ha con-seguido dicho objetivo y cuáles son los aspectos positivos y negativos que se des-—————

55 M. Aguirre de Cárcer, «La Conferencia...», op. cit., p. 10.56 Pues, como apunta Anthony, «there is the need to ensure that the balance between facilitat-

ing legitimate trade and technology transfer on the one hand and blocking illegal programmes onthe other does not tip too far in favour of the latter», véase I. Anthony, «Managing...», ed. cit., p.27-28.

57 C. Grand, «The Non Proliferation Treaty...», ed. cit., p. 23.


prenden en ese sentido del Documento Final finalmente adoptado y de las Con-clusiones y Recomendaciones que este contiene.58

En el lado de las luces, considero destacable que esta Conferencia haya tenidocomo resultado precisamente la adopción por consenso de una Declaración Fi-nal: por primera vez en una década, los Estados partes concluyeron con éxito susdeliberaciones y llegaron a un acuerdo sobre un documento final. Aunque en lasdiferentes Conferencias de Revisión, como señalaba anteriormente, esto no siem-pre ha ocurrido así y no debe ser considerado un fracaso per se,59 entiendo queen esta ocasión el acuerdo alcanzado en torno a este documento envía una señalpositiva que, por sí misma, refuerza el papel que el TNP está llamado a desempe-ñar desde su adopción como elemento fundamental del actual régimen de noproliferación nuclear.

Asimismo, resulta conveniente señalar que la Declaración Final no solo sepronuncia sobre todas y cada una de las disposiciones del TNP y, por consiguien-te, sobre los tres pilares que lo fundamentan, sino que incluye en sus Conclusio-nes un amplio y detallado plan de acción60 a modo de «hoja de ruta» para el fu-turo más inmediato del régimen de no proliferación nuclear del siglo XXI, queagrupa en torno a las cuestiones pendientes de resolver que mencionábamos en elepígrafe anterior: desarme nuclear, no proliferación y uso pacífico de la energíanuclear; y a las que se añade un último apartado, dedicado en exclusiva a OrienteMedio y, en particular, a la aplicación de la Resolución sobre esta cuestión adop-tada en 1995.—————

58 El Documento Final de la Conferencia de Estados partes de 2010 encargada del examendel Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares, que consta de cuatro partes en tresvolúmenes; no obstante, en el presente estudio solo haremos referencia, por cuestión de la ma-teria, al volumen I, Primera Parte, «Examen del funcionamiento del Tratado, según lo dispues-to en el párrafo 3 de su artículo VIII, tomando en cuenta las decisiones y la resolución aproba-das por la Conferencia de 1995 de las partes encargada del examen y la prórroga del Tratadosobre la no proliferación de las armas nucleares y el documento final de la Conferencia deExamen de 2000. Conclusiones y Recomendaciones sobre medidas de seguimiento», Documen-to N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I).

59 Pensemos, si no, en la importancia de la Conferencia de Revisión de 1995, en la que a pesarde no alcanzarse una Declaración Final, además de afirmar la prórroga indefinida del TNP, se logróel acuerdo en torno a una Resolución sobre Oriente Medio, así como a dos decisiones relativas alrefuerzo del proceso de revisión del TNP y a los «Principios y Objetivos de Desarme y No Prolife-ración Nuclear», respectivamente.

60 Un avance considerable, en opinión que compartimos de G. Salazar, «El desarrollo de laenergía nuclear y los riesgos de proliferación: el caso de Irán», en ARI 156 (29 octubre 2010), RealInstituto Elcano (disponible a través del enlace http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari156-2010).


En lo relativo a la universalidad del tratado y la no proliferación, ya resulta unlogro a la vista del fracaso de la conferencia de 2005 que, tras reafirmar la impor-tancia de las resoluciones adoptadas en las Conferencias de 1995 y 2000, se men-cione expresamente tanto a Israel como a India y Pakistán; en el primer caso, pa-ra recordar su importancia con vistas a la creación de una ZLAN en OrienteMedio;61 en el segundo, para recordarles que sigue vigente el llamamiento a queratifiquen el TNP y lo hagan como Estados no poseedores de armas nucleares,suscribiendo los protocolos de salvaguardia pertinentes y desmantelando sus ins-talaciones.62

En la misma línea, constituye un éxito indudable la inclusión, entre las Con-clusiones y Recomendaciones sobre las medidas de seguimiento del Tratado, deuna Resolución sobre Oriente Medio y, en particular, sobre la aplicación de laResolución que se había adoptado por la Conferencia de Revisión de 1995. Nodebemos olvidar al respecto que aquella resultó decisiva para conseguir la pró-rroga indefinida del TNP63 y, sin embargo, no se había avanzado en absoluto ensu puesta en práctica durante más de una década. Esta circunstancia la convertíaen una prioridad para muchos de los Estados participantes, en especial, del gru-po de los No Alineados, con Egipto a la cabeza,64 que reclamaba la adhesión deIsrael como paso imprescindible para avanzar hacia la universalidad del tratado yla desnuclearización de Oriente Medio.

Cierto que, en último extremo, la mención a Israel se hizo en los términosmencionados ut supra, y la Conferencia se limitó a instar «a todos los Estados del—————

61 Así, en el apartado IV de las Conclusiones y Recomendaciones sobre medidas de seguimiento,que lleva por rúbrica «El Oriente Medio, en particular la aplicación de la resolución relativa al OrienteMedio de 1995», apartado 5, «La Conferencia recuerda que la Conferencia de Examen de 2000 rea-firmó la importancia de que Israel se adhiriera al Tratado y de que sometiera todas sus instalacionesnucleares a las salvaguardias amplias del OIEA», véase Documento N. U. NPT/CONF.2010/50(vol. I), cit., p. 32. La cursiva es nuestra.

62 En el marco del examen del artículo VII del TNP y la seguridad de los Estados no poseedo-res de armas nucleares, el apartado dedicado a las «Cuestiones relativas a Asia Meridional y otrascuestiones regionales», «La Conferencia insta a la India y al Pakistán a que se adhieran al Tratadosobre la no Proliferación de las armas nucleares en calidad de Estados no poseedores de armas nu-cleares y a que sometan pronta e incondicionalmente todas sus instalaciones nucleares a las salva-guardias amplias del Organismo», en Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), cit. apartado107, p. 18.

63 En un contexto en el cual Israel «claramente rechazaba adherirse a este Tratado y no queríarenunciar a su programa nuclear militar, cuya existencia oficialmente todavía hoy ni confirma nidesmiente», como apunta M. Aguirre Cárcer, «La Conferencia...», ed. cit., p. 4.

64 Sobre la posición de Egipto al respecto, véase C. Grand, «The Non-Proliferation Treaty...»,ed. cit., pp. 21-22.


Oriente Medio que aún no lo hayan hecho a que se adhieran al Tratado en calidadde Estados no poseedores de armas nucleares a fin de lograr la universalidad enuna fecha próxima».65

Ahora bien, el dato más significativo a resaltar es el que apunta a que en estaocasión sí se logró consensuar un plan de acción detallado que debe culminar conla celebración de una conferencia internacional sobre el establecimiento en 2012de una Zona Libre de Armas Nucleares y de todas las demás armas de destruc-ción masiva en Oriente Medio.66 En la consecución de este objetivo, la Conferen-cia de Revisión de 2010 otorga un mandato al Secretario General de N. U. y losEstados patrocinadores de aquella Resolución67 para que lleve a cabo su convoca-toria y, para ello, designe un facilitador,68 el país anfitrión para la Conferencia de2012, y recabe de todos los organismos especializados de Naciones Unidas elapoyo jurídico y técnico necesario para este fin.

Por lo que se refiere a la no-proliferación y las medidas de salvaguardia, he-mos de reconocer las reticencias respecto de la adopción de Protocolos Adicio-nales con la OIEA69 expresadas durante la Conferencia de Revisión por numero-sos países pertenecientes al Movimiento de los No Alineados; mientras unnutrido grupo de Estados consideraban, por el contrario, imprescindible para lano proliferación que se consagre «la obligación universal de concluir un Proto-colo Adicional con el Organismo Internacional de la Energía Atómica que re-fuerce sus facultades para investigar las instalaciones nucleares de un país».70

—————65 Véase Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), cit., p. 32. La cursiva es nuestra.66 Una Conferencia que «tomará como base de su mandato la resolución de 1995», como se

señala en el punto 7, apartado a) in fine, ibíd., p. 33.67 Estados Unidos, Federación Rusa y Reino Unido.68 «Con el mandato de apoyar la aplicación de dicha resolución mediante la celebración de

consultas con los Estados de la región a ese respecto y la realización de preparativos para la cele-bración de la Conferencia de 2012. El facilitador también prestará asistencia en la aplicación de lasmedidas de seguimiento convenidas por los Estados de la región que participen en la Conferenciade 2012. El facilitador presentará informes a la Conferencia de Examen de 2015 y las reuniones desu Comité Preparatorio», ibíd., p. 33.

69 Así como cualesquiera otros instrumentos de control internacional destinados a evitar la uti-lización para fines que no sean pacíficos de la energía nuclear. Estos países, «though claiming that itis for them a matter of principle (because of the lack of progress in disarmament, or to protectcommercial secrets), the fact is that some of the most vocal critics of the Additional Protocol arecountries which have the capability and potentially the will to become nuclear-capable», en opiniónde B. Tertrais, «Back to Earth...», ed. cit., p. 4.

70 Como señala M. Aguirre de Cárcer, «La Conferencia...», ed. cit., p. 10.


Una división de posturas que afortunadamente no impidió a la Conferenciareconocer en su Declaración Final que «las salvaguardias del OIEA son un com-ponente fundamental del régimen de no proliferación nuclear, cumple una fun-ción indispensable en la aplicación del Tratado y ayuda a crear un entorno propi-cio para la cooperación nuclear».71 Si bien, por lo que se refiere a los acuerdos desalvaguardias amplios basados en el modelo creado por el OIEA en 1997, a pesarde considerar que han logrado su objetivo principal de ofrecer garantías respectodel material nuclear y dar mayor confianza en el adecuado funcionamiento delrégimen de no proliferación, la Conferencia «observa que es la decisión soberanade un Estado concertar un protocolo adicional».72

No obstante, considero que se sitúa en el buen camino para garantizar la multila-teralidad del régimen de no proliferación la apuesta decidida tanto por el reforza-miento del papel y competencias de la Agencia Internacional de la Energía Atómicaque se recoge en numerosos apartados de la Declaración Final,73 como por la adop-ción de protocolos adicionales de salvaguardia con este organismo internacional yde otros instrumentos jurídicos destinados al control de las exportaciones de mate-rial nuclear y a la protección de los materiales e instalaciones nucleares.74

Asimismo, el interés y compromiso mostrado por los participantes en relacióna la ratificación de tratados internacionales en vigor sobre aspectos tan variadoscomo la prevención de accidentes nucleares,75 responsabilidad civil nuclear,76

—————71 Así como que «la aplicación de acuerdos de salvaguardias amplias conforme al párrafo 1 del

artículo III del Tratado debe apuntar a que el OIEA pueda verificar que la declaración de un Esta-do sea correcta y cabal», en apartado 11 y 13, respectivamente: véase Documento N. U.NPT/CONF.2010/50 (vol. I), cit., p. 4.

72 Ibíd., p. 5.73 En este sentido, el apartado 9 de la Declaración Final reafirma que el OIEA «es la autoridad

competente responsable de verificar y garantizar [...] el cumplimiento por los Estados partes de susacuerdos de salvaguardias que hayan firmado en cumplimiento de las obligaciones que les impone el pá-rrafo 1 del artículo III del Tratado»; mientras que en el apartado 23, «la Conferencia subraya la impor-tancia de que el OIEA ejerza plenamente su mandato y su autoridad», ibíd., pp. 3 y 5, respectivamente.

74 En cumplimiento de las Medidas 24 a 46 de las Conclusiones y Recomendaciones: ibíd.,pp. 27-29.

75 Así, en el apartado 61, la Conferencia «alienta a todos los Estados que aún no lo hayan he-cho a que pasen a ser partes en la Convención sobre seguridad nuclear, la Convención sobre lapronta notificación de accidentes nucleares, la Convención sobre asistencia en caso de accidentenuclear o emergencia radiológica, y la Convención conjunta sobre seguridad en la gestión del com-bustible gastado y sobre seguridad en la gestión de desechos radiactivos», ibíd., p. 11.

76 En cuyo ámbito, «la Conferencia reconoce la importancia de establecer mecanismos efecti-vos y coherentes de responsabilidad por daños nucleares en los planos nacional y mundial», en elapartado 77, ibíd., p. 13.


comercio y transferencia de materiales susceptibles de ser utilizados para la pro-ducción de armamento nuclear,77 entre otras, podría ser interpretado como unrespaldo al empleo de instrumentos internacionales de carácter jurídicamentevinculante, poco habitual en el ámbito de la no proliferación nuclear.

Los avances en el ámbito de la no proliferación mencionados, sin embargo, nose hubieran alcanzado probablemente sin el debate intenso y profundo que seprodujo en el transcurso de esta Conferencia de Revisión en torno a las obliga-ciones de desarme contenidas en el artículo VI del TNP, centrado en la necesi-dad de lograr un mayor compromiso de los Estados nucleares en esta materia quesignificara profundizar y llevar a la práctica el Plan de Acción establecido en laConferencia de Revisión celebrada en 2000.78

En este sentido, no cabe duda de que el ambiente propicio creado por elcompromiso de la administración Obama respecto de la eliminación de las armasnucleares, así como la firma del nuevo tratado START entre la Federación Rusa ylos Estados Unidos días antes de la Conferencia, contribuyó a lograr que final-mente las cinco potencias nucleares reafirmaran «su compromiso inequívoco delograr [...], la eliminación total de sus arsenales nucleares con miras al desarmenuclear, que todos los Estados partes se han comprometido a alcanzar en virtuddel artículo VI del Tratado».79 Un compromiso en aras al cual, en el marco de lasmedidas de acción aprobadas por la Conferencia en sus Conclusiones y Reco-mendaciones, «los Estados poseedores de armas nucleares se comprometen aacelerar los progresos concretos referentes a las medidas encaminadas a lograr eldesarme nuclear, enunciadas en el Documento Final de la Conferencia de las Par-tes del Año 2000, de forma de promover la estabilidad y la paz internacionales yla seguridad mayor y sin menoscabo para todos».80

Aunque limitado a los acuerdos adoptados una década atrás, entiendo que deeste modo se daba cumplimiento a la petición realizada por la Conferencia y al

—————77 Al respecto, entre las conclusiones y recomendaciones, se incluía la Medida 42, en la cual «la

Conferencia pide a todos los Estados partes en la Convención sobre la protección física de los ma-teriales nucleares que ratifiquen la enmienda a la Convención lo antes posible y los alienta a actuarde conformidad con los objetivos y el propósito de la enmienda hasta que entre en vigor. La Confe-rencia alienta también a todos los Estados que aún no lo hayan hecho a que se adhieran a la Con-vención y aprueben la enmienda lo antes posible», ibíd., p. 29.

78 No en vano, como apuntara Grand, «the first objective for an NPT in the field of disarma-ment is to promote concrete stops», C. Grand, «The Non Proliferations Treaty...», ed. cit., p. 22.

79 Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), párr. 79, p. 13.80 Para lo cual la Conferencia «alienta en particular a los Estados que cuentan con los mayores

arsenales nucleares a que lideren las iniciativas a ese respecto»: ibíd., Medida 5, en p. 22.


«legítimo interés de los Estados no poseedores de armas nucleares» en el sentidode que los países nucleares «reduzcan y eliminen todos los tipos de armas nuclea-res que posean».81

Ahora bien, las medidas sobre desarme adoptadas en esta ocasión por la Con-ferencia de Revisión no solo van dirigidas a este selecto grupo de Estados, sinoque alcanzan a todos y cada uno de los miembros de la sociedad internacional encuestiones tales como la necesaria ratificación y entrada en vigor del Tratado deProhibición Completa de Ensayos Nucleares, al cual la Conferencia confiere unpapel esencial «en el marco del régimen de desarme nuclear», en la medida enque «combate la proliferación tanto horizontal como vertical».82

De ahí que en sus Recomendaciones relacionadas con los ensayos nucleares seincluyeran diversas medidas de acción, entre las cuales se encuentra no solo elcompromiso de los Estados nucleares a ratificar este instrumento convencional,sino también el de todos los Estados para, en tanto no entre en vigor el mismo, seabstengan de «realizar explosiones de ensayo de armas nucleares o cualesquieraotras explosiones nucleares, de utilizar nuevas tecnologías de armas nucleares yde cualquier otro acto contrario al objeto y a la finalidad del Tratado, debiendomantenerse todas las moratorias vigentes sobre las explosiones de ensayo de ar-mas nucleares».83

Un llamamiento al conjunto de Estados que también se dirige a lograr la crea-ción de nuevas Zonas Libres de Armas Nucleares, así como a la ratificación de lostratados ya en vigor y sus Protocolos que incluyen garantías negativas de seguri-dad, respecto de los cuales la Conferencia alienta «a los Estados interesados a queexaminen todas las reservas conexas».84

Aunque sin duda alguna, por lo que se refiere a las garantías negativas de se-guridad, el aspecto más novedoso y positivo en nuestra opinión se produce gra-cias a la inclusión, entre las Medidas sobre esta materia adoptadas por la Confe-rencia, y por primera vez desde el inicio de este régimen convencional, de laconveniencia de negociar y adoptar un tratado internacional en virtud del cual losEstados nucleares garanticen a los que no lo son que no van a emplear sus arse-nales nucleares contra ellos,85 lo que sin duda alguna constituye un avance res-

—————81 Ibíd., apartado B.ii., en p. 22.82 Ibíd., párr. 83, p. 14.83 Ibíd., Medida 11, en p. 25.84 Ibíd., Medida 9 in fine, p. 24.85 Véase al respecto la Medida 7 de las Conclusiones y Recomendaciones, en cuya versión in-

glesa establece que: «All States agree that the Conference on Disarmament should, within the con-text of an agreed, comprehensive and balanced programme of work, immediately begin discussion


pecto de la postura mantenida por estos países con ocasión de la adopción de laResolución 984 (1995) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.86

Un instrumento jurídico convencional que, al igual que el destinado a laprohibición de producción de material fisionable para la fabricación de armasnucleares u otros dispositivos explosivos nucleares, debe ser objeto de negocia-ción en el más inmediato futuro y en el marco de la Conferencia de Desarme,87

en cuyo seno y como medida positiva concreta que tomar se «debería establecerde inmediato un órgano subsidiario que se ocupe del desarme nuclear, dentro delcontexto de un programa de trabajo convenido, integral y equilibrado».88

En cuanto al último de los pilares sobre los cuales se sustenta el TNP, el usopacífico de la energía nuclear, en la búsqueda de un consenso que garantizara elacceso equitativo a esta fuente de energía sin poner en peligro el principio de noproliferación, consideramos un aspecto positivo que la Conferencia reafirme queeste es un objetivo fundamental del mismo89 y, al mismo tiempo, reconozca «que

—————of effective international arrangements to assure non-nuclear-weapon States against the use or threatof use of nuclear weapons, to discuss substantively, without limitation, with a view to elaboratingrecommendations dealing with all aspects of this issue, not excluding an internationally legallybinding instrument»; y en la versión francesa la Conferencia resuelve que: «Tous les États convien-nent que, dans le cadre d’un programme de travail concerté, complet et équilibré, la Conférence dudésarmement devrait entamer immédiatement un débat de fond, sans limitations, sur des arrange-ments internationaux efficaces visant à garantir les États non dotés d’armes nucléaires contre l’emploiou la menace de ces armes, pour élaborer des recommandations portant sur la question à l’examensous tous ses aspects, sans exclure un instrument qui aurait force obligatoire à l’échelle internatio-nale». Sin embargo, en la versión castellana, esta misma Medida 7 aparece redactada como sigue:«Todos los Estados convienen en que la Conferencia sobre Desarme debería, en el contexto de unprograma convenido, integral y equilibrado, empezar de inmediato un debate sobre los acuerdos in-ternacionales eficaces para asegurar que los Estados no poseedores de armas nucleares que estén encontra del uso o la amenaza de uso de las armas nucleares, examinen de manera sustantiva, sin limita-ciones, con miras a elaborar recomendaciones sobre todos los aspectos de esta cuestión, sin excluir uninstrumento jurídicamente vinculante a nivel internacional», en una traducción no concordante conlas versiones anteriores que, al día de hoy, no ha sido objeto de rectificación alguna. La cursiva esnuestra.

86 Sobre el alcance y contenido de la misma, véase E. M. García Rico, El uso de las armas nu-cleares y el Derecho Internacional, Madrid, Tecnos, 1999, en p. 127.

87 Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), Medida 15, p. 25.88 Ibíd., Medida 6, p. 23. Una medida que, en opinión que compartimos de Tertrais, «should

be an opportunity to embark, on a frank conversation about the conditions for the abolition of nu-clear weapons», véase B. Tertrais, «Back to Earth...», ed. cit., p. 4.

89 En las palabras que abren el apartado III de las Conclusiones y Recomendaciones adoptadaspor la Conferencia: véase Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), p. 30.


cada Estado parte tiene derecho a definir su política nacional en materia de ener-gía».90

Para lograr ese objetivo, por consiguiente, se habrá de facilitar el intercambiomás amplio posible de la información científica y la tecnología necesaria entre losEstados partes en el Tratado,91 gracias a la asistencia técnica ofrecida por unOIEA más eficaz y eficiente,92 así como a la cooperación con otras partes u orga-nizaciones internacionales «teniendo debidamente en cuenta las necesidades delas regiones en desarrollo del mundo»; y otorgando un trato preferencial «a losEstados partes que no poseen armas nucleares, tomando en cuenta, en particular,las necesidades de los países en desarrollo».93

Asimismo, para acabar con los temores manifestados por la mayoría de Esta-dos pertenecientes al Movimiento de los No Alineados en cuanto a los obstáculosque se les pudiera imponer en esta materia, la Conferencia incorporó a las Medi-das relacionadas con la utilización pacífica de la energía nuclear la petición deque todos los Estados acaten la «decisión adoptada por consenso en la Conferen-cia General de la OIEA de 18 de septiembre de 2009, titulada «Prohibición deataque armado o amenaza de ataque armado contra instalaciones nucleares enexplotación o en construcción».94

En la consecución del equilibrio necesario entre uso pacífico y no prolifera-ción, sin embargo, la Conferencia no ha dudado en exigir a los Estados que acep-ten los sistemas de control y verificación internacional, en tanto requisito sine quanon para avanzar en el ejercicio del que, como acabamos de comprobar, se reco-noce como derecho de todos y cada uno de los Estados a decidir sus opciones depolítica energética e incluir entre ellas la producción de energía nuclear con finespacíficos. Al respecto, la Conferencia confirma que

cuando se desarrolle la energía nuclear, incluida la energía nucleoeléctrica, el uso de laenergía nuclear deberá ir acompañado del compromiso de aplicar salvaguardias deforma continua, así como de medidas adecuadas y eficaces de seguridad, de confor-midad con las normas del OIEA y en consonancia con la respectiva legislación nacio-nal y las respectivas obligaciones internacionales de los Estados.95

—————90 Ibíd., párr. 48, p. 9.91 Véase ibíd, Medida 48, p. 30.92 Ibíd., Medida 52, p. 30.93 Ibíd., Medidas 48 y 49 in fine, p. 30.94 Ibíd., Medida 64, p. 31.95 Ibíd., párr. 52, p. 9; así como en la Medida 57, pp. 30-31.


8. ... Y SOMBRAS

En el lado de las sombras, deberíamos comenzar señalando los límites inherentesal consenso como regla de funcionamiento aceptada por la Conferencia de Revi-sión para las cuestiones de fondo.96 Unos límites que se ponen de manifiesto enuna Declaración Final donde la Conferencia no solo «reafirma», sino que a me-nudo «recuerda», «alienta», «hace un llamamiento», «acoge con beneplácito»,«urge», «exhorta», «subraya» o «toma nota», incluso cuando se trata de adoptarpropuestas de acción concretas, lo que desdibuja o limita su alcance efectivo,arrojando dudas sobre su cumplimiento por los Estados partes en el futuro másinmediato.

De hecho, solo en lo relativo a la convocatoria de una futura conferencia in-ternacional para crear una Zona Libre de Armas Nucleares en Oriente Medio, seestablecen pasos concretos a seguir e instrucciones al respecto que, por supuesto,no aseguran el éxito de esa conferencia si esta llega a producirse.97

En el ámbito de la no proliferación nuclear horizontal, asimismo, resulta evi-dente que la Conferencia no logró superar las divergencias existentes acerca decómo reaccionar ante los casos de incumplimiento del Tratado, a la vista de queni en la Declaración Final ni en la Resolución sobre Oriente Medio y la creaciónde una ZLAN en esa zona, se hace mención alguna a la situación creada porIrán.98

En este sentido, a pesar de reconocer que «las violaciones de las obligacionesdel Tratado atentan contra el desarme nuclear, la no proliferación y el uso de la

—————96 No hay que olvidar, como apunta Aguirre de Cárcer, que «el artículo 28.1 del Reglamento

de la Conferencia del TNP prescribe que «deberá hacerse todo lo posible por llegar a un acuer-do por consenso sobre las cuestiones de fondo. No se procederá a votación sobre estas cuestio-nes hasta que se hayan agotado todos los esfuerzos por lograr el consenso». De hecho, nunca seha realizado una votación en el marco del TNP», véase M. Aguirre de Cárcer, «La Conferen-cia...», ed. cit., p. 11.

97 En este sentido, como apunta Salazar, «Una de las principales incógnitas es la posición queadoptará Israel, pieza clave de este entramado, y actualmente el único país de la región que tienearmas nucleares, aunque no lo reconozca oficialmente. Israel siempre ha vinculado la posibilidad deuna eventual Zona Libre de Armas Nucleares en la región a un acuerdo de paz consistente y dura-dero en Oriente Medio», véase G. Salazar, «El desarrollo de la energía nuclear...», ed. cit., p. 4.

98 A pesar de que, como señala Tertrais, «the risk of a proliferation cascade would not be lim-ited to the Middle East. The collapse —or at least the delegitimisation— of the NPT that would re-sult from an Iranian bomb would reverberate as far as East Asia», véase B. Tertrais, «Back toEarth...», ed. cit., p. 3.


energía nuclear con fines pacíficos,99 y de que en las medidas recogidas en susConclusiones y Recomendaciones subrayara «la importancia de cumplir las obli-gaciones en materia de no proliferación, haciendo frente a todos los problemasde incumplimiento para preservar la integridad del Tratado y la autoridad del sis-tema de salvaguardias»,100 la Conferencia guarda absoluto silencio respecto delos recientes casos de incumplimiento del TNP sobre los que se ha pronunciadoel Consejo de Seguridad de N. U. en el marco del Capítulo VII de la Carta. Dehecho, se limita a señalar que «las respuestas a las preocupaciones sobre el cum-plimiento de cualquier obligación en virtud del Tratado por cualquier Estadoparte deben buscarse por medios diplomáticos, de conformidad con las disposi-ciones del Tratado y la Carta de las Naciones Unidas».101

En cuanto a la República Democrática de Corea que, recordemos, no solo seretiró en 2003 del TNP, sino que ha proseguido con su programa destinado a lo-grar su consolidación como potencia nuclear, si bien es objeto de una menciónexpresa, la Conferencia se limita a instar a este país «a volver cuanto antes al Tra-tado sobre la no proliferación de las armas nucleares y a someterse al Acuerdo deSalvaguardias con el OIEA» y, mientras tanto, a que cumpla con los compromi-sos adquiridos en el marco de las negociaciones a seis bandas abiertas desde2005. Conversaciones a las que reafirma su apoyo, al tiempo que «sigue decididaa lograr una solución amplia y satisfactoria de las cuestiones en juego por mediosdiplomáticos».102

Unos pronunciamientos que, en nuestra opinión, no contribuyen en modo al-guno a reforzar la confianza de los Estados en la eficacia del régimen convencio-nal establecido por el TNP con vistas a lograr el objetivo de la no proliferaciónnuclear. Por el contrario, ponen de manifiesto las lagunas de este sistema conven-cional, así como la falta de voluntad política para colmarlas como resultado de ladivisión existente en materias tales como la aplicación del artículo X, que regulaprecisamente la retirada del Tratado de No Proliferación Nuclear.

—————99 Así como que la observancia y cumplimiento de todas las disposiciones del TNP «sigue

siendo fundamental para lograr los objetivos comunes de evitar que, en cualesquiera circunstancias,continúe la proliferación de armas nucleares y de preservar la contribución esencial del Tratado a lapaz y la seguridad», véase Documento N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), párr. 8 y 6, respectiva-mente.

100 Ibíd., Medida 26, p. 27.101 Ibíd., párr. 7, p. 3. La cursiva es nuestra.102 Véase al respecto la única medida contemplada en el apartado IV, dedicado a Oriente Me-

dio, bajo el epígrafe «Otras cuestiones regionales», in fine, p. 34. La cursiva es nuestra.


Sobre esta cuestión, la Conferencia no solo fue incapaz de profundizar en laspropuestas destinadas a fijar las pautas de actuación ante un posible anuncio deretirada del TNP,103 sino que hubo de reconocer de forma explícita la divergen-cia de posturas entre los Estados partes sobre esta materia.

Así, tras reafirmar que la retirada constituye un derecho soberano de cada Es-tado parte recogido en el Tratado,104 observa la existencia de «opiniones diver-gentes sobre su interpretación con respecto a otras normas jurídicas internacio-nales pertinentes»;105 en particular, en torno a la responsabilidad internacionalpor la violación de las obligaciones que impone el TNP antes de que se produzcala retirada,106 así como a la intervención en estas situaciones del Consejo de Segu-ridad de Naciones Unidas.107 Una situación que impidió, finalmente, la adopciónde alguna medida concreta sobre esta delicada cuestión entre las Conclusiones yRecomendaciones de la Declaración Final.

En otro orden de consideraciones, y por lo que se refiere al objetivo del desarmegeneral y completo contemplado en el artículo VI del Tratado, aunque en la Declara-ción Final se reafirman muchos de los compromisos contemplados en el Plan de Ac-ción de 2000, entiendo que se ha perdido una magnífica ocasión para enunciar yadoptar medidas adicionales a las contempladas en aquel, o al menos fijar un calen-dario preciso para su puesta en práctica con vistas a reforzar este pilar fundamentaldel TNP y ayudar a establecer y perfilar la agenda nuclear para el inicio del siglo XXI.

—————103 Véase sobre el particular el Documento de trabajo preparado por la Federación de Rusia y

Ucrania en relación con las recomendaciones sobre los procedimientos y consecuencias del posibleejercicio por parte de un Estado del derecho a retirarse del TNP, de 17 de marzo de 2010, en Do-cumento N. U. NPT/CONF.2010/WP.2; en la doctrina, C. Grand, «The Non Proliferation Trea-ty...», ed. cit., p. 21.

104 «Si decide que acontecimientos extraordinarios relacionados con la materia que es objetode este Tratado han comprometido los intereses supremos del país», como se recoge en Documen-to N. U. NPT/CONF.2010/50 (vol. I), párr. 118.

105 Ibíd., párr. 119.106 Así, «La Conferencia observa que muchos Estados subrayan que, en virtud del derecho in-

ternacional, si una parte se retira del Tratado, seguirá siendo responsable de las infracciones al Tra-tado que hubiera cometido con anterioridad a su retirada, y que, si esa retirada se realiza de con-formidad con lo dispuesto en el Tratado, no afectará a ningún derecho, obligación o situaciónjurídica existente entre el Estado que se retira y cada uno de los demás Estados partes y que se hu-biera creado por la aplicación del Tratado antes de la retirada, como los relativos a las salvaguardiasdel OIEA», ibíd.

107 En el párr. 120 de su Declaración Final, se recoge que «Habida cuenta de las particularescircunstancias previstas en el artículo X para el ejercicio del derecho a retirarse, la Conferencia ob-serva que numerosos Estados reafirman la responsabilidad que asigna la Carta de las NacionesUnidas al Consejo de Seguridad».


Por el contrario, en la Declaración Final y sus Recomendaciones, en lo relativoa los tratados internacionales cuya entrada en vigor está pendiente de la ratifica-ción de las potencias nucleares, como es el caso del Tratado para la ProhibiciónCompleta de Ensayos Nucleares, solo se recoge el compromiso de dichas poten-cias de ratificarlo «cuanto antes»108 y llevar a cabo con la mayor diligencia los pa-sos necesarios para que la entrada en vigor de este instrumento convencional seproduzca; mientras que todos los Estados partes convienen que «se debería co-menzar inmediatamente las negociaciones sobre un tratado que prohíba la pro-ducción de material fisionable para la fabricación de armas nucleares u otros dis-positivos explosivos nucleares».109

En la misma línea, el compromiso mostrado por los Estados poseedores dearmas nucleares de lograr la eliminación total de sus arsenales nucleares110 sololes conduce «a realizar nuevos esfuerzos para reducir y en última instancia elimi-nar todos los tipos de armas nucleares, desplegados y no desplegados, entre otrascosas mediante la adopción de medidas unilaterales, bilaterales, regionales y mul-tilaterales».111

No resulta extraño, por tanto, que la Conferencia mostrara su preocupaciónrespecto de los escasos avances de la última década en el ámbito de la Conferen-cia de Desarme, así como que terminara por exhortar a las potencias nuclearespara que se comprometan a adoptar medidas adicionales destinadas a lograr unareducción general de las armas nucleares de todo tipo y ubicación, su papel en laconfiguración de las doctrinas y políticas de seguridad, prevenir su utilización pa-ra facilitar su eliminación, reducir el riesgo de su uso accidental y, en definitiva,aumentar la transparencia y la confianza mutua.112 Entre estas peticiones, sinembargo, no se incluyó siquiera la realizada por un significativo grupo de Estadosdurante la Conferencia, relativa al inicio de la negociación de un tratado generalsobre desarme nuclear que establezca obligaciones jurídicamente vinculantes eneste ámbito.

—————108 Ibíd., Medida 10, p. 24.109 Ibíd., Medida 15, p. 25. La cursiva es nuestra.110 Al respecto, «la Conferencia observa que los Estados poseedores de armas nucleares rea-

firmaron su compromiso inequívoco de lograr, de conformidad con el principio de irreversibilidad,la eliminación total de sus arsenales nucleares con miras al desarme nuclear, que todos los Estadospartes se han comprometido a alcanzar en virtud del artículo VI del Tratado»; ibíd., párr. 79, en p.13.

111 Ibíd., Medida 3, p. 22. La cursiva es nuestra.112 Véase ibíd., Medida 5, pp. 22-23.


Por último, en cuanto a la utilización pacífica de la energía nuclear y el aspec-to fundamental de las medidas de salvaguardia, aunque como señalábamos estasmedidas se consideran necesarias para el ejercicio de este derecho soberano,también hemos puesto de manifiesto el dato de que la mayoría de Estados perte-necientes al Movimiento de los No Alineados mostraron durante la Conferenciasus reticencias a suscribir con el OIEA protocolos adicionales a los acuerdos desalvaguardia que establezcan un mecanismo reforzado de verificación y con-trol.113 Una posición que, en definitiva, impidió que la Conferencia adoptara me-didas concretas en ese sentido que supusiera el compromiso de la mayoría de Es-tados respecto de la ratificación de los mencionados protocolos.

9. A MODO DE BALANCE

A tenor de estas luces y sombras, y llegado el momento del balance, no resultaríaarriesgado concluir que la Conferencia de Revisión celebrada en 2010 no solo halogrado sacar al TNP del estado crítico en que lo dejó la anterior Conferencia, si-no que en cierta medida lo ha reforzado y, junto con él, al régimen de no prolife-ración nuclear del que conforma su piedra angular.

En este sentido, hemos de reconocer que a la sensación de fracaso y estanca-miento que caracterizó la primera década del siglo XXI ha seguido un clima favo-rable que ha terminado por contribuir de forma decisiva a la superación del retoformidable que suponía la celebración de esta última conferencia de revisión, queno era otro que el de reforzar el régimen de no proliferación nuclear contenidoen el TNP y hacerlo sobre la base del consenso, preservando al mismo tiempo sucarácter multilateral.

Para ello ha debido retomar la senda marcada en la Conferencia de revisióncelebrada en 2000 y abordar los principales problemas que atañen a sus pilaresfundamentales: desarme, no proliferación nuclear y uso pacífico de la energía nu-clear. El resultado más destacado ha sido la inclusión en la Declaración Finaladoptada por consenso de unas Conclusiones y Recomendaciones que recoge unamplio y detallado plan de acción a modo de «hoja de ruta» para el futuro másinmediato del régimen de no proliferación nuclear.

—————113 Alegando la falta de avances en el cumplimiento por parte de los Estados nucleares de sus

obligaciones en materia de desarme, y reteniendo la posibilidad de avanzar en sus capacidades nu-cleares en un futuro más o menos próximo.


En esta tarea, no obstante, las dificultades inherentes a las divisiones existen-tes en el seno de la sociedad internacional en torno a aspectos fundamentales queatañen a la seguridad en su conjunto han impedido colmar las evidentes lagunas ycarencias del actual régimen de no proliferación nuclear y adoptar medidas adi-cionales a las ya establecidas años atrás. De ahí que resulte arriesgado por mi par-te concluir que el TNP, en vigor desde el último tercio del siglo XX, se ha vistoreforzado hasta el punto de resultar convenientemente preparado para resistir losformidables desafíos que el panorama nuclear presenta en los albores del sigloXXI sobre los que nos hemos ocupado en el presente estudio.

Le cadre conceptuel de la lutte contre le terrorismeInternational : quelques éléments de reflexion

WILLIAM WARLETDoctorant à l’Université Paris Ouest Nanterre la Défense

Secrétaire général du CEDIN

Le 27 juin 1976, le vol Air France 139 en provenance de Tel Aviv décolled’Athènes pour rejoindre Paris. Peu de temps après le décollage, deux membresdu Front Populaire de Libération de la Palestine (FPLP) et deux autres de la Ro-te Armee Fraktion (RAF) prennent le contrôle de l’avion et le détournent versBenghazi en Libye pour ensuite prendre la direction de l’Ouganda. Une fois arri-vés à l’aéroport international d’Entebbe, les pirates sont rejoints par trois compli-ces et obtiennent le soutien passif des forces armées ougandaises. Très rapide-ment, Israël décide de dénouer la situation en planifiant une opération militairede secours. Dans la nuit du 3 au 4 juillet, une centaine de soldats israéliens atte-rrissent en secret à Entebbe et prennent position autours de l’avion. L’attaque sesolde par la libération de quatre-vingt-dix huit otages et la mort de six pirates del’air et de quatre-vingt-soldats ougandais. Le 12 octobre de l’année suivante, qua-tre autres membres de la RAF détournent un avion de la Lufthansa à destinationde Francfort. L’avion vole alors d’aéroport en aéroport pendant plusieurs jours.Le 16 octobre à Aden, les membres du commando assassinent le pilote ets’envolent pour Mogadiscio. Le GSG 9, l’unité antiterroriste de la police alle-mande, converge également vers la Somalie : après cet assassinat, il n’est plusquestion de négocier pour le gouvernement allemand. Le GSG 9, assisté pardeux officiers des SAS britanniques, interviendra deux jours plus tard, libérantainsi les quatre vingt dix otages et abattant trois des quatre pirates de l’air. Cesdeux évènements, similaires dans leur cause et leurs effets, traduisent pourtant


deux approches singulièrement antagonistes. D’une part, les moyens utilisés nesont pas de même nature : d’un côté, ce sont les forces armées régulières qui ontété sollicitées alors que, de l’autre, ce sont les forces de police qui sont interve-nues. D’autre part, les justifications avancées démontrent qu’Israël et l’Allemagnen’ont pas fondé la légitimité de leur intervention sur le même modèle. Israël s’estd’emblée inscrit dans le cadre d’une relation conflictuelle avec l’Ouganda, accuséd’avoir apporté son soutien aux pirates de l’air, en invoquant la légitime défensecouplée à l’obligation de protéger ses nationaux à l’étranger.1 L’argumentprépondérant de l’Allemagne fut celui du consentement du gouvernement soma-lien.2 Le raid sur Mogadiscio fut donc envisagé comme une opération de policemenée conjointement avec la Somalie et le Royaume-Uni. La mise en oppositionde ces deux précédents illustre assez bien les mouvements contraires qui animentla société internationale en matière de lutte contre le terrorisme. En particulierdepuis les attentats du 11 septembre 2001.

Au demeurant, une réaction aux attaques du 11 septembre fut très rapide-ment envisagée dans le cadre du recours à la force. Le gouvernement américainfit savoir qu’il répliquerait de manière unilatérale en lançant une « guerre contrele terrorisme ». Plusieurs auteurs ont analysé ce discours comme symptomatiquedu paradigme dans lequel la plupart des Etats anglo-saxons inscrivent et concep-tualisent leur réponse au terrorisme. Pour ces derniers, le terrorisme serait envi-sagé comme un conflit de basse intensité qui nécessite l’usage d’institutions pro-pres à la guerre. A l’inverse, les Etats d’Europe continentale conçoivent leterrorisme comme une forme particulière de délinquance organisée, caractériséepar sa nature politique et présentant un degré de violence différent de celui d’unconflit armé.3 Le paradigme est donc « clairement militaire pour les uns, essen-tiellement judiciaire et policier pour les autres ».4 Si l’analyse parait commodeaux premiers abords, notamment en ce qu’elle permet d’expliquer en grande par-

—————1 Document officiel du Conseil de sécurité, 31ème année, 1938ème séance, § 101, § 115 (cité in

L.-A. Sicilianos, « L’invocation de la légitime défense face aux activités d’entités non-étatiques », inHague Yearbook of International Law, 1989, p. 167).

2 Africa Contemporary Record, vol. 10 (1977-1978), B. 385.3 Voir notamment en ce sens R. Calduch Cervera, « La incidencia de los atentados del 11 de

septiembre en el terrorismo internacional », in Revista Española de Derecho Internacional 1-2(2001), vol. LIII, pp. 189-191 ; S. von Schorlemer, « Human Rights : Substantive and InstitutionalImplications of the War Against Terrorism », in European Journal of International Law, 2003, pp.267-268.

4 P. Klein, « Le droit international à l’épreuve du terrorisme », in Recueil de cours del’Académie de droit international de La Haye (2006), tome 321, p. 381.

LE CADRE CONCEPTUEL DE LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME INTERNATIONAL 77

tie la réaction américaine aux attentats du 11 septembre, il faut, si ce n’est la dé-noncer, au moins la nuancer. En effet, l’assimilation entre guerre et acte de terro-risme n’est pas nouvelle, pas plus qu’elle est exclusive aux Etats-Unis ou àd’autres pays anglo-saxons. Les déclarations israéliennes au moment du raid surMogadiscio en 1976 l’attestent, même si il peut paraitre aisé de conclure que laposition d’Israël procède directement de son isolement géopolitique.5 De cepoint de vue, c’est cependant oublier qu’en 1968, le gouvernement allemandévoquait déjà « la guerre contre le terrorisme » pour caractériser son engagementface aux agissements de la RAF. Les dirigeants de celle-ci ont ainsi pu se mobili-ser après leur arrestation pour obtenir le statut de prisonnier de guerre, au pointde se voir octroyer d’abord des conditions, puis un régime d’incarcération quitendaient à y correspondre.6

L’utilisation de termes issus du droit des conflits armés n’est pas anodine. Sielle revêt avant tout un caractère métaphorique, elle permet à celui qui en faitusage de légitimer le recours à la force armée.7 Elle est également le fruit d’uneambition fonctionnelle, celle de pouvoir se situer dans un cadre d’exception etainsi revendiquer les pouvoirs qui en procèdent, généralement moins encadréspar les règles de droit8. En ce sens, lors des première et seconde vagues de déco-lonisation, les anciennes puissances coloniales ont principalement usé de leurappareil militaire pour répondre aux actes qualifiés de « terroristes » perpétrés endehors du territoire métropolitain. Les personnes capturées étaient alors soumi-ses à un régime dérogatoire et distinct de celui des conflits armés. Alternative-ment, l’affrontement indirect entre les deux super puissances s’est opéré à partirde conflits de type insurrectionnel. La fourniture d’armes, l’assistance logistiqueet la mise à disposition d’infrastructures à des entités non étatiques, tantôt quali-fiées de « bandes armées » ou de « groupes terroristes », tantôt qualifiées de« combattants de la liberté » ou de « mouvements de libération nationale », ont—————

5 S. Regourd, « Raids “ anti-terroristes ” et développements récents des atteintes illicites auprincipe de non-intervention », in Annuaire français de droit international, 1986, p. 87.

6 R. Baudoui, Les défis du terrorisme, Paris, Ellipses, 2007, pp. 146-147.7 « Il est très vite apparu évident, de façon presque instantanée, que les réponses juridictionne-

lles, qu’il s’agisse d’une réponse répressive à l’encontre des terroristes ou d’une réponse fondée surla mise en cause de la responsabilité juridique internationale de l’Etat abritant les terroristes, étaientinsuffisantes et qu’une réponse était symboliquement nécessaire dans le même registre de violenceque celle utilisée par les terroristes », B. Stern, « Rapport introductif: le contexte juridique de“ l’après ” 11 septembre 2001 » in K. Bannelier, Th. Christakis, O. Corten et B. Delcourt (dir.), Ledroit international face au terrorisme, Paris, Pedone, 2002, p. 15.

8 F. Megret, « ‘War’? Legal Semantics and the Move to Violence », in European Journal of In-ternational Law 2 (2002), vol. 13, p. 365.


constitué le modus operandi des puissances désireuses de mener des activités sub-versives sur le territoire de leurs adversaires. Ce fut donc dans un contexte carac-térisé par l’emploi récurent de forces irrégulières à des fins dites « terroristes »que plusieurs Etats entendaient justifier leurs incursions militaires sur le territoired’Etats frontaliers.

A compter des années 1970, des mouvements de guérilla urbaine autoprocla-més « anti-impérialistes » se forment un peu partout en Europe alors que devieux conflits ethniques réapparaissent en Irlande et au Pays Basque. Ces deuxmouvances ont pu bénéficier d’alliances avec des mouvements anticolonialistesdu tiers monde,9 conférant ainsi un aspect transnational à leur lutte armée.10

Perçues comme des organisations criminelles dans le droit interne des Etats con-cernés, ces groupes furent démantelés grâce à un usage renforcé des appareils ju-diciaire et policier. L’approche américaine n’était alors pas si différente de celledes démocraties européennes. Une affaire concernant la destruction d’un avionde ligne par le FPLP l’illustre bien. En l’espèce, l’assureur corps de la compagnieaérienne, qui n’avait pas exclu la garantie pour les actes terroristes, avait cherchéà faire qualifier comme « acte de guerre » l’action des membres du FPLP afinque l’indemnisation incombe à l’assureur des risques de guerre. La Cour d’appeldu second circuit avait estimé que le gouvernement des Etats-Unis ne pouvait pasêtre déclaré « at war » avec un groupe privé « as a nonstate, nonbelligerent, no-ninsurgent actor ».11 Même dans l’hypothèse d’un « terrorisme d’Etat » où lesrapports sont majoritairement interétatiques, la survenance d’un acte qualifiécomme « terroriste » n’a pas eu pour effet de substituer l’état de guerre à l’état depaix. Les « rogue States » accusés d’apporter leur soutien au terrorisme interna-tional n’ont jamais été ceux vis-à-vis desquels les Etats-Unis ont estimé être juri-

—————9 H. Laurens, « Le terrorisme comme personnage historique » in H. Laurens et M. Delmas-

Marty, Terrorismes : histoire et droit, Paris, CNRS éditions, 2010, pp. 48-49.10 En ce sens, la multiplication des actes de piraterie aérienne en est l’illustration la plus spec-

taculaire. « De 1961 à 1967, 17 appareils avaient été détourné de leur itinéraire et 12 tentatives dedétournement avaient échoué. La majorité de ces actes criminels avaient pris place en Amérique duNord. Le phénomène a pris depuis lors une plus grande ampleur : 32 détournements d’avions ontété opérés en 1968, près de 80 en 1969, plus de 90 dans les trois premiers trimestres de 1970. Cesactes ont été commis dans toutes les parties du monde. Ils ont parfois été accompagnés de prised’otages et de destruction d’aéronefs. Environ 80 de leurs auteurs sont parvenus à leurs fins. Dansla très grande majorité des cas, les agresseurs justifiaient leur action par des mobiles d’ordre politi-que » (G. Guillaume, « La convention de La Haye du 16 décembre 1970 pour la répression de lacapture illicite d’aéronefs », in Annuaire français de droit international, 1970, p. 35).

11 United States Second Circuit Court of Appeal, Pan American Airways Inc. v. Aetna Casualtyand Surety Co., 15 octobre 1974, 505F.2d 989, 1013-1015.


diquement « en guerre ».12 Un changement de paradigme va pourtant s’amorcerde manière résiduelle au cours des années quatre-vingt, notamment à partir de laprise d’otage du personnel diplomatique et consulaire de l’ambassade américaineà Téhéran. Après l’échec du raid destiné à les libérer, l’auto-assistance puis la lé-gitime défense furent invoqués par le gouvernement américain.13 Quelques an-nées après le retrait des troupes soviétiques en Afghanistan, les freedom fightersse retournent contre ceux qui les avaient patronnés et financés. « Forme radicalede terrorisme pour lequel il n’y a pas d’innocents, le jihad international poussel’internationalisation de son action à une totale déterritorialisation ».14

L’utilisation de moyens militaires demeura cependant très ponctuelle au coursdes années quatre-vingt-dix, et ce jusqu’au 11 septembre 2001.

Le lendemain des attentats, le Conseil de sécurité « reconnait » le droit« inhérent » de légitime défense des Etats-Unis et se dit également « prêt » à pren-dre toute les mesures nécessaires afin de rétablir la paix et à la sécurité internatio-nale.15 On aurait très certainement pu penser qu’il s’agissait là d’une référence auChapitre VII de la Charte et que le Conseil entendait autoriser les Etats à user de« tous les moyens nécessaires ». Or il n’en fut rien. C’est donc sur la base de l’article51 de la Charte que sera lancée l’opération « Liberté immuable » qui interviendraun mois plus tard en territoire afghan à l’encontre des talibans et d’Al Qaeda. Dansla semaine qui précéda la riposte, le Conseil de sécurité adoptait la résolution 1373qui, tout en « réaffirmant le droit naturel de légitime défense, individuelle ou collec-tive, que consacre [...] la résolution 1368 », enjoignait les Etats à ériger en« infraction » les actes de terrorisme et à renforcer en conséquence leur appareil po-licier.16 Adoptée sur la base du Chapitre VII, son contenu objectif équivaut à unevéritable convention multilatérale de lutte contre le terrorisme.17 Les obligations

—————12 Ces Etats ont plutôt fait l’objet de contre-mesures, au moins jusqu’en 2001. Voir en ce sens

Y. Daudet, « International Action against State Terrorism » in R. Higgins et M. Flory (dir.), Terror-ism and International Law, London/New-York, LSE/Routledge, 1997, p. 201 (cité in H. Tigroudja,« Quel(s) droit(s) applicanle(s) à la “ guerre au terrorisme ” », in Annuaire français de droit interna-tional, 2002, p. 85).

13 L.-A. Sicilianos, « L’invocation de la légitime défense face aux activités d’entités non-étatiques », ed. cit., p. 159.

14 H. Laurens, « Le terrorisme comme personnage historique », ed. cit., p. 58.15 Résolution 1368, 12 septembre 2001, préambule, § 5.16 Résolution 1373, 28 septembre 2001, préambule, § 1-2.17 Voir en ce sens L. Condorelli, « Les attentats du 11 septembre et leurs suites: où va le droit

international ? », in Revue générale de droit international public 4 (2001), p. 834 ; P.-M. Dupuy,« L’unité de l’ordre juridique international », Cours général de droit international public, 2002,tome 297, p. 344.


qu’elle énonce « touch[ent] aux domaines les plus sensibles de l’appareil étatiqueque sont ses services de renseignement, de police, de justice, ainsi qu’à l’ordrepénal interne des Etats sur lesquels n’avaient encore jamais pesé aussi directe-ment des obligations internationales allant au cœur du domaine régalien, commeelle[s] impliqu[ent] un changement profond en matière de coopération interna-tionale dans ces domaines, jusque-là livrés exclusivement à leur appréciation libreet souveraine ».18 Ce programme d’action de lutte contre le terrorisme entendaitdonc clairement placer l’action des Etats sur le plan de la coopération judiciaireet policière. On pouvait dès lors y voir une tentative de rééquilibrage, de com-promis entre deux approches antagonistes19 ou encore la consécration normatived’un nouveau modèle véhiculé par les Etats-Unis et consistant principalement enune « militarisation du droit pénal ».20 Mais on peut également y voirl’émergence d’un modèle syncrétique, propre à l’ordre juridique international etindifférent quant aux moyens utilisés.

Ainsi, avant d’être analysée sous l’angle du 11 septembre, la lutte contre le te-rrorisme international doit d’abord être mise en lien avec le contexte qui l’a vunaitre. Au demeurant, les guerres de décolonisation et/ou le clivage idéologiquecaractéristique de la guerre froide ont engendré et « territorialisé » des foyers deterrorisme qui subsistent encore aujourd’hui (I). Face à l’ampleur d’un terrorisme« déterritorialisé », la lutte contre ce dernier doit s’inscrire dans un cadre concep-tuel plus particulier : celui du « maintien de la paix et de la sécurité internationa-les » (II).

I. LA LÉGITIMATION DES OPÉRATIONS MILITAIRES TRANSFRONTIÈRESUNILATÉRALES

A compter des années quarante et jusqu’au milieu des années quatre-vingt, les ac-tes qualifiés de « terroristes » par les Etats étaient principalement les faits demouvements de libération nationale et/ou de groupes armés insurrectionnelsagissant depuis l’étranger. Les Etats ont usé de leur appareil militaire de manière

—————18 S. Szurek, « La lutte contre le terrorisme sous l’empire du chapitre VII : un laboratoire nor-

matif », in Revue générale de droit international public 1 (2005), p. 23.19 Voir en ce sens E. Decaux, « Terrorisme et droit international des droits de l’homme », in

H. Laurens et M. Delmas-Marty, Terrorismes : histoire et droit, Paris, CNRS éditions, 2010, pp.304-305.

20 M. Delmas-Marty, « Typologie juridique du terrorisme : durcissement des particularités ouémergence d’une communauté mondiale de valeurs ? », in ibíd., p. 180.


fréquente ou incidente afin de s’en prémunir. Les justifications apportées àl’occasion d’opérations militaires menées en dehors du territoire national furentloin d’être homogènes, allant du devoir de protéger les nationaux à l’état denécessité en passant par le consentement du gouvernement local. La légitime dé-fense fut sans conteste l’argument le plus invoqué. La difficulté résidait alors dansle fait qu’il n’était pas possible d’attribuer à une entité non étatique une« agression armée » au sens de l’article 51 de la Charte. Des Etats de divers mi-lieux et traditions juridiques se sont alors artificiellement inscrits dans le cadre derapports conflictuels avec d’autres Etats.

Le droit de légitime défense fut parallèlement invoqué par les Etats pour justi-fier des interventions militaires sur leur propre territoire. En 1946, la Grèce in-voqua l’article 51 de la Charte à l’encontre de ses trois voisins du Nord accusés,selon elle, de prêter assistance à la guérilla communiste. Il fut avéré par la suiteque l’invocation du droit de légitime défense n’avait pour autre finalité que demaintenir la présence des troupes militaires britanniques sur le territoire grec.L’Assemblée générale des Nations Unies fera d’ailleurs mention d’une « aidecontinue donnée par l’Albanie, la Bulgarie et la Yougoslavie » à des forces irré-gulières mais ne fera pas état d’une situation de légitime défense au sens del’article 51 de la Charte.21 De même, en 1958, la Jordanie et le Liban sollicitèrentune intervention militaire du Royaume-Uni et des Etats-Unis sur leur territoireafin de réprimer plusieurs mouvements armés insurrectionnels soutenus par laRépublique Arabe Unie. Accusant cette dernière d’entretenir des activités sub-versives sur leur territoire, les gouvernements libanais et jordaniens invoquèrentexplicitement le droit de légitime défense collective.22 L’invocation de l’article 51de la Charte venait ici au soutien du consentement afin de légitimer la présencede troupes étrangères.

Ce « brouillage des notions »23 résulte également des multiples justificationsapportées par les Etats lors d’opérations militaires en territoire étranger. Lebombardement du village de Sakiet Sidi Youssef, situé en Tunisie près de la fron-tière algérienne, par les forces aériennes françaises le 8 février 1958, illustre biencette confusion quant aux justifications données à l’usage de la force. Le gouver-nement français invoqua la légitime défense à l’encontre du gouvernement tuni-sien, accusé de fournir un appui militaire au Front de Libération National (FLN)

—————21 Résolution 193 (III), 27 novembre 1948, § 5.22 S/PV. 827, 15 juillet 1958, p. 16, § 84.23 L.-A. Sicilianos, « L’invocation de la légitime défense face aux activités d’entités non-

étatiques », ed. cit., p. 160.


algérien.24 A cette prétention initiale vint se mêler l’évocation d’un « droit desuite » autorisant la conduite d’opérations militaires sur un territoire étranger envue de réprimer les auteurs d’activités subversives menées sur le territoirefrançais. Le même « droit de suite » fut invoqué à plusieurs reprise par la Francepour justifier des incursions sur le territoire marocain à l’encontre des com-battants du FLN qui bénéficiaient du soutien moral et matériel des populationsvivant à la frontière.25 La notion de « droit de suite » fut par la suite écartée auprofit du droit de légitime défense.26 Plus alambiquée encore fut la position duPortugal à l’occasion des opérations militaires menées au cours des annéessoixante contre les mouvements de libération nationale agissant à partir du terri-toire de la Guinée, du Sénégal, de la Zambie et du Congo. Le régime de Salazarniait avoir entrepris de telles opérations ou soutenait qu’elles avaient exclusive-ment eu lieu sur le territoire portugais. Ce ne fut que bien plus tard, au momentdes attaques contre le Sénégal en novembre et décembre 1969, que le Portugalinvoqua explicitement le droit de légitime défense, mais uniquement à titre sub-sidiaire.27 L’essentiel de son argumentation résidait dans une négation des faits...

A partir de 1964 la légitime défense fut invoquée à titre exclusif pour justifier laconduite d’opérations militaires sur le territoire d’un Etats tiers. L’argument étaitalors avancé par le Royaume-Uni aux fins de justifier plusieurs frappes aériennessur le territoire du Yémen, en réponse au soutien présumé de ce dernier à des for-ces irrégulières opérant dans la Fédération de l’Arabie du sud, alors sous protecto-rat britannique.28 Ce n’est pourtant pas l’argumentation britannique ou celled’autres pays anglo-saxons qui fut la plus critiquable en la matière. Plus contestable

—————24 « Pratique française du droit international », in Annuaire français de droit international,

1958, pp. 806-809.25 A. Berramdane, Le Maroc et l’Occident : 1800-1974, Paris, Karthala, 1987, pp. 130-131.26 « Pratique française du droit international », in Annuaire français de droit international,

1958, p. 888.27 Repertory of Practice of United Nations Organs, Suppl. n.° 4 (1966-1969), vol. 1, art 2(4),

pp. 55-60 et p. 68.28 S/PV. 1106, 2 avril 1964, p. 10, §§ 34-35 ; S/PV. 1109, 7 avril 1964, p. 5, §§ 30-31 (cité in

O. Corten, Le droit contre la guerre, Paris, Pedone, 2008, pp. 688-689 ; L.-A. Sicilianos, Les réac-tions décentralisées à l’illicite, L.G.D.J., 1990, p. 410). Le Royaume-Uni, au moins durant les pre-mières années qui ont suivi l’entrée en vigueur de la Charte, a plusieurs fois invoqué son droitd’intervenir militairement pour protéger ses nationaux à l’étranger sans autres justifications su-pplémentaires. Transposé aux cas de prise d’otages, l’obligation de protéger ses nationaux àl’étranger semblait constituer pour le Royaume-Uni « une base juridique autonome susceptible dejustifier l’emploi de la force » (L.-A. Sicilianos, « L’invocation de la légitime défense face aux activi-tés d’entités non-étatiques », ed. cit., p. 158).


encore fut la pratique d’Israël, de l’Afrique du Sud et de la Rhodésie du Sud, quiinvoquèrent expressément l’article 51 de la Charte pour légitimer des opérationsmilitaires à l’encontre d’Etats qui hébergeraient ou toléreraient les activités degroupes irréguliers sur leur territoire et ce, sans démontrer l’existence d’un con-trôle où d’un engagement substantiel de leur part : Israël, lors des attaques lancéescontre les camps de réfugiés palestiniens au Liban durant les années soixante-dix29

et contre le quartier général de l’OLP en Tunisie en octobre 1985,30 l’Afrique duSud lord de ses raids en Angola, en Zambie et au Lesotho contre la SWAPO etl’ANC,31 la Rhodésie du Sud lors de ses incursions au Botswana et en Zambie con-tre les guérilleros de la ZIPRA et de la ZANLA pendant la guerre du Bush.32

L’action d’Israël au Liban fut dans un premier temps désapprouvée par plusieursEtats, mais uniquement sur la base du caractère disproportionné de la riposte. Sonentrée au Sud-Liban en 1978 provoqua le courroux de l’Assemblée générale et fitl’objet d’une condamnation par le Conseil de sécurité qui demanda alors le retraitdes troupes israéliennes, au motif que son action violait l’espace aérien et l’intégritéterritoriale du Liban.33 Son raid sur Tunis en 1985 fut également perçu comme uneatteinte à la souveraineté territoriale de la Tunisie.34 On retrouve, au sein des dé-bats ayant eu lieu devant l’Assemblée générale, des condamnations analogues àl’égard des incursions armées de l’Afrique du Sud et de la Rhodésie du Sud sur leterritoire de leurs voisins ; celles-ci ont d’ailleurs fait l’objet de sanctions de la partdu Conseil de sécurité.35

Le terrorisme d’inspiration jihadiste fit son apparition à la fin des années deplomb. Une de ses particularités réside dans son caractère « déterritorialisé » :l’acte de terrorisme s’affranchit du cadre insurrectionnel qui l’a vu naitre ets’exprime en dehors de toute ligne de front. Ainsi, le 5 avril 1986, une bombe écla-te dans une discothèque fréquentée par des soldats américains à Berlin-Ouest. LesEtats-Unis accusent la Lybie de soutenir le terrorisme international et bombardent,dans la nuit du 14 au 15 avril, les villes de Tripoli et Benghazi au nom du « droit

—————29 S/PV. 1643, 26 février 1972, pp. 4-5, §§ 39, 44 et 47 ; S/PV. 1650, 26 juin 1972, p. 2, § 9.30 S/PV. 2615, 4 octobre 1985, §§ 193-194 ; raids israéliens qualifiés d’« agressions » par la

Conseil de sécurité.31 Pour exemple, S/PV. 2078, 6 mai 1978.32 Pour exemple, S/PV. 1985, 14 janvier 1977.33 Résolution 425, 19 mars 1978.34 Résolution 573, 4 octobre 1985.35 Voir en ce sens A. Cassese, «Article 51» in J.-P. Cot et A. Pellet (dir.), La Charte des Nations

Unies: commentaire article par article, Paris, Economica, 3ème édition, vol. 1, 2005, pp. 1343-1344.


naturel de légitime défense ».36 La riposte américaine perçue comme un acte dereprésailles est unanimement condamnée par l’Assemblée générale.37 L’argumentde la légitime défense fut de nouveau soulevé par les Etats-Unis en 1998, suite aubombardement du Soudan et de l’Afghanistan effectué en réaction aux attentatscommis par Al Qaeda à Dar es Salam et Nairobi contre des ambassades américai-nes, mais le Conseil de sécurité est resté neutre face à ces interventions armées38.Les attentats du 11 septembre 2001 marquent incontestablement un tournant. Laréférence à la légitime défense dans les résolutions 1368 et 1373 du Conseil de sé-curité a dès lors introduit un « élément nouveau, dont les conséquences en droit nepeuvent encore être mesurées, mais qui inaugure indéniablement une approchenouvelle du concept de légitime défense ».39 En ne désignant pas spécifiquementd’agresseur, le Conseil de sécurité laissa la porte ouverte à deux types de dévelo-ppements ultérieurs. D’une part, l’Etat qui héberge ou soutient financièrement ungroupe terroriste pourrait se voir attribuer une « agression armée » au sens del’article 51 de la Charte et ceci sans qu’il ait directement violé l’article 2 § 4 quiprohibe l’usage de la force. Ce fut notamment l’hypothèse retenue pourl’Afghanistan des talibans qui s’est vu attribué, pour le soutien général apporté à AlQaeda, la paternité des attaques du 11 septembre par le jeu d’un assouplissementdes règles régissant l’attribution à l’Etat d’une « agression armée »,40 alors que cesdernières ont toujours fait l’objet, jusqu’ici, d’une interprétation très stricte de lapart de la Cour internationale de Justice.41 D’autre part, il serait également possi-—————

36 S/PV. 2674, pp. 13-15.37 A/RES/41/38, 20 novembre 1986.38 Résolution 1193, 28 août 1998.39 CIJ, Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé,

avis consultatif du 9 juillet 2004, opinion individuelle du juge Kooijmans, http://www.icj-cij.org/docket/files/131/1682.pdf, p. 230, § 35.

40 Georges W. Bush déclara le 10 novembre 2001, devant l’Assemblée générale des Nationsunies, que les Talibans et Al Qaeda étaient « now virtually indistinguishable ».

41 « La Cour ne pense pas que la notion d’agression armée puisse recouvrir [...] une assistanceà des rebelles prenant la forme de fournitures d’armements ou d’assistance logistique ou autre. Onpeut voir dans une telle assistance une menace ou un emploi de la force, ou l’équivalent d’une in-tervention dans les affaires intérieures et extérieures d’un autre Etat [...]. Si la notion d’agressionarmée englobe l’envoi de bandes armées par un Etat sur le territoire d’un autre Etat, la fournitured’armes et le soutien apporté à ces bandes ne sauraient être assimilés à l’agression armée. Néan-moins, de telles activités peuvent fort bien constituer un manquement au principe du non-emploide la force ainsi qu’une intervention dans les affaires intérieures d’un Etat, c’est-à-dire un compor-tement certes illicite, mais d’une gravité moindre que l’agression armée » (CIJ, Activités militaires etparamilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis d’Amérique), arrêt du 26 no-vembre 1984, http://www.icj-cij.org/docket/files/70/6502.pdf, p. 104, § 195 et p. 127, § 247).


ble de qualifier d’« agression armée » les attaques menées par des groupes privés,sans aucuns liens particuliers avec un Etat. Le recours à la force opéré sur la basede la légitime défense en conséquence de tels actes ne serait pas, dans cette hypo-thèse, dirigé contre un Etat mais interviendrait sur le territoire de celui-ci. Ainsiles « étirements »42 de l’article 51 de la Charte ont sans conteste apporté une légi-timité supplémentaire aux interventions extérieures d’Etats toujours ou nouve-llement en proie à des conflits de type insurrectionnel, dès lors que ces derniersimpliquent des actes de terrorisme d’une gravité telle qu’ils peuvent être qualifiésd’« agression armée ».

Une de ces « conséquences en droit » les plus spectaculaires fut l’approbationsur le fond de l’offensive israélienne contre les positions du Hezbollah au Libandurant l’été 2006.43 L’opération « Changement de Direction » illustre assurémentun net changement de paradigme dans la mesure où une grande majorité d’Etatss’est prononcée en faveur d’Israël quant à l’exercice d’un droit de légitime défen-se et ce, même si l’irrégularité de sa mise en œuvre fut vivement critiquée au re-gard des principes de nécessité et de proportionnalité. Cette intervention apporteen outre un élément nouveau et déterminant : le droit de légitime défense invo-qué par Israël n’était pas dirigé contre les autorités du Liban mais contre le Hez-bollah. L’armée libanaise n’a en effet pas été impliquée comme partie active auconflit, Israël entendant « concentrer sa riposte sur les fiefs, les positions etl’infrastructure du Hezbollah ».44 La résolution 1701 du Conseil de sécurité45 quivient officiellement mettre fin au conflit relève d’ailleurs sans aucun doute que les

—————42 J. Verhoeven, « Les “ étirements ” de la légitime défense », in Annuaire français de droit in-

ternational, 2002, pp. 49-80.43 Le 12 juillet 2006, des combattants du Hezbollah ont franchi la frontière qui sépare Israël du

Liban. Ils ont attaqué une patrouille militaire israélienne, tué trois soldats et en ont capturé deuxautres. Dans le même temps, le Hezbollah a effectué plusieurs tirs de roquettes vers le nord d’Israëlqui ont fait plusieurs morts. En réponse, Tsahal a mené une vaste opération militaire terrestre et aé-rienne, baptisée « Juste Rétribution » puis « Changement de Direction », pendant plusieurs semai-nes sur le territoire du Liban. De son côté, le Hezbollah a durement riposté par des actions militai-res terrestres et l’envoi de près de quatre milles roquettes en territoire israélien. Pour une analyseplus détaillée des prémices et du déroulement du conflit, voir B. Aurescu (B.), « Le conflit libanaisde 2006. Une analyse juridique à la lumière de tendances contemporaines en matière de recours à laforce », in Annuaire français de droit international, 2006, pp. 137-159 ; N. Ronzitti, « The 2006Conflict in Lebanon and International Law », in Italian Yearbook of International Law, vol. XVI(2006), pp. 3-19.

44 S/PV. 5489, 14 juillet 2006, p. 6.45 Résolution 1701, 11 août 2006.


parties au conflit étaient Israël, d’un côté, et le Hezbollah de l’autre.46 PlusieursEtats se sont montrés défavorables aux prétentions d’Israël. Les condamnationsportaient aussi bien sur l’emploi de la force, que sur les modalités de sa mise enœuvre. L’opération « Changement de Direction » a été qualifiée à quelques repri-ses d’« agression » ou de « violation de la Charte ».47 Cependant, ce sont princi-palement les conditions de mise en œuvre des principes de nécessité et de pro-portionnalité qui ont été mis en exergue. Dans la mesure où c’est l’existencemême d’un droit de légitime défense qui est critiqué, il peut paraitre paradoxalde nier l’existence d’un droit au regard de l’irrégularité de sa mise en œuvre...Une majorité d’Etats a approuvé la licéité de l’opération « Changement de Direc-tion » en confortant, de manière directe ou indirecte, la validité des prétentionsisraéliennes. La position de l’Union européenne, qui tendait à représenter cellede l’ensemble des pays d’Europe continentale dans la mesure où la majeure partied’entre eux ont souscrit à sa déclaration,48 reconnaissait « le droit de légitimed’Israël à se défendre, mais appel[ait] instamment Israël à faire preuve de la plusgrande retenue et à ne pas avoir recours à des mesures disproportionnées ».49

Des Etats comme le Japon, l’Argentine, le Royaume-Uni, l’Australie, le Brésil oula Turquie ont reconnu explicitement le droit de légitime défense d’Israël, maisont désapprouvé le déroulement des opérations militaires.50 Si certains Etatscomme la Russie n’ont admis qu’implicitement les justifications fondées surl’article 51 de la Charte en critiquant l’irrégularité de la mise en œuvre des prin-cipes de nécessité et de proportionnalité,51 la volonté majoritairement affirmée—————

46 Ibíd., § 1.47 Déclaration du représentant chinois : « Nous dénonçons l’agression armée d’Israël contre le

Liban. Les forces militaires israéliennes ont employé une force disproportionnée et ont détruit mas-sivement l’infrastructure du Liban [...]. Cette agression viole la souveraineté du Liban et crée unecrise humanitaire grave » (S/PV. 5489, 14 juillet 2006, p. 12). Voir notamment en ce sens la posi-tion de l’Arabie Saoudite (ibíd., 14 juillet 2006, p. 21) ; de la Syrie (ibíd., p. 96) ; de l’Egypte (ibíd.,p. 23) ; de la Jordanie (ibíd., p. 25) ; de l’Algérie (ibíd., p. 22) ; de l’Iran (ibíd., pp. 31-32) ; du Pakis-tan (ibíd., p. 27) ; du Venezuela (ibíd., p. 38).

48 On peut notamment citer la Bulgarie, la Roumanie, la Croatie, l’ex-République yougoslavede Macédoine, l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Serbie, l’Islande, l’Ukraine et la Moldavie.

49 S/PV. 5493, 21 juillet 2006, p. 18.50 Déclaration du représentant argentin : « L’Argentine reconnaît à Israël le droit à la légitime

défense, conformément à l’article 51 de la Charte. Cependant, elle estime qu’Israël doit exercer cedroit conformément au droit international, en particulier en vertu des dispositions du droit interna-tional humanitaire et dans le respect des droits fondamentaux de la population » (S/PV. 5493, 21juillet 2006, p. 10).

51 « La Russie condamne dans les termes les plus énergiques l’enlèvement de militaires et lestirs contre le territoire israélien. Cependant, nous considérons que l’action militaire israélienne est


fut sans conteste de placer l’opération « Changement de Direction » etl’invocation d’un droit de légitime défense en dehors d’un simple rapport conflic-tuel entre Etat. Une position loin d’être inconséquente dans la mesure où, deuxans plus tôt, la Cour internationale de Justice ne manquait pas de rappeler que ledroit de légitime défense ne peut être exercé qu’« en cas d’agression armée parun Etat contre un autre Etat ».52

La légitime défense est depuis constamment invoquée pour justifier des raidsanti-terroristes en territoire étranger. Dès la fin de la première guerre du Golfe, laTurquie a pénétré à plusieurs reprises en Irak pour attaquer les troupes du Partides travailleurs du Kurdistan (PKK) en invoquant la nécessité de se protéger euégard à l’incapacité du gouvernement irakien de « s’acquitter de l’obligation quilui est faite par le droit d’international d’empêcher que son territoire serve de ba-se à des actes terroristes ».53 En février 2008, la Turquie est de nouveau intervenusur le sol irakien suite à plusieurs attentats et sabotages survenus en territoireturc, mais en invoquant cette fois le « droit légitime à l’autodéfense ».54 Demême, la Colombie invoqua son droit de légitime défense pour justifier une opé-ration militaire menée sur le territoire de l’Equateur en mars 2008 à l’encontredes Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC), auteurs présumés deplusieurs attentats à la voiture piégée dans la ville de Bogota.55 Le gouvernementcolombien revint finalement sur son argumentation et présenta des excuses offi-cielles assorties de garanties de non répétition. La légitime défense a de nouveau

—————un recours à la force disproportionné et inapproprié qui menace la souveraineté et l’intégrité terri-toriale du Liban et la paix et la sécurité dans toute la région » (S/PV.5489, 14 juillet 2006, p. 8). Onnotera que dès septembre 2002, l’ancien président russe Vladimir Poutine avait invoqué la résolu-tion 1368 et le droit de légitime défense pour justifier une intervention militaire contre les rebellestchétchènes opérant en Géorgie, avec ou sans autorisation de cet Etat (Lettre de Vladimir Poutineadressée au Conseil de sécurité et à l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, 12 sep-tembre 2002).

52 CIJ, Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé,avis consultatif du 9 juillet 2004, http://www.icj-cij.org/docket/files/131/1670.pdf, p. 194, § 139.

53 Lettre du 24 juillet 1995 adressée au président du Conseil de sécurité, S/1995/605, 24 juillet1995.

54 Communiqué de l’Agence France de Presse, mardi 26 février 2008, « Rebelles kurdes : l’Irakcondamne l’incursion turque dans le nord du pays » (cité in J.-M. Thouvenin, « Chapter 33.3 : Self-Defence » in J. Crawford, A. Pellet et S. Olleson (eds.), The Law of International Responsibility,Oxford University Press, 2010, p. 458).

55 Communiqué No. 81 du Ministère des Relations Extérieures de Colombie, Bogotá, 2 mars2008, http://web.presidencia.gov.co/comunicados/2008/marzo/81.html (cité in J.-M. Thouvenin,ibíd., p. 458).


été invoquée par Israël lors de l’opération « Plomb durci » lancée sur la bande deGaza contre le Hamas à la toute fin du mois de décembre 2008.56

Plus intéressant encore fut l’argumentation avancée par l’Ouganda dansl’affaire des Activités armées sur le territoire du Congo.57 L’Ouganda justifiait lesopérations militaires conduites sur le territoire de la République démocratique duCongo (RDC) en invoquant la légitime défense. Il prétendait riposter à des atta-ques menées par des rebelles ougandais, les « forces démocratiques alliées »(FDA), à partir du territoire de la RDC et avec le soutien de celle-ci. La Cour aexclu une implication directe ou indirecte de la RDC dans les activités armées desFDA.58 Si elle a examiné les modalités de mise en œuvre de la riposte ougandaise,pour finalement en conclure que les conditions relatives à l’exercice d’un droit delégitime défense à l’encontre de la RDC n’étaient pas réunies, la Cour affirma ce-pendant qu’« elle n’a pas à se prononcer sur les arguments des Parties relatifs à laquestion de savoir si et à quelles conditions le droit international contemporainprévoit un droit de légitime défense pour riposter à des attaques d’enverguresmenées par des forces irrégulières ».59 Sur ce point, la position de la Cour futbeaucoup plus prudente que celle exprimée dans l’avis de 2004, préférant ainsine pas trancher ce point de droit. Cette ambigüité a été vivement critiquée parcertains juges de la Cour dans leurs opinions individuelles.60 On pourrait êtretenté d’interpréter cette retenue comme une prise en considération par la Courdes questions contemporaines liées à l’invocation de légitime défense dans le ca-dre de la lutte contre le terrorisme, et auxquelles elle n’entend pas encore for-muler de réponse définitive.

—————56 S/PV. 6060, p. 6.57 CIJ, Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ougan-

da), arrêt du 19 décembre 2005, http://www.icj-cij.org/docket/files/116/10454.pdf.58 « L’Ouganda prétend avoir agi en légitime défense, il n’a jamais soutenu avoir été l’objet

d’une agression de la part des force armées de la RDC. L’“ agression armée ” à laquelle il a été faitréférence était plutôt le fait des FDA » (CIJ, ibíd., p. 53, § 146).

59 CIJ, ibíd., p. 53, § 147.60 Les juges Pieter Kooijmans et Bruno Simma reprochent un manque de réalisme de la part de la

Cour qui n’a pas saisi « the opportunity presented by the present case to clarify the state of the law ona highly controversial matter which is marked by great controversy and confusion — not the least be-cause it was the Court itself that has substantially contributed to this confusion by its NicaraguaJudgment of two decades ago» (CIJ, ibíd., opinion individuelle du juge Simma, p. 2, § 8). Une appro-che plus réaliste impliquerait de reconnaitre, au moins sur le plan théorique, une action en légitimedéfense contre des entités non étatiques, tout en admettant en l’espèce que la riposte ougandaise nesatisfaisait pas aux conditions de nécessité et proportionnalité (CIJ, ibíd., opinion individuelle du jugeKooijmans, pp. 7-8, §§ 33-35 ; opinion individuelle du juge Simma, pp. 3-4, §§ 13-14).


Les justifications des raids à l’encontre d’entité non étatique auteurs d’actes deterrorisme furent vivement critiquées par les pays du tiers-monde, dans la mesureoù elles légitimaient l’interventionnisme militaire des principales puissances occi-dentales. Aujourd’hui, et la position de l’Ouganda dans l’affaire des Activités ar-mées sur le territoire du Congo tend à le démontrer, certains Etats se rendentcompte que de telles opérations pourraient être indispensables à leur survie faceà l’inertie de leurs voisins défaillants. En effet, tous les précédents intervenusaprès 2001 ont au moins un point commun : l’absence de contrôle territorial de lapart de l’Etat qui abrite les auteurs d’actes terroristes. Si l’admission d’un droitde légitime défense à l’encontre d’entités non étatique auteurs d’actes de terro-risme prête encore à controverse, il n’empêche que le principe sera très certaine-ment amené à jouer un rôle déterminant dans la résolution de problèmes trans-frontaliers liés à des activités terroristes.

II. DE L’INSTITUTIONNALISATION D’UNE COOPÉRATION POLICIÈREET JUDICIAIRE MULTILATÉRALE À L’ÉMERGENCE D’UNE ACTIONDE POLICE TRANSNATIONALE

Une organisation du type Hezbollah peut aisément être qualifiée de gouverne-ment de fait dans la mesure où elle en vient à exercer des pouvoirs de type réga-lien. La présence logistique et militaire du Hezbollah un peu partout sur le sol li-banais, ainsi que sa participation effective au gouvernement, ferait même plutôtpenser à « une interpénétration mutuelle étendue [...] sur l’ensemble du territoiredu Liban ».61 Le rapport qui unit l’organisation et le gouvernement libanais esttopique des situations où, au lieu d’une stricte séparation territoriale, l’entité nonétatique et l’Etat qui l’abrite atteignent un tel degré d’autonomie qu’il est im-possible d’appréhender leurs relations en terme d’indépendance. A l’inverse, lastructure et le mode opératoire d’Al Qaeda sont totalement clandestins et trèséloignés des structures officielles et/ou officieuses du pouvoir étatique.L’organisation terroriste ne se constitue pas en bases militaires qui concentre-raient une quantité importante de personnel armé en uniforme, mais en une plu-ralité de cellules indépendantes les unes des autres et éparpillées sur plusieurs

—————61 E. Cannizzaro, « Entités non-étatiques et régime international de l’emploi de la force : Une

étude de la réaction israélienne au Liban », in Revue générale de droit international public 2 (2007),p. 348.


Etats.62 Le rôle d’Oussama Ben Laden est principalement d’utiliser Al Qaedacomme une « franchise », la structuration de son organisation échappe ainsi aumodèle hiérarchique classique.63 En excluant l’évidence d’une identificationsubstantielle entre le gouvernement des talibans et le réseau d’Oussama Ben La-den, on ne peut pas pour autant nier l’existence des liens très étroits quiunissaient les deux entités. Les talibans ont sans conteste facilité la préparationd’attentats en mettant le territoire afghan à disposition du leader d’Al Qaeda,mais cela ne signifie pas nécessairement qu’ils aient participé à leur mise en œu-vre. Ce concours pourrait du moins être analysé comme une contrepartie dans lamesure où, plutôt qu’un soutien apporté par les talibans à Al Qaeda, il serait peutêtre plus conforme à la réalité d’envisager, en sens inverse, un appui de cette or-ganisation au régime taliban.64 Après les attentats de Dar es Salam et Nairobi etle refus des talibans de livrer Oussama Ben Laden, le Conseil de sécurité pritpour la première fois des mesures anti-terroristes, non pas à l’encontre de l’Etatafghan, mais directement contre les talibans et le leader d’Al Qaeda.65 Ces mesu-res de coercition, qui consistaient principalement en une rupture des communi-cations aériennes et un gel des avoirs financiers, préfiguraient les actions à venirdu Conseil en matière de lutte contre le terrorisme et ont ouvert la voie à des me-sures plus fermes à compter du 11 septembre.

En affirmant leur interprétation de la résolution 1373,66 les Etats-Unis ontrappelé que le 12 septembre « l’Assemblée générale des Nations Unies, par con-sensus de ses 189 Etats membres, a[vait] appelé instamment à une coopérationinternationale visant à prévenir et éliminer totalement les actes de terrorismes et àfaire répondre de leurs actes leurs auteurs et ceux qui prennent sur eux de les ai-der, les soutenir ou les abriter ».67 Elaborée et discutée sur la base d’un projetaméricain, la résolution 1373 traduisait la détermination du gouvernement améri-cain aux lendemains des attaques du 11 septembre 2001, partagée par l’ensembledes membres du Conseil de sécurité. Au regard de la logique qui anime la résolu-

—————62 A. Cassese, « Terrorism is Also Disrupting some Crucial legal Categories of International

Law », in European Journal of International Law 5 (2001), vol. 12, p. 997.63 On remarquera d’ailleurs qu’il n’existe pas de véritables liens opérationnels entre Oussama

Ben Laden, Al Qaeda au Yemen et Al Qaeda au Maghreb islamique.64 Voir notamment en ce sens P. Klein, « Le droit international à l’épreuve du terrorisme », ed.

cit., p. 389 ; F. Megret, « “War”? Legal Semantics and the Move to Violence », ed. cit., p. 384.65 Résolution 1267, 15 octobre 1999 ; résolution 1333, 19 décembre 2000.66 Résolution 1373, 28 septembre 2001.67 Etats-Unis d’Amérique, Rapport au Comité contre le terrorisme S/2001/1220, 21 décembre

2001, p. 2.


tion 1373, la position des Etats-Unis fut, sur ce point, des plus paradoxale. Audemeurant, la résolution consacre une vision essentiellement policière et judiciai-re de la lutte contre le terrorisme en mettant à la charge des Etats des obligationstrès lourdes, telle que transformer en profondeur leur ordre juridique interne, et« décrète un petit code pénal international de la lutte contre le terrorisme ».68

A la lecture de la résolution 1373, il pourrait s’avérer tentant d’établir une dis-tinction entre les dispositions obligatoires qui revêtent un caractère d’injonctionet les dispositions facultatives que les Etats seraient libres de suivre ou non. Eneffet, le langage formel utilisé par le Conseil n’est pas le même selon que l’on sereporte aux paragraphes 1 et 2 ou au paragraphe 3 de la résolution.69 De ce pointde vue, il ne faut pas oublier que la résolution 1373 fut adoptée sur la base duchapitre VII de la Charte et qu’elle est en conséquence obligatoire à tous égards.Le Conseil de sécurité ne se privera d’ailleurs pas de le rappeler à plusieurs repri-ses.70 En substance, la résolution 1373 n’apporte pas de réelles innovations. Ellereprend pour l’essentiel le dispositif de la résolution 1269,71 elle-même inspiréepar les résolutions 49/60 et 50/53 de l’Assemblée générale.72 Il y a donc une con-tinuité entre les mesures que les Etats étaient invités à adopter depuis le milieudes années quatre-vingt-dix et celles qui furent finalement imposées par le Con-seil en 2001. Si son caractère obligatoire ne prête à aucun doute, l’obligationgénérale de lutter contre le terrorisme que pose la résolution 1373 s’ordonnanceen plusieurs obligations spécifiques.

Les dispositions énoncées au sein des paragraphes 2 et 3 sont d’exécutionimmédiate et précisément déterminées. Il s’agit, dans un premier temps, de mesu-res de durcissement des droits pénaux via l’introduction d’incriminations spécifi-ques dans l’ordre juridique interne des Etats. Ces derniers se doivent dès lorsd’ériger en crimes la fourniture ou la collecte de fonds qui peuvent être utiliséspour perpétrer des actes terroristes,73 de réprimer le recrutement de membre de

—————68 M. Sassoli, « La “ guerre contre le terrorisme ”, le droit international humanitaire et le statut

des prisonniers de guerre », in The Canadian Yearbook of International Law (2001), vol. 39, pp.617-618.

69 Le Conseil « décide » au sein des paragraphes 1 et 2 alors qu’il « demande » dans le para-graphe 3.

70 Résolution 1390, 16 janvier 2002 ; résolution 1566, 8 octobre 2004.71 Résolution 1269, 19 octobre 1999.72 A/RES/49/60, 9 décembre 1994, Déclaration sur les mesures visant à éliminer le terrorisme

international figurant en annexe ; A/RES/50/53, 29 janvier 1996, Mesures visant à éliminer le terro-risme international.

73 Résolution 1373, § 1, alinéa b).


groupes terroristes,74 de veiller à ce que les auteurs de ces actes soient traduits enjustice et à ce que ceux-ci « soient érigés en crimes graves dans la législation et larèglementation nationale et [...] que la peine infligée soit à la mesure de la gravitédes actes ». Cette dernière disposition soulève une attention particulière dans lamesure où elle fait de la participation à la commission d’un acte terroriste un « actede délinquance internationale »75 et non un acte de guerre susceptible de justifier lamise en œuvre des règles du jus in bello. La résolution 1373 affirme ainsi sans am-bages une responsabilité pénale des personnes privées et ce, indépendamment del’exercice d’une fonction de nature gouvernementale ou administrative.

A ces incriminations pénales s’ajoutent, dans un second temps, plusieurs obli-gations ayant spécifiquement trait à l’exercice de la compétence territoriale. Leparagraphe 2 de la résolution 1373 énonce une obligation générale de contrôle.Cette dernière se compose, pour l’essentiel, d’obligations plus précises en matièred’abstention et de diligence. Les Etats doivent ainsi s’abstenir d’apporter leursoutien « actif ou passif »76 à des personnes ou entités impliquées dans des actesde terrorisme, que ce soit en les hébergeant ou simplement en tolérant leur pré-sence sur le territoire. A cet effet, les Etats doivent mettre fin à leur approvision-nement en armes et prendre les mesures nécessaires pour empêcher lacommission d’actes de terrorisme : ils doivent mettre en place un système d’alerterapide à destination des autres Etats, notamment via l’échange de renseigne-ments,77 refuser l’asile aux personnes impliquées dans des actes de terrorisme etinstituer de solides contrôles des frontières et de la délivrance des documentsd’identité ou de voyage.78 Le Conseil de sécurité entendait ici lancer un signalfort à l’attention des Etats « défaillants » en les obligeant ainsi à étendre leurpouvoir de police sur l’ensemble de leur territoire.

Le paragraphe 3 de la résolution 1373 revêt une nature différente de celle de sesprédécesseurs. Il énumère un certain nombre de « demandes » relatives au renfor-cement de l’entraide judiciaire et de la coopération policière internationale. Cesdispositions doivent être perçues comme des directives engendrant une « obligationgénérale de coopérer »79 à la charge des Etats dès lors qu’elles ont été adoptées sur

—————74 Ibíd., § 2, alinéa a).75 S. Szurek, « La lutte contre le terrorisme sous l’empire du chapitre VII : un laboratoire nor-

matif », ed. cit., p. 12.76 Résolution 1373, § 2, alinéa a).77 Résolution 1373, § 2, alinéa b).78 Ibíd., § 2, alinéa g).79 S. Szurek, « La lutte contre le terrorisme sous l’empire du chapitre VII : un laboratoire nor-

matif », ed. cit., p. 14.


la base du chapitre VII de la Charte. A l’inverse des obligations contenues dans lesparagraphes 1 et 2, elles sont susceptibles d’être prolongées et sont subordonnées àun acquiescement des Etats. Parmi elles, on trouve notamment un appel au renfor-cement de la coopération dans le domaine du renseignement,80 mais la dispositionla plus importante est sans conteste celle qui invite les Etats à ratifier, dans les plusbrefs délais, les 13 conventions et protocoles internationaux relatifs au terrorisme.81

Avant l’adoption de la résolution 1373, rares étaient les Etats qui y avaient adhé-ré.82 L’adhésion massive à ces divers instruments internationaux à compter du 11septembre 2001 a élargi le régime juridique international de l’anti-terrorisme d’unemanière considérable. Par la même occasion, les Etats ont finalement réussi à con-tourner une des principales difficultés relative à la lutte contre le terrorisme et quiavait d’ailleurs été reprochée au dispositif de la résolution 1373 : l’absence de défi-nition universelle du terrorisme. En effet, l’adhésion très large à cet ensemble con-ventionnel manifeste l’émergence d’un solide consensus, voir d’une opinio juris, desEtats relativement à la signification d’un acte de terrorisme, à défaut d’une défini-tion générale du terrorisme. La résolution 1566 vint, par la suite, consacrer le prin-cipe d’une obligation d’extrader ou de poursuivre les auteurs d’actes de terroris-me,83 corolaire indispensable à la mise en œuvre effective d’une coopérationjudicaire multilatérale.

Afin de superviser la mise en œuvre de la résolution 1373 dans l’ordre juridi-que interne des Etats, le Conseil de sécurité a institué un Comité contre le terro-—————

80 Résolution 1373, § 3, alinéa b).81 Ibíd., § 3, alinéa d).82 La Convention relative aux infractions et à certains autres actes survenant à bord des aéro-

nefs ou «Convention de Tokyo» du 14 septembre 1963 ; la Convention pour la répression de lacapture illicite d’aéronefs ou «Convention de la Haye» du 16 décembre 1970 ; la Convention pourla répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile ou «Convention de Mon-tréal» du 23 septembre 1971 ; la Convention sur la prévention et la répression des infractions con-tre les personnes jouissant d’une protection internationale du 14 décembre 1973 ; la Convention in-ternationale contre la prise d’otages du 17 décembre 1979 ; la Convention sur la protectionphysique des matières nucléaires du 3 mars 1980 ; le Protocole pour la répression des actes illicitesde violence dans les aéroports servant à l’aviation civile internationale du 2 février 1988 ; la Conven-tion pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime et le Protocolepour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateaucontinental du 10 mars 1988 ; la Convention sur le marquage des explosifs plastiques et en feuillesaux fins de détection du 1er mars 1991 ; la Convention internationale pour la répression des atten-tats terroristes à l’explosif du 15 décembre 1997 ; la Convention internationale pour la répressiondu financement du terrorisme du 9 décembre 1999 ; la Convention internationale pour la répres-sion des actes de terrorisme nucléaire du 13 avril 2005.

83 « [A]ut dedere aut judicare » (Résolution 1566, 8 octobre 2004, § 2).


risme.84 Chargé, dans un premier temps, de passer en revue les différentes législa-tions nationales, le Comité s’est ensuite occupé de dispenser une assistance te-chnique aux Etats qui n’étaient pas en mesure de fournir les efforts nécessaires.Le Comité est allé plus loin en s’efforçant de prendre appui sur les institutions etorganisations internationales ou régionales dotées de programmes anti-terroristestelles que l’Union européenne, l’OSCE, l’Organisation mondiale des douanes,l’OACI et Interpol. Le Comité a ainsi pu initier une institutionnalisation en ré-seau du contrôle des obligations imposées par le Conseil de sécurité en invitantles différentes instances « à s’assurer que les États membres appliquent la résolu-tion 1373 ».85 Cette mise en réseau a également permis le renforcement de la co-opération dans le domaine de la lutte contre la criminalité transnationale. Tradi-tionnellement liées entre elles, les entreprises terroristes et la criminalitétransnationale font régulièrement intervenir les mêmes acteurs qui, constituantainsi une menace transversale, opèrent dans des champs aussi divers que le blan-chiment d’argent d’origine illicite, le trafic d’armes et de drogue ou encore la pi-raterie.86

Une coopération renforcée de divers instances supranationales et d’organisa-tions internationales et régionales a permis au Conseil de sécurité d’approfondirson action à l’égard des personnes soupçonnées d’apporter leur soutien au terro-risme international et inscrites sur des « listes noires ». La mise en réseau aboutis-sant à la création d’instruments particuliers comme les notices spéciales d’Interpol,utilisées pour appeler l’attention des forces de police nationales sur des individusou groupes visés par des « smart sanctions ». Ces « sanctions » ciblées prises par leConseil suscitent la controverse ; notamment en ce qu’il apparait difficile de déter-miner leur nature et, par voie de conséquence, le cadre conceptuel dans lequel ellestendent à s’inscrire. On retrouve ici un vieux débat sur la nature des taches dévo-lues au Conseil de sécurité, à savoir si ce dernier entend seulement maintenirl’ordre public international ou sanctionner la violation des règles y afférent.

La notion d’ordre public est susceptible de revêtir deux significations. Ellepeut désigner un ensemble de normes fondamentales et de règles de procédurequi s’appliquent indistinctement à tous les sujets de droit, y compris le ou les ti-

—————84 Résolution 1373, § 6.85 Comité contre le terrorisme, 7ème programme de travail, S/2003/387, § 23.86 On peut d’ailleurs ajouter qu’aux termes du paragraphe 4 de la résolution 1373, le Conseil

de sécurité notait avec préoccupation les liens existants entre le terrorisme international et « lacriminalité transnationale organisée, la drogue illicite, le blanchiment d’argent, le trafic d’armes etle transfert illégal de matières nucléaires, chimiques, biologiques et autres présentant un dangermortel ».


tulaires d’un pouvoir légal. En ce sens, il n’est pas certain que les mesures adop-tées sur la base du chapitre VII visent à rétablir la « légalité internationale ».87 Lepouvoir de qualifier une situation de « menace à la paix et à la sécurité interna-tionales » est laissé à l’entière discrétion du Conseil et parfois totalement indé-pendant du constat d’une violation du droit international ou de la Charte des Na-tions Unies.88 Dire que les mesures prise par le Conseil sont d’ordre public, en cequ’elles visent à sanctionner le non respect d’une norme fondamentale et/ouqu’elles interviennent dans le cadre d’une procédure prédéterminée, ne semblepas vraiment correspondre à la réalité. Une telle transfiguration de la sécurité co-llective est d’ailleurs toujours l’objet de vives contestations.89 Mais l’ordre publicpeut également désigner un objet « qu’il appartient à la police administrative demaintenir ou de rétablir contre les troubles qui pourraient l’affecter ou l’affectentdéjà ».90 L’objet étant entendu comme « le maintien de la paix et de la sécuritéinternationales », érigé au premier rang des buts des Nations Unies à traversl’article 1 § 1 de la Charte, les mesures prises par le Conseil ne sont certes pasd’ordre public, mais visent bien à protéger ou à rétablir l’ordre public. On peutdès lors opérer sans ambages une identification substantielle entre l’action duConseil de sécurité et une action de police internationale. Le terme n’est pasnouveau, il fut déjà utilisé à l’occasion de la seconde guerre du Golfe.91

—————87 A. Miron, « Les “ sanctions ciblées ” du Conseil de sécurité des Nations Unies. Réflexions

sur la qualification juridique des listes du Conseil de sécurité », in Revue du Marché commun et del’Union européenne 529 (juin 2009), p. 359.

88 P. M. Eisemann et E. Lagrange, « Article 41 » in J.-P. Cot et A. Pellet (dir.), La Charte desNations Unies: commentaire article par article, Paris, Economica, 3ème édition, vol. 1, 2005, pp.1199-1200.

89 « C’est surement trahir cependant les intentions des rédacteurs de la Charte des NationsUnies, comme sa lettre et son esprit, et méconnaitre les réalités de l’ordre juridique international[...] que de réduire de cette manière les compétences du Conseil de sécurité à un simple mécanismede police administrative comparable à celui qu’organisent les ordres juridiques internes [...] [leConseil de sécurité] s’est vu octroyer une fonction de nature moins administrative que proprementgouvernementale, exigeant de lui, au besoin, qu’il mette en œuvre la responsabilité d’un Etat et dé-limite ses frontières, crée des tribunaux pénaux ou encore administre des territoires, toutes mesuresque rien ne rattache à une activité de police et que tout rapproche plutôt de décisions imposéesdans les traités de paix à l’issue de conflits armés » (M. Forteau, « La levée et la suspension dessanctions internationales », in Annuaire français de droit international, 2005, p. 58).

90 J. Combacau, « Conclusions générales » in M.-J. Redor, L’ordre public : Ordre public ou or-dres publics ? Ordre public et droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, Collection Droit et Justice,n.° 29, 2001, p. 419.

91 Voir en ce sens P. Weckel, « Le chapitre VII et son application par le Conseil de sécurité »,in Annuaire français de droit international, 1991, pp. 165-202.


Le pouvoir de police du Conseil de sécurité se révèle être d’un genre particu-lier car adapté aux spécificités de l’ordre juridique international. Il se caractérise,dans un premier temps, par une indifférence quant aux moyens mis en œuvre.Ainsi, ces derniers peuvent aussi bien être de nature militaire que policière ou ju-diciaire. L’usage des forces de police ou des forces militaires à des fins policièresest d’ailleurs symptomatique d’une mutation de la sécurité collective entamée dèsles années soixante avec les premières opérations de maintien de la paix au Con-go. Le déploiement de contingents de casques bleus au cœur de conflits caracté-risés par l’effondrement de l’autorité étatique nécessitait d’aller au-delà des sim-ples taches militaires et d’entamer une réelle reconstruction judiciaire etadministrative afin de rétablir la paix et la sécurité internationale. En pareil con-texte, les militaires se sont progressivement vu attribuer des fonctions de police.92

Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, la résolution 1373 et les 13 conven-tions et protocoles internationaux relatifs aux actes de terrorisme, en ce qu’ilsenjoignent les Etats à renforcer puis mettre en réseau leurs appareils policier etjudiciaire, doivent être envisagés comme une composante du maintien de la paixet de la sécurité internationale. Au demeurant, force est de constater que les évé-nements liés au 11 septembre trouvent en grande partie leur source dans une re-lative négligence des Etats quant à prendre au sérieux la menace terroriste et àagir en conséquence. En adoptant la résolution 1373 le Conseil de sécurité en-tendait contraindre les Etats à « l’observance d’une conduite jugée conforme auxexigences de l’ordre public international ».93 De plus, l’appel au respect desdroits de l’homme et au droit humanitaire lorsque les Etats « prennent des mesu-res quelconques pour combattre le terrorisme »94 infirme l’idée selon laquelle cesdernières peuvent intervenir en temps de paix comme en temps de guerre, dèslors qu’elles s’inscrivent dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité in-ternationales.

La seconde particularité d’une opération de police internationale réside dansson caractère parfois décentralisé. A l’origine, la rédaction de l’article 51 de laCharte entendait donner une base légitime pour le règlement de problèmes enmatière de maintien de la paix et de la sécurité internationales qui se prêtaient à

—————92 Activité de contrôle des foules, d’interposition, de limitation de la circulation, de fouille et

de désarmement, d’interpellation, de rétention de sureté ou encore de constations de crimes et dé-lits, de recherche de preuve et d’arrestation (Voir en ce sens Rapport du Groupe d’étude sur les opé-rations de paix de l’Organisation des Nations Unies, A/55/305 — S/2000/809, 21 aout 2000).

93 J. Combacau, Le pouvoir de sanction de l’O.N.U. Etude théorique de la coercition non militai-re, ed. cit., pp. 73-74.

94 Résolution 1456, 20 janvier 2003, § 6.


une action de caractère régional.95 La légitime défense est par nature un droitsubjectif en ce sens que l’Etat qui l’invoque est prioritairement juge quant à sa-voir si les conditions de sa mise en œuvre sont réunies. Cette compétence est denature prima facie et elle revêt un caractère provisoire en raison de la prééminen-ce du Conseil de sécurité en matière de maintien de la paix et de la sécurité inter-nationales.96 Lors de la campagne d’Afghanistan, le Conseil s’est abstenu deprendre des mesures coercitives pendant plusieurs mois, laissant ainsi les Etats-Unis en droit d’agir unilatéralement. Ce n’est véritablement qu’à partir de janvier2002 avec la résolution 139097 que le Conseil venait mettre juridiquement fin audroit de légitime défense des Etats-Unis en prenant des mesures coercitives sur labase du chapitre VII qui transposaient au cas de l’Afghanistan les mesures anti-terroristes prévues au sein de la résolution 1373.98 En ce sens et dès lors qu’undroit de légitime défense à l’encontre de groupes non étatiques menant des ac-tions terroristes est admis, l’Etat victime d’une « agression armée » au sens del’article 51 de la Charte procède, par l’emploi de son appareil militaire, à uneopération de police décentralisée en vue de rétablir la paix et la sécurité, si cen’est internationale, au moins à ses frontières et, par voie de conséquence, l’ordrepublic international.

La sauvegarde de l’ordre public, compris dans le sens premier où il a été évo-qué, retient cependant l’attention. Il a en effet été récemment allégué que le Con-seil de sécurité avait outrepassé les compétences qui lui ont été conférées par laCharte et que les obligations mises à la charge des Etats étaient « désormais déta-chées d’une situation concrète de conflit prévu par le chapitre VII de la Charte

—————95 « La référence à la légitime défense collective avait pour ambition de légitimer l’existence

d’accords ou d’organismes régionaux de défense » (B. Sierpinski, « La légitime défense en droit in-ternational : un concept ambigu? », in Revue québécoise de droit international 1 (2006), vol. 19,pp. 87-88). A noter que les organisations régionales de défense agissant sous mandat des NationsUnies se sont par la suite illustrées en tant qu’instruments décentralisées de la sécurité collective.

96 La légitime défense ne pourrait donc être exercée que « tant que et dans la mesure où leConseil n’est pas intervenu » (J. Verhoeven, « Les “ étirements ” de la légitime défense », in An-nuaire français de droit international, 2002, p. 70). Au demeurant, « c’est parce qu’une sécurité élé-mentaire leur est en principe garantie que les signataires de la Charte ont accepté de restreindreleur liberté traditionnelle de faire la guerre et c’est parce que les Nations Unies ont eu consciencede leur impossibilité d’assurer cette sécurité en toute circonstances qu’elles ont dû concéder une lé-gitime défense » (J. Verhoeven, ibíd., p. 52).

97 Résolution 1390, 16 janvier 2002.98 A. Pellet et V. Tzankov, « L’Etat victime d’un acte terroriste peut-il recourir à la force ar-

mée ? » in J.-M. Thouvenin et C. Tomuschat (dir.), Les nouvelles menaces contre la paix et la sécu-rité internationales, ed. cit., pp. 101-102.


de l’ONU et continu[ai]ent de poser des risques pour la protection des droits del’homme et la primauté du droit international ».99 Il ne fait guère de doute que laconstruction d’un ordre public international de police ne peut s’envisager sansl’ordre public normatif, les deux entretiennent nécessairement une « sorte de pa-renté secrète ».100 La question serait alors de savoir dans quelle mesure le Conseilde sécurité doit être lié par des règles de procédure assurant le respect de l’ordrepublic, au premier rang duquel figurent les droits fondamentaux ; mais ceci estun autre débat.

—————99 Propos tenus par le Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de

l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte contre le terrorisme, lors de la présentation deson rapport annuel devant l’Assemblée générale le 27 octobre 2010 (http://www.un.org/french/ga/61/news/news.asp?NewsID=23486&Cr=terrorisme&Cr1=).

100 J. Combacau, « Conclusions générales », in M.-J. Redor, L’ordre public : Ordre public ou or-dres publics ? Ordre public et droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, Collection Droit et Justice,n.° 29, 2001, p. 421.

La seguridad colectiva y los derechos humanos:el papel de las organizaciones internacionales

MARJORIE BEULAYProfesora investigadora en el CEDIN

(Université Paris Ouest Nanterre La Défense)

«Il faut miser sur le fait que la globalisation des risques a uni le monde, objecti-vement uni le monde, pour en faire une communauté involontaire fondée sur lesrisques encourus par tous.»1 Como Jürgen Habermas, actualmente asistimos a unfenómeno por el que la comunidad internacional parece enfrentarse a sus temo-res. Eso puede traducirse de dos maneras: bien en un miedo al riesgo, que con-duce a la solidaridad, o ya sea en un temor al otro (principalmente a lo descono-cido), que conduce a la exclusión de una parte de la humanidad.2 Pero en amboscasos da lugar a un fenómeno global.

La mundialización se entiende generalmente como un ocaso del Estado, o almenos, una descentralización del ordenamiento que, pese a centrarse aún sobreél, cambia su eje principal. Este fenómeno no es solamente conocido en econo-mía sino también en otras ciencias sociales, como las ciencias jurídicas.3 La aper-tura de los Estados al mundo internacional acarrea una multiplicación de los in-tercambios, al igual que de las relaciones jurídicas vinculadas a diversosordenamientos jurídicos. Este fenómeno se conoce como «globalización» (del in-glés global, que significa mundial). En el ámbito jurídico se utiliza como sinónimo—————

1 J. Habermas, La paix perpétuelle — Le bicentenaire d’une idée kantienne, París, Cerf, 1996.2 M. Delmas-Marty, Libertés et sûreté dans un monde dangereux, París, Seuil, Collection La

Couleur des Idées, 2010, pp. 225-237.3 E. Roucounas, «Facteurs privés et droit international public», en R.C.A.D.I. 299 (2002), par-

ticularmente pp. 78 y siguientes.


de «mundialización» y este es su significado real. Actualmente nos enfrentamos aun proceso de globalización normativo, dado que dichas normas no se aplican enun único ordenamiento jurídico, sino que han de hacerlo en la esfera transnacio-nal. La ejecución de las normas no solo se realiza verticalmente, como lo ha des-crito Hans Kelsen,4 sino también horizontalmente. «[L]a globalisation n’est pasun phénomène situé « au-dessus » des systèmes nationaux, des sociétés locales.La globalisation traverse les systèmes, les sociétés «horizontalement», en créantles ouvertures [...]. Mais elle les traverse aussi «verticalement», faisant produireses effets à tous les niveaux : local comme mondial, régional comme national.»5

Este fenómeno afecta igualmente a las entidades del derecho internacional públi-co. Los Estados, sujetos primordiales del ordenamiento internacional, han de te-ner en cuenta ineludiblemente a otras entidades más orientadas hacia el indivi-duo: ONG’s, empresas, lobbies, grupos políticos, etc. La sociedad internacionalse convierte en una comunidad y se centra cada vez más en la persona humana.

El derecho internacional es un espacio enormemente fértil para el fenómenoque analizamos. Su objeto es organizar las relaciones entre los Estados y más alláde las fronteras estatales, lo que por ende permite observar los estigmas de laglobalización. Así, los mecanismos tradicionales necesariamente han de cambiarpara tener en cuenta a otros sujetos. La protección de los derechos humanos, porsu naturaleza misma, implica fijar su punto de mira esencialmente sobre el indi-viduo. De ello se deduce que el Estado debe compartir la protección de estos de-rechos con mecanismos internacionales.6 Garantizar la protección de los dere-chos humanos no atañe solo a los Estados, sino a la comunidad internacional ensu conjunto. Como lo subraya J. Auby: «[...] [L]e droit international et régionalde la protection des droits de l’homme — très caractéristique de cette évolution —s’est largement éloigné des perspectives du droit international classique pour de-venir un droit qui concerne surtout les individus et les groupes privés — en tantque bénéficiaires des droits, en tant qu’acteurs de leur protection aussi — et danslequel les Etats sont de plus en plus spectateurs, surtout lorsqu’existent des sanc-tions juridictionnelles qui leur échappent».7

Otros ámbitos del derecho internacional se ocupan igualmente de este fenó-meno: el derecho comercial, el derecho de las inversiones, el derecho penal, etc.,—————

4 H. Kelsen, La théorie pure du droit, París, Dalloz, 1962, pp. 299-302.5 J. B. Auby, La Globalisation, le Droit et l’Etat, París, Montchrestien, Collection Clefs politi-

que, 2003, p. 21.6 La idea de soberanía se encuentra vinculada tradicionalmente a la obligación del agotamiento

de los recursos internos. Cf. CIJ, Anglo Iranian Oil Company, 1952, Rec. 1952.7 J. B. Auby, op. cit., p. 25.

LA SEGURIDAD COLECTIVA Y LOS DERECHOS HUMANOS 101

y la seguridad colectiva, también. La noción de seguridad colectiva conforma elcorazón del derecho internacional desde sus inicios. En este sentido, volvemos atropezarnos con una definición variable. ¿De qué hablamos cuando se hace refe-rencia a la seguridad colectiva? Depende de la entidad que evocamos: podrá seramplia o restrictiva. Además esta palabra se refiere igualmente a un sistema y aun objetivo.8 Pero en ambos casos, la globalización origina consecuencias paradicha noción. El objetivo inicial de la seguridad colectiva es atajar todo conflictoarmado entre Estados para lograr la paz mundial. Eso pasa por la elaboración deun sistema de garantía colectiva de solución pacífica de las controversias interes-tatales.9 Pero hoy la amenaza a la paz o la violación del derecho internacional po-drían llegar a materializarse no exclusivamente en el hecho de un Estado, sinotambién derivarse de actuaciones de entidades privadas o grupos de individuossin relación real con un Estado en particular. Se habla así de «une disséminationde la violence consécutive à l’émergence de puissants réseaux transnationaux».10

Las amenazas y sus autores se organizan siguiendo una lógica transnacional. M.Delmas-Marty habla de sécurité déterritorialisée.11 Por ello, el sistema tiene queadaptarse a estos nuevos parámetros. Las medidas, las respuestas, también tienenque globalizarse para ser eficaces y tener en cuenta a los individuos.12 La «guerracontra el terrorismo»13 no implica las mismas medidas, las mismas partes o losmismos objetivos que, por ejemplo, la guerra en la Ex-Yugoslavia. «Cette globali-sation des dangers, qu’il s’agisse des facteurs ou des acteurs (auteurs et/ou victi-mes), conduit à élargir l’objectif de sécurité mondiale bien au delà de l’évitementd’une guerre totale entre Etats.»14

—————8 B. Stern, «La sécurité collective: historique, bilan, perspective» en Secrétariat général de la

Défense Nationale, Sécurité collective et crises internationales, París, La Documentation Française,1994, pp. 145-173.

9 J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruselas, Bruylant, 2001, p. 1025.10 B. Delcourt, «De quelques paradoxes liés à l’invocation de l’Etat et du Droit», in K. Banne-

lier, T. Christakis, O. Corten y B. Delcourt (dir.), Le droit international face au terrorisme, París,Pedone, 2002, p. 204.

11 M. Delmas-Marty, op. cit., p. 181.12 «La necesidad de aplicar criterios de seguridad más centrados en el ser humano es aún mayor de-

bido al peligro permanente que plantean para la humanidad las armas de destrucción en masa, muy enespecial las armas nucleares: su nombre mismo revela su alcance y sus objetivos, si alguna vez llegaran autilizarse.» K. Annan, «Nosotros los pueblos» — La función de las Naciones Unidas en el siglo XXI, Infor-me completo, 2000, § 195, disponible en http://www.un.org/spanish/milenio/ sg/report/index.html.

13 Expresión con frecuencia utilizada por los dirigentes de los Estados Unidos, totalmente im-propia, como expondremos después.

14 M. Delmas-Marty, op. cit., p. 168.


En estas circunstancias de globalización, las organizaciones internacionalesdesempeñan un papel prioritario. En efecto, como asociaciones de Estados per-miten la búsqueda colectiva de soluciones a los fenómenos antes citados y ademásconforman una «arena» donde los protagonistas globales pueden expresarse. Conmucha razón, son sujetos privilegiados de derecho internacional público frente aeste fenómeno, particularmente en materia de derechos humanos o de seguridadcolectiva, campos ambos que guardan una estrecha relación.

En efecto, ya en 1789 se hablaba de derecho a la seguridad.15 Esta palabra serefiere en primer lugar a las condiciones de la detención, pero el derecho a la vi-da16 implica otra forma de seguridad. El Estado debe cuidar a las personas que seencuentran bajo su jurisdicción pero sin afectar en demasía a sus derechos.17 Elderecho a la seguridad está estrechamente vinculado con el derecho a la liber-tad.18 No es fácil distinguirlos.19 Además, el artículo 28 de la Declaración Univer-sal de Derechos Humanos proclama que «Toda persona tiene derecho a que seestablezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades pro-clamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos». Eso implica unvínculo muy tenue entre el principio de seguridad y los derechos humanos: paraque el individuo tenga el beneficio de una aplicación máxima de sus derechos senecesitan condiciones óptimas. Con este fin, los textos internacionales obligan alos Estados a tomar todas las medidas necesarias.20 Se permite a los Estados ex-cepcionar algunos derechos, de forma limitada, para la garantía y la protección delibertades de la mayor parte de la población.21 Pero este artículo es un arma dedoble filo: al contrario, ningún disturbio puede ser invocado por los Estados paraobstaculizar el ejercicio de los derechos. Una amenaza no es una situación que

—————15 Véase el artículo 2 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.16 Artículo 2 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades

Fundamentales (CPDH), Artículo 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos(CADH) o Artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

17 TEDH, Osman c. Reino Unido, fallo del 28 de octubre de 1998, §§ 115-116.18 Véase el Artículo 3 de la Declaración Universal, 9.1 del PIDCP, 5.1 del Convenio europeo,

7.1 de la CADH, o 6 de la Carta de los Derechos Fundamentales que presentan los dos derechosasociados.

19 L. Hennebel y H. Tigroudja, «Le juge, le terroriste et l’Etat de droit», en L. Hennebel y D.Vandermeersch, Juger le terrorisme dans l’Etat de droit, Bruselas, Bruylant, 2009, pp. 69-70.

20 Véase TEDH, Airey c. Irlanda, 9 de octubre de 1979, petición n.° 6293/73, §§ 25 y 26;TEDH, del 8 de julio de 2004, Ilascu c. Moldova y Rusia, petición n.° 48787/99; CDH, 29 de marzode 2004, Observaciones generales n.° 31, § 2; Corte IDH, 25 de noviembre de 2003, Myrna MackChang, Serie C n.° 101, § 153.

21 Por ejemplo: artículo 15 del CPDH; artículo 27 de la CADH o artículo 4 del PIDCP.


pueda permitir una represión ilegal.22 El fenómeno de globalización multiplicaexponencialmente los riesgos, porque el carácter transnacional de la amenazaconduce al Estado a adoptar un sinnúmero de medidas coactivas. En efecto «[e]nuna época era sinónimo de la defensa del territorio contra los ataques externos,pero las exigencias de la seguridad han hecho que hoy en día abarque también laprotección de las comunidades y los individuos de diversos actos internos deviolencia».23 Una vez más, las organizaciones internacionales parecen el mejor lu-gar para, al mismo tiempo, ofrecer soluciones globales a los problemas de seguri-dad colectiva y controlar el respeto de los derechos humanos por parte de los Es-tados.

¿Cuál es el papel de estos actores internacionales en un mundo globalizado enel que el eje central está trasladándose al individuo y donde las amenazas a la pazresponden a criterios diferentes a los del pasado?

Las organizaciones internacionales han de hacer frente a un importante pro-blema. Tienen que transformar el sistema de seguridad colectiva para protegerlos derechos humanos (I) pero a su vez controlan las mismas medidas que permi-ten saber si se respetan o no tales derechos (II). Los dos papeles encuentran re-flejo en la misma entidad, aunque puede darse el caso de que el estatuto de la or-ganización no prevea ningún mecanismo de control, con el problema que para laseguridad jurídica ello puede comportar. El derecho internacional necesita me-canismos de aplicación de las normas primarias (normas secundarias) para sereficiente. Ello resalta el problema de la articulación entre dos aspectos de un or-denamiento entre los que inicialmente no se prevé ningún vínculo.

I. ORGANIZACIÓN DE LA SEGURIDAD COLECTIVA PARA PROTEGERLOS DERECHOS HUMANOS

Con frecuencia se oponen las dos ideas como si no pudieran articularse alrededorde un mismo objetivo. Intentamos demostrar que el papel de las organizacionesinternacionales es reinterpretar las obligaciones de los Estados a la luz de los de-rechos humanos para que la seguridad colectiva encuentre una nueva definiciónglobal (A) y para dejar a un lado esa oposición supuesta entre seguridad y dere-chos (B).

—————22 Comisión Europea de Derechos Humanos, Ilse Koch c. Republica Federal de Alemania, 1962.23 K. Annan, op. cit., § 194.


A. Seguridad colectiva y organizaciones internacionales —algunosproblemas de definición

Como se ha señalado, la definición de la palabra «seguridad jurídica» no resultaclara y presenta numerosos matices. Esta situación permite el desarrollo de la teo-ría de la seguridad colectiva hasta el infinito. Y el fenómeno de globalización con-firma esta implicación.

La seguridad colectiva es una consecuencia de la Segunda Guerra Mundial.Después de esta contienda, los Estados victoriosos acordaron establecer un sis-tema donde el uso de la fuerza está prohibido, salvo en caso de legítima defensa,con las limitaciones que esta figura encierra. La idea no era nueva24 pero desde1945 la amenaza a la paz normalmente conduce a una respuesta colectiva. La eje-cución de este sistema pertenece a la Organización de las Naciones Unidas(ONU). Pero las circunstancias de la mitad del siglo XX no eran las mismas quelas actuales. Además, el sistema elaborado en 1945 no llegó nunca a funcionar demanera adecuada. Por eso algunos autores evocan su obsolescencia.25 El proble-ma es que este carácter obsoleto no se explica por la falta de procedimientos sufi-cientes, sino por una inadecuación del sistema en su conjunto. Se necesita una re-forma no meramente cosmética sino de fondo, que implique el fin de la filosofíawestfaliana. Al enfrentarnos al fenómeno de la globalización, la respuesta de lasNaciones Unidas no resulta adecuada. La Organización, y en particular el Con-sejo de Seguridad, se encuentran demasiado constreñidos por la influencia de losEstados poderosos.26 Kelsen denomina esta situación como «the predominanceof the political over the legal approach».27 Además, la ausencia de centralizaciónde los mecanismos de seguridad28 no permite la ejecución de manera real sino

—————24 Véase el Tratado de Ösnabruck de 1648: «Todas y cada una de las partes contratantes se

comprometen a defender y mantener todas y cada una de las disposiciones de esta paz contraquienquiera que sea». Eso es la seguridad por todos, para todos, contra todos. Véase B. Stern, op.cit. p. 154.

25 P. Daillier, «La nécessité de la réactualisation du système de sécurité collective?», en CER-DIN, Les implications de la guerre en Irak, Colloque international des 12 et 13 mai 2004, París, Pe-done, 2005, p. 204.

26 A. Peyro Llopis, «Le système de sécurité collective entre anarchie et fiction — Observationssur la pratique récente», en Mélanges Salmon — Droit du pouvoir, pouvoir du droit, Bruselas, Bru-ylant, 2007, pp. 1383-1384.

27 H. Kelsen, The Law of the United Nations — A Critical Analysis of its Fundamental Prob-lems, Londres, Stevens and Sons, 1950.

28 Las Naciones Unidas dependen de la buena voluntad de los Estados y deben llegar a acuer-dos con otras organizaciones, en la mayoría de los casos.


que puede dar lugar a un desorden sin jerarquía o autoridad suprema.29 Por esola definición de la palabra «seguridad colectiva» depende solamente de lo quequieren los Estados del Consejo de Seguridad y desde 1970 se observa la multi-plicación de las amenazas a la paz.30 Si no se puede discutir el fundamento de al-gunas medidas se necesita subrayar la gran influencia de la política de algunos Es-tados sobre la aprobación del Consejo.31 Ello permite entender que el sistemaactual está muy lejos del proyecto de H. Kelsen.32

En este sistema, el lugar que ocupan realmente los derechos humanos no estáclaramente definido. Si bien la Carta de las Naciones Unidas hace referencia a lospueblos, el sistema establecido fija su mirada sobre todo en los Estados. Además,los derechos mismos son evocados en el Preámbulo del texto, pero sin dotarlesde relevancia para el sistema en su conjunto. Si bien las Naciones Unidas debenproteger la seguridad colectiva, e igualmente los derechos humanos son evocadosen el texto de la Carta, lamentablemente la ONU no tiene el objetivo principal deproteger a esos derechos.33 Algunos autores denuncian este hecho con contun-dencia.34 Pero el mantenimiento de la paz aparece también como uno de los de-—————

29 Ibíd.30 Por ejemplo, véase CIJ, Dictamen consultivo, Consecuencias de la presencia continuada de

África del Sur en Namibia, 21 de junio de 1970, Compilación 1971, pp. 16 y ss.31 P. Daillier, op. cit., p. 206: «la tentation permanente des grands Etats d’instrumentaliser les

Nations Unies». Véase, por ejemplo, el artículo de V. Y. Ghebali, «L’ONU face à la mondialisation:le problème du passage du multilatéralisme au système monde», en Relations internationales 124(2005), vol. 4, pp. 33-34. Evoca la ley «United Nations Reform Act» adoptada por el Parlamento delos Estados Unidos y que tiene como objeto ejercer presión sobre las N. U. tratando de reducir lacontribución americana.

32 Véase H. Kelsen, «Proyecto de organización internacional de Mantenimiento de la Paz», enH. Kelsen, Peace Through Law, Nueva York, University of North California, 1944, pp. 127-140.

33 Pero las mentalidades parecen cambiar: «Reconociendo que la paz y la seguridad, el desa-rrollo y los derechos humanos son los pilares del sistema de las Naciones Unidas y el fundamentode la seguridad y el bienestar colectivos, y reconociendo también a este respecto que el desarrollo,la paz y la seguridad y los derechos humanos están interrelacionados y se refuerzan mutuamente»(Resolución 1674 (2006) del Consejo de seguridad, 3.º párrafo del Preámbulo).

34 S. Karagiannis, «L’action de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe dans le cadrede la protection des droits de l’Homme : L’exemple de “ Listes noires ” du Conseil de Sécurité desNations Unies», en J.-M. Sorel (dir.), La lutte contre le financement du terrorisme : Perspective tran-satlantique, París, Pedone, 2009, pp. 153-155. En particular: «[C]e n’est pas parce que ce but estmentionné avant le « but » du développement et encouragement des droits de l’Homme qu’il doitprimer sur ce dernier mais toute l’histoire ainsi que la raison d’être des Nations Unies et, tout spé-cialement du Conseil de sécurité révèlent que le maintien de la paix et de la sécurité est primor-dial». La misma interpretación es reutilizada por el Tribunal europeo de los Derechos Humanos enel caso Behrami c. Francia, Alemania y Noruega del 2 de mayo de 2007 (§ 148).


rechos humanos a causa de los «indecibles sufrimientos» que la guerra provoca.Por eso la violación o el riesgo de una violación importante de los derechos hu-manos pueden analizarse desde hace algunos años como una amenaza a la paz.35

En ocasiones el Consejo de seguridad ha utilizado esta argumentación para adop-tar medidas bajo el manto del Capítulo VII de la Carta.36 Si bien desde el puntode vista de los derechos humanos se trata de un avance loable, denuncia tambiénun problema de indefinición en los términos. En efecto, la seguridad colectivaapunta a los mecanismos de defensa conjunta de los Estados, aspecto que puedeser visto desde el prisma de la defensa internacional. Pero en el caso de la viola-ción de los derechos humanos se trata de la defensa de la población, de los indi-viduos, y apunta a la situación existente en un ordenamiento jurídico en particu-lar. Entre la seguridad interpersonal y la seguridad interestatal existe unadiferencia. La primera depende del Estado mismo, mientras que la segunda de-pende de la comunidad de los Estados. Ello puede acarrear confusiones. En estascircunstancias, ¿cómo la seguridad colectiva puede ser articulada en conexióncon los derechos humanos? Las definiciones resultan fundamentales para elabo-rar normas adecuadas, de manera especial en un mundo globalizado.

La particularidad transnacional de los atentados del 11-S ha modificado la vi-sión acerca de la seguridad colectiva. Sobre todo, ha transformado el discursopolítico.37 Aunque el derecho y la política son diferentes, numerosas palabras seextrapolan de un ámbito a otro. La referencia a la «guerra contra el terrorismo»es totalmente falsa.38 El acto de terrorismo no se puede definir como un acto deguerra en el sentido de la Resolución 3314(XXIX). Desde ese momento la legíti-ma defensa está prohibida y la política americana después del 11 de septiembreno se puede justificar por el derecho internacional. Además, la guerra de los Es-tados Unidos contra el terrorismo es una guerra en la que no existe ni un territo-rio definido claramente, ni un pueblo determinado, además de que la misma se

—————35 J. Major, Declaración al Consejo de Seguridad del 31 de enero de 1992 (S/PV/3046): «The

absence of war and military conflicts amongst States does not in itself ensure international peaceand security. The non-military sources of instability in the economic, social, humanitarian and eco-logical fields have become threats to peace and security». Visión reutilizada en el Informe del Gru-po de Alto Nivel, Un mundo mas seguro: la Responsabilidad que compartimos, 12/2004, A/59/565.

36 Véase, por ejemplo, Resolución 688(1991) del 5 de abril de 1991 sobre la situación en Irak.37 Véase L. Ferrajoli, «Guerra y terrorismo internacional — Un análisis del lenguaje político»,

en Anuario Mexicano de Derecho Internacional (2009), vol. IX, pp. 13-33.38 E. David, «Sécurité collective et lutte contre le terrorisme : guerre ou légitime défense ?», en

SFDI, Les métamorphoses de la sécurité collective — droit, pratique et enjeux stratégiques, JournéesFranco-tunisiennes, París, Pedone, 2005, pp. 143-148.


encuentra indeterminada en lo que a duración respecta. La banalización de estapalabra contribuye al desarrollo de diversos medios para luchar contra el fenó-meno y, en particular, de ciertas medidas que no se pueden aceptar en democra-cia.39 Eso permite el cambio y la desnaturalización de la definición de la palabra«seguridad colectiva» en las organizaciones internacionales y en las NacionesUnidas en particular. Las organizaciones pierden su poder y su control sobre laejecución de la seguridad colectiva. La paz y los derechos humanos dejan de serlos objetivos a seguir, transformándose en objeto de represión.

La globalización de la amenaza debería acarrear la globalización de la seguri-dad. Pero la respuesta inicial se canalizó por la vía del unilateralismo, apoyadopor las organizaciones internacionales, aunque con retraso.40 Desde ese momentose necesita una refundación del sistema de seguridad colectiva porque no se hantenido en cuenta los cambios producidos en los actores ni en las circunstancias.Los intentos colectivos de lucha contra el terrorismo prueban que se requiere unsistema global para que el mismo sea eficaz, pero ante todo se precisa un sistemaque respete los derechos humanos, para que no se olvide el objeto41 de la «lu-cha».

B. Seguridad colectiva y derechos humanos. El dilema42

de las organizaciones internacionales

El carácter transnacional de los derechos humanos ya no ha de ser objeto de de-mostración. Pero ello no implica la desaparición de la relación interestatal pura.La particularidad de los derechos humanos radica precisamente en depender almismo tiempo de la lógica westfaliana y de una aplicación transnacional. Comoha demostrado M. Forteau: «Deux logiques différentes travaillent sans relâche ledroit international des droits de l’homme. D’un côté, leur inspiration philosophi-que et politique, qui les corrèle à n’importe quel phénomène de pouvoir dont ils

—————39 O. Corten, «La “ guerre antiterroriste ”, un discours de pouvoir», en Le discours du droit in-

ternational pour un positivisme critique, París, Pedone, Collection Doctrine(s), 2009, pp. 141-143.40 B. Delcourt, op. cit., p. 209: la autora habla de «vivacité de l’unilatéralisme dans un contexte

sécuritaire».41 O. De Schutter, «La Convention européenne des droits de l’Homme à l’épreuve de la lutte

contre le terrorisme», en E. Bribosia y A. Weyembergh, Lutte contre le terrorisme et droits fonda-mentaux, Bruselas, Bruylant, Collection Nemesis, Droit et Justice, 2002, p. 86.

42 Ibíd., p. 91.


ont vocation à prévenir les abus43. De l’autre, les principes volontaristes et positi-vistes qui continuent de structurer en grande partie l’ordre juridique internatio-nal et qui ont pour effet de conditionner l’opposabilité de toute obligation auconsentement plus ou moins explicites de ses destinataires potentiels. Toute limi-tation du pouvoir, si justifiée soit-elle, ne peut ainsi prendre corps qu’en épousantla forme de droits déterminés, opposables à un sujet de droit identifié».44 Conotras palabras, los derechos humanos han de someterse a diversos imperativosque conforman la base del derecho internacional público: la soberanía y la volun-tad de los Estados, pero con particularidades.45 Las organizaciones internaciona-les deben enfrentarse a esta realidad. Su interés para los derechos humanos es va-riable y depende del objetivo perseguido por cada organización.46 Pero todas hande tomar en cuenta esta variable. Eso constituye la prueba suplementaria del ca-rácter transnacional de los derechos humanos o al menos del núcleo central de es-tos derechos. Los problemas aparecen cuando dos ramas del derecho internacionalse oponen. Las organizaciones internacionales en este caso han de tomar en cuentalas dos y tratar de encontrar una fórmula para que ambas sean respetadas.

Es lo que ocurre con la seguridad colectiva y los derechos humanos. A prime-ra vista derechos humanos y seguridad colectiva podrían parecer términos antité-ticos. En efecto, la segunda implica medidas penales y autoritarias, mientras quelos primeros protegen los intereses del individuo. El individuo está situado en elcentro de la comunidad internacional, aunque el derecho internacional aún no hasabido desarrollar hasta sus últimas consecuencias lo que ello conlleva. Pero ne-cesita dotar de protección a los derechos. Muchos puntos de contacto existenentre la seguridad colectiva y los derechos humanos, en particular entre los últimos

—————43 «[À] l’origine, la problématique des droits de l’homme est d’abord une problématique de

limitation du pouvoir» (F. Sudre, Droit européen et international des droits de l’Homme, París, PUF,2006, p. 50).

44 M. Forteau, «Le droit applicable en matière de droits de l’homme aux administrations terri-toriales gérées par des organisations internationales», en SFDI-IIDH, La soumission des organisa-tions internationales aux normes internationales relatives aux droits de l’homme, Journée d’études deStrasbourg, París, Pedone, 2009, p. 7.

45 Véase, por ejemplo, la cuestión de las reservas a un tratado de protección de los derechoshumanos. Cf. Observación general n.° 24 del CDH de las NU, del 2 de noviembre de 1994, Pregun-tas sobre las reservas al PIDCP; TEDH del 29 abril de 1988, Belilos c. Suisse, req. n.° 10328/83, Rec.Serie A, n.° 32; Corte Interamericana de Derechos Humanos, El Efecto de las Reservas sobre la En-trada en Vigor de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, opiniones consultivas, del 24de septiembre de 1982, OC-2/82, Serie A n.° 2, §§ 29-34.

46 Por ejemplo, el Consejo de Europa da más importancia a esta cuestión que la OrganizaciónMundial del Comercio.


y el terrorismo. Se pueden observar, por ejemplo, en el trabajo de las NacionesUnidas.47 La articulación entre los dos ámbitos se formaliza a su vez en dos co-rrientes: el terrorismo como violación de los derechos humanos o la protecciónde los derechos humanos en el contexto de la lucha contra el terrorismo.48 El se-gundo aspecto ha hecho su aparición de forma tardía. Actualmente, son múltipleslas voces que entienden los derechos humanos como un freno a la erradicacióndel terrorismo, porque tales derechos no permiten la ejecución de algunas medi-das coactivas.49

Pero los derechos humanos son imprescindibles para orientar algunos com-portamientos, por ejemplo frente al terrorismo. Aún no se ha logrado alcanzaruna definición de «terrorismo» unánimemente aceptada en derecho internacio-nal50 y, como lo hemos demostrado, la noción de «seguridad colectiva» tampocoestá plenamente establecida hasta sus últimas consecuencias. Por eso se necesitala ayuda de los derechos humanos para que las medidas no sean desnaturalizadasy no cambien su objetivo inicial.51 A propósito de este tema, la doctrina hace re-ferencia a un equilibrio,52 o compromiso, o se habla de checks and balances.53

Desde nuestro punto de vista, este enfoque no se justifica. Para hablar de equili-brio hace falta que los dos temas en liza tengan la misma fuerza o el mismo valor,y este no es el caso. En efecto, los Estados tienen que proteger la vida de las per-sonas que se encuentran bajo su jurisdicción. Con el fin de realizar este objetivo,

—————47 Véase, por ejemplo, todos los documentos de las instituciones especializadas desde el 11/09,

así como la compilación de las good practices del Consejo de Derechos Humanos de 2010(A/HRC/14/46).

48 Véase O. de Frouville, «La dimension droits de l’Homme dans les politiques des organisa-tions internationales : les mesures prises dans le cadre des Nations Unies», en J.-M. Sorel (dir.), Lalutte contre le financement du terrorisme : Perspective transatlantique, París, Pedone, 2009, pp. 127-140.

49 D. Cole, «Enemy Aliens», en Stanford Law Review 54 (2002), p. 955 y M. Kielsgard, «AHuman Rights Approach to Counter Terrorism», en California Western International Law Journal,n.° 36, 2006, pp. 249 y ss. Véase también el análisis de O. De Frouville, «La dimension droits del’Homme dans les politiques des organisations internationales: les mesures prises dans le cadre desNations Unies», en J.-M. Sorel (dir.), La lutte contre le financement du terrorisme: Perspective tran-satlantique, París, Pedone, 2009, pp. 134-140.

50 Véase J. M. Sorel, «Existe-t-il une définition universelle du terrorisme ?», en K. Bannelier, T. Chris-takis, O. Corten, B. Delcourt (dirs.), Le droit international face au terrorisme, ed. cit., pp. 35 y siguientes.

51 O. de Schutter, op. cit., p. 86.52 L. Hennebel y H. Tigroudja, op. cit., pp. 67-68.53 H. Tigroudja, «La lutte contre le financement du terrorisme et les exigences européennes en

matière de protection des droits de l’Homme», en J.-M. Sorel (dir.), La lutte contre le financementdu terrorisme: Perspective transatlantique, París, Pedone, 2009, p. 201.


es necesario tomar medidas que protejan a los individuos de los actos de otros.Hay que adoptar leyes que prevean y repriman esas conductas «nocivas».54 Elloconstituye el corazón de las obligaciones positivas de los Estados.55 Desde estepunto de vista, el vínculo entre derechos humanos y lucha contra el terrorismoestá enfocado de manera diferente. No es una contradicción entre dos elementosantitéticos sino un conflicto entre normas de protección de los derechos huma-nos. Si hablamos de equilibrio ello significa que tratamos de dos conceptos equi-valentes que conforman dos aspectos de una misma realidad. Como subraya O.De Schutter, eso es «un dilemme véritable qu’affrontent nos démocraties, si ellesveulent à la fois protéger les personnes sous leur juridiction de la menace terroris-te, et respecter les droits fondamentaux d’autres individus».56 Significa que losEstados están frente a un dilema entre dos derechos y no entre dos obligacionesopuestas. De aquí pueden extraerse dos indicios para la elaboración de medidaspor las organizaciones internacionales a este respecto: las medidas contra el terro-rismo tienen que perseguir el objetivo de la protección de los derechos humanosy no la represión. Por ello, no se trata de alcanzar un equilibrio entre dos concep-tos opuestos: la obligación de proteger la vida encuentra su propia limitación enla obligación de proteger los derechos humanos.

Esta interpretación que compartimos con O. De Schutter permite a las orga-nizaciones entender y enfocar sus obligaciones de distinta manera. Los derechoshumanos no son un obstáculo a la erradicación del terrorismo, sino una condi-ción necesaria para luchar contra el fenómeno con mayores dosis de éxito. Ade-más, los mismos derechos humanos limitan las medidas y permiten controlar quese proteja la vida de las personas.

Con este vínculo que enlaza los dos elementos, podemos explicar la parte si-guiente relativa al trabajo de las organizaciones internacionales: el control de lasmedidas y su aplicación por los Estados. Al ser medidas globales, ello implica unpapel importante de las organizaciones para dirigir la acción de los Estados haciael respeto de los derechos humanos a fortiori, al desarrollarse en el ordenamientojurídico de los Estados mismos.

—————54 Véase, por ejemplo, TEDH, fallo Osman c. Turquía, del 28 de octubre de 1998, §§ 115-116.55 Véase, por ejemplo, TEDH, fallo Ilascu y otros c. Moldova y Rusia, del 8 de julio de 2004,

§§ 310-352.56 O. de Schutter, op. cit., p. 91.


II. CONTROL DE LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD COLECTIVA PARA PROTEGERLOS DERECHOS HUMANOS

Para que el derecho internacional sea eficiente necesita mecanismos de aplica-ción. Tanto más en lo que concierne a los derechos humanos. En el caso de lasacciones de las organizaciones internacionales cabe preguntarse por qué no seencuentran sometidas a las normas jurídicas internacionales de manera idéntica alos Estados. El que las organizaciones sean parte en tratados de protección de losderechos humanos suele ser una cuestión muy ardua.57 Por eso aparece caso a ca-so un control cruzado de sus acciones y normas adoptadas en el campo de la se-guridad colectiva (A), que necesita una racionalización en aras de la seguridad ju-rídica (B).

A. Control cruzado de las reglas adoptadas y de las acciones llevadas a cabo

Cuando el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas atribuyó compe-tencias al Consejo de Seguridad, nada fue previsto acerca de una eventual res-ponsabilidad en caso de violación del derecho internacional por parte del pro-pio Consejo. ¿Quién tiene competencia para controlar la licitud de lasresoluciones del Consejo?58 No está prevista tal cosa y ningún juez internacio-nal ha interpretado su competencia en este sentido. En el caso de las accionesde la Organización del Tratado del Atlántico del Norte ocurre lo mismo: serealizan acciones armadas pero los Estados actúan bajo la responsabilidad dela OTAN. Ahora bien, no es tarea fácil atribuir la responsabilidad a la Organi-zación. Como corolario lógico, pudiera parecer que las organizaciones interna-cionales no están sometidas a las reglas que se imponen a sus miembros. ¿Có-mo se puede garantizar el cumplimiento del derecho internacional en estascircunstancias?

La multiplicación de las organizaciones internacionales, con la consiguienteinternacionalización del ordenamiento jurídico, puede provocar que una mismasituación sea solventada por dos o más normas de ordenamientos diferentes, estoes, de distintas organizaciones internacionales de las que los mismos Estados son

—————57 Recuérdese la cuestión que plantea el Tratado de Lisboa a propósito de la ratificación del

CEDH por la UE.58 Véase J. M. Thouvenin, «Le juge international peut-il contrôler la légalité des sanctions

adoptées par le Conseil de Sécurité?», en R.M.C.U.E. 529 (junio de 2009), pp. 373-379.


miembros.59 Los ordenamientos se imbrican y los problemas que salen a la luzdeben resolverse caso a caso. El caso Kadi frente al Tribunal de Justicia es sinto-mático en relación con este problema.60 En él se subraya el papel fundamentaldel juez internacional en el fenómeno de la globalización.

Además, las organizaciones internacionales no solo imponen obligaciones a losEstados. Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz son una buena muestra deello. Pero la organización mundial no tiene sus propias fuerzas de intervención yhan de ser sus Estados miembros los que se brinden a prestárselas. Si bien lascompetencias de la organización son de atribución, en estos casos se observa unatransferencia de competencias: los Estados miembros que intervienen lo hacen ennombre de la organización internacional y bajo su responsabilidad. En caso deviolación del derecho internacional se necesita buscar la responsabilidad de la or-ganización internacional. Este problema procesal se agrava cuando los derechoshumanos están en jaque: ¿Cómo exigir responsabilidad a una entidad que no esparte en ningún tratado de protección de los derechos fundamentales? Estamosfrente a un problema que el derecho internacional no ha previsto. Cuando los Es-tados actúan en nombre de una organización, esto implica la responsabilidad dela segunda. Pero en caso de violación de los derechos humanos, la responsabili-dad de los Estados solamente puede ser buscada porque estos sí son parte en tra-tados de protección de los derechos humanos.61

¿Ello equivale a decir que las organizaciones no se encuentran vinculadas porlas obligaciones internacionales y en particular las concernientes a los derechoshumanos? La respuesta ha de ser negativa. Al menos, las organizaciones se en-cuentran vinculadas por las normas consuetudinarias del derecho internacional.62

Así lo demuestra la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia, al señalarque aunque las organizaciones internacionales no sean parte en los tratados deprotección internacional de los derechos humanos, tienen que respetar los prin-—————

59 Véase J. S. Bergé, «Les intéractions du droit international et européen. Approche du phé-nomène en trois étapes dans le contexte européen», en Journal de Droit International (Clunet)2009/3, Chronique n.° 4, particularmente § 2.

60 Tribunal de Justicia, 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation,Asuntos acumulados, C-402/05 P y C-415/05 P.

61 Véase, por ejemplo, Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, sentencia Bankovic y al. c.Belgique y otros (Estados Miembros de la OTAN), 12 de diciembre de 2001; TEDH, sentencias Beh-rami c. Francia (petición 71412/01) y Saramati c. Noruega, Francia y Alemania (petición n.°78166/01) del 31 de mayo de 2007 y Beric c. Bosnia Herzegovina (petición n.° 36357/04) del 16 deoctubre de 2007. Al contrario, véase Tribunal Europeo de Derechos Humanos, fallo Issa y otros c.Turquía del 16 noviembre de 2004 (petición n.° 3821/96).

62 Cf. M. Forteau, op. cit., pp. 14-15.


cipios fundamentales a fortiori los principios de jus cogens. En las opiniones con-sultivas de 195063 el respeto de estos principios es presentado como «una misiónsagrada de civilización». Además, las opiniones de 1971 en el caso de la Nami-bia64 subrayan que el no-respeto de los derechos humanos es una violación de losobjetivos y principios de la Carta de la Naciones Unidas.65

Asimismo, el control se puede realizar de manera no-coercitiva e indirecta-mente. En el primer caso, podemos poner como ejemplo el Comité de los dere-chos humanos en sus Observaciones generales en el caso Sayadi y Vinck c. Bélgi-ca,66 que toma en cuenta toda la jurisprudencia europea sobre este tema paraanalizar los hechos en causa y sacar conclusiones relevantes al respecto. En el se-gundo caso, parece normal que al controlar las acciones de sus miembros, las or-ganizaciones tengan que conocer las decisiones emanadas de otras organizacionesinternacionales. Eso es lo que se llama un control de rebote. En los casos conoci-dos el esquema es el mismo. En ocasiones, como hemos señalado, el Estado ha decumplir una norma proveniente de una organización internacional, cuyo cum-plimiento conduce a la violación de una norma de otra organización de la cual elmismo Estado es igualmente miembro.67 Independientemente de la fuente de laobligación, el Estado en algunos sistemas puede ser condenado por no respetarsus obligaciones. La aplicación del principio prior in tempore potior jure vendría acorroborar este dato.68

—————63 CIJ, Estatuto del Sudoeste Africano, opiniones consultivas del 2 de julio de 1950, Rec. 1950,

p. 133.64 CIJ, Consecuencias juridicas para los Estados de la presencia continuada del África del Sur en

Namibia pese a la Resolucion 276(1970) del Consejo de Seguridad, opiniones consultivas del 21 dejunio de 1971, Rec. 1971, p. 57, § 131.

65 Véase también CIJ, Sudoeste Africano, fallo del 18 de julio de 1966, Rec. 1966, p. 34, § 50(hace referencia al Preámbulo de la Carta y al Artículo primero del mismo texto); CIJ, Personal di-plomático y consular de EE. UU. en Teherán, fallo del 24 de mayo de 1980, Rec. 1980, p. 42, § 80(hace referencia a la Declaración Universal de los Derechos Humanos); CIJ, Efectos de las decisio-nes del TANU acordando indemnización, opiniones consultivas del 13 de julio de 1954, Rec. 1954, p.57 (en el caso de la protección de los funcionarios de la Naciones Unidas).

66 Decisión n.° 1472/2006 del 22 de octubre de 2008.67 Es lo que ocurre por ejemplo en los casos Kadi y Al Barakaat International Foundation (Tribunal

de Justicia, 3 de septiembre de 2008, Asuntos acumulados, C-402/05 P y C-415/05 P), Bosphorus(TEDH, fallo del 30 de junio de 2005, petición n.° 45036/98), Matthews c. Reino Unido (TEDH, fallodel 18 de febrero de 1999, petición n.° 24833/94), Boivin c. 34 Estados del Consejo Europeo, del 9 deseptiembre de 2008, petición n.° 73250/01, y Cooperatieve Producentenorganisatie van de NederlandseKokkelvisserij U.A. (TEDH, sentencia del 20 de enero de 2009, petición n.° 13645/05).

68 Cf. F. Benoît-Rohmer, «Bienvenue aux enfant de Bosphorus: la Cour européenne des droitsde l’Homme et les Organisations internationales», en R.T.D.H. 2010/81, p. 22.


Los mecanismos de control no son sistemáticos. Actualmente no existe un tri-bunal internacional de los derechos humanos sino una multitud de sistemas re-gionales que desarrollan su propia jurisprudencia. Hoy en día el control se desa-rrolla de modo aleatorio e indirecto, lo que pone en peligro la seguridad jurídica.Al analizar la jurisprudencia se puede observar una tentativa de racionalizacióndel control de las actuaciones, así como de los actos jurídicos de las organizacio-nes internacionales.

B. Investigaciones acerca de la cohesión entre los ordenamientos jurídicosde las organizaciones internacionales

Los riesgos transnacionales permiten a la comunidad internacional que tomeconciencia de la necesidad de actuar juntos. Por ejemplo, el terrorismo no vincu-lado directamente con un territorio o un gobierno necesita de la adopción demedidas globales entre todos los Estados.69 Si queremos una lucha eficiente senecesita que los Estados actúen juntos y al mismo ritmo: el fenómeno de «poli-cronía» (es decir, perseguir un mismo objetivo pero con velocidades diferentes)no se puede admitir aquí, como sí ocurre en otras ramas del derecho.70 Pero esta«comunidad internacional» no tiene realidad física. Se trata de una expresión delvocabulario internacional que se utiliza para identificar la comunidad de los Es-tados, aún no materializada hasta sus últimas consecuencias. No se encuentraninstituciones globales que doten de cuerpo a esta expresión. El derecho interna-cional público se caracteriza por reunir un conjunto de instituciones, provenien-tes muchas de ellas de ordenamientos jurídicos desvinculados entre sí. Su estruc-tura está descentralizada.71 Desde el punto de vista de la creación del derecho,72

así como de su aplicación,73 se puede observar una multiplicación de los centrosde toma de decisiones. El sistema entero no estaba pensado de forma global, sino

—————69 S. Karagiannis, «L’action de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe dans le cadre

de la protection des droits de l’Homme : L’exemple de “ Listes noires ” du Conseil de Sécurité desNations Unies », en J.-M. Sorel (dir.), La lutte contre le financement du terrorisme : Perspective tran-satlantique, París, Pedone, 2009, p. 143.

70 M. Delmas-Marty, Libertés et sûreté dans un monde dangereux, ed. cit., p. 220 y M. Delmas-Marty, Le Pluralisme ordonné, París, Seuil, Collection La Couleur des idées, 2006, pp. 227 y si-guientes. Esta situación se da particularmente en el caso del cambio climático.

71 H. Kelsen, Théorie pure du droit, París, Dalloz, 1962, p. 52.72 Ibíd., p. 308.73 H. Kelsen, op. cit., R.C.A.D.I., 1926, IV, p. 245.


fraccionada. Las relaciones se aprecian caso a caso cuando la situación se planteaante diferentes jurisdicciones.

Pero esta situación de hecho presenta un grave riesgo para la seguridad jurídi-ca. En efecto, si hay contradicción entre los ordenamientos y la articulación entreellos no está prevista, se corre el riesgo de ofrecer soluciones diferentes a cadauno de los casos. Eso puede llevar al fraccionamiento del derecho internacional.Por ejemplo, la utilización por el Tribunal General del concepto de jus cogens enla sentencia Yusuf74 no es el mismo que el ofrecido por la Corte Internacional deJusticia.75 Mientras que los principios utilizados son los mismos, la manera deutilizarlos puede ser variable entre los sistemas. Ya hemos subrayado el papel re-levante que cobra el juez internacional, pero en cada uno de los sistemas este jueztiene una competencia de atribución, al igual que ocurre con la organización en laque desarrolla su función. La cuestión del diálogo de los jueces internacionales esprimordial para la cohesión de los ordenamientos universal y regional (cohesiónvertical de las normas). Como el derecho internacional público no tiene jerarquíanormativa, los jueces han de encontrar la solución más adecuada. Si no se quieredesacreditar la jurisdicción ha de tomarse en cuenta el problema global.76 Peroello no equivale a decir que los derechos humanos tienen que dejar paso a cua-lesquiera actividades de Naciones Unidas en el campo de la seguridad colectiva.Algunos autores invocan el riesgo de que los Estados rechacen tomar parte enellas por el riesgo a ser condenados por violación del Convenio.77 Pero se puededecir la misma cosa, por ejemplo, del derecho humanitario en general. Por eso es-te argumento no parece pertinente78.

La multiplicación de las organizaciones refuerza aún más esta situación. En laesfera de los derechos humanos la ausencia de juez internacional implica también

—————74 Tribunal General, 21 de septiembre de 2005, Kadi y Yusuf y Al Baraakat International Foun-

dation, T-315/01 y T-306/01. Véase en particular D. Simon y F. Mariatte, «Le tribunal de PremièreInstance des Communautés : Professeur de droit international ?», en Europe (diciembre 2005), Es-tudio 12, pp. 4-7; y Ch. Tomuschat, «Case Law. Case T-306/01», en CMLR 43 (2006), pp. 537-543.

75 Véase, por ejemplo, CIJ, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgica c.España), fallo de 5 de febrero de 1970, Rec. 1970, p. 32.

76 Es lo que ocurre en la solución final del fallo del Tribunal de Justicia en el caso Kadi de2008. Véase M. Beulay, «Les arrêts Kadi et Al Barakaat International Foundation — Réaffirmationpar la Cour de Justice de l’autonomie de l’ordre juridique communautaire vis-à-vis du droit interna-tional», en Revue du Marché Commun et de L’Union Européenne 524 (enero 2009), p. 39.

77 Véase, por ejemplo, P. Lagrange, «Responsabilité des Etats pour actes accomplis en applica-tion du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies», en RGDIP (2008), p. 108.

78 Compartimos aquí la opinión de S. Karagiannis, op. cit., p. 178.


el carácter variable de la protección. Cada uno de los sistemas que van a utilizarestos principios no tiene el mismo objetivo que los otros y por eso se privilegianalgunas reglas, en detrimento de otras. A pesar de ello, se observa un dialogo re-levante de los jueces especializados. Este fenómeno permite una tentativa de ra-cionalización de la protección. Si no existe un control global de las medidas, estecontrol caso a caso permite a las jurisdicciones establecer las bases de una visiónglobal del sistema de protección de los derechos humanos. En realidad, subrayanpoco a poco las relaciones jurídicas que deben existir entre ambas ramas del de-recho internacional. Las organizaciones no son partes en los tratados sobre losderechos humanos,79 pero sus miembros lo son y las jurisdicciones como el Tri-bunal Europeo por los Derechos Humanos pueden exigirles su responsabilidad.Por ejemplo en el caso Matthews80 los jueces reconocen la compatibilidad delConvenio europeo con la participación de las partes en otras organizaciones, perosin liberarlas de sus obligaciones en el campo de los derechos humanos.

Poco a poco, gracias a las organizaciones internacionales, se dibuja un hilo oun vínculo que permite analizar las medidas de seguridad colectiva a la luz de losderechos humanos. Eso se confirma principalmente en el espacio europeo, dondeexisten numerosos elementos coincidentes. En efecto, dos organizaciones inter-nacionales cohabitan en un mismo espacio geográfico. Sus miembros son tambiénmiembros de las Naciones Unidas. Esta situación permite poner en práctica el fe-nómeno de globalización: tres niveles de producción de las normas y una organi-zación especializada sobre los derechos humanos que permiten la aplicacióntransnacional de estos derechos. Las eventuales situaciones de conflicto entrenormas son frecuentes. Eso permite observar dos fórmulas, basadas en distintasinterpretaciones.

El juez del Tribunal europeo debe establecer una jurisprudencia más coheren-te y profunda. F. Benoit Rohmer subraya este fenómeno al invocar los diferentescriterios que permiten al Tribunal realizar su control:81 compatibilidad de la par-ticipación de los Estados con otras organizaciones (pero sin eximirlos de susobligaciones); aplicación del Convenio solamente a las partes; presunción de laequivalencia de las protecciones (esto es, decir que las protecciones resultancomparables), pero esta presunción se aplica solamente cuando los miembros no

—————79 Es importante aquí recordar la Carta de los Derechos Fundamentales en el ámbito de la UE,

así como que el Tratado de Lisboa establece la previsión de que pueda ser parte del Convenio Eu-ropeo sobre los Derechos Humanos.

80 TEDH, Matthews c. Reino Unido, fallo del 18 de febrero de 1999, petición n.° 24833/94.81 F. Benoît-Rohmer, op. cit., p. 20.


tienen margen de maniobra.82 Cada uno de estos criterios necesitaría un análisisparticularizado.

Si el Tribunal europeo practica una filosofía de cohabitación entre sistemas,el Tribunal de Justicia ha optado por una jerarquización de los mismos. Es loque se puede concluir del fallo Kadi en 2008. Aunque el Tribunal europeo es-tablece una jurisprudencia estricta para reconocer su competencia, el Tribunalgeneral escoge un enfoque más «global». Sin tomar en cuenta el origen inter-nacional de la obligación inicial, el juez comunitario controla el acto litigiosocomo si fuera un acto comunitario normal a la luz de los derechos humanoscomo los aprehende el derecho comunitario. Si esta posición puede conducir auna aplicación diferente del derecho internacional en el mundo, tiene tambiénun objetivo muy loable porque permite analizar decisiones que no proponenmotivos de recurso a los individuos, pudiendo ser rechazada su competenciapor el Tribunal europeo.

Si bien entre los dos sistemas no existe identidad de procedimiento ni de solu-ción, se encuentra en ambos casos una tentativa de racionalización acerca de losderechos humanos y una inspiración del segundo respecto del primero. Y el diá-logo sigue.83 La racionalización entre ellos tendría que realizarse cuando la UniónEuropea llegue a formar parte del Convenio europeo. Podemos decir que se di-bujan los primeros pasos hasta una comunidad internacional alrededor del indi-viduo, incluso en casos de amenaza a la paz.

Con el desarrollo de la política «del riesgo cero» frente a la amenaza del terro-rismo «privado» se plantea la cuestión de la compatibilidad de las medidas de se-guridad colectiva con los derechos individuales. En efecto, la protección total entodos los aspectos de la vida en sociedad va en contra del Estado de derecho queahora parece conformar un fundamento del derecho internacional.84 Se trata delas dos caras de una misma moneda. «L’opposition entre les exigences des droitsde l’homme et la lutte contre le terrorisme n’est qu’une apparence, paresseuse-ment entretenue puisqu’elle permet de classer les discours dans les camps. Ellen’est que la trace d’un défaut d’imagination institutionnelle: c’est manquerd’imagination de supposer, par avance, que la lutte contre le terrorisme passe

—————82 TEDH, Gasparini c. Italia y Bélgica, sentencia del 12 de mayo de 2009, petición n.°

10750/03.83 Vease TEDH, M.S.S. c. Belgica y Grecia, fallo del 21 de enero 2011, petición n°30696/09. En

particular la parte sobre la responsabilidad de la Belgica (§§ 62-86). Vease tambien el análisis de N.Hervieu del 22 de enero en: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2011/01/22.

84 Véase, por ejemplo, SFDI, Etat de droit et droit international, París, Pedone, 2009, 447 pp.


nécessairement par des restriction apportées aux droits des individus, que lecombat contre le terrorisme justement a pour but ultime de préserver.»85 En es-tas circunstancias, los dos elementos deben tener una evolución en la misma di-rección. Las organizaciones aparecen como pilar de este movimiento porque sonlos lugares privilegiados en materia de seguridad colectiva y de derechos huma-nos.

¿Podemos decir que hoy la seguridad colectiva se ha humanizado?86 Seríamás correcto decir que la seguridad colectiva se enfrenta a un fenómeno queatañe al derecho público entero. El individuo cobra más importancia en el or-denamiento internacional. Aunque algunos autores se oponen a esta idea,87 elindividuo puede definirse no solo como un objeto sino también como un par-ticipante del derecho internacional.88 La visión voluntarista ya no se corres-ponde con la realidad del derecho contemporáneo. Ahora no se puede soste-ner que «L’Ëtat souverain était pour ses sujets une cage de fer d’où ils nepouvaient juridiquement communiquer avec l’extérieur qu’au travers de trèsétroits barreaux».89 Los Estados, y a fortiori las organizaciones internaciona-les, tienen que tomar en cuenta la situación del individuo en sus relaciones in-ternacionales. Este fenómeno participa de un movimiento general de reactua-lización del derecho internacional público. En realidad este fenómenocontribuye a reforzar la visión de G. Scelle del derecho internacional público,una visión objetivista o democrática del derecho,90 un retorno a la esencia delconcepto de jus gentium,91 al sentido estricto de la palabra, y en el que las or-ganizaciones han de participar.

Eso abre múltiples perspectivas a la investigación científica que la práctica vaa enriquecer, como lo demuestra el último episodio del caso Kadi del 30 de sep-

—————85 O. de Schutter, op. cit., pp. 151-152.86 Aquí hacemos referencia al curso de A. A. Cançado Trindade, «International Law for Hu-

mankind: Towards a new jus gentium», en R.C.A.D.I. 316-317 (2005).87 Por ejemplo, P. Weil considera que el individuo no puede ser un sujeto de derecho interna-

cional porque no toma parte en la elaboración de las normas (P. Weil, «Le droit International pu-blic en quête de son identité — Cours général de droit international public», en R.C.A.D.I. 237[1992], p. 122).

88 R. Higgins, «International Law and the Avoidance, Containment and Resolution of Dis-putes. General Course on Public International Law», en R.C.A.D.I. 230 (1991), pp. 79 y ss.

89 N. Politis, Les nouvelles tendances du droit international, París, Hachette, 1927, pp. 91-92.90 Véase O. de Frouville, «Une conception démocratique du droit international», en Revue eu-

ropéenne de Sciences sociales 120, tomo XXXIX, pp. 101-144.91 Véase A. A. Cançado Trindade, op. cit., n.° 317, pp. 269-282.


tiembre de 2010.92 El «enchevêtrement des espaces normatifs»93 que alimenta lafilosofía del pluralismo no ha finalizado su desarrollo. La adhesión futura de laUnión Europea al Convenio Europeo no va a hacerlo desaparecer: la multiplica-ción de las organizaciones propone muchas y variadas posibilidades de litigios enel campo de la seguridad colectiva, entre otros muchos.

—————92 Tribunal General, Kadi c. Comisión, petición T-85/09, en particular §§ 123 y 144. El Tribu-

nal utiliza un análisis que hace pensar en la Corte Constitucional Alemana en el caso Solange, 29 demayo de 1974, BVerfG, band 37, p. 285.

93 M. Delmas-Marty, Libertés et sûreté dans un monde dangereux, ed. cit., p. 215.

La nouvelle régulation internationale des armes légèreset de petit calibre : un exemple de sécurité coopérative

ANNE LAURE CHAUMETTEMaître de conférences à l’Université Paris Ouest Nanterre la Défense

Membre du CEDIN

Alors qu’a eu lieu entre le 24 et le 30 octobre 2010, la 32ème semaine du désarme-ment sous l’égide des Nations Unies,1 force est de constater que l’action del’ONU dans ce domaine reste encore lacunaire. Certes, de nombreux instrumentsjuridiques internationaux portant sur les armes de destruction massive2 ou surcertaines armes conventionnelles susceptibles de causer des souffrances excessi-ves ou indiscriminées3 ont été adoptés. Toutefois, il n’existe, au niveau universel,

—————1 Cette semaine fut instaurée par le document final de la session extraordinaire de l’Assemblée

générale de 1978 consacrée au désarmement (résolution S-10/2).2 Il s’agit « des armes conçues pour tuer une grande quantité de personnes, en visant aussi bien

les civils que les militaires » (définition du Bureau des affaires du désarmement des Nations Unies).Elles regroupent les armes nucléaires, chimiques et biologiques. Parmi les instruments juridiquesuniversels pertinents, il faut citer le Traité de non-prolifération des armes nucléaires de 1968, entréen vigueur en 1970 ; le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires, signé en 1996 (non en-tré en vigueur) ; la Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockageet de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction de 1993, entrée en vigueur en 1997 ; laConvention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bacté-riologiques (biologiques) ou à toxines et sur leur destruction, signé en 1972 et entrée en vigueur en1975.

3 Les armes conventionnelles ou classiques se définissent a contrario : il s’agit des armes quin’ont pas une capacité de destruction massive. Cependant, certaines armes conventionnelles peu-vent avoir un effet dévastateur sur les populations et leur environnement. Cette catégorie d’armesclassiques a fait l’objet de diverses conventions internationales : la Convention d’Ottawa sur


aucun texte juridiquement contraignant portant sur les armes légères et de petitcalibre. Le Secrétaire général des Nations Unies le reconnaît lui-même : « [l]aplupart des conflits aujourd’hui sont menés essentiellement avec des armes lé-gères et de petit calibre ».4

En 2008, le nombre des armes légères et de petit calibre (ci-après ALPC) encirculation était évalué à 600 millions tandis que leur commerce illicite représen-tait 25% des 4 milliards de dollars du commerce des armes.5 Les «armes légères»ou «armes collectives» comprennent les mitrailleuses lourdes, les lance-grenades,les canons anti-aériens ou antichars portatifs, les lance-missiles et lance-roquettesanti-aériens ou antichars portatifs. Leur caractéristique est d’être destinées à« être utilisées par plusieurs personnes travaillant en équipe »6 tandis que les ar-mes de petit calibre peuvent être manipulées par un seul individu.7 On parle des«armes individuelles» telles que les revolvers et pistolets, les fusils et les mitrai-lleuses légères. Ces armes représentent un réel danger pour la sécurité internatio-nale car leur utilisation peut contribuer à la déstabilisation d’un Etat et au pillagede ses ressources naturelles. Dans le même temps, les Etats ont besoin de ces ar-mes pour assurer leur propre sécurité. On comprend dès lors la difficulté qu’ilexiste à limiter le commerce des ALPC. Le paradoxe surgit : d’un côté, la régle-mentation du commerce international des armes légères et de petit calibre estnécessaire pour garantir la sécurité collective. Elle permet de contenir la violenceinternationale, interne et transnationale. Elle empêche une course aux arme-ments, plus déstabilisatrice que protectrice de l’égalité souveraine des Etats.Mais, d’un autre côté, « le désarmement ne saurait constituer à lui seul unsystème de sécurité garantissant la paix dans la mesure où il ne peut répondre àl’ensemble des besoins et contraintes de sécurité des Etats ».8 Le désarmementest, certes, un auxiliaire de la sécurité collective mais celle-ci ne saurait s’y limiter,—————l’interdiction de l’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel etsur leur destruction du 18 septembre 1997, entrée en vigueur en 1999 ; la Convention sur les armesà sous-munitions conclue en 2008 et entrée en vigueur le 1er août 2010 ; la Convention surl’interdiction ou la limitation de l’emploi de certaines armes classiques qui peuvent être considéréescomme produisant des effets traumatiques excessifs ou comme frappant sans discrimination du 10octobre 1980, entrée en vigueur en 1983.

4 Rapport du Secrétaire général des Nations Unies sur les armes légères, 17 avril 2008,S/2008/258, § 2.

5 Small Arms Survey, Risques et résilience, Genève, 2008, cité par P. Dahan et J.-F. Guillaume,« Le paradigme retrouvé de l’arms control », in AFRI (2009), pp. 699-719, p. 700.

6 Article 1, § 1, de la Convention CEDEAO (v. infra note 9).7 Voy. Annexe I, alinéa c, de la Décision 552 de la CAN (v. infra note 9).8 S. Sur, Relations internationales, Paris, Montchrestien, 2009, 5ème éd., xv-592 pp., p. 427.

LA NOUVELLE RÉGULATION INTERNATIONALE DES ARMES LÉGÈRES ET DE PETIT CALIBRE 123

la paix internationale étant, quoiqu’on en dise, une paix armée.9 Aussi interdireles armes légères et de petit calibre demeure un vœu pieu. Les Etats l’ont com-pris. Plutôt que de chercher une prohibition absolue de ces armes, ils ont décidéd’en réglementer la fabrication, l’usage et le commerce,10 donnant ainsi corps àun nouveau concept, la sécurité coopérative. Les instruments multilatéraux rela-tifs aux ALPC peuvent ainsi être analysés à travers le prisme du concept de sécu-rité coopérative, ce qui permettra, dans le même temps, de mieux appréhender ceconcept.

La sécurité coopérative est l’un des aspects de la sécurité collective. Celle-cirevêt une triple dimension : dissuasive, préventive et coercitive. Nul n’est besoinde revenir sur le troisième volet du triptyque, la coercition, qui relève notammentdu chapitre VII de la Charte des Nations Unies. La dimension dissuasive de lasécurité collective s’est, quant à elle, concrétisée à travers la doctrine de l’arms

—————9 Ibíd.10 Les différents instruments juridiques pertinents sur le sujet sont : en Amérique Latine, le

Compromis de Tlatelolco du 21 février 2008 qui complète la Convention interaméricaine contre lafabrication et le trafic illicites d’armes à feu, de munitions, d’explosifs et d’autres matériels conne-xes du 13 novembre 1997 conclue dans le cadre de l’OEA et entrée en vigueur le 1er juillet 1998 ; leCode de conduite des Etats d’Amérique centrale relatif au transfert d’armes, de munitions,d’explosifs et d’autres matériels connexes adopté le 2 décembre 2005 dans le cadre du SICA (ci-après Code SICA) ; le plan andin pour la prévention, le combat et l’éradication du trafic illicite desarmes légères et de petit calibre (Décision 552 du 25 juin 2003 du Conseil des Ministres des Affai-res étrangères de la CAN). En Afrique, le Protocole de Nairobi pour la prévention, le contrôle et laréduction des ALPC dans la Région des Grand Lacs et la Corne de l’Afrique adopté le 21 avril2004, entré en vigueur le 5 mai 2006 ; la Convention de la CEDEAO sur les armes légères et de pe-tit calibre, leurs munitions et autres matériels connexes du 14 juin 2006, entrée en vigueur le 29septembre 2009. Pour l’Europe, le Document de l’OSCE sur les armes légères et de petit calibre du24 novembre 2000, complété par la Décision n.° 2/10 portant Plan d’action de l’OSCE relatif auxarmes légères et de petit calibre, du 26 mai 2010 ; la Directive relative au contrôle de l’acquisition etde la détention d’armes du 21 mai 2008 (Directive 2008/51/CE du Parlement européen et du Con-seil) ; la position commune du 8 décembre 2008 définissant des règles communes régissant le con-trôle des exportations de technologie et d’équipements militaires (Position commune2008/944/PESC du Conseil) ; le règlement du 5 mai 2009 instituant un régime communautaire decontrôle des exportations, des transferts, du courtage et du transit de biens à double usage (Règle-ment (CE) n.° 428/2009 du Conseil).

Parmi tous ces instruments, le Code SICA et le Document OSCE s’apparentent plus à des en-gagements politiques. Ils sont juridiquement non contraignants mais sont néanmoins des « actes parlesquels leurs auteurs entendent se lier de telle sorte que celui vis-à-vis duquel l’engagement est prispuisse justement s’attendre à ce que le comportement promis soit effectivement observé », in M.Virally, « La distinction entre textes internationaux de portée juridique et textes internationauxdépourvus de portée juridique », Rapport définitif, Annuaire de l’I.D.I., 1983, 60-I, p. 336.


control11 et la politique du désarmement qui ont essentiellement porté sur les armesde destruction massive12 et les armes conventionnelles inhumaines. La sécurité coo-pérative se rapporte à la seconde dimension, la prévention, et l’une de ses manifesta-tions est précisément la réglementation des armes légères et de petit calibre.

La notion de sécurité coopérative a émergé à la fin de la guerre froide, dans lesannées 90, en s’inspirant de la doctrine néolibérale des relations internationalesdéveloppée par R. Keohane et J. Nye.13 Tandis que « [o]rganizing principles likedeterrence, nuclear stability, and containment embodied the aspirations of thecold war [...], [c]ooperative Security is the corresponding principle for interna-tional security in the post-cold war era ».14 L’ancien ministre australien des Affai-res étrangères, Gareth Evans, définit la sécurité coopérative comme faisant pré-valoir « consultation rather than confrontation, reassurance rather thandeterrence, transparency rather than secrecy, prevention rather than correction,and interdependence rather than unilateralism ».15 En d’autres termes, la paix etla stabilité reposent non plus sur la puissance ou la domination mais sur la coopé-ration active et « multidimensionnelle »16 entre les Etats. La sécurité internatio-nale qui en résulte est « globale — indivisible, coopérative et démocratique ».17

Le concept de sécurité coopérative tend à démontrer que les Etats ont consciencede ne pas pouvoir résoudre seuls le problème de la sécurité mais aussi que la paixinternationale est indissociable du progrès économique18 et de la démocratie.19

—————11 P. Hassner, « Entre la stratégie et le désarmement : l’arms control. Etiquette passe-partout,

thème contestable ou discipline nouvelle ? », in Revue française de science politique 4 (1963),pp. 1019-1049, p. 1025 : « En particulier, l’aboutissement logique final de la doctrine est la conclu-sion d’un accord stabilisant la dissuasion ».

12 Notamment les armes nucléaires, J. Klein, « La théorie et la pratique de l’Arms Control : Bi-lan et perspectives », in Etudes internationales 3 (1989), vol. 20, pp. 647-663, p. 652.

13 Ce courant considère que l’établissement de structures multilatérales permet d’assurer unemeilleure gestion des interdépendances complexes qui caractérisent le système international.

14 Ashton B. Carter, William J. Perry et John D. Steinbruner, A New Concept of CooperativeSecurity, Washington DC, The Brookings Institution Press, 1993.

15 Gareth Evans, « Cooperative Security and Intra—State Conflict », in Foreign Policy 96(automne 1994).

16 G. Gosselin, G. Macé et L. Bélanger, « La sécurité coopérative régionale dans les Améri-ques : le cas des institutions démocratiques », in Etudes internationales 4 (1995), vol. 26, pp. 799-817, p. 800.

17 E. Mvié Meka, Architecture de la sécurité et gouvernance démocratique dans la CEEAC,Yaoundé, Presses Universitaires d’Afrique, 2007, 252 pp., p. 35. On retrouve une expression simi-laire à la Section I, § 1, du Document de l’OSCE sur les armes légères et de petit calibre.

18 M. Moodie, Cooperative Security : Implications for National Security and International Rela-tions, Cooperative Monitoring Center, Sandia Corporation, janvier 2000, SAND98-0505/14, 24


Le concept de sécurité coopérative repose sur une série de relations etd’accords entre Etats qui visent à organiser la paix par des méthodes et des mesu-res concertées, permettant de stabiliser leurs rapports.20 En ce sens, la sécuritécoopérative a pour objectif d’assurer une meilleure sécurité internationale « notby unilateralism but by taking a certain degree of cooperative actions with thepotential enemy ».21 Les Etats œuvrent ensemble pour prévenir toute menace àleur environnement immédiat. Cette interaction conduit à la formation d’un cor-

—————pp., p. 4 (consultable sur www.cmc.sandia.gov/cmc-papers/sand98-050514.pdf). Très rarement, lecommerce des armes contribue au développement des Etats : l’achat par le Ghana de deux navirespour protéger ses eaux de pêches a permis une amélioration de la conservation des stocks de pois-sons et une meilleure prévention des rejets de déchets toxiques, v. Project Ploughshares, « Armerou développer ? Evaluer l’impact des commerces d’armes sur le développement durable et lapaix », in Y. Conoir et G. Verna (dir.), Faire la paix — Concepts et pratiques de la consolidation dela paix, Saint-Nicolas, Presses de l’Université de Laval, 2005, pp. 484-494, p. 489.

19 Ce dernier aspect est particulièrement présent dans les différentes réglementations ducommerce des ALPC. Le Code SICA dispose ainsi, dans son préambule, que « el espíritu delpresente código es establecer un mecanismo preventivo, de alerta temprana, ante las amenazas ala seguridad democrática ». Tandis que le préambule du Protocole de Nairobi indique « qu’unestratégie d’ensemble de résolution du problème doit comprendre la mise sur pied de structureset de processus de nature à promouvoir la démocratie, le respect des droits de l’homme, l’Etat dedroit et la bonne gouvernance, ainsi que la reprise et la croissance économique ». Ce lien entre lasécurité coopérative et la démocratie se traduit par la mise en place de programmes d’éducationtendant à expliquer aux populations les dangers des ALPC : l’article 23, § 1, de la ConventionCEDEAO dispose que « [l]es Etats Membres, dans le souci de promouvoir une culture de lapaix, élaborent des programmes d’éducation et de sensibilisation publique/communautaire auxniveaux local, national et régional afin de permettre l’implication des populations dans les effortsde lutte contre la prolifération d’armes légères et de petit calibre » ; l’article II, § 15, du CodeSICA se lit comme suit : « Los Estados Partes manifestamos nuestra voluntad de [...] Desarrollara nivel nacional programas de educación pública para incentivar y apoyar esfuerzos que coadyu-ven en el combate a la proliferación de armas, municiones, explosivos y otros materiales relacio-nados, para sensibilizar y prevenir a la población sobre la problemática y peligrosidad de su usoy manejo » ; enfin, l’article 13 du Protocole de Nairobi dispose que « [l]es Etats Partiess’engagent à élaborer des programmes d’éducation et de sensibilisation publique/communautaireà l’échelon local, national et régional, pour rehausser l’implication du public et des communautéset soutenir les efforts de lutte contre la prolifération et le trafic illicite d’armes légères et de petitcalibre, et pour encourager la propriété et la gestion responsables des armes légères et de petitcalibre. Ces programmes viseront à : a. Promouvoir une culture de paix ; b. Impliquer tous lessecteurs de la société et coopérer avec eux ».

20 S. Sur, Relations internationales, Paris, Montchrestien, 2009, 5ème éd., xv-592 pp., p. 501.21 S. Takahashi, « Redefinition of Cooperative Security and “Regional” Security in the Asia-

Pacific », in NIDS Security Reports 1 (2000), pp. 101-115, p. 106.


pus normatif commun entre ces Etats22 et à une collaboration entre les partenai-res. Pour autant, la sécurité coopérative reste centrée sur l’Etat et ne remet pas encause le modèle westphalien puisqu’elle vise à garantir la survie d’un système ba-sé sur la souveraineté étatique. La dynamique de la sécurité coopérative demeureintergouvernementale.23 Aussi, la réglementation des armes légères et de petit ca-libre doit-elle trouver le juste équilibre entre le respect de la souveraineté desEtats et cette nécessaire coopération. Plusieurs instruments multilatéraux relatifsaux ALPC rappellent ainsi que les Etats décident souverainement des autorisa-tions, des sanctions ou des informations transmissibles.24

Composante de la sécurité collective, la sécurité coopérative se caractérise parla prévention. Elle suppose la mise en place de plusieurs mesures par les Etatspermettant d’instaurer entre les partenaires une véritable confiance, d’établir un« équilibre collectivement maîtrisé » :25 l’échange régulier d’informations, la ré-duction de l’armement et la création de mécanismes de vérification du respectdes règles fixées.26 Les différentes réglementations portant sur les armes légèreset de petit calibre répondent à l’objectif de la sécurité coopérative et en comportent—————

22 M. Mihalka, « Cooperative Security : From Theory to Practice », in R. Cohen, M. Mihalka,Cooperative Security : New Horizons for International Order, Marshall Center Papers n.° 3, Gar-misch, 2001, pp. 28-67, p. 38.

23 La CIJ avait déjà souligné « [qu’]il n’existe pas en droit international de règles, autres quecelles que 1’Etat intéressé peut accepter, par traité ou autrement, imposant la limitation du niveaud’armement d’un Etat souverain », Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis d’Amérique), arrêt sur le fond, 27 juin 1986, Rec. 1986, p. 135, § 269.

24 Les Etats conservent, dans une large mesure, leurs compétences. Voy. notamment l’article 2,§ 1, de la Position commune 2003/468/PESC du Conseil du 23 juin 2003 sur le contrôle du cour-tage en armements : « Les Etats membres prendront toutes les mesures nécessaires pour contrôlerles activités de courtage se déroulant sur leur territoire » ; et l’article 6 : « Chaque Etat membreétablira des sanctions adéquates, y compris pénales, afin que les contrôles exercés en matière decourtage en armements soient effectivement suivis d’effets ». De même, l’article 14, §§ 2 et 7, de laConvention CEDEAO dispose que « 2. Les Etats Membres réglementent la détention, l’usage et lecommerce des armes de petit calibre par les civils. [...] 7. Les Etats Membres s’engagent à introdui-re dans leur législation des sanctions pénales pour la détention et l’utilisation des armes légères etde petit calibre ». Ce respect de la souveraineté ne saurait, cependant, empêcher tout contrôle del’activité étatique, cf. infra II. B.

25 S. Sur, Relations internationales, Paris, Montchrestien, 2009, 5ème éd., xv-592 pp., p. 502.26 Ces mesures traduisent les différents degrés de perfectionnement de la confiance entre les

Etats et visent à renforcer la stabilité stratégique (ibíd.). Pour S. Sur, le premier degré consiste endes mesures de confiance et de sécurité ; le deuxième degré repose sur des mesures de vérificationdes engagements pris ; le troisième degré réside dans la restriction pour les Etats de leur liberté des’armer ; un quatrième degré concerne les puissances nucléaires et n’intéresse donc pas notre étudequi se limite aux armes légères et de petit calibre (ibíd., p. 503).


les caractéristiques normatives : elles visent à prévenir tout conflit en réglementantstrictement le commerce des ALPC — aspect sécuritaire — (I) et en instaurant desmécanismes de coopération efficaces — aspect coopératif — (II).

I. UN CONTRÔLE ACCRU DU COMMERCE DES ARMES LÉGÈRESET DE PETIT CALIBRE

La sécurité coopérative entend empêcher le recours à la force armée. Pour ce fai-re, elle requiert des Etats qu’ils restreignent leurs armements. Les instruments ju-ridiques relatifs aux armes légères et de petit calibre répondent parfaitement àcette exigence (A) et la complètent car il ne suffit pas de limiter les armes. Il con-vient également de réglementer les activités commerciales connexes qui pou-rraient porter atteinte à la paix internationale (B).

A. La réglementation renforcée des armes légères et de petit calibre

La sécurité coopérative suppose une maîtrise des armements et, en ce sens, serapproche de la doctrine de l’arms control.27 Toutefois, la restriction del’armement ne doit pas avoir pour effet de mettre l’Etat en danger. La sécuritécoopérative reconnaît donc que la restriction des armements doit demeurer com-patible avec le maintien de la sécurité étatique. En effet, « la recherche d’unéquilibre des forces [...] présuppose un accord qui respecte le droit de chaqueEtat à la sécurité ».28 La majorité des instruments relatifs aux armes légères et depetit calibre le rappellent. La Décision 552 de la Communauté andine disposeque « los Países Miembros se encuentran comprometidos con la observancia delderecho internacional y con los principios contenidos en la Carta de las NacionesUnidas, particularmente [...] el derecho de legítima defensa individual y colectiva[...] y el derecho de los Estados Miembros a desarrollar sus propios sistemas dedefensa para garantizar la seguridad nacional »29 tandis que le Règlement des

—————27 Pour M. Mihalka, « virtually every arms control regime can be viewed as an example of co-

operative security », « Cooperative Security : From Theory to Practice », in R. Cohen, M. Mihalka,Cooperative Security : New Horizons for International Order, Marshall Center Papers n.° 3, Gar-misch, 2001, pp. 28-67, p. 40.

28 J. Klein, « Stratégie et désarmement : les chances d’une politique de sécurité coopérative »,in Politique étrangère 1 (1997), vol. 62, pp. 99-109, p. 109.

29 Préambule de la Décision 552. Voy. également la Section I, § 3, ii, du Document OSCE.


Communautés européennes de 2009 rappelle que « les Etats membres conserventle droit de contrôler les transferts de certains biens à double usage au sein de laCommunauté aux fins de sauvegarder l’ordre public et la sécurité publique ».30

Il n’en demeure pas moins que la sécurité coopérative ne saurait tolérer toutesles armes. La réglementation des ALPC répond à cette exigence de différentesmanières.

D’une part, elle en interdit certains usages. Cette approche fonctionnelle per-met d’introduire des considérations éthiques31 et de respectabilité morale, con-formes à l’objectif de la sécurité coopérative de garantir la démocratie et l’état dedroit. Ainsi, sont interdits les transferts32 d’armes susceptibles de contribuer àaggraver des conflits armés33 ou à commettre des violations graves du droit inter-national humanitaire34 ou des droits de l’homme.35 A ce sujet, une affaire devant

—————30 Règlement (CE) N.° 428/2009 du Conseil du 5 mai 2009 instituant un régime communautai-

re de contrôle des exportations, des transferts, du courtage et du transit de biens à double usage.31 La jurisprudence interne relative au commerce international des armes a parfois fait référen-

ce aux « principes généraux du droit et d’humanité reconnus par les nations civilisées [qui] se ré-fèrent à un ordre public international, expression des principes fondamentaux communs à toutel’humanité », Tribunal de commerce de Bruxelles, 2 mai 1988 ; voy. aussi, CA Paris 9 février 1966,J.D.I., 1966.

32 Le transfert peut se définir comme « l’importation, l’exportation, le transit, le transborde-ment et le transport ou tout autre mouvement, quel qu’il soit, à partir ou à travers le territoire d’unEtat d’armes légères et de petit calibre », article 1, § 9, de la Convention de la CEDEAO.

33 G. Bastid-Burdeau, « Le commerce international des armes : de la sécurité à la défense del’éthique et des droits de l’homme », in J.D.I. 2 (2007), § 32. De manière complémentaire, le trans-fert d’armes à des groupes armés non étatiques est prohibé par l’article 3, § 2, de la Convention dela CEDEAO : « Les Etats Membres interdisent, sans exception, tout transfert d’armes légères et depetit calibre à des acteurs non étatiques, si ce transfert n’est pas autorisé par l’Etat Membre impor-tateur ». Sur cette question, voy. R. Sabel, « La question des armes livrées aux groupes non éta-tiques : vers une réaffirmation des principes des traités de Westphalie ? », in Forum du Désarme-ment (2008), pp. 5-16 ; C. Smith, « Les transferts d’armes vers les groupes armés non étatiques », inForum du désarmement (2008), pp. 45-52.

34 Directives relatives aux meilleures pratiques concernant la mise en œuvre de la Déclarationde Nairobi et du Protocole de Nairobi sur les armes légères et de petit calibre, 2005. Ceci est con-firmé implicitement par la Cour internationale de Justice dans son avis consultatif de 2004. Selonles juges, compte tenu du caractère erga omnes des règles du droit international humanitaire, « [lesEtats] sont également dans l’obligation de ne pas prêter aide ou assistance au maintien d’[une] si-tuation [illicite] », Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien oc-cupé, 9 juillet 2004, Rec. 2004, § 159. Voy. également la décision de la Commission des droits del’homme Tugar c. Italie : « En l’espèce, la blessure du requérant ne saurait toutefois pas être consi-dérée comme une conséquence directe du fait que les autorités italiennes n’ont pas légiféré sur lestransferts d’armes. Il n’existe aucune relation directe entre la simple vente d’armes, même si elle


le Conseil d’Etat belge est particulièrement édifiante : le 8 juin 2009, le gouver-nement wallon avait accordé à une entreprise une licence d’exportation d’armesvers la Libye. Cette décision a été suspendue, le 29 octobre 2009, par les jugesadministratifs au motif que « s’il est vrai que ces armes pourraient aussi servir à laprotection de convois qui acheminent de l’aide humanitaire vers la région duDarfour, aucune certitude n’existe quant à l’emploi que son destinataire en feraeffectivement ; que la possibilité qu’elles servent à commettre des violations dedroits fondamentaux existe au moins à l’état de risque ; que ce risque suffit à jus-tifier la suspension de l’exécution des actes attaqués ».36

D’autre part, certains instruments relatifs aux armes légères et de petit calibreposent une exigence plus stricte de diminution de l’armement en prévoyant ladestruction de certaines armes37 ou la destruction des excédents.38

—————n’est pas réglementée de façon satisfaisante, et un éventuel emploi sans discrimination de ces armesdans un pays tiers, les actes de ce pays constituant la cause directe et déterminante de l’accidentdont le requérant a été victime », req. 22869/93, Décision du 28 octobre 1995, D.R. n.° 83-B, p. 29.Sur la responsabilité des Etats pour le commerce des armes, en ce qu’il viole les droits de l’hommeet le droit international humanitaire, voy. M. Brehm, «The Arms Trade and States Duty to EnsureRespect for Humanitarian and Human Rights Law », in Journal of Conflict and Security Law (2007),pp. 359-387.

35 Code de conduite des Etats d’Amérique centrale en matière de transfert d’armes, de muni-tions, d’explosifs et d’autres éléments connexes, 2005 : « Les transferts d’armes de type classique etnon classique, de petit calibre et légères, de munitions, d’explosifs et d’autres éléments connexes nepeuvent se faire ni depuis ni à destination d’aucun État qui commet ou cautionne des crimes contrel’humanité ou des atteintes aux droits de l’homme ou se rend coupable de graves manquements auxlois et coutumes de la guerre énoncées dans les Conventions de Genève de 1949 et leurs Protocolesadditionnels de 1977, ainsi qu’à d’autres règles et principes du droit international humanitaireapplicables en période de conflit armé à l’intérieur des États et entre eux » ; Section III, A, § 2, duDocument OSCE : « Chaque Etat participant évitera d’octroyer des licences d’exportation lorsqu’ilestime que, de toute évidence, les petites armes en question risquent : i) d’être utilisées aux fins deviolation ou de suppression des droits de l’homme et des libertés fondamentales » [it. aj.] Il est in-téressant de noter, ici, que la violation du droit international n’a pas à être certaine mais seulementpotentielle. Voy. aussi la Convention de la CEDEAO dont l’article 6, § 3, a, dispose expressémentque le transfert d’armes légères et de petit calibre ne sera, en aucun cas, autorisé si « les armes sontdestinées à être utilisées pour violer le droit international humanitaire ou pour porter atteinte auxdroits et libertés des personnes et des populations ».

36 Arrêt 197522 du 29 octobre 2009, numéro de rôle A. 193.590/XV-1076. Etonnamment, lesjuges ne visent aucun texte spécifique pour justifier leur décision. Il n’est donc pas possible de sa-voir s’ils se fondent sur un instrument relatif aux armes légères et de petit calibre.

37 Article 17, § 1, de la Convention de la CEDEAO : « Les Etats Membres s’engagent à collec-ter et/ou détruire : a) les armes qui constituent un excédent des besoins nationaux ou devenues ob-solètes ; b) les armes saisies ; c) les armes non marquées ; d) les armes illégalement détenues ; e) les


Cela étant, la majorité des textes portant sur les armes légères et de petit cali-bre se contente de poser un cadre légal pour mieux contrôler le commerce de cesarmes et ce, « pour des raisons politiques au sens strict, c’est-à-dire de pou-voir ».39

Plusieurs instruments mettent en place des méthodes pour identifierl’armement, comprenant notamment le marquage et l’enregistrement des diffé-rentes armes en circulation. L’obligation concerne l’Etat mais varie d’un instru-ment juridique à l’autre. Soit l’Etat se contente de vérifier l’existence d’un mar-quage ;40 soit il doit y procéder lui-même.41

—————armes collectées dans le cadre de la mise en application des accords de paix ou de programmes deremise volontaires d’armes ». Le Document OSCE prévoit également la destruction des armes lé-gères non marquées (Section II, 2, B, 2).

38 Point 19 du Compromiso de Tlatelolco : Les Etats s’engagent à « [c]ombatir decididamentela fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales rela-cionados a través de, entre otras acciones, la destrucción de los excedentes nacionales de armas defuego designados para ello por cada Estado miembro de la OEA ». Selon le Protocole de Nairobi,la destruction des excédents peut concerner les armes qui appartiennent à l’arsenal étatique (art. 8 :« Les Etats Parties s’engagent à identifier et adopter des programmes efficaces de collecte,d’entreposage sécurisé, de destruction et d’élimination responsable d’armes légères et de petit cali-bre devenues excédentaires, inutilisées ou dépassées, conformément aux lois nationales, à travers —entre autres— les accords de paix, la démobilisation ou la réintégration d’ex-combattants, ou lerééquipement des forces armées ou d’autres organes Etatiques armés ») ou bien celles quepossèdent des civils (art. 9 : « Les Etats Parties s’engagent à : a. adopter, dans leurs systèmes juridi-ques nationaux, les mesures qui peuvent s’imposer pour permettre la confiscation d’armes légèreset de petit calibre illicitement fabriquées ou trafiquées ; b. maintenir et développer des opérationsconjointes et combinées au-delà des frontières des Etats Parties pour localiser, saisir et détruire lescaches d’armes légères et de petit calibre laissées après les conflits et les guerres civiles ; [...] d.mettre sur pied un mécanisme efficace de stockage des armes légères illicites confisquées, recou-vrées ou non autorisées, en attendant les enquêtes qui vont les faire libérer pour destruction »).

La Section I, § 2, du Document OSCE n’envisage que la diminution de l’excédent del’armement.

39 G. Bastid-Burdeau, « Le commerce international des armes : de la sécurité à la défense del’éthique et des droits de l’homme », in J.D.I. 2 (2007), § 20.

40 Voy. l’article 4 modifié de la Directive de 2001 par la Directive de 2008 : « Les Etats mem-bres veillent à ce que toute arme à feu ou pièce mise sur le marché ait été marquée et enregistréeconformément à la présente directive ou ait été neutralisée ». Pour une présentation de ces textes,voy. K. A. Tessman, « A Bright Day for the Black Market: Why Council Directive 2008/51/EC willLose the Battle against Firearm Trade in the European Union? », in Georgia Jl of International andComparative Law (2009), pp. 237-264. Voy. également la Section II, 2, B, 2, du Document del’OSCE : « les Etats participants conviennent de faire en sorte que toutes les petites armes fabri-quées sur leur territoire après le 30 juin 2001 soient marquées d’une manière qui permette de suivrele parcours de chacune d’entre elles ».


D’autres instruments exigent une licence pour acquérir une arme42 ou pourprocéder à leur import-export.43 L’Etat s’assure ainsi un contrôle total sur toutesles opérations liées aux armes légères et de petit calibre.

B. La réglementation renforcée des activités liées aux armes légèreset de petit calibre

La plupart des réglementations relatives aux armes légères et de petit calibre con-tiennent également des dispositions encadrant les activités liées à ces armes. Ellesétablissent un « contrôle permanent et systématique qui utilise des méthodes as-sez largement dérogatoires aux techniques classiques de contrôle du commerceinternational que sont les droits de douanes et les restrictions quantitatives ».44

Les instruments relatifs aux ALPC complètent ainsi l’exigence de maîtrise desarmements, posée par la sécurité coopérative.—————

41 Voy. article 18, § 1 et § 2 c), de la Convention CEDEAO : « 1. Toutes les armes légères et depetit calibre, leurs munitions, et les autres matériels connexes, considérés comme essentiels par lefabricant, font l’objet d’un marquage unique et spécifique lors de leur fabrication. [...] 2. c) un EtatMembre qui importe une arme ne portant pas de marquage conforme [...] lui applique un marquage[...] » ; l’article VI de la Convention OEA : « 1. Aux effets de l’identification et du dépistaged’armes à feu mentionnées à l’article I.3.a, les Etats parties doivent : a. demander que le nom du fa-bricant, le lieu et le numéro de série des armes à feu soient convenablement inscrits sur ces armesau moment de leur fabrication ; b. demander le marquage adéquat des armes importées qui permet-te d’identifier le nom et l’adresse de leur importateur ; c. demander le marquage adéquat de toutearme à feu confisquée ou saisie, conformément à l’article VII.1, et qui est destinée à un usage offi-ciel » ; et l’article 7 du Protocole de Nairobi : « Les Etats Parties s’engagent à : a. Marquer chaquearme de petit calibre ou légère au moment de la fabrication, avec une marque unique qui porte lenom du fabricant, le pays ou endroit de fabrication et le numéro de série. [...] b. Marquer chaquearme de petit calibre ou légère au moment de l’importation avec une marque simple permettantl’identification du pays et de l’année d’importation ».

42 L’article 4bis de la Directive de 2008 (inséré à la directive de 1991) dispose ainsi que « [...]les Etats membres n’admettent l’acquisition et la détention d’armes à feu que par des personnes quise sont vu délivrer une licence ».

43 Article IX, § 1, de la Convention OEA : « Les Etats parties établissent ou maintiennent unsystème efficace de licences ou d’autorisation d’exportation, d’importation et de transit internationalpour les transferts d’armes à feu, de munitions, d’explosifs et d’autres matériels connexes » ; article 10du Protocole de Nairobi : « a. Chaque Etat Partie mettra sur pied et maintiendra un système effica-ce d’octroi de permis ou d’autorisation de l’exportation et de l’importation, ainsi que des mesuresrelatives au transit international pour le transfert d’armes légères et de petit calibre ».

44 G. Bastid-Burdeau, « Le commerce international des armes : de la sécurité à la défense del’éthique et des droits de l’homme », in J.D.I. 2 (2007), § 20.


Certaines de ces règles concernent directement les Etats. Elles peuvent exigerqu’ils renoncent à acquérir ou à fabriquer des ALPC.45 Elles peuvent égalementinterdire aux Etats que leur territoire serve au transfert des armes légères ou depetit calibre.46

D’autres règles intéressent les personnes physiques ou morales pouvant exer-cer des activités commerciales avec les armes légères et de petit calibre. L’article 7de la Convention de la CEDEAO réglemente l’activité des fabricants d’armes :« Les Etats Membres s’engagent à contrôler la fabrication des armes légères et depetit calibre sur leur territoire national ».47 En 2009, le rapport de l’ECOSAPsoulignait les efforts du Burkina Faso pour encadrer l’activité des fabricantsd’armes locaux « with a view to bring them within the ambit of the law and to in-troduce best practices in tracing and marking techniques ».48

Toutefois, la majorité des dispositions concernent la réglementation del’activité de courtier entendu comme la « personne physique ou morale qui sertd’intermédiaire entre des parties intéressées qu’elle met en relation et qui organi-se ou facilite la conclusion de transactions portant sur des armes [...] en échanged’un avantage financier ou autre ».49 Il convient de préciser que le courtaged’armes n’est pas en soi illicite mais que « l’absence de réglementation ou les fai-lles de la législation concernant les activités de courtage d’armes augmentent lerisque que celles-ci fassent l’objet de transactions illicites et soient détournéesvers des zones exposées à des conflits, des entités faisant l’objet d’un embargo,

—————45 L’article 7 de la Convention de la CEDEAO se lit comme suit : « Chaque Etat Membre [...]

s’engage à adopter des politiques et stratégies de réduction et/ou de limitation de la fabrication lo-cale d’armes légères et de petit calibre et de leur commercialisation dans l’espace CEDEAO ».

46 Le Code SICA interdit le transfert d’ALPC depuis ou vers certains Etats (art. I). La Conven-tion CEDEAO, en son art. 3, § 1 (sous réserve des exemptions de l’article 4), dispose que : « [l]esEtats Membres interdisent le transfert d’armes légères et de petit calibre ainsi que les équipementsservant à leur fabrication sur/vers et à partir de leur territoire ».

47 V. également programme action ONU de 2001 et protocole sur les armes à feu entré en vi-gueur en 2005 (non contraignants).

48 Ecowas Small Arms Control Program (ECOSAP), Rapport annuel 2009, Bamako, 2009,28 pp., p. 19.

49 Rapport du groupe d’experts gouvernementaux créé en vertu de la résolution 60/81 de l’AG,chargé d’examiner de nouvelles mesures à prendre pour renforcer la coopération internationale en vuede prévenir, combattre et éliminer le courtage illicite des armes légères, A/62/163, 30 août 2007, § 8.Sur la difficulté de contrôler l’activité de courtage d’armes, voy. B. Wood, « Les initiatives interna-tionales de lutte contre le courtage illicite d’armes et d’éléments connexes », in Forum du Désarme-ment (2009), pp. 5-17.


des organisations de malfaiteurs ou des groupes terroristes ».50 Aussi, les Etatsont-ils décidé d’encadrer, au niveau régional,51 l’activité de courtier en armes lé-gères et de petit calibre. Au sein de l’Union européenne, les Etats ont d’abordadopté une position commune aux termes de laquelle « [t]oute activité de cour-tage devrait exiger l’obtention d’une licence ou d’une autorisation écrite auprèsdes autorités compétentes de l’Etat membre dans lequel ces activités ont lieu, et,si la législation nationale l’exige, dans lequel le courtier réside ou est établi ».52 Ladirective de 2008 relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armesest venue préciser cette règle : les Etats « examinent la possibilité d’établir unsystème réglementant les activités des courtiers. Ce système pourrait compren-dre »53 une réglementation de l’activité de courtage en armement, incluantl’obligation pour le courtier de s’enregistrer et de détenir une licence. Cette dis-position ne saurait constituée un véritable engagement pour les Etats ; elles’apparente plutôt à une déclaration d’intention non seulement par son caractèreconditionnel mais aussi en ce qu’elle « apporte seulement une information surl’intention actuelle de celui qui la fait, mais ne comporte aucune promesse de s’y—————

50 Rapport du groupe d’experts gouvernementaux créé en vertu de la résolution 60/81 de l’AG,chargé d’examiner de nouvelles mesures à prendre pour renforcer la coopération internationale en vuede prévenir, combattre et éliminer le courtage illicite des armes légères, A/62/163, 30 août 2007, § 1.Un numéro spécial du Forum du désarmement est consacré au courtage illicite, n.° 3, 2009, 66 pp.

51 Il existe des résolutions des Nations Unies sur le courtage mais elles concernent les armes dedestruction massive et non les armes légères et de petit calibre : rés. 63/67 de l’Assemblée généraledu 12 janvier 2009 qui vient renforcer la rés. 1540 du 28 avril 2004.

52 Article 3, § 1, de la Position commune 2003/468/PESC du Conseil du 23 juin 2003 sur lecontrôle du courtage en armements. Le Danemark a ainsi adopté une législation réglementant lecourtage en armement (loi du 14 juin 2005) et obligeant les courtiers à obtenir une licence auprèsdu Ministre de la Justice avant de procéder à des négociations ou d’organiser des transactions entredes pays situés hors de l’UE. Au Portugal, la loi 49/2009 contraint les courtiers à s’enregistrer au-près du Ministère de la Défense (9ème rapport annuel sur la mise en œuvre de l’action commune duConseil du 12 juillet 2002 relative à la contribution de l’Union européenne à la lutte contrel’accumulation et la diffusion déstabilisatrices des armes légères et de petit calibre(2002/589/PESC), Journal officiel n.° C 198, 20 juillet 2010, pp. 1-34). Dans le même sens, voy. laSection III, D, du Document de l’OSCE : « Un tel système pourrait inclure des mesures comme : i)L’enregistrement obligatoire des courtiers opérant sur leur territoire ; ii) L’obtention obligatoired’une licence ou autorisation de courtage ».

53 Article 4ter de la Directive 2008/51/CE du 21 mai 2008. Certains Etats membres ne se con-tentent pas de la simple réglementation de l’activité de courtier en armes mais entendent en interdi-re l’exercice sur leur territoire. C’est le cas du Luxembourg avec le projet de loi portant transposi-tion de la directive 2008/51/CE discuté le 24 septembre 2010 au sein du Conseil duGouvernement, (information consultable sur le site www.gouvernement.lu/salle_presse/conseils_de_gouvernement/2010/09-septembre/24-consgouv/index.html).


tenir ».54 En revanche, dans le cadre de la Convention de la CEDEAO, les Etatsse sont engagés à procéder à l’enregistrement des courtiers. Conformément à sonarticle 20, § 1, « [l]es Etats Membres enregistrent tous les citoyens et toutes lescompagnies établis sur leur territoire opérant comme courtiers en armes légèreset de petit calibre, y compris les agents financiers et les agents de transport enarmement ». Cette disposition surpasse à double titre la réglementation euro-péenne. D’une part, la disposition de la convention produit de véritables effets dedroit et elle doit être mise en œuvre. D’autre part, les professions intermédiairesau courtage en armements sont également soumises à cette obligation. Une ré-glementation similaire est prévue à l’article 11 du Protocole de Nairobi.55 EnAmérique du Sud, l’Organisation des Etats américains a adopté un Règlement-type du contrôle des courtiers en armes à feu, de leurs pièces détachées et com-posants ainsi que des munitions. Ce Règlement prévoit que les courtiers doiventnon seulement être enregistrés mais aussi être titulaires d’une licence délivrée parl’autorité étatique compétente. Non contraignant, il incite les Etats à refuserd’accorder une licence dès lors qu’ils suspectent que l’activité de courtage en-traînera une menace grave à la paix et à la sécurité internationales.56

* * *

La réglementation internationale des armes légères et de petit calibre permet auxEtats d’exercer un contrôle global comprenant la maîtrise de l’armement et unmeilleur encadrement des activités liées au commerce de ces armes. Elle répond

—————54 M. Virally, « La distinction entre textes internationaux de portée juridique et textes interna-

tionaux dépourvus de portée juridique », Rapport provisoire, in Annuaire de l’I.D.I. 60 (1983), to-me I, p. 218.

55 Cet article se lit comme suit : « Les Etats Parties qui ne l’ont pas encore fait mettront surpied un système national de réglementation concernant les trafiquants et les courtiers en armes lé-gères et de petit calibre. Ce système de contrôle comprendra : i. la réglementation de tous les fabri-cants, les trafiquants, les commerçants, les financiers et les transporteurs d’armes légères et de petitcalibre par le système de permis ; ii. l’inscription de tous les courtiers opérant dans leur territoire ;iii. faire en sorte que tous les courtiers inscrits demandent et obtiennent une autorisation pour cha-que transaction individuellement ; iv. faire en sorte que toutes les transactions de courtage donnenttous les détails sur les permis ou autorisations ainsi que les documents portant les noms et localisa-tions de tous les courtiers impliqués dans la transaction ; et v. l’octroi de permis, l’inscription et lavérification régulière et au hasard de tous les fabricants indépendants, les trafiquants, les com-merçants et les courtiers ».

56 Article 5 du Règlement-type (consultable sur le site www.oas.org/juridico/français/ cicad_courtiers.pdf).


ainsi à la finalité de la sécurité coopérative : garantir la sécurité internationale parla prévention. Pour ce faire, cette réglementation repose sur un système de coo-pération approfondie entre les partenaires étatiques qui satisfait l’objectifd’interdépendance recherché par la sécurité coopérative.

II. UNE COOPÉRATION APPROFONDIE ENTRE ETATS

Réglementer certaines activités et restreindre l’armement ne sauraient satisfairepleinement le concept de sécurité coopérative qui repose sur l’idée d’un systèmede sécurité global fondé sur le dialogue et la transparence des activités militai-res.57 Cette double exigence se traduit, dans la réglementation des armes légèreset de petit calibre, par une obligation de s’informer mutuellement de l’état de sonarmement (A) et par la mise en place de mécanismes pour contrôler la mise enœuvre des règles communes (B).

A. L’obligation d’informer ses partenaires sur le commerce des armes légèreset de petit calibre

La sécurité coopérative suppose la transparence. Les Etats doivent partager tou-tes leurs données en matière d’armement. Cette exigence vise notamment àmettre un frein à certaines activités illicites58 et à instaurer un climat de confianceentre les partenaires. Les instruments multilatéraux relatifs aux armes légères etde petit calibre développent largement cette thématique.

Ils prévoient des mesures de notification et d’échanges d’informations. Cetteobligation de communication multilatérale peut s’effectuer directement entre lesEtats59 ou entre certaines autorités étatiques,60 ou indirectement via l’intermé-—————

57 J. Klein, « Stratégie et désarmement : les chances d’une politique de sécurité coopérative »,in Politique étrangère 1 (1997), vol. 62, pp. 99-109, p. 109.

58 Voy. affaire Asher Karni, citée par A.-C. Merrell Wetterwik, « Les solutions qui se dessinentpour lutter contre le courtage illicite d’éléments connexes aux armes de destruction massive », inForum du Désarmement (2009), pp. 20-27, pp. 21-22.

59 L’article 2 de la Convention de la CEDEAO dispose que l’un des objectifs de la conventionest de « promouvoir l’échange d’informations et la coopération entre les Etats Membres », § 6 (it.aj.). L’article 19 vient préciser les armes concernées et le type d’informations à fournir : « 1. LesEtats Membres échangent les données relatives aux armes légères et de petit calibre illicites et auxarmes légères et de petit calibre saisies, ainsi qu’au trafic de telles armes non conforme au droit in-ternational ou au droit interne des Etats où ces opérations ont lieu. 2. En ce qui concerne les autresarmes légères et de petit calibre, les Etats Membres échangent régulièrement les données relatives :


diaire d’un « groupe de contact ».61 La Convention de la CEDEAO exige, en ou-tre, que certains renseignements soient fournis à un organe de l’organisation, leSecrétaire exécutif. Il s’agit des données relatives à la fabrication des armes lé-gères et de petit calibre62 et aux armes utilisées dans le cadre d’opérations demaintien de la paix63.

La majorité des instruments relatifs aux ALPC ne précise, cependant, pas sicet échange d’informations doit rester confidentiel. Certes, la Position commu-ne de 2008 dispose que « [c]haque Etat membre communique confidentielle-ment aux autres Etats membres un rapport annuel concernant ses exportationsde technologie et d’équipements militaires et sa mise en œuvre de la présenteposition commune ».64 Toutefois, l’article 8, § 2, indique que l’Union euro-péenne publiera, dans le Journal officiel, un rapport annuel « élaboré sur la ba-se des contributions de l’ensemble des Etats membres ». Les renseignementsrelatifs aux armes légères et de petit calibre semblent donc pouvoir être acces-

—————a) à la fabrication [...] ; b) aux transferts [...] ; c) aux stocks existants ». La Section II, 2, D, du Do-cument OSCE dispose que : « En tant que mesure de confiance et pour aider les autorités compé-tentes à localiser les petites armes illicites, les Etats participants conviennent de procéder avant le30 juin 2001 à un échange d’informations sur leur système national de marquage utilisé dans la fa-brication et/ou l’importation de petites armes. Ils échangeront aussi d’autres informations disponi-bles sur les procédures nationales de contrôle de la fabrication de petites armes ».

60 Le Compromis de Tlatelolco prévoit un échange d’information entre les organes exécutifs etles autorités douanières : « Promover la cooperación y el intercambio de información entre los Es-tados miembros de la OEA, en particular entre las autoridades a cargo de la aplicación de la ley y lasautoridades aduaneras, para contribuir a adoptar las mejores prácticas en las aduanas nacionales yfronteras para controlar en el hemisferio el tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivosy otros materiales relacionados », Point 12 (it. aj.).

61 L’article 13, § 3, modifié de la directive de 1991 dispose : « En vue d’une application efficacede la présente directive, les Etats membres échangent des informations de manière régulière. Acette fin, la Commission met en place, au plus tard le 28 juillet 2009, un groupe de contact pourl’échange d’informations ». Toutefois, il semble, à la lecture du § 1 que la règle demeure la commu-nication directe entre Etats membres : « Chaque Etat membre transmet toute information utiledont il dispose au sujet des transferts définitifs d’armes à feu à l’Etat membre vers le territoireduquel ces transferts sont effectués ».

62 L’article 7, § 4, se lit comme suit : « Là où les capacités de production et/ou d’assemblaged’armes légères et de petit calibre existent dans la région de la CEDEAO, les Etats Membrestransmettent les données sur les types d’armes, la quantité et leur production annuelle au Secrétaireexécutif de la CEDEAO ».

63 Article 11 de la Convention de la CEDEAO.64 Article 8, § 1, de la Position commune 2008/944/PESC du 8 décembre 2008 définissant des

règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires.


sibles au public.65 Quant au contenu des informations à fournir, il est rarementprécisé sauf à l’article 19 de la Convention de la CEDEAO (données afférant àla fabrication, au transfert et aux stocks des armes légères et de petit calibre) età l’article XIII de la Convention de l’OEA qui est, de loin, le plus détaillé :

« 1. Conformément à leur législation interne et aux traités applicables, lesEtats parties se partagent des renseignements pertinents sur des questionstelles que :a. les producteurs, négociants, importateurs et exportateurs autorisés et

dans la mesure du possible les transporteurs d’armes à feu [...] ;b. les moyens employés pour dissimuler la fabrication ou le trafic illicites

d’armes à feu [...] ;c. les trajets habituellement empruntés par les organisations criminelles

impliquées dans le trafic illicite d’armes à feu [...] ;d. les données d’expériences, pratiques et mesures à caractère législatif

pour empêcher, combattre et éliminer la fabrication et le trafic illicitesd’armes à feu [...] ;

e. les techniques, pratiques de lutte contre le blanchiment de l’argent etlois y afférentes portant sur la fabrication et le trafic illicites d’armes àfeu [...].

2. Les Etats parties fournissent et se partagent, le cas échéant, des informa-tions scientifiques et techniques pertinentes, utiles pour l’application de laloi, en vue de renforcer leur capacité d’empêcher, de dépister les activitésde fabrication et de trafic illicites d’armes à feu, [...] de mener les enquêtesy afférentes et d’engager les poursuites contre les auteurs de ces actes ».

Il peut s’avérer nécessaire, préalablement à toute communicationd’informations, de procéder à un inventaire des armements. Aussi, certaines ré-glementations demandent aux Etats qu’ils recensent les armes66 ou tiennent des

—————65 Un arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes semble étayer cette

analyse. Dans l’affaire Heidi Hautala c. Conseil de l’Union européenne (T-14/98), les juges considèrentque la députée du Parlement européen a un droit d’accès — certes partiel — au document relevant dudeuxième pilier et adopté préalablement au Code de conduite en matière d’exportation d’armements, 19juillet 1999 ; confirmé par la CJCE dans son arrêt du 6 décembre 2001 (C-353/99 P).

66 Voy. notamment l’article II, § 5, du Code SICA : « Los Estados Partes manifestamos nuestravoluntad de : [...] Establecer y mantener un completo inventario nacional de armas, municiones,explosivos y otros materiales relacionados, en posesión de compañías de seguridad u otras entida-des que por ley tienen licencia para el manejo de las mismas ».


registres précis,67 en distinguant parfois selon qu’elles appartiennent à l’Etat ou àdes particuliers.68 La Convention de la CEDEAO prévoit, en outre, une centrali-sation de ces informations au niveau régional, avec la création d’une Banque dedonnées.69 Cet instrument dépasse le cadre strictement intergouvernemental dela réglementation des armes légères et de petit calibre et s’inscrit délibérémentdans une logique supranationale.

B. La mise en place de mécanismes de contrôle au niveau régional

L’objectif de la sécurité coopérative n’est plus la simple sécurité étatique maiségalement la sauvegarde de la démocratie et la garantie d’un progrès économi-que. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si la majorité des instruments relatifs auxarmes légères et de petit calibre a, d’abord, été adoptée en Afrique et en Améri-que Latine. Ces régions ont connu, et connaissent encore, des conflits internes70

ou interétatiques71 qui ont porté des atteintes graves à la démocratie72 et ont frei-né la croissance économique des Etats. Le concept de sécurité coopérative sem-ble alors particulièrement adapté pour répondre aux préoccupations de ces ré-

—————67 Section I, § 2, du Document de l’OSCE.68 C’est le cas du Protocole de Nairobi dont l’article 5, alinéa a, vise les armes appartenant à

des particuliers (« Les Etats Parties s’engagent [...] à établir et maintenir des bases de données na-tionales d’armes légères autorisées, des propriétaires d’armes légères et des vendeurs d’armes lé-gères se trouvant dans leurs territoires ») et l’article 6, alinéa a, celles appartenant à l’Etat (« LesEtats Parties s’engagent à [...] établir et maintenir des inventaires nationaux complets d’armes lé-gères et de petit calibre détenues par les forces de sécurité et les autres organes Etatiques, pourrehausser leur capacité de gérer et maintenir un entrepôt sécurisé d’armes légères et de petit calibreappartenant à l’Etat »). Cette distinction est également opérée par le Document OSCE (Section II,2, C).

69 L’article 10 de la Convention dispose : « 1. Les Etats Membres établissent une banque dedonnées et un registre sous-régionaux des armes légères et de petit calibre auprès du Secrétaireexécutif de la CEDEAO comme moyen de promotion de la confiance. [...] 3. Les Etats Membresfournissent au Secrétaire exécutif de la CEDEAO toutes les informations nécessaires au fonction-nement de la banque de données et du registre sous-régionaux d’armes légères et de petit calibre.Les Etats Membres s’engagent également à lui transmettre un rapport annuel portant sur lescommandes ou achats d’armes légères et de petit calibre ».

70 Par exemple, El Salvador, le Nicaragua et la Colombie, pour l’Amérique Latine ; la Républi-que démocratique du Congo, le Rwanda, la Sierra Leone et actuellement le Soudan, pour l’Afrique.

71 Voy. notamment le conflit entre l’Erythrée et l’Ethiopie.72 Des dictatures ont marqué ces régions : en Amérique Latine, le Chili et l’Argentine en sont

les deux cas les plus connus. En Afrique, ont peut citer la Libye, le Zimbabwe et le Niger.


gions. En tant qu’outil de prévention des conflits armés, il peut leur permettred’éviter de nouvelles crises. Pour ce faire, les partenaires étatiques doivent établirune collaboration renforcée et instaurer une confiance mutuelle. Les bonnes in-tentions ne suffisant pas toujours, il peut s’avérer nécessaire d’instaurer des mé-canismes permettant de s’assurer du respect des engagements pris.73 Les régle-mentations relatives aux armes légères et de petit calibre prévoient ainsi destechniques de vérification de même que des sanctions.

De tels systèmes de contrôle sont mis en place par plusieurs instruments rela-tifs aux ALPC. Leur particularité réside dans le titulaire du pouvoir de vérifica-tion : il ne s’agit pas des Etats eux-mêmes mais d’un organe de l’organisation àl’origine de la réglementation des armes légères et de petit calibre. Au sein del’Union européenne, la Directive 2008/51/CE attribue à la Commission euro-péenne la mission d’évaluer l’application de la directive par les Etats. Elle doitsoumettre différents rapports au Parlement européen ainsi qu’au Conseil.74 LaConvention de la CEDEAO octroie au Secrétaire exécutif, le Président de laCommission, un rôle central consistant à superviser l’application des dispositionsconventionnelles.75 Elle consacre ainsi « la Commission de la CEDEAO commele noyau central de la mise en œuvre de la politique communautaire de lutte con-tre la prolifération des armes légères et de petits calibres ».76 Enfin, le Code SICA

—————73 G. Bastid-Burdeau, « Le commerce international des armes : de la sécurité à la défense de

l’éthique et des droits de l’homme », in J.D.I. 2 (2007), § 35 : « [d]ès lors que le commerce des ar-mes est lié uniquement à la sécurité des Etats ou à la sécurité internationale, les contrôles étatiques[...] échappent à tout contrôle juridictionnel. Dès lors que ce contrôle entend également répondre àdes préoccupations éthiques [...], l’idée d’une intervention du juge n’est pas absurde ».

74 Article 17 tel que modifié par la Directive 2008 : « Au plus tard le 28 juillet 2015, laCommission soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les résultats del’application de la présente directive, assorti, s’il y a lieu, de propositions. Au plus tard le 28 juillet2012, la Commission effectue une étude et soumet un rapport au Parlement européen et au Conseilsur les avantages et les désavantages éventuels d’une limitation à deux catégories d’armes à feu (in-terdites ou autorisées) en vue d’un meilleur fonctionnement du marché intérieur pour les produitsen question, au moyen d’une éventuelle simplification. Au plus tard le 28 juillet 2010, laCommission soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport présentant les conclusionsd’une étude sur la question de la mise sur le marché des répliques d’armes à feu, afin de déterminersi l’inclusion de ces produits dans le champ d’application de la présente directive est possible etsouhaitable ».

75 Voy. article 25 de la Convention.76 C. P. Agnekethom, « Dynamiques politique et institutionnelle du contrôle des armes légères

et de petit calibre en Afrique de l’Ouest », in Forum du Désarmement (2008), pp. 13-19, p. 15. En2003, le Conseil des Ministres a adopté une décision prévoyant la création de l’Unité des armes lé-gères au sein de la Commission. Cet organe a été effectivement mis en place en septembre 2005. Il


confie à la Comisión de Seguridad de Centroamérica l’évaluation de la mise enœuvre dudit Code et de suggérer d’éventuelles modifications.77 Bien que respec-tueux de la souveraineté étatique, les instruments relatifs aux ALPC s’inscriventaussi dans une démarche supranationale. Le caractère supraétatique du méca-nisme de vérification s’explique par le cadre d’adoption des différents instru-ments, l’Union européenne, la CEDEAO et le SICA étant des organisations ré-gionales d’intégration.78

Outre la mise en place de mécanismes de contrôle, certaines réglementationsrelatives aux armes légères et de petit calibre prévoient des sanctions en cas denon-respect de leurs dispositions par les individus ou par les Etats.

Si la violation résulte de faits de personnes privées, les Etats sont habilités à lessanctionner pénalement. Ces sanctions sont généralement laissées à la discrétiondes Etats qui appliquent leur propre législation.79 Toutefois, deux instrumentsrégionaux incitent les Etats à adopter une démarche commune et à harmoniserleur législation pénale : il s’agit du Protocole de Nairobi80 et de la Convention dela CEDEAO.81 Cette dernière Convention présente, par ailleurs, deux particula-rités. D’une part, elle attribue à un organe de l’organisation une missiond’application et d’exécution des normes et non plus simplement de vérification :le Secrétaire exécutif de la CEDEAO est le seul habilité à lever l’interdiction d’untransfert d’armes et octroyer une exemption.82 D’autre part, elle prévoit une véri-table procédure juridictionnelle en cas de violation de la présente Convention parun Etat.83

—————est chargé « de la mise en œuvre, du suivi et de la coordination de la politique de la CEDEAO enmatière de lutte contre la prolifération des armes légères », ibíd., p. 14.

77 Article III du Code SICA.78 Sur la qualification du SICA comme organisation d’intégration, voy. la chronique en 3 volets

de M. Benlolo-Carabot, N. Susani et A.-L. Chaumette, A.F.D.I., 2005-2006-2007. Sur la qualifica-tion de la CEDEAO comme organisation d’intégration, voy. article 3 du traité constitutif de 1993.

79 L’article 16 de la Directive de 2008 dispose : « Les Etats membres déterminent le régime dessanctions applicables en cas de violation des dispositions nationales adoptées en application de laprésente directive et prennent toute mesure nécessaire pour assurer la mise en œuvre de celles-ci.Les sanctions prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives ».

80 L’article 5, § b, i, se lit comme suit : « b. Les Etats Parties s’engagent à : i. introduire delourdes peines minimales harmonisées pour les infractions commises avec des armes légères et depetit calibre, et pour le port d’armes légères sans permis ».

81 L’article 21 de la Convention.82 L’article 5, § 1, de la Convention CEDEAO dispose : « La requête d’exemption pour un

transfert d’armes est transmise pour examen au Secrétaire exécutif de la CEDEAO ».83 L’article 27 de la Convention CEDEAO se lit comme suit : « 1. Toutes les plaintes sur la

violation de la présente Convention sont transmises au Secrétaire exécutif de la CEDEAO qui saisit


* * *

La réglementation des armes légères et de petit calibre met en évidence un dou-ble phénomène : d’une part, elle illustre le concept de sécurité coopérative ;d’autre part, elle révèle que ce concept ne s’est, à ce jour, développé qu’au niveaurégional. Force est, en effet, de constater que les instruments relatifs aux ALPCont été adoptés au sein d’organismes régionaux,84 ce qui témoigne d’une régio-nalisation du système de sécurité.85 La région apparaît, dès lors, comme l’unitéidoine pour résoudre les questions de sécurité. La «région» ne doit pass’entendre uniquement comme l’unité géographique86 mais aussi comme l’unitésubstantielle87 voire comme un ensemble dont les parties partagent des intérêtsgéostratégiques : « a process whereby countries with common interests workjointly through agreed mechanisms to reduce tensions and suspicion, resolve ormitigate disputes, build confidence, enhance economic development prospects,and maintain stability in their regions ».88 Les organisations régionales se présen-tent comme le forum idéal pour développer la sécurité coopérative car elles réu-nissent « states linked together in a network of formal or informal alliances andinstitutions characterized by shared values and practical and transparent econo-mic, political, and defense cooperation ».89

—————le Conseil de médiation et de sécurité de la CEDEAO. [...] 3. Cette procédure d’examen des plain-tes ne signifie pas l’impossibilité pour un Etat ou un individu de recourir à la Cour de Justice de laCEDEAO s’il constate un manquement dans l’application de la présente Convention ».

84 Qu’il s’agisse d’organisations régionales (OEA ; OSCE) ou d’organisations d’intégration(Union européenne ; SICA ; CAN ; CEDEAO).

85 G. Gosselin, G. Macé et L. Bélanger, « La sécurité coopérative régionale dans les Améri-ques : le cas des institutions démocratiques », in Etudes internationales 4 (1995), vol. 26, pp. 799-817. Pour E. Mvié Meka, « La régionalisation du maintien de la paix et de la sécurité collective visedonc à confier à un pays, ou à un groupe de pays particulièrement intéressés, la responsabilité surces deux aspects dans une région », in Architecture de la sécurité et gouvernance démocratique dansla CEEAC, Yaoundé, Presses Universitaires d’Afrique, 2007, 252 pp., p. 85.

86 S. Takahashi, « Redefinition of Cooperative Security and “Regional” Security in the Asia-Pacific », in NIDS Security Reports 1 (2000), pp. 101-115, p. 102.

87 J.-S. Bergé et S. Robin-Olivier, Introduction au droit européen, Paris, PUF, 2008, 551 pp.,p. 455.

88 M. Moodie, Cooperative Security: Implications for National Security and International Rela-tions, Cooperative Monitoring Center, Sandia Corporation, janvier 2000, SAND98-0505/14, 24pp., p. 5 (consultable sur www.cmc.sandia.gov/cmc-papers/sand98-050514.pdf).

89 R. Cohen, « Cooperative Security: From Individual Security to International Stability », in R.Cohen et M. Mihalka, Cooperative Security : New Horizons for International Order, Marshall CenterPapers n.° 3, Garmisch, 2001, pp. 1-28, p. 10.


Ces organisations, puisqu’elles instaurent un système centralisé, permettent lacréation de normes communes et, plus spécifiquement, de normes permettant uncontrôle efficace du respect des réglementations. Comme le souligne M. Mihalka,« [c]ooperative security is thus one consequence of a security community. Stateswithin a security community work together to address security threats in theirimmediate environment... The interaction inherent to a security community leadsto shared norms ».90 Cette régionalisation de la sécurité collective est conformeau système de la Charte des Nations Unies dont l’article 52, § 2, autorise« l’existence d’accords ou d’organismes régionaux destinés à régler les affairesqui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent àune action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes etleur activité soient compatibles avec les buts et les principes des NationsUnies ».91 Pour autant, une question se pose : dans la mesure où la sécurité co-llective relève, en principe, de la responsabilité du Conseil de sécurité, pourquoila réglementation des armes légères et de petit calibre ne s’inscrit-elle pas dansune perspective mondiale ?

L’ONU s’intéresse pourtant de près à ce problème mais elle n’est pas encoreparvenue à faire adopter une réglementation universelle contraignante relativeaux ALPC.92 La réflexion actuelle porte sur le projet de Traité sur le commercedes armes, initié par les lauréats du prix Nobel de la paix.93 En 2009, l’Assembléegénérale a adopté le rapport du Groupe d’experts chargé d’examiner la faisabilitéd’une telle convention.94 Il s’en est suivi une première réunion du Comité prépa-—————

90 M. Mihalka, « Cooperative Security : From Theory to Practice », in R. Cohen et M. Mihalka,Cooperative Security: New Horizons for International Order, Marshall Center Papers n.° 3, Gar-misch, 2001, pp. 28-67, p. 38.

91 Règle rappelée au § 5 du Préambule du Document de l’OSCE sur les armes légères et de pe-tit calibre.

92 Le Protocole contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu ne contient que des re-commandations ; l’Instrument international visant à permettre aux Etats de procéder à l’identificationet au traçage rapides et fiables des armes légères et de petit calibre illicites du 8 décembre 2005 necontient pas d’obligations (consultable sur le site www.poa-iss.org/International-Tracing/InternationalTracing.aspx) ; le Programme d’action en vue de prévenir, combattre et éliminerle commerce illicite des armes légères sous tous ses aspects n’a pas produit les résultats escomptés.Voy. sur les limites de l’universalisation de la réglementation des armes légères et de petit calibre, B. L.Scott, « The UN Conference on the Illicite Trade of Small Arms and Light Weapons : an Exercise inFutility », in Georgia Journal of International and Comparative Law (2003), pp. 681-713.

93 Se reporter au site internet : http://www.controlarms.org/fr/traite-sur-le-commerce-des-armes.94 Résolution de l’Assemblée générale A/RES/64/48 du 2 décembre 2009. Elle vise le Rapport

du Groupe d’experts gouvernementaux chargé d’examiner la viabilité, le champ d’application et lesparamètres généraux d’un instrument global et juridiquement contraignant établissant des normes


ratoire (Prepcom) de la Conférence des Nations unies pour un Traité sur lecommerce des armes qui s’est tenue à New York du 12 au 23 juillet 2010.95 Lesdiscussions ont, d’une part, porté sur les objectifs dudit Traité. A la lecture dudocument du Président de la PrepCom, ces objectifs semblent pour le moins très(trop ?) ambitieux : le Traité devra

établir les normes internationales communes les plus élevées possibles pourl’importation, l’exportation et le transfert d’armes conventionnelles ; prévenir, com-battre et éradiquer le transfert, la production et le courtage illicites d’armes conven-tionnelles ; prévenir les transferts internationaux d’armes conventionnelles qui contri-buent ou provoquent la souffrance humaine, les violations sérieuses du droitinternational des droits humains et du droit international humanitaire, les conflits ar-més, le crime organisé, les actes terroristes ; promouvoir la transparence et la nécessitéde rendre des comptes (accountability) dans l’importation, l’exportation et le transfertd’armes conventionnelles ; créer des contrôles pour prévenir le détournement des ar-mes de la sphère licite aux marchés illicites et à des utilisateurs finaux non autorisés.96

D’autre part, le champ d’application du Traité a été abordé. Or, il apparaîtque les Etats divergent sur le type d’armes qui relèverait du Traité. Seuls certainsd’entre eux souhaitent que soient intégrées les armes légères et de petit calibre.D’autres considèrent que le Traité ne doit concerner que les armes convention-nelles définies par le Registre des Nations Unies (vision minimaliste) ou qu’il doitégalement viser les nouvelles technologies (vision maximaliste). Aussi, l’idéed’une réglementation universelle des ALPC ne semble toujours pas acquise. Fi-nalement, la maxime latine ad augusta per angusta97 est peut-être le meilleur che-min à suivre, l’élaboration d’une réglementation des armes légères et de petit ca-libre, comme la mise en œuvre de la sécurité coopérative, s’obtenant plusaisément au niveau régional qu’au niveau mondial.

—————internationales communes pour l’importation, l’exportation et le transfert d’armes classiques,A/63/334, 26 août 2008.

95 Voy. V. Moreau, « Traité sur le commerce des armes : une première réunion encouragean-te », 25 août 2010, 10 pp., consultable sur le site du GRIP (www.grip.org).

96 Ibíd., p. 5.97 « A des résultats grandioses par des voies étroites. ».

Environmental Security: an Initial Viewfrom the Perspective of International Law

MARÍA ISABEL TORRES CAZORLA*Profesora Titular de Derecho Internacional Público

y Relaciones Internacionales. Universidad de Málaga

«Man and his environment became victims of the putting into practice ofhis deplorable and distorted vision of material progress, devoid of values.By losing sight of the demands of reason and ethics, man became a seriousthreat to himself and his environment» (Opinion of Judge A. CançadoTrindade in the Pulp Mills on the Uruguay River case, International Courtof Justice, 2010).

1. ENVIRONMENTAL SECURITY: A POLYHEDRAL CONCEPT

Environmental protection is considered today as one of the key points of the in-ternational agenda. The need to protect the environment, as a contributory factorto peace and stability, although not exactly new, has not received until recenttimes due attention by the most relevant members of the international society.This work attempts to explain how this issue has evolved and the recent changesthis concept has experienced in the international context.1 We also include a par-—————

* The author wants to express her deepest gratitude to ELENA GARCÍA IZQUIERDO for her valu-able translation assistance.

1 This research will focus on the close relationship between environment and security, leav-ing aside many other issues related to security which may be considered crucial in modern times;


ticular reference to general International Law on the field of environmentalproblems connected with security.

The need to protect the environment as a whole has changed perceptions to-wards security. Ever since the creation of the modern State in the westphaliansense, traditional views concerning security at an internal level were focused onthe protection of the territorial integrity — territory including land, air and mari-time spaces, boundaries, etc. — against external attacks. This defensive tradi-tional approach has changed dramatically due to a series of unpredictable situa-tions, some of them caused by natural disasters (hurricanes, earthquakes, severefloods, and other devastating disasters, or risks brought about by environmentalchanges), dangerous activities (most of them related to «energy needs»), orcriminal activities (i.e. terrorism). States need to readapt their security systems inorder to prevent and fight these «new situations» that are sure to provoke a cer-tain degree of instability.2

There is a second aspect to it. Citizens have probably become the most impor-tant constitutive element of any given State, and the need to protect them in theevent of catastrophes or unpredictable situations likely to provoke serious damagesis one of the primary challenges of the 21st century. Many catastrophes are intrinsi-cally linked to environmental matters: the need to protect environment for the pre-sent and future generations, the preservation of flora and fauna, addressing climatechange, and the prevention of catastrophes derived from human activities are someof the crucial aspects expounded in the following lines. Environmental issues arethe new challenges currently associated to the concept of security in this multifac-

—————new situations such as Cyber Criminality are perceived as a new risk for contemporary societies.On this aspect see D. Sansó-Rubert Pascual, «Yihadismo e Internet, un nuevo espacio para la ac-ción terrorista», in J. J. Fernández Rodríguez (ed.), Internet: un nuevo horizonte para la seguridady la defensa, Universidade de Santiago de Compostela, 2010, pp. 53-76. As a regional initiative,in the field of the Council of Europe, the 2001 Budapest Convention on Cybercrime has enteredinto force in Spain on 1st October 2010 (ETS n.185, officially published in Spain in BOE 226,17.09.2010).

2 On the new conceptions of security, see B. Buzan, «New Patterns of Global Security in theTwenty-first Century», in International Affairs 67 (1991, July), pp. 431-451, particularly pp. 450-451 on environmental security; La reforma del sector de seguridad: el nexo entre la seguridad, el de-sarrollo y el buen gobierno, Cuadernos de Estrategia del Ministerio de Defensa, n.º 138, 2008. Con-cerning environmental issues and security, see A. A. Herrero de la Fuente, «Medio ambiente y se-guridad. Algunas reflexiones a raíz de la Segunda Cumbre de la Tierra», in ADI 13 (1997), pp. 561-581; F. Davara Rodríguez, «Medio ambiente y seguridad internacional», in Medio ambiente y defen-sa. XIII Jornadas Universidad Complutense de Madrid-CESEDEN, Madrid, Ministerio de Defensa,2003, pp. 181-188 (http://www.ceseden.es/centro_documentacion/monografias/062.pdf).

ENVIRONMENTAL SECURITY 147

eted approach. However, this overview would not be complete ignoring poverty,one of the main causes of insecurity in the global context.3

But what does «environmental security» really mean? This term — that seemsto be either a «marriage of convenience» or a real need for the survival of theworld as such — should be clarified, but it is a difficult task nonetheless.4 One ofthe first documents on «environmental security» we come across in the interna-tional sphere is the 1994 United Nations Human Development Report, launchedunder the auspices of the United Nations Development Programme (UNDP).5This initial step was followed in April 1996 by the then Secretary of State of theClinton Administration, W. Christopher’s announcement that environmentalconcerns ought to be placed at the top of the foreign policy agenda.6 This maywell qualify as one of the most significant starting points of US interest on thesubject since the beginning of the nineties7. For this reason, it is not surprising

—————3 See L. Brainard & D. Chollet, Too Poor for Peace?: Global Poverty, Conflict, and Security in

the 21st Century, Brooking Institution Press, 2007, and in particular the article of this collectivebook by A. Nyong, «Resources and Environmental Security», pp. 73-89, on p. 74, where he arguesthat «poverty is both a cause and result of environmental insecurity.».

4 According to E. L. Chalecki, «the nexus of environmental security is seen neither as a security issuenor an environmental issue. However, environmental issues are often security concerns because evenwithout directly causing open conflict, they have the potential to destabilize regimes, displace popula-tions, and lead to state collapse», see «Environmental Security: A Case Study of Climate Change», PacificInstitute for Studies in Development, Environment and Security (www.pacinst.org), p. 1.

5 See http://hdr.undp.org/en/media/hdr_1994_en_chap2.pdf. Chapter second of this docu-ment, in particular pp. 24-25 and 28-30 tries to develop the concept of «environmental security» asone of the main threat categories to «human security» (together with economic security, food secu-rity, health security, personal security, community security and political security).

6 In his speech, he said that «as we move to the 21st century, the nexus between security andthe environment will become even more apparent» (see TH. W. Lippman, «Christopher Puts Envi-ronment High on Diplomatic Agenda», in Washington Post (15 April 1996), and G. D. Dabelko &P. J. Simmons, «Environment and Security: Core Ideas and US Government Initiatives», SAIS Re-view 17 (1997), vol. 1, pp. 127-146).

7 The most recent US National Security Strategy (May 2010) report contains some referencesto these questions; on paragraph «The Strategic Environment-The World as it is»: «Dependenceupon fossil fuels constrains our options and pollutes our environment. Climate change and pan-demic disease threaten the security of regions and the health and safety of the American people. Fail-ing states breed conflict and endanger regional and global security. Global criminal networks fomentinsecurity abroad and bring people and goods across our own borders that threaten our people» (seehttp://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf, p. 8). Theprevious 2006 document mentions energy and pandemic diseases appeared, but includes no clearreference to climate change (F. Arteaga, «La Estrategia de Seguridad Nacional del PresidenteObama», in ARI 104 [June, 2010], Real Instituto Elcano, p. 15).


that the UNDP, together with the UNEP (United Nations Environment Pro-gramme)8 and the OSCE (Organization for Security and Cooperation inEurope)9 joined forces in the so called «ENVSEC Initiative» (Environment andSecurity Initiative),10 whose motto is «Transforming risks into cooperation.» Dueto the heightened awareness of these problems, NATO became an associatemember of this Initiative in 2004,11 and so did two new European sphere mem-bers in 2006: the UNECE (United Nations Economic Commission for Europe)12

and the REC (Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe).13

The fact that these international organizations became involved is illustrative ofthe interest environmental security matters trigger off worldwide, at least on atheoretical level. These multilateral initiatives are being followed by recent alter-natives, some of them on bilateral bases.14

—————8 The UNEP may be described as the «United Nations system’s designated entity for address-

ing environmental issues at the global and regional level» (see http://www.unep.org/PDF/UNEP-OrganizationProfile.pdf). There are different fields where the UNEP extends its activities and thatare directly related to environmental questions; some web pages, such as http://www.unep.org/ conflicts-anddisasters/, http://www.unep.org/ecosystemmanagement/, http://www.unep.org/environmentalgover-nance/, try to explain all domains related to the environment, a task which has become increasinglycomplex.

9 About the OSCE participation in this initiative, see http://www.osce.org/activities/13040.html.

10 See http://www.envsec.org/, which explains the contents and objectives of this initiative, es-tablished in 2003.

11 NATO will upgrade its membership a further three years from June 2010; refer to the Or-ganization’s website for further information on this field and related issues: http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_49216.htm?selectedLocale=en.

12 The site http://www.unece.org/env/welcome.html includes the most comprehensive infor-mation available for an in-depth explanation of UNECE activities on this field.

13 See all the information about this organization in http://www.rec.org/ and also in http://www.unep.org/dec/onlinemanual/Compliance/InternationalCooperation/CapacityBuilding/Resource/tabid/694/Default.aspx.

14 As a recent example, see art. 14 of the Strategic Association Agreement between the Kingdomof Spain and the Republic of Kazakhstan (Astana on 2nd July 2009): «The Parties will assure environ-mental security, acting in conformity with international agreements in which they are Parties. The Par-ties will adopt the necessary measures to avoid the contamination of the environment and warrant therational use of the nature. The Parties will develop the cooperation in the field of prevention andelimination of those situations produced by natural and technological catastrophes, in order to fightagainst the consequences of ecological catastrophes and human activities on natural environment. TheParties will cooperate to fight against climate change, in particular in the framework of the flexiblemechanisms provided by the Kyoto Protocol and the United Nations Framework Convention on Cli-mate Change» (original in Spanish, published in BOE 234, 27th September 2010).


The relationship between environment and security is a very complex one,given the significant number of situations associated with the need to safeguard ahealthy environment in order to maintain safety. The debate is based upon somestrategic points, including:

a. Environmental security and catastrophes:

The core aspect of this point is the need to prevent natural catastrophes15 anddamages prompted by hazardous — but necessary — activities, such as thoseconcerning the energy industry.16 The events that qualify as natural disasters17 inthis first point can be varied and countless. These situations are produced by dif-ferent phenomena, most of them related to both security and the environment:droughts, earthquakes, floods, heat waves, hurricanes, land/mudslides, lightning,diseases,18 tornados, tsunamis, volcanoes, wildfires, winter storms, etc.19 The—————

15 This idea is not new; the UN General Assembly adopted Resolutions 43/202 of 20 Decem-ber 1988 and 44/236 of 22 December 1989, proclaming the «International Decade for Natural Dis-aster Reduction» beginning in 1990. Resolution 44/236 designated the second Wednesday of Oc-tober as International Day for Natural Disaster Reduction; at the end of this Decade, theobservance of this Day is maintained following Resolution 56/195, of 21 December 2001 (seehttp://www.un.org/en/events/disasterreductionday/). The Decade has been followed by the UNGeneral Assembly Resolution 54/219, of 3 February 2000, with the adoption of the InternationalStrategy for Disaster Reduction (ISDR). See M. F. Lechat, The International Decade for NaturalDisaster Reduction: Background and Objectives, Oxford, Blackwell, 1990. In present times, theadoption of instruments such as joint alert initiatives to coordinate international efforts on the eventof natural catastrophes acquires special significance; see the Global Disaster Alert and Coordina-tion System (a joint initiative of the United Nations and the European Commission; learn more athttp://www.gdacs.org/).

16 The decade 2006-2016 has been proclaimed the «Decade of Recovery and Sustainable De-velopment», dealing specifically with the consequences of the disaster of Ukraine’s Chernobyl nu-clear power plant (see http://www.un.org/News/Press/docs/2007/ga10661.doc.htm). On the ori-gins of these efforts, see Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/TheInternational Aspects of Natural and Industrial Catastrophes, Hague Academy of International Law,Centre for Studies and Research in International Law and International Relations, Dor-drecht/Boston/ London, Martinus Nijhoff, 1996.

17 A disaster is defined as «an event that has killed at least ten people, or affected at least 100»,see 1994 UNDP, p. 29, box 2.4.

18 During the years 2009-2010 the pandemic H1N1 influenza virus produced many interna-tional reactions, both from international organizations and governments; the accumulation of mil-lions of vaccines and the dire predictions resulting in less harmful consequences than foreseenabout the extent of the influenza virus have given rise to widespread criticism against the WHO


study of catastrophes and their consequences in the field of International Lawhas also been assumed in the doctrine.20

In most cases, some of the tragedies that could have been avoided have forcedthe international community as a whole to turn its gaze to the idea of prevention(or to the adoption of international conventions — both bilateral and multilat-eral — in order to solve the problems produced by these catastrophes). Based onthe idea of prevention, remote sensing has been proposed as a mechanism likelyto be useful to avoid natural catastrophes.21 Sometimes, environmental disastersderive from the use of technology (Chernobyl),22 the transport of pollutant sub-

—————and the way this situation was addressed by the Organization. The site of the Organization explainsin detail this pandemic: http://www.who.int/csr/disease/swineflu/en/index.html. A debate on ageneral concept (Responsibility to protect, that is to say R2P) applied to pandemics in particular inColloque de Nanterre. La responsabilité de protéger, Paris, Pedone, 2008, pp. 61-84, entitled «Uneresponsabilité de protéger face aux pandémies. Le rôle des États, des organisations internationaleset des acteurs non étatiques». A recent scandal has been exposed in October 2010, concerning theexperiments conducted by US scientists in mental hospitals and prisons of Guatemala, deliberatelyinfecting syphilis to patients and inmates in their forties (see http://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-apologises-for-40s-syphilis-study-in-guatemala-2095794.html).

19 The site «Natural Disaster and Extreme Weather, Searchable Information Center» is a verycomplete database which contains information on all these phenomena (see http://site.ebrary.com/lib/disaster/home.action). These sets of tools may be useful in order to prevent natural disasters,providing States different mechanisms to protect both their population and the surrounding envi-ronment.

20 In this sense, a useful definition was provided by the French section of the Centre for Stud-ies and Research of The Hague Academy of International Law in 1995, namely: «un événementsouvent imprévisible ou une situation durable qui produit des dommages immédiats ou différés auxpersonnes, aux biens ou à l’environnement, et d’une ampleur telle qu’ils appellent une réaction so-lidaire de la communauté nationale et/ou internationale», in Les aspects internationaux des catastro-phes naturelles et industrielles, ed. cit., pp. 20-21.

21 See Principles X and XI of Resolution 41/65 of the General Assembly, of 3 December 1986:«Principle X. Remote sensing shall promote the protection of the Earth’s natural environment. To thisend, States participating in remote sensing activities that have identified information in their posses-sion that can be used to avert any phenomenon harmful to the Earth’s natural environment shall dis-close such information to States concerned». «Principle XI. Remote sensing shall promote the protec-tion of mankind from natural disasters. To this end, States participating in remote sensing activitiesthat have identified processed data and analysed information in their possession that may be useful toStates affected by natural disasters, or likely to be affected by impending natural disasters, shall trans-mit such data and information to States concerned as promptly as possible.» See C. A. Colliard, «Lesprincipes régissant la télédétection spatiale», in AFDI 32 (1986), pp. 697-714.

22 Kiss & Shelton argue that «The 1986 nuclear meltdown at Chernobyl and its attendant dev-astation of neighbouring human populations and ecosystems, and the global recognition of thecommon threat to humanity posed by the declining ozone layer, placed individual health and inter-


stances23 or the inadequacy of the protective measures adopted by private multi-national companies (Bhopal,24 BP...25). Every so often, the consequences mayworsen as a result of the interaction of both natural and technological hazards;the experts talk about «synergic catastrophes», the so called Na-Techs, a combi-nation of cojoint natural and technological events.26 The thin red line that marksthe apparently radical separation of natural and human activities (or produced byhumans) might at times not be such a sharp and clear divide as it seems. Some-times, environmental catastrophes are caused by past human activities (climatechange being a direct consequence of the ozone layer depletion and the use ofCFCs, the root causes of uncontrolled fires tracked to and fuelled by deforesta-tion, etc.).

In many occasions, the responsibility that stemmed from these facts (dictatedby internal tribunals) was somewhat evaded, as doctrine and affected populationshave denounced.27 All these problems have moved the International Law Com-

—————national environmental governance within the domain of security institutions»; see A. Kiss & D.Shelton, Guide to International Environmental Law, Leiden/Boston, Martinus Nijhoff, 2007, p. 268.

23 In spite of recent changes, particularly in the European context after the «Prestige acci-dent», a general vision on this question in J. Juste Ruiz, Derecho Internacional del Medio Ambiente,Madrid, McGraw-Hill, 1999, pp. 139-156.

24 This is just one of an extensive list of classical examples: the massive emission of dioxins inthe trail Icmesa in Seveso (1976), the explosion of the trail Union Carbide in Bhopal (December1984), the explosion of gas in Mexico (November, 1984), the fire of Sandoz in Bale in November1986... On the tragedy of Bhopal, see Texas International Law Journal (1985), vol. 20, pp. 267-339;or a recent analysis in New England Law Review 42 (2008), pp. 671-864; the BBC coverage of thistragedy in http://news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/bhopal/ and further information on the eightconvictions upholded by the Indian courts in 2010 at http://news.bbc.co.uk/2/hi/8725140.stm.

25 See the illustrative US President Barack Obama TV address broadcasted in June 2010 qualifyingit as the «worst environmental disaster» in US history (http://www.bbc.co.uk/news/ 10325388).

26 See the Report of the Technical Committee on interrelationships between technological andnatural hazards, at the World Conference on Natural Disaster Reduction, Yokohama, 23 to 27 May1994 (Doc. A/CONF.172/6, and Add. 1-8). The situation lived in Japan (March 2011) after theearthquake, the tsunami and the nuclear crisis in Fukushima have been a recent example (seehttp://www.elpais.com/articulo/internacional/Japon/sigue/luchando/evitar/catastrofe/nuclear/elpepuint/20110313elpepuint_2/Tes).

27 This field is a very extensive one. Some examples may be illustrative: in the case of theAmoco Cadiz, concerning the reparation accorded by the American judge, A. Ch. Kiss said (inFrench in the original text): «there has been a lost occasion to find a solution to the difficult prob-lem of the evaluation of environmental damage, that is to say, the damages caused to the environ-ment as such...» (in Le droit de l’environnement, Paris, Pedone, 1989, p. 108). On the same case,there is an extensive bibliography, see as examples: A. Kiss, «L’affaire de l’Amoco Cadiz: responsa-bilité pour une catastrophe écologique», in JDI 112 (1985), pp. 575-601; L. Lucchini, «Le procès de


mission of the United Nations to study the topic identified as «protection of per-sons in the event of disasters», an item added to its agenda in 2007.28

These necessary activities — related to energy needs — and others aforemen-tioned have a down side, and quite a problematic one too: the devastationwrought by natural disasters. The drama behind most of these unpredictable ca-tastrophes is that the binomial catastrophe/poverty is absolutely disastrous.29 Onthis particular point, the rising tide of disasters, which have dramatically in-creased in number in previous decades, may adopt new forms where the prob-lematic situation affects the movement of people, but poses no direct threat totheir lives (e.g.: Icelandic volcanic ashes and the disruption and shutdown of theEuropean aerial space in April 2010) and should be followed by the adoption of«imaginative solutions» in record time.30

b. An Insecure Environment: cause of migrations and wars?

The question mark symbolizes an acute dilemma about environmental security: isthe existence of an insecure environment the cause of relevant migratory move-ments and, often, the cause of wars? Or conversely, do the migrations produce a

—————l’Amoco Cadiz: present et voies du future», in AFDI 31 (1986), pp. 762-782; or A. de Raulin,«L’épopée judiciaire de l’Amoco Cadiz», JDI 120 (1993), pp. 41-96. The Exxon Valdez case is an-other classical illustrative example (see the last judicial step concerning punitive damages in the de-cision of the US Supreme Court of 25 June 2008 at http://laws.findlaw.com/us/000/07-219.html),together with the «Prestige» (J. Juste Ruiz and V. Bou Franch, «After the Prestige Oil Spill: Meas-ures Taken by Spain in an Evolving Legal Framework», in SYIL (2004), vol. X, pp. 1-37; J. JusteRuiz, «Accidentes de buques petroleros y reparación de daños ambientales en Derecho Internacio-nal: del Erika al Prestige», in J. Pueyo losa & J. J. Urbina (cords.), La cooperación en la ordenaciónde los mares y océanos, Madrid, Iustel, 2009, pp. 41-87.

28 E. Valencia-Ospina was appointed Special Rapporteur in 2007. Several reports have alreadybeen submitted to the ILC (see http://www.un.org/law/ilc/), but efforts are only at an initial stageof what will be a long-term project.

29 According to 1994 UNDP, «Poor people are much more exposed to disasters than are richones. It is they who occupy the steep hillsides vulnerable to landslides. It is they who occupy thefragile delta islands that lie in the path of cyclones. And it is they who live in the crowded andpoorly built slam buildings shaken to the ground by buildings shaken to the ground by earth-quakes» (p. 29). It seems to be a premonition of the catastrophes of Ban, Bali, Haiti, Mexico, etc.occurred over last past years, and in Brazil in 2011. There is a contrast between these situations andthe solutions adopted after the floods in Australia in January 2011.

30 A complete dossier of this question: http://ec.europa.eu/transport/ash_cloud_crisis_en.htm.


negative impact on the environment and, likewise, are wars31 one of the mostproblematic situations in dealing with the preservation of the environment? Thedebate over these questions remains open.32 Many voices assure that the envi-ronment, per se, is not the source of insecurity, but the concept of «environ-mental pressure» must be taken into account to understand this complex reality.

Just a few years ago, Kiss and Shelton, two of the leading experts in the do-main of Environmental International Law made a prediction:

An additional concern is the problem of environmental refugees», many fleeing waterscarcity and soil that is no longer fertile. Their numbers are increasing to the pointwhere they may outnumber refugees displaced by wars and persecution. The numberof refugees may double by the year 2010, if soil and water degradation continues atcurrent rates. If predictions of rising sea levels due to global climate change are accu-rate, a staggering number of refugees from low-lying areas could join them.33

The relationship between realities such as «environment» and «development»has increasingly become one of the most relevant aspects to be taken into accounton attaining a «secure context» to live in. The earthquake in Haiti and the floods inPakistan are just a couple of the most recent examples of the profile of these kindsof catastrophes and the risks to the most deprived population groups. In suchcases, internal displacements and the gradual increase of degradation and poverty,together with a State lacking solid structures, account for foreign aid and the helpcoming from NGOs, International Organizations and Conferences of donors notarriving neither on time nor to the intended destination: international law and or-ganizations are unable to function without minimum internal structures.34 The so-—————

31 In the words of the UN Coordinator on this field in the 70’s decade: «the most destructivecatastrophe of human origin, that is to say, the war...», in Les principes directeurs pour la préventiondes catastrophes, Geneva, United Nations, 1977.

32 See M. A. Levy, «Is the Environment a National Security Issue?», in International Security20 (1995), pp. 35-62; F. Izquierdo, «Medio ambiente, seguridad y conflictos violentos internacio-nales: un debate estéril (y un artículo sin razón)», in Ecología Política 23 (2002), pp. 75-83.

33 Kiss y Shelton, op. cit., pp. 267-268.34 The type of internal refugees arising from these situations differs from the classical category;

in general, the so called «environmental refugees» have been studied as a separate group: seeJ. B. Cooper, «Environmental Refugees: Meeting the Requirements of the Refugee Definition», inNew York University Environmental Law Journal 6 (1998), pp. 480-529; S. B. Masters, «Environ-mentally Induced Migration: Beyond a Culture of Reaction», in Georgetown Immigration LawJournal 14 (2000), pp. 855-879; D. Keane, «The Environmental Causes and Consequences of Mi-gration: a Search for the Meaning of “Environmental Refugees”, in Georgetown International Envi-ronmental Law Review 16 (2004), pp. 209-223; B. Havard, «Seeking Protection: Recognition of En-


called «catastrophic countries», such as Bangladesh,35 Haiti or Pakistan, are goodexamples of these situations.

Decades-long civil war situations deeply entrenched in countries lacking well-established governmental traditions (Somalia, Liberia, Rwanda, Central AfricanRepublic)36 may conceivably be a breeding ground for insecurity: traffic in per-sons, drugs, organized crime, piracy, etc. All these aspects are profusely studiedin different chapters of this collective book.

Viewpoints are different when it comes to taking a stand on this issue. Today,the idea that «renewable resource scarcities are more likely to cause conflict andviolence within countries than between countries»37 is backed by a growingnumber of supporters. However, there are examples where exceptions proveotherwise, i.e., situations involving shared water resources (the Middle East),fisheries (the diplomatic crisis between Spain and Canada over the Grand Banksfisheries in 1994), the energy crisis38 or both fisheries and disputed boundaries(the diplomatic crisis between the People’s Republic of China and Japan in Sep-tember 2010).39 Diplomacy efforts are playing an increasingly relevant role inshifting or making States desist from current positions. Just as we will see, Inter-national Law and judicial efforts seek to effect change at the core of this particu-lar issue.

—————vironmentally Displaced Persons under International Human Rights Law», in Villanova Environ-mental Law Journal 18 (2007), pp. 65-82.

35 The April 1991 cyclone death to all stands at 124,000, and in the aftermath of the disaster,GDP dropped by over 10%. Stop Disasters. La revue de l’IDNDR (International Decade for NaturalDisaster Reduction) 23 (winter 1995), p. 23.

36 J. C. Rufin, «Les crises de l’Etat dans le Tiers-Monde», in L’Etat souverain à l’aube duXXIème siècle, colloque SFDI, Nancy/Paris, Pedone, 1994, pp. 61-71.

37 See G. D. Dabelko & P. J. Simmons, «Environment and Security...», op. cit.38 EU energy dependence and the instability of surrounding strategic territories (former Soviet

Union Republics, Caucasus, Black Sea) must be taken into account; see J. M. Peláez Marón, «Desa-rrollo económico, seguridad internacional y conservación del medio ambiente», in Revista del Dere-cho Industrial 14 (1992), pp. 441-450; M. T. Klare, Guerras por los recursos: el futuro escenario delconflicto global, Barcelona, Urano, 2003; S. de la Torre, «Iniciativas conjuntas en el Mar Negro y elMediterráneo», Política Exterior (July/August 2010), vol. XXIV pp. 32-39.

39 Information on this question can be found at: http://www.elpais.com/articulo/internacional/Conflicto/China/Japon/arresto/marinero/elpepuint/20100920elpepiint_8/Tes.


2. INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW FOR THE 21ST CENTURY:OLD PROBLEMS, IMAGINATIVE SOLUTIONS?

a) International law and environmental security

(i) In a broad-ranging context

Environmental problems are not new, but we may observe degrees of ongoingevolution. First of all, the legislative sector is changing, and initial texts regulatingenvironmental questions (declarations of intentions, principles, guidelines, etc.)are growingly accompanied by a complex structure of multilateral conventions(most of them adopted in the last decades of the 20th/beginning of the 21st centu-ries).40 The evolution from declaratory texts to international conventions has im-portant repercussions on this concern due to environmental protection and, pre-viously, due to preventive actions. Were we to determine a singulardifferentiating factor between declarations and international environmental con-ventions, we would conclude that the second are usually very specific texts. Thisspecificity has a direct impact (1) on the particular field regulated by them, and(2) on the context where the convention is applied, sometimes regional, some-times otherwise.

Based on the «Goa Guidelines of Intergenerational Equity»,41 some innova-tive ideas have developed with direct implications in the international sphere,though purely theoretical in their early stages. After that, the 1992 Río Declara-tion on Environment and Development (Principle 15) defined the so-called «pre-cautionary principle», which has currently become one of the basic ideas behind

—————40 A general view of this topic in E. M. García Rico, «Protección Internacional del Medio Am-

biente», in A. J. Rodríguez Carrión, Lecciones de Derecho Internacional Público, Madrid, Tecnos,2006, 6th ed., pp. 479-480, on p. 479. The definition of international environmental law provided isas follows: «A sector of International Law devoted to environmental protection, as a result of theinteraction between the human beings and the global ecosystem. This protection is established by agroup of rules in order to solve environmental problems of the international society (a society po-litically divided but ecologically united)» (original in Spanish).

41 Adopted on 15 February 1988, after prolonged discussions (reproduced at 27 ILM 1108(1988); some of the relevant ideas thereby proposed, such as «the principle of intergenerational equityrequires conserving the diversity and the quality of biological resources, or renewable resourcessuch as forests, water and soils which form an integrated system, as well as of our knowledge ofnatural and cultural systems. The principle requires that we avoid actions with harmful and irre-versible consequences for our natural and cultural heritage... without unduly shifting the costs tocoming regenerations».


environmental law.42 This was followed by many international conferences andby the core UN Millennium Development Goals.43 Poverty and hunger eradica-tion, and environmental sustainability (together with the unlimited number oframifications of each one of these objectives) are two of the goals directly relatedto environmental and security questions. The role of think-tanks and academicgroups addressing these same problems44 should also be highlighted.

Yet, a parallel movement gains strength in the international context. Along-side declarations, the fact that governments have become aware of the need toprotect the environment has broadened the so-called Environmental Interna-tional Law body of knowledge, particularly in the last decades of the 20th century.This movement succeeds in sustaining its early momentum using the key instru-ment of International Law: multilateral conventions.45 It proves impossible to re-port in full detail all aspects concerning environmental security issues recentlyaddressed in different international treaties. To name but a few:

(i) Water: the Protocol on Water and Health under the 1992 Helsinki Con-vention, signed in London on 17th June 1999 is a relevant instrument.46 In a ge-neral context, the UN Convention to Combat Desertification, adopted in Paris

—————42 «In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by

States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lackof full scientific certainly shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures toprevent environmental degradation.».

43 Adopted in 2000 and trying to accomplish these objectives in 2015, these goals have been re-cently debated at the General Assembly meeting on 20-22 September 2010 (see http://www.un.org/millenniumgoals/).

44 See http://www.envirosecurity.org/about/publications.php, containing recent comprehen-sive reports and studies over questions relating to environmental security.

45 It is true that International Organizations (both universal and regional) devote a great dealof effort day in, day out, to protect the environment. Sometimes, these efforts are materialized in in-ternational conventions but there are also other instruments, for instance, second in rank, the adop-tion of different kind of resolutions (compulsory or not) should also be taken into account. Like-wise, the number of studies and reports drafted by the UN and their agencies, and other specializedorganizations is increasing in view of the impact of the relationship between environment and secu-rity: for recent examples, see Council of Human Rights, Doc. A/HRC/10/61, 15 January 2009 onthe relationship of human rights and climate change; UNDP, World Report 2007/2008, «FightingClimate Change: Human Solidarity in a Divided World», 2007; World Bank Report 2010: «Devel-opment and Climate Change», November 2009; the Report of the WTO, «Trade and ClimateChange», 2009, which comments on the need to enhance multilateral cooperation in order to ob-tain results.

46 BOE 284, 25 November 2009. See the footnote on this particular question in the paragraphconcerning industrial accidents.


on 17th June 199447 is also relevant. The fight over natural resources, essentiallywater-related disputes, accounts for one of the fundamental aspects of the WestBank conflict.48

(ii) Nuclear safety: in this area, it is worth mentioning the Vienna Conventionon Nuclear Safety of 20 September 1994,49 the Partial Test Ban Treaty and themost recent one of the three: the Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty,adopted in 1996 but not yet in force.50

(iii) Industrial Accidents: the Convention on Transboundary effects of Indus-trial Accidents, adopted in Helsinki on 17 March 1992, and which entered intoforce on 19 April 2000.51 Article 3, paragraph 1, reads:—————

47 See A. Iles, «The Desertification Convention: a Deeper Focus on Social Aspects of Environ-mental Degradation?», in Harvard International Law Journal (1995), pp. 207-219. All the informationconcerning the Convention can be found in this site http://www.unccd.int/convention/menu.php; theSpanish official publication in BOE 36, 11.02.1997.

48 See the chapter by A. J. Iglesias Velasco in El cambio climático en el Derecho Internacional...,ed. cit., particularly pp. 341-346; J. W. Dellapenna, «Water in the Jordan Valley: the Potential andLimits of Law», in Palestine Yearbook of International Law 5 (1989), pp. 15-47; M. Murakami,Managing Water for Peace in the Middle East: Alternative Strategies, Tokyo, United Nations Univer-sity Press, 1995; E. Benvenisti, «Collective Action in the Utilization of Shared Freshwater: theChallenges of International Water Resources Law», AJIL 90 (1996), pp. 384-415; H. Elver, «Pales-tinian/Israeli Water Conflict and Implementation on International Water Law Principles»,in Hast-ings International and Comparative Law Review 28 (2005), pp. 421-447; T. Fajardo del Castillo, «Elagua de Palestina bajo el régimen de ocupación de Israel», in C. Gutiérrez Espada et. al. (cords.), Elagua como factor de cooperación y de conflicto en las relaciones internacionales contemporáneas, Mur-cia, 2009, pp. 355-363; in the same collective book C. Echeverría Jesús, «El agua como factor deconflicto», in ibíd., pp. 337-351.

49 On this question, P. Strohl, «La Convention de l’AIEA sur la sûreté nucléaire», in AFDI(1994), pp. 68-94 ; P. Reyners, «La Convention de 1994 sur la sûreté nucléaire», in RGDIP (1995),pp. 605-621. BOE 30.09.96 and 21.04.97.

50 See http://www.ctbto.org/fileadmin/content/treaty/treaty_text.pdf and the informationprovided at the UN site in http://www.un.org/disarmament/WMD/Nuclear/index.shtml.See par.85 of the Final Document adopted at the 2010 Review Conference of the Parties to the Treaty ofthe Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT/CONF.2010/50) (vol. I), p. 13.

51 See http://www.unece.org/env/teia/ and the Spanish official publication in BOE 61, 11March 2000. The Protocol on Civil Liability for Damage and Compensation for Damage Caused byTransboundary Effects of Industrial Accidents on Transboundary Waters was adopted in Kiev, on21 May 2003, as a joint instrument to the aforementioned Convention and to the Convention onthe Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes, adopted in Hel-sinki on 17 March 1992 (31 ILM [1992], pp. 1312-1329 —English version— and the Spanish onein BOE 81, 4 April 2000). An analysis of the Helsinki Convention in M. I. Torres Cazorla, «Otravuelta de tuerca del Derecho Internacional para regular los cursos de agua internacionales: el Con-venio de Helsinki de 17 de marzo de 1992», in ADI (2000), vol. XVI pp. 225-261. A current vision


The Parties shall, taking into account efforts already made at national and interna-tional levels, take appropriate measures and cooperate within the framework of thisConvention, to protect human beings and the environment against industrial acci-dents by preventing such accidents as far as possible, by reducing their frequency andseverity and by mitigating their effects. To this end, preventive, preparedness and re-sponse measures, including restoration measures, shall be applied.

These ideas — or noble intentions — ought to be followed by technical coop-eration plans, to prevent or, otherwise, to eliminate the ill effects on the environ-ment.52 Thus the steadily increasing number of sanctioning instruments on a re-gional level aimed at States which do not execute international obligationsconcerning water protection.53

(iv) Climate change: albeit not an isolated phenomenon, there are many inter-national instruments54 designed to prevent, reduce and counter the intricate con-sequences brought about, or that potentially follow, climate change. Among theseinstruments, the UN Framework Convention on Climate Change (New York, 9th

May 1992, particularly art. 2)55 was an important starting point. It was followedby the adoption of the Kyoto Protocol by the Conference of State Parties (1-10

—————of international rivers and environmental questions, in B. Aurescu & A. Pellet, Actualité du droitdes fleuves internationaux, Paris, Pedone, 2010.

52 The list of international instruments containing provisions over this question is almost un-limited: see, art. 16 of the Helsinki Convention of 17 March 1992; on the Mediterranean Sea, theBarcelona Protocol (1976, as amended on 1995), and protocols concerning cooperation in com-bating pollution of the Mediterranean sea. All the information on these conventions and protocols,on this website: http://www.mma.es/portal/secciones/aguas_marinas_litoral/prot_medio_marino/conv_internacionales/convenio_bcn.htm. On the Spanish doctrine, see V. Bou Franch, & M. Bade-nes Casino, «La protección internacional de zonas y especies en la región mediterránea», in ADI(1997), vol. XIII pp. 33-129.

53 See M. I. Torres Cazorla, «La calidad de las aguas de baño en la Unión Europea: regulaciónminuciosa frente a incumplimientos estatales flagrantes», in El agua como factor de cooperación y deconflicto..., ed. cit., pp. 291-299.

54 Likewise, the works of international and internal organizations have been recently developed tothe extreme; merely as examples, see the documents «Cambio climático y su repercusión en la economía,la seguridad y la defensa», Ministerio de Defensa, February 2009 (http://www.cese-den.es/centro_documentacion/documentos/26.pdf); «Fuerzas Armadas y Medio Ambiente», October2007 (http://www.ceseden.es/centro_documentacion/documentos/13.pdf). At the international level,the studies of the Intergovernmental Panel on Climate Change account as one of the relevant sources:(http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_technical_ papers.htm).

55 UNTS, vol. 1771 and BOE 27, 1.02.94. An analysis of the Convention in A. Kiss & D. Shel-ton, Guide to International..., ed. cit., pp. 170-176.


December 1997),56 and subsequently by the Copenhagen Conference (7-18 De-cember 2009)57 and the Tianjin Conference (4-9 October 2010),58 preceded by agreat number of preparatory summits (the last in Bali, 2007, and Poznan, 2008)before Cancún (México).59

The limits (both time and geographical, of the Kyoto Protocol) must be radi-cally transformed from a realistic perspective: the future instruments must beuniversal — and compulsory — to enable adoption of the necessary measures toaccomplish the challenges post year 2012. Unfortunately, the Copenhagen out-come has provided significant evidence of the existing lack of synchrony betweenthe time of law and the mass-media relevance60 of the issue. It is evident that the21st century has promoted a global awareness of the phenomenon: the UN Ge-neral Assembly resolution (A/RES/63/32, of 26 November 2008) on the «Protec-tion of world climate for present and future generations» is a good example. Aresolution with a more specific content («Climate change and its possible securityimplications») was adopted on 3 June 2009 (A/RES/63/281), a year later. InApril 2007, the UN Security Council debated the subject of «Energy, securityand climate»61 for the first time: the «international organisation responsible inorder to maintain peace and security», following the UN Charter, has openly es-tablished a direct relationship between environment and security. These are thereasons that make the first decade of the 21st century a historical moment. Never-

—————56 The Protocol was adopted the 11 December 1997 and has entered into force on 16th Febru-

ary 2005 (UNTS, vol. 2303, and BOE 33, 8.02.05).57 Conference site: http://en.cop15.dk/. The Conference created a sense of great expectancy in

the media, which ended up being inversely proportionate to the little results obtained. See A. Pa-nossian and Ch. Colette, «A propos de la 15e Conférence des Nations Unies sur les changementsclimatiques et de l’accord de Copenhague», in RGDIP (2009), vol. 114, pp. 129-146; E. M. GarcíaRico, «El cambio climático: ¿una nueva amenaza a la seguridad?», in M. Requena (ed.), Luces ySombras de la Seguridad Internacional en los albores del siglo XXI, Instituto Universitario GeneralGutiérrez Mellado (UNED), 2010, T. III, pp. 315-338.

58 See http://unfccc.int/2860.php. These are the preparatory sessions of the summit of Cancun(Mexico), from 29 November to 10 December 2010.

59 Although exiguous, the results of Cancun —a consensual approach— are more relevant thanthose obtained in Copenhagen (see the official documents at http://www.cc2010.mx/en/about/documents-of-conference/index.htm).

60 See A. Panossian and Ch. Colette, loc. cit., p. 134.61 See further the information at: http://www.un.org/News/Press/docs/2007/sc9000.doc.htm.

On this topic, the doctrine has questioned the responsibility of the Security Council; see Th. Gar-cía, «Débat sur le changement climatique: le Conseil de Sécurité de l’ONU est-il le lieu appro-prié?», in RGDIP 111 (2007), pp. 693-696; and E. M. García Rico, «El cambio climático...», ed.cit., pp. 323-333.


theless, although international organizations may develop and introduce the ne-cessary measures to combat climate change, this task cannot be accomplishedsingle-handedly: it is time States assume their responsibility.

(v) Biodiversity protection: since 1992, after the Rio de Janeiro Conference,the scope of risks and situations related to environmental and security issues hasbroadened: advances in biotechnology have transformed the market rules. Secu-rity and the environment come together hand in hand with sanitary conditionsand genetic modifications: the debate on the use of biotechnology for agriculturalpurposes and its health risks is one of the most heated debates today.62

(ii) In a specific context: the relationship between ius in bello and environment

The portrayal of the field of environmental security would not be complete with-out other relevant aspects: humanitarian law, and the protection and preventiveideas that have appeared since the formation of this branch of International Law.Articles 35.3, 51 and 54-56 of Additional Protocol I to the Geneva Conventionsof 12 August 1949 relating to the Protection of Victims of International ArmsConflicts (8 June 1977)63 are good examples, and so is the ENMOD64 Conven-tion (1977). Spanish doctrine has devoted great efforts to the analysis of new con-

—————62 This debate is just in its initial stages; this new awareness of the problems has been explained

in the Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity adopted on 29th

January 2000 (http://bch.cbd.int/protocol/ and BOE 181, 30.07.03). On the need to regulate thesequestions, see L. Escajedo San Epifanio, «Vers un cadre regulateur de la securité de l’application dela biotechnologie: le chemin parcouru», in RGDIP 114 (2010), pp. 5-34; and «Biotechnologie, San-té et Environnement dans l’Union Européenne: aspects politiques et juridiques», in RMCUE 517(April 2008), pp. 255-266. Other aspects of this question, in L. E. Martín Otero, «Biotecnología endefensa biológica y toxicológica ambiental: Biodetección de sustancias de alto riesgo. Biodesconta-minantes. Biodegradación (TNT y suelos contaminados). Detección de agresivos biológicos y pro-filaxis», in P. Gil Loyzaga (ed.), Debates sobre la salud ante el siglo XXI, Madrid, Fundación GeneralU.C.M., 2001, pp. 278-281.

63 On the Spanish doctrine, see R. Domínguez Matés, La protección del medio ambiente en elderecho internacional humanitario, Valencia, Tirant lo Blanch, 2005, in particular pp. 85-153; Lesaspects internationaux des catastrophes..., ed. cit., pp. 42-43; A. J. Iglesias Velasco, «La seguridad in-ternacional y la protección del medio ambiente: el caso del cambio climático», en A. Remiro Bro-tóns and R. M. Fernández Egea (eds.), El cambio climático en el derecho internacional y comunitario,Bilbao, Fundación BBVA, 2009, pp. 336-337.

64 Convention on the Prohibition of Military or Any other Hostile Use of EnvironmentalModification Techniques (see http://www.un-documents.net/enmod.htm, and UNTS, vol. 1108,151). See R. Domínguez Matés, op. cit., pp. 59-85.


flicts and the relationship between the environment and humanitarian law.65

These are the «classical instruments»; but other recent steps have been taken to-wards the prohibition of certain kinds of weapons: antipersonnel mines66 andcluster munitions67 are the most relevant examples.

Recent wars are a breeding ground for the tryout of new formulae, such as thedeliberate use of the environment (or rather, the degradation of it) as a method ofwarfare; the Iraq War in the nineties serves as a perfect example.68

—————65 See A. A. Herrero de la Fuente, «Medio ambiente y conflictos armados», en C. Ramón

Chornet (coord.), El derecho internacional humanitario ante los nuevos conflictos armados, Valencia,Tirant lo Blanch, 2002, pp. 133-158; and E. M. García Rico, «Los conflictos armados del siglo XXI:¿nuevos conflictos, viejas normas?», in J. Martín y Pérez de Nanclares (coord.), Estados y Organiza-ciones Internacionales ante las nuevas crisis globales, Madrid, Iustel, 2010, pp. 511-522; by the sameauthor, «Problemas y desafíos que los conflictos asimétricos plantean en el contexto del ius in be-llo», in F. Amérigo Cuervo-Arango & J. de Peñaranda Algar (comps.), Dos décadas de PosguerraFría, Madrid, IUGM, 2009, pp. 405-427.

66 See the Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Production and Transfer ofAnti-Personnel Mines and on their Destruction of 18 September 1997 (Ottawa Treaty) in BOE 62,3.03.99, with particular references to the protection of the environment on destroying them. Theprecedents of this convention and all the aspects surrounding it, in R. Domínguez Matés, La protec-ción del medio ambiente..., ed. cit., pp. 206-218; M. Díez de Velasco Vallejo, «En torno a las minasantipersonales y sus víctimas», en Soberanía del Estado y Derecho Internacional: Homenaje al profe-sor J. A. Carrillo Salcedo, Córdoba/Sevilla/Málaga, T. I., 2005, pp. 495-506.

67 The Convention on Cluster Munitions was adopted in 2008 in Dublin and entered into forcethe 1st August 2010 (BOE 68, 19.03.10 and corr. of errors BOE 171, 15.07.10). See B. Docherty,«The Time is Now: a Historical Argument for a Cluster Munitions Convention», in Harvard Hu-man Rights Law Journal 20 (2007), pp. 53-87; M. González Bustelo, La prohibición de las bombas deracimo, Bilbao, Universidad de Deusto, 2009.

68 The dramatic images of how oil spills affect wildlife and the images of burnt-out oil rigs andinfrastructure wreckage cannot be forgotten. See P. Sands, et al., «The Gulf War: Environment as aWeapon», in American Society of International Law Proceedings 85 (1991), pp. 214-229; S. M. Ber-nard, «Environmental Warfare: Iraq’s Use of Oil Weapons during the Gulf Conflict», in New YorkInternational Law Review 6 (1993), pp. 106-114; L. Edgerton, «Eco-terrorists Acts during the Per-sian Gulf War: In International Law Sufficient to Hold Iraq Liable?», in Georgia Journal of Interna-tional and Comparative Law 22 (1992), pp. 151-174; M. A. Ross, «Environmental Warfare and thePersian Gulf War: Possible Remedies to Combat International Destruction of the Environment», inDickinson Journal of International Law 10 (1992), pp. 515-539.


b) The judicial function and environmental security:the role of international tribunals

Until very recently, international tribunals have not devoted much interest to en-vironmental matters. Increased specialization69 and incidental questions con-cerning environment, or relating to the direct connection between human rightsand quality of life, via the improvement of existing conditions,70 account as someof the reasons that have prompted judicial decision-making on environ-mental/security issues.

The International Court of Justice has described this relationship in anumber of cases related to environmental questions; the Advisory Opinion onthe Legality of the threat or use of Nuclear Weapons (8 July 1996),71 followedby the Gabčikovo-Nagymaros case (Hungary v. Slovakia)72 and the case be-

—————69 In 1993, the ICJ created a Chamber for Environmental Matters, pursuant to Article 26,

paragraph 1, of the Statute, which was periodically reconstituted until 2006. In the Chamber’s 13years of existence, however, no State ever requested that a case be dealt with by it. The Court con-sequently decided in 2006 not to hold elections for a Bench for the said Chamber. See this informa-tion at http://www.icj-cij.org/court/index.php?p1=1&p2=4.

70 A good example is given by the European Court of Human Rights: environmental protec-tion is not included in the European Convention neither in the Additional Protocols to the Conven-tion. Notwithstanding this fact, there are many decisions where the need to reconcile environmentwith adequate living conditions have gave rise to revolutionary decisions; see J. A. Carrillo Salcedo,El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Madrid, Tecnos, 2003, pp. 106-108; D. García SanJosé, Environmental Protection and the European Convention on Human Rights, Council of Europe,2005; C. Morte, «El derecho a un medio ambiente sano en la jurisprudencia del Tribunal Europeode Derechos Humanos», in A. Embid Irujo (dir.), El derecho a un medio ambiente adecuado, Ma-drid, Iustel, 2008, pp. 351-368.

71 The Court considered that «[t]he environment is under daily threat and that the use of nu-clear weapons could constitute a catastrophe for the environment. The Court also recognizes thatthe environment is not an abstraction but represents the living space, the quality of life and the veryhealth of human beings, including generations unborn» (I.C.J. Reports 1996, par. 29, p. 241, andpars. 30 and 33 in fine, pp. 242-243). See E. M. García Rico, El uso de las armas nucleares y el Dere-cho Internacional, Madrid, Tecnos, 1999, pp. 29-30.

72 In this case, the Court, after recalling that «[t]his need to reconcile economic developmentwith protection of the environment is aptly expressed in the concept of sustainable development»,added that «[i]t is for the Parties themselves to find an agreed solution that takes account of theobjectives of the Treaty» (Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgment, I.C.J. Re-ports 1997, p. 78, paras. 140-141). On this case, see A. J. Rodrigo Hernández, «La aportación delasunto Gabčikovo-Nagymaros al derecho internacional del medio ambiente», in ADI 14 (1998),pp. 769-807; J. G. Lammers, «The Gabčikovo-Nagymaros Case Seen in Particular from the Per-spective of the Law of International Watercourses and the Protection of the Environment», in Lei-


tween Argentina and Uruguay concerning Pulp Mills on the River Uruguay73

are clear examples.The Pulp Mills case includes some references to the former cases of the Court

related to the protection of the environment:

... the Court recalls that:[…] The existence of the general obligation of States to ensure that activities

within their jurisdiction and control respect the environment of other States or ofareas beyond national control is now part of the corpus of international law relating tothe environment (Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion,I.C.J. Reports 1996 (I), pp. 241-242, para. 29).74

194. The Court moreover had occasion to stress, in the Gabčíkovo-Nagymaros Projectcase, that «the Parties together should look afresh at the effects on the environment ofthe operation of the Gabčíkovo power plant» (Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hun-gary/Slovakia), Judgment, I.C.J. Reports 1997, p. 78, para. 140).75

Unfortunately, this decision has been controversial, not so much for the rele-vance of the problem itself, but for the expectations that the international com-munity has on the final judgment, in order to move forward in the field of envi-ronmental matters.76 In some other cases, advances concerning the«precautionary principle» have been determined before the ICJ in the second

—————den Journal of International Law 11 (1998), pp. 287-320; S. Maljean-Dubois, «L’arrêt rendu par laCour internationale de justice le 25 septembre 1997 en l’affaire relative au projet Gabčikovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie)», in AFDI 43 (1998), pp. 286-332.

73 See the Order of 13 July 2006, on Provisional Measures, which repeats the same relationshipbetween «environment» and «development» with the following words: «The Court has observed inthis respect, in its Order of 13 July 2006, that such use should allow for sustainable developmentwhich takes account of «the need to safeguard the continued conservation of the river environmentand the rights of economic development of the riparian States» (Pulp Mills on the River Uruguay[Argentina v. Uruguay], Provisional Measures, Order of 13 July 2006, I.C.J. Reports 2006, p. 133,para. 80). The same idea was expressed in the judgment of 20 April 2010, par. 75 (http://www.icj-cij.org/docket/files/135/15877.pdf).

74 See para. 193 of the Judgment of 20 April 2010.75 Ibíd., para. 194.76 See the dissenting opinion of judge ad hoc Vinuesa, where he says that «the will validate an

«in limbo» situation, allowing each of the Parties to unilaterally exploit a shared natural resource asif it were its own exclusive resource while a dispute over this utilization is pending before the Inter-national Court of Justice» (http://www.icj-cij.org/docket/files/135/15893.pdf).


Nuclear Tests case77 and, previously, in the first Nuclear Tests case.78 They reveal«the importance of the awakening of conscience as to the need to resort to pre-caution beyond prevention.»79 But the Court, in this recent occasion (in 2010)did not follow these previous decisions: it represents a step backwards, as Can-çado Trindade pointed out.80

There have been other occasions where the ICJ has had the opportunity togive a pronouncement over questions related to the environment; some were in-directly related,81 but, in others, the Court could not address them.82 At the mo-

—————77 In this case, such as judge Cançado Trindade has pointed out in the Pulp Mills case (see

http://www.icj-cij.org/docket/files/135/15885.pdf, para. 63), on referring to the aforementionedcase on Nuclear tests (New Zealand v. France), «the Court was faced with New Zealand’s conten-tion that, under conventional and customary international law, there was an obligation to conductan environmental impact assessment before carrying out nuclear tests, and an obligation to provideprior evidence that planned nuclear tests» and, using the words of the Court, «will not result in theintroduction of such material to [the] environment, in accordance with the «precautionary princi-ple» very widely accepted in contemporary international law» (ICJ Reports 1995, p. 290, para. 35).

78 In 1973, New Zealand’s pleadings reflect a very advanced position on this subject, by saying, in alanguage that seemed ahead of its time, that the intensification of nuclear weapons testing in the fiftiespresented «the dangers of radio-active fall-out to the health of present and future generations» and that«the continuation of such situation raised ultimately to the very survival of mankind» (see ICJ NuclearTests case [New Zealand v. France], Pleadings, Oral Arguments, Documents, vol. II, 1973, p. 103).

79 See the opinion of Cançado Trindade in the Pulp Mills case (http://www.icj-cij.org/docket/files/135/15885.pdf, para. 65).

80 See ibíd., para. 113: «Only the ICJ did not acknowledge, nor affirmed, the existence of thoseprinciples, nor elaborated on them, thus missing a unique occasion for their consolidation in thepresent domain of contemporary International Law. The fact that the Court’s Judgment silenced onthem does not mean that those principles, of prevention and of precaution, do not exist. They doexist and apply, and are, in my view, of the utmost important, as part of the jus necessarium. Wecan hardly speak of International Environmental Law nowadays without those general principles.The Court had a unique occasion, in the circumstances of the case of the Pulp Mills, to assert theapplicability of the preventive as well as the precautionary principles; it unfortunately preferred notto do so, for reasons which go beyond, and escape, my comprehension». See also para. 119: «In thesame year of the 1997 UNESCO Declaration, in the Gabcíkovo-Nagymaros Project case (Judgmentof 25 September 1997), the ICJ acknowledged the incidence of the time (long-term temporal) di-mension, in referring to «present and future generations» (the long-term perspective), and to the«concept of sustainable development» (para. 77); yet, the Court preferred not to dwell furtherupon it. After over a decade, it seemed to me that the occasion had come to do so, in the frame-work of the present case of the Pulp Mills. It was indeed high time for that, but, to my disappoint-ment, the Court’s present Judgment preferred to guard silence on this particular issue».

81 For example, see the Kasikili-Sedudu case (Botswana/Namibia), ICJ Reports 1999, p. 1045.82 In the Fisheries Jurisdiction case (Spain/Canada), the Court declared that there was no com-

petence due to Canada’s declarations of acceptance of its jurisdiction (where the conservation and


ment, there are at least two recent cases submitted to the ICJ concerning envi-ronmental questions: the Aerial Herbicide Spraying case (Ecuador/Colombia) in2008, and the case of Whaling in the Antarctic (Australia/Japan) in 2010. In viewof the above, it seems that there are attempts to successfully place environmentalconcerns at the core of the international judicial sphere;83 or, at least, reclaimtheir righteous place in such circles. The role of the courts is relevant, followingthe reasoning of M. Fitzmaurice, for «its contribution to the development andcrystallisation of the body of norms of international environmental law and theirintegration within the body of general international law.»84

In most cases, the States agree on the need to protect environment, but theydisagree about the direct consequences of such protection on the development ofsome projects, for fear of the economic repercussions following their compulsoryimplementation.85 The 21st century must dedicate more efforts to the preventionand enforcement of environmental rules, conventional or not. There are yet fur-ther scenarios, such as the Arctic question, where all strategic routes of naviga-tion, energy resource exploitation and climate change consequences are atstake.86

—————management of maritime resources was a question excluded from ICJ jurisdiction). Spain’s argu-ments were based on the prohibition of the use of force, exercised by Canada against the Spanishship Estai. Unfortunately, the Court missed out in the opportunity. See the judgment of December1998, in ICJ Reports 1998.

83 The work of the International Tribunal for the Law of the Sea must be mentioned here, eventhough its mission is more specific; see http://www.itlos.org.

84 See M. Fitzmaurice, «The International Court of Justice and Environmental Disputes», in D.French, M. Saul & N. D. White (eds.), International Law and Dispute Settlement. New Problemsand Techniques, Oxford, Hart Publishing, 2010, pp. 17-56, on p. 55.

85 The aforementioned Gabčíkovo-Nagymaros Project case (Hungary/Slovakia) is a good exam-ple over this situation; the ICJ recognized that «both parties agree on the need to take environ-mental concerns seriously and to take the required precautionary measures, but they fundamentallydisagree on the consequences this has for the joint Project» (I.C.J. Reports 1997, p. 68, para. 113).

86 See J. Alcaide Fernández & C. Cinelli, «La “cuestión Ártica” y el Derecho Internacional», inREDI (2009), vol. LXI, pp. 381-409. The signature of a maritime border agreement between Nor-way and Russia in September 2010 opens the door to a new horizon over the Arctic exploitation (ElPaís, 16 September 2010).


3. LESSONS TO BE LEARNED: ENVIRONMENTAL SECURITYAS AN OPEN QUESTION

The prime objective of this article is very simple: attempting to identify differentaspects concerning International Law where the environment and the securityquestions have been jointly considered in order to protect the former. The pro-tection of the environment is increasingly perceived as a key political strategy, butGovernments and citizens are not as aware of the importance as should be ex-pected. International law is committed to making significant progress in the ad-vance of environmental protection and in the assurance of a «secure atmosphere»for the population, but their efforts should be more ambitious. Though small, wehave moved some steps forward, but the above paragraphs provide evidence ofopen questions that should be addressed (i.e., problems that will be debated inthe near future, because they are not solved as yet).

The debate is open: environmental and security aspects must come together asstrategic and acute problems of contemporary societies; the solutions providedby the international law to date are neither sufficient nor relevant. The jungle ofinternational conventions is so diffuse and evanescent as the number of Statesthat have sometimes ratified them. The solutions given to specific situations bythe judicial institutions are almost irrelevant, although they constitute an impor-tant step forward. At the same time, catastrophes are increasingly frequent in the21st century.

It is crucial to raise public awareness internationally to safeguard our livingconditions and the rational exploitation of energy resources. These lines are only«an initial view» of a group of problems almost infinitely related to this «opensubject.»

Reflexiones sobre el papel del derecho al desarrolloen la relación entre paz, seguridad y desarrollo

LAURA VICTORIA GARCÍA MATAMOROSProfesora principal (Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia)

yRICARDO ABELLO GALVIS

Profesor principal (Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia)

Los problemas de paz y seguridad en el mundo de hoy merecen análisis profun-dos desde diferentes perspectivas. Así, el derecho, la ciencia política, las relacio-nes internacionales, la economía y la sociología, por mencionar solo las cienciassociales, se han ocupado del problema de las más diversas maneras y enfoques,tratando de dilucidar las causas, las consecuencias y los posibles remedios. Con laidea de contribuir con este propósito, en el presente escrito elaboramos unas re-flexiones que parten de la evidencia de que en el mundo no se podrá hablar de laconsolidación de la paz y de la seguridad si las desigualdades económicas y so-ciales persisten y si el respeto de los derechos humanos no es una realidad paratodos.

Para el desarrollo del tema nos centraremos en dos puntos muy precisos. Elprimero se refiere a la forma en que la Organización de las Naciones Unidasasumió desde su fundación la relación entre paz y desarrollo y cómo ha ido evo-lucionando en la medida en que las pretensiones y el contenido de una y otro hanido cambiando con la transformación mundial, para concluir que a pesar de lainstitucionalidad y de los esfuerzos realizados por la organización, los propósitosperseguidos no han sido logrados, por lo menos de manera uniforme en el mun-do. Por el contrario, los conflictos se acrecientan y cambian de modalidad y el


desarrollo continúa siendo un espejismo para muchos seres humanos. Ante estarealidad, en la segunda parte argumentaremos que el derecho al desarrollo desdela perspectiva del derecho internacional puede contribuir al logro de la paz, gra-cias a la integralidad de su contenido, a su carácter internacional en cuanto alobjeto que protege y a los sujetos que involucra, a los efectos económicos quepretende y al hecho de encontrarse sustentado en el principio de igualdad sobe-rana de los Estados, fundamento axiológico del derecho internacional.

I. LA PAZ Y EL DESARROLLO EN LAS NACIONES UNIDAS

La Organización de las Naciones Unidas y las instituciones económicas que seconstituyeron como soporte de su actuar, surgen con el propósito fundamentalde consolidar la paz mundial, de evitar los desequilibrios económicos y socialesque fueron una de las causas directas que dieron origen a la Segunda GuerraMundial y de paliar los efectos que el conflicto bélico había producido. En esteescenario el progreso y el desarrollo se convirtieron en un objetivo esencial delsistema internacional.

Las palabras pronunciadas por Harry Truman en el acto de posesión comopresidente de los Estados Unidos en 1949 son una buena muestra de lo que seconsideraría como desarrollo en medio de la estructura institucional y jurídicacreada en la posguerra: «debemos lanzar un nuevo programa que sea audaz y quelleve las ventajas de nuestros avances científicos y de nuestro progreso industrialal servicio del mejoramiento y el crecimiento de las regiones subdesarrolladas...su pobreza constituye una desventaja tanto para ellos como para las regiones másprósperas... El antiguo imperialismo —la explotación al servicio del aprovecha-miento extranjero— no tiene nada que ver con nuestras intenciones. Lo que no-sotros queremos es un programa de desarrollo fundado en los conceptos de ne-gociación equitativa y democrática... Una producción más grande es la clave de laprosperidad y la paz».1

Así, Keynes propone la creación de las instituciones que estarían encargadasde dirigir la economía internacional2 de manera que la Organización de NacionesUnidas interviniera de manera eficaz y directa en la economía y las finanzas inter-—————

1 Citado por Gilbert Rist, Le développement. Histoire d’une croyance occidentale, París, Pressesde Sciences Po, 1996, pp. 118-120.

2 Véase Bernardo Vela Orbegozo, El declive de los fundamentos económicos de la paz. De laConferencia de Bretton Woods al Consenso de Washington, Bogotá, Universidad Externado de Co-lombia, 2005.

REFLEXIONES SOBRE EL PAPEL DEL DERECHO AL DESARROLLO... 169

nacionales. Eran tres elementos los que se debían regular para poder atacar lascausas económicas de la guerra: la paridad en las tasas de cambio y cómo ajustarlas monedas para lograr las paridades, cómo reconstruir las economías afectadaspor la guerra y, finalmente, cómo organizar los intercambios comerciales evitan-do el proteccionismo exagerado.3

La idea de establecer un sistema económico internacional comenzó, entonces,por crear las Instituciones concebidas en 1944 en la Conferencia Internacionalsobre asuntos monetarios, financieros y económicos realizada en Bretton Woods,que dio origen al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional,4 buscandoestablecer un sistema internacional en torno al eje del desarrollo, entendiendodesarrollo como crecimiento económico de acuerdo con la teoría económica im-perante en la época, según la cual, lo importante era lograr la acumulación de ca-pital, la industrialización, el incremento de la producción agrícola y la aperturacomercial, elementos a partir de los cuales se obtendría el desarrollo social y cul-tural. En tal sentido, no era necesario considerar de manera expresa en los temasde desarrollo fenómenos como la pobreza, la calidad de vida o la protección dederechos, los cuales serían consecuencialmente obtenidos si los países lograbanadoptar políticas y normas que contribuyeran al crecimiento económico, a la in-dustrialización y a la modernización. No obstante, los organismos económicosfueron acompañados por la creación de otras instituciones que se ocupaban deaspectos que en su momento eran considerados como complemento del mismo,tales como la alimentación (FAO), la salud (OMS) y la educación (UNESCO),entre otros.

En fin, para los aspectos comerciales se trató de superar el proteccionismo vi-gente como producto de la crisis económica de 1929 y de las tendencias políticasde la época que se batían entre el comunismo y las dictaduras de derecha. De estamanera se suscribió la Carta de la Habana, que pretendió establecer la Organiza-ción Internacional del Comercio (OIC), incluyendo un capítulo completo al de-

—————3 Véase Michel Rainelli, L’Organisation Mondial du Commerce, París, La Découverte, Colec-

ción Repéres, 2007, p. 20.4 La idea inicial del Fondo Monetario Internacional fue la de procurar mantener la estabilidad

financiera internacional y la del Banco Mundial fue la de dar una base financiera que permitiera lareconstrucción de Europa y Japón después de la guerra, fundamentalmente mediante la financia-ción de proyectos de infraestructura, por lo cual el Banco Mundial inicialmente se denominó BancoInternacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), permitiendo también que se dispusiera de re-cursos suficientes para financiar el crecimiento económico en otros países que estuvieran en «ries-go» de caer en el comunismo, pero fue solo hasta 1956 que se declaró como banco de desarrollo.


sarrollo económico, la cual fracasó.5 Ante la ausencia de una organización queasumiera el tema comercial se realizó una Conferencia internacional con el fin denegociar la reducción de los obstáculos al comercio internacional, la cual obtuvocomo resultado la suscripción en 1947 de un acuerdo general de aranceles al co-mercio que se conoce como el GATT.

Por su parte, la Carta de Naciones Unidas asignó a esta organización la tareade hacer realidad la cooperación internacional, tendiente a resolver los problemasinternacionales de orden económico, social, intelectual o humanitario y asegurardentro de este fin el mejoramiento de los niveles de vida, el pleno empleo y lascondiciones de progreso y desarrollo en el orden económico y social. Sobre estosprincipios se estructurará toda la acción de Naciones Unidas en torno al derechodel desarrollo.

Lo anterior se plasmó en el preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas queestableció como uno de sus propósitos el de «promover el progreso social y a ele-var el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de libertad», y en el artí-culo 55 que estableció la obligación para la ONU de promover «niveles de vidamás elevados, trabajo permanente para todos y condiciones de progreso y desa-rrollo económico y social... y la solución de los problemas internacionales de ca-rácter económico, social y sanitario», considerando que justamente una de la cau-sas de la guerra fue el malestar social y el desastre económico, frente a los cualesla Sociedad de Naciones no tuvo nada que ofrecer.

La revisión general de la Carta permite entonces identificar un tríptico en elque se basó la Organización de las Naciones Unidas, compuesto por la paz, porigualdad y libertad de los pueblos y, finalmente, por el desarrollo. Bases que seconsideraron interdependientes para hacerse realidad.

Sin duda, la estructura de las Naciones Unidas ha contribuido tanto al desa-rrollo como al mantenimiento de la paz, entendida como la disminución de lasguerras de agresión que inspiraron su creación, al proceso de descolonización y alprogreso social y económico del mundo. Sin embargo, los resultados de esta con-

—————5 La propuesta de creación de la OIC no pudo hacerse realidad por razones de política de inte-

rior de los Estados Unidos, donde el Congreso, mayoritariamente republicano, más preocupadopor la Guerra Fría y opuesto al presidente Truman, demócrata, no quiso ratificar el tratado. Deotro lado la OIC incorporó algunas propuestas realizadas por países latinoamericanos que tratabande imponer límites al libre comercio como protección a los intereses de los países en desarrollo, pe-ro que finalmente no tuvieron éxito en la medida en que la Carta de la Habana no entró en vigor yel GATT se limitó a establecer normas de libre comercio, con algunas limitaciones menores como laposibilidad de proteger industrias nacientes, asumir los desequilibrios en la balanza de pagos o laamenaza de perjuicios graves a los productores internos por el ingreso de productos importados.


tribución han sido bastante desiguales y aún están lejos de responder a los propó-sitos trazados.

De manera general se puede afirmar que la labor de la Organización desde sucreación ha considerado la estrecha relación entre paz, seguridad y desarrollo y laha vinculado cada vez con más claridad a la protección de los derechos humanos.Así, solo para citar algunos instrumentos que se han encaminado en este sentidopodemos revisar la Declaración sobre Derecho de los Pueblos a la Paz, en la cualse expresa claramente que «una vida sin guerras constituye en el plano interna-cional el requisito previo primordial para el bienestar material, el fortalecimientoy el progreso de los países y la realización total de los derechos y las libertadesfundamentales del hombre proclamados por las Naciones Unidas»,6 y de maneracorrelativa la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo de 1986 reconoce que«Todos los Estados deben promover el establecimiento, mantenimiento y fortale-cimiento de la paz y la seguridad internacionales y, con ese fin, deben hacer cuan-to esté en su poder por lograr el desarme general y completo bajo un control in-ternacional eficaz, así como lograr que los recursos liberados con medidasefectivas de desarme se utilicen para el desarrollo global, en particular de los paí-ses en desarrollo».7

De otro lado, en la Segunda Conferencia Internacional de los Derechos Hu-manos realizada en 1993 y de la cual surgió la Declaración y Programa de Acciónde Viena se expresó que «los esfuerzos del sistema de las Naciones Unidas porlograr el respeto universal y la observancia de los derechos humanos y las liberta-des fundamentales de todos contribuyen a la estabilidad y el bienestar necesariospara que haya relaciones de paz y amistad entre las naciones y para que mejorenlas condiciones para la paz y la seguridad, así como para el desarrollo económicoy social, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas».8

Reafirmando esta necesaria relación, los autores Cot, Pellet y Forteau aceptanque «los derechos humanos fundamentales y la libertad, son inseparables delprogreso económico y social. Tal es el mensaje dejado por Kofi Annan en su in-forme del 21 de marzo de 2005, en el cual se refiere a esta disposición: La bús-queda de la prosperidad y del bienestar tiene una sola finalidad. El hombre y, re-cíprocamente, la pobreza, el miedo al mañana, la miseria y el hambre hacen—————

6 Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, Resolución 38/11, 12 de noviembrede 1984.

7 Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, Resolución 41/128, 4 de diciembrede 1986.

8 Organización de la Naciones Unidas, Asamblea General, Declaración A/CONF.157/23, 12de julio de 1993.


ilusorio el desarrollo de la persona humana. Como el derecho a la paz es la con-fluencia del objetivo del mantenimiento de la paz y de la seguridad internaciona-les y de la fe proclamada por los pueblos de las Naciones Unidas en los derechoshumanos fundamentales, así mismo, el derecho al desarrollo reconocido por laAsamblea General como un «derecho inalienable del hombre», marca el puntode encuentro de esta fe y de la búsqueda del mejoramiento material».9

Sin duda hoy la situación del mundo es muy diferente a la de hace 65 años. Elconcepto de guerra o de amenaza a la paz y a la seguridad cambió. Ya no se tratade las tradicionales guerras de agresión o del control de la amenaza atómica, si node la lucha contra el terrorismo, contra la delincuencia trasnacional o la preocu-pación por los frecuentes conflictos que se dan en contextos de pobreza, exclu-sión y marginalidad.10 Como lo reconoció la misma Organización en el informepresentado en 2004 por el Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos yel cambio, las amenazas a la paz y a la seguridad se definen como «Cualquier su-ceso o proceso que cause muertes en gran escala o una reducción masiva en lasoportunidades de vida y que socave el papel del Estado como unidad básica delsistema internacional» y las clasifica en seis tipos: «Las amenazas económicas ysociales, como la pobreza, las enfermedades infecciosas y la degradación ambien-tal; los conflictos entre Estados; los conflictos internos, como la guerra civil, elgenocidio y otras atrocidades en gran escala; las armas nucleares, radiológicas,químicas y biológicas; el terrorismo y la delincuencia organizada transnacional».11

Centrándonos en el tema del desarrollo, que está estrechamente relacionadocon la primera de las amenazas identificadas —aquella que se refiere a la pobreza,la salud y el ambiente—, el informe explica su incidencia en materia de seguridady paz afirmando que:

La pobreza, las enfermedades infecciosas, la degradación del medio ambiente y la guerrase refuerzan mutuamente en un ciclo mortífero. La pobreza (expresada mediante el pro-ducto interno bruto (PIB) per cápita) está estrechamente vinculada con el estallido de laguerra civil. Enfermedades tales como el paludismo y el VIH/SIDA siguen cobrándosenumerosas víctimas y refuerzan la pobreza. Las enfermedades y la pobreza, a su vez, están

—————9 Jean Pierre Cot, Alain Pellet y Mathias Forteau, La Charte des Nations Unies, Tomo 1, París,

Económica, 2005, 3.ª ed., p. 303.10 Sobre la visión europea de este cambio Ver: Edgar Morin, Penser l’Europe, París, Editions

Gallimard, 1987, pp. 143-147.11 Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, Un mundo más seguro: la respon-

sabilidad que compartimos. Informe del Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cam-bio, Resolución A/59/565, 2 de diciembre de 2004, p. 12.


relacionadas con la degradación del medio ambiente; el cambio climático aumenta la in-cidencia de enfermedades infecciosas como el paludismo y el dengue.

El estrés ambiental, provocado por una alta densidad demográfica y una escasezde tierras y otros recursos naturales, puede contribuir a la violencia civil. Los gruposterroristas internacionales se aprovechan de los Estados débiles para procurarse refu-gio. Reclutan voluntarios explotando los rencores avivados por la pobreza, la ocupa-ción extranjera y la falta de derechos humanos y democracia, por la intolerancia reli-giosa y de otro tipo, y por la violencia civil, una combinación explosiva que se observacomúnmente en las zonas afectadas por la guerra civil y los conflictos regionales. Enlos últimos años, los terroristas han aprovechado el acceso a productos de valor, comolos estupefacientes, que tienen en países en guerra civil para ayudar a financiar sus ac-tividades y realizar abultadas transferencias de dinero.12

Estas reflexiones nos permiten afirmar que al igual que el concepto de paz, el dedesarrollo también ha evolucionado. De un lado, desde hace tiempo es claro que eldesarrollo no puede entenderse únicamente en su sentido económico, de maneraque se espera que tenga en cuenta el respeto de los derechos humanos en todas susdimensiones, sea consciente de la urgente necesidad de preservar y proteger el am-biente y se construya a partir de la participación y el reconocimiento de la diversi-dad cultural. Así mismo, el desarrollo se concibe como objetivo interdependiente einternacional, es decir que las carencias de desarrollo de un grupo de países afectana la comunidad internacional y que esta, a su vez, entendida como el conjunto deEstados, organismos internacionales, sociedad civil, etc., es responsable del desa-rrollo de todos, pero particularmente de los más débiles.

La indisoluble relación entre desarrollo, paz y seguridad ha sido recientemen-te reconocida: «Al describir cómo se ha de hacer frente al problema de la preven-ción, comenzamos con el desarrollo porque es el fundamento indispensable paraun sistema de seguridad colectiva en el que la prevención se tome en serio. El de-sarrollo sirve para muchas cosas. Ayuda a luchar contra la pobreza, las enferme-dades infecciosas y la degradación ambiental, que matan a millones de seres hu-manos y plantean una amenaza a la seguridad humana. El desarrollo es esencialpara ayudar a los Estados a prevenir o remediar el deterioro de la capacidad esta-tal, que es crucial para hacer frente a casi todo tipo de amenaza. Y es parte deuna estrategia a largo plazo para prevenir la guerra civil y poner fin a los entornosen los que florecen el terrorismo y la delincuencia organizada».13

—————12 Ibíd., p. 21.13 Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, Un mundo más seguro: una res-

ponsabilidad que compartimos, Resolución A/59/565 de 2 de diciembre de 2004, p. 14.


Iniciando este siglo, el desarrollo ha tenido varias expresiones, y la más impor-tante por los temas que trata y por su aceptación universal es la Declaración delMilenio.14 En primer término se refiere al desarrollo humano y social, con especialpreocupación por la pobreza y por las necesidades urgentes del planeta y, en se-gundo término, define sus aspiraciones en metas concretas conocidas como los«Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)», en los cuales se pretende abordarproblemas precisos aunque de gran amplitud: erradicar la pobreza extrema y elhambre, lograr la enseñanza primaria universal, promover la igualdad entre los gé-neros y la autonomía de la mujer, reducir la mortalidad infantil, mejorar la saludmaterna, combatir el sida, el paludismo y otras enfermedades, garantizar la sosteni-bilidad del medio ambiente, fomentar la asociación mundial para el desarrollo.

Frente al tema que nos ocupa, relacionado con la paz y la seguridad, estosobjetivos fueron expresamente reconocidos como elementos para la consecucióny mantenimiento de aquellas, tanto en la Declaración misma, como en el trabajodesarrollado por el Grupo de Alto Nivel antes mencionado, trabajo expresamen-te acogido por las Naciones Unidas. «Debe impulsarse una acción más decidida yeficaz que persiga la realización de los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM).Entre los ODM se destaca la reducción de los índices de pobreza para el año2015. Los informes realizados sobre el seguimiento de estos objetivos no son muyoptimistas... Por ello, el GAN (Grupo del Alto Nivel) insta a los Estados a quelos ODM ocupen «un lugar central en las estrategias nacionales e internacionalesde reducción de la pobreza» aumentando los recursos disponibles y reestructu-rando las prioridades de las organizaciones internacionales de gobernanza eco-nómica»,15 [paréntesis fuera del texto original].

En la última década las Naciones Unidas han continuado en la labor de daruna nueva mirada a la Carta de la organización y, a partir de los postulados ynormas enunciados más arriba, demostrar que la paz y la seguridad no son posi-bles si no se tienen en cuenta los principios de la Carta puestos en el contexto dela realidad actual, en un concepto que Kofi Annan denominó «un concepto másamplio de libertad», para el cual propuso que «la libertad también incluye la ideade que el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos van de la mano. Si bienno puede decirse que la pobreza y la negación de los derechos humanos sean la«causa» de las guerras civiles, el terrorismo y la delincuencia organizada, todos—————

14 Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, Declaración del Milenio, Resolu-ción 55/2, 3 de septiembre de 2000.

15 Carlos Fernández Liesa y Ana Manero Salvador, «Perspectiva del desarrollo a la luz de losinformes del Grupo de Alto Nivel y del Secretario General (2005)», en UNISCI Discussion Papers10 (enero-junio 2006), p. 121.


ellos incrementan considerablemente el peligro de la inestabilidad y la violencia.Análogamente, la guerra y las atrocidades no son ni mucho menos las únicas ra-zones que explican que los países estén atrapados en la pobreza, pero es induda-ble que son un impedimento para el desarrollo... Así pues, no tendremos desa-rrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos niseguridad ni desarrollo si no se respetan los derechos humanos. Si no se promue-ven todas esas causas, ninguna de ellas podrá triunfar. En este nuevo milenio, lalabor de las Naciones Unidas debe poner al mundo más cerca del día en que to-das las personas sean libres para elegir el tipo de vida que quieren vivir, puedanacceder a los recursos que harán que esas opciones tengan sentido y tengan la se-guridad que les permita disfrutarlas en paz».16

Pero más allá de la relación entre la paz, la seguridad y el logro de los ODM,que a nuestro juicio responden a necesidades claras y urgentes, pero no represen-tan de manera integral el concepto de desarrollo, aparece un concepto más am-plio de desarrollo trabajado por las Naciones Unidas en los organismos de dere-chos humanos encargados del estudio y progreso del derecho al desarrollo y enellos esta simbiosis también ha sido reconocida y alentada.

Para constatar esta afirmación podemos referirnos al más reciente informe deEquipo especial de alto nivel sobre el ejercicio del derecho al desarrollo, en el cu-al, a partir de la sistematización de varias fuentes como la Declaración sobre elDerecho al Desarrollo de 1986, los análisis de órganos u organismos de las Na-ciones Unidas, de académicos y expertos destacados, las leyes, normas, teorías yprácticas internacionales de derechos humanos y de las normas, las teorías y lasprácticas internacionales imperantes en materia de desarrollo, ha propuesto unaserie de «atributos, criterios, subcriterios e indicadores para el ejercicio del dere-cho al desarrollo»,17 dentro de los cuales se reconoce expresamente en la primeracategoría, es decir como atributo, el de consolidar una «política de desarrolloglobal centrada en el ser humano» para cuyo logro se reconoce como uno de loscriterios «contribuir a un entorno de paz y seguridad», que se desglosa en los si-guientes subcriterios con los respectivos indicadores: Subcriterio 1: Reducción delos riesgos del conflicto. Indicadores: Transparencia en el comercio de los recur-sos de extracción; desigualdad socioeconómica entre grupos étnicos y de otra ín-—————

16 Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, Un concepto más amplio de liber-tad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos, Resolución A/59/2005, 21 de marzo de2005.

17 Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, Consejo de Derechos Humanos,Informe del equipo especial de alto nivel sobre el ejercicio del derecho al desarrollo acerca de su sextoperíodo de sesiones, A/HRC/15/WG.2/TF/2/Add.2, 8 de marzo de 2010.


dole; adopción de medidas internacionales de control de armamentos; ejecuciónde programas internacionales para restringir la comercialización de los recursosnaturales que generan conflictos; índice de seguridad del índice de compromisocon el desarrollo. Subcriterio 2: Personas vulnerables durante los conflictos. Indi-cadores: Muerte de civiles y desplazamientos internos durante los conflictos;compromiso con la participación de la mujer en los procesos de paz. Subcriterio3: Consolidación de la paz y desarrollo después de los conflictos. Indicadores:Mecanismos de justicia de transición; asignaciones de ayuda para el desarme;rehabilitación e integración destinadas específicamente a los grupos vulnerables.Subcriterio 4: Refugiados y solicitantes de asilo. Indicadores: Contribución a laacogida de refugiados.

Como se observa entonces, los objetivos de paz se entrelazan con objetivoseconómicos, sociales y de protección de los derechos humanos, de manera que eldesarrollo aparece en el centro de los intereses de la política global en función dela paz y la seguridad.

Al observar la realidad tanto de la paz como del desarrollo, es innegable que apesar de la infraestructura jurídica e institucional en el ámbito internacional, delas innumerables resoluciones, declaraciones y compromisos adquiridos y de labuena voluntad declarada de los Estados, los objetivos no han sido logrados deforma equilibrada en el mundo, de manera que la pobreza, la violación de los de-rechos humanos y la desigualdad siguen en aumento en algunas regiones delmundo18 y los conflictos internos, el terrorismo y la delincuencia trasnacional en-—————

18 Un balance ponderado del desarrollo en el mundo se presenta en el último Informe de De-sarrollo Humano del PNUD, del cual aportamos algunos datos. «En las dos últimas décadas, el de-sarrollo humano ha avanzado considerablemente en muchos aspectos. La mayoría de las personasdisfruta hoy de una vida más prolongada y más saludable y puede acceder a más años de educación,así como a una amplia gama de bienes y servicios. Desde 1990, el IDH mundial promedio ha au-mentado 18% (y 41% desde 1970). Esto refleja el progreso obtenido en cuanto a esperanza de vi-da, matriculación escolar, alfabetización e ingresos. Sin embargo, no todas las aristas de esta historiason positivas. Estos años también han sido testigos del aumento de la desigualdad, tanto entre paí-ses como al interior de ellos, y se ha comprobado que los actuales modelos de producción y consu-mo no son sostenibles en el tiempo. En algunas regiones, como el sur de África y los países queformaban la ex Unión Soviética, ha habido períodos de retroceso, especialmente en salud. En pocaspalabras, puede decirse que hoy el mundo es un lugar mucho mejor que en 1990, o en 1970. En losúltimos 40 años, el IDH de una cuarta parte de las naciones en desarrollo aumentó menos de 20%y, en otra cuarta parte, más de 65%. Los avances en salud también son importantes, pero su ritmose ralentiza. Esta desaceleración en los valores agregados se debe principalmente a que 19 paíseshan sufrido graves retrocesos. En nueve de ellos —seis en África Subsahariana y tres en la ex UniónSoviética— la esperanza de vida hoy es menor de lo que era en la década de 1970. Las causas de es-ta disminución son la epidemia del VIH y el sida, y el aumento de la mortalidad de adultos en los


cuentran un caldo de cultivo propicio y alimentan el círculo vicioso de la miseriay la marginación.

Ante esta situación consideramos que desde la perspectiva del derecho inter-nacional es necesario trascender la mirada limitada que se ha tenido del desarro-llo en esta última década y, en función de los objetivos de paz que se persiguenpara el mundo, volver los ojos a un derecho un poco olvidado, que va más allá dela solución de los problemas más urgentes como la miseria, el hambre, la discri-minación o la muerte por enfermedades curables y busca un verdadero replan-teamiento de las relaciones entre Estados para lograr los fines propuestos desdehace más de seis decenios. Este es el derecho al desarrollo.

Si bien somos conscientes de las dificultades de la configuración del derechoal desarrollo como derecho humano desde la perspectiva del formalismo jurídico,también creemos que su abandono no es la solución. Volver sobre la posibilidadde considerar el derecho al desarrollo como parte del derecho internacional co-rresponde, como lo diría Michel Virally, a la idea de «civilizar las relaciones in-ternacionales, no de santificar la práctica... Como en sus orígenes, se le demandacada vez más al derecho internacional que transforme las relaciones internacio-nales impregnándolas de más justicia, en lugar de consagrar jurídicamente (con elriesgo de inmovilizarlo) el estado actual de su evolución».19

En este sentido, dedicaremos las líneas que siguen a revalorizar el derecho aldesarrollo como instrumento para la paz y la seguridad, partiendo de la interrela-ción que hemos venido evidenciando.

II. EL DERECHO AL DESARROLLO COMO CONTRIBUCIÓN A LA PAZ

Si bien el sistema internacional ha tratado el problema del desarrollo desde dife-rentes frentes, hoy podemos afirmar que el discurso y las políticas propuestas en

—————países en transición. Los datos más recientes utilizados para vigilar el avance hacia el Objetivo deDesarrollo del Milenio sobre el hambre apuntan a resultados alentadores en la disminución de la ta-sa de desnutrición. Pero la cifra absoluta de individuos malnutridos —definido por el consumo mí-nimo de energía— apenas cedió de los 850 millones desde 1980 y acaba de aumentar bruscamente auna cifra cercana a los 1.000 millones de personas. De éstas, 63% se encuentra en Asia y el Pacífico,26% en África Subsahariana y 1%, en las naciones desarrolladas.» Véase Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 2010. La verdadera riqueza de las na-ciones: caminos al desarrollo humano, 2010.

19 Michel Virally, «A propos de la “lex ferenda”», en Mélanges offerts a Paul Reuter. Le droitinternational: Unité et diversité, París, Pedone, 1981, p. 520.


la institucionalización del desarrollo humano y sostenible, y más recientemente enlos Objetivos de Desarrollo del Milenio, tienen limitaciones prácticas y concep-tuales, de manera que no han logrado superar los desequilibrios y de alguna for-ma han venido reduciendo los verdaderos propósitos del desarrollo a la consecu-ción de mínimos urgentes, que a pesar de ser vitales no pueden acaparar eldiscurso del desarrollo.

Así, el derecho al desarrollo aparece como una alternativa más integral, en lamedida en que además de involucrar los aspectos humanos y medioambientales,incorpora los derechos humanos y tiene un claro contenido económico, aspectostodos estos claramente relacionados con el objetivo de consolidar una paz dura-dera. Así mismo, su alcance es más amplio al involucrar a toda la comunidad in-ternacional en las obligaciones frente al desarrollo, al propender por una justaredistribución de los beneficios económicos de la globalización no limitados a laayuda contra la pobreza, y al reconocer la necesidad de la participación de los Es-tados, los pueblos y los individuos en los procesos de desarrollo.

El derecho al desarrollo no ha tenido un camino fácil y no parece que lo vayaa tener muy pronto desde el punto de vista jurídico formal. No obstante, su po-der político sigue vivo y por ello tiene opositores sistemáticos y permanentes, pe-ro encuentra una altísima legitimidad cuando se le presenta bajo otro nombre,cuando se le da un énfasis económico o cuando se hacen prevalecer los aspectosadministrativos de este derecho, sin embargo, en el fondo es el derecho al desa-rrollo el que está en la base.

Para comenzar es necesario recordar brevemente el contenido de la Declara-ción sobre el Derecho al Desarrollo de 1986, la cual comienza con un postuladofundamental: «El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en vir-tud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participaren un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarseplenamente todos los Derechos Humanos y libertades fundamentales, a contri-buir a ese desarrollo y a disfrutar de él». En esta declaración se evocan tambiénlos propósitos y principios de las Naciones Unidas en materia de cooperación in-ternacional y de respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales.Reconoce que «el desarrollo es un proceso global económico, social, cultural ypolítico, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda la poblacióny de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significa-tiva en el desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él se deri-van».

Como ya mencionamos arriba, en el artículo 7.º reconoce que los Estados sonresponsables del mantenimiento y la consolidación de la paz y la seguridad inter-


nacionales y para poder lograrlo deben procurar el desarme mundial y reinvertirlos recursos liberados en el desarrollo y en especial de los países en vías de desa-rrollo.

En el preámbulo, que consta de 16 parágrafos, se destaca el reconocimientode la interdependencia e indivisibilidad de todas las generaciones de derechos(civiles y políticos, sociales económicos y culturales, a la paz y a la libre autode-terminación de los pueblos, entre otros) y la necesidad de reconocer el derecho aldesarrollo como un derecho humano y como presupuesto necesario para el respe-to de los demás derechos.

Reconoce la titularidad del derecho al desarrollo en cabeza de los individuos yde los pueblos, es decir como derecho individual y colectivo, pero poniendo alser humano como «sujeto central del proceso del desarrollo». Su carácter colecti-vo constituye un aporte importante, en la medida en que si bien el derecho al de-sarrollo se ha considerado como un «derecho síntesis», no significa que sea sim-plemente una suma de derechos, lo cual lo haría inútil, sino realmente un derechodiferente en cuanto se refiere a los sujetos activos,20 así como en lo relacionadocon su objeto, en la medida en que la declaración considera el desarrollo comodeterminante para la paz y para la libre autodeterminación de los pueblos, paramás adelante ser vinculado a las necesidades de protección del medio ambiente.

Adoptando la Declaración de 1986, la Asamblea General no adoptó una visión unita-ria, porque el derecho al desarrollo reviste una doble dimensión, colectiva e indivi-dual. En su dimensión colectiva, su objeto es, como lo hemos visto, el desarrollo glo-bal de los Estados, naciones y pueblos, incluido el de las minorías que los componen.En su dimensión individual, cubre los derechos civiles y políticos, así como los dere-chos económicos, sociales y culturales.21

Haciendo un balance de lo que constituyó la Declaración del Derecho al De-sarrollo, podemos afirmar que si bien existió una expresión general de inconfor-mismo frente a la pobreza y de la necesidad de apoyar el derecho al desarrollo, estambién cierto que cuando se trató de buscar unanimidad para adoptar la Decla-ración y dotar al desarrollo del carácter de derecho humano, la unanimidad no se

—————20 Véase Georges Abi-Saab, «Droits de l’homme et développement», en Alain Pellet y Jean-

Marc Sorel (dirs.), Le droit international du développement social et culturel, Lyon, L’Hermes, 1997,p. 112.

21 Mohamed Bedjaoui, «L’humanité en quête de paix et de développement», en Recueil desCours de l’Académie de Droit International, Tomo 325, R.C.A.D.I., 2008, p. 171.


logró.22 Resultó particularmente significativo el hecho de que el único voto encontra de la Declaración fue el de Estados Unidos (junto con 8 abstenciones deotros Estados).

De otro lado, la idea de obtener un consenso en cuanto al texto de la Declara-ción hizo que en ella no se determinaran medidas concretas que los Estados y lacomunidad internacional debieran adoptar para cumplir con los deberes que ensu cabeza se establecieron. Y en ese mismo sentido, tampoco se definió ningúnmecanismo de seguimiento ni de informes sobre el cumplimiento de la misma.

La Declaración es, sin duda, el paso inicial y más claro para llegar al recono-cimiento del derecho al desarrollo como un derecho humano, a pesar de las difi-cultades que vivió como consecuencia del contexto en el cual fue expedida. Entreellas se encontraban la oposición contundente de los Estados Unidos a considerarel derecho al desarrollo como un derecho humano, la finalización de la GuerraFría que otorgaba argumentos a la teoría económica neoliberal y disminuía lafuerza de las propuestas de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI),el desinterés y la incredulidad en el tema por parte de los demás países desarro-llados y el fraccionamiento en el interior del grupo de países en vías de desarro-llo, cuya fuerza numérica cedió frente a la fuerza política y económica de los paí-ses desarrollados.

No obstante, consideramos que esas oposiciones se dieron justamente por supotencialidad para imponer límites a los efectos no deseables del sistema econó-mico internacional vigente y no afectan la legitimidad de la proclamación del de-recho al desarrollo por varias razones fundamentales. En primer término, porquelos instrumentos y las instituciones que promueven el derecho al desarrollo cuen-tan con el apoyo y la aceptación de la comunidad internacional en su conjuntocuando se presentan bajo la denominación de desarrollo humano y sostenible ocomo ODM; en segundo término, porque como lo indicamos en la primera parte,la paz como derecho y como realidad no es posible sin el desarrollo y, finalmente,porque las dificultades en materia de desarrollo son cada vez más graves en mu-chos países y para muchas personas y su relación con el sistema económico inter-nacional vigente es clara. Estas han sido justamente las razones por las cuales elsistema de Naciones Unidas ha insistido en la concreción del derecho al desarro-llo, de manera que al lado del trabajo realizado por la Asamblea General se en-cuentran las labores de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidaspara los Derechos Humanos, que a través de la Comisión de Derechos Huma-

—————22 La Declaración fue aprobada con 146 votos a favor, 8 abstenciones (Dinamarca, RFA, Reino

Unido, Finlandia, Islandia, Suecia, Japón e Israel) y 1 voto en contra (Estados Unidos).


nos23 creó el Grupo de Trabajo sobre el Derecho al Desarrollo,24 el cual operadesde 1999 y tiene el mandato de supervisar y examinar los progresos en la pro-moción y el ejercicio del derecho al desarrollo, formular recomendaciones y ana-lizar los obstáculos que se presentan para su efectividad. Con el propósito deapoyar este mandato fue constituido en 2004 un «Equipo especial de alto nivelsobre el ejercicio del derecho al desarrollo».

De otro lado, si bien las necesidades de los países en vías de desarrollo y lasbuenas intenciones declaradas por los países desarrollados muchas veces se vie-ron empantanadas por la falta de acuerdos y de decisiones, es también cierto quedesde la perspectiva jurídica y política no es despreciable el hecho de que duran-te más de cincuenta años los Estados en diferentes instituciones y foros hayancoincidido en varios elementos que hoy siguen siendo vigentes y reiterados, y loscuales conforman la base de nuestra propuesta sobre el derecho al desarrollo y surelación con la paz y la seguridad.

En este sentido, fue el esquema del derecho del desarrollo el que comenzó enla década de los setenta a sumar a los aspectos puramente económicos los aspec-tos relacionados con los derechos humanos, en una doble vía: primero el desa-rrollo debía contribuir al respeto de todos los derechos humanos y, segundo, eldesarrollo no podía convertirse en una excusa para violar los mismos. Surge acácon fuerza la idea de que el crecimiento económico debe respetar las diferenciasculturales de las naciones y la necesidad de contar con sistemas democráticos yparticipativos que promuevan el desarrollo.

Pero ¿cómo podemos definir ese derecho al desarrollo que aparece como re-sultado de la estructura internacional del desarrollo? De acuerdo con los elemen-tos identificados previamente avanzamos una definición que pretende dar cuentade los mismos, nutrirse de los aportes y superar las limitaciones.

El derecho al desarrollo es la capacidad con la que cuentan tanto los indivi-duos como las colectividades (pueblos o Estados) de participar de manera justa yequitativa de los beneficios económicos producidos por la comunidad a la quepertenecen (local, nacional o mundial), respetando su medio social y cultural ygarantizando la protección de todos los derechos humanos, incluido el derecho ala paz y el de gozar de un medio ambiente sano.

De esta visión de desarrollo surgen los siguientes elementos:

—————23 Esta, junto con la Conferencia de Viena sobre Derechos Humanos, son las únicas resolucio-

nes en materia de derecho al desarrollo adoptadas sin reservas por los Estados Unidos.24 Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Resolución 1998/72, 22 de abril

de 1998.


– El derecho al desarrollo desde la perspectiva de los sujetos tiene un do-ble carácter, es decir que es un derecho individual y un derecho colecti-vo, que involucra como sujetos titulares a los «pueblos» y a los Estados.En este sentido, es necesario reafirmar que, por un lado, el ser humanodebe estar en el centro de todo proceso económico y, por otro, que apartir del derecho al desarrollo es necesario construir un concepto clarode «pueblos» y del alcance del derecho que les reconoce en relación conlos Estados y con la comunidad internacional en su conjunto,25 es decirde la manera en que pueden ejercer la titularidad del derecho ante lossujetos obligados.

– La participación justa y equitativa de los beneficios económicos por partede los individuos implica que los sistemas jurídicos, económicos, financie-ros y de seguridad social de los Estados deben ser redistributivos, debenpropender por el establecimiento de un orden político, social y económicoque propicie el desarrollo y la protección de los derechos sociales.26 Peroademás representa para el Estado el derecho frente a la comunidad inter-nacional de formular políticas y de legislar para la protección de los indivi-duos y de los pueblos resultantes de este.

– Por otro lado, la participación prevista por el derecho al desarrollo im-plica que todos los individuos deben tener la posibilidad de participarpolíticamente en las decisiones que les afectan, de manera que se con-viertan en sujetos activos del proceso de desarrollo27 y para el Estado

—————25 Para un estudio sobre la protección de los pueblos por parte de los Estados en aplicación del

derecho a la libre autodeterminación, véase Madjid Benchik, «La confiscation du droit des peuplesà l’autodetermination interne», en Droit du pouvoir, pouvoir du droit. Mélanges offerts à Jean Sal-mon, Bruselas, Bruylant, 2007, pp. 808-831.

26 Véase Anne Orford, «Globalization and the Right to development», en Philip Alston (ed.),People’s Rights, The Collected Courses of the Academy of European Law, vol. IX/2, Nueva York,Oxford University Press, 2001, pp. 127-184.

27 En el «desarrollo con enfoque en derechos humanos, la participación de la comunidad im-plica el cumplimiento previo de varios derechos esenciales para que las personas estén en capacidadde participar. Es decir que no se trata solamente de abrir los espacios sino que, en términos deAmartya Sen, tengan «las capacidades» para hacerlo. Pero además que en el proceso de participa-ción para todos los sujetos se respeten los derechos civiles y políticos necesarios como son el dere-cho a la información, a la libre expresión, a la asociación, etc. Véase Siddiq Osmani, «Globalizationand the Human Rights Approach to Development», en Bard A. Andreassen y Stephen Marks(eds.), Development as a Human Right. Legal, Political, and Economic Dimensions, USA, HarvardSchool of Public Health, 2006.


implica el derecho a la autodeterminación en aplicación del principio deigualdad soberana.28

– Está inmersa en la definición del derecho al desarrollo la necesidad de res-petar todos los demás derechos humanos y que la garantía del derecho aldesarrollo es también determinante para el cumplimiento de aquellos. Deesta manera, el derecho al desarrollo no puede convertirse en un argumen-to para restringir o violar derechos humanos. En este punto se reitera quede acuerdo con la declaración de 1986 y con los postulados de la Declara-ción de Viena, el ser humano debe ser el centro del desarrollo y los dere-chos humanos son interdependientes e indivisibles, de manera que el dere-cho al desarrollo no puede ser invocado como excusa para restringir oviolar lo demás derechos y actúa como derecho condición para la paz y laseguridad, tanto interna como internacionalmente.

– Tanto los Estados como los pueblos tienen derecho a proteger su identidadcultural y sus estructuras sociales y a que el desarrollo sea promovido enfunción de esta identidad.

– Los Estados tienen el derecho de participar de los beneficios económicosde la globalización, a través del establecimiento de un sistema internacionaleconómico, financiero y comercial justo y equitativo que comprometa a lacomunidad internacional (los Estados, los organismos internacionales y alsector privado).29 Lo cual implica varios aspectos, entre otros la imposibi-lidad de establecer un modelo único de desarrollo económico que no tengaen cuenta las dimensiones culturales sociales, además de las políticas y eco-nómicas,30 que el derecho al desarrollo implica un deber de solidaridad dela comunidad internacional y la necesidad de incluir a todos los actoreseconómicos en los propósitos del desarrollo como derecho humano.

—————28 Autores como Bedjaoui unen el derecho al desarrollo con el derecho a la libre autodetermi-

nación. Véase Mohamed Bedjaoui, op. cit., p.1254. Otros autores se refieren al derecho al desarrollopolítico como parte del derecho al desarrollo, en el entendido que los Estados son libres de escogerel sistema político que consideren adecuado, no obstante se reconoce la indisociabilidad entre desa-rrollo y democracia. En este derecho al desarrollo político también está inmerso el principio de nointervención. Véase Yves Daudet, «Le Droit au développement politique», en Liber amicorum Ju-dge Mohamend Bedjaoui, La Haya, Kluwer Law International, 1999, pp. 671 y ss.

29 Véase Arjun Sengupta, The Right to Development as a Human Right, Francois-Xavier Bag-noud Center for Health and Human Rights, Harvard School of Public Health, 1999.

30 Por ejemplo, los programas de Ajuste Estructural del Fondo Monetario Internacional, lasmedidas de apertura comercial bajo los principios absolutos de reciprocidad o de la Cláusula de laNación Más Favorecida, el sostenimiento de los compromisos adquiridos por la deuda externa enciertos países.


– Es imperativo incluir la dimensión medioambiental del desarrollo que limi-te los aspectos puramente económicos y coyunturales de este derecho y lohaga sostenible.

– Varias disposiciones de la Declaración de 1986 y las interpretaciones doc-trinarias acerca de los sujetos activos del desarrollo coinciden en que estees un derecho que compromete a la comunidad internacional, en la medidaen que se refiere a que los Estados tienen derechos y a que deben, indivi-dual y colectivamente, crear las condiciones necesarias para la realizacióndel derecho al desarrollo.31 En este punto, el derecho al desarrollo a nues-tro juicio aparece particularmente útil cuando hablamos de los compromi-sos frente a la paz y a la seguridad, pues es gracias a esta característica quepueden ser comprometidos con el desarrollo de todos, tanto los países de-sarrollados, como los organismos internacionales, e incluso el sector priva-do. «El derecho al desarrollo impone obligaciones a tres grupos principa-les: a las personas en el ámbito comunitario, a los Estados en el planonacional y a los Estados en el plano internacional, con la inclusión de lasorganizaciones internacionales y las ONG.»32

De esta manera, consideramos que el derecho al desarrollo acoge las inquietu-des del desarrollo humano y sostenible, contribuye al logro de los ODM y supropuesta involucra la consolidación de un sistema económico más justo y redis-tributivo y la efectividad de la estructura normativa e institucional creada para talefecto, constituyéndose así en un instrumento para la consolidación de la paz y elmantenimiento de las seguridad en el mundo.

El derecho al desarrollo internacionaliza los sujetos comprometidos con el de-sarrollo sin olvidar los compromisos internos de los Estados con sus individuos ycon los pueblos que los conforman. De esta manera la comunidad internacional,

—————31 Sobre la titularidad de los Estados como sujetos del derecho al desarrollo se han planteado

varias críticas que se fundamentan en que se está extendiendo una categoría como es la de los dere-chos humanos, particularmente destinada a los individuos, justamente para defenderse contra elpoder del Estado, lo cual implica el riesgo de que el Estado se termine sirviendo del derecho inter-nacional como excusa para violar derechos en el orden interno. Véase Jack Donnelly, «In search ofthe Unicorn: the Jurisprudence and Politics of the Rigth to Development», en California WesternLaw Journal (1985), vol. 15, p. 335.

32 Organización de las Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Comisión de DerechosHumanos, Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos, Incorporación delderecho al desarrollo en las normas y políticas de comercio internacional de la Organización Mundialdel Comercio, E/CN.4/Sub.2/2004/17, 9 de junio de 2004.


a través de las alianzas para el desarrollo y a través de los compromisos de los paí-ses desarrollados frente a los países en desarrollo y de todos los Estados a nivelinterno, tiene la responsabilidad de asumir los problemas más apremiantes enmateria de desarrollo, lo cual implica proveer los medios económicos y propen-der hacia el respeto de todos los derechos humanos.

La protección de todos los derechos humanos que se acaba de mencionar serefiere a los civiles y políticos, a los económicos, sociales y culturales, y sin duda alos colectivos, de manera que se encuentran incluidos la paz, la autodetermina-ción y, por supuesto, el medio ambiente. En este sentido el derecho al desarrolloincorpora el desarrollo humano y sostenible.

De otro lado, como quedó claro, para la efectividad del derecho al desarrolloy la consolidación de la paz resultan de particular importancia los criterios yprincipios recientemente desarrollados por los organismos encargados del temaen las Naciones Unidas, en los cuales es necesario avanzar para que el derecho aldesarrollo logre autonomía y contribuya al cumplimiento de los propósitos enun-ciados en la Carta de las Naciones Unidas.

La justificación de la existencia del derecho al desarrollo en el derecho inter-nacional ha sido planteada de diversas maneras, que van desde su reconocimientocomo derecho síntesis que encuentra sustento en los derechos ya positivizados,33

hasta su incorporación dentro de las normas de ius cogens.34 Un análisis porme-norizado de los argumentos de estas visiones supera el objeto de este escrito, porlo cual nos limitaremos a proponer someramente la justificación de la existenciadel derecho al desarrollo como una expresión del principio de la igualdad sobe-rana de los Estados, en la medida que el desarrollo como propósito trazado en elartículo 1.º de la Carta de las Naciones Unidas se estableció expresamente enfunción del principio de la igualdad soberana de todos los miembros, consagradoen el artículo 2, numeral 1.º del mismo instrumento.

En el tema que nos ocupa, la importancia del principio referido radica en quese trata de la representación de valores que materializan la ética general del sis-tema y representa, de un lado, un axioma de base para la creación de otras nor-

—————33 Esta ha sido la posición sostenida en los trabajos realizados por el Experto Independiente

para el Derecho al Desarrollo. Véase, entre otros, Organización de las Naciones Unidas, ConsejoEconómico y Social, Comisión de Derechos Humanos, Estudio preliminar del experto independienteen el derecho al desarrollo, Sr. Arjun Segupta, sobre la incidencia de las cuestiones económicas y finan-cieras internacionales en el ejercicio de los derechos humanos, presentado de conformidad con las reso-luciones 2001/9 y 2002/69 de la Comisión, E/CN.4/2003/WG.18/2, 9 de diciembre de 2002.

34 Véase Mohammed Bedjaoui, «Le droit au développement», en Droit international: Bilan etperspectives, París, Pedone, 1991, tomo II, p. 1254.


mas de manera inclusiva y no necesariamente jerárquica y, por otro lado, le da alas normas una validez material y axiológica mínima.35

Gracias a la consagración de la igualdad caben justamente las reflexiones so-bre la desigualdad y en ese sentido establecer un sistema jurídico y económicoque le apunte al logro de la igualdad real, entendida como un desarrollo equili-brado en el mundo. Es decir, de la justa distribución de los beneficios económi-cos de la globalización, el mejoramiento del nivel de vida y de la protección de losderechos humanos de las poblaciones de los países en desarrollo y menos avan-zados.

Esta visión progresista y activa del principio de igualdad es hoy un postuladocada vez más presente en el denominado «derecho internacional providencia»,36

sobre el cual, la profesora Emnanuelle Jouannet afirma: «La igualdad no se legi-tima ahora por su simple proclamación abstracta, que por preciosa que sea, sedenuncia como vacía e ineficaz desde hace mucho tiempo. La nueva lógica deigualdad, planteada desde el nuevo orden económico internacional, pero que seextiende a muchos otros campos como el medio ambiente, el derecho laboral, oincluso el derecho económico, ahora es tenida en cuenta por los individuos, lospueblos o los Estados en su situación de desigualdad. Esto porque la idea subya-cente que prima como punto de partida a nivel de la sociedad internacional, noes necesariamente el de la igualdad sino el de la desigualdad. La justicia, la legi-timidad de las normas son de esta manera medidas no por la igualdad que pro-claman sino por las técnicas basadas en la desigualdad, la discriminación positiva,la corrección y la adaptación».37

El profesor Kolb, en su obra sobre la interpretación en el derecho internacio-nal, explica que el principio de igualdad solo encuentra expresión plena si seaplica bajo el prisma de la justicia y la equidad, elementos fundamentales para el—————

35 El profesor Dupuy, en su curso de la Academia de Derecho Internacional, explica que esteprincipio tiene expresión en los postulados y en el artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas,dentro de los cuales se encuentran además, el mantenimiento de la paz, la prohibición de recurrir aluso de la fuerza e, incluso, los derechos humanos, entre otros.

36 La tesis de la autora sobre el derecho internacional providencia afirma que «de la mismamanera en que los estados internamente liberales fueron convirtiéndose en Europa en estados-providencia, el derecho internacional contemporáneo ha pasado de ser un derecho liberal, limitadoa algunas funciones primarias esenciales de regulación y de coexistencia, a ser un derecho-providencia, multifunciones que rige la vida de los estados y de los individuos y que se consideracomo el último garante del bienestar colectivo». Emmanuelle Jouannet, «A quoi sert le droit inter-national? Le droit international providence du XXIéme Siécle», en Revue Belge de Droit Internatio-nal 1 (2007), vol. XL, p. 11.

37 Ibíd., p. 38.


reconocimiento del derecho al desarrollo y en consecuencia para el logro de lapaz. «La igualdad es una noción cardinal de la vida social y también del derecho.Ella es el polo ordenador último entre todas las relaciones sociales, las cuales apa-recen siempre como relaciones múltiples que es necesario ordenar en relacióncon un criterio común. Este criterio antes que nada es la igualdad... Pero ademáses necesario ponerse de acuerdo sobre el sentido de la igualdad: ésta no es rígida,ni puramente aritmética; al contrario, es una noción compleja y de equilibriogeométrico. La igualdad es un criterio que está ligado directamente a la justicia...La “igualdad soberana” de los Estados, proclamada por el artículo 2 núm. 1 de laCarta de las Naciones Unidas, par inseparable del derecho internacional moder-no, es el postulado fundamental de esa coordinación intersubjetiva en la sociedadformada por los estados así como en cualquier otra sociedad conformada por su-jetos libres... La igualdad jurídica implica siempre hacer abstracción de una ciertadesigualdad de hecho teniendo en cuenta un criterio axiológico. El juicio deigualdad implica entonces que a la base exija una discriminación.»38

Así, en el tema de la igualdad, o mejor, del trato de la desigualdad cuando delos aspectos económicos del derecho al desarrollo se trata, el juez Bedjaoui afir-ma: «Resulta claramente que el derecho al desarrollo, como derecho de los pue-blos y de los estados, no puede acomodarse a ser un derecho simplemente codifi-cador de las relaciones económicas existentes. Este derecho reclama también underecho reformador de estas relaciones teniendo en cuenta las desigualdadeseconómicas y el desarrollo desigual, así como las perspectivas para superarlas».39

A lado de los aspectos económicos, la igualdad y la equidad implican, por su-puesto, los factores humanos del desarrollo, como son las libertades y los dere-chos de las personas tanto en lo individual como en lo colectivo.

De esta manera, podemos afirmar que el derecho al desarrollo encuentra fun-damento, no exclusivamente pero sí de manera importante, en el principio deigualdad soberana de los Estados interpretado a la luz de la justicia y la equidad,de manera que obre como instrumento para la paz y la seguridad, y responda alas necesidades económicas, humanas que enfrenta el mundo.

—————38 Robert Kolb, Interprétation et création du droit international. Esquisse d’une herméneutique

juridique moderne pour le droit international public, Bruselas, Bruylant, Collection de Droit Interna-tional, 2006, pp. 841-842.

39 Mohamed Bedjaoui, «L’humanité en quête de paix et de développement», ed. cit., p. 167.


III. CONCLUSIONES

La propuesta institucional y económica internacional creada al finalizar la segun-da guerra mundial fue concebida con la idea de contribuir a la paz y al progresodel mundo y se constituyó en un marco importante para la limitación del uso dela fuerza, para el equilibrio de las relaciones económicas y para la protección delos derechos humanos. Sin embargo, este marco ha demostrado no ser suficiente,de manera que hoy las perturbaciones a la paz y a la seguridad han tomado otrasformas y los problemas de desarrollo siguen estando en la base de muchos con-flictos.

Ante este panorama, el sistema internacional no ha claudicado y, aun estandolimitado por los intereses reales de los Estados más fuertes, ha impulsado el desa-rrollo para la paz mediante la propuesta del desarrollo humano y sostenible y másrecientemente de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, instituciones que hansido ampliamente acogidas por todos, pero no son conceptualmente suficientes,ni han sido cabalmente cumplidas y respetadas.

Ante esta situación el derecho internacional no puede permanecer inmóvil yen ese sentido resulta necesario volver a pensar en el derecho al desarrollo comouna propuesta integradora, internacional y humana. Ante esta propuesta muchasvoces críticas se alzarán señalando la falta de positivización y el riesgo que implicapara el derecho internacional alimentar propuestas utópicas. No obstante, visto eltema desde un país en desarrollo e inmerso en un conflicto interno, consideramosque vale la pena la utopía y no perder la fe en la potencialidad del derecho inter-nacional.

PARTE II:

LA SEGURIDAD VINCULADA A ÁMBITOSESPECÍFICOS: PROBLEMAS REGIONALESQUE AFECTAN AL CONTEXTO GLOBAL

La contribución de la Unión Europea al mantenimientode la paz y seguridad internacional mediante el apoyo

a la reforma del sector de la seguridad:limitaciones y potencialidades

CRISTINA CHURRUCA MUGURUZAProfesora de Relaciones Internacionales (Universidad de Deusto)

1. INTRODUCCIÓN

Los Estados frágiles o fracasados asociados con los conflictos violentos y las crisishumanitarias resultantes se han convertido desde el final de la Guerra Fría en unade las preocupaciones principales de la comunidad internacional. Los ataques del11 de septiembre del 2001 y la guerra contra el terrorismo han reforzado la cone-xión conceptual entre Estados débiles y fracasados, seguridad y terrorismo inter-nacional, colocando la prevención de la fragilidad estatal y la reconstrucción deEstados débiles o fracasados en el centro de la agenda internacional de gestión decrisis.1 Por ello, no es sorprendente que la Estrategia Europea de Seguridadadoptada en 2003 considere la descomposición del Estado «un fenómeno alar-mante que debilita la gobernanza mundial y aumenta la inestabilidad regional».2Dado que el mal gobierno (abuso de poder, debilidad de las instituciones y faltade responsabilidad) se consideran causas de la debilidad estatal, tanto la comuni-—————

1 Véase R. Paris, At War’s End. Building Peace after Civil Conflict, Cambridge, CambridgeUniversity Press, 2004; y R. Paris y T. D. Sisk (eds.), The Dilemmas of Statebuilding. Confronting theContradictions of Postwar Peace Operations, Londres, Routledge, 2009.

2 Consejo de la Unión Europea, Una Europa segura en un mundo mejor. Estrategia Europea deSeguridad, 13 de diciembre de 2003, p. 4.


dad internacional en general como la Unión Europea (UE) en particular son cadavez más conscientes de que la reforma del sector de la seguridad, o reforma delsistema de seguridad, como también se la conoce, que refleja la naturaleza multi-sectorial del sistema de seguridad, desempeña un papel clave en la prevención delos conflictos y la construcción y consolidación de la paz y, por tanto, contribuyeal desarrollo sostenible.

El interés de la UE en afirmar su identidad en la escena internacional y asumirsu responsabilidad en el mantenimiento de la paz y seguridad internacional expli-can que la reforma del sector de la seguridad se haya convertido en uno de losámbitos fundamentales de la política exterior de la UE hacia los países en transi-ción, entre la fase inmediatamente posterior a los conflictos y la fase de la recons-trucción y los países en desarrollo.

Tras el fin de la Guerra Fría, tanto los estudios como la práctica de la seguri-dad han experimentado una gran transformación en relación a lo que se conside-ran las nuevas amenazas y los objetos de referencia de la seguridad. En este con-texto, en los últimos años se ha alcanzado un consenso en la esfera internacionalsobre dos cuestiones interrelacionadas. La primera es que la seguridad, los dere-chos humanos y el desarrollo son condiciones interdependientes e indispensablespara la paz y el desarrollo sostenible y se refuerzan mutuamente. Esta concepciónestá recogida en el concepto de seguridad humana.3 La segunda es el reconoci-miento de que esos elementos fundamentales solo pueden alcanzarse dentro delEstado de Derecho. La reforma del sector de la seguridad (RSS) es una de las es-feras donde mejor se plasma este nuevo contexto de seguridad.

Una premisa fundamental para entender la reforma del sector de la seguridades que se trata de un «sistema» que afecta a todo el Estado. De acuerdo a las di-rectrices del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, principal motoren la articulación de la teoría y práctica de RSS en los últimos años, la RSS es unsistema que incluye la reforma tanto de los órganos que garantizan la seguridadde los ciudadanos, como de las instituciones oficiales encargadas de la gestión yvigilancia de estos órganos, como de las instituciones de administración de justi-cia y de las fuerzas de seguridad no establecidas por la ley.4 Por ello, dado que lareforma del sector de la seguridad afecta a las instituciones que garantizan la so-—————

3 Sobre el concepto de seguridad humana, véase C. Churruca, «Human Security as a policyframework: Critics and Challenges», en Anuario de Accion Humanitaria y Derechos Huma-nos/Yearbook on Humanitarian Action and Human Rights 2007, Bilbao, Universidad de Deusto,2007, pp. 15-35.

4 OCDE, DAC Guidelines on Security System Reform and Governance, OCDE, 2004 y OCDE,OCDE Handbook on Security Sector Reform. Supporting Security and Justice, OCDE, 2007, p. 5.

LA CONTRIBUCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA AL MANTENIMIENTO DE LA PAZ... 193

beranía del Estado en términos weberianos, su reforma no es viable sin el consen-timiento, cooperación y plena implicación del Estado, es decir del gobierno, queva a acometer la reforma. En respuesta a lo que se han considerado defectos delos modelos externos de RSS, es decir, promovidos por los donantes, ha surgidoun reconocimiento creciente de que la apropiación local es, de hecho, un compo-nente fundamental para el éxito de la RSS. El CAD de la OCDE, por ejemplo,menciona la apropiación local como uno de los tres objetivos globales del com-promiso de los donantes.5 En este contexto se entiende que la RSS debe basarseen la propiedad local (local ownership) y la asociación (partnership). Sin embargo,la práctica hasta la fecha es que la RSS continua estando dirigida por los donantescon un mínimo de participación local.6

El objetivo de este trabajo es mostrar la labor desempeñada por la UE en apo-yo del sector de la seguridad, sus limitaciones y potencialidades. La política de laUnión en apoyo de la RSS refleja la división de la acción exterior de la UE en dis-tintos pilares que, a pesar de haber sido abolidos en teoría por el nuevo Tratadode Lisboa, se mantienen en la práctica por la división de competencias entre elConsejo y la Comisión.7 La RSS es un claro ejemplo de la necesidad de sinergiaentre instrumentos civiles y militares de la Política Europea de Seguridad y De-fensa (PESD), a partir de la entrada en vigor del Tratado, Política Común de Se-guridad y Defensa (PCSD) y las actividades comunitarias. Pero las limitaciones ypotencialidades de la UE en apoyo a la RSS no derivan solo de su naturaleza co-mo actor sino también de las propias dificultades inherentes a la naturaleza de laRSS caracterizada por ser un sistema de gobernanza multinivel en el que partici-pan multitud de actores internacionales, nacionales y locales. Además, la efectivi-dad y sostenibilidad de la RSS dependen de la propiedad o apropiación local delproceso, en particular, del compromiso del gobierno, que va a acometer la refor-ma. En este contexto, el fin de la misión de la UE para la reforma del sector de laseguridad en Guinea-Bissau, el 1 de septiembre de 2010, sin haber logrado suimplementación es, como se verá más adelante, paradigmático.8

—————5 Ibíd., p.10.6 T. Donais, «Inclusion or Exclusion? Local Ownership and Security Sector Reform», en Stud-

ies in Social Justice 1 (2009), vol. 3, p. 119.7 S. Blockmans y R. A. Wessel, «The European Union and crisis management: Will the Lisbon

Treaty make the EU more effective?», en CLEER Working Paper 1 (2009).8 La misión de la UE para la RSS en Guinea-Bissau es junto con las operaciones en la Repúbli-

ca Democrática del Congo, el único ejemplo de una verdadera acción de la Unión en apoyo de laRSS entendida esta como la reforma de un «sistema» que afecta a todas las instituciones del Estadoy que requiere su consentimiento, cooperación y plena implicación.


2. LA POLÍTICA DE LA UE EN APOYO DEL SECTOR DE LA SEGURIDAD

Desde hace varios años la RSS forma parte del proceso de integración y amplia-ción de la Unión Europea, así como de su política de cooperación. Asimismo, laUE ha desarrollado capacidades de gestión militar y civil de crisis en apoyo de laRSS en el marco de la Política Europea de Seguridad y Defensa. Algunos Estadosmiembros de la UE apoyan también muy activamente los procesos de reforma delsector de la seguridad en el ámbito bilateral. Sin embargo, hasta hace muy pocola Unión carecía de un enfoque coherente con relación a la RSS.

En diciembre de 2003 el Consejo Europeo adopta la Estrategia Europea deSeguridad (EES) que dota a la UE por primera vez de un marco y una direcciónestratégica a su acción exterior. El documento titulado «Una Europa segura enun mundo mejor» señala los desafíos globales y principales amenazas de seguri-dad e identifica los objetivos e implicaciones estratégicas para la UE. Entre ellasestá la necesidad de desarrollar las capacidades europeas en los diversos ámbitosy en particular ampliar la gama de las misiones de la Unión. La reforma del sectorde la seguridad se encuentra entre estas misiones como parte del desarrollo insti-tucional en el sentido más amplio.9 Posteriormente, en el año 2005 se adopta laEstrategia de la UE para África donde la UE se compromete a desarrollar una ca-pacidad estratégica para impulsar la reforma del sector de la seguridad (RSS) enÁfrica en el marco de sus esfuerzos para promover la paz y la seguridad en todaslas fases del ciclo de los conflictos.10 En este contexto el Consejo Europeo acor-daba ese mismo año, en noviembre de 2005, un concepto que provee un marcopara las actividades de la UE en apoyo de la reforma del sector de la seguridad enel ámbito del la Política Europea de Seguridad y Defensa.11 A continuación laComisión Europea adoptaba en mayo de 2006 una reflexión sobre el apoyo de la

—————9 Consejo de la Unión Europea, Una Europa segura en un mundo mejor, ed. cit.10 La estrategia de la UE para África es la respuesta de la UE al doble reto que consiste en

volver a situar a África en la vía del desarrollo sostenible y en alcanzar los Objetivos de Desarro-llo del Milenio (ODM), del 2005 a 2015. Véase Comisión de las Comunidades Europeas, Comu-nicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Eu-ropeo, «Estrategia de la UE para África: Hacia un pacto euroafricano para acelerar el desarrolloen África», COM (2005) 489 final, Bruselas, 12.10.2005. Sobre esta cuestión véase: Ch. Goerens,Sécurité et développement de l’Afrique : une nouvelle approche pour l’UE, Chaillot Paper, n.º 99,abril 2007.

11 Comisión de las Comunidades Europeas, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Par-lamento Europeo, «Reflexión sobre el apoyo de la Comunidad Europea a la reforma del sector dela seguridad», COM(2006) 253 final, Bruselas, 24.5.2006.


Comunidad Europea a la reforma del sector de la seguridad.12 El objetivo deambos documentos era confluir en el marco de una reflexión global sobre la re-forma del sector de la seguridad y adoptar un concepto común que abarcará to-das las actividades de la Unión.13 Esto último no fue posible y en junio de 2006 elConsejo adopta un marco para la política de la Unión para la RSS con el fin deestablecer unos principios y unas orientaciones comunes para proveer un apoyoefectivo, coherente y sostenible a los países y regiones socios de la UE.14

El objetivo de las conclusiones del Consejo sobre el marco de la política de laUnión para la RSS es dotarse de un marco estratégico para el desarrollo de las ac-tividades pertinentes bien comunitarias o de la PESD o mediante una combina-ción de las dos con el objetivo de mejorar la coherencia y efectividad de la acciónde la Unión en la RSS reconociendo que la reforma del sector de la seguridad de-be considerarse una cuestión transversal, que rebasa los distintos componentes dela política exterior de la Unión.15 La idea es que este marco establezca las direc-trices generales y sea lo suficientemente flexible que permita elaborar enfoquesespecíficos y caso por caso.

Este marco tiene como fin que la acción de la Unión en el ámbito de la RSScontribuya a promover los objetivos de su política exterior —la prevención, re-solución y reconstrucción de conflictos—, y en este contexto hacer frente a losEstados frágiles como parte del objetivo general de reducir la inseguridad y erra-dicar la pobreza a través de la consolidación de la buena gobernanza, la demo-cracia y el Estado de Derecho en terceros países.16 La RSS se inscribe así en elconjunto de los esfuerzos desplegados por la Unión Europea para contribuir a laefectiva consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el desarrollo sos-

—————12 Council of the European Union, «EU Concept for ESDP support to Security Sector Reform

(SSR)», 12566/4/05, Bruselas, 13 octubre 2005.13 El documento del Consejo señalaba que la Comisión iba a desarrollar un concepto en coo-

peración estrecha con el Consejo y continuaba que «... At a larger stage, consideration should begiven to bringing these two strands closer together. This would complete an overall SSR concept»,ibíd., p.6.

14 Ante la dificultad de consensuar un concepto entre 25 Estados miembros que sirviera demarco a toda la UE y a la vista de que la presidencia austriaca llegaba a su fin, el Consejo de Asun-tos Generales adoptó unas conclusiones presentadas por el Comité Político y de Seguridad. VéaseDeveloping a common security sector reform strategy for the EU, Post-seminar paper, 28 noviembre2005.

15 Council of the European Union, «Council Conclusions on a policy framework for Securitysector reform», 2736th General Affairs Council Meeting, Luxemburgo, 12 junio 2006.

16 Ibíd., punto 2.


tenible y la seguridad mundial, y para llevar a cabo su Declaración Conjunta so-bre la Política de Desarrollo de la UE y la Estrategia de Seguridad Europea.

Como señalan las conclusiones del Consejo, el marco de la política de laUnión para la RSS está constituido por los dos conceptos desarrollados por elConsejo y la Comisión. Estos conceptos, entendidos como complementarios, tie-nen lógicamente muchos rasgos en común.17 En primer lugar ambos se basanfundamentalmente en las Directrices desarrolladas por el Comité de Ayuda al Desa-rrollo de la OCDE y utilizan sus definiciones y principios.18 Así, la UE ha adopta-do la definición amplia de la OCDE que entiende la RSS como un sistema queincluye el conjunto de las instituciones del Estado y demás entidades que desem-peñan un papel en la seguridad del Estado y su población. Este sistema estácompuesto por los principales responsables de la seguridad, incluidas las fuerzas deseguridad; los órganos de gestión de la seguridad y órganos de control incluyendoen estos los organismos de gestión financiera; sociedad civil así como los mediosde comunicación, las instituciones académicas y las ONG; las instituciones judi-ciales, incluidos los sistemas judiciales tradicionales y consuetudinarios; y las fuer-zas de seguridad extraoficiales: ejércitos de liberación, guerrillas, unidades priva-das de guardaespaldas, empresas de seguridad privadas, etc.19

Siguiendo las directrices de la OCDE, la RSS significa la transformación delsistema de seguridad, que abarca a todos estos agentes, así como sus papeles, res-ponsabilidades y acciones, en su esfuerzo común para que la gestión y el funcio-namiento de este sistema se ajusten a las normas democráticas y a los principiosde la buena gobernanza, contribuyendo de este modo al correcto funcionamientodel dispositivo de seguridad. El control civil y la vigilancia parlamentaria son, portanto, elementos esenciales de este enfoque. El objetivo de la Unión no es otroque contribuir explícitamente a la consolidación de la buena gobernanza, la de-mocracia, el Estado de Derecho, la protección de los derechos humanos y unautilización eficaz de los recursos públicos.20 Se trata de garantizar que el sector

—————17 Ello es resultado de una excepcional colaboración interinstitucional, que debería ser la regla

y no excepción, entre las personas encargadas en la Comisión y el Consejo respectivamente de laelaboración de estos conceptos: Inger Buxton en la Comisión Europea y Christoff Deherre en elConsejo. Quiero agradecer en especial a este último el tiempo que dedicó a explicarme y aclararmeel alcance y contenido de la RSS.

18 Véase OCDE, DAC Guidelines on Security System Reform and Governance, ed. cit.19 Comisión de las Comunidades Europeas, «Reflexión sobre el apoyo de la Comunidad Euro-

pea a la reforma del sector de la seguridad», ed. cit., p.6 y Council of the European Union, «EUConcept for ESDP support to Security Sector Reform (SSR)», ed. cit., pp. 7-8.

20 Ibíd., pp. 4 y 6 respectivamente.


de la seguridad no se sitúe o aborde fuera del sector público en su conjunto, sinoque se perciba como una parte integral pero equilibrada de la asignación de losrecursos públicos y del marco institucional del Estado. Para ello es fundamentalque la acción de la Unión se base en la apropiación local (local ownership) y laasociación (partnership). Cuando no exista un socio de gobierno en una situaciónde crisis o en el momento inmediato a un conflicto, el concepto del Consejo se-ñala la importancia de que la Unión prepare el terreno para que, a largo plazo, elpaís en cuestión sea propietario de las reformas basadas en un proceso democrá-tico y participativo.

3. COHERENCIA, COORDINACIÓN Y COMPLEMENTARIEDAD EN LA POLÍTICAEXTERIOR EUROPEA EN APOYO DE LA REFORMA DEL SECTOR DE LA SEGURIDAD

El reconocimiento del carácter multidimensional de la seguridad y de la necesi-dad de un enfoque integrado y holístico de la RSS hace que esta sea una cuestióntransversal que atañe a todo el marco institucional de la UE. El problema es queni las conclusiones del Consejo sobre el marco de la política de la Unión para laRSS ni los conceptos del Consejo y la Comisión abordan la delicada cuestión dela división de competencias entre los distintos pilares. Únicamente se señala laimportancia de que la Unión en su conjunto adopte un enfoque coherente y con-sistente cuando la complementariedad de las acciones adoptadas en el marco dela PESD y de la Comunidad es «vital». Asimismo se subraya la necesidad de unaplanificación coordinada entre los tres pilares y la necesidad de una evaluaciónconjunta de las necesidades y recursos disponibles. Esta es una clara limitacióndado que el rápido crecimiento de PESC/PESD en los últimos años y el recono-cimiento de la vinculación entre la seguridad y el desarrollo han ampliado deforma espectacular las zonas grises en las que las dos instituciones pueden actuar.Además, el carácter transversal de la RSS hace que puede ser llevada a cabo a tra-vés de diversas políticas y estar sujeta a diferentes mecanismos de financiacióndependiendo de la naturaleza de la actividad y del receptor (civil o militar), la es-cala temporal de la asistencia (emergencia o a largo plazo) y el contexto político(post-conflicto, transición o desarrollo).

En general, las misiones en el marco de la PESD proporcionan apoyo en lasprimeras etapas de la reforma del sector de la seguridad en situaciones de crisis opost-crisis, se trata de acciones concretas a corto y medio plazo en un sentido es-tricto, e identifican nuevos ámbitos para la ayuda comunitaria, especialmente ensectores tales como la reforma del ejército o los servicios de inteligencia. Por el


contrario, el enfoque de la Comisión es comprensivo y sus acciones se refieren alos aspectos de la RSS relativos a la gobernanza, y especialmente a la vigilanciaejercida por los Parlamentos, la independencia del poder judicial y la libertad delos medios de comunicación. Se trata por tanto de un enfoque más global frente ala reforma del sector de la seguridad. La idea es proporcionar un apoyo coordi-nado a los distintos sectores del proceso de reforma. El objetivo del concepto delConsejo es dotar a la PESD de un concepto de apoyo a la RSS en un país socio.Se limita, por tanto, a las dimensiones de gestión civil y militar de crisis aunqueincluye un «énfasis en la prevención de conflictos».21 Así, el apoyo de la PESD ala RSS se refiere a una acción de la PESD que en general adoptará la forma deasesoramiento y asistencia a las autoridades locales (legislativo, ejecutivo y judi-cial) en cuestiones relativas a la reforma del sector de la seguridad de una maneraconsistente con las reglas democráticas y los principios sólidos de la buena go-bernanza, los derechos humanos, la transparencia y el Estado de Derecho.22 Eneste contexto la RSS puede tener como objetivo un organismo individual o insti-tución, como parte de un marco más amplio de SSR y parte de una amplia coope-ración entre los diferentes donantes.

La fragmentación de la RSS supone muchos desafíos para los donantes en ge-neral y para la Unión en particular. En el caso de la Unión, el Tratado de laUnión Europea y muchos documentos de la UE hacen hincapié en la necesidadde asegurar la unidad y coherencia del conjunto de su acción exterior. Como re-conoce la Estrategia Europea de Seguridad, el principal desafío para la Unión esque:

A lo largo de los últimos años hemos ido creando una serie de instrumentos, cada unocon su propia estructura y su propio fundamento. El desafío actual consiste en reunirlos distintos instrumentos y capacidades: los programas de asistencia europeos y elFondo Europeo de Desarrollo, las capacidades militares y civiles de los Estadosmiembros y otros instrumentos. Todos ellos pueden influir en nuestra seguridad y enla de terceros países.23

La práctica del apoyo de la UE a la RSS revela que la coordinación entre laComisión y el Consejo se asume o se da por hecho, pero realmente ocurre en con-

—————21 Council of the European Union, «EU Concept for ESDP support to Security Sector Reform

(SSR)», ed. cit., p.6.22 Ibíd., p.7.23 Véase Consejo de la Unión Europea, Estrategia Europea de Seguridad, ed. cit., pp. 12-13.


tadas ocasiones sobre la base del caso por caso.24 Un ejemplo de coordinación hasido el envío de un Equipo Civil de Respuesta (Civilian Response Team, CRT),para evaluar el apoyo de la Unión a la RSS en República Democrática del Congoy en Guinea-Bissau.25 Estos son además los dos únicos ejemplos, sobre todo el deGuinea-Bissau, de una verdadera acción de la Unión en apoyo de la RSS, enten-dida esta como la reforma de un «sistema» que afecta a todas las instituciones delEstado y que requiere su consentimiento, cooperación y plena implicación. Decualquier modo la coordinación no es la práctica habitual.26 A excepción de losdos casos señalados, que mencionaremos al final de este apartado, la acción de laUE en apoyo del sector de la seguridad se ha desarrollado por un lado en el ám-bito de la PESD y por otro en el ámbito de las competencias de la Comisión.

Al problema de la coordinación entre las misiones PESD para la RSS y losprogramas de la Comisión hay que sumar la coordinación con los Estados miem-bros y con otros actores presentes en el terreno. La coordinación con los Estadosmiembros se refiere no solo a los actores nacionales involucrados en la toma dedecisiones en Bruselas, sino a los actores nacionales que participan en las relacio-nes bilaterales de los Estados miembros con terceros países en el terreno y que noson los mismos. En el caso, por ejemplo, de Reino Unido, el país europeo más ac-tivo en el campo de la RSS, el principal actor en las reuniones de la PESD es elForeign and Commonwealth Office y se encarga de organizar las contribucionesbritánicas. Sin embargo, la política bilateral del Reino Unido hacia los países endesarrollo, incluida la RSS, es competencia del Departamento de Estado para el—————

24 Como señala Catriona Gourlay: «Under the pressure of producing a swift result and a po-litical signal in response to a crisis, coherence with ongoing or planned EC actions is often assumedrather than explored». Véase C. Gourlay, «Civil-Civil Co-ordination in EU crisis management» enVV. AA., Civilian Crisis Management: the EU way, Institute for Security Studies, Chaillot Paper n.º90, junio 2006, p. 105.

25 Por Equipo de Respuesta Civil se entiende una capacidad de reacción rápida para la gestióncivil de crisis, de tamaño y composición flexibles, formada por expertos de los Estados miembros y,en principio, con la participación de la Secretaría del Consejo. Para garantizar la coherencia de laacción exterior de la UE, se ha decidido invitar a expertos de la Comisión Europea a que partici-pen, cuando proceda. El equipo de respuesta civil se forma a partir de un grupo de expertos de to-da la UE, previamente seleccionados por los Estados miembros, utilizando procedimientos y crite-rios acordados.

26 La propuesta de la Comisión de vincular su acción a la del Consejo a través de programasconjuntos de formación, metodologías de evaluación de necesidades y listas de expertos conjuntasquedó a la espera de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. P. Doelle y A. Gouzée de Harven,«Security Sector Reform: A Challenging Concept at the Nexus Between Security and Develop-ment», en D. Spence y Ph. Fluri, The European Union and Security Sector Reform, Londres, JohnHarper Publishing, 2008, pp. 55-56.


Desarrollo Internacional (Department of State for International Development,DFID).27 El Reino Unido, a través del DFID, juega junto a la UE y otros Estadosmiembros un papel fundamental financiera y políticamente en la RSS en la Repú-blica Democratica del Congo.28 Otros actores clave en lo que autores como Jus-taer y Keukelaire caracterizan como un amplio sistema de gobernanza o políticaexterior multi-locación (multi-location) son las otras múltiples organizaciones yforos internacionales como las Naciones Unidas, la OTAN, la OSCE, el BancoMundial, el FMI y otras organizaciones subregionales. El resultado es que, aligual que la mayoría de los desafíos de política exterior y de seguridad, la mayoríade las acciones de RSS de la UE se llevan a cabo en el marco de otras organiza-ciones como las Naciones Unidas o la Unión Africana.29

Además de otras organizaciones internacionales, terceros Estados como Es-tados Unidos y Rusia participan en escenarios de crisis como Afganistán, losBalcanes y Congo. La relación con estos actores es importante para el desarro-llo e implementación de las políticas de la UE en RSS. Por ejemplo, la falta decooperación y coordinación entre la UE (EUPOL) y los EE. UU. ha dificulta-do mucho la reforma de la policía en Afganistán.30 También hay actualmentemuchas ONG, centros de investigación, consultoras privadas y corporacionesmultinacionales con los recursos materiales y humanos necesarios. Como semuestra en el caso de la RDC, el DFID del Reino Unido contrató varias con-sultoras privadas como PriceWaterhouseCoopers para aplicar proyectos deRSS.31

Por último, el principal actor para el desarrollo e implementación de políti-cas de gestión de crisis es el propio estado receptor. En teoría es el Estado encuestión quien debe supervisar y dirigir las intervenciones exteriores sobre labase de estrategias nacionales, prioridades y planes de acción. El problema esque muchos de estos países no tienen la tradición o la experiencia para asumir

—————27 El Reino Unido es el país que más ha avanzado en el desarrollo de directrices para la RSS.28 A. Justaer y S. Keukeleire, «The EU’s Security Sector Reform Policies in the Democratic Re-

public of Congo», en S. Vanhoonacker, H. Dijkstra y H. Maurer (eds.), Understanding the Role ofBureaucracy in the European Security and Defence Policy, European Integration online Papers(EIoP) Special Issue 1 (2010), vol. 14, http://eiop.or.at/eiop/texte/2010-006a.htm, pp. 5-6.

29 Véase International Crisis Group, «Security Sector Reform in the Congo», en Africa Report104 (13 febrero 2006).

30 Véase E. Gross, Security Sector Reform in Afghanistan: The EU’s Contribution, EuropeanUnion Institute for Security Studies, Occasional Paper 78, abril 2009.

31 A. Justaer y S. Keukeleire, «The EU’s Security Sector Reform Policies in the Democratic Re-public of Congo», ed. cit., p. 17.


este papel. La apropiación local se convierte generalmente en apropiación na-cional o estatal, es decir gubernamental, y se condiciona a la aceptación deunas normas, valores y marcos institucionales difíciles de trasladar a muchoscontextos de fragilidad. Sin embargo, la efectividad y sostenibilidad de la RSSno solo depende de la apropiación gubernamental del proceso sino que, comoquedó demostrado en el caso de la experiencia de RSS en Sudáfrica, reconoci-da como la más exitosa y que fue resultado de un proceso inclusivo y ampliode apropiación local, cualquier estrategia práctica de apropiación local requie-re de una doble política de negociación con los actores estatales y la participa-ción de los actores no estatales.32

La diversidad de instrumentos y actores que intervienen en la RSS indican quehay una multiplicidad de desafíos en términos de coherencia, coordinación ycomplementariedad. Está claro que esta situación no favorece la efectividad ni dela política exterior europea en apoyo de la reforma del sector de la seguridad nide la comunidad internacional. Para la Unión, como hemos señalado al principiode este apartado y constataremos en la siguiente sección, el principal desafío esser capaz de utilizar coherentemente toda la gama de capacidades y recursos po-tenciales, civiles y militares de los que dispone (Comunidad, PESC/PESD, Esta-dos miembros) empezando por los propios.

4. EL APOYO DE LA UNIÓN EUROPEA A LA REFORMA DEL SECTORDE LA SEGURIDAD

Desde hace varios años la RSS forma parte del proceso de integración y amplia-ción de la Unión Europea, así como de su política de cooperación. La Unión havenido respaldando la reforma del sector de la seguridad en países y regiones re-lativamente estables, en países en transición o implicados en procesos de demo-cratización a largo plazo, así como en países recién salidos de algún conflicto oinmersos en un proceso a largo plazo de pacificación y reconstrucción. La mayorparte de la asistencia gestionada por la Comisión se ha conducido en particular através del proceso de estabilización y asociación (PEA) que constituye el marcopolítico de la UE para los países de los Balcanes Occidentales hasta su adhesión yla Política Europea de Vecindad (PEV) hacia los países vecinos europeos y delmediterráneo. Asimismo, la Comisión ha prestado y presta su apoyo en el Norte

—————32 L. Nathan, No ownership, no commitment: A guide to local ownership of security sector re-

form, Birmingham, University of Birmingham Press, 2007.


del Caucaso, en Asia Central, en África, en el Caribe y en el Pacífico, y en Améri-ca Latina y en Asia.33

El apoyo de la UE se centra en la reforma de las instituciones judiciales y losorganismos encargados de la gestión y supervisión de los sistemas de seguridad.Son asimismo numerosas las actividades destinadas a contribuir al refuerzo delcontrol civil y de la gobernanza democrática del sector público en general, asícomo a garantizar el respeto de los derechos humanos, que en la medida en quetambién afectan al sector de la seguridad contribuyen indirectamente a la reformade dicho sector.34 En relación con estas medidas, la UE apoya el refuerzo de lascapacidades de las organizaciones regionales y subregionales responsables de lasactividades vinculadas al sector de la seguridad, así como las reformas necesariasen el ámbito de la paz y la seguridad que también pueden repercutir positivamen-te en los esfuerzos desplegados en el ámbito nacional para la reforma del sectorde la seguridad.

Ahora bien, es en el ámbito de la gestión de crisis en el marco de la PCSDdonde se encuentran las principales aportaciones de la Unión a la RSS comple-mentadas en ocasiones por los instrumentos y programas de la Comisión. De he-cho, la RSS se ha convertido en uno de los aspectos fundamentales del desarrollode la capacidad de la UE de gestión de crisis desde que esta se declaró operativaen 2003.

4.1. Misiones de la PCSD en apoyo de la RSS

A pesar de que el desarrollo de una acción conjunta coordinada y coherente de laUE en apoyo de la RSS no es todavía una realidad,35 las misiones de la PCSD se—————

33 Véase Comisión de las Comunidades Europeas, «Reflexión sobre el apoyo de la ComunidadEuropea a la reforma del sector de la seguridad», ed. cit., Anexo 2 «Ámbitos en los que la CE apo-ya la reforma del sector de la seguridad — Ejemplos de regiones y países».

34 La promoción de la democracia y los derechos humanos es una cuestión transversal integra-da en la política de cooperación para el desarrollo, la política europea de vecindad, los acuerdos deasociación, etc. Los acuerdos bilaterales de la CE incorporan cláusulas de derechos humanos quetambién se incorporan en todos los instrumentos de política de desarrollo. La Iniciativa Europeasobre Democracia y Derechos Humanos es el principal instrumento para el apoyo de la UE a inicia-tivas de la sociedad civil en este ámbito y será sucedido por un nuevo programa temático 2007-13.

35 El informe de mayo de 2010 del Consejo de la Unión sobre lecciones y buenas prácticas delas misiones civiles de la PCSD, anterior PESD, reconoce que todavía hay mucho trabajo por hacery recomienda que se desarrollen medidas para asegurar que las misiones permanezcan integradas enla política global de la UE hacia esos países. Véase European Union Common Security and Defence


sitúan en el marco más amplio de la política exterior de la Unión y como com-plemento a los programas de asistencia de la Comisión; por ejemplo, en el con-texto del proceso de preadhesión (caso de las misiones de apoyo a Bosnia y Her-zegovina) y del proceso de Estabilización y Asociación, así como en el contextomás amplio del esfuerzo de la comunidad internacional para apoyar a los diferen-tes países en sus esfuerzos para asumir la responsabilidad en el establecimientodel Estado de derecho y en el imperio de la ley y el orden en países como Afga-nistán, la República Democrática del Congo y Guinea-Bissau, entre otros.

La reforma del sector de seguridad se concibe no solo como un instrumentode prevención de conflictos en Estados frágiles sino también como una laborfundamental en países que emergen de un conflicto y es un elemento central deesfuerzos más amplios de creación y reforma de instituciones en países que se en-cuentran en un contexto más estable. Dependiendo de la situación en que se en-cuentre el Estado en cuestión se entiende que un amplio espectro de diferentesmedidas de RSS puede ser necesario.36

Desde enero de 2003 a diciembre de 2010, el Consejo ha desplegado 24 mi-siones, diez ya completadas y catorce en curso, entre misiones civiles (16), milita-res (7) y civil-militares (1), de las cuales 18 son misiones de RSS.37 Aunque algu-nas misiones militares incluyen aspectos relativos a la reforma del sector de laseguridad, esta ha sido por sus características el objetivo principal de las misionesciviles. Las misiones de RSS pueden clasificarse en tres tipos:

a) Asistencia directa al sector de la seguridad en la que se incluyen el aseso-ramiento y apoyo técnico y logístico a las autoridades para la reforma delsistema de la seguridad (2) y las dirigidas a la creación de capacidades en elsector de la seguridad, que comprenden actividades de formación y aseso-ramiento de la policía (9) y del ejército (1).

b) Misiones de apoyo al Estado de derecho, donde también puede incluirse laformación, asesoramiento y apoyo técnico y logístico (3).

—————Policy, Civilian CSDP Missions: lessons and best practices (Report 2009), mayo 2010, p. 2; disponibleen www.consilium.europe.eu/csdp-eeas.europa.eu, consultado el 27 de diciembre de 2010.

36 Council of the European Union, «EU Concept for ESDP support to Security Sector Reform(SSR)», ed. cit., p. 9.

37 Las misiones civil-militares se refieren a las misiones en las que participan personal civil ymilitar, las misiones civiles, a aquellas en las que solo participa personal civil, y militares, a aquellasen las que participa personal militar y el mandato de la misión es militar (protección de civiles,creación de un espacio seguro etc.). Véanse las operaciones PCSD en: http://www.consilium.euro-pa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=268&lang=EN&mode=g.


c) Misiones de observación y supervisión incluida la asistencia fronteriza (1),en las que la actuación de la Unión se limita a observar y a certificar que secumplen ciertos estándares o acuerdos contraídos (2).

La precondición para que pueda lanzarse una misión de la PCSD es que existauna invitación formal del Estado anfitrión o del Consejo de Seguridad de Nacio-nes Unidas, cualquier tipo de autorización siempre conforme a la Carta de lasNaciones Unidas o a la ley internacional. Esto es importante por dos motivos: porun lado, la UE se asegura de que su misión no sea vista como una injerencia enasuntos internos de un país al existir una invitación; y por otro lado, que en prin-cipio existe un compromiso por parte de ese país para que la misión se lleve a ca-bo en las condiciones acordadas.38

Como puede observarse en la tabla resumen de las misiones CPSD de apoyo ala RSS, estas se han desarrollado en África Subsahariana, Europa Sudoriental yOriente Medio en el contexto de intervenciones internacionales cuyo fin es laconstrucción de la paz y el reforzamiento de la capacidad de los Estados.39

MISIONES DE LA PCSD DE RSS (EN CURSIVA LAS YA FINALIZADAS)

Asistencia directa al sector de la seguridadPaís/ Misión/Fechas Descripción Personal

República de Guinea-BissauEU SSR GUINEA-BISSAUfebrero 08 - sept. 10

Misión de Asesoría y Asistencia en SSRAsociación con el gobiernoReestructuración de las Fuerzas ArmadasReorganización y reestructuración de los cuerpospolicialesInvestigaciones penalesCapacitación de la Policía Judicial

—————38 Véase Agnieszka Nowak (ed.), Civilian Crisis Management: the EU way, European Union,

Chaillot Paper n.º 90, junio 2006.39 Para un análisis extensivo de estas operaciones PCSD, consúltense las fichas de la Asocia-

ción para el análisis de la PCSD (CSDP Mission Analysis Partnership (CSDP MAP) http://www.cs-dpmap.eu/ y véase: X. Ruiz «La evolución de las misiones civiles de la política europea de seguri-dad y defensa», en UNISCI Discussion Papers 16 (enero 2008), pp. 61-84 y de la misma autora, «LaUnión Europea y las misiones PESD», en UNISCI Discussion Papers 11 (mayo 2006), pp. 14-26; L.N. González Alonso, «De las declaraciones a los hechos: las primeras operaciones de gestión de cri-sis de la Unión Europea», en Revista de Derecho Comunitario Europeo 15 (mayo-agosto 2003), vol.7, pp. 653-682.


RepúblicaDemocrática delCongoEUSEC DR Congojunio 07 - presente

Reforma comprensiva del sector de laseguridad.Papel coordinador de los esfuerzosinternacionales en apoyo a la RSS encooperación con las N. U.Reestructurar y reconstruir el ejércitocongoleñoAsistencia técnica para establecimiento de unacadena de pagos del Ministerio de Defensa

45 EU, 1 localTotal: 46Planeado:60

Kinshasa, RDCEUPOL Kinshasaabril 05 - junio 07

Misión de Policía de la UEEstablecimiento de una unidad de PolicíaIntegrada (IPU) para la protección de lasinstituciones estatales y el refuerzo de las fuerzasde seguridad locales

RepúblicaDemocrática delCongo/ Misión dePolicía de la UEEUPOL RD Congojulio 07 - presente

Sucede a EUPOL Kinshasa.Misión de asistencia, asesoramiento y apoyo yasesoramiento a las autoridades congoleñas enel ámbito de la policía y de su interacción con lajusticia, incluidas áreas transversales de la RSS,como los derechos humanos, género, laprotección de los niños en los conflictosarmados y, recientemente, la violencia sexual.

35 EU, 16 localTotal: 51Planeado:77

TerritoriosPalestinosMisión de Policía dela UE EUPOLCOPPSnov. 2005 - presente

Aplicación del Plan para el Desarrollo de laPolicía Civil Palestina; formación de la Policía yde Oficiales de Justicia Penal.Reforma de la Policía y la Justicia Penal.

50 EU, 33 local,2 internacional (Canada)Total: 85Planeado: 57

Uganda/SomaliaEUTM Somaliaenero 2010 -presente

Misión militar de la Unión en Uganda paracontribuir a la formación de las fuerzas deseguridad somalíes.El entrenamiento de las fuerzas de seguridadsomalíes ha comenzado a principios de mayo enUganda, donde las fuerzas somalíes ya estánsiendo capacitadas, lo que facilitará lacoordinación de la acción de la UE con laMisión de la Unión Africana en Somalia(AMISOM ).

138 EU, 33 local9 internacional (Kenya)Total: 149Planeado: 131

Darfur, SudánApoyo de la UE a laMisión de la UniónAfricana AMISDarfurmayo - dic. 2007

Misión militar de apoyo político, logístico yfinanciero a la misión de Observación de laUnión Africana en Darfur.Asesoramiento para la reforma policial.


Europa SudorientalBosnia yHerzegovinaMisión de Policía dela UEEUPMenero 2003 -presente

1.ª Misión PESD, sucesora de la Fuerza dePolicía Internacional de la ONU (IPTF) para laimplementación de la Paz en BiH.Reforma de la Policía.Lucha contra el crimen organizado.Vigilar el ejercicio del control político sobre lapolicía.

112 EU, 163 local,11 internacional (Suiza,Turquía y Ucrania)Total: 286Planeado:197

Antigua RepúblicaYugoslava deMacedonia (ARYM)Grupo de Asistenciade Policía de la UE(EUPAT)dic. 05 - mayo 06

Formación y Asesoramiento a la Policía Local.Reforma policial, formación de policía defronteras, lucha contra la corrupción y el crimenorganizado.

ARYMEUPOL Próximadic. 03 - dic. 05

Entrenamiento y asesoramiento de la PolicíaLocal.Gestión local y creación de confianza con lapoblación.Lucha contra el crimen organizado; desarrollo delEstado de derecho; reforma del Ministerio deInterior (incluyendo la policía); creación depolicía de fronteras.

Oriente MedioAfganistánMisión de Policía dela UE(EUPOLAfganistán)junio 07 - presente

Contribuir a la creación de procedimientosciviles de policía de apropiación afgana y deconformidad con las normas internacionales.Supervisión, tutoría, asesoramiento ycapacitación a nivel del Ministerio del Interiorafgano, las regiones y las provincias.

252 EU, 172 local,18 internacional(Canada, Croacia, NuevaZelanda y Noruega)Total: 442Planeado:400

Asistencia al Estado de derechoPaís/ Misión/Fechas Descripción Recursos humanos

KosovoMisión de la UE parael restablecimientodel Estado dederecho(EULEX Kosovo)febrero 08 - presente

Apoyo a las autoridades kosovares para crearun Estado de derecho funcional y sostenibleHasta que sea plenamente operativa (120 días)la misión se desarrolla sobre la base del Grupode Planificación de la UE (EUPT Kosovo).40

Reforma de los sistemas policial, judicial,aduanas y servicios correccionales.

1.490 EU, 1.149 local,2 internacional (Canada,Croacia, Noruega, Suizay Turquía)Total: 2.830Planeado: 1.800

—————40 El Grupo de Planificación de la UE (EUPT Kosovo) fue establecido el 16 de abril de 2006

con el objetivo de preparar la transición entre tareas de UNMIK y una posible operación de gestiónde crisis en el campo del estado de derecho y otras áreas. La EUPT contaba en marzo de 2008 con


IrakEujust Lexjunio 05 - presente

Formación de jueces, magistrados, mandospoliciales y oficiales penitenciarios.Apoyo al Estado de Derecho.

42 EU, 3 localTotal: 45Planeado: 19

GeorgiaEUJUST-Themis)julio 04 - julio 05

Asistencia para el restablecimiento del Estado dederecho en el Desarrollo de una AproximaciónCoordinada, en el Proceso de Reforma del Estadode Derecho.Sistema Judicial (en particular el sistema dejusticia criminal).

Misiones de observación y supervisiónPaís/ Misión/Fechas Descripción Recursos humanos

EUMM Georgiasept. 2008 - presente

Misión civil de vigilancia autónoma de Georgia.Sus objetivos son contribuir a la estabilidad enGeorgia y la región circundante. En el cortoplazo, para contribuir a la estabilización de lasituación.

323 EU, 98 local,Total: 421Planeado: 328

Moldavia-UcraniaEUBAMdic. 2005-presente

Misión de Asistencia Fronteriza.Formación y Asesoramiento a la policía defronteras y agentes de aduanas.

7 oficiales de campo101 personalinternacional

TerritoriosPalestinosMisión de AsistenciaFronteriza EU BAMRafahnov. 2005 - presente

Adecuación con los Principios acordados parael Paso fronterizo, entre Israel y la AutoridadPalestina.Formación en trámites aduaneros y control demercancías.

80 personas7,6 millones (2005)

Aceh, IndonesiaMisión deObservación AMMsept. 2005 –dic.2006

Seguimiento de la aplicación del Acuerdo dePazDesmilitarización, Desmobilización yReintegración (DDR).

130 personas (de losEstados miembros de laUE)15 millones (2005-2006)

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la página web del Consejo de la Unión Europea de opera-ciones PCSD en: http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=268&lang=EN&mode=gy de laAsociación para el análisis de la PCSD (CSDP, Mission Analysis Partnership [CSDP MAP]). http://www.csdp-map.eu/; consultados el 28 de diciembre de 2010.

En la primera categoría hay que distinguir entre las dirigidas al asesoramientoy apoyo técnico y logístico a las autoridades para la reforma sistema de la seguri-dad —como la que se lleva a cabo en la República Democrática del Congo (EU-SEC RD Congo) y la ya finalizada en Guinea-Bissau (EU SSR Guinea-Bissau)— y—————aproximadamente 70 miembros internacionales y 50 locales en el terreno, divididos en cuatro gru-pos: una oficina del jefe del grupo de planificación, un grupo de policía, un grupo legal y un grupode administración.


las más numerosas de creación de capacidades en el sector de la seguridad. Estasúltimas se refieren en particular a actividades de formación y asesoramiento de lapolicía como las que se desarrollan actualmente en Bosnia y Herzegovina(EUPM), Afganistán (EUPOL Afganistán), los Territorios Ocupados (EUPOLCOPPS) y en la RDC (EUPOL RD Congo). Estas misiones son casi todas civilespero también hay alguna militar como la misión militar de la Unión en Uganda(EUTM Somalia) para contribuir a la formación de las fuerzas de seguridad so-malíes adoptada en enero de 2010.

Las operaciones de la PCSD en apoyo de la RSS en Afganistán (EUPOL AF-GANISTÁN), República Democrática del Congo (EUPOL RD Congo y EUSECRD Congo) o Bosnia y Herzegovina (EUPM) forman parte de un compromisoglobal de la UE con estos países. La Unión se enorgullece de ser capaz de combi-nar sus diferentes instrumentos de política exterior y de un enfoque coordinadoque incluye una orientación política en el ámbito local a través de la figura de losRepresentantes Especiales de la UE y de un esfuerzo de reconstrucción gestiona-do en particular a través de las delegaciones de la Comisión Europea. Si leemoslas valoraciones de las misiones en las páginas web del Consejo cabría pensar quetodas son un triunfo.41 Sin embargo, el supuesto poder civil de la Unión es engran medida ilusorio. Todavía hay una gran brecha entre las expectativas suscita-das por la UE y sus capacidades reales. Pero como veremos a continuación en al-gunas de las operaciones PCSD más significativas, las limitaciones y potenciali-dades de la UE en apoyo a la RSS no derivan solo de las limitaciones de la Uniónsino también de las propias dificultades inherentes a la naturaleza de la RSS.

a) Misión de policía de la Unión Europea (MPUE) en Bosnia

La misión de entrenamiento policial iniciada por la UE en Bosnia fue la primeramisión civil de la UE, ejemplo del compromiso de la Unión en los Balcanes, unode los ámbitos geográficos clave para la UE. La RSS en Bosnia forma parte de unprograma más amplio establecido en la cumbre de Salónica en 2003, en el marcodel proceso de estabilización y asociación.

A pesar de las enormes dificultades que tuvo la misión en los primeros años(2003-2005), la operación ha tenido resultados concretos. Entre las dificultadesse incluyen: un mandato excesivamente ambicioso, la propia inexperiencia de la

—————41 Véanse fichas notas de prensa de la PCSD en: http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/

showPage.asp?id=268&lang=EN&mode=g.


UE en el ámbito de la gestión civil de crisis, los problemas de coordinación den-tro de la familia de la UE, el papel de las personalidades, la lentitud de la MPUEa veces para corregir los errores, la falta de recursos suficientes y de personal enáreas como la gestión financiera y de adquisiciones; desarrollo de programas, o lafalta de expertos en medios de comunicación o analistas en temas de delincuenciay criminalidad que encontró la misión de planificación de la MPUE, y el difícilcontexto local que incluso llevaron a sugerir su fin y su reemplazo por otra nuevamisión.42

Algunos de los logros de la Misión hasta la fecha incluyen: la transformacióndel Estado y de la Agencia de Protección e Investigación en una agencia de poli-cía operativa con poderes ejecutivos ampliados para la lucha contra el crimen or-ganizado; el desarrollo de otras instituciones en el ámbito estatal, en cooperacióncon la UE, como el Ministerio de Seguridad y el Servicio Estatal de Fronteras. Eneste contexto, a pesar de las críticas a lo que algunos autores consideran una ope-ración de RSS internacional intrusiva y una apropiación local forzada, la creaciónde la Junta Directiva de la policía, presidida conjuntamente por la Misión y lasautoridades locales, muestra la asociación y la adopción local del proceso de re-forma.43 También conviene señalar el progreso hacia la reforma de la policía, enel que la Misión desempeña una función de asesoramiento: el refuerzo de lasprácticas policiales de las comunidades; avance en las áreas de responsabilidad,competencias profesionales y gestión policial, y la introducción de reformas téc-nicas para armonizar estándares y procedimientos policiales que permitan a lapolicía cooperar eficazmente en el ámbito nacional a pesar de la compleja frag-mentación política del sistema.44 En definitiva, la Misión de Policía de la UE(EUPM) en Bosnia y Herzegovina ha contribuido a mantener la paz en esta re-gión mediante el desarrollo de dispositivos policiales sostenibles.

—————42 Véase sobre esta operación: G. Collantes Celador, «The European Union Police Mission:

The Beginning of a New Future for Bosnia and Herzegovina?», en Ibei Working Papers 9 (2007);International Crisis Group, «Bosnia’s Stalled Police Reform: No Progress, No EU», en Europe Re-port 164 (2005).

43 Véase M. Baskin, «Between exit and engagement: On the division of authority in transitionaladministrations», en Global Governance 1 (2004), vol.10, pp. 119-137. T. Donais, «The limits ofpost-conflict pólice reform», en M. Innes (ed.), Bosnian security after Dayton: new perspectives,Londres/Nueva York, Routledge, 2006, pp. 173-190.

44 G. Collantes Celador, «The European Union Police Mission: The Beginning of a New Futurefor Bosnia and Herzegovina?», ed. cit., pp. 11-24.


b) La Misión de Policía de la UE en Afganistán (EUPOL Afganistán)

Afganistán es un claro ejemplo de los retos inherentes a la RSS derivados de lafragmentación de los esfuerzos internacionales y europeos en un contexto espe-cialmente complejo de reconstrucción post-conflicto, dominado por la estrategiaestadounidense de guerra contra el terrorismo y convertido en la principal opera-ción militar de la OTAN.45 La Unión contribuye a la RSS en este país a través dela EUPOL Afganistán, la Misión de Policía se puso en marcha en 2007, y me-diante aportes de la Comisión Europea para reformar la justicia desde 2006. EU-POL Afganistán apoya el papel de la Misión de Asistencia de Naciones Unidas enAfganistán (UNAMA) en la coordinación de los esfuerzos civiles de los donantesy, junto con la UNAMA, la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad(ISAF) dirigida por la OTAN, los EE. UU. y otros actores clave, incluidas las ins-tituciones financieras internacionales, trabaja en pro de una cooperación y coor-dinación eficaces entre la comunidad internacional y con el gobierno de Afganis-tán.46 La misión tuvo un comienzo lento debido a los problemas de contratación,personal, administración y seguridad. Estos problemas se vieron agravados porlos cambios frecuentes en la posición del Jefe de Misión de EUPOL y disputascon la OTAN.47

EUPOL ha sufrido a nivel interno unas limitaciones institucionales y de recur-sos parecidas a las de la MPUE. Externamente, el déficit de recursos y las distin-tas filosofías subyacentes de reforma de la policía de EE. UU. y Alemania, el paíslíder de la misión de la Unión, ha estado ausente. Las políticas adoptadas en Af-ganistán han mostrado también las diferencias entre los Estados miembros sobrela aplicación de instrumentos nacionales y los de la Unión. Asimismo la ComisiónEuropea ha estado involucrada en los esfuerzos de reforma de la justicia median-te la aplicación de sus propios programas y coordinando las actividades de los Es-tados miembros, sin embargo no ha asumido una función de coordinación entre

—————45 Véase E. Gross, Security Sector Reform in Afghanistan: The EU’s Contribution, European

Union Institute for Security Studies, Occasional Paper 78, abril 2009, pp. 13-14 y F. N. Éigeartaigh,President Obama’s Strategic Review of Afghanistan and Pakistan and the consequences for Nato Pol-icy, Norwegian Peacebuilding Centre (Noref), NOREF Report, noviembre 2009.

46 Véase European Union, EU Council Secretariat, «Fact sheet de la Unión Europea. EU Poli-ce Mission in Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN)», en http://www.consilium.europa.eu/ ue-docs/cms_data/docs/missionPress/files/110105%20FACTSHEET%20EUPOL%20Afghanistan%20-%20version%2023_EN.pdf.

47 E. Gross, Security Sector Reform in Afghanistan: The EU’s Contribution, European Union In-stitute for Security Studies, Occasional Paper 78, abril 2009, p. 30.


los actores internacionales. Todo ello se ha traducido en una pérdida de influen-cia política de la UE en el plano estratégico. Como señala Gross, solo mediante lamejora de la coordinación, el aumento de los recursos y un renovado esfuerzohacia estrategias conjuntas de la UE se logrará un impacto positivo en Afganis-tán.48

c) La misión de asistencia a la reforma del sector de la seguridaden la República Democrática del Congo

Las dificultades inherentes a la naturaleza de la RSS, caracterizada por ser un sis-tema de gobernanza multinivel en el que participan multitud de actores, y en es-pecial el problema de la apropiación local del proceso se observan particularmen-te, como hemos señalado anteriormente, en el caso de la contribución de laUnión a la asistencia a la RSS en la República Democrática del Congo. Tanto pa-ra el gobierno congolés como para los Estados de la región y la comunidad inter-nacional, la seguridad en la RDC continúa siendo el principal desafío para el de-sarrollo del país.49

A raíz de una invitación oficial del gobierno de la República Democráticadel Congo (RDC), el 2 de mayo 2005, el Consejo adoptó la Acción Común2005/355/PESC relativa a la misión de la Unión Europea para prestar asesora-miento y asistencia para la reforma del sector de seguridad en la RDC.50 Junto alas medidas de cooperación al desarrollo llevadas a cabo por la Comisión, la UEha mostrado su constante apoyo a la RSS con el despliegue de otras misiones: mi-litares (ARTEMIS y EUFOR RD Congo) y civiles (EUPOL Kinshasa seguida porEUPOL RD Congo) relativas a la reforma de la policía en el marco de la RSS. Elobjetivo es que las misiones de la PESD en la RDC, EUSEC RD CONGO y

—————48 Ibíd., pp. 13-14.49 Las Naciones Unidas han reafirmado su apoyo al proceso de transición y la reforma del sec-

tor de seguridad (SSR) por medio de varias resoluciones del Consejo de Seguridad, y está llevando acabo la Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUC), quecontribuye a la seguridad y la estabilidad del país.

50 Tras la ratificación en 2005 de la Constitución de la Tercera República del Congo, la cele-bración de las elecciones en 2006 marcó el fin del proceso de transición y permitió en 2007 la for-mación de un gobierno que preveía en particular una reforma global del sector de la seguridad, laelaboración de un concepto nacional así como acciones prioritarias de reforma de las áreas de lapolicía, las Fuerzas Armadas y la justicia.


EUPOL RD CONGO desarrollen sinergias conjuntas en la búsqueda de objeti-vos específicos.51

La misión EUSEC RD CONGO pretende ofrecer en estrecha cooperación y co-ordinación con otros miembros de la comunidad internacional un sólido apoyo a lasautoridades congoleñas de seguridad, prestando asesoramiento y asistencia con elfin de garantizar la seguridad del pueblo congoleño y la posibilidad de la reconcilia-ción nacional y la estabilidad en la región.52 El proceso de RSS en Congo se desa-rrolla con otros miembros de la comunidad Internacional involucrados en proyectosparticulares. Bilateralmente USAID se concentra en la reforma del sector judicial ymilitar, y ha cooperado en 2007 con la Comisión Europea y Organización Interna-cional para las Migraciones (OIM) sobre la formación y el funcionamiento de la po-licía de frontera con el Congo. Por otra parte, también los gobiernos de Japón, Su-dáfrica y Angola están involucrados en la reforma del sector de seguridadcongoleño. Para Sudáfrica y Angola, miembros de la Unión Africana y la SADC, laparticipación es parte de una estrategia más amplia para crear una propiedad africa-na de las políticas internacionales de desarrollo hacia el continente.53

Estos actores se mueven por diversos intereses, prioridades, agendas y, lo quees más importante, disponen de diversos instrumentos y capacidades para alcan-zar sus objetivos, por lo que existe una gran necesidad de coordinación. Las difi-cultades de coordinación en la Unión resultan en un estancamiento en distintosámbitos: a nivel europeo, entre la Comisión, el Consejo y los Estados miembros; anivel extra-europeo, entre las instituciones de la UE, los Estados miembros de laUE y otros Estados y organizaciones internacionales; y entre la UE, sus Estadosmiembros y las autoridades congoleñas. Además la apropiación y liderazgo de lasautoridades congoleñas del proceso se pone a prueba por la inestabilidad del go-bierno y la participación de múltiples ministerios con diversos objetivos, priori-dades, agendas e intereses en las distintas esferas de la RSS. Se trata no solo de losMinisterios del Interior, Seguridad, Justicia y Defensa, sino también los Ministe-rios de Hacienda, de la Descentralización, etc.54

—————51 La acción común de junio de 2006 preveía la posibilidad de la fusión de ambas en una mi-

sión única. Véase Acción Común 2007/406/PESC del Consejo de 13.06.2007, DO L 151/52.52 European Union, Council Secretariat, «The EUSEC RD Congo Mission», Press Release, oc-

tubre 2007.53 A. Justaer y S. Keukeleire, «The EU’s Security Sector Reform Policies in the Democratic Re-

public of Congo», en S. Vanhoonacker, H. Dijkstra y H. Maurer (eds.), Understanding the Role ofBureaucracy in the European Security and Defence Policy, European Integration online Papers(EIoP), Special Issue 1 (2010), vol. 14, http://eiop.or.at/eiop/texte/2010-006a.htm, pp.17-18.

54 Ibíd., pp.18-20.


La misión EUSEC RD CONGO participa en una serie de actividades, entrelas que el apoyo para el pago de los salarios a los soldados y la ayuda en la elabo-ración de un estatuto militar y reglamentos administrativos y financieros, y elapoyo técnico y logístico para el censo biométrico de todas las FARDC tropasson las prioridades. Estas medidas, aunque imprescindibles, son claramente insu-ficientes.55 La reforma requiere una verdadera voluntad política para abordar laimpunidad de los oficiales del ejército y la policía, y de tribunales independientes.Los principales problemas son bien conocidos: fuerzas de seguridad poco disci-plinadas, mal equipadas y con frecuencia abusivas, la continuación de control delas milicias de las grandes zonas del Este y el riesgo de disturbios civiles y la vio-lencia represiva, en el oeste, donde hay poca autoridad gubernamental. Comosubraya un informe del Grupo Internacional de Crisis, los donantes a menudohan tratado la reforma del sector de seguridad como de carácter puramente téc-nico, pero la gestión de los asuntos públicos y los problemas de seguridad soninherentemente políticos y deben ser tratados como tales. La lógica de la transi-ción fue comprar la paz mediante el acomodo de todos los signatarios de la ope-ración en lucrativas posiciones, el coste fue la continuación de la impunidad delas violaciones de los derechos humanos y la corrupción, y dejó intactas las redesde clientelismo que impregnan el Estado y el ejército, socavando muchas refor-mas necesarias56. El camino a seguir consiste en el fortalecimiento de la goberna-bilidad democrática. Los donantes a su vez deben vincular la ayuda (más de lamitad del presupuesto) a un marco político y desarrollar una nueva asociacióncon las instituciones del Congo para hacer frente a las prioridades de la paz.

d) La misión de asistencia a la reforma del sector de la seguridaden Guinea-Bissau

A invitación del gobierno de Guinea-Bissau, en enero de 2008, y por iniciativa dela presidencia portuguesa de la Unión, se pone en marcha una operación civil enapoyo de la RSS con la finalidad de proporcionar asesoramiento y asistencia so-bre la reforma del sector de la seguridad en Guinea-Bissau, para contribuir acrear las condiciones para la aplicación de la Estrategia Nacional de Reforma del

—————55 Véase International Crisis Group, «Congo: Consolidating the Peace», en Africa Report 128

(5 julio 2007).56 Véase International Crisis Group, «Security Sector Reform in Congo», Africa Report 104

(13 febrero 2006).


Sector de Seguridad (adoptada por las autoridades de Guinea-Bissau y aprobadapor la mesa redonda internacional de donantes para Guinea-Bissau en su reuniónde noviembre de 2006).57 La misión se declara operativa en junio de 2008 paraun plazo inicial de doce meses que luego fue extendido hasta su conclusión enseptiembre de 2010.

Desde que se inicia la reforma, en abril de 2008, hasta marzo de 2010 la RSSse convierte en el centro de todas las iniciativas políticas. A lo largo de dos añosalcanzan muchos de los objetivos fijados antes de su despliegue: la redacción delcuerpo legal que amparará los organismos dependientes del Ministerio del Inte-rior (Guardia Nacional y Policía), creada desde cero ya que no existía ninguna leyque amparara los cuerpos de seguridad guineanos; la revisión de las inadecuadasleyes vigentes a las actuales exigencias de las FAS, reorganización y legislaciónpara la Policía Judicial (dependiente del Ministerio de Justicia siguiendo el mo-delo portugués). Así el informe semestral de finales de marzo de 2010, dirigido alComité Político y de Seguridad (COPS), resalta el impacto positivo del proyectode reforma iniciado en 2008 y plantea iniciar los trámites administrativos y logís-ticos para el lanzamiento en junio de 2010 de una Misión de Implementación.58

Esto suponía materializar los planes ya elaborados por las Instituciones guineanasafectadas por la reforma (Fuerzas Armadas —FAS—, Policía y Fiscalía) y la Mi-sión, una vez que las leyes que los amparaban y que habían sido elaboradas desdecero (Policía y Ministerio del Interior) o revisadas en profundidad (Defensa yFiscalía) fueran finalmente aprobadas por la Asamblea Nacional (ya se habíaconcedido una aprobación general y se tramitaba la aprobación en detalle) y san-cionadas por el Presidente de la República. Sin embargo, dos días más tarde, el 1de abril, se produce la detención del Primer Ministro y su traslado a la sede delcuartel general de las Fuerzas Armadas y la detención y destitución del Jefe delEstado Mayor de la Defensa.

Como señala el jefe de la Misión, Juan Esteban Verástegui, en un documentode opinión publicado por el Instituto Español de Estudios Estratégicos, unos díasmás tarde la impresión extendida entre la comunidad internacional y especial-mente en la Misión de la UE es que, independientemente de los temas militaresque habían podido ser utilizados como espoleta del conflicto, se trataba de ungrave problema político de lucha interna de poder y la falta de acciones legales—————

57 Véase European Union. Council Secretariat, «The EU mission in support of security sectorreform in the Republic of Guinea-Bissau (EU SSR Guinea-Bissau), Press Release, febrero 2008.

58 Véase ficha sobre la misión EUSEC en Guinea-Bissau en: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/missionPress/files/100930%20FACTSHEET%20EU%20SSR%20Guinea-Bissau%20-%20version%2012_FR.pdf.


contra los que habían transgredido la ley evidenciaban un escaso respeto al Esta-do de Derecho, y lo que era más evidente, a la escasa por no decir nula subordi-nación de la institución militar al poder civil.59 A pesar de lo incierto y negativode la situación, la UE mostró su disposición a ayudar a Guinea-Bissau y se apro-bó una extensión de cuatro meses, con un formato de misión claramente reduci-da, para permitir a las autoridades guineanas encontrar una solución aceptable ya la UE disponer de tiempo para relanzar, en su caso, la misión que estaba previs-to iniciar el 1 de junio. Sin embargo, ante la continuación de la situación y la im-posibilidad de implementar la RSS acordada, la UE decide cerrar la misión enagosto de 2010.

5. CONCLUSIONES

La UE tiene mucho que ofrecer en el área de la RSS. La UE dispone de una am-plia red de cooperación que se extiende a gobiernos nacionales, organizacionesinternacionales y organizaciones no gubernamentales. Esta particularidad es decrucial importancia. Desde sus comienzos la UE ha sido un importante actor enel campo de la cooperación para el desarrollo y es actualmente el principal do-nante de ayuda al desarrollo (la Comunidad y sus Estados miembros). A raíz deldesarrollo de la PCSD y de la creciente experiencia en operaciones civiles y mili-tares de gestión de crisis, la UE ha emergido como un importante promotor deseguridad en el ámbito internacional. Sin embargo, el supuesto poder civil de laUnión es todavía limitado. La constante de las operaciones en apoyo de la RSSmuestra que el compromiso de la UE sufre de una grave escasez de personal yotros recursos que se traduce en una pérdida de influencia política en el plano es-tratégico.60

El desafío de la UE es ser capaz de utilizar coherentemente toda la gama decapacidades y recursos potenciales, civiles y militares, de los que dispone (Comu-nidad, PCSD, Estados miembros). El problema fundamental de la labor de laUnión en apoyo de RSS es la falta de coordinación entre el desarrollo de la

—————59 J. E. Verástegui, «Epílogo de la misión de la UE de reforma del sector seguridad en Guinea-

Bissau» Documentos de opinión del IEEE, n.º 12, septiembre 2010, accesible enwww.ieee.es/Galerias/...opinion/DIEEEO12-2010epilogoGuineaBissau.pdf.

60 Los problemas de falta de personal y expertos y la insuficiente financiación por falta de pre-visión, han sido en general los puntos débiles de las misiones civiles PCSD. Véase C. Churruca Mu-guruza y B. Pérez de las Heras, Las capacidades civiles y militares de la UE: estado de la cuestión ypropuestas de cara a la Presidencia Española 2010, OPEX, Working Paper n.º 41, 2009, pp. 23-24.


PESD, la política de cooperación al desarrollo de la UE y las políticas de los Es-tados miembros. La complementariedad y coherencia entre todos ellos es vitalpara dirigir las operaciones de manera eficiente. Para ello hacen falta claros obje-tivos políticos que hasta ahora han estado ausentes. Las acciones en apoyo de laRSS de la UE en el marco de la PESD han respondido a la situación internacionaly a las prioridades políticas de los Estados miembros, pero no se han enmarcadoen una estrategia más amplia de la Unión que tuviera en cuenta programas y ac-ciones comunitarios existentes, así como su contribución a la prevención de crisismediante programas a largo plazo de prevención de conflictos.

La RSS es el nexo entre la seguridad y el desarrollo. El concepto exige unarespuesta integrada. La fragmentación de la RSS supone muchos desafíos para losdonantes en general y para la Unión en particular. La evidencia sugiere que lacoordinación dentro y entre las organizaciones es fundamental para la efectividadde la RSS. La cuestión de la coordinación ha llevado en el ámbito estatal al desa-rrollo de whole of government approaches (WHA), es decir, enfoques que inte-gren a todos los departamentos de un gobierno y a fondos de financiación co-mún.61 Sin embargo, el desafío de la coordinación es enorme y a la vista de laexperiencia adquirida una asistencia efectiva requiere la designación de una insti-tución líder y una gestión jerárquica, además de la adopción de marcos de eva-luación y enfoques de desarrollo comprensivo.

La UE tiene el potencial de convertirse en un actor líder en este sector. Laventaja comparativa de la Unión es clara. Es la única organización en el mundocon la estructura, el mandato, el proceso de toma de decisiones y la financiaciónnecesaria para hacer frente a un desafío de la RSS. Además, la UE goza de unalegitimidad sin parangón. Un sondeo realizado en 2007 por el Consejo Europeode Relaciones Exteriores/Gallup, basado en entrevistas a 52.000 personas en 52países, reveló que el apoyo a un papel mundial reforzado de la UE era mayor queel de cualquier otra potencia.62

—————61 El reconocimiento de estos problemas lleva a la OCDE a adoptar en el año 2007 el manual so-

bre la SSR. El propósito del manual es asegurar que el apoyo de los donantes a los programas de SSRsea a la vez eficaz y sostenible. Véase OCDE Handbook on Security Sector Reform, ed. cit. Algunos delos principales donantes occidentales han desarrollado iniciativas con este efecto, como Canadá con suPrograma de Seguridad Humana, y Reino Unido con su Estrategia de reforma del sector de la seguri-dad. Estas iniciativas fomentan la planificación y la coordinación entre departamentos dedicados a lacooperación internacional. Véase en este sentido, A. Fitz-Gerald, «Addressing the Security-Development Nexus: Implications for Joined-up Government», en Policy Matters 5 (2004), vol. 5.

62 D. Korski y R. Gowan, Can EU Rebuild Failing States? A review of Europe’s Civilian Capaci-ties, European Council on Foreign Relations, 2009, p. 24.


Ahora bien, el desafío que plantea la RSS a la UE y al conjunto de la comuni-dad internacional de donantes no es solo operacional sino también conceptual. Elcaso de Guinea-Bissau pone de manifiesto las dificultades de llevar a cabo la asis-tencia para la RSS en países frágiles y, en general, las contradicciones y el desafíode las actuales políticas de construcción de la paz.63 En Guinea-Bissau, una dé-cada de inestabilidad política y militar ha empeorado los problemas sociales yeconómicos. Las causas de esta inestabilidad son un producto histórico de laviolencia asociada con dinámicas de construcción de la paz, sobre todo centradasen la RSS siguiendo una acción secuencial (primero seguridad, luego desarrollo)que no están dando los resultados esperados y con escasa o nula participación dela sociedad civil.64

—————63 En relación a las contradicciones internas del consenso sobre la paz liberal y nuevas perspec-

tivas críticas veáse: E. Newman y O. P. Richmond, New Perspectives on Liberal Peacebuilding,Nueva York, United Nations University, 2010; y R. Paris y T. D. Sisk (eds.), The Dilemmas of State-building. Confronting the Contradictions of Postwar Peace Operations, ed. cit.

64 S. Roque, Peacebuilding In Guinea-Bissau: A Critical Approach, Norwegian PeacebuildingCentre (Noref), mayo 2009.

La participación militar en la provisión de seguridadciudadana y su empleo frente a la expansión

del fenómeno criminal organizado

DANIEL SANSÓ-RUBERT PASCUAL1

USC-CESEDEN

I. FUERZAS ARMADAS Y CRIMINALIDAD. UNA PERSPECTIVA CRIMINOLÓGICA

Tradicionalmente, la misión por excelencia de las Fuerzas Armadas de cualquierpaís ha sido y es la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del te-rritorio nacional y, en su caso, del orden constitucional.

Sin embargo, en las últimas décadas, dicha concepción tradicional de la segu-ridad nacional se ha resquebrajado paulatinamente ante la perspectiva de unmundo en el que la seguridad, ya no está modelada como antaño en virtud de unparadigma afincado en la confrontación de la política de bloques.2 En su lugar,han surgido una miríada de amenazas más difusas pero también más insidiosasque, si bien no suponen un desafío frontal, sí pueden constituir un peligro realpara la autonomía de los Estados, para la supervivencia de las democracias y parael bienestar de los ciudadanos.

En consecuencia, ha hecho aparición en la escena internacional el concepto deseguridad multidimensional, que suscita no pocas controversias, al objeto deaclimatar a las Fuerzas Armadas en la asunción de nuevas tareas y responsabili-dades.

—————1 [email protected] David A. Baldwin, «Security Studies and the End of the Cold War», en World Politics 1

(1996), vol. 48, pp. 117-141.


Con independencia de los éxitos y los fracasos albergados en semejante em-presa, ciertamente se ha logrado gestar un estiramiento conceptual de tal magni-tud3 que el concepto de seguridad (multidimensional) engulle casi cualquier te-ma, externo o interno, al que se le puede otorgar tratamiento militar. Si se revisanlas actividades atribuidas ex novo a las Fuerzas Armadas de algunos países es fac-tible encontrar que éstas desarrollan una diversidad de acciones que sobrepasanla función básica de la defensa. Según sus artífices, las denominadas «laborescomplementarias» han pretendido suplir el aparente vacío institucional4 de losejércitos ante la afortunada ausencia de escenarios de abierta confrontación béli-ca, como una manera, en todo caso cuestionable, de justificar su existencia y do-tación presupuestaria.

Esta asignación de tareas, que poco o nada tienen que ver con la defensa mili-tar, en buena medida son una clara manifestación de la debilidad de los aparatosestatales de una parte, y de la maximización a ultranza y casi a cualquier coste delpotencial de recursos humanos y materiales de los que disponen las organizacio-nes militares. Ello, sin obviar que, ante un contexto de escasez, los Estados debenutilizar todos los recursos disponibles. Cada país tiene unos problemas específi-cos que atender y sus Fuerzas Armadas son susceptibles de asumir distintas mi-siones al respecto. Además, todo sea dicho, dentro de la Administración del Es-tado, las Fuerzas Armadas atesoran la experiencia y el conocimiento endeterminados ámbitos y, sobre todo, la capacidad de disponer y desplazar mate-rial y efectivos a regiones de compleja orografía, casi en exclusiva.

La única cuestión que habría que plantearse, quizás, es si las Fuerzas Armadasson la institución del Estado adecuada para ocuparse de asuntos como la educa-ción, la salud, la construcción de infraestructuras, el medio ambiente y, en lo quenos ocupa, la lucha contra la delincuencia. La otra gran pregunta que hay quecuestionarse es en qué medida la asunción de estas misiones secundarias repercu-tirá negativamente en la capacidad para prestar en tiempo y forma su misiónprincipal.

—————3 Giovanni Sartori y Leonardo Morlino, La comparación en las Ciencias Sociales, Madrid, Alian-

za Editorial, 1999.4 La ausencia de un rol «satisfactorio» genera elevadas dosis de frustración profesional, empu-

jando a los militares a transformarse en un grupo de presión frente al Ejecutivo. Hay diferentes tra-bajos que tratan la cuestión de la crisis de identidad de las Fuerzas Armadas. Uno de los pioneros esel de Alexandre Barros, «El nuevo papel de las Fuerzas Armadas Brasileñas: la reforma de la doc-trina, de la mentalidad y de la enseñanza», en Política y Estrategia (1991), vol. IX, São Paulo, pp.13-20.

LA PARTICIPACIÓN MILITAR EN LA PROVISIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA… 221

Ante este panorama, haciendo hincapié en la utilización de recursos militaresen la provisión de seguridad ciudadana y en la lucha contra la criminalidad orga-nizada en términos generales, cobra especial interés abordar todas estas cuestio-nes desde una vertiente criminológica que, en suma, aporte una perspectiva inno-vadora a las tradicionales reflexiones auspiciadas desde los ámbitos de laseguridad y la defensa.

A priori, puede parecer que la criminología como disciplina académica resulteajena a los estudios sobre seguridad y defensa. Sin embargo, esta ciencia multidis-ciplinar puede aportar elementos extremadamente valiosos para el análisis de losfactores de riesgo que han de afrontar las Fuerzas Armadas. Especialmente, cuandola reforma del sector castrense desde esta óptica de la seguridad multidimensional,conlleva la asimilación de funciones y el desempeño de tareas de índole policial porparte de las Fuerzas Armadas.5 No en vano, progresivamente las atribuciones com-petenciales en el ámbito de la seguridad ciudadana y la lucha contra las manifesta-ciones de criminalidad, especialmente en su vertiente organizada, se han ido asimi-lando en múltiples entornos como tareas de naturaleza castrense, configurando alas Fuerzas Armadas como la máxima expresión del control formal.6

La floreciente eclosión de diversidad de tráficos ilícitos, en particular el narcotrá-fico y la inmigración ilegal, sumado al creciente número de conflictos interesada-mente alimentados por una actividad criminal con proyección internacional, han si-do cruciales para reformular el problema de las redes criminales transnacionales enel contexto de la Seguridad e incluso, de la Defensa. Una reflexión pausada y seriaen torno a este fenómeno permite explicar con argumentos sólidos la promoción dealto perfil de la delincuencia internacional organizada, elevándola al nivel de pro-blema de máxima seguridad; por lo que, en consecuencia, ha adquirido una eminen-te importancia en las agendas de actuación de las Fuerzas Armadas.7

—————5 UN peacekeeping and the mix of military and police, Naciones Unidas. Disponible en

http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/.6 Destaca el creciente desarrollo de la denominada criminología de la guerra, que aglutina el es-

tudio interrelacionado de la delincuencia y de los conflictos bélicos, cuya pretensión aspira a supe-rar el desconocimiento en los temas marciales apreciado en la criminología actual. Véase sobre estaorientación de pensamiento R. Jamieson: «Towards a Criminology of War in Europe», en V. Ru-ggiero, N. South e I. Taylor (eds.), The European Criminology: Crime and Social Order in Europe,Londres, Routledge, 1998, pp. 480 y ss.

7 Sirva como botón de muestra la reciente Cumbre del Consejo del Atlántico Norte (OTAN),celebrada en Lisboa (Portugal) los días 19 y 20 de noviembre de 2010, en la que se ha incluido ensu concepto estratégico las «actividades transnacionales ilícitas» dentro del catálogo de los riesgos yamenazas de naturaleza no militar. Orientación que no es objeto de sorpresa si se tiene en conside-ración que en el estudio prospectivo elaborado previamente sobre las nuevas amenazas, Multiple


La frontera nítida entre las respuestas policiales y militares ha quedado par-cialmente desdibujada por las nuevas percepciones en materia de seguridad. Asis-timos al ocaso de la estricta dicotomía interior-exterior. En determinados escena-rios, lo bélico y lo policial tienden a confundirse.8

De una parte, las clásicas operaciones de policía, proyectadas sobre la garantíade la seguridad interior de los Estados, tienden a adoptar rasgos bélicos.9 Deotra, se observa la progresiva adaptación de las operaciones militares a la morfo-logía de las actividades policiales.10 Resultado: la transformación de las FuerzasArmadas (y por ende de las Instituciones Policiales), en una herramienta versátily útil en el ámbito de la gestión de la seguridad y no sólo de la defensa.

Transformación que ha generado un intenso debate sobre la pertinencia delempleo de las Fuerzas Armadas en misiones destinadas a proveer seguridad inte-rior y de confrontación del fenómeno criminal organizado, especialmente en sufaceta transnacional. Este escenario permite, bajo la interpretación criminológica,reflexionar acerca de los beneficios e inconvenientes suscitados al respecto.

II. ¿CONFUSIÓN ENTRE LOS ROLES MILITARES Y POLICIALES? LA CRISISDE LAS INSTITUCIONES POLICIALES Y EL FENÓMENO CRIMINAL ORGANIZADOCOMO DETONANTES

A inicios del siglo XXI, uno de los principales problemas de seguridad lo consti-tuye el fenómeno de la criminalidad en general y, en particular, la organizada con—————Futures Project (accesible en https://transnet.act.nato.int/WISE/NATOACTRes/MultipleFu/ fi-le/_WFS /20090503_MFP_finalrep.pdf), ya se recogía esta opción.

8 Múltiples son los ejemplos de participación de las fuerzas armadas en operativos policiales,algunos tan emblemáticos como el envío en el año 1992 de 7.000 soldados a Sicilia en un esfuerzopor limitar la capacidad de acción de las organizaciones mafiosas de la isla, tras el impactante asesi-nato de los jueces Falcone y Borsellino”. Carlos Resa Nestares, «Tráfico internacional de drogas yseguridad nacional: ¿Una nueva misión para las Fuerzas Armadas?», accesible en http://www.uam.es/personal_pdi/economicas/cresa//text3.html.

9 El ejército ha vigilado diversos lugares estratégicos de las principales ciudades de Italia con la inten-ción, según sus autoridades, de luchar contra la delincuencia y la inmigración ilegal. Embajadas, estacionesferroviarias y de metro, así como los centros de acogida temporal de indocumentados serán protegidos porpatrullas en Roma, Milán y otras siete poblaciones. De igual forma, ya en 1992, las autoridades enviaron aSicilia 7.000 soldados para combatir a la Mafia tras el asesinato de los jueces Falcone y Borsellino. CarlosResa Nestares, «Tráfico internacional de drogas y seguridad nacional: ¿Una nueva misión para las FuerzasArmadas?», accesible en http://www.uam.es/personal_pdi/economicas/cresa//text3.html.

10 «UN Peacekeepers Fight Gangs in Haiti, One street at a Time», en New York Times (10 fe-brero 2007), p. 1.


proyección transnacional. Delincuencia que, a la postre, bajo cualquiera de sustipologías despunta por manifestar un potencial lesivo de gran magnitud y por laextrema nocividad de sus actividades.11

Actualmente en muchas partes del mundo, el mal gobierno y los conflictos ci-viles de diferente naturaleza han llevado a un progresivo debilitamiento del poderdel Estado y al resquebrajamiento de las estructuras de control social y cuandolos Estados se descomponen, la delincuencia organizada toma la iniciativa.

En cuestión de años, un problema que por tradición había sido de orden pú-blico se ha transformado en una amenaza que puede poner en peligro la viabili-dad de las sociedades, la independencia de los gobiernos, la integridad de las ins-tituciones financieras, el funcionamiento de la democracia y los equilibrios en lasrelaciones internacionales,12 con profundas consecuencias.

Este fenómeno multiforme representa un peligroso ejemplo de privatización de laviolencia,13 capaz de evadir el principio del control territorial consustancial al Esta-do, proyectando su dominación sobre Estado y sociedad. El incremento exponencialde la actividad criminal organizada coloca a las democracias en una difícil tesitura.

A este fenómeno criminógeno en expansión hay que sumar la debilidad mani-fiesta de las instituciones de naturaleza policial. La ausencia de monopolio estatalsobre los recursos coercitivos abona la semilla para el florecimiento, fortaleci-miento y expansión de la criminalidad organizada.

En este contexto, en el que los gobiernos nacionales están abocados a reducir demanera efectiva los niveles de inseguridad, aflora la apremiante necesidad de em-plear todos los medios disponibles para atajar la problemática. Como resultado, enla práctica, algunos gobiernos han apostado por el uso de militares para proveer alconjunto social de seguridad interna, generando un intenso debate sobre la perti-nencia de este tipo de medidas, no sólo en los ámbitos político y académico, sinoen el propio seno de las Fuerzas Armadas.14 No en vano, para los militares se con-figura un nuevo marco de incertidumbres producto de la globalización ante el cuales de esperar que adopten algún tipo de estrategias de acomodación.

—————11 Daniel Sansó-Rubert Pascual, «La internacionalización de la delincuencia organizada: análi-

sis del fenómeno», en UNISCI Discussion Papers 9 (2005), pp. 43-62.12 Daniel Sansó-Rubert Pascual, «Criminalidad organizada transnacional y seguridad interna-

cional», en J. J. Fernández Rodríguez, J. Jordán y D. Sansó-Rubert Pascual (eds.), Seguridad y De-fensa hoy. Construyendo el futuro, Madrid, Plaza y Valdés Editores, 2008.

13 E. Rotman, «The Globalization of Criminal Violence», en Cornell Journal of Law and PublicPolicy 10 (2000).

14 Lucía Dammert y David Álvarez Veloso, «Fuerzas Armadas en seguridad pública. ¿Solucióno problema?», en Nueva Sociedad (2008), Buenos Aires.


¿Qué mueve a las autoridades a confundir los ámbitos de acción de las fuerzasmilitares y de las policías cuando, grosso modo, las constituciones y las leyes de-terminan que las primeras tienen la obligación de garantizar la seguridad nacionaly las segundas, de forma más específica, la de los ciudadanos? Solo cabe una res-puesta interesada. De un lado, la rápida resolución (o al menos la apariencia) delos crecientes problemas de violencia y delincuencia que afectan al conjunto delas sociedades, sumado a la baja credibilidad que entre los ciudadanos y las auto-ridades tienen los distintos cuerpos policiales. De otro lado, habría que sumarlela aparente necesidad de amortizar unas Fuerzas Armadas que, según algunospostulados, habrían perdido su razón de ser en el nuevo contexto de seguridadinternacional tras finalizar la Guerra Fría.

Esta apuesta por la solución militar resulta cuanto menos contradictoria, si setiene en consideración que la tendencia global en las últimas décadas avanzabahacia la desmilitarización de los cuerpos policiales en todos los continentes.15 Sinduda, el otro factor parejo a sopesar junto con el auge del fenómeno delictivo esla imposibilidad de recurrir a unos estamentos policiales necesitados de una acu-ciante reforma.

En términos generales, es común el desprestigio de las instituciones policialesen comparación con la fuerza militar. Adolecen de credibilidad debido a sus altosniveles de ineficacia y corrupción, por lo que el sector enfrenta una crisis de pro-fundo calado ya que, de forma indirecta, el debate acerca del empleo de militaresen la lucha contra la criminalidad organizada también lo es, al mismo tiempo y deforma inseparable, sobre la reforma policial.

La institución policial debería ser un cuerpo profesional capaz de desarrollariniciativas de prevención, control e investigación criminal de forma eficaz y efi-ciente. Aspectos para los que ningún militar, en principio, recibe un mínimo deformación. Sin embargo, la realidad en no pocos países dista, y mucho, de estaimagen.16 Más bien al contrario, son percibidas por la ciudadanía como un ins-

—————15 Lilian Bobbea, «¿Juntos pero no revueltos? De la militarización policial al policiamiento

militar: Implicaciones para las políticas de seguridad ciudadana en el Caribe», en Nueva Sociedad191 (2004), pp. 90-102, Buenos Aires.

16 Uno de los aspectos que influyen en la baja efectividad de los cuadros policiales es la limita-da profesionalidad de los mismos. Para muchos cuerpos policiales, los requisitos de ingreso no sonexplícitos, sumado a que la capacitación que reciben los policías en según qué país es nimia. Supreparación y entrenamiento es escaso en el tiempo y paupérrima en los contenidos. En algunas delas instituciones solo se exige un mínimo nivel educacional para ingresar en sus filas y una estaturamínima. Ernesto López Portillo, «Educación y Entrenamiento Policial para la Democracia»,Project on Reforming the Administration of Justice in Mexico, Center for U.S.-Mexican Studies,


trumento de represión al servicio de determinados regímenes políticos o gruposde presión (oligarquías).

De forma sucinta, la reforma del sector policial debería pivotar en torno a dosejes fundamentales: la capacidad operativa (eficiencia y eficacia de la policía), y laresponsabilidad democrática (las respuestas de la policía al control político y a surespeto por los derechos civiles y humanos). Con ello se aumentarían los meca-nismos de fiscalización y control institucionales, no solo en términos de actuaciónen el marco de la ley, sino también respecto de la eficacia y eficiencia de las ini-ciativas desarrolladas.

Otro elemento clave que hay que tener en consideración es la desvinculaciónabsoluta de las policías de los militares. Esto erradicaría la subordinación doctri-nal y de mando de las policías respecto de las Fuerzas Armadas, que se traduceen estructuras policiales militarizadas (jerarquías, rangos, formación...), oficialesdel ejército al frente de las policías, o la subordinación de las instituciones a losMinisterios de Defensa en lugar de a los de Interior.

Solo con el avance de estas medidas mínimas, sumadas a una dotación de me-dios materiales y recursos tecnológicos, las instituciones policiales estarán encondiciones reales de proveer seguridad en el ámbito interno.

En suma, el proceso de adaptación policial requiere abordar la profesionaliza-ción y dignificación de la fuerza pública policial que, en última instancia, hagainnecesario el recurso a las Fuerzas Armadas para proveer a la sociedad de segu-ridad en lo cotidiano. Cuestión bien distinta es, como se analizará, poder contarcon su apoyo, si fuese pertinente, ante circunstancias extraordinarias de extremagravedad.

Desde la óptica de la criminología actual se priman las capacidades policialespara la reducción del delito. El control policial desempeña un papel central. Seconsidera que la policía es el instrumento adecuado para desarrollar iniciativas dedisuasión, prevención, represión y proactividad en la lucha contra el delito. Endefinitiva, se trata de apostar por los cuerpos de policía, en circunstancias denormalidad, para el mantenimiento del orden y la seguridad ciudadana.

A modo de conclusión, cabe recalcar que la capacidad para diferenciar cla-ramente los roles y funciones que mejor se adaptan a las características de lasFuerzas Armadas frente a aquellos desempeñados por la policía, opera un papelcrítico a la hora de garantizar el buen éxito de las políticas del sector. La inha-bilidad para hacer que esta distinción resulte suficientemente clara, así comopara definir las condiciones bajo las cuales estas fuerzas del Estado deben tra-

—————2003.


bajar juntas, ha conducido frecuentemente a los gobiernos al fracaso militar,policial y político.17

III. LAS FUERZAS ARMADAS COMO PROVEEDOR DE SEGURIDAD CIUDADANA:¿HACIA UNA MILITARIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS CRIMINALES?

Hablar de las Fuerzas Armadas de manera generalizada plantea una serie de difi-cultades metodológicas, que pueden dar lugar a presupuestos que no enmarcan,en modo alguno, al conjunto de los países estudiados. Cada Estado tiene sus di-námicas propias, las cuales han tenido variaciones autónomas a los largo de la his-toria. Abarcar cada uno de los países de forma pormenorizada es una tarea quedesborda los propósitos de este trabajo. Sin embargo, tomar algunos casos a mo-do de referente puede arrojar información de interés acerca de las particularida-des y la necesidad de reflexionar sobre este tema.

En un hipotético y deseable punto de partida, las líneas generales de las políti-cas de defensa han de estar orientadas a neutralizar y, llegado el caso, combatiramenazas externas. Excepcionalmente y de manera coyuntural, podrían contri-buir a resolver situaciones de emergencia interna y poner a disposición de las au-toridades políticas sus capacidades ante urgencias, catástrofes y crisis.

Las actuales políticas criminales más avanzadas y las que teóricamente aspirana implementar los Ejecutivos se alejan de la mera disuasión y la represión median-te el uso de la fuerza, para preocuparse por la prevención, la reducción del dañoy la gestión del riesgo. En lugar de perseguir, procesar y castigar a individuos, suobjetivo es reducir los eventos delictivos mediante la minimización de las oportu-nidades para delinquir, la intensificación de los controles situacionales y el dis-tanciamiento de las personas de las posibles situaciones criminógenas. Se concen-tran en prevenir la convergencia de actores que precipiten eventos delictivos.18

Todos estos son objetivos que no parecen encajar cómodamente con la eleccióndel instrumento castrense y la asunción del prisma militar para el desarrollo y eje-cución de dichas políticas criminales.

Dicho esto, decantarse por el instrumento armado no parece la opción ade-cuada, en función de los objetivos deseados, al menos en la esfera interna. Recu-—————

17 Paul Shemella, «The Spectrum of Roles and Missions of the Armed Forces», en Thomas C.Bruneau y Scott Tollefson (eds.), Who Guards the Guardians and How: Democratic Civil — MilitaryRelations, Austin, University of Texas Press, 2006, p. 124.

18 David Garland, La cultura del control. Crimen y orden social en la sociedad contemporánea,Barcelona, Gedisa, 2005, pp. 280-281.


rrir a los militares en el contexto de la seguridad ciudadana y obviar la reformapolicial supone adoptar una visión cortoplacista, motivada en última instanciapor la urgente necesidad política de satisfacer la provisión de seguridad al colec-tivo social (electorado). Primaría la posible obtención de réditos políticos y laspolíticas de escaparate sobre la cuestión estructural de fondo. Elección temeraria,si cabe, escogida sin sopesar los efectos derivados a medio y largo plazo en elconjunto del ordenamiento jurídico imperante (especialmente en sistemas demo-cráticos), y con respecto al control de la violencia por parte del Estado.

El decisor político sucumbe, en ocasiones, a una lógica perversa político-electoral obstinado en crear la impresión de eficacia frente a la criminalidad, sintener en consideración los riesgos que pueden ir aparejados: quejas por la viola-ción de derechos humanos; desgaste institucional generado por la expansión defunciones y que encierra el peligro de una hipertrofia funcional; sobrecarga pre-supuestaria por los costes sobrevenidos —cabe plantearse hasta qué punto losajustados presupuestos de defensa pueden soportar el incremento de cometidosque deben desempeñar las Fuerzas Armadas sin que suponga un detrimento desus capacidades—19 y que potencia el riesgo de corrupción e implicación de losmilitares en actividades ilícitas en calidad de actores.20

Además, no se puede obviar que, según qué país, los militares han conservadoespacios de autonomía e influencia política y social. En este sentido, las misionesasignadas a las Fuerzas Armadas son uno de los factores decisivos para favorecero restringir dichos espacios de poder. En no pocos países, aunque de forma másincisiva en el ámbito latinoamericano y de la Europa del Este, las Fuerzas Arma-das, en general, han intentado mantener —y en algunos casos aumentar muchas de

—————19 Jaime García Covarrubias, «Transformación de la Defensa: el caso de EE. UU. y su aplica-

ción en Latinoamérica», en Military Review (marzo-abril 2005).20 En cuanto a la pretendida mayor resistencia de las Fuerzas Armadas a la fuerza de la corrup-

ción, es difícil imaginar la existencia de una ética militar supuestamente superior capaz de resistir laenorme capacidad persuasiva que ostentan algunas organizaciones delictivas. Sirva de clamorosoejemplo el supuesto del «ex zar antidrogas» de México, el general de división José de Jesús Gutié-rrez Rebollo, responsable del Instituto Nacional Contra las Drogas, creado específicamente paraque los militares liderasen la lucha antidrogas, encarcelado por sus vínculos con organizaciones de-dicadas al tráfico de drogas ilegales. Y más recientemente, los ejemplos de «Los Zetas», igualmenteen México: organizaciones delictivas al servicio de los narcotraficantes, formadas por desertores delos Grupos Aeromóvil y Anfibio de Fuerzas Especiales del Ejército y de la Brigada de Fusileros Pa-racaidistas (ambas unidades de élite), entrenados en operaciones antidrogas y antiterroristas, mu-chos de ellos en EE. UU. Luis Astorga, Seguridad, traficantes y militares (El poder y la sombra), Mé-xico D.F., Tusquets, col. Tiempo de Memoria, 2007.


sus prerrogativas y roles ejercidos en el pasado en el contexto de regímenes dicta-toriales—, aprovechando la asunción de misiones de índole policial.21

Y todo ello, siendo conscientes de que, en puridad, tanto la delincuencia co-mún como la organizada, aun en sus máximas expresiones, no requieren necesa-riamente de una respuesta militar per se.

La solución militar no resuelve por sí sola el problema, aun cuando estén pre-sentes elementos de fuerza (violencia). La etiología criminal es de muy variadanaturaleza, interviniendo una pléyade de factores que hay que tener necesaria-mente en consideración (económicos, sociales, educativos, culturales...) y que es-capan al esfuerzo y capacidades bélicas. Pero esta afirmación no supone tampocominusvalorar sus aportaciones en los supuestos más drásticos, cuando las capaci-dades de las instituciones policiales encargadas en primer término de enfrentarlasson rebasadas. En estas situaciones, el ejército puede ser objeto de empleo res-tringido con un mandato acotado para el desempeño de sus misiones que, unavez finalizadas, terminan con el regreso de las fuerzas militares a los cuarteles (unejemplo reciente lo representa Brasil).22

Por todo ello, resulta crucial establecer una regulación concisa de la seguri-dad y la defensa y, por extensión, de las funciones de las Fuerzas Armadas y dela Policía, estableciendo taxativamente sus atribuciones, límites y los mecanis-mos de coordinación que deben regir en los supuestos de acciones conjuntas.Todo un elenco normativo que constriña cualquier atisbo de aspiración auto-nomista y que suprima de raíz cualquier tentación de controversia suscitada porla distribución competencial entre agencias o por la preeminencia y liderazgoen las operaciones.

En este sentido, España, a tenor del éxito cosechado, bien puede resultarejemplarizante. La coordinación en el ámbito de la lucha contra el narcotráfico,por citar un ejemplo paradigmático y muy común en prácticamente todos los paí-—————

21 Jorge Zaverucha, «Fragile Democracy and the Militarization of Public Safety in Brazil», enLatin American Perspectives 3 (2000), vol. 27.

22 Históricamente, la primera gran participación militar en la ciudad carioca de Río de Janeiro,auspiciada para enfrentar a las bandas criminales ubicadas en la localidad, tuvo lugar entre noviem-bre de 1994 y enero de 1995, y se denominó precisamente Operación Río. En esta ocasión, más decuatro batallones de infantería del ejército, reforzados con elementos de la infantería de marina, sedesplegaron para controlar los accesos a los barrios marginales (favelas), ejecutando incursiones ensu interior al objeto de incautarse de armamento y drogas….(autor)… . Más recientemente, en ene-ro de 2007 y en episodios posteriores recurrentes, el presidente Lula autorizó el envío de tropas fe-derales nuevamente a Río de Janeiro para ayudar al gobierno estatal a frenar la ola de violencia ur-bana desatada. Luiz Eduardo Soares, Rodrigo Pimentel y Andrés Batista, Tropa de élite, Barcelona,Los Libros del Lince, 2010.


ses que afrontan esta lacra, se ha articulado en torno a un sistema operativo deprobada eficiencia.

Dicho sistema pivota alrededor del Centro de Inteligencia Contra el CrimenOrganizado (CICO), creado a través del Real Decreto 991/2006, de 8 de sep-tiembre,23 al que se le atribuye, entre otras funciones, la de dictar o determinar,en los supuestos de intervención conjunta o concurrente, los criterios de coordi-nación y de actuación de las unidades operativas de las fuerzas y cuerpos de segu-ridad del Estado, y la de éstos con otros servicios intervinientes, en función desus competencias propias o de apoyo. A través de la constitución de una célula decoordinación en la que toman parte todos los cuerpos y fuerzas intervinientes,24

se coordinará de forma efectiva la totalidad del operativo, y este Centro, consti-tuido por especialistas provenientes de la rama policial (Cuerpo Nacional de Po-licía y Guardia Civil), será el que asuma la dirección del mismo.

Profundizando en el tema que nos ocupa, al que ya identificamos como un proce-so tendencial, contradictorio e imperfecto, corresponde hacer una aproximación a lavertiente exterior en la provisión de seguridad, máxime cuando reiteradamente ha-cemos mención a un mundo globalizado y a unas amenazas transnacionales.

En este sentido, cabe hablar de dos dinámicas de hibridación policial-militarparalelas y convergentes. Por una parte, las operaciones proyectadas sobre la ga-rantía de la seguridad interior de los Estados, que tienden a adoptar en ocasionesrasgos bélicos como ya ha sido objeto de análisis en los párrafos precedentes y,cuestión bien distinta, cuando dicha proyección de seguridad se realiza hacia unescenario exterior.

En esta segunda morfología de supuestos, a tenor de las propias característicasde las misiones que se van a abordar, la idea del recurso al empleo de contingen-tes militares parece acomodarse satisfactoriamente y apenas suscita discusión.

—————23 En España, la cooperación de las Fuerzas Armadas (Armada y Ejército del Aire) con las

fuerzas policiales se inicia en el año 1996, a raíz de la necesidad de contar con una serie de apoyoslogísticos para el desarrollo de operativos en la lucha contra el tráfico de drogas. Esta colaboraciónse ha ido paulatinamente perfeccionando y destacan importantes hitos como el Convenio de Cola-boración entre los Ministerios de Defensa e Interior en el ámbito de la lucha contra el tráfico ilícitode drogas (2001) y el posterior Acuerdo Interdepartamental entre los Ministerios de Defensa e In-terior destinado al mismo fin (2006), en el que se recogen diversas modalidades de colaboración.

24 A efectos del perfeccionamiento de la coordinación destacan los periódicos ejercicios de en-trenamiento (Ejercicios FAMEX), que permiten un mejor conocimiento e interoperabilidad entrelas fuerzas policiales, el servicio de vigilancia aduanera y las Fuerzas Armadas. No hay que olvidarque en la efectiva coordinación inter-agencias nacionales e internacionales reside, en gran medida,el éxito de la lucha contra cualquier manifestación delictiva trasnacional.


La tendencia más clara y extendida es la de contribuir a la pacificación y a laestabilidad, mediante la implementación de seguridad en el sentido más ampliode la palabra, en cualquier área del mundo. Las operaciones internacionales demantenimiento de la paz han puesto de manifiesto un nuevo concepto de opera-ciones multifuncionales. Este inédito campo de intervención militar —situacionesde crisis o de conflictos de baja intensidad— se caracterizan por ser básicamentede seguridad y humanitarias, con un fuerte contenido cuasi policial.25 Estamos,por tanto, ante algo que puede resultar paradójico: a las Fuerzas Armadas, prin-cipales garantes de la defensa en su concepción más estricta, les corresponde aho-ra desarrollar misiones humanitarias de defensa de los derechos humanos y liber-tades públicas, más allá de las fronteras nacionales, amparadas en el mandatolegítimo de organismos internacionales.26

Implicar a las Fuerzas Armadas en operaciones en el extranjero no presentaproblema alguno, bajo el paraguas de la ayuda humanitaria y enmarcadas en mi-siones de Naciones Unidas u otro organismo internacional. Además de paliar cri-sis humanitarias, es una fórmula indirecta de proveer seguridad en nuestro en-torno próximo en un mundo globalizado y frente a una criminalidad que no secircunscribe a ningún límite fronterizo.

Recapitulando: aunque en algunos casos se haya podido aludir, directa o indi-rectamente, a fundamentos como son los compromisos internos o externos con laseguridad, la justificación para el incremento de los roles de los ejércitos en la lu-cha contra la delincuencia organizada transnacional ha sido habitualmente vaga eimprecisa y cincelada sobre grandes conceptos etéreos como la seguridad nacio-

—————25 En 1993 la Unión Europea Occidental (UEO), hoy extinta en beneficio de la Unión Euro-

pea, puso en marcha la operación de embargo del Danubio con el objetivo de ayudar a Bulgaria,Rumania y Hungría a llevar a efecto las resoluciones 757, 787 y 870 de las Naciones Unidas, queprohibían la importación y tránsito de productos estratégicos hacia Serbia. El control del río exigíael envío de embarcaciones y personal adecuado para el desempeño de funciones aduaneras y poli-ciales, en las que participaron las Fuerzas Armadas europeas.

26 En febrero de 2010, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas observó «con preocu-pación las graves amenazas que el tráfico de drogas y la delincuencia organizada transnacional plan-tean en algunos casos para la seguridad internacional en diferentes regiones del mundo», e invitó alSecretario General «a que considere la posibilidad de incorporar esas amenazas como factor en lasestrategias de prevención y análisis de conflictos, y en la evaluación y la planificación integradas delas misiones» (Declaración de la Presidencia del Consejo de Seguridad, S/PRST/2010/4). En estamisma línea, el reciente informe de Naciones Unidas, The Globalization of Crime. A TransnationalOrganized Crime Threat Assessment (2010) United Nations Office on Drugs and Crime, UNDOC,Viena, ahonda más si cabe en la cuestión.


nal o la soberanía.27 La principal consecuencia de otorgar una primacía errada esel riesgo de militarizar la seguridad interior.28

A pesar de lo expuesto, la realidad imperante es tozuda y la intervención delas Fuerzas Armadas en la represión del crimen organizado ha ido en aumento enlos últimos años, especialmente relacionada con la lucha contra el narcotráfico yla inmigración ilegal; y de forma más contundente en los espacios geográficos deLatinoamérica, Oriente Medio y Asia Central, quizá impulsada por factores co-yunturales como la debilidad institucional compartida por muchos Ejecutivos dela zona y la proximidad de países productores de narcóticos (Colombia, Perú,México, Bolivia, Laos, Afganistán y Pakistán), o simplemente por cuestiones me-ramente circunstanciales de índole fronteriza (el Arco Mediterráneo y las fronte-ras entre México y Estados Unidos, y entre Rusia y China, principalmente).

IV. UN BREVE APUNTE SOBRE EL NARCOTRÁFICO

El hecho de hacer una breve mención a la actividad del tráfico ilícito de drogasobedece no solo a su importancia criminógena como manifestación delictiva or-

—————27 Louis Goodman ha proporcionado un instrumento de tres criterios para decidir, en caso

de duda, si una determinada misión puede ser llevada a cabo por los militares. A sensu contrario,los tres criterios que aconsejan el rechazo de una misión serían: si la implicación militar en ciertasáreas expulsa a otros agentes (policía) de la participación en la actividad en cuestión, si las Fuer-zas Armadas, con su implicación, obtienen privilegios que les llevan a actuar como un grupo depresión, defendiendo su interés institucional a expensas de otras entidades públicas o privadas, ysi los militares descuidan su objetivo esencial de defensa (en un sentido amplio de planificación,formación, estrategia...) cuando las amenazas estratégicas y las capacidades tecnológicas estén enproceso de cambio. Goodman, Louis W. (1996): «Military Roles. Past and Present», en LarryDiamond y Mark Plattner (eds.), Military Relations and Democracy, Baltimore, The John Hop-kins University Press.

28 Por proceso de militarización del aparato de seguridad en el combate a la criminalidad orga-nizada se debe entender como un proceso que incluye tres elementos entrelazados: primero, el in-cremento de militares (en activo o en retiro) en deberes y espacios que son de la competencia de ci-viles, particularmente en posiciones de mando y operativas, como lo es encontrar al frente de loscuerpos de policía a militares. Segundo, el incremento en la participación de los militares en las de-cisiones estratégicas en las políticas de seguridad pública y nacional, sin el acompañamiento debidode contrapartes civiles; y tercero, el crecimiento de recursos financieros y materiales a las distintasinstancias donde se congregan estos elementos castrenses. Lilian Bobbea, «¿Juntos pero no revuel-tos?: De la militarización policial a la policialización militar. Tendencias e implicaciones», en Políti-cas de Defensa: Desafíos externos y restricciones internas, Woodrow Wilson International Center forScholars, 2002, p. 30.


ganizada transnacional, sino a que es el fenómeno criminal que, por su propiaetiología, ha requerido y requiere a día de hoy de la implicación de las FuerzasArmadas con mayor profusión y donde dicha participación resulta menos contes-tada por los detractores de la involucración de los militares en la lucha contra ladelincuencia organizada.

Las últimas décadas han atestiguado un crecimiento exponencial por todo elmundo del poder de las organizaciones dedicadas al tráfico de drogas, tanto entérminos económicos como, subsiguientemente, en su capacidad de acceso al po-der político, fruto de la acción conjunta de la corrupción y el ejercicio de la vio-lencia. Hasta el punto de que las manifestaciones de narcotráfico más laceranteshan desembocado en la configuración de escenarios complejos de «insurgenciacriminal».29 Escenarios donde resulta difícil situar límites entre guerrilla, señoresde la guerra, insurgencia y el crimen organizado. Especialmente cuando se mate-rializan en situaciones críticas como los Estados criminalmente cautivos comocomo México, Belice, Colombia, Guinea Ecuatorial o Afganistán, por citar algu-nos ejemplos actuales, que representan el nocivo resultado que se puede esperarcuando se entremezclan el tráfico de drogas, la debilidad estatal30 y los conflictospolíticos.31 Sin duda, un contexto nefasto conformado por las alianzas entre polí-ticos, organizaciones delictivas y el aparato de seguridad estatal, responsable de lapersecución del delito y de la administración judicial.32

Con el ánimo de contrarrestar estas tendencias criminógenas expansivas, su-cesivas Administraciones norteamericanas desde la Presidencia de Reagan33 en—————

29 Luis Alberto Villamarín Pulido, Narcoterrorismo. La guerra del nuevo siglo, Madrid, Edicio-nes Nowtilus, 2005.

30 Oriol Casanovas, «Los Estados fracasados», en Caterina García y Ángel J. Rodrigo (eds.), LaSeguridad comprometida. Nuevos desafíos, amenazas y conflictos armados, Madrid, Tecnos-Universidad Pompeu Fabra, 2008, pp. 83-90.

31 John P. Sullivan y Adam Elkus, «Plazas for Profit: Mexico’s Criminal Insurgency», en SmallWars Journal (2009). Disponible en http://www.smallwarsjournal.com.

32 En muchos casos, militares, altos funcionarios, policías y agentes de inteligencia, ante la si-tuación caótica generalizada en un contexto de debilidad estatal, optan por adscribirse a la delin-cuencia organizada en aras de obtener beneficios o simplemente por supervivencia en un entornode carencias y miseria exacerbada. J. M. Waller y V. J. Yasmann, «Russia’s great criminal revolu-tion: the role of security services», en Journal of Contemporary Criminal Justice 11 (1995).

33 «El tráfico internacional de drogas amenaza la seguridad nacional de los Estados Unidos.»Estas palabras, con la firma de Ronald Reagan al calce, son la base de un documento oficial queconcluía solicitando al Departamento de Defensa y a la Fiscalía General del Estado «el desarrollo yla puesta en marcha de todas las modificaciones necesarias en estatutos, regulaciones, procedimien-tos y directrices aplicables al objeto de permitir que las Fuerzas Armadas de los Estados Unidosapoyen más activamente el esfuerzo antidrogas». Ronald Reagan, «Narcotics and National Security»,


la década de los ochenta, han auspiciado, promovido y sufragado el esfuerzobélico contra el tráfico de drogas bajo la rúbrica de la «guerra contra el narco-tráfico».34

Su papel ha sido relevante en la vinculación de las Fuerzas Armadas de mu-chos países afectados por el flagelo del narcotráfico, sobremanera en Latinoamé-rica, en tareas de orden interno,35 a través de la influencia ejercida mediante latransferencia de fondos36 y la facilitación de entrenamiento preferentemente alpersonal militar y, en menor medida, al policial.37

En sus inicios, esta iniciativa no fue bien recibida por el propio estamento mi-litar estadounidense. Como principales fundamentos de su rechazo aducían sunegativa a detraer cualquier tipo de recurso del esfuerzo bélico destinado a las ac-tividades propias de la defensa nacional para combatir una amenaza difusa queno podía definirse en términos militares. Argumentaban igualmente que acome-ter este tipo de tareas reprcutiría negativamente sobre la doctrina militar e, implí-citamente, su retórica traslucía un halo de cierta inquietud a aceptar el riesgo moral

—————National Security Decision, Directive n.º 221, 8 de abril 1986.

34 El primer despliegue de fuerzas militares estadounidenses tuvo lugar en el contexto de laoperación BAT en las Islas Bahamas (1982). Su objetivo era eliminar las bases aéreas de los trafican-tes de drogas en el país caribeño. Bruce Michael Bagley, «Myths of militarization: enlisting armedforces in the war on drugs», en P. H. Smith (comp.), Drug Policy in the Americas, Denver, West-view, 1992. Poco después se produciría el punto álgido y más discutido de la intervención militarnorteamericana en el contexto de la guerra contra las drogas. En diciembre de 1989, se materializa-ba la invasión de Panamá para cumplir con una petición de un juzgado de Miami que solicitaba lapresentación del acusado, Manuel Antonio Noriega, presidente del país centroamericano por undelito de tráfico de drogas. Frederick Kempe, Divorcing the dictator, Nueva York, G. P. Putnam’sSon, 1990.

35 «La política antidrogas de la Administración estadounidense fomenta la militarización de laguerra contra las drogas.» Washington Office on Latin America, Clear and Present Dangers: the U.S.Military and the War on Drugs in the Andes, Washington D.C., WOLA, 1991.

36 Sirva a modo de ejemplo la Iniciativa Mérida. Un paquete de ayuda destinado a la compra deequipamiento para el control de la criminalidad y que incluye principalmente a México, pero tambiéna Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y Belice. Esta iniciativa siguelos lineamientos del desarrollado Plan Colombia para consolidar la capacidad y dotar de infraes-tructuras a las instituciones dedicadas al combate contra el crimen organizado, con una manifiestapromoción del papel de las fuerzas armadas. Dicha iniciativa contempla la transferencia de 1,4 bi-llones de dólares en ayuda para mejorar la seguridad ciudadana en tres años. Andrew Selee, Over-view of the Merida Initiative, Woodrow Wilson Center, 2008, en http//:www.wilsoncenter.org/news/docs/Analysis.Merida%20Initiative%20May%208%202008.pdf.

37 David Álvarez y Michelle Isenhouer, «Transferencia y ayuda norteamericana hacia AméricaLatina: las prioridades que refleja el presupuesto», FLACSO, Newsletter n.º 2, mayo 2005.


de «perder» lo que los políticos bautizaron como una guerra, aunque los militaresno la considerasen como tal.

Posteriormente, esta negativa inicial se tornó en aceptación indiscutida, cuan-do desde algunos estamentos castrenses se vislumbró en la lucha contra el tráficode drogas una interesante oportunidad para el desarrollo de carreras profesiona-les, a la par que hacerse con el control de ingentes recursos económicos. Este es-quema se exportó igualmente a las instituciones militares de los países colabora-dores. Así, la incursión plena en el nuevo cometido satisfacía indirectamente lacobertura propicia para la consecución de objetivos institucionales como equipa-miento militar para conflictos no convencionales (guerra asimétrica), impedir unincremento de las funciones, capacidad y relevancia de la policía (operaciones es-peciales, grupos policiales selva...), y, si cabe, ampliar su influencia en la toma dedecisiones gubernamentales fortaleciendo su presencia en el escenario político.

Posteriormente, a modo de justificación que legitime la creciente implicaciónmilitar, se ha defendido que el uso legítimo de la fuerza militar no tiene por quérestringirse a los conflictos convencionales entre ejércitos contendientes. Su apli-cación, argumentan, debe tener lugar siempre y cuando el Estado se encuentreamenazado por una circunstancia de envergadura, como acontece con el tráficode drogas. Por otra parte, se aduce que los requerimientos de la guerra no con-vencional son muy similares a los que exigen las operaciones antidrogas. Por lotanto, la capacidad de las Fuerzas Armadas para enfrentarse a situaciones realesde guerra puede incrementarse mediante la participación en acciones prácticas dela lucha contra las drogas ilícitas.

En consecuencia, las fuerzas armadas disponen de los medios pertinentes paralocalizar y bombardear los laboratorios de procesamiento de droga, las planta-ciones y las pistas de aterrizaje clandestinas que se encuentran en espacios geo-gráficos de difícil acceso y detección, así como las capacidades para interceptarlos cargamentos de droga por tierra, mar y aire, para lo cual se emplean avionesde combate, fragatas y submarinos, así como cualquier otro medio bélico dispo-nible, desde los satélites hasta las capacidades en inteligencia.

Además, al abrigo del narcotráfico existen otras muchas funciones de natura-leza policial que progresivamente han sido asumidas por las Fuerzas Armadascomo otorgar seguridad perimetral en los centros penitenciarios; el resguardo defronteras porosas geográficamente complejas (ríos, selvas, desiertos, montañas...)para evitar el contrabando de todo tipo de bienes y personas (trata y tráfico ilegalde personas); la protección de infraestructuras críticas como las instalaciones pe-troleras (para evitar las sustracciones de crudo y sus derivados, especialmente lagasolina blanca que, como acontece en el caso ecuatoriano, es objeto de tráfico en


la vecina Colombia para hacer pasta de coca); la protección de espacios naturalespara la salvaguarda de las especies animales y vegetales, así como los recursos na-turales del tráfico ilícito; la vigilancia del mar territorial; y la detección aérea deactividades e infraestructuras criminales,38 entre las más comunes.

Cabe subrayar que no solo el continente americano tiende a alinearse, a excepciónde los países del Cono Sur, en la apuesta por el empleo de las Fuerzas Armadas en lalucha contra los narcóticos. Esta tendencia se ha reproducido por todo el orbe cotrascendencia inclusive a niveles regionales: la instauración de la Organización delTratado de Seguridad Colectiva (OTSC) de la Comunidad de Estados Independien-tes (CEI),39 la Organización para la Cooperación de Shanghai40 o la Asociación deNaciones del Sureste Asiático (ASEAN) ejemplifican estas iniciativas.

En conclusión, la puesta en práctica de la fuerza militar en operaciones contralas drogas durante las últimas décadas del pasado siglo y la primera del presenteha sido diversa y ha estado marcada en esencia por dos ejes: el nivel de desarrolloeconómico del país y la posición del mismo dentro del comercio internacional deestupefacientes. En los países productores, que por lo general cuentan con es-tructuras económicas endebles, la intervención de las Fuerzas Armadas se aplicaa la persecución de las organizaciones de traficantes o productores de droga, cuyacapacidad de acción, dados los escasos recursos del Estado, superan de maneraconsiderable las posibilidades de las diversas agencias de seguridad.41

—————38 Martha Peñaranda, «El Libro Blanco de la Defensa en Bolivia», en AA Inteligencia (junio

2005). Disponible en www.aainteligencia.cl/2005/Jun2005_ 5_MarthaPeñaranda.html.39 En febrero de 2009, Rusia consiguió que la OTSC aprobara la creación de una fuerza de reacción

rápida y la firma de acuerdos bilaterales habilitantes para la intervención (despliegue de fuerzas) contra eltráfico de drogas, entre otros cometidos. Además, desde 2004 viene realizando un ejercicio anual deno-minado «Frontera» aglutinando en el mismo a varios países de Asia Central. Aunque enfocados hacia lalucha antiterrorista, estos ejercicios han posibilitado indirectamente la mejora de las capacidades de con-trol fronterizo en relación con el narcotráfico, a pesar de su naturaleza eminentemente militar.

40 (Shangai Cooperation Organization, SCO) es otra estructura regional de interés. Fundada el14 de junio de 2001, está formada por China, Rusia y los Estados de Asia Central (Kazajistán,Kirguistán, Tayikistán y Uzbekistán), además de varios Estados en calidad de observadores: India,Irán, Mongolia y Pakistán. Esta organización se ha centrado en diversos asuntos de importancia entemas de seguridad, de entre los cuales despunta la lucha contra el narcotráfico transfronterizo.

41 La Operación Conjunta Michoacán. En el caso de México, tristemente en boga, la operaciónconjunta Michoacán fue puesta en marcha el 11 de diciembre de 2006 —apenas diez días despuésde la toma de posesión del presidente Calderón— con el despliegue de 1.500 agentes de la PolicíaFederal y 5.000 efectivos militares en el Estado de Michoacán. Las características de este modelooperacional pueden ser resumidas en función de tres elementos centrales: (1) el despliegue conjun-to de unidades del Ejército Mexicano y la Policía Federal; (2) la independencia con la que estasunidades federales actúan frente a las agencias de seguridad pública locales; (3) la búsqueda de un


Estas han sido las pautas que, con mayor o menor éxito, ha seguido la participa-ción militar en el Sudeste Asiático, Asia Central, Oriente Medio y América Latina.En cambio, en los países desarrollados en donde se concentra el consumo y, por lotanto, destino de los narcóticos, se han adoptado unas pautas bastante diferentes alhacer hincapié en el apoyo logístico relacionado con las tareas de control fronteri-zo. Sin olvidar que, en la actualidad, la práctica totalidad de las Fuerzas Armadasoccidentales prestan sus servicios, ya sea directa o indirectamente, en estas cuestio-nes, mediante el apoyo de la Fuerza Aérea y la Armada a la función policial.

V. UN LARGO CAMINO POR RECORRER

Dentro del ámbito de las relaciones internacionales, varias han sido las transfor-maciones sufridas en los procesos de mundialización. En particular, cabe desta-car la reconsideración del papel de los Estados, su permeabilidad territorial a tra-vés de sus fronteras y la difuminación de las barreras entre los ámbitos de políticaexterior e interior; circunstancias que han posibilitado el aumento del radio deacción de grupos no estatales que, cada vez en mayor medida, comienzan a repre-sentar un nocivo papel en los asuntos internacionales.42

La decisión de implicar directamente a las Fuerzas Armadas en la lucha contrala delincuencia organizada no es baladí, ni novedosa. Por ello, ha de reflexionarsecuidadosamente y no caer en políticas de escaparate electoralistas, dadas las con-secuencias de profundo calado que conlleva tal implicación del ejército. Su parti-cipación debe ser precedida, por tanto, de un profundo análisis sobre el fenóme-no criminal transnacional en su conjunto y su incidencia a nivel local y regional,para una evaluación seria de las ventajas e inconvenientes que supone la aplica-ción del poderío militar ante una creciente amenaza a la gobernabilidad democrá-tica de los Estados y para una valoración exhaustiva de las posibles políticas cri-minales a aplicar a la hora de frente a los importantes deterioros en términos deseguridad ciudadana que provoca la delincuencia organizada.

Como resultado, se han sentado las bases para que dentro de los planes y ob-jetivos estratégicos de las Fuerzas Armadas se introduzca, en mayor o menor me-—————control puntual sobre los puntos de acceso y las principales vías de comunicación de la provincia enla que el operativo tiene lugar. Óscar Becerra, «Fighthing Back: Mexico Declares War on DrugCartels», en Janes Intelligence Review (abril 2008). Accesible en: http://www.janes.com/.

42 Daniel Sansó-Rubert Pascual, “Globalización y Delincuencia: el Crimen Organizado Trans-nacional”, en Jordán, Javier; Pozo, Pilar; y Baqués, Josep (eds.) La seguridad más allá del Estado,Madrid, Plaza y Valdés, 2011, pp. 135-157.


dida, el combate a la delincuencia y el desarrollo e implementación de accionesdestinadas a la provisión de seguridad ciudadana,43 lo que a la postre supone unatransformación de profundo calado en la doctrina militar.

Cierto es que el calado de las transformaciones es variable. La implicación delas Fuerzas Armadas en el control y erradicación de las manifestaciones del fe-nómeno delictivo no se produce de forma unívoca en el ámbito internacional. Elgrado de asunción por parte de los militares de funciones policiales varía muchode un país a otro, de acuerdo con los diferentes marcos legales habilitantes y lapercepción de la gravedad de la situación de la seguridad dentro de sus fronterasy en su entorno regional inmediato.

De facto, pueden establecerse tres grandes corrientes de intervención consti-tucionalmente amparadas: desde aquellos países que abogan por una incorpora-ción plena y directa de las Fuerzas Armadas en la lucha contra la criminalidadorganizada, hasta los que contemplan esta posibilidad como ultima ratio en lossupuestos más extremos de declaración de excepción y sitio, pasando por unaposición intermedia en la que, a tenor de la voluntad política, aunque las funcio-nes de policía y de las Fuerzas Armadas estén claramente diferenciadas, la norma-tiva constitucional que regula los estados de excepción, sitio o calamidad públicase flexibiliza para amparar la inmersión militar en el ámbito criminal.44

Solo en países institucionalmente infradesarrollados no existe un sistema nor-mativo que diferencie claramente las funciones militares de las policiales, con locual se genera una superposición y una escasa diferenciación entre las tareas dedefensa nacional y aquellas relacionadas con la seguridad pública.

Lo que está aún por determinar es si efectivamente asistimos a un procesoirreversible de militarización de la seguridad pública, o si por el contrario es unaetapa puntual, fruto de la expansión y virulencia de una criminalidad organizadacada vez más perniciosa e inmune frente a la tradicional acción policial.

A tenor de lo expuesto, afirmar que este es un proceso generalizado e irre-versible es otorgarle una característica de la que efectivamente carece. Todoello sin obviar el hecho de que los resultados de la intervención militar en el en-frentamiento con la delincuencia organizada, en puridad, han sido poco anali-zados y cuantificados, por lo que resulta excesivamente prematuro afirmar con

—————43 Iduvina Hérnandez, «La reforma de la defensa de Guatemala» en Atlas comparativo de la de-

fensa en América Latina, Buenos Aires, RESDAL, 2008.44 José Julio Rodríguez Fernández y Daniel Sansó-Rubert Pascual, «El recurso constitucional a

las Fuerzas Armadas para el mantenimiento de la seguridad interior. El caso iberoamericano», enBoletín Mexicano de Derecho Comparado 128 (2010), mayo-agosto, pp. 737-760.


contundencia si la participación de las Fuerzas Armadas es una medida positiva ono en el combate a la criminalidad.

La forma en que los países emplearán sus Fuerzas Armadas en las décadas ve-nideras podrá experimentar variaciones en virtud de los cambios en la magnitudde las amenazas, la debilidad institucional y las decisiones políticas. Las experien-cias que paulatinamente se vayan acumulando, con sus éxitos y sus fracasos,obrará como un background referencial con autoridad empírica para orientar alos futuros decisores políticos y legisladores.45

Lo que a buen seguro ha quedado patente es que el concepto restrictivo deseguridad nacional ha quedado casi obsoleto, o al menos no responde a la nuevasituación emergente. Ningún país es invulnerable ante las redes transnacionalesde delincuencia organizada. Por tal razón, el fortalecimiento de la cooperacióninternacional articulada mediante una diversidad de instrumentos y organismos,desempeña un indubitado papel.

Esta realidad igualmente sugiere la necesidad de que las Fuerzas Armadas sesumerjan en un continuo ciclo de transformación y adaptación al medio cambian-te en el que han de desempeñar sus cometidos, para no caer en la obsolescencia ypoder responder adecuadamente a los nuevos desafíos.46

Sea como fuere, sin duda, guste o no, las Fuerzas Armadas están llamadas acobrar trascendencia en la lucha contra el crimen organizado transnacional, y enla medida de lo posible en este cometido es deseable su expresa supeditaciónoperativa a la dirección policial y su sujeción plena al control civil. Representanun abanico de retos y oportunidades nada desdeñable para la acción frente a lacriminalidad organizada.

—————45 Dicha colaboración se manifiesta con carácter recurrente. No obstante, esta actuación debe-

ría reunir los siguientes supuestos: ser excepcional; subsidiaria; subordinada a la autoridad policial;temporal y responsable. Roberto Cajina, «Nuevas misiones de la Fuerzas Armadas en seguridad in-terior en Centroamérica», en Isidro Sepúlveda (ed.), Seguridad Humana y nuevas políticas de Defen-sa en Iberoamérica, Madrid, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado (UNED), 2007.

46 José García Carneiro, «Seguridad interior y exterior. Misiones de las FF. AA. en AméricaLatina», en Isidro Sepúlveda (ed.), Seguridad Humana y nuevas políticas de Defensa en Iberoamérica,ed. cit., p. 355.

La reforma del sector de la justicia en Afganistán

ALICIA CEBADA ROMEROProfesora Titular de Derecho Internacional Público

y Relaciones Internacionales (Universidad Carlos III de Madrid)

1. LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO EN AFGANISTÁN: UN DESAFÍO COLECTIVO.EL PAPEL DE LA JUSTICIA Y LA CULTURA

La transformación del sistema de justicia puede ser uno de los desafíos más impor-tantes en relación con la reforma del sector de seguridad, sobre todo cuando se tratade reformas de primer grado en contextos de construcción de Estados. La dificultaddel desafío se puede apreciar perfectamente en Afganistán, donde la construcciónde un sistema de justicia adaptado a la realidad de aquel país exige no solo la im-plantación de instituciones de corte occidental, sino también el reconocimiento delas instituciones de justicia tradicional, en las que se deben impulsar también ciertastransformaciones que las pongan en línea con los parámetros relativos a la protec-ción y a la salvaguarda de los derechos humanos universales.

Lo que se está intentando en Afganistán, desde el derrocamiento del régimentalibán, no es solo construir un Estado a secas, sino un Estado democrático. Lasdificultades que conlleva afrontar este reto no son pequeñas.1 No se puede cons-truir un Estado democrático sin contar con la población local, cuya participacióndebe quedar garantizada. Al mismo tiempo, el caso afgano sirve para ilustrar que—————

1 Para un análisis actualizado del conflicto en Aganistán, véase el excelente estudio de J. M. Fa-ramiñán, J. Pardo de Santayana y José Gómez de Olea, El conflicto de Afganistán, Madrid, Institu-to de Estudios Internacionales y Europeos «Francisco de Vitoria» (Universidad Carlos III de Ma-drid), Escuela de Guerra del Ejército de Tierra y Ministerio de Defensa, Colección «Conflictosinternacionales contemporáneos» n.º 12, 2009, 224 pp.


tal empresa no se puede abordar si no es con el reconocimiento de que no solohay que garantizar y reconocer las preferencias locales, desde el respeto hacia lacultura local, sino que también hay que impulsar ciertas transformaciones socialesy culturales o de los usos y costumbres, que para ponerse en práctica requierendel pleno apoyo de la población local. De cualquier modo, las dos cosas —el re-conocimiento y la transformación— no se pueden lograr si no es desde una deci-dida concienciación transcultural.

Hace tan solo unos meses, después de las últimas elecciones presidenciales, latransformación de Afganistán en un Estado democrático parecía una misión im-posible (para algunos lo sigue siendo). Cuando, como en el caso de Afganistán, laconstrucción de un Estado democrático se debe producir en un contexto de pea-ce-building, las complicaciones se multiplican. En la actualidad, en el escenarioafgano encontramos gente sufriendo un conflicto bélico real. De hecho, se pro-dujo una escalada en el grado de violencia del conflicto a lo largo del 20092 y2010 no ha sido menos violento. En esta situación, el objetivo no es meramente elde estabilizar, sino el de pacificar el país.3

La violencia provoca o agudiza la pobreza, que es un problema acuciante enAfganistán. Según un informe reciente de la Oficina del Alto Comisionado deNaciones Unidas para los Derechos Humanos (OACDH), la pobreza es un pro-blema multidimensional y la dimensión relativa a los derechos humanos es parti-cularmente relevante en el caso afgano, donde ciertos grupos humanos sufrenuna discriminación clara y están particularmente afectados por la violencia.4—————

2 «The armed conflict intensified significantly in Afghanistan in 2009 with a corresponding risein civilian casualties, the destruction of property, loss of livelihood and the continuing erosion ofthe humanitarian space.» Report of the UN High Commissioner for Human Rights on the situation ofhuman rights in Afghanistan, enero 2010, A/HCR/13/62, p. 4.

3 Se debe resaltar que Afganistán tiene entre sus objetivos del milenio un noveno objetivo adi-cional: mejorar la seguridad. Los objetivos del milenio para Afganistán fueron anunciados en 2005 yel horizonte temporal es 2020, y no el general de 2015.

4 «Afghanistan is one of the poorest countries in the world, with worse development indicatorsthan in 2007. One in three Afghans lives in absolute poverty (approximately nine million people, 36per cent of the population) and cannot meet his or her basic needs. Furthermore, 37 per cent weresituated slightly above the poverty line. Thus, two out of three Afghans live an impoverished andundignified life, struggling daily to provide naan-o-chai (bread and tea) for their families.» Informede la Oficina del Alto Comisionado de N. U. para los derechos humanos, «The human rights di-mension of poverty in Afghanistan», marzo 2010, p. 2. Disponible en la página web de la Misión deNaciones Unidas en Afganistán (UNAMA): http://unama.unmissions.org/Portals/UNAMA/human%20rights/Poverty%20Report%2030%20March%202010_English.pdf (cuando no se especifiqueotra cosa, se debe entender que la fecha de la última visita a las páginas web es el 1 de diciembre de2010).

LA REFORMA DEL SECTOR DE LA JUSTICIA EN AFGANISTÁN 241

La discriminación contra las mujeres es presentada como un rasgo cultural enalgunas comunidades, lo que nos lleva directamente a la cuestión de la relaciónentre identidad cultural y respeto de los derechos humanos. Si se consideran lasprácticas discriminatorias —al menos aquellas más graves que pueden ser lesivaspara la dignidad del ser humano— como expresiones de una determinada identi-dad cultural, estamos contribuyendo a la degradación del concepto de cultura. Esinteresante destacar que en el Informe de la OACDH encontramos la palabra«cultura» vinculada a este tipo de prácticas, mientras que la Comisión indepen-diente afgana para los derechos humanos (CIADH) lo que hace en sus informeses denunciar que las «Harmful traditional practices are the main cause of discri-mination and violence against women. [...] The Commission mobilises all its re-sources to counter these negative customary practices in a safe and sustainablemanner».5

Pobreza extrema, violaciones de derechos humanos y conflicto violento: tresfactores que explican la situación en la que está sumido el país. Por si fuera poco,encontramos un puzzle multi-étnico cuyas piezas es complicado encajar por laexistencia de algunos conflictos abiertos entre las diferentes comunidades, comopor ejemplo, los choques entre hazaras (minoría shia) y los kuchi (grupo nómadapashtun).6 Más allá de casos concretos, en general se puede decir que hay unahistoria de desconfianza entre las distintas comunidades étnicas.7 La Constitu-ción afgana reconoce la existencia de estas comunidades y garantiza que sus len-guas y culturas serán plenamente respetadas. No obstante, es legítimo preguntar-se si es suficiente que el Estado garantice la protección de las minorías y de losgrupos vulnerables o si se debería hacer hincapié, sobre todo, en la necesidad dedesarrollar completamente y de manera efectiva el concepto de «ciudadanía» so-

—————5 CIADH, Informe anual, 1 de enero a 31 de diciembre de 2009, p. 44. Disponible en:

http://www.aihrc.org.af/english/Eng_pages/Reports_eng/Annual_Rep/2009/Final%20AIHRC%20Annual%20Report%202009.pdf; OHCHR Informe: «The human rights dimension of poverty inAfghanistan», marzo 2010, p. v: «cultural norms exacerbate discriminatory practices particularly inrelation to women».

6 Conflicto de Behsud: una disputa relacionada con el acceso a tierras de pastoreo.7 Ali Wardak, no obstante, considera que aunque se pueden identificar específicas disputas in-

terétnicas, se trata de episodios aislados. Piensa que «it is important to mention that the recent cy-cle of civil war in Afghanistan was hardly an ethnic conflict [...]. It was essentially a war betweendifferent warlords (supported by external powers) who used ethnicity as a vehicle for reaching posi-tions of power». Ali Wardak, «Formal and informal approaches to conflict prevention and resolu-tion in the Middle East», en Albrecht, Simon, Rezaei, Rohne y Kiza (eds.), Conflicts and conflictresolution in Middle Eastern Societies — Between tradition and modernity, Berlín, Duncker &Humblot, Max Planck Institute für ausländisches und international Strafrecht, 2006, p. 355.


bre la base del principio de igualdad.8 Hablando de desarrollo democrático nopodemos perder de vista que la ciudadanía es una categoría democrática funda-mental.9 Algunos autores creen que ya, de hecho, la idea de ciudadanía se ha re-forzado en cierto modo, debilitando la afiliación tribal y étnica, pero en todo casoesto ha ocurrido únicamente en los núcleos urbanos.10

Y para completar la foto de la situación afgana, no podemos olvidar mencio-nar otros elementos como la corrupción salvaje, el cultivo ilícito de estupefacien-tes, el tráfico de drogas, el creciente consumo de estas sustancias, etc. Las cifrasrecogidas en el Informe sobre la dimensión humana de la pobreza en Afganistán,de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH), sonciertamente descorazonadoras. La pobreza no ha remitido desde la Conferenciade Bonn en 2001. Afganistán es, en la actualidad, uno de los países más pobresdel mundo, y la situación de mujeres, niños11 y discapacitados es especialmentedifícil. Así, por ejemplo, podemos consignar que el país tiene el segundo mayoríndice de mortalidad asociada a la maternidad en el mundo;12 o que solamente unpequeño porcentaje de la población (23%) tiene garantizado el acceso al suminis-tro de agua potable. En estas circunstancias, el empleo, la disponibilidad de aguapotable, y la salud son las prioridades para la población, seguidos de la preocu-pación por el alimento y la educación.13

Parece que para afrontar todos estos problemas, Afganistán necesita la asis-tencia de la comunidad internacional, pero para organizar la ayuda de manera

—————8 Bassma Kodmani, «Introduction», en «Why Europe should engage with political Islam», Pa-

pers for Barcelona, enero 2010, p. 9. Disponible en: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/10papers_05-Europe_and_political_Islam.pdf, p. 9.

9 Sheldon S. Wolin, «Democracy, difference and recognition», en Political Theory 3 (1993),vol. 21, pp. 464-483, en p. 465.

10 Ali Wardak, «Formal and informal approaches to conflict prevention and resolution in theMiddle East...», ed. cit., p. 348.

11 Con la tercera tasa de mortalidad infantil más alta del mundo. OHCHR Informe: «The hu-man rights dimension of poverty in Afghanistan», marzo 2010, p. 3.

12 Ibíd., p. 2. Es la causa más frecuente de muerte en el país. Según algunos informes casi un90% de estas muertes serían evitables: Samera Ayyubi, «Conflict resolution in Afghanistan and therole of women in formal and informal justice», en Albrecht, Simon, Rezaei, Rohne y Kiza (eds.),Conflicts and conflict resolution in Middle Eastern Societies — Between tradition and modernity, ed.cit., p. 373.

13 Afghanistan Independent Human Rights Commission. Report on the situation of Economicand Social Rights in Afghanistan — IV, 1388, 2009. Disponible en: http://www.aihrc.org.af/ En-glish/Eng_pages/Reports_eng/Economic_S/4/Economic%20&%20Social_Rights%20Report_English4.pdf, p. 88.


efectiva hay que determinar qué clase de asistencia, de quién y cómo debería serorganizada y facilitada.14

En la actualidad numerosos actores internacionales están involucrados de unmodo u otro en la construcción y consolidación de un Estado afgano democráti-co. Además de Estados Unidos (Operación Libertad Duradera), en Afganistánencontramos la presencia de Naciones Unidas (UNAMA), la OTAN (ISAF) y laUnión Europea que ha desplegado una misión policial.

Estamos en un momento en que nadie piensa seriamente que la solución a losproblemas afganos vendrá de la mano de una estrategia puramente militar, puesestá más claro que nunca que el futuro de este país no depende tan solo de la de-rrota de los talibanes. De hecho, ha quedado demostrado y asumido que los pla-nes aliados iniciales, basados en una lógica predominantemente militar, han falla-do.15 El hasta hace unos meses comandante en jefe de la operaciónnorteamericana y de ISAF, el general McChrystal, presentó a mediados de 2009una nueva estrategia que se centraba en la protección de los civiles. Este cambiose realizaba sobre la base de un reconocimiento de que la actuación de las tropasinternacionales no había originado ningún progreso sino que, por el contrario sehabía podido constatar un empeoramiento de la situación en el país.16

Así pues, el general McChrystal dejaba de contemplar la lucha contra los tali-banes como el objetivo principal prácticamente único, para poner el foco tam-bién en la protección del pueblo afgano. Conviene destacar que la destitución delgeneral, el día 23 de junio, no fue acompañada de un cambio de estrategia. En es-te nuevo marco estratégico, la sensibilidad transcultural brilla con luz propia, ad-quiere mayor relevancia si cabe. En mi opinión, este cambio estratégico va másallá de la mera retórica hearts-and-minds, criticada con cierta dureza desde la Ofi-cina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los derechos humanos. Yencontramos ya ejemplos concretos de desarrollos que se pueden considerar ex-presiones de la sensibilidad transcultural. Así, los llamados Human TerrainTeams (HTT) han sido ya desplegados en Afganistán. Se trata de equipos de an-

—————14 La necesidad de contar con la ayuda de la comunidad internacional es reconocida por: Ha-

meed Attaei, «Formal and Informal Justice in Afghanistan», en Albrecht, Simon, Rezaei, Rohne yKiza (eds.), Conflicts and conflict resolution in Middle Eastern Societies — Between tradition andmodernity, ed. cit., p. 387.

15 «The 2009 civilian death toll is the highest since fall of the taliban regime in 2001»UNHCHR Report, A/hrc/13/62, cit. supra, p. 5.

16 Luis Peral, «Afghanistan: time to curb the law of inertia», ISSAnalysis, diciembre 2009, disponi-ble en: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Afghanistan-time_to_curb_the_law_of_inertia.pdf.


tropólogos empotrados en las unidades militares.17 Habría que decir que losHTT han provocado las airadas críticas de importantes asociaciones de antropó-logos en los EE. UU., las cuales consideran básicamente que esta cooperación en-tre antropólogos y militares sobre el terreno no solo es extremadamente peligro-sa, pues pone las vidas de los especialistas en juego, sino que es también contrariaal código ético.

La OACDH subraya en su informe que con en este tipo de enfoque estratégi-co, existe el riesgo de que los objetivos humanitarios y de desarrollo acaben sien-do subordinados a los militares.18 No voy a entrar aquí en este debate, por razo-nes de tiempo y espacio; pero sí me gustaría recalcar que, en mi opinión, lasensibilidad transcultural es, en general, un elemento importante que nos ayuda aenfocar correctamente tareas y desafíos como los que la situación en Afganistánplantea. Aunque su utilización por parte de los militares puede despertar ciertosrecelos, se debe también tener en cuenta que mediante el desarrollo de conceptosde este tipo los militares también están asumiendo el enfoque centrado en el re-conocimiento de la local ownership, que parece ser el más adecuado en este tipode escenarios.

Quiero poner énfasis en que la experiencia en Afganistán demuestra que in-cluso para los militares la comunicación con la población local resulta crucial. Sino queremos practicar una especie de «despotismo humanitario» cuando trata-mos de contribuir a la construcción de Estados democráticos, tenemos que cola-borar con los locales, pero respetando la idea de «apropiación» (local ownership),es decir, garantizando su participación. No basta con «construir Estados demo-cráticos», sino que hay que hacerlo «democráticamente». Esto se aplica en una delas áreas fundamentales cuando de construcción democrática de Estados se trata:la reforma del sector de la seguridad y de la justicia.

Cuando la implantación de la democracia exige la puesta en marcha de proce-sos de transformación social, las complicaciones para combinar integración-reconocimiento-participación, con impulso de la transformación, son grandes. Miintención aquí es la de reflexionar sobre cómo es posible contribuir de la mejormanera a la construcción de un Estado democrático, incluyendo el desarrollo delEstado de derecho, en un contexto como el que tenemos en Afganistán y queacabo de describir en líneas generales. Si nos quedamos en el plano formal, el

—————17 F. Rocha y J. Otero, «El factor cultural: una nueva estrategia impulsada por EE. UU. en Af-

ganistán», en ARI 22 (2010), Real Instituto Elcano.18 Informe Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos,

«The human rights dimension of poverty in Afghanistan», marzo 2010, p. 17.


concepto de democracia se nos queda corto para resolver los graves problemas alos que se enfrenta el país, por lo que el concepto de democracia tiene que ir in-disolublemente conectado a otros elementos esenciales que lo llenan de conteni-do sustantivo: paz, Estado de derecho y derechos humanos. En concreto yo mecentraré en un aspecto de uno de estos elementos: la justicia dentro del ámbito delos desarrollos del Estado de derecho.

Lo que ocurre en la actualidad en las zonas que han sido liberadas del yugotalibán es que la justicia aparece como una demanda clara por parte de la pobla-ción local. En muchos casos no existen instituciones estatales que puedan dar sa-tisfacción a esta demanda, o cuando existen pueden no estar en condiciones deofrecer un grado de justicia aceptable. En estas circunstancias, no es sorprenden-te que las personas sigan recurriendo a las instituciones de justicia tradicional.Voy a presentar aquí cuál es el papel de la justicia tradicional y cuál debería ser elque se le reconociera en el futuro dentro del sistema de justicia afgano, ahora to-davía en construcción como el resto del Estado. Quiero llamar la atención yadesde este momento sobre lo sorprendente que resulta que en la Constitución af-gana no haya ni el más mínimo reconocimiento de la existencia de institucionesde justicia tradicional, cuya importancia práctica en Afganistán, como se verá, noes en absoluto menor.

Además, quizás convenga también destacar que cuando hablamos de justiciano solo estamos hacienda referencia a la demanda de las víctimas de crímenes yabusos, sino que también está estrechamente conectada con la estabilización delpaís. El propio general McChrystal tuvo oportunidad de reconocer que mejorarel acceso a la justicia es un «key ingredient in the overall effort to defeat insur-gency».19

—————19 Discurso pronunciado con ocasión de la apertura de un seminario organizado por United States

Institute of Peace, en Kabul: http://www.usip.org/in-the-field/usip-traditional-justice-workshop-general-mcchrystal-isaf-in-Afghanistan.

Se puede ver más sobre las relaciones entre justicia tradicional y estabilidad en Afganistán en:John Dempsey y Noah Cobarn, «Traditional dispute resolution and stability in Afghanistan», Uni-ted States Institute of Peace, Peacebrief 10, febrero 2010. Disponible en: http://www.usip.org/files/resour-ces/PB%2010%20Traditional%20Dispute%20Resolution%20and%20Stability%20in%20Afghanistan.pdf.


2. EL SECTOR DE LA JUSTICIA EN AFGANISTÁN

La Constitución de 200420 en su artículo primero define Afganistán como unarepública islámica independiente, unitaria e indivisible.

A los principios y preceptos del islam, religión oficial del Estado de acuerdocon el artículo 2 de la Constitución, se les reconoce un lugar prominente en elordenamiento jurídico afgano puesto que el artículo 3 de la Constitución garanti-za que no pueden ser contravenidos por la ley.21

En lo que atañe a la justicia, el capítulo 7 de la Constitución establece que lasinstituciones de justicia formales son el Tribunal supremo, los tribunales de ape-lación y los tribunales de primera instancia (primary courts).22

Los jueces están llamados a aplicar la Constitución y las leyes, pero cuando nohay disposiciones ni legales ni constitucionales aplicables están autorizados a re-currir a la jurisprudencia Hanafi con el objetivo de hacer justicia dentro del res-peto a los límites marcados por la Constitución (Constitución, artículo 130). Encasos relativos a cuestiones que afectan al estatus personal de la población shia,los jueces pueden aplicar la jurisprudencia shia, de acuerdo con las condicionesprevistas en las leyes (Constitution, artículo 131). Se aprecia una diferencia entreel reconocimiento de la corriente jurisprudencial Hanafi y el de la corriente shia,pues en el primer caso se habla del sometimiento al marco constitucional, mien-tras que en el segundo se hace referencia al marco legal.

En cualquier caso, todas estas disposiciones demuestran que el islam es uncomponente fundamental del bloque constitucional y que cumple un papel muyrelevante en el área de la justicia.

Además del sistema formal de justicia establecido en la Constitución, en Afga-nistán es posible encontrar instituciones de justicia tradicional, consejos locales(jirgas y shuras) donde los más ancianos y personas influyentes se reúnen y re-suelven los casos/disputas mediante la aplicación de las tradiciones y costumbres.23

—————20 La versión en inglés del texto de la Constitución se puede encontrar en la página web del

gobierno afgano: http://www.president.gov.af/sroot_eng.aspx?id=68.21 Constitución afgana, capítulo 1: http://www.president.gov.af/Contents/68/Documents/199/

ChapterOneConstitutionState.html.22 http://www.president.gov.af/Contents/68/Documents/218/ChapterSevenTheJudiciary.html.23 En los años cincuenta y sesenta, el Derecho positivo se convirtió en el punto de referencia

básico, prevaleciendo sobre la sharia. Egipto y Francia eran los modelos en cuanto a codificación.No obstante, la justicia formal era percibida como elitista, lenta y corrupta, mientras que la justiciatradicional era vista como rápida, eficiente y legítima. Bajo la ocupación soviética hubo intentos deaplicar el sistema jurídico marxista y después los mujahedines reintrodujeron la sharia, que fue re-


Sin embargo, como ya he tenido ocasión de subrayar, la Constitución no haceninguna referencia a estas instituciones.

Y por supuesto, no se puede hablar de justicia, formal o tradicional, sin men-cionar los derechos humanos, recogidos también en la Constitución. Hay en Af-ganistán una Comisión afgana independiente de derechos humanos a la que ya hetenido ocasión de referirme, ante la que cualquier particular puede presentar unaqueja relativa a una violación de los derechos humanos. El sometimiento del or-denamiento jurídico afgano al derecho internacional de los derechos humanos es-tá formalmente reconocido en el artículo 7 de la Constitución, con el siguientetenor: «The state shall abide by the UN charter, international treaties, internatio-nal conventions Afghanistan has signed, and the Universal Declaration of HumanRights».24 Y se debe subrayar que el Estado ha ratificado la Convención de Na-ciones Unidas para la eliminación de todas las formas de discriminación contralas mujeres, sin ninguna reserva.

2.a. Justicia tradicional

La justicia se ha administrado a través de instituciones tradicionales (jirga, mara-ka y shura) durante siglos en Afganistán.25 Estas instituciones se han demostradoa lo largo de los años como económicamente eficientes, rápidas y eficaces para re-solver conflictos locales y tribales. Los miembros de estos consejos no reciben di-nero como retribución por su participación, sino que el nombramiento comomiembro es visto como un honor que se considera retribución suficiente. Paracorresponder a dicho honor, los miembros de las jirgas tratarán de trabajar enbeneficio del grupo.

En las comunidades locales, es muy normal que los conflictos familiares per-manezcan y se resuelvan en el seno de la unidad familiar (en casos de violencia

—————forzada en su interpretación más extremista por los talibán. Las instituciones de justicia tradicionalsobrevivieron a todos estos cambios.

24 La Comisión afgana independiente de derechos humanos ha publicado la lista de los trata-dos internacionales sobre derechos humanos ratificados por Afganistán: http://www.aihrc.org.af/English/Eng_pages/X_pages/conventions_af_z_party.html.

25 Para obtener más información sobre la estructura y la tipología de jirgas, véase: Ali Wardak,«Formal and informal approaches to conflict prevention and resolution in the Middle...», ed. cit.,pp. 356 y ss. Tal y como el autor pone de relieve se debe diferenciar entre jirgas nacionales, regio-nales y locales. Los conflictos de los que estamos hablando normalmente se resuelven en las jirgaslocales, que son el mecanismo de resolución de diputas más utilizado (ibíd., p. 360).


doméstica o de divorcio, por ejemplo).26 Los conflictos familiares que no se pue-den resolver en la propia familia u otros litigios locales o inter-tribales son some-tidos a las jirgas. Las partes tienen que consentir voluntariamente a que la disputase someta a este tipo de institución (aunque hay presión familiar y de la comuni-dad para que así se haga) y deben también comprometerse a aceptar la decisiónadoptada por la jirga. De este modo, la decisión final adoptada adquiere obliga-toriedad moral y social.

La importancia de la justicia tradicional en Afganistán se puede cuantificar.En este país, el 80% de las disputas se resuelven por la justicia tradicional y, enconsecuencia, tan solo el 20% se solucionan en el marco del sistema de justiciaformal.27

Al igual que ocurre en otros sistemas de justicia tradicional, incluso de otrasáreas como los de justicia indígena (o comunitaria) en Latinoamérica, el objetivoes la reintegración del delincuente a la comunidad. En esta línea, se promueve elperdón (nanawate: ceremonia de perdón; rogha: reconciliación).

Como se ha mencionado ya, la justicia tradicional tiene ventajas (eficiencia,menos corrupción que la justicia formal, reconocimiento y autoridad), pero tam-bién está aquejada de ciertos problemas, no menores.28 Algunas prácticas son in-consistentes con el derecho positivo así como con las obligaciones asumidas porel Estado en materia de derechos humanos. Se ha constatado que en algunas co-munidades puede ocurrir que la Jirga recomiende la venganza directa (badal). Al-gunos castigos son también incompatibles con la obligación de respetar los dere-chos humanos. Por ejemplo, cuando la solución del conflicto pasa por entregaren matrimonio a una mujer de la comunidad del perpetrador a la familia de lavíctima (intercambio o comercio de mujeres, baad).29 Puede ocurrir también queen ciertas zonas, los señores de la guerra consigan influir en la actividad de las jir-—————

26 Samera Ayyubi, «Conflict resolution in Afghanistan and the role of women in formal and in-formal justice», ed. cit., p. 377.

27 Fuente: Afghanistan Human Development 2007, «Bridging modernity and tradition, Rule oflaw and the search for justice», UNPD, Center for policy and human development, p. 9. Los auto-res de este informe recomiendan un sistema de justicia híbrido, donde se combinen las formas tra-dicionales y formales de justicia.

28 Samera Ayyubi, «Conflict resolution in Afghanistan and the role of women in formal and in-formal justice», ed. cit., p. 375.

29 Afghanistan Human Development, p. 9: se constata que el baad no se aplica o se aplica ra-ramente. Las resoluciones normalmente prescriben reconciliación y compensación. Para obtenermás información sobre estos conceptos, véase Barfield, Nojumi, Thier, «The clash of two goods.State and non-State dispute resolution in Afghanistan», United States Institute of Peace (USIP), p.7. Todos ellos son elementos del pashtunwali, un sistema de normas consuetudinarias.


gas.30 Estos defectos parecen inspirar las siguientes palabras de Hameed Attaei:«We cannot always say that solving disputes through the informal system is asuccessful method among tribes. In many cases, it has prolongued conflicts and,moreover, the rights of individuals, especially women, are often violated throughthis mechanism».31

Otro problema deriva de la escasa y deficiente participación de la mujer en lajusticia tradicional. No integran las instituciones tradicionales y, en muchos casos,solo pueden acudir a ellas mediante la intermediación de un familiar varón. Noobstante, este no es un problema exclusivo de la justicia tradicional. Existe tam-bién en la justicia formal y mucho más allá del área de la justicia. No hay mujeresjueces ni en el Tribunal Supremo, ni en otros tribunales superiores. En la actuali-dad, se estima que hay solo en torno a 70 mujeres jueces, la mayoría de las cualesestán trabajando en Kabul.32 Buena parte de las reticencias de los jueces varonespara aceptar a mujeres jueces en los tribunales superiores provienen de la idea deque estas no están suficientemente formadas en cuestiones religiosas. Por tanto, lainclusión de la mujer en las instituciones de justicia —tradicionales y formales—así como la mejora de su acceso a estas instituciones son todavía asignaturas pen-dientes.33

—————30 Ali Wardak, «Building a post-war justice system in Afghanistan», en Journal of Crime, Law

and Social Change, vol. 41, 2004, p. 11.31 Hameed Attaei, «Formal and Informal Justice in Afganistan», ed. cit., p. 384.32 De entre más de 1.000 jueces: Samera Ayyubi, «Conflict resolution in Afghanistan and the

role of women in formal and informal justice», ed. cit., p. 377.33 En referencia a la interpretación shia de la sharia en Afganistán, Hassan Rezaei recoge, con

referencia a la situación de discriminación legal de la mujer en Irán, las reflexiones del filosófo shiaMuhammad Hossein Tabatabaei, en las que trata de racionalizar y justificar esa discriminación: «awoman has an emotional life while a man’s life is a rational one, therefore a woman is deprived ofan appointment as judge and political leadership and of direct participation in Jihad, because thesethree categories are categories that should be based on rationality, not emotion... In principle, thenature of woman does not allow improvement and progress in such matters that need rationality».M. H. Tabatabaei, Almiza, vol. 4, Beirut, 1973, p. 343, citado por: Hassan Rezaei, «Searching forthe origins of Gender violence», en Albrecht, Simon, Rezaei, Rohne y Kiza (eds.), Conflicts and con-flict resolution in Middle Eastern Societies..., ed. cit., p. 341.


2.b. Justicia Formal

El Tribunal Supremo es el órgano judicial superior (Stera Mahkama).34 Sus nuevemiembros son nombrados por el presidente con el consentimiento de la Cámarabaja del parlamento afgano (Wolesi Jirga). Además encontramos tribunales deapelación y tribunales inferiors (primary courts).35 Como se ha destacado ya, losjueces pueden aplicar la ley Islámica, además del derecho positivo.

Se ha apuntado ya que el ciudadano afgano percibe que la justicia formal eslenta, cara y corrupta.36 Los jueces no tienen una preparación adecuada para ad-ministrar justicia. Solo la mitad de los jueces en ejercicio cumplen una de las másimportantes condiciones establecidas para acceder al cargo: estar en posesión deun título universitario en Derecho o en sharia.37

Desde la perspectiva de la protección de los derechos humanos y de la igual-dad de género, la integración de mujeres jueces en el sistema formal de justiciadebería mejorarse.38 Como ya se ha dicho, también se debe mejorar el acceso dela mujer a la justicia. La vulnerabilidad de las mujeres es muy evidente tambiénen el marco de la justicia formal.39 Es posible encontrar mujeres condenadas a

—————34 Se puede ver las normas que regulan el funcionamiento del Tribunal Supremo en:

http://www.supremecourt.gov.af/PDFiles/Law%20on%20Organization%20and%20Jurisdiction%20of%20Courts%20of%20the%20Judiciary,%20English.pdf.

35 Se han creado también tribunales especiales para resolver casos relacionados con seguridadnacional, propiedad y narcotráfico.

36 Los Tribunales se perciben por la población afgana como las instituciones más corruptas.Afghanistan Human Development Report 2007, op. cit., p. 8. Véase también: Barfield, Nojumi yThier, «The clash of two goods. State and non-State dispute resolution in Afghanistan», USIP, p. 3.Además, como manifiesta Ali Wardak, aunque en general el desarrollo de las instituciones estatalesha reforzado lo que se podría denominar como «identidad afgana», lo cierto es que esto no se pue-de decir de las instituciones judiciales: «Thus, people in rural areas either mainly relied on theirtraditional institutions and processes of dispute settlement, or used them alongside state institu-tions». Ali Wardak, «Formal and informal approaches to conflict prevention and resolution in theMiddle…», ed. cit., p. 348. Samera Ayyubi, «Conflict resolution in Afghanistan and the role ofwomen in formal and informal justice», en Albrecht, Simon, Rezaei, Rohne y Kiza (eds.), Conflictsand conflict resolution in Middle Eastern Societies..., ed. cit., p. 375, declara que: «The formal justicesystem of Afghanistan is a hugely devastated institution».

37 Ibíd., p. 9.38 Algunos autores creen que es posible transformar la sharia hacienda una interpretación cen-

trada en el concepto de «dignidad humana». Véase, por ejemplo: Hassan Rezaei, «Searching for theorigins of Gender violence...», ed. cit., p. 345.

39 «The high illiteracy rate among the population are other major factors that prevent people,particularly women, from using formal courts. The majority of Afghan people are unable to com-


diez años de prisión por adulterio. El altísimo grado de analfabetismo, más acen-tuado en el caso de las mujeres, también dificulta sobremanera su acceso a la jus-ticia.

2.c. Religión y justicia

Una aplastante mayoría de la población afgana profesa el islam (80% sunnis y20% shias). Y tal como hemos visto, la ley Islámica (sharia) forma parte del or-denamiento jurídico de Afganistán. Y la religión también está presente en el sis-tema de justicia. Muchos jueces han sido líderes religiosos. Para hacerse una ideade la importancia de la religión, basta quizás analizar el juramento de los juecesen la toma de posesión de su cargo:

I swear by the name of the Almighty Allah that I perform my duty with full trust anddignity and impartiality, respect and implement provision of Islamic shariah, constitu-tion of Afghanistan and other laws of the country , respect confidentiality of my duty,will not commit any crime , violation of other rights, injustice and bribery directly andin directly.40

Algunos autores que defienden una relación neutral entre la religión y el Esta-do opinan que Occidente debería ser más exigente en sus relaciones con los paí-ses islámicos a este respecto.41 Pero un Estado que proclama una religión oficialestá demasiado lejos de la neutralidad. Ni siquiera España, que es un Estado noconfesional, se puede considerar completamente neutral a este respecto. Si es di-fícil conseguir la neutralidad en un contexto como el español, no es difícil imagi-nar las dificultades que plantea el caso afgano. En mi opinión, se deben rebajarlas expectativas, pero sin renunciar a exigir que se organice la cooperación de unEstado, que no puede ser neutral, con otras religiones. La Constitución afganasolo tolera la práctica de otras religiones y no se prevé la cooperación entre el Es-

—————plete applications, read and understand the law, or complete any necessary paper work. As far aswomen are concerned, their low economic status is another major factor impeding their access tojustice.» Samera Ayyubi, «Conflict resolution in Afghanistan and the role of women in formal andinformal justice», ed. cit., pp. 376-377.

40 Law of the Organization and Authority of the Courts of the Islamic Republic of Afghanistan,artículo 57, disponible en: http://www.supremecourt.gov.af/PDFiles/ Law%20on%20Organization%20and%20Jurisdiction%20of%20Courts%20of%20the%20Judiciary,%20English.pdf.

41 Bassma Kodmani, «Introduction», en Why Europe..., ed. cit., p. 9.


tado y estas. Además, es relevante que esa libertad de culto se proclama en el ar-tículo 2 de la Constitución, pero no se incluye en la lista de derechos fundamen-tales.

Como voy a exigir luego en el plano de la cultura, también una de las asigna-turas pendientes es conseguir que la dignidad humana y la idea de humanidadpenetren en la interpretación que las Iglesias y las autoridades religiosas hacen delas distintas religiones. Ya lo decía Hume: las religiones deberían convertirse enfundamento de una buena ética y de un buen comportamiento y fomentar lascualidades humanitarias, y no en una fuente de supersticiones y de prácticas yusos que no solo no son útiles para el género humano, sino que van en detrimen-to del concepto de humanidad. Las religiones y las prácticas religiosas deben,igual que lo está el Derecho, quedar sometidas a un código ético universal basadoen la idea de dignidad humana y honestidad.42

2.d. Principales desafíos en la búsqueda de la justicia en Afganistán

a) Justicia y reconciliación: los límites de la amnistía

La cuestión de la admisibilidad de la amnistía en contextos transicionales se estádiscutiendo actualmente en Afganistán. La national stability and reconciliationBill (Ley de estabilidad nacional y reconciliación) se aprobó en 2007 y se publicóen el Diario Oficial en 2008, sin embargo no ha sido de conocimiento públicohasta enero de 2010, momento en el que se ha planteado el debate sobre su admi-sibilidad. De acuerdo con el derecho internacional general actual, la impunidadno es aceptable en los casos de crímenes de guerra o crímenes contra la humani-dad.43 La CIADH está analizando la ley de amnistía y en sus primeros análisisdenuncia que de conformidad con los estándares internacionales y nacionales deprotección de los derechos humanos, esta norma es inaceptable pero también ile-gal. Hay que aclarar que la amnistía no está completamente descartada en los es-cenarios transicionales, pero no puede nunca cubrir los crímenes más graves a losque antes me he referido. La OACDH también ha condenado la ley de amnistíaafgana.—————

42 David Hume, Historia natural de la religión, traducción de Carlos Mellizo, Madrid, Tecnos,2007 (3.ª edición). La obra original es de 1757.

43 International Center for Transitional Justice, «Discussion Paper on the legality of Amnes-ties», 21 febrero 2010, http://www.aihrc.org.af/English/Eng_pages/Reports_eng/Thematic_rep/Amnesties_paper_23_Feb_2010.pdf.


Las instituciones tradicionales pueden jugar un papel en el marco de la justiciatransicional, pero respetando ciertos límites derivados de la obligación de perse-guir, enjuiciar y castigar a los responsables de crímenes internacionales. Porejemplo, se puede pensar en la reintegración de los insurgentes capturados en lascomunidades locales, con el consentimiento de los líderes locales, siempre ycuando no se trate de individuos peligrosos y siempre que no hayan cometidocrímenes internacionales. El perdón, que es un resultado usual en el marco de lajusticia tradicional, no puede significar impunidad en los casos de crímenes con-tra la humanidad, crímenes de guerra o genocidio.44 Algunos autores consideranque la justicia tradicional no debería actuar en los casos de crímenes graves, comoviolaciones o asesinatos. Sin embargo, hay que señalar que los sistemas indígenasde justicia en Latinoámerica sí tienen reconocida jurisdicción en el ámbito penal,y que llegan a ocuparse de casos graves como homicidios.

b) El desarrollo de un concepto inclusivo de ciudadanía

La Comisión independiente afgana de derechos humanos está defendiendo la ne-cesidad de interpretar los preceptos y las creencias religiosas de manera que pue-dan ser compatibles con las obligaciones relativas a la salvaguardia de los dere-chos humanos. Si el objetivo es garantizar el respeto de los derechos humanos, latransformación de ciertas tradiciones y costumbres es un deber ineludible. LaCIADH ha proclamado que las prácticas discriminatorias deben ser combatidas.

La situación de las mujeres es uno de los desafíos más imponentes. La CIADHrecomienda en uno de sus informes algunas reformas legales, para igualar la edadmínima de hombres y mujeres para contraer matrimonio, para establecer la obli-gación de inscribir el matrimonio, todo con objeto de prevenir los matrimoniosforzados y los matrimonios infantiles.45 También hace un llamamiento para quese apliquen ciertas leyes que buscan mejorar la situación de la mujer y para que seapliquen de modo riguroso las leyes para la eliminación de todo tipo de violenciacontra las mujeres.46 Y como se ha dicho antes, la necesidad de transformar las

—————44 Dempsey y Coburn, «Traditional Dispute Resolution and Stability in Afghanistan», USIP,

febrero 2010, disponible en: http://www.usip.org/files/resources/PB%2010%20Traditional%20Dispute%20Resolution%20and%20Stability%20in%20Afghanistan.pdf.

45 CIADH, Report on the situation of Economic and Social Rights in Afghanistan — IV, 1388,2009. Disponible en: http://www.aihrc.org.af/English/Eng_pages/Reports_eng/Economic_S/4/Economic%20&%20Social_Rights%20Report_English4.pdf, p. 90.

46 Ibíd., p. 92.


prácticas discriminatorias es claramente formulada: «To protect the rights ofwomen, harmful traditional and customary practices should be combatedthrough large-scale media awareness-raising programmes and local awareness-raising instruments should be used in order to reach persons living in rural ar-eas».47

Otro grupo de la población en situación especialmente vulnerable es el de losdiscapacitados. En relación con la protección de este grupo, la Comisión reco-mienda la ratificación de la convención internacional sobre los derechos de laspersonas discapacitadas.48

Quizás convenga subrayar que ni cultura, ni religión deben quedar al margendel consenso universal acerca de la necesidad de proteger la dignidad humana,consenso que ha dado lugar al nacimiento de conceptos como el de ius cogens, enel ámbito del ordenamiento jurídico internacional, y al movimiento de los dere-chos humanos. Los Estados han aceptado la existencia de un derecho internacio-nal de los derechos humanos, y están siendo empujados a incorporarlo plenamen-te a sus ordenamientos jurídicos internos. Parece claro que ni religiones, niculturas deberían quedar aisladas del consenso universal que está en la base dedeterminados conceptos jurídicos nacidos con la pretensión de proteger la digni-dad humana. Los Estados han aceptado el derecho internacional y los que toda-vía no lo han hecho están siendo presionados para aceptar e incorporar los parti-culares desarrollos que se han dado en el área de los derechos humanos. Noparece razonable que ni la religión, ni las interpretaciones de los preceptos reli-giosos, ni las manifestaciones culturales ignoren estos avances.

Uno de los principales objetivos de la Comisión Independiente de DerechosHumanos de Afganistán es el de promover una cultura de paz, justicia y reconci-liación. La humanidad ha ido progresando en el reconocimiento y la protecciónde la dignidad humana y estos avances deberían ser reconocidos, especialmenteen Estados que están reformulándose con la asistencia de la comunidad interna-cional. Leyes, como la shia personal status law, que legaliza practicas discrimina-torias contra las mujeres no deberían ser aceptables.49

—————47 Ibíd.48 Ibíd., p. 90.49 Report of the UN High Commissioner for Human Rights on the situation of human rights in

Afghanistan, enero 2010, A/HCR/13/62, p. 8.


c) La integración de los sistemas de justicia estatal y tradicional

Teniendo en cuenta que el 80% de los casos se resuelven en el marco de la justi-cia tradicional, parece claro que sus instituciones no pueden ser ignoradas cuan-do se trata de garantizar un sistema efectivo de justicia en Afganistán.50

Algunos de los defectos del sistema tradicional de justicia, a los que se ha he-cho referencia, se podrían evitar si las decisiones adoptadas por las jirgas pudie-ran ser supervisadas por:

– El Tribunal Supremo, en el ejercicio de su papel como Tribunal Constitu-cional.

– La Comisión Independiente de Derechos Humanos de Afganistán.

La supervisión por parte de estos dos órganos contribuiría a garantizar que laactuación de las jirgas se ajusta a los preceptos constitucionales y a las obligacio-nes relativas a la protección de los derechos humanos. El caso latinoamericano,en el que la justicia indígena (comunitaria) se ha integrado en el orden constitu-cional y es reconocida por este, puede ser un punto de referencia importante.51

La jurisprudencia del Tribunal constitucional colombiano es muy interesante aeste respecto.52

3. REFLEXIONES FINALES

La construcción de un Estado democrático en Afganistán (incluyendo el fortale-cimiento del Estado de Derecho y la implantación y desarrollo de una cultura delos derechos humanos) exige una actuación integrada y coordinada por parte dela comunidad internacional; y al mismo tiempo requiere el respeto de la localownership. Ninguno de los actores internacionales actualmente presentes en Af-ganistán puede, por sí solo, construir un Estado democrático en Afganistán. La

—————50 Barfield, Nojumi y Thier, «The clash...», ed. cit., p.3.51 Por ejemplo, véase el artículo 246 de la Constitución colombiana; o el artículo 149 de la

Constitución de Perú.52 Edgar Solano, «La jurisdicción especial indígena ante la Corte constitucional colombiana»,

en Ordóñez Cifuentes (coord.), «La construcción del Estado nacional: democracia, justicia, paz yEstado de Derecho», XII Jornadas Lascasianas, UNAM, 2004, disponible en: http://www.biblioju-ridica.org/libros/libro.htm?l=1333; V. J. Cabedo Mallol, «La jurisdicción especial indígena de Co-lombia y los derechos humanos», disponible en: http://www.alertanet.org/F2b-VCabedo.htm.


coordinación entre todos estos actores mejoraría los resultados. Y probablementedebería ser Naciones Unidas quien asumiera con mayor claridad la iniciativa. Ladestitución de McChrystal pone de manifiesto que, hasta ahora, Estados Unidoses quien marca el ritmo.

La justicia tradicional debería ser reconocida como parte del sistema de justi-cia, con una integración que supondría el sometimiento a la supervisión del Tri-bunal Supremo y de la Comisión Independiente de Derechos Humanos de Afga-nistán.

La experiencia en Afganistán apunta a la idea de que los derechos humanosdeberían ser concebidos como un esperanto cultural, que debería ser internaliza-do por todas las culturas, a menos que quisieran permanecer completamente ais-ladas. Las instituciones de justicia tradicional también deberían internalizar ple-namente esta cultura de los derechos humanos y el sometimiento a la supervisiónde las Instituciones anteriormente mencionadas podrían facilitar e impulsar esteproceso. Si en el ámbito del ordenamiento jurídico internacional hemos sido ca-paces de establecer conceptos como el de ius cogens, en la esfera cultural tambiéndeberíamos ser capaces de llegar a un consenso acerca de la necesidad de respe-tar ciertos elementos comunes vinculados a la dignidad humana. Es ciertamentecomplicado alcanzar un acuerdo sobre los fundamentos comunes, pero podríaser más sencillo consensuar la inadmisibilidad de ciertas prácticas. El hecho deque el primer acuerdo no exista y de que, por tanto, el contenido del esperantocultural no esté definido no debería servir de excusa para ahorrarnos la condenade prácticas como la mutilación genital femenina, los matrimonios forzados uotras formas de discriminación inaceptables contra las mujeres, niños, discapaci-tados y otros grupos vulnerables.

Empecé esta contribución subrayando que la construcción de un Estado de-mocrático exige una transformación social profunda, y de acuerdo con lo que hetratado de exponer, esta transformación debe ir de la mano de una internaliza-ción de la cultura de los derechos humanos y de la eliminación de todas las prác-ticas y tradiciones incompatibles con la misma. De hecho, deberíamos tratar deevitar considerar dichas prácticas y tradiciones como manifestaciones culturales.

Nuevos marcos del terrorismo internacional:el fenómeno de las Female Suicide Bombers

CAROLINA JIMÉNEZ SÁNCHEZDoctoranda del Área de Derecho Internacional Públicoy Relaciones Internacionales (Universidad de Málaga)

1. ¿QUÉ ES EL TERRORISMO?

Según la Resolución 145 (58) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, lasamenazas y retos a los que la sociedad actual se enfrenta son: el terrorismo inter-nacional, la delincuencia organizada transnacional, los conflictos regionales, lapobreza, el desarrollo no sostenible, el tráfico ilícito de estupefacientes, el blan-queo de dinero, las enfermedades infecciosas, la degradación del medio ambien-te, las catástrofes naturales y las emergencias complejas, entre otros. A pesar de loalarmante de algunas de esas situaciones, existe una amenaza que ha logrado ro-barle el protagonismo a todas las demás de una manera categórica, implantándo-se en las sociedades occidentales como la mayor causa de miedo: el terrorismo in-ternacional.

En cualquier caso, es preciso subrayar que la gradación de las amenazas oriesgos de la sociedad actual es tan solo una cuestión de publicidad. Y es que enla sociedad de la globalización son determinantes los avances tecnológicos apli-cados a la comunicación. Al respecto, Mac Luhan, reverenciado estudioso de losmedios, afirmó que «el terrorismo es un software» además de sostener que «sincomunicación no habría terrorismo». Y es que el terrorismo es, esencialmente,comunicación, y su eficacia depende considerablemente de su repercusión me-


diática y de la penetración que logre en las audiencias objetivo.1 Pero el principalproblema del fenómeno terrorista es precisamente que se asienta sobre un térmi-no no consensuado, ya que la comunidad científica no ha logrado aportar unconcepto universalmente aceptado y además existen diversas interpretaciones so-bre sus orígenes, causas y finalidades.

Pese a que hay autores que no ven demasiada utilidad en la elaboración de unconcepto determinado,2 dado el carácter subjetivo del término, se hace precisoidentificar elementos objetivables que hagan posible un consenso, en orden aofrecer una respuesta eficaz y jurídicamente legítima.3 Precisamente por este ca-rácter marcadamente subjetivo, en la «doctrina Reagan» el terrorismo se convir-tió en una expresión aplicable a cualquier movimiento o intervención extranjeraconsiderada enemiga de los intereses americanos, y en muchas ocasiones se usócomo mero sinónimo de espíritu revolucionario comunista.4

El llamado terrorismo no es un fenómeno estático, sino que persiste a la vezque cambia5 y se adapta a las exigencias de una sociedad siempre en transforma-ción. A su vez, parece indiscutible afirmar que el terrorismo es una forma de vio-lencia y, más específicamente, de violencia política. De esta manera, la violenciapolítica instrumental usada por el terrorismo se caracterizaría por tres factores:6

1. Tener un amplio alcance con el objetivo de cambiar el sistema.2. Gozar de un alto grado de organización.3. Reducido número de «miembros del grupo» (en distinción a la violencia

revolucionaria, no hay «terrorismo de masas»).

Otra de las características típicas es la naturaleza heterogénea de sus actos. Setrata de actos violentos que se manifiestan de múltiples formas diferentes (secues-tros de aviones, trenes, agentes diplomáticos, políticos, envío de cartas explosi-—————

1 J. Jordán, «El Terrorismo y la transformación de la Guerra. Consideraciones sobre la luchaglobal de Al-Qaida», en Anuario de Derecho Internacional (2004), vol. 20, pp. 409-424, p. 411.

2 J. A. Carrillo Salcedo, «Bilan de recherches de la section de langue française du Centre deÉtude et Recherche de l’Academie», en Les aspects juridiques du terrorisme international/The LegalAspects of the International Terrorism, Dortrech, 1989, pp. 109.

3 C. Ramón Chornet, Terrorismo y respuesta de fuerza en el marco del Derecho Internacional,Valencia, Tirant lo Blanch, 1993, 341 pp., p. 25.

4 J. Alcaide Fernández, Las actividades terroristas ante el Derecho Internacional Contemporáneo,Madrid, Tecnos, 2000, 375 pp., p. 45.

5 F. Reinares, Terrorismo global, Madrid, Taurus, 2003, 180 pp., p. 15.6 P. Waldmann, «Diferentes formas de violencia política», en Revista Internacional de Sociolo-

gía 2 (1977), pp. 149-168.

NUEVOS MARCOS DEL TERRORISMO INTERNACIONAL 259

vas...), y que además pueden realizarse en el territorio de cualquier Estado, por loque no cuentan con un ámbito de acción determinado.7

Como piezas de definición podemos hablar de un elemento objetivo, que seconcretaría en la comisión de un crimen, pero no existe consenso sobre si el actode violencia debe dirigirse necesariamente hacia personas o también puede ha-cerlo hacia infraestructuras públicas o bienes privados; en segundo lugar pode-mos hablar de un elemento subjetivo, que tendría que ver con los motivos e in-tención de los perpetradores.8

2. ¿QUÉ SON LOS TERRORISTAS?

Como podemos observar, la discusión sobre la propia naturaleza del fenómenoterrorista resulta de una extrema complejidad, lo que tiene como consecuenciaque uno de los aspectos principales de este estudio tampoco esté exento de po-lémica doctrinal y social. Se trata del estatuto que poseen los combatientes terro-ristas.

Como hemos comentado anteriormente, al concepto de combatiente se ligandos consecuencias jurídicas de máxima importancia: el derecho a participar en lashostilidades y el estatuto de prisionero de guerra,9 de ahí su trascendencia en elcontexto internacional actual. La transformación de los conflictos armados hapuesto sobre la mesa multitud de fenómenos violentos no habituales, que dejande encajar en los tradicionales textos de derecho internacional humanitario y cu-yo máximo exponente es el terrorismo.

La lucha contra el terrorismo que llevó a cabo la administración Bush optó ensu política por negar el estatuto de combatiente a las personas detenidas enGuantánamo y otros centros de detención secretos, considerando que se creabaun vacío legal respecto del cual no eran exigibles garantías antaño consagradas.De este modo, de manera unilateral catalogó a estas personas como combatientes

—————7 V. Abellán Honrubia, «El terrorismo internacional», en Revista Española de Derecho Interna-

cional (1975), vol. XXVII, pp. 33-56, p. 42.8 C. Walter, «Defining Terrorism in National and International Law», en Terrorism as a Chal-

lenge for National and International Law: Security versus Liberty? (primavera 2004), pp. 23-43,p. 26.

9 J. L. Rodríguez-Villasante y Prieto, «Terrorismo y Derecho Internacional Humanitario», enJ. L. Rodríguez-Villasante y Prieto (coord.), Derecho Internacional Humanitario, Valencia, Tirant loBlanch, 2007, 2.ª edición, pp. 217-257.


enemigos, y asumió que por ello no eran dignos de ser respetados en sus dere-chos y libertades.

En la actualidad existen muchos tipos de terrorismo, y unos están más cercaque otros de corresponder a los requisitos que impone el derecho internacionalhumanitario con sus cuatro requisitos clásicos (organización, distintivo fijo, etc.).Sin embargo, aun cuando estos no los cumplieran, toda persona tiene derecho aser respetado en sus derechos y tratado con un mínimo de humanidad. Fuera deesta norma lógica de moral universal de la que el gobierno estadounidense deci-dió prescindir durante la presidencia de George Bush Jr., y haciendo un estudiodel fenómeno terrorista en toda su diversidad, es necesario observar que por loque respecta a los miembros de la organización Al Qaeda que luchan en el con-flicto de Afganistán, habría pocas dudas razonables para desechar su condiciónde combatientes, puesto que constituyen una de las fuerzas de resistencia de unaparte en conflicto. En cuanto a los detenidos en Guantánamo, el presidente ob-tuvo la prerrogativa de calificarlos como combatientes ilegales de acuerdo con lospoderes derivados del Congreso. Sin embargo, hay que apreciar que los datos delos detenidos demuestran que en esa definición general se incluyeron a civiles novinculados a redes terroristas, y por otro lado a civiles bajo las armas, milicias,guerrillas, bandas armadas, fuerzas irregulares, antagonistas independientes, sa-boteadores, espías u otro tipo de elementos beligerantes que respondieran a unmando unificado o fraccionado, y por lo tanto, combatiente legales.10

3. LOS ATENTADOS SUICIDAS: UN MÉTODO EFICAZ

Como existen diferentes tipos de terrorismo también existen diferentes estrate-gias de combate terroristas entre las que destaca una en especial: los ataques sui-cidas, en particular los realizados por mujeres, por las peculiaridades que despuésseñalaremos. Estos se han convertido en un arma contra la cual es extremada-mente difícil luchar y, por tanto, en una de las predilectas de los grupos terroris-tas. Actualmente, este tipo de atentado es usado por 17 organizaciones terroristasen 14 países.11 En términos objetivos, se ha convertido en el arma más eficientedel terrorismo, pues siendo tan solo un 3% del total de los atentados terroristas

—————10 F. Falcón Gómez, «Los detenidos en Guantánamo», en Revista Iberoamericana de filosofía,

política y humanidades 13 (2005), pp. 46-64.11 D. Zedalis, Female Suicide Bombers, Strategic Studies Institute Home, junio 2004, 18 pp.


han causado la mitad de todas las muertes debidas al fenómeno, excluyendo el11-S.12

Muchas de las definiciones existentes sobre esta táctica muestran la autodes-trucción como una pre-condición para el éxito de la operación.13 Cronin definelos ataques suicidas como «events where the “success” of the operation cannotoccur without the dead of the perpetrator, and he or she is apparently aware ofthis in advance».14 Así, entendemos que el objetivo de los entrenadores-captadores de terroristas es psicológico y físico, pues se trata se destruir al enemi-go muriendo.15

De este modo, el principal escollo será distinguir entre si estamos ante un casode auténtico deseo de quitarse la vida o en un caso en el que, simplemente, lamuerte del terrorista es una parte más del plan táctico de la organización, esto es,la conversión del suicidio en una parte del acto de matar a otros.16

4. MUJERES Y TERRORISMO

Tradicionalmente se ha considerado que los roles que las mujeres asumían en lasorganizaciones terroristas eran mayoritariamente pasivos, y como consecuenciade esta creencia se ha considerado que ofrecen menos elementos de examen al es-tudio del fenómeno.17 Pese a que su trabajo permanecía en la sombra, es ciertoque siempre ha habido mujeres implicadas en las organizaciones terroristas, pro-curando su sostenimiento económico y facilitando los trámites financieros o reali-zando labores de apoyo, como reclutar a nuevas mujeres o trabajos de avitualla-miento, aunque este trabajo siempre ha permanecido inadvertido. Al respecto,cabe comentar el caso de la banda terrorista ETA, organización en la que la pre-sencia de mujeres ha sido notable, pese a que en su fundación su presencia era

—————12 R. Pape, «Dying to kill us», en New York Times (23 septiembre 2003).13 T. Dronzina, «To Die or not To Die: Unsuccessful Female Suicide Bombers in Chechenia»,

en Praxis Sociológica 10 (2006), pp. 77-90, p. 80.14 A. Cronin, Terrorism and Suicide Attack, Washington D.C., Congressional Research Service

Report for Congress, p. 2.15 R. Guaratna, «Suicide Terrorism: a global treta», en Jane’s Intelligence Review (octubre

2000); accesible en http://www.janes.com/securityinternational_security/news/usscole/jir001020_1_n.shtml.

16 T. Dronzina, «To Die or not To Die…», ed. cit., p. 80.17 K. Jaques y P. Taylor, «Male and Female Suicide Bombers: Different Sexes, Different Rea-

sons?», en Studies in Conflict & Counter Terrorism 31, vol. 4, pp. 304-326, p. 304.


inexistente. A partir de los años ochenta es cuando la presencia de mujeres co-mienza a hacerse familiar y consiguen hacerse notar en puestos de relevancia je-rárquica.18 Por lo que respecta al terrorismo internacional, recientemente lasmujeres se han convertido en protagonistas, dada su creciente participación enataques suicidas perpetrados en diferentes partes del mundo, lo que ha venido aposicionar al fenómeno de las llamadas Female Suicide Bombers (en adelanteFSB) en uno de los temas más candentes de la actualidad.19

Las FSB han venido a añadir un nuevo elemento de estudio del fenómeno te-rrorista. Las razones podrían derivarse de la restrictiva política estadounidensedesplegada tras el 11-S, desde la cual los hombres de edades comprendidas entre16 y 45 años son objeto de especial investigación y observación, mientras que lasmujeres no lo son.

5. POR QUÉ CONVERTIRSE EN UNA FEMALE SUICIDE BOMBER

Las motivaciones de estas mujeres están siendo objeto de un somero examen porparte de la doctrina especializada. Las opiniones al respecto son variadas y con-tradictorias. Para algunos serían exclusivamente razones personales las que pro-vocarían que dieran el paso hacia el suicidio terrorista.20 Entre estas razones seencontrarían la depresión, el aislamiento social, la vergüenza y el deshonor o la si-tuación económica. Para otros, los motivos de estas mujeres serían más comple-jos, combinándose varios factores: por un lado, motivaciones colectivas del gru-po, como la independencia de la nación y las ideologías políticas y, por otro,motivaciones individuales, entre las cuales también se encontraría una lucha rei-vindicativa por la igualdad de sexos.21 La ausencia de una teoría unánime nos lle-va por lo tanto a ser minuciosos en el detalle de las motivaciones, donde se po-

—————18 M. Alcedo, «Mujeres de ETA: la cuestión del género en la clandestinidad», en Revista la Fac-

toría 4 (octubre 2007). Edición digital: http://www.lafactoriaweb.com/articulos/miren4.htm.19 Uno de los ejemplos más recientes de su actualidad se encuentra en Francia, Estado que en

septiembre de 2010 declaraba estar en alerta máxima de un ataque terrorista suicida, cuya supuestaautora se sospechaba que era una mujer. La alerta llegó a los medios de transporte públicos que es-tuvieron varios días sin uso, y al mayor atractivo turístico de la ciudad, la Torre Eiffel, que tuvo queser desalojada por razones de seguridad: http://yahel.wordpress.com/2010/09/21/francia-mujer-suicida-amenaza-con-inmolarse-en-paris-en-un-medio-de-transporte/.

20 B. Victor, Army of Roses, Londres, Constable & Robinson, 2003, 300 pp.21 K. Cunningham, «Cross-regional trends in female terrorism», en Studies in Conflict & Ter-

rorism 26 (2003), pp. 171-195.


drán mostrar tendencias e hipótesis, pero no argumentaciones categóricas y gene-rales sobre el fenómeno, por lo que habrá que atenerse al examen casuístico y apartir de ahí intentar derivar alguna conclusión.

Por estas razones, resulta fundamental examinar el fenómeno tomando unaperspectiva de género, que nos permita analizar qué diferencia a un terrorista sui-cida de una mujer terrorista suicida, puesto que sus motivaciones y su modo de ac-ceso al grupo se verán inevitablemente influenciados por los factores de género. Enadición, debemos considerar como islámico la mayor parte del terrorismo que seráobjeto de estudio en este análisis, por lo que a las implicaciones de género estánda-res derivadas de los patrones de convivencia social habrá que sumar aquellas relati-vas a los esquemas de religiosidad del grupo, en este caso el islam.

Según algunos estudios, las motivaciones para convertirse en un terrorista sui-cida son diferentes para los hombres y para las mujeres. Así, las razones religiosasy nacionalistas serían predominantemente asumidas por hombres y escasamentepor mujeres.22 La atracción que ejercen los grupos terroristas extremos puede te-ner que ver con un avance en la posición social y en la identidad personal. El he-cho de que sean los hombres los que se muestren más sensibles a los argumentosreligiosos puede deberse a los patrones de la propia religión, que consideran quees el hombre y no la mujer el protagonista de la misma y el héroe de la guerrasanta. No obstante, según las observaciones estadísticas, el 95% de las FSB hantenido lugar en el contexto de una disputa nacionalista o de una campaña militarcontra fuerzas extranjeras.23 En este sentido, se debe afirmar como un hecho ca-tegórico que, dentro de las motivaciones ideológicas, el nacionalismo/separatismoes lo que tiene mayor influencia entre las mujeres, muy por delante de la religión.Sin embargo, las cifras estadísticas deben ser interpretadas para que tengan sen-tido, y en este caso hay que apuntar que la mayoría de los focos de terrorismo seencuentran precisamente en territorios donde existen disputas nacionalistas odonde existe presencia de fuerzas militares extranjeras. Dentro del primer caso seencontrarían Chechenia, Palestina, el Kurdistán o los Tamiles y, dentro del se-gundo, Irak o Afganistán.

Otra de las motivaciones que ha sido objeto de estudio es la de que se trate deeventos clave en la vida de la persona los que la empujan a tomar tan drástica de-cisión.24 En este sentido, estaríamos frente a respuestas psicológicas a circunstan-—————

22 K. Jaques y P. Taylor, «Male and Female Suicide Bombers…», ed. cit., p. 306.23 L. O’Rourke, «Behind the women, behind the bomb», 2008; accesible en: www.nytimes.com/

2008/08/02/opinion/02/02orourke.html.24 H. Kushner, «Suicide Bombers: Business as usual», en Studies in Conflict & Terrorism 19,

pp. 329-338.


cias que escapan del control del individuo, como la muerte de un familiar o ami-go, o el ansia de venganza. En estos casos, las informaciones apuntan a que am-bos sexos son vulnerables ante la presión y manipulación que pueden llevar a ca-bo los captadores de terroristas y no existe, por lo tanto, una motivación conimplicaciones de género.25

Respecto a las motivaciones personales anteriormente comentadas (depresión,aislamiento social, deshonor...), los estudios muestran una clara tendencia de lasmujeres a ser más sensibles que los hombres ante este tipo de circunstancias,26

mientras que para los hombres resulta más fácil convertirse en terrorista suicidapor presiones del grupo, pertenencia anterior a la organización, participación ac-tiva en el conflicto o por adoctrinamiento religioso.27

Recientes estudios al respecto de las motivaciones personales de las FSB reve-lan que la igualdad de género y el feminismo se han mostrado como estimulacio-nes reales para el ingreso de las mismas en las organizaciones terroristas.28

6. MODOS DE RECLUTAMIENTO

Se han distinguido dos procesos: uno proactivo, donde los reclutadores identifi-can posibles suicidas y los persuaden para ingresar en la organización, y otroreactivo, donde los reclutadores toman un papel más pasivo y tienen la funciónsimplemente de responder a las expectativas de aquellos que, por sí solos, mues-tran un interés; aunque en algunos casos lo que existe en una combinación deambos métodos.

Como ha puesto de manifiesto Taarnby con relación al método reactivo, en mu-chos casos las organizaciones no cuentan con reclutadores específicos, sino que sonlos propios individuos los que intentan ingresar en los grupos extremistas,29 lo quehace que el ingreso en el grupo no sea un reclutamiento al modo tradicional, sino

—————25 S. Kimhi y S. Even, «Who are the Palestinian suicide bombers?», en Terrorism and Political

Violence 16, pp. 815-840.26 K. Cunningham, «Cross-regional trends in female terrorism», ed. cit., p. 179.27 Y. Stern, Terror in the name of God, Nueva York, Paw Prints, 2010, pp. 400.28 R. Talbot, «Myths in the representation of women terrorism», en Eire-Ireland 35 (2000),

pp. 165-186.29 M. Taarnby, Recruitment of Islamist terrorists in Europe: trenes and perspectives, Danish

Ministry of Justice, enero 2005; accesible en: http://www.washingtoninstitute.org/documents/4led337225897.pdf.


un proceso de satisfacción personal.30 Este hecho no debe entenderse como la au-sencia total de estructuras de reclutamiento, sino como un proceso algo más en-mascarado y cuya función principal es la observación de los individuos, que fre-cuentemente se sitúa en los lugares de trabajo, en las prisiones o en lasuniversidades.31

Según los exámenes realizados, las mujeres muestran una tendencia más deter-minante que los hombres a tener la iniciativa en los procesos de reclutamiento. Lasrazones que se han argüido al respecto son eminentemente derivaciones de los es-quemas de género establecidos, como la falta de entrenamiento de las mujeres co-mo combatientes antes de que surja su deseo de cometer un atentado. Esto conlle-va que ellas mismas son incapaces de realizar el ataque terrorista sin ayuda externa.La necesidad de entrenamiento militar se une aquí a que el grueso de las personasreclutadas por estas organizaciones son hombres y, por tanto, para una mujer sueleser más necesario expresar sus aspiraciones a los propios reclutadores.32

Al margen de los dos procesos de reclutamiento habituales, proactivo y reacti-vo, existen evidencias del uso de otros medios mucho menos escrupulosos parareclutar a un terrorista suicida. Estos afectan especialmente a las mujeres y se ca-racterizan por la existencia de un elemento determinante: la falta de voluntad delindividuo. Los hombres también son víctimas de explotación en este sentido, has-ta tal punto que algunos autores consideran que lo son en igual medida que lasmujeres y que la creencia contraria solo indica una tendencia de los medios decomunicación a sacar a la luz más casos de este tipo concernientes a mujeres quea hombres.33

Sin embargo, los estudios estadísticos y empíricos concernientes a entrevistascon mujeres terroristas separatistas muestran claras evidencias de que la mayoríade ellas fueron forzadas a ingresar en las organizaciones terroristas en un primermomento, en la mayoría de los casos por sus familias.34

Pero no son solo estos supuestos, que podríamos denominar de participaciónbajo coacción, los que se encuentran sobre la mesa respecto de los reclutamientosforzosos. La confesión de Samira Ahmed Jassim, iraquí reclutadora de mujeressuicidas, hizo sonar las alarmas de los rumores sobre secuestros de jóvenes con

—————30 M. Sageman, Understanding Terror Networks, University of Pensylvania Press, Philadelphia,

2004, pp. 198.31 Y. Stern, Terror in the name of God, ed. cit.32 K. Jaques y P. Taylor, «Male and Female Suicide Bombers…», ed. cit., p. 310.33 Ibíd.34 C. Ness, «In the name of the cause: Women’s work in secular and religious terrorism», en

Studies in Conflict & Terrorism 28 (2005), pp. 353-373.


este fin.35 Jassim confesó que en Irak era un método habitual de reclutamiento demujeres y que ella misma había ayudado a organizar los secuestros de unas 80 jó-venes, de las cuales 28 ya habían llevado a cabo con éxito su cometido.

También en Chechenia el reclutamiento forzoso ha sido una constante y haydocumentados casos, tanto de mujeres engañadas y coaccionadas como de muje-res forzadas, que han sido reclutadas por los separatistas. Pese a que existen esca-sas informaciones sobre el modo en que se producen los secuestros o la maneraen la que se usa la fuerza contra las mismas, sí que se conocen los motivos por loscuales se las persuade a ingresar en el grupo. La deshonra constituye uno de losargumentos más usados y uno de los más recurrentes.

Los medios de comunicación, por su parte, difunden imágenes de estas muje-res chechenas en supuesto estado de envenenamiento con el objetivo de desacre-ditar a los grupos terroristas insurgentes chechenos, sin que se ofrezcan datosobjetivos sobre el fenómeno.

Desde cualquier punto de vista, se desprende que existen casos de mujeresdrogadas y obligadas a suicidarse en pro de una causa, y los datos confirman quese han producido estos actos. Sin embargo, el hecho de que se trate de la mayoríade ellos no coincide con las investigaciones empíricas y de campo que existen alrespecto. Presentar a la mujer como una víctima que se encuentra en un estadode profunda debilidad en su sociedad y que, en muy pocos casos, está capacitadapara decidir su propia muerte, vuelve a establecer claros síntomas del uso de pa-trones de género, que a través de su difusión mediática ofrece las historias sensa-cionalistas que agradan al gran público. En la mayoría de ocasiones, las motiva-ciones que acercan a las mujeres a las organizaciones terroristas para convertirseen terroristas suicidas son múltiples, como ya hemos visto anteriormente.

7. ¿HAY UN POSIBLE PERFIL DE FEMALE SUICIDE BOMBER?

Tras todos estos elementos de estudio sobre las FSB, resulta necesario entrar aconsiderar si es posible delimitar un perfil de mujer terrorista suicida. En primerlugar hay que afirmar que las ciencias sociales son el campo más adecuado para elestudio y la explicación del fenómeno,36 y que en él influyen enormemente tanto

—————35 D. Haynes, «Al-Qaeda damaged by arrest of rape and suicide bomb woman», en The Times

(05-02-2009); accesible en http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/iraq/article5661466.ece.36 H. Henner, «Like Zealots and Romans: Terrorism and Empire in the 21st Century», en Cri-

men, Law and Social Change 39 (2003), pp. 339-357.


las dinámicas de grupo como la psicología de los individuos. Por ello resultanmuy valiosas las amplias entrevistas realizadas a las terroristas tras sus detencio-nes, ya que sus biografías personales pueden ayudar a encontrar factores de ries-go,37 tendencias y perfiles de FSB. De este modo, a través de la casuística sobrelas terroristas se puede atender a las implicaciones que pueden aportar los rasgosde las mismas.

Según los análisis de la doctrina, resulta muy difícil establecer patrones comu-nes a las FSB, ya que hay que tener en cuenta la diversidad de factores que sub-yacen a cada uno de los conflictos y de los territorios, que afectan directamente alas culturas o las configuraciones políticas. Los elementos objetivables serán, portanto, los únicos que se pueden tener en cuenta, aunque con las limitaciones co-mentadas. Dentro de estos se incluyen la edad, el nivel educativo, el estatus eco-nómico o la socialización de la violencia.38 Un elemento en el que todos los ex-pertos parecen estar de acuerdo es en que se trate de personas jóvenes, enmuchos casos por debajo de los 17 años (15%) y en los demás dentro de la franjade edad 17-24,39 excepto en los casos de las viudas negras chechenas, para las quela media sube hasta los 28 años de edad.

En relación al nivel educativo, los análisis plantean más problemas: si bien hayevidencias claras de la conexión entre pobreza y terrorismo, lo cierto es que existe enla actualidad un aumento del nivel de estudios si consideramos separadamente el fe-nómeno de las FSB, donde se calcula que entre un 30 y 40% han iniciado algún tipode estudios universitarios.40 Incluso las estadísticas muestran que estas mujeres por logeneral tienen una educación superior a la de los hombres de su organización.41 Sinembargo, atendiendo no a las estadísticas sino a los lugares concretos donde se pro-ducen atentados suicidas, podemos concluir que por lo general el nivel de estudiosde las FSB es bajo o muy bajo, y que son las palestinas y las chechenas (donde haymayor incidencia de FSB) las que hacen a las estadísticas subir, puesto que estas sue-len tener más estudios, en muchos casos de nivel universitario.42

—————37 T. Dronzina, «To Die or not To Die…», ed. cit., p. 82.38 D. Zedalis, Female Suicide Bombers, ed. cit., p. 8.39 L. Neuburguer y T. Valentini, Women and Terrorism, Nueva York, St. Martin’s Press, 1996,

198 pp., p. 24.40 J. Miller, «The Bomb under the Abaya», en Policy Review 143 (junio-julio 2007); accesible

en http://www.hoover.org/publications/policyreview/7832227.html.41 P. Baños Bajo, «Mujer Terrorista Suicida, manipulación extrema», Documento de Trabajo

n.º 48, Real Instituto Elcano, 2008, 24 pp., p. 15.42 Y. Schweitzer, «Female Suicide Bombers: Dying for Equality?», en Memorandum 84 (2006),

Jaffe Center of Strategic Studies, Tel Aviv University.


Otro factor a tener en cuenta es el estado civil. Las cifras muestran que la ma-yoría de las FSB son mujeres solteras y sin hijos, con excepción de los casos de lasviudas negras. Las estadísticas muestran que más del 60% de las suicidas palesti-nas estaban solteras, cifra que se rebaja hasta el 50% en Chechenia.43

Por lo que respecta al nivel socio-económico, los casos analizados en Irakmuestran una clara tendencia a que se trata de mujeres rurales con una posiciónsocial humilde, lo que las hace más vulnerables para los grupos insurgentes. Elmismo patrón se repite en los demás territorios afectados directamente por elterrorismo, de nuevo con la excepción de las palestinas y las chechenas, perte-necientes en su mayoría a las clases medias —en el caso de Chechenia inclusoalgunas disfrutaban de una buena posición social y otras pertenecían a la élite—,44 siempre considerando los contextos sociales tanto de Palestina como deChechenia.

En gran parte de los casos, las FSB no habían sido fundamentalistas reli-giosas o grandes devotas del islam. En este sentido, tienen especial relevanciaotra vez los datos de Chechenia, donde los expertos han calculado que un84% de las terroristas suicidas eran musulmanas no practicantes, frente a un16% de musulmanas tradicionalistas. Sin embargo, es a partir del contactocon las organizaciones terroristas cuando los patrones religiosos comienzan acambiar, intensificándose sus relaciones con el wahabismo.45 En el caso deIrak, todos los atentados suicidas hasta el momento han estado atribuidos a lared de Al-Qaeda en Mesopotamia, por lo que las FSB debían de estar fuerte-mente integradas en la organización y, con ello, en el fundamentalismo reli-gioso.

8. ¿CUÁLES SON LOS MOTIVOS DE LOS TERRORISTAS PARA USAR A MUJERESEN SUS ATAQUES SUICIDAS?

Al respecto existen diversas teorías, aunque la mayoría de ellas apuntan a elemen-tos tácticos y de estrategia. Como comentábamos arriba, tras el 11-S los controlespoliciales contra los hombres musulmanes se volvieron férreos y estrictos, mien-tras que para las mujeres no lo eran tanto. Así, como si se tratase en un ejército en

—————43 Ibíd.44 P. Baños Bajo, «Mujer Terrorista Suicida, manipulación extrema», ed. cit., p. 17.45 Y. Schweitzer, «Female Suicide Bombers: Dying for Equality?», ed. cit., p. 17.


reserva, cuando su entrada en juego se volvió necesaria contaron con un nuevoejército en activo.46

Tácticamente hablando, las mujeres aportan al grupo diversas ventajas, comoel elemento sorpresa, la relajación de los controles policiales, el levantamiento demenos sospechas debido a sus ropas tradicionalmente holgadas, menor exhausti-vidad en las inspecciones y mayor libertad de movimientos, entre otros. Todos es-tos factores se encuentran apoyados sobre esquemas del sistema de patriarcado,favoreciendo las creencias estereotipadas de la mujer que la alejan de una imagende violencia para acercarla a un modelo de paz y sumisión.

Otra de las causas por las que los grupos terroristas incorporan a mujeres ensus filas es la mera necesidad numérica. La escasez de miembros masculinos parala comisión de atentados suicidas se ha convertido en un hecho, bien por los fé-rreos controles a los que estos se encuentran sometidos, o por otras razones comola emigración, la muerte en combate o las detenciones.47 Con respecto a las de-tenciones, es interesante señalar que en la provincia de Diyala, en Irak, existe unaenorme desproporción de hombres y mujeres, debido a los estrictos programasde detención y eliminación de hombres en las células terroristas al Al-Qaeda.También se dan casos similares en Bagdad y Anbar.48

Se ha considerado que otros de los factores que impulsan a las organizacionesterroristas al empleo de mujeres es la publicidad. Según Ramachandran, estosgrupos han sabido rentabilizar mediáticamente el «martirio» de las mujeres suici-das. A través de la propaganda se han creado nuevas heroínas, consiguiendoademás una gran atención a la causa y publicidad para la misma.49 Al parecer, laimagen de una mujer abocada al suicidio para defender la causa de un pueblo de-sesperado tiene unos efectos mediáticos inigualables a los que puede conseguirun hombre en las mismas circunstancias, pese al rechazo que estos actos puedanprovocar en las sociedades occidentales.

Además, se ha demostrado que las féminas son excelentes reclutadoras, tienenuna gran capacidad de movilizar a las masas mediante componentes sentimenta-les o espirituales,50 así como de estimular a los suicidas a cumplir con sus misio-nes. Según las propias organizaciones, su capacidad de sacrificio, llegado el mo-mento de la verdad, nunca admite dudas y su entrega a la causa es total y—————

46 D. Zedalis, Female Suicide Bombers, ed. cit., p. 7.47 P. Baños Bajo, «Mujer Terrorista Suicida, manipulación extrema», ed. cit., p. 10.48 A. Rubin, The New York Times, n.º 54.362, 2008, 5/VII, pp. A1-A8.49 S. Ramachandran, «Women Suicide Bombers Defy Israel», en Asia Times Online; accesible

en www.atimes.com/atimes/Middle-East/EJ25Sk02.html.50 P. Baños Bajo, «Mujer Terrorista Suicida, manipulación extrema», ed. cit., p. 12.


absoluta. Igualmente, hay que considerar el efecto psicológico como una de lasventajas que los grupos terroristas consiguen gracias a la incorporación de muje-res en sus filas.

9. LUGAR DE LOS HECHOS

Tras habernos acercado a las posibles motivaciones de las mujeres para convertir-se en FSB, las de los grupos terroristas para incorporarlas en su organización, losmodos de reclutamiento y los posibles perfiles de estas mujeres, es necesario si-tuar en el mapa los lugares donde habitualmente este tipo de atentados han sidocometidos por mujeres, para así comprender mejor el fenómeno a través de losconflictos concretos.

Líbano

Este país es el escenario donde tuvo lugar el primer ataque suicida perpetradopor una mujer, en 1985, a través del Partido Sirio Nacional Socialista,51 ataquesque continuaron hasta la retirada de Israel del territorio. Hezbollah puede serconsiderado como el pionero en el uso de las FSB. De un total de 12 atentadoscometidos por el Partido Sirio, las mujeres cometieron 6, un 50% del total.

Palestina

La primera mujer palestina que se convirtió en FSB fue Wafa Idris, en 2002, pesea que en el territorio llevan usando este tipo de atentado desde 1993. Según lascifras actuales se estima que aproximadamente un 25% de los ataques suicidasson llevados a cabo por mujeres. Desde la pionera, Wafa Idris, hoy idolatrada he-roína de los palestinos, se calcula que 22 mujeres han estado involucradas enatentados suicidas, y han sobrevivido 12 que hoy permanecen en las cárceles is-raelíes. Tal y como apunta Schweitzer, hasta 2006 se habían producido 17 aten-tados suicidas, de los cuales 5 habían sido organizados por Fatah, 2 por la Yihad

—————51 C. Beyler, «Messengers of Death: Female Suicide Bombers», en http://ict.org.il/index.php?

sid=119&lang=en&act=page&id=10728&str=female%20suicide%20bombers.


Islámica y solo uno por Hamás, el resto habían sido detenidas antes de llevar acabo el atentado.52

Estos datos confirman, además, las políticas seguidas por los diferentes grupospolítico-insurgentes de Palestina. Fatah fue la primera organización en acceder ala incorporación de mujeres como terroristas suicidas, seguido de la Yihad Islá-mica. Sin embargo, para Hamás esto ha supuesto un polémico conflicto, ya queen un primer momento el grupo rechazaba la incorporación de mujeres para ata-ques suicidas y como decía su fundador, Sheikh Ahmed Ismail Yassin, las muje-res no eran necesarias en la yihad porque debían constituir la segunda línea de laresistencia y porque reclutar a una mujer sería romper la ley islámica.53 Sin em-bargo, Hamás ha tenido que rendir la moral ante la táctica dada la dificultad deusar hombres en sus atentados por los férreos controles israelíes, y la organiza-ción ha optado por un cambio de estrategia a partir de 2003, cuando se comenzóa permitir el uso de mujeres suicidas. Esta nueva política se puso en práctica en2004, con la primera terrorista suicida de Hamás.54

Sri Lanka

La guerrilla de los Tigres Tamiles en Sri Lanka ha sido la primera en usar estrate-gias terroristas en su batalla contra el gobierno. Los ataques suicidas se convirtie-ron en algo completamente institucionalizado en la organización, al igual que laincorporación de las mujeres al grupo55 como guerrilleras, en la jerarquía organi-zativa y en los ataques suicidas.56 En lo que refiere a este último aspecto, fue du-rante los años ochenta, cuando el gobierno de Sri Lanka comenzó a oponer durastécnicas de interrogatorios y detenciones a los hombres de la organización, cuan-do las mujeres adoptaron este nuevo rol bajo el poético apelativo de «Pájaros dela Libertad» (Suthanthirap Paravaikal).

—————52 Y. Schweitzer, «Female Suicide Bombers: Dying for Equality?», ed. cit., p. 19.53 A. O’Connor, «Women and Terrorism», en National Defense University 44 (primer tri-

mestre 2007), Washington. Accesible en: www.ndepress.ndu.edu.54 P. Baños Bajo, «Análisis de los atentados suicidas femeninos», Documento de Trabajo n.º

17, Real Instituto Elcano, 2009, 23 pp., p. 2.55 No obstante, esta incorporación no se inició hasta pasados 12 años desde la creación de la

organización. Desde el cambio de estrategia de género, la liberación de la mujer fue una de las di-rectrices políticas características de los Tigres Tamiles.

56 P. Chalk, LTTE Suicide Terrorism: Evolution, Tactics and Execution, WAPS InternationalSymposium, Oslo, 2004. Texto Accesible en: www.rand.org.


No cabe duda de que la participación femenina en los atentados suicidas delos Tigres Tamiles ha sido profusa, sin embargo las cifras bailan entre el 30 y el60%,57 con un total de 100 atentados suicidas llevados a cabo por mujeres.

Kurdistán

El Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK) ha cometido 15 atentadossuicidas desde 1996, de los cuales se estima que 11 han sido llevados a cabo pormujeres.58 Según BEYLER, en el total de los atentados suicidas llevados a cabopor el Partido PKK, las mujeres han tomado parte activa como FSB en un66%.59

Chechenia

Habitualmente los sociólogos han dividido a las FSB chechenas en dos grandesgrupos: las viudas negras y las zombies. Las primeras, que pertenecen a una franjade edad algo mayor, como hemos comentado anteriormente, son aquellas quetras la muerte de su esposo a manos de las fuerzas rusas buscan o bien la vengan-za o bien resarcirse del resentimiento y del dolor que las aprisiona tras esa dolo-rosa muerte. Las llamadas zombies son aquellas que no han llegado a la posiciónde FSB por propia voluntad, sino que han sido forzadas, coaccionadas, drogadaso engañadas por personas de la organización terrorista o cercanas a ella para con-vertirse en terroristas suicidas.60

Al margen de las manipulaciones a las que están sujetas las teorías sobre reclu-tamiento forzado, los estudios llevados a cabo por expertos desde el año 2000,que fue cuando se produjo el primer atentado suicida perpetrado por una mujer,revelan que estas han sido las actoras del 43% del total de los ataques suicidas.61

—————57 Según Reuters las cifras alcanzarían el 60%, mientras que para los expertos de la doctrina es-

taría entre un 30 y un 40%. (Véase Y. Schweitzer, «Female Suicide Bombers…», ed. cit.).58 J. Miller, «The Bomb under the Abaya», ed. cit.59 C. Beyler, «Messengers of Death: Female Suicide Bombers», ed. cit.60 A. O’Connor, «Women and Terrorism», ed. cit.61 J. Miller, «The Bomb under the Abaya», ed. cit.


Irak

La violencia en Irak en los últimos meses se ha manifestado a través del incre-mento de atentados suicidas, también ha incrementado el número de mujeres quese han convertido en FSB. En 2003, el primer año del conflicto, se computarondos atentados suicidas llevados a cabo por mujeres, cifra que ascendió hasta ochoen 2007 y que en 2008 se multiplicó hasta treinta y seis.62

El perfil de las FSB iraquíes responde a una joven de edad comprendida entrelos 15 y los 25 años, soltera y sin hijos, y proveniente de zonas rurales y con nivelde estudios bajos o nulos. Sin embargo, el gran número de viudas que han dejadolos sucesivos conflictos y regímenes opresores en el territorio es devastador. Secalcula que existen más de 2 millones de viudas en una población total de 27 mi-llones de habitantes, por lo que se teme que este grueso de la población puedaconvertirse en una de las fuentes más poderosas de suicidas.

10. ESTRATEGIAS ANTITERRORISTAS DESARROLLADAS

Para concluir, es necesario subrayar el peligro al que las mujeres de los principa-les lugares de actuación terrorista están sujetas, ya que las estrategias defensivasaplicadas contra las FSB han sido en algunos casos catastróficas, ciegas al géneroy al principio de distinción del derecho internacional humanitario.

Rusia, como pionera en la adopción de medidas en relación a las FSB, ha en-durecido su política antiterrorista y para llevar a cabo la lucha contra estas muje-res ha emitido una directiva del Ministerio del Interior que legitima para investi-gar y detener a mujeres vestidas al tradicional modo musulmán. Se estima que lasconsecuencias desde la adopción de este instrumento en 2003 hasta los estudiosrealizados en 2007 han sido desastrosas, pues se calcula que han desaparecido almenos cien mujeres en Chechenia.63

Por su parte, en Israel la técnica utilizada ha sido el aprovechamiento de losfines de publicidad y propaganda negativa de la mujer, reforzando el estereotipode la mujer débil víctima del hombre de su comunidad y creando un sentimientohostil hacia la comunidad musulmana en general. Al mismo tiempo, se ha optadopor fomentar la incorporación de las mujeres en las Fuerzas Armadas y en la po-licía, en orden a poder realizar controles e interrogatorios en los numerosísimos

—————62 P. Baños Bajo, «Análisis de los atentados suicidas femeninos», ed. cit., p. 4.63 A. O’Connor, «Women and Terrorism», ed. cit.


puntos de control de la región, dentro de los cuales se ha extendido el uso de losrayos X sin realizar distinciones entre mujeres encintas o no.64

De manera similar, la estrategia política estadounidense en Irak se ha inclina-do por fomentar el entrenamiento de mujeres en las Fuerzas Armadas iraquíes,dentro del programa denominado «Hermanas de Irak», para facilitar las inspec-ciones a sus compatriotas femeninas.

11. CONCLUSIONES

Como hemos podido observar, el fenómeno terrorista es una amenaza en cons-tante cambio, en el que las mujeres tienen cada vez un papel más activo, pero sinembargo este no puede escapar de los roles de género, tanto para las organiza-ciones terroristas como para los Estados que intentar combatir el fenómeno conpolíticas agresivas y ciegas al género.

Pese a la lamentable situación, quizá quede muy lejos pretender la puesta enpráctica de políticas antiterroristas con perspectiva de género, puesto que las es-trategias implementadas hasta el momento han sido objeto de acalorados debatesentre los defensores de los diferentes modelos para combatirlo, sin demasiadosresultados. Además, hay que recordar que no existen acuerdos en asuntos bási-cos, ni tampoco un concepto universalmente aceptado que pueda sentar unasmínimas bases objetivas para enfrentarse al fenómeno.

No obstante, ello no es justificación para dejar de poner de manifiesto la si-tuación actual de las Female Suicide Bombers, sus particularidades y las delgadaslíneas que separan complejos factores entremezclados como política, religión ypatriarcado, que en todo caso evidencian la situación desventajosa de estas en lassociedades y su instrumentalización como guardianas de la cultura y símbolo dela lucha justa.

—————64 P. Baños Bajo, «Análisis de los atentados suicidas femeninos», ed. cit., p. 17.

BREVE RESEÑA CURRICULAR DE LOS AUTORES

Ricardo Abello Galvis. Profesor principal de carrera académica y coordinadordel Área de Derecho Internacional de la Facultad de Jurisprudencia de la Univer-sidad del Rosario (Bogotá-Colombia). Abogado de la misma universidad, Magis-ter (DES) en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales del Instituto deAltos Estudios Internacionales de Ginebra (IUHEI) y estudiante del Doctoradoen Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana de Bogotá. Director del Anua-rio Colombiano de Derecho Internacional —ACDI— y Presidente de la Acade-mia Colombiana de Derecho Internacional —ACCOLDI.

Marjorie Beulay. Profesora investigadora en el CEDIN (Centre de Droit Interna-tional de Nanterre). Diplomada en el Institut International des Droits del’Homme René Cassin, actualmente prepara su tesis dirigida por el profesor J. M.Thouvenin sobre «L’applicabilité des droits de l’Homme aux organisations inter-nationales». Imparte docencia en la Universidad Paris Ouest Nanterre la Défen-se, en particular sobre Derecho constitucional y la protección de los derechoshumanos.

Rafael Breves de Toledo. Máster en Derecho en la Universidad Federal de Ríode Janeiro. Ha obtenido el premio al mejor equipo durante el décimocuarto pro-ceso simulado ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Dirige elgrupo de investigación «El sistema interamericano de derechos humanos» delLADIH (Laboratório de Direitos Humanos). Actualmente es ayudante becadode la Faculté National de Droit y antiguo investigador becado del Conseil Natio-nal de Recherche (CNPQ).


Dra. Alicia Cebada Romero. Licenciada en Derecho por la Facultad de Derechode Jerez de la Frontera (premio extraordinario). Máster en Derecho de la UE(Universidad Carlos III de Madrid). Doctora en Derecho por la UniversidadCarlos III de Madrid (premio extraordinario y premio 2000 de la Real Academiade Doctores). En la actualidad ocupa una plaza de Profesora Titular de DerechoInternacional Público en la Universidad Carlos III de Madrid.

Dra. Cristina Churruca Muguruza. Profesora de relaciones internacionales y ac-ción humanitaria y construcción de la paz en el Instituto de Derechos Humanosde la Universidad de Deusto. Sus áreas principales de investigación son la seguri-dad humana, la construcción de la paz, la política exterior europea y la acciónhumanitaria de la Unión Europea. Actualmente es directora del Máster NOHAMundus, Máster Europeo Conjunto en Acción Internacional Humanitaria en laUniversidad de Deusto y coordinadora del Consorcio de Universidades NOHAen Acción Internacional Humanitaria.

Dra. Laura Victoria García Matamoros. Profesora principal de carrera académica,miembro del Grupo de Investigación en Derecho Internacional y Coordinadoradel Doctorado en Derecho de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidaddel Rosario (Bogotá – Colombia). Abogada de la Universidad del Rosario, post-grado en Derecho Internacional Privado de la Universidad París II (PanteónAssas), Doctora de la Universidad Externado de Colombia e investigadora invi-tada a la Universidad París I (Panteón-Sorbona).

Dra. Elena del Mar García Rico. Profesora titular en la Universidad de Mála-ga. Autora de numerosas publicaciones en revistas científicas de interés y mo-nografías sobre derecho internacional humanitario, derecho internacional pe-nal, derechos humanos y derecho internacional del medio ambiente. Dirige lasJornadas sobre Defensa y Seguridad Internacional en el siglo XXI que se orga-nizan en la Universidad de Málaga en colaboración con el Instituto Españolde Estudios Estratégicos. También ha asistido como experta a la Conferenciade Estados partes en Zonas Libres de Armas Nucleares, auspiciada por elOPANAL (Organismo para la Proscripción de Armas Nucleares en AméricaLatina y Caribe).

Carolina Jiménez Sánchez. Licenciada en Derecho por la Universidad de Málagaen 2007, ha realizado la memoria de licenciatura sobre «La subjetividad interna-cional del Frente Polisario» y la memoria de doctorado sobre «Derechos huma-

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nos y terrorismo internacional. El caso de los vuelos de la CIA en el espacio aéreoeuropeo». Es Máster en Estudios Internacionales y de la Unión Europea por laUniversidad de Valencia y actualmente está realizando la tesis doctoral en el Áreade Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidadde Málaga.

Daniel Sansó-Rubert Pascual. Licenciado en Derecho; criminólogo; diplomadoen Altos Estudios de la Defensa Nacional por el Estado Mayor de la Defensa yel Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN); diploma-do en Estudios de la Defensa Nacional por la Universidad de Santiago deCompostela y el CESEDEN. Ha completado sus estudios con formación supe-rior en Ciencias Forenses y Criminológicas por la Universidad Autónoma deMadrid, así como experto en Defensa Nacional por la Universidad Rey JuanCarlos y experto en Servicios de Inteligencia por el Instituto Universitario Ge-neral Gutiérrez Mellado. Desde 1999, desempeña actividades académicas y do-centes en el Seminario de Estudios de Seguridad y Defensa de la Universidadde Santiago de Compostela (USC-CESEDEN), del que actualmente ostenta elcargo de secretario.

Dr. Jean-Marc Thouvenin. Catedrático de Derecho Internacional en la Universi-dad Paris Ouest Nanterre la Défense y Director del CEDIN (Centre de Droit In-ternational de Nanterre). Ha sido secretario general de la Société française pourle droit international, ha dirigido numerosas obras y publicado diversas contribu-ciones sobre diferentes materias relativas al derecho internacional público. Se de-dica asimismo a la práctica del derecho internacional, como asesor y abogado endistintos asuntos ante la Corte Internacional de Justicia y el Tribunal de Justiciade la Unión Europea.

Dra. María Isabel Torres Cazorla. Licenciada en Derecho por la Universidad deMálaga, así como doctora en Derecho por la misma Universidad, donde actual-mente desempeña su labor como profesora titular de Derecho Internacional Pú-blico y Relaciones Internacionales. Ha colaborado con la Comisión de DerechoInternacional de Naciones Unidas desde 2003 a 2006. Actualmente coordina lostrabajos de edición de la revista Spanish Yearbook of International Law. Su laborinvestigadora se ha centrado especialmente en la sucesión de Estados, los actosunilaterales, las cuestiones territoriales y de seguridad, así como el medio ambien-te y los mecanismos de arreglo pacífico de controversias.


Dra. Anne-Laure Vaurs-Chaumetten. Defendió su tesis, dirigida por el profesorAlain Pellet, en 2007, titulada «Les sujets du droit international pénal — vers unenouvelle définition de la personnalité juridique internationale?», publicada enÉditions A. Pedone. Actualmente es profesora titular en la l’Université Paris-Ouest-Nanterre-La Défense, donde imparte docencia en diferentes ramas del de-recho internacional público como: fuentes, derecho internacional penal, derechode la integración económica regional y derecho internacional económico. Susprincipales campos de investigación son el derecho internacional penal y el dere-cho de la integración económica regional.

William Warlet. Doctorando en Derecho Internacional Público, concentra susinvestigaciones en el tema del recurso a la fuerza en las relaciones internacionales.Actualmente es Secretario General del CEDIN (Centre de Droit International deNanterre, de la Université Paris Ouest-Nanterre-La Défense).