Public Disclosure Authorized...los sistemas de investigación y extensión agrícolas. en América Latina y el Caribe. Banco Mundial. Unidad de Agricultura y Desarrollo Rural Departamento

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La innovación institucional en los sistemas de investigacióny extensión agrícolasen América Latina y el Caribe

Banco MundialUnidad de Agricultura y Desarrollo RuralDepartamento de Desarrollo Ambiental y Socialmente SostenibleRegión de América Latina y el Caribe

Junio de 2006

© 2006 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433Teléfono: 202-473-1000Internet: www.worldbank.org E-mail: [email protected]

Todos los derechos reservados.Impreso en Perú por LEDEL SACDiseño y diagramación: Ana María OrigoneFotografía de la carátula: Producción café orgánico en la Comunidad Kechua de Lamas en el Departamento de San Martín, PerúFotógrafo: Cesar Rengifo

Los resultados, interpretaciones y conclusiones en esta publicación son de exclusiva responsabilidad de su autor o autores y de ninguna manera pueden ser atribuidos al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o miembros de su Directorio Ejecutivo o a los países que ellos representan.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación y no se hace responsable en ningún aspecto de las consecuencias que resulten de su utilización. Los límites, colores, denominaciones y demás información que aparece en algún mapa de este volumen no implican juicio alguno de parte del Grupo del Banco Mundial acerca de la condición jurídica de algún territorio ni de la ratificación o aceptación de tales límites.

Derechos y PermisosEl material de esta publicación se encuentra registrado como propiedad intelectual. El Banco Mundial promueve la divulgación de sus obras y normalmente otorgará la autorización con prontitud.

Contenido

Siglas y abreviaturas......................................................................................................................................vii

Reconocimientos ............................................................................................................................................xi

1. Introducción y antecedentes institucionales............................................................................................... 11.1 Avances y perfiles institucionales.......................................................................................................... 2

2. Factores que conforman la agenda de reformas institucionales .................................................................72.1 Cambios exógenos en el sistema de innovación agrícola ...................................................................... 82.2 El círculo de retroalimentación: aprender de la experiencia ................................................................. 92.3 Escuelas de pensamiento que influyen en la agenda de reformas....................................................... 11

3. Reformas institucionales en la investigación agrícola .............................................................................. 153.1 La gobernabilidad ............................................................................................................................... 203.2 La diversificación................................................................................................................................ 223.3 Participación y orientación hacia el cliente......................................................................................... 233.4 La colaboración entre instituciones .................................................................................................... 263.5 Conclusiones y asuntos pendientes.................................................................................................... 28

4. La reforma institucional en la extensión agrícola ..................................................................................... 314.1 Participación y orientación hacia el cliente ......................................................................................... 364.2 La descentralización ........................................................................................................................... 374.3 La tercerización .................................................................................................................................. 394.4 El co-financiamiento ........................................................................................................................... 424.5 Conclusiones y asuntos pendientes.................................................................................................... 44

5. Conclusiones y desafíos en el futuro ........................................................................................................ 47

Referencias................................................................................................................................................... 53

Apéndice I – Reforma institucional de la investigación y extensión agrícola en América Latina y el Caribe ........................................................................................................................ 55

Listado de recuadros, figuras y cuadros

Recuadros

1.1 Factores que impulsaron la reforma institucional en la agricultura ......................................................... 4

3.1 Monitoreo y evaluación de la ejecución de proyectos en Ecuador ..........................................................21

La innovación institucional en los sistemas de investigación y extensión agrícolas en América Latina y el Caribe6

3.2 Liderazgo de los agricultores en las Fundaciones PRODUCE en México................................................. 24

3.3 El fondo concursable PRODETAB en Brasil ............................................................................................ 27

4.1 Establecimiento de las Asociaciones Cívicas de Extensión (ACE) en Venezuela ..................................... 37

4.2 Descentralización de los servicios de extensión agrícola en Colombia .................................................. 38

4.3 Financiamiento público de un sistema privado de extensión para los productores

de ladera en Honduras ...........................................................................................................................41

4.4 Diferenciación en la prestación y financiamiento de los servicios de extensión

agrícola en Nicaragua............................................................................................................................ 43

4.5 Creación de un mercado de servicios de asesoramiento agrícola en Perú ............................................. 45

Figuras

1.1 Distribución dimensional de los sistemas de investigación agrícola en

América Latina y el Caribe, 1996 .............................................................................................................. 6

2.1 Marco conceptual para analizar los cambios en los sistemas de innovación agrícola.............................. 7

2.2 Tendencias de la productividad agrícola, 1961-2000 ..............................................................................10

2.3 Vinculación entre el SNIA, el SCIA y el sistema de innovación ................................................................12

Cuadros

2.1 Resumen de las tasas internas de retorno (TIR) estimadas .................................................................... 11

3.1 Fondos concursables para ciencia y tecnología en los cinco países donde se

realizaron los estudios de casos.............................................................................................................17

3.2 Distribución de los fondos concursables según el tipo de entidad ejecutora......................................... 23

3.3 Características de participación y orientación hacia el cliente en los

fondos concursables de ciencia y tecnología específicos para la agricultura......................................... 25

4.1 Cambios en los servicios de extensión agrícola en América Latina y el Caribe durante

el decenio de 1990................................................................................................................................. 32

5.1 Comparación de la privatización de la prestación de servicios y el financiamiento................................ 48

vi


Siglas y abreviaturas

ACE Asociaciones Cívicas de Extensión – Venezuela

ALC América Latina y el Caribe

ARD Desarrollo Agrícola y Rural (Agriculture and Rural Development)

BID Banco Inter-Americano de Desarrollo

CATIE Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza – Honduras

CENTA Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal – El Salvador

CGIAR Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional (Consultative Group for International

Agricultural Research)

CIARA Capacitación e Investigación Aplicada a la Reforma Agraria – Venezuela

COFUPRO Coordinadora Nacional de las Fundaciones PRODUCE – México

COLCIENCIAS Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología

CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología – México

CONAFOR Comisión Nacional Forestal – México

CONICYT Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica – Chile

CORFO Corporación de Fomento de la Producción – Chile

CORPOICA Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria – Colombia

DGSA Dirección General de Servicios Agrícolas – Guatemala

DIA Dirección de Investigación Agropecuaria

DICTA Dirección de Ciencia y Tecnología Agropecuaria – Honduras

EMATER Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural – Brasil

EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria – Brasil

EMBRATER Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural – Brasil

EUA Estados Unidos de América

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (United Nations Food

and Agricultura Organization)

FDI Fondo de Desarrollo e Innovación – Chile

FEAS Proyecto de Fomento de la Transferencia de Tecnología a las Comunidades Campesinas de la

Sierra – Perú

FIA Fundación para la Innovación Agraria – Chile

FIP Fondo de Investigación Pesquera – Chile

La innovación institucional en los sistemas de investigación y extensión agrícolas en América Latina y el Caribe8 Siglas y abreviaturas 9viii

FNDCT Fondo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – Brasil

FONAIAP Fondo Nacional de Investigación Agropecuaria – Venezuela

FONDAP Fondo de Áreas Prioritarias – Chile

FONDECYT Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico – Chile

FONDEF Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico – Chile

FONTAGRO Fondo Regional de Tecnología Agropecuaria

FONTEC Fondo Nacional de Desarrollo Productivo y Tecnológico – Chile

FPPL Fondo para Productores de Ladera – Honduras

FPS Fundación PRODUCE de Sonora – México

FTE Fondo de Tecnología y Extensión

FUNICA Fundación para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario y Forestal de Nicaragua

IBTA Instituto Boliviano de Tecnología Agropecuaria

ICA Instituto Colombiano Agropecuario

ICTA Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícolas – Guatemala

IDIAP Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá

IFPRI Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias

IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura

INCORA Instituto Nacional Colombiano de la Reforma Agraria

INDAP Instituto de Desarrollo Agropecuario - Chile

INIA Instituto Nacional de Investigación Agrícola

INIA Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agropecuaria – Chile, México, Perú, Uruguay

INIAP Instituto Nacional Autónomo de Investigaciones Agropecuarias – Ecuador

INIF Instituto Nacional de Investigación Forestal – México

INIP Instituto Nacional de Investigación Pecuaria – México

INTA Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria - Argentina, Nicaragua

LCSER Unidad de Agricultura y Desarrollo Rural para América Latina y el Caribe del Banco Mundial

LCSES Departamento de Desarrollo Social y Ambientalmente Sostenible del Banco Mundial

Ln Lo contrario de los logaritmos naturales (Log inverse)

MOA Ministerio de Agricultura

NAP Nueva administración pública

OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos

ONG Organización no gubernamental

PIEA Proyecto de Investigación y Extensión Agrícola – Perú

PNB Producto nacional bruto

PMF Productividad multifactorial

La innovación institucional en los sistemas de investigación y extensión agrícolas en América Latina y el Caribe8 Siglas y abreviaturas 9ix

PRODETAB Proyecto de Desarrollo de Tecnología Agrícola (Projecto de Desenvolvimento de Tecnologia

Agrícola) – Brasil

PRODUCE Fundación PRODUCE (México)

PROMSA Programa de Modernización de los Servicios Agropecuarios – Ecuador

PRONAPPA Programa Nacional de Apoyo al Pequeño Productor Agropecuario – Uruguay

PRONATTA Programa Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria – Colombia

RADA Autoridad de Desarrollo Agrícola Rural (Rural Agricultural Development Authority) – Jamaica

SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación – México

SCIA Sistemas de conocimientos e información agrícolas

SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales – México

SEP Secretaría de Educación Pública – México

SFC Sistema de Fondos Concursables (Complementary Grants System)

SNI Sistema Nacional de Innovación

TIR Tasas internas de retorno

UEFC Unidad Ejecutora del Fondo Competitivo – Ecuador

UMATA Unidad Municipal de Asistencia Técnico Agropecuaria – Colombia

USAID Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for

International Development)

Reconocimientos

Este informe fue redactado por Johannes Roseboom

(Consultor en políticas de innovación) con base en una

revisión de la literatura y una serie de entrevistas con

especialistas en investigación agrícola y extensión,

formuladores de políticas en Brasil, Chile y México, así

como también en informes de países sobre Colombia,

Ecuador, Perú y Venezuela, que fueron preparados

por Johannes Woelcke (Economista AFTS2).

El trabajo fue dirigido por Matthew A. McMahon (Lead

Agriculturist, LCSER).

La publicación del documento fue preparado con

las aportaciones técnicas y editoriales de Indira J.

Ekanayake (Senior Agriculturalist, LCSER), además

de las aportaciones editoriales de Indu John-Abraham

(Consultora, LAC Knowledge Management Group) y de

Alma McNab (Consultora en edición y traducción).

El grupo de trabajo desea agradecer a Mark Cackler

(Sector Manager, LCSER), Derek Byerlee (Senior

Advisor, ARD/AFT2), Eija Pehu (Advisor, ARD y SASKI),

Willem Janssen (Senior Agricultural Specialist, SASAR

y presidente de SASKI), Riikka Rajalahti (Agricultural

Specialist, ARD) y Anna Roumani (Consultora, LCSER)

por sus útiles comentarios sobre el manuscrito en

distintas etapas de la revisión. El grupo reconoce

también la ayuda con la logística brindada por Santia-

go Sandoval y Maribel Cherres (LCSES).

John Redwood (Senior Advisor, Independent Eva-

luation Group) y Laura Tuck (Sector Director, LCSES)

contribuyeron apoyo invalorable en la preparación de

este studio e informe.

Asimismo, el grupo de trabajo expresa su recono-

cimiento a Kevin Cleaver (Director, ARD) y Sushma

Ganguly (Sector Manager, ARD) por el apoyo en

forma de subvención TG y su asesoramiento en

esta actividad de divilgación. David Gray (Lead

Knowledge Management Officer, LCSKM) and Bari

Rabin (Knowledge Management Officer, LCSKM)

también son reconocidos por su apoyo en la divulga-

ción de este trabajo.

Por último, el grupo expresa su reconocimiento a la

fuente de financiamiento FAO/CP por cubrir el tiempo

y los viajes de los consultores a los lugares donde

realizaron el trabajo de cada estudio de caso y por

el taller de síntesis celebrado antes en Washington,

D.C. Asimismo, agradece, en especial, el apoyo de

Selim Mohor (FAO/TCIL). El costo de la publicación

fue subvencionado en parte por una concesión

competitiva para FY06 de los Grupos Temáticos de

Desarrollo Rural y Agrícola (ARD/TGs) mediante el

Grupo Temático de Instituciones de Conocimientos y

Sistemas Agrícolas Sustentables (SASKI).

1. Introducción y antecedentes institucionales

La modernización agrícola es un elemento clave en la

estrategia de desarrollo de casi todos los países de

América Latina y el Caribe (ALC). Es claro que la agri-

cultura en ALC es demasiado importante como sector

económico para no tomarla en cuenta.1 La agricultura

primaria emplea en promedio alrededor del 20 por

ciento de la población de la región, tiene vínculos bi-

direccionales con el resto de la economía (pues crea

empleos en el procesamiento agrícola y, en menor gra-

do, en las industrias de insumos agrícolas) y genera

ingresos considerables mediante las exportaciones.

Elevar la productividad agrícola es esencial para que

la agricultura sea más competitiva en los mercados

mundiales que se están liberalizando rápidamente

(debido a los acuerdos de libre comercio con Estados

Unidos y otros países de ALC) y para incrementar los

ingresos de las poblaciones rurales (muchas de ellas

de una pobreza aplastante).

Los servicios de investigación y extensión agrícolas

juegan un papel decisivo en aumentar la productivi-

dad agrícola, pero su desempeño desde hace mucho

se considera problemático en muchos de los países de

ALC, debido a que no se han adaptado a las circuns-

tancias cambiantes (McMahon 1992). Con miras a vi-

gorizar el desempeño de los sistemas de investigación

y extensión agrícolas, los gobiernos de la región de

ALC (en estrecha colaboración con el Banco Mundial

y otros organismos y otras instituciones asociadas

en el desarrollo) comenzaron a experimentar con

una serie de reformas institucionales en la década

de 1990. Estas reformas –en particular las que tienen

que ver con la sostenibilidad del financiamiento para

la investigación y la transferencia tecnológica– tienen

en común un conjunto de principios que se resumen

como sigue:

• Diversificación en la ejecución y el financiamiento;

• Asignación de fondos por concurso;

• Financiamiento impulsado por la demanda;

• Promoción de la autonomía de las comunidades

locales, y

• Mayor participación del sector privado en la

ejecución.

El presente estudio tiene por objeto examinar estas

experiencias con las reformas institucionales sobre

la base de una revisión de la literatura y siete estu-

dios de caso respecto a experiencias específicas en

distintos países de ALC. Los estudios de casoss se

realizaron en Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México,

Perú y Venezuela. Algunos de estos países contaban

con proyectos de investigación y extensión agrícolas

financiados por el Banco Mundial (por ejemplo, Colom-

bia, Venezuela, Ecuador, Perú y Brasil), en tanto que el

proceso de reforma institucional en la agricultura en

todos los países fue impulsado por sus necesidades

y el deseo de cambiar y mejorar el sector. El estudio

intenta extraer las lecciones de estas experiencias y

1 Sin embargo, en unos cuantos países caribeños, la producción

agrícola es una actividad económica tan marginal, comparada con otros sectores más importantes, que es posible que no tenga papel alguno (o uno muy marginal) en la estrategia de desarrollo del país.

La innovación institucional en los sistemas de investigación y extensión agrícolas en América Latina y el Caribe2 Introducción y antecedentes institucionales 3

asesorar a los principales formuladores de políticas

de los gobiernos nacionales, del Banco Mundial y

de otros asociados para el desarrollo, sobre el tema

de los asuntos y posibles problemas de los servicios

de investigación y extensión agrícolas que necesitan

ser abordados a nivel institucional y de las políticas.

Asimismo, trata de modificar el pensamiento en que

se fundamentan las estrategias de desarrollo relacio-

nadas con los sectores agrícola y rural.

Este informe está organizado en cuatro capítulos,

aparte de la introducción (el capítulo uno). El capítulo

dos describe el marco de referencia analítico em-

pleado en este estudio y se centra, en particular, en:

(a) los cambios en el ámbito externo de la investi-

gación y extensión agrícolas; (b) el desempeño, en

el pasado, de la investigación y extensión agrícolas,

y (c) las escuelas de pensamiento que han influido

de manera intensa en las agendas de reforma. En los

capítulos tres y cuatro, se resumen las experiencias

con las reformas a la investigación (capítulo tres) y

la extensión (capítulo cuatro) agrícolas, respectiva-

mente. Aunque los principios en que se fundamen-

tan las reformas han sido casi siempre los mismos,

tanto en la investigación como la extensión, la forma

en que han sido aplicados y trabajados difiere mu-

cho en los distintos países donde se efectuaron los

estudios de casos y en ALC en general. En el último

capítulo (el cinco), se resumen las principales con-

clusiones y recomendaciones del estudio completo

sobre las reformas a las instituciones agrícolas.2

El resto de este capítulo introductorio consiste en

una breve revisión de la historia de los avances de las

instituciones de investigación y extensión agrícolas

en la región de ALC.

1.1 Avances y perfiles institucionales

La investigación y extensión agrícolas del sector

público se iniciaron tardíamente en América Latina

y el Caribe (ALC). El continente latinoamericano se

había liberado del dominio colonial mucho antes de

que las potencias coloniales europeas comenzaran

a introducir actividades de investigación y exten-

sión agrícolas en todas sus colonias a principios del

siglo XX. Si bien los inmigrantes provenientes de

Europa y Estados Unidos trajeron consigo los conoci-

mientos científicos y la experiencia requeridos para

iniciar estas actividades, en la mayoría de los países

de ALC, las actividades de investigación y extensión

agrícolas del sector público no comenzaron hasta

más tarde en ese siglo. Brasil es, en cierto modo, la

excepción, pues allí la primera estación experimental

data de 1860, aunque éste fue durante mucho tiempo

un caso único (Beitema et al. 2001).

Pardey, Roseboom y Anderson (1991) aducen tres

razones por las cuales se retrasó el desarrollo de la in-

vestigación (y extensión) agrícola en América Latina: (a)

como ya se mencionó, el dominio colonial terminó an-

tes de que estas actividades surgieran; (b) en América

Latina las tierras de cultivo y la mano de obra agrícola

eran relativamente abundantes y, por tanto, el impul-

so de innovar era relativamente débil; y (c) la mayoría

de los estados eran endebles y carecían de la capacidad

de organizar los bienes y servicios públicos, y de recau-

dar los impuestos necesarios para financiarlos.

No fue sino hasta la gran depresión de la década de

1930 que la necesidad de invertir en la investigación

y extensión agrícolas del sector público se volvió de

capital importancia, por varias razones: la competen-

cia en los mercados mundiales agrícolas aumentó

bruscamente al decaer los precios e incrementar las

barreras comerciales, en tanto que la población en

rápido crecimiento daba motivos para preocuparse

2 Se publicó una síntesis de este informe en la publicación En

Breve (véase el volumen 90 emitido en mayo de 2006 en inglés yespañol). Véase, también, la versión en inglés en el Apéndice 1 de este informe.


por la seguridad alimentaria. Como resultado, los

gobiernos comenzaron a dedicar mayores esfuerzos

a mejorar la capacidad de realizar investigación y ex-

tensión agrícolas, usualmente bajo la responsabilidad

directa de los ministerios de agricultura. Durante las

décadas de 1940 y 1950, estos esfuerzos por parte de

los gobiernos nacionales se llevaron a cabo en un gran

número de los países de ALC, respaldados técnica y

económicamente por la Fundación Rockefeller y la

Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Inter-

nacional (USAID) (Pardey et al. 1991).

En los inicios del establecimiento de la investigación y

extensión agrícolas, la cultura demasiado burocrática

de la mayoría de los ministerios de agricultura en ALC

se perfiló como un grave obstáculo a una implemen-

tación eficaz de las actividades de investigación y

extensión agrícolas. Para resolver estos problemas,

muchos de los países más grandes de ALC optaron

por separar la investigación agrícola (y, en algunos

casos, la extensión también) del ministerio de agri-

cultura y crear una dependencia semi-autónoma que

tuviera una flexibilidad organizacional y administrativa

considerable. El primer país en adoptar este modelo

del “instituto nacional de investigación agrícola” (INIA)

fue Argentina, en 1957; muchos otros países de ALC

siguieron su ejemplo en las décadas de 1960 y 1970.

Esta importante innovación institucional ayudó a que

la investigación agrícola se separara de las burocracias

estatales mal administradas y muy politizadas. Ade-

más, consolidó las capacidades de la investigación

agrícola, bastante fragmentadas, en una sola organi-

zación, con una misión y objetivos claros. Así pues, en

los decenios de 1960 y 1970, el denominado modelo

“INIA” provocó una rapidísima expansión (tanto en

términos de un mayor número de gente, como en la

calidad) de la capacidad de conducir investigación agrí-

cola. Esta expansión se detuvo repentinamente –y, en

algunos casos, hasta se revirtió– durante el decenio

de 1980, como consecuencia de la deuda y la crisis

económica que tan gravemente afectó a los países de

ALC en esa época. La mayoría de los INIA no fueron

capaces de adaptarse a esta nueva realidad (pues se

habían convertido, a su vez, en aparatos enormemen-

te burocráticos e inflexibles) y rápidamente perdieron

su eficiencia y eficacia (McMahon 1992, Byerlee et al.

2002). Lo que mejor ilustra esta inflexibilidad es el he-

cho de que, para muchos organismos de investigación

agrícola del sector público en la región, la proporción

de los salarios en el gasto total de la investigación agrí-

cola aumentó drásticamente a expensas de los gastos

de operación y de capital durante la década de 1980.

En la mayoría de los países más pequeños de ALC,

el ministerio de agricultura continuó siendo directa-

mente responsable de efectuar la investigación agrí-

cola pública durante la segunda mitad del siglo XX.

El Salvador, Nicaragua y Uruguay son las excepciones

a esta generalización, ya que adoptaron el modelo INIA

a fines de los años ochenta o principios de los noventa.

En el caso de El Salvador y Nicaragua, la extensión

también formó parte de esa transferencia. Sin embar-

go, en la mayoría de los otros países pequeños, dicho

modelo nunca constituyó, en realidad, una opción, de-

bido a las economías de escala (economies of scale).

También hubo una crisis profunda durante el decenio

de 1980 en la mayoría de los departamentos de inves-

tigación de los ministerios y éstos han sido criticados

frecuentemente por su falta de eficiencia y eficacia.

Además de las principales entidades de investigación

agrícola del sector público (los INIA y los departa-

mentos de investigación de los ministerios), existen

muchas otras dependencias de investigación agrícola

en la mayoría de los países, como las entidades gu-

bernamentales dedicadas a componentes específicos

de la agenda de investigación agrícola (por ejemplo,

la silvicultura y la pesca), las universidades, los con-

sejos de productos agrícolas, las organizaciones de

productores y las ONG. Su desempeño varía mucho y


a menudo hay una falta de cohesión entre los distintos

prestadores de los servicios de investigación.

La insatisfacción generalizada con el desempeño de

la investigación agrícola pública provocó un cambio

significativo a principios de la década de los no-

venta. En vez de tratar de reformar los organismos

de investigación (y, en particular, los INIA) desde

dentro, organizaciones multilaterales, como la Orga-

nización para la Agricultura y la Alimentación (FAO),

el Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID) y el

Banco Mundial, iniciaron un plan que aconsejaba a

los países concentrarse en la estructura de incen-

tivos para la investigación agrícola pública y en la

transferencia de fondos para la investigación agrícola,

incentivos internos como subvenciones gubernamen-

tales e incentivos externos financiamiento concursa-

bles, convenios contractuales, etc. Esta nueva manera

de financiar la investigación agrícola provocó varios

otros cambios, a saber: (1) una mayor participación

de las partes interesadas en el establecimiento de las

prioridades de investigación, lo que hizo que ésta se

enfocara más en las necesidades de los beneficiarios;

(2) mayor colaboración entre las instituciones (reser-

vando fondos concursables exclusivamente para las

propuestas conjuntas); y (3) la obtención de fondos

adicionales (privados). Al enfrentar una mayor com-

petencia por los recursos, los organismos de inves-

tigación agrícola tendrán que mejorar su desempeño

o perder su participación en ese mercado. El impulso

de reformar la estructura institucional en la agricultu-

ra fue estimulado por numerosos factores externos,

como se puede ver en el recuadro 1.1.

En contraste con la investigación agrícola, tanto el fi-

nanciamiento como la implementación de la extensión

agrícola del sector público siguió siendo responsabili-

dad del ministerio de agricultura en la mayoría de los

Recuadro 1.1:

Factores que impulsaron la reforma institucional en la agricultura

La década de los noventa fue un período de transición significativa para América Latina y el Caribe (ALC). Muchos

de los países de la región iniciaron un proceso de democratización y de liberalización del comercio. Estos cam-

bios sistémicos tuvieron repercusiones profundas en el desarrollo de los sistemas de investigación y extensión

agrícolas en la región. Los sistemas de innovación agrícola fueron influidos más notablemente por:

• El libre comercio y la globalización, que incrementaron la competencia e hicieron que los productores maxi-

mizaran su verdadera ventaja comparativa;

• Las restricciones fiscales, resultado de las crisis económicas, que redujeron los recursos públicos y exigieron

un uso más eficiente de los mismos;

• Un papel más preponderante del sector privado en la prestación de servicios especializados;

• La descentralización, que incrementó las responsabilidades y transfirió los recursos a las entidades locales; y

• La participación de la sociedad civil en los procesos de la toma de decisiones en todos los niveles.

Estos factores estimularon la reforma en la región y permitieron al sector agrícola avanzar al paso de las

cambiantes exigencias de su nuevo entorno.

Fuente: Roseboom, J., M. McMahon, I. Ekanayake and I. John-Abraham. “Institutional Reform of Agricultural Research and Extension in Latin America and the Caribbean.” En Breve. No. 90, May 2006.


países de ALC a lo largo de los decenios de 1960, 1970

y 1980. Durante ese período, el modelo de los servicios

de extensión consistió en la transferencia tecnológica

unidireccional, de arriba hacia abajo. Para principios

de la década de los noventa, la frustración por causa

de los servicios altamente burocráticos, centralizados

y con un exceso de personal poco capacitado alcan-

zó un nivel tal, que surgió un consenso y un apoyo

considerable a las reformas enérgicas. Esto ha traído

como consecuencia el desmantelamiento total de

los servicios nacionales de extensión agrícola en un

gran número de los países de ALC en los últimos 10

a 15 años. El modelo de la transferencia tecnológica

centralizada ha sido reemplazado por un servicio de-

centralizado de asesoramiento, cuya ejecución ha sido

puesta en manos de los gobiernos locales (estatales,

provinciales o municipales) o sub contratada a ONG,

organizaciones de productores, empresas privadas,

etc., por medio de la licitación. Además, el financia-

miento de estos servicios de asesoramiento está

pasando cada vez más de manos del gobierno central

a las de los gobiernos locales (estados, provincias o

municipios) o de los beneficiarios mismos. Esta mayor

orientación al servicio a menudo ha llevado a clasificar

a los agricultores en distintos estratos económicos,

con distintas necesidades y distintas capacidades para

pagar los servicios recibidos.

Aparte de los tradicionales servicios de extensión

a nivel nacional, existen muchos otros prestadores

de servicios de asesoramiento, como los consejos

de productos agrícolas (por lo general, de un cultivo

específico), organizaciones de productores, ONG, uni-

versidades y sociedades agrícolas. Los proveedores

públicos y privados de insumos y las instituciones de

crédito también suelen ser una importante fuente de

información y consejos para los agricultores.

No han sido bien documentadas las inversiones del

sector público en la extensión agrícola. La última en-

cuesta mundial de este tipo de inversiones realizada

por la FAO data de fines del decenio de 1980. Por otra

parte, los cambios profundos en la extensión agrícola

del sector público en los últimos 10 a 15 años (es decir,

el desmantelamiento de los servicios nacionales de

extensión) hace que las comparaciones a través del

tiempo sean problemáticas.

Alentados por el apoyo de donadores internacionales

importantes, los países de ALC aumentaron sus inver-

siones en la investigación y el desarrollo agrícolas en

forma acelerada durante la década de los sesenta y se-

tenta. La tasa de crecimiento llegó a un máximo de casi

10 por ciento anual a fines de los años de los setenta,

pero cayó a menos del 1 por ciento anual en promedio

durante la difícil época económica en la década de los

ochenta. Esta tasa se recuperó a principios de la déca-

da de los noventa, pero ha permanecido estancada o en

descenso desde entonces (Beintema y Pardey 2001).

Pese al crecimiento más lento de los gastos de la

investigación agrícola en el período de 1976 a 1996

en ALC, la región presenta la relación de intensidad

de investigación más alta de todas las regiones en

desarrollo, ya sea que los gastos de investigación se

midan en términos de su participación en el producto

nacional bruto (PNB) agrícola, los gastos per cápita

o los gastos por población agrícola económicamente

activa. Sin embargo, los países de ALC invierten mucho

menos que los países desarrollados, particularmente

en términos de gastos de investigación agrícola por

persona económicamente activa en la agricultura.

La capacidad nacional de realizar investigación agrí-

cola en la región de ALC varía enormemente. En un

estudio realizado a fines de los noventa, Brasil, por sí

solo, contaba con cerca de un tercio de la capacidad

total de la región, la cual en 1996 se estimó en 15,780

investigadores del Fondo de Tecnología y Extensión

(FTE). Los cuatro países que más investigadores


tenían (Argentina, Brasil, Cuba y México) representaban

alrededor del 74 por ciento de la capacidad regional

de investigación agrícola. En el otro extremo, emplea-

ban menos de 50 investigadores agrícolas 19 países de

ALC (figura 1.1), casi todos caribeños, y cinco de estos

países informaron que no emplearon ningún personal

de investigación agrícola en 1996.

El mismo estudio reveló que las diferencias en el nivel

de capacitación de los investigadores y en el gasto

por investigador son sustanciales. En tanto que el 82

por ciento de los investigadores brasileños ostenta-

ban títulos de postgrado, sólo el 20 por ciento de los

guatemaltecos y el 27 por ciento de los hondureños

los tenían. Sólo en Brasil y México, más de la mitad

de los investigadores tenía título de posgrado y, sólo

en Brasil y Chile, el 20 por ciento, o más, tenía un

doctorado.

Hubo un incremento continuo en el nivel educativo de

los investigadores entre principios del decenio de la

década de los setenta y 1996. La proporción de éstos

que tenía un doctorado aumentó seis veces, y la propor-

ción con maestría cayó del 77 por ciento al 33 por ciento.

Estas cifras regionales se vieron fuertemente influi-

das por la inclusión del avance de Brasil y México en

capacitar a sus investigadores. Si se excluyen estos

dos países, la proporción de investigadores de ALC

con títulos de postgrado se reduce al 55 por ciento y

sólo el 18 por ciento tiene un doctorado.

Figura 1.1:Distribución dimensional de los sistemas deinvestigación agrícola en América Latina y el Caribe, 1996


Figura 2.1:Marco conceptual para analizar los cambiosen los sistemas de innovación agrícola

El concepto de un sistema de innovación puede

definirse como “una red de organismos, tales como

individuos, organizaciones y empresas, orientada

a iniciar el uso económico de nuevos productos,

nuevos procesos y nuevas formas de organización,

junto con las instituciones y políticas que afectan

su comportamiento y desempeño. Los sistemas

de innovación se enfocan, no sólo en aquellos que

llevan a cabo la ciencia, sino también en la totalidad

y la interacción de los actores participantes en la in-

novación.”3 La aplicación de este concepto al sector

agrícola presenta oportunidades de expandir la base

de conocimientos y brinda opciones para desarrollar

tecnologías agrícolas.

Para ayudar a entender cómo los sistemas de inno-

vación agrícola cambian y evolucionan, se puede em-

plear una metáfora de la evolución: un sistema de in-

novación agrícola es un organismo vivo que tiene que

adaptarse a los cambios en su entorno. Cuanto mejor

entiendan y se adapten a esos cambios los sistemas

de innovación agrícola, más productivos serán. Desde

una perspectiva estrictamente evolutiva, la adaptación

a los cambios en el medio ambiente externo se basa

por completo en un proceso de ensayos y errores, y

no podemos influir en el resultado. Una metáfora más

precisa consideraría el sistema de innovación agrícola

como un organismo vivo e inteligente, que tiene la

capacidad de aprender y corregirse a sí mismo.

Este marco conceptual evolutivo de cómo los sis-

temas de innovación agrícola se modifican y se

adaptan se ilustra en la figura 2.1. Además de los

cambios en el medio ambiente externo y el aprendi-

zaje a partir de la experiencia (el círculo de la retroali-

mentación), ha surgido un tercer factor: las escuelas

de pensamiento. Estas escuelas se basan en parte en

la experiencia acumulada, aunque también tienen

un componente normativo fuerte, pues proponen un

modelo ideal que debe ser emulado. En este capítulo,

se describirá en detalle cada uno de los tres factores

que conforman la agenda de reformas.

Cambios exógenos que afectan el sistema de innovación agrícola

Modificacionesen el sistema deinnovación agrícola

Evaluación de la calidad y eficaciadel sistema

Escuelas de pensamiento

2. Factores que conforman la agenda de reformas institucionales

3 Banco Mundial. 2006. “Enhancing Agricultural Innovation:

How to Go beyond the Strengthening of Research Systems?”Washington, D.C.: Banco Mundial. BORRADOR.

La innovación institucional en los sistemas de investigación y extensión agrícolas en América Latina y el Caribe8 Factores que conforman la agenda de reformas institucionales 9

2.1 Cambios exógenos en el sistemade innovación agrícola

La liberalización del comercio y la globalización

afectan profundamente la producción agrícola en la

región de ALC. Es claro que se están dejando atrás

las más bien autárquicas políticas de sustitución de

importaciones y autosuficiencia vigentes en el pasado.

Al eliminarse las barreras comerciales, los mercados

locales se están integrando a los mercados mundia-

les, lo cual crea nuevas oportunidades de exportación,

pero, al mismo tiempo, conduce a una competencia

internacional más intensa. En consecuencia, los

agricultores se ven forzados a reconsiderar cuál es su

verdadera ventaja comparativa.4 Esto podría generar

cambios profundos en la configuración de la produc-

ción agrícola en muchos países y, por consiguiente, en

la demanda de conocimientos y tecnologías agrícolas.

Al mismo tiempo, una competencia más intensa hará

que sea más difícil mantener una ventaja competitiva

en la producción agrícola, lo cual impone demandas

nuevas y significativas a los sistemas de innovación

agrícola en toda la región de ALC.

Los formuladores de políticas (legisladores) han co-

menzado a dar mayor importancia a las políticas de

innovación agrícola por dos razones: (1) como ya se

mencionó, ha incrementado la demanda de nuevos

conocimientos y tecnologías agrícolas en respuesta

a una mayor competencia; y (2) otras intervenciones

dirigidas a estimular o proteger la producción agrícola

(por ejemplo, los precios subsidiados) están cada vez

más restringidas por los acuerdos comerciales. Las

políticas concernientes a la ciencia y la tecnología sue-

len estar exentas de tales restricciones. En particular,

algunos de los países más grandes de ALC han adopta-

do en años recientes políticas muy ambiciosas orienta-

das a estimular las inversiones en ciencia y tecnología.

Por ejemplo, tanto Brasil como México proyectan du-

plicar, como porcentaje del PNB, el gasto dedicado a

la investigación y el desarrollo en esta década.

El retorno a la democracia en muchos de los países de

ALC ha alterado profundamente el panorama político

de la región desde fines del decenio de los ochenta.

Este cambio ha facilitado dos hechos importantes que

están afectando los sistemas de innovación agrícola,

como son: (1) la descentralización gubernamental; y

(2) la participación más activa de la población en los

procesos de la toma de decisiones en todos los niveles

gubernamentales. Al mismo tiempo, ha habido una

tendencia generalizada en la región (y en el resto del

mundo) hacia una economía más orientada al mercado

y, también, una actitud más crítica hacia las interven-

ciones del gobierno. En el caso de la investigación y

extensión agrícolas, los gobiernos han comenzado a

escudriñar el carácter de bien público de estas activi-

dades y a explorar las oportunidades de transferir al

menos parte de la responsabilidad de las mismas al

sector privado.

Las nuevas oportunidades y peligros que enfrenta el

sector agrícola no son consecuencia sólo de la liberali-

zación comercial y la globalización, sino también de las

cambiantes demandas locales. Hoy día, en la mayoría

de los países de ALC, la población está altamente urba-

nizada y exige productos alimentarios más diversifica-

dos y de mejor calidad. Las industrias de procesamiento

de alimentos y los supermercados se han convertido

en los protagonistas predominantes en la cadena de

producción de alimentos. Cada vez más, dictan cuáles

productos deben elaborarse, así como sus caracterís-

ticas de calidad, su fecha de entrega y su precio. En

consecuencia, estas industrias y los supermercados

han comenzado a ejercer una mayor influencia en las

tecnologías de producción en la agricultura primaria.

4 En muchos casos, se han negociado períodos de transición bas-

tante largos (entre 10 y 20 años) para dar a los agricultores la oportunidad de prepararse para tales cambios.


El panorama general que emerge es el de un sector

agrícola que está experimentando cambios profundos.

Por un lado, hay agricultores, empresarios de éxito

(algunos pequeños productores, pero la mayoría son

medianos y grandes), que producen para los nuevos

mercados locales e internacionales y, por otro, hay

muchos pequeños agricultores atrapados en siste-

mas tradicionales de producción agrícola, que pro-

ducen para mercados declinantes o el autoconsumo.

Es común la pobreza entre estos productores y sus

perspectivas económicas son limitadas. Mejorar el

bienestar de este gran grupo de gente pobre en zonas

rurales constituye un enorme reto para los gobiernos

y ejerce una fuerte presión en las entidades públicas

de investigación y extensión para que dediquen aten-

ción a los agricultores de escasos recursos en zonas

marginales.

2.2 El círculo de retroalimentación: aprender

de la experiencia

En la literatura del desarrollo, existe mucha crítica

del desempeño de las entidades públicas de inves-

tigación y extensión agrícolas en ALC y en todo el

mundo en desarrollo en general. Sin embargo, esta

imagen negativa es respaldada sólo parcialmente

por los datos económicos totales de las tendencias

de la productividad agrícola, por los estudios de

productividad multifactorial y por los estudios de las

tasas de retorno generadas por las inversiones en la

investigación y extensión públicas. Según estas tres

fuentes, el desempeño de la región de ALC es positivo

y cercano al promedio mundial.

Las tendencias de la productividad agrícola en la figura

2.2 muestran que, en términos de la productividad de

la mano de obra agrícola, la región de ALC (dividida

aquí en América Central y el Caribe, y América del Sur)

se sitúa en un punto medio entre otras regiones en

desarrollo y los países desarrollados.5 La región de

ALC tiene una abundancia relativa de tierra, pero, al

mismo tiempo, en los últimos 40 años ha experimen-

tado un crecimiento más lento de la productividad de

la tierra que Asia y África.

América Central y el Caribe claramente son diferentes

de América del Sur en cuanto a la relación tierra-mano

de obra (tienen menos de la mitad de la relación de

América del Sur) y su tendencia (a la baja en América

Central y el Caribe, y a la alza en América del Sur). Esto

sugiere que existe una presión mucho mayor sobre la

tierra en América Central y el Caribe que en América

del Sur, pese a lo cual el crecimiento de la produc-

tividad de la tierra en América del Sur superó el de

América Central y el Caribe en alrededor de un 15 por

ciento en promedio en el período de 1961 a 2000. Sin

embargo, lo más notable es que el crecimiento de la

productividad de la mano de obra en América del Sur

superó el de América Central y el Caribe en cerca del

50 por ciento, en promedio, durante el mismo período.

Esto ha abierto aún más la brecha de la productividad

de la mano de obra agrícola entre estas dos subregio-

nes. En 2000, la producción por trabajador agrícola era

de $4,773 en América del Sur y de $1,981 en América

Central y el Caribe.

La gráfica bi-dimensional de la productividad que

aparece en la figura 2.2 considera sólo dos insumos,

la tierra y la mano de obra, y omite los demás (como

los fertilizantes y los bienes de capital). También ex-

cluye los cambios en la calidad de la tierra y la mano

5 Las tendencias de la productividad que aparecen en la figura

2.2 fueron elaboradas con base en los índices de producción agropecuaria de la FAO, combinados con los datos de las tierras agrícolas y la mano de obra, también de la FAO. Todas las tenden-cias de productividad trazadas comienzan en el rincón sudoeste y se extienden hacia el nordeste. Las líneas punteadas representan las relaciones tierra-mano de obra fijas. Si se utilizan las escalas logarítmicas, la longitud de la tendencia de la productividad refle-ja el porcentaje de crecimiento a través del tiempo. Cuanto más larga es la línea de la tendencia, mayor el crecimiento.


de obra, y otros factores que podrían explicar los

cambios de productividad. Un análisis de producti-

vidad multifactorial (PMF) permite abarcar mejor los

distintos insumos utilizados en la producción agrícola,

así como también los factores que podrían alterar la

productividad, como el entorno de las políticas y las

inversiones en la infraestructura y en ciencia y tecno-

logía. Sin embargo, son muy pocos los análisis de PMF

de la productividad agrícola en ALC que han incluido

una variable de ciencia y tecnología. Los pocos que la

han incluido sugieren una elasticidad positiva similar

a la arrojada por los estudios mundiales.

En el cuadro 2.1 se resumen los resultados de alrede-

dor de 450 estudios de las tasas de retorno generadas

por las inversiones en la investigación agrícola aplica-

da y la extensión a nivel mundial.6 Pese a las grandes

diferencias en el alcance y la metodología empleada

en estos estudios, los resultados tienden a sugerir que

las actividades de investigación y extensión agrícolas

usualmente generan altas tasas internas de retorno

(TIR). La TIR media de todas las regiones es del 41 por

Figura 2.2:Tendencias de la productividad agrícola, 1961-2000

6 Alston et al. (2000) proporcionan resultados de las TIR igualmen-

te altos para la investigación agrícola.


ciento para la extensión y del 49 por ciento para la

investigación agrícola aplicada. La tasa media de Amé-

rica Latina es del 46 por ciento para la extensión y el

47 por ciento para la investigación aplicada. Ninguna

de las TIR se aparta significativamente de las medias

mundiales.

Una de las conclusiones generales de estos estudios

es que, incluso si se consideran los graves problemas

de atribución, las inversiones en la investigación y

extensión agrícolas son rentables y, por tanto, se jus-

tifica invertir más en ellas. No obstante, estos estudios

no indican cuánto más habría que invertir, ni en qué.

Pese a las altas tasas de retorno, es posible que

se puedan mejorar considerablemente la eficiencia

y la eficacia de las actividades de la investigación y

extensión agrícolas. Para determinar si se pueden

mejorar, se requiere un análisis más minucioso de la

organización y la administración de los servicios de

extensión y la investigación agrícola del sector públi-

co. Esto va de acuerdo con la tendencia generalizada

hacia un mayor profesionalismo dentro del gobierno,

así como también mayor rendición de cuentas y mayor

transparencia. En la siguiente sección, examinaremos

estas ideas con mayor detalle.

2.3 Escuelas de pensamiento que influyen en

la agenda de reformas

Existen dos escuelas de pensamiento que han influido

intensamente en el razonamiento actual acerca de las

reformas en los sistemas de innovación agrícola, a sa-

ber, el análisis de sistemas y la nueva administración

pública.

Debido al mayor énfasis en el impacto logrado, las es-

trategias de ciencia y tecnología agrícola han pasado,

en la última década, de la perspectiva de un sistema

nacional de investigación agrícola (SNIA) a la de un sis-

tema de conocimientos e información agrícolas (SCIA)7

y, más recientemente, a la de un sistema nacional de

innovación (SNI). Este último abarca un conjunto

Cuadro 2.1:Resumen de las tasas internas de retorno (TIR) estimadas

Númerode TIR

informado

Distribución en porcentajes TIR.media aprox.0-20 21-40 41-60 61-80 81-100 >100

ExtensiónOCDE 19 0.11 0.31 0.16 0.00 0.11 0.16 50Asia 21 0.24 0.19 0.19 0.14 0.09 0.14 47América Latina 23 0.13 0.26 0.34 0.08 0.08 0.09 46Africa 10 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00 0.00 27

Extensión (total) 81 0.26 0.23 0.16 0.03 0.19 0.13 41Investigación aplicadaOCDE 146 0.15 0.35 0.21 0.10 0.07 0.11 40Asia 120 0.08 0.18 0.21 0.15 0.11 0.26 67América Latina 80 0.15 0.29 0.29 0.15 0.07 0.06 47Africa 44 0.27 0.27 0.18 0.11 0.11 0.05 37Investigación aplicada (total)

375 0.18 0.23 0.20 0.14 0.08 0.16 49

Fuente: Evenson (2001).

7 Ver, por ejemplo, en FAO y Banco Mundial (2000), su visión

compartida de los sistemas de conocimientos e información agrícolas.


SNIA

SCIA

Sistema de innovación

2.3(a)

Figura 2.3:

Vinculación entre el SNIA, el SCIA y el sistema de innovación

mucho mayor de actores que las entidades tradicio-

nales de investigación, extensión y educación agrí-

colas. Las innovaciones surgen en toda la economía

y no todas nacen de la investigación y el desarrollo

formales. Esta nueva perspectiva pone mayor énfasis

en los papeles que en los procesos de innovación des-

empeñan los agricultores, proveedores de insumos,

transportistas y procesadores.

Si bien es cierto que cada uno de estos conceptos de

sistema tiene sus puntos fuertes y sus puntos débiles,

se puede considerar que los tres están conectados

entre sí y son acumulativos: el SNIA se centra en la

generación de conocimientos, el SCIA en la generación

y difusión de conocimientos y el SNI en la generación,

difusión y aplicación de conocimientos (figura 2.3).

La figura 2.3a representa la investigación como la

única fuente de innovación. Da a entender que sin la

investigación no existe la innovación. La figura 2.3b

ilustra una forma más exacta de representar este

vínculo, en la que el SNIA ya no es considerado el

epicentro de la innovación, sino sencillamente una de

sus varias fuentes. Los conocimientos y la información

pueden llegar al sistema de innovación desde otras

entidades, distintas de los SNIA, y, más significativa-

mente, también pueden surgir de fuentes externas a

la investigación formal debido al aprendizaje que se

da tanto en la explotación agrícola como fuera de ésta

(en ambos sentidos de la cadena de producción) –es

decir, lo que se aprende al hacer, utilizar o interactuar.

Los tipos de innovación institucional, organizacional y

administrativo, en particular, suelen nacer de proce-

sos de aprendizaje in situ, más que de la investigación

formal realizada ex situ. Estas formas de innovación

por lo general son mucho más complejas y difíciles,

porque no se pueden ensayar ni ajustar ex situ.

Cuando se adopta la perspectiva del SNI, se enfocan

asuntos más amplios que cuando se adoptan los con-

ceptos más limitados del SNIA o el SCIA. Al comenzar

por el lado de la aplicación de conocimientos, la inte-

rrogante de por qué los agricultores innovan –o por

qué no lo hacen– se vuelve un importante tema de

SNIA

SCIA

Sistema de innovación

2.3(b)

Fuente: Chema, Gilbert and Roseboom (2003).


debate e investigación. ¿Cuáles son las restricciones

que les impiden innovar? ¿Serán, quizá, los precios del

mercado o la falta de tecnologías o de acceso a éstas?

¿Son los agricultores receptores pasivos o buscan ac-

tivamente las innovaciones? ¿Qué papel desempeñan

en la difusión de tecnología los proveedores de insu-

mos, las cooperativas, los comerciantes, la industria

procesadora, las ONG y los servicios gubernamentales

de extensión? ¿Cuáles son los puntos positivos y ne-

gativos de cada canal de difusión? ¿Cómo se podría

mejorar cada uno y qué se podría hacer para llegar a

un mayor número de agricultores por su conducto?

Es posible que nos encontremos con que el cuello de

botella más problemático no es la falta de tecnología,

sino, más bien, cualquier cosa que impida que los

otros actores desempeñen sus funciones, a menudo

mucho más cruciales.

Una de las dificultades de introducir la perspectiva

del sistema de innovación es que los miembros de los

organismos tradicionales de investigación agrícola

se sienten incómodos porque dicho sistema expande

la agenda más allá de sus capacidades actuales. En

los organismos nacionales de investigación agrícola,

suelen ser muy limitados la pericia y los conocimientos

acerca de la innovación institucional. En todo caso,

si deseamos tener un mayor impacto, tenemos que

prestar atención a la innovación tanto tecnológica

como institucional.

La escuela de la nueva administración pública (NAP),

cuyo objetivo consiste en fomentar una cultura orienta-

da al desempeño en un sector público menos centraliza-

do, tiene un conjunto de seis características básicas:

• La productividad: tratar de encontrar la manera de

brindar más servicios con los mismos (o menos)

ingresos;

• La tercerización: contratar al sector privado o a

entidades semi-autónomas, sin fines de lucro, para

que implementen las políticas, y reemplazar los

mecanismos burocráticos tradicionales de control

y mando con estrategias de mercado;

• La orientación hacia el servicio: para que los progra-

mas gubernamentales tengan una mejor capacidad

de respuesta, voltear al revés el sistema de entrega

de servicios. En vez de elaborar los programas des-

de el punto de vista de los prestadores de servicios

y administrarlos mediante las estructuras burocrá-

ticas existentes, los reformadores tratan de poner

a los ciudadanos (como receptores de servicios) en

primer lugar;

• La descentralización: transferir la responsabilidad

de la prestación de servicios a los gobiernos locales

y a los administradores de primera línea;

• Las políticas: separar la función que tiene el go-

bierno como comprador de servicios de su función

como prestador de los mismos; y

• La responsabilidad de los resultados: enfocarse

más en la producción y los resultados y no en los

procedimientos y las estructuras. Reemplazar los

sistemas de rendición de cuentas de arriba-abajo

y fundamentados en las normas, con sistemas de

arriba-abajo (top-down systems), impulsados por

la obtención de resultados (Kettl 2000).

Si bien a menudo se ha considerado que la nueva ad-

ministración pública (NAP) está en contra del sector

público, la cosa no estriba en si el gobierno debe –o

no– encargarse de hacer los trabajos, sino más bien de

lograr que el sector público funcione mejor.

Australia, Chile, Nueva Zelandia y el Reino Unido son

bien conocidos por haber experimentado y adoptado

las ideas y conceptos de la NAP tempranamente,

durante el decenio de los ochenta. En años recientes,

estas ideas y conceptos se han vuelto cada vez más

comunes y se han propagado rápidamente por el

mundo, incluso en muchos países en desarrollo. Por


eso, las experiencias con la NAP se están acumulando

aceleradamente.

Batley (1999), quien ha estudiado una serie de inter-

venciones de la nueva administración pública en los

países en desarrollo, brinda algunas observaciones

perspicaces que son también relevantes para el pre-

sente estudio:

• Los papeles indirectos del gobierno –reglamenta-

ción, contratación, financiamiento y facilitación– en

general no están bien desarrollados.

• La experiencia en la tercerización debe desarrollar-

se paulatinamente, enfocando primero aquellos

casos en los que los servicios son menos críticos y

pueden ser especificados y medidos. En particular

en el caso de la investigación y la extensión, la es-

pecificación y medición de la entrega de servicios

son complejas y difíciles.

• La autonomía gerencial debe situarse dentro de un

claro marco de políticas e ir de la mano con la ren-

dición de cuentas ex post por parte de los gerentes

a los usuarios o los representantes electos. Si el

mecanismo de rendición de cuentas no funciona

como debe, el poder de tomar decisiones termina

en manos de los gerentes de servicios.

• Cuando las reformas radicales a los mecanismos de

la entrega de servicios son impuestas desde fuera,

en condiciones de crisis, rara vez son ejecutadas

eficazmente.


3. Reformas institucionales en la investigación agrícola

La introducción de los esquemas de financiamiento

concursable para ciencia y tecnología ha sido el prin-

cipal vehículo de la reforma institucional en la inves-

tigación agrícola en toda la región de ALC durante los

últimos 10 a 15 años. Lo más importante es que estos

fondos concursables han:

• Ayudado a mejorar la gobernabilidad de la investi-

gación agrícola;

• Inducido la diversificación de los prestadores de

servicios de investigación;

• Intensificado la orientación hacia el cliente en las

actividades de la investigación agrícola, y

• Estimulado la colaboración entre instituciones.

No todos los fondos concursables contribuyen, por

definición, a estos temas de reforma, pero es posible

elaborarlos de manera que lo hagan. Por ejemplo, los

esquemas estándar de financiamiento concursable

para ciencia y tecnología fomentan la competencia,

no la colaboración, entre las distintas entidades de

investigación; sin embargo, si se exigieran propuestas

conjuntas o si se diera a dichas propuestas puntos

extra en la evaluación, se estimularía la colaboración

entre instituciones.

Se realizaron estudios de casos en cinco países (a

saber, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y México) con

miras a documentar y analizar la experiencia con los

esquemas de financiamiento concursable. Además

de los fondos concursables específicamente para la

agricultura, este estudio identificó también un gran

número de fondos concursables generales que finan-

cian investigación agrícola. En Chile y México, estas

reformas fueron iniciadas por los gobiernos mismos,

con miras a mejorar la calidad de los sistemas de in-

novación agrícola mediante una mayor competencia y

participación. El más antiguo de los fondos concursa-

bles nació del sector universitario y apoyó, en primer

lugar, la investigación académica en distintas disci-

plinas. Sin embargo, en años recientes han surgido

con mayor frecuencia fondos concursables generales

que hacen hincapié en lograr impactos económicos,

más que académicos. El volumen de recursos desti-

nados a las actividades de investigación agrícola y

provistos por los fondos concursables generales es

considerable en por lo menos tres de los cinco países

donde se llevaron a cabo los estudios de casos (es

decir, Brasil, Chile y México). Por tanto, estos fondos

fueron tomados en cuenta con el fin de lograr una ima-

gen más balanceada del impacto del financiamiento

concursable en el sistema de innovación agrícola. En

el cuadro 3.1 se presenta un resumen de los distintos

fondos concursables en los cinco países donde se

efectuaron los estudios de casos.

Los fondos concursables para ciencia y tecnología

pueden diferir grandemente en los siguientes as-

pectos:

El impacto académico versus el económico

En la mayoría de los países, los fondos concursables

para ciencia y tecnología comenzaron en el sector

universitario. Estos fondos se enfocan en la investi-

La innovación institucional en los sistemas de investigación y extensión agrícolas en América Latina y el Caribe16 Reformas institucionales en la investigación agrícola 17

gación académica y la selección se basa en la exce-

lencia académica dentro de una disciplina dada. No

obstante, el impacto económico de la investigación,

más que la excelencia académica, se considera, cada

vez más, el primer criterio de selección. Aunque estos

dos criterios no se excluyen, necesariamente, uno al

otro, cuál de los dos predomina en el proceso de se-

lección puede cambiar profundamente la perspectiva

del financiamiento concursable. En años recientes, el

establecimiento en Brasil, Chile, Colombia y México de

fondos concursables para un sector específico refleja

la tendencia a enfatizar más el impacto económico de

la ciencia y la tecnología.

El objetivo a alcanzar

Los fondos concursables a menudo se enfocan en un

solo componente de la agenda de ciencia y tecnología,

como cierta disciplina, campo tecnológico (por ejem-

plo, la biotecnología), problema de investigación, sec-

tor económico o grupo de productores (por ejemplo,

los pequeños productores o las grandes empresas).

El público destinatario

Los fondos concursables pueden estar destinados a

grupos específicos de investigadores, según su afilia-

ción institucional (por ejemplo, sólo investigadores

de las universidades pueden solicitarlos), su carrera

profesional (por ejemplo, sólo investigadores de post-

grado pueden solicitarlos) o su localización geográfica

(por ejemplo, fondos específicamente para un estado,

como en Brasil y México).

Las intervenciones dirigidas

Si bien el objetivo de la mayoría de los fondos concur-

sables es, en primer lugar, financiar las actividades de

investigación (agrícola), muchos cuentan con numero-

sos mecanismos para financiar varios otros aspectos

del proceso de innovación agrícola, como actividades

de transferencia tecnológica, equipo y infraestruc-

tura de investigación, formación de investigadores,

estudios en el extranjero, programas de intercambio

en el extranjero, talleres y conferencias, estudios de

factibilidad y capital de riesgo.

El procedimiento de selección

Las convocatorias de propuestas de proyecto pueden

abarcar desde las muy generales (fondos orientados

más bien hacia lo académico) hasta las muy específi-

cas (fondos orientados más bien hacia lo económico),

en términos de necesidades de investigación y trans-

ferencia tecnológica. Otra diferencia importante es

el uso de las pre-propuestas en el procedimiento de

selección, lo cual da por resultado un procedimiento

de selección por etapas. Al solicitante (o solicitantes)

se le pedirá que elabore una propuesta detallada sólo

después de que la pre-propuesta (generalmente, de

sólo una o dos páginas) ha sido evaluada y aceptada.

Esto puede reducir en forma considerable el tiempo y

esfuerzo dedicados tanto por el fondo como por los

solicitantes al procedimiento de selección. PROM-

SA, en Ecuador, ha tenido muy buenas experiencias

con este procedimiento de selección por etapas. En

México, muchos de los fondos del CONACYT utilizan

este tipo de selección, en tanto que las Fundaciones

PRODUCE han comenzado recientemente a adoptar

el método.

Los requerimientos específicos

Como son: (a) la colaboración entre institutos de

investigación, universidades o empresas (o combina-

ciones específicas de éstos), y (b) una cantidad mínima

de co-financiamiento privado.

El nivel de financiamiento ofrecido

La mayoría de los fondos concursables sólo costean

los gastos de operación de la investigación. No obs-

tante, algunos aceptan, como gastos legítimamente

cargables, gastos generales, cargos por el uso de la

infraestructura, salarios del personal temporero y

bonos para el personal de investigación que participa


Cuadro 3.1:

Fondos concursables para ciencia y tecnología en los cinco países donde se realizaron los estudios de casos

PaísFondos concursables

específicos para la agriculturaOtros fondos concursables específicos y generales

de importancia para la investigación agrícola

Brasil • PRODETAB (Proyecto de De-sarrollo de Tecnología Agrí-cola), proyecto conjunto deEMBRAPA y el Banco Mundial, opera un fondo concursable de investigación. Un objetivo específico de este fondo es apoyar iniciativas de investi-gación inter-institucionales. El proyecto comenzó en 1997 y fue completado en 2004.

• FNDCT Agro-industria, uno de 14 fondos concursables espe-cíficos para el sector bajo los auspicios del Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT), fue ini-ciado en 2000 y es financiado mediante un impuesto espe-cífico sobre las tecnologías importadas

• El Consejo Nacional para el Desarrollo de Ciencia y Tecnología (CNPq) opera un fondo concursable para lainvestigación básica principalmente en las universida-des desde comienzos del decenio de 1980.

• FNDCT Biotecnología, iniciado en 2000, es uno de 14 fondos concursables específicos para el sector bajo los auspicios del FNDCT. Es financiado por un impuesto específico sobre las tecnologías importadas.

• FNDCT Agua, iniciado en 2000, es uno de 14 fondos con-cursables específicos para el sector bajo los auspicios del FNDCT. Es financiado por un impuesto específico sobre el uso del agua.

• FNDCT Universidad-Industria, iniciado en 2000, es uno de 14 fondos concursables específicos para el sector bajo los auspicios del FNDCT. Es financiado por un im-puesto específico sobre las tecnologías importadas.

• FNDCT Infraestructura de Investigación. Cada fondo para el sector debe destinar el 20% de su presupuesto al Fondo Concursable para la Infraestructura de la In-vestigación.

• Fondos concursables específicos para los estados. En al menos 15 de los 27 estados de Brasil, se han esta-blecido fondos concursables generales para ciencia y tecnología. El fondo más importante es la Fundación de Investigación del Estado de São Paulo (FAPESP), establecido en 1962, cuyo financiamiento proviene del uno por ciento del total de impuestos sobre la renta del estado. La mayoría de los fondos concursables espe-cíficos para los estados han tomado la FAPESP como modelo, incluyendo el financiamiento mediante una porción fija de los ingresos tributarios estatales.

directamente en el proyecto. Por consiguiente, pue-

de fluctuar de manera considerable la parte de los

costos totales de un proyecto sufragada por el fondo

concursable.

El resto de este capítulo resume las principales expe-

riencias en los cinco países y se concentra en cinco

temas primarios de reforma institucional a los que los

esquemas de financiamiento concursable han contri-

buido, a saber: (a) la gobernabilidad (ver la sección

3.1); (b) la diversificación (ver la sección 3.2); (c) la

orientación hacia el cliente (ver la sección 3.3); y (d) la

colaboración entre instituciones (ver la sección 3.4).

(b) diversification (section 3.2); (c) client orientation

(section 3.3); and (d) cross-institutional collaboration

(section 3.4).





Chile • La Fundación para la Inno-vación Agraria (FIA), creada por el Ministerio de Agricul-tura en 1981, estuvo más bien inactiva entre 1981 y 1994, pero su presupuesto (pagado por el Ministerio de Agricultura) aumentó rápidamente en los últimos 10 años. La FIA opera varios instrumentos, de los cuales el más importante es un fondo concursable para proyectos de innovación agrícola.

• El Fondo de Investigación Pesquera (FIP) fue creado por el Departamento de Pesca del Ministerio de Asuntos Económicos y Energía en 1991. Su finan-ciamiento proviene de los pagos por adelantado de regalías pesqueras.

• El Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT), creado por la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT) en 1981, es el fondo concursable más antiguo del país. Apoya la investigación científica y tecnológica básica en todos los campos de conocimientos. Además de su fondo concursable normal, el FONDECYT opera varios otros fondos específicos en apoyo a: (a) la colaboración científica internacional, (b) la investigación post-doctoral, (c) los grupos de investigación, y (d) los centros de excelencia. A este último se le conoce como el Fondo de Áreas Prioritarias (FONDAP).

• El Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnoló-gico (FONDEF), creado por CONICYT en 1991, nació con la asistencia de un préstamo del BID como un fondo concursable encaminado a fortalecer y aprovechar la capacidad científica y tecnológica del país. Su objetivo primario es fortalecer los nexos entre las instituciones de investigación y las empresas basadas en la tecnología. Se requiere al menos el 20% de fondos complementarios privados. El FONDEF financia investigación en 10 áreas prioritarias, tres de las cuales son de relevancia directa para el sector agrícola, a saber: (a) agricultura; (b) silvi-cultura; y (c) pesca y acuicultura.

• El Fondo de Desarrollo e Innovación (FDI), creado por la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) en 1995, apoya actividades de innovación pre-concur-sables que beneficien al público en general. El fondo co-financia: (a) el desarrollo y la adaptación de nuevas tecnologías; (b) la difusión de tecnología; (c) el fortale-cimiento de la capacidad científica y tecnológica; y (d) el desarrollo de mercados. Se requiere al menos el 20% de fondos complementarios privados.

• El Fondo Nacional de Desarrollo Productivo y Tecnológi-co (FONTEC), creado por CORFO en 1992, apoya las acti-vidades de innovación en el sector privado. Co-financia proyectos de innovación tecnológica, de infraestructura y de transferencia tecnológica iniciados por el sector privado con base en los concursos. El apoyo del sector público no debe exceder el 50% del total de costos de los proyectos.

(Cuadro 3.1 continuación)


Colombia • El Programa Nacional de Transferencia deTecnología Agropecuaria (PRONATTA), crea-do en 1995, es un proyecto conjunto delMinisterio de Agricultura y el Banco Mundial. Su última convocatoria de propuestas fue en 2001. Se está negociando un proyecto de seguimiento.

• El Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología (COLCIEN-CIAS) administra varios fondos concursa-bles. De los 11 programas de COLCIENCIAS, cuatro operan fondos concursables de importancia para la investigación agrícola, a saber: (1) el Programa Nacional para las Ciencias Básicas; (2) el Programa Nacional para la Ciencia y Tecnología Agrícolas; (3) el Programa Nacional para la Ciencia y Tecnología Marítima; y (4) el Programa Nacional para la Ciencia y Tecnología Am-bientales. El presupuesto de COLCIENCIAS ha disminuido marcadamente desde 1997.

Ecuador • El Programa de Modernización de los Servi-cios Agropecuarios (PROMSA), un proyecto conjunto del Ministerio de Agricultura y el Banco Mundial, estableció un fondo concur-sable para ciencia y tecnología en 1999.

• No se informó de ninguno.

México • El Fondo Sectorial de Investigación enmaterias Agrícola, Pecuaria, Acuacultura, Agrobiotecnología y Recursos Genéticos, creado en 1996, es financiado conjuntamente por el Ministerio de Agricultura (SAGARPA) y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT).

• El Fondo Sectorial para la Investigación Fores-tal, el Desarrollo y la Innovación Tecnológica, creado en 1996, es financiado conjuntamente por la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) y el CONACYT.

• Las Fundaciones PRODUCE, establecidas en 1995, son fondos concursables específicos para los estados. Su financiamiento proviene de aportaciones nacionales, estatales y de los productores. Las aportaciones de estos últimos son generalmente en especie. Las Fundaciones destinan el 20% de sus recur-sos a fondos concursables (¿específicos a un producto?) específicos para investigación en las regiones. El CONACYT proporciona financiamiento complementario para estas actividades regionales de investigación.

• El Fondo Sectorial para la Investigación Académica, creado en 1996, es financiado conjuntamente por la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el CONACYT. Se enfoca en la investigación básica en las universidades.

• El Fondo Sectorial para la Investigación Hídrica, creado en 1996, es financiado conjuntamente por el Consejo Nacional del Agua y el CONACYT.

• El Fondo Sectorial para la Investigación Ambiental, creado en 1996, es financiado conjuntamente por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y el CONACYT.

• Los Fondos Mixtos del CONACYT, iniciados en 2001, son esquemas de fondos concursables específicos para los estados financiados conjuntamente por el CONACYT y los gobiernos estatales respectivos. Actualmente 26 de los 32 estados tienen su propio fondo.






3.1 La gobernabilidad

La introducción de los esquemas de fondos concur-

sables para la investigación agrícola y las actividades

de transferencia tecnológica, ha llevado, en muchos

casos, a cambios importantes en la gobernabilidad de

los sistemas nacionales de innovación agrícola. Si bien

en el pasado las entidades nacionales de investigación

agrícola podían establecer sus prioridades de investi-

gación de forma bastante independiente (recibían una

suma total para cubrir todo, con base en una misión

general de investigación), hoy día las responsabili-

dades de establecer prioridades se han modificado

debido, en parte, a los esquemas de financiamiento

concursable.

La mayoría de estos esquemas cubre sólo una parte

de los costos totales de un proyecto. Lo más común

es que paguen los costos de operación, en tanto que

la entidad ejecutora cubre los salarios y los costos de

capital. En consecuencia, los esquemas de fondos

concursables tienden a movilizar una porción mucho

mayor del presupuesto de investigación agrícola que

lo que sus aportaciones sugieren. Esto sucede a ex-

pensas de las entidades ejecutoras, que ven reducida

la oportunidad que tienen de establecer sus priorida-

des de investigación. En casos extremos, la agenda

de investigación de la entidad ejecutora es controlada

totalmente por fuentes externas de financiamiento.

Esto parece ser muy común, por ejemplo, en las

universidades. El grado de rigor con que se controla

el proceso del establecimiento de prioridades difiere

considerablemente entre los fondos concursables

específicos para la agricultura y los generales. Los

específicos tienden a definir los requerimientos de la

investigación desde el comienzo (es decir, antes de

convocar las propuestas), en tanto que los generales

son mucho más abiertos en este sentido. En el caso

de los segundos, lo que usualmente importa más en

el proceso de selección es la relevancia académica, en

tanto que con los primeros, lo que más importa es la

relevancia económica.

Los fondos concursables pueden contribuir en forma

positiva a la gobernabilidad del proceso de investiga-

ción agrícola de las siguientes maneras:

Mejor identificación y priorización de las necesidades

de investigación agrícola. Por lo general, éste es el

caso de los fondos concursables más específicos. Los

fondos generales usualmente no prioritizan las nece-

sidades de investigación ex ante y, por tanto, dejan en

manos del investigador gran parte de la iniciativa de

seleccionar los temas a investigar. Esto puede dar por

resultado una agenda de investigación agrícola impul-

sada más bien por la demanda. La participación de los

agricultores en esta etapa del proceso de investigación

se considera crítica y será examinada más a fondo en

la sección sobre la orientación hacia el cliente.

Mejor formulación de las propuestas de proyectos.

La introducción de los esquemas de fondos con-

cursables requiere que exista una sólida cultura de

proyectos en las entidades de investigación agrícola y

transferencia tecnológica. Algunas de estas entidades

tardaron bastante tiempo en adaptarse a las nuevas

normas y reglamentos. Las universidades parecen

tener mayor experiencia con los esquemas de fondos

concursables.

Selección objetiva de los proyectos de investigación.

Todas las propuestas de proyectos son examinadas

por revisores externos. Se hace pública la lista de los

proyectos que son aprobados y seleccionados para

ser financiados. Muchos fondos concursables cuentan

con bases de datos sobre los proyectos que pueden

consultarse en línea.

Mejor monitoreo y evaluación de la ejecución de los

proyectos. Durante mucho tiempo, este fue un punto


Recuadro 3.1.Monitoreo y evaluación de la ejecución de proyectos en Ecuador

El Programa de Modernización de los Servicios Agropecuarios (PROMSA) en Ecuador ha desarrollado, en es-

trecha colaboración con Recursos Naturales Internacional (NRI, por su nombre en inglés, Natural Resources

International), un sistema de monitoreo y evaluación para su esquema de fondos concursables. Para cada

proyecto financiado mediante el fondo concursable, se estableció un sistema de objetivos e hitos (para los

insumos, actividades y productos) que proporciona los elementos básicos de un marco lógico (log-frame

approach). Este sistema se basa en el auto-monitoreo de los ejecutores del proyecto, quienes resumen sus

avances en informes trimestrales. Los datos e hitos de todos los proyectos se registran en una base de datos

que utiliza un sistema de señales o banderillas de “alerta” para indicar que el proyecto se ha convertido en un

“proyecto problema”. Mientras tenga la banderilla de “alerta”, el proyecto no puede recibir pagos del fondo

y, si no logra superar ese estado corrigiendo las deficiencias o volviendo a fijar los hitos dentro de un marco

cronológico específico, será cancelado.

La evaluación de los subproyectos se basa en: (1) informes anuales presentados por los investigadores,

(2) retroalimentación de parte de grupos de usuarios de referencia y específicos del proyecto, y otras partes

interesadas, y (3) visitas semestrales de supervisión a cada proyecto. El establecimiento de un grupo de refe-

rencia para cada proyecto constituye una innovación en las evaluaciones descentralizadas con participación

de los beneficiarios. Cada proyecto identifica de cuatro a ocho individuos del grupo de beneficiarios u otras

partes interesadas (otros investigadores, personal de extensión, agro-empresas, etc.). Aunque son bastante

flexibles la composición exacta del grupo y su función, lo ideal es que éste participe en elaborar, planificar y

ejecutar el proyecto. El grupo se reúne varias veces al año para hacer consultas en torno a asuntos relacio-

nados con el proyecto.

El monitoreo y evaluación del fondo concursable en su conjunto se basa en varios mecanismos, incluidos:

(1) el plan anual de operaciones junto con los informes trimestrales sobre la ejecución del proyecto, de acuerdo

con el plan de trabajo propuesto; (2) la base de datos da acceso directo a los datos de la ejecución del proyecto

y el desempeño global de la cartera de proyectos; (3) visitas de los funcionarios de PROMSA a los proyectos, y

otras actividades organizadas a fin de observar de primera mano los mecanismos empleados para administrar

los fondos concursables; y (4) estudios especiales y evaluación externa de la operación, resultados e impactos

de los fondos concursables.

débil de la mayoría de las entidades de investigación

agrícola y transferencia tecnológica. Los mecanismos

internos de rendir informes a menudo no existen y las

sanciones por no rendir informes rara vez se aplican.

En consecuencia, los esquemas de fondos concursa-

bles han introducido innovaciones en el monitoreo y

la evaluación (véase el recuadro 3.1).

Los fondos concursables también pueden conducir a

problemas de gobernabilidad, por causa de:

Un grado insuficiente de objetividad. Sobre todo en

las pequeñas comunidades de científicos (31 de los

40 países de ALC tienen menos de 200 investigadores

agrícolas), puede ser muy difícil organizar evaluacio-


nes imparciales de las propuestas de proyecto. Una

solución sería emplear evaluadores extranjeros, pero

esto puede ser muy costoso de organizar y manejar.

Financiamiento de proyectos a plazo demasiado

breve. Los esquemas de fondos concursables, que por

lo general sólo financian proyectos de plazo corto (de

2 a 4 años), no son, necesariamente, los instrumentos

óptimos para financiar actividades de investigación

agrícola a largo plazo, como el fitomejoramiento y la

investigación estratégica.

La inflexibilidad relativa al ajustar las propuestas de

proyecto y su ejecución. Una adherencia estricta a la

transparencia y los procedimientos de selección puede

poner en riesgo la selección eficiente y la ejecución

de los proyectos de innovación agrícola. Un error

sencillo en el presupuesto o una documentación in-

completa pueden provocar el rechazo inmediato de

las propuestas.

No ajustarse a los procedimientos burocráticos

existentes. Las dependencias gubernamentales a

menudo encuentran que es extremadamente difícil

administrar una subvención de investigación según

los procedimientos burocráticos existentes. Por ejem-

plo, los recursos generalmente no se pueden trans-

ferir al siguiente año fiscal. Una forma de evitar este

problema es adjudicar la subvención a una fundación

sin fines de lucro para que administre los fondos por

parte del proyecto. Si bien esto incrementa los costos

administrativos globales del proyecto, el desembol-

so oportuno e ininterrumpido de los fondos también

puede generar ahorros. En muchos países, éste es un

esquema legal de amplia aceptación.

3.2 La diversificación

Uno de las principales razones de recomendar la intro-

ducción de los fondos concursables para ciencia y tec-

nología es la necesidad de desmantelar los monopolios

de los institutos nacionales de investigación agrícola

(INIA) que funcionan mal y son lentos para responder.

Cuando las partidas de los presupuestos de operacio-

nes que normalmente son asignadas a los INIA son

destinadas a los fondos concursables, esto da a otros

prestadores de servicios de investigación la oportu-

nidad para competir por esos recursos. En los cinco

países del estudio, otros prestadores de servicios de

investigación han logrado captar gran parte del finan-

ciamiento concursable así disponible. Esto ha llevado

a la diversificación de los prestadores de servicios y,

por tanto, a una competencia más intensa. Los INIA han

perdido su participación en este mercado en cuatro de

los cinco países (Chile, Colombia, Ecuador y México)

en los últimos diez años. En algunos casos, la mayor

competencia por los recursos parece haber provocado

un cambio en el comportamiento de los investigadores

de los INIA en años recientes. En Colombia y Ecuador,

por ejemplo, las tasas de rechazo de las propuestas

de proyectos presentadas por investigadores de los

INIA fueron más altas que el promedio en las primeras

convocatorias, pero después mejoraron mucho.

La capacidad relativa de los INIA para obtener fondos

concursables se indica en el cuadro 3.2. En todos los

casos, los INIA obtuvieron sólo la mitad, o menos, de

los fondos disponibles. Las universidades por lo ge-

neral representan la segunda categoría más grande

de receptores de fondos concursables específicos a la

agricultura. En Chile, sin embargo, éstas constituyen

la categoría más extensa y, en México, son la más ex-

tensa en dos de los tres fondos existentes.

Debido a que la mayoría de los fondos sufragan sólo

una parte de los costos de un proyecto, la diversifica-

ción de los prestadores de servicios de investigación

se ha limitado principalmente a entidades públicas (en

particular, las universidades) que reciben contribucio-

nes para su presupuesto básico de parte del gobierno.


Sin embargo, las ONG y las empresas privadas suelen

tener interés en convertirse en entidades ejecutoras

cuando se trata de proyectos de transferencia tecno-

lógica de fondos concursables. En esos casos, el resto

de la aportación por lo general la hacen los clientes

directos del proyecto (es decir, los agricultores), y

no la entidad ejecutora. En el cuadro 3.2, los fondos

concursables que financian sólo actividades de inves-

tigación no registran la participación de las ONG, en

tanto que aquéllos que financian actividades tanto

de investigación como de transferencia tecnológica

sí la muestran.

3.3 Participación y orientación hacia el cliente

La orientación hacia el cliente y la participación de éste

son características importantes de algunos (pero no

todos) de los fondos concursables específicos para la

agricultura. En particular, los fondos que se enfocan

en las actividades de la investigación agrícola adaptiva

y la transferencia tecnológica han adoptado estrate-

gias para lograr la participación (en mayor o menor

grado) de los agricultores en: (a) la identificación y

priorización de las necesidades de investigación;

(b) la elaboración de proyectos; (c) la selección de

proyectos; (d) la ejecución de los proyectos; y (e) el

financiamiento de los proyectos. Algunos ejemplos de

tales fondos son FIA en Chile, PRONATTA en Colom-

bia y las Fundaciones PRODUCE en México (véase el

recuadro 3.2). Para llegar a sus clientes, estos fondos

han adoptado estrategias descentralizadas (o están

en proceso de hacerlo). En el cuadro 3.3 se resumen

las características principales de todos los fondos con-

cursables específicos para la agricultura en los cinco

países donde se realizaron los estudios de casos.

Aunque en general se consideran hechos positivos la

orientación más fuerte hacia el cliente y una mayor

participación de éste, existen algunos que critican

estos elementos debido a que:

• Dan como resultado una agenda de investigación

que presta demasiada atención a problemas de pla-

zo corto, en vez de oportunidades de plazo largo.

Cuadro 3.2:Distribución de los fondos concursables según el tipo de entidad ejecutora

País Fondo concursable

Porcentaje de participación en la distribución de fondos

INIAOtras entidades (de

investigación) públicas Universidades ONG Otras

Brasil PRODETABa 52 11 30 — 7

FNDCT Agro-industria No No disponible No disponible No No

Chile FIA 10b 15 38 17 20

Colombia PRONATTA 43c 4 9 21 23d

Ecuador PROMSA 38c — 37 11 14

México SAGARPA/CONACYT 23 23 53 — 2

CONAFOR/CONACYT 30 17 47 — 6

Fundaciones PRODUCE 51e 4 16 9 19

a Fondo concursable administrado por EMBRAPA con miras a fomentar la colaboración entre instituciones. b La participación del INIA cayó del 25% a fines del decenio de 1990 al 10% en 2002. c Las tasas de rechazo de los proyectos propuestos por los INIA fueron inicialmente mucho mayores que el promedio, pero han mejorado en

años recientes. d Todos son proyectos colectivos de diferentes entidades de investigación. e Inicialmente las Fundaciones PRODUCE sólo financiaban proyectos del INIFAP (el INIA de México). Sin embargo, desde 1996, también pueden

competir otros prestadores de servicios. Desde entonces, la participación del INIFAP ha disminuido en forma constante.


• El flujo de efectos colaterales (spillover effects)

generado por la participación de los agricultores

tiende a ser muy limitado, pues sólo se benefician

los agricultores que participan; los otros no.

• La representación de los intereses de los agricul-

tores a menudo favorece de manera excesiva a los

Recuadro 3.2.Liderazgo de los agricultores en las Fundaciones PRODUCE en México

El establecimiento en 1995 de las Fundaciones PRODUCE en los 33 estados de México constituyó una importante

innovación en el financiamiento de la investigación agrícola en ese país. Estas fundaciones privadas fueron cons-

tituidas para facilitar una mayor participación de las partes interesadas y para descentralizar el establecimiento de

prioridades, la ejecución de los proyectos y, en parte, para poner el financiamiento de las actividades de investiga-

ción agrícola y transferencia tecnológica en manos de los estados. En los consejos directivos de las fundaciones

predominan los representantes de los productores (el presidente es siempre un agricultor) y las prioridades se

establecen consultando a todas las partes interesadas. Las actividades de las Fundaciones son coordinadas por

la Coordinadora Nacional de las Fundaciones PRODUCE (COFUPRO). Cerca del 75 por ciento de los fondos de las

Fundaciones proviene del gobierno federal y el otro 25 por ciento de los gobiernos estatales (esta proporción

varía de un estado a otro).

La Fundación PRODUCE en el estado de Sonora (FPS) opera siete comités consultivos, uno por cada cadena

principal de producción en el estado. Los comités (con 12 miembros cada uno) establecen las prioridades de

investigación y transferencia tecnológica de cada una de sus cadenas de producción. En ocasiones se celebran

consultas más amplias como parte del proceso de establecimiento de prioridades. Después de establecidas éstas,

se hace la convocatoria de propuestas. Las propuestas son examinadas por dos evaluadores, uno, agricultor y

el otro, técnico o experto científico. Las propuestas que pasan el examen son remitidas al comité consultivo para

su aprobación formal. La tasa de aprobación es del orden del 50 por ciento de todas las propuestas presentadas

y, en general, los proyectos que son aprobados también son financiados. Aunque muchos proyectos tienen una

duración de dos a cuatro años, el financiamiento es estrictamente anual, lo que significa que es necesario presentar,

cada año, una nueva propuesta para que se apruebe la siguiente etapa del proyecto. Esta aprobación depende,

también, de que el proyecto haya tenido un buen desempeño. Otra de las funciones del comité consultivo es el

monitoreo y la evaluación.

La Fundación PRODUCE de Sonora cuenta con una sólida participación de los agricultores y es una de las

fundaciones que mejor funciona. Esto se debe a que los productores sonorenses participan, por larga tradición,

en la investigación y la extensión por medio de un patronato, que es una organización de productores que ha dado

apoyo financiero a la investigación agrícola desde 1964. De acuerdo con la COFUPRO, las Fundaciones funcionan

muy bien en ocho estados, razonablemente bien en quince y nada bien en nueve. La mayoría de estos últimos

estados se localizan en el sur del país, donde son comunes los bajos niveles de organización entre los agricultores.

Encontrar representantes voluntarios (pues no se les paga) para que formen parte de los consejos y comités de

las Fundaciones suele ser un problema, como también lo es su funcionamiento. La falta de supervisión adecuada

podría conducir fácilmente al mal uso y la malversación de recursos, problema que requiere atención para salva-

guardar lo que podría ser un modelo muy eficaz de asignación de recursos.

productores acaudalados y más avanzados. En ese

sentido, los procesos de participación no suelen

producir resultados equitativos.

• Los agricultores no son los únicos beneficiarios de

la investigación y extensión agrícolas. Los consu-

midores y el público en general también lo son y,


Cuadro 3.3:

Características de participación y orientación hacia el cliente en los fondos concursables de ciencia y tecnología específicos para la agricultura

País Fondo concursable Participación y orientación hacia el cliente

Brasil PRODETAB Las necesidades de innovación son formuladas y priorizadas por el comité ejecutivo del fondo (en su mayoría, funcionarios gubernamentales) en consulta con las partes interesadas. La participación del sector privado (empresas u organizaciones de productores) en el desarrollo y ejecución de proyectos es un importante criterio en la selección para el financiamiento. La selección de proyectos es centralizada y realizada por expertos. Se presta especial atención a evitar cualquier sesgo en la asignación de recursos que pudiera favorecer las partes más ricas y dinámicas del país.

FNDCT Agro-industria El sector privado tiene el voto mayoritario en el consejo del fondo. Una empresa de consultoría redactó el documento sobre el establecimiento de prioridades. Selección de proyectos centralizada y realizada por expertos.

Chile FIA FIA comenzó recientemente a consultar, a nivel regional (en vez de nacional), a los agricultores y otras partes interesadas respecto a la formulación de prioridades regionales. También inició las convocatorias regionales (además de nacionales) de propuestas. Se han abierto unas cuantas oficinas de información con miras a aumentar la presencia regional de FIA. Selección de proyectos descentralizada y realizada por expertos. Dependiendo de su objetivo, la mayoría de los proyectos patrocinados por FIA incluye la participación de los agricultores.

Colombia PRONATTA PRONATTA ha creado, a nivel local, pequeños grupos que reúnen a investigadores locales, extensionistas, representantes de productores, funcionarios gubernamentales y otras partes interesadas. Los cerca de 20 grupos que existen en todo el país identifican y priorizan las necesidades de investigación a nivel local y elaboran perfiles de los proyectos, que son presentados a una de las cinco unidades coordinadoras regionales de PRONATTA. Selección de proyectos en dos etapas: primero, por un panel regional y, finalmente, un panel nacional (compuesto por los presidentes de los paneles regionales). Se utiliza un método de puntuación en ambos casos. Sólo son financiados los proyectos que tienen la puntuación más alta. PRONATTA apoya la participación de los agricultores en la ejecución de proyectos.

como tal, deberían participar en los procesos de la

toma de decisiones.

Cuando los agricultores tienen el control total de un

fondo, como en el caso de las Fundaciones PRODUCE

en México, esto puede frustrar los proyectos por com-

pleto, si no existen suficientes mecanismos de control

y balance. Por ejemplo, el funcionamiento de cerca

de una tercera parte de las Fundaciones en México ha

sido catalogado como insatisfactorio.


3.4 La colaboración entre instituciones

Una de las inquietudes que provocan los esquemas de

fondos concursables es que la competencia menosca-

bará la colaboración entre instituciones. En México,

por ejemplo, se planteó que esto es fuente de gran

inquietud, debido en parte a que son muy escasos los

recursos para financiar los costos de operación de la

investigación dentro del sistema mexicano de inno-

vación agrícola, lo cual incrementa la competencia.

Ecuador PROMSA Prioridades de investigación basadas en estudios anteriores y perfeccionadas en un taller en que se utilizó un sistema de puntuación para establecer prioridades en un marco tripartita de productos, regiones agroclimáticas y áreas temáticas. La participación de los agricultores en este taller al parecer fue escasa. Selección de proyectos centralizada y realizada por expertos. Sin embargo, cada proyecto tiene un grupo de referencia que incluye beneficiarios directos (es decir, agricultores) y otras partes interesadas (otros investigadores, extensionistas, agro-empresas, etc.). Lo ideal es que este grupo participe en la elaboración del proyecto y en su planificación, ejecución, monitoreo y evaluación. nd evaluation of the project.

México SAGARPA/CO-NACYT Las prioridades de investigación se basan en un ejercicio descentralizado, a nivel nacional, realizado en 2001 por las Fundaciones PRODUCE en cada uno de los 32 estados. De este ejercicio se derivaron no sólo las prioridades a nivel estatal, sino también las regionales y nacionales. Selección de proyectos centralizada y realizada por expertos.

CONAFOR/CO-NACYT Al sector forestal (incluidas las entidades de investigación forestal) se le pide que presente sus necesidades de investigación, las cuales forman la base para la convocatoria de propuestas. Selección de proyectos centralizada y realizada por expertos.

Fundaciones PRODUCE

Fundaciones PRODUCE establecidas en cada uno de los 32 estados. Intensa participación, en todos los niveles, de los productores, quienes tienen el voto mayoritario en los consejos de las fundaciones y asignan el presidente del consejo. Identificación de necesidades de innovación y selección de proyectos descentralizadas a nivel de las cadenas de producción estatales. Se requiere que los productores co-financien (generalmente, en especie) los proyectos de transferencia tecnológica.



Sin embargo, al mismo tiempo, existen esquemas

de fondos concursables (como PRODETAB en Brasil

y PRONATTA en Colombia) que prestan especial

atención a este problema al requerir o favorecer las

propuestas conjuntas (véase el recuadro 3.3). En esos

casos, el fondo concursable se utiliza como instrumen-

to para fomentar la colaboración entre instituciones.

Dicha colaboración suele ser obstaculizada por las

normas burocráticas y las disputas sobre lo que cada

institución tiene que pagar.


Recuadro 3.3.El fondo concursable PRODETAB en Brasil

El Projecto de Desenvolvimento de Tecnologia Agrícola (PRODETAB), que terminó a fines de diciembre de 2005,

fue ejecutado por la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria (EMBRAPA) y financiado con un préstamo

del Banco Mundial de $60 millones. El vehículo primario fue el Sistema de Fondos Concursables (SFC) para el

desarrollo y transferencia de tecnologías de investigación agrícola, establecido en 1997 con un presupuesto

total de aproximadamente $72 millones para ser desembolsado en el transcurso de cinco años. La ejecución del

proyecto se retrasó por causa de una política gubernamental de restricción fiscal, que redujo las asignaciones

presupuestarias al proyecto, y de los efectos de la devaluación y la naturaleza inherentemente impredecible

de los proyectos de investigación. La fecha de cierre fue extendida dos veces, por tres años en total, hasta el

31 de diciembre de 2005.

Administrado y financiado en parte por EMBRAPA, el proyecto fue abierto a todos los prestadores de ser-

vicios de investigación agrícola en la nación. Su objetivo principal consistió en integrar y diversificar el sistema

nacional de investigación agrícola (SNPA) por medio de la investigación colaborativa y una mayor participación

de los sectores público y privado, incluyendo universidades, organizaciones de productores y ONG. Fueron

financiadas cinco áreas prioritarias: (a) agricultura familiar; (b) gestión de recursos naturales; (c) tecnologías

avanzadas; (d) agro-empresas; y (e) nuevos campos estratégicos de investigación geográfica o temática. Estas

áreas reflejaron las prioridades fluctuantes de la investigación agrícola a nivel nacional y mundial, que se enfocan

en mitigar la pobreza, sostener el medio ambiente e incrementar la productividad. El proyecto se enfocó tanto

en los productores como en los consumidores de la investigación agrícola, fue impulsado por las necesidades

del cliente e involucró a los consumidores en el establecimiento de las prioridades de investigación. Asimismo,

requirió que las entidades asociadas en la investigación compartieran costos, dieran un uso comercial a los

resultados de la investigación y crearan vínculos con los beneficiarios de la investigación.

El SFC empleó un proceso de licitación basado en la demanda, con propuestas de investigación presentadas

por diversas entidades públicas y privadas que compitieron por los fondos. Las asignaciones de los fondos

subvencionados se basaron exclusivamente en la calidad de las propuestas, que fueron clasificadas según un

sistema de puntuación acordado por EMBRAPA y el Banco Mundial, y descrito en el manual de operaciones.

Los términos para compartir los costos fueron que los miembros de la SNPA (salvo EMBRAPA) aportaran un

mínimo del 10 por ciento; EMBRAPA, un mínimo del 15 por ciento; y las empresas privadas, del 20 al 50 por

ciento, dependiendo de su tamaño, capacidad financiera y campo principal de investigación. Las pequeñas

organizaciones de productores hicieron contribuciones en especie (en su mayoría, mano de obra).

Entre 1997 y diciembre de 2005, ocho períodos de licitación produjeron 139 proyectos aprobados que re-

presentaron más de 470 subproyectos de investigación independientes. Con una tasa de aprobación del 20 por

ciento, el SFC de PRODETAB resultó ser muy competitivo. El proyecto estimuló un crecimiento impresionante en

el número de instituciones que colaboran para realizar y financiar la investigación agrícola en Brasil. Alrededor

de 258 instituciones participaron en la ejecución de los proyectos, incluyendo 35 dependencias de EMBRAPA

y 100 empresas privadas, además de otras 400 entidades colaboradoras. La región Nor-Nordeste, de menos

recursos, recibió 130 subproyectos, la Sudeste 172, la Centro-Occidental 84 y la Sur 84. Cerca del 35 por ciento

de todos los subproyectos apoyaron la agricultura familiar. EMBRAPA ejecutó 218 proyectos, las instituciones


Algo nuevo e interesante en Ecuador es el uso del

esquema de los fondos concursables para facilitar

la colaboración internacional. Ecuador ha roto con el

pasado en el sentido de que ahora los institutos ecua-

torianos toman la iniciativa de identificar a organismos

homólogos internacionales de importancia estratégi-

ca y solicitar su colaboración. Éste es un elemento de

particular importancia que los países pequeños deben

considerar.

La colaboración entre instituciones no debe limitarse a

la colaboración entre entidades de investigación; tam-

bién debe incluir la colaboración entre estas entidades

y otros asociados en la innovación, como las organiza-

ciones de productores, las entidades de transferencia

tecnológica, las ONG y las empresas privadas. Como

se vio en la sección anterior, muchos esquemas de

fondos concursables promueven y a menudo insisten

en que se incluyan estas formas de colaboración.

Los fondos concursables pueden, en ciertos casos,

tener un efecto negativo no sólo en la colaboración

entre instituciones, sino también en la colaboración

entre investigadores dentro del mismo instituto o

universidad. Sobre todo en las universidades, los

esquemas de fondos concursables parecen haber

creado una cultura de un individualismo excesivo.

Hasta cierto punto, esto es el resultado de financiar

sólo pequeños proyectos (el síndrome de “un investi-

gador, un proyecto”). Los fondos concursables están

prestando más atención a este asunto, y desarrollando

instrumentos que favorecen la generación de grupos,

redes y consorcios de investigación. Esto quizá impul-

se una tendencia a financiar proyectos más extensos

y más complejos.

3.5 Conclusiones y asuntos pendientes

Hace 15 años, el papel de los fondos concursables en

el financiamiento de las actividades innovadoras en

la agricultura era marginal en toda la región de ALC,

pero hoy día, es un instrumento de financiamiento de

amplia aceptación y creciente importancia. Como se

ilustró en las secciones anteriores, este instrumento

ha ayudado, en particular, a: (a) mejorar la goberna-

bilidad de la investigación agrícola; (b) diversificar el

estatales 63, las universidades 144 y otras entidades 45. Pese a que se hizo un esfuerzo especial por asignar

una mayor cantidad de recursos a la región más empobrecida, la Nor-Nordeste, la región más acaudalada, la

Sur-Surdeste, absorbió cerca del 54 por ciento de los fondos.

Uno de los numerosos logros del proyecto fue que creó conciencia de la importancia de la participación

intensa en la investigación y estimuló la tecnología agrícola innovadora en Brasil. Los asociados en la investi-

gación (incluyendo el sector privado y excluyendo EMBRAPA) aportaron el 42 por ciento de todos los fondos

complementarios. El innovador sistema LABEX (Laboratorios Virtuales Externos), iniciado en 1998 gracias a una

colaboración de EMBRAPA y el Servicio de Investigación Agrícola de Estados Unidos, creó una de las asociaciones

de investigación agrícola más sólidas del mundo. Finalmente, el proyecto generó una interacción más eficaz

entre los científicos y las instituciones nacionales de investigación agrícola, una mayor apertura de EMBRAPA

hacia la comunidad científica a nivel nacional y mundial, una definición de prioridades impulsada cada vez más

por la demanda, actividades de investigación más descentralizadas y una mejor calidad de la investigación

científica en general, debido a las normas y selectividad del programa.


conjunto de prestadores de servicios de investigación;

(c) mejorar la participación y la orientación hacia el

cliente; y (d) facilitar la colaboración entre institucio-

nes. Estos hechos se deben no sólo a la introducción

de los fondos concursables específicos a la agricultu-

ra, sino también (y, probablemente, cada vez más) a

la expansión de los fondos concursables generales.

De hecho, los fondos concursables generales están

prestando menos atención al impacto académico y

más al económico. Esto ha creado, en varios países,

nuevas oportunidades de obtener fondos para la in-

vestigación agrícola. Otro hecho notable en algunos

países es el surgimiento de fondos concursables

destinados a financiar las actividades de innovación

realizadas por empresas comerciales grandes y me-

dianas. Estos fondos están fuera del alcance de la

gran mayoría de agricultores (a menos que se unan

en organizaciones de productores o cooperativas),

pero para pequeños grupos de grandes y medianas

empresas, pueden ser fundamentales.

Como se documentó en este capítulo, los fondos con-

cursables son muy diferentes en sus objetivos, público

destinatario y modo de operación, entre otras cosas. En

este sentido, cada fondo es único, con sus particulares

puntos fuertes y puntos débiles. De hecho, los fondos

concursables evolucionan con el transcurso del tiempo,

a medida que aprenden lo que funciona bien y lo que

no. Al mismo tiempo, tienen que dar cabida a nuevas

demandas y prioridades. Si bien es cierto que siempre

se puede mejorar, según la experiencia acumulada en

los últimos diez años, los instrumentos de los fondos

concursables en la región de ALC han concluido su

fase experimental y ahora se consideran un mecanismo

de financiamiento estándar, de amplia aceptación.

Al considerar el futuro, hemos identificado varios

problemas de los fondos concursables que requieren

una atención esmerada. Uno de ellos es cómo encaja

este instrumento con otros mecanismos de financia-

miento y, en particular, con los fondos de presupuesto

básico entregados directamente a las entidades ejecu-

toras. Casi todos los esquemas de fondos concursables

sólo cubren los costos de operación y dan por sentado

que las entidades ejecutoras absorberán (la mayor

parte de) los salarios y los costos de capital. Esto

puede dar la impresión de que los fondos concursa-

bles, al controlar los costos de operación, también

dirigen la asignación de los otros gastos. En realidad,

la situación es más compleja, porque la contratación

del personal de investigación y las inversiones en

la infraestructura de investigación usualmente ge-

neran compromisos que se prolongan más allá de la

duración de un solo proyecto de investigación. Por tan-

to, la agenda de investigación final no es únicamente

el resultado de las fuerzas del mercado (es decir, de

los esquemas de fondos concursables), sino también

de las estrategias de los prestadores de servicios de

investigación en torno a la contratación de personal

y las inversiones en las instalaciones físicas. Estas

decisiones estratégicas determinan, en gran parte, el

tipo de proyectos de investigación que son propuestos

a los fondos concursables. En particular, las políticas

de empleo vitalicio, que siguen siendo la norma en

muchas organizaciones públicas de investigación

agrícola en toda la región, limitan de manera consi-

derable la flexibilidad del sistema de investigación

agrícola de adaptarse a las fluctuantes demandas

de investigación.

Los costos directos de administración de los fondos

concursables incluidos en este estudio constituyen, en

promedio, entre el 5 y el 10 por ciento de su movimien-

to de capital. Sin embargo, pueden ser bastante más

altos durante la fase del establecimiento de los fondos

(Gill y Carney 1999) o en el caso de fondos pequeños,

que pueden encarar costos fijos altos (y, a veces,

prohibitivos). En contraste, es muy común en los países


más grandes de ALC agrupar mecanismos de fondos

concursables en una sola entidad, usualmente bajo

los auspicios del ministerio de ciencia y tecnología.

Aunque se enfocan en distintas partes de la agenda de

ciencia y tecnología, los distintos fondos concursables

utilizan el mismo personal, procedimientos y software

administrativos, lo cual les permite reducir los costos

en forma significativa.

Los costos en que incurren los solicitantes al preparar

las propuestas de proyecto son costos invisibles de

los fondos concursables y habría que preguntar si

los beneficios del instrumento superan sus costos.

Esta es una pregunta difícil de responder debido a

que muchos beneficios no son tangibles. Una forma

de reducir los costos de los solicitantes es adoptar un

procedimiento de selección por etapas, en el que la

propuesta completa se elabora sólo después de que

la idea del proyecto ha sido aprobada. Otra manera

sería optar por proyectos de investigación más gran-

des, dado que una parte significativa de los costos de

elaborar un proyecto son fijos.

Los altos costos administrativos son una razón por la

cual los fondos concursables son un instrumento de

financiamiento menos adecuado a los países peque-

ños. Otro factor, quizá de mayor importancia, es la falta

de competencia. Se requiere una comunidad científica

de cierto tamaño para que el instrumento funcione de

forma eficaz. Nosotros sugerimos un umbral de por lo

menos 100 investigadores. Esto significa que un fondo

concursable específico para la agricultura está fuera

del alcance de 24 de los 40 países de ALC.

En contraste con la extensión agrícola (véase el si-

guiente capítulo), las reformas en la investigación

agrícola han dedicado poca atención al financiamiento

o co-financiamiento de las actividades de investiga-

ción agrícola por sus beneficiarios directos. En parte,

esto refleja el hecho de que la investigación agrícola

se considera más un bien público que la extensión, lo

cual favorece el financiamiento público, y no privado,

de la investigación. No obstante, habría que explorar

más a fondo la posibilidad de movilizar mayor apoyo

financiero de parte de los agricultores para la inves-

tigación. En particular, los esquemas de fondos com-

plementarios (matching grants), como los que operan

en Australia, ameritan más atención como medio de

lograr un financiamiento combinado –es decir, público

y privado– de la investigación agrícola.


El desmantelamiento de los servicios nacionales

de extensión agrícola y la introducción de servicios

decentralizados de asesoramiento en agricultura

han alterado drásticamente el sistema de difusión

y adopción tecnológicas en muchos países de ALC

en los últimos 15 años. Las reformas institucionales

que forman parte de este cambio bastante radical se

enfocan en particular en:

• Mayor participación y orientación hacia el cliente;

• Descentralización del servicio de entrega;

• Tercerización del servicio de entrega; y

• Co-financiamiento de los servicios por los benefi-

ciarios directos.

Estas reformas van muy de acuerdo con las ideas y

conceptos de la escuela de la nueva administración

pública (NAP), como se vio en el capítulo 2. Con base

en una revisión de la literatura y dos estudios de casos

(Perú y Venezuela), el presente capítulo destaca y exa-

mina las reformas recientes en la extensión agrícola.

Para mediados del decenio de 1980, a los servicios

nacionales de extensión agrícola en América Latina y

el Caribe (y en muchos otros países del mundo; véase

Rivera et al. 2001) se les criticaba duramente por ser

anticuados, ineficientes y muy costosos (Berdegué

2001). Eran blanco de críticas más específicas por

lo siguiente:

• El enfoque arriba-abajo (top-down approach) uti-

lizado por la mayoría de los servicios de extensión

que se basaban en un modelo de innovación lineal.

Los agricultores, considerados clientes pasivos en

4. La reforma institucional en la extensión agrícola

vez de participantes activos, tenían muy poco con-

trol de la calidad de los servicios brindados.

• La frecuente incidencia de corrupción, clientelismo

y burocracia extrema, que menoscaba la legitimi-

dad de los servicios.

• La contratación de demasiado personal de ex-

tensión, con grandes números de personas mal

capacitadas (y, a menudo, mal pagadas); la falta

casi permanente de recursos de operación.

• La falta de planificación efectiva, y de monitoreo y

evaluación de las actividades.

• El poco impacto registrado por los servicios de ex-

tensión, debido en parte a la dificultad de atribuir la

difusión tecnológica a intervenciones específicas.

Se consideraban necesarias las reformas radicales. Al

mismo tiempo, la mayoría de los países de ALC, por

causa de la deuda y la crisis económica que afectaron

la región en el decenio de 1980, tuvieron que adoptar

medidas severas de ajustes estructurales y reducir en

forma drástica el gasto gubernamental. Esto menos-

cabó aun más los servicios nacionales de extensión

agrícola y les provocó una profunda crisis. Ya no se

consideraba que la reestructuración y reorganización

desde dentro de estos servicios (que varios países ha-

bían intentado, sin éxito) fueran una opción realista y,

por tanto, muchos países decidieron desmantelarlos

y adoptar modos completamente nuevos de apoyar

la difusión de tecnologías y conocimientos para los

agricultores. En el cuadro 4.1 se resumen, para 15

países de ALC, las reformas efectuadas en la extensión

agrícola en el decenio de 1990.

La innovación institucional en los sistemas de investigación y extensión agrícolas en América Latina y el Caribe32 La reforma institucional en la extensión agrícola 33

Cuadro 4.1: Cambios en los servicios de extensión agrícola en América Latina y el Caribe durante el decenio de 1990

PaísEstructura antigua(antes de 1990) Cambio

Participación y orientación hacia el cliente Descentralización Tercerización Co-financiamiento

Bolivia IBTA (responsable de la investigación y extensión )

IBTA desmantelado. Establecimiento de cuatro Fundaciones para el Desarrollo de Tecnología Agrícola (FDTA) regionales, cada una de las cuales administra un esquema de fondos concursables para proyectos de investigación y transferencia tecnológica.

Cada FDTA tiene su propio consejo que representa al sector agrícola de la región. Convocatoria de propuestas muy específicas y basadas en la priori-zación ex ante.

Traspaso de la coordi-nación a las regiones; traspaso de la ejecución a ONG, organizaciones de agricultores, empre-sas privadas, etc.

Sí Sí

Brasil EMBRATER (federal) y EMATER (estatales)

En 1990 el gobierno federal delegó la responsabilidad de la extensión a los estados y cerró EMBRATER. En varios estados las EMATER se han fusionado con sus contrapartes de investigación. El gobierno actual tiene planes de volver a crear una entidad federal de extensión.

Existen grandes diferencias entre los distintos estados en cómo se ha desa-rrollado la extensión a nivel estatal.

Traspaso a los estados, pero no todos los esta-dos tienen una entidad de extensión.

Probablemente, cierto grado


Chile INDAP (tercerización de la entrega de servicios desde 1978)

Ningún cambio en la estructura, como tal, pero la prestación de ser-vicios ha sido re-orientada a los pequeños agricultores de escasos recursos. Diferenciación de los tipos de asistencia técnica brindados, y también del nivel de co-financiamiento requerido. Ya no se limita la tercerización a las empresas privadas; las ONG y las organizaciones de agricultores también pueden concursar.

Proyectos de asistencia técnica or-ganizados con base en grupos de usuarios de 10 o más agricultores. En teoría, están a cargo del proyecto los agricultores, no las entidades ejecuto-ras privadas.

El INDAP opera por medio de una red de oficinas regionales.

Sí Sí

Colombia INCORA e ICA INCORA e ICA desmanteladas. Extensión brindada por medio de una red muy decentralizada de cerca de 1000 Unidades de Asistencia Téc-nico-agropecuaria (UMATA) a nivel municipal. Sin embargo, hay planes de disolver las UMATA y crear nuevas entidades provinciales, cada una con varios municipios.

Fuerte representación de los agriculto-res en las UMATA.

A los municipios No, pero posible, en principio

Sí

El Salvador

MOA: Dirección General de Desarrollo Rural

Las funciones ministeriales de investigación y extensión transferidas al CENTA en 1993. La División de Transferencia Tecnológica del CENTA opera tres servicios: (1) extensión agrícola y forestal; (2) asistenciatécnica a grupos de agricultores; y (3) adiestramiento y certificación.

El servicio de asistencia técnica ayuda a las organizaciones de agricultores a ejecutar proyectos específicos de transferencia tecnológica. Los pro-yectos son elaborados por las organi-zaciones de agricultores y revisadas por el CENTA.

Red descentralizada de oficinas de extensión y adiestramiento

Sí, en el caso de un proyecto de asistencia técnica


Guatemala MOA: Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSA)

La responsabilidad de la transferencia tecnológica está siendo traspa-sada de DGSA a las Unidades Técnicas Municipales.

A los municipios No Sí

Honduras MOA: Departamento de Extensión Agrícola (DEA)

DEA desmantelado. Introducción de un fondo concursable para ciencia y tecnología que consiste en dos programas: (1) el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sustentable (PRONADERS) para los pequeños agricultores; y (2) el Programa Nacional de Desarrollo Agricultura y Alimentación (PROAGRO) para los productores comerciales.

Diferenciación de agricultores en dos grupos distintivos con necesidades diferentes.

No Sí Sí

Jamaica MOA: División de Extensión

Establecimiento de la Autoridad de Desarrollo Agrícola Rural (RADA), que asumió la función de extensión del MOA en 1990. Trabaja a nivel de condados.

A los condados No No


Cuadro 4.1: Cambios en los servicios de extensión agrícola en América Latina y el Caribe durante el decenio de 1990



Bolivia IBTA (responsable de la investigación y extensión )

IBTA desmantelado. Establecimiento de cuatro Fundaciones para el Desarrollo de Tecnología Agrícola (FDTA) regionales, cada una de las cuales administra un esquema de fondos concursables para proyectos de investigación y transferencia tecnológica.

Cada FDTA tiene su propio consejo que representa al sector agrícola de la región. Convocatoria de propuestas muy específicas y basadas en la priori-zación ex ante.

Traspaso de la coordi-nación a las regiones; traspaso de la ejecución a ONG, organizaciones de agricultores, empre-sas privadas, etc.

Sí Sí

Brasil EMBRATER (federal) y EMATER (estatales)

En 1990 el gobierno federal delegó la responsabilidad de la extensión a los estados y cerró EMBRATER. En varios estados las EMATER se han fusionado con sus contrapartes de investigación. El gobierno actual tiene planes de volver a crear una entidad federal de extensión.

Existen grandes diferencias entre los distintos estados en cómo se ha desa-rrollado la extensión a nivel estatal.

Traspaso a los estados, pero no todos los esta-dos tienen una entidad de extensión.



Chile INDAP (tercerización de la entrega de servicios desde 1978)

Ningún cambio en la estructura, como tal, pero la prestación de ser-vicios ha sido re-orientada a los pequeños agricultores de escasos recursos. Diferenciación de los tipos de asistencia técnica brindados, y también del nivel de co-financiamiento requerido. Ya no se limita la tercerización a las empresas privadas; las ONG y las organizaciones de agricultores también pueden concursar.

Proyectos de asistencia técnica or-ganizados con base en grupos de usuarios de 10 o más agricultores. En teoría, están a cargo del proyecto los agricultores, no las entidades ejecuto-ras privadas.

El INDAP opera por medio de una red de oficinas regionales.

Sí Sí

Colombia INCORA e ICA INCORA e ICA desmanteladas. Extensión brindada por medio de una red muy decentralizada de cerca de 1000 Unidades de Asistencia Téc-nico-agropecuaria (UMATA) a nivel municipal. Sin embargo, hay planes de disolver las UMATA y crear nuevas entidades provinciales, cada una con varios municipios.

Fuerte representación de los agriculto-res en las UMATA.

A los municipios No, pero posible, en principio

Sí

El Salvador

MOA: Dirección General de Desarrollo Rural

Las funciones ministeriales de investigación y extensión transferidas al CENTA en 1993. La División de Transferencia Tecnológica del CENTA opera tres servicios: (1) extensión agrícola y forestal; (2) asistenciatécnica a grupos de agricultores; y (3) adiestramiento y certificación.

El servicio de asistencia técnica ayuda a las organizaciones de agricultores a ejecutar proyectos específicos de transferencia tecnológica. Los pro-yectos son elaborados por las organi-zaciones de agricultores y revisadas por el CENTA.

Red descentralizada de oficinas de extensión y adiestramiento



Guatemala MOA: Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSA)

La responsabilidad de la transferencia tecnológica está siendo traspa-sada de DGSA a las Unidades Técnicas Municipales.

A los municipios No Sí

Honduras MOA: Departamento de Extensión Agrícola (DEA)

DEA desmantelado. Introducción de un fondo concursable para ciencia y tecnología que consiste en dos programas: (1) el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sustentable (PRONADERS) para los pequeños agricultores; y (2) el Programa Nacional de Desarrollo Agricultura y Alimentación (PROAGRO) para los productores comerciales.

Diferenciación de agricultores en dos grupos distintivos con necesidades diferentes.

No Sí Sí

Jamaica MOA: División de Extensión

Establecimiento de la Autoridad de Desarrollo Agrícola Rural (RADA), que asumió la función de extensión del MOA en 1990. Trabaja a nivel de condados.

A los condados No No


Mexico MOA: Servicio de Extensión

Servicio de extensión desmantelado en 1994. Establecimiento, a nivel estatal, de las Fundaciones PRODUCE que administran los esquemas de fondos concursables para las actividades de investigación agrícola y transferencia tecnológica. Los servicios prestados por una gran diversidad de entidades públicas y privadas. Existen varios otros programas (por ejemplo, de crédito rural) que también brindan consejos técnicos.

Los agricultores tienen el voto mayo-ritario en los consejos de las Funda-ciones PRODUCE y participan de cerca en la selección de proyectos.

A los estados y diferentes programas

Sí Sí

Nicaragua MOA: Dirección de Extensión Agrícola

Las funciones ministeriales de investigación y extensión traspasadas al INTA en 1993. En 1995, el INTA creó tres módulos de prestación de servicios de extensión y asesoría: (1) medios masivos y demostración; (2) asistencia técnica pública; y (3) asistencia técnica privada. Las dos primeras formas de servicio son brindadas por el INTA, y la última, por empresas privadas. Se requiere co-financiamiento para la asistencia técnica pública y privada. Se espera que las aportaciones públicas disminuirán con el tiempo. En 2000, fue establecido un fondo concursable específico para la agricultura (FUNICA) que cuenta con un espacio específico para financiar proyectos de asistencia técnica.

Diferenciación de agricultores en grupos distintivos con diferentes ne-cesidades y distintas capacidades de pago. Se usan incentivos de mercado (es decir, el co-financiamiento) para enfocar a los extensionistas en las necesidades de los agricultores.

El INTA dividió el país en cinco regiones

En parte Sí

Perú MOA: Servicio Nacional de Extensión

A principios de los años 1990, el gobierno Peruano limitó su participación directa en la innovación agrícola a sólo la investigación. Dejó la difusión tecnológica en manos del sector privado y la sociedad civil. Sin embargo, el MOA siguió subsidiando algunas actividades específicas de transferencia tecnológica. Entre 1993 y 1999, por ejemplo, el MOA operó un proyecto en apoyo a estas actividades para los pequeños agricultores de la Sierra (FEAS), co-financiado por IFAD. En 2001, el MOA (en colaboración con el Banco Mundial) lanzó el Proyecto de Investigación y Extensión Agrícola (PIEA), que brinda apoyo para actividades de extensión mediante un fondo concursable que sufraga hasta el 75% de los costos del proyecto. Los beneficiarios directos tienen que pagar u obtener el resto. Los proyectos son ejecutados por ONG y empresas privadas.

Consultas con clientes a nivel regional y local para identificar los problemas y establecer las prioridades.

El país se dividió en siete regiones, cada una con varias provincias. Durante la primera etapa del PIEA, sólo tres de las siete regiones convocaron propuestas de proyectos.

Sí Sí

Trinidad y Tobago

MOA: División de Extensión, Capacitación e Información (ETID)

Descentralización de las actividades del MOA a dos regiones: la Adminis-tración Región Norte y la Administración Región Sur.

A las regiones No, salvo la comunicación masiva.

No

Uruguay MOA: Dirección de Extensión

Servicio de extensión desmantelado. Asistencia técnica brindada mediante los siguientes programas administrados por el MOA: Programa Nacional de Apoyo al Pequeño Productor Agropecuario (PRONAPPA), Programa de Reconversión y Desarrollo de Granja, y Programa Nacional de Desarrollo de Pequeños y Medianos Ganaderos.

En el caso de PRONAPPA, mediante las consultas decentralizadas. En otros programas, mediante incenti-vos de mercado (es decir, el co-finan-ciamiento).

Sólo en el caso de PRONAPPA.

Sí Sí

Venezuela MOA: Dirección de Extensión

Servicio de extensión desmantelado. Establecimiento de Capacitación e Investigación Aplicada a la Reforma Agraria (CIARA) en 1995. CIARA opera un programa de extensión agrícola en el que contrata (mediante la licitación) servicios de extensión muy decentralizados.

A nivel de municipio, las Asociaciones Cívicas de Extensión (ACE) coordinan la ejecución de las actividades de extensión. Los beneficiarios de la ex-tensión tienen el voto mayoritario en los consejos de estas ACE.

A los municipios Sí Sí

Fuentes: Alfaro (2002), Berdegué and Marchant (2002), Dinar and Keynan (1998) y varios sitios web.





Mexico MOA: Servicio de Extensión

Servicio de extensión desmantelado en 1994. Establecimiento, a nivel estatal, de las Fundaciones PRODUCE que administran los esquemas de fondos concursables para las actividades de investigación agrícola y transferencia tecnológica. Los servicios prestados por una gran diversidad de entidades públicas y privadas. Existen varios otros programas (por ejemplo, de crédito rural) que también brindan consejos técnicos.

Los agricultores tienen el voto mayo-ritario en los consejos de las Funda-ciones PRODUCE y participan de cerca en la selección de proyectos.

A los estados y diferentes programas

Sí Sí

Nicaragua MOA: Dirección de Extensión Agrícola

Las funciones ministeriales de investigación y extensión traspasadas al INTA en 1993. En 1995, el INTA creó tres módulos de prestación de servicios de extensión y asesoría: (1) medios masivos y demostración; (2) asistencia técnica pública; y (3) asistencia técnica privada. Las dos primeras formas de servicio son brindadas por el INTA, y la última, por empresas privadas. Se requiere co-financiamiento para la asistencia técnica pública y privada. Se espera que las aportaciones públicas disminuirán con el tiempo. En 2000, fue establecido un fondo concursable específico para la agricultura (FUNICA) que cuenta con un espacio específico para financiar proyectos de asistencia técnica.

Diferenciación de agricultores en grupos distintivos con diferentes ne-cesidades y distintas capacidades de pago. Se usan incentivos de mercado (es decir, el co-financiamiento) para enfocar a los extensionistas en las necesidades de los agricultores.

El INTA dividió el país en cinco regiones

En parte Sí

Perú MOA: Servicio Nacional de Extensión

A principios de los años 1990, el gobierno Peruano limitó su participación directa en la innovación agrícola a sólo la investigación. Dejó la difusión tecnológica en manos del sector privado y la sociedad civil. Sin embargo, el MOA siguió subsidiando algunas actividades específicas de transferencia tecnológica. Entre 1993 y 1999, por ejemplo, el MOA operó un proyecto en apoyo a estas actividades para los pequeños agricultores de la Sierra (FEAS), co-financiado por IFAD. En 2001, el MOA (en colaboración con el Banco Mundial) lanzó el Proyecto de Investigación y Extensión Agrícola (PIEA), que brinda apoyo para actividades de extensión mediante un fondo concursable que sufraga hasta el 75% de los costos del proyecto. Los beneficiarios directos tienen que pagar u obtener el resto. Los proyectos son ejecutados por ONG y empresas privadas.

Consultas con clientes a nivel regional y local para identificar los problemas y establecer las prioridades.

El país se dividió en siete regiones, cada una con varias provincias. Durante la primera etapa del PIEA, sólo tres de las siete regiones convocaron propuestas de proyectos.

Sí Sí

Trinidad y Tobago

MOA: División de Extensión, Capacitación e Información (ETID)

Descentralización de las actividades del MOA a dos regiones: la Adminis-tración Región Norte y la Administración Región Sur.

A las regiones No, salvo la comunicación masiva.

No

Uruguay MOA: Dirección de Extensión

Servicio de extensión desmantelado. Asistencia técnica brindada mediante los siguientes programas administrados por el MOA: Programa Nacional de Apoyo al Pequeño Productor Agropecuario (PRONAPPA), Programa de Reconversión y Desarrollo de Granja, y Programa Nacional de Desarrollo de Pequeños y Medianos Ganaderos.

En el caso de PRONAPPA, mediante las consultas decentralizadas. En otros programas, mediante incenti-vos de mercado (es decir, el co-finan-ciamiento).

Sólo en el caso de PRONAPPA.

Sí Sí

Venezuela MOA: Dirección de Extensión

Servicio de extensión desmantelado. Establecimiento de Capacitación e Investigación Aplicada a la Reforma Agraria (CIARA) en 1995. CIARA opera un programa de extensión agrícola en el que contrata (mediante la licitación) servicios de extensión muy decentralizados.

A nivel de municipio, las Asociaciones Cívicas de Extensión (ACE) coordinan la ejecución de las actividades de extensión. Los beneficiarios de la ex-tensión tienen el voto mayoritario en los consejos de estas ACE.

A los municipios Sí Sí

Fuentes: Alfaro (2002), Berdegué and Marchant (2002), Dinar and Keynan (1998) y varios sitios web.




4.1 Participación y orientación hacia el cliente

En tanto que los agricultores tradicionalmente han

sido considerados receptores pasivos de la informa-

ción proporcionada por los servicios de extensión, los

nuevos enfoques adoptados en años recientes con-

sideran al agricultor como participantes activos en

la búsqueda de información. El enfoque tradicional

refleja un modelo estrictamente lineal e impulsado

por la oferta de la generación, difusión y adopción de

tecnología. Éste ha sido (y, hasta cierto punto, toda-

vía lo es) un modelo que se ha empleado con mucha

frecuencia para conceptualizar los procesos de inno-

vación agrícola. Los nuevos enfoques orientados hacia

el cliente prestan mucho más atención al lado de la

demanda del proceso de innovación.

Si se adopta una mayor orientación hacia el cliente, ya

no es apropiado el enfoque tradicional de la extensión

que da un solo mensaje a todos los agricultores. Para

ser útiles, los servicios de asesoramiento deben ajus-

tarse a las necesidades y circunstancias específicas

de los agricultores. Es más, el asesoramiento debe

abarcar no sólo los aspectos técnicos de la producción

agrícola, sino también los económicos y financieros. En

Chile, por ejemplo, por cada agricultor que inicia una

trayectoria de servicios de asesoramiento, se elabora

un plan que indica cómo transformar la explotación

agrícola en una empresa económicamente viable. La

idea es dar a los agricultores un apoyo intenso durante

un período limitado de tiempo (entre 4 y 5 años) para

que puedan hacer esa transición. Después tendrán

que depender de fuentes más genéricas o privadas

de información y conocimientos. En la mayor parte de

los otros países, los servicios de extensión y aseso-

ramiento todavía son de carácter más bien genérico,

pero cuentan con una mayor participación de los

agricultores para identificar y priorizar las necesida-

des de extensión y asesoramiento utilizando formas

locales de consulta. Sin embargo, incluso durante las

consultas, se hace más hincapié en las oportunidades

de mercado (en vez de simples oportunidades tecnoló-

gicas) y en cómo aprovecharlas y desarrollarlas más.

Un buen ejemplo de esto es la adopción, por parte de

las Fundaciones PRODUCE en México, de un enfoque

de cadena de producción para la identificación y prio-

rización de problemas.

Para los agricultores con menos bienes y mayores

desventajas, que tienen poco acceso a la tierra y

otros recursos, la dura realidad puede ser que no

existe un futuro económicamente viable para ellos

en la agricultura. En su caso, sería más útil brindar-

les consejos acerca de asuntos no relacionados con

la agricultura y de cómo salir de la pobreza (y otros

instrumentos de políticas) que de la producción agrí-

cola. Esto requiere que en las políticas de pobreza en

zonas rurales, se efectúe la tan necesaria diferencia-

ción entre agricultores.

Además de una mayor orientación hacia el agricultor,

ha sido ampliamente adoptada la participación de

éstos en la gobernabilidad de los nuevos servicios

de extensión y asesoramiento. Por lo general, esto ha

coincidido con una extensa descentralización de esos

servicios (véase la sección 4.2) y el establecimiento de

unidades locales de extensión y asesoramiento con

bastante autonomía. La participación de los agriculto-

res puede abarcar desde las consultas regulares hasta

el control pleno de la organización y administración de

esas unidades (por ejemplo, por voto mayoritario de

los agricultores que forman parte de los consejos de

dichas unidades). Venezuela, por ejemplo, ha creado

Asociaciones Cívicas de Extensión a nivel municipal,

en las que los beneficiarios directos (es decir, los

agricultores) tienen la mayoría de los votos (véase

el recuadro 4.1). Otra forma de participación que ha

sido adoptada en varios países es que los agricultores

paguen, al menos en parte, los servicios de asesora-

miento y dejar que las fuerzas del mercado indiquen


Recuadro 4.1.Establecimiento de las Asociaciones Cívicas de Extensión (ACE) en Venezuela

Una innovación institucional clave, introducida por el nuevo sistema de extensión agrícola en Venezuela, fue la

creación, en todo el país, de las Asociaciones Cívicas de Extensión (ACE) a nivel municipal. Estas asociaciones

juegan un papel fundamental en la descentralización de los servicios de extensión y en darles autonomía a los

beneficiarios directos y los gobiernos locales para dirigir la extensión agrícola.

Las ACE son entidades legales constituidas por los representantes de los municipios y los beneficiarios

de los servicios de extensión. El consejo directivo está compuesto por siete miembros, con al menos cuatro

representantes elegidos de entre los beneficiarios y al menos uno del municipio y uno del estado. Las ACE

coordinan la ejecución de las actividades de extensión. Con el transcurso del tiempo, sus responsabilidades

han ido incrementando en forma gradual; de participar en la preparación del plan anual de extensión del muni-

cipio, aprobar de esos planes y evaluar el desempeño de los organismos ejecutores, han pasado a seleccionar

y contratar directamente esos organismos.

Este fortalecimiento sistemático y la transferencia gradual de responsabilidades han desembocado en

el desarrollo de una base de poder local. Las ACE demostraron su capacidad cuando sus representantes

participaron en los diálogos con el Ministro de Agricultura y el presidente del Instituto Nacional de Desarrollo

Rural durante las crisis presupuestarias a nivel nacional. Otro indicio del enorme potencial de las ACE como

facilitadoras de las iniciativas de desarrollo rural es el hecho de que han logrado obtener fondos adicionales

de otros programas gubernamentales. Las ACE constituyen un foro significativo para los grupos sociales (por

ejemplo, los pequeños agricultores y, en particular, las mujeres), cuya participación en los procesos políticos

y económicos ha sido desatendida en el pasado.

la demanda y controlen la calidad de los servicios

brindados (véase la sección 4.4).

4.2 La descentralización

Por tradición, las estructuras gubernamentales en

América Latina han sido muy centralizadas. No obs-

tante, con el retorno a la democracia en varios países

importantes de ALC a fines del decenio de los ochenta

y principios de los noventa, la descentralización guber-

namental adquirió gran prioridad en la agenda política

como medio de mejorar: (a) el carácter democrático del

gobierno (es decir, introducir la democracia a nivel ru-

ral), y (b) la eficiencia y eficacia del gobierno, dedicando

más atención a las necesidades del cliente. Este último

argumento se basa en las ideas y conceptos de la nue-

va administración pública, expuestos en el capítulo 2.

Esta tendencia general también ha influido de manera

intensa en las reformas a la extensión agrícola.

Es posible identificar varias formas de descentraliza-

ción, a saber:

• La deconcentración: el control efectivo (y los recur-

sos) es transferido de los servicios nacionales de

extensión a sus oficinas locales. Los servicios de

extensión de México fueron sometidos a este tipo

de descentralizacion a principios de la década de

los noventa, antes de ser desmantelados en 1994.

• La delegación: cuando un gobierno sub-nacional

o paraestatal actúa como agente del gobierno

central en la ejecución de los servicios de extensión

agrícola.

• La transferencia de responsabilidades: la responsa-

bilidad total de los servicios de extensión agrícola


Recuadro 4.2.Descentralización de los servicios de extensión agrícola en Colombia

Como parte del impulso hacia la descentralización a principios de la década de 1990, en Colombia se les asignó

a los municipios la obligación legal de mantener unidades de extensión denominadas UMATA (Unidad Municipal

de Asistencia Técnica Agropecuaria). Los municipios reciben del gobierno central los fondos que requieren

para mantener las UMATA, pero pueden obtener fondos adicionales de otras fuentes. Para los agricultores

beneficiados (sólo los pequeños) los servicios son gratis.

Estas son las principales observaciones informadas por Katz (2002):

• El número de municipios y pequeños agricultores atendidos por los servicios de extensión ha incre-

mentado considerablemente con el sistema UMATA. El número de extensionistas es mucho mayor y

el número de clientes por extensionista es un poco menor.

• Los costos anuales han aumentado más o menos al mismo paso que la cobertura. Los costos por cliente

han disminuido en alrededor de un 10 por ciento.

• La calidad de los servicios parece haber deteriorado con la descentralización.

• Los vínculos con la investigación se han debilitado y la interferencia política de las autoridades muni-

cipales afecta la calidad de los servicios. Por otro lado, hay un aspecto de la calidad que parece haber

mejorado: los extensionistas ahora están más cerca de los agricultores y, por tanto, más conscientes

de sus necesidades y limitaciones, de modo que pueden responder a sus demandas verdaderas.

• Es necesario crear, especialmente para los sistemas descentralizados, el apoyo técnico, el adiestra-

miento y los vínculos con la investigación que se requieren. Por otra parte, un sistema de intercambio

horizontal de experiencias entre las unidades descentralizadas de extensión aseguraría que, aunque

independientes, estas unidades estarían vinculadas con un sistema de conocimientos y experiencia.

• Como los servicios son gratis para los usuarios, la rendición de cuentas por parte de los extensionis-

tas a los agricultores todavía es deficiente, aunque a veces existe la rendición de cuentas en el plano

social, cuando los extensionistas son oriundos de la localidad. Una participación financiera adecuada

en servicios que son bienes privados mejoraría la rendición de cuentas.

• Los comités municipales para el desarrollo rural deberían asumir la función de priorizar y coordinar las

actividades de desarrollo. Los representantes de las comunidades rurales deben tener la mayoría en

esos comités; sin embargo, no se han establecidos comités municipales en todas partes y el control

que sobre ellos ejercen los representantes de las comunidades es casi siempre deficiente.

• Al conceptualizar este enfoque, se da por sentado que los municipios emplearán empresas privadas

para cumplir con sus obligaciones legales. No obstante, la mayoría de los municipios prefiere emplear

extensionistas. No queda claro si esto se debe a razones políticas o a que no existen entidades ade-

cuadas del sector privado.

• Un sistema descentralizado de extensión no garantiza que los agricultores tengan el control. La

probabilidad de que las autoridades locales tomen decisiones que van en contra de los intereses de


es transferida a los gobiernos sub-nacionales o a

grupos específicos de interés privado, como los

consejos de productos agrícolas.

En estos tres casos, la idea es acercar la administra-

ción de las operaciones de extensión y asesoramiento

a los agricultores para darles alguna forma de control

administrativo (ver la sección anterior). En la mayoría

de los casos, la descentralización ocurrida en los

últimos 10 a 15 años en la región de ALC es del tipo de

la transferencia de responsabilidades. Lo usual en esta

forma de descentralización es que los gobiernos sub-

nacionales tengan cierta libertad para decidir cómo

prestar los servicios, pero el financiamiento depende

principalmente del gobierno central. Sólo en el caso de

Brasil se puede decir que hubo una verdadera trans-

ferencia de responsabilidades, o sea que los estados

tienen que organizar y financiar sus propios servicios

de extensión. Esto ha creado bastante diversidad en

la organización de la extensión en Brasil y, también,

en su intensidad y calidad.

Ha sido ampliamente adoptada en toda la región la

descentralización de la responsabilidad del gobierno

central por los servicios de extensión y asesoramiento

agrícolas hacia niveles gubernamentales más bajos

(ver el cuadro 4.1). Sin embargo, el grado de descen-

tralización fluctúa grandemente entre los estados (por

ejemplo, en Brasil y México), las regiones (por ejemplo,

en Bolivia y Nicaragua) y los municipios (por ejemplo,

en Colombia y Venezuela). No resulta fácil encontrar

el grado ideal de descentralización. En Colombia, por

ejemplo, se han tenido experiencias mixtas con la des-

centralización de la extensión a nivel municipal (ver el

recuadro 4.2). Por eso, ahora se proyecta consolidar

las actividades de extensión a nivel de las provincias,

cada una de las cuales encierra varios municipios. De

esta manera, el gobierno espera mejorar la calidad de

los servicios y reducir los costos administrativos.

Otra forma de descentralización es tercerizar la eje-

cución de las actividades de extensión agrícola (ver

la sección 4.3). En particular cuando esto se hace

en los niveles inferiores del gobierno, el número de

organismos ejecutores puede aumentar de manera

significativa.

4.3 La tercerización

Una característica de las recientes reformas a la ex-

tensión agrícola en la región de ALC es la tercerización

de la prestación de los servicios de extensión y aseso-

ramiento agrícolas a ONG locales, organizaciones de

productores, empresas privadas, etc. Diez de los quin-

ce países incluidos en el cuadro 4.1 han tenido alguna

experiencia con la tercerización de las actividades de

los pequeños agricultores es similar a la probabilidad de que una dirección lejana de extensión haga

lo mismo. Esto también es cierto en el caso de los comités de desarrollo y entidades similares de la

localidad.

• Los sistemas descentralizados e independientes requieren que haya una capacidad administrativa

considerable en los niveles descentralizados; se necesitarán esfuerzos e inversiones considerables

para desarrollar esa capacidad.

Más recientemente (es decir, en 2004), el Ministerio de Agricultura de Colombia propuso organizar los servicios

de extensión a nivel de provincias. En ese caso, se esperaría que las provincias contrataran al sector privado

para que presten los servicios de extensión.


extensión. En la mayoría de los casos, son puestos

a licitación contratos de extensión y asesoramiento

relativamente pequeños y específicos a la localidad

(es decir que son proyectos, más bien que programas,

de extensión), lo cual permite que concurse una gran

diversidad de prestadores locales de servicios. En prin-

cipio, el financiamiento de estos servicios sigue siendo

público; sin embargo, a menudo se intenta transferir

al menos parte de los costos financieros a los benefi-

ciarios directos, lo cual seguramente mejoraría la res-

puesta y la rendición de cuentas de los prestadores de

servicios a sus clientes (ver la sección 4.4).

Chile fue pionero temprano en la tercerización de los

servicios de extensión agrícola, no sólo en América

Latina y el Caribe, sino también a nivel mundial. Adop-

tó la tercerización en 1978, con la introducción de un

programa de vales para recibir los servicios de exten-

sión. Pese a los numerosos cambios que ha sufrido

el programa chileno de extensión y asesoramiento

en el transcurso de los años, desde 1978 Chile se ha

adherido al principio de la licitación y tercerización de

los servicios de extensión y asesoramiento (Berdegué

y Marchant 2002).

Para tercerizar los servicios gubernamentales, es ne-

cesario separar, dentro del gobierno, la formulación

de políticas públicas, el establecimiento de priorida-

des y la ejecución. En una burocracia gubernamental

tradicional, estas actividades suelen estar integradas.

En el nuevo sistema, el ministerio de agricultura es el

responsable de formular las políticas respecto a los

servicios de extensión y asesoramiento, pero contrata

al sector privado para prestar esos servicios y delega

la responsabilidad del establecimiento de prioridades

a los beneficiarios directos (ver un ejemplo provenien-

te de Honduras en el recuadro 4.3).

El establecimiento de prioridades por los beneficiarios

directos se puede realizar utilizando varias formas de

consultas o creando un mercado para los servicios de

extensión. Esto último se puede lograr requiriendo una

aportación de parte de los agricultores o, como en el

caso de Chile, dándoles vales que pueden utilizar en

un ámbito semejante a un mercado. Sin embargo, a

menudo se utiliza una combinación de consultas y

señales de mercado. Las prioridades se establecen

ex ante mediante las consultas, pero al mismo tiem-

po los proyectos tienen que obtener una aportación

mínima de los beneficiarios directos para ser aptos

para recibir los fondos.

Al tercerizar la ejecución de los servicios de extensión

a ONG locales, organizaciones de productores y em-

presas privadas, los ministerios de agricultura han re-

ducido en forma radical el número de extensionistas

que laboran bajo su responsabilidad administrativa

directa. No obstante, esto no necesariamente significa

que haya disminuido el número total de extensionistas

en los distintos países de ALC. Esto depende más bien

de la cantidad de fondos públicos que los gobiernos

han continuado poniendo a disposición para los ser-

vicios de extensión prestados por entidades privadas,

así como también de la habilidad de los nuevos esque-

mas de obtener otros recursos y, lo más importante,

aportaciones de los agricultores mismos. Mejía (2003)

informa, con base en datos de 109 esquemas de ex-

tensión diferentes en nueve países de ALC, que tanto

los fondos como el personal de extensión agrícola

aumentaron más de cinco veces entre 1990 y 2000.8

El incremento de personal se debió casi exclusivamen-

te a la tercerización. Dada la metodología que se utilizó

(es decir, encuestas de entidades ya existentes), estas

cifras parecen haber captado la rápida expansión de

los nuevos esquemas de extensión en toda la región

de ALC (el 84 por ciento de dichos esquemas no exis-

8 Sain (2003) examina la metodología y los resultados de la encues-

ta con más detalle. Por ejemplo, en Colombia existe un fuerte sesgo en la muestra hacia los esquemas pequeños de extensión (65 de 109 respuestas).


Recuadro 4.3.

Financiamiento público de un sistema privado de extensiónpara los productores de ladera en Honduras

El Fondo para Productores de Ladera (FPPL) de Honduras es un sistema privado de prestación de servicios de

extensión, financiado con fondos públicos, que trabaja con los pequeños productores de ladera. El FPPL se

encuentra bajo la responsabilidad de la División de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura y se inició

en 1999 como un proyecto piloto en tres estados.

La ejecución del FPPL fue tercerizada de dos maneras: primero, la administración del fondo fue puesta a

concurso. Ganó la licitación el CATIE, centro de investigación y educación agrícolas que trabaja en toda América

Central. Este centro formó un grupo de ocho técnicos especialistas y un director para administrar el fondo.

Segundo, CATIE tercerizó la prestación de los servicios de extensión a empresas privadas locales, que, a su vez,

contrataron a técnicos para que trabajen directamente con los productores.

La función del grupo de profesionales de CATIE es promover el programa, evaluar las propuestas de proyectos

elaboradas conjuntamente por empresas privadas y grupos comunitarios, monitorear y evaluar la ejecución de

proyectos en el campo, supervisar los aspectos contractuales y certificar los resultados. En los primeros dos

años, el fondo contrató a 25 empresas privadas para ejecutar 89 proyectos, y así atendió a cerca de 15,500 fa-

milias. Los proyectos se limitan a ocho aldeas que constan de alrededor de 20 familias cada una. Cada proyecto

cuenta con dos técnicos, cada uno de los cuales trabaja con cuatro aldeas, u 80 familias (visitan cada aldea al

menos un día a la semana). A la empresa privada se le paga aproximadamente $27 por familia para que redacte

una propuesta y, si ésta es aceptada, se le paga $216 por familia para ejecutar el proyecto durante un año. Los

fondos son pagados en una remesa del 50 por ciento al inicio del proyecto y tres remesas (20 por ciento, 20

por ciento y 10 por ciento) durante la ejecución del mismo. El pago de las últimas dos remesas depende de las

evaluaciones realizadas por los técnicos de CATIE. Los resultados de la fase piloto del FPPL en los primeros dos

años han sido muy positivos, ya que la mayoría de los objetivos fueron logrados con creces. Sin embargo, se

considera que fue excesivo el tiempo que el grupo del proyecto CATIE dedicó a la certificación de las empresas

privadas y se han sugerido medios menos costosos de hacerlo.

Fuente: Hanson et al. (2002).

tían hace diez años), pero no el desmantelamiento

de los antiguos esquemas. Por tanto, aún no se ha

determinado si el financiamiento y el personal de ex-

tensión agrícola han incrementado o disminuido en los

últimos 10 a 15 años, lo cual hace imposible describir

cómo las recientes reformas han afectado la intensi-

dad (en términos del número de extensionistas por

millones de agricultores o de los gastos de extensión

por agricultor) con que se proporcionan los servicios.

La tercerización de los servicios de extensión requiere

que haya una considerable capacidad organizacional y

administrativa dentro del gobierno. Se requieren pro-

cesos de licitación y selección sumamente transparen-

tes para impedir que la corrupción o el favoritismo se

introduzcan en el proceso de selección de proyectos.

En particular cuando la responsabilidad de la selec-

ción de proyectos es delegada a niveles más bajos

del gobierno, resulta fundamental asegurar que haya

mecanismos adecuados de control y balance para

garantizar que la selección será objetiva.


El control de la calidad de los servicios de extensión

ejercido por muchos pequeños prestadores de servi-

cios es causa de gran inquietud en la mayoría de los

esquemas de tercerización. Varios países han adopta-

do un sistema de certificación formal de las entidades

de extensión. Sin tal certificación, una entidad no pue-

de presentar propuestas para solicitar financiamiento.

Es sumamente importante que el proceso de certifi-

cación se mantenga libre de corrupción y favoritismo.

Otro instrumento importante de control de calidad es

el monitoreo y evaluación estrictos de la ejecución de

los proyectos contratados a terceros. Esto requiere

que todas las partes ejerzan una disciplina rigurosa al

seguir los procedimientos de monitoreo y evaluación.

En este sentido, parecen ser muy eficaces los incenti-

vos financieros (por ejemplo, no hay desembolso de

fondos si los informes no están completos).

4.4 El co-financiamiento

Un elemento fundamental de la mayoría de las refor-

mas a la extensión agrícola es la transferencia de parte

o todo el financiamiento de los servicios de extensión

y asesoramiento a los beneficiarios directos. Cuanto

más específicos son los consejos brindados (induci-

dos por la descentralización y una mayor orientación

hacia el cliente), más fuerte es el argumento de que

el servicio es un bien privado, y no público, y que, por

tanto, debe ser financiado con recursos privados.

No obstante, existen muchos tonos distintos en el

espectro público-privado, cuando de los servicios

de extensión agrícola se trata, y requieren fórmulas

de financiamiento distintas (ver el recuadro 4.4). La

adopción de tecnologías benignas para el medio am-

biente, por ejemplo, puede favorecer los intereses del

público en general más que los de los agricultores. En

ese caso, si la decisión de adoptar se dejara en manos

exclusivamente de los agricultores, tales tecnologías

no se promoverían. Por tanto, esto requiere financia-

miento público.

Otro factor que suele conducir a diferenciar los ni-

veles de co-financiamiento es la capacidad de pago

de los agricultores. Muchos de los nuevos esquemas

de servicios de extensión y asesoramiento clasifican

a los agricultores en diferentes estratos económicos

y solicitan diferentes niveles de co-financiamiento. Es

posible que los estratos con menos recursos sigan

recibiendo los servicios sin cargo o que paguen sólo

una pequeña aportación, en tanto que a los estratos

más acaudalados se les pide que paguen una cantidad

considerable o los costos en su totalidad. En este úl-

timo caso, los servicios de extensión y asesoramiento

para estos grupos de agricultores suelen ser puestos

por completo en manos del sector privado.

La mayoría de estos esquemas están introduciendo el

co-financiamiento en forma gradual. Los agricultores

tienen que hacerse a la idea de que tienen que pagar

servicios que en el pasado recibían sin cargo. Al mismo

tiempo, es de esperar que los agricultores se volverán

más críticos ante la calidad de los servicios brindados

y esto se reflejará en su disposición a pagarlos. Existe

otra razón por la cual habría que adoptar el co-finan-

ciamiento: ayuda a revelar la demanda de servicios

de extensión y asesoramiento agrícolas. Como es de

esperar, un incremento en lo que los agricultores tie-

nen que pagar a menudo conduce a cierta reducción

en la demanda de servicios de asesoramiento agrícola.

En varios casos, se ha expresado inquietud respecto

a que se están promoviendo los requisitos del co-fi-

nanciamiento en forma excesiva y demasiado rápida.

Sin embargo, las aportaciones de los agricultores en

ocasiones son pagables en formas muy blandas. Por

ejemplo, los proyectos de extensión financiados por

las Fundaciones PRODUCE en México dan un valor mo-

netario a las aportaciones en especie (mano de obra

y tierra) de los agricultores y las cuentan como gastos

que éstos hacen. De igual manera, los servicios de

asesoramiento en Chile dan a los agricultores acceso

a subsidios y créditos cuyo valor supera muchas veces

las aportaciones de los agricultores.


Recuadro 4.4.Diferenciación en la prestación y financiamiento de losservicios de extensión agrícola en Nicaragua

En un intento por organizar en forma racional los servicios de transferencia tecnológica, el Instituto Nacional

de Tecnología Agropecuaria (INTA) de Nicaragua adoptó, a mediados de la década de 1990, tres módulos

principales para la prestación de servicios:

• Medios masivos y demostraciones gratis, orientados a los pequeños agricultores de subsistencia que pro-

ducen granos básicos y aves para el consumo familiar. Su nivel de organización tiende a ser bajo, sus títulos

de propiedad son inseguros y tienen acceso muy limitado al crédito y a los mercados. Estos agricultores

se localizan primordialmente en zonas marginales con grandes riesgos climáticos y tierras de mala calidad

sin riego. Los ingresos generados por sus explotaciones agrícolas son demasiado bajos para mantener a

una familia. Las perspectivas de mejorar su situación y avanzar hacia una agricultura orientada al mercado

son muy limitadas. Estos agricultores requieren soluciones tecnológicas de bajo costo.

• Asistencia técnica pública, co-financiada, para agricultores con potencial para desarrollarse, que producen

granos básicos, ganado y otros cultivos tanto para el consumo familiar como para los mercados locales. Sus

títulos de propiedad son seguros y tienen acceso a crédito informal y mercados. Se localizan en zonas con

potencial agrícola. Los ingresos generados por sus explotaciones agrícolas son suficientes para mantener

a una familia y tienen buenas perspectivas de desarrollar sus fincas aun más. La idea es que, con el tiempo,

estos agricultores avanzarán a la siguiente categoría.

• Asistencia agrícola privada, co-financiada, para agricultores comerciales que producen cultivos no tradi-

cionales y ganado. Sus títulos de propiedad son seguros y tienen acceso a crédito formal y a mercados

nacionales e internacionales. Se localizan en zonas de gran potencial agrícola y su nivel de organización

es relativamente alto. La idea es que los subsidios gubernamentales para este tipo de servicios de aseso-

ramiento irán desapareciendo a su debido tiempo.

Los dos primeros módulos de prestación de servicios son operados por el INTA y el tercero por prestadores de

servicios privados contratados por el INTA mediante la licitación pública. En el módulo dos, las aportaciones

de los agricultores son pagadas directamente a los extensionistas (y no al INTA) con el fin de éstos respon-

dan mejor a sus clientes. Además de los tres módulos de extensión operados por el INTA, la Fundación para

el Desarrollo Tecnológico Agropecuario y Forestal de Nicaragua (FUNICA) en 2001 abrió un espacio para el

financiamiento concursable de la asistencia técnica prestada por ONG y agrónomos independientes a grupos

de agricultores en zonas marginales. Si este nuevo intrumento logra movilizar a los prestadores privados de

servicios, podría inducir un reposicionamiento del INTA en el mercado de servicios de extensión y asesora-

miento (es decir, que el INTA dejaría la prestación de servicios de extensión para concentrarse en las funciones

de respaldo).

Fuentes: Dinar and Keynan (1998), Alfaro (2002) y Piccioni y Santucci (2002).


4.5 Conclusiones y asuntos pendientes

Los servicios de extensión agrícola en muchos países

de ALC han experimentado cambios profundos en los

últimos 15 años. Lo que todos estos países tienen en

común es que ya no creen que un servicio nacional de

extensión agrícola organizado según una estructura

de mando burocrático de arriba-abajo sea una ma-

nera eficaz de abordar la divulgación de tecnologías

y conocimientos. Sin embargo, al parecer no existe

otro modelo bien definido y, por tanto, las reformas

efectuadas en los últimos 15 años pueden caracte-

rizarse como altamente experimentales y diversas.

A menudo se ensayan distintos enfoques al mismo

tiempo, incluso dentro de un solo país. Aunque es po-

sible identificar algunas características (por ejemplo,

participación de los clientes, decentralización, terce-

rización y co-financiamiento) que comparten todas las

reformas efectuadas, no ha surgido un nuevo modelo

de extensión común. Quizá se deben seguir promo-

viendo numerosos modelos y la experimentación, en

vez de esperar que surja uno. La difusión de tecnología

es un proceso dinámico que no es fácil de estandarizar

ni de convertir en una actividad rutinaria.

Al hacer que los servicios de extensión o asesora-

miento agrícolas están más orientados al cliente e

impulsados por la demanda, la premisa fundamental

es que los agricultores están bien organizados y pre-

parados para asumir nuevas responsabilidades. Sin

embargo, en muchos países de ALC, suele ser bajo el

nivel de organización entre los agricultores, particu-

larmente entre los de pocos recursos, que viven en

zonas marginales. Además, las tradiciones democrá-

ticas en esas zonas a menudo son endebles y es fácil

que los grupos más vulnerables de la sociedad (por

ejemplo, las mujeres y las poblaciones indígenas) sean

desatendidos. Ayudar a fortalecer las organizaciones

de los agricultores y hacerlas más representativas es

una precondición crucial para hacer que funcionen

los esquemas más orientados al cliente e impulsados

por la demanda. De otra manera, no se harán realidad

muchos de los beneficios que este nuevo enfoque po-

dría generar.

Para la mayoría de los países de ALC (como para la ma-

yoría de los otros países del mundo), la tercerización

de la prestación de servicios de extensión y asesora-

miento es una experiencia muy novedosa que está

creando un mercado nuevo, pero con cuellos de bote-

lla y características bastante peculiares. En esencia,

están surgiendo dos tipos de mercados de extensión:

uno en que el gobierno compra los servicios a favor

de los beneficiarios y otro en que los beneficiarios ad-

quieren (a menudo con apoyo financiero del gobierno)

los servicios directamente. En el último caso, los ser-

vicios de asesoramiento brindados se consideran, en

primer lugar, como un bien privado y, por tanto, hay

una fuerte tendencia a transferir por completo a los

agricultores la responsabilidad de financiarlos (ver el

recuadro 4.5). Cuando el gobierno es el que sufraga

los servicios, éstos son considerados, en primer lugar,

como bienes públicos.

El alto grado de fragmentación del mercado de servi-

cios de asesoramiento agrícola está creando algunos

problemas importantes ahora de segunda generación,

a saber:

Los servicios brindados sólo son tan buenos como los

conocimientos impartidos a los agricultores. Así pues,

los prestadores de servicios necesitan tener acceso

continuo a los nuevos conocimientos y sus aplicacio-

nes. En el pasado, había un solo servicio de extensión

nacional y los especialistas en la materia solían jugar

un papel importante en traducir los últimos avances

de la investigación en mensajes de extensión y en res-

ponder preguntas específicas provenientes del cam-

po. Sin embargo, los puestos que esos especialistas

ocupaban ya no existen y la mayoría de las empresas


Recuadro 4.5.Creación de un mercado de servicios de asesoramiento agrícola en Perú

A principios del decenio de 1990, el Gobierno de Perú decidió limitar su participación activa en la innovación

agrícola a la investigación exclusivamente, y dejar la responsabilidad de la difusión de tecnología en manos

del sector privado y la sociedad civil. En consecuencia, las actividades gubernamentales de divulgación tec-

nológica fueron reducidas en forma drástica con la expectativa de que surgiría un mercado de servicios de

asesoramiento agrícola que las asumiría.

La postura fundamental del gobierno ha sido que los servicios de asesoramiento agrícola son primordial-

mente un bien privado. El nuevo mercado de esos servicios puede necesitar cierto grado de apoyo público en

su etapa de desarrollo, pero éste deberá desaparecer con el tiempo. Se considera que los cuellos de botella

en este mercado emergente se deben a los altos costos de transacción causados por información inadecuada,

la inexperiencia y la inseguridad. Estos problemas son especialmente graves para los pequeños productores

en zonas marginales y para grupos en desventaja, como las poblaciones indígenas y las mujeres. Los grandes

productores comerciales ya tienen mucha experiencia en adquirir consejos técnicos por medio del mercado y

no necesitan ayuda. El gobierno apoya la adquisición de los servicios de asesoramiento por los agricultores

pequeños y en desventaja, y espera que los agricultores y los prestadores de esos servicios se familiaricen con

el funcionamiento del mercado de servicios de asesoramiento. Esta experiencia deberá conducir, en última

instancia, a un mercado maduro de servicios de asesoramiento que opere sin subsidios gubernamentales.

Mientras tanto, el Proyecto de Investigación y Extensión Agrícola (PIEA) del Ministerio de Agricultura ha

estado operando un fondo concursable para proyectos de extensión agrícola desde 2001. La idea básica de este

fondo es que los agricultores de escasos recursos en zonas marginales formulen proyectos de extensión en

estrecha colaboración con ONG, organizaciones de agricultores y empresas privadas. El fondo sufraga hasta el

75 por ciento de los costos del proyecto, en tanto que los beneficiarios directos (es decir, los agricultores) tienen

que pagar u obtener el resto. Además de proporcionar apoyo financiero, el fondo juega un papel importante en

este mercado privado al monitorear la calidad de las propuestas de proyecto y su ejecución.

privadas de extensión y asesoramiento son demasia-

do pequeñas para tener sus propios expertos. Si bien

es cierto que los vínculos entre la investigación y

la extensión siempre han sido problemáticos, en la

nueva situación la desconexión entre ellas parece

ser aun más profunda. Algunas posibles soluciones

podrían ser crear nuevas entidades intermediarias

que funcionen como centros distribuidores de co-

nocimientos, o reorientar y expandir los programas

de transferencia tecnológica de las organizaciones

nacionales de investigación agrícola.

La mayoría de las empresas de asesoramiento priva-

das son muy pequeñas e inestables, y no representan

una opción profesional atractiva para el personal

de servicios de asesoramiento. Asimismo, son dema-

siado pequeñas para invertir recursos en capacitar

a su personal, y el riesgo de perderlo después de

haberlo capacitado es muy alto. En algunos países,

se informa que la rotación de personal entre los

prestadores de servicios es problemáticamente

alta. Una posible solución (adoptada por varios

países) sería poner recursos públicos a disposición


de los prestadores privados de servicios para que

capaciten a su personal y así mejorar la calidad de los

servicios brindados.

La mayoría de las empresas privadas de asesoramien-

to son demasiado pequeñas para invertir esfuerzos en

el control de calidad. Por tanto, esta responsabilidad

termina en manos de la entidad financiadora o los be-

neficiarios directos. En ambos casos, la desventaja es

que las medidas correctivas surgen demasiado tarde.

Consolidar a los prestadores de servicios en entida-

des más grandes y más profesionales podría ayudar

a mejorar la calidad global de los servicios y a resolver

algunos de los problemas ya mencionados.


En los últimos 15 años, han cobrado mucho auge

los programas dirigidos a reformar los sistemas de

investigación y extensión agricola en América Latina.

Esto ha sido impulsado por la necesidad de tener un

sector agrícola más competitivo en un mundo cada vez

más globalizado. La capacidad de competir depende

de una mayor productividad, la calidad de los produc-

tos, productos alimenticios innocuos y de mayor valor

agregado. La nueva tecnología de la comunicación y la

biotecnología también han sido, y continuarán siendo,

impulsores esenciales.

Entre las reformas más importantes figura el separar

el financiamiento de la ejecución. En países como

Chile, México y Brasil, ha habido un incremento en

los organismos de financiamiento especializados, que

tienen una influencia cada vez mayor en el estableci-

miento de prioridades y la asignación de recursos. Por

otro lado, las entidades ejecutoras se especializan y

se vuelven más dependientes de los organismos que

asignan fondos mediante la licitación.

Como consecuencia de estas reformas, los nuevos

actores institucionales, las políticas comerciales más

abiertas y los esquemas diversificados de financia-

miento conforman un entorno de toma de decisiones

que resulta complicado para la administración de la

investigación. Al mismo tiempo, se ha evolucionado

hacia un sistema nacional de innovación agrícola

(SNIA) más amplio, que reconoce que existe una

gran diversidad de fuentes de innovación (inclu-

yendo los agricultores, proveedores, etc.) y que da

5. Conclusiones y desafíos en el futuro

más importancia a los círculos de retroalimentación

entre la investigación, el desarrollo y la adopción de

tecnología.9

Aunque los principios que sustentan las reformas son

los mismos en la investigación y la extensión (y en

todos los países), las reformas efectuadas difieren de

manera considerable, en particular entre la investiga-

ción y la extensión. Esta diferencia se remonta primor-

dialmente a la diferencia en el “carácter de bien públi-

co” de la actividad. En el continuo bien público-bien

privado, la extensión por lo general se considera un

bien privado y la investigación, un bien público. Esto

no significa que neguemos que existen actividades de

extensión que encuadran justamente en la categoría

de bien público y actividades de investigación que

son puramente privadas. No obstante, en general se

observa que los gobiernos se han retirado con mayor

frecuencia de las actividades de extensión que de las

de investigación. Los objetivos de co-financiamiento

para la extensión suelen ser mayores que para la in-

vestigación y usualmente tienen por objeto reducir el

apoyo gubernamental a cero en un plazo de mediano

a largo. Por otra parte, la prestación de servicios por

entidades privadas se ha vuelto muy común en la

extensión, pero no tanto en la investigación.

En el cuadro 5.1 se ilustran, en forma muy esquemá-

tica, combinaciones contrastantes de financiamiento

9 De Ferranti, D., G.E. Perry, W. Forster, D. Lederman y A. Valdés.

2004. Beyond the City. The Rural Contribution to Development. Washington: Banco Mundial.

La innovación institucional en los sistemas de investigación y extensión agrícolas en América Latina y el Caribe48 Conclusiones y desafíos en el futuro 49

público y privado, y la ejecución de investigación y

extensión agrícolas. En la clásica dicotomía sector

público-sector privado se comparan las entidades

públicas financiadas por los ingresos tributarios

generales (ver el recuadro A del cuadro 5.1) con las

empresas privadas con fines de lucro que venden pro-

ductos y servicios a particulares (ver el recuadro I del

cuadro 5.1). Por tradición se ha considerado que las

actividades de investigación y extensión orientadas

al agricultor encajan principalmente en el recuadro A.

No obstante, en las reformas actuales se plantea que

otros modos de financiamiento y prestación de servi-

cios pueden convenir en ciertas circunstancias y que

se debe fomentar la diversificación del financiamiento

y los modos de ejecución.

Como ya se indicó, no todos los servicios de investi-

gación y extensión tienen un carácter de bien público

igualmente fuerte. Cuando los servicios generan be-

neficios privados significativos a determinados grupos

o individuos, es posible que se justifique contar con

instrumentos de financiamiento más específicos,

como impuestos o gravámenes específicos, pagos

individuales o una combinación de distintas clases de

contribuciones. Por ejemplo, son muy comunes los im-

puestos y gravámenes específicos entre los consejos

de productos agrícolas que tienen sus propias insta-

laciones de investigación y extensión. Si se valoraran

con mayor rigor las actividades de investigación y

extensión para establecer su carácter de bien públi-

co, sería posible liberar recursos públicos y utilizarlos

para financiar actividades con auténtico carácter de

bien público (incluyendo las actividades de investiga-

ción y extensión que tienen un fuerte carácter de bien

público) o para reducir el déficit presupuestal.

La otra apertura creada por las reformas a la investi-

gación y extensión agrícolas se debe a que la entrega

de bienes públicos ya no es dominio exclusivo de las

burocracias gubernamentales. Es importante destacar

que el carácter público o privado de la entidad eje-

cutora no necesariamente define el carácter público

o privado de los servicios prestados. Para facilitar

la diversificación de los prestadores de servicios, es

necesario efectuar cambios institucionales significa-

tivos, como la clara separación, en el gobierno, de la

Cuadro 5.1Comparación de la privatización de la prestación de servicios y el financiamiento

Fuentes de financiamiento

Ingresos tributarios

generales (bienes públicos)

Impuestos o gravámenes

específicos (bienes públicos limitados)

Pagos individuales

(bienes privados)

Entidades ejecutoras de investigación y extensión

Sector público: departamen-tos del ministerio, entidades públicas autónomas, universi-dades, consejos de productos agrícolas

A B C

Sociedad civil: organizaciones de agricultores, ONG, organismos basados en la comunidad, etc.

D E F

Sector comercial: Empresas privadas con fines de lucro G H I


formulación de políticas y la prestación de servicios,

y la introducción de arreglos contractuales transpa-

rentes entre la entidad formuladora de políticas y la

prestadora de servicios. Los esquemas de fondos

concursables han sido pioneros relevantes de estos

arreglos contractuales.

En América Latina y el Caribe, la ejecución y el finan-

ciamiento de la investigación orientada al agricultor

siguen siendo primordialmente del sector público

(es decir, encajan en el recuadro A), en tanto que

la ejecución y el financiamiento de la extensión han

pasado del recuadro A a los recuadros D, E, F, G, H e I.

Como se describió en el capítulo 3, la diversificación de

los prestadores de servicios de investigación ha sido

limitada principalmente a los prestadores públicos

de servicios (por ejemplo, las universidades). Debido

a que los fondos concursables para la investigación

agrícola catalogada como “bien público” usualmente

sólo proveen fondos para sufragar los costos de ope-

ración, tienden a excluir los prestadores no públicos

de servicios.10

El desmantelamiento de los servicios nacionales de

extensión agrícola en muchos países de ALC ha indu-

cido la tercerización de las actividades de extensión a

la sociedad civil y el sector privado. Muchos gobiernos

de la región ya no consideran que es su función (si

es que alguna vez lo hicieron) brindar servicios de

asesoramiento públicos a los grandes productores

comerciales. Estos productores encajan perfecta-

mente en el recuadro I, ya que pueden adquirir esos

servicios individualmente en el mercado privado. La

adquisición de servicios de asesoramiento privados

con frecuencia resulta demasiado costosa para un

agricultor pequeño o mediano orientado al mercado

y, por tanto, es necesario mancomunar los recursos

del lado de la demanda. Los servicios de asesora-

miento para los agricultores pequeños y medianos

encajan en los recuadros E y H. No obstante, para los

pequeños agricultores de subsistencia, el financia-

miento de la extensión sigue siendo principalmente

público, por razones de equidad. Las actividades de

asesoramiento para estos agricultores encajan en los

recuadros D y G.

La limitación de la clasificación empleada en el cuadro

5.1, es que sólo identifica categorías marcadamente

distintas, en tanto que, en realidad, las cosas son

mucho más complejas y difusas. Por ejemplo, es co-

mún que las entidades ejecutoras actúen en distintos

mercados porque producen bienes públicos para un

grupo de clientes y bienes privados para otro. En

consecuencia, suelen tener numerosas fuentes de

financiamiento público y privado. No obstante, mu-

chos de los resultados producidos por los servicios

de investigación y extensión son de carácter mixto

–público y privado– pues los servicios benefician a

los agricultores, pero también a los consumidores y

el público en general. En tales casos, los intereses

público y privado deben unirse para proporcionar el

financiamiento de los servicios. Estos tipos de asocia-

ciones entre los sectores público y privado pueden ser

difíciles de lograr a causa de las diferencias culturales

y los problemas que tienen para entender claramente

las funciones y responsabilidades de cada uno.11

Los fondos complementarios (matching grants) son un

instrumento de financiamiento que estimula a los acto-

res públicos y privados a compartir intereses y fondos,

pero no se utiliza con mucha frecuencia en América

Latina y el Caribe. Para alentar a los agricultores a 10

Una excepción es el Fondo de Investigación Pesquera (FIP) en Chile, que opera con base en el pago total de los costos de los proyectos y ha atraído prestadores de servicios de investigación tanto públicos como no públicos. 11

Ver una descripción y ejemplos en Byerlee y Echeverría (2002).


financiar las actividades de investigación y extensión

en forma colectiva, el gobierno paga un dólar por cada

x cantidad de dólares aportados por los agricultores.12

La intensidad del apoyo gubernamental puede fluctuar

y depende del flujo efectivo de beneficios hacia el pú-

blico en general. A veces se propone la equidad como

argumento para dar mayor apoyo público a las activi-

dades de investigación y extensión dirigidas a grupos

específicos de agricultores de condición económica

muy baja. Los fondos complementarios son un impor-

tante instrumento de financiamiento que los países

de ALC podrían emplear para financiar gran parte de

sus actividades de investigación y extensión. Por esa

razón, es altamente recomendable experimentar más

con este instrumento.

Quizá la lección más valiosa que se puede extraer de

los últimos 15 años de reformas a la investigación y ex-

tensión agrícolas es que la experimentación y los cam-

bios institucionales son un aspecto permanente de la

innovación. En otras palabras, en la innovación no se

trata sólo de desarrollar y adoptar nuevas tecnologías,

sino también de desarrollar y adoptar nuevas maneras

de organizar y administrar los procesos de innovación

y producción. Particularmente en las economías diná-

micas, tales procesos se modifican en forma rápida y

permanente. Así pues, sería un error pensar que la

experimentación actual constituye un período de tran-

sición y que la investigación y extensión agrícolas al

final adoptarán un nuevo modelo fijo de operación. Por

el contrario, habría que fomentar un entorno dinámico

en el que las organizaciones y los sistemas pudieran

aprender de manera permanente de sus experiencias y

experimentos, y adaptar sus modos de operación a las

circunstancias en cambio constante. Son justamente

esta calidad y esta habilidad las que marcarán la dife-

rencia entre los sistemas de innovación agrícola que

dan buenos resultados y los que no.

Al optar por el dinamismo institucional, surge una

gran inquietud por cómo mantener ese dinamismo,

más que por cómo conservar arreglos institucio-

nales específicos. Los arreglos institucionales son

transitorios, pues funcionan durante cinco, diez o,

quizá, veinte años, pero con el tiempo evolucionan y

son reemplazados. Por ejemplo, muchos esquemas

de fondos concursables han modificado sus objetivos

y modos de operación en forma considerable desde

que se iniciaron, o han sido reemplazados por esque-

mas nuevos. El adoptar instrumentos de monitoreo

y evaluación mejores y más sólidos representa un

paso crítico hacia lograr una organización o modelo

de sistema cuya consigna es el aprendizaje continuo.

No obstante, los procesos de aprendizaje institucio-

nales han estado ausentes o han sido endebles en las

organizaciones de investigación y extensión agrí-

colas en ALC. Aun más problemático en la mayoría

de los países de la región es la falta de coordinación

y aprendizaje en el nivel de sistema. ¿Cómo encuadran

los distintos componentes del sistema de innovación

agrícola, cuáles son sus puntos fuertes y flacos,

y cómo pueden crear una mayor sinergia? En una

situación de cambio institucional y de dinamismo,

estas preguntas requieren una atención permanente

y deben tener un lugar en un organismo que supervisa

todo el sistema.

Para dar dos ejemplos, una pregunta sobresalió en

torno a los esquemas de fondos concursables para

ciencia y tecnología: ¿qué relación existe entre estos

esquemas y los fondos de presupuesto básico pa-

gados directamente a las entidades ejecutoras, y el

pago de salarios y los costos de capital? Los fondos de

12 Australia tuvo mucho éxito con la introducción de los esquemas de fondos complementarios para la investigación agrícola du-rante el decenio de 1990. Ver más detalles en Alston et al. (1999) y Brennan y Mullen (2002).


presupuesto básico definen, en gran parte, la oferta

en el mercado, y los fondos concursables, la demanda.

Otra interrogante que surgió es: ¿cómo entregar a las

numerosas entidades pequeñas de asesoramiento

agrícola que han surgido en varios países de ALC,

nuevos conocimientos acerca de las opciones tec-

nológicas, financieras y económicas disponibles para

sus clientes?

Una mayor participación (es decir, de los agricultores)

y una orientación más fuerte al cliente constituyen un

paso esencial hacia un sistema de investigación agrí-

cola y transferencia tecnológica que esté más impulsa-

do por la demanda y que, por tanto, sea más relevante.

No obstante, el éxito de estos modelos depende en

forma crucial del nivel y la calidad de la organización

entre los agricultores. La realidad política es que el

nivel y la calidad de la organización de los agricultores

están positivamente correlacionados con su situación

económica –es decir, los agricultores acaudalados es-

tán mejor organizados y con mayor frecuencia ocupan

un lugar en los consejos de las organizaciones rurales

(incluyendo aquéllas relacionadas con la investigación

y extensión agrícolas) que los agricultores de escasos

recursos. Por tanto, los resultados de la participación

de agricultores, particularmente en el contexto de la

doble economía que caracteriza a muchos países de

ALC, pueden no ser tan equitativos como se espera-

ría.13 Los formuladores políticas deben, por tanto,

considerar medidas correctivas al elaborar modelos

de investigación y extensión que sean participativos y

orientados al cliente. Una medida correctiva que ya se

utiliza con frecuencia, es clasificar a los agricultores en

distintos estratos económicos y elaborar instrumentos

específicos para cada estrato. Tal diferenciación ya es

muy común en la extensión agrícola (por ejemplo, en

Nicaragua), pero menos en la investigación agrícola,

quizá debido a que las actividades de investigación

son menos específicas para el agricultor.

Los agricultores en la región de ALC se enfrentan a

mercados agrícolas que se modifican con rapidez por

causa de las cambiantes demandas de los consumi-

dores y la liberación del comercio. Para poder hacer

frente a esos retos y convertirlos en oportunidades,

los productores tienen que modificar y modernizar su

producción. Se requieren innovaciones tanto institu-

cionales como técnicas. Las cadenas de producción

tienen que ser perfeccionadas y deben abrirse nuevos

mercados. Esto requerirá nuevas asociaciones, nuevas

normas y nuevas formas de innovación. La perspectiva

del sistema de innovación, más que las perspectivas

tradicionales de los SNIA y los SCIA, podría ayudar a

identificar y analizar estos acontecimientos contextua-

les más amplios.

El flujo colateral (spillover) de tecnología procedente

del acervo de conocimientos científicos del Norte

(pero también, cada vez más, del Sur) ha sido una

característica constante de los sistemas de innovación

agrícola de la región en el pasado y lo seguirá siendo

en el futuro. Sigue existiendo un gran potencial de

innovar por medio de la introducción de conocimien-

tos y tecnologías provenientes de fuentes regionales

e internacionales. Esto exige que se elaboren estra-

tegias distintas de investigación e innovación para

países de diferente tamaño. Los países de pequeña

escala tendrán que enfocarse primordialmente en

importar y adaptar tecnologías a las necesidades loca-

les. Las naciones de tamaño mediano también tendrán

que dedicarse a importar conocimientos y tecnología,

aunque también están en posición de realizar inves-

tigación estratégica a nivel local e innovar con base

en conocimientos desarrollados a nivel local. Por

último, sólo los países más grandes tendrán la capa-13 Ver un examen más a fondo en Janvry et al. (1989).


cidad de realizar una gran diversidad de actividades de

investigación en colaboración sus colegas inter-

nacionales y, por medio de esas redes, continuar

intercambiando e importando tecnología. Las redes

internacionales y regionales, que incluyen a los

centros del CGIAR, tienen gran potencial de facilitar

los flujos colaterales de tecnología. Sin embargo, dado

que muchas de esas redes enfrentan barreras insti-

tucionales y financieras, es necesario seguir reflexio-

nando y efectuar más reformas en las instituciones,

con el fin de que tengan una presencia permanente

en la región.


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Apéndice IReforma Institucional de la Investigación yExtensión Agrícola en América Latina y el Caribe14

Antecedentes

Los sistemas de investigación y extensión agrícola de

la región de América Latina y el Caribe han experimen-

tado un proceso evolutivo en los últimos años. Esta

transformación de los sistemas de innovación agrícola

ha sido comparada metafóricamente con la naturaleza

de un “organismo vivo inteligente” que debe aprender

y adaptarse a los cambios en el entorno que lo rodea

con el fin de prosperar. Lo que en algún momento fue-

ra un proceso lineal impulsado por un plan de acción

vertical, donde los servicios de asesoría e investiga-

ción eran dominados por organismos gubernamen-

tales, se está transformando paulatinamente en una

red de diversos actores que influyen en el proceso de

innovación agrícola. Históricamente, el proceso lineal

y unidireccional de investigación y extensión nacía de

una agenda agrícola definida por el gobierno central,

el cual encargaba la identificación de las estrategias

para abordar tales prioridades a los Institutos Nacio-

nales de Investigación Agrícola (INIA). A continuación

se implementaba la investigación y finalmente se di-

vulgaba los resultados entre los agricultores para que

éstos aplicaran sus resultados. Los sistemas actuales

de innovación agrícola suelen involucrar a un amplio

conjunto de actores, como universidades, agriculto-

res, proveedores de insumos y otros protagonistas

del sector privado, quienes entregan puntos de vista

para alimentar el proceso de innovación de manera

práctica e impulsada por la demanda. Como tal, el

concepto de “innovación” se extiende más allá de la

investigación y desarrollo formales para incorporar

de manera más efectiva el aprendizaje a través de

la experiencia —sistema que ha demostrado ser de

naturaleza circular— con la intención de contribuir

más directamente al mejoramiento del bienestar

de la población rural. En términos institucionales,

estas reformas se han traducido en un mayor nivel

de especialización, con un creciente grado de sepa-

ración entre la formulación de las políticas públicas,

el financiamiento y la ejecución.

El impulso hacia la reforma institucional nació de una

serie de factores externos que forzaron este proceso

evolutivo (vea el recuadro 1). Después de un período

de fuerte respaldo en las décadas de 1960 y 1970, el

financiamiento público para actividades de investi-

gación y extensión comenzó a decaer en la región

en los años ochenta y noventa. El precario contexto

económico en los países resultó en la búsqueda de

estrategias más eficientes y eficaces en función de

los costos para producir, difundir y aplicar nuevos

conocimientos e información en la agricultura. Al

mismo tiempo, la demanda por soluciones innova-

doras llegó a ser más apremiante ante el aumento de

la competencia mundial que exigía mejoramiento en

la productividad agrícola. Por consiguiente, muchos

países de la región buscaron revitalizar sus sistemas

de investigación y extensión agrícola a través de la

aplicación de una serie de reformas institucionales

Johannes Roseboom, Matthew McMahon, Indira Ekanayake e Indu John-Abraham

14 Según lo publicado como En Breve, No. 90, Mayo 2006.

La innovación institucional en los sistemas de investigación y extensión agrícolas en América Latina y el Caribe56 Apéndice I 57

que prestaron atención especial a la sostenibilidad del

financiamiento para estos servicios. Tomando en cuen-

ta los factores que impulsaron la reforma, se ha puesto

énfasis en los siguientes principios: i) diversificación

en la ejecución y el financiamiento; ii) asignación de

fondos por concurso; iii) financiamiento impulsado

por la demanda; iv) promoción de la autonomía de

las comunidades locales, y v) mayor participación del

sector privado en la ejecución.

Se realizó una serie de estudios de casos en países

como Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú

y Venezuela, con el fin de analizar estas experiencias

de reformas institucionales en agricultura y extraer

las lecciones aprendidas con miras a profundizar el

avance de los sistemas de innovación agrícola en la

región. A continuación se indican las tendencias cla-

ve, tanto en investigación como en extensión agrícola,

fundadas en el análisis de las variadas experiencias

de estos países.

Innovaciones en investigación agrícola

En los últimos años, los esquemas de financiamiento

concursable para ciencia y tecnología han transforma-

do la práctica tradicional de asignaciones dirigidas de

recursos públicos hacia un sistema más sólido e impul-

sado por la demanda. Estos esquemas han mejorado

la estructura de incentivos de los fondos para los

posibles beneficiados, situación que promueve una

investigación de mejor calidad. Estos fondos concur-

sables para investigación agrícola han contribuido

significativamente en las siguientes áreas: i) mejor

gobernabilidad; ii) mayor diversificación de los pres-

tadores de servicios de investigación; iii) mayor parti-

cipación, y iv) mayor colaboración inter-institucional.

Mejor gobernabilidad

La introducción de esquemas de financiamiento

concursable ha dado lugar a nuevas reglas y nor-

mas para las actividades de investigación agrícola y

Recuadro 1: Factores que impulsaron la reforma

La década de 1990 fue un período de trascendente transición para América Latina y el Caribe (ALC). Tras dejar

atrás regímenes autoritarios, muchos países de la región iniciaron un proceso de democratización y libera-

lización comercial. Estos cambios sistémicos tuvieron impresionantes repercusiones en el desarrollo de los

sistemas de investigación y extensión agrícolas de la región. Los procesos que más influyeron en los sistemas

de innovación agrícola fueron:

• El libre comercio y la globalización, que aumentaron la competencia y exigieron que los productores maxi-

mizaran sus reales ventajas comparativas;

• Las restricciones fiscales causadas por las crisis económicas, que redujeron los recursos públicos y exigieron

el uso más eficiente de éstos;

• El papel más preponderante del sector privado en la prestación de servicios especializados;

• La descentralización, que incrementó las responsabilidades y traspasó los recursos al nivel local, y

• La participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones a todo nivel.

Estos factores estimularon el proceso de reforma en la región y permitieron que el sector agrícola avanzara al

paso de las cambiantes exigencias de este nuevo entorno.


transferencia tecnológica. En lugar de que sean los

organismos nacionales de investigación los únicos

en definir las prioridades, la mayor participación de

otros actores clave ha dado más fuerza al rol deci-

sorio de entidades privadas de investigación en la

definición de éstas. Por otra parte, los investigadores

y organismos de investigación han debido adaptarse

al proceso de fondos concursables y como resultado,

han mejorado tanto la calidad de las propuestas de

investigación como la gestión de los recursos. Debido

a esta mayor competencia, las organizaciones nacio-

nales de investigación agrícola se han visto obligadas

a ser más ágiles y orientadas a los resultados para

poder competir efectivamente por la obtención de los

limitados recursos. Los fondos concursables también

han mejorado el nivel de transparencia y objetividad

del proceso de selección, ya que se exige que todas

las propuestas sean analizadas por evaluadores ex-

ternos técnicamente competentes y luego sea publica

la selección final. Sin embargo, tales procesos tienen

un costo, ya que requieren incurrir en mayores gastos

para administrar y supervisar los sistemas.

Mayor diversificación de los prestadores de servicios

de investigación

Los fondos concursables involucran un mayor número

de investigadores y ello ha redundado en una mayor

diversidad de actores (tanto del sector público y del

sector privado, como universidades, organizacio-

nes no gubernamentales (ONG), organizaciones de

productores y otras organizaciones comunitarias,

incluidas agrupaciones de mujeres). Al aumentar el

número de posibles candidatos, el conocimiento y la

competencia por estos fondos se ha intensificado y ha

creado una mayor especialización en las instituciones

en base a sus ventajas comparativas. Los INIA ahora

se enfrentan a la competencia cada vez mayor de otras

instituciones de investigación y han logrado captar

sólo la mitad o menos de los fondos concursables

disponibles (ver Cuadro 1).

Mayor participación

Muchos de los fondos concursables para ciencia y

tecnología han incorporado la participación de los

beneficiarios, específicamente agricultores, inclui-

das mujeres agricultoras que con frecuencia están

subatendidas, y otras organizaciones de productores,

en los diversos aspectos de la investigación agrícola,

principalmente en la identificación de prioridades y las

fuentes de financiamiento. Al prestar más atención a

las opiniones y la participación de los clientes en los

proyectos de investigación, ha surgido una agenda

más pragmática que se ajusta mejor a las necesidades

cruciales de los productores. Con el fin de llegar más

Cuadro 1: La participación y el acceso a la investigación por partede los nuevos actores del sector público y el sector privado

Parte del porcentaje en la distribución del financiamiento

País INIA Otra agencia públicade la investigación

Universidades ONG Otros

Brasil 52 11 30 — 7

Chile 10 15 38 17 20

Colombia 43 4 9 21 23

Ecuador 38 — 37 11 14

México (SAGARPA/ CONACYT)

23 23 53 — 2


efectivamente a los beneficiarios, muchos países como

Brasil, Chile y México adoptaron enfoques impulsados

por la demanda en sus estructuras de financiamiento

(vea el Cuadro 2).

Mayor colaboración inter-institucional

Muchos esquemas de financiamiento concursable

han estimulado una mayor colaboración inter-ins-

titucional de investigación al favorecer propuestas

y estrategias innovadoras con otros actores clave,

como asociaciones de productores, ONG y contrapar-

tes internacionales.

Los sistemas de investigación agrícola han dado

pasos en la dirección correcta para ser innovadores y

producir investigaciones impulsadas por la demanda,

pero no han sido capaces de llevar el mismo ritmo de

los avances en las ciencias relacionadas, como las

tecnologías de la información y las comunicaciones.

El aumento de la participación del sector privado

podría facilitar este proceso y por este motivo es

necesario prestarle atención especial.

Innovaciones en extensión agrícola

Las falencias de los servicios de extensión agrícola en

la región de América Latina y el Caribe durante la déca-

da de 1980 causaron cambios dramáticos en la natura-

leza de estos servicios. La falta de participación activa

de los agricultores, junto con la ineficiencia generada

por procedimientos excesivamente burocráticos,

planificación deficiente y baja capacidad del recurso

humano, se tradujeron en tasas de retorno limitadas.

Por consiguiente, las reformas institucionales aplica-

das en la región en su esencia buscaron desmantelar

las estructuras existentes y reconstruir nuevos mode-

los para respaldar la divulgación de conocimientos y

tecnologías entre los agricultores.

Cuadro 2: Dar más participación a los agricultores


Brasil PRODETAB El comité ejecutivo del fondo (principalmente funcionarios gubernamentales) formula y prioriza las necesidades de innovación con consulta a las partes interesadas. La participación del sector privado en el desarrollo y ejecución del proyecto es un criterio de selección clave para la entrega de financiamiento. Se da atención especial a la asignación sesgada de recursos hacia zonas del país más ricas y dinámicas.

Chile FIA Se han realizado consultas a los agricultores y otras partes interesadas a nivel regional (no a nivel nacional). Se han abierto unas cuantas pequeñas oficinas informativas para mejorar la presencia del FIA en las regiones. La selección de los proyectos sigue centralizada y está en manos de expertos. La mayoría de los proyectos seleccionados contempla la participación de los campesinos/agricultores.

México PRODUCE Se han creado fundaciones PRODUCE en los 32 estados del país. Los agricultores están muy involucrados en todos los niveles, tienen voto mayoritario en los directorios y facilitan al presidente del directorio de las fundaciones. Se exige que los agricultores aporten al financiamiento de los proyectos de transferencia tecnológica, principalmente a través de aportes en especies.


Descentralización

Todos los países de la región han compartido la

tendencia de avanzar hacia la descentralización, in-

cluso de los servicios de extensión agrícola. Al acercar

los servicios de asesoría a los clientes, se facilita el

acceso de los agricultores a la información y ésta se

ajusta mejor a sus necesidades específicas (vea el

recuadro 2). Sin embargo, hay gran disparidad en los

grados de descentralización de los países, de manera

tal que un modelo único no sirve en todos los casos y

en todos los países y es el contexto del país el que en

definitiva define lo que mejor funciona.

Orientación al cliente

Con el fin de satisfacer mejor las necesidades de los

agricultores, en años recientes los servicios de ex-

tensión han adoptado enfoques más impulsados por

la demanda que consideran a los agricultores como

socios activos en la identificación de las prioridades

para los servicios de asesoría. Como tales, los servi-

cios de extensión han ido más allá de proporcionar

información técnica sobre producción agrícola y aho-

ra ofrecen guía sobre una amplia variedad de temas,

como financieros y económicos, entre otros. De hecho,

en respuesta a la liberalización comercial, la mayoría

de los países ahora orientan sus servicios de asesoría

más hacia las oportunidades del mercado. En Chile,

por ejemplo, los organismos de extensión ofrecen

asistencia a los agricultores que desean crear un plan

empresarial que respalde la viabilidad económica de

su explotación agrícola. Durante aproximadamente

cuatro o cinco años, el agricultor recibe asistencia

sostenida e intensiva que facilite su transición.

Cofinanciamiento

El cofinanciamiento de los servicios de extensión es

cada vez más común en América Latina y el Caribe.

Sin embargo, todavía existen distinciones importantes

que definen cuánto pagar y quién debería pagarlo. Por

ejemplo, se podría pensar que las asesorías especí-

ficas realizadas para clientes individuales son más

bien un bien privado. Al mismo tiempo, la adopción

de tecnologías que favorezcan el medio ambiente

puede considerarse un bien común y sugiere la ne-

cesidad de un financiamiento público. La capacidad

de pago también debería determinar el nivel de cofi-

nanciamiento. Los agricultores pobres podrían recibir

asesorías gratuitas, con un cobro nominal o a cambio

de aportes en especies, mientras que a los producto-

res más acaudalados se les podría exigir el pago de

una parte importante o de todo el costo del servicio.

Recuadro 2: Asociaciones civiles para la extensiónen Venezuela

Venezuela ha introducido un nuevo sistema

descentralizado de extensión agrícola con la

creación de asociaciones civiles de extensión

(ACE) administradas a nivel local. Las ACE son en-

tidades legales conformadas por representantes

de los gobiernos municipales y beneficiarios de

los servicios de extensión. Sus responsabilidades

han aumentado gradualmente: de participar en la

preparación de los planes anuales de extensión de

la municipalidad, aprobar tales planes y evaluar

el desempeño de los organismos ejecutores a

finalmente, seleccionar y directamente contratar

a los organismos ejecutores. Gracias a su mayor

participación en las actividades de extensión, las

ACE han ganado autonomía y se han convertido

en un recurso valioso, como queda demostrado

por sus conversaciones con altos funcionarios del

Ministerio de Agricultura y el Instituto Nacional

de Desarrollo Rural durante las crisis presupues-

tarias del país. Además, han podido acceder a

financiamiento adicional proveniente de otros

programas gubernamentales.


A través del proyecto Innovación y Competitividad

para el Agro Peruano (INCAGRO), el gobierno de Perú

busca crear o fortalecer un mercado de servicios de

asesorías mediante el pago de hasta 75% del costo

de un proyecto, financiamiento que se puede obtener

por medio de fondos concursables, y exige a los bene-

ficiarios directos que cubran o movilicen el remanente.

El proceso contribuye a la creación de una cultura de

pago por los servicios requeridos. Es probable que el

hecho de que los agricultores que reciben servicios de

asesoría los paguen, al menos en parte, contribuirá a

que tales servicios sean más orientados al cliente y

sepan identificar la demanda y resulten en un mejor

control de calidad de los servicios.

Tercerización

Una característica de las recientes reformas a la ex-

tensión agrícola en la región ha sido la tercerización

de los servicios de asesoría a ONG, organizaciones

de agricultores y empresas privadas, entre otros. En

términos generales, los recursos públicos se destinan

a financiar contratos por concurso con prestadores lo-

cales de servicios de extensión. Esto exige la transición

de una estructura altamente centralizada e integrada a

una separación clara entre las entidades del gobierno

que crean las políticas públicas, fijan las prioridades y

ejecutan los proyectos. Venezuela ha probado un mo-

delo nuevo de servicios de extensión descentralizado

e impulsado por la demanda. Las oficinas municipales

de ACE contratan servicios de extensión, principalmen-

te de empresas privadas y ONG, lo que ha aumentado

la capacidad de los beneficiarios de elegir a los presta-

dores de servicios que mejor satisfagan sus necesida-

des. Otros países han seguido modelos similares con

mayor participación del sector privado. Para conocer

las prioridades en los servicios de asesoría de parte de

los usuarios, se ha recurrido a consultas directas a los

agricultores y al uso de mecanismos de mercado. La

tercerización también exige una considerable capaci-

dad institucional y administrativa dentro del gobierno.

Para tener el éxito con los sistemas de tercerización,

es crucial que los procedimientos y la normativa que

regulan el proceso de licitación y selección sean claros

y transparentes, y lo mismo se aplica a la supervisión

y la evaluación de los contratos.

Tendencias y desafíos a futuro

Liberalización del comercio

El aumento de los acuerdos de libre comercio en la re-

gión ha estimulado la demanda por innovación agríco-

la. Los servicios de extensión e investigación agrícola

son determinados crecientemente por las demandas

del mercado por mejor calidad, producción más limpia

o más especializada (por ejemplo, producción orgáni-

ca). Los productores están más orientados al mercado

y, por lo tanto, exigen lo mismo de los sistemas nacio-

nales de innovación y los someten a más presiones.

Rápido avance de la tecnología

La ciencia y la tecnología han evolucionado rápida-

mente, especialmente en las áreas de las telecomuni-

caciones y la biotecnología. La información y el cono-

cimiento son rápidamente reemplazados por nuevas

informaciones e investigaciones. Esto implica que los

países están cada vez más presionados para mante-

nerse a la vanguardia de la innovación con el fin de

seguir siendo competitivos. El desarrollo de capacidad

humana es crucial para mantener la delantera.

Fuentes de financiamiento

Se justifica el financiamiento tradicional público en su

rol de apoyo a las necesidades de la población rural

pobre. Los esquemas de fondos concursables, que han

demostrado ser eficientes instrumentos de financia-

miento en la región, necesitan el complemento de un

considerable aporte de financiamiento público, ya que

generan innovación que en su naturaleza es un bien

público. Al mismo tiempo, existen diversas oportuni-

dades para explorar fuentes alternativas o adicionales


de financiamiento. Por ejemplo, los recursos genera-

dos por el uso de derechos de propiedad intelectual,

como patentes, marcas registradas o derechos de

genetistas vegetales, podrían se reinvertidos en el

sistema público de investigación. Además, a medida

que la agricultura demanda una gama más amplia

de innovaciones, los recursos de otros ministerios

que han sido invertidos en innovación tienen efectos

positivos en la agricultura. Esto, a su vez, se ha tradu-

cido en una mayor integración de la agricultura en el

sistema nacional de ciencia y tecnología.

Sostenibilidad de la reforma institucional

a la agricultura

Conceptualmente, la sostenibilidad de la reforma

institucional a la agricultura nace de un esfuerzo

concertado de todas las partes interesadas frente a

la perspectiva de lograr un enfoque impulsado por la

demanda para los sistemas de innovación agrícola.

Las reformas mencionadas son sostenibles sólo si

cuentan con una amplia participación e inversión

tanto del sector público como del sector privado. Las

funciones de las diversas partes deben estar defini-

das clara y concretamente con el fin de garantizar su

participación efectiva.

Marco institucional y de políticas

Los sistemas de extensión e investigación agrícola han

debido adaptarse y modernizarse para enfrentar los

desafíos de un mercado agrícola en cambio constante

y convertir tales desafíos en oportunidades. Para lo-

grar innovaciones técnicas e institucionales, se nece-

sitan modificaciones concurrentes y propicias al marco

de las políticas públicas en el contexto nacional. Por

ejemplo, los países deben crear políticas dinámicas

para capturar las innovaciones desarrolladas en el

extranjero que facilita su adaptación.

Algunos de los desafíos mencionados y las lecciones

aprendidas tras dos décadas de reformas en extensión

e investigación agrícola es que la experimentación y

cambio institucionales son características permanen-

tes. El proceso de innovación ha evolucionado desde

un enfoque lineal a uno circular, donde el “círculo de

retroalimentación” estimula el aprendizaje a partir de

diversas fuentes y en todas las etapas del proceso.

Para superar todos los desafíos que presentan estos

cambios, se requiere la formación de nuevas alianzas,

normas y reglas y nuevas formas de innovación y el

camino a seguir en este campo es la adopción de una

perspectiva innovadora para el sistema.

Este artículo se basa en el informe Institutional Innovation in Agricultural Research and Extension Systems

in Latin America and the Caribbean 2005. Washington, DC: Banco Mundial, que contó con el respaldo de

los fondos FAO-OTT y financiamiento rural de WB-LCSES. Aportes adicionales para la producción de este

número de En Breve fueron proporcionados por la donación WB-FY06 ARD Grupo Temático (GT), el GT ARD

SASKI, LCSES y el Grupo de gestión de conocimientos de LAC. Para más información, por favor consulte el

siguiente sitio web: www.dgroups.org/groups/worldbank/LAC-aginnovations.

Acerca de los autores

Johannes Roseboom es consultor de política de innovación; Matthew McMahon es Lead Agriculturist e Indira

J. Ekanayake es Senior Agriculturist en el grupo de Agricultura y Desarrollo Rural (ARD) del Departamento

de Desarrollo Ambiental y Socialmente Sostenible (LCSES). Indu John-Abraham es consultora para la región

de América Latina y el Caribe del Banco Mundial.

Notas

Documents

Public Disclosure Authorized...los sistemas de investigación y extensión agrícolas. en América Latina y el Caribe. Banco Mundial. Unidad de Agricultura y Desarrollo Rural Departamento