DESEMPEÑO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS AGRÍCOLAS Y EL ROL DEL GOBIERNO LOCAL

Gustavo Gordillo de Anda

Krister Andersson

Laura Noger

Frank Van Laerhoven

FAO

Oficial Regional para América Latina y el Caribe

Prepared for delivery at the 2003 meeting of the Latin American Studies Association, Dallas, Texas, March 27-29, 2003

Preliminary version 12/mar/2003

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EXECUTIVE SUMMARY The purpose of this study is to provide empirically-based policy advice to the national governments of Brazil, Chile, Mexico and Peru regarding the role of local governments in agricultural service delivery. While the political and economic characteristics of these four countries are very different, they all share one common feature of political life: their national governments are all pursuing political reforms to decentralize the governance of public services in their agricultural sectors. However, the ways in which these reforms have actually panned out and affected local farmers’ decisions, seem to vary a great deal from one country to another. Such contrasts constitute an intriguing scenario for a comparative study. By comparing the notable differences in these countries’ institutional set-up regarding their decentralization processes, this study seeks to expla in why some local polities are more successful than others in shouldering their new responsibilities in the agricultural sector. Supported by the results of a quantitative analysis of 1060 field interviews in 340 municipalities in the four countries, the study argues that successful decentralization of agricultural service delivery requires more than injecting financial support and technical training: it requires the construction of sound institutions that are capable of governing the cooperation between farmers, administrators and organized groups in society. The study shows that on their own, very few of these actors are able to either provide or produce agricultural services effectively. However, in municipalities where the actors have constructed institutions for accountability, learning, and concerted decision-making, farmers not only have access to more agricultural services, but the services produced are also perceived as being more effective. The successful linking of several institutional variables to the quality of public services implies that these institutional variables may be used as indicators of institutional development in efforts to monitor and evaluate the effects of the on-going decentralization reforms. Another policy implication is that contrary to the conventional ways donors and national governments try to support local governments in these four countries, this study suggests that more equipment and trained personnel may not be the best way to support good governance of public services in the agricultural sector. Such external support might be more effective if used to strengthen the institutional arrangements that underpin cooperation between actors with different governance functions. The study is divided into four parts. The first chapter discusses the challenge of achieving good governance through decentralization and lays out the theoretical framework used in the study. Chapter two describes and contrasts the characteristics of public service delivery in the agricultural sectors of the four countries. In the third chapter, we analyze the results of the field interviews. We conclude the study with a discussion of the public policy implications and suggest possible courses of action for national governments and international development organizations that are interested in supporting the role of local governments in public service delivery in Latin America.

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RESUMEN EJECUTIVO El propósito de este estudio es proporcionar asesoría de políticas, basada en trabajo de campo, a los gobiernos nacionales de Brasil, Chile, México y Perú respecto del papel de los gobiernos locales en la entrega de servicios agrícolas. Aunque las características políticas y económicas de estos cuatro países son muy diferentes, todos ellos comparten un rasgo común de vida política: sus gobiernos nacionales implementan reformas políticas para descentralizar la gestión de los servicios públicos en el sector agrícola. Sin embargo, las maneras en las que estas reformas en realidad han resultado y han afectado la s decisiones de los agricultores locales, parecen variar mucho de un país a otro. Tales contrastes constituyen un panorama intrigante para un estudio comparativo. Contrastando las diferencias notables en la estructuración institucional de estos países en cuanto a sus procesos de descentralización, este estudio procura explicar por qué algunos gobiernos locales son más exitosos que otros en asumir sus nuevas responsabilidades en el sector agrícola. Apoyado por los resultados de un análisis cuantitativo de 1060 entrevistas de campo en 340 municipios en los cuatro países, el estudio argumenta que una exitosa descentralización en la entrega de servicios agrícolas requiere más que de la inyección de apoyo financiero y capacitación técnica: requiere la construcción de instituciones sólidas que son capaces de gestionar la cooperación entre agricultores, administradores y grupos organizados en sociedad. El estudio muestra que por si mismos, muy pocos de estos actores son capaces de proveer o producir servicios agrícolas con eficacia. Sin embargo, en municipios donde los actores han construido las instituciones para la responsabilidad, el aprendizaje, y la toma de decisiones concertada, los agricultores no sólo tienen acceso a más servicios agrícolas, sino que los servicios producidos también son percibidos como más eficaces. La unión acertada de numerosas variables institucionales a la calidad de servicios públicos implica que estas variables institucionales pueden ser usadas como indicadores de desarrollo institucional en esfuerzos por monitorear y evaluar los efectos de las reformas de descentralización en curso. Otra implicancia política es que, contrariamente a las maneras convencionales en que los donantes y gobiernos nacionales intentan apoyar a los gobiernos locales en estos cuatro países, este estudio sugiere que un mayor equipo y personal capacitado pueden no ser el mejor el modo de apoyar la buena gestión de servicios públicos en el sector agrícola. Tal apoyo externo podría ser más eficaz si es usado para reforzar los arreglos institucionales que sostienen la cooperación entre actores con diferentes funciones y mandato oficial de gestión . El estudio está dividido en cuatro partes. El primer capítulo discute el desafío de alcanzar la buena gestión a través de la descentralización y expone el marco teórico usado en el estudio. El capítulo dos describe y contrasta las características de la entrega de servicios públicos en los sectores agrícolas de los cuatro países. En el tercer capítulo, analizamos los resultados de las entrevistas de campo. Concluimos el estudio con una discusión de las implicaciones de la política pública y sugerimos los posibles cursos de acción para los gobiernos nacionales y las organizaciones de desarrollo internacionales que están interesados en apoyar del papel de los gobiernos locales en la entrega de servicios públicos en América Latina.

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Capítulo 1

El Marco Teórico 1.1. Introducción En las últimas dos décadas, aunque por razones distintas, tanto aquellos tratando de implementar las prescripciones del llamado “Consenso de Washington” (-privatización, desregularización y estabilización económica-) como los representantes de la sociedad civil parecen haberse unidos en sus esfuerzos y iniciativas en favor de las políticas de descentralización. Las agencias financieras acentúan la importancia de una gestión pública que sea efectiva y eficiente a la vez. Muchas de las ONGs subrayan la necesidad de deshacerse del paternalismo, la corrupción y el clientelismo político y ven en la descentralización una manera para realizar la democratización y una verdadera participación ciudadana. A pesar de la aceptación casi universal de los méritos supuestos de las reformas de descentralización, y no obstante su proliferación extensiva en la región, existe todavía un entendimiento científico bastante limitado de los arreglos institucionales que forman la base de una gestión descentralizada efectiva. Además, un creciente cuerpo de evidencia empírica sugiere que la descentralización, sea ella administrativa, fiscal o política, o una combinación de éstas, puede facilitar la emergencia de instituciones para la acción colectiva, pero no produce automáticamente las ventajas pensadas por sus partidarios. El argumento fundamental del estudio aquí presentado es que los resultados de las reformas de descentralización no serán óptimas a menos que tanto los ciudadanos como los administradores logren cooperar en la provision y producción de los bienes colectivos. Sin embargo, en muchos casos es complicado lograr tal cooperación porque varios actores involucrados enfrentan incentivos perversos que los conducen a tratar de beneficiarse de la acción colectiva sin contribuir personalmente. Para salir de este tipo de dilema social se requiere la construccion de instituciones, o sistemas de reglas, que incentiven la cooperación entre actores. (Oakerson, 1999; North, 1990; Ostrom 1990; Putnam 1993; Olson 1965) El concepto abarca usualmente una amplia variedad de reglas formales e informales que regulan la interacción entre las personas en la sociedad, y tienen el potencial de hacer estas interacciones más predecibles y efectivas. (Narayan, 2000) El presente documento analiza los impactos de las diferentes reformas de descentralización que han conocido Brasil, México, Chile y Perú respectivamente. Revisaremos el impacto que produjeron las políticas de descentralización en el desempeño de los servicios públicos relacionados a la actividad agropecuaria y al desarrollo rural, en estos países. Analizaremos también los factores que afectan el desarrollo de instituciones sustentables y proclives a facilitar la acción colectiva en el ámbito municipal. 1.2. La Gestión Local y la Provisión y la Producción de los Servicios Públicos Para revisar la importancia de la acción colectiva en el régimen de gestión local analizamos los mecanismos de provisión y producción de los servicios públicos agropecuarios en el ámbito municipal. Eso nos conduce a identificar las situaciones en las cuales se requiere alguna forma de acción colectiva, y consecuentemente nos señalará dónde se puede esperar comportamientos oportunistas (sobre todo actividades relacionadas con el “free riding” y “rent seeking”) que dificultan el buen desempeño de la administración pública. Se entiende que los gobiernos asumen una cie rta responsabilidad con respecto a algunos servicios básicos como la educación, la salud, la infraestructura, el agua potable, la asistencia social, la protección del patrimonio natural, el fomento económico, el alivio de la pobreza, etc. Con este propósito promueven instituciones. Sin embargo, frecuentemente desde el perspectiva de los ciudadanos -particularmente aquellos carentes de suficientes activos,

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ingresos, poder político o una combinación de éstos- esos servicios suelen ser en su mayoría inaccesibles e inefectivos. Eso puede producir un sentimiento de alienación entre el Estado y sus ciudadanos. (Narayan, 2000) Idealmente, un sistema de gestión funcione como una economía pública que, tal como la economía privada, está "orientada por la demanda" y está volcada hacia los ciudadanos, como “clientes” con preferencias acerca de la provisión y la producción de los bienes y servicios públicos que desean. En una economía pública las “unidades de provisión” deciden sobre tributación y gasto público a partir de una determinada priorización de bienes y servicios públicos, y las “unidades de producción” deciden sobre cómo convertir un insumo (“input”) en un bien o servicio (“output”). Las unidades de provisión están constituidas a partir de un determinado agrupamiento terrritorial de las preferencias individuales respecto a determinados servicios públicos. La “provisión” se refiere a las decisiones que toma la administración pública en cuanto a: ¿Qué hay que proveer? ¿Qué queda en manos de entidades privadas, organismos sociales, ONG, etc.? ¿Qué actividades del sector privado hay que regular? ¿Qué cantidad de recursos hay que recaudar para financiar la provisión? ¿Cómo hay que recaudar estos recursos? (impuestos, tarifas, precios al consumidor) ¿Qué estándar de cantidad y de calidad hay que aplicar en la provisión? ¿Cómo producir lo que se ha decidido proveer? En una economia publica bien desarrollada, las unidades de producción están organizadas de manera que capten las economías de escala restringidas. Su organización también pretende resultar en una división de tareas según la especialidad del productor. Una sociedad plural en donde los diversos grupos de interés se agrupan en distintas formas, y las economías de escala para los distintos bienes y servicios se ubican en distintos niveles de gestión, se define por una estructura “policéntrica” (Ostrom et al 1994; McGinnis, 1999). Según la teoría de la gestión policéntrica, para que la economía pública funcione óptimamente debería ser tan flexible que los ciudadanos puedan crear múltiples unidades de provisión de tal manera que cada unidad coincida lo más directamente posible con la comunidad de intereses subyacente (Oakerson, 1999). Esta flexibilidad que permite la creación de unidades de provisión basadas en economías de escala, en economías de coordinación y en costos de transacción ligados a la toma de decisión colectiva, permite que el tamaño del municipio o el territorio no sea un factor determinante para el buen funcionamiento de la economía pública (ibid). 1.3. La Gestión Local y la Importancia de la Acción Colectiva Para un estilo de desarrollo con enfoque terrritorial, el municipio parece el punto de partida indiscutido. La transferencia de poderes de decisión y de ejecución hacia el nivel local es considerada generalmente como una manera efectiva para alcanzar un uso coherente de los recursos públicos para el desarrollo regional. Sin querer ofrecer aquí una lista exhaustiva de los méritos atribuidos a las políticas de descentralización, se asume a grandes rasgos, que la inclusión de los actores locales en la formulación, la ejecución, el monitoreo y la evaluación de las políticas públicas, resulta en las siguientes ventajas (Waglé and Shah, 2002): • contribuye a solucionar las fallas del gobierno por la conciliación de la brecha de

información que suele existir entre la administración pública y la sociedad civil; • alivia algunas fallas de capacidad del gobierno por la creación y la apertura de canales

alternativos para la entrega de servicios públicos; • evita el desarrollo de incentivos perversos en la administración pública (corrupción,

clientelismo político, etc.) gracias a las demandas continuas de la ciudadanía con respecto a la transparencia y la rendición de cuentas en el gasto público.

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Sin embargo estas ventajas deben evaluarse a la luz de diversos tipos de restricciones. Tanto la provisión como la producción de los servicios públicos consisten en gran medida de numerosos momentos de interacción entre varios actores. Cada uno de estos actores tiene sus propios intereses, sus propias fuentes de información, y su propio nivel de poder político. Una efectiva provisión y producción de los servicios públicos requiere que los actores superen la tentación de satisfacer sus intereses personales para así crear el bien público deseado. Para cada bien público -en este caso un servicio agropecuario- las instituciones que propician la acción colectiva son decisivas. La acción colectiva es cualquier esfuerzo de un grupo de dos o más personas con el objetivo de lograr un beneficio colectivo (Ostrom, 1990). La gestión descentralizada de los servicios agropecuarios involucra varios momentos de acción colectiva y puede en consecuencia generar diversas fallas en el ámbito de la cooperación. Asi tenemos que: • Los grupos de interés tienden a organizarse para “cabildear” a favor de sus intereses ante

las instancias públicas correspondientes. Normalmente establecerán mecanismos para el seguimiento de sus demandas hasta haberlas satisfecho.;

• En vista de la relativa escasez de recursos públicos, todos aquellos grupos de interés que presionan a favor del uso de éstos para satisfacer sus demandas de grupo tienen que participar en un esfuerzo de concertación a nivel comunal, para establecer una orden de prioridad entre las distintas demandas y/o para integrar los diversos y a veces contradictorios intereses locales.

• Para que un régimen de gestión local funcione bien, tanto aquellos que forman parte de la administración pública como los ciudadanos que actúan para promover sus intereses, necesariamente tienen que proveer todo tipo de información. Como se sabe el acceso diferenciado y asimétrico a la información genera fallas de la acción colectiva como daño moral y selección adversa Eso también ocurre en situaciones donde la retención de esta información puede servir a ciertos intereses individuales.1. También, los miembros de la administración pública tienden a organizarse para buscar información de las condiciones locales y del gobierno nacional sobre las reglas formales de su mandato y de los servicios públicos. Por otro lado, los propios ciudadanos también necesitan organizarse para tener acceso a la información necesaria para evaluar el desempeño del gobierno.

• Controlar si se cumple un mínimo de reglas con respecto a la transparencia en las decisiones sobre la provisión y la producción de los servicios públicos requiere una inversión que no necesariamente está justificada en términos de intereses privados. Lo mismo es válido para la presión que tiene que efectuar la ciudadanía en cuanto a la obligación del gobierno municipal de rendir sus cuentas.

• Frecuentemente la escasez de recursos, en la administración pública regional le impide asumir la producción de los servicios que se decididó proveer. Tampoco existe un sector privado muy fuerte para llenar el vacío. Por eso, en cuanto un determinado servicio público, muchas veces es necesario que los propios beneficiarios participen en su producción. La co-producción de los servicios públicos también es un momento de acción colectiva importante.

• A menudo el nivel municipal no es el nivel más adecuado para la provisión y/o la producción de ciertos servicios públicos. Debido a externalidades y/o economías de escala, los actores locales tienen que buscar la cooperación de otros municipios y/o otros niveles de administración mas amplios desde un punto de vista agroecológio, de dinámica ecónomica o demográfica.

1 Nos referimos a los problemas de tipo “principal-agente”, es decir cuando el interés individual conduce a retener la información mientras que el interés común se garantiza con la plena divulgación de la información .

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Las instituciones que efectivamente logran enfrentar estos dilemas y fallas de la cooperación son determinantes para el éxito de los regímenes de gestión descentralizada. 1.4. La Acción Colectiva y la Importancia de Arreglos Institucionales En muchos casos, el rol de las instituciones locales en la solución de los problemas de la acción colectiva ha sido ignorado o subestimado en las respuestas políticas tradicionales. Sin embargo, investigaciones empíricas más recientes han establecido que frecuentemente las instituciones locales, sean formales o informales, juegan un rol fundamental para adaptar y amortiguar los efectos de las políticas del Gobierno Central, como instancias mediadoras de conflictos y también como espacios en donde pueden resolverse problemas de la acción colectiva (Ostrom, 1990; Oakerson, 1999; McGinnis, 1999; Gibson and LeHouq, 1999). Por lo tanto, se considera que las políticas públicas rurales que reconocen las múltiples funciones que desempeñan las instituciones locales funcionan mejor que las que las ignoran. Lo anterior nos lleva directamente a la pregunta crucial sobre el tipo de instituciones concretas que se requiere para un buen sistema de gestión local: • ¿Qué tipo de arreglos institucionales contribuyen al buen desempeño de los servicios

agropecuarios a nivel municipal? Bajo que tipo de circunstancias es mas probable que emerjan y se arraiguen?

• Cuando existe mayor entendimiento con respecto a esta pregunta, entre los diseñadores de políticas públicas la pregunta clave es: ¿Cómo se puede establecer un entorno que favorezca la proliferación de estos arreglos institucionales locales?2

En consecuencia es importante identificar las instituciones relevantes para la acción colectiva en el ámbito local. Luego debe establecerse si existe una relación entre su presencia y el desempeño de los servicios públicos allí. En el caso que exista una relación causal y positiva entre estas dos variables, la siguiente aproximación sería la identificación de las razones estructurales de su surgimiento. 1.5. Los Arreglos Institucionales y la Importancia de las Políticas Públicas ¿Qué tipo de intervenciones se requiere para que las instituciones “adecuadas” emerjan, se desarrollen y se enraicen? Cuáles son las políticas públicas más efectivas para lograr lo anterior? Esperamos contribuir con este estudio al debate que gira alrededor del tema de la inclusión de las instituciones en el diseño de las políticas de descentralización. La hipótesis central de esta investigación es que el nivel del desempeño de los servicios públicos en su intento de aliviar la pobreza, parar el deterioro ambiental y fomentar el sector agropecuario, está as ociado con los arreglos institucionales para la acción colectiva a nivel municipal. Los siguientes supuestos específicos consideran diferentes aspectos de la acción colectiva en el ámbito municipal y están ampliamente imbricados a la hipótesis central: 1. Los sistemas de gestión municipal que han generado incentivos positivos para motivar a

los políticos locales a tomar acciones, provocan la presencia de más servicios agropecuarios operando a nivel municipal. Se refiere al tema de la motivación en los esfuerzos por organizar la acción colectiva.

2. Los sistemas de gestión municipal que han desarrollado instituciones viables para la transferencia de información entre los actores locales proporcionan servicios de relativamente alta calidad. Se refiere al tema de generación y transferencia de información en esfuerzos de organizar la acción colectiva.

3. Los sistemas de gestión municipal que han logrado involucrar a los productores en la planificación e implementación de acciones relacionadas con servicios agropecuarios,

2 Véase también el concepto de la movilización social como medio de produccion planteado por Gordillo (2000)

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gozan de un mejor desempeño de tales servicios. Se refiere al tema del poder a través de la acción colectiva.

En el caso que encontremos diferencias en la calidad de los servicios entre los diferentes municipios del muestreo en un mismo país con un régimen político-administrativo único surge la pregunta respecto a qué explica estas diferencias. Independientemente de la forma y el grado de descentralización que existe en el país, el estudio asume que mientras el sistema de gestión municipal toma más en cuenta a las instituciones para superar problemas motivacionales, problemas relacionados con la transferencia de información y problemas respecto a la participación ciudadana, es más probable que la municipalidad tome iniciativas adecuadas para impulsar el desarrollo rural. Estos tres elementos (motivación, información y poder) aprecen, pues, como requisitos necesarios para que el gobierno local se mueva en una cierta dirección con respecto al gasto público. Hacia dónde y hasta dónde puede moverse (su margen de maniobra) depende del propio régimen de descentralización. 1.6. Métodos de investigación La selección de los municipios El estudio se enfoca a la problemática de la gestión municipal en el ámbito rural. Dada la gran variedad de tipos de municipios, sobre todo en cuanto a su función política, económica, legal; su contexto socioeconómico e institucional de un país a otro, se decidió seleccionar y limitar la muestra a un determinado tipo de municipios. La selección de municipios pequeños rurales nos permitió hace un análisis comparativo entre cuatro países. En cada país se seleccionó los municipios con una población de menos de veinte mil habitantes y mayoritariamente rural. Los criterios de representatividad Una vez seleccionada la muestra, se verificó su representatividad. Se comparó varias características de la muestra con la población total de municipios en cuanto a los promedios y las varianzas de una serie de variables3. Aplicando las pruebas del F y la de student-t (asumiendo varianzas desiguales), no se encontró ninguna diferencia significativa entre la muestra y la población total de los pequeños municipios rurales (a = 0.05).4 Las encuestas semi-estructuradas En base de las tres hipótesis especificas, se desarrolló un instrumento de encuesta para medir las variables relacionadas con las hipótesis. Después de una validación de campo y un evento de capitación de los equipos de encuestadores en los cuatro países distintos, se adaptó el instrumento a la realidad de cada país participante. La encuesta es semi-estructurada en el sentido de que la mayor parte consiste de variables categóricas y el resto son preguntas abiertas. Las abiertas fueron codificadas en categorías por el equipo coordinador después de haber completado todas las entrevistas. Las entrevistas con los actores municipales En cada municipio seleccionado, se entrevistó a tres personas: el alcalde y los representantes de dos organizaciones de base en el sector agrícola. La selección de tres actores por municipio permitió una triangulación de las respuestas. Una prueba de confiabilidad de los datos confirmó la suposición inicial que los alcaldes tienen una tendencia de dejar en alto la reputación de su gestión. Por ejemplo, comparando las respuestas de los alcaldes con las de las organizaciones de base sobre la existencia de un foro de concertación abierto a las organizaciones de base, las respuestas de los alcaldes por país fueron aproximadamente 20 % mas altas que las ofrecidas por las organizaciones de base. La selección de las organizaciones

3 Proporción de la Población Económicamente Activa que trabaja en el sector agrícola, índice de ruralidad, densidad de población, alfabetismo, etc. 4 En el caso de Brasil se concentró el estudio en los tres Estados del sur del país y en Chile se consideró la parte central del país: de la cuarta hasta la décima región del país.

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de base se hizo, en gran medida, en base a registros nacionales de grupos de pequeños productores.

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Capítulo 2

La Gestión Local y los Servicios Agrícolas en Perú, México, Brasil, y Chile5

Históricamente México, Brasil, Chile y Perú han definido de manera distinta el papel de los actores políticos locales (-tanto los administradores públicos como los representantes de las organizaciones ciudadanas-) en las decisiones sobre la asignación del gasto público en las áreas rurales. México y Brasil conocen un sistema federal. Sin embargo, mientras que en México existe una variedad de programas volcados al desarrollo rural desdentralizados primeramente al ámbito federal, Brasil experimentó con la canalización de los fondos públicos destinados al desarrollo rural a través de los consejos participativos a partir de los municipios. Chile, como un sistema político unitario, determina la asignación de los recursos públicos en el ámbito del desarrollo rural a través de instrumentos de mercado, como son los fondos competitivos y un rol importante para operadores privados, pero sobretodo desde el ámbito del gobierno nacional. Perú, con un sistema a predominancia unitario, es el país que se encuentra más centralizado en el ámbito del ejercicio del gasto público rural. A pesar de una tendencia centralista en su historia reciente, existe hoy en día una voluntad política y una demanda popular en favor de la transferencia de poderes, funciones y recursos hacia los municipios. Sin querer ofrecer la receta de las “mejores” políticas de descentralización, esta variedad de experiencias se presta por excelencia para un análisis comparativo que permita discernir los factores que hacen que la descentralización afecte positivamente el desempeño de los servicios públicos rurales. En este capítulo presentamos las diferencias más importantes con respecto al rol del gobierno local en la provisión y la producción de los servicios públicos agrícolas en los 4 países de la referencia. 2.1. Perú6 La estructura administrativa actual de Perú está conformada por 24 departamentos administrados por los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), 193 provincias más la provincia Constitucional del Callao y 1828 distritos (municipios). A los gobiernos regionales les corresponde la coordinación y ejecución de los planes y programas socio-económicos regionales, así como la gestión de actividades y servicios inherentes al Estado. Las regiones apoyan a los gobiernos locales. En el caso de las municipalidades se establecen sus competencias para i) aprobar su organización interna y su presupuesto, ii) administrar sus bienes y rentas, iii) crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, iv) organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad, v) planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones y ejecutar los planes y programas correspondientes, vi) participar en la gestión de actividades y servicios inherentes al Estado, y vii) lo demás que determine la Ley (Casas, 1997). La constitución de 1979 de Perú representó el intento más audaz de llevar adelante una descentralización política dotando a las entidades regionales de atribuciones de gobierno. Entre 1988 y 1990 fueron democráticamente elegidos y instalados doce gobiernos regionales. Sin embargo, en 1992, junto con disolver el Congreso Nacional, el poder ejecutivo disuelve 5 El análisis empírico y la interpretación de sus resultados han salido como productos de una cooperación estrecha entre el equipo coordinador (FAORLC) y las contrapartes en los países participantes. La primera discusión se llevó a cabo durante una conferencia electrónica en la cual se discutió la viabilidad de las hipótesis y las estrategias metodológícas más adecuadas para analizarlas. Después de haber producido el primer borrador del estudio, dos representantes de cada organización contraparte fueron invitados a presentar su trabajo en una conferencia en la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe en Santiago, Chile. El propósito de la conferencia en Santiago fue la revisión de los informes nacionales en base de una discusión detallada del análisis e interpretación de cada contribución. 6 Para mayor información respecto a las políticas de descentralización en Perú, México, Brasil, y Chile por favor dirígense a las monografías elaboradas para el presente estudio : http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/servagrop/

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también los gobiernos regionales y los reemplaza por Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) designados desde el nivel central, desprovistos de todo poder de decisión y autonomía en el manejo de recursos. Desde entonces las competencias sectoriales retornan a los ministerios centrales (Santa Cruz, 1999). Para establecer dichas competencias se utilizó el criterio fundamental de separar por un lado las funciones normativas y reguladoras en las grandes áreas de competencia del sector (agricultura, ganadería, silvicultura, conservación de recursos naturales y agroindustria) en un núcleo central relativamente pequeño del Ministerio de Agricultura y trasladar las funciones ejecutivas de investigación, sanidad y manejo de recursos naturales a los llamados Organismos Públicos Descentralizados (OPD), y los llamados proyectos especiales para la prestación de servicios y logro de objetivos específicos:

ODPs Proyectos Especiales • El Instituto Nacional de Investigación

Agraria (INIA); • El Servicio Nacional de Sanidad

Agraria (SENASA); • El Instituto Nacional de Recursos

Naturales (INRENA); • El Consejo Nacional de Camélidos

Sudamericanos (CONACS)

• Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT); • Proyecto de Fomento de la Transferencia de Tecnología a las

Comunidades Campesinas de la Sierra (FEAS); • Proyecto subsectorial de Irrigación (PSI); • Unidad Operativa de Proyectos Especiales (UOPE) • Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y

Conservación de Suelos (PRONAMACHCS)

Se crearon además las Direcciones Regionales y Subregionales Agrarias como órganos desconcentrados que en el ámbito regional asumen las funciones y competencias del Ministerio de Agricultura, promoviendo las actividades productivas agrarias. En los ámbitos locales se cuenta con Agencias y Sedes Agrarias (Santa Cruz, 1999) A nivel municipal, la fuerte presencia de la administración nacional compite con los gobiernos municipales y les resta autoridad. La posibilidad de éstos para constituirse en interlocutor válido ante la población queda reducida tanto por la falta de recursos como por la posibilidad de tomar decisiones sin la intervención del Gobierno Nacional. Existen sin embargo experiencias aisladas que muestran el esfuerzo por este tránsito de afirmarse como verdaderos gobiernos locales. El ejemplo más conocido, pero seguramente no único, es la “mesa de concertación” del Municipio de Cajamarca. Esta mesa se creó a iniciativa del Gobierno Municipal con el propósito de articular la oferta de diferentes niveles del Estado y de las ONG’s con la demanda de la sociedad civil (Nicod, 1999). En síntesis, • El gobierno local no está particularmente incentivado para impulsar iniciativas en el

ámbito agropecuario. • La relación directa entre los servicios nacionales y sus beneficiarios sin la intervención de

los actores políticos locales impide un flujo de información óptimo • De todos los países analizados, Perú es el más centralista. A pesar que hoy en día parece

existir una voluntad política e iniciativas prometedoras desde la sociedad civil, la estructura administrativa que define las políticas agroropecuarias trae todavía huellas de su pasado clientelista. Eso suele desfavorecer los grupos marginalizados.

2.2. México En México el federalismo renovado se deja traducir como el ejercicio pleno de la soberanía estatal y de la libertad de los municipios. Este concepto mismo conlleva la necesidad de incrementar el poder administrativo y político de los gobiernos locales con el objetivo de lograr una verdadera autonomía en la toma de decisiones, a través de la administración de recursos propios y la aplicación eficaz de las medidas necesarias para afrontar las demandas de la populación. Para el nivel comunal este principio toma forma en el artículo 115 de la Constitución que asigna al municipio el rango de orden político y no de simple división administrativa de los Estados. Particularmente los Ramos 26 y 33 del presupuesto nacional,

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que arreglan las aportaciones federales para entidades federativas y municipios, están diseñados para dar cuerpo a este concepto. Modelo de distribución de competencias (RICOMADE) Responsabilidad

Competencias Titularidad, regulación y/o normatividad Ejecución

Política Fiscal F,E F,E,M Legislación F,E F,E,M Reglamentación F,E,M F,E,M Recursos Naturales F F,E Ambiente y ecología F,E,M E,M Industria F,E,M E Agricultura F,E E Educación F,E E Salud F,E E Bienestar Social F,E,M E,M Policía F,E,M E,M Agua potable, drenaje y alcantarillado M M Bomberos M M Caminos y carreteras: Federales F E Estatales E E Caminos vecinales

E M F=Responsabilidad Federal, E=Responsabilidad Estatal, M=Responsabilidad Municipal Sin embargo, en la práctica todas aquellas manifestaciones públicas en el ámbito del desarrollo rural, el fomento agrícola y la lucha contra el hambre y la pobreza no parecen atribuir al nivel municipal un papel determinante. No obstante que dentro de las responsabilidades de los municipios figuran tareas relacionadas al ambiente, la agricultura, y el bienestar social, la mayor parte de la inversión pública con relación al desarrollo rural proviene directamente de la Federación, sin que el nivel local intervenga ni en el diseño, ni en la ejecución de las políticas. A nivel Federal son básicamente los siguientes los programas e instituciones que inciden en el ámbito rural.

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PROGRAMAS INSTITUCIONES

I. Programas Productivos PROCAMPO ASERCA Apoyos a la Comercialización ASERCA Alianza para el Campo FIRCO / Gobiernos Estatales / SAGARPA Infraestructura Hidroagrícola Comisión Nacional de Agua PROCEDE INEGI / Secretaría de la Reforma Agraria. Forestal Instituto de Ecología Financiamiento Rural AGROASEMEX / BANRURAL / FIRA / FOCIR / FIRCO / FINA Regulación Agraria Registro Agrario / Tribunales Agrarios / Procuraduría Agraria Educación e Investigación UACH / CP / CESAEGRO / UAAAN / CBETAS / ITA / INIFAP / CEA /

IMTA Capacitación Inca Rural Desarrollo Sustentable SEMARNAT / CONAZA Pesca Instituto de la Pesca.

II. Programas para Productores en Transición Apoyo al Ingreso SEDESOL / FIRCO Empleo Temporal SEDESOL / SCT / SAGARPA Zonas Áridas CONAZA / FIDEICOMISO CANDELILLA Forestal PRODEPLAN / PRODEFOR / PRONARE Indigenismo Instituto Nacional Indigenista Zonas Marginadas Fondo de Apoyo Especial a la Inversión (SEDESOL) / FIRCO Desarrollo Rural SEDESOL / SAGARPA / FIRCO Mujeres Campesinas SEDESOL / SAGARPA / FIRCO Acuacultura Rural IP / SEMARNAT Infraestructura Hidroagrícola en Zonas Marginadas.

SEMARNAT

Desarrollo de Capital Físico SEDESOL Infraestructura Rural SCT

III. Combate a la Pobreza Programa Regional INI / Gobiernos Estatales / Fondo de Infraestructura Social Municipal /

Fondo de Infraestructura Social Estatal Programa Alimentario PROGRESA / SEDESOL

Con respecto a los servicios públicos volcados al fomento productivo la SAGARPA ha transferido cerca de 80% de sus funciones, y también la mayor parte de los recursos financieros a los gobiernos de los estados y a los productores. El mecanismo empleado en el proceso ha sido el llamado Convenio de Coordinación que se celebra entre la SAGARPA y el Ejecutivo de cada entidad federativa. Se establece con precisión los montos de los recursos que aportará durante el año cada una de las partes. Todos los recursos se ejercen por medio de un fideicomiso estatal de distribución de fondos. En los Convenios de Coordinación, el Ejecutivo Estatal se obliga a integrar y a organizar un Consejo Estatal Agropecuario . Dicho Consejo es presidido por el Ejecutivo Estatal y se integra por organizaciones sociales y de productores del sector agropecuario y, como su Secretario Técnico, funge un representante de la SAGARPA. En forma complementaria al Consejo Estatal Agropecuario, en cada una de las entidades federativas, se ha constituido una "Fundación de Transferencia de Tecnología". Estas acciones de descentralización se ensamblan con el principal programa federal para la producción agropecuaria y para el desarrollo rural denominado Alianza para el Campo, que es operada directamente por los Estados. La Alianza representa más que 50% del gasto público en las áreas rurales. Los recursos presupuestarios de la Alianza para el Campo se aplican a través de un esquema fiduciario considerando las prioridades que los agentes productivos locales determinan en el seno del Consejo Estatal Agropecuario (Mohar, 1998) En este programa, de tamaño relativamente importante, se puede apreciar que es al nivel estatal que se decide sobre la provisión y la producción de los servicios públicos ligados al programa de la referencia. Esto lleva a una serie de preguntas: • Esta figura administrativa incentivará a los gobiernos municipales para tomar acciones

relacionadas al fomento agrícola en el ámbito municipal? No hay obligación ni recursos

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disponibles para la participación activa de los alcaldes. Por ende, parece poco probable que promuevan iniciativas rurales.

• El nivel estatal ¿es el nivel más adecuado para la organización de las organizaciones sociales y de productores del sector agropecuario? En términos de las economías de escala para la creación de canales alternativas de entrega de servicios puede ser legítimo la organización de grupos de interés a nivel estatal. Pero por el tamaño de aquellos grupos se presentarán problemas de representatividad que a su vez dificultarán la acción colectiva entre los asociados.

• El nivel estatal ¿es el nivel más adecuado para el flujo óptimo de información? ¿Es el nivel más óptimo para que los actores puedan presionar en favor de mayor transparencia y rendición de cuentas?

2.3. Brasil Igual que México, Brasil es una República Federal de régimen presidencialista. Está administrativamente dividida en 26 Estados y un Distrito Federal y conoce casi 5500 municipios en todo el país. A los municipios les compete legislar (Art. 30) sobre asuntos de interés local; complementar la legislación federal y estatal; instituir y recaudar impuestos de su competencia; organizar y prestar los servicios de interés local; tener, con la cooperación técnica y financiera de la Federación y del Estado, programas de educación preescolar, y enseñanza fundamental, así como servicios de atención de salud. Distribución de Competencias Mun. Est. Fed. Mun. Est. Fed. Servicios Generales Estado Civil Seguridad

*

* *

Agricultura Desarrollo Económico Planificación

* *

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*

* Educación Niñez Primaria Secundaria Liceo Universidad Capacitación profesional

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* * * *

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*

Salud Prevención Hospitales Seguridad social

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*

Desarrollo Urbano Servicios urbanos Saneamiento Agua Desechos sólidos Medio ambiente Espacios publicos Cementerios Electricidad Teléfono Gas Transporte público Infraestructura Rutas Autorutas Transportes Fluviales Marítimos Aéreos Vivienda

* * * * * * *

*

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* * *

* *

*

* *

* *

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* * * *

Ayuda social Deportes Cultura

* * *

Su mandato formal con respecto al tema del desarrollo rural y el fomento agrícola no les deja mucho margen de maniobrar a los municipios. La mayoría de los servicios y programas con relevancia para el desarrolllo rural son de competencia federal. Solamente algunos de ellos son de competencia de los gobiernos estatales. Algunos ejemplos importantes son:

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Nivel Federal Ministerio Servicios y Programas

Ministerio de Desarrollo Agrario – MDA PRONAF (Programa Nacional de Agricultura Familiar - Secretaría de Agricultura Familiar) CNDRS (Consejo de Desarrollo Rural Sostenible) NEAD (Nucleo de Estudios Agrarios) Banco de Tierra PRONERA (Programa Nacional de Educación de la Reforma Agraria)

Ministerio de la Agricultura y del Abastecimiento - MAA EMBRAPA (Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria) EMATER (Empresa de Asistencia Técnica) CONAB (Compañía Nacional de Abastecimiento)

Ministerio del Medio Ambiente – MMA

FNMA (Fondo Nacional del Medio Ambiente) ZEE (Programa de Zonificación Ecológica Económica)

A nivel Estatal (Santa Catarina, Paraná, Rio Grande do Sul)

Estado Secretaría Servicios y Programas Secretaría del Estado de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente

FATMA (Fundación del Medio Ambiente) Santa Catarina

Secretaría del Estado de Desarrollo Rural y de Agricultura

EPAGRI (Empresa de Investigación Agropecuaria y Extensión Rural de Santa Catarina) CIDASC (Compañía Integrada de Desarrollo Agrícola de Santa Catarina) CEASA (Centro de Abastecimiento del Estado de Santa Catarina) ICEPA (Instituto de Planeamiento y Economía Agrícola de Santa Catarina)

Secretaría de Agricultura y Abastecimiento – SEAB

Paraná 12 meses Escola do Campo

Paraná

Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Hídricos - SEMA

IAP (Instituto Ambiental de Paraná) SUDERHSA (Superintendencia de Desarrollo de Recursos Hídricos y Saneamiento Ambiental)

Secretaría de Agricultura y Abastecimiento

Programa de Formación y Organización de Agricultores Programa RS Rural Programa Cooperar RS Programa Crédito Rural FEPAGRO – Fundación Estatal de Investigación Agropecuaria EMATER/RS

Gabinete de Reforma Agraria

Rio Grande do Sul

Secretaría Estatal de Medio Ambiente

FZB (Fundación Zoobotánica) DEFAB (Departamento de Floresta y Areas Protegidas FEPAM (Fundación Estatal de Protección Ambiental) DRH (Departamento de Recursos Hídricos)

No obstante su mandato rela tivamente limitado respecto al fomento agrícola y el desarrollo rural, los municipios de Brasil juegan un papel importante en las decisiones sobre el uso de los recursos públicos. Muchos de estos fondos están canalizados a través de varios Consejos Municipales (Salud, Educación, Acción Social, Niños y Adolecentes, Desarrollo Rural) en los que pueden participar todos aquellos interesados en el tema. Existe en Brasil un promedio de 5 Consejos por municipio. Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (estructura que tiene su equivalente tanto a nivel estatal como a nivel federal) son foros de participación ciudadana en que pueden asistir aquellas organizaciones de base con un interés en el tema. En el seno del Consejo se llega anualmente a un acuerdo común (Plan de Trabajo Municipal) que forma la base para la establecer las prioridades para el desarrollo del municipio. En base de este Plan de Trabajo concertado, el municipio postula a los fondos disponibles a nivel Federal (PRONAF), a nivel estatal y a nivel internacional, para así poder financiar sus proyectos. Se puede observar que los Planes Municipales suelen tener las características de una “lista de compras”, sin que exista un coherencia interna (IPARDES, 2001). El esfuerzo de concertación entre los distintos grupos de interés expresa un problema de acción colectiva: Lo que es bueno para todos, no necesariamente es bueno para un grupo en particular (Abramovay, 2001)

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• En consecuencia el proceso anteriormente descrito obliga a los alcaldes a promover la formación de Consejos Municipales, invita a las organizaciones de base a participar en ellas, y hacer el esfuerzo de llegar a Planes de Trabajo concertados. El cumplimiento de esta obligación está reforzado por el hecho que accionar así es la única manera para poder acceder a recursos importantes. Este mecanismo, en teoría, parece generar incentivos positivos para que el gobierno local intervenga en el tema del desarrollo rural.

• Para los grupos de interés que se organizan en el ámbito municipal será menos difícil superar problemas de representatividad. Aunque por razones de economía de escala el espacio local tal vez no sea el nivel más óptimo, es más probable que los miembros de las organizaciones de base participen para dar seguimiento a su interés común.

• Se puede esperar que un proceso de toma de decisión dentro de un Consejo abierto, mejore el flujo de información. En teoría debe ser más fácil crear arreglos institucionales para evitar dilemas informacionales.

• También desde luego existe el peligro que en los Consejos se reflejen las relaciones de poder del propio municipio, y que las decisiones de esta entidad no sean particularmente favorables para aquellos grupos ya marginalizados.

2.4. Chile Actualmente, el territorio nacional chileno se divide para las funciones de gobierno y administración en 13 regiones, éstas en 51 provincias, y para efectos de la administración local, las provincias se encuentran divididas en 341 comunas. A nivel regional funcionan los Gobiernos Regionales como órgano intermedio de administración pública. Entre sus principales funciones se encuentra: planificación del desarrollo regional, ordenamiento territorial, fomento de actividades productivas, y el desarrollo social y cultural. Estas funciones son bastante amplias y la mayoría son compartidas con otras instancias públicas. En el nivel comunal la administración del Estado se descentraliza en los municipios. Los municipios quedan definidos como una corporación de derecho público, dotada de autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es promover el desarrollo económico, social y cultural de la comuna, con participación de la comunidad local. Las funciones de las municipalidades se encuentran definidas en forma explícita y son mayoritariamente compartidas con otras entidades públicas. La participación comunitaria se institucionaliza en el Consejo Económico Social Comunal (CESCO), constituido por el alcalde que lo preside, y por representantes de las principales organizaciones comunitarias, empresaria les y laborales de la comuna. Sus facultades son únicamente consultivas: el alcalde sólo está obligado a exponer ante él el presupuesto y el Plan de Desarrollo. Como se puede apreciar en los demás países, también en Chile los servicios públicos ligados al desarrollo rural son provistos en el ámbito central y ni en el diseño ni en la implementación tienen un papel protagónico los municipios. Estos servicios públicos son producidos a través de diversas combinaciones de intervenciones estatales y mecanismos de mercado. A través de fondos concursables se busca vincular la demanda de servicios con la asignación de los recursos públicos. Por eso la política pública chilena respecto al tema se caracteriza por una relación casi directa entre servicio y beneficiario.

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Servicios Instrumentos Características

CONAF – Corporación Nacional Forestal

Fondo concursable: Programa de forestación de suelos con aptitud forestal

SAG – Servicio Agrícola y Ganadero

Fondo concursable: Programa de recuperación de suelos degradados

CNR – Comisión Nacional de Riego

Fondo concursable: Programa de fomento a la inversión privada en obras de riego y drenaje

§ Consultores privados identifican clientes interesados. Estos operadores acreditados formulan proyectos según criterios preestablecidos con los cuales postulan al fondo

§ Los involucrados en la trayectoria son los productores, los consultores privados y el servicio público de la referencia. Los funcionarios locales responden a su sede central. La sedes responden a su ministerio

§ La CONAF da asistencia técnica en la ejecución de los proyectos aprobados. EL SAG y la CNR suponen que los postulantes hayan incluidos la asistencia técnica requerida en su propuesta.

INDAP – Instituto de Desarrollo Agrario

Programa de créditos de enlace para facilitar a los pequeños productores el acceso a los programas CONAF, SAG y CNR

• En la ejecución de este programa hay un componente de asistencia técnica

• Los únicos involucrados son los pequeños productores, INDAP y el otro servicio.

INFOR – Instituto Forestal

Proyectos de investigación forestal financiados con fondos concursables

INIA – Instituto de Inverstigaciones Agropecuarias

Proyectos de investigación agropecuaria financiados con fondos concursables

§ INFOR y INIA deben su existencia a la medida de éxito que tienen en acceder a una variedad de fondos concursables (FDI, FONTEC, FONDECYT, FIA, FONDOSAG, etc.)

§ Para postular a estos fondos es necesario tener una contra-parte (productor, agroindústria, organización campesina o municipio) que está dispuesta co-financiar el proyecto.

• El alcalde no parece estar particularmente motivado para involucrarse activamente en el

despliegue de los instrumentos de los servicios públicos rurales. • Por el otro lado, el flujo de información parece óptimo. Los beneficiarios tienen que

proveer la información necesaria para cumplir los requisitos. • El problema de la organización de los grupos de interés no se manifiesta. Los grupos de

interés no tienen que participar en un esfuerzo de concertación antes de poder acceder a los recursos públicos: Los productores, individualmente o eventualmente como asociación, se relacionan directamente con los servicios que proveen los recursos.

• El acceso a los recursos públicos depende del resultado de las negociaciones bilaterales y directas entre beneficiario y servicio público.

2.5. Conclusiones En su ejecución, las políticas de descentralización a menudo parecen ser un débil reflejo del Estado en su viejo papel de planeador, productor e inversor. Las tareas del municipio suelen limitarse a las tareas tradicionales del Estado relacionadas a la salud, la educación, la seguridad pública, y la infraestructura. El cambio del rol del Estado en las últimas dos décadas hacia el de regulador de la actividad privada, mediante la aplicación de instrumentos de fomento, todavía no se ve reflejado en una política de descentralización en base de esta misma lógica. En este sentido se puede observar una falta de acoplamiento entre reformas políticas y reformas económicas.(Gordillo,1999) De los 4 países de nuestro estudio es Perú el mas centralizado en la provisión y la producción de servicios. En México es el Gobierno federal mas los gobiernos estatales (por ejemplo a través de los Consejos Estatales Agropecuarios) donde se toman las decisiones con respecto a la planificación presupuestaria y temática en el sector agrícola. En Brasil, a través de los Consejos Municipales, el gobierno local parece tener más influencia en lo que se decide sobre la provisión y la producción de servicios. Finalmente en Chile, a través de ciertos mecanismos de mercado como los fondos concursables y el rol de consultores privados, el proceso de provisión y de producción de servicios agropecuarios parece más depender de la relación entre el servicio en cuestión y los productores individuales. La descripción del mandato formal de los municipios aquí presentada es lo que sucede en teoría. ¿Qué evidencia hay sobre el funcionamiento de estos arreglos formales en el campo?

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En la siguiente sección se describe el trabajo de campo que se llevó a cabo en el marco de este estudio.

19

Capítulo 3

El Análisis Empírico 3.1. Introducción Las 1060 personas que fueron entrevistadas bajo este proyecto son expresión de la gran diversidad que caracteriza los procesos de descentralización de los sectores agrícolas en Brasil, Chile, México y Perú. Por ejemplo en Brasil, todos los municipios del Sur tienen su propia unidad técnica de agricultura, y más de 80 % de ellos organizan foros de concertación donde participan distintos actores en la provisión de actividades agrícolas en el territorio municipal. Al otro extremo, en Perú, solamente 5 % de los municipios cuentan con una unidad técnica agrícola. Casi todos los alcaldes en Chile, México y Brasil dicen que han visto evidencia de las recientes reformas de descentralización, mientras solamente 10 % de sus colegas peruanos han observado señales de tales procesos.7

Una de las preocupaciones principales de las organizaciones técnicas y financieras que apoyan el fortalecimiento de los gobiernos municipales en la región es su limitada capacidad técnica en el sector agrícola. Las entrevistas confirman, hasta un cierto punto, esta debilidad técnica general pero muestran al mismo tiempo que hay una gran variedad en la disponibilidad de personal calificado en temas agrícolas a nivel municipal. La comparación en el grafico no. 1 muestra que Chile es el único país donde la mayoría de los municipios cuenta con un agrónomo profesional. Algo que no muestra el grafico es ¿por qué un alcalde o presidente municipal; sea brasileño, chileno, mexicano o peruano; decide invertir en la contratación de un profesional agrónomo? Esta es la primera pregunta que este estudio intenta contestar. Los resultados de las entrevistas con los representantes de organismos de base, presentados en el grafico no. 2, muestran que en su mayoría no están muy satisfechos con la calidad de los servicios agropecuarios que se ofrecen localmente: En Brasil, el país donde las organizaciones dieron la nota mas positiva al desempeño de los servicios, menos que la mitad consideraron que la calidad de los servicios estaba bien. 40 % de las organizaciones chilenas, 22 % de las mexicanas y solo 4 % de las peruanas consideraron los servicios ofrecidos localmente en el sector agrícola de buena calidad. Esta observación provoca la segunda pregunta fundamental de este estudio: ¿Por qué en algunos municipios hay un nivel de desempeño mucho mas alto que en otros? A través de un análisis empírico de las 1060 entrevistas, el propósito de este estudio es explorar respuestas a estas dos preguntas.

7 Parece legitimo preguntarse: ¿Por qué se ha incluido a Peru en el estudio si este pais no ha implementado ninguna reforma de descentralizacion? A parte de ser uno de los paises mas importantes de la region en cuanto al desarrollo agropecuario, otra razon por su inclusion es precisamente el hecho de que en 2001 todavia no habia implementado un proceso de descentralizacion. En este sentido, el caso peruano constituye una especie de linea base en el analisis comparativo de los los procesos de descentralizacion.

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Gráfico 1. Comparación del estado de los servicios agrícolas en los cuatro países.

Resultados de Entrevistas con Alcaldes (n=340)

0%20%40%60%80%

100%

municipios conunidad técnica de

agricultura

proporción demunicipios con un

mínimo de un técnicoprofesional agrónomo

en su personalregular

evidencia dereformas de

descentralización enagricultura

acciones conjuntascon organizaciones

de base enagricultura

participación deorganizacionesexternas en laplanificación

presupuestaria

municipios quecontratan a

consultores enagricultura

Características de la Gestión Municipal Agrícola

Perú Chile México Brasil

3.2. Orientación teórica del estudio El enfoque de este estudio sugiere que la respuesta a ambas preguntas tiene que ver con las características específicas de la organización del conjunto de actores que constituyen el sistema de la gestión municipal. Este conjunto de actores – que incluye a grupos de productores agrícolas, ciudadanos particulares, oficiales y personal técnico del gobierno municipal y representantes del gobierno central por mencionar algunos- enfrentan una serie de dilemas de cooperación que se presentan en cualquier esfuerzo por crear bienes y servicios públicos. A menudo existe una tensión entre las ambiciones personales de los actores y el interés público. Para superar estos dilemas, los actores pueden diseñar e implementar instituciones, o reglas del juego, que regulan la actuación individual de una manera tal que sea compatible con el objetivo del bien público. La literatura sobre descentralización de la gestión de los recursos naturales subraya la importancia de una fuerte organización del gobierno local (Kaimovitz et al 1999; Fizbein, 1997; Blair, 2000; Larsson, 2001; Pacheco, 2000; Crook & Manor, 1998). El argumento es que la capacidad técnica, legal y administrativa del gobierno local determina el nivel de desempeño en la gestión descentralizada. Hay poca duda de que la capacidad institucional sea necesaria para una gestión descentralizada exitosa, ¿pero es suficiente? El argumento de este estudio es que una organización fuerte del gobierno local es una condición necesaria pero no suficiente para una gestión municipal exitosa. El análisis empírico comparativo, que la gestión municipal agropecuaria muestra que se requiere, sobre todo, una contribución activa de varios actores en distintos ámbitos y con mandatos complementarios de gestión. Sin la cooperación activa entre estos actores, una gestión descentralizada exitosa es altamente improbable de alcanzar. No es el ámbito en si mismo –llámese comunidad, gobierno local o gobierno central- lo que logra producir un alto nivel de desempeño de servicios públicos (Andersson, 2002).

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Gráfico 2. Respuestas de las organizaciones de Base

Entrevistas con Organizaciones de Base (n=720)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

municipio principalfuente de

financiamiento

organizaciones debase que solicitaron

intervención municipalen el sector agrícola

proporción derespuestas positivas

a solicitudes deintervención

municipios dondepersonal municipalrealiza visitas de

campo regularmente

municipios dondeorganizaciones debase participan en

foros de concertaciónmunicipales

proporción deorganizaciones de

base con una opiniónpositiva de la calidad

de los serviciosagropecuarios

Resultados

Perú Chile México Brasil

3.3. Explorando las Claves de la Gestión Municipal Agropecuaria Una exitosa gestión municipal de los servicios agropecuarios depende de muchos factores distintos. Tal vez los más decisivos son aquéllos que determinan cuándo y cómo un conjunto de actores locales deciden impulsar acciones o iniciativas en el sector agropecuario. Aunque existan elecciones populares a nivel municipal, y los oficiales elegidos estén comprometidos, tanto con su electorado como con el gobierno central, para implantar un programa de servicios agropecuarios en su territorio, esto no garantiza que a va a suceder siempre. Los oficiales municipales enfrentan la tentación de ignorar sus compromisos, especialmente si es difícil determinar el cumplimento de compromisos. Cuando los recursos de una administración municipal son escasos y el bienestar personal de los oficiales no está directamente relacionada con la existencia de esos servicios agropecuarios, la tentación de no cumplir con los compromisos suele ser particularmente fuerte. Bajo estas circunstancias, no se puede esperar que los oficiales inviertan en la provisión y producción de servicios públicos en el sector agrícola. Consecuentemente, la manera de motivar a los actores del sistema de gestión municipal se vuelve un tema clave para un estudio que pretende discernir los factores que respaldan una gestión municipal agropecuaria exitosa. ¿Qué motiva la toma de acción agropecuaria de parte de los actores que constituyen un sistema de gestión municipal? Investigaciones previas han encontrado que la existencia de un mandato legal no es ninguna garantía que será implementado, si no está ligada a la presencia de varios incentivos institucionales. Estos estudios sugieren que la actuación municipal está motivada por la relativa fuerza de: (1) El compromiso efectivo del gobierno central (Pacheco, 2000, Andersson, 2001); (2) El potencial de ganancias financieras (Pacheco & Kaimovitz, 1998; Kaimovitz, Flores, et al, 2000; Gibson & Lehoucq, 2003); (3) Las demandas del electorado (Ribot, 1999, 2001; Andersson, 2002), y (4) Las demandas de grupos de interés específicos (Birk, 2000; Muñoz Elsner, 2000; Contreras & Vargas, 2001; Gibson & Lehoucq, 2003).

La motivación puede ser un factor decisivo de la gestión municipal, pero no explica por qué los resultados de descentralización han sido tan diversos de un país a otro. En algunos países

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como por ejemplo en Brasil, la mayoría de los municipios están suficiente motivados para llevar a cabo un programa de agricultura. Sin embargo, como se puede ver en el grafico 2, la calidad de estos programas varía de un municipio a otro. La siguiente sección explora posibles explicaciones a esta situación. ¿Por qué en algunos municipios, los servicios agropecuarios tienen una calidad más alta que en otros? De este estudio se configura una posible respuesta: la mejor calidad de los servicios públicos tiene que ver con que se disponga de arreglos institucionales efectivos para la cooperación entre todos los actores locales. Son pocos los actores que tienen suficiente información, recursos, y poder para convertirse en gestores eficaces de la comunidad y la tentación de reforzar las asimetrías es muy alta. De ahí que la cooperación entre los actores requiere una base de información fluida. Varios analistas de las políticas de descentralización consideran que la capacidad de los gestores locales de comunicar cierta información esencial entre ellos es uno de los factores determinantes más importantes para el resultado de las reformas mismas (Ostrom, Schroeder and Wynne, 1993; Ribot, 2002, Andersson, 2002). Sin mecanismos de comunicación, los actores de la gestión municipal no sabrán cómo crear bienes y servicios públicos que tomen en cuenta la especificidad de cada localidad en cuanto a las preferencias de los ciudadanos y las características de sus recursos y necesidades. Además, una distribución asimétrica de información frustra los intentos de la ciudadanía para obligar a sus representantes políticos a rendir cuentas.

Específicamente, el estudio sugiere que un efectivo intercambio de información es esencial para que funcionen (1) los mecanismos de rendición de cuentas (Agrawal & Ostrom, 2001; Ribot, 1999, 2002); (2) la adaptación de intervenciones políticas a las condiciones y necesidades locales (O’Riordan, 2001; Light, Serafin, et al, 2002; Hayek, 1948); y (3) la coordinación y aprendizaje de otros actores (Litvack et al 1998; Lee, 1993; Johnson 2000). Finalmente, el estudio enfatiza que la distribución equitativa de poder político es otro factor clave que influye en la calidad de la gestión municipal. El análisis empírico ha puesto a prueba la hipótesis sobre si efectivamente los sistemas de gestión municipal que han logrado involucrar a los productores en la planificación e implementación de servicios públicos, gozan de un mejor desempeño. En síntesis, el estudio sugiere que el desarrollo de un sistema de gestión municipal que sea eficaz, eficiente y equitativo, depende en gran medida de: § La existencia y relativa fuerza de cuatro incentivos institucionales específicos; § Las condiciones para intercambiar información esencial sobre la gestión municipal entre

tres actores específicos. § La posibilidad de participar en los procesos de provisión municipal de parte de

campesinos.

Las tres hipótesis han sido corroboradas con la información de las 1060 entrevistas de campo. Dado que cada una de estas tres hipótesis refleja distintos aspectos de la problemática de la acción colectiva entre los actores de una gestión descentralizada de los servicios agrícolas, la corroboración de una de las tres hipótesis significaría que los arreglos institucionales de la acción colectiva deberían ser considerados como un factor central en esfuerzos de fortalecimiento institucional de gobiernos municipales en América Latina. Después de una breve descripción de los métodos de análisis, se presentará un resumen y una discusión de los resultados de las entrevistas en Brasil, Chile, México y Perú.

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3.4. Métodos de analisis El análisis estadístico por país utiliza el mismo método: una prueba de asociación (cross-tab analysis). Se aplica un intervalo de confianza de 95 por ciento (que significa que existe una probabilidad de cinco por ciento que el resultado estadístico no es correcto, o sea que se corrobora la hipótesis aunque efectivamente sea falsa). Se utilizan dos parámetros estadísticos para caracterizar la asociación entre las variables: Kendall’s tau-b y un Chi-cuadrado de asociación. Uno de los desafíos metodológicos de este proyecto fue medir varios conceptos abstractos, como la fuerza de ciertos incentivos institucionales y el acceso a foros de participación. Obviamente no es posible medir estos fenómenos directamente sino que es necesario desarrollar variables “proxies” que pretenden aproximarse a una medición del fenómeno. El siguiente cuadro describe como se construyeron las distintas variables proxies que figuran en este estudio. Cuadro 1. La medición de las variables de interés

Hipótesis Variables dependientes

Variable Proxy

Variables independientes

Variable Proxy

Demanda del Gob. central

No. de visitas del Gob. central para supervisión, trabajos conjuntos y capacitación en municipio

Demandas del electorado

No. de reuniones con rep’s de comunidades rurales sobre agricultura

Demanda de gr. de interés

No. reuniones con representantes de organizaciones de productores

1 Acción e inversión municipal en sector agrícola

No. de personal municipal contratado en agricultura.

Ganancias financieras La relativa importancia de agricultura para los ingresos del municipio

Comunicación entre los oficiales municipales y el Gob.

Frecuencia de reuniones sobre temas agrícolas

Comunicación entre municipio y org. de base

Frecuencia de reuniones sobre temas agrícolas

2 Calidad de los servicios públicos agropecuarios disponibles en el municipio

Opinión de los miembros de dos organizaciones de base en el municipio.

Comunicación entre municipios, ONGs y proyectos.

Frecuencia de reuniones sobre temas agrícolas

Participación de campesinos en foros de concertación

Existencia de foros de concertación; Participación de organizaciones externas en la planificación presupuestaria del municipio

3 Calidad de los servicios públicos agropecuarios disponibles en el municipio

Calidad de los servicios públicos agropecuarios disponibles en el municipio

Participación de campesinos en la planificación municipal de actividades

La opinión de organizaciones de base campesinos sobre el grado de apertura en el proceso de provisión

3.5. Resultados El cuadro 2 resume los resultados del análisis cuantitativo de las tres hipótesis. Los resultados muestran la relevancia de considerar los arreglos institucionales para la cooperación entre los actores del sistema de la gestión municipal. La función de estas instituciones explica en gran medida la actuación y el desempeño del sistema de gestión municipal en el sector agropecuario. Una de las implicaciones mas importantes que surge del análisis es que aunque las reformas legales y los recursos económicos sean necesarios para el funcionamiento de la gestión municipal, no son suficientes.

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Cuadro 2. Los factores claves para una gestión municipal agropecuaria de alta calidad. PAIS HIPOTESIS FACTORES CLAVES

Brasil Corroborada 1. Presión de los grupos de productores locales. 2. Carácter de la relación con el gobierno central

Chile Corroborada 1. La presión de las organizaciones de base. 2 La relación con el gobierno central

México Corroborada Combinación de las cuatro fuentes de incentivos es posit ivamente relacionada con la toma de acción municipal.

HIP

OT

ESIS 1

Incentivos para m

otivar a los actores m

unicipales

Perú Parcialmente Rechazada

Costa: 1. cooperación con gobierno central; 2. demandas de organizaciones de interés; 3. La presión de comunidades locales Sierra y Selva: ninguno de los incentivos son significativos

Brasil Corroborada 1. Intensidad de contactos entre las organizaciones de productores y el municipio.

Chile Corroborada 1. La interacción fluida entre la administración municipal y las organizaciones de base. 2. La existencia de actividades de co-gestión entre el gobierno municipal y comunidades rurales.

México Corroborada Frecuencia de interacciones entre (1) el municipio; (2) el gobierno central; y (3) las organizaciones de base

HIP

OT

ESIS 2

Las condiciones para

intercambiar inform

ación sobre la gestión m

unicipal Perú Parcialmente Rechazada

Costa: sin relación sistemática Sierra y Selva: Hay una relación positiva y significativa entre la participación popular en la gestión municipal y la calidad de los servicios agrícolas producidos localmente

Brasil Rechazada La existencia de foros no está asociada sistemáticamente con un desempeño superior

Chile Corroborada La existencia de foros de concertación en el municipio esta fuertemente ligada con la calidad de los servicios agrícolas que se produce localmente

México Corroborada Una fuerte asociación entre los espacios de participación popular en la toma de decisiones en el ámbito municipal y la percibida calidad de los servicios públicos en el sector agrícola.

HIP

OT

ESIS 2

Las condiciones

para intercambiar

información sobre

la gestión

Perú Corroborada La calidad de los servicios públicos posee una asociación positiva y significativa con el nivel de participación de los productores en la gestión municipal en el sector agrícola.

Primera Hipótesis El análisis de la primera hipótesis muestra la utilidad de considerar los incentivos institucionales. La corroboración de esta primera hipótesis sugiere que la acción colectiva entre los actores del sistema de gestión municipal es un factor importante para explicar porqué algunos municipios deciden impulsar acciones en el sector agrícola y otros no. Es útil considerar los incentivos de los actores municipales porque fortalecer la gestión descentralizada no es solamente una cuestión de capacitar al personal de los municipios o mandar más recursos económicos. No es que estas formas de apoyo no sean importantes, sino que podrían ser aún más efectivas si tomasen en cuenta las estructuras de incentivos de la administración municipal. El análisis muestra que el impulso a la acción municipal está asociado con una relación sólida y creíble con el gobierno central y la presión de ciertas organizaciones externas, como las organizaciones de base y de productores agrícolas. En Brasil, la variable presión de los grupos de productores locales parece estar asociada con la inversión municipal en actividades agrícolas. También importa la relación con el gobierno central: los municipios con un relacionamiento más cercano con el gobierno central tienen más servicios. En Chile, la relación con el gobierno central no es tan fuerte como la presión de las organizaciones de base para determinar la acción municipal en el sector agrícola, pero ambos factores son significativos. Por otro lado en México, combinando las cuatro fuentes de incentivos en un índice, se explica hasta en un 65 por ciento la proclividad a realizar acciones agropecuarias en el ámbito municipal. El resultado es significativo tanto para la zona centro-norte como la del Sur, aunque el grado de asociación este más fuerte en el centro norte del país. En el caso peruano, se observan dos resultados distintos en los dos sub-muestras. En los 50 municipios de la costa se ve una relación positiva y significativa entre tres incentivos y la probabilidad de la acción municipal en el sector agrícola. De ellos, el más importante es el grado de cooperación con el gobierno central, seguido por la demanda de parte de las organizaciones de interés, y tercero, la presión de comunidades locales. Las potenciales ganancias financieras no fueron significativas para incentivar la acción municipal. Sin

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embargo en el sub-muestreo de la sierra y selva, ninguno de los incentivos se relaciona con la toma de acción municipal en el sector. Hay dos posibles explicaciones a esta discrepancia. 1. diferencias metodológicas en la medición de la acción municipal (el muestreo de la sierra y selva tienen como variable proxy de la acción municipal el numero de personal dedicado a la agricultura en vez de actividades realizadas (que se usa en el muestreo de la costa). 2. los números muy bajos, tanto en cuanto a incentivos como al personal municipal. Más que la mitad de todos los municipios en la sierra y selva ni tiene personal en agricultura ni incentivos para contratar más. Finalmente, puede ser también que los municipios en la sierra y selva están mucho mas aislados que los municipios ubicados en la costa peruana. Muy pocos de los pequeños municipios rurales en la selva y la sierra peruana están involucrados en la provisión o en la producción de servicios agropecuarios. Por las características geográficas, con grandes distancias entre los actores locales; incluyendo a los agentes del gobierno central radicados en la localidad, las organizaciones de base y de los políticos locales; se produce un aislamiento y poca interacción entre ellos.8 Los resultados subrayan la importancia de los cuatro incentivos institucionales para explicar porqué en un determinado municipio existen condiciones para invertir en el sector agrícola. Pero el análisis no explica la razón por la cual un municipio que ya ha invertido recursos en personal y en actividades agrícolas, tendría éxito como facilitador en la creación de bienes y servicios públicos en el sector. Solamente en el caso chileno existe una relación significativa entre los recursos humanos municipales disponibles en el sector agrícola y la percepción de parte de los productores en cuanto a la calidad de los servicios agrícolas que se ofrece localmente. La capacidad técnica del personal no explica por qué la calidad de los servicios en algunos municipios es superior que en otros. La siguiente sección analiza cuales son los factores que aumentan la probabilidad de lograr servicios agrícolas de alta calidad. Segunda Hipótesis La conclusión del análisis estadístico es que las condiciones locales que permiten compartir información esencial entre los actores de la gestión municipal están positivamente correlacionadas con una opinión favorable de las organizaciones de base en cuanto a la calidad de los servicios agropecuarios que se ofrece localmente. Las instituciones que regulan el intercambio de información son componentes claves de una gestión municipal eficaz en los cuatro países. En Brasil, el factor mas importante para explicar la significativa asociación entre el intercambio de información y calidad de servicios es la intensidad del contactos entre las organizaciones de productores y el municipio. Esta correlación se fortalece cuando se agrega el contacto entre el municipio y el gobierno central. Es decir en los municipios donde hay más intercambio de información entre estos tres actores, se observan mejores niveles de calidad de servicios. En Chile, dos factores relacionados al intercambio de información sobre la gestión municipal sobresalen en su importancia para lograr un buen manejo de los servicios agrícolas: la interacción fluida entre la administración municipal y las organizaciones de base y la existencia de actividades de co-gestión entre el gobierno municipal y comunidades rurales. Sin embargo son relativamente pocos los municipios que llevan a cabo actividades co-producidas.

8 Tanto la variable dependiente como independiente sufren del problema de “pequeños números” que podría causar una ausencia de una correlación detectable.

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En México, combinando las frecuencias de las interacciones entre el municipio y el gobierno central y las organizaciones de base, el índice está correlacionado fuertemente con la variable opinión de los productores sobre la calidad de los servicios públicos en el territorio. Sin embargo, cuando se excluye el contacto entre municipio y organizaciones sociales, desaparece la asociación significativa. En Perú, no resulta estadísticamente significativa la relación entre los arreglos de intercambio de información entre los actores locales y la calidad de los servicios agrícolas en su totalidad. Sin embargo, considerando el sub-muestreo de los 50 municipios en la sierra y selva, si existe una relación positiva y significativa. Al parecer, existe mas interacción entre organizaciones de base y los municipios en la selva y sierra que en la costa, donde tradicionalmente domina la agricultura de gran escala industria l. Otra explicación tiene que ver con el hecho de que los servicios agrícolas son considerados en general como servicios del gobierno central sin ninguna relación con el gobierno municipal. Una de las implicancias positivas del resultado del análisis de la segunda hipótesis es que los actores locales tienen una oportunidad de mejorar el desempeño de los servicios producidos en sus territorios a través de la creación de los espacios donde se comparta información sobre (1) el desempeño de las iniciativas del gobierno a nivel central y municipal; (2) las lecciones de las iniciativas en distintas comunidades locales, y (3) la experiencia de distintas organizaciones de productores, campesinas, ONGs y otros municipios en el área de desarrollo rural. El análisis sugiere que el apoyo del gobierno central y la cooperación internacional podrían ser mas eficaces si toman en cuenta la importancia de las instancias para este tipo de intercambio de información. Una manera de apoyar una gestión municipal más eficaz sería fomentando la creación de los foros y espacios de concertación para estimular la cooperación entre los actores del sistema de gestión a nivel municipal. Este objetivo es más difícil de lograr con un apoyo directo a los gobiernos municipales porque el ingreso externo a menudo esta sujeto a una conducta rentista de parte de los oficiales municipales. Asignando fondos de apoyo a un una asociación de actores municipales, en base de acuerdos negociados entre varios actores con distintos intereses, tiene el potencial de remediar, en parte, los incentivos de un comportamiento oportunista. La lógica trás la promoción de un arreglo institucional con responsabilidad compartida es que tal arreglo puede disminuir las asimetrías de información entre los actores. Tercera Hipótesis La lógica de la hipótesis es que los arreglos institucionales que permitan una amplia participación en la provisión de los servicios públicos agropecuarios, pueden limitar el clientelismo y la corrupción. En general, la existencia de los foros de concertación no es muy común en tres de los cuatro países. Solamente en el Sur de Brasil hay foros en la gran mayoría de los municipios. Resulta paradójico que precisamente en Brasil no exista una relación sistemática entre la existencia de foros y una opinión favorable sobre la calidad de los servicios agropecuarios. Nuestra interpretación del resultado de Brasil es que tampoco los foros producen éxito automáticamente. Más de una tercera parte de los municipios que tiene foros no atienden bien a sus productores según ellos mismos. Sin embargo, la co-producción (en contraste a la co-provisión que se practica en los foros) parece tener una asociación fuerte con un desempeño superior del municipio. Por lo tanto, el estudio de las asimetrías de poder no debería limitar su alcance a la co-provisión sino también incluir los mecanismos de co-producción.9

9 La co-provision refiere a un mecanismo de responsabilidad compartida entre los productores y los oficiales políticos en cuanto a las decisiones de cómo organizar y financiar la creación de los servicios públicos en el territorio, mientras la co-produccion refiere a los mecanismos que definen los terminos de cooperacion entre los actores involucrados en cuanto a la produccion (entrega al cliente) de estos servicios. Aparte de los oficiales municipales y productores, a menudo, la co-produccion involucra

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En Chile observamos que aunque los espacios de concertación social existan solamente en 30 por ciento de los municipios, el desempeño de los servicios agropecuarios locales está fuertemente asociado con la existencia de estos espacios. En el caso mexicano, la mera existencia de los foros de concertación parece estar fuertemente ligada a una opinión favorable de los productores en cuanto a la calidad de los servicios locales en el sector agrícola. Sin embargo, estos foros existen solamente en un cuarta parte de los municipios en el país. En Perú, existe una correlación positiva y significativa entre la calidad de los servicios públicos con el nivel de involucramiento de los productores en la gestión municipal en el sector agrícola. Los municipios que ofrecen mas oportunidades de participación para la co-provisión y co-producción también reciben mejores calificaciones en cuanto a la satisfacción de los servicios agrícolas según los pequeños productores entrevistados. La relación es particularmente fuerte en la Sierra y Selva, donde existe una experiencia previa con las Mesas de Concertación. Otro indicador de la apertura institucional y el acceso a los foros de provisión es el grado de participación de organizaciones de base en el proceso de planificación presupuestaria en el municipio. Es interesante notar que los países donde hay una proporción mas alta de municipios con foros municipales de concertación, es decir Brasil y Perú, también tienen una apertura más amplia para la participación popular en estos procesos de planificación municipal. En gráfico 1, se puede observar que en Brasil 68% de los municipios fomentan la participación de los grupos locales de productores en la planificación presupuestaria para actividades relacionadas a la agricultura. Las correspondientes proporciones son 39% en Perú, 34% en México, y solamente 8 % en Chile. Las estadísticas para Chile son sorprendentes porque mientras 29% de los municipios en este país organizan foros de concertación, solamente una fracción de estos municipios facilitan que las organizaciones de base participen en sus decisiones económicas. El caso chileno es otro ejemplo que muestra que la mera existencia de los foros municipales de concertación no es suficiente para promover una gestión municipal equitativa.

especialistas contrarados especialmente para el tema de los servicios, i.e. ordenamiento territorial, investigación agricola, o manejo de suelos, pastizales, etc.

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Capítulo 4

Conclusiones y Recomendaciones 4.1. Conclusiones Hoy en día, en su intento de tratar con problemas de la gestión pública, todos los países de América Latina están involucrados, aunque distinto en forma y contenido, en algún proceso de descentralización. ¿Cuál ha sido la contribución de las reformas de descentralización a la solución de los problemas de producción agropecuaria que enfrentan los productores más pobres de la región? Recientes estudios han destacado que en muchos países de la región los servicios públicos en el sector agropecuario no llegan a beneficiar los productores más necesitados y padecen de un bajo desempeño en cuanto a los indicadores de la productividad agropecuaria de los pequeños productores (Agrawal and Ostrom, 2001; Livtack et al, 1998;Gordillo,1997; Andersson, 2001). Mientras que anteriormente el Estado solía ser excesivamente intervencionista, asumiendo tareas de producción, de planificación y de inversión, hoy en día, el discurso oficial generalmente propone un Estado que regule la actividad privada mediante la aplicación de instrumentos de fomento. Sin embargo, es evidente la discrepancia entre este nuevo discurso del Estado nacional y la implementación de las políticas de descentralización a nivel local. • Normalmente los gobiernos municipales no cuentan con instrumentos de fomento propios

de un ejercicio público que pone el acento en la función de regulación. En ocasiones, más bien, los gobiernos locales terminan replicando, evidentemente con menos recursos económicos y humanos, algunas funciones ejercidas anteriormente en el marco de un Estado intervencionista. Hasta la fecha, la gestión municipal sigue manifestándose principalmente en la salud, la educación, la infraestructura y la seguridad pública.

• Gran parte de la inversión pública relacionada al desarrollo rural y el fomento agropecuario sigue radicada en los ministerios de la capital. El diseño, la implementación, el monitoreo y la evaluación de los fondos de desarrollo, los instrumentos de fomento y los programas de política social generalmente no son competencias de los gobiernos locales.

A la pregunta si interviene el gobierno nacional en el tema agropecuario un 71,43% de los alcaldes de Perú responden que si. En Chile este porcentaje es 92,50, en México 98,63 y en Brasil 98,00. Estas cifras contrastan con los números bajos de los profesionales municipales activos en el sector agropecuario. En Chile trabaja un promedio de 2,08 profesionales en el tema a nivel municipal. En México hay un promedio de 1,41 profesionales agropecuarios municipales, en Brasil 1,16 y en Perú hay un promedio de tan solo 0,15 funcionarios ligados a la agricultura trabajando desde la municipalidad. En síntesis, existe un desajuste entre los propósitos de regulación que se expresan en el ámbito macro y las realidades existentes en el ámbito local. Así, la posibilidad de los gobiernos locales de asegurar a través de la participación ciudadana una mejor implementación de algunos instrumentos de regulación o de fomento no está respaldado por una estructura de incentivos que posibilite el despliegue de ese potencial, y en consecuencia, depende frecuentemente de la discrecionalidad de los políticos locales. Los resultados de nuestro estudio demuestran que bajo estas circunstancias se requiere un conjunto de arreglos institucionales específicos para que los actores políticos locales se involucren en actividades de fomento agropecuario. Identificamos a una variedad de variables determinantes que hacen que el gobierno municipal no solamente se encarga de la apariencia de la plaza de armas sino también se sienta motivado de tomar acción en el ámbito

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agropecuario. Además encontramos varias variables que afectan positivamente la calidad de estas acciones. ¿Por qué el alcalde decide tomar una acción para estimular la inversión pública en el sector agropecuario en su municipio cuando su mandato lo conduce más bien hacia el mantenimiento de las rutas vecinales? ¿Por qué, bajo un mismo régimen de administración pública, ciertos alcaldes se limitan a la colección de los desechos sólidos y otros dedican los fondos municipales a la contratación de más personal para la extensión agrícola? Nuestro estudio demuestra una relación positiva y significativa entre la probabilidad que el gobierno municipal tome acción en el área agropecuaria y la percepción que éste tiene respecto a las demandas, expectativas y apoyo de parte de otros actores del sistema de gestión municipal, como los representantes del gobierno central, representantes del electorado municipal, grupos locales de interés. En general, los oficiales estan motivados a invertir en el sector agrícola siempre y cuando perciben ganancias, sean políticas o financieras. Cuando los arreglos institucionales incentivan al gobierno local a tomar acciones relacionadas al fomento agropecuario, cuales son los factores determinantes para que estas acciones sean de buena calidad? En nuestro análisis, vinculamos la calidad de los servicios agropecuarios en el ámbito municipal con las instituciones de generación y de diseminación de información. Encontramos una relación positiva y significativa entre la calidad de estos servicios (según los propios usuarios) y la comunicación entre los oficiales del gobierno municipal y los representantes del Gobierno central, las organizaciones de base, las ONGs y los productores locales en los foros de concertación. Además encontramos una relación positiva entre la participación de los productores locales en la planificación de las actividades municipales y la calidad de estas actividades. Este análisis provoca la siguiente pregunta: ¿Cómo se puede establecer a través de las políticas públicas un entorno que favorezca el desarrollo de estos arreglos institucionales locales? En la ultima sección de esta síntesis discutimos las implicancias para las políticas publicas en los cuatro países. 4.2. Recomendaciones Los resultados del estudio no son unívocos. Por ejemplo, a pesar de la proliferación de los Consejos Municipales en Brasil, justamente en este país no existe una relación sistemática entre la existencia de los foros y una opinión favorable sobre la calidad de los servicios agropecuarios. Y aparentemente características específicas de la Selva y la Sierra en Perú hacen que ni las demandas del gobierno central, del electorado, y de los grupos de presión ni las ganancias potenciales para el municipio provenientes del sector, motiven al gobierno local para tomar acción en el ámbito agropecuario. Por ende, aunque identificamos algunos elementos claves para el diseño de las políticas públicas de descentralización, no tenemos la pretensión de prescribir una receta única de éxito porque preciosamente nuestro estudio claramente indica la pluralidad de vías patra alcanzar un posible éxito. Para tratar con las especificidades de cada lugar hay que formular intervenciones particulares con el potencial que sirvan como incubadora de políticas públicas. Pensamos en proyectos pilotos en un número limitado de municipios con el potencial de auto-reforzarse a través de mecanismos de monitoreo y de evaluación. Y además con el potencial de proliferarse a través de mecanismos de documentación de las “best practices” y de comunicación. Una buena política de descentralización que favorezca el fomento agropecuario, a nuestro juicio, contiene entonces los siguientes elementos: • Programas locales para el fortalecimiento de los sistemas de gestión municipal en el

sector agropecuario. • Programas locales de seguimiento y de evaluación de la gestión descentralizada de los

servicios agropecuarios

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• Programas de regionales de intercambio de experiencias de los procesos de descentralización de los servicios agropecuarios.

Los programas de fortalecimiento de la gestión municipal aseguran que el mandato oficial del gobierno local lo dirija hacia tareas de fomento. Ademas habría una regulación efectiva del gobierno central. Los programas contendrían elementos que promuevan la sensibilización y la capacitación de los grupos de interés del municipio. Preferentemente estos programas se enfocarían a la promoción de inversiones públicas en actividades económicas. Elemento clave es además la creación de instituciones de generación de información y de comunicación fluida y continua entre todos aquellos involucrado en la arena política local. Nos referimos por ejemplo a los consejos municipales participativos. Los programas locales de seguimiento y de evaluación tienen que estar basados en un conjunto de indicadores relacionados con el desempeño de la gestión municipal. Hay que crear mecanismos de monitoreo y de validación de los datos captados y analizados con los instrumentos de seguimiento y de evaluación por los propios actores locales. Por otra parte los programas regionales de intercambio de experiencias asegurarían la proliferación y diseminación de políticas públicas de descentralización según las características típicas de cada lugar. Se puede pensar en la creación de espacios virtuales (páginas web dinámicas con bases de datos adaptables por sus propios usuarios) y la publicación y la diseminación de manuales de campo, materiales de capacitación, datos técnicos, y las lecciones aprendidas en el área de la gestión municipal de los servicios agropecuarios.

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