Embed Size (px)
Citation preview
DOCUMENT TECHNIQUE DE LA BANQUEMONDIALE NUMERO 418F
Document prélimaire,
pour discussion WTP48I
Programmes relatifs ausecteur de l'agriculture(;h'i(/,
| -- - a *-t « -jmI~
6. 1X«--- r
et askri-,
A Vt2Y//IZC ()kic/ 9/e,2 'tz (/.ÇS( /(t'`
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Documents Techniques Recents de la Banque Mondiale
No. 352 Allison and Ringold, Labor Markets in Transition in Central and Easterm Europe, 1989-1995
No. 353 Ingco, Mitchell, and McCalla, Global Food Supply Prospects, A BackgrounldPaper Preparedfor thie World FoodSummit, Rome, November 1996
No. 354 Subramanian, Jagannathan, and Meinzen-Dick, User O' ,tj"'.; for Sustainiable Water Services
No. 355 Lambert, Srivastava, and Vietmeyer, Medicinal Plants: Rescuing a Global Heritage
No. 356 Aryeetey, Hettige, Nissanke, and Steel, Financial Market Fragmentationi and Reforms in Sub-Saharan Africa
No. 357 Adamolekun, de Lusignan, and Atomate, editors, Civil Service Reform in Francophone Africa: Proceedings ofa Workshop Abidjan, January 23-26, 1996
No. 358 Ayres, Busia, Dinar, Hirji, Lintner, McCalla, and Robelus, Integrated Lake and Reservoir Management: WorldBank Approach and Experience
No. 360 Salman, The Legal Frameworkfor Water Users' Associations: A Comparative Study
No. 361 Laporte and Ringold, Trends in Education Access and Financing during the Transition in Central and EasternEurope.
No. 362 Foley, Floor, Madon, Lawali, Montagne, and Tounao, The Niger Household Energy Project: Promoting RuralFuelwood Markets and Village Management of Natural Woodlands
No. 364 Josling, Agricultural Trade Policies in the Andean Group: Issues and Options
No. 365 Pratt, Le Gall, and de Haan, Investing in Pastoralism: Sustainable Natural Resource Use in Arid Africa and theMiddle East
No. 366 Carvalho and White, Combining the Quantitative and Qualitative Approaches to Poverty Measurement andAnalysis: The Practice and the Potential
No. 367 Colletta and Reinhold, Review of Early Childhood Policy and Programs in Sub-Saharan Africa
No. 368 Pohl, Anderson, Claessens, and Djankov, Privatization and Restructuring in Central and Eastern Europe:Evidence and Policy Options
No. 369 Costa-Pierce, From Farmers to Fishers: Developing Reservoir Aquaculturefor People Displaced by Dams
No. 370 Dejene, Shishira, Yanda, and Johnsen, Land Degradation in Tanzania: Perceptionfrom the Village
No. 371 Essama-Nssah, Analyse d'une répartition du niveau de vie
No. 372 Cleaver and Schreiber, Inverser la spriale: Les interactions entre la population, l'agriculture et l'environnementen Afrique subsaharienne
No. 373 Onursal and Gautam, Vehicular Air Pollution: Experiencesfrom Seven Latin American Urban Centers
No. 374 Jones, Sector Investment Programs in Africa: Issues and Experiences
No. 375 Francis, Milimo, Njobvo, and Tembo, Listening to Farmers: Participatory Assessment of Policy Reform inZambia's Agriculture Sector
No. 376 Tsunokawa and Hoban, Roads and the Environment: A Handbook
No. 377 Walsh and Shah, Clean Fuelsfor Asia: Technical Optionsfor Moving toward Unleaded Gasoline and Low-SulfurDiesel
No. 378 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Kathmandu Valley Report
No. 379 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Jakarta Report
No. 380 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Metro Manila Report
No. 381 Shah and Nagpal, eds., Urban Air Quality Management Strategy in Asia: Greater Mumbai Report
No. 382 Barker, Tenenbaum, and Woolf, Governance and Regulation of Power Pools and System Operators: AnInternational Comparison
No. 383 Goldman, Ergas, Ralph, and Felker, Technology Institutions and Policies: Their Role in DevelopingTechnological Capability in Industry
No. 384 Kojima and Okada, Catching Up to Leadership: The Role of Technology Support Institutions in Japanns CastingSector
No. 385 Rowat, Lubrano, and Porrata, Competition Policy and MERCOSUR
No. 386 Dinar and Subramanian, Water Pricing Experiences: An International Perspective
No. 387 Oskarsson, Berglund, Seling, Snellman, Stenbâck, and Fritz, A Planner's Guidefor Selecting Clean-CoalTechnologies for Power Plants
No. 388 Sanjayan, Shen, and Jansen, Experiences with Integrated-Conservationi Development Projects in Asia
(Suite de la liste page 3 de la couverture)
DOCUMENT TECHNIQUE DE LA BANQUEMONDIALE NUMERO 418F
Programmes relatifs ausecteur de l'agricultureGuide
Nwanze Okidegbe et associés
Banque MondiaeWashingon
Copyright O 1999Banque internationale pour la reconstructionet le développement/BANQuE MONDIALE1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433Etats-Unis d'Amérique
Tous droits réservésImprimé aux Etats-Unis d'AmériquePremier tirage en français: March 1999
Les documents techniques sont publiés pour diffuser dans les meilleurs délais les résultats des recherches de laBanque dans les milieux du développement. C'est pourquoi le texte dactylographié de ce document n'a pas été pré-paré selon les méthodes appliquées aux textes imprimés officiels. La Banque mondiale ne s'estime pas responsabledes erreurs qui pourraient s'y trouver. Quant aux sources citées il peut s'agir, dans certains cas, de documents non of-ficiels qui ne sont pas toujours disponibles.
Les observations, interprétations et conclusions exprimées dans ce document n'engagent que leur(s) auteur(s) et nesauraient être attribuées à la Banque mondiale, à ses institutions affiliées, à des membres du Conseil des Administra-teurs ni aux pays qu'ils représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l'exactitude des données présentées danscette publication et décline toute responsabilité quant aux conséquences qui pourraient résulter de leur emploi. Lescartes qui accompagnent le texte sont uniquement destinées à en faciliter la lecture; les appellations et les signesqu'elles contiennent n'impliquent de la part de la Banque mondiale, de ses institutions affiliées, du Conseil desAdministrateurs ni de ses pays membres aucun jugement quant au statut juridique d'un pays, d'un territoire, d'uneville, d'une région ou de ses autorités, ni quant à ses frontières ou à son appartenance territoriale.
Photo de la couverture: "Sénégal. Récolte de riz dans la région de la Casamance." Ray Witlin, Banque Mondiale.
Nwanze Okidegbe est un spécialiste principal en investisment au Département de Développement Rural de laBanque Mondiale.
ISBN 0-8213-4453-6ISSN: 0253-7494
La Bibliothèque du Congrès des Etats-Unis a catalogué l'édition anglaise comme suit:
Okidegbe, Nwanze, 1947-Agriculture sector programs: sourcebook / Nwanze Okidegbe and
associatesp. cm. - (World Bank technical paper; no. 418)
Includes bibliographical references (p.).ISBN 0-8213-4323-81. Agricultural development projects-Planning. 2. Agriculture-
Economic aspects. I. Title. Il. Series.HD1415.0395 1998338.1'8-DC21 98-30553
CIP
TABLE DES MATIERES
AVANT-PROPOS ........................................ vi
RÉSUMÉ ..................... ........................................ vii
SIGLES ET ABRÉVIATIONS ................................. viii
REMERCIEMENTS ................................................................... ix
1 INTRODUCTION ............................................................. 1Principales caractéristiques ..................................... 2Pourquoi formuler un programme pour le secteur de l'agriculture ? .........2Structure du guide ........................................... 4
2 CADRE ORGANISATIONNEL DES PROGRAMMES RELATIFS AUSECTEUR DE L'AGRICULTURE ............................. 5
De bonnes politiques macroéconomiques et sectorielles .................5Un cadre sectoriel cohérent ..................................... 6Les réformes institutionnelles ................................... 7Examen des dépenses publiques 1.................................Élaboration d'un consensus au sein du gouvernement .................. 12Renforcement de la collaboration entre les bailleurs de fonds ............ 13
3 PLANIFICATION ET PRÉPARATION DES PROGRAMMESRELATIFS AU SECTEUR DE L'AGRICULTURE ................ 18Préparation du programme relatif au secteur de l'agriculture .............20Caractéristiques du programme ................................. 26Collecte et diffusion des projets de rapport sur les PSAG ...............29
4 QUESTIONS RELATIVES À L'EXÉCUTION ................... 31Gestion .................................................. 3 1Suivi, évaluation et rapports ................................... 37Examen de l'avancement du programme ........................... 40
5 CONCLUSIONS .......................................... 42
.i.i
ANNEXES
ANNEXE 1 ÉTAPES DE LA PRÉPARATION DES PROGRAMMESRELATIFS AU SECTEUR AGRICOLE ............................. 44
ANNEXE 2 INDICATEURS DE PERFORMANCE CLÉS POSSIBLESPOUR UN PROGRAMME RELATIF AU SECTEUR AGRICOLE .......... 48
ANNEXE 3 PARTICIPATION DES PARTIES PRENANTES ................. 55ANNEXE 4 ANALYSE ÉCONOMIQUE DES PROGRAMMES
RELATIFS AU SECTEUR AGRICOLE ............................. 62ANNEXE 5 PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR AGRICOLE
ET TECHNOLOGIES AGRICOLES ................................ 69ANNEXE 6 COMMENT EFFECTUER UN EXAMEN DES DÉPENSES
PUBLIQUES: QUELQUES SUGGESTIONS ......................... 76ANNEXE 7 QUESTIONS MULTISECTORIELLES ........................ 82BIBLIOGRAPHIE ................................................ 86
ENCADRÉS
Encadré 1. Les programmes relatifs au secteur de l'agriculture etle secteur privé ................................................ 4
Encadré 2. Réunions des groupes consultatifs .............................. 16Encadré 3. Nomination des membres de l'équipe spéciale ..................... 20Encadré 4. Unité régionale d'assistance technique: exemple réussi
de pôle interdonateurs .......................................... 26Encadré 5. Prêts-programmes évolutifs .................................. 29Encadré 6. Diffusion des documents relatifs au PSAG aux niveaux
des provinces et des districts ...................................... 30Encadré 7. Harmonisation des modalités d'exécution ........................ 32Encadré 8. Le cercle vicieux de l'amélioration de la gestion
financière ................................................... 33Encadré 9. Modalités de passation des marchés convenues dans le
cadre du programme d'investissement dans le secteur de lasanté au Ghana ............................................... 34
Encadré 10. Encadré 1. Modalités concernant les apports de fonds convenues dans lecadre du programme d'investissement dans le secteur de la santé au Ghana ..... 36
ENCADRÉSDESANNEXES
A3.1 Les parties prenantes du programme relatif au secteur agricole au Kenya ........ 57A4.1 Analyse économique du programme relatif au secteur de
l'agriculture en Zambie ......................................... 63A4.2 Analyse économique du programme d'investissement
dans le secteur de l'enseignement élémentaire au Ghana .................. 66A6.1 Tâches du secteur public ..................................... 78
iv
TABLEAUX DES ANNEXES
A2.1 Indicateurs sectoriels et sous-sectoriels ........................................ 48A2.2 Vulgarisation .......................................... 49A2.3 Recherche ........................................... 49A2.4 Production et santé animales ................................ 50A2.5 Pêcheries ........................................... 50A2.6 Gestion des terres agricoles ................................. 51A2.7 Irrigation ........................................... 51A2.8 Énergie et mécanisation agricoles ............................. 52A2.9 Débouchés et commerce ................................... 52A2.10 Administration des terres .................................. 53A2.11 Financement rural ....................................... 53A2.12 Foresterie ........................................... 54A6.1 Exemple de dépenses nationales dans le secteur agricole .............. 80
v
AVANT-PROPOS
Les programmes sectoriels ou sous-sectoriels offrent aux pays la possibilité d'améliorerle fonctionnement de leur secteur public et l'efficacité de leurs activités dedéveloppement sectoriel. Ils permettent en effet de résoudre nombre des problèmes quiamoindrissaient la qualité des résultats: absence de stratégie sectorielle cohérente, cadrespolitiques et institutionnels peu efficaces, mauvaise allocation des ressources publiques etfragmentation et chevauchement des projets réalisés par les bailleurs de fonds sansaucune concertation. Jusqu'à une date toute récente encore, on n'avait guère d'expériencepratique dans le domaine des progranmmes sectoriels et sous-sectoriels. Toutefois, ilapparaît maintenant que ces programmes peuvent contribuer efficacement à promouvoirle développement agricole, et nombre de pays souhaitent être conseillés sur la façon dedémarrer.
Ce guide fournira aux décideurs, aux planificateurs des programmes et aux organismes dedéveloppement des indications pratiques sur la manière de mettre en oeuvre ou d'appuyerun programme dans le secteur agricole, du stade des discussions initiales à celui de laréalisation, en passant par l'élaboration des principes de base et la mobilisation d'un largeappui des parties prenantes. Il explique les raisons pour lesquelles les pays peuvent avoirintérêt à entreprendre un programme sectoriel ou sous-sectoriel et décrit les conditionsqui peuvent contribuer au succès du programme. On y trouvera en outre des détails sur lamarche à suivre pour formuler une stratégie sectorielle, réformer les institutions et mettrel'accent sur les activités essentielles du secteur public sur la base d'une analyse détailléedes dépenses publiques. On trouvera aussi des suggestions sur les moyens d'encouragerles bailleurs de fonds à collaborer sous la direction du gouvernement du pays partenaire.
Le présent guide a été établi en partenariat avec l'Organisation des Nations Unies pourl'alimentation et l'agriculture (FAO). Il répond à la volonté commune de la Banquemondiale et de la FAO de rendre les programmes de développement plus efficaces et plusdurables. Les deux institutions sont convenues de collaborer dans le cadre du Programmede coopération afin de fournir un appui aux pays partenaires qui entreprennent desprogrammes relatifs au secteur agricole.
Alex F. McCalla, Directeur et PrésidentConseil sectoriel
Développement ruralRéseau pour un développement écologiquement et
socialement viable
vi
RÉSUMÉ
Désireux d'améliorer l'allocation des ressources publiques et l'efficacité de leurs activitésde développement sectoriel, de plus en plus de pays entreprennent des programmes dedéveloppement agricole portant sur l'ensemble du secteur ou d'un sous-secteur.
Les programmes relatifs au secteur de l'agriculture sont des programmes nationaux, quisont proposés, planifiés et réalisés par les pays. Les bailleurs de fonds, qui peuventparfois y apporter leur concours de diverses manières, doivent plutôt souscrire auxpriorités du gouvernement telles qu'elles figurent dans le programme et non pas chercherà réaliser leurs propres fins. Ainsi peut-on éliminer la fragmentation, les doubles emploiset l'absence d'adhésion des pays qui caractérisaient les programmes de jadis.
Ce guide fournira aux décideurs, aux planificateurs des programmes et aux organismes dedéveloppement des indications pratiques sur la manière de mettre en oeuvre ou d'appuyerun programme dans le secteur agricole, du stade des discussions initiales à celui de laréalisation, en passant par l'élaboration des principes de base et la mobilisation d'un largeappui des parties prenantes. Il explique les raisons pour lesquelles les pays peuvent avoirintérét à entreprendre un programme sectoriel ou sous-sectoriel et décrit les conditionsqui peuvent contribuer au succès du programme. On y trouvera en outre des détails sur lamarche à suivre pour formuler une stratégie sectorielle, réformer les institutions et mettrel'accent sur les activités essentielles du secteur public sur la base d'une analyse détailléedes dépenses publiques. On trouvera aussi des suggestions sur les moyens d'encouragerles bailleurs de fonds à collaborer sous la direction du gouvernement du pays partenaire.
vii
SIGLES ET ABRÉVIATIONS
FAO Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agricultureONG Organisation non gouvernementalePSAG Programme relatif au secteur agricolePSE Programme relatif au secteur de l'environnementTRE Taux de rentabilité économiqueVAN Valeur actuelle nette
viii
REMERCIEMENTS
Le présent rapport a été établi conjointement par la Banque mondiale et l'Organisation
des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO). Il a été rédigé par une
équipe dirigée par Nwanze Okidegbe (Banque mondiale, Département du développement
rural) et composée de Christopher Gerrard et Daniel Sellen (Banque mondiale, Institut de
développement économique), Michael Wales et Alice Carloni (FAO, Centre pour les
investissements). Chacun des membres de l'équipe a rédigé une partie du rapport, qui a
été assemblé par Nwanze Okidegbe. Chaim Helman et Naren Chanmugam (consultants)
ont réalisé la majeure partie des recherches et M. Helman a beaucoup contribué à la
rédaction du rapport. Le rapport a ensuite été soumis à l'examen des évaluateurs experts
suivants: Hans Binswanger, Gershon Feder, Sushma Ganguly, Jacob Kampen, David
Nielson, Gerhard Tschannerl et Stephen Weissman (Banque mondiale); Gordon Sithole
(ministère des Terres et de l'Agriculture du Zimbabwe); Adalbert Engel et Werner von
der Ohe (Agence allemande pour la coopération technique); Stephen Jones (Oxford
Policy Management) et Henk Moll (Faculté d'agronomie de Wageningen, Pays-Bas).
ix
1 INTRODUCTION
Les programmes concernant le secteur ou un sous-secteur de l'agriculture (PSAG)
constituent pour les pays un moyen d'améliorer le fonctionnement de leur secteur public
et l'efficacité de leurs activités de développement sectoriel. Un PSAG peut être défini
comme l'ensemble du programme élaboré par les pouvoirs publics pour le secteur de
l'agriculture en général ou un sous-secteur en particulier dans une perspective à moyen
terme (4 à 5 ans). On peut se représenter un PSAG comme une « tranche » du programme
à long terme (15 à 20 ans) de développement de l'agriculture. Le programme est entrepris
sur l'initiative du gouvernement et conçu et exécuté par ce dernier, de sorte que les
activités qu'il englobe varient d'un pays à un autre. Les pays déterminent dans quel ordre
les activités doivent être accomplies, selon le degré de développement de leur secteur
privé, l'état du cadre politique national et la capacité de leurs institutions de planifier et
d'exécuter des programmes de développement.
Une des principales caractéristiques d'un PSAG est qu'il s'agit d'un programme national
qui est mis en route sur l'initiative d'un pays et planifié et exécuté par celui-ci. Il ne s'agit
donc pas d'un mécanisme de prêts ou d'un programme d'un organisme de
développement, et les bailleurs de fonds n'ont pas à décider des éléments à inclure dans le
programme ou à en exclure. Il va de soi que les bailleurs de fonds peuvent y participer en
fournissant une assistance technique ou une aide fmancière. Les pays peuvent néanmoins
décider de mettre en oeuvre le programme en ayant recours exclusivement à leurs propres
ressources. L'appui que les bailleurs de fonds peuvent apporter à des PSAG diffère des
formes classiques d'appui à un égard majeur: dans le cas des PSAG, les bailleurs de
fonds appuient la réalisation des priorités du gouvernement intéressé, telles qu'elles sont
énoncées dans le programme, plutôt que de mener l'action qu'ils pourraient eux-mêmes
préférer. Cela permet d'éliminer la fragmentation, les chevauchements et l'absence
d'implication des pays qui caractérisaient souvent les programmes de jadis.
Le présent guide pourra être utile pour les décideurs, les planificateurs de programmes,
les services gouvernementaux, les administrations locales, les milieux politiques et les
services de la Banque mondiale et d'autres organismes de développement pour planifier,
préparer et exécuter des programmes relatifs au secteur agricole. Il offre une série
d'options pour résoudre les problèmes qui peuvent se poser lors de la planification, de la
préparation ou de l'exécution de PSAG, qu'il s'agisse de dégager un consensus parmi les
services gouvernementaux, d'élaborer le descriptif du programme, de mobiliser un appui
auprès des bailleurs de fonds ou d'assurer une large participation des parties prenantes'.
Dans toute la mesure du possible, on présente plusieurs angles d'attaque pour chaque
problème. Ce guide sera mis à jour périodiquement compte tenu des leçons de
l'expérience.
l Par « partie prenante », on entend toute personne ou tout groupe qui est affecté, de façon négative ou
positive, par le résultat de l'action envisagée ou qui peut affecter le résultat de cette action. Les parties
prenantes peuvent être des bénéficiaires, des organismes gouvernementaux, des bailleurs de fonds, des
organisations non gouvernementales et d'autres groupes du secteur privé.
Principales caractéristiques
Les PSAG ont plusieurs éléments communs2:
• ils sont fondés sur un cadre politique sectoriel cohérent. Ce cadre politique doitcomprendre des stratégies sectorielles bien articulées, de bonnes politiquesmacroéconomiques et sectorielles et un plan de dépenses publiques à moyen termefondé sur un examen d'ensemble des dépenses publiques. Tous ces plans etpolitiques doivent être formulés en consultation avec les parties prenantes.
* Les parties prenantes locales en ont l'entière responsabilité. Ce sont les partiesprenantes locales qui planifient, préparent et exécutent les PSAG. Les paysdéterminent le type de compétences et d'assistance technique dont ils ont besoin etse chargent de l'obtenir.
* Tous les principaux bailleurs de fonds qui fournissent un appui dans le secteur del'agriculture sont encouragés à collaborer pour appuyer l'ensemble du programme.Cela évite les doublons et la fragmentation de l'aide au développement dans lesecteur et assure la viabilité et l'intégrité du programme sectoriel.
* Dans toute la mesure du possible, les pays doivent encourager les principauxbailleurs de fonds à adopter des modalités d'exécution communes pour lesprogrammes et sous-programmes qu'ils appuient, afin de minimiser les procédurescontradictoires et d'atténuer les difficultés que peut soulever pour le paysl'administration des activités dans le secteur agricole.
Pourquoi formuler un programme pour le secteur de l'agriculture ?
Ce ne sont pas les bailleurs de fonds qui doivent déterminer l'action à entreprendre, maisle pays. Il importe que tous les pays, industrialisés comme en développement, oriententles ressources limitées vers des activités prioritaires de nature à avoir des impacts positifssur le développement. Malheureusement, cela est souvent difficile pour des pays qui sontlourdement tributaires de l'aide des bailleurs de fonds car ces derniers prennentl'initiative d'identifier, d'élaborer et d'exécuter les projets, poursuivant en cela leurspropres objectifs sans guère se préoccuper du gouvernement ou des autres bailleurs defonds. En outre, même si des projets élaborés par les bailleurs de fonds individuels sontbien conçus, les dirigeants sectoriels ont des difficultés, en raison de la multiplicité desbailleurs de fonds, des objectifs, des systèmes de gestion et des procédures, d'absorber etde gérer l'aide efficacement (en 1992, selon le Ministre de l'agriculture, environ200 projets agricoles se déroulaient en Zambie) 3. En dépit de toutes les bonnes intentions
2 Voir Peter Harrold and Associates (1995), et Nwanze Okidegbe (1997).3 Le grand nombre de visites des bailleurs de fonds peut aussi mettre à rude épreuve les ressources d'unpays. Les réunions avec les bailleurs de fonds empêchent les responsables de consacrer tout leur temps à lagestion des activités.
2
des bailleurs de fonds, cette approche n'a guère contribué dans le passé à aider les pays à
renforcer leurs capacités ni à s'approprier les programmes de développement. Denombreux bailleurs de fonds admettent aujourd'hui que l'ancienne approche a engendréune fragmentation et souvent le gaspillage de ressources.
Amélioration de l'allocation des ressources. Dans bien des pays, le secteur de
l'agriculture souffre de plusieurs décennies d'interventions excessives et malavisées del'État. Depuis la dernière vague de réformes économiques, on commence généralement àadmettre que l'État doit concentrer ses activités sur ses responsabilités essentielles dans
les domaines où le secteur privé ne peut pas agir efficacement. Souvent, cela n'englobe
pas les activités des projets de développement classiques. En fait, il est probable que
l'État se bornera dorénavant à créer un environnement propice à l'essor du secteur privé.
Pendant la période de transition, toutefois, il devra souvent continuer à s'acquitter de
certaines tâches en attendant que le secteur privé puisse prendre la relève. En raison de la
place qu'ils font à la réforme des politiques, les PSAG offrent l'occasion d'examiner
systématiquement et rigoureusement le programme de dépenses publiques dans son
ensemble et le rôle du secteur public dans l'agriculture. Toutefois, si les principes qui
sous-tendent les PSAG sont simples, le rôle qui revient à l'État n'est pas toujours évident.
Par exemple, s'il est généralement admis que l'État n'a pas à fournir directement des
crédits mais qu'il doit plutôt jouer un rôle de réglementation et d'habilitation, il n'existepas de consensus, en revanche, sur la marche à suivre dans le domaine des services de
vulgarisation et de recherche, spécialement en faveur des petits exploitants. Il appartient
aux différents pays de décider du rôle que doit jouer l'État sur la base de leurs propres
analyses et de leur situation particulière: une décision sur ce point ne saurait être imposée
de l'extérieur. Beaucoup de pays ne pourront pas adopter du jour au lendemain tous les
changements qu'ils jugent nécessaires et devront adopter une perspective à plus long
terme.
Comme les PSAG englobent dans une optique unifiée les politiques, les institutions et les
investissements publics dans le secteur de l'agriculture, ils promettent d'être un puissant
outil dans l'élimination des contraintes qui entravent le développement agricole. Les
dirigeants et les professionnels auront toutefois des défis importants à relever, et ils
devront notamment déterminer comment élaborer des PSAG qui offriront aux entreprises
agricoles, et surtout aux petits producteurs, un soutien efficace et exempt de distorsions,
perturbant au minimum la prestation des services publics (encadré 1).
3
Encadré 1. Les programmes relatifs au secteur de l'agriculture et le secteur privéLes dépenses engagées pour la réalisation d'un PSAG sont gérées par le secteur public,mais les principaux bénéficiaires en sont des acteurs du secteur privé: les petitsexploitants, les fournisseurs d'intrants agricoles, les commerçants et les agroindustrielsqui opéraient dans un environnement faussé par la réglementation des prix, parl'inefficacité des services financiers, de distribution d'intrants et de commercialisationfournis par l'État et par la corruption. On sait par expérience que ces acteurs fonctionnentplus efficacement dans une économie libéralisée, dès lors qu'existe un environnementfavorable. Outre une législation appropriée, cet environnement comprend, par exemple,des infrastructures (routes et moyens de communication), des services d'appui(vulgarisation et recherche) et des services financiers, de commercialisation et dedistribution d'intrants privés. Les PSAG appuient généralement la création ou lerenforcement d'un environnement de ce type au profit des petits producteurs.
La mise en oeuvre d'un PSAG complet exige des capacités qui n'existent pas dans tousles pays. L'absence de capacités de planification et d'exécution est le principal obstaclequi s'oppose au succès des PSAG. Les pays qui manquent de capacités doivent consacrerla phase initiale du programme à la réforme des institutions et au renforcement descapacités, en particulier dans les domaines de la gestion financière ainsi que du suivi et del'évaluation. Les premiers programmes doivent demeurer relativement simples et mettrel'accent sur un petit nombre d'activités essentielles, qui pourront se diversifier à mesureque les capacités se développeront.
Structure du guide
Ce guide se compose de cinq chapitres et sept annexes. Le chapitre 1 contient un aperçugénéral des PSAG et en décrit les grands principes. Le chapitre 2 présente le cadreorganisationnel des PSAG, et le chapitre 3 les processus de planification et depréparation, ainsi que des conseils pratiques pour les professionnels. Le chapitre 4 estconsacré aux problèmes de mise en oeuvre, et le chapitre 5 contient certaines conclusions.
4
2 CADRE ORGANISATIONNEL DES PROGRAMMESRELATIFS AU SECTEUR DE L'AGRICULTURE
La portée des PSAG et leur nature varient selon les pays, mais tous comportent un certainnombre de thèmes communs. Un bon PSAG es fondé sur: a) un cadre de politiquegénérale cohérent, qui identifie et résout les principaux problèmes macroéconomiques et
sectoriels (c'est-à-dire qu'il n'existe pas de distorsions majeures liées aux grandesorientations ou, tout au moins, que des mesures ont été prises pour remédier auxdistorsions existantes); b) un cadre institutionnel élaboré sur la base d'une évaluationdétaillée des principales institutions et des mesures à prendre pour renforcer leurscapacités, les réformer et les rationaliser ; c) un programmrne de dépenses publiques dans lesecteur ou le sous-secteur qui soit à la fois à la mesure des moyens de l'État et durable etqui soit de nature à améliorer l'efficacité et l'impact des investissements publics dans lesecteur agricole ; et d) la volonté politique de voir aboutir le programme.
De bonnes politiques macroéconomiques et sectorielles
Il est peu probable qu'un PSAG ait l'impact souhaité sur le développement en l'absencede politiques macroéconomiques et sectorielles saines. C'est pourquoi seuls peuventenvisager d'en réaliser les pays qui sont résolus à mener de vastes réformesmacroéconomiques 4. Sur le plan macroéconomique, le déficit budgétaire et le déficit de labalance des paiements doivent être modestes, l'inflation doit être maîtrisée (inférieure à20 % par an), les taux d'intérêt réels sur les dépôts et les prêts doivent être positifs et lesdistorsions sur les marchés des changes doivent être minimes. Sur le plan sectoriel, ilconvient de réduire les distorsions des marchés des intrants et des produits. Les PSAGdonnent également de meilleurs résultats s'ils peuvent s'appuyer sur un secteur privédynamique et solide, qui opère un environnement propice. Voici quelques-uns desprincipes de base qui favorisent le développement de l'agriculture:
* Les marchés des produits et des intrants sont concurrentiels.* Les activités ménagent l'environnement.* Les parties prenantes contribuent à fixer les grandes orientations.* L'accès aux ressources est équitable.* Les régimes des changes, du commerce et des impôts ne pénalisent pas le secteur
rural.* Le secteur public n'accapare pas des activités qui pourraient être confiées au secteur
privé.
4 Il va de soi que de telles réformes peuvent être entreprises indépendamment d'un PSAG. Un telprogramme peut néanmoins jouer un rôle de catalyseur et déboucher sur un infléchissement nécessaire despolitiques dans le cadre d'un programme complet de réformnes.
5
Un cadre sectoriel cohérent
Le PSAG doit s'enraciner dans un cadre sectoriel cohérent. Cela suppose une vision àlong terme (sur 15 à 20 ans) large et claire de l'avenir du secteur et des principesdirecteurs qui guideront toutes les décisions futures. Un cadre sectoriel cohérent fournitdes orientations stratégiques qui rassemblent tous les acteurs du secteur. Un PSAG qui neporte que sur une partie du secteur agricole doit lui aussi reposer sur la stratégiesectorielle et peut être considéré comme une étape dans une série d'interventions étaléesdans le temps.
Stratégie sectorielle. Une stratégie sectorielle est comme une carte routière: elle indiquele point de départ et la voie à emprunter pour parvenir au but recherché. C'est elle quipermet de réaliser les objectifs sectoriels. Une stratégie sectorielle doit décrire aussi bienles méthodes que les résultats et elle doit respecter les principes directeurs. Par exemple,les activités peuvent comprendre des processus qui déboucheront sur une décentralisationbudgétaire, la libéralisation des systèmes de commercialisation agricole, l'unification desservices de vulgarisation ou la promotion de la gestion des ressources naturelles par lescollectivités.
Politique sectorielle. Les éléments spécifiques du cadre politique et sectoriel varient selonles pays. En voici un échantillon:
* Libéralisation des marchés agricoles : établissement d'un régime de prix des intrantset des produits déterminés par le marché, réduction ou élimination des taxes àl'exportation, élimination des restrictions commerciales et privatisation des sociétésparaétatiques de distribution d'intrants et de commercialisation.
* Privatisation des activités de finances rurales et appui à la création ou aurenforcement de mécanismes de crédit viables afin d'améliorer l'accès au crédit despetits agriculteurs et des pauvres (par exemple mutuelles d'épargne et de crédit).
* Analyse rigoureuse de toutes les subventions (par exemple du crédit, des engrais, dela commercialisation et des intrants) et abolition progressive de la plupart d'entreelles.
* Appui aux activités de nature à créer des emplois, à réduire la pauvreté et à atténuerles disparités entre les sexes.
* Adoption de règlements et d'autres mesures (telles que les activités de recherche etde vulgarisation) visant à assurer une gestion et une protection suffisantes del'environnement et des ressources naturelles. Dans les pays victimes de sécheressesfréquentes, par exemple, on mettra l'accent sur la mise au point de techniques deproduction de nature à atténuer la vulnérabilité dans ce domaine.
6
* Attribution d'une partie des fonds alloués à la recherche agronomique sous formede dons après mise en concurrence, afm d'améliorer l'efficacité et la rentabilité desactivités de recherche.
* Adoption de règlements et d'autres mesures concernant la réforme foncière et/ou lecadastrage.
* Décentralisation progressive mais décisive des institutions sectorielles.
Rythme des réformes. La mise en place d'un cadre de politique générale appropriéimplique généralement des réformes substantielles. Certaines d'entre elles pourront êtreinstituées rapidement mais, dans d'autres cas, il y aura lieu de procéder graduellementafin d'éviter de créer dans la prestation des services des hiatus qui pourraient avoir unimpact négatif sur la production et sur l'emploi et, en particulier, sur les pauvres. Parexemple, l'arrêt prématuré des activités de distribution d'intrants et de commercialisationde l'État pourrait être catastrophique et provoquer une réduction des superficies cultivéesou priver les agriculteurs d'intrants essentiels ou de débouchés pour leurs produits.
On ne saurait sous-estimer l'importance d'un environnement de politique approprié,spécialement dans les cas où de mauvaises politiques entravent l'adoption detechnologies modernes. Des politiques interventionnistes et une réglementation quiprotègent les producteurs et les organismes peu efficaces du secteur public peuvent êtretrès chères en termes de potentiel inutilisé. Le retard avec lequel a été introduite en Indela variété de riz appelée Kalinga III par suite des défaillances des mécanismes publics dedistribution de variétés hybrides a causé un manque à gagner annuel de plus de300 millions de dollars.
Les réformes institutionnelles
Par institutions, il faut entendre un ensemble de règles, dans un sens général, et non pasdes organisations ou des fonctions particulières. Les réformes institutionnelles (quimodifient les règles du jeu) sont nécessaires parce que les règles en vigueur sontinadaptées, peu efficaces ou parce qu'il n'en existe pas. Les règles sont inadaptées si ellesencouragent une coordination ou une offre qui n'est pas optimale. Par exemple, unehiérarchie d'État imposée par la loi pour la commercialisation des produits agricolesrisque d'évincer les négociants privés. Les règles peuvent aussi être peu efficaces. C'estle cas, par exemple, si elles encouragent une coordination idéale en théorie mais qu'ellessont appliquées partiellement ou peu respectées. Les règles peuvent aussi êtreinexistantes. Par exemple, les marchés ont besoin de règles pour bien fonctionner (droitsde propriété bien définis, exécution des contrats, législation sur la concurrence, etc.).
7
Contraintes institutionnelles. La mentalité paternaliste et interventionniste de jadis, où lesbailleurs de fonds imposaient leurs projets, a donné naissance à des administrations quiprésentent souvent les caractéristiques suivantes:
* Définition obsolète et peu claire des objectifs sectoriels* Concertation insuffisante avec les clients (les agriculteurs)* Incitations déficientes ou malavisées* Absence de motivation des employés* Descriptifs de postes peu clairs* Mauvaises méthodes de gestion* Effectifs pléthoriques, faible productivité et rémunération insuffisante* Persistance de fonctions qui seraient mieux assurées par le secteur privé ou la
société civile* Intérêt à maintenir le statu quo.
Des réformes substantielles devront être introduites pour surmonter ces contraintesinstitutionnelles et faire de l'agriculture un secteur dynamique, mû par les forces dumarché. Or, c'est un processus de longue haleine. C'est pourquoi les gouvernements ontsans doute intérêt à exploiter la phase initiale d'un PSAG pour accélérer les réformesinstitutionnelles et pour renforcer les capacités.
La réforme des institutions n'est pas un mince problème. Les profondes réformesinstitutionnelles à entreprendre pour mener à bien des PSAG prennent du temps. Lesréformateurs auront intérêt à avoir les considérations ci-après présentes à l'esprit.
* Il n'existe pas de solutions toutes faites. Les dirigeants et les experts proposentsouvent des solutions uniformes à des problèmes très divers parce que, dans un ouplusieurs cas particuliers, elles ont donné de bons résultats. Ceux qui élaborent desPSAG doivent, par conséquent, se garder de copier des programmes formulés dansd'autres pays.
* Le point de départ est déterminant. L'efficacité d'une institution dépend del'environnement institutionnel tout entier. On doit obligatoirement partir du pointoù l'on se trouve, dont les coordonnées sont différentes dans chaque pays. Lacourbe de développement des nouvelles institutions dépend des compétences deceux qui y travaillent et qui y travailleront. Les institutions créées antérieurementimposent donc des contraintes aux changements institutionnels présents. De même,les institutions créées aujourd'hui imposeront des contraintes aux changementsinstitutionnels futurs.
* Les réformateurs doivent être conscients de la paralysie causée par les modèles.Les modèles reflètent une conception du monde qui offre des repères utiles pourl'analyse mais qui empêche aussi de voir et d'accepter les idées nouvelles. Souvent,ceux qui se sont investis dans l'ancien modèle ont peine à voir et à admettre l'intérêt
8
des nouveaux modèles pour résoudre des problèmes anciens, et ils ont tendance àopposer une résistance aux réformes.
s Il est difficile de modifier les règles car il existe dans l'administration plusieursniveaux de règles interdépendantes. Les règles opérationnelles influent sur lesrègles de gouvernance et sont à leur tour influencées par celles-ci, qui sont elles-mêmes conditionnées par les règles constitutionnelles.
• La réforme des institutions soulève des problèmes à la fois d'action collective et derecherche de situations de rente. Ceux qui ont le plus à gagner des réformes - lespetits exploitants - sont nombreux et mal organisés. Étant donné qu'il leur estdifficile d'agir collectivement, leur influence sur le processus de réforme risqued'être faible. En revanche, les puissants intérêts établis - généralement ceux quiont le plus à perdre - réussissent souvent à créer pour eux-mêmes des situations derente et savent manipuler les réformes en leur faveur. Les gouvernements sontvulnérables aux efforts de recherche de situations de rente, c'est-à-dire auxpressions exercées par des groupes puissants pour obtenir des privilèges particuliers,et risquent de ne pas pouvoir imposer des règles efficaces et équitables.
Principes d'action. Au lieu de solutions toutes faites, un PSAG doit mettre l'accent surles principes d'action, qui permettent:
* De déterminer comment les institutions affectent le comportement des acteurs* D'évaluer les coûts et les avantages des réformes et du maintien du statu quo (c'est-
à-dire d'identifier les gagnants et les perdants) par l'analyse des parties prenantes* De mobiliser les groupes qui bénéficieraient des réformes* De faire participer à l'action différents groupes de parties prenantes (les processus
normatifs participatifs qui permettent parfois d'atténuer les problèmes d'actioncollective et de recherche de situation de rente)
* De maintenir la transparence du processus de réforme.
Tout en réformant les institutions, les pouvoirs publics doivent rendre crédibles lesréformes institutionnelles envisagées. Ils doivent également mobiliser le soutien desclasses dirigeantes, dont l'appui est indispensable. Ils pourront établir leur crédibilité enétant cohérents (c'est-à-dire en appliquant les principes de manière uniforme) et enagissant de manière transparente (en assurant la liberté d'information et par d'autresdispositions institutionnelles) et responsable (au moyen de rapports de bonne qualité,comme l'examen des dépenses publiques).
Évaluation des institutions. Étant donné l'influence de la situation de départ, il est bon deprocéder à l'évaluation complète de la situation existante, et notamment des structures, dela gestion du personnel, des ressources matérielles et financières et des aspects juridiques.Cette évaluation peut être effectuée dans le cadre des études génériques réalisées au débutde la préparation du PSAG.
9
Méthodes d'évaluation institutionnelle. Plusieurs options peuvent être envisagées. SelonPinto et Mrope (1995), il y a quatre grands types d'évaluations institutionnelles.L'évaluation fonctionnelle concerne la capacité d'une institution de s'acquitter de sesattributions de base, comme formulation et mise en oeuvre des politiques, gestion desressources humaines et des opérations, coordination, suivi et évaluation. L'évaluationstratégique met l'accent sur les systèmes d'orientation, à savoir la mission, le cadrejuridique, les structures, les rôles, les objectifs, les plans, l'allocation des ressources et larépartition des pouvoirs et des responsabilités. L'évaluation environnementale metl'accent sur la justification de l'existence de l'institution compte tenu des besoins dupublic, l'évaluation des produits des institutions en fonction de la demande du public,tout cela pouvant être relié aux éléments étudiés à l'occasion des deux évaluationsprécédentes. L'évaluation de l'économie institutionnelle met aussi l'accent sur lesproduits et remonte vers l'amont pour analyser les modalités d'interaction, les règlesappliquées et la nature des biens et des services fournis.
Le renforcement des capacités et la réforme des institutions. En théorie, les évaluationsinstitutionnelles devraient permettre d'identifier les principales réformes à appliquer pouraméliorer la performance, ainsi que de déterminer les capacités requises pour planifier etexécuter un PSAG et les mesures à prendre pour renforcer les capacités existantes sicelles-ci sont insuffisantes. Il est impératif, si on veut que les PSAG soient couronnés desuccès, de mettre les institutions locales en mesure de les préparer et de les exécuter.Lorsque la réalisation d'un PSAG soulève des difficultés, c'est généralement parce qu'onn'a pas accordé assez d'attention au renforcement des capacités d'exécution,spécialement dans les domaines de la gestion financière, et du suivi et de l'évaluation.Dans certains pays, la phase initiale d'un PSAG devra donc être consacrée à la mise enoeuvre de réformes institutionnelles et au renforcement des capacités essentielles, deuxpréalables indispensables.
10
Examen des dépenses publiques
Les PSAG englobent toutes les activités réalisées dans le secteur de l'agriculture ou dansun sous-secteur donné. Quand il s'agit d'un PSAG sous-sectoriel, il est essentiel qu'il soitcompatible avec le plan de dépenses à moyen terme pour l'ensemble du secteur agricole.L'examen des dépenses publiques doit fournir l'occasion d'évaluer d'un oeil critiquel'intervention du secteur public dans l'agriculture et sa compatibilité avec le plan dedépenses à moyen terme. Cet examen est important, pour maintes raisons. Premièrement,il peut contribuer à améliorer l'allocation des ressources. Souvent, le niveau global desdépenses suffirait à stimuler la croissance, mais celle-ci ne se matérialise pas parce quel'allocation des dépenses d'équipement et des dépenses de fonctionnement et l'efficacitéavec laquelle elles sont utilisées laissent à désirer. Deuxièmement, il peut permettre derationaliser les dépenses d'exploitation et les dépenses d'entretien: l'efficacité et laviabilité des dépenses publiques affectées à l'exploitation et à l'entretien des équipementssont souvent plus grandes si ces dépenses sont financées par les ressources budgétairespropres de l'État. Troisièmement, l'examen des dépenses publiques peut faciliter letransfert de ressources d'un secteur à un autre et à l'intérieur d'un même secteur,puisqu'elles sont fongibles. Il est donc souhaitable que l'analyse des dépenses publiquesconsacrées au secteur de l'agriculture s'inscrive dans le cadre d'un examen général desdépenses publiques portant sur l'ensemble de ces dépenses. La chose n'est pas toujourspossible cependant. Quatrièmement, cet examen peut aider à mettre en place un systèmeefficace et viable de dotations de programme dans les différents secteurs, et réduire ainsile risque que l'État ne puisse pas faire face à ses engagements budgétaires futurs.
Les éléments d'un examen des dépenses publiques. L'analyse doit porter sur les schémasde dépenses antérieurs et proposer les modifications à y apporter pour réaliser lesobjectifs sectoriels stratégiques recherchés. D'une manière générale, il convient deprendre en considération les éléments ci-après pour analyser le niveau et la compositiondes dépenses publiques dans le secteur de l'agriculture5 :
* Les rôles respectifs de l'État et du secteur privé. C'est le principal critère àappliquer pour sélectionner les programmes où le secteur public doit intervenir. Ilfaut évaluer les déterminants de l'offre et de la demande pour déterminer la natureet l'ampleur des défaillances spécifiques des marchés et, partant, la forme quedevrait revêtir l'intervention ou la réglementation de l'État: financement oufourmiture pure et simple de biens et de services. Il est tout aussi important dedéterminer quelles sont les fonctions essentielles du secteur public dansl'agriculture.
* Une analyse de l'impact des principaux programmes sur les pauvres. Cette analysepermet d'identifier les programmes qui permettent de réduire la pauvreté de manièreà la fois efficace et économique. L'affectation des fonds entre les différentsprogrammes et à l'intérieur des programmes doit tendre à produire des résultatssectoriels qui maximisent le bien-être social. Par conséquent, la relation entre les
5 Tiré de Pradhan, 1996.
11
crédits alloués aux programmes (par exemple les fonds d'investissement rural) etleurs résultats (par exemple l'augmentation des investissements effectués par lesruraux pauvres) doit servir de critère pour l'affectation des ressources si l'on veutparvenir à des résultats positifs du point de vue social.
Les crédits affectés aux dépenses d'équipement et aux dépenses de fonctionnementdoivent être analysés dans une optique globale. Cette analyse a pour but deremédier aux insuffisances de la budgétisation classique, qui met l'accent sur lesdépenses d'équipement et néglige les dépenses de fonctionnement, et qui aboutit àprivilégier les dépenses salariales aux dépens de l'exploitation et de l'entretien.Pour cela, il faut éliminer la distinction entre les dépenses d'équipement et lesdépenses renouvelables que font souvent les bailleurs de fonds, et évaluer leseffectifs pléthoriques de la fonction publique et l'adéquation des traitements desfonctionnaires.
Réalisation de l'examen des dépenses publiques. Dans de nombreux pays, ce sont lesbailleurs de fonds, et spécialement la Banque mondiale, qui se chargent de réaliserl'examen des dépenses publiques. De ce fait, les pays non seulement ne se rendent pascompte de tout l'intérêt que présentent ces examens, mais en outre ils n'ont pas lescapacités nécessaires pour les effectuer eux-mêmes. Les pays auront sans doute encorebesoin d'aide tant que leurs capacités ne seront pas pleinement développées, mais ilsdoivent néanmoins prendre l'initiative. On trouvera à l'annexe 6 quelques indications surles méthodes à suivre pour les examens des dépenses publiques.
Élaboration d'un consensus au sein du gouvernement
Les principaux partisans des PSAG sont généralement les hauts fonctionnaires duministère de l'Agriculture. Ceux-ci doivent néanmoins avoir l'appui des autres grandsministères (Plan et Finances) dans la préparation et l'exécution d'un PSAG. Or, laredéfinition des priorités et la nécessité d'obtenir un appui coordonné des bailleurs defonds (par opposition à une multiplicité de projets) ne manqueront pas de susciter devives réticences de la part de ceux dont les secteurs sont moins prioritaires ou quiprofitent de la prolifération des projets. Les hauts fonctionnaires des pays qui sontlourdement tributaires de l'assistance des bailleurs de fonds peuvent en effet craindreque:
* Le PSAG réduise le montant total de l'appui des bailleurs de fonds en faveur del'agriculture.
* Les bailleurs de fonds, agissant de concert, soient mieux à même d'imposer leurvolonté au gouvernement et soient tentés d'user de ce pouvoir.
* Le PSAG réduise la concurrence entre les bailleurs de fonds, concurrence quiprofite au ministère.
12
a Le PSAG élimine la fragmentation des activités et réduise ainsi considérablementles avantages que les fonctionnaires tirent de la multiplicité des projets appuyés parles bailleurs de fonds (par exemple voyages d'études, véhicules), qui compensentdans une certaine mesure la modicité de leurs traitements.
À ces craintes, les partisans d'une approche coordonnée des programmes pourrontrépondre par les arguments ci-après (selon la situation du pays considéré):
* Un bon PSAG améliore généralement les chances de succès et jouit de l'appui desparties prenantes locales et des bailleurs de fonds.
* L'approche fragmentaire par projet, dont l'initiative revient aux bailleurs de fonds,est source de doublons, ne permet pas l'appropriation locale et donne des résultatsmédiocres. De plus, les consultants à long terme étrangers supplantent les expertslocaux qualifiés, ce qui fausse les barèmes de rémunération et d'incitations. UnPSAG axé sur les priorités du pays a plus de chances de rectifier ses problèmes touten améliorant l'efficacité de l'aide.
* Dans le cas des PSAG, ce sont les pays, et non pas les bailleurs de fonds, quipréparent et gèrent leur programme de développement. Les doublons et distorsionsimputables aux projets entrepris à l'initiative des bailleurs de fonds disparaîtrontprogressivement (argument de poids dans la plupart des pays).
Renforcement de la collaboration entre les bailleurs de fonds
Il importe de renforcer la collaboration entre bailleurs de fonds dans les pays qui sontlourdement tributaires de l'assistance extérieure et qui ont besoin d'un appui pourfmancer leur PSAG6. On a observé dans de nombreux pays que l'un des moyens deresserrer la collaboration entre les bailleurs de fonds consiste à tenir compte de leurspréoccupations, et cela dès le stade de la planification. Voici une liste des points quipeuvent préoccuper les bailleurs de fonds:
* Le PSAG peut amoindrir l'influence des bailleurs de fonds et en particulier lecontrôle qu'ils exercent sur les investissements financés par eux. C'est uneconséquence que certains bailleurs de fonds acceptent difficilement, surtout dans lecas des représentants des bailleurs de fonds qui sont responsables des activités dansle secteur sur le terrain.
* Nombre de bailleurs de fonds, qui ont l'habitude d'orienter leur appui vers unerégion géographique spécifique (par exemple une partie ou l'ensemble d'unerégion) ou vers des activités déterminées (par exemple la vulgarisation ou larecherche), craignent de ne plus pouvoir le faire dans le contexte d'un PSAG.
6 Cela ne veut pas dire que les PSAG soient des programmes entrepris à l'initiative des bailleurs defonds: ce sont des programmes nationaux à moyen terme pour l'agriculture (portant sur l'ensemble dusecteur ou un de ses sous-secteurs) que les bailleurs de fonds sont invités à appuyer.
13
* Lorsqu'une grande institution de développement (comme la Banque mondiale)apparaît comme le principal conseiller du gouvernement pour la préparation duPSAG, certains des autres bailleurs de fonds ou organismes de développementpeuvent redouter la marginalisation.
* Certains bailleurs de fonds appréhendent que, parce que leurs projets ne feront pasfigure de priorités nationales dans le PSAG, il y soit mis fm prématurément et leursressortissants recrutés comme consultants à long tenne soient licenciés avant la finde leur contrat.
* Les bailleurs de fonds peuvent douter que les organismes gouvernementaux soientcapables de planifier et d'exécuter efficacement un programme sectoriel ambitieux.La faiblesse des capacités institutionnelles est en fait un obstacle majeur, qui peutcompromettre l'efficacité de la préparation et de l'exécution des PSAG danscertains pays.
Ces questions importantes doivent être réglées dans la transparence. C'estparticulièrement important pour les pays qui dépendent beaucoup de l'appui des bailleursde fonds et qui auraient spécialement intérêt à réduire ou à éliminer la fragmentation et lamultiplicité des méthodes et des stratégies des bailleurs de fonds. Obtenir de ces derniersune authentique collaboration justifie amplement le temps et les efforts considérables quecela exige. Les bailleurs de fonds semblent réagir favorablement lorsqu'ils sont tenusinfonnés et que leurs vues sont prises en considération. L'expérience a montré quecertains bailleurs de fonds peuvent souscrire d'emblée à l'idée d'un PSAG, mais qued'autres peuvent, dans un premier temps, se faire l'avocat du diable. Toutefois, l'appuides bailleurs de fonds à un PSAG tend à se renforcer dès que des progrès apparaissent.
L'équipe chargée de la préparation du PSAG doit veiller à traiter à égalité tous lesbailleurs de fonds et à ce qu'aucun d'entre eux ne domine le processus. Elle doitégalement déterminer et prendre en compte ce qui préoccupe les bailleurs de fonds dès ledébut du processus de préparation. Voici les arguments qui peuvent leur être présentés:
* Influence et contrôle des bailleurs de fonds. L'appropriation des programmes par lepays contribue à renforcer l'impact et la viabilité à long terme des investissements.Les bailleurs de fonds, souvent pragmatiques, acceptent de renoncer à exercer uncontrôle direct à condition que l'impact de leur soutien soit évident et qu'ilsconservent une certaine influence en tant que partenaires du développement. Ce quiimporte, par conséquent, c'est de maintenir en permanence un véritable dialogueavec les bailleurs de fonds.
* Possibilités de sélection des activités prioritaires. Les bailleurs de fonds, mêmes'ils n'ont plus la possibilité d'entreprendre des projets individuels, doiventnéanmoins pouvoir poursuivre leurs priorités dans le cadre du programme. De plus,
14
le système de suivi et d'évaluation peut permettre d'établir des rapports distinctsconcernant les domaines intéressant particulièrement chaque donateur'.
* Clôture des projets en cours. Vu l'importance de la concertation dans le lancementdes PSAG, il est souhaitable que, au début de la préparation du PSAG, le ministèrede l'Agriculture donne aux bailleurs de fonds l'assurance qu'on s'efforcerad'intégrer la plupart des projets au PSAG, et que, en toute probabilité, aucun projetne sera clôturé avant la date prévue sans l'accord du bailleur de fonds intéressé8.
* Questions de capacité. Sans doute plusieurs unités déterminantes ne fonctionnent-elles pas de manière satisfaisante (en particulier dans le domaine de la gestionfinancière). Cependant, si l'on veut parvenir à une solution durable, il vaut mieuxrenforcer leurs capacités que de les court-circuiter. Dans une optique pragmatique,le gouvernement pourrait s'engager à résoudre en premier lieu les problèmes decapacité et s'entendre avec les bailleurs de fonds sur le transfert progressif desresponsabilités aux institutions locales à mesure que leurs capacités se développent.
* Doutes quant à la faisabilité des PSAG. Il faudra peut-être du temps pourconvaincre les bailleurs de fonds d'appuyer le programme élaboré par legouvernement pour le secteur de l'agriculture. Pour commencer, on devrait pouvoirexpliquer que les projets réalisés par le passé, dans lesquels on cherchait à tourner leproblème de la faiblesse des institutions locales en créant des services de gestiondes projets distincts, se sont soldés par des échecs. Un PSAG bien conçu peutaméliorer l'efficacité de l'aide au développement car: a) il minimise l'interventiondes pouvoirs publics en les excluant peu à peu mais systématiquement des activitésqui conviennent mieux au secteur privé; b) il adapte l'ampleur des activités auxcapacités locales (y compris pour ce qui est des services de consultants et del'assistance technique gérés localement); et c) s'agissant du programme dedéveloppement, il renforce la responsabilité, l'engagement et l'appropriation auniveau du pays, ce qui renforce l'impact de l'appui fourni par les bailleurs de fonds.
Dialoguer avec les bailleurs de fonds. Le pays doit prendre les devants pour faireconnaître tous les aspects du PSAG aux bailleurs de fonds. Il peut y avoir différentesfaçons d'y parvenir, par exemple par l'intermédiaire de l'équipe spéciale chargée duPSAG ou d'un service du ministère de l'Agriculture (la division de la planification ouune unité équivalente). On ne dispose pas d'une expérience suffisante pour savoir ce quifonctionne le mieux. L'important est de désigner un organe qui puisse communiquerefficacement. Toutefois, il semble particulièrement indiqué de confier cette tâche àl'équipe spéciale car cela permet d'assurer une plus large participation des principalesparties prenantes.
7 Cela peut sembler assez compliqué mais, à l'ère de l'ordinateur, il n'en est rien.8 Ces assurances doivent être données par l'équipe chargée d'élaborer le PSAG et peuvent figurer dansle descriptif général du programme.
15
Il importe que l'équipe chargée de gérer la préparation du PSAG (l'équipe spéciale)communique activement avec les bailleurs de fonds, aussi bien au siège que dans le pays(encadré 2). En outre, les questions liées au PSAG peuvent être évoquées lors desréunions des groupes consultatifs et au sein d'instances similaires. La plupart desbailleurs de fonds désignent des responsables pour les pays auxquels ils fournissent uneassistance, et il peut être extrêmement important d'obtenir le concours de ces derniers. Ilest bon de maintenir des consultations régulières avec toutes les principales partiesprenantes afin de régler les questions liées à la conception et à l'exécution du PSAG et àla collaboration des bailleurs de fonds.
Encadré 2. Réunions des groupes consultatifs
Étant donné que les représentants des gouvernements comme des bailleurs de fonds ont unrang élevé (les gouvernements sont habituellement représentés par des ministres d'État etautres hauts fonctionnaires), les réunions des groupes consultatifs devraient être uneoccasion utile de discuter des principes et des problèmes concernant les PSAG avec lesprincipales parties prenantes. Cela peut être fait de différentes façons:
. En distribuant les documents et les rapports d'avancement concernant les PSAG lorsdes réunions des groupes consultatifs;
. En faisant des exposés sur les PSAG lors des réunions plénières des groupesconsultatifs;
* En faisant des exposés lors des réunions parallèles spéciales - moins formelles - quipourront être organisées spécialement pour discuter des PSAG.
Coordination des activités des bailleurs de fonds. C'est manifestement une fonction quirelève du gouvernement, et les arrangements qui privent le gouvernement d'un rôleprééminent à cet égard vont à l'encontre des principes qui doivent inspirer les PSAG.L'expérience montre néanmoins que, dans de nombreux pays, il est très difficile d'assurerla coordination requise entre les bailleurs de fonds, soit parce que les gouvernementsn'ont pas les capacités ou l'expérience voulues pour s'acquitter de cette tâche, soit parceque les bailleurs de fonds refusent d'harmoniser leur appui en raison de leurs propresprocédures internes. Pour faciliter une coordination efficace entre les bailleurs de fonds,ces derniers et le gouvernement doivent, d'emblée, s'entendre sur ce qu'en seront lesmodalités. Deux options peuvent être envisagées:
a) Le gouvernement, en accord avec tous les bailleurs de fonds participants, chargel'un des principaux bailleurs de fonds de s'occuper avec lui des questions decoordination.
16
b) Les bailleurs de fonds chargent un organisme multilatéral (par exemple leProgramme des Nations Unies pour le développement, la Banque mondiale, unebanque régionale de développement ou l'Organisation des Nations Unies pourl'alimentation et l'agriculture) de s'occuper avec le gouvernement des questions decoordination.
Il n'existe pas de règles strictes sur ce point et l'on n'a pas encore assez d'expérience enla matière pour formuler des recommandations fermes dans un sens ou dans l'autre. Il y alieu de penser, toutefois, qu'il peut être utile pour le gouvernement de sélectionner lereprésentant d'un donateur pour faciliter la coordination sur la base de ses aptitudespersonnelles, de ses talents d'analyse, de sa clairvoyance et de sa foi dans les bienfaits duPSAG, plutôt que de s'en remettre à un bailleur de fonds particulier.
17
3 PLANIFICATION ET PRÉPARATION DES PROGRAMMESRELATIFS AU SECTEUR DE L'AGRICULTURE
L'initiative de préparer un PSAG peut venir de l'une quelconque des parties prenantes, eten particulier du gouvernement, par exemple du ministère de l'Agriculture. Initialement,les discussions portent plutôt sur les types de questions évoquées au chapitre 2 etdébouchent sur une décision concernant les orientations et le contenu du programme. Àcet égard, il est essentiel de s'assurer du soutien des ministères et des hommes politiquesinfluents avant d'entreprendre la préparation du programme proprement dite. Un tel appuisera sans doute plus facile à obtenir s'il y a déjà eu des expériences positives deprogrammes sectoriels. En Afrique, la notion de programme sectoriel a fait l'objet dediscussions approfondies au sein des diverses instances qui s'occupent du Programmespécial d'assistance, et elle est désormais largement acceptée, tout au moins parmi lesdirigeants et les hauts responsables de l'aide au développement. Il est bon de faireconnaître d'emblée aux autres parties prenantes les notions qui entrent en jeu dans unPSAG. Vu l'ampleur des transformations provoquées par les PSAG, transformations quipeuvent empiéter sur diverses chasses gardées, on ne saurait obtenir l'appui desdifférentes parties prenantes sans un effort substantiel. On adoptera donc une approcheméthodique et soigneusement planifiée.
Lancement des préparatifs. Les services gouvernementaux initiateurs du PSAG aurontintérêt à établir une note explicative succincte (deux ou trois pages) précisant les activitésenvisagées. Cette note servira par la suite à bâtir un consensus au sein du gouvernementet entre les principales parties prenantes quant à la nécessité d'entreprendre un PSAG.Une fois qu'un consensus est obtenu, une équipe responsable préparera un descriptif plusdétaillé pour guider la préparation du programme. Dans les pays où des programmes detype PSAG sont en cours dans d'autres secteurs et où les parties prenantes semblent êtrerelativement familiarisées avec ce concept, on pourra se passer de note explicative etentreprendre immédiatement la préparation d'un descriptif de programme.
Identification et analyse des parties prenantes. Si on veut que les principales partiesprenantes s'approprient le PSAG, y compris au niveau des provinces et des districts, ilfaut veiller à ce qu'elles participent à la planification dès le début. On peut commencerpar une analyse des parties prenantes pour identifier celles qui sont directementintéressées par le développement du secteur agricole. Dans le secteur agricole, les partiesprenantes sont notamment:
* Les différentes entités aux divers niveaux de l'administration (sociétés agricolesparaétatiques, ministère des Finances, ministère de la Planification et autresministères ayant des responsabilités dans le secteur agricole)
* Les parties directement intéressées (petits exploitants, agriculteurs commerciaux etgroupes désavantagés comme ruraux sans terre, femmes chefs de famille etéleveurs)
18
* Des acteurs du secteur privé (fournisseurs d'intrants, agroindustriels, négociantsagricoles, associations d'agriculteurs, coopératives, groupes de défense des intérêtsdes agriculteurs, entrepreneurs privés)
* Des institutions de la société civile (notables traditionnels, hommes politiques)* Des institutions d'analyse politique (universités, groupes de réflexion, ONG)* Des bailleurs de fonds.
Consultation avec les parties prenantes. Pensant que consulter systématiquement lesprincipales parties prenantes du secteur de l'agriculture à l'échelle nationale ne serait pasrentable, très peu de pays ont tenté l'expérience. On connaît trois méthodes deconsultation des bénéficiaires qui pourraient donner des résultats valables: a) desconsultations ad hoc menées par des groupes de travail, b) des ateliers réunissant lesparties prenantes, et c) des diagnostics établis au niveau des villages selon des techniquesparticipatives d'évaluation rurale. Il est conseillé de consulter le secteur privé, car celaaméliore considérablement la qualité des préparatifs des PSAG. Il semble toutefois que lalenteur de la préparation finisse par lasser l'intérêt du secteur privé. Il faut donc trouver lemoyen de soutenir cet intérêt jusqu'à la fin du processus.
Équipe spéciale. Étant donné que le PSAG porte sur l'ensemble du secteur, il estpréférable que son ampleur et ses objectifs fassent l'objet d'un large consensus national.Il est tout aussi important d'engager une vaste concertation avec les principales partiesprenantes. Pour cela, on peut, par exemple, créer une équipe spéciale de 15 à20 représentants du secteur public et du secteur privé, des groupes bénéficiaires et de lasociété civile. Celle-ci assume la responsabilité de la préparation du PSAG (encadré 3).L'équipe doit être présidée par une personnalité compétente et respectée. Le président estgénéralement nommé par le Secrétaire d'État responsable du secteur, voire par leMinistre. Le Secrétaire d'État nomme généralement les membres de l'équipe. L'équipe etson président relèvent du Ministre'.
9 Une fois la préparation et l'évaluation du PSAG achevées, l'équipe spéciale peut se voir confier lerôle de conseil consultatif pour le secteur de l'agriculture et étre appelée à superviser la mise en oeuvre duprogramme.
19
Encadré 3. Nomination des membres de l'équipe spéciale
On ne répétera jamais assez qu'il est impératif que l'équipe spéciale soit formée depersonnes compétentes. Dans bien des cas, la lenteur (et le coût) du processus depréparation sont principalement imputables au manque d'initiative et à l'indécision del'équipe et de son président. Les équipes mal dirigées organisent parfois un nombre excessifde séminaires et d'ateliers, qui paraissent mener progressivement à un consensus nationalmais qui, en fait, ne font que créer la confusion dans l'esprit des participants et paralyser lespréparatifs. Une bonne formation (comme celle que dispense l'Institut de développementéconomique de la Banque mondiale) et un bon encadrement des réunions et des ateliersimportants peuvent être utiles, mais ils ne sauraient se substituer à une solide directionlocale. Les pays peuvent demander une assistance technique à court terme pour les aiderdans cette tâche. Là encore, les qualités de direction jouent un rôle important. Une personneferme pourra guider les consultants, cependant qu'une personne faible préférera sedécharger de ses responsabilités sur les consultants (ou sur l'institution qui fournit leursservices) aux dépens de l'appropriation nationale. Il faut donc que le président de l'équipespéciale soit une partie prenante qui a démontré ses qualités de chef et son expérience dusecteur.
Pour travailler efficacement, l'équipe spéciale peut avoir à s'appuyer sur un petit
secrétariat à plein temps, qui établira la documentation destinée aux réunions, afin que les
participants puissent couvrir beaucoup de terrain en relativement peu de temps, et
s'acquitter d'autres tâches liées à la préparation du PSAG. Cela devrait faciliter la
participation de hauts fonctionnaires qui seraient trop occupés sans cela. Pour ce qui est
de la nomination des personnes qui feront partie du secrétariat, il existe au moins deux
grandes options:
* Le recours à des consultants (nationaux, y compris du personnel détaché du secteur
public ou privé).
* Le recours à une division du ministère de l'Agriculture chargée de la planification
(ou un service équivalent).
Les circonstances locales dicteront la marche à suivre. La décision appartient aux pays
intéressés.
Préparation du programme relatif au secteur de l'agriculture
Descriptif. L'équipe spéciale devra commencer par établir un descriptif assez détaillé (de
8 à 15 pages). Ce document pourra être le principal moyen d'informer les parties
prenantes de la portée du PSAG (principales activités prévues), des critères d'évaluation,
des caractéristiques du programme et des méthodes de préparation. Il faudra veiller tout
particulièrement à ne pas limiter les contacts à la capitale, mais s'enquérir plutôt des vues
des parties prenantes dans tout le pays, et particulièrement dans les régions rurales.
L'information reçue en retour devra alors être utilisée pour finaliser le descriptif du
programme, qui aura déjà alors recueilli un large consensus parmi les parties prenantes.
20
Principales activités. Le PSAG est un programme national de développement à moyenterme du secteur agricole, englobant l'ensemble du secteur ou ses principaux sous-secteurs. Les principales activités varieront d'un pays à un autre, compte tenu de facteurstels que le rôle du secteur privé dans l'économie, la gravité des défaillances du marché,l'avancement des réformes économiques, etc. Les principales activités envisagées dans lecadre du PSAG pourront comprendre, entre autres:
* Formulation des politiques et des mesures législatives* Réglementation et contrôle de la qualité* Services d'information* Fourniture de services de vulgarisation aux petits exploitants* Détermination des priorités en matière de recherche* Lutte contre les maladies et les ennemis des cultures* Mise en valeur et protection de la base de ressources naturelles* Coordination du développement sectoriel* Appui du secteur privé* Infrastructure rurale.
Une mise en garde s'impose: si les principales activités ou le PSAG sont trop larges, leséquipes de préparation risquent d'être dépassées et de ne pas pouvoir achever lapréparation à temps, ce qui peut lasser la bonne volonté et la confiance des partiesprenantes et compromettre ainsi la possibilité de mener à bien un programme aussiambitieux. L'équipe spéciale peut minimiser ce problème potentiel de plusieurs façons:
* En fixant un délai déterminé pour le processus de préparation (de préférence moinsde 12 mois).
* En axant le PSAG, dans un premier temps, sur des activités dont la préparationn'exige pas de longues périodes de gestation. Parfois, il pourra être bon decommencer par un petit nombre d'activités de base et d'élargir la portée duprogramme à mesure que les capacités se développeront.
* En entreprenant les principales études génériques dès que possible dans le cycle deplanification du PSAG et en transmettant les conclusions et recommandations issuesde ces études aux équipes de préparation du programme.
Critères d'évaluation des éléments du PSAG. On sait par expérience que les équipeschargées de la préparation des PSAG présentent souvent des propositions qui doivent êtresubstantiellement modifiées, ce qui ne fait qu'allonger les délais de préparation et enaccroître le coût, et suscite un vif sentiment de frustration. Pour éviter cela, il conviendrad'incorporer au descriptif des critères d'évaluation utilisables pour apprécier l'adéquationet la viabilité des activités proposées. Ces critères devront être examinés et convenus avecle gouvernement et être appliqués aux évaluations réalisées par l'équipe spéciale. Ilconviendra de préciser d'emblée que les éléments qui ne répondent pas aux critères fixés
21
seront modifiés ou éliminés. Ces critères devront être expliqués aux équipes de
préparation et pourront notamment être les suivants:
* Portée du PSAG et rôles respectifs du secteur public et du secteur privé
* Cohérence des activités prévues* Coût et viabilité fmancière* Analyse économique et viabilité du programme* Questions intersectorielles* Faisabilité technique.
Chacun de ces éléments est exposé plus en détail ci-dessous.
PORTEE DU PSAG ET ROLES RESPECTIFS DU SECTEUR PUBLIC ET DU SECTEUR PRIVE. Quel
est le rôle de l'agriculture dans l'économie ? Quel sera le champ d'application du PSAG?
Quels sont les rôles respectifs du secteur public et du secteur privé ? Il faudra déclarer
expressément que le secteur public devra s'abstenir d'intervenir dans des activités qui
conviennent mieux au secteur privé. Chacune des activités envisagées devra être évaluée
au regard de la possibilité d'en confier l'exécution au secteur privé.
Les principales études à réaliser pour déterminer l'orientation et le contenu du PSAG
dépendront de différents facteurs, et notamment de la qualité des informations disponibles
concernant le secteur agricole. Elles varieront inévitablement d'un pays à un autre.
Toutefois, elles pourront porter sur les éléments suivants:
* Étude du secteur agricole. Cette analyse pourra aider à définir la stratégiesectorielle et le cadre politique à mettre en place. Elle permettra d'évaluer, selon
divers scénarios, le potentiel de croissance et de création d'emplois du secteur, et
aider à déterminer l'état actuel des réformes politiques, de la législation et des
investissements dans le secteur, ainsi que l'avancement des réformes inachevées
indispensables à la croissance, particulièrement au niveau des petits exploitants. Les
résultats de ces études auront généralement un impact important sur la
détenmination de la portée du PSAG.
* Gestion budgétaire dans l'agriculture. Le plus souvent, le système de budgétisation
devra être modifié afin de décentraliser les mouvements de fonds, de réduire au
minimum le risque que les ressources soient mal utilisées et de permettre à la
majorité des bailleurs de fonds d'acheminer leurs fonds par l'intermédiaire du
gouvernement. L'étude devra analyser la situation existante et proposer d'autresmodalités de décentralisation du système financier.
* Organisation, effectifs et structure institutionnelle. L'étude, qui pourra comprendre
un inventaire des effectifs et une analyse du système d'incitations, évaluera la
situation existante et présentera des propositions de réformes. Elle servira à
formuler les réformes institutionnelles nécessaires, notamment en vue de renforcer
les capacités.
22
Les autres études à entreprendre, que l'équipe spéciale pourrait sous-traiter, serontnotamment les suivantes:
* Étude du système d'information de gestion, afin d'identifier les modalitésd'organisation les mieux appropriées du flux d'informations des districts au siège.
* Étude du cadre juridique, visant à évaluer les lois, règles et règlements existants etla mesure dans laquelle ils facilitent comme il convient la libéralisation du systèmede production. L'étude devrait faire apparaître quelles sont les pièces manquantes etquelles sont les lois et réglementations obsolètes qui risquent d'entraver l'activitédu secteur privé.
* Étude de privatisation, visant à évaluer les possibilités de privatisation des servicesfournis par l'État, et études de la performance des principaux services agricoles (parexemple, services de vulgarisation et de recherche, systèmes de suivi etd'évaluation, services à l'élevage), si cette question n'est pas traitée dans le contextede l'examen des dépenses publiques.
ÉVALUATION DE LA COHERENCE DES ACTIVITES PREVUES. L'utilisation d'un cadre logiquepourra être utile pour déterminer les activités les plus propres à contribuer à la réalisationdes objectifs du PSAG. Un tel cadre permet plus facilement d'instituer un système degestion axé sur les résultats, les opérations commençant par une série d'objectifs plutôtque d'éléments. Ce cadre peut servir à présenter sous forme de tableau les objectifs desactivités prévues, les produits correspondant à ces objectifs et les ressources requises pourles obtenir. Le tableau comporterait un bref exposé des quantités escomptées (deressources et de produits), des indicateurs de performance vérifiables et les principaleshypothèses (principalement la corrélation entre les ressources, les produits et les objectifset les risques). Ce cadre pourrait aussi contribuer à définir les activités à différentsniveaux (y compris secteur et sous-secteur) d'une façon systématique et facile àcomprendre, en mettant l'accent sur les rapports de cause à effet.
COUT ET VIABILITE FINANCIERE. On doit démontrer que le coût du PSAG ne dépasse pasles moyens budgétaires de l'État et peut être financé sur une longue période. C'est là quel'examen des dépenses publiques revêt toute son importance. Les équipes chargées depréparer le PSAG doivent rassembler des données prouvant que les dépenses envisagéesdemeurent dans les limites historiques de l'appui apporté au secteur agricole.
ANALYSE ECONOMIQUE ET VIABILITE DU PROGRAMME. La préparation et l'exécution dePSAG exigent l'utilisation de méthodes d'évaluation pragmatiques. Toutefois, on nepossède pas suffisamment d'expérience à l'heure actuelle pour pouvoir dire avec certitudequelles sont les méthodes d'analyse économique qui conviennent le mieux.
23
Il y aura lieu d'utiliser les méthodes habituelles d'analyse économique - taux derentabilité économique, valeur actuelle nette et méthode du moindre coût - pour étudierles investissements ou activités spécifiques du programme, notamment les services devulgarisation et de recherche ou les grands projets d'irrigation. Les autres techniquesd'évaluation qui pourront être utiles sont, entre autres, l'analyse de l'impact budgétairedes activités et l'évaluation de celles-ci au regard des ressources disponibles. Desanalyses de sensibilité standards devront être faites pour mesurer les variations desrésultats selon différentes hypothèses. Ces méthodes sont bien connues et il n'y a pas lieude les répéter ici'". L'évaluation économique complétera les contrôles opérés sur lesautres éléments pour déterminer leur viabilité et les raisons justifiant la participation dusecteur public (voir l'annexe 4 pour un examen plus détaillé de l'analyse économique desprogrammes sectoriels).
Étant donné qu'un PSAG est un programme de développement sectoriel ou sous-sectoriel, et que ses avantages proviendront en majeure partie de l'amélioration del'efficience du secteur public et de l'augmentation des investissements du secteur privé, ilconvient d'évaluer aussi les réformes institutionnelles et les investissements envisagésdans le cadre du PSAG. Des analyses devront être réalisées au niveau du secteur pourestimer les changements attendus à terme". Elles comporteront probablement uneévaluation de l'augmentation escomptée de la production et du nombre d'emplois, et del'accélération de la croissance en général, ainsi que de l'amélioration du bien-être socialdans le secteur (réduction de la pauvreté, plus grande équité entre les sexes), et ce demanière détaillée et vérifiable'2 . Elles pourront comprendre aussi une évaluation del'impact budgétaire des activités, des hypothèses concernant le secteur privé ainsi qu'uneanalyse de l'impact que peut avoir indirectement la fongibilité des fonds. Il faudraégalement identifier un certain nombre d'indicateurs de performance vérifiables quipuissent être suivis en permanence pendant l'exécution du programme et, par conséquent,qui serviront à détecter rapidement tout dérapage sérieux. Les informations obtenues desanalyses menées au niveau du secteur pourront servir de référence pour évaluer leschangements futurs. Ces analyses seront effectuées ex ante, tandis que l'analyse desrésultats qui sera faite chaque année pendant l'exécution du programme constituera uneévaluation ex post des résultats obtenus et permettra d'apporter en temps utile leschangements qui s'imposent.
QUESTIONS INTERSECTORIELLES. Il s'agit notamment des questions liées àl'environnement, à la pauvreté et à la parité hommes-femmes. Les équipes de préparationdevront évaluer dans quelle mesure le programme pourra contribuer à minimiser ladégradation de l'environnement, à réduire la pauvreté et à améliorer la parité hommes-
'° Voir par exemple Squire et Van der Tak, 1975." Il faut comparer les résultats obtenus par catégories de producteurs, ceux-ci étant classés par niveaude revenu, par superficie de l'exploitation et par sexe, pour déterminer la répartition des avantages etpouvoir dire si les activités ont un impact positif sur les groupes cibles.12 Par exemple, évaluation estimative de l'augmentation de la production pour les cultures d'exportationet de subsistance, progression des investissements privés, adoption de techniques améliorées, etc. Unebonne part des données de référence devront provenir de l'étude générique de la stratégie et desperspectives de croissance dans l'agriculture.
24
femmes. On trouvera à l'annexe 7 des suggestions concernant les éléments à prendre en
compte dans le contexte de l'examen de ces problèmes intersectoriels.
FAISABILITE TECHNIQUE. Les objectifs de développement visés par un PSAG, quel qu'ilsoit, impliquent des gains de productivité agricole généralisés, particulièrement parmi les
petits exploitants. Aussi est-il essentiel, dès les premiers stades du processus de
préparation, d'identifier et d'analyser les moyens techniques à mettre en oeuvre pour
permettre ces gains, et les modifications à apporter aux incitations pour encourager
l'adoption de méthodes améliorées. Ces méthodes sont, par exemple, l'utilisation plus
large d'un intrant unique (engrais ou nouvelle variété) de multiples changements dans la
gestion des ressources naturelles au niveau de systèmes de production tout entiers. Tous
ces changements, qui appartiennent à la rubrique « technologies », doivent être pris en
considération dans la stratégie technique de développement sectoriel. Le descriptif du
PSAG devra également comprendre une évaluation technique de toutes les activités
prévues par le programme, compte tenu d'aspects agronomiques tels que les structures
agro-écologiques, l'état de la recherche sur les technologies appropriées, la diffusion et
l'adoption des techniques nouvelles, les pratiques agronomiques acceptables, etc. On
trouvera à l'annexe 5 une étude plus détaillée des questions liées à la stratégie
technologique.
Direction des préparatifs par l'équipe spéciale. Pendant la période de préparation,
l'équipe spéciale suivra les progrès accomplis par les équipes de préparation par des
réunions périodiques (hebdomadaires ou bihebdomadaires), à l'occasion desquelles
chaque équipe rendra compte des réalisations et des problèmes rencontrés. Ces réunions
permettront d'aider les équipes à s'attaquer à des questions complexes et à respecter les
critères d'évaluation définis au départ. Elles permettront aussi de voir si une équipe est
faible et de lui fournir une assistance ou, dans les cas extrêmes, de modifier sa
composition. L'équipe spéciale doit se réunir régulièrement (au moins une fois par mois)
et son président doit tenir le ministre et les hauts fonctionnaires du ministère de
l'Agriculture et les autres parties prenantes informés de l'avancement de la préparation du
programme.
Appui à fournir à l'équipe spéciale pendant la préparation du programme. Dans certains
pays, l'équipe spéciale pourra demander aux bailleurs de fonds d'aider les équipes
chargées de la préparation du programme à planifier, préparer ou réaliser leur programme.
Cette assistance peut revêtir plusieurs formes:
Détachement de fonctionnaires ou de consultants. Les bailleurs de fonds peuvent
réaliser des études conjointes avec les gouvernements (par exemple l'examen des
dépenses publiques ou des évaluations institutionnelles). En pareil cas, leurs
fonctionnaires ou leurs consultants travailleraient sous la direction dugouvernement.
25
* Pôles régionaux interdonateurs. Des pôles interdonateurs dotés d'experts régionauxet internationaux peuvent jouer le rôle de centres régionaux d'assistance aux paysqui préparent et exécutent des programmes. Ils pourront avoir pour tâche de réaliserdes études et des analyses, de mobiliser un consensus en faveur des réformespolitiques et institutionnelles et de fournir un appui direct à la préparation et àl'exécution des programmes. L'encadré 4 ci-après décrit les activités de l'Unitérégionale d'assistance technique (URAT), pôle interdonateurs pour l'Amériquecentrale situé au Costa Rica.
Encadré 4. Unité régionale d'assistance technique: exemple réussi de pôleinterdonateurs
L'URAT est une unité de services efficace, économique et à l'écoute des clients, basée enAmérique latine. Elle aide les pays à préparer et à exécuter des projets, à renforcer leursinstitutions, à élaborer leur politique commerciale et à organiser des programmes deformation. La création de l'URAT, fmancée par sept sources multilatérales et bilatéralesdifférentes, a beaucoup aidé à satisfaire les besoins des populations rurales d'Amériquecentrale. C'est un succès majeur.
L'URAT a pour fonction principale d'être un point de contact qui puisse favoriser lacréation de partenariats entre différentes institutions multilatérales et bilatérales et lesgouvernements des pays membres emprunteurs. La Banque a pu, grâce à l'URAT, satisfaireà un coût réduit les demandes de services qui lui ont été présentées en nombre dans cessecroissant par ses clients d'Amérique centrale. Les autres promoteurs de l'URAT - la FAO,le FIDA, le PNUD, la Banque interaméricaine de développement et des bailleurs de fondsbilatéraux (dont la Norvège, qui a fourni des services d'experts pour les questions liées à laparité des sexes) - soulignent le rôle précieux qu'elle a joué en resserrant leur partenariatavec la Banque mondiale. Les gouvernements des pays d'Amérique centrale, à leur tour,apprécient l'attitude envers les clients et l'attention directe qu'ils reçoivent de l'URAT.Plusieurs gouvernements qui ont entrepris des réfonnes économiques et sociales reçoiventdes conseils ou une assistance technique de l'URAT.
Caractéristiques du programme
L'un des points forts des PSAG est leur souplesse. Il n'existe en effet aucune formulestandard qui convienne à tous les pays et tous les secteurs. Les dirigeants et lesplanificateurs préparent leur PSAG selon la situation propre du pays. Certains pays ontjugé utile d'harmoniser les modalités d'exécution et d'incorporer au programme desindicateurs vérifiables de son impact.
Modalités d'exécution communes. L'harmonisation des modalités d'exécution entre lesbailleurs de fonds qui appuient un PSAG facilite son exécution en éliminant des coûts,des retards et parfois la perplexité éprouvée par les gouvernements lorsqu'ils doiventsatisfaire les exigences de différents bailleurs de fonds. La coordination entre les bailleursde fonds, certes utile, ne suffit pas. Dans l'idéal, les bailleurs de fonds adopteraient desprocédures communes, et notamment mettraient leurs fonds en commun et appliqueraientdes procédures de planification, de budgétisation, de comptabilité, de contrôle d'audit
26
communes. Sensibles aux préoccupations exprimées par les gouvernements, certainsbailleurs de fonds étudient actuellement cette possibilité, mais il faudra probablement
attendre un certain temps pour que cette pratique soit universellement appliquée.
Il a été rapporté que les responsables de la préparation des PSAG attendent généralement
que des problèmes d'exécution se posent pour aborder la question des modalités
d'exécution communes. Souvent, le gouvernement ne consulte les bailleurs de fonds qui
collaborent avec lui qu'au moment où le programme est sur le point de démarrer. C'est là
une question trop importante pour qu'on n'en parle qu'à la fin du processus de
préparation. Il faut au contraire voir dans l'harmonisation des modalités d'exécution un
élément essentiel de l'appui des bailleurs de fonds. Il convient, pour commencer, de
consulter les bailleurs de fonds coopérants pour distinguer les procédures d'exécution qui
pourraient facilement être harmonisées et les autres. Il faut ensuite étudier les règles
générales sur la manière de procéder, y compris l'assouplissement des obligations
imposées par les différents bailleurs de fonds. On intégrera ensuite ces règles au PSAG et
on les mentionnera dans la documentation relative au programme. Les mesures
d'exécution détaillées sont généralement expliquées dans les manuels publiés par le
gouvernement.
Évaluation d'impact. L'élaboration d'indicateurs de performance clés est utile pour
évaluer l'impact des différents éléments des PSAG ainsi que les résultats obtenus dans
l'ensemble du secteur. Ces indicateurs sont censés permettre de mesurer l'impact du
programme sur tout le secteur. Ils doivent refléter les variations majeures des agrégats
économiques et des institutions résultant du PSAG, y compris la mesure dans laquelle
l'augmentation de la production peut être attribuée à une amélioration des politiques et de
la gestion, à des gains d'efficacité dans l'administration du programme de dépenses
publiques et à l'amélioration de la fourniture de biens et de services publics. En outre, on
a besoin d'indicateurs clés pour mesurer l'évolution des revenus et du bien-être des
ménages agricoles et évaluer l'impact des dépenses publiques sur l'atténuation de la
pauvreté. Les planificateurs du programme doivent élaborer une série d'indicateurs de
performance et des techniques de mesures quantitatives et qualitatives connexes. Ces
indicateurs et ces méthodes devront être discutés et convenus avec les principales parties
prenantes. Si on veut qu'ils restent gérables et efficaces, il y aura souvent intérêt à
n'utiliser qu'un petit nombre d'indicateurs. Les indicateurs spécifiques à retenir
dépendront des types d'activités prévues par le PSAG. On trouvera à l'annexe 2 une liste
des indicateurs clés que certains pays ont trouvé utiles. Même des indicateurs de
performance bien choisis ne sont guère utiles si les pays n'ont pas la capacité de les
surveiller, d'évaluer l'efficacité du programme et d'apporter à celui-ci les modifications
qui s'imposent. La priorité doit, par conséquent, être accordée au renforcement des
capacités dans ces domaines.
Adapter le programme aux ressources disponibles. Il importe de programmer d'embléeles activités prévues par le PSAG, de sorte qu'elles soient compatibles sur le long terme
avec les ressources budgétaires. Il faut donc éviter de présenter des propositions trop
ambitieuses qui devront être sensiblement réduites à une étape ultérieure de la préparationdu programme ou pendant le processus d'évaluation. À cet effet, il est souhaitable
27
d'obtenir du ministère des Finances ou du Plan des indications sur l'enveloppe budgétaireà prévoir. Si des indications fermes ne peuvent pas être obtenues, il conviendra d'établirune estimation aussi précise que possible en consultation avec le ministère des Finances.On pourra alors communiquer aux équipes de préparation un montant théoriquecorrespondant au programme de dépenses à moyen terme. Pour réduire le risque que leprogramme doive être élagué, les équipes de préparation auront intérêt à ranger lesprincipales activités dans l'ordre de priorité et à ajuster le programme aux ressourcesdisponibles.
Les pays qui sont tributaires des bailleurs de fonds devront consulter ceux-ci et lesconvaincre d'appuyer le programme. Les entretiens avec les bailleurs de fonds devrontcommencer dès les premiers stades du processus de préparation, de sorte que legouvernement puisse déterminer la portée du programme selon des indications solides.Toutefois, tous les bailleurs de fonds ne pourront sans doute pas donner une estimationapproximative, au début du processus de préparation, du niveau de leurs contributions,sans avoir évalué le programme en détail. De plus, comme le cycle budgétaire denombreux bailleurs de fonds bilatéraux risque de ne pas coïncider avec l'horizon deplanification du PSAG, les engagements donnés doivent être considérés commereprésentant des ordres de grandeur plutôt que des chiffres précis.
En dépit de leurs efforts, il se peut que certains gouvernements ne puissent pas mobilisersuffisamment de ressources pour financer intégralement le PSAG, ce qui risque decompromettre son efficacité. Si le déficit de financement apparaît avant la mise en routede l'exécution du programme, le gouvernement peut l'adapter aux ressources disponibles,nationales ou extérieures. Il arrive cependant que des déficits de financement imprévusapparaissent pendant l'exécution, si les bailleurs de fonds cessent de collaborer auprogramme ou si leur budget de développement se contracte. Pour éviter ce type deproblèmes pendant l'exécution, les gouvernements devront essayer de trouver avec lesbailleurs de fonds des modalités de financement souples qui permettront à ces derniersd'ajuster leur contribution à la hausse ou à la baisse pendant l'exécution du programme.Certains bailleurs de fonds utilisent déjà des instruments de prêt souples. Par exemple, leprêt-programme évolutif de la Banque mondiale est un instrument qui permet de fmancerdes programmes de financement à long terme dont on pourra modifier des élémentsspécifiques (encadré 5).
28
Encadré 5. Prêts-programmes évolutifs
Les prêts-programmes évolutifs répondent à une réalité: il faut souvent plusieurs annéespour réaliser des programmes, et les activités spécifiques à mener à bien peuvent changeravec le temps. Des efforts soutenus et des partenariats solides ainsi que souplesse etcontinuité sont indispensables si on veut que des programmes à long terme soient couronnésde succès. Les prêts-programmes évolutifs pertnettent de financer des programmes dedéveloppement à long terme sur la base d'un certain nombre de critères: accord sur lesobjectifs de développement à long terme, justification économique et technique, plans de
financement viables pour les activités prioritaires bien définies, et jalons et indicateurs deperformance clairement définis et mesurables, expressément reliés aux objectifs de
développement. Ces prêts-programmes permettent à la Banque de réduire ou de renforcer sonappui à un programme en fonction de la situation du moment et de l'expérience acquise, oude faire place à d'autres partenaires. De tels instruments de prêt aident les pays à éviter lesproblèmes qui peuvent se poser en cas de hiatus entre la fin d'un projet et le début d'un autre.
Ils permettent également aux pays de planifier leurs activités de développement à long termne
en sachant qu'un financement sera disponible sans interruption inutile.
Collecte et diffusion des projets de rapport sur les PSAG
Généralement, les projets de rapport sur les PSAG sont présentés à l'équipe spéciale par
l'intermédiaire du secrétariat dès que le rapport de l'équipe de préparation est prêt"3 . Le
secrétariat, après avoir examiné le rapport pour s'assurer qu'il est conforme au descriptif
du PSAG et aux critères d'évaluation, le soumet à l'équipe spéciale, avec ses
observations et ses recommandations. On peut alors organiser une réunion conjointe de
l'équipe spéciale et de l'équipe de préparation pour discuter du rapport de cette dernière,
dont la version finale sera arrêtée compte tenu des indications données par l'équipe
spéciale quant aux modifications à y apporter le cas échéant. Une fois que ce processus a
été achevé pour toutes les équipes et que leurs rapports révisés ont été présentés, le
secrétariat établit un rapport d'ensemble englobant toutes les activités prévues par le
PSAG et en prépare un résumé, en le faisant traduire, si besoin est, dans les langues
locales. Les parties prenantes du secteur public et du secteur privé (y compris des ONG),
aux niveaux local et national et au niveau des districts, seront alors invitées à -présenter
leurs observations sur le projet de rapport et ses principaux éléments (encadré 6). Le
secrétariat incorporera ces observations au rapport de préparation avant sa publication. Le
rapport final, approuvé par l'équipe spéciale, sera alors soumis au Ministre de
l'agriculture pour que le gouvernement l'entérine, puis communiqué officiellement aux
bailleurs de fonds, qui seront invités à appuyer conjointement le programme.
13 Les procédures esquissées dans la présente section doivent être considérées uniquement comme desindications générales et devront être adaptées à la situation propre à chaque pays.
29
Encadré 6. Diffusion des documents relatifs au PSAG aux niveaux des provinces etdes districts
Jusqu'à présent, il n'y a pas eu de cas où les documents concernant les PSAG aient étédistribués avec succès à des parties autres que le ministère de l'Agriculture et les bailleursde fonds. Une bonne stratégie de communication est nécessaire. Les quatre principauxdocuments concernant les PSAG qu'il y a lieu de diffuser parmi les parties prenantes dansles régions rurales sont le descriptif, le projet de PSAG, le programme approuvé pour lesecteur de l'agriculture et le manuel d'exécution. L'expérience montre que cet effort dediffusion doit être programmé suffisamment à l'avance pour avoir lieu. Le PSAG risquealors de se ramener à une opération menée surtout dans la capitale, qui ne tient guèrecompte des réalités sur le terrain. À ce titre, elle sera probablement critiquée par les partiesprenantes locales comme par les bailleurs de fonds. Le succès du programme peut ainsi êtresérieusement compromis avant même qu'il ne commence à être exécuté. Pour l'éviter,l'équipe spéciale devra planifier la diffusion dès les premières étapes de la préparation duprogramme. Cet effort de communication peut être organisé de différentes façons:
a) L'équipe spéciale peut détacher sur le terrain certains de ses membres pour discuter duPSAG, de préférence au stade de l'élaboration du descriptif;
b) On peut retenir les services d'ONG locales ou de bureaux d'études pour assurer ladiffusion des documents;
c) On peut combiner les deux méthodes précédentes.
Préévaluation et évaluation. Dès lors qu'ils sont appelés à verser des contributionsimportantes pour appuyer un PSAG, les bailleurs de fonds souhaitent généralementévaluer le programme avant de prendre des engagements fermes. Ils peuvent évaluer leprogramme individuellement ou avec d'autres bailleurs de fonds coopérants, ce qui peutréduire les coûts et faciliter la coordination. L'évaluation est généralement effectuée endeux étapes: préévaluation et évaluation proprement dite. Pendant la préévaluation, lesbailleurs de fonds analysent systématiquement les propositions présentées par legouvernement selon les critères d'évaluation convenus et recommandent desmodifications le cas échéant. Le gouvernement et les bailleurs de fonds s'entendentensuite sur les domaines dans lesquels les recommandations doivent être appliquées.L'évaluation proprement dite est faite après que les modifications convenues ont étéintroduites, et elle donne aux bailleurs de fonds l'occasion de désigner les activités qu'ilssouhaitent appuyer. Après l'évaluation, chaque bailleur de fonds prépare les documentsexigés par ses autorités et décrit en détail les activités qu'il souhaite financer.
Les processus de préévaluation et d'évaluation sont pour les parties prenantes et lesbailleurs de fonds une confirmation du fait que le programme est économiquement ettechniquement viable. Les informations produites peuvent aider les équipes depréparation à affiner leurs propositions d'activités, en éliminant celles qui ne répondentpas aux critères de viabilité économique et technique. Les parties prenantes, quant à elles,peuvent aussi utiliser cette information pour mettre en place un bon système de suivi etd'évaluation qui leur permettra d'apprécier a posteriori les résultats du PSAG etd'améliorer continuellement les activités. À mesure que les opérations avancent, d'autresméthodes, auxquelles les parties prenantes peuvent avoir recours, pourront être élaborées.
30
4 QUESTIONS RELATIVES À L'EXÉCUTION
Gestion
La manière dont un PSAG est réalisé dépend souvent de la qualité et de la capacité desmoyens de gestion à tous les niveaux, à l'échelon national comme au niveau des districts.Il importe de renforcer les capacités de planification et d'exécution dès le début de lapréparation du programme. Les gouvernements doivent institutionnaliser des mécanismespermettant d'obtenir une information en retour des différents groupes cibles à mesure queles opportunités du secteur évoluent et de savoir ce que les exploitants pensent de laqualité, du coût et de l'utilité des services fournis. Plusieurs méthodes peuvent êtreenvisagées pour générer cette information en retour: évaluation par les bénéficiaires,évaluation rurale en concertation, consultation systématique des clients et méthodesparticipatives de suivi et d'évaluation. On peut assurer à la fois une bonne gestion duPSAG et la participation des parties prenantes à sa réalisation par les moyens suivants:
* En attribuant aux parties prenantes un rôle consultatif dans la gestion du PSAG.
* En désignant des gestionnaires compétents, ayant fait la preuve de leur capacité degérer du personnel et des budgets, ayant le goût de la concertation avec les clients etles subordonnés, sachant déléguer les responsabilités et donnant personnellementl'exemple par leur efficacité et leur intégrité.
* En organisant des stages de formation du personnel. Il importe que le personnel, àtous les niveaux, reçoive une formation suffisante pour se familiariser avec lesprincipes du PSAG et les questions que soulève sa réalisation (nécessité deconsulter les clients, nécessité de tenir particulièrement compte des questions deparité entre les sexes, de gestion et de personnel et d'incitations). Le contenu de laformation pourra être adapté selon les besoins des participants (par exemple,gestionnaires, agents de recherche et de vulgarisation, spécialistes de l'élevage,etc.). Ces stages durent normalement de deux à trois jours.
* En commençant à incorporer les projets en cours au PSAG.
Un PSAG sera plus facile à gérer si les bailleurs de fonds adoptent des modalitésd'exécution communes (encadré 7). Souvent, un PSAG est appuyé par plusieurs bailleursde fonds, dont chacun doit suivre des procédures spécifiques d'acheminement des fonds,de passation des marchés et de présentation de rapports. La plupart des bailleurs de fondssavent qu'en harmonisant les modalités d'exécution, on peut faciliter la réalisation duPSAG. On peut parvenir à un accord de principe sur des modalités d'exécutioncommunes lors de la préparation ou de l'évaluation du programme. Toutefois,l'application pratique des nouvelles modalités risque de ne pas être facile, et elle exigerade la persévérance. Des modalités d'exécution communes sont particulièrementimportantes dans les domaines de la gestion financière (budgétisation, comptabilité,audit), des marchés, du suivi et de l'évaluation et des rapports d'activité.
31
Conseil consultatif pour le PSAG. L'expérience acquise jusqu'à présent montre qu'ilimporte d'impliquer les parties prenantes dans l'exécution des PSAG. Une façon d'yparvenir consiste à mettre en place un conseil consultatif sectoriel ou un organismesemblable afin de superviser la réalisation du programme. Ce conseil consultatif doitavoir un nombre de membres égal à celui de l'équipe spéciale, ses membres peuvent êtrerépartis de la même façon (représenter les mêmes parties prenantes) et leurs modalités denomination peuvent être identiques"4 . Il appartient au pays de décider s'il comprendra desreprésentants des bailleurs de fonds. Toutefois, si ces derniers ne sont pas représentés, desdispositions devront être prises pour qu'ils soient tenus régulièrement au courant del'avancement du PSAG et des difficultés rencontrées et qu'ils aient périodiquementl'occasion d'exprimer leurs vues.
Encadré 7. Harmonisation des modalités d'exécution
L'adoption de modalités d'exécution communes est généralement un processus qui prend dutemps. Le manuel d'exécution doit signaler les modalités proposées. Généralement, lesbailleurs de fonds conviendront d'harmoniser certaines de leurs activités seulement, enattendant de voir la tournure que prendront les événements. Les bailleurs de fondsaccepteront généralement des règles communes en matière de rapports et d'audits, maisadmettront plus difficilement d'harmoniser leurs procédures de passation des marchés ou demettre leurs fonds en commun. Dans le cadre du programme d'investissement dans le secteurde la santé au Mozambique, les bailleurs de fonds ont commencé par harmoniser les mandatsdes consultants, et sont parvenus au point où ils envisagent d'adopter des procédurescommunes en matière de comptabilité, de marchés et de gestion. Il est probable qu'à mesurequ'ils gagneront en expérience et que leur confiance dans les programmes sectorielsaugmentera, les bailleurs de fonds harmoniseront plus rapidement les modalités d'exécution.
Gestion financière. Les PSAG ne peuvent être couronnés de succès que si les fonds sontgérés de manière efficace, transparente et fiable. Les parties prenantes se préoccupent deplus en plus des risques de mauvaise utilisation des fonds, de leur acheminementjusqu'aux objectifs cibles et de la capacité des agents du gouvernement d'agir de manièrepleinement transparente et responsable.
Il est recommandé de trouver le moyen de mettre en place un bon système de gestionfinancière (encadré 8), administré par des experts financiers expérimentés et compétents,qui inspirent confiance aux parties prenantes. Les pays invitent parfois des expertsétrangers à les aider en attendant qu'ils aient eux-mêmes les capacités nécessaires. Il estplus facile de convaincre les bailleurs de fonds d'acheminer leurs fonds parl'intermédiaire du système national de gestion fmancière lorsque le gouvernement peutdémontrer que ce système fonctionne bien.
14 Les membres de l'équipe spéciale peuvent être nommés membres du conseil consultatif sectoriel,mais celui-ci peut être composé en partie ou totalement de personnes différentes.
32
Pour qu'un PSAG soit exécuté sans à-coups, il faut que les fonds parviennent en tempsvoulu aux districts. Pour cela, il faut que le gouvernement délègue la responsabilité de lagestion financière aux agents locaux, et que ceux-ci soient capables de gérer efficacementles ressources mises à leur disposition. Ainsi, il ne suffit pas d'avoir une bonne unitécentrale au plan national: il doit exister aussi des unités compétentes dans chaque districtqui contrôlent les fonds alloués aux différentes activités et en rendent compte. Despropositions précises indiquant en détail les mesures d'exécution à prendre devront êtreprésentées pendant la préparation du PSAG. En outre, un effort majeur de formation dupersonnel devra être entrepris tant avant que pendant l'exécution des activités. Enfin, lesystème financier devra être progressivement informatisé. Dans ces conditions, le passageà un nouveau système peut prendre un certain temps.
Encadré 8. Le cercle vicieux de l'amélioration de la gestion financière
Les bailleurs de fonds refusent parfois d'acheminer leurs fonds par l'intermédiaire dugouvernement lorsqu'ils estiment que celui-ci a des capacités insuffisantes. Toutefois, ilssont généralement conscients de ce que les arrangements ponctuels qu'ils adoptent ne sontpas viables à moyen et à long terme, et ils sont disposés à acheminer leurs contributions parl'intermédiaire d'un service gouvernemental, à condition qu'il fonctionne bien. Or, tant queles bailleurs de fonds ne seront pas disposés à passer par un service établi par legouvernement, celui-ci ne pourra pas acquérir d'expérience ni faire la preuve de sacompétence. Si l'on veut sortir de ce cercle vicieux, on peut convenir que les bailleurs defonds continueront provisoirement d'utiliser leurs circuits habituels, en attendant qu'uneunité ou un système de gestion financière solide ait été organisé. Les bailleurs de fonds netransféreront les responsabilités au service de gestion financière mis en place que quand ilsseront convaincus qu'il fonctionne bien. Dans un premier temps, les services de gestionfinancière peuvent se familiariser avec la gestion des fonds extérieurs en administrant lesfonds qui doivent obligatoirement transiter par le gouvernement (par exemple ceux de laBanque mondiale, du Fonds international de développement agricole et de la Banqueafricaine de développement).
Il pourra donc y avoir lieu, dans certains cas, de recruter des consultants expérimentéspour élaborer et commencer à mettre en place un service financier décentralisé et formerle personnel qui, à terme, en assumera la responsabilité. Ce système décentralisé exigera
des contrôles efficaces pour minimiser les possibilités de malversations et de corruption.Dans les cas où le PSAG n'est pas le premier programme sectoriel ou sous-sectoriel du
pays, sa formulation devra tenir compte des dispositions financières prises pour la
réalisation des autres programmes et, s'il y a lieu, s'en inspirer. Par ailleurs, il pourra être
bon de standardiser, dans toute la mesure possible, la structure des services financiers des
différents ministères qui opèrent dans les zones rurales.
Le système de gestion financière devra être assorti aussi de mécanismes d'auditappropriés. Les gouvernements et les bailleurs de fonds doivent pouvoir s'entendre sur
des règles d'audit standard acceptables de part et d'autre, et accepter de recourir à des
auditeurs indépendants.
33
Systèmes nationaux de passation des marchés. Il est essentiel aussi de prévoir des règlesappropriées pour la passation des marchés de fournitures, de travaux et d'assistancetechnique pour la bonne réalisation du PSAG (encadré 9), comme c'est le cas d'ailleursde toute activité de développement. Traditionnellement, chaque bailleur de fondsapplique des règles et procédures spécifiques en la matière. Toutefois, lorsqu'unprogramme est appuyé par un grand nombre de bailleurs de fonds, l'application de règlesdistinctes peut alourdir à l'excès le processus de passation des marchés et retarderl'exécution des activités. Aussi importe-t-il pour le gouvernement de collaborer avec lesbailleurs de fonds pour mettre au point un système national de passation des marchés quisoit acceptable pour tous les bailleurs de fonds intéressés. Étant donné que la plupart desbailleurs de fonds appliquent des règles de caractère général plutôt que des règles parpays, on pourra s'inspirer utilement de l'accord éventuellement intervenu au sujet d'unprogramme pour les programmes suivants.
Encadré 9. Modalités de passation des marchés convenues dans le cadre duprogramme d'investissement dans le secteur de la santé au Ghana
Le programme d'investissement dans le secteur de la santé au Ghana est financé par leGouvernement ghanéen et ses partenaires (Agence danoise pour le développementinternational (DANIDA), Department for International Development (DFID), Associationinternationale de développement, Fonds des Nations Unies pour l'enfance, Organisationmondiale de la santé). L'accord intervenu au sujet de la passation des marchés porte sur lespoints suivants:
* Un service de la passation des marchés sera créé au ministère de la Santé.
* En attendant que les procédures de passation des marchés appliquées par legouvernement répondent aux exigences des différents partenaires coopérants, tous lesbailleurs de fonds suivront les principes directeurs fixés par l'IDA.
* Le gouvernement nommera un agent indépendant chargé de la passation des marchésjugé satisfaisant par les partenaires coopérants. Toutes les décisions n'ayant pas faitl'objet d'un examen préalable pourront être soumises au contrôle de l'agent indépendant,qui communiquera ses conclusions au gouvernement et aux partenaires coopérants.
* Le gouvernement peut acheter des biens directement aux organismes des Nations Uniesconformément aux directives de l'ONU.
* L'IDA évaluera tous les marchés attribués par appels d'offres internationaux, ainsi que lecompte des dépenses de santé. L'IDA, à son tour, consultera le reste des partenairescoopérants. L'IDA est par conséquent le principal point de contact entre lesgouvernements et les bailleurs de fonds.
L'expérience a montré qu'il était possible d'appliquer des procédures communes, mêmes'il faut un certain temps pour qu'elles soient totalement harmonisées. Ce qui importe,c'est que tous les bailleurs de fonds participants soient conscients du problème etcommencent à collaborer pour trouver une solution. À cette fin, il y a lieu de tenir comptedes considérations suivantes:
34
* Cadre juridique. Il doit exister un code officiel de la passation des marchés. Cecode doit définr les procédures institutionnelles à suivre et les niveaux deresponsabilité et, de manière générale, contribuer à la transparence des pratiques depassation des marchés.
* Sous-traitance au secteur privé. Lorsqu'il n'existe pas encore de capacités localessuffisantes pour gérer un système national de passation des marchés, une grandepart ou la totalité de la tâche peut être sous-traitée au secteur privé jusqu'à ce queles capacités nécessaires soient développées. Toutefois, on n'a guère l'expérience detels arrangements jusqu'à présent.
* Normalisation de la documentation. En se mettant d'accord aussitôt que possibledes mesures de normalisation de la documentation, on peut améliorer latransparence et la rapidité de la passation des marchés.
* Contrôle de la passation des marchés et responsabilités. Les plafonds de dépensespour les marchés de fournitures doivent faire l'objet de directives précises. En outre,il faut convenir de la répartition des responsabilités entre les directions centrale etde district et régionales, ainsi que du contrôle des décisions relatives à la passationdes marchés par une tierce partie.
Les quelques suggestions ci-après pourront être utiles:
* Il est utile d'examiner les modalités communes de passation des marchés qui ont puêtre élaborées à l'occasion de programmes sectoriels ou sous-sectoriels antérieurs(et spécialement les plus récents). Ces modalités communes pourront constituer unminimum pour le PSAG envisagé.
* Il importe de s'assurer que la liste des fournitures à acheter chaque année estvraiment nécessaire à la réalisation des objectifs de développement du PSAG: il nedoit pas s'agir seulement d'une liste de souhaits. Le conseil consultatif sectoriel, encollaboration avec les bailleurs de fonds, doit par conséquent appliquer des critèresrigoureux pour la sélection des propositions.
* Afin de maintenir la souplesse nécessaire à l'exécution d'un programme aussi vastequ'un PSAG, il importe de convenir que les prévisions en matière d'investissementset de passation des marchés faites au stade de la préparation et approuvées lors del'évaluation du PSAG n'ont qu'un caractère indicatif et ont en grande partie pourobjet de faciliter l'estimation du coût du programme. Il faut réévaluer chaque annéeles besoins spécifiques lors de l'examen du projet de budget.
* L'introduction de modalités communes peut faciliter la passation des marchés, maiscela risque de ne pas être suffisant pour la rationaliser. Ce sont souvent lesdirecteurs d'activités au niveau des sous-secteurs qui sont la cause des retards dansla passation des marchés, car ils ne présentent pas les justificatifs voulus ou ne
35
soumettent pas les spécifications requises pour compléter les dossiers d'appels
d'offres. Il faut donc étudier soigneusement la formation à donner aux responsables
qui seront appelés à s'occuper de la passation des marchés.
Acheminement des fonds extérieurs. Il est essentiel que les ressources fournies par des
bailleurs de fonds coopérants parviennent en temps voulu si on veut que le PSAG puisse
être exécuté sans hiatus. Les apports de fonds sont liés à la passation des marchés, dans la
mesure où les fonds sont habituellement décaissés au titre des dépenses autorisées.
Toutefois, une fois ces dépenses faites, un système approprié de remboursement doit être
incorporé au système de gestion financière. La décentralisation risque de retarder les
apports de fonds, étant donné que la documentation à présenter en même temps que les
demandes de décaissement provient, pour une large part, d'administrations locales. Il faut
donc, au stade de la fonnulation du système de gestion financière, élaborer des
procédures de décaissement simples et convaincre les bailleurs de fonds de les accepter.
Des modalités d'exécution communes sont de nature à faciliter le processus et elles ont
déjà fait l'objet d'un accord dans le cas de certains programmes sectoriels (encadré 10).
Plans de travail et budgets annuels. Le processus de préparation décrit au chapitre 3
débouche normalement sur un plan indicatif des activités prévues par le PSAG sur une
période de quatre à cinq ans. Ce plan devra être examniné et révisé pendant la préparation
des budgets annuels compte tenu de l'expérience. Conformément aux procédures
officielles, les plans de travail et les projets de budget annuels doivent être approuvés par
le gouvernement et inscrits au budget national. Dans un système décentralisé, la
préparation des plans de travail et des projets de budget concernant le PSAG commencera
normalement au niveau des districts ou des provinces. Il s'agit là d'une opération
importante, car les plans de travail et projets de budget approuvés par le gouvernement
(habituellement le ministère des Finances) détermninent le montant des ressources
disponibles pour les activités de l'exercice suivant.
Encadré 10. Modalités concernant les apports de fonds convenues dans le cadre du
programme d'investissement dans le secteur de la santé au Ghana
. Les demandes de retrait sont présentées, avec les fornulaires normalisés d'étatsfinanciers et de pièces justificatives, conformément aux règles fixées par chacun des
partenaires coopérants.• S'agissant de décaissements annuels, le gouvernement et les partenaires coopérants
s'entendent avant le 30 septembre de chaque année sur un calendrier de passation desmarchés fondé sur un plan budgétaire consolidé pour le secteur et sur les résultats de
l'année précédente. En outre, le gouvernement fournit aux partenaires coopérants des
rapports intérimaires et des états financiers trimestriels.. Le compte de la santé est ouvert dans une banque commerciale et géré par le Contrôleur
financier du ministère de la Santé. Un décaissement ne peut être effectué que si lesservices budgétaires et centres de gestion aux différents niveaux démontrent qu'ilsdisposent de capacités de gestion financière renforcées.
. Le gouvernement, avec l'approbation des partenaires coopérants, charge un auditeurindépendant de superviser l'utilisation des fonds alloués au programme.
36
Pour préparer plus efficacement les plans de travail et projet de budget, on peutnotamment:
* Passer en revue les enseignements tirés de l'expérience des années passées pourdéterminer s'il y a lieu d'apporter des changements aux activités et aux méthodes,au moyen des données et des analyses générées par le système de suivi etd'évaluation.
* Publier des directives de préparation claires, notamment en ce qui concerne lemontant des enveloppes budgétaires et les critères d'admissibilité.
* Former les responsables de la préparation des plans de travail et des budgets auxtechniques de sélection des activités, comme la méthode du cadre logique, pourréduire au minimum l'inclusion d'activités qui ne sont pas essentielles à laréalisation des objectifs du PSAG.
Les projets de plan de travail et de budget sont examinés par le conseil consultatifsectoriel et finalisés avant d'être communiqués aux bailleurs de fonds pour solliciter leurappui. Ces derniers seront d'autant plus enclins à financer le programme annuel qu'ilsauront été consultés pendant l'élaboration des plans de travail et projets de budget.
Suivi, évaluation et rapports
De manière générale, de bons systèmes de suivi et d'évaluation peuvent faciliter lagestion en permettant de détecter immédiatement tout problème, par exemple les écartspar rapport aux plans, le mécontentement des clients et des liens plus faibles que prévuentre les ressources, les produits et les objectifs. Les systèmes de suivi et d'évaluationpeuvent également mettre en lumière les mesures à adopter pour améliorer laperformance. Dans de nombreux pays en développement, toutefois, ces systèmes laissentà désirer, essentiellement parce que deux importantes conditions préalables sont rarementréunies:
* Une équipe de suivi et d'évaluation compétente, capable de produire en temps utiledes résultats fiables et d'indiquer aux responsables les mesures correctives à adopter(l'équipe doit jouir de la confiance de ces derniers) ; et
* Des responsables qui soient à la fois capables et désireux d'utiliser le résultat desopérations de suivi et des analyses pour prendre de meilleures décisions et qui aientle courage de reconnaître que les résultats sont décevants et de faire le nécessairepour y remédier.
Les systèmes de suivi et d'évaluation peuvent également pêcher par la prolifération desapproches et des méthodes de suivi et d'évaluation dans un même pays et un mêmesecteur; une mauvaise utilisation des experts étrangers à long terme (lorsqu'ils partent, lesystème bat de l'aile) ; et un écart chronique entre la collecte et le traitement des données
37
par suite du manque de clarté des objectifs et de l'insuffisance des installations detraitement".
Le système de suivi et d'évaluation du PSAG sera probablement satisfaisant si:
* Le gouvernement reconnaît implicitement que, du fait de la portée et de la
complexité du PSAG, il faut y affecter les gestionnaires les plus compétents.
* Le gouvernement et les parties prenantes, y compris les bailleurs de fonds, exigentla mise en place d'un bon système de suivi et d'évaluation pour pouvoir disposercontinuellement d'informations sur l'avancement du PSAG et les problèmesrencontrés, ce qui permettra également aux directeurs de programmes de prendrerapidement les mesures qui s'imposent.
* Le conseil consultatif sectoriel s'intéresse aux résultats du suivi et de l'évaluation etexige de recevoir en temps voulu des données de bonne qualité.
Composition du système de suivi et d'évaluation. Dans le cas d'un programme sectorielou sous-sectoriel classique, le système de suivi et d'évaluation comprend habituellementles principaux éléments suivants:
* Systèmes d'information de gestion comme principale source de données
* Analyse de la performance sectorielle comme moyen d'évaluer les résultatsquantitatifs et qualitatifs obtenus ; et
* Rapports intérimaires trimestriels et annuels.
Il se sert également de comparaisons entre plans et résultats obtenus ainsi que desévaluations des principaux indicateurs de performance et des analyses de tendances pourdéterminer les écarts par rapport aux plans et la validité des principales hypothèses.
Systèmes d'information de gestion. Ces systèmes seront conçus en collaboration avec lesdirecteurs de programmes pour leur donner le moyen de suivre l'avancement desactivités, en comparant les ressources et les résultats matériels et financiers effectifs auxprévisions, telles qu'elles figurent dans les plans de travail et les budgets, ce qui permet
15 Dans le cas des enquêtes sur le terrain, des questions trop nombreuses génèrent des données qui n'ontguère d'utilité opérationnelle, voire aucune, cependant que certaines questions clés ne sont pas posées. Onpeut remédier au premier de ces deux problèmes en se demandant, pour chaque question envisagée: « Àquoi serviront, sur le plan opérationnel, les données rassemblées ? » et « Si cette questions est omise, celaaura-t-il des conséquences opérationnelles ? » Si les réponses montrent que l'utilité opérationnelle desdonnées serait minime et que l'exclusion de la question aurait des conséquences minimes, il ne faut pas laposer. Pour que les questions importantes ne soient pas omises, il importe d'évaluer (avant l'élaboration dequestionnaires) la source des données dont on aura besoin pour estimer les principaux indicateurs deperformance et les indicateurs vérifiables du cadre logique, les rapports entre les ressources et les produitset les méthodes d'analyse statistique à employer.
38
de faire plus rapidement les corrections qui s'imposent. Le système d'information degestion peut être informatisé à des degrés divers, selon les capacités locales (il estconseillé, à cet égard, de suivre une approche graduelle).
Analyse des performances sectorielles. Étant donné qu'elle porte sur l'ensemble dusecteur ou du sous-secteur considéré, l'évaluation de l'impact du PSAG exige la mise enplace d'un cadre approprié pour évaluer l'ensemble des résultats obtenus, opérationappelée ici « analyse des performances sectorielles ». Cette analyse a pour objet de passeren revue et d'évaluer, aussi bien en chiffres absolus qu'en comparaison avec les annéesprécédentes, ce qui s'est passé dans le secteur pendant l'année considérée, et pourquoi.Ces analyses peuvent porter notamment sur les variations des superficies cultivées, de laproduction des principales récoltes et de la production totale, de l'emploi, de l'incidencede la pauvreté, etc. En outre, en combinant méthodes quantitatives et qualitatives (parexemple des régressions multiples pour estimer les fonctions de production ainsi que desméthodes de consultation systématique des clients), l'analyse doit faire ressortir lesprincipales causes des variations enregistrées et en expliquer les raisons. Par exemple, lesanalyses pourront viser à mesurer, au moyen de méthodes statistiques, l'impact desvariations météorologiques, de l'adoption de nouvelles techniques par un plus grandnombre de producteurs, des investissements, du crédit, des réformes de la politiquegouvernementale ou de chocs extérieurs (par exemple la baisse ou la hausse des prixd'une importante récolte d'exportation). Les résultats des analyses sont résumés dans lesrapports intérimaires et les rapports finals et, après avoir été discutés au sein du conseilconsultatif sectoriel et du ministère de l'Agriculture, distribués à toutes les partiesprenantes pour action.
Mesurer l'impact des activités sur la pauvreté est l'un des éléments essentiels du systèmede suivi et d'évaluation. La méthode à employer dépend de la situation de chaque pays etrepose, autant que faire se peut, sur un système d'enquêtes, par exemple sur les budgetsdes ménages, sur la population active, des enquêtes agricoles, des enquêtesdémographiques ou d'autres types d'enquêtes sociales. Un certain nombre d'institutionsinternationales ont déjà réalisé des enquêtes nationales, notamment l'enquête sur lapopulation et la santé de l'Agency for International Development des États-Unis, leProgramme interinstitutions de surveillance de l'alimentation et de la nutrition del'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, les enquêtes duFonds des Nations Unies pour l'enfance et de l'Organisation mondiale de la santé et lesystème de cartographie de la pauvreté et de la vulnérabilité du programme alimentairemondial, indépendamment des différentes enquêtes sur les ménages appuyées par lesbailleurs de fonds bilatéraux dans différents pays. Les enquêtes de la Banque mondialeportent notamment sur la mesure des niveaux de vie et les dimensions sociales del'ajustement.
Analyse des performances sectorielles. Pour que les chercheurs puissent mener leursétudes à l'abri de pressions politiques ou administratives, il est souhaitable que l'analysedes performances sectorielles soit confiée à une institution indépendante du
39
gouvernement, par exemple une université ou un institut de recherche"6. Toutefois,l'interprétation opérationnelle des résultats et les mesures correctives à prendre doiventêtre discutées par le conseil consultatif sectoriel et relever de la responsabilité dugouvernement (division de la planification ou service équivalent). Le calendrier deprésentation des résultats de l'analyse revêt une importance capitale : ces résultats doiventêtre disponibles au moment où l'on évalue et révise le plan de travail et le budget annuel.En outre, il faut communiquer les résultats de l'analyse et les recommandations formuléesaux parties prenantes avant d'entreprendre l'examen annuel consacré à la discussion et àl'approbation du plan de travail et du projet de budget annuels.
Rapports intérimaires. Le système de suivi et d'évaluation, conçu principalement pour lesbesoins des responsables du secteur et des parties prenantes (y compris les bailleurs defonds), devrait produire un volume considérable de données. Pour ne pas noyer lesresponsables sous un flot de détails inutiles, on doit organiser et résumer les données demanière facilement utilisable. Les rapports devront être axés sur les besoins et fournir lesinformations dont les différents niveaux hiérarchiques ont besoin pour améliorer lesprocessus décisionnels. En conséquence, il peut être souhaitable que les rapports conçus àl'intention des responsables au plus haut niveau (ministre, secrétaire général du ministère,directeurs) soient résumés (si l'on veut que ces personnalités dont le temps est compté leslisent). Les bailleurs de fonds devraient pouvoir spécifier pour les rapports uneprésentation uniforme qui réponde à leurs besoins. Il est cependant probable que lesdonnées rassemblées pour le suivi et l'évaluation du PSAG suffiront à cette fin.
Examen de l'avancement du programme
L'examen de l'avancement d'un PSAG nécessite des dispositions spéciales et une largecollaboration entre les parties prenantes. Il se distingue de l'examen de l'avancement desprojets, qui est effectué par les bailleurs de fonds à l'occasion de brèves visites desfonctionnaires du siège. Étant donné que le ministère de l'Agriculture délègue lesresponsabilités de l'exécution du programme à ses services locaux, il doit être tenucontinuellement informé de l'impact du programme sur le terrain. Les parties prenanteslocales et les bailleurs de fonds ont besoin d'informations semblables pour évaluerl'impact du PSAG. Aussi, peut-on étendre le principe de l'hannonisation des modalitésd'exécution au processus de supervision, lequel pourrait comprendre:
* L'examen conjoint (gouvernement et bailleurs de fonds) de l'avancement duprogramme, une ou deux fois par an, avec la participation de toutes les partiesprenantes ; et
16 Cela serait conforme aussi à l'orientation vers le secteur privé du PSAG l'État ne doit s'occuper qued'activités qui ne peuvent pas être menées par le secteur privé. Dans le cas du suivi et de l'évaluation et del'analyse de la performance sectorielle, il serait donc logique que toutes les études et enquêtes soient sous-traitées au secteur privé. Toutefois, la responsabilité de l'encadrement, de l'interprétation opérationnelledes conclusions et des recommandations incombe du gouvernement (par exemple à la division de laplanification du ministère de l'Agriculture).
40
La constitution d'une équipe technique locale qui pourrait être chargée d'appuyer àplein temps le personnel sur le terrain, selon un calendrier prédéterminé. L'équipepréparerait des rapports périodiques sur ses conclusions et les communiquerait auxparties prenantes. Ces rapports pourraient aussi servir de base aux examensconjoints.
Examen conjoint de l'avancement du programme. Habituellement, le gouvernement et lesbailleurs de fonds procéderont une ou deux fois par an à un examen de l'avancement duprogramme. Le moment auquel le principal examen est réalisé doit être synchronisé avecle processus de préparation du budget. Son objectif essentiel sera de passer en revue lesactivités prévues dans le cadre du PSAG pour l'exercice suivant, telles qu'elles sontprésentées dans le projet de plan de travail et de budget. Lors de cet examen, on auralargement recours aux constatations découlant des activités de suivi et d'évaluation, etspécialement aux résultats de l'analyse des performances sectorielles et auxrecommandations du conseil consultatif sectoriel touchant les mesures correctives àadopter. Cet examen conjoint constituera l'occasion d'évaluer l'avancement du PSAGd'un oeil critique, et en particulier son impact sur le produit national brut agricole,l'emploi, la réduction de la pauvreté, la parité des sexes, l'efficience des services fournispar le secteur public et les progrès de la privatisation. Il fournira également l'occasion deréévaluer les hypothèses de base utilisées pendant la préparation et l'évaluation duprogramme et d'y apporter les modifications nécessaires.
Pendant l'examen conjoint, la passation des marchés et les mouvements de fonds, ainsique le fonctionnement du système financier, seront sans doute des questions quiretiendront particulièrement l'attention. En outre, l'équipe chargée de l'examen analyserales données concernant l'avancement des activités sur le terrain. Sur la base desconclusions de l'examen conjoint, le ministère de l'Agriculture préparera un plan detravail et un budget révisés.
41
5 CONCLUSIONS
Nombre de gouvernements désireux d'améliorer l'efficience des activités du secteurpublic envisagent ou ont entrepris des programmes relatifs au secteur ou un sous-secteurde l'agriculture. Les PSAG se distinguent sur un point important des projets traditionnelsréalisés à l'initiative des bailleurs de fonds ce sont les programmes des pays eux-mêmes,c'est-à-dire que ce sont les pays qui en prennent l'initiative et qui les planifient et lesexécutent. Les PSAG ne sont pas des instruments de prêt ni des programmes d'unorganisme de développement. Souvent, les bailleurs de fonds qui décident d'appuyer desPSAG le font parce qu'ils savent que l'appropriation par les pays et le renforcement descapacités nationales sont indispensables à leur développement à long terme. Les payspeuvent décider de mener des PSAG en ayant recours exclusivement à leurs propresressources. Ce guide a pour objet d'aider les pays à résoudre nombre des problèmes quipeuvent se poser lors de la planification et de l'exécution de ces programmes.
Les PSAG sont tous différents, dans la mesure où ils reflètent des situations diverses. Ilsprésentent néanmoins un certain nombre d'éléments communs:
* Ils sont fondés sur un cadre politique sectoriel cohérent.
* Ils englobent les activités de base des pouvoirs publics, mais sont suffisammentsouples pour être élargis ou réduits selon le niveau des ressources disponibles à unmoment donné et les capacités de gestion disponibles.
* Les parties prenantes locales en sont pleinement responsables.
* Tous les principaux bailleurs de fonds collaborent pour appuyer le programme dansson ensemble.
* Dans toute la mesure possible, les principaux bailleurs de fonds adoptent desmodalités d'exécution communes.
L'expérience montre que l'un des principaux obstacles qui compromettent le succès desPSAG tient à l'insuffisance des capacités nationales de planification et d'exécution. Lescapacités de gestion financière ainsi que de suivi et d'évaluation sont particulièrementimportantes. Dans les pays où elles font défaut, il conviendra, dans un premier temps, demettre l'accent sur la réforme des institutions et la mise en place des capacitésnécessaires, dans le cadre du programme de dépenses dans le secteur agricole en général.Il faudra aussi, au début, veiller à ce que les programmes soient relativement simples etportent sur un petit nombre d'activités de base, de nouvelles tâches pouvant être ajoutéesà mesure que les capacités se développeront.
L'expérience montre aussi que, dans de nombreux pays, il est très difficile d'assurer lacoordination voulue entre les bailleurs de fonds. Parfois, les gouvernements n'ont pas lescapacités ou l'expérience nécessaires à cette fin. Dans d'autres cas, il se peut que les
42
bailleurs de fonds se refusent à harmoniser leur appui ou ne puissent pas le faire en raison
de leurs propres procédures internes. Il existe cependant des exemples dont les
gouvernements peuvent s'inspirer pour coordonner l'action des bailleurs de fonds. Le
Programme spécial d'aide à l'Afrique, sous l'égide duquel les bailleurs de fonds peuventdiscuter des modalités de la coordination de leur assistance, offre un modèle aux
gouvernements.
Les aspects des PSAG qui doivent être étudiés de façon plus approfondie concernent les
meilleures méthodes pour:
* Bien faire comprendre le PSAG aux parties prenantes et aux bénéficiaires dans les
régions rurales sans pour autant allonger à l'excès la période de préparation.
* Élaborer des modalités communes d'exécution efficaces.
* Mettre en place un bon système de suivi et d'évaluation, particulièrement pour
l'établissement des analyses de la performance sectorielle et des rapports pertinents,de sorte qu'ils puissent remplacer les études économiques sectorielles classiquesentreprises par la Banque mondiale et d'autres bailleurs de fonds.
* Mettre en oeuvre un programme efficace de décentralisation.
* Constituer des équipes spéciales et conseils consultatifs sectoriels efficaces sans
inquiéter le ministère de l'Agriculture.
* Resserrer la collaboration entre les bailleurs de fonds qui appuient le PSAG sous ladirection du gouvernement.
43
ANNEXE 1 ÉTAPES DE LA PRÉPARATION DESPROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR AGRICOLE
Lancement de l'idée
Étape exploratoire. L'idée d'entreprendre un PSAG peut initialement venir d'agentspublics, de représentants de la société civile ou d'éléments du secteur privé, y comprisdes ONG. Ceux qui lancent l'idée, s'ils n'appartiennent pas au ministère de l'Agriculture,doivent convaincre les responsables - ministre, secrétaire général ou autres hautsfonctionnaires - des bienfaits du programme. Ils doivent également répondre auxquestions posées et aux préoccupations formulées, et doivent par conséquent êtreparfaitement au courant des avantages et des inconvénients des PSAG et des résultatsqu'ils ont donnés dans le pays et à l'étranger. Si la réaction est favorable, ils peuventproposer la nomination d'une ou deux personnes pour préparer un projet de noteexplicative.
Mobilisation de l'appui des bailleurs de fonds. Dans les pays qui sont lourdementtributaires de l'aide des bailleurs de fonds, les représentants du ministère de l'Agriculturedevront s'entretenir individuellement avec les représentants des bailleurs de fonds dont ilsespèrent qu'ils appuieront le programme.
Nomination de l'équipe spéciale. Le ministre de l'Agriculture devra désigner une équipespéciale de 15 ou 20 membres, représentant les principales parties prenantes locales.L'équipe spéciale sera assistée par un secrétariat et relèvera du ministère de l'Agriculture.
Activités préliminaires
Préparation du descriptif. L'équipe spéciale prépare un projet de descriptif du PSAGcomprenant notamment ses objectifs, sa portée et ses principes directeurs (ainsi que lescritères d'évaluation de ses différents éléments). Les parties prenantes locales examinentle descriptif et font part de leurs observations. L'équipe spéciale en établit alors la versionfinale.
Lancement des études génériques. Le gouvernement et les parties prenantes s'entendentsur les activités à entreprendre pendant l'examen du descriptif. Généralement, les étudessont réalisées par des consultants ou des universités.
Nomination des équipes de préparation. Après avoir déterminé le nombre d'équipes depréparation à constituer (de quatre à six équipes composées chacune de cinq à septmembres), l'équipe spéciale sélectionne les membres des équipes et leurs présidents,généralement parmi ses propres membres. Le secrétaire général du ministère ou leministre de l'Agriculture approuve et annonce les nominations. Dans toute la mesure dupossible, les membres des équipes devront être sélectionnés parmi les différents groupesde parties prenantes locales.
44
Formation. Les membres de l'équipe spéciale et des équipes de préparation participent à
des programmes de formation, qui comprennent souvent des voyages d'étude dans les
pays ayant entrepris des PSAG ou des programmes sectoriels ou sous-sectoriels; un
atelier sur la mise en route de la préparation du PSAG'7 ; et de courts stages, pour les
membres de l'équipe spéciale et des équipes de préparation intéressés"1, sur les techniques
de préparation (analyse économique, utilisation du cadre logique et des indicateurs de
performance clés, passation des marchés, etc.).
Réalisation d'un consensus
Atelier de lancement. L'équipe spéciale informe les équipes de préparation des critères
qui seront appliqués, aussi bien par elle-même que par les bailleurs de fonds, pour évaluer
les activités envisagées dans le cadre du PSAG et leurs différents éléments et explique les
critères d'évaluation applicables à la passation des marchés.
Présentation des propositions. Les équipes de préparation soumettent au secrétariat de
l'équipe spéciale un aperçu des méthodes qu'elles proposent de suivre pendant la
préparation du programme, du calendrier de préparation et des coûts estimatifs. Après
avoir examiné et commenté le contenu du PSAG, le secrétariat transmet les propositions
aux membres de l'équipe spéciale. Les équipes de préparation doivent veiller à ce que le
calendrier et les coûts respectent les principes directeurs fixés.
Diffusion d'informations concernant le PSAG parmi les parties prenantes. Le processus
envisagé pour la préparation du PSAG et les principes directeurs qui doivent l'inspirer
sont diffusés parmi les parties prenantes locales dans tout le pays. On peut, à cette fm,
organiser une série d'ateliers d'une journée avec les représentants des bénéficiaires.L'équipe spéciale et les équipes de préparation sont tenues informées des commentaires
reçus.
Information des bailleurs de fonds. Une petite équipe - qui peut comprendre le ministre
ou le secrétaire général du ministère de l'Agriculture - présente le projet de PSAG aux
bailleurs de fonds. Le président de l'équipe spéciale et le ministre, ou un autre haut
fonctionnaire, présentent également le programme envisagé aux bailleurs de fonds lors
des réunions, habituellement annuelles, du groupe consultatif Les documents présentés
pourront comprendre le descriptif du programme, les derniers rapports d'avancement et
les rapport sur les conclusions des études génériques.
Informations des parties prenantes locales. Pendant la préparation du PSAG, l'équipe
spéciale organise des réunions d'information mensuelles ou bimensuelles à l'intention duministre de l'Agriculture et des hauts fonctionnaires du ministère, et des réunions
mensuelles (plus fréquentes si les bailleurs de fonds le demandent) avec les parties
prenantes et les bailleurs de fonds. En outre, le secrétariat de l'équipe spéciale pourra
7 Cet atelier, qui dure habituellement une semaine environ, doit être mené par des professionnels.'8 Les cours durent trois ou quatre jours et sont consacrés aux thèmes qui intéressent les participants.
45
vouloir distribuer aux parties prenantes un rapport d'avancement d'une ou deux pages, cequi facilitera l'appropriation par les parties prenantes locales et les bailleurs de fonds.
Présentation des projets de rapport sur les études génériques. Les responsables desétudes soumettent leurs projets de rapport au secrétariat de l'équipe spéciale. Lesconclusions en sont communiquées aux membres de l'équipe spéciale et des équipes depréparation à l'occasion de séminaires spéciaux ou d'autres séminaires, selon lescirconstances et l'importance des résultats des études.
Présentation des projets de propositions. Chaque équipe de préparation soumet desprojets de propositions au secrétariat de l'équipe spéciale, qui les passe en revue pourdéterminer s'ils sont conformes aux critères spécifiés, avant de les transmettre, avec sesobservations, à l'équipe spéciale. Celle-ci se réunit avec les équipes de préparation poursuggérer les changements à apporter aux propositions, que les équipes de préparationintègrent à leurs rapports finals. Le secrétariat de l'équipe spéciale élabore le projet derapport de préparation.
Diffusion des rapports de préparation du PSAG. On organise une série d'ateliers pourpermettre aux membres de l'équipe spéciale et des équipes de préparation et aux autresparties prenantes (y compris les bénéficiaires, le gouvernement et les bailleurs de fonds)de discuter du contenu du projet de PSAG dans l'ensemble du pays. La portée et lecontenu du PSAG sont modifiés, en tant que de besoin, en fonction de l'informationreçue en retour.
Publication du rapport de préparation final. Le président de l'équipe spéciale soumet lerapport de préparation final au ministre de l'Agriculture, qui le fait entérinerofficiellement par le gouvernement. Les bailleurs de fonds en reçoivent le texte et sontinvités à assister à une réunion de bailleurs de fonds pour évaluer les propositions.
Préévaluation et évaluation
Organisation du processus d'évaluation. Les bailleurs de fonds, le ministère del'Agriculture et l'équipe spéciale se réunissent pour discuter du moment et del'organisation du processus de préévaluation et d'évaluation.
Préévaluation du PSAG. Chaque équipe de préparation présente sa section du PSAG (ycompris le descriptif) lors d'un séminaire et répond aux questions des bailleurs de fonds.À l'issue de l'étape de préévaluation, les parties prenantes et les bailleurs de fondsformulent leurs commentaires et recommandations en vue d'améliorer le programme. Ladurée du processus de préévaluation varie selon la complexité du programme mais esthabituellement de deux à trois semaines. L'équipe spéciale et l'équipe de préparationapportent les changements souhaités au programme. L'expérience montre que ceprocessus peut prendre deux à trois mois, voire plus si les changements sont substantiels,et exige des consultations fréquentes. Les bailleurs de fonds sont invités à assister à laréunion d'évaluation finale du PSAG.
46
Évaluation du PSAG. Ce processus est habituellement plus bref que le processus de
préévaluation, étant donné que la plupart des questions en suspens ont été réglées. Les
discussions portent principalement sur la portée et la faisabilité technique du programmeainsi que sur ses modalités de financement.
47
ANNEXE 2 INDICATEURS DE PERFORMANCE CLÉSPOSSIBLES POUR UN PROGRAMME RELATIF AU SECTEUR
AGRICOLE
On trouvera ci-dessous une liste d'indicateurs de performance clés qui peuvent êtreutilisés pour évaluer l'impact global d'un PSAG ou d'un de ses sous-programmes. Cesindicateurs ne sont que des suggestions, et ceux qu'il conviendra de retenir dépendrontdes objectifs de développement et des éléments du PSAG, la sélection devant être opéréeen consultation avec les parties prenantes.
Table A2.1 Indicateurs sectoriels et sous-sectoriels
SituationUnité Année en Année
cours précédente1. PNB agricole/PNB total Pourcentage2. Ruraux pauvres/nombre total de pauvres Pourcentage3. Exportations agricoles/exportations totales Pourcentage4. Valeur des exportations agricoles Dollar5. Indice de production agricole Dollar -
6. Indice de production alimentaire Nombre7. Indice de production non alimentaire Nombre8. Indice de production alimentaire par habitant Nombre9. Superficie cultivée pour les principales récoles Hectare10. Incidence de la sécheresse Hauteur des
précipitationsIl. Indice de rendement des principales récoltes Pourcentage de
l'unité normale12. Revenu par ménage agricole Dollar13. Incidence de la malnutrition Nombre14. Adoption de technologies améliorées Pourcentage15. Degré de satisfaction des bénéficiaires des Pourcentage
services agricoles de l'État16. Valeur de la production par ménage Dollar
agricole(selon la superficie de l'exploitation)17. Valeur de la production par hectare de Dollar
terresCultivées18. Consommation d'engrais Tonnes19. Aide alimentaire (céréales) Tonnes20. Dégradation de 1' environnement (incidence de Pourcentage
l'érosion des sols)
48
Table A2.2 Vulgarisation
Unité Situation
Année Annéeen cours précédente
1. Taux d'adoption de technologies clés Pourcentage
2. Pourcentage d'agriculteurs effectivement atteints Pourcentagepar les services de la vulgarisation
3. Indice de satisfaction des bénéficiaires Nombre
4. Nombre et qualité des demandes des agriculteurs Nombre
5. Variations dans l'accessibilité, le coût, l'utilité Pourcentageet l'utilisation de l'information
6. Rentabilité de diverses activités agricoles et Dollarde différents types d'exploitation
7. Agriculteurs suivant des pratiques prudentes Pourcentage(mesures visant à éviter la dégradation des sols)
8. Agriculteurs par agent de vulgarisation Nombre
Table A2.3 RechercheUnité Situation
Année Annéeen cours précédente
1. Expériences appliquées ayant donné lieu à des Nombrethèmes de vulgarisation
2. Pourcentage des ressources consacrées aux Pourcentagedifférentes récoltes
3. Expériences de recherche qui ont échoué Nombre
4. Nouvelles variétés distribuées Nombre
5. Nombre et qualité des laboratoires scientifiques Nombreparticipant aux recherches
6. Ratio dépenses de recherche publiques/privées Ratio
7. Proportion des recherches publiques sous-traitées Pourcentage
8. Participation des parties prenantes à la Nombre et typedétermination des priorités de participations
9. Contacts entre les chercheurs, les agriculteurs Nombreet les agents de vulgarisation
10. Agriculteurs adoptant de nouvelles variétés Nombre
11. Ratio des chercheurs femmes/hommes Pourcentage
49
Table A2.4 Production et santé animales
Unité SituationAnnée Année
en cours précédente1. Taux de mortalité et de fécondité du bétail Pourcentage _
2. Disponibilité et utilisation de services préventifs Pourcentage3. Nécessité, disponibilité et utilisation de services Pourcentage
curatifs4. Nombre d'animaux génétiquement modifiés Nombre5. Animaux sujets à vaccination obligatoire Pourcentage6. Centres de santé animale privés et publics Nombre7. Production de lait par zone géographique Tonnes8. Disponibilité d'aliments pour le bétail Nombre9. Rentabilité de diverses activités d'élevage Dollar10. Abattoirs Nombre
Table A2.5 Pêcheries
Unité SituationAnnée Année
en cours précédente1. Aquaculteurs Nombre2 Revenu total provenant de la vente de poisson Dollar3. Protéines du poisson en pourcentage de la ration Pourcentage
protéique journalière4. Valeur des exportations de poisson Dollar5. Aleviniers Nombre6. Navires de pêche Nombre
50
Table A2.6 Gestion des terres agricoles
Unité Situation
Année Annéeen cours précédente
1. Associations d'agriculteurs pour la conservation Nombre, typedes sols
2. Programmes gouvernementaux de conservation Nombre, typedes sols
3. Agriculteurs utilisant des méthodes de labour NombreClassiques
4. Agriculteurs utilisant la traction animale/tracteurs Nombre5. Terres labourées de manière classique Hectares6. Terres labourées à la traction animale/au tracteur Hectares7. Terres sous couvert cultivé Hectares8. Terres utilisées pour l'agroforesterie Hectares9. Dégradation des sols Pourcentage
Table A2.7 Irrigation
Unité Situation
Année Annéeen cours précédente
1. Apport moyen d'eau d'irrigation par hectare de Mètres cubesterre irriguée par hectare
2. Indice des superficies irriguées Pourcentage3. Pourcentage d'agriculteurs irriguant plus de Pourcentage
50 % de leurs terres4. Productivité de la terre et du travail dans les $EU par jour
zones irriguées5. Fonctionnement du système de collecte des droits Pourcentage
d'eau: pourcentage des droits d'eau recouvrés6. Coût marginal de l'eau Dollars par
mètre cube7. Coût marginal des nouvelles terres irriguées Dollars par
hectare
51
Table A2.8 Énergie et mécanisation agricoles
Unité SituationAnnée Année
en cours précédente1. Agriculteurs (et superficies cultivées) utilisant Nombre
la traction animale pour la préparation du sol (hectares)
2. Agriculteurs utilisant des méthodes et Nombre
instruments mécaniques de culture
Table A2.9 Débouchés et commerce
Unité Situation
Année Annéeen cours précédente
1. Variation des prix dans le temps Pourcentage2. Marges de commercialisation Pourcentage3. Accès des agriculteurs à l'information sur le Nombre
marché et utilisation qu'ils en font4. Valeur des exportations traditionnelles et non Dollar
Traditionnelles5. Pourcentage des ménages participant aux Pourcentage
marchés des produits et des intrants6. Part de la capacité d'entreposage appartenant à Pourcentage
l'État .
7. Longueur des routes rurales Kilomètres
52
Table A2.10 Administration des terres
Unité SituationAnnée Année
en cours précédente
1. Sécurité de jouissance perçue des agriculteurs Pourcentage2. Nombre d'agriculteurs qui veulent un titre de Nombre
propriété pour avoir accès au crédit3. Incidence de la dégradation des sols Pourcentage4. Pourcentage d'exploitantes ayant la propriété de Pourcentage
leur terre5. Existe-t-il un marché de la terre? Nombre de
transactions6. Quelles sont les contraintes juridiques concernant Législation
le transfert de terres? existante
Table A2.11 Financement rural
Unité SituationAnnée Année
en cours précédente1. Nombre d'agriculteurs participant à des Nombre
programmes d'épargne ou ayant un compted'épargne dans un établissement formel
2. Ratio de l'épargne par rapport au portefeuille Ratiototal de prêts
3. Pourcentage de la population rurale ayant accès Pourcentageau crédit
4. Taux réel moyen de rétrocession sur le Pourcentageportefeuille de crédit agricole
5. Nombre de nouveaux prêts accordés aux Nombreménages agricoles cibles
53
Table A2.12 Foresterie
Unité SituationAnnée Année
en cours précédente1. Variation du taux de déboisement Pourcentage2. Production forestière de différentes catégories Tonnes3. Variation de la superficie des forêts, par type Pourcentage4. Variation des recettes d'exportation des produits Pourcentage
forestiers5. Variation des superficies forestières protégées Pourcentage6. Augmentation des superficies soumises à des Pourcentage de
systèmes de gestion des bassins versants variation7. Progression de la démarcation des terres et Pourcentage de
augmentation des ressources destinées aux variationgroupes autochtones
54
ANNEXE 3 PARTICIPATION DES PARTIES PRENANTES
Analyse des parties prenantes
Une partie prenante est tout individu ou ensemble d'individus qui ressent les effets-négatifs ou positifs - d'une action envisagée ou qui peut influer sur les résultats.
Théoriquement, l'analyse des parties prenantes est effectuée dès le début du processus deplanification du PSAG. Elle permet de déterminer qui est intéressé par le développementdu secteur agricole. Les parties prenantes du secteur agricole peuvent être classéescomme suit:
Parties prenantes directes
* Petits agriculteurs* Agriculteurs commerciaux* Groupes désavantagés (ruraux sans terre, femmes chefs de famille, éleveurs).
Secteur public
* Directions centrales du ministère de l'Agriculture (membres du groupe de travail)* Personnel des services décentralisés du ministère de l'Agriculture (régions, provinces,
districts)* Sociétés paraétatiques agricoles (conseils de commercialisation des produits, etc.)* ministère des Finances ou de la Planification ou les deux (dans un rôle de tutelle)* Ministères dont les attributions recoupent en partie celles du ministère de
l'Agriculture (organismes de protection de l'environnement et ministères desressources naturelles, des administrations locales ou du développement rural).
Secteur privé
* Producteurs de semences, fournisseurs d'intrants* Transformation des produits agricole (industriels et artisans)* Vendeurs de produits agricoles (exportateurs, importateurs, grossistes, petits
commerçants)* Groupes de producteurs (associations d'agriculteurs, coopératives, groupes de
pression d'agriculteurs)* Bureaux d'études (ingénierie, gestion, études, enquêtes)* Entreprises privés (matériel, terrassement, etc.)
55
Institutions de la société civile
* Notables* Représentants élus (conseils de district et de village)* Institutions villageoises traditionnelles (anciens, groupes d'épargne, systèmes de troc
de travail)* Organisations communautaires (groupements d'agriculteurs, groupements féminins,
groupements de jeunes, groupes d'intérêt)* Universités, instituts d'agronomie, instituts de recherche et groupes de réflexion
Divers
* Bailleurs de fonds (multilatéraux, bilatéraux)* Organisations non gouvernementales
Pour identifier et analyser les catégories de parties prenantes qui sont importantes,l'équipe de préparation du PSAG doit se poser les questions suivantes: qu'est-ce qui estenjeu pour cette catégorie de parties prenantes ? Dans quelle mesure les politiques et lesservices agricoles influent-ils sur les moyens de subsistance des parties prenantes ? Dansquelle mesure le succès du programme dépend-il de ces parties prenantes ? Quelleinfluence cette partie prenante a-t-elle sur le programme ?
L'analyse doit commencer par l'énumération de toutes les parties prenantes du secteur.Les parties prenantes directes doivent être identifiées par région géographique, parsystème d'exploitation, par sexe et par richesse patrimoniale. Les analystes doiventensuite identifier les intérêts enjeu, déterminer l'impact que le PSAG aura sur les intérêtsdes différentes parties prenantes, évaluer le rôle de celles-ci dans la réalisation desobjectifs recherchés dans le secteur et apprécier la mesure dans laquelle les diversesparties prenantes exercent une influence sur les programmes sectoriels. Les données ainsirecueillies sont utilisées pour identifier les parties prenantes les plus importantes pour lesuccès du programme, celles qui sont les plus influentes et celles qui risquent le plusd'être court-circuitées si on ne fait pas d'effort particulier pour les atteindre. Cetteopération aide aussi à faire en sorte qu'un large éventail de parties prenantes participentau processus de préparation du PSAG (voir l'encadré A3.1).
56
Encadré A3.1. Les parties prenantes du programme relatif au secteur agricole auKenya
Au Kenya, un atelier organisé pour présenter l'examen du secteur agricole, la stratégie pour ledéveloppement de l'agriculture et le descriptif d'un PSAG à un groupe de représentants du secteurprivé, d'organisations d'agriculteurs, d'ONG et du gouvernement, a identifié les principales partiesprenantes suivantes:
* Agriculteurs et leurs organisations: Petits exploitants et exploitants commerciaux,groupements d'agriculteurs (hommes et femmes), coopératives, confédération générale etorganisations nationales d'agriculteurs;
* Secteur public : ministère de l'Agriculture, autres ministères sectoriels, ministère des Finances,ministère de la Planification et du Développement national, direction de la fonction publique,sociétés paraétatiques, autorités responsables du développement régional et autorités locales, ycompris les collectivités territoriales;
* Secteur privé: Commerçants, exportateurs, agroindustries (y compris petits commerçants etentreprises de traitement de produits agricoles);
* Groupes de formulation des politiques: Institutions universitaires, autres instituts et groupes deréflexion (comme KENGO), représentants élus aux échelons national et local, institutionsfinancières et ONG.
Participation des parties prenantes
La participation est le processus qui permet aux parties prenantes d'exercer une influenceet de partager le contrôle sur les initiatives, décisions et ressources. Elle peut revêtirdifférentes formes, telles que l'échange d'informations, la consultation, la collaboration etl'habilitation.
La participation des parties prenantes peut améliorer sensiblement la conception et laviabilité des programmes. Au Kenya et au Lesotho, la participation des parties prenantesau plan régional a fait apparaître la nécessité d'élaborer des stratégies différenciées pourles zones à fort potentiel et à potentiel moyen et pour les régions montagneuses et lesplaines. En Zambie, la participation des agents de district à l'exécution du programmes'est traduite par une amélioration des résultats sur le terrain. Au Sénégal, la concertationavec les groupements politiques régionaux aide le gouvernement à comprendre et àprendre en considération les préoccupations de ceux qui risquent d'être opposés auxnouvelles politiques. Au Lesotho, la concertation avec les petits exploitants a permis derassembler une information en retour utile sur la libéralisation des prix et les droits depacage.
Participation à la préparation du programme
Représentation dans l'équipe spéciale chargée du PSAG et des groupes de travail.L'appropriation par les parties prenantes est la principale raison de faire participer cesdernières à la planification et à la préparation du PSAG. Cette participation se faitprincipalement par le biais d'équipes spéciales composées d'un comité directeur et degroupes de travail spécialisés. L'équipe spéciale est assistée par un secrétariat
57
généralement composé de consultants nationaux ou de hauts fonctionnaires du ministèrede l'Agriculture ou du service de la formulation des politiques et de la planification dansle secteur agricole.
L'expérience montre qu'il importe au plus haut point que les institutions chargées del'exécution des activités participent à la préparation de celles qu'elles seront appelées àréaliser si l'on veut éviter des problèmes d'exécution par la suite. La constitution d'uneéquipe spéciale autonome opérant en dehors de l'administration a l'avantage d'amortirquelque peu les pressions politiques, mais elle a aussi pour inconvénient d'affaiblir lesentiment d'appropriation qu'a l'agent d'exécution.
Sélection et composition des groupes de travail. En Zambie, l'équipe spéciale chargée dusecteur agricole comprenait des membres d'organisations d'agriculteurs, des exploitantsparticuliers, des représentants de l'agroindustrie ainsi que des délégués des institutions definancement, de l'Université de Zambie et d'autres instituts d'enseignement. Desreprésentants des organismes bailleurs de fonds, des ONG et des sociétés d'agrochimie etde marchands de semences privés assistaient aux examens périodiques.
Il convient d'assurer une bonne représentation du secteur privé dans l'équipe spéciale.Toutefois, il s'avère parfois difficile de maintenir l'intérêt agissant des représentants dusecteur privé sur une longue période en raison de leurs autres engagements. L'expériencedu Mozambique porte à penser qu'il est peut-être plus efficace de constituer une instanceappropriée pour le secteur privé que de faire participer celui-ci aux équipes spéciales etgroupes de travail.
Il est également très utile que la société civile soit représentée. L'expérience du Sénégalindique que les équipes spéciales composées exclusivement de représentants des pouvoirspublics tendent à se soucier excessivement des intérêts du ministère de l'Agriculture. Lesgroupes plus diversifiés, en revanche, tendent à examiner attentivement la participationde l'État dans des domaines spécifiques et à adopter une approche nouvelle pour stimulerle secteur agricole. Par exemple, le programme d'investissement dans le secteur agricoleinitialement proposé par le service de la planification agricole s'est avéré inacceptable, vuqu'il prévoyait une augmentation significative des dépenses alors que la politiquedéclarée du gouvernement était de réduire les dépenses publiques. Ainsi, il a été constituéun groupe de représentants indépendants chargé d'élaborer une nouvelle stratégie pour lesecteur agricole. Ce groupe est présidé par un ministre du Plan en retraite, et ses membresviennent d'instituts de recherche, d'universités, d'ONG, de l'Union nationale desagriculteurs et du Conseil national pour la concertation rurale, organisation qui chapeauteles associations régionales d'agriculteurs.
Les responsables de l'élaboration des projets ont intérêt à faire appel à des professionnelspour organiser les principaux ateliers à prévoir pendant le processus de formulation de lastratégie, faute de quoi ces ateliers tendent à être un monologue dominé par les hautsfonctionnaires du ministère, qui se bornent à donner des informations. Lorsque lastructure des groupes de travail est calquée sur celle des ministères, les rapportshiérarchiques existants rendent parfois la communication difficile car le personnel
58
subalterne hésite souvent à exposer des idées différentes de celles du chef dedépartement. Pour parer à ce problème, il faut veiller à ce que tous les groupes de travailcomprennent certains membres de l'extérieur.
Processus de concertation. Il importe au plus haut point que les concepteurs duprogramme collaborent étroitement avec les bénéficiaires en vue de formuler le PSAG, detelle manière qu'il reflète leurs intérêts et leurs préoccupations et qu'il soit viable. Ceprocessus peut revêtir plusieurs formes:
a) Les groupes de travail spécialisés peuvent consulter les parties prenantes en tant quede besoin.
b) Des ateliers formels peuvent être organisés avec la participation des agriculteurs etdes autres parties prenantes.
c) Des analystes peuvent se rendre dans des villages pour y évaluer rapidement lademande de services et les desiderata des populations au moyen de techniques deconcertation adaptées au monde rural.
Les responsables de la préparation des PSAG utilisent principalement les deux premièresapproches. Les bailleurs de fonds qui préparent des projets spécifiques ont parfois recoursaux techniques de concertation en milieu rural. Chaque approche a ses avantages et sesinconvénients. Les consultations ponctuelles portent généralement sur des questionsspécifiques, étroitement liées au processus de formulation, mais le processus peutmanquer de rigueur et les individus consultés ne sont pas forcément représentatifs del'ensemble des agriculteurs. Les ateliers de concertation risquent d'être dominés par lesgros exploitants et de faire l'impasse sur les problèmes des agriculteurs pauvres. En outre,il se peut que le rapport entre les consultations et les décisions finales échappe auxbénéficiaires. Les techniques d'évaluation rurale concertée permettent aux groupesdésavantagés, comme les femmes et les ruraux sans terre, de faire connaître leurs prioritéset elles permettent aussi aux collectivités elles-mêmes d'analyser leurs problèmes et desélectionner leurs solutions. En revanche, elles ont l'inconvénient d'être plus lentes etplus coûteuses que les autres approches. Le personnel des agents d'exécution doitparticiper aux évaluations rurales concertées, car le contact direct avec les clients accroîtleur sens des responsabilités à leur égard. Dans tous les cas où cela est possible, ilconvient d'intégrer aux PSAG les informations rassemblées au moyen de cette technique.
Vaut-il mieux commencer au niveau local ou au niveau national ? Les consultationspeuvent commencer au niveau des communautés, et les programmes et priorités élaboréssur la base de ces consultations sont présentés aux administrations régionales puis augouvernement central. Mais il est possible aussi de mettre au point un programme au plannational et de le présenter ensuite pour observations et approbation aux organes dedécisions aux échelons inférieurs. Dans les pays francophones, les politiques et stratégiesconcernant le secteur agricole sont généralement formulées au niveau central puisdiscutées avec les représentants des administrations locales, des conseils de district et desagriculteurs, dans le cadre d'une série d'ateliers organisés aux différents niveaux del'administration.
59
Rôle des bailleurs de fonds.. Théoriquement, la préparation d'un PSAG démarre àl'initiative du pays et les bailleurs de fonds jouent un rôle consultatif si la demande leuren est faite. Les bailleurs de fonds ne participent donc pas à la planification, mais seréunissent au moins une fois par an pour procéder à des échanges de vues lors desréunions conjointes avec le gouvernement. Néanmoins, pour diverses raisons, il arriveparfois que les bailleurs de fonds participent au processus de planification. Les petitsbailleurs de fonds craignent, par exemple, qu'une grosse institution multilatérale dedéveloppement comme la Banque mondiale n'influence le programme à leur détriment;en pareil cas, ils peuvent répugner à collaborer au programme et à intégrer leurs projetsau PSAG.
Participation des parties prenantes à l'exécution du programme
Les gouvernements doivent être tenus régulièrement informés de l'avancement duprogramme et de son impact. Ils doivent également savoir quels sont les agriculteursqu'atteignent leurs services et ce que les agriculteurs pensent de la qualité, de l'économieet de l'utilité des services fournis. Plusieurs options peuvent être envisagées pourrassembler les informations nécessaires:
* Enquête auprès des bénéficiaires. Le gouvernement enquête systématiquementauprès d'un grand nombre de clients (au moins 1 000) pour déterminer ce qu'ilspensent des services fournis. Cette approche a été élaborée par la Banquemondiale.
* Évaluation rurale concertée. Des enquêteurs se rendent dans des villagesreprésentatifs pour parler avec les agriculteurs de leurs préoccupations, dessolutions proposées à leurs problèmes et des priorités de développement. Cesétudes sont réalisées chaque année afin de préparer un plan de travail et un budgetannuels axés sur la demande de services.
* Consultation systématique des clients. Le gouvernement organise chaque annéeune série d'ateliers, avec la participation de différents types de parties prenantes(secteur privé, agriculteurs, groupes d'intérêt et autres).
* Suivi et évaluation participatifs. Les clients (bénéficiaires, autres parties prenanteset personnes dont les intérêts peuvent être lésés par le programme) participentactivement à l'évaluation qualitative et quantitative des avantages du programme.
Au Kenya, une proposition tendant à institutionnaliser les enquêtes auprès desbénéficiaires et la consultation systématique des clients pendant la réalisation du PSAG aété émise. Au Mozambique, les auteurs du programme se proposent de créer une instanceau sein de laquelle les pouvoirs publics dialogueront avec les clients. Le gouvernementencourage les agriculteurs à constituer des associations représentatives. Au Lesotho, laplupart des districts utilisent des techniques participatives d'évaluation rurale, dans lecadre de réunions organisées par les notables des villages. En Zambie, plutôt que de
60
passer par les comités déjà créés pour promouvoir le développement de l'agriculture et ledéveloppement rural, les auteurs du PSAG ont créé des comités agricoles de districtdistincts, composés d'agriculteurs et de représentants des ministères intéressés, d'ONG etd'institutions financières. Cette initiative, cependant, fait craindre des doublons.
Coûts de la participation des parties prenantes
La participation des parties prenantes demande du temps et de l'argent. Si le coût de laconcertation varie selon les méthodes utilisées, il ne doit pas dépasser, habituellement, de10 à 20 % du coût total de la préparation au plan local. Le coût de la concertation poseguère de problème au gouvernement étant donné qu'il est généralement assumé par lesbailleurs de fonds. La participation des parties prenantes e mérite cependant le surcroît detemps et d'argent car elle permet de formuler des programmes mieux adaptés auxbesoins, de générer une plus forte appropriation locale et d'améliorer l'exécution.
61
ANNEXE 4 ANALYSE ÉCONOMIQUE DESPROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR
AGRICOLE
Plusieurs études montrent qu'il existe une corrélation positive entre la qualité desanalyses économiques réalisées avant la mise en route d'un programme et les résultatsobtenus pendant l'exécution (Belli et Pritchett, 1995). L'analyse économique d'unprogramme sectoriel offre aussi bien au gouvernement qu'aux bailleurs de fonds un cadrecohérent leur permettant d'évaluer la qualité du programme et de déterminer la mesuredans laquelle il contribuera au bien-être économique et social du pays.
L'analyse économique d'un programme sectoriel se distingue de celle des projets en cesens qu'elle ne se limite pas au taux de rentabilité de projets autonomes. Il faut évaluerles performances de l'ensemble du secteur, et ce dans le contexte de la situationmacroéconomique du pays tout entier. Pour cela, il peut être nécessaire de combiner desméthodes d'analyse quantitative et qualitative, reposant aussi bien sur les calculsstandards des taux de rentabilité que sur d'autres méthodes. Ainsi, les analyses peuventcomprendre une évaluation de l'impact du programme sur le budget, de la fongibilité desressources et de la viabilité à long terme des activités, de scénarios d'intervention dusecteur privé et du suivi des indicateurs clés de performance. Les analyses peuvent aussiêtre complétées par des méthodes qualitatives comme des évaluations concertées rapidesdes groupes bénéficiaires.
Les informations nécessaires à l'analyse proviennent d'un certain nombre de sources,notamment des examens des dépenses publiques, des analyses économiques etsectorielles et d'autres études ou enquêtes. Les examens des dépenses publiques, qui fontpartie intégrante du processus de préparation, doivent être entrepris avant l'évaluation etle financement du PSAG. Ils permettent d'analyser les caractéristiques des dépensespassées et de comparer les enveloppes budgétaires prévues et les dépenses effectives. Ilsmontrent également dans quelle mesure les dépenses de l'exercice précédent étaientorientées vers les régions et si les schémas de dépenses correspondent aux objectifs à longterme. Théoriquement, l'examen des dépenses publiques doit porter sur les dépenses del'ensemble du pays. Toutefois, les examens des dépenses publiques au niveaumacroéconomique ne sont pas du ressort des spécialistes sectoriels, de sorte que lesanalystes ne font généralement porter leur attention que sur les dépenses dans le secteurde l'agriculture. Il faut veiller à ce que l'examen des dépenses publiques soit complet etenglobe toutes les activités réalisées à l'intérieur du secteur. Ainsi, il faut tenir comptedes activités du secteur privé et des autres investissements ne relevant pas de l'Etat.
Les études économiques et sectorielles font également partie intégrante du processus depréparation. Dans la logique des principes fondamentaux qui sous-tendent les PSAG, cetravail doit être dirigé par le pays et réalisé par des nationaux, avec une assistancetechnique à court terme si besoin est. Des études récentes montrent que le nombre
62
d'études économiques et sectorielles réalisées sur un pays ou un secteur déterminé affectedirectement le taux de réussite des projets. Les études économiques et sectoriellesréalisées pour un PSAG doivent analyser les caractéristiques générales du secteur ousous-secteur considéré, identifier les obstacles à la croissance et donner des indicationsquant aux moyens de promouvoir l'expansion future. Les enseignements de l'expériencedans le secteur, le pays ou la région doivent être pris en considération dans ces études. Ilpeut être extrêmement utile aussi de compléter les études économiques et sectorielles parune étude du potentiel de croissance du secteur (théoriquement, une étude de cette naturedevrait englober tous les secteurs et identifier les liens entre eux). L'évaluation dupotentiel de croissance de l'agriculture selon différents scénarios peut aider à calculer desestimations de taux de croissance réalistes et à fixer les priorités du programmed'investissement. Les encadrés A4.1 et A4.2 décrivent comment ont été effectuées lesanalyses économiques relatives à deux programmes sectoriels.
Encadré A4.1. Analyse économique du programme relatif au secteur del'agriculture en Zambie
L'équipe chargée de préparer le PSAG s'est fondée sur une analyse ex ante du seuil derentabilité pour déterminer l'augmentation minimum du revenu agricole net nécessaire pourjustifier les investissements envisagés. Les facteurs difficiles à mesurer ou à quantifier -
réduction de la pauvreté rurale, gestion plus rationnelle de l'environnement, baisse des prixdes denrées alimentaires non exportables ou semi-exportables en milieu urbain - ont étéconsidérés comme des externalités positives.
L'équipe a également réalisé une analyse ex post du taux de rentabilité effectif dessous-éléments du programme en se fondant sur les données provenant des activités de suivi etd'évaluation des premières années d'exécution du programme, ainsi que sur les donnéesprovenant des projections économétriques pour le reste de la période d'exécution du PSAG.Cette méthode permet d'évaluer l'impact du programme après un délai de deux ansseulement. Le taux de rentabilité économique du PSAG équivaut à la variation du revenuagricole net global national, corrigée des autres facteurs qui peuvent affecter les revenusagricoles nets, comme les investissements privés dans l'agriculture, le prix des intrants et desproduits, les conditions météorologiques, les épidémies, les changements de politiqueéconomique et agricole et d'autres facteurs exogènes, ainsi que des considérationssexospécifiques et des systèmes de culture. Les données nécessaires ont été obtenues aumoyen de l'enquête annuelle menée auprès de 5 000 ménages. Il n'a pas été possible deréaliser une analyse chronologique car l'organisme chargé de la collecte des données (leBureau central de statistiques) a utilisé chaque année un échantillon différent. On a adoptéune nouvelle méthode d'enquête conçue comme il convient.
Panoplie d'instruments pour l'analyse économique des PSAG
Liens avec le cadre macroéconomique. Lorsqu'on évalue la justification, la faisabilité, lecoût et l'efficacité d'un PSAG, il est impératif de veiller à ce que le programme soitconforme aux politiques générales et au cadre macroéconomique du pays et qu'il y soitclairement rattaché. Les études réalisées montrent que les projets donnent de meilleursrésultats dans les pays où les politiques nationales créent peu de distorsions (Kauflnann et
63
Wang, 1992 et 1995). En outre, les recherches ont établi que les résultats s'améliorentnettement à mesure que les distorsions résultant des politiques suivies diminuent. Lesquestions à poser sont (notamment) les suivantes:
* Comment le PSAG s'intègre-t-il au cadre macroéconomique ?* Les conditions macroéconomiques nécessaires sont-elles réunies ?* La participation du secteur public à chacun des sous-éléments est-elle justifiée ?* Quelles sont les activités prioritaires ?* Quels sont les distorsions et les obstacles, et quelles sont les modifications à
apporter aux politiques en vigueur pour que le programme soit réalisé avecsuccès ?
* Le PSAG peut-il ou doit-il être utilisé pour promouvoir la réorientationsouhaitable des politiques?
Impact budgétaire et recouvrement des coûts
Il arrive bien souvent que les avantages découlant des dépenses de l'État soient capturéspar le secteur privé. Mettre sur le même pied les dépenses publiques et les avantagesprivés lors des analyses conduit à surestimer systématiquement les indicateurséconomiques classiques (taux de rentabilité économique, valeur actuelle nette).L'arbitrage entre les dépenses publiques et les avantages privés doit être opéré enassortissant les recettes publiques d'une prime : on doit utiliser le coût marginal des fondspour analyser l'impact du programme sur le budget de l'État. Dans bien des cas, il n'estpas indispensable de recouvrer intégralement le coût des éléments du PSAG (par exempleles activités de recherche ou de vulgarisation). En revanche, il y a lieu de les recouvrerdans d'autres cas (par exemple celui de l'irrigation) auprès des bénéficiaires privés. Lesquestions à se poser à ce sujet sont notamment les suivantes:
* Quels éléments du PSAG comportent des mécanismes de recouvrement descoûts ? Quelle est la proportion des coûts recouvrés par rapport auxinvestissements ainsi qu'aux dépenses d'exploitation et d'entretien?
* Comment et dans quelle mesure les coûts sont-ils recouvrés auprès desbénéficiaires?
* Comment les modalités de recouvrement des coûts affecteront-elles la demandede services?
* Quel effet ces mesures auront-elles sur les populations marginalisées ou lespauvres ? Quels sont les exonérations et les filets de sécurité?
* Quel est l'impact budgétaire des dépenses d'investissement et des dépensesrécurrentes connexes non recouvrées (intentionnellement ou non) ? Quellesmesures a-t-on adoptées pour combler l'écart ?
64
Viabilité à long terme
Un PSAG englobe différentes activités et il importe que chacune d'elles soit exécutée demanière satisfaisante du début à la fin. Les études économiques et sectorielles et lesexamens des dépenses publiques peuvent aider à évaluer les contraintes institutionnelleset budgétaires qui risquent de compromettre la viabilité des activités.
Les questions à se poser à ce sujet sont notamment les suivantes:
* A-t-on les moyens de financer les activités envisagées ? Ces dernières sont-ellesliées au plan national de dépenses à moyen terme?
* Le financement des activités envisagées est-il assuré pendant toute la durée ducycle?
* Quel est le montant du financement disponible auprès des différentes sources(État, bailleurs de fonds, secteur privé) ? Cela suffira-t-il?
* Les éléments envisagés constituent-ils simplement une « liste de voues » ? Dansl'affirmative, quelles sont les activités essentielles à financer en priorité ?
* Les capacités institutionnelles nécessaires -existent-elles ? Dans la négative,quelles mesures doit-on adopter pour y remédier ?
Impact du programme: indicateurs de performance clés
Les indicateurs de performance clés peuvent fournir des informations essentielles surl'exécution et l'impact du programme. Aussi bien les planificateurs que les partiesprenantes peuvent participer à la sélection et au suivi des indicateurs. Il y a lieu de noter àce propos que, pour différentes raisons - y compris le laps de temps entre une action etson résultat, des erreurs de formulation du plan d'action ou des chocs extérieurs - il sepeut que les indicateurs de performance clés ne permettent pas toujours de rassembler lesinfQrmations souhaitées et doivent être modifiés en conséquence. Le suivi et l'évaluationdes indicateurs de performance clés est un processus permanent, et on doit notammentanalyser dans quelle mesure les hypothèses faites lors de la préparation du PSAGdemeurent valables. Des modifications peuvent être apportées au programme pourremédier aux carences éventuelles.
Fongibilité des ressources
Il importe de déterminer si les éléments du programme pour lesquels les taux derentabilité sont élevés ont été financés indépendamment par le secteur privé ou par l'État,compte non tenu des financements fournis par les bailleurs de fonds. Ainsi, les fondsattribués à un élément spécifique du programme peuvent en réalité être affectés à quelquechantier de prestige, les ressources financières étant pour la plupart fongibles. Cettefongibilité peut exister à différents niveaux, que ce soit d'un secteur à un autre ou àl'intérieur d'un secteur. L'examen des dépenses publiques, les études économiques etsectorielles et les audits internes permettront d'analyser la nature des dépenses envisagéeset les dépenses effectives.
65
Encadré A4.2. Analyse économique du programme d'investissementsdans le secteur de l'enseignement élémentaire au Ghana
Au Ghana, le programme d'investissements dans le secteur de l'éducation élémentaire avait pourobjet d'améliorer la qualité de l'enseignement et de l'assimilation des connaissances, l'efficacitéde la gestion et l'accès à l'éducation et la participation. Le programme comprenait la mise enplace d'un cadre arnélioré de politique sectorielle et macroéconomique, le renforcement descapacités au niveau central et au niveau des services décentralisés grâce à la formation en gestionet à l'utilisation efficace du système amélioré d'information de gestion de l'éducation, desinitiatives compensatoires pour les pauvres et les filles, le développement du secteur privé grâceà une participation accrue de ce dernier au financement et à l'administration des écoles et uneparticipation plus large des communautés aux activités scolaires.
L'équipe chargée de préparer le programme sectoriel a calculé les taux de rentabilité aussi bienprivé que social en mesurant les gains moyens des différents sous-groupes - classés par sexe,par degré de pauvreté et par localité - en fonction du niveau d'instruction: aucun, primaire ousecondaire. L'analyse a fait apparaître une corrélation étroite entre le revenu et le nombred'années d'études.
L'équipe voulait également s'assurer que le programme serait financièrement viable. Elle a doncveillé à ce que le niveau minimum prévu de fmancement de l'État corresponde au plan dedépenses à moyen terme et que le programme comporte des mécanismes de recouvrement descoûts, de manière que les bénéficiaires assument une partie des frais d'éducation.
Scénarios hypothétiques sur la réponse de l'offre venant du secteur privé
Que serait-il advenu si l'État n'avait pas investi dans différents éléments du PSAG ?Considérant les différents éléments du programme, le secteur privé aurait-il fournil'intégralité ou une partie des services ? L'examen du programme de dépenses publiquesdans le secteur peut permettre de déterminer où en est le secteur privé et quels biens etservices il pourrait fournir. L'examen des dépenses sectorielles aide à déterminer lesdomaines dans lesquels le secteur privé pourrait éventuellement jouer un rôle.L'évaluation de la nature des services fournis - services publics par opposition auxservices privés - ainsi que de la mesure dans laquelle les bénéficiaires sont disposés àpayer aide à déterminer si tel ou tel élément du PSAG devrait relever ou non du secteurpublic. Dans nombre de pays, partout dans le monde, les services traditionnellementfournis par l'État sont en train de passer dans le secteur privé.
Analyse économique classique
L'analyse économique classique des projets comprend, entre autres, le calcul de la valeuractuelle nette des avantages attendus, déduction faite de leur coût. La question qu'il fautse poser est: quel est le taux de rentabilité économique en sus du coût d'opportunité ducapital ? Quand on évalue un PSAG, ce type d'analyse doit être réalisé pour les élémentsqui s'y prêtent. Les routes rurales et les programmes d'irrigation sont des exemples de
66
sous-éléments d'un PSAG qui ont des coûts et des avantages clairement identifiables. Lesquestions à se poser à ce sujet sont notamment les suivantes:
* Les avantages sont-ils mesurables ? Peuvent-ils être isolés des autres facteursdéterminants ?
* A-t-on identifié et évalué d'autres moyens de réaliser les objectifs recherchés ?* Les références utilisées sont-elles appropriées ?* A-t-on tenu compte du coût d'opportunité des différents facteurs ?
Les méthodes et questions à envisager dans l'analyse économique ou l'analyse des coûtset des avantages sont notamment les suivantes:
* Calcul de la valeur actuelle nette (VAN). Il s'agit de la valeur actuelle nette descoûts et des avantages d'un investissement sur une certaine période, selon un tauxd'actualisation convenu.
* Calcul du taux de rentabilité économique interne (RI). Il s'agit du tauxd'actualisation auquel la valeur actuelle des coûts et des avantages est égale. Cetaux est ensuite comparé à un seuil de rentabilité prédéterminé.
* Utilisation appropriée des prix et des autres indicateurs économiques. Les prixutilisés sont-ils les prix nominaux ou réels? A-t-on tenu compte du coûtd'opportunité du principal ? Les calculs ont-ils pris en compte les prix deréférence ?
* Analyse de sensibilité et de risque. Cette analyse a pour but d'identifier etd'évaluer l'impact de différents facteurs sur le taux de rentabilité d'un projet oud'un sous-secteur (il convient de noter que certains des facteurs pertinents peuventéchapper à la volonté des agents d'exécution). Lorsque les facteurs qui influentsensiblement sur les résultats d'une initiative ont été identifiés, il y a lieu dedéterminer si d'autres solutions peuvent être envisagées ou si des mesures peuventêtre adoptées pour remédier aux risques identifiés ou les atténuer. Il imported'évaluer de manière réaliste les éléments qui affectent les coûts et les avantagesd'un investissement spécifique (l'investissement ne doit pas être allouémécaniquement d'une manière générique). L'analyse de sensibilité identifie lesfacteurs et les événements qui risquent d'annuler les avantages nets del'investissement, et l'analyse des risques évalue la probabilité de tels événements.
67
Évaluation de la situation des bénéficiaires et de l'impact du programme
L'évaluation en concertation avec les collectivités rurales est aussi un moyen d'analyserl'impact du programme. On distribue à cet effet des questionnaires informels posant auxbénéficiaires cibles des questions qui permettent de procéder à une évaluation rapide.L'opération a essentiellement pour but de déterminer quelle est l'idée que lesbénéficiaires cibles se font des produits et des services qui leur sont fournis. Cesinformations permettent aux auteurs du PSAG d'y apporter les modifications nécessaires.
68
ANNEXE 5 PROGRAMMES RELATIFS AU SECTEUR AGRICOLEET TECHNOLOGIES AGRICOLES
Principes fondamentaux
À terme, c'est grâce à l'accroissement de la productivité et à celui de la production desexploitants et des agroindustries que les objectifs de développement des PSAG sontatteints. Les moyens techniques d'obtenir cet accroissement doivent être identifiés etdiscutés aux premiers stades de la préparation du PSAG. Les nouvelles techniques àencourager peuvent aller d'une plus large utilisation d'un intrant déterminé (engrais ounouvelles variétés de culture) à de multiples changements dans la manière dont lesressources naturelles sont gérées dans le contexte de systèmes de production tout entiers.Tous ces changements sont classés ici dans la rubrique « technologie », et la somme deschangements recherchés constitue la « stratégie technique » de développement sectoriel.
La réflexion sur la stratégie technique sera généralement très vaste. Dans presque tous lespays, il existe de nombreux systèmes de production, allant des petites exploitations desubsistance aux grandes exploitations ou aux grands domaines commerciaux. L'équipe depréparation du PSAG devra jauger la contribution potentielle de chacun aux différentsobjectifs sectoriels tels que la sécurité alimentaire, la création d'emplois, l'atténuation dela pauvreté ou l'augmentation des exportations. Il faut qu'il soit bien entendu, pendanttout ce processus, que les décisions de changer les techniques de production ou detraitement doivent être volontaires et être adoptées individuellement par de nombreuxacteurs privés. Les décisions prises par l'équipe de préparation du PSAG touchant lespolitiques et les investissements à mettre en oeuvre dans le secteur dépendront de lastratégie technique qu'elle aura choisie. Ces décisions refléteront non seulement latechnologie elle-même mais aussi les caractéristiques et la situation de ceux qui sontcensés l'adopter.
Principales questions
Les discussions initiales ne déboucheront que sur une première approximation de lastratégie technique. Certaines des questions que l'équipe de préparation aura intérêt à seposer sont notamment les suivantes:
* La technologie supposée existe-t-elle ? Dans la négative, quel est l'avantagecomparatif dont jouissent les institutions nationales pour la mettre au point?
* La technologie a-t-elle été mise à l'épreuve et convient-elle aux zonesagro-écologiques et aux catégories d'utilisateurs auxquelles elle est destinée ?
* Ceux qui sont censés adopter la technologie la connaissent-ils déjà ? Les capacitésnationales sont-elles suffisantes pour diffuser de nouvelles connaissances ?
69
* La technologie est-elle suffisamment attrayante pour que les catégories cibles deproducteurs ou d'agroindustries l'adoptent volontairement ?
* Ceux qui sont censés adopter la technologie ont-ils accès aux intrantssupplémentaires et aux ressources financières ou autres que cela implique ?
* Ceux qui doivent adopter la technologie ont-ils accès à des débouchéssupplémentaires ? À défaut (dans le cas des agriculteurs de subsistance), laproduction supplémentaire correspond-elle aux besoins familiaux ?
Les réponses que l'équipe donnera initialement à ces questions devront viser à déterminersi la technologie envisagée relève de la catégorie des biens privés ou publics. Lestechnologies de la catégorie privée n'apportent des avantages qu'à leurs fournisseurs.C'est le cas, par exemple, d'une machine ou d'un sac de produit chimique agricole:l'agriculteur qui souhaite les utiliser doit payer le fabricant et il retire les avantagesdécoulant de leur utilisation. D'une manière générale, l'État doit s'efforcer -généralement au moyen de mesures de politique générale - d'encourager le secteur
privé à générer, faire connaître et distribuer ces technologies et d'encourager lesbénéficiaires à les payer.
Les biens publics, en revanche, sont par définition non exclusifs: dès lors que certainsexploitants apprennent à utiliser une technique nouvelle, les autres peuvent les imiter sansavoir à payer l'inventeur. C'est le cas des pratiques améliorées de gestion de l'humiditéou de la fertilité du sol, de techniques d'élevage. Si le gouvernement considère quel'adoption d'une telle technologie est dans l'intérêt national, il doit prendre à sa chargeles dépenses de recherche-développement car le secteur privé ne le fera pas. Certainestechnologies peuvent présenter les caractéristiques de biens à la fois publics et privés, parexemple une nouvelle machine de labourage qui, simultanément, réduit les coûts deproduction à l'exploitation et apporte certains avantages aux utilisateurs des ressources endehors de l'exploitation ainsi qu'aux générations futures, car elle permet de maîtriser leruissellement et, par conséquent, l'érosion du sol. Dans ces cas mixtes, on peut envisagerun partage des coûts entre les secteurs public et privé.
Dans son examen des options stratégiques qui peuvent être envisagées dans le domainede l'appui technologique aux différents types de producteurs, l'équipe de préparation duPSAG doit être consciente du fait que les producteurs commerciaux devraient être moinstributaires de l'assistance du secteur public: ils peuvent financer nombre de leurs besoinsen matière de vulgarisation et de recherche, et les services de vulgarisation concernantdes produits habituellement cultivés comme l'huile de palme ou la canne à sucre peuventêtre considérés, pour l'essentiel, comme un bien privé.
Le partage des coûts entre l'État et le secteur privé convient mieux dans le cas de culturescomme le caoutchouc, le café, le thé ou le tabac, si ces produits-ci sont cultivés aussi bienpar des producteurs commerciaux que par des petits exploitants. Toutefois, toutes lescatégories de producteurs devront pouvoir compter sur des politiques de nature à
70
encourager une utilisation efficace des intrants et une commercialisation efficace desproduits. Dans ce contexte, les subventions devront retenir tout particulièrementl'attention. Aucun pays n'a encore trouvé le moyen de limiter les subventions aux seulspetits producteurs, si ce n'est en les versant directement aux individus intéressés. L'unedes premières tâches de l'équipe devra consister à examiner l'impact technique, social,financier et économique probable des nouvelles techniques que les agriculteurs pourrontêtre encouragés à adopter par le biais de subventions ou de réformes politiques actuellesou futures.
Une fois qu'il a été décidé dans quels domaines les ressources publiques doivent ou ne
doivent pas être allouées pour la production, l'expérimentation et le transfert detechnologies, l'État doit éviter d'opérer, souvent à des prix subventionnés, sur les mêmesmarchés technologiques que les opérateurs privés, ce qui risquerait d'évincer ces derniers.Il vaut mieux employer les ressources de l'État pour fournir des technologies relevant de
la catégorie des biens publics, dont les coûts ne peuvent généralement pas être recouvrésauprès des utilisateurs. Ces technologies contribuent généralement à la réalisation desobjectifs sectoriels d'ensemble, comme la viabilité à long terme, la sécurité alimentaire,l'atténuation des effets négatifs sur l'environnement ou l'amélioration des revenus ou desconditions de vie des ruraux pauvres. Habituellement, ces technologies supposent aussi lamanipulation de systèmes de production entiers et leur emploi est limité à une zonegéographique précise. Elles doivent faire l'objet d'expériences et d'adaptations pluspoussées avant de pouvoir être appliquées dans de nouvelles zones agro-écologiques ouadoptées par de nouvelles catégories d'utilisateurs.
Ce n'est qu'à ce stade que l'équipe chargée de la préparation du PSAG doit commencer àfaire porter son attention sur les dispositions institutionnelles concernant la découverte, letransfert et l'adoption des technologies. Même si un financement de l'État est justifié,cela ne signifie pas que l'État doive exécuter le programme. De plus en plus d'indicationsportent à conclure que la sous-traitance de services de recherche et de vulgarisationfinancés au moyen de fonds publics ou l'offre de subventions pour l'obtention desquellesles organismes publics et les prestataires de services du secteur privé peuvent se faireconcurrence sur un pied d'égalité permettent d'amnéliorer l'efficacité de la production, del'expérimentation et du transfert aux utilisateurs des nouvelles technologies relevant de lacatégorie des biens publics.
Décisions à prendre
Si la technologie envisagée n'existe pas encore, l'équipe doit s'efforcer de combiner aumieux des mesures tendant à:
Essayer de profiter des recherches faites par les pays voisins ou les institutsinternationaux en investissant dans des efforts de création de réseaux et departenariats et dans des échanges de personnel;
71
* Mettre en place un système de subventionnement des recherches concernant lestechnologies voulues, pour l'obtention desquelles les organismes des secteursprivé et public pourront se faire concurrence;
* Offrir de plus fortes incitations pour encourager le secteur privé à engager sespropres ressources dans des domaines prioritaires;
* Renforcer les moyens de recherche existants du secteur public.
En tout état de cause, il faudra sans doute s'efforcer d'améliorer la manière dont lespriorités en matière de recherche sont fixées. Celles-ci doivent être fondées sur desdiagnostics de terrain et être déterminées à la suite de consultations avec un large éventailde parties prenantes, y compris des représentants des futurs utilisateurs des technologies.Ainsi, seules les technologies relevant de la catégorie des biens publics seront appuyéespar l'État et les objectifs des recherches correspondront réellement à la demande ou auxbesoins prévisibles des utilisateurs potentiels de la technologie considérée. Il faudraitégalement déterminer dans quelle mesure les recherches fondamentales devront êtreappuyées par des fonds publics, en ne perdant pas de vue qu'à long terme, de nouvellesconnaissances fondamentales sont nécessaires pour entretenir la création de technologiesnouvelles. Si on envisage de créer de nouveaux mécanismes de financement, il faudraitdéfinir les critères d'admissibilité et les procédures de fonctionnement de cesmécanismes, et mettre en place les capacités nécessaires pour les administrer.
S'il faut adapter la technologie aux conditions locales, l'équipe chargée du PSAG devradécider si l'approche en vigueur et les capacités disponibles pour tester la technologie etl'adapter sont suffisantes compte tenu des variations locales qui caractérisent la base deressources, des différences de circonstances et des contraintes et des besoins desutilisateurs de la technologie. Des ressources devront souvent être dégagées pour:
* Former ou recycler les chercheurs ou les agents de vulgarisation, pour les aider àcomprendre le point de vue de ceux qui seront appelés à adopter la technologie età ajuster en conséquence leurs priorités, leurs objectifs et leurs programmes derecherche-développement aux conditions locales.
* Créer des capacités de diagnostic rural participatif. Cela aidera les non-initiés àcomprendre les différents systèmes de production et les possibilités qui s'offrentaux utilisateurs potentiels de la technologie ainsi que les contraintes auxquelles ilssont confrontés. Cela aidera aussi les agriculteurs à mieux définir leur demande detechnologies nouvelles.
* Financer une large participation des parties prenantes - y compris desagriculteurs - aux études diagnostics ainsi qu'à la planification et àl'introduction de programmes de recherche et d'adaptation fondés sur lesinfornations obtenues.
72
Dans ce cas également, il pourra être nécessaire de déterminer dans quelle mesure l'État
doit mettre en oeuvre, plutôt que de se borner à financer, des programmes de recherche et
d'adaptation des technologies aux conditions locales. Il peut être à la fois plus
économique et plus rentable de sous-traiter ce travail à des ONG ou à des associations deproducteurs, même lorsque des efforts de formation ou d'autres types d'appui techniquesont nécessaires pour renforcer leurs capacités.
Si la technologie existe mais n'est pas encore suffisamment connue de ceux qui devraientl'adopter, l'équipe de préparation du PSAG doit décider comment et par l'intermédiairede qui les connaissances existantes doivent être diffusées. Les principales questions à
examiner seront les suivantes:
Le poids qu'il convient d'accorder aux investissements dans différentes méthodes
de communication. Quel est l'accent qui doit être mis sur la documentation écritepar opposition aux programmes radiodiffusés ou télévisés ? Les contacts doivent-ils être établis par l'intermédiaire des groupements d'agriculteurs ou directement?
* La possibilité de transférer le contrôle du coût de la vulgarisation aux utilisateurs
potentiels de la technologie ou de recouvrer les coûts auprès d'eux. On peutnotamment envisager de sous-traiter les services de vulgarisation pour le comptedes utilisateurs au lieu d'avoir recours aux services officiels existants, de mettre àla disposition des agriculteurs les fonds nécessaires pour conclure leurs proprescontrats de vulgarisation avec des agents de l'extérieur - qu'ils relèvent ou nonde l'État - ou de financer la création ou l'exploitation d'un service qui leurappartienne. Selon les moyens financiers des bénéficiaires et la proportion desavantages qui relèvent de la catégorie des biens privés plutôt que publics, il y auralieu de prévoir différents niveaux de recouvrement ou de partage des coûts avec
les utilisateurs de la technologie.
* La possibilité d'apprentissage sur le tas et de transfert des connaissances de
bouche à oreille. La tendance naturelle qu'ont les agriculteurs d'expérimenter etd'apprendre les uns des autres peut être renforcée, par exemple en encourageant lacréation d'associations de producteurs ou de travailleurs agroindustriels ou lacréation d'écoles d'agronomie pratique. Ces approches sont pour les agriculteursun excellent moyen de comprendre les principes ou processus fondamentaux quel'évolution technologique cherche à exploiter. Elles sont particulièrement utileslorsqu'il faut adapter une technologie aux conditions locales et faire en sorte que
des systèmes entiers deviennent plus productifs et plus viables.
Déterminer si la technologie que l'on s'efforce de promouvoir est suffisammentattrayante pour des utilisateurs potentiels est un processus qui exige une interaction entre
tous les techniciens (chercheurs et vulgarisateurs), les économistes et les sociologues de
l'équipe de préparation du PSAG. Leurs apports doivent être fondés sur une connaissance
détaillée des zones agro-écologiques et des producteurs censés adopter la technologie,
connaissance habituellement acquise au moyen d'études participatives de diagnostic.
73
* Les techniciens devront établir une estimation aussi précise que possible desapports matériels (y compris la main-d'oeuvre) à prévoir et des produits pouvantêtre obtenus suivant les pratiques actuelles et les pratiques encouragées au moyende la stratégie technique.
* Les économistes doivent convertir ces chiffres en valeurs monétaires puisexaminer les variations du rendement des principaux facteurs de production(travail familial, terres, dépenses en espèces, eau et autres facteurs, selon le cas).Les analyses marginales - c'est-à-dire les études du rendement marginal parunité de travail ou de capital engagé supplémentaire - sont essentielles pourévaluer le potentiel qu'offre l'adoption des technologies nouvelles.
* Les sociologues doivent comparer les technologies encouragées et les autrestechnologies auxquelles ont accès les agriculteurs et leurs familles. Ce n'est quelorsqu'il est établi que les rendements et les risques d'un changementtechnologique soutiennent favorablement la comparaison avec d'autres solutionset que l'investissement de ressources familiales qu'il exigera ne compromettra pasd'autres priorités que l'on peut conclure qu'une technologie aura des chancesd'être adoptée.
Le développement des capacités nécessaires pour procéder systématiquement à de tellesévaluations à plus longue échéance, exige généralement que l'on investisse dans laformation de chercheurs, de vulgarisateurs et d'analystes socio-économiques. L'équipe depréparation du PSAG devra, au stade de la planification, identifier les contradictions quipeuvent exister entre la politique des prix des intrants ou des produits ou leurs carences,auxquelles il convient de remédier si on veut que la stratégie technique envisagée puisseêtre menée à bien.
La réponse aux deux dernières questions - concernant l'accès aux autres intrants etressources nécessaires pour que la technologie puisse être adoptée et l'adéquation desdébouchés pour les produits - est un aspect essentiel des activités de l'équipe depréparation du PSAG. Les producteurs eux-mêmes, leurs associations, les administrationslocales, les ONG et le secteur privé ont certainement tous des idées à ce sujet. L'équipede préparation du PSAG doit écouter et évaluer cette information, pour en tirer une listedes autres mesures non techniques à adopter si on veut que la stratégie technique puisseêtre couronnée de succès. Ces conclusions seront alors généralement communiquées àceux qui s'occupent d'autres aspects du PSAG, comme la privatisation, le crédit,l'infrastructure rurale et les transports.
Un processus itératif et pluridisciplinaire
Il est clair que des technologues ne peuvent pas à eux seuls régler tous les aspectstechnologiques d'un PSAG. Pour parvenir à une vision réaliste de l'évolutiontechnologique du secteur agricole, le processus doit également faire appel à la
74
collaboration de sociologues ruraux, d'économistes et d'utilisateurs de la technologie
eux-mêmes. Les technologues de l'équipe de préparation du PSAG doivent également se
tenir régulièrement en contact avec les responsables de la politique sectorielle et des
dépenses publiques. Dans le premier cas, ils doivent discuter des questions de politique
générale qui peuvent, à leur avis, soit entraver, soit, à terme, accélérer l'évolution
technologique. Dans le second cas, ils doivent s'assurer périodiquement que leurs
propositions de dépenses publiques visant à appuyer la production, l'expérimentation et
le transfert des technologies sont dans les limites des ressources probables. Lorsque -
comme cela est souvent le cas dans la pratique - les technologues de l'équipe constatent
que leurs idées ne correspondent pas à la politique officielle, aux ressources disponibles
ou aux capacités institutionnelles existantes, ils devront revoir leurs propositions. La
stratégie technique fmalement adoptée pour la mise en oeuvre du PSAG sera le résultat de
ces révisions successives.
75
ANNEXE 6 COMMENT EFFECTUER UN EXAMEN DESDÉPENSES PUBLIQUES: QUELQUES SUGGESTIONS
Les examens des dépenses publiques fournissent des données d'une importance capitalepour la planification et la préparation des PSAG. Souvent, les pouvoirs publics n'ontqu'une vague idée du montant des fonds dépensés dans un secteur et de l'utilisation quien est faite, spécialement lorsque les bailleurs de fonds fournissent une proportionimportante du financement total. L'examen des dépenses publiques permet aux décideurs,aux bailleurs de fonds et aux autres intervenants de comprendre comment l'argent esteffectivement dépensé et de déterminer ainsi si les dépenses sont conformes aux prioritéssectorielles ou doivent être réaffectées afin d'améliorer l'efficience et l'équité. L'examendes dépenses publiques permet de fixer un plafond de dépenses dans un secteur grâce àl'établissement d'une enveloppe budgétaire et donne aux responsables du secteur lesarguments dont ils ont besoin pour demander des ressources aux services centraux. Enfin,il donne l'occasion d'évaluer le processus suivant lequel les décisions de dépenses sontprises. Dans le contexte du PSAG, son objectif est de faire en sorte que les dépensespubliques effectivement engagées dans le secteur agricole correspondent aux prioritésidentifiées dans la stratégie sectorielle et l'analyse institutionnelle.
Rôle du gouvernement
L'un des principaux objectifs de l'examen des dépenses publiques est d'identifier lesactivités dont l'État devrait se charger, celles qu'il devrait réaliser conjointement avec lesecteur privé ou la société civile et celles dont il devrait se désengager complètement. Ontrouvera ci-après quelques exemples des différents types d'activités.
Secteur public
* Formuler des stratégies et des politiques* Incorporer les stratégies et les politiques à un programme de dépenses publiques* Adopter des règlements concernant les externalités, la gestion des biens communs
et les normes de sécurité* Créer et faire appliquer un cadre juridique portant notamment sur les droits de
propriété, les accords contractuels et d'autres types de droits* Prendre des dispositions en cas de catastrophe* Représenter les intérêts du pays dans les transactions commerciales
internationales (à ne pas confondre avec la promotion du commerce)* Renforcer les capacités, de sorte que les organismes chargés de la prestation des
services publics puissent s'acquitter efficacement de leurs fonctions.
76
Activités conjointes
* Planifier et aménager des périmètres irrigués* Offrir des services de vulgarisation pour les récoltes vivrières
* Mener des activités de recherche et de formation* Collecter et diffuser des données sur les marchés agricoles.
Secteur privé
* Exploitation des périmètres irrigués* Fournir des services de vulgarisation pour les récoltes commerciales
* Fournir des services vétérinaires* Commercialiser les récoltes* Distribuer des semences et des engrais.
Les principales questions à se poser sont les suivantes: quelle doit être l'action de l'État
dans le secteur agricole d'ici cinq ans ? Comment le pays, partant de sa situation actuelle,
parviendra-t-il à la situation souhaitée ? On trouvera à l'encadré A6.1 la liste des tâches
qui appartiennent au secteur public. Celles-ci varient cependant selon le niveau de
développement du pays et le dynamisme de son secteur privé.
77
Encadré A6.1. Tâches du secteur public
Appropriées pour les pays où le Appropriées pour les pays qui ont Appropriées pour les pays àsecteur privé n 'est guère entrepris des réformes revenu intermédiaire ayant
développé significatives et où le secteur entrepris des réformesprivé commence à se développer significatives et ayant un secteur
privé dynamique
Cadre juridique Cadre juridique Cadre juridique
Réglementation Réglementation Réglementation
Contrôle de qualité et sécurité Contrôle de qualité et sécurité Contrôle de qualité et sécurité
Information Information
Vulgarisation et formation Vulgarisation et formation
Recherche Recherche
Élevage
Santé animale et lutte contre Santé animale et lutte contre les Santé animale et lutte contre lesles maladies maladies maladies
Irrigation
Crédit
Foresterie (boisement) Foresterie (boisement)
Distribution d'intrants
Commercialisation
Conseils de produits
Subventions à différentes fms Subventions ciblées decaractère social
Routes rurales et autres Routes rurales et autres Routes rurales et autres ouvragesouvrages d'infrastructure ouvrages d'infrastructure d'infrastructure
Comment effectuer l'examen des dépenses publiques
La réalisation d'un examen des dépenses publiques est souvent une tâche compliquée. Leprocessus consiste en gros à déterminer de quelles données on a besoin et à lesrassembler, à classer les dépenses par domaine d'activités, à comparer les dépensesinscrites au budget et les dépenses effectives pendant une période donnée et à observer larelation entre les unes et les autres, à établir des limites et à formuler des décisionsconcernant les allocations budgétaires.
Rassemblement des données
La première étape consiste à rassembler plusieurs années de données sur les dépensesinscrites au budget et les dépenses effectives. La portée de l'examen varie selon les pays.Il comprend, au minimum, les activités du ministère de l'Agriculture et, si possible, cellesde l'ensemble du secteur agricole, si ce n'est du secteur rural tout entier. Il englobe
78
également toutes les dépenses effectuées dans le secteur, toutes sources confondues, parle ministère de l'Agriculture, les collectivités territoriales, les résidents locaux (souventsous forme de contributions en nature) et les bailleurs de fonds. Les analystes doiventveiller à inclure les données concernant les dépenses d'équipement par opposition auxdépenses récurrentes ainsi que les subventions versées aux sociétés paraétatiques.
Il arrive que la collecte des données soulève des difficultés. Les budgets et les étatsfinanciers peuvent être incomplets ou dispersés dans différents services. Les données qui
existent peuvent être peu fiables, peu cohérentes, ou inutilisables. Il arrive que le
gouvernement ne veuille pas communiquer ce type d'information aux bailleurs de fondsou à d'autres parties prenantes. Il se peut aussi que les ministères sectoriels se refusent à
participer à l'opération ou aient peine à coordonner leurs efforts les uns avec les autres ou
avec le ministère des finances.
Classement des dépenses
La deuxième étape consiste à classer les dépenses selon leur objet. Les deux principalescatégories sont :
* Les dépenses d'équipement* Les dépenses récurrentes
La troisième étape consiste à retracer l'évolution des ratios entre les dépenses effectives
et les dépenses inscrites au budget, selon leur objet. Cette opération montre en gros la
manière dont les ressources sont allouées dans un secteur, ainsi que la mesure dans
laquelle les dépenses effectives correspondent aux dépenses inscrites au budget. Le
tableau A6. 1 donne un exemple de la façon dont peuvent évoluer les dépenses publiquesdans le secteur de l'agriculture sur une période déterminée.
79
Tableau A6.1. Exemple de dépenses nationales dans le secteur agricole(moyennes annuelles, en dollars constants de 1991)
1985-88 1989-91
Milliards de dollars % Milliards de dolars %
Biens publics 2,0 13 1,9 21Productions végétales 0,055 0,4 0,042 0,4Productions animales 0,025 0,2 0,015 0,2Vulgarisation 0,090 0,9 0,081 0,9Gestion des ressources 0,260 2,7 0,257 2,7naturellesRecherche 0,570 5,8 0,546 5,8Éducation 0,180 1,8 0,169 1,8Infrastructure 0,820 8,5 0,794 8,5
Interventions sur les 12,0 80 5,4 59marchés
Fixation des prix et 2,27 19 1,02 8,9commercialisationConseils de 1,31 il 0,59 4,2commercialisationCrédit 8,42 70 3,79 36,2
Programmes ciblés 0,6 4,0 0,9 10,0
Administration 0,4 3,0 0,9 10,0
TOTAL 15,0 100 9,1 100Source: Calculs des auteurs
Établissement d'une enveloppe budgétaire
Lors de la quatrième étape, il faut déterminer l'enveloppe budgétaire globale dont lesecteur disposera probablement. Le ministère des Finances doit spécifier le montant dufinancement à attendre sur les ressources nationales, et les bailleurs de fonds indiquerontle montant des contributions qu'ils envisagent de verser, et pour quelles activités. Bienentendu, une grande partie des fonds sont réservés à des postes budgétaires ou à desprogrammes sous-sectoriels précis. Les analystes doivent déterminer dans quelle mesurele financement disponible est fongible. Enfin, le ministère des finances et les bailleurs defonds doivent s'entendre sur les modalités de partage des coûts et déterminer le montantminimum que devront verser les communautés et les administrations locales pour pouvoirparticiper au programme.
80
Correspondance entre le programme de dépenses et la stratégie sectorielle
La cinquième et dernière étape consiste à aligner les dépenses sur la stratégie sectorielleet l'analyse institutionnelle. D'une manière générale, l'État n'a pas à financer de biens oude services que le secteur privé fournit ou peut fournir, c'est-à-dire, dans la plupart descas, les organismes paraétatiques de commercialisation, les banques agricoles et lessystèmes publics de distribution d'intrants. L'équipe devra analyser soigneusement toutesles subventions, y compris celles qui s'appliquent à la consommation alimentaire, etéliminer ou réduire celles qui sont mal ciblées ou qui ne servent pas à un intérêt généralimportant. Enfin, l'équipe devra identifier les biens et les services - financés par
l'État - dont la fourniture peut être sous-traitée au secteur privé.
Le premier examen des dépenses publiques est le plus difficile. Les années suivantes, lesexamens annuels réalisés aux fins de programmation peuvent générer les typesd'information que fournissent les examens des dépenses publiques, mais à bien moindrefrais.
Signaux d'alarme
L'équipe doit repérer les éléments d'information qui signalent des problèmes, actuels oufuturs, dans la gestion du processus budgétaire. Ces « signaux d'alarme » sont notammentles suivants:
* Découverts à la banque centrale. C'est là un moyen de déguiser les pertes dessociétés paraétatiques et de différer le déblocage des crédits budgétairesnécessaires pour les couvrir.
* Insuffisance des provisions pour dettes, aussi bien entre les sociétés paraétatiquesque dans les opérations de crédit. Cela peut être une indication d'un manque deresponsabilité et de transparence ainsi que d'un risque d'insolvabilité.
* Postes hors budget. Des dépenses intéressant plusieurs secteurs peuvent êtreimputées à un secteur autre que celui qui est examiné. Par exemple, les dépensesafférentes à la gestion des ressources hydrauliques peuvent être imputées soit aubudget du sous-secteur de l'irrigation du ministère de l'Agriculture, soit au budgetdu ministère des Ressources naturelles.
* Montant élevé des crédits-fournisseurs. Cela peut dénoter des pertes différées parles sociétés paraétatiques ou les coopératives en difficulté.
* Carence des méthodes de comptabilité et d'audit au sein d'un organisme publicrisquant de se traduire par une créance sur les ressources publiques.
81
ANNEXE 7 QUESTIONS MULTISECTORIELLES
La planification des programmes relatifs au secteur agricole doit tenir compte d'uncertain nombre d'aspects multisectoriels. On trouvera ci-après un bref exposé deséléments à prendre en compte pour que le programme englobe les questions liées à laprotection de l'environnement, à la réduction de la pauvreté et à la parité des sexes.
Environnement
L'agriculture et l'environnement sont étroitement liés. La plupart des activités agricolesont un impact sur l'environnement. La dégradation de l'environnement, quant à elle,risque de menacer les niveaux de production actuels et futurs et de limiter les possibilitésde développement agricole durables, vouant à l'échec les efforts entrepris pour luttercontre la pauvreté. Dans la plupart des pays en développement, par exemple, lesméthodes de préparation de la terre entraînent une grave érosion des sols ainsi quel'envasement des cours d'eau et des barrages et l'assèchement des puits. L'augmentationdes pressions démographiques sur la terre risque fort d'aggraver cette dégradation dessols. Les considérations environnementales font donc partie intégrante de la formulationdes PSAG.
L'environnement touche de multiples secteurs, car les activités réalisées dans tous lessecteurs ont un impact sur l'environnement. Pour s'attaquer aux problèmesenvironnementaux, spécialement dans les pays qui ont un ministère responsable del'environnement ou qui ont adopté l'approche par programmes dans plusieurs secteurs, onpeut envisager d'élaborer un programme relatif au secteur de l'environnement (PSE).Ainsi, des PSE ont été entrepris en Zambie et au Mfalawi. Ils représentent le prolongementnaturel des plans nationaux d'action environnementale élaborés dans de nombreux payset exécutés avec l'appui de multiples bailleurs de fonds.
Si l'élaboration parallèle d'un PSE peut éviter à l'équipe de préparation du PSAG d'avoirà tenir compte d'un grand nombre de questions environnementales multisectorielles (quiseront traitées dans le cadre du PSE), il n'en faut pas moins tenir pleinement compte desdifférents effets des activités agricoles sur l'environnement. Les éléments à prendre enconsidération sont notamment les suivants:
* Gestion de l'irrigation et des ressources hydrauliques. Comment atténuer les effetscausés par le ruissellement, l'érosion et l'abaissement de la nappe phréatique ?Quelles mesures faut-il adopter pour assurer une répartition équitable des ressourceshydrauliques ? Comment les communautés déplacées par suite de la construction debarrages et d'autres systèmes d'irrigation doivent-elles être indemnisées ?
* Utilisation d'engrais et de produits chimiques. Quel est le risque de contaminationdes eaux souterraines ? Une mutation d'ennemis des cultures résistant auxinsecticides est-elle vraisemblable ? D'autres approches, comme l'agroforesterie ou la
82
gestion intégrée des ennemis des cultures, pourraient-elles donner des résultats plusdurables ? Quelles sont les meilleures méthodes de stockage, de manutention,d'application et d'élimination des engrais et des produits chimiques ?
* Impact des pratiques agricoles. Quel est l'impact des méthodes de culture surl'érosion des sols, leurs nutriments et leur structure ? Dans quelle mesure la rotationdes récoltes, la mise en jachère, le paillage et la plantation d'arbres peuvent-ellesprévenir l'érosion hydraulique et éolienne ?
* Régime foncier et redistribution des terres. Quels sont les systèmes de droits fonciers(y compris en ce qui concerne la répartition des terres, les questions juridiques,l'accès à la terre, l'empiétement, la sécurité de jouissance) ?
* Remise en état des routes rurales. Quelles sont les mesures envisagées pour régler lesproblèmes de drainage et de ruissellement et autres externalités liées aux travaux deconstruction ?
* Concurrence ou conflit d'intérêts. Ce que font le secteur agricole et les autres secteurspeut avoir des retombées sur l'environnement. Quels sont les conflits à prévoir entreles différents acteurs à l'intérieur d'un même secteur et entre les différents secteurs ?
* Pêche. Quels plans a-t-on élaborés pour empêcher l'épuisement des ressources parsuite de la surexploitation? Quelles mesures a-t-on adoptées pour empêcher lacontamination des eaux et des zones côtières ?
Lutte contre la pauvreté
Pour nombre de pays en développement, l'un des principaux défis est de lutter contre lapauvreté et la faim, particulièrement en milieu rural. Bien que la pauvreté soit unequestion qui relève de multiples secteurs, les éléments d'information empiriques dont ondispose montrent que, dans les pays en développement, près des trois quarts des pauvresvivent en milieu rural et ne subsistent que grâce à l'agriculture. Il est impératif, lorsqu'onévalue un programme de développement du secteur agricole, d'analyser son impact sur lapauvreté. Dans cette évaluation, il est essentiel de comprendre la composition et ladynamique des populations pauvres, et notamment les incitations et les contraintesauxquelles réagissent les pauvres, la relation qui existe entre les pauvres et les membresplus aisés d'une communauté et la réaction probable des différents groupes de revenu auxinterventions de l'État.
Il importe, pendant la préparation du PSAG, de passer en revue les lois et règlements quipeuvent affecter négativement la situation des pauvres et faire le nécessaire pour lesmodifier. L'enquête pourra porter notamment sur les entraves à la mobilité sociale,l'accès au crédit de ceux qui n'ont pas de garanties à offrir, les taux d'intérêt et échéancesde remboursement et la capacité de remboursement des pauvres; et la réforme du régimefoncier, la sécurité de jouissance, les droits de propriété et leur impact sur les pauvres.
83
S'agissant des systèmes de protection sociale, il faut guider et soutenir les agriculteurs endifficulté pendant la période de transition ouverte par les réformes politiques jusqu'à cequ'ils puissent s'adapter aux conditions du marché. De même, le bien-être des pauvreschroniques (que ce soit parce qu'ils ne possèdent pas de terre ou par suite de handicap, demaladie, de vieillesse, d'absence de savoir-faire, etc.) doit être protégé. En matière detransferts et de protection sociale, il faut identifier clairement les groupes cibles et trouverdes moyens efficaces et économiques de leur apporter l'assistance dont ils ont besoin.Dans le cas de la protection sociale, il y a lieu de déterminer les domaines dans lesquelsune assistance de la collectivité est essentielle, c'est-à-dire les cas dans lesquels lesréseaux familiaux et sociaux traditionnels sont inopérants. Si des transferts publics sontenvisagés, les analystes devront discuter des mesures à adopter pour empêcherl'apparition d'un syndrome de dépendance.
On peut se servir de profils de la pauvreté pour mesurer et déterminer la gravité et larépartition de la misère. À cette fin, l'analyse doit être effectuée par région, par catégorie(selon que les intéressés possèdent ou non des terres), par superficie des exploitations, pargroupe politique, culturel et sociologique et par sexe. En outre, il peut être nécessaire deréaliser des études des relations à l'intérieur des ménages et entre les ménages.
Les ressources destinées à l'aide en faveur des pauvres doivent être axées sur lesbénéficiaires cibles et être équitablement réparties. Par exemple, un subventionnementgénéral des intrants ou des services (engrais, électricité, eau) profite à tous, y compris àceux qui peuvent les payer aux prix du marché. Ainsi, il peut être plus prudent de ciblerles subventions ou les investissements dans les domaines de l'infrastructure, de larecherche ou de la formation sur les petits agriculteurs. Étant donné la sensibilité despauvres à tout fléchissement de l'activité, une analyse des risques est spécialementimportante pour prédire le comportement des pauvres et les conséquences qu'uneréorientation des politiques peut avoir sur leur situation.
Parité des sexes
On s'accorde généralement à reconnaître qu'il importe de tenir dûment compte desquestions liées à la parité entre hommes et femmes. Les éléments d'informationempiriques dont on dispose montrent que les ménages agricoles dirigés par des femmessont généralement plus pauvres et moins instruits et doivent accomplir une partdisproportionnée du travail familial. Toutefois, les femmes chefs de ménage sontégalement considérées comme des emprunteurs sûrs et semblent être plus réceptiveslorsqu'elles sont contactées par des agents femmes dans des domaines comme lavulgarisation, le crédit et la santé.
84
Les questions à prendre en considération dans ce domaine pendant la préparation d'unPSAG sont notamment les suivantes:
* Les femmes ont-elles accès à la terre, aux services financiers et à l'information ?* Quelles sont les pratiques d'exploitation et comment empiètent-elles sur les tâches
ménagères ?* Les thèmes de vulgarisation sont-ils axés sur les femmes ?* Existe-t-il une différence du point de vue des sexes entre les cultures commerciales et
les cultures de subsistance ? Quelles sont les implications de cet état de choses ?* Quels sont les débouchés qui s'offrent aux femmes et aux hommes ? La main-
d'oeuvre est-elle mobile ?* Les réformes économiques ont-elles creusé les différences entre les sexes ? Dans
l'affirmative, que fait-on pour y remédier ?* Comment les réformes du secteur public ont-elles un effet sur les problèmes propres
aux femmes ?* Comment les redevances d'utilisation affectent-elles les femmes ?* Quelles sont les possibilités d'éducation qui s'offrent aux filles et aux femmes ?
Quels sont les taux d'alphabétisation des femmes par rapport à ceux des hommes ?* Les femmes ont-elles le même accès que les hommes aux soins de santé ? Quelles
sont les priorités en matière de santé ?* Comment les droits fonciers, les possibilités d'emploi, le droit de la famille, les
règlements financiers et les capacités d'agir par le biais de groupes de pressionaffectent-ils les femmes en comparaison des hommes ?
85
BIBLIOGRAPHIE
Belli, Pedro, et Lant Pritchett. 1995. "Does Good Economic Analysis Lead to BetterProjects?" HCO Dissemination Note 53, Banque mondiale, Washington
Bhatia, Anita, et Nwanze Okidegbe. 1997. "Sector Investment Programs: An Update."Rapport rédigé pour la Réunion de bailleurs de fonds sur l'analyse des performancessectorielles, Banque mondiale, Washington, 19 mai.
Deininger, Klaus, et Nwanze Okidegbe. 1997. « De l'ajustement à l'investissementsectoriel? - Une approche "programme" des prêts au développement. »Entwicklung und Laendlicher Raum, 17-20 janvier.
Devarajan, Shantayanan, Lyn Squire, et Sethaput Suthiwart-Narueput. 1995. "RevivingProject Appraisal at the World Bank." Policy Research Working Paper 1496. Banquemondiale, Washington
Engle, Adalbert, et Nwanze Okidegbe. 1997. "Summary Reports on the SectorInvestment Program in Agriculture." Rapport présenté lors de l'Atelier internationalsur les programmes d'investissement dans le secteur agricole, 18 février, Lusaka,Zambie.
Harrold, Peter, et Associates. 1995. "The Broad Sector Approach to Investment Lending:Sector Investment Programs." Policy Research Working Paper 939. Banquemondiale, Washington
Kaufinann, Daniel, et Yan Wang. 1992. How Macroeconomics Policies Affect ProjectPerformance in the Social Sectors. Discussion Paper 302. Banque mondiale,Washington
.1995. "Macroeconomics Policies and Project Performance in the SocialSectors: A Model of Human Capital Production and Evidence from LDCs." WorldDevelopment 23: 751-65.
Norman, Akbar. 1996. "Sector Investment Programs in Africa: A Review ofImplementation Experience." Banque mondiale, Région Afrique, Domainetechnique, Macroéconomie 2, Washington
Okidegbe, Nwanze. 1997. Fostering Sustainable Development: The Sector InvestmentProgram. Discussion Paper 363. Banque mondiale, Washington
Oxford Policy Management. 1996. "Sector Investment Programs in Africa: Issues etExperience." Rapport présenté à la Réunion de bailleurs de fonds sur l'analyse desperformances sectorielles, Banque mondiale, 16 décembre, Washington
86
Pinto, Rogerio, et Angelous Mrope. 1995. Assessing Sector Institutions. DiscussionPaper 297. Banque mondiale, Washington
Pradhan, Sanjay. 1996. Evaluating Public Spending: A Framework for PublicExpenditure Reviews. Discussion Paper 323. Banque mondiale, Washington
Squire, Lyn, et Herman G. Van der Tak. 1975. L'analyse économique des projets.Baltimore: Johns Hopkins University Press.
87
D istributors o~f COLOMBIA GERMANY Tel: <52 5) 624-2800 POLANO Fax: <94 1)432104lInfvenlace Ltda. UNO-Verlag ISRAEL Fax: <52 5)624-2822 Intemational Publishing Service E-mail LHL@xs lanka.net
W'orld Bank Carrer 6 No. 51-21 Poappeis erlo Nien ee 55 YozmtîLherature Ltd. E-mail: inîotec@~rlrvnetmx Uli. l'rekna 31/37Apartade Aereo 34270 53115 Boen P'O. Boa 56055 00-677 Warzawa SWEDEN
Publications Santafé de Bogotà. D.C. Tel: (49 228) 949020 3 Vohanax Hasairrar Streel Mundi-Prensa Mexico S.A. de C.V, Tel: <48 2) 628-6089 Wennergren-Williams AB
Pricesanrd credit ter-rn va jrm Tel, <57 1<285-2798 Fax: <49 228> 217492 Tel Aviv 61560 c/Rio Paxaco, 141 -ColonieaCuaachlerc Fax (48 2) 621-7255 l'O. Boa 1305
crrrt-7 r on t you ia. 51) 285-2798 E-mail- [email protected] Tel: <972 3) 5285-397 06500 Mexico, D.F. E-mail books%[email protected] S-171 25 Solnac ount ry. Fax: <972 3) 5285-397 Tel: (52 5< 533-5658 Tel: (46 8) 705-97-50
local drstrrbutor before placrng anr COTE D'IVOIRE GHIANA Fax: <52 5> 514-6799 PORTUGAL Fax: <46 8)27-00-71
order. Center d'Erktioa et de Dilfaxioe A/ricanles EPP Bxoks Semvices R 0.Y Ielemational Livraria Poflagal E-mail mai10 wwinse
(CEDA) P'O. Bex 44 PlO Bex 13056 NEPAL Apartado 2681. Rxa Do Camxo 70-74
ARGENTINA 949 B s41 TUC Tel Aviv 61130 Everest Medra IntemiatioealServicex)(P.)<Ltd. 1200 Lisboni SWITZERLAND
Oficina del Uibm Intemacioenal Abidjani 04 Accra 1oi: (972 3< 5461423 GPO Boa 5443 Tel- (1< 347-4982 Libraine Payet Service Instdutionnel
Av. Cordoba 1877 Tel: <225) 24 651 0;24 6511 Fax: <972 3<5461442 Kathmancde Fax: (1> 347-0264 Côtes-de-Monthenoen 30
1120 Buenos Aires Fax: <225< 25 0567 GREECE E-mail: [email protected] Il Tel: <977 1< 472 152 RMNA1002 Laauasane
Tel: (54 1) 815-8354 .Plapasotiaiou S.A. Fax: <977 1>224 431 R ANATel <41 21< 341-3229
Fax: <54 1)815-61506YPU 35, Srocmara SIc Paiesaiiara Authoniry/lMIùe East Comrpani De Libradi Becurestl S A Fax: (41 21> 341-3235
E-mail: olilibrm@satlek com C IîRU la10csî6 82 Athens Index Infonmtaioe Services NETH-ERLANDS StIc L42scanli ne. 26. nector 3
eyers or..epg e xe Tel: <30 1< 364-1826 P0.B. lSSO2 Jemusalem De Lindeboorrclnnr-Publikaties BcaelAOOVnDeinErinTcnqe
AUSTRALIA, FUI, PAPUA NEW GUINEA, CarsClaeFax: <30 1> 364.8254 Tel: <972 2<6271219 F0. Boa 202, 7480 AE Haaksbergen Tel: <40 1) 613 9645 Cii de Lacuez 41
SOLOMON ISLANDS, VANUATUJ, AND 6. Diegenses Street, Engomi Fax: <972 2( 6271634 Tel: (31 53) 5744100 Fax (40 1< 312 400 CH1807 Blonay
SAMOA Biosi200 HAITI Fax: (31 53< 572-9296 Tel: <41 21< 943 2673NiAcolmshsievceael 3524413 Cahaure Diffasion [FL -al ldbewr&le lRUSSIAN FEDERATION Fax (41 21) 943 3605
6Telftlxe Ra a: (3572( 46-2705 5, Rce Cap.os Licosa Coffanissoinana Sanseai SPA ldlllo<e i
M4/Wdram RadFx:572 3132051O.P 257 Vi9aaD aaxia / E ELN a, Kelpachniy Perecubk THAILANDMlha 13 ort-au-Prince Caeia DcDiClba,1 NWZA NDMoscowr 101831 CeaIraI Bocks Distribction
CZEHcEPuoria4: 50923926l512 Postale 552 EBSCO NZ Lld. Tel (7 095) 917 87 49 306 Silom ReadUSES, N RoEPULIa Fax: <509) 2348560 Tel2 Firenze Private Mail Bag 99914 Fax. <7 095> 917 92 59 Bangkoek 10500
Tel: (61)389210 7777 UI,NSPoenFa:50)2488Tl(55> 645-415 New Markte
Fax. (61) 39210 7788 Havelkova 22 Fx 5)6127Aucklanrd Tel: (66 2(235-5400
E-mail: service@~dadirect.com au 130 00 P'rague 3 HONG KONG, CHINA; MACAO Fx>5<6127SINGAPORE; TAIWAN, CHINA; Fax: (66 2< 237-8321Tl 40224318Asa20 t.E-mail: [email protected] Tel(64 9<524-8119 MYANMAR; BRUNEI
AUSTRIA Tel. (429 2) 2423 1149 Auale 200 Cirduato Dea(Fax: (64 9> 524-8067 Ashrgate Publishing Axia Paclic Pte. Ltd4. TRINIDAD & TOBAGO
Gemold and Co. eaidoaeenl1042IAn ande ablarmLd IEI 41 Kallang Pudktng Road #04-03 AND THE CARRIBBEAN
Weihberggasse 26 DENMARK 22-28 Wyndharn Street, CeanraI 206 0kd Hope Read, Kingston 6 Univemsity Press Lwexhed Sigaolden 349ee 6 BtigutneSdping CyeeancaSudeer.4
A-loi1 Wilea SamîundsLileratur Hong Kong Tel: 876-927-2085 Thsree Crowins Buildnrg Jerili Tiegapore 3491516 EsIem A MalineRad ShoppingusCener
Tel: <43 1(512-47-31410 Rosenoems Allé il1 Tel <852( 2530-1409 Fax: 876-97741243 Privale Mail Bag 5095 Tel. (65( 741-9516EaemMiRadSIAgurv
Fax: (43 1> 512-47-31-29 DK-1970 Frederiksberg C Fax: (852) 2526-1107 E-mail: [email protected] Ibadan E >65>l 742-9356aconetor Trinidad & Tobago, Wesr IcndiesTel: 45 31> 351942 E-mail. [email protected] Tel (234 22( 41-13506-al xgr@xacxelca Tel (868) 645-846
BANGLADESH Fax: (45 31> 357822JA NFa.24224125SLV IAax86l4547
Micro Industries Development HUNGARY EastAN Fax.Sevie<234darki>41-2056lisin SLOVEpIFaxl (8be0(645 dad467
Assistance Sociery (MIDAS) ECUADOR Eurm Info Service Easle Honok Service, GBuoarnikeyoî xbîxkiuGrxp E-alORb@liiddYeHoune 5, Road 16 Libri Msndi Margilszgeti Europa H-az -3Hn 3 3-hm,Bny-r OWYDuasaska cesta 5 UAD
Dhaemondi RiArea Libreria Intemacional H-1 138 Budapest Tokyo 11 3 NIC InIe A/S 1000 Llubliana UAD
Dhiaka 1200 PCBe1-1-0eTl(313004,5l2 4: <91 3(3810-0861 Boek Deparlmeniî, Postboksx65l2 EOterstad TeL. (306 61) 13308347: 132 12 30 Gustro Ltd.
Tel: (880 2>326427 Jean Leon Mera 851 Fax: <36 1) 350 80 32 Fx 8 >0816 -66Dl o 3611300F v 97 ahaiBidnFx(82)818Qu E-mail, [email protected] E-mail: ordem@svt-elbs ce (p Tel <47 22>97-4500 E-moil repansekj@gvestnik si Plot 16/4 Jinija Rd
Fx>82819Qex. .Fax: (47 22> 97-4545 KampalaBEGIM1e: (593 2>521-606, (593 2) 544-195 INDIA KENYASOTAFIABTWNAel25412146
JeaDeL annoy Fax. >593 2>504-209 Allied Publishsers Ltd. Alrica Book Service >E.A.) Lrd PAKISTAN For sngioe titîvs. Fax. >250 41) 251 468
Av. du Roi 202 E-ml irml~biud.o c 751 Mounr Road Quarax House, Mlfangano Street Marza Bookr Agency Oxford IJnrversOty Frens Snuthem Africa E-mail [email protected] nse Madras - 600 002 FPO. Boa 45245 65, Shahrahs-e-Quaid-e-Azarm Vasco Boulevard, Goodwrood
l6BoexCODEU Tel: >91 44) 852-3930 Naimobi Lahore 54000 PC. Boa 12119, Ni City 7463 UNITED) KINGDOMTel. (32 2>538-5169 Ruiz de Castilla 763, Edil. Expocolor Fax: >91 44> 85241649 Tel: (254 2) 223 641 Tel (92 42> 735 3601 Cape Town Microinfn L.14
Fax: <32 2>53841841 Primer piso, 0f #2 Fax. (254 2) 330 272 Fax (92 42) 576 3714 Tel >27 21) 595 4400 PO Boxe3, Afon, Hampshire GU34 2l'G
BRDLQom INDONESLA Fax: <27 21) 595 4430 EnglandBRZLTeVFax: <593 2> 507-383; 2534191 Pt. Indira Limied KOREA, REPUBLICO0F Oxford Unersemiy Freux E-mail: oxford@oup co za Tel: (44 1420> 80840
Publicacôes Tecancas Intemacionais Ltda E-mail: codeuOimpsat net.ec Jala Borebuder 20 Dae)oe Tradeing Ce. Lrd. 5 Bangalore Town Fax (4l4wl14a20)~8u80m89node ncou
0140 Peixot l'aulx, SF 9 EGPPAAOEPBI FF. Box 181 l'O Boxo34, Yexida, 706 Seeun Bldg Sharae Faisal For subscoption orders. E-mai:bakxmfodencok010 a al,S.EYT RBRPBI FJakarata 10320 44-6 Youido-Deng, Yeongchengpo-Ku l'O Boa 13033 lntemational Subscription Serviee
Tel: <55 11> 259-6644 AI Ahrram Distnbution Agency Tel: <62 21> 390J-4290 Seoul Karachi-75350 l'O. Box 41095 TIre Stationery Office
Fax: (55 11> 258-990 Ai Galaa Street Fax: (62 21) 390-4289 Tel: (82 2>785-1631/4 Tel: >9221> 446307 Craighall 51 Nixe Elms Lane
E-mail: paostnasteer@pti uol.br Cairo Fax: <822( 764-0315 Fax: (92 21) 4547640 Johannesburg 2024 London 5008 5DR
Tel: >20 2(578-6083 IRAN E-mail: [email protected] Tel >27 11) 880-1448 Tel: <44 171> 873-8400
CANADA Fax: >20 2>579-833 Ketab Sara Co. Publishers LEBANON Fax >27 11> 880-6249 Fax <44 171> 873-8242
Reneef Fublishinig Co. Lld Khsaled Esiarnboli Ave., 6th Street Librairie do Libax l'ak Book Cerporation E-mail [email protected]
5369 Caxotek Read The Middle East Observer Delaxîmoz AJley No. 8 FPO. Box 11-9232 Aziz Chanibems 21, Qxeensa Road VENEZUELA
Oflawa, Ontario KlJ 9J3 41, Sherd Street l'O. Box 15745-733 Beirul Lahore SPAIN Tecai-Ciencia Librox, S A.
Tel: >613> 745-2065 Cairo 1ehrae 15117 Tel1)961 9>217 944 Tel: <92 42) 636 3222: 636 0885 Mundi-Prensa Librox, S A Ceetrra Curla Comercial Tamanco
Fax: (613) 745-7660 Tel: >20 2)393-9732 Tel >98 21) 8717819: 8716104 Fax: >961 9> 217 434 Fax: <92 42) 636 2328 Canlellx 37 Nxvel C2, Caracax
0-mail: order .depl@~renouIbooks.coml Fx>023393 Fax: <98021> 8712479 E-mail: [email protected] 28001 Madridi Tel: >582>0959 5547: 5035: 001 6Fx20239972E-mail: kretab-sara0neda netlir MALAYSIA Tel: >34 1> 431-3399 Fax- >5 2> 959 5636
CHINA FINLAND Univeemity nI Malaya COoeperative FERU Fax (34 1) 575-3998
Chinéa Financial & Economic AiaIteeminen Kirjakrauppa Kowrkab Pul'aishers Boxkshep, Lïmied Edâxrial Desarrollo SA E-mail [email protected] ZAMBIA
Pubiishing Hoose l'O. Boxe 128 FPO Boa 19575-511 l'O. Boa 1 127 Apartado 3024, Limna 1 -Usivemsity Booksxhop, Universôy of Zambra
8, Da Fe Si Dong Jie FIN-00101 Helsinki T4lhrn Jalan P'anrai B-ar Tel: (51 14< 285300 Mundi-Prensa Borcelxax Great Eaxt Road CampxsTelx 41 30>2141 4: (98 21) 250-3723 59700 Kuala Lurnpur Fax: <51 14< 286628 Conseil de Cent, 391 l'O. Box 32379
Tel: <86 10) 6333-8257 Fax: (358 0> 121-4435 Fax: <98 21> 258-3723 Tel: <50 3)756-5000089BrclnLxaaFa:(6060-35Emi:arîicOrdmn.iFax: (60 3) 755-4424 PHILIPPINES Tel (34 3>488-3492 Tel: <260 1>~252 576
Fx 8 064176Emalakflu stkm n.iIRELAND E-rrai: umkoocp0tm.net.my Intemational Booksource Center Iac. Fax: (34 3(487-7659 Fax: >260 1>253 952
China Bookr Impoil Centre FRANCE GOnverrmrent Supplies Agency 1 127-A Antipolo SI, Barangay, Venezuela E-mnail harcelxna@mundiprensa ex IBAW
PO. Box 2825 Warfd Baek l'cblications Odig an tSolàthair MEXICO Maliali CityZMAWBe<n 6 vnedrra4-5 Harcoan Road INFOTEC Tel: <63 2( 8966501: 6505: 6507 SRI LANKA, THE MALDIVES Academic and Baoobab Bookx )l'vl.) Lld.
7511ng66 PareuedIéa Dahlia 2 Av. San Femando No. 37 Fax. >63 2>896 1741 Lake Heuse Boxlkshop 4 Coniad Road, Graxideside
Tel:6 P33 1T069e-5/7l: <3531<8061-31 11 Coi. Toriellx Guerra 100, Sir Chittampalama Gardiner Mawatha l'O, Box 567Fax: <33 1( 40-9-30-5685 Fax: (353 1< 475-2670 14050 Mexico, D. F Colxmbo 2 Harare
Fa 3 )4-93-8Tel (94 1( 32105 Tel: 263 4 755035Fax: 2634 781913
Documents Techniques Recents de la Banque Mondiale (suite)
No. 389 International Commission on Irrigation and Drainage (ICID), Planning the Management, Operation, andMaintenance of Irrigation and Drainage Systems: A Guide for the Preparation of Strategies and Manuals
No. 390 Foster, Lawrence, and Morris, Groundwater in Urban Development: Assessing Management Needs andFormulating Policy Strategies
No. 391 Lovei and Weiss, Jr., Environmental Management and Institutions in OECD Countries" LessonsfronzExperience
No. 392 Felker, Chaudhuri, Gyôrgy, and Goldman, The Pharniaceutical Industry in India and Hungary: Policies,Institutions, and Technological Development
No. 393 Mohan, ed., Bibliography of Publications: Africa Region, 1990-97
No. 394 Hill and Shields, Incentivesfor Joint Forest Management in India: Analytical Methods and Case Studies
No. 395 Saleth and Dinar, Satisfying Urban Thirst: Water Supply Augmentation and Pricing Policy in Hyderabad City,Itidia
No. 396 Kikeri, Privatization and Labor: What Happens to Workers When Governments Divest?
No. 397 Lovei, Phasinig Out Leadfrom Gasoline: Worldwide Experience and Policy Implications
No. 398 Ayres, Anderson, and Hanrahan, Setting Prioritiesfor Environmental MAnagemenit: An Application to theMining Sector in Bolivia
No. 399 Kerf, Gray, Irwin, Lévesque, Taylor, and Klein, Concessions for Infrastructure: A Guide to Their Design andAward
No. 401 Benson and Clay, The Impact of Drought on Sub-Saharan African Economies: A Preliminary Examination
No. 402 Dinar, Mendelsohn, Evenson, Parikh, Sanghi, Kumar, McKinsey, and Lonergan, Measuring the Impact ofClimate Change on Indian Agriculture
No. 403 Welch and Frémond, The Case-by-Case Approachz to Privatization: Techniques and Examples
No. 404 Stephenson, Donnay, Frolova, Melnick, and Worzala, Improving Women's Health Services in the RussianFederation: Results of a Pilot Project
No. 405 Onorato, Fox, and Strongman, World Bank Group Assistancefor Minerals Sector Development and Reform inMember Countries
No. 406 Milazzo, Subsidies in World Fisheries: A Reexamination
No. 407 Wiens and Guadagni, Designing Rulesfor Demand-Driven Rural Investment Funds: The Latin AmericanExperience
No. 408 Donovan and Frank, Soil Fertility Management in Sub-Saharan Africa
No. 409 Heggie and Vickers, Commercial Management and Financing of Roads
No. 410 Saveg, Successful Conversion to Unleaded Gasoline in Thailand
No. 411 Calvo, Options for Managinig and Financing Rural Transport Infrastructure
No. 413 Langford, Forster, and Malcolm, Toward a Financially Sustainable Irrigation System: Lessonsfrom the State ofVictoria, Australia, 1984-1994
No. 414 Salman and Boisson de Chazournes, International Watercourses: Enhancing Cooperation and ManagingConflict, Proceedings of a World Bank Seminar
No. 415 Feitelson and Haddad, Identification of foint Management Structuresfor Shared Aquifers: A CooperativePalestinian-Israeli Effort
No. 416 Miller and Reidinger, eds., Comprehensive River Basin Development: The Tennlessee Valley Authority
No. 417 Rutkowski, Welfare and the Labor Market in Poland: Social Policy du ring Economic TransitionNo. 418 Okidegbe and Associates, Agriculture Sector Programs: Sou rcebook
No. 420 Francis and others, Hard Lessons: Primary Schools, Community, and Social Capital in Nigeria
No. 424 Jaffee, ed., Southern African Agribbusiness: Gaining throug7t Regional CollaborationNo. 425 Mohan, ed., Bibliography of Publications: Africa Region, 1993-98
No. 426 Rushbrook and Pugh, Solid Waste Landfills in Middle- and Lower-Income Countries: A Technical Guide toPlanning, Design, and Operation
No. 427 Marinlo and Kemper, Institutional Frameworks in Successful Water Markets: Brazil, Spain, and Colorado, USANo. 428 C. Mark Blackden and Chitra Bhanu, Gender, Growth, and Poverty Reduction: Special Program of Assistance
for Africa, 1998 Status Report on Poverty in Sub-Saharant Africa
No. 431 Severin Kodderitzsch, Reforms in Albanian Agriculture: Assessing a Sector in Transition
BANQUE MONDIALE
ISIS Il Strvcct. N.V\
\\:sbI""ton. 1).C. 20433 US\
]I'lcplhlolnc: 202.477.1234
ITlécopic: 202.477.6391
NII 64145 1o )k 1SN)li\NK
NICI 248423 NVORIAI)BtNK
\Worid \Wide \Veh: ittp:iî/x y' xv.\. o'. dlBhiafl.orgi
\ Issagerie elctroniquc: hooks(W -orlhaiN .org
ISBN 0-8213-4453-6
