POLITICAL AND EQUITY ASPECTS OF LAND RIGHTSconversión de estos acuerdos en reformas legales que garanticen el cumplimiento de compromisos. La nueva situación ante la cual se enfrentan

1 G. Gordillo de Anda _____________________________________________________________________________________________

POLITICAL AND EQUITY ASPECTS OF LAND RIGHTS

PRESENTER: GUSTAVO GORDILLO DE ANDA

Para tratar sobre la problemática de los derechos de propiedad y las instituciones agrarias en América

Latina, este artículo parte de cinco postulados:

Las reformas agrarias son procesos altamente políticos y es una insensatez convertirlas en operaciones

puramente técnicas.

Estas reformas son generalmente una parte de reformas políticas y económicas de mayor envergadura. A

veces son la consecuencia de revoluciones sociales o son el resultado de "circunstancias especiales"

después de conflictos bélicos o debido al papel que el país jugaba en el escenario internacional. En todos

los casos hay un rasgo en común: el desplazamiento de una coalición política por otra.

A veces algunos expertos han usado una terminología simplista de reformas agrarias: aquellas que se

inician "desde arriba" y aquellas que se inician "desde abajo". En realidad, todas las reformas agrarias se

han siempre iniciado desde arriba, es decir, como resultado de una elite ilustrada con un sentido de Estado

que concibe a las reformas políticas y sociales como un instrumento privilegiado para desplazar a otras

elites políticas. Una clase dirigente visionaria no sólo desplaza a otras elites sino que lo hace a través de

una reforma del Estado que lleva a reconstruir sus relaciones políticas, económicas y legales. Sin

embargo, es obvio que una reforma agraria no opera en un vacío social. Desde luego que la presión desde

abajo –la existencia de movimientos sociales en el medio rural– muchas veces precede e incluso

determina el surgimiento de una elite política dispuesta a impulsar una reforma agraria. Las razones para

impulsar una reforma agraria son muy diversas basadas en consideraciones políticas, económicas éticas y

culturales. Pero si se buscara su principal hilo conductor este sería a mi juicio la gobernabilidad. No en el

sentido de que una reforma agraria sólo se implanta cuando existen conflictos sociales insuperables, sino

también cuando la consolidación de una nueva elite política requiere una base social amplia.

De las generaciones previas de reforma agraria se derivan dos lecciones. La primera tiene que ver con la

necesidad de acompañar la reforma agraria con otras reformas institucionales relacionadas sobre todo

con el papel de las organizaciones rurales, las formas de intervención estatal y los mecanismos para

garantizar el cumplimiento de acuerdos y contratos. En cuanto a la segunda lección, esta concierne la

necesidad también de reformas en las políticas sectoriales mismas sobre todo en términos del papel

Political and Equity Aspects of Property Rights 2 _____________________________________________________________________________________________

asignado a la agricultura y al desarrollo rural. La seguridad y certidumbre en los derechos de propiedad

es resultado del conjunto de instituciones –incluyendo normas sociales– que sustentan el marco legal

vigente.

Las reformas agrarias son aun más pronunciadamente políticas en su implementación puesto que

requieren un proceso real de consensos y acuerdos para llevarse a la práctica exitosamente.

En aquellas condiciones en donde el ambiente macroeconómico de un país no puede ofrecer por si mismo

una alternativa real y duradera para los actores o regiones desplazadas o excluidas en el campo, y que se

expresa a través en un contexto caracterizado por vacíos institucionales y exclusión social; es

indispensable construir consensos básicos que permitan una reconstrucción institucional y el

fortalecimiento de la cohesión social. El propósito es ofrecer garantías y certidumbre a toda la población

rural a través de una combinación de activos, capacidades y oportunidades que se presenten como

paquetes integrados de apoyo. A esto denomino el piso político de las reformas constituido básicamente

por tres tipos de componentes: un enfoque territorial que permita cristalizar coaliciones locales y

regionales; una adecuada combinación de reformas económicas y sociales que asegure mayor equidad en

los impactos de las reformas sobre la gente y un proceso de ensanchamiento de la soberanía popular a

través de la consolidación democrática. Cuando los ciudadanos perciben que los costos asociados con las

reformas están distribuidos con justeza, éstas pueden ser más exitosas. Cuando las democracias protegen a

los grupos menos favorecidos del sufrimiento intolerable, comprueban que la solidaridad es un

componente básico de su legitimidad.

Sin embargo, los referentes técnicos son muy importantes para garantizar certidumbre en los derechos de

propiedad, para no generar incentivos perversos ni desalentar la inversión privada y para asegurarse un

impacto multiplicador de ingresos y empleos.

Algunos de estos referentes están claramente presentes en los diferentes enfoques de la denominada en

este texto tercera generación de reformas agrarias como por ejemplo el establecimiento de adecuados

sistemas de registro y catastro. Las distintas variantes de acceso a la tierra reconocen que la tierra es un

importante activo cuya mejor distribución tiene a la vez efectos sobre la eficiencia y sobre la equidad. Y

aunque no existen fórmulas mágicas ni caminos únicos en el acceso a la tierra es necesario enfatizar la

importancia de una justa distribución del acceso a la tierra y la importancia de apoyar con políticas

idóneas el desarrollo y fortalecimiento de la agricultura familiar –en algunos países denominada pequeña

agricultura o agricultura campesina. En este documento se propone un programa mínimo estilizado –

como resumen de diversas experiencias nacionales en la Región- que debería vincularse a cualquier

proceso de reforma agraria. Este programa mínimo supone –como lo muestran diversas experiencias

nacionales en la Región– la construcción de consensos acerca de sus objetivos, términos y costos de las


principales políticas para la promoción rural, específicamente aquellas relacionadas con los apoyos, y la

conversión de estos acuerdos en reformas legales que garanticen el cumplimiento de compromisos.

La nueva situación ante la cual se enfrentan las sociedades rurales de América Latina y el Caribe, así

como las políticas sectoriales, parte de una redefinición del concepto de lo rural.

Los distintos papeles que juega la agricultura en las economías de los países en desarrollo exigen una

adecuada ponderación de los efectos de políticas que buscan objetivos unidimensionales, sin considerar

sus consecuencias sobre otros aspectos del funcionamiento de las sociedades rurales. Por otra parte, cada

vez menos productores agrícolas dependen solamente del ingreso agrícola para su supervivencia; a este

ingreso se han sumado, también, ingresos provenientes de las agroindustrias, así como ingresos de

actividades no agrícolas. Además, la diversificación de las diversas fuentes de financiamiento para la

agricultura ha dado como resultado que las familias rurales se vean obligadas a buscar su supervivencia

por otras vías, entre ellas, la migración y la transferencia de remesas, y otras formas de empleo muchas de

las cuales mantienen una estrecha relación con el sector agrícola. Esta nueva definición de lo rural tiene

una estrecha vinculación con las actividades desarrolladas en las ciudades intermedias, contribuyendo así

a un concepto más territorial del desarrollo rural. Lo importante es incorporar las numerosas estrategias

diferenciadas y a los actores sociales que las impulsan en un diálogo más amplio que tenga como

resultado la inclusión. Es esencial que la compleja sociedad rural se vea reflejada en la estructura y

prácticas de las instituciones rurales, de manera de incluir y calificar las demandas de los actores sociales,

especialmente de aquellos que estuvieron excluidos de la primera fase de las reformas.

La tierra por sí sola es una condición necesaria pero insuficiente para desarrollar una estrategia de

desarrollo rural que supere la pobreza y la iniquidad.

Las reivindicaciones por la tierra siguen siendo una demanda importante de los movimientos de

campesinos e indígenas en América Latina pero la pugna por acceder a la tierra está vinculada

estrechamente a una amplia gama de luchas cuyo objetivo es poder acceder a activos productivos.

Asimismo, los sistemas institucionales que favorecen la distribución de la tierra requieren de un proceso

riguroso en la formación de coaliciones y establecimiento de consensos que abarquen a otros actores más

allá de aquellos que están vinculados directamente al sector agrícola. A todo este ejercicio estratégico la

denomino Nuevo Trato para el Campo que contiene tres elementos: Certidumbre, Cohesión y

Oportunidades.


Estatismo y economía rural

Cambio y continuidad en las políticas rurales

Los últimos años, han sido marcados por la aparición de nuevas tendencias que incluyen una visión más

amplia del papel que desempeña la agricultura, un cambio en las estrategias y una nueva concepción de la

interacción que existe entre los mercados, el Estado y la sociedad civil.

Las transformaciones en la institucionalidad rural han sido muy significativas. Sin embargo, y no obstante

algunos progresos importantes, los gobiernos están todavía a la mitad del camino y no hay respuestas

satisfactorias a la necesidad de combinar políticas que buscan aumentar la competitividad con aquellas

cuyo propósito es disminuir la pobreza y la desigualdad en el medio rural. La desregulación, la

modernización de las burocracias y la privatización de empresas del Estado, han sido características

predominantes en la primera etapa de las reformas.

Así tenemos que en su primera fase, la de los programas de ajuste estructural (PAEs), el objetivo central

era lograr la estabilización económica. La famosa frase "getting the prices right" convocaba a un ajuste

correcto de los macroprecios –tipo de cambio, tasa de interés y control de la inflación– a partir de los

cuales, teóricamente, se esperaba corregir los sesgos en contra de ciertos sectores y desatar un crecimiento

económico no inflacionario. Sin embargo, a pesar de sus éxitos relativos al manejo de las macro variables,

o precisamente por ello, es posible decir que la principal limitante de este enfoque provino del hecho que,

al no existir un mecanismo automático para definir "correctamente" los precios se necesitó del arbitraje.

En este caso en realidad se requirió de un doble arbitraje. Un primer arbitraje sobre el conflicto

distributivo que generan los mismos procesos inflacionarios agudos. Y otro relacionado con el control del

déficit fiscal y en consecuencia con las decisiones tanto del lado de las medidas impositivas como del

lado del recorte del gasto público. El problema esencial que buscó resolverse con estos arbitrajes se

refería a las fallas de las políticas públicas; en esencia, a los mecanismos que generan rentas

institucionales. Para hacerlo se recurrió a tres mecanismos: a acuerdos en el ámbito de las decisiones

administrativas; a concertaciones puntuales con los principales actores sociales; y finalmente al

encapsulamiento respecto al entorno social de las instancias ejecutivas encargadas, por acuerdo de las

partes, del arbitraje. La principal consecuencia de este arreglo institucional que se desplegó en el ámbito

operacional fue la de vaciar de contenido a las instancias jurídicas encargadas sea por ley o incluso por

mandato constitucional, de ese tipo de arbitrajes.

Existe, empero, una visión compartida acerca de los rasgos más deseables para una segunda etapa de

reformas, enfocadas a la reconstrucción institucional:

�� una eliminación cada vez mayor de prácticas autoritarias y paternalistas;


�� un apoyo estatal efectivo al proceso de ajuste agrícola que, mediante el respeto a la autonomía de los productores pueda inducir a los procesos de reconstrucción económica y reconversión productiva, conjuntamente con alternativas para el desarrollo económico y la cohesión social de comunidades rurales; y

�� un esquema innovador de incentivos y regulaciones que impulse los nexos sinergéticos entre las dinámicas del mercado, la promoción estatal y las iniciativas privadas y de acción colectiva provenientes de la sociedad.

Estas características, deseables para el campo, presuponen la adopción de un enfoque reconstructivo del

contexto rural institucional, que no se limita a los cambios en las estructuras y funciones organizativas de

las instituciones del Estado sino que tiene que ver con el conjunto de reglas del juego que determinan el

impulso al desarrollo rural.

De manera más general, las posibilidades para impulsar combinaciones 1 entre las estrategias apoyadas

por el mercado, las que se basan en las intervenciones del Estado, de la comunidad y de las asociaciones

profesionales, puede demostrar potencialmente su pertinencia para el enfrentamiento de conflictos y la

creación del tipo de complementariedades necesarias en todo proceso de reforma. Estas combinaciones

han sido una excepción hasta el momento; sin embargo las lecciones que se han obtenido en las últimas

dos décadas respecto a la implantación de reformas económicas y políticas fuertemente llaman a la

mesura, al rechazo de diseños grandilocuentes y sobre todo a aliarse de esquemas excluyentes.

Al considerar las posibilidades para el cambio y el desarrollo de las instituciones agrarias, es necesario

que contemplemos algunos aspectos importantes.

Como punto de partida, es necesario adoptar un marco conceptual que no se limite al conjunto de

instituciones estatales con su base legal, sino que también incluya un conjunto de contratos, acuerdos y

convenciones que rigen muy frecuentemente la convivencia social en el medio rural, e inclusive normas

de conducta éticas y morales que son parte del contexto estructural de la interacción social 2.

Es necesario considerar que el contexto, particularmente la estructura de oportunidades e incentivos que

expresa, es el determinante implícito del desempeño económico, ya que, como es sabido, las instituciones

sirven, en su sentido más amplio, para reducir las incertidumbres en la vida diaria de las personas. Lo

anterior se representa en un sinnúmero de disposiciones formales e informales que regulan la conducta de

un individuo, es decir, sus transacciones dentro de una sociedad. La estabilidad institucional durará

mientras se ajuste a un equilibrio costo-beneficio para la sociedad. Entonces, podemos considerar que el

ímpetu reformista se genera cuando es más atractivo cambiar contratos institucionales relevantes que

mantener su continuidad. 1 Estas combinaciones consideran a las comunidades como dotadas de mecanismos de confianza mutua o reciprocidad que son necesarios para un cambio económico estable; a las organizaciones de productores y otras asociaciones que contribuyen al desarrollo de contratos entre los agentes sociales que son recíprocamente negociados y acordados; a los mercados que abren oportunidades de reproducción para las comunidades; y a las políticas públicas que fomentan al potencial de mercado como un mecanismo eficiente para la asignación de recursos. 2 Palabras pronunciadas por el presidente del Banco Mundial a sus colaboradores después de la Reunión Anual del Banco en octubre de 1996.


Construir o reforzar un tejido social requiere combinar hilos de continuidad con hilos de cambio. Hoy

podemos decirlo con más certidumbre que hace unos diez años, porque claramente se aprecia más ahora

que todo cambio, para que sea sustentable en el tiempo, requiere estar inserto en elementos sustanciales

de continuidad histórica. A ello podríamos denominar los acuerdos básicos de una sociedad.

Sabemos, por ejemplo, lo que está mal y lo que es inaceptable: el hambre, la desnutrición, la pobreza, las

torturas, el autoritarismo, etc. Al mismo tiempo parece que estamos de acuerdo en lo que es correcto para

alcanzar objetivos como libertad, justicia, igualdad, ciudadanía. Además crece la convicción que estos

objetivos sólo pueden ser alcanzados a través de un delicado equilibrio entre cambio y continuidad.

Cambio para adaptarse a nuevas circunstancias, a innovaciones científicas y tecnológicas, a ajustes

geopolíticos, a nuevos énfasis en el diseño de políticas públicas, a nuevas definiciones del papel de la

sociedad y del gobierno. Continuidad, por el otro lado, para asegurar la permanencia de principios que

mantienen su validez a través del tiempo y para reconocer el crucial papel del pasado en la configuración

del presente y en el diseño del futuro.

Pero ¿a qué tipo de cambios nos referimos? Podemos considerar que, en el ámbito básico, la humanidad

debe cambiar la manera como se alimenta. Debemos desarrollar nuevos y mejorados procesos de

producción, distribución y consumo. Asimismo tenemos que galvanizar la creatividad y la capacidad

emprendedora de todos los sectores de la sociedad. Por ello no tiene nada de extraño encontrar en cada

uno de los siete compromisos de la Declaración de Roma y del Plan de Acción que surgen de la Cumbre

Mundial de la Alimentación en 1996 3, una mención específica al papel conjunto que gobiernos y

sociedades tienen para asegurar el cumplimiento de estos compromisos. En realidad, alianzas y

asociaciones (partnerships) son la clave para el éxito en el cumplimiento de acuerdos básicos, como

crecientemente lo reconocen más y más actores nacionales e internacionales.

¿Pero por qué es éste un tema crucial? Porque ha quedado cada vez demostrado de manera contundente

que:

�� aunque el mercado puede ser una fuerza promotora de crecimiento y bienestar, existen graves fallas de mercado –sobre todo en los ámbitos reales– debido a asimetrías en el acceso a la información o a los costos para asegurar el cumplimiento de contratos;

�� aunque las políticas públicas son cruciales para establecer el contexto en el cual pueden florecer las actividades emprendedoras existen numerosas fallas en la implementación debido a distorsiones clientelares o patrimonialistas; y

�� aunque las sociedades y más particularmente las organizaciones no gubernamentales, las agrupaciones gremiales y las diversas formas de asociación ciudadanas son decisivas para el éxito de programas de desarrollo existen fallas de cooperación que requieren ser atendidas a través de arreglos permanentes.

3 V. http://www.fao.org/wfs/index_es.htm (Documentación)


Así pues, estas alianzas estratégicas que son sobre todo alianzas productivas en su sentido más amplio en

eso que producen bienes públicos y bienes privados, son elementos constitutivos de una nueva

arquitectura institucional de la sociedad para superar limitaciones y restricciones. Hay aquí por tanto,

espacio para interacciones entre personas, con la naturaleza, con los mercados y con las reglas mismas del

funcionamiento de las sociedades.

Más aún, refutar en la actualidad los fundamentos de ideologías o elaboraciones teóricas que justifican la

injusticia realmente existente, requiere cultivar el tronco común de la acción del Estado como regulador y

promotor de los agentes económicos privados, bajo la óptica de una eficiencia con distribución social más

equitativa de sus frutos. Una construcción básica con este perfil tiene hoy la difícil tarea de integrar dos

elementos que se contradicen: uno que apela a los derechos individuales y otro que atiende a la

concepción de los derechos sociales. Sin embargo, en realidad son elementos que se conjugan en un

mismo universo, que es de por sí contradictorio y no homogéneo. No se trata de elaborar un esquema

ideal que por perfecto termine por alienarse del mundo, sino de configurar a grandes trazos escenarios que

se reconozcan en el mundo precisamente porque no anulan sus contradicciones. Estos trazos retoman los

principios de libertad e igualdad bajo otro contexto que supone la no eliminación política o económica de

los actuales sujetos sociales sino su inclusión. De tal suerte que hacen de las normas de reciprocidad –

componentes altamente productivos generalmente asociados a redes sociales de intercambio– uno de los

cementos básicos para reconstruir la cohesión social.

Cambios que sean sustentables en el tiempo requieren generar bienestar para todos; requieren por tanto

acomodarse al pluralismo de las sociedades modernas. La construcción de entendimientos comunes es por

tanto vital.

Para grupos sociales menos poderosos o incluso muy débiles los llamados a la unidad frecuentemente

generan reacciones de miedo a la dominación o a la asimilación. Para muchos grupos hacer la elegía del

mercado les provoca rechazo instantáneo porque lo que han conocido como "mercado" ha sido en realidad

operaciones de rapiña y despojo de poderosos monopolios las más de las veces ilegales. Para no pocos

grupos la aplicación del estado de derecho es reconocida más como un ritual de favoritismos, impunidad e

intercambio de favores que frecuentemente conduce al cinismo de acatar sin cumplir las leyes.

Por ello los entendimientos o los acuerdos comunes no pueden ser impuestos, sino que deben surgir como

resultado del reconocimiento y la apreciación a lo diferente para poder integrarse en lo común. El

verdadero reto es hacer esto no a través de la simple coexistencia –reconociendo nuestro acuerdo para

discrepar– ya que esto sólo lleva al aislamiento y a la fragmentación, sino en una forma tal que

construyamos al mismo tiempo condiciones y reglas en donde las personas y las organizaciones que

comparten estos acuerdos comunes puedan interactuar, generar sinergias y labrar sus propios destinos.


Una consecuencia importante de este enfoque, dentro del marco de la economía política de los proyectos

reformadores, es que aunque el cambio institucional sea impulsado por variaciones en los precios

relativos, la evolución demográfica o la reestructuración tecnológica, la única forma de definir un ritmo

de cambio institucional que limite la inevitable inestabilidad que estos mismos cambios producen, es

mediante un fuerte proceso de construcción de consensos.

Las recientes reformas tendientes a una mayor liberalización económica y política que involucran la

desregularización, privatización, reformas fiscales y principalmente la estabilidad económica, han

posibilitado la cancelación formal de las políticas macro con un fuerte sesgo anti-agrícola.

Antes de las reformas estructurales, el sector agrícola se encontraba caracterizado por una fuerte

intervención del Estado en la producción y comercialización; el Estado cubría la demanda interna de

insumos agrícolas, como fertilizantes, tractores, equipos mecánicos y otros, aunque el principal aporte era

el crédito rural a tasas subsidiadas. En cuanto a la comercialización, el Estado impulsaba programas de

sustentación de precios mínimos. Por su parte la política macroeconómica (medidas tales como la tasa de

cambio) desfavorecía a los productos agrícolas exportables al sobrevalorar los precios de los mismos.

Con las reformas estructurales, el Estado se retiró y el sector tuvo que adaptarse a tasas de interés real

positivas, a la alineación de los precios internos con los internacionales, y a la búsqueda de nuevas formas

de financiamiento para las actividades de investigación e innovación tecnológica. Además, tuvo que

adaptarse a las nuevas condiciones del mercado de insumos y de comercialización, donde antes estaba el

Estado para asegurar la rentabilidad del sector.

Con la liberalización económica de la agricultura se tenían las expectativas que: (i) la reducción de los

niveles de protección estaría acompañada de una devaluación real, con lo cual aquellas actividades

productoras de bienes exportables o importables, entre los cuales se encontraban en ambos casos las

agrícolas, se verían favorecidas en términos netos; (ii) el mayor protagonismo del sector privado y del

mercado en el sector mejoraría las ineficiencias que las intervenciones gubernamentales habían producido

en ciertas áreas, logrando un beneficio mayor para el sector agrícola; (iii) se corregiría la fuerte distorsión

de los precios agrícolas y reduciría el déficit fiscal que esta política ocasionaba, con la consecuente

presión inflacionaria.

Sin embargo, la predicción sobre el comportamiento del tipo de cambio real no se cumplió, debido a que

la apertura comercial coincidió con un incremento de los flujos de capital hacia la Región, y con un

manejo de tipo de cambio fuerte como instrumento de estabilización de la inflación. Los efectos

combinados de estos fenómenos generaron, en los años noventa, una tendencia a la reevaluación real


relativamente generalizada en la región 4. Por otra parte, la eliminación de los precios de garantía no logró

eliminar totalmente las distorsiones de los precios agrícolas internos en relación con los internacionales.

La falta de información de mercado existente en los países de la Región, la insuficiente e ineficiente

infraestructura de almacenamiento y transporte, los subsidios agrícolas existentes en los países

desarrollados y los altos costos financieros 5 llevaron a que los productores muchas veces recibieran

precios inferiores a sus referencias internacionales.

Asimismo, el intento por dar un mayor protagonismo al sector privado y al mercado en el sector

agropecuario, a través de: la eliminación de las líneas especiales de crédito para el sector agrícola y de los

subsidios en las tasas de interés; la eliminación de la presencia pública en la comercialización de los

productos agropecuarios; la reducción o eliminación de la asistencia técnica estatal gratuita y su

sustitución parcial por mecanismos de asistencia técnica privada apoyada en subsidios enfocados a ciertos

sectores identificados previamente, junto con la confinación de la investigación a los institutos y

universidades; y, finalmente, una mayor descentralización de las políticas de apoyo, orientadas a

responder a proyectos locales de infraestructura y a prestar servicios a pequeños productores, con la

participación activa de ONGs y organizaciones de productores, han generado vacíos institucionales en la

medida que la implantación de estas nuevas políticas no ha sido acompañada a un ritmo semejante por el

desarrollo de una nueva institucionalidad que dé certidumbre a los distintos actores sociales.

Este es el caso, en particular, para los pequeños y medianos productores cuyo acceso al crédito, a los

servicios de extensión agrícola y a los canales de comercialización se han visto afectados. Además, el

sector privado no ha podido llenar satisfactoriamente todos los espacios que dejó el sector público y,

cuando lo ha hecho, ha sido a costos demasiado elevados para muchos productores. En efecto, gran parte

de los problemas de acceso al crédito que enfrentan los pequeños y medianos productores se debe a que

no pueden cumplir con las exigencias de garantías impuestas. Esto ha producido un aumento de la cartera

vencida y un crecimiento agropecuario orientado hacia algunos cultivos seleccionados por el sistema

financiero.

Lo anterior tiene que ver con el hecho de que los sistemas financieros formales no han sido diseñados

para ofrecer productos financieros a la población rural, particularmente a los pequeños y medianos

agricultores. Estos, como se indicó previamente, eran servidos por el Estado y hasta el momento, la falta

de respuesta por parte del sistema financiero formal para satisfacer esa demanda ha contribuído a la falta

de capitalización del sector agropecuario. Asimismo, las acciones realizadas por las ONGs, a pesar de

4 Ocampo, J. A. 2001. Agricultura y desarrollo rural en América Latina. En Desarrollo rural en América Latina y el Caribe. CEPAL. 5 Tejo, P. 2001. El modelo agrícola de América Latina en las últimas décadas (síntesis). En Desarrollo rural en América Latina y el Caribe. CEPAL


cumplir un papel en general positivo, han sido de pequeña escala y con limitado impacto en la difusión de

buenas prácticas en materia de desarrollo rural.

Por otra parte, la confinación de la investigación a los institutos y universidades, junto con la reducción

del financiamiento estatal y el mayor aporte privado, ha originado una reorientación de las actividades

hacia investigaciones de más corto plazo, en desmedro de la investigación básica. También, en algunos

países, la reducción del financiamiento estatal incitó la creación de instituciones de investigación

agropecuaria que respondían a dos objetivos: (i) comprometer a los productores agropecuarios en la toma

de decisiones de investigación; y (ii) diversificar las fuentes de financiamiento de ésta. Sin embargo, estos

institutos no han logrado canalizar grandes recursos y los productores no han hecho grandes aportes 6, por

lo que la investigación sigue dependiendo del apoyo gubernamental.

En el centro de las preocupaciones está el aspecto de garantizar certidumbre y continuidad en políticas

relacionadas con el mundo rural, ya que éstas requieren largos plazos para su maduración y trascienden

inevitablemente los períodos gubernamentales.

Todavía queda pendiente, sin embargo, la implementación de esquemas orientados a la reducción de la

desigualdad social y los altos niveles de costos de transacción en el sector rural. Asimismo, es necesario

fomentar la creación de vínculos que permiten la reorganización económica y, específicamente la

multiplicación de formas contractuales y de asociación. Otro aspecto importante es tratar de limitar o

reducir los obstáculos institucionales – sobre todo en materia de formación de recursos humanos – al

desarrollo comunitario local, y a la vez compensar la ausencia de políticas que reconozcan las estrategias

diversas de los productores rurales.

En suma, lo que se necesita es reconocer a las representaciones de los productores como entidades de

interés público con derechos y responsabilidades en el manejo y diseño de las políticas rurales. Este

reconocimiento tiene que ir acompañado de un marco legal que promueva contratos concertados entre los

distintos agentes para la toma de decisiones, la formulación de políticas y la asignación de recursos por

región, actividad y grupos de productores. Del mismo modo, es necesario disponer de una política de

Estado negociada que defina, a lo largo de un horizonte de largo plazo, las modalidades del fomento

estatal, las magnitudes y las reglas básicas de acceso a los recursos públicos involucrados en los

principales instrumentos de las políticas agrícolas.

Los elementos aquí señalados aportan la base fundamental para futuros desarrollos institucionales dentro

de los componentes deseables de autonomía, inclusión y promoción estatal efectiva. Sin embargo, en un

6 Tejo, P. 2001. El modelo agrícola de América Latina en las últimas décadas (síntesis). En Desarrollo rural en América Latina y el Caribe. CEPAL


periodo de ajuste como el que se ha abierto como resultado de las reformas, el riesgo es que resulte en una

crisis institucional en el sector rural. Esta crisis estaría caracterizada por cuatro elementos:

�� un vacío institucional exacerbado por la magnitud de los cambios estructurales implementados; �� un desequilibrio entre la intención y la capacidad que tengan para renovarse las instituciones

rurales, a la vez que mantienen su legitimidad; �� una fuerte, aunque a veces dispersa resistencia, que no desaparece y que, por el contrario, puede

obstruir o distorsionar el cambio institucional propuesto en la estrategia reformista; y �� la ausencia de sincronización entre el desarrollo estructural e institucional del sector rural y los

cambios en el resto de la economía y la sociedad, lo que podría implicar que el marco político y macroeconómico favorable no sea suficiente para que se de una transformación estructural a nivel microeconómico y sectorial.

La continuidad de una crisis rural e institucional puede generar o agudizar el estancamiento del sector

agrícola mientras no existan nuevas estructuras institucionales dispuestas a abrir nuevos canales a través

de un desarrollo efectivo apoyado en el largo plazo por una visión de desarrollo rural que permita un

equilibrio mayor de las relaciones entre el sector agrícola y el resto de la economía nacional.

Otro factor que impacta al sector agrícola es la tendencia hacia una modernización selectiva, solo para

algunas regiones o sectores, basada en un criterio económico simplista que clasifica a regiones e incluso a

productores rurales como “viables” y no “viables”. En realidad, esta es la mejor fórmula para la

agudización de los desequilibrios sociales y productivos en el sector rural.

En aquellas condiciones en donde el ambiente macroeconómico de un país no puede ofrecer por si mismo

una alternativa real y duradera para los actores o regiones desplazados en el campo, surge una nueva

forma de campo reestructurado: un vacío institucional al cual se añade una situación de exclusión social.

Frente a esta formula que parece adueñarse de espacios en el campo latinoamericano es necesario

enfrentar una pauta distinta que, reconociendo la heterogeneidad del espacio rural, pugna

consecuentemente por una reconstrucción institucional que garantice una inclusión con equidad.

Los tres principales propósitos para un adecuado desarrollo rural pueden ser resumidos en un incremento

en la productividad agrícola; una mejor justicia distributiva; y en la seguridad alimentaria. A su vez

estos propósitos están vinculados contres temas centrales: Certidumbre en las políticas, cohesión social y

oportunidades en el acceso a activos productivos

El logro de estos objetivos requiere disponer de una estrategia de desarrollo integrado basada fortalecer la

autonomía de los productores. No tiene sentido promulgar flexibilidad, transparencia y participación, si

no se reconocen las diferencias y el pluralismo económico de las sociedades rurales. Aparece como

importante si no necesario incorporar las diversas formas de estrategias diferenciadas y los actores

sociales, en un diálogo más amplio que tenga como resultado la inclusión. Tal como lo señala Alain de


Janvry, cuando la información disponible es imperfecta, es más importante y conveniente para el Estado

fortalecer el poder de negociación de los menos favorecidos, que intentar regular los contratos privados 7.

Sin un empoderamiento social y político, que de ninguna forma es indiferente al desempeño económico,

es predecible que, bajo las nuevas condiciones de desregulación y flexibilidad en la producción y en la

organización, algunos sectores de los pequeños productores (si no pueden disponer de una organización y

participación democrática) enfrentarán desventajas aún mayores, como consecuencia tanto de la

globalización económica y de la influencia de los arraigados poderes locales que no se desvanecen sino se

refuncionalizan con la globalización.

En otras palabras, es esencial que la complejidad de la sociedad rural se vea reflejada en la estructura y las

prácticas de las instituciones públicas, para así incluir y poder calificar las demandas de los actores

sociales, particularmente las de aquellos que fueron excluidos de la primera fase de las reformas.

Viejos problemas y nuevas tendencias

El viejo paradigma de la economía rural que prevaleció hasta finales de los ochenta, incluía cinco

elementos:

�

Un sesgo anti-agrícola de las políticas macroeconómicas y políticas sectoriales compensatorias a través de mercados protegidos selectivamente, de un control de precios, de un suministro asegurado del crédito subsidiado, de conductos

estatales para la comercialización y un régimen fiscal laxo; eso sólo por nombrar algunos de los mecanismos más comunes. La consecuencia fue que esta combinación favoreció el dualismo rural;

� Una excesiva intervención del Estado: en los mercados de productos y bienes, tanto agrícolas como pecuarios, así como en las decisiones económicas de los productores. Este último elemento propició el espacio para que amplios

segmentos de la economía rural fueran administrados como una extensión del aparato estatal;

�

Excesivas regulaciones y obstáculos para la vinculación entre los actores sociales. El propósito era mantener la economía campesina como una parte separada, casi autárquica de la economía, mediante el ejercicio de todo tipo de

prohibiciones contra la participación de industriales, inversionistas o agentes comerciales en las actividades agrícolas y ganaderas, provocando el surgimiento de mercados negros y diversas formas de simulación;

�

Una inmovilización de activos rurales estratégicos como la tierra, sea a través de regulaciones estatales en el sector reformado sea a través de políticas económicas equivocadas que subvirtieron la función productiva de la tierra

convirtiéndola en un instrumento especulativo Igualmente las regulaciones excesivas entorpecieron las inversiones y la reestructuración económica, alentaron casos de tierras ociosas y frenaron los accesos a distintas opciones de

inversión productiva; y

�

A lo anterior se suma el caráter clientelista de las políticas hacia el sector rural, supeditadas a los intereses cortos placistas y sectoriales de los grupos que controlan la administación público. Ello generó discontinuidad e

incertidumbre en dichas políticas con las respectivas consecuencias en términos de inversión y capitalización del agro a largo plazo.

El paradigma agrícola que funcionó dentro de una economía cerrada, implementada por el Estado y con

precarios vínculos entre los agentes económicos ha sido cuestionado no solo en términos académicos sino

también por los acontecimientos actuales. En resumen, el modelo de desarrollo basado en la sustitución

de importaciones no sólo era contrario al desarrollo agrícola in toto sino que también creó una política

7 V. Alain de Janvry en P. K. Bardham (ed), The Theory of Agrarian Institutions, Oxford University Press, 1989.


compensatoria –costosa e ineficaz en términos productivos– favoreciendo desproporcionadamente a las

unidades económicas dedicadas a las exportaciones agrícolas o diseñadas para satisfacer los nuevos

patrones de consumo en los mercados urbanos en expansión expandiendo la desigualdad en el campo y

buena medida creando trampas artificiales que profundizaron la pobreza rural. En contraste, el apoyo y

los servicios para las necesidades de la agricultura familiar campesina eran insuficientes y precarios.

La transformación de las reglas de economía rural, implica un cambio de paradigma, cambio que enfrenta

muchos obstáculos, pero que también presenta oportunidades. Aunque estamos lejos de un diseño

operativo para el papel de la agricultura en el nuevo estilo de desarrollo, existen tendencias que deben

tomarse en cuenta:

�� Una agricultura de libre mercado

Los mercados funcionan mejor y el estado ejerce mecanismos de intervención de alta precisión;

�� Una agricultura extendida

Trasciende la simple producción primaría y se basa en una mayor y más diversificada organización

económica de productores rurales, conectada a otros agentes económicos en diferentes formas de

organización vertical y horizontal;

�� Una agricultura de servicios

A partir de la creación de un estilo endógeno de empresas responsables de la comercialización,

almacenamiento y transportación de los productos, asesoría en proyectos productivos, propagación de

tecnología, asistencia técnica y la capacitación y educación en la administración de negocios;

�� Una nueva agricultura contractual

Permite el establecimiento de reglas más claras y equitativas para los diferentes agentes productivos, que

estimula los contratos privados (como el arrendamiento de tierra y la mediería) y establece vínculos

permanentes con la comunidad empresarial;

�� Una agricultura flexible

El análisis intersectorial debe partir del nivel de la familia rural, una familia que no solamente participa en

la agricultura sino también en sectores no agrícolas que comprenden las actividades en los pueblos y áreas

rurales locales, así como las relacionadas con la migración. Un enfoque basado en la interconexión de los

mercados (tierra-crédito, tierra-trabajo, trabajo-crédito) es indispensable para políticas adecuadas al sector

rural. La realidad de la familia agrícola en los países en desarrollo es realmente la de una “firma

multisectorial”, y los enfoques de la política monosectorial tradicional son inadecuados. Algunos autores

italianos al analizar el modelo industrial de las pequeñas empresas en el norte de Italia hacen énfasis en la

importante articulación que existe entre las ciudades regionales y el campo encuentran una correlación

estadística significativa entre el desarrollo del sistema de pequeña empresa y el tipo de relaciones


laborales en la agricultura basadas principalmente en las pequeñas fincas familiares y en la mediería. En

esto último, el factor clave es la flexibilidad de la fuerza de trabajo.

�� Una agricultura basada en la inversión en capital humano

Se invierte más en la construcción de la capacidad humana y en el desarrollo de las funciones de los

productores como agentes de mercado y empresarios;

Una agricultura vinculada a la política macroeconómica así como el bienestar rural

Como resultado de su reevaluación como componente fundamental de la economía nacional y de la

sociedad, y con intervenciones diferenciadas, basadas en políticas que respondan de forma efectiva a las

necesidades y posibilidades de los diversos tipos de productores, regiones y productos;

Una agricultura que de respuestas a la feminización del campo

Las tareas agrícolas se están concentrando cada vez más en las manos de las mujeres, en parte a causa de

la desintegración de las estructuras familiares tradicionales y las altas tasas de emigración masculina de

las áreas rurales. Dicha emigración es en su mayoría el resultado de una búsqueda de empleos como

asalariados no agrícolas, o forzados por la inestabilidad social o el desplazamiento ambiental. En algunas

regiones del África Sub-Sahariana, los hogares dirigidos por mujeres pueden llegar a representar hasta el

60% del total de hogares en las áreas rurales. En Asia, las mujeres realizan más del 50% del trabajo que se

requiere para el cultivo del arroz. Algunos de los sistemas agrícolas más complejos de América Latina

son los huertos domésticos y son generalmente atendidos por mujeres.

Una agricultura asociativa

Incluye organizaciones y asociaciones económicas que hagan posible el establecer una economía de

escala y así abrir el acceso a nuevas vías comerciales y de financiamiento.

Una agricultura sustentable

El uso de los recursos debe ser acompañado de su conservación, con el uso de nuevas matrices

tecnológicas que correspondan a su heterogeneidad productiva, sea favorable para la producción

campesina y garantice un desarrollo sustentable; eso implica el manejo de los suelos y bosques desde una

perspectiva de micro-cuenca y con una visión de ordenamiento territorial.

Una agricultura urbana

Se ha calculado que en 1994 (Mougeot), cerca del 12% de la población total del mundo – 700 millones de

personas -, está alimentada por 200 millones de agricultores urbanos, en gran medida a través de las

compras informales en las calles. En Asía las estimaciones señalan que el número de viviendas

involucradas en el cultivo urbano generalmente es superior al 50% del total de familias. El consumo de

vegetales y la producción de artículos perecederos en particular, son en gran medida realizados por la


agricultura urbana. Por lo tanto la agricultura urbana parece hacer una contribución substancial a la

flexibilidad en el ingreso, y a la seguridad alimentaria en general, aportando un estimado de 10 a 40% de

las necesidades nutricionales totales en los países en desarrollo.

Cambios y desafíos en el campo

¿Cuáles son los cambios 8 más importantes que ha experimentado el campo en América Latina durante los

últimos años? Podemos mencionar cuatro.

El primer cambio trascendental es el paso de una economía cerrada a la apertura económica. Representa

el primer desafío importante para la sociedad rural actual. Por tanto, ¿cuál es la mejor inserción del sector

agrícola en un nuevo modelo de desarrollo, capaz de garantizar un crecimiento equilibrado para el

sector?

El segundo cambio se relaciona con la matriz tecnológica. La visión de un campo homogéneo fue un error

conceptual muy grave reflejado en las políticas que, al no tomar en cuenta las diferentes estrategias a

nivel de hogares, agudizó la heterogeneidad sin que se tenga una contraparte definida en términos

productivos. Al favorecer paquetes tecnológicos dirigidos a los sistemas de riego a gran escala y a las

explotaciones comerciales, se creó un tipo de agricultura “minera” cara, dependiente de los subsidios del

gobierno e irresponsable en su tratamiento del medio ambiente. Dentro de este modelo, la investigación,

el desarrollo tecnológico, la asistencia técnica y el extensionismo dirigido a los sistemas productivos

campesinos fueron abandonados a su propia suerte. El agotamiento de este tipo de desarrollo y la nueva

revolución tecnológica dio cauce a las serias dudas que habían surgido sobre el patrón tecnológico que se

había seguido en el campo. Este otro gran cambio también representa otro desafío: reflexionar acerca de

¿cómo desplegar nuevas matrices tecnológicas que concuerden con la heterogeneidad de la producción,

que sean favorables para la producción campesina y que garanticen un desarrollo sustentable? Del

mismo modo, ¿cómo reconstruir la base tecnológica derivada de la revolución “verde” de los años

sesenta sin afectar, sino al contrario estimulando, la productividad a la que se ha llegado en las áreas de

mayor potencial?

El tercer cambio se refiere a la estructura social que ha sido radicalmente trasformada. En la actualidad,

los países latinoamericanos son más urbanos que rurales. Sin embargo, es importante describir este

cambio. No se logró la esperada utopía industrial. La industria no absorbió los excedentes de fuerza de

trabajo provenientes del sector rural; se amplió el sector de servicios sin que esto condujera a un sector

8 Un cambio se refiere al tipo de desarrollo económico: desde los años cincuenta, el proceso de modernización en los países de América Latina y el Caribe ha llevado a los sectores agrícola y ganadero a desempeñar un papel eficiente como fuente de divisas extranjeras, alimentos y bienes primarios no costosos, y a suministrar la fuerza laboral para la producción industrial. Esto resulto en una grave descapitalización del campo a la vez que en una diseminación de la pobreza mientras que florecían pequeñas áreas de agricultura moderna altamente dependiente de subsidios estatales. Sin embargo, para finales de los años setenta, este modelo de desarrollo se agoto y su principal característica – una economía cerrada – había prácticamente desaparecido.


moderno y altamente productivo, con salarios elevados; por el contrario, creó un sector informal de

poblaciones golpeadas por la pobreza; la migración campo-ciudad se convirtió en una estrategia de

supervivencia para las comunidades rurales. Todo esto alteró la estructura social del campo. ¿Qué

significa ser hoy un agricultor? El concepto de agricultor encubre muchas realidades: El pequeño

propietario agricultor, el empresario agrícola o ganadero, el avecindado, la mujer agricultora, el trabajador

a tiempo parcial, el emigrante, el agricultor transnacional, el habitante de ciudades campesinas (ej. el

campesino urbano). Esta tercera gran transformación implica un tercer desafío para el mundo rural que es

reflexionar en la manera de construir una nueva estructura organizacional que de cabida a la pluralidad

social del campo, sin generar una oligarquía de asociaciones.

El cuarto y último cambio se relaciona con el sector público. No es tanto una cuestión de qué tan grande o

pequeño debe ser el gobierno, sino más bien una cuestión de límites entre la intervención y las actividades

públicas y privadas, entre la interacción del Estado y la sociedad civil. En el campo, se establecieron

burocracias entre la comunidad rural y el Estado, su poder provenía de la mediación que ejercían entre la

comunidad y el gobierno. Se desarrollaron entonces los mercados negros para evitar la mediación y el

clientelismo. Pero la burocracia se desarrollo en agencias y empresas estatales que no estaban sujetas a la

rendición de cuentas. El nuevo “aliento” comunitario que se está dando en muchas regiones, demanda

reglas claras de participación. Este cuarto cambio implica otro reto para la sociedad rural: determinar

¿cómo avanzar en el proceso de democratización del campo, creando instituciones novedosas que

vinculen a la comunidad, el mercado, las asociaciones y el estado? ¿cómo vincular ese proceso de

democratización con el de descentralización del estado y de empoderamiento de las municipalidades?

Al pregonar el cambio es necesario buscar un adecuado equilibrio. Se debe encontrar caminos que

permitan entender los procesos de cambio, reconocer la savia del pasado que los alimenta, otear el sentido

de la dirección, sus ritmos distintos y los riesgos que implican. Así se puede manufacturar el cambio, en

vez de que éste se imponga como un hecho consumado, o, más grave aún, como una fatalidad.

La tercera generación de reformas agrarias: el debate sobre el mercado de tierras

Tres generaciones de reformas agrarias

En América Latina se puede hablar de tres generaciones de reformas agrarias, dependiendo de las metas e

ideologías de quienes hayan estado en el poder en cada época.

Tratándose de la primera generación de reformas agrarias, estas estuvieron basadas en las

expropiaciones de las haciendas tradicionales.


La agricultura latinoamericana, con muy pocas excepciones, ha estado caracterizada, y aún lo está, por

una alta concentración de la propiedad de la tierra por parte de unos pocos individuos y a la vez por una

alta diferenciación del ingreso. Estas condiciones han llevado a demandas recurrentes y a menudo

violentas por parte de pobladores sin tierra buscando acceso a ese importante recurso. Todas las reformas

agrarias que han tenido lugar en el siglo veinte en América Latina, con la excepción de las reformas en

Cuba (1959-63) y posiblemente la de Nicaragua (1979), han tenido el propósito fundamental de fomentar

el desarrollo del capitalismo en la agricultura (de Janvry, 1981). Las reformas fueron iniciadas fuera de

las instituciones tradicionales, por lo general después de revoluciones violentas o de transformaciones

políticas profundas. Este fue el caso en México (1917-40), Guatemala (1952-54), Bolivia (1952) y, hasta

cierto grado, en Venezuela (1979). El derrocamiento del Régimen de Batista en Cuba (1959) y del

Régimen de Somoza en Nicaragua (1979) tuvo como origen regimenes restrictivos en lo político y de

enormes desigualdades en el acceso a activos productivos como la tierra.

Uno de los principales objetivos de estos procesos de reformas de la primera generación fue la creación

de un sector agrícola privado basado en predios de pequeño y gran tamaño, es decir, una clase media rural

independiente y emprendedora. Esto se logró paradójicamente en el sector no reformado a través de la

concentración de capital y la modernización defensiva dada la amenaza de la expropiación. En los lugares

en que la presión popular por reformas logró crear una alianza gobernante favorable, la magnitud del

sector reformado llegó a ser bastante grande, otorgando acceso a la tierra al 52% de los hogares rurales en

México y al 75% en Bolivia. En los lugares en que no hubo gran presión, como en el caso de Ecuador y

Colombia, la envergadura del sector reformado fue menor, otorgando acceso a la tierra a sólo el 10% y el

4% de los hogares rurales, respectivamente (de Janvry, 1998).

En cuanto a la segunda generación de reformas, esta se caracterizó por la atribución de derechos de

propiedad individuales a los beneficiarios a través de esquemas de compensación.

Al final de la década de los cuarenta y a comienzos de los cincuenta, los Estados Unidos tuvieron una

presencia e interés significativos en América Latina. Como queda de manifiesto con el ejemplo de Cuba,

cualquier gobierno latinoamericano lo suficientemente radical y fuerte como para llevar a cabo una

reforma agraria redistributiva a través de la expropiación sin compensaciones inevitablemente entraba en

conflicto con la posición ideológica del gobierno de los Estados Unidos. El ejemplo cubano alimentó la

militancia campesina y generó amenazas de rebeliones agrícolas en muchos países de la región. En

respuesta, la Conferencia de Punta del Este de la Organización de los Estados Americanos de 1961, dio

inicio a una estrategia de reforma agraria a escala continental a través de la Alianza por el Progreso que

buscó enfrentar los problemas de desigualdad social en medio de un contexto internacional de guerra fría

y de influencia importante en los sectores populares de la Revolución Cubana. Por lo tanto, se puede decir


que esta segunda generación de reformas agrarias fue producto de la Alianza por el Progreso impulsada

por el presidente norteamericano John F. Kennedy y del movimiento reformista de la época. A pesar de

que estas reformas no se caracterizaron por la distribución de una cantidad considerable de la tierra, es

necesario resaltar que contribuyeron significativamente a la reducción del latifundio. Las reformas

también impulsaron el surgimiento de grandes agencias estatales que se hicieron cargo de la

administración de los programas en forma centralizada y con una agenda política bastante clara

(Jaramillo, 1997). Siguieron un modelo paternalista que no tomó en cuenta las necesidades de los

beneficiarios ni les otorgó títulos de propiedad formales.

La falta de infraestructura de capital, el hecho de que los potenciales beneficiarios no hubiesen

desarrollado suficientemente habilidades empresariales y la presión por implementar “algo” tuvo como

resultado un enfoque más pragmático hacia la reforma agraria y conllevó a varias formas de

administración local de la tierra. Sin embargo, la mayoría de estos arreglos tuvieron impactos sociales

relativamente modestos.

Finalmente, tratándose de la tercera generación de reformas agrarias, ésta fue marcada por la

introducción de una estructura de apoyo institucional.

La primera y la segunda generación de reformas agrarias, por lo general, excluyeron a las familias más

pobres, principalmente a los trabajadores agrícolas sin tierras y al gran segmento de “minifundistas”, es

decir pequeños propietarios que practican una agricultura de subsistencia. Las reformas crearon una clase

media más baja de hogares agrícolas mientras que los pobres rurales tuvieron acceso a beneficios

mínimos. En la mayor parte de los casos, los beneficiarios de la reforma agraria, independientemente del

hecho de que recibieran beneficios en forma individual o colectiva, fueron olvidados por los formuladores

de políticas y no tuvieron acceso a los programas de apoyo, como crédito y asistencia técnica ni a

tecnologías modernas. Asimismo, los agricultores comerciales tuvieron prioridad sobre los agricultores de

subsistencia. El resultado fue que la desigualdad se profundizó sin ganancias concomitantes en el ámbito

de la eficiencia productiva. La integración inadecuada del mercado, combinada con la presiones

demográficas, hicieron que los beneficiarios del sector reformado formaran parte cada vez más de los

hogares que participaban activamente en las migraciones y en el suministro de mano de obra a bajo precio

para los mercados rurales y sobre todo, urbanos.

Las reformas de la tercera generación tuvieron lugar en el contexto de una estructura de apoyo

institucional general cuya preocupación han sido los derechos de propiedad seguros, la rendición de

cuentas y la certidumbre 9.

9 Las reformas se refieren tanto a los grupos sin tierra como a los productores ya establecidos que se ven limitados por arreglos sobre las tierras y disfunciones institucionales. En general, los mecanismos de distribución de la tierra no son aplicados mediante amenazas de fuerza o


Algunos analistas consideran estos programas de distribución de tierras como un instrumento eficaz y

viable para facilitar el acceso a la tierra a los pobres rurales (Deininger 1998, Carter 2000). Debido a que

las transferencias de tierra se realizan de acuerdo a la disposición de los compradores y vendedores, éstas

son políticamente viables en el actual contexto donde las expropiaciones no lo son. Además, el proceso de

selección de beneficiarios permite identificar a aquellos que realmente están interesados en adquirir

tierras y están dispuestos a trabajarla y pagar por ella, a diferencia de las distribuciones masivas gratuitas.

De esta forma se limita eficazmente las distribuciones de tierra a la demanda efectiva de la misma.

Asimismo, los subsidios otorgados permiten compensar la falta inicial de capital de trabajo. Otra ventaja

es que las distribuciones de tierra y capital de trabajo se realiza en función de las necesidades específicas

de los beneficiarios y grupos de beneficiarios, a diferencia de las reformas agrarias tradicionales que

otorgan cantidades promedios de tierra y capital; Por todo lo anterior, los programas de reforma agraria

negociada son administrativamente más baratos y efectivos. Si bien las anteriores premisas pueden

presentar variaciones a nivel de implementación, en general el modelo es considerado efectivo y deseable.

En cambio, otros analistas consideran que las ineficiencias en el mercado de tierras, la ausencia de crédito

para la compra de tierras y la falta de activos por parte de los pobres rurales, reducen notablemente su

capacidad de participar en el mercado de tierras (Tyler 2000).

Diversos estudios de casos recientes llevados a cabo en Perú, Bolivia y República Dominicana indican

que el funcionamiento de los mercados de tierra carece de un contexto institucional adecuado que impide

que éstos funcionen eficientemente, y limita la participación de campesinos pobres en dichos mercados

(Zegarra 2000; Muñoz 2000; Tejada y Peralta 2000). En dicho contexto, los programas basados en el

mercado no ofrecen una verdadera alternativa para que los campesinos pobres adquieran tierras debido,

precisamente, a la ineficiencia de éste.

En los casos citados, se identifican dos factores centrales como las principales limitantes para el

funcionamiento efectivo de los mercados de tierras: primero, la ausencia de financiamiento a largo plazo

para compra de tierras agrícolas lo cual reduce la demanda a un segmento reducido de compradores entre

los cuales no figuran los campesinos pobres. Segundo, la existencia de una fuerte asimetría de

información entre vendedores y compradores, particularmente si éstos últimos son ajenos a la región en

donde se ubican las tierras en venta. Por su parte, la asimetría de información obedece a la incapacidad de

las instituciones respectivas de garantizar los derechos de propiedad sobre la tierra tanto en términos

legales (título, registros) como geográficos (mapas, catastro); a los elevados costos de transacción debido,

en cierta medida, a la incertidumbre de los derechos, a la poca transparencia y complejidad del proceso de

expropiación. En principio, todas las partes involucradas cooperan voluntariamente y siguen reglas democráticas. Se otorgan incentivos positivos a quienes participan.


constitución de derechos, y a los impuestos de transacción y registro de propiedad; y finalmente a la poca

confiabilidad y excesivo centralismo del sistema de resolución de conflictos (tribunales).

Como una variante del enfoque de acceso a la tierra por medio del mercado se ha propuesto el tema del

arrendamiento. En esa dirección, se han presentado argumentos que buscan fundamentar la eficacia del

arrendamiento como medio para que los agricultores pobres tengan acceso a la tierra (Carter and Salgado,

1999; de Janvry, Macours and Sadoulet 2000). Esas elaboraciones teóricas parten de la premisa de que la

existencia de mercados de arrendamiento relativamente inactivos muestra la necesidad de que la política

de acceso a la tierra vaya más allá de reformas agrarias y posesión de la tierra.

Al margen del debate teórico, la importancia de la viabilidad de ese tipo de programas es subrayada por el

énfasis que le otorgan organismos multilaterales y gobiernos de la región, como un medio de facilitar el

acceso a la tierra a los pobres rurales. El acceso de los pobres a la tierra puede resolver algunos aspectos

de la pobreza rural. Los gobiernos y las organizaciones de desarrollo en América Latina intentan

reorganizar la distribución de la tierra con el propósito de mejorar el uso de la tierra agrícola, aliviar la

pobreza y lograr condiciones de vida más democráticas y con un mayor grado de libertad. Los principales

tipos de reforma agraria que se llevan a cabo actualmente se pueden dividir en varias categorías, las

cuales se describen a continuación.

Reformas para facilitar transacciones de mercado

Los mercados de venta de la tierra

Actualmente, los países de América Latina intentan liberalizar sus mercados de la tierra con el fin de

promover las ventas de tierras agrícolas. Se cree que a través del mercado se distribuirá la tierra a aquellos

que le darán un uso más efectivo. El proceso de reforma consiste en facilitar las transacciones de mercado

en general, y a proporcionar información acerca del mercado a aquellos que carecen de ella.

Los mercados de la tierra de los países en desarrollo son tan activos como los mercados de la tierra de los

países desarrollados (Jaramillo, 1997). Sin embargo, tienen dos limitaciones estructurales: son mercados

locales y las transacciones tienen lugar entre personas de la misma comunidad o entre miembros de la

misma familia. Además, están significativamente fragmentados, dependiendo ya sea del tamaño de los

predios o de la clase social de los participantes. El tamaño del mercado está limitado por la carencia de

financiamiento apropiado para comprar tierra y por la actual legislación que actúa como un desincentivo

para vender las tierras de gran tamaño en parcelas más pequeñas. Además, los costos de transacción son

altos. Por ejemplo, para registrar tierras en Colombia, el posible dueño paga para registrar y legalizar la

escritura y además paga la totalidad de los impuestos sobre la plusvalía, la retención de ingresos y el

timbre de impuesto. Estos impuestos pueden representar hasta el 20% del costo total de la transacción


(Acuña, 1997). En Ecuador, estos costos alcanzan aproximadamente entre el 25% y el 35% del precio de

venta de la tierra. En consecuencia, en los mercados activos de la tierra, los grandes agricultores disfrutan

de una capacidad sistémica de realizar mejores ofertas para la tierra disponible, en comparación con los

pequeños agricultores, lo cual, a la larga, podría provocar una expansión del grupo de grandes agricultores

y una mayor concentración de la tierra.

Los mercados de arriendo de tierras

La promoción de los mercados de arriendo de tierras parece ser más difícil que la promoción de los

mercados de venta de la tierra. Es necesario que los derechos de propiedad estén vigentes y que el sistema

jurídico garantice los derechos tanto del arrendatario como del dueño. Durante los últimos años, muchos

países latinoamericanos han liberalizado su desfavorable legislación relativa al arriendo de tierras,

adoptando un enfoque más abierto que proporciona oportunidades de acceder a la tierra a aquellos que no

cuentan con los recursos para adquirirlas. A muchos sectores, como los ejidos de México, no se les

permitía dar tierras en arriendo. A raíz de esto se desarrollaron mercados secundarios que impulsaban las

operaciones de compraventa hacia la ilegalidad y dejaban a muchos sin protección legal.

A pesar de los progresos favorables indicados con anterioridad, los arriendos de tierra en América Latina

parecen estar declinando, tanto en número como en el área total de tierra. En esta región, el porcentaje de

arriendos es bajo, desde un 2% de la tierra total en Bolivia y Paraguay, hasta un 8% en Chile. Sin

embargo, El Salvador, Honduras, Guatemala y Costa Rica presentan pequeñas alzas en los arriendos de

tierra (de Janvry et al, 1999). En contraste, los países europeos tienen un mercado de arriendo bastante

activo. Swinnen señala que la porción de tierra arrendada es del 71% en Bélgica, el 47% en los Países

Bajos, entre el 33% y el 40% en Inglaterra, Gales y Escocia, y el 22% en Alemania. Sólo Dinamarca e

Irlanda reportan porcentajes entre 8% y 10%. Los contratos en Europa corresponden casi en forma

exclusiva a contratos de arriendo fijo, y la propiedad mixta es bastante común. Los agricultores utilizan

los contratos de arriendo para ajustar los tamaños de los predios (Swinnen, 199x).

Los sistemas de facilitación para el acceso a la tierra

El éxito en la implementación de un sistema de derechos de propiedad depende bastante de la aceptación

de los participantes. Las normas y reglamentos que rigen el establecimiento de los derechos de propiedad

pueden ser formales o informales. Formas de cooperación bien establecidas en comunidades con

tradiciones arraigadas pueden estimular el arreglo de sistemas reconocidos por todos los miembros.

Los instrumentos del Estado que pueden garantizar los derechos de propiedad son los sistemas formales,

tales como la emisión de títulos de propiedad, el registro y el establecimiento de catastros con un sistema

judicial en ejercicio. El establecimiento de derechos de propiedad que realmente funcionen permite


realizar y fomentar inversiones, acceder a crédito utilizando la tierra como garantía y posibilita comprar,

vender o arrendar tierras.

La agricultura moderna, con su mecanización e inversiones de capital, depende, en su funcionamiento, de

los derechos de propiedad. Sin embargo, los efectos producidos sobre la pobreza por la introducción

aislada de sistemas de facilitación tales como catastros o registros de propiedad pueden ser limitados. Es

posible que los costos de registro para los procedimientos legales impida el acceso de los pequeños

agricultores a esos sistemas de registro.

Reformas agrarias a través de la expropiación y la compensación

Estos tipos de reforma agraria generalmente son subsecuentes a un cambio drástico del poder político en

un país. El nuevo régimen político emplea el poder legislativo, ejecutivo y judicial para redistribuir las

tierras. En América Latina, generalmente las compensaciones son paralelas a las expropiaciones. La

justificación para el cambio de propiedad surge del argumento de que la tierra tiene una función social.

Así puede considerarse por ejemplo, como un medio de acceder a los alimentos o como mecanismo de

distribución del ingreso. La tierra no utilizada o escasamente utilizada no satisface esta función. Otro

argumento derivado de la legislación colonial es el llamado de la "propiedad originaria" según el cual la

propiedad pertenece "originalmente" a la Nación, la cual a través del Estado crea las modalidades de la

propiedad privada..

Las últimas reformas de este tipo fueron las de Nicaragua (1979) y El Salvador (1980). Las reformas

agrarias se orientaban a preservar las grandes entidades agrícolas, pero a la vez distribuir el ingreso de

manera más equitativa (latifundios sin latifundistas, fue el término con el que en México se acuño este

propósito de desarrollar granjas estatales). La unidad de producción se mantenía inmutable y sólo la

propiedad cambiaba de un individuo o familia a un grupo de personas. Los resultados fueron cooperativas

dirigidas por el Estado, pero también predios familiares asignados individualmente.

Estas reformas son generalmente una parte de reformas políticas y económicas de mayor envergadura. A

veces son la consecuencia de revoluciones sociales como ocurrió en China y en México, Cuba o

Nicaragua –para tomar algunos ejemplos de países en desarrollo– o en muchas partes de Europa en los

siglos 19 o 20. En otros casos la reforma agraria es el resultado de "circunstancias especiales" después de

conflictos bélicos o debido al papel que el país jugaba en el escenario internacional. Taiwán, Corea del

Sur y Japón entrarían en esta categoría. En todos los casos hay un rasgo en común: el desplazamiento de

una coalición política por otra.

A veces algunos expertos han usado una terminología simplista de reformas agrarias: aquellas que se

inician "desde arriba" y aquellas que se inician "desde abajo". En realidad, todas las reformas agrarias se


han siempre iniciado desde arriba, es decir, como resultado de una elite ilustrada con un sentido de Estado

que concibe a las reformas políticas y sociales como un instrumento privilegiado para desplazar a otras

elites políticas. Una clase dirigente visionaria no sólo desplaza a otras elites sino que lo hace a través de

una reforma del Estado que lleva a reconstruir sus relaciones políticas, económicas y legales. La reforma

agraria es crucial en este contexto porque al reconocer derechos de propiedad también se reconocen

derechos a la participación ciudadana. Como es ampliamente reconocido, la ciudadanía no sólo se

adquiere a través del reconocimiento de derechos políticos sino a través del reconocimiento que el uso de

esos derechos políticos debe conducir al mejoramiento de los ciudadanos y sus descendientes. Sin

embargo, es obvio que una reforma agraria no opera en un vacío social. Desde luego que la presión desde

abajo –la existencia de movimientos sociales en el medio rural– muchas veces precede e incluso

determina el surgimiento de una elite política dispuesta a impulsar una reforma agraria. Las razones para

impulsar una reforma agraria son muy diversas basadas en consideraciones políticas, económicas éticas y

culturales. Pero si se buscara su principal hilo conductor este sería a mi juicio la gobernabilidad. No en el

sentido de que una reforma agraria sólo se implanta cuando existen conflictos sociales insuperables, sino

también cuando la consolidación de una nueva elite política requiere una base social amplia.

A veces el término “reforma agraria” se reduce a un solo significado, el de redistribución de la tierra a

través de la expropiación o la compra. Este era desde luego el significado implícito en las reformas

agrarias radicales como la mexicana, la cubana o china, e incluso en aquéllas promovidas por la Alianza

para el Progreso de los años sesenta en América Latina. De ambas modalidades de reforma agraria se

derivan dos lecciones. La primera tiene que ver con la necesidad de acompañar la reforma agraria con

otras reformas institucionales relacionadas sobre todo con el papel de las organizaciones rurales, las

formas de intervención estatal y los mecanismos para garantizar el cumplimiento de acuerdos y

contratos. En cuanto a la segunda lección, esta concierne la necesidad también de reformas en las

políticas sectoriales mismas sobre todo en términos del papel asignado a la agricultura y al desarrollo

rural. La seguridad y certidumbre en los derechos de propiedad es resultado del conjunto de instituciones

–incluyendo normas sociales– que sustentan el marco legal vigente. Lo que estas instituciones expresan

son las reglas a través de las cuales se realizan las diversas transacciones relacionadas con la tenencia de

la tierra. Así es que los propietarios de la tierra sólo adquieren verdaderamente un "derecho" cuando las

instituciones les garantizan el ejercicio de ese derecho.

En las reformas agrarias originales se buscó resolver dos tipos de problemas: el del estatus de la

propiedad reformada y los derechos adquiridos por los nuevos propietarios, por un lado, y, el de los

derechos consuetudinarios de las comunidades indígenas. En el caso de la reforma agraria mexicana se

recurrió al concepto legal heredado de la legislación colonial española sobre la propiedad originaria de la


Nación quien a través del Estado –en la Colonia a través de la Corona– trasmitía esa propiedad a los

individuos "creando" la propiedad privada. De suerte que toda propiedad privada, incluyendo la propiedad

de la tierra se consideraba una propiedad derivada. Por otra parte, debido a esta concepción los

campesinos en sus relaciones jurídicas, fueron considerados como "menores de edad" y sus derechos

como derechos tutelados por el Estado. De suerte que en relación a la tierra, sólo tenían el derecho al usus

fructus. Con respeto a las comunidades indígenas todo lo anterior se aplica de la misma manera, incluso

cuando se reconocen los usos y costumbres de los diversos grupos étnicos. Desde luego el dato más

relevante a retener es que la reforma agraria mexicana distribuyó y expropió más de 100 millones de

hectáreas a más de tres millones de campesinos.

Sin embargo, dado que el aspecto central de este tipo de reformas agrarias fue la expropiación de

latifundios y haciendas para garantizar el acceso a la tierra a los campesinos que habían participado en

una guerra civil violenta, una mucho menor atención se prestó a instituciones como el catastro rural, el

registro de la propiedad o el fortalecimiento del sistema jurídico para dirimir conflictos. Más aun, dado

que los derechos agrarios eran derechos tutelados por el Estado, todo conflicto agrario debió ser

resuelto por mecanismos administrativos y no plenamente judiciales. Esta idea tutelar llevó a establecer

en la legislación agraria una enorme cantidad de limitaciones incluyendo la prohibición para vender,

arrendar o establecer contratos de aparcería con la tierra. Estas prohibiciones se mantuvieron en muchos

países durante mas de 50 años con cambios menores dando lugar al surgimiento de mercados secundarios,

en realidad mercados negros. Esta situación incrementó los costos de transacción, creó fuertes

desincentivos para la inversión de largo plazo, hizo que la seguridad de la tenencia de la tierra dependiera

de medidas discrecionales y convirtió a los campesinos en una base social de manipulación política.

Reformas agrarias con intervención en el mercado

Los principios que definen las reformas agrarias apoyadas en el mercado son que las transferencias son

voluntarias, que se basan en la identificación de tierras atractivas para los beneficiarios; y que el Gobierno

media las negociaciones entre el comprador y el vendedor.

La reforma agraria se enfoca en regiones que cuentan con una oferta excedentaria de tierra en relación a

las compras de tierra del programa de reforma, con el fin de evitar que se produzca un aumento en los

precios de las tierras. Las agencias de reforma agraria, tales como el “Fondo Fideicomisos de Tierras” en

Guatemala, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), y el Instituto Nacional de

Colonización y la Reforma Agraria (INCRA) en Brasil, desempeñan diversos papeles en el proceso de la

reforma apoyada en el mercado. Estos organismos buscan regular el precio de venta y proporcionan un

subsidio a la transacción (70% del precio en Colombia, con un máximo de aproximadamente $21.000 por

beneficiario, y un subsidio mínimo de US$1.600 en Guatemala). Asimismo, ayudan a los gobiernos


locales a desarrollar un plan de reforma agraria y asisten a los beneficiarios en el desarrollo de proyectos

productivos antes de adquirir la tierra. Promueven además la competitividad de los beneficiarios a través

de la capacitación, asistencia técnica y acceso a crédito y a mercados. Las agencias también activan el

mercado de la tierra a través de los registros de propiedad, de créditos a largo plazo e información de

mercado. La implementación de la reforma agraria apoyada en el mercado es descentralizada hacia los

gobiernos y organizaciones locales. Las ONGs locales participan en la selección de los beneficiarios entre

los pobres rurales, y gran parte de los servicios proporcionados a los beneficiarios son entregados por

ONGs. Este enfoque vincula el acceso a la tierra con los programas de desarrollo rural. Además se

realizan esfuerzos para complementar esta reforma con políticas que eliminan los subsidios al crédito, a

los impuestos o al ganado que favorecen a los grandes agricultores y aumentan los precios de la tierra

para los pequeños compradores (Deininger, 1998).

Sin embargo, este mecanismo es costoso, los fondos fiscales son escasos y constituyen, de hecho, una

gran limitación para su generalización. Con los ajustes estructurales y la eliminación de los subsidios

orientados hacia los grandes agricultores, los precios de la tierra en el caso de los predios de mayor

tamaño se han reducido notablemente. En algunas áreas, con el propósito de aumentar la demanda de

tierra y hallar una forma de salir de la agricultura, los arrendadores están a favor de que los gobiernos

promuevan este enfoque. Por ende, el enfoque pretende capitalizar esta oportunidad política, reducir la

pobreza rural a través de un mayor acceso a la tierra, y aumentar la eficiencia al transferir tierras no

capitalizadas a familias de agricultores (de Janvry, 1998).

Iniciativas basadas en la comunidad

Tanto el Banco Mundial como algunos gobiernos de la Región, fundamentalmente Colombia y Brasil han

promovido experiencias pilotos de distribución de la tierra a través de la participación directa de las

comunidades rurales (“Community-Managed Agrarian Reform Program”). Este programa presenta dos

énfasis particulares: por una parte el acceso a la tierra está vinculado con un programa de desarrollo rural

elaborado por las propias comunidades, y segundo, hay un proceso de auto-selección de los beneficiarios

en el acceso a la tierra en base a la calidad del proyecto productivo presentado. Para impulsar este

modelo, el gobierno provee a los beneficiarios potenciales con una donación que debe ser complementada

con recursos propios para el establecimiento de un proyecto productivo –que incluye la compra de tierra y

la inversión necesaria para establecer una empresa familiar. Dado que esta donación tiene un techo

financiero se supone que esto incorpora un poderoso incentivo para buscar pagar lo menos posible por la

tierra adquirida y en consecuencia lleva a procesos de negociación.


Iniciativas de organizaciones de base

Las reformas mencionadas anteriormente son intervenciones estatales o intervenciones iniciadas por el

Estado. Junto con el retiro general del Estado de muchas funciones, aparecieron vacíos institucionales.

Los grupos de la población que no están organizados son los más afectados, ya que dependen en mayor

medida de los servicios estatales. Los gobiernos democráticos y las políticas públicas que reconocen

nuevas formas de organización han hecho posible que surjan organizaciones no gubernamentales y con el

fin de llenar algunos de estos vacíos. Las ONGs organizan grupos, fortalecen su poder de negociación, y

utilizan las economías de escala para la adquisición y distribución de conocimientos. Son capaces de

movilizar recursos que no están disponibles para los individuos aislados. Ejercen presión pública y

protegen intereses. Las nuevas tecnologías de la comunicación, especialmente Internet, proporcionan

información a las ONGs y facilitan el desarrollo de redes nacionales e internacionales. Los gobiernos

federales, estatales o municipales contratan ONGs para ofrecer servicios a grupos de población

especialmente pobres.

Existen dos tipos de grupos de ONGs u organizaciones de base: unos grupos “proactivos” que compiten

por legitimidad social a veces incluso en competencia con organismos estatales, como el “Movimento

sem Terra” (MST) en Brasil; y otros que trabajan dentro del sistema legal existente, como el “Fondo

Ecuatoriano Populorum Progressio” (FEPP). El primero presiona por la reforma agraria, reintroduce el

tema en la agenda política y utiliza las inconsistencias jurídicas entre la ley federal y estatal para ocupar

las tierras. El segundo ayuda a los grupos oprimidos a restablecer sus derechos legales ofreciéndoles

servicios que, de otro modo, no estarían al alcance de los beneficiarios.

La participación activa de los beneficiarios de los programas facilita su funcionamiento, por lo que los

costos de dicha participación deberían ser considerados en el presupuesto general de los mismos. Con

frecuencia los diseños de este tipo de programas no consideran el componente de participación como una

actividad más que debería ser apoyada por éste (como lo es por ejemplo, la asistencia técnica). Al

respecto, las organizaciones locales, de productores y similares han demostrado un potencial muy

importante razón por la cual es importante que los programas contribuyan al fortalecimiento de las

mismas, particularmente al fortalecimiento de la capacidad local.

Bancos de tierra

El Estado intenta estimular el acceso de los pobres a la tierra por medio de los bancos de tierra y la

compra la tierra a propietarios privados o emplea tierras estatales y las distribuye entre los beneficiarios.

Con los bancos de tierra, es posible evitar varios problemas, surgidos a raíz de los mercados de venta de

tierras y que perjudican a los pobres rurales. En primer lugar, el Estado se encarga de facilitar la

negociación para la adquisición de la tierra. En segundo lugar, la tierra puede ser distribuida entre varios


grupos que, de otra forma, no podrían tener acceso a la tierra. Finalmente, los derechos de propiedad se

originan de actividades estatales. Existe por lo tanto una menor posibilidad de que se disputen con

terceros.

Tras el abandono de las políticas de reforma agraria expropiatoria a finales de la década de 1980, los

programas de distribución de tierras vía mercado se constituyeron en el nuevo instrumento de política

agraria en los países mencionados. De esta forma, las compraventas de tierras entre ofertantes y

demandantes se volvieron el principal mecanismo para responder a la demanda de tierras de los pobres

rurales.

Con ese propósito se establecieron programas de crédito, primero en El Salvador y posteriormente en

Guatemala, para la compra de tierras y el apoyo financiero para el establecimiento de empresas agrícolas

competitivas. Recientemente Honduras ha procedido a implementar un programa similar, pero a una

escala piloto, y cuya ejecución comienza este año.

De esos, solamente los de Guatemala y Honduras pueden ser considerados realmente programas de

crédito, ya que en El Salvador los préstamos agrarios fueron condonados por razones políticas. Por tanto,

las distribuciones de tierras realizadas por medio del Banco de Tierras en ese país, si bien fueron hechas

con base en transacciones de mercado, no conllevaron el pago de los créditos inicialmente otorgados por

el Banco a los beneficiarios. La deuda agraria fue absorbida por el Estado al igual que ocurre en las

reformas agrarias distributivas con la diferencia que se evitaron las confiscaciones masivas de tierras y las

respectivas consecuencias políticas.

Las experiencias generadas por los diversos programas desempeñados en estos tres países de la región

permiten extraer lecciones tanto metodológicas como políticas, sobre las posibilidades y límites de

programas de redistribución de tierras basados en el mercado 10. Los cuadros subsiguientes presentan una

reseña de dichos programas.

10 V. “Acceso a la tierra por medio del mercado: experiencias de Bancos de Tierras en Centroamérica”, Javier Molina Cruz, FAO - http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/document/bancos.pdf


País

Programa

Descripción Notas explicativas

Guatemala FONTIERRA

Orígenes: 1997, creación de una Comisión sobre derechos relativos a la tierra de los

pueblos indígenas. 1999: emisión de la Ley del Fondo de Tierras

que instituye el Fondo de Tierras (FONTIERRA), organismo encargado de facilitar el acceso a la tierra a campesinos

pobres y de impulsar un mercado de tierras activo y transparente, mediante la articulación

entre ofertantes y demandantes de tierra. Rol de FONTIERRA: facilitar las

transacciones, brindar financiamiento (a modo de crédito y subsidio) a los beneficiarios para la

compra y posteriormente apoyarlos en la creación de empresas productivas.

Componentes del apoyo financiero: un crédito agrario para la compra de tierra y un subsidio para facilitar la capitalización de las empresas.

Elegibilidad de los beneficiarios: todos aquellos campesinos(as) sin tierra, con tierra insuficiente

y en situación de pobreza son elegibles como beneficiarios (individualmente como

organizados). Otorgamiento del crédito agrario: condicionado a un estudio de factibilidad técnica y productiva

de la propiedad a ser adquirida con fondos FONTIERRA. Se le agrega un análisis

socioeconómico de la comunidad beneficiaria, el cual se incluye en la evaluación de la

solicitud de crédito. Participación de los beneficiarios en los

procesos de identificación de la propiedad, de negociación y realización de la transacción de

compraventa: componente esencial del programa.

Diseño de FONTIERRA: diseñado para satisfacer la demanda de tierras mediante transacciones de compraventa y evitar así

conflictos con los propietarios. Bases de FONTIERRA: basado en la premisa

de que los mercados de tierra pueden funcionar para los pobres rurales, es decir en el modelo de

reforma agraria negociada o asistida por el mercado.

Resultados esperados: el éxito del programa depende del grado de eficiencia y rapidez con

que los beneficiarios establezcan empresas productivas rentables que les permitan pagar el

crédito agrario y capitalizarse. Los estudios de factibilidad y socioeconómicos

permiten conocer y seleccionar a los beneficiarios de acuerdo con sus antecedentes:

se busca con esto financiar a aquellos agricultores con experiencia y propiedades que

tienen un potencial productivo que ofrece garantías para la recuperación del crédito. Esto

implica que no todos los agricultores pobres son elegibles como beneficiarios del programa:

el programa parece responder a un tipo específico de agricultor que no es

necesariamente el más pobre, lo cual sugiere la necesidad de desarrollar otros tipos de

programas para atender a la población no servida por el Programa FONTIERRA.

La tierra vista como algo que va más allá que un medio para generar una renta para las

comunidades rurales: en eso, el modelo de reforma agraria por vía de mercado debe ir más

allá del enfoque costo-beneficio o de rentabilidad en la distribución de tierras. Eso es, incluir el factor cultural al entender la relación

de las comunidades con la tierra.


El Salvador Banco de Tierras

Orígenes: a principios de los 90, se estableció el Banco de Tierras con el fin de otorgar créditos a

agricultores pobres para la compra de tierras. Función del Banco de Tierras: canalizar el

financiamiento para la compra de tierras para ex-combatientes y población civil.

Implementación del programa: ejecutado a través del Programa de Transferencia de Tierras llevado a través del mercado (compraventa de

tierras) y no por vía de confiscaciones. Objetivo del programa: las distribuciones de tierra realizadas por medio de mercado han

permitido han servido a un objetivo básico el de proveer la base de la seguridad alimentaria de

agricultores pobres (parcela agrícola), aun cuando no cuenten con un sistema de apoyo a la

producción (financiamiento, tecnología y mercado) que les permita optimizar productivamente la tierra cultivada.

Orientación del financiamiento: hacia una población específica, no seleccionada bajo

criterios competitivos de mercado (sino políticos).

Realización de las transferencias de tierras: se hicieron bajo la forma legal pro indiviso, según

la cual los beneficiarios (legalmente identificados como copropietarios) que recibían

una propiedad eran dueños de la misma con derecho a parcelas individuales, pero ninguno de ellos tenía un título individual de propiedad

sobre su parcela, así como tampoco conocía qué porción de la propiedad le correspondía

individualmente. Perfil de los beneficiarios: aquellos des-

movilizados de la guerrilla y/o asociados a ella (población civil que sirvió de base social a la

misma); y des-movilizados de las fuerzas armadas de El Salvador. Los segundos

carecieron de coherencia orgánica, razón por la cual su participación en la selección de tierras

fue mínima. Como medida para apoyar los mercados de tierra: importante fortalecer las instituciones vinculadas con la administración de tierras

(catastro, registro de la propiedad). Un entorno institucional aparece como una condición necesaria para el buen funcionamiento del mercado de tierras y para los programas de

desarrollo rural basados en éste.

Honduras

PACTA (Programa de Acceso a la

Tierra)

Orígenes: Ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola de 1992. Todavía no está

funcionando. Finalidades: facilitar el acceso a la tierra a

campesinos pobres a través de mecanismos de mercado (banca privada) y brindar la asistencia necesaria para la obtención del crédito agrario así como el financiamiento y apoyo necesario para el establecimiento de empresas agrícolas

competitivas. Base del programa: transacciones de mercado

con el fin de promover la adquisición de tierras en dominio pleno, manifestado en títulos de

propiedad debidamente registrados (propiedad que puede ser individual, mixta o colectiva). Particularidades del programa: diseñado para que el crédito agrario sea otorgado por una

institución financiera privada. Financiamiento: el monto del crédito está

siendo determinado por las capacidades de pago de los solicitantes (actuales o futuras) y los

subsidios de PACTA (que no pueden exceder el 45% del valor de la inversión en la tierra y

capital fijo y de trabajo). Garantía: hipoteca sobre la tierra y otras adicionales (en efectivo, prendatarias,

fiduciarias). Implementación del programa: enfoque

descentralizado en donde las organizaciones privadas de apoyo al sector agropecuario tienen un papel central en materia de selección de los

beneficiarios y el la prestación de servicios.

Relación con el tipo de agricultor elegible para el programa: aparece que los agricultores más

pobres difícilmente podrán optar por el PACTA, debido a los requerimientos de

garantía para solicitar un crédito. Sin embargo se espera que PACTA contribuye a facilitar el acceso a la tierra a aquellos agricultores que ya

cuentan con ciertos activos y servirles consecuentemente de catalizador para movilizar

recursos en el sistema financiero formal. Titulación de las propiedades: las propiedades

deben estar tituladas a nombre del vendedor (en dominio pleno e inscritas en el Registro de la Propiedad Inmueble). Sin embargo, la falta de regularización de los derechos de propiedad

puede limitar las transacciones de tierras (reduciendo la oferta efectiva), lo cual ilustra

como medio de distribuir recursos. Limitantes del programa: los costos del

programa (al igual que el Programa FONTIERRA de Guatemala) indican que para que el programa se amplíe a los agricultores

pobres, sería necesario contar con otros instrumentos de política que cumplan los

mismos fines pero que redistribuyan los costos de los mismos entre otros agentes económicos.


Reformas al sistema de tenencia de la tierra

En varios países de América Latina se emprendieron reformas a los sistemas de tenencia de la tierra

durante los años ochenta y noventa. Generalmente se buscó dotar a los beneficiarios de las anteriores

reformas agrarias de seguridad en la propiedad y capacidad para intervenir en los mercados. A pesar de

las evidentes diferencias de país a país existieron algunos elementos en común que son relevantes para

esta discusión. Primero, se reconoció que existía un enorme abismo entre la prescripción legal y la

realidad en materia de transacciones de la tierra. Estas transacciones aunque prohibidas por la ley se

desarrollaban en todas partes, pero dado que se trataba de operaciones ilegales su horizonte era

sumamente corto desincentivando inversiones de largo plazo y en cambio promoviendo una actividad

productiva claramente depredadora de los recursos naturales. Aunque para algunos promoventes de estas

reformas legales el propósito era atraer inversión privada, nacional y extranjera, al campo; era

incuestionable que la seguridad jurídica podría propiciar la inversión de los propios campesinos en su

tierra. Segundo, se reconoció que dado la vasta y muy variedad gama de transacciones con la tierra era

imposible sin volver a caer en una nueva rigidez, atender en el marco jurídico a cada tipo de transacción.

Se optó, en consecuencia , por un marco regulatorio muy flexible enfocado mas bien a la naturaleza de las

transacciones mas que a una prescripción detallada. Así se encontró que un común denominador en todas

ellas era la respuesta campesina ante los diversos tipos de riesgos. Consecuentemente la necesidad para

los campesinos de contar con certidumbre teniendo a su disposición un amplio dispositivo de opciones

adaptado a las cambiantes circunstancias del medio rural. Tercero, dado que los mercados de tierra

existían de manera segmentada y esta segmentación estaba alentada porque el acceso a esos mercados

estaba determinado por un conjunto de reglas establecidas de manera casuística y discrecional por

determinados agentes sociales. Esos agentes eran básicamente funcionarios públicos y lideres campesinos

quienes através de conexiones tanto en el gobierno como en la sociedad rural, era capaces de garantizar

la legalización de las operaciones ilegales. En consecuencia la clarificación de las reglas para realizar

transacciones de mercado implicaba confrontar el poder de estos agentes. Cuarto, resultaba claro que se

trataba no sólo de una reforma legal, ni de una reforma económica por cuanto reconocía la existencia de

operaciones de mercado y buscaba regularlas sino sobretodo que se trataba de una reforma política.

Reforma política en el sentido que implicaba el desplazamiento de una red de intermediarios que se

beneficiaban con los arreglo informales y que habían conformado su poder político gracias a esos

arreglos informales .

Un último aspecto de las reformas de los años noventa en el sistema de tenencia de la tierra basado en la

lecciones aprendidas de la experiencia en México. El trabajo de encuestas que realizamos entre 1990 y


1994 Alain de Janvry,Elizabeth Sadoulet y yo11 en el sector reformado -la muestra de 1990 fue de 28 mil

hogares en tanto que la de 994 fue una submuestra de poco mas de mil 200 hogares- arrojó algunos

resultados sumamente relevantes para esta discusión.Lo importante, a mi juicio de los resultados de estas

encuestas es la lógica que preside estas adaptaciones. El principio básico es casi un lugar común: los

campesinos como cualquier agente económico racional trata de reducir sus riesgos. Pero lo interesante es

conocer cómo específicamente enfrentan y manejan estos riesgos (risk-copying and risk-managing

strategies) en un contexto que está sujeto a rápidos y sustanciales cambios en las reglas del juego. En el

caso mexicano encontramos cuatro esquemas todos ellos teniendo el común denominador de la

adaptación y utilización de arreglos informales ya existentes. Estos modelos arrojan luz sobre un tema

crucial: las reformas a la tenencia de la tierra a clarificar los derechos de propiedad deben estar

acompañadas de un marco legal abierto a diferentes opciones que les permita a los campesinos

adaptarse mejor a los cambios.

De este tipo de reformas a la tenencia de la tierra puedo extraer como conclusión que las reformas

agrarias no solo implican expropiación de tierras también pueden servir para reconocer arreglos ya

existentes entre personas que tienen tierra en condiciones de un marco legal rígido.

Algunas implicaciones de política agraria.

Con base en las experiencias de las reformas agrarias que actualmente se llevan a cabo en América

Latina, podemos decir que la tierra por sí sola (y el otorgamiento de títulos) es una condición necesaria

pero no suficiente para desarrollar una estrategia de reforma agraria que supere exitosamente la pobreza

rural.

Las luchas por la tierra siguen siendo una demanda importante de los movimientos de campesinos e

indígenas en América Latina y la pugna por acceder a la tierra está vinculada estrechamente a una amplia

gama de luchas cuyo objetivo es poder acceder a activos productivos. Asimismo, los sistemas

institucionales que favorecen la distribución de la tierra requieren de un proceso riguroso en la formación

de coaliciones y establecimiento de consensos que abarquen a otros actores más allá de aquellos que están

vinculados directamente al sector agrícola.

Las reformas agrarias tienen una fase distributiva – orientada a los campesinos sin tierra – altamente

deseable desde el punto de vista político, social y económico en algunos países de América Latina (entre

ellos Brasil y Colombia). No obstante, esta reforma también tiene una fase de consolidación que es crucial

para los campesinos que ya tienen acceso a la tierra. Su propósito es asegurar los derechos de propiedad a

través del otorgamiento de títulos y otros sistemas institucionales relacionados (muchos de los países que 11 Gordillo Gustavo; De Janvry, Alain; and Elizabeth Sadoulet 2000, La segunda reforma agraria en México: Respuesta de hogares y comunidades (1990-1994),Fondo de Cultura Economica, México. La versión en inglés apareció en 1997: De Janvry, A,Gordillo,G. y Sadoulet,E.,1997, Mexico’s

Second Agrarian Reform: Household and community responses,Center for U:S:-Mexican Studies, University of California, San Diego.


experimentaron reformas agrarias radicales anteriormente, como México, Nicaragua, El Salvador, Perú y

Bolivia). Tanto la redistribución de tierras por vía de la expropiación o por vía del mercado así como la

certificación de arreglos ya existentes afectan intereses económicos y políticos enraizados en prácticas

informales producto de anterior rigidez en el mercado de tierras. Otro aspecto es que aún cuando el

establecimiento de derechos de propiedad seguros y estables es la meta fundamental de las reformas

agrarias, es importante reconocer que existen diferentes tipos de propiedad privada: individual,

cooperativa, corporativa, condominio- que constituyen las fórmulas modernas semejantes a muchos

sistemas institucionales de tierras comunales indígenas. Lo que hace que una propiedad sea privada es la

claridad de su exclusiva posesión y la capacidad de que con esa propiedad se pueda participar en

transacciones de mercado, que puedan incluir la transferencia de esos derechos;

Las reformas agrarias deben estar acompañadas por otras reformas, especialmente en términos de

políticas e instituciones. Las inversiones en el campo no se producirán como un efecto de la reforma

agraria por sí sola, aunque ésta sí es una condición para ello.

La situación en el medio rural de la región implica nuevas exigencias para la acción pública y para las

intervenciones gubernamentales. A pesar de que la función del gobierno en la producción directa y

comercialización de bienes y servicios ha disminuido significativamente el gasto público sigue siendo un

importante instrumento para promover el desarrollo agrícola y rural. La investigación y extensión

agrarias, la infraestructura y los servicios públicos, las redes de seguridad contra posibles crisis,

programas para facilitar el ajuste de determinados sectores o regiones a fin de adoptar innovaciones

arriesgadas que garanticen la sostenibilidad ambiental y la seguridad alimentaria, son ejemplos de

funciones públicas que deberán seguir exigiéndose al sector público, en muchos casos de forma cada vez

más descentralizada en asociación con el sector privado y la sociedad civil.

Los elementos que determinan la inversión del sector público son, además de los factores políticos, la

esperanza de obtener determinados beneficios sociales. En los países más pobres, la mayor parte de las

inversiones públicas en el sector agrícola se financian con fondos externos. Las estadísticas no siempre

distinguen el gasto público por su procedencia, interna y externa, y por tanto puede contabilizarse por

partida doble. Además, una gran parte de la inversión destinada al sector agrícola pasa por ministerios

distintos del de agricultura, los de sanidad, educación u obras públicas. Por ejemplo, en Ghana, las

carreteras rurales absorben un volumen de inversiones públicas tres veces superior al que se destina

directamente a la agricultura.

El gasto público en la agricultura suele representar un porcentaje modesto del gasto público total, y la

inversión pública es una pequeña parte del gasto público en agricultura (aunque la distinción entre gasto e

inversión no es clara). Analizando el gasto total destinado la agricultura y al desarrollo rural en la Región,


entre 1995 y 2000, éste no muestra una tendencia muy definida con respecto a la década anterior;

existiendo países como Bolivia, Chile, Guatemala y República Dominicana con niveles de gasto

inferiores durante este último quinquenio a los que tenían en la década de 1980; y países como México,

Brasil y Argentina cuyo gasto ha aumentado 12.

La correlación entre crecimiento del sector y crecimiento del gasto público es compleja. En los países en

que disminuyó el gasto público agrícola entre la década del ochenta y del noventa, sólo en Chile se

produjo también una disminución del crecimiento del PIB agrícola, en un 1%. En los demás países como

Bolivia, Guatemala y República Dominicana, la disminución del gasto público estuvo acompañada de un

aumento del crecimiento del PIB agrícola. Para el caso de la innovación y gestión, el gasto ha estado entre

8% y 7% entre 1995 y 2000. Lo anterior refuerza la idea de la pérdida de importancia que ha tenido la

innovación y la transferencia tecnológica, dentro de la orientación de las políticas públicas y el aumento

de la importancia de las áreas asociadas al comercio.

Otra característica importante del gasto público durante los últimos años ha sido la reducción de los

gastos de operación de las administraciones centrales y de los organismos públicos dependientes del

sector, con una contrapartida hacia la contratación externa de servicios y/o la transferencia directa de

recursos a los productores. Si bien estas nuevas modalidades han buscado mejorar la eficiencia de la

gestión, en muchos casos la sola reducción presupuestaria sin la necesaria redefinición de las funciones y

misión institucional se ha traducido en una paralización institucional o en la proliferación de otras

funciones para las cuales la organización no cuenta con capacidad institucional adecuada.

Finalmente, para seguir avanzando en promover una mayor eficiencia en la asignación de los recursos del

Estado: es importante reducir la alta dispersión y traslape en los programas rurales; desarrollar una agenda

estratégica de acciones prioritarias en el corto y mediano plazo; mejorar la coordinación entre las agencias

responsables de la ejecución presupuestaria a nivel gubernamental y de éstas con la autoridad fiscal

nacional; fortalecer los sistemas de información relativos a la ejecución presupuestal; generar mecanismos

de evaluación de los programas rurales; y por último, desarrollar instancias para la negociación entre los

diferentes actores sociales que permitan incentivar la inversión privada y pública canalizada al medio

rural. Además, parte importante de los recursos se pueden estar destinando a programas de intervención

de mercados de dudosa rentabilidad social, al estar fundamentalmente basados en el volumen de

operaciones de las empresas agrícolas beneficiarias (precios de sustentación, subsidios a la inversión

privada en activos de suelos, riego, plantaciones, etc.) y no en el grado relativo de carencias de las

mismas.

12 V. Estudio regional "Gasto Público para el Desarrollo Agrícola y Rural: Tendencias y Desafíos en América Latina", FAO, 2001, http://www.rlc.fao.org/prior/desrural/gasto/default.htm.


Existe ahora un creciente consenso en el hecho que el modelo agrícola implementado con las reformas

estructurales de la década pasada, no ha logrado compensar el sesgo anti-agrícola del modelo de

sustitución de importaciones. Reconociendo la necesidad de corregir algunos componentes de este

modelo y de las políticas que lo acompañan, esta revisión debe insertarse en los cambios que ha

experimentado el entorno económico, político y social en la región.

Ahora, debido a la asimetría de la información, uno de los principales puntos a considerar es el tema de la

continuidad de las reformas Es crucial que las condiciones regulatorias y normativas ya estén vigentes, es

decir, todas las otras micro reformas deben preceder o acompañar la reforma del mercado de tierras

(Gordillo, G, 1997 a). Los derechos de propiedad son importantes para asegurar el éxito en los esfuerzos

de combinar la administración adecuada de los recursos naturales con el aumento de la productividad.

En cuanto a la connotación cultural de la tierra (particularmente en el caso de las tierras reclamadas por

comunidades indígenas) esta debe ser considerada en los programas de reforma agraria. Como la

experiencia lo indica, la tierra no es solamente un medio para generar renta y en muchos casos, su uso por

la población pobre rural no está motivado solamente por la lógica de maximizar ganancias o por la

relación costo beneficio. Asimismo, las intervenciones deben lograr desincentivar la posesión de grandes

extensiones de tierra (impuestos progresivos, eliminación de subsidios a los propietarios de grandes

terrenos), y, mediante intervenciones de desarrollo rural, hacer factible el acceso a la tierra a los pequeños

productores. La reforma agraria debe incluir el fortalecimiento del poder de negociación de los pobres

rurales y los individuos sin tierras a través de nuevas organizaciones gubernamentales y no

gubernamentales, transparencia de los mercados, ejecución efectiva de las leyes y participación.

Finalmente, la comunicación a los pobres de sus derechos y la capacitación sobre las formas de defender

esos derechos es quizás la arena más decisiva de intervenciones en desarrollo rural.

Se ha señalado de manera inequívoca que, contra sus supuestos básicos, las reformas macroeconómicas

de los noventa no han logrado compensar el sesgo anti-agrícola del viejo modelo de sustitución de

importaciones. Sin embargo, la solución no está en el regreso a los viejos modelos agrícolas

intervencionistas y proteccionistas, sino más bien, en impulsar políticas agrícolas y rurales que, en un

contexto de políticas macroeconómicas razonables, logren generar en los países de la región un adecuado

desarrollo del sector agrícola y rural, que permita eliminar la pobreza, mejorar la distribución de los

ingresos y garantizar un adecuado nivel nutricional para cada uno de los habitantes de la Región.

Una estrategia básica para impulsar una nueva definición de la acción del Estado en el campo supone la

construcción de consensos acerca de sus objetivos, términos y costos de las principales políticas para la

promoción rural, específicamente aquellas relacionadas con los apoyos, y la conversión de estos acuerdos


en reformas legales que garanticen el cumplimiento de compromisos y generen certidumbre en la

continuidad de las políticas.

El Piso Político para las reformas

Una visión territorial del desarrollo rural

Últimamente, en el debate se reconoce que cada área/región tiene un capital específico su “capital

territorial” - que es distintivo y se determina por medio de factores que han sido exitosamente resaltados

por varias teorías 13. En especial, algunos autores apuntan un factor intangible denominado el “ambiente”

y el cual es el producto de una combinación de instituciones, reglas, prácticas, productores,

investigadores, y diseñadores de política que hacen posible un cierto nivel de creatividad e innovación en

un territorio. Este capital territorial determina no sólo las ventajas comparativas de un área/región,

también establece ventajas absolutas ya que tienen activos únicos. Por esto, algunos economistas

consideran el área/región específica como un factor de producción, a la par de los factores capital y

trabajo.

Más recientemente, se ha incrementado la necesidad de promover medidas enfocadas específicamente a

limitar las disparidades socioeconómicas entre regiones y ciudades y a optimizar sus oportunidades de

desarrollo. Estas diferentes medidas se agrupan ahora bajo el término “políticas de desarrollo territorial” o

más simplemente “política territorial”, y forman parte fundamental de un nuevo paradigma de desarrollo

regional. Esta política territorial, está basada en tres principios claves: un desarrollo endógeno (enfocado

a mejorar las oportunidades propias de cada unidad territorial); un desarrollo sustentable (enfocado a

reconciliar los objetivos de la eficiencia económica, cohesión social y equilibrio ecológico) y una

gobernabilidad más responsable y basada en la rendición de cuentas.

La competitividad nacional recaerá más y más en lo específico – fuerzas y debilidades de sus economías

regionales, y sobre la manera en que estos territorios subnacionales interactúan. Los indicadores

territoriales ayudan a identificar tales oportunidades y a monitorear el progreso hacia el desarrollo

sustentable.

A nivel territorial tampoco son definitorios los indicadores únicos. Para medir los resultados del

desarrollo en un índice sintético simple, estadísticamente altamente agregada, necesitaría estar

acompañada por un conjunto de indicadores que revelen todos los aspectos diferentes del desarrollo que

13 Estos factores pueden incluir la localización geográfica de las áreas, el tamaño, la dotación de factores producción, el clima, las tradiciones, los recursos naturales, la calidad de vida o la aglomeración económica suministrado por sus ciudades. También el “capital territorial” incluye sus incubadores de negocios y distritos industriales u otras redes de negocios que reducen los costos de transacción, cuestión clave para el desarrollo de la región. Otros factores pueden ser interdependencias no formales, como lo son los entendimientos, las costumbres y otras reglas informales que facilitan a los actores económicos trabajar juntos bajo condiciones de incertidumbre; asimismo, la solidaridad, asistencia mutua y comunión de ideas que a menudo se desarrollan en comunidades o grupos de empresas pequeñas; buena parte de estos factores se asocian al denominado “capital social”.


entran en la ecuación. Para hacer evaluaciones explícitas y transparentes, y por lo tanto accesibles al

discurso democrático y a la decisión, se requiere un conjunto desagregado de indicadores de desarrollo.

Ellos revelarían la variedad y complejidad del contexto y de las varias facetas de desarrollos equilibrados

que se requieren.

En cuanto al espacio rural, cuando éste se identifica con el espacio agropecuario se reduce las

potencialidades tanto de las políticas de alivio de la pobreza rural como de dinamización competitiva,

debido a que no se consideran los factores que impulsan a la propia agricultura y que pueden derivarse del

fortalecimiento de los vínculos con los núcleos urbanos inmediatos. Con ello la mayor parte de las

actividades se centra en lo agrícola, en circunstancias que el diagnóstico debe considerar como espacio

rural a aquél constituido por los núcleos urbanos a los que los pequeños productores están referidos de

manera directa.

La dinámica del sector agropecuario favorece la adopción de una visión territorial en la estrategia de

desarrollo rural, así vemos como la extensión de los patrones urbanos de consumo y evolución de

mercados regionales prometen ampliadas y mejores vinculaciones industria-agricultura; con sus réplicas

en la interacción urbano-rurales lo que constituye un factor de arrastre del núcleo agroexportador.

Además, los avances en materia de biotecnología, de nuevos materiales, de informática y

telecomunicaciones están impactando los procesos tecnológicos vinculados a la agricultura, la

organización de sus procesos productivos, sus encadenamientos y la propia institucionalidad del sector.

Finalmente, la redistribución de la tierra o la certificación de acuerdos existentes sobre tenencia de la

tierra, favorece el despliegue de estrategias productivas multiformes. Es necesario sin embargo, insistir en

que la reforma a la tenencia de la tierra es, una condición necesaria, pero no suficiente para hacer rentable

a las actividades económicas en el campo y en consecuencia, atraer inversión nueva. Pero además, la

mayor incidencia de desastres naturales en la región ha colocado en la agenda gubernamental de varios

países el ordenamiento territorial como vía para reducir vulnerabilidad y resguardar la base natural del

desarrollo regional y los servicios ambientales: factor clave en la interacción urbano-rural.

Democracia y reformas económicas

La capacidad de los gobiernos para evitar los obstáculos a las reformas económicas estructurales está

fuertemente condicionada por un factor clave: el grado en que la política y economía que están

emergiendo de un período de transición excluyan o desacrediten a los principales actores políticos

anteriores. Una vez que los procesos de reforma han empezado, y después del momento inicial de

sorpresa creado por los programas de estabilización macroeconómica, los gobiernos deben enfrentar los

desafíos para consolidar las reformas estructurales, creando coaliciones políticas legítimas para apoyar

dichas reformas. La mejor forma de hacer esto es mediante una profunda reforma democrática. En


general, y a pesar de los exitosos ejemplos no democráticos de los países del Este Asiático, los

especialistas en la materia coinciden en que las instituciones democráticas pueden reducir los costos de

transacción de las reformas económicas y limitar el mal uso de los recursos públicos. Puesto que la

legitimidad de un estado democrático no solo depende de su desempeño económico y puesto que otorga

una difusión significativa de poder y responsabilidad, estos regímenes democráticos son más estables y

resistentes durante las crisis económicas y hasta políticas.

Incentivos políticos superiores, la disponibilidad de información y la legitimidad de los regímenes

democráticos, los prepara para un desempeño económico mejor que el de sus contrapartes autoritarias,

donde la sobrestimación de su legitimidad histórica ó su desempeño gubernamental exitoso, los hace más

vulnerables que las democracias durante las crisis económicas, particularmente cuando los regímenes

autoritarios basan su legitimidad en un buen desempeño económico. Esto, por lo demás, ha sido

plenamente constatado en los eventos en años recientes en el sudeste asiático.

Sin embargo, el desempeño económico depende de las instituciones políticas que canalizan los conflictos

que surgen de las reformas económicas. La experiencia de los países desarrollados muestra que existe una

amplia gama de instituciones políticas compatibles con una economía de mercado y un gobierno

representativo, pero la transición hacia esos acuerdos institucionales es difícil y reversible. En algunos

casos, el cambio hacia pactos sociales es un paso importante en la construcción de un gobierno

democrático viable; no obstante, dicha acción no puede reemplazar la creación de sistemas de partidos

menos fragmentados con capacidad de inclusión y desarrollo de consensos.

Por otro lado, la equidad facilita la democratización y disminuye los impactos negativos de las reformas

económicas. Cuando los ciudadanos creen que los costos asociados con la reforma están distribuidos con

justeza, dicha reforma puede ser más exitosa y los regímenes democráticos tienen mayores posibilidades

de sobrevivir. Cuando las democracias protegen a los grupos menos favorecidos del sufrimiento

intolerable, muestran que la solidaridad es un componente básico de su legitimidad.

Finalmente, una de las grandes sorpresas de los últimos años ha sido la coexistencia, aparente

compatibilidad y hasta complementariedad de los procesos de democratización con las reformas

económicas, pero no existe una interpretación teórica adecuada para explicar este hecho. Necesitamos

saber más acerca de las implicaciones distributivas de la reforma económica, y de cómo los intereses de

carácter tradicional se han organizado y reorganizado en respuesta a la reforma económica. Hasta que

conozcamos los mecanismos mediante los cuales las reformas económicas y políticas puedan ser

reforzadas mutuamente, no seremos capaces de crear políticas diseñadas para apoyar en forma efectiva a

ninguna.


Construyendo la democracia en el campo

Una solución obvia a la crisis rural está respaldada por la aparición de nuevas formas institucionales y

renovación de otras tantas, impulsada por los intereses privados, sociales, gubernamentales, y no

gubernamentales, es decir, las instituciones que facilitan la diversificación de la economía rural con un

mayor equilibrio en el uso de recursos naturales y productivos para así lograr un desarrollo rural

sustentable. Al mismo tiempo, la creación de nuevas instituciones rurales requiere de un ambiente

macroeconómico estable como parte de la estrategia de desarrollo promovida por la sociedad y el estado.

Los actores en el sector rural se interrelacionan con el cambio institucional; son agentes activos y al

mismo tiempo, sujetos afectados por la transformación. No todos los actores participan de la misma forma

o al mismo tiempo en el cambio institucional, pero todos sienten las repercusiones aunque con diferente

intensidad. Sin duda, el cambio institucional en el contexto rural presupone el que determinados agentes

enfrenten el riesgo de que su existencia sea cuestionada, o tengan que adoptar una identidad colectiva

diferente.

Por lo tanto, está claro que la sociedad en su conjunto no decide o elabora las reformas de manera

conjunta y unilateral. Las reformas tienen elementos universales, pero su puesta en práctica es el resultado

de una convergencia 14 entre varias fuerzas a favor de una hegemonía específica en la correlación de

fuerzas políticas. La consolidación de convergencias implica la conformación de una base social entre

aquellos sujetos convencidos para llevar a cabo las reformas acordadas. Para mantener estas

convergencias, es necesario conservar el equilibrio que existe entre los intereses concertados bajo el

respaldo de un proyecto incluyente. Cuando ese equilibrio se rompe, por la intervención de factores

intrínsecos o externos, y no existe posibilidad de compensación, surge el riesgo de perder el consenso

disminuyendo así el poder del grupo dirigente y diluyendo la base social creada para la transformación

institucional. Es importante subrayar que la base para una convergencia, una coalición y hasta para el

establecimiento de un proyecto hegemónico en un sistema democrático, implica un consenso general de

reglas básicas.

La reforma institucional en el sector rural requiere primero de una legitimidad social simple para

transformar las instituciones pero su traducción en reforma legal necesita de una convergencia política

que reconozca la habilidad de la reforma para consolidar la base social para la transformación

institucional y no puede separarse de los factores de distribución involucrados en todos los tipos de

reformas institucionales. Conlleva cambios de poder y procesos políticos. Esto significaría que, en el caso

de un sector rural con un alto nivel de polarización social, para que se de una modernización real, esta

14 Convergencia no significa unanimidad, es la articulación de intereses comunes de diferentes sujetos sociales con relación a políticas específicas, si bien, al mismo tiempo, puede que enfrenten desacuerdos parciales con respecto a otras políticas.


debe ser altamente incluyente. Por eso, la piedra angular de una estrategia rural de desarrollo efectivo

consiste en la incorporación de todos los actores sociales (pequeños productores, familias campesinas,

poblaciones indígenas, mujeres, campesinos comerciantes, inversionistas y otros) en las nuevas reglas

institucionales.

Vale la pena señalar el papel transformador de los movimientos sociales rurales, por las dificultades que

se presentan en la puesta en práctica de los proyectos de reforma para el sector rural. Ninguna política de

cambio institucional puede tener éxito, a no ser que sea apoyada y promovida por la movilización de los

campesinos. La eliminación de todos los obstáculos institucionales (legales, políticos, económicos y

culturales), que impiden la capacidad de transformación de las sociedades rurales, implica la convicción

de que no existe un incentivo mayor par la reorganización productiva, el uso racional de recursos

naturales, el incremento de la productividad o la innovación tecnológica que la movilización de los

propios campesinos.

En este contexto, los desafíos que los actores rurales y sus organizaciones tienen que enfrentar, son los

siguientes:

Representación, es decir, cómo aumentar la autonomía del productor para que tome sus propias

decisiones, y al mismo tiempo construya una asociación profesional que le permita obtener un poder

colectivo.

Base material, que significa la apropiación efectiva por parte de los productores de todos sus activos,

incluyendo el capital social ligado por ejemplo, a las redes solidarias.

Inclusión, que significa la incorporación de toda población rural, sin crear una oligarquía de

organizaciones rurales.

Integración; es decir, cómo lograr el vínculo entre producción primaria, transformación industrial y

comercialización para así abolir cualquier esquema que coloque a los productores de bienes primarios en

un lado, y en el otro a aquellos agentes económicos que se benefician de esto incorporándole un valor

agregado.

Complementariedad, que implica la incorporación de una cultura de negocios; es decir, la administración

y el uso de la tecnología y la competitividad en las prácticas productivas de los campesinos y el desarrollo

sustentable.

Urbanización rural para adoptar valores urbanos seculares: tolerancia, iniciativa individual y

pluralismo, e incorporarlos en los valores asumidos del grupo comunitario: cooperación, búsqueda de


soluciones concertadas para los conflictos, etc., para así darle forma a una nueva cultura de producción

rural y bienestar.

Convergencias estratégicas, que redefinen la relación entre el estado y los actores sociales autónomos,

con una clara corresponsabilidad para mantener el orden social y la capacidad de gobernar. Al mismo

tiempo, una coalición necesita ser creada conjuntamente con el sector privado y los actores urbanos, en

donde el desarrollo rural es uno de los ejes centrales de un nuevo modelo de desarrollo.

Las recientes reformas económicas y políticas han agotado el poder de convocatoria, resultado de la

crítica a los viejos modelos, incluyendo la motivación paternalista. Hoy, el debate alrededor de las

reformas y las alternativas para los modelos autoritarios, el centralismo y el corporativismo en el manejo

de las políticas agrícolas y rurales, ocupa el primer lugar de la agenda.

Las formas autoritarias en el diseño y manejo de la política rural presentan ramificaciones que han

permanecido desconocidos hasta cierto punto, e indican la gravedad y los efectos negativos del

autoritarismo en el sector rural:

�� una reducción significativa en el potencial de la política agrícola como catalizador de la producción;

�� la tradicional acción discrecional en el desarrollo, unido a las prácticas exclusivas y verticales de las mismas corporaciones que determinan las diferencias en el acceso a los recursos públicos y refuerzan las tendencias polarizadas;

�� la tendencia a implementar políticas únicas para una conjunto de realidades productivas diferenciadas, la cual reduce y distorsiona los instrumentos de desarrollo; y

�� la sobrevaloración del mercado político y la lógica corporativa que promueve una dinámica en las redes de poder regional contraria al desarrollo de mercados y las iniciativas de los productores.

En pocas palabras, el autoritarismo es un obstáculo central para la reactivación del campo. Es importante

recordar que en el sector rural ha habido cambios en los procesos tradicionales de elaboración e

implementación de políticas públicas. Cambios que son el resultado de un derrumbe parcial de la

estructura corporativista, la privatización y los procesos de desregularización, del contrapeso que

introduce una mayor libertad económica y política para los productores y de la incipiente capacidad de

control social.

Sin embargo los efectos de estos cambios se ven bloqueados por la presencia continua de una cultura

autoritaria y la falta de iniciativa por parte de los representantes de los productores para avanzar hacia un

tipo de administración conjunta, genuina y corresponsable de los programas y políticas rurales.

Los cambios limitados en las corporaciones agrarias que han ocurrido en América Latina durante los

últimos diez años no se han consolidado. Existen varias razones, entre ellas El vacío crónico entre los

organismos representativos de alto nivel y los movimientos populares que impide la retroalimentación

para el cambio; las reformas económicas que frecuentemente han sido diseñadas con el propósito


implícito o explícito de desintegrar, separar o desarticular las instancias de representación social; y las

intensas minorías dentro y fuera de la organización rural que a veces han tenido mayor capacidad de

reacción, pero que no han sacado provecho de las posibilidades que les ha ofrecido la reforma para

realizar una democratización económica en el campo.

A un nivel diferente, el nuevo marco institucional que está comenzando a surgir y la incursión en nuevos

modelos de desarrollo han conducido a la incorporación de nuevos actores y cambios graduales en la

estructura de poder regional.

En el caso de que la sociedad rural logre extraer las conclusiones adecuadas de las posibilidades políticas

que favorecen la descentralización, el fortalecimiento del federalismo y la participación popular, la

agenda rural tendrá también los medios para acotar y con el tiempo disolver el autoritarismo que todavía

caracteriza por toda la Región a la administración e implementación de las políticas y programas rurales.

Un nuevo trato para el campo

Reforma en las políticas: hacia un Estado responsable y con respuestas

Un tema central que articula las libertades económicas y políticas es el del pluralismo. Reconocer el papel

primordial de la sociedad en la producción del bienestar económico y social, permite que el Estado

oriente sus acciones hacia la promoción de formas plurales de propiedad, hacia esquemas de regulación a

través de políticas diferenciadas, hacia la creación de un ambiente que promueva la iniciativa privada o

hacia intervenciones directas y focalizadas de apoyo a distintos sectores de la población. Para que Estado,

mercado y sociedad civil se refuercen mutuamente se requiere transparencia en las normas de interacción

y en las nuevas reglas del juego.

Lo importante es entender que el desarrollo rural no sólo es un conjunto de políticas económicas, sino que

además tiene que dar cuenta de las condiciones políticas y sociales, que han sido el resultado de la

modernización económica y de la democratización de nuestras sociedades.

Una estrategia básica para impulsar un nuevo posicionamiento de la acción del Estado en el campo

comenzaría con la construcción de consensos acerca de sus objetivos, términos y costos de las principales

políticas para la promoción rural, específicamente aquellas relacionadas con los apoyos, y traducir estos

acuerdos en reformas legales que garantizarían el cumplimiento de compromisos y generen certidumbre

en la continuidad de las políticas.

Otro aspecto esencial de esta propuesta de promoción es la descentralización 15, es decir, la redistribución

del poder del Estado en áreas geográficas, que –dentro de un contexto general democrático– significa la

15 V. FAO/World Bank Technical Consultation on Decentralization, Roma, 16-18/12/1997, http://www.fao.org/sd/rodirect/ROfo0003.htm y Shah, A., 1998, “Balance, Accountability, and Responsiveness: Lessons about Decentralization”, World Bank, Washington, DC, USA


devolución del poder, de una forma corresponsable, tanto a los municipios como a las organizaciones de

la sociedad civil y a las asociaciones gremiales. Es necesario, sin embargo, y basado en las experiencias

de la Región, prevenirse contra cualquier idea simplista que la sola descentralización por sí misma

resuelve algunos de los problemas más acuciantes del medio rural. Como en todo proceso de construcción

institucional, requiere de una adecuada mezcla de intervenciones nacionales y locales y un deliberado

esfuerzo focalizado en la consolidación de capacidades locales.

El proceso de descentralización debe ser gradual, flexible y dinámico. La descentralización supone no

solo un acuerdo político, social y fiscal a nivel nacional que reduzca conflictos y ofrezca respuestas, sino

una voluntad política comprometida con su aplicación y de unos actores que fomenten la coordinación, la

cooperación y la solidaridad entre todos los niveles del Estado.

Un elemento clave en el proceso de descentralización puede ser el fortalecimiento y la presencia activa de

los municipios o la instancia equivalente. Es a nivel local donde se concentra y se armoniza la

participación de las colectividades locales públicas y privadas, para la creación y la repartición de bienes

y servicios. Esto supone disponer de las capacidades gerenciales que permitan articular las múltiples

dimensiones del desarrollo, de allí la importancia de la formación tanto en aspectos técnicos como en

políticos e institucionales. El papel de estas colectividades locales (estados, regiones, municipios,..) y

otras instancias locales, como animadores del proceso y como promotores de la organización de los

grupos de población, encuentra aquí una especial relevancia.

Asimismo, deben establecerse las instancias, los instrumentos, los mecanismos, para que la población

involucrada participe activa y efectivamente en la definición de acciones y en la toma de las decisiones

relacionadas; y por otro lado, que la población en su conjunto, directamente y a través de sus distintas

organizaciones, pueda asumir el control y el seguimiento, y brindar el apoyo necesario para que las

iniciativas y acciones publicas que la benefician sean realizadas con la mayor eficacia, eficiencia y

transparencia posible.

Por otra parte, una política de ingresos rurales –cuya continuidad sea garantizada por la ley y

periódicamente revisable– puede convertirse en el núcleo central de este programa mínimo. En algunos

países las transferencias directas en efectivo –desacopladas de productos específicos y enfocadas a

fortalecer los ingresos rurales– han sido la base para diferentes intervenciones, tomando en cuenta las

características de los productores y sus estrategias productivas, los desequilibrios regionales y la

adaptación a la apertura comercial. Para fortalecer el objetivo de una política de ingresos rurales las

intervenciones deben favorecer el multioficio en el campo y las reconversiones a nivel de granja, en

particular, si están fuertemente vinculadas a políticas sustentables, como la conservación del suelo o del

agua.


En este sentido, una política de ingresos desacoplada de los productos, tendría que incorporar los

siguientes objetivos:

� Mejorar la competitividad vis-à-vis los principales socios comerciales del país y lograr de esta forma una mejor

simetría entre los servicios de apoyo directo entregados por los agricultores a nivel nacional;

� Compensar en forma selectiva, directa o temporalmente, a aquellos productores cuyos ingresos y estrategias

económicas se hayan visto afectadas negativamente por las diversas reformas estructurales, es decir, apoyarlos de forma tal que puedan adaptarse a las nuevas condiciones;

� Proporcionar asistencia directa y servicios a nivel de hogares en las áreas desfavorecidas, y así suministrar un

elemento para la capitalización y opciones para la generación de ingresos.

Dicha política de apoyo directo puede convertirse en el punto de partida para el resto de los instrumentos

políticos y deberá respaldar los nuevos vínculos entre las políticas, los productores y otros agentes

económicos.

Los otros cuatro componentes importantes de este sistema de apoyo serían:

�� Un sistema de financiamiento rural que movilice el ahorro, sobre todo dentro del contexto de la economía familiar campesina. Este sistema debería combinar las diferentes características de los productores y tendría que complementarse con mecanismos de auto-aseguramiento. El énfasis deberá ponerse en la movilización de los ahorros y la formación de capital.

�� Los componentes institucionales de este sistema pudieran ser instituciones de segundo piso, con la tarea global de regular estrategias; bancos regionales actuando como nodos en una amplia red de bancos locales; pequeños grupos formales de ahorro y crédito y/o otras formadas de asociación campesina regionales, tales como cooperativas, que ocuparían una posición intermedia entre el banco regional y los grupos de crédito, y una red de empresarios locales – públicos o privados -, que proporcionarían la comercialización, la asistencia técnica y los servicios de aseguramiento. Básicamente, esto es un programa para que el sector privado se desarrolle. El sector público debe concentrarse en establecer las regulaciones y normas.

�� La política de infraestructura debe, sin olvidar algunos grandes proyectos de riego estratégicos, enfocarse en aumentar considerablemente la infraestructura productiva pequeña (riego y conservación de acuíferos, cuidado del suelo), y la infraestructura comercial, como las bodegas de vino, frigoríficos y sistemas de transporte.

Es además necesario rediseñar las instituciones científicas y tecnológicas, reestructuradas como circuito

para mejorar la transferencia de tecnología y la capacitación de los recursos humanos. Esto implica la

integración de universidades e institutos tecnológicos en un programa para la distribución y transferencia

masiva de habilidades y conocimientos, apoyado por nuevas interacciones con los productores. Además,

la reforma de las instituciones rurales y de investigación, deberá incluir el despliegue de una estrategia de

capacitación técnica, respaldada por la premisa que el capital humano es un factor fundamental en la

reconfiguración de las actividades económicas; y mediante un enfoque que busque aumentar las

actividades dirigidas a la educación y el mejoramiento de su calidad, así como identificar nuevos

estrategias que combinen los procesos de reconversión productiva y reestructuración económica 16.

16 Véase el interesante trabajo presentado por H. Rouillé d´Orfeuil en el Seminario “Construyendo un sistema global de investigación agrícola”, organizado por el Banco Mundial en septiembre de 1996.


En este contexto, se puede introducir el concepto de “revolución doblemente verde” 17 que nació de la

necesidad de proponer soluciones a los problemas que enfrentan los agricultores (producción insuficiente,

degradación ambiental, junto con un nivel cada vez mayor de la pobreza en el medio rural). Basada en

criterios de equidad, de sustentabilidad y de respeto para el medio ambiente, esta nueva “revolución”

toma en consideración las necesidades en términos de seguridad alimentaria de los desfavorecidos. Su

objetivo es también de permitir la creación de empleos y de ofrecer vías alternativas de ingreso. Para ello,

es necesario mejorar las posibilidades que ofrece la agricultura familiar. En síntesis, la revolución

doblemente verde aparece como una intensificación sustentable de los ecosistemas cultivados.

Una política de desarrollo sustentable estimularía y regularía cualquier forma de propiedad de recursos

naturales, incluyendo la responsabilidad social para su uso. Por ello, en contraste con los esfuerzos

dispersos de una estrategia de conservación simple, una política ecológica productiva se enfocaría en

ayudar al productor y no al propio recurso. Esto llevaría a los productores a reconocer que las estrategias

sustentables pueden generar una productividad mayor y desde luego sustentable.

De lo que se trata, en el fondo, es del diseño de políticas de Estado que garanticen continuidad y visión

estratégica al haber sido elaboradas a partir de consensos básicos. Para ello no existen fórmulas mágicas

ni recetas preestablecidas. Existe, en cambio, el inmenso desafío de enfrentar con ahínco, perseverancia y

mucha tolerancia el desafío de establecer un nuevo trato para el campo, sustentado en un debate

democrático que es el cauce efectivo que permite a nuestros países políticas de desarrollo rural

beneficiosas para el pequeño productor y que permiten enfrentar adecuadamente los desafíos de la

globalización creciente. Uso la palabra trato en su doble significado: como acuerdo y como forma de

relacionamiento. Como acuerdo porque es indispensable un consenso básico de nuestras sociedades y sus

actores que revalore el papel que debe desempeñar el ámbito rural. Como relacionamiento porque se

requiere reconocer y asumir las transformaciones importantes que han tenido los actores rurales.

Tanto como acuerdo y como relacionamiento el nuevo trato para el campo requiere tres ingredientes

centrales:

�� Generar certidumbre; �� Fomentar cohesión social; �� Incentivar oportunidades de progreso y bienestar. �� Certidumbre: La reconstrucción de las instituciones rurales

Con el término " vacíos institucionales" se busca poner el acento en los procesos donde el retiro del

gobierno en determinadas áreas - como el extensionismo agrícola, el mercadeo de productos

agropecuarios o el crédito formal- no ha sido compensado por la presencia de otros actores sociales. En

parte se puede argumentar válidamente que para algunos segmentos de los productores rurales ciertas

17 V. Conway, G., The Doubly Green Revolution – Food for All in the 21st Century, 1998, Cornell University Press.


intervenciones públicas no respondían a su demanda real. También es posible señalar que ciertas

intervenciones gubernamentales han sido absolutamente contraproducentes como notablemente ocurrió en

muchos países con los sistemas gubernamentales de financiamiento rural. Finalmente se puede suponer -

como se supuso- que el retiro de las intervenciones gubernamentales sería compensado por el propio

mercado. Pero finalmente los mercados mismos son construcciones institucionales. Requieren

intervenciones deliberadas del gobierno para crearlos sobre todo en ámbitos caracterizados por mercados

incompletos o inexistentes. El hecho es que los vacíos institucionales que ha dejado el retiro de algunas

intervenciones, en ausencia de una política deliberada para crear nuevos arreglos institucionales, han sido

llenados de manera desordenada por mercados paralelos y arreglos informales, a un costo económico y

social alto sobre todo cuando se analizan esos procesos en una dimensión de más largo plazo.18

Así pues, entiendo por reconstrucción de las instituciones un proceso deliberado emprendido por

sectores mayoritarios del Estado y la sociedad como respuesta a una situación límite. Esta, producto de

una combinación de fragmentación social y debilidad institucional requiere el establecimiento de un

conjunto de compromisos mutuos de derechos y obligaciones. El resultado de esos compromisos puede

denominarse pacto de garantías. El pacto de garantías tiene un propósito único: construir un piso básico a

partir del cual negociar y resolver diferencias y discrepancias inevitables en sociedades pluralistas. No se

trata de mitificar el papel que juega la construcción de consensos pero sí de señalar su función

insustituible para modular el ritmo de cambio.

Este proceso de reconstrucción institucional - cuya expresión es el pacto de garantías- puede ser

alimentado por impulsos provenientes de la movilización social, de determinados regímenes de políticas y

de una buena estructura de incentivos y sanciones que garantice el cumplimiento de reglas pactadas.

Economías públicas rurales

Las tendencias que caracterizan a esta nueva agricultura derivan en esfuerzos orientados a redefinir las

estrategias rurales que permitan, sobre todo, remontar la crónica debilidad del encadenamiento entre las

actividades primarias y las de procesamiento y presentación final del producto, con la finalidad que el

sector industrial y de servicios jueguen un papel de arrastre sobre las actividades agropecuarias.

En la dirección de estas tendencias, pierde sentido hablar de políticas agrícolas, tenemos mas bien, que

diseñar políticas agroalimentarias, agroindustriales y de desarrollo rural. En las que se reconozca que

parte fundamental del basamento para una mayor y más equilibrada integración del campo, es la

generación de un creciente flujo de inversiones, tecnologías, canales de comercialización y capacidades 18 El argumento que presentamos en nuestro trabajo sobre el ejido en México, Alain de Janvry, Elizabeth Sadoulet y yo - Gordillo de Anda, Gustavo, De Janvry, Alain y Sadoulet Elizabeth; 2000, La segunda reforma agraria de México: respuestas de familias y comunidades, 1990-1994, Fondo de Cultura Económica, es que el retiro del gobierno en determinadas áreas de fomento rural tendió a ser llenado en el corto plazo por la emergencia de una economía campesina que se encontraba reprimida justo por las intervenciones públicas. Pero es dudoso que esta manera de suplir esas intervenciones públicas sea sustentable en el largo plazo.


empresariales hacia las actividades agropecuarias y forestales y hacia actividades no-agrícolas pero

realizadas territorialmente en el medio rural.

Lo anterior busca enfatizar la importancia de expandir nuestra tradicional visión del agro que lo reduce a

las actividades primarias, para colocarlo en una perspectiva de desarrollo de agricultura ampliada.

En base a lo anterior, se podría hablar de cuatro niveles de organización de las economías públicas

rurales:

En el ámbito estrictamente gubernamental se requiere de una entidad ministerial de carácter nacional

que cuente con las atribuciones para abordar de manera integrada la problemática rural. Es importante

matizar este punto. Resulta inevitable y deseable que otros organismos e instancias del gobierno central

participen en el desarrollo rural (medio ambiente, economía, relaciones exteriores, educación, salud,

trabajo, etc.). Sin embargo, el desafío es dotar a este ministerio de la responsabilidad y autoridad para

liderar y coordinar el desarrollo rural , en especial en la regulación e incentivos para:

�� Negociaciones comerciales agropecuarias. �� Encadenamientos productivos �� Innovación y tecnología. �� Desarrollo regional y pobreza

Dotar a las instituciones públicas locales de instrumentos y recursos para que sean capaces de concretar

en el campo las políticas específicas necesarias para materializar la política integral de desarrollo rural, ad

hoc para cada región en función de sus requerimientos particulares.

Construir una red de Organismos Públicos No Gubernamentales, a nivel nacional y local que

garanticen la continuidad de un selecto numero de políticas públicas de largo plazo y monitoreen el

cumplimiento de las prioridades nacionales y regionales en el ámbito rural.

La definición de un marco legal que defina las modalidades del fomento estatal, las reglas básicas de

acceso y las dimensiones de los recursos involucrados en los principales instrumentos de política

agropecuaria. En especial se necesita legislar, con un horizonte de mediano plazo, los términos de un

sistema de apoyos directos a los agentes económicos que desarrollan sus actividades en el medio rural.

Estos apoyos directos podrían incluir transferencias fiscales, incentivos para el desarrollo de mecanismos

crediticios rurales y estímulos a la innovación tecnológica.

Para las economías públicas rurales es la definición de estas instancias el punto de partida crucial para

cualquier ejercicio de re-ingeniería que, obviamente adquiere perfiles diferentes en cada país de la región.


Organismos Públicos No Gubernamentales (OPNGs)

Renovar o reinventar los espacios públicos implica inaugurar formas consensuales que permitan

equilibrar burocracias privadas y estatales, partidos políticos y grupos de interés; también implica

encontrar mecanismos para encausar los inevitables conflictos sociales.

En cierta forma y medida, el espacio público es el lugar donde se procesa la tensión entre Estado y

mercado, imprimiéndole un carácter de concertación y alentando nuevas formas de contractualismo. Se

trata de transitar de una situación donde entre el Estado y el mercado está la burocracia, a una donde el

espacio público a través de la participación ciudadana juegue ese papel de "procesador" de esta tensión.

Lo anterior nos conduce a la discusión de lo se puede denominar como Organismos Públicos No

Gubernamentales.19 La característica básica que los define es que se trata de organismos desvinculados

con un determinado régimen político - sujetos a distintas reglas de selección y composición, que las

propias instancias gubernamentales sujetas a elecciones periódicas. Ejemplos de estos organismos son las

comisiones de derechos humanos o los organismos encargados de organizar las elecciones. Podrían serlo

también los bancos centrales autónomos en la medida que estén sujetos a mecanismos de fiscalización

social y rendición de cuentas.

Su propósito central es garantizar consistencia y continuidad en políticas públicas que por su propia

naturaleza requieren de un largo periodo de maduración. Se trata de organismos del estado más que del

gobierno y su creación es normalmente el resultado de una concertación entre los principales actores

involucrados que encuentran indispensable que un tercero relativamente neutral ejerza determinadas

funciones de arbitraje y de diseño e implantación de políticas de largo plazo.

Dos aspectos adicionales que importa mencionar en relación con los OPNGs. Su existencia no supone un

determinado ámbito. Uno podría imaginar ejemplos en los ámbitos locales e internacionales. Por otro

lado, un aspecto crucial en los procesos de reconstrucción institucional supone contar con una buena

estructura de incentivos y sanciones que garantice el cumplimiento de las reglas (enforcement

institutions). Como lo señala Ostrom la experiencia demuestra que aquellas instituciones de recursos de

acceso común que han sobrevivido por mas tiempo cuentan con mecanismos de monitoreo y sanciones

que son ejecutados por los participantes mismos.20. Se recurre en este caso a este término de "acatamiento

19 Bresser Pereira las denomina organizaciones públicas no estatales y señala: "son organizaciones o formas de control <públicas> porque están volcadas al interés general; son <no estatales> porque no forman parte del aparato del Estado, sea porque no utilizan servidores públicos o porque no coinciden en los agentes políticos tradicionales. La expresión <tercer sector> puede considerarse también adecuada en la medida en que sugiere una tercera forma de propiedad entre la privada y la estatal…La expresión <no gubernamental> es un anglicismo, que refleja una confusión entre Estado y gobierno…"en Bresser Pereira, L. C. y Cunill Grau, N., editores, 1998, Lo público no estatal en la reforma del Estado, Ed. Paidos-CLAD, Argentina; p. 26. En este caso no se está confundiendo Estado con gobierno y por el contrario estoy enfáticamente proponiendo que estos organismos NO son parte del gobierno pero SI lo son del estado. 20 La pregunta relevante al analizar estos organismos públicos no gubernamentales es qué instancia monitorea y se asegura el acatamiento a las reglas -bajo formas de acuerdos, regulaciones, políticas, etc. Margaret Levi (1988, Of rule and revenue, University of California Press, USA) usa el término "acatamiento cuasi-voluntario" para describir el comportamiento de contribuyentes que pagan impuestos en regímenes donde casi


cuasi-voluntario" porque aunque estos organismos cuentan con mecanismos para imponer sanciones su

mayor éxito consiste en su capacidad de disuasión basada en el probable uso de las sanciones.

Esta discusión sobre los OPNGs es absolutamente relevante para el ámbito agroalimentario y rural por:

�� la naturaleza de largo plazo de las políticas públicas implicadas y por tanto por el valor excepcional que tiene para los actores rurales la certidumbre y continuidad de las políticas públicas rurales; y,

�� por el nuevo contexto en el que está operando el propio sector agroalimentario y rural con una enorme pluralidad de actores e instancias de decisión que tienden a fragmentar las iniciativas de fomento rural y a desembocar en conflictos paralizantes.

Estas instancias tendrían claramente tres funciones: Fiscalización en el gasto público y desde este punto

de vista cumplir con una función de defensoría de los derechos de los habitantes en el medio rural;

evaluación de la aplicación en programas y proyectos rurales de las prioridades nacionales asignadas a

través de las instancias ejecutivas y legislativas correspondientes; y, supervisión de los convenios,

programas y proyectos producto de la cooperación internacional.

Economía Local Pública 21

La gestión local debe corresponder a la capacidad de grupos de individuos para solucionar sus propios

problemas, es decir, la decisión de la propia comunidad para trabajar sobre los problemas comunes que

los aquejan. Naturalmente, este concepto no excluye en ningún caso la decisión de solicitar la

intervención o colaboración de otras organizaciones o unidades de gobierno para satisfacer sus

requerimientos.

En esta “Economía Local Pública” se relacionan tres tipos de actores: el colectivo de ciudadanos que

requieren “bienes o servicios públicos”, las organizaciones productoras y los intermediarios (agencia

gubernamental, “emprendedor público”, etc.). Los intermediarios no son siempre necesarios e, incluso,

una misma organización puede cumplir las tres funciones a la vez.

Pero el modelo del “mercado o economía pública” no funciona bajo las mismas premisas que los

mercados privados 22. El concepto “acción colectiva” es el elemento diferenciador, estando el beneficio

social detrás del accionar de las unidades públicas de producción y provisión. La “coproducción”23 de los

ciudadanos es, en definitiva, uno de los elementos más potentes ya que en la práctica se estimula el

protagonismo real de las personas en la gestión pública.

todos lo hacen. En este caso pagar un impuesto es voluntario pero quien no lo haga teniendo la obligación de hacerlo y es descubierto estará sujeto a formas de coerción. La misma autora añade que en general los actores sociales están dispuestos a acatar reglas de distinta naturaleza siempre y cuando estén convencidos que el objetivo común que se pretende se está alcanzando y que existe formas de garantizar que los otros también las van a acatar 21 Basado en el texto de Oakerson, Ronald J. 1999. “Governing Local Public Economies, Creating The Civic Metropolis”. 22 Aunque uno de los objetivos de este modelo es incorporar al modelo público, aunque sea en forma parcial, los beneficios de la “competencia”. 23 Por ejemplo, resulta crítico el involucramiento de los ciudadanos en la “producción” de bienes y servicios públicos, ya que una actitud pasiva va en decremento de una calidad adecuada de la salud, educación, seguridad, medio ambiente, etc.


La descentralización y la importancia de los gobiernos locales han sido destacadas por años como un

elemento relevante en el desarrollo de los países y sus comunidades. Sin embargo, en la práctica, en

muchos países de la Región los gobiernos aún mantienen un fuerte control central sobre la mayor parte de

los aspectos locales.

La distinción de la “provisión” y “producción” de bienes y servicios públicos resulta un hito crítico en el

desarrollo de la institucionalidad local. Oakerson describe en detalle esta distinción con enormes

repercusiones en la política pública local. Basado en la posibilidad de externalizar algunos de los servicios

públicos, el autor desarrolla una potente teoría sobre la separación de roles en la entrega de bienes y

servicios públicos.

El papel fundamental de la gobernabilidad local se ejerce a través de la “provisión” de bienes y servicios

públicos, es decir, qué servicios proveer o no, la toma de decisiones en cuanto a los impuestos (ingresos)

y en cuanto al gasto público. En cambio la “producción” es la entrega de estos bienes y servicios públicos.

Ambos conceptos se concretizan en “unidades”, sin embargo, las habilidades requeridas y las

organizaciones son muy disímiles. Naturalmente, los universos de unidades de “provisión” y

“producción”24 requieren importantes esfuerzos de vinculación y coordinación, y las soluciones siempre

deben estar basadas en diagnósticos integrales. En todo este proceso, el ciudadano viene a convertirse en

el elemento central y su compromiso y participación resultan claves para el éxito de éste.

Como en cualquier esquema de gestión, existe un continuo intercambio entre los beneficios y costos en

las decisiones.

Provisión Producción

Concepto Decisiones sobre impuestos y gastos, sobre servicios y

bienes públicos a proveer Entrega de bienes y servicios públicos

Ejecutor Gobierno local Servicios públicos y privados Objetivo Sensibilidad política Eficiencia social

Acciones Bienes y servicios públicos a proveer (cantidad y calidad)

Impuestos y Regulación Transformación de insumos en productos (valor

agregado)

Problemas

Incentivos individuales, equivalencia fiscal, fiscalización. Costos de transacción (límite unidades)

Dificultad de incorporar a los ciudadanos Economías de escala (bienes intensivos en capital) y

costos de coordinación de sub-etapas (i.e. policía y Lab. Criminología)

Para asegurar el éxito es indispensable contar con reglas y metodologías para que los ciudadanos generen

unidades de provisión y producción sólidas y eficientes desde la perspectiva social (incluyendo la

solución de eventuales conflictos).

24 Un ejemplo actual de “productores” diferenciados del gobierno local es la importancia relativa que han ido tomando organizaciones sin fines de lucro en la lucha contra la pobreza.


Cohesión: movilización social como medio de producción

Capacidades de negociación

No tiene sentido promulgar la flexibilidad, la transparencia y la participación, sin reconocer la diversidad

y el pluralismo económico. Lo importante es incorporar las numerosas formas de estrategias diferenciadas

y a los actores sociales en un diálogo más amplio que tenga como resultado la inclusión. Tal como lo

señala Alain de Janvry, cuando la información disponible es imperfecta, es más importante y conveniente

para el Estado fortalecer el poder de negociación de los menos favorecidos que intentar regular los

contratos privados 25.

Sin un fortalecimiento de esta capacidad de negociación - la cual no es de ninguna manera indiferente al

desempeño económico - se puede prever que bajo nuevas condiciones de desregulación y flexibilidad en

la organización de la producción, los agricultores y los pobres rurales - sin la solidez de una organización

y participación democráticas - enfrentarán mayores desventajas como resultado de la apertura de las

economías y de la influencia de los poderes locales.

En otras palabras, es esencial que la compleja sociedad rural se vea reflejada en la estructura y prácticas

de las instituciones rurales, de manera de incluir y calificar las demandas de los actores sociales,

especialmente de aquellos que estuvieron excluidos de la primera fase de las reformas.

Por ello la reforma institucional en el sector rural requiere en primer lugar de un consenso social sobre la

importancia de la participación de los actores rurales en su diseño e puesta en marcha. No obstante, su

traducción a una reforma legal necesita de una convergencia política que reconozca la capacidad de la

reforma para entregar una cuota justa a todos los participantes. El factor de eficiencia en la

transformación institucional no puede ser separado de los factores distributivos involucrados en todos los

tipos de reformas institucionales. Esto implica cambios en el poder y en los procesos políticos. Por lo

tanto, la piedra angular de una estrategia efectiva de desarrollo rural es la incorporación de todos los

actores sociales dentro de los acuerdos institucionales que se están gestionando, es decir, la inclusión de

los campesinos, la agricultura familiar, las poblaciones indígenas, las mujeres, los agricultores

comerciales, los empresarios agroindustriales, los inversionistas y otros.

Lo anterior implica profundos cambios en los mecanismos de acceso a los servicios de apoyo y los

recursos públicos, los que deben ir acompañados de un fuerte proceso de descentralización a fin de

garantizar la autonomía necesaria de las agencias locales en cuanto a la asignación de recursos y a la

flexibilidad de sus programas, al igual que a fin de abrir posibilidades permanentes y efectivas para llegar

25 V. Alain de Janvry en P. K. Bardham (ed.) The Theory of Agrarian Institutions, Oxford University Press, 1989.


a consensos con los productores. No obstante, quizás el elemento más crucial es ser capaz de promover

reglas y códigos que creen incentivos para la innovación y la experimentación institucional.

A pesar de la rápida penetración del concepto de capital social26 en la esfera del diseño de políticas

públicas, se generan importantes dificultades. La primera es una falta de claridad sobre los elementos

constitutivos y, consecuentemente, la dificultad para definir sus ámbitos. En este sentido, la literatura

diferencia tres aspectos:

�� Relaciones informales de confianza (familia, vecindario, trabajo, estudio, etc.); �� La asociatividad formal en diversas organizaciones; �� Marco normativo y valórico que estimula o inhibe la confianza y el compromiso.

Así el capital social se define como el conjunto de reglas con que opera una sociedad, las redes sociales

que dan sustento a la mediación que establecen esas reglas y, finalmente, la confianza que tengan los

miembros de la sociedad en ellas. Se podría por tanto implicar que con una mejor dotación de capital

social se podrían desarrollar más fácilmente proyectos de interés público, se fortalecerían los

compromisos contractuales, se usarían los recursos existentes de manera más eficiente, se tendería a

resolver los conflictos más positivamente y se respondería a los preocupaciones de los ciudadanos de

manera más oportuna.

Por otra parte y al mismo tiempo es necesario evitar la idealización de la sociedad civil. El verdadero

redescubrimiento de la sociedad civil reside en haber reconocido sus limitaciones. Aunque es justo

reconocer que esas limitaciones fueron evidentes porque previamente se sobrecargó de significados al

propio concepto de sociedad civil 27 que en sus expresiones extremas fue utilizado como instrumento de

debate ideológico para subrayar por contrapartida las distorsiones del Estado interventor. Las limitaciones

provienen de dos factores. Uno, las sociedades están cruzadas por una gran variedad de redes, de entornos

culturales, y de pocas pero poderosas franjas de grupos de interés organizados en medio de la dispersión y

de espacios muy amplios marcados por la fragmentación social. Dos, las conductas disolventes – que se

expresan por ejemplo, a través de la cultura de la impunidad y de la ilegalidad- también moldean los

comportamientos de los diversos actores que componen la denominada sociedad civil.

26 Una definición ya clásica es: "El capital social……se refiere a las características de la organización social, como la confianza, las normas o reglas y las redes sociales, que pueden mejorar la eficiencia de una sociedad al facilitarle la acción coordinada" en Robert Putman, 1993, Making Democracy Work, Princeton University Press. Putnam vincula las características de la estructura social con el desempeño al nivel macro. De esta forma como señala Woolcock el concepto se vincula más con la teoría liberal de la democracia relacionada con las características que hacen que el funcionamiento del estado y de la economía sean mas eficientes y sujetos a una mejor fiscalización. Yo refiero enfatizar el concepto de capital social en relación con la teoría de la acción colectiva. La definición que propone Woolcock de acuerdo a la cual el capital social "abarcaría las normas y redes que facilitan la acción colectiva en beneficio mutuo"(traducción directa) en Woolcock, Michael, abril 1998, “Social capital and economic development: toward a theoretical synthesis and policy framework”, en revista Theory and Society Vol. 27/2, me parece en este sentido mas amplia. Por su parte Bourdieu define al capital social como "la suma de recursos actuales o virtuales que pertenecen a un individuo o a un grupo en virtud de formar parte de un red permanente de relaciones personales -que implican familiaridad y reconocimiento social- mas o menos institucionalizadas"(traducción directa) en Bourdieu, P., 1992, Invitation to Reflexive Sociology citado en Woolcock op. cit. pone el acento en el papel de las redes. Por su parte Bebbington, 1999, Capitals and capabilities, IDS, London, UK enfatiza el papel que juega el capital social en el acceso, la defensa y la transformación de activos -productivos, culturales, educativos, etc.- en posesión de la gente. 27 Cohen, J. y Arato, A., 1992, Civil Society and Political Theory, MIT Press, USA


En cierta forma, las familias y comunidades rurales dependen del capital social para la “gestión del

riesgo”. Las estructuras rurales sociales informales y sus normas sociales son la esencia de su “red de

seguridad”. Esto es importante dada:

�� la estacionalidad de las actividades agrícolas, �� la ausencia de redes formales o programas de ayuda para la población rural y, �� la propia discontinuidad de las políticas públicas mas vinculadas con el ciclo político que con el

ciclo agrícola

Evaluar o medir el capital social resulta altamente complejo debido a su carácter multidimensional y la

inherente ambigüedad de los conceptos de “comunidad”, “organización” y “redes”. Sin embargo, algunos

estudios han logrado obtener conclusiones valiosas para el desarrollo de economías locales públicas:

�� La participación del grupo objetivo en el diseño e implementación de los proyectos de desarrollo resulta en proyectos más apropiados, más pertinentes y con mayor impacto.

�� La concepción de los proyectos de desarrollo de una manera global, como Programas Estratégicos integrales muestra mejores y sustentables resultados. La posibilidad de interrelacionarse genera sinergias de gran valor agregado, ya que permite identificar potenciales beneficios de colaboración.

�� Es importante contar con “infraestructura para la colaboración” para eliminar las barreras, tales como bajos costos de comunicación o un sistema judicial eficiente.

La nueva agricultura y la conflictividad social

La tendencia hacia una agricultura ampliada también presupone conformar una mayor y mas

diversificada organización económica de los productores rurales, altamente vinculada con otros agentes,

que sea proclive a establecer economías de escala, acceder a nuevos canales de comercialización y

financiamiento, aprovechar plenamente las potencialidades por producto y región, y generar

encadenamientos verticales y horizontales. El papel de estas alianzas productivas es precisamente superar

las fallas tanto del mercado como de las propias políticas públicas.

Pero esta plataforma de organización y asociación económica, requiere acompañarse de un universo de

empresas de servicios colaterales relacionadas con comercialización, almacenamiento, transporte, asesoría

en proyectos productivos, asistencia y adiestramiento técnico, y capacitación en gestión empresarial.

Otros dos elementos fundamentales para conformar una agricultura ampliada serían: primero, una

creciente y sostenida inversión para la capacitación de recursos humanos y el desarrollo de los

productores en su carácter de agentes de mercado; y segundo, una política de bienestar rural concertada y

corresponsable, orientada a reducir pobreza, e inducir la apropiación entre los pobladores rurales, de

conocimientos y habilidades relacionados con la economía popular y la organización comunitaria.

Por ello el reconocimiento de las representaciones de los actores rurales como entidades de interés

público con derechos y responsabilidades en las tareas de conducción de las políticas públicas


complementa el nuevo entramado institucional y permitiría al canalizar las movilizaciones fortalecer la

cohesión social.

Pero hay otras razones poderosas para enfatizar en las políticas públicas su papel en la promoción de la

cohesión social. Las profundas transformaciones que está experimentando América Latina generan

intranquilidad y conflicto.. Estas expresiones pueden ser consideradas como un hecho dado e inscrito en

la realidad frente al cual la única opción aparente es una aproximación casuística en un intento por

amortiguar sus efectos políticos y sociales. Pero también se podrían enmarcar las protestas sociales como

parte de una estrategia integral que busca canalizar las energías e incrementar las capacidades

negociadoras de los actores rurales a efecto que contribuyan a la reestructuración productiva y a la

innovación institucional.

En todo caso, enfrentamos un dilema específico: ¿Cómo canalizar los conflictos sociales evitando

enfrentamientos irreversibles entre actores sociales, lo que terminaría por destruir el capital social? Y, de

manera simultánea, ¿Cómo aprovechar el impulso social y el proceso de solución de conflictos para

reforzar o generar nuevos acuerdos institucionales?

En todos estos casos es decisivo contar con un vínculo fuerte entre un esquema legal sólido y claro (leyes,

tribunales, etc.) y otras instituciones formales e informales que desempeñan un rol importante de

mediación en los conflictos. Este es el puente que puede facilitar la transformación de las protestas y

conflictos sociales en innovación, experimentos y soluciones en la medida que liga una atención sostenida

a los motivos y la lógica de un determinado conflicto con el acceso a mecanismos que garanticen el

cumplimiento de las reglas que surgen en el proceso de mediación. El desafío consiste en dirigir las

formas institucionalizadas, de forma tal que fortalezcan y canalicen continuamente las iniciativas sociales

y privadas. En este sentido, es necesario redefinir el concepto de movilización social en su significado

más amplio: como un estado de tensión permanente entre las fuerzas sociales que luchan por el cambio, y

que se expresan en todas las esferas, desplegando y consolidando espacios y mecanismos para ejercer su

autonomía. Lo anterior esta directamente relacionado con la reforma del Estado y la creación de espacios

públicos. Es precisamente este proceso de tender puentes entre instituciones formales e informales en la

mediación de conflictos sociales al que denomino movilización social como medio de producción.28

Evidentemente no toda movilización social se convierte en innovación institucional; de hecho la

movilización contiene en sí –casi por definición– un alto riesgo disruptivo. En América Latina este riesgo

está acicateado por dos poderosos factores cuya confluencia ha influido en el contexto actual de la

Región: una desigualdad social estructural que nos viene de muy lejos –y no sólo del periodo reciente de 28 Con referencia a mi texto "Movilización social como medio de producción" en Taller Latinoamericano sobre Organizaciones Económicas Campesinas. Santiago de Chile. Sep.99, versión preliminar.


reformas–; y unos procesos vertiginosos de cambio que erosionan la cohesión social e impactan las

certidumbres culturales. La alternativa parece, en consecuencia, descansar en la capacidad de procesar

acuerdos básicos e intervenciones directas que permitan orientar el sentido de los procesos de cambio

hacia un desarrollo más equitativo, esto es, más allá de los objetivos genéricos del crecimiento.

El mensaje de todas estas movilizaciones parece, con todo, relativamente claro. Se reclama no solo tener

mayor igualdad de oportunidades sino que además se rechaza una visión de justicia redistributiva

exclusivamente centrada en acuerdos corporativos; se demanda, además, participar en la toma de

decisiones y en su puesta en marcha. Su principio unificador es una visión ampliada de la noción de

soberanía popular. En esta visión el principio de justicia se articula con el principio de democracia. La

libertad por la que se lucha implica la igualdad de la participación en la diversas instancias de la sociedad

y del Estado. Esta ampliación de la noción de soberanía popular funde el principio de la igualdad, propio

del discurso de la justicia social con el principio del sufragio propio de la democracia y supone diversas

formas de expresión de autonomía de los actores sociales.29

Oportunidades: acceso a activos

La estructura de oportunidades

Es necesario abrir y ampliar las opciones en el campo. Este escenario presupone que el largo proceso de

reforma del Estado incorpore una nueva generación de instituciones rurales, procedimientos y

mecanismos compensatorios que amplíen las posibilidades de los mercados y reconcilien - en las

condiciones de países en desarrollo- una economía de mercado eficiente y competitiva con una

institucionalidad que alienta una participación corresponsable de los grupos sociales en la decisión y

ejecución de las acciones de regulación, fomento y bienestar social.

Un terreno poco explorado en torno al diseño de políticas públicas, es el relacionado con las normas e

incentivos proclives a la multiplicación de mecanismos sociales de regulación de los mercados con el

propósito de asegurar que en su funcionamiento sea considerado el interés público.

La conclusión central apunta que el mercado se puede moldear y organizar mejor si se reconocen los

complejos factores sociales, mismos que han mostrado un gran potencial para autoregularse. En

consecuencia, un renovado enfoque que revele cómo los factores sociales se entrelazan con los

económicos, y cómo el mercado se sustenta en una fundación social, permiten en realidad diseñar

políticas que reduzcan la regulación estatal sobre la economía.30

29Ver Gordillo Gustavo, 1990, Reformando a la Revolución Mexicana, Ed. El Nacional, México, DF. 30 Ver en esta perspectiva el texto de Arnoldo Bagnasco, La costruzione sociale del mercato, 1988, Ed. Il Mulino, Bologna.


En este ámbito, destacan dos temas que tienden a cobrar especial importancia, el primero referido a la

denominada inversión social generada por las asignaciones de capital que parten de criterios económicos

y sociales para definir su destino. Esta canalización de inversión social se realiza por una gama de

organismos sociales y privados de inversión, por gobiernos estatales y locales, e incluso por comunidades

con escasos recursos.

El segundo tema es el de la cooperación. La internacionalización de los mercados ha estado acompañada

de experiencias nacionales desastrosas en algunos mercados, por haber optado por esquemas con casi nula

regulación. Por lo común, en estas experiencias se generaron automáticamente y de manera invisible las

condiciones para procesos autodestructivos de segmentos del aparato productivo y para una nueva

regulación gubernamental. El problema central no reside en la dimensión de las empresas rurales incluyendo

las familiares, sino en las políticas de fomento; en las normas y en la regulación del marco institucional.

Las nuevas tendencias tecnológicas abren nuevas y mejores opciones productivas para las explotaciones

pequeñas, pero su asimilación por parte de los productores presupone importantes cambios en todo el

entramado institucional de fomento.

Estos retos marcan la directriz de política que debe pasar al primer plano de la agenda rural: enfocar el

fomento estatal hacia la generación de opciones de ingreso rural.

Esto presupone, la generación de una base de empleo productivo no ligada directamente a la explotación de la

tierra, sino con un universo de empresas y servicios ubicadas en las poblaciones rurales que jueguen un doble

papel: crear una opción económica viable para un gran número de pobladores rurales; y sustentar mayores

niveles de eficiencia de la agricultura.

En gran medida ellas están ligadas a una concepción de desarrollo rural con base territorial. Es decir, un

desarrollo basado en la diversidad de las actividades rurales - y no en una actividad sectorial única -,

sostenida en el aprovechamiento de diversos recursos locales y regionales, procurando un arraigamiento

dentro de las regiones en las cuales está localizada la población. En el fondo, se trata de apoyar y ampliar -

con capacitación, infraestructura, servicios, asistencia técnica y financiera- la diversidad de actividades

económicas y sociales que, en la práctica, la población rural realiza en un determinado ámbito geográfico.

Más que un enfoque de desarrollo rural en un sentido restringido, se trata de una orientación regional que

busca vincular lo urbano y lo rural. En efecto, se reconoce que gran parte de las oportunidades de actividad

económica dependen del vínculo con el centro urbano. Por esa razón se busca fortalecer el sistema de


ciudades intermedias con actividades de muy diverso carácter dentro de la vinculación del centro urbano con

su hinterland rural, superando la idea de oposición entre rural y urbano31.

No obstante, para una estrategia de desarrollo regional rural basado en actividades múltiples es necesario el

concurso de la política agrícola.32 En los países de la región el desarrollo rural no podría desconocer la

importancia de la actividad agrícola en el empleo y el ingreso de la población rural. Si bien las principales

vías para aumentar la generación de empleo e ingreso en el medio rural no son necesariamente las actividades

agropecuarias - las cuales, por el contrario, tenderán a disminuir relativamente- en muchos casos la

agricultura es el punto de partida para una cierta capacidad de ahorro e inversión en el campo y para el

desarrollo de actividades en los sectores industriales y de servicios directa o indirectamente ligados a ella.

Por un lado, el desarrollo sectorial debería basarse en la construcción de una competitividad sistémica,

incluyendo diversas formas de integración intersectorial y de articulaciones territoriales. Por otra parte, el

desarrollo rural supone una diversificación en las fuentes de empleo e ingreso y una mayor integración

vertical de las actividades económicas de las áreas rurales, descansando crecientemente en la articulación con

los centros urbanos.

La estrategia de desarrollo rural requiere un proceso de inversión social y productiva que complemente la

capacidad de ahorro de los campesinos y fortalezca el poder de negociación de sus organizaciones. La

autonomía en la orientación del proceso exige que los campesinos estén en capacidad de participar

activamente en el proceso de desarrollo rural, lo que sería difícil en condiciones de deterioro de la pequeña

producción agrícola.

También es necesaria una amplia participación de la política social, sobre todo en educación, salud, seguridad

alimentaria y dotación de servicios básicos. Junto con la inversión en infraestructura física debe considerarse

también la inversión en capital humano -en educación, salud y condiciones de vida; en capital natural, como

base ambiental de todo el desarrollo; y en capital social, en tanto normas de confianza y redes interpersonales

en las que ellas se basan, que permiten desplegar la sinergia en las acciones de los diversos agentes,

disminuyen la incertidumbre y aumentan la eficiencia.

El cambio masivo en la estructura y en la tecnología de la producción provocará fuertes modificaciones en la

localización de las actividades agrícolas y diferente distribución geográfica de la mano de obra. Es posible

que en el mediano plazo el ajuste sectorial implique grandes desplazamientos del empleo y de la población,

con fuertes consecuencias sobre la distribución poblacional en el medio rural. Podrían continuar

estableciéndose asentamientos precarios de trabajadores asalariados sin tierra cerca de las zonas de

31 Cabe insistir en la observación de A. de Janvry y E. Sadoulet (1999) respecto a que la disminución de número de pobres rurales en relación a los urbanos es fundamentalmente atribuible a la migración y no a una exitosa reducción de la incidencia de la pobreza rural. 32 Este apartado está basado en el documento 98/3,Estrategia de desarrollo rural como eje en la disminución de la extrema pobreza en la Región, presentado en la 25 Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, Nassau, Bahamas, 1998.


agricultura moderna en expansión y, por otra parte, ir tornándose inviables muchas fincas tradicionales en las

zonas en crisis, donde además es difícil encontrar actividades alternativas.

Para que el proceso de adecuación de la agricultura al nuevo contexto nacional y a las nuevas condiciones que

presenta la actividad productiva sea coherente con las orientaciones hacia el incremento de la competitividad

y el logro de una mayor equidad y sustentabilidad, es necesario construir un nuevo estilo de desarrollo. Este

estilo debe agilizar la modernización productiva; estimular la integración vertical y generar vinculaciones

territoriales urbano-rurales en favor de la creación y diversificación de empleos productivos.

Lo anterior presupone alcanzar altos niveles de descentralización, que implican una transferencia a los

gobiernos locales del papel de promotores del desarrollo rural, y restringir a las instancias nacionales a

funciones de carácter normativo, estrategia global y apoyo a las políticas locales. La reforma municipal

avanzada a mediados de los ochenta en su marco jurídico debe incursionar en el ámbito del desarrollo rural y

el combate a la pobreza. En esencia, se trata de una redistribución del poder de decisión y de un proceso de

democratización en las distintas instancias de decisión relacionadas con el campo.

Cabe insistir que construir un nuevo arreglo institucional implica incorporar un bloque de normas y políticas

que perfilen un escenario -viable y cercano - donde los pobladores del campo ejerzan su derecho concreto y

realizable a oportunidades reales de progreso. El reto es alcanzar una garantía de mínimos de bienestar,

acompañada por un fomento estatal que al estar caracterizado por su efecto nivelador en la estructura

productiva, favorezca la redistribución del ingreso.


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63 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________

POLITICAL AND EQUITY ASPECTS OF LAND RIGHTS

COMMENTS: ALAIN DE JANVRY AND ELISABETH SADOULET1

Abstract

In reviewing the outcomes of 70 years of land reforms in Latin America, we arrive at the following ten lessons that give

guidelines for future programs of access to land.

Lesson 1: Latin American land reforms have generally been “incomplete” in that they have not provided beneficiaries with the

prerequisites for competitiveness. As a consequence, they have had a poor record in solving the poverty problem.

Lesson 2: Land use is generally only one element of pluriactive household strategies. Hence, optimum access to land should be

endogenous to household choices as it depends upon idiosyncratic livelihood strategies.

Lesson 3: There exists a multiplicity of paths of access to land that can be selected from and combined according to political

feasibility and budgetary capacity, with expropriative land reform only one of them and usually not the easiest.

Lesson 4. Opportunities for governments to negotiate the recuperation of lands to settle poor people remain vastly under-

explored, even though they provide some of the most politically and budgetarily feasible approaches to land reform.

Lesson 5. Expropriation based on the social functions of the land, the classical approach to land reform, remains an important

option for many countries, but it should be pursued pro-actively to be effective.

Lesson 6. When property rights are legitimate and formalized, access to land through assistance to purchase can offer attractive

possibilities that deserve further experimentation to establish best practice.

Lesson 7. Access to land through assistance to rental offers possibilities that have not been pursued and deserve urgent attention.

Lesson 8. Land reform should be systematically imbedded in “new” approaches to rural development based on regional

development and economic incorporation of the poor.

Lesson 9: Land reform for social change has been effective in displacing traditional landed elites and achieving political control

over peasants, but not in promoting the social incorporation of beneficiaries.

Lesson 10: Many land reforms have remained inconclusive, and the path toward conclusion has in most cases been excessively

tortuous and delayed, implying high efficiency and welfare costs.

Using public policy to amend the pattern of access to land has been one of the most important and

controversial issues in Latin American governance. This is due to the fact that the post-colonial nations

on that continent inherited a highly unequal pattern of land ownership dominated by latifundios that were

established in most situations through expropriation of indigenous community lands (Mexico, Bolivia,

Peru, Ecuador, Guatemala, Honduras). The issue of land reform thus combines aspects of efficiency

1 University of California Berkeley

Political and Equity Aspects of Property Rights: Comments 64 _____________________________________________________________________________________________

(large tracts of under-used land coexisting with overused and ill-located small plots; inequality in the

distribution of assets as an obstacle to faster growth), equity (the latifundio-minifundio dualism and the

corresponding political dominance of landed elites), poverty (rural poverty still dominates total poverty in

many countries in spite of a high rate of urbanization, and the incidence and depth of poverty are always

higher among rural than urban populations), racial tensions (claims for restitution of ancestral territories

as the necessary condition for social reproduction of indigenous groups), and environmental stress (land

claims established on the basis of deforestation; subsidized non-sustainable livestock and forestry

operations; mining of the land associated with poverty in excessively small plots with no options for off-

farm earnings). Today, in spite of seventy years of land reform starting with the peasant-led revolution in

Mexico, the problem of access to land remains unresolved in most countries. With the end of the Cold

War and new concerns for poverty and the environment, it has regained rank on the policy agenda.

Clearly, lessons can be derived from the long history of land reforms in Latin America and from better

empirical knowledge of agrarian phenomena in helping shape governments’ current land policies and the

assistance that can be drawn from international development agencies. It is the objective of this paper to

review this experience and to capitalize on new empirical regularities in order to establish such lessons.

Rural poverty in Latin America and the role of land in exit paths out of poverty

Importance and permanence of rural poverty

Rural poverty in Latin America has been surprisingly resilient. As can be seen in Figure 1, the incidence

of rural poverty has remained overall surprisingly constant since the 1970s. It remains above 50% in half

the countries. Except for Brazil, and very recently Chile and Mexico, the total number of rural poor has

increased in every other country (Figure 2). Finally (Figure 3), rural poverty still represents more than

50% of total poverty in half the countries, particularly in Guatemala (72%), El Salvador (67%), Costa

Rica (59%), Paraguay (56%), Panama (55%), Honduras (54%), Nicaragua (53%), and Bolivia (51%). In

spite of high levels of urbanization, rural poverty thus remains a huge social problem.

Exit paths from poverty and the role of land

How effective is land relative to other instruments in helping the rural poor escape from poverty? A first

entry into this problem is to recognize that there exists a variety of paths out of poverty, and that land

plays a role in some and not in others. The most important such paths are the following four:

Exit path through migration

This has been the historically dominant escape from poverty. For Latin America, in the last 30 years,

more than 75% of the reduction in the incidence of rural poverty relative to that of urban poverty has been

due to migration, not to rising rural incomes (de Janvry and Sadoulet, 2000a). This migration of poor

65 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________

unprepared people contributes to congestion externalities in large agglomerations, and all too often

displaces poverty from the rural areas to these urban centers, recreating there the same poverty problems.

Exit path through monetary transfers

Direct transfers to the poor have become one of the main approaches pursued by governments and

international agencies to reduce rural poverty. While this is indeed administratively easier than trying to

help poor people raise their incomes through employment and investment opportunities, it is an approach

clearly limited by the extent of poverty. Thus, while necessary to respond to emergencies and to assist the

poor who cannot work, it is clearly not a financially viable strategy out of poverty in countries where

poverty is extensive.

Exit path through family and community agriculture

This is the classical approach based on land reform and rural development to secure access to land and

competitiveness of beneficiaries. Support for the approach by international development agencies has

declined due to lack of political will in confronting land issues and difficulty in scoring successes with

rural development. As a consequence, budgets in support of the approach have fallen sharply.

Exit path through pluriactivity

Households engaging in both farm and off-farm activities have become increasingly frequent as rural

areas become better connected to urban environments (Reardon et al., 2001). The potential of this

pluriactivity as an element of rural development strategies remains under-explored. Its effectiveness

depends on both the qualifications of the rural poor and the availability of employment and investment

opportunities in the localities where they live.

Migration of prepared individuals toward local growth poles can indeed be an effective strategy out of

poverty. For this reason, massive investments in the education of the rural poor (Progresa-type programs)

are justified. Regional development to support the creation of local employment and investment

opportunities that can be captured by the rural poor (including as part of pluriactive strategies) is also an

important element of rural poverty reducing strategies. Beyond this, access to land is necessary to

activate the exit path through family and community agriculture, and it is also the platform on which

pluriactive strategies are built. This paper consequently reviews the accumulated experience with seventy

years of land reform to assess how effective access to land through different public policy initiatives has

been in helping rural households get out of poverty.

New opportunities exist to place land reform back on the development agenda

Land reform, once a mainstay of development strategies (Alliance for Progress initiatives to prevent the

spread of revolutions after the Cuban experience; CEPAL strategies of domestic market expansion in


support of import substitution industrialization strategies), had largely disappeared from the policy agenda

in the 1980s and 1990s. There are, however, a number of recent changes that have helped look again at

programs of access to land as a key element of development strategies. They include the following:

�� Renewed focus on poverty in the international agencies (World Bank’s WDR 2000/1 “Attacking Poverty”, CGIAR Vision and Strategy, DIFID’s livelihoods approach, IFAD’s Rural Poverty Report 2001), with an intended shift in approach from income transfers to income generation, and hence to control by the poor over productive assets, land in particular.

�� Greater degrees of freedom for international development agencies to address issues of property rights and social incorporation after the end of the Cold War when, during that period, addressing property rights and social exclusion issues were suspect of subversion.

�� Greater domestic demands to deal with poverty and social exclusion as a consequence of progress toward democracy, decentralization of governance, and the “thickening” of civil society organizations.

�� New empirical evidence that greater equality in asset ownership and more comprehensive social incorporation can be important sources of growth.

�� Increased public attention given to environmental issues that are tied to property rights and to patterns of land use, and greater willingness for society to pay for environmental services.

�� Renewed evidence that access to land and property rights are key instruments to reduce civil conflicts in rural societies and to stabilize post-conflict situations.

�� “New” approaches to land reform that give a range of policy instruments to promote access to land that can be selected from according to political feasibility and budgetary capacity.

�� “New” approaches to rural development that give greater potential in using access to land more effectively for poverty reduction (IICA’s New Rurality, World Bank’s “Reaching the Rural Poor”).

�� Greater willingness of donors to coordinate initiatives to reduce poverty (e.g., Inter-Agency Group for Rural Development in Latin America).

Given this renewed willingness to look at access to land as an element of poverty reduction strategies, it is

important to derive lessons from past experiences to guide new initiatives.

Incompleteness of the Latin American land reforms

Latin American land reforms have in general focused on access to land as opposed to the competitiveness

of beneficiaries. In Bolivia, revolution in 1953 resulted in distribution of all the land in haciendas to

workers on these lands, but was not accompanied by programs to promote efficient use of land by

beneficiaries. Today, these peasants live mainly in poverty. The same occured in Peru, where

expropriation of lands in haciendas, particularly on the Altiplano, was not accompanied by rural

development programs. In Mexico, the ejido was initially strongly supported by investments in large

irrigation projects, special credit lines, and technical assistance. However, this support declined over

time, and the ejido sector increasingly lagged relative to the private sector. Overcoming lagging

productivity and rising poverty in the ejido sector was a major objective of the 1992 constitutional

reforms allowing privatization of land in individual plots. In Chile, lack of access to credit for land

reform beneficiaries and agrarian debts prevented them from investing in the emerging fruits and

67 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________

vegetable activities. As a consequence, most had as a better option to sell their lands to entrepreneurs

who could invest in these profitable activities. Warriner qualified as “incomplete” land reforms where

access to land is not accompanied by a set of institutional reforms able to secure the competitiveness of

beneficiaries. This qualification of reforms applies to most Latin American cases. Historical experience

shows that giving access to land has been easier than securing the competitiveness of beneficiaries.

Lesson 1: Latin American land reforms have generally been “incomplete” in that they have not provided

beneficiaries with the prerequisites for competitiveness. As a consequence, they have had a poor record in

solving the poverty problem.

Access to land as one element of comprehensive household livelihood strategies

Empirical analyses of the income strategies pursued by the rural poor reveal considerable heterogeneity in

sources of incomes. Clearly, access to land and natural resources is key for rural households in

generating income as agriculture, livestock, forestry, and fisheries are the main sources of economic

activity in rural areas. However, empirical regularities (Figure 4) show that not only do the poor rely

importantly on off-farm sources of income (by necessity as they have no or little natural capital), but that

most of the rural non-poor (even if landed) also derive important shares of their total incomes from non-

farm sources. What changes between poor and non-poor is the quality of these off-farm income sources

in response to differential levels and quality of asset endowments. For the poor, asset endowments only

give them access to low wage employment in agriculture, construction, and informal services dominates.

For the non-poor, asset endowments allow them access to employment in manufacturing and formal

services. This portfolio of activities for rural households is what has been characterized as “pluriactivity”

(MacKinnon et al., 1991).

For many rural households in the world, pluriactivity has been an effective road out of poverty (Lanjouw

and Lanjouw, 2001; Reardon, Berdegué, and Escobar, 2001; Ramírez, Berdegué, Caro, and Frigolett,

2002). As can be seen in Figure 4, on average across 11 locations of Latin America, rural non-farm

incomes account for 55% of total rural household incomes, and these activities have grown quickly in

recent years. However, land reforms have typically defined farm size for beneficiaries on the basis of

technical criteria to establish viable family farms where agriculture is considered to be the only activity

(U.S. homesteads, Mexican ejido). Given the heterogeneity of circumstances and the prevalence of

pluriactivity, it is important to let households choose how much land they want to farm (Cedula da Terra

in Brazil). Land acquisition and land use should consequently be planned as a household strategy, not as

a farm management plan (as in the Cedula da Terra). Yet, land reform programs have taken a narrow

sectoral perspective instead of a comprehensive look at household livelihood strategies.


Lesson 2: Land use is generally only one element of pluriactive household strategies. Hence,

optimum access to land should be endogenous to household choices at it depends upon idiosyncratic

livelihood strategies.

There exists a multiplicity of paths of access to land

There exists a multiplicity of paths of access to land. Among those, even in countries that have had

extensive land reforms, the land market (legally as in Nicaragua or informally as in Bolivia) is of

fundamental importance, both through purchases and rentals. In Nicaragua, for instance, only 16% of

land plots have been acquired through land reform, while 21% have been received throug inheritance,

46% have been accessed through the land sales market, and 15% through the land rental market. Hence,

land markets provided acces to land in 67% of all cases. In addition, each of the many ways of access to

land can be made more effective for the poor and for women. Land reform through expropriation and

distribution, the classical approach in Latin America, is clearly only one way of access, and not

necessarily the easiest. Interventions to provide access to land to the poor should thus take advantage of

the broad array of instruments available and be chosen in terms of the political feasibility and budgetary

capacity that characterizes each particular situation.

Lesson 3: There exists a multiplicity of paths of access to land that can be selected from and combined

according to political feasibility and budgetary capacity, with expropriative land reform only one of them

and usually not the easiest.

There exists a multiplicity of types of land reform

There are four broad categories of approaches to land reform that can be considered. They are:

�� Negotiated recuperation of land. �� Expropriation based on the social functions of the land. �� Assisted land purchases. �� Assisted land rentals.

These four types of land reform should be seen as complementary according to types of situations, calling

on pragmatism in identifying best practice.

�� Each approach to land reform should be assessed on the basis of four criteria: �� Political feasibility: Pareto optimality (win-win) after compensation, or strong coalition in favor

of the reform. �� Budgetary capacity: Low subsidies per beneficiary to achieve broad coverage and be competitive

with alternative paths out of poverty. �� Incorporation of the poor: Effectiveness of program targeting toward the rural poor. �� Competitiveness of beneficiaries: Access to threshold levels of asset endowments in a favorable

context (public goods, policies) to achieve economic and environmental sustainability.

69 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________

Category I of land reform: negotiated recuperation of land for settling the poor.

This is potentially the least conflictive and cheapest approach to land reform, yet it is also the least

explored in creative fashions. It consists in recuperating lands that can then be used to settle poor

households. A good example of the approach is that pursued by the mayor of Brasilia. The capital city

attracts many poor households form the impoverished Northeast, who arrive with no skills else than some

farming experience. Settling them as pluriactive farmers is the best option to reduce poverty and social

tensions. The mayor identified lands with uncertain titles and negotiated surrendering to the municipality

part of the land in exchange for full updating and regularization of titles on the remaining land. This is a

win-win proposition for landowners who can derive greater benefit from fully titled smaller areas than

from weakly established property rights over greater expanses of land. The mayor can in turn develop his

land reform program on recuperated land at low cost.

Opportunities to recuperate land to settle poor people include the following:

�� Recuperate illegally held lands

This can involve major expanses of land. Brazil recently reviewed the status of land titles of all large

properties in the Amazon, recuperating for public control millions of hectares improperly held. A large

potential also exists in Bolivia if political will exists to verify the legitimacy of land titles and enforce the

law.

�� Negotiate the partial surrendering of land in exchange for regularization of obsolete or incomplete titles

These opportunities should be identified locally (role of the municipalities), and negotiated with

participation of grassroots organizations. In the Bolivian case, this suggests inviting the participation of

municipalities when they have the capacity of confronting landlords controlling lands with illegitimate

titles. Where municipalities are subject to capture by landed elites, central authorities should remain the

driving force.

�� Ley de Quota Parte:

Under this law, landowners surrender in land the increased value of their assets created by public

infrastructure investments. This has been applied principally to public irrigation projects (Dominican

Republic, California’s 960 acres reservation law on federal irrigation projects), but it could be extended to

other infrastructure investments with clear impact on the value of the land.

�� Negotiate the settlement of inconclusive land reforms

Many Latin American land reforms have remained inconclusive in the sense that final titles have not been

granted to beneficiaries. This is gererally due to illegal expropriations (for example lands that were

invaded in Nicaragua) or to lack of payment to landlords of agreed compensations (Nicaragua, Dominican

Republic). These situations can be renegotiated to create win-win arrangements, much like countries


renegotiate sovereign debts with international lenders when they cannot meet debt service obligations. In

the Dominican Republic, a European Community program extends loans to beneficiaries who can make

deals with former owners for partial restitution of land or partial cash payment in exchange for final

transfer of title.

�� Distribute public lands

In many countries of Latin America, extensive public lands remain that can be used for land reform

settlements, under proper conditions of assistance to competitiveness and environmental concerns. In

Bolivia, for instance, the government has identified 900,000 hectares of public lands apt for human

settlement. In the Dominican Republic, many lands in the public domain after expropriations on account

of maximum size have still not been distributed to intended beneficiaries.

Seeking decentralized opportunities to negotiate the recuperation of land to settle poor people is a vastly

under-explored approach to land reform. The approach requires coordination between municipal

authorities, grassroots organizations, and deconcentrated representatives of land agencies to identify and

negotiate local opportunities. Political feasibility of the approach can be achieved since improved titles or

improved land (e.g., irrigation) on a smaller area can be more advantageous to the former occupant that a

weak title or unimproved land of greater extension. Budgetary feasibility is secured since no subsidies for

beneficiaries to purchase land are needed as lands recuperated by the land agency are not paid at market

price.

Lesson 4. Opportunities for governments to negotiate the recuperation of lands to settle poor people

remain vastly under-explored, even though they provide some of the most politically and budgetarily

feasible approaches to land reform.

Category II of land reform: expropriation based on social functions of the land.

This is the classical approach to land reform, where historical turning points in political power

(revolutions in Mexico, Bolivia, Cuba, and Nicaragua), or the mobilization of powerful political

coalitions in favor of land reform (military coup in Peru, peasant movements (MST) in Brazil, alliance

between labor unions and industrial interests in Chile under Frei, or electoral victories by the left

(Guatemala under Arbenz, Chile under Allende, El Salvador)) allowed to expropriate land. This was also

done on the basis of constitutionally defined social functions to be satisfied by the land, with only partial

compensations for the expropriated assets (land paid in non-indexed agrarian reform bonds in Peru), or

none at all (Mexico, Bolivia).

Social functions can be defined in several ways:

�� Productive functions: minimum level of use in latifundios (specified in the Constitution in Brazil, Dominican Republic, Bolivia)

71 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________

�� Social justice: maximum size (80 basic irrigated hectares in Chile, 200 irrigated hectares in Mexico’s pequeñas propriedades, Dominican Republic, Bolivia)

�� Environmental value: lands that create positive externalities (watersheds, biodiversity reserves).

The political feasibility of this approach is difficult to achieve. It has required political turning points in

history (U.S. occupation in Taiwan and South Korea; revolutions in Russia, Eastern Europe, and China;

Punta del Este conference in Latin America responding to the shock waves of the Cuban revolution). Few

of these options are available in Latin America today. However, less dramatic shifts in power to support

the approach are feasible. Grassroots pressures (MST) have been able to create political feasibility for

expropriationa in Brazil and indigenous mobilizations have led to collective titling of former territories in

Ecuador and Bolivia. Contradiction between constitutional rights (Brazil for underused private lands) and

civil law (respect of property rights) invites disobedience if the expropriation is not pursued proactively

by government and has to be obtained instead through invasions, violence, and referral of the case to the

Federal Government.

Budgetary feasibility is helped through partial compensations. However, negotiations for compensations

are often made harder when lands are expropriated by government instead of chosen for purchase by

beneficiaries. Results contrasting the INCRA (government expropriations program) to the Cedula da

Terra (Land market assisted land reform) in Brazil, show that land acquired through the first program cost

US$300/ha on average compared to US$100 for the latter (Filho).

Programs of land expropriation on the basis of the social function of the land are important where land is

highly unequally distributed with oligopsonistic power by landowners, where there are large expanses of

under-used lands, and where there are many landless poor. The environment can also be used as an

opportunity to question current unsustainable land use. It is, however, recommended that expropriations

on the basis of the social function of the land be pursued proactively to avoid violence and to reduce costs

(budgetary feasibility). It should remain actively pursued even if other approaches to land reform are

being followed, recognizing the need for a multiplicity of solutions in correspondence with the

heterogeneity of situations

Lesson 5. Expropriation based on the social functions of the land, the classical approach to land reform,

remains an important option for many countries, but it should be pursued pro-actively to be effective.

Category III of land reform: assisted land purchases

Given the difficulty of mobilizing political coalitions in support of expropriation, assisting the poor in

using the land market to gain access to land in owbership is an attractive option. With variations, this is

the approach followed in “community” or “market” assisted-land reform (C/MALR), as well as in land

bank schemes. Political feasibility is secured by joint willingness to transact by seller and buyer.


However, the political legitimacy of subsidies to the transfer can only be secured if the current pattern of

land ownership is recognized as legitimate, both locally and nationally. Budgetary feasibility depends on

the cost of the two types of subsidies required due to overpricing of land relative to its value in use:

�� Overpricing of land due to capitalization in land values of services provided by land beyond use in production (shelter of wealth, collateral to access credit, insurance against food price fluctuations and unemployment, tax breaks, access to farm subsidies, speculative value, status and power). Hence, M/CALR needs give a subsidy to compensate for overpricing of the land relative to its income generation potential in productive use (that sets the maximum loan that can be extended to a poor buyer). Where land ownership is highly unequally distributed, oligopsonistic market power leads to further overpricing of land when effective demand is increased by C/MALR. This increases the cost of the approach.

�� Since fully mortgaged land does not leave collateral value to borrow for investment and operational costs, an additional subsidy is needed to help poor people get started in using the land productively.

Evaluations of the approach and experimentation with adaptation to varying circumstances are still

lacking. Observations based on current practice suggests the following:

�� C/MALR can be expensive since a double subsidy is needed. High cost would mean limited scope.

�� Accepting the price to be paid for land signifies accepting the legitimacy of the current pattern of land ownership. This implies that restitutions and expropriations on the basis of illegitimate acquisition or of social functions of the land are now considered unjustified.

�� Reducing oligopsonistic market power if it exists requires a progressive land tax to capture rents derived from market power and to push these lands into the market. Fiscal decentralization creates a new political economy in support of the local enforcement of real estate taxes.

�� The scale of the program can create incentives for collusion: this has implications for the pace of implementation to reduce upward pressures on land prices.

�� The ownership option in M/CALR tends to crowd out the cheaper land rental option.

Lesson 6. When property rights are legitimate and formalized, access to land through assistance to

purchase offers attractive possibilities that deserve further experimentation to establish best practice.

Category IV of land reform: assisted land rentals

Land rental is an important instrument to gain access to land in Europe (71% of the land is rented in

Belgium, 48% in the Netherlands, 47% in France; see Swinnen, 2001), the United States (45% of the

land), and Asia (46% in Pakistan). Among rental contracts, sharecropping is an important option (30% of

land leased in the U.S.). Land rental markets are, however, relatively small in Latin America where only

12% of the land is rented. While there is evidence of under-reporting, that the market is small leaves little

doubt.

Why is the land rental market atrophied in Latin America? Case studies in a number of countries show

that main limiting factors to land rental transactions are weakness of property rights and lack of reliable

conflict resolution mechanisms. Consequences are rentals that are few, informal, short-run, and

73 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________

segmented as they occur within narrowly defined circles of confidence (by kinship, proximity, farm sizes,

and social class). Rentals are also sometimes forbidden (land reform sector) and rents controlled at

excessively low levels. Differential market failures for small versus large landowners often result in

reverse rentals, where smallholders are better off renting to commercial users with good access to product

and factor markets.

Advantages of access to land through land rental versus land sales markets explain its prevalence on other

continents. Rentals allow:

�� Flexibility in adjusting land area used with low transactions costs. �� Saving limited available liquidity for productive investments. �� Easy reallocation of land toward more efficient users than current owners, especially old (thus

facilitating access to land for the young), non-cultivating heirs, urban beneficiaries of restitutions, etc.

�� Entry points for the landless as a stepping stone into agricultural ladders toward land ownership. �� Sharecropping contracts help overcome market failures in labor, insurance, credit, management,

and supervision, thus potentially helping secure the competitiveness of beneficiaries

Activating land rental markets requires to strengthen property rights (individual or collective titling with

community approval, or informal property rights anchored in social capital), abolish legislation that

benefits tenants through occupancy rights, introduce effective conflict resolution mechanisms

(decentralized alternative dispute resolution mechanisms, including for inter-community conflicts, and

reliable and expeditious litigation systems), formalization of an array of contracts, regulation of land

rental contracts (termination clauses, compensation for residual value of investments), and elimination of

rent controls (except in short run emergencies).

For the rural poor to gain access to land through rental, subsidies and credit lines are required to acquire

the working capital necessary to get started. In addition, market intelligence with community supervision

is needed. Interesting experiments with assisted land rentals exist. They include the “Landless Workers’

Consortiums to Rent Land” in Brazil (de Rezende, 2001), group rentals in Honduras (FUNDER), and the

“Sharecropper and Rural Leasing Exchange” in Uberaba, Brazil.

Lesson 7. Access to land through assistance to rental offers possibilities that have not been pursued and

deserve urgent attention.

Complementarity between land reform and rural development

Access to land programs must be inserted into the “new” approaches to rural development to make land

use part of viable livelihood strategies. These “new” approaches to rural development have been partially

articulated in the Inter-Agency Group for Rural Development in Latin America’s “Nueva Ruralidad” and

the World Bank’s “Reaching the Rural Poor” strategies (see also de Janvry and Sadoulet, 2002).


The two essential dimensions in the “new” approach are:

�� Regional development to create local employment and investment opportunities for rural people. This requires focusing on the determinants of local economic growth: regional growth poles for manufacturing and linkages to agriculture in the region.

�� Rural development to promote access to these opportunities by the rural poor. Key for this purpose is access to assets, land in particular.

In that sense, an effective strategy of access to land is but one dimension of a comprehensive approach to

regional and rural development.

Lesson 8. Land reform should be systematically imbedded in “new” approaches to rural development

based on regional development and economic incorporation of the poor.

Land reform for social incorporation

Land reform is more than an economic proposition. The most extensive land reforms in Latin America

(Mexico, Bolivia, Peru, Guatemala 1952-54) have all been the outcomes of struggles for restitution of

ancestral territories and recognition of political rights. Others (Nicaragua) occured in revolutionary

contexts where political rights were a dominant issue. Most land reforms promoted by the Alliance for

Progress (Colombia, Ecuador, Chile 1967-73) had an explicit anti-feudal purpose, seeking to displace the

traditional agrarian elites and to eliminate labor relations based on peonage and servitude. From that

perspective, land reform has been pursued for three objectives:

�� Access to land as a source of income and security for beneficiaries, usually the workers of expropriated estates.

�� Competitiveness of beneficiaries (“complete” land reform) to secure their economic incorporation and increase the productivity of land use.

�� Social incorporation of beneficiaries: �� Political rights (representation, rights of citizenship). �� Emancipation from dominance of landed elites (anti-feudal). �� Cultural identity for indigenous groups, restitution of ancestral territories.

The long history of land reform in Latin America has given access to land to some rural poor, although

many were excluded, and the problem of access to land remains overall large. Yet, land reform was quite

extensive in some countries like Bolivia, Mexico, and Peru where about half of the land was redistributed.

Land reforms have also been successful at removing the feudal elites, either transforming them into

modern entrepreneurs under the threat of expropriation and assistance to capitalization (Colombia,

Ecuador, Venezuela) or effectively expropriating them (Mexico, Bolivia, Chile, Peru). Finally, land

reforms have been effective at reducing revolutionary pressures, freezing peasant demands through

selective access to land and creation of a buffer class of beneficiaries (Mexico, Bolivia, Peru). These are

the positive achievements.

75 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________

Where land reforms have been less successful is in reducing poverty among beneficiaries, as they were

not accompanied by agricultural and rural development policies to help beneficiaries achieve

competitiveness. Even in Mexico, where land reform was initially quite successful at enhancing

productivity among beneficiaries through large irrigation projects and organization of a set of institutions

in support of the ejido sector (Banco Ejidal for access to credit in spite of incomplete property rights,

Conasupo for access to markets, etc.), this support declined over time, increasingly pushing beneficiaries

into stagnation and poverty.

Land reforms have also not been very effective at achieving social incorporation of beneficiaries for three

reasons. One is strong tutelage by bureaucratic agents to achieve social control following the reforms.

Beneficiaries were not allowed to decide on their own for land use, land transactions, labor decisions, the

provision of public goods, and the management of common property resources (Mexico, Dominican

Republic, Peru, Bolivia). The second hurdle to social incorporation was poverty, an outcome of

incomplete reforms. Finally, much of the political gains from land reforms were indirectly captured by an

urban and rural middle class that benefited from the removal of traditional elites to capture political

power.

If land reforms are to achieve gains on both economic and social fronts, they should be explicitly

managed as such from the very beginning. While competitiveness requires “complete” land reforms,

social incorporation requires organization, representation, and empowerment. Devolution of land to

indigenous communities is not sufficient. Assistance to the ability to manage community affairs and to

achieve political representation should be an integral component of the reforms.

Lesson 9: Land reform for social change has been effective in displacing traditional landed elites and

achieving political control over peasants, but not in promoting the social incorporation of beneficiaries.

Inconclusive and tortuous reforms

Lastly, most land reforms have had a long and tortuous process toward completion, while time plays

against the economic and political interest of beneficiaries. Expropriated lands were organized in

collectives (ejidos in Mexico and Honduras, collective farms in Chile, Peru, and Nicaragua, land

settlements in the Dominican Republic) way beyond the time necessary for beneficiaries to learn

entrepreneurial skills and for the transformation of infrastructure necessary to evolve from haciendas to

individual farms. Property rights were left insecure (Nicaragua) and incomplete (Mexico, Bolivia, Peru)

for a long period of time, preventing beneficiaries from gaining access to credit and from investing in

their plots. Consequence from this was deepening poverty, bankruptcies and foreclosures, and political


marginalization. Inconclusiveness and delays have sharply reduced the potential gains from reforms,

sometimes acting as a counter-reform just through the passage of time.

Lesson 10: Many land reforms have remained inconclusive, and the path toward conclusion has in most

cases been tortuous and delayed, implying high efficiency and welfare costs.

77 M. Pastore _____________________________________________________________________________________________

Figure 1. Incidence of rural poverty (%)

10.0

20.0

30.0

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1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

BrazilBoliviaChileColombiaCosta RicaDom RepEl SalvadorGuatemalaHondurasMexicoNicaraguaParaguayPanamaPeruUruguayVenezuelaUruguay50%

Figure 2. Total number of rural poor (earliest date=100)

40

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100

120

140

160

180

200

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

BrazilBoliviaChileColombiaCosta RicaDom RepEl SalvadorGuatemalaHondurasMexicoNicaraguaParaguayPanamaPeruUruguayVenezuela100%Uruguay


Figure 3. % of total poverty that is rural

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

BrazilBoliviaChileColombiaCosta RicaDom RepEl SalvadorGuatemalaHondurasMexicoNicaraguaParaguayPanamaPeruUruguayVenezuelaUruguay50%

Figure 4. Share of off-farm income by income class among rural households, Latin America

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Income strata

NicaraguaColombiaEcuadorBrazil NEBrazil SEHondurasMexico

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POLITICAL AND EQUITY ASPECTS OF LAND RIGHTSconversión de estos acuerdos en reformas legales que garanticen el cumplimiento de compromisos. La nueva situación ante la cual se enfrentan