Royal Institute of Technology

INSTITUTIONEN FÖRINFRASTRUKTUR OCH SAMHÄLLSPLANERING

TRITA-IP FR 01-87ISSN 1104-683X

ISRN KTH/IP/FR--01/87--SE

FORSKNINGSRAPPORT

Kristin

a N

ilsson

• P

LAN

ERIN

G FÖ

R H

ÅLLBA

R U

TVEC

KLIN

G D

ilem

ma

n fö

r kom

mu

na

la ö

versiktsp

lan

era

re 2001

PLANERING FÖR HÅLLBAR UTVECKLINGDilemman för kommunala översiktsplanerare

Kristina NilssonKTH Avd för Regional planering BTH Centr f Territoriell utvecklingsplanering

KUNGL. TEKNISKA HÖGSKOLAN TRITA-IP FR 01-87Royal Institute of Technology ISSN 1104-683X ISRN KTH/IP/FR—01/97--SE

INSTITUTIONEN FÖRINFRASTRUKTUR OCH SAMHÄLLSPLANERING FORSKNINGSRAPPORT

PLANERING FÖR HÅLLBAR UTVECKLINGDilemman för kommunala översiktsplanerare

Licentiatavhandling

Kristina Nilsson

Avd för Regional Planering

1

Denna version är formalia- och korrekturrättad i förhållande till dentryckta versionen, som godkänts vid licentiatseminarium2001.03.02.

Omslagsillustrationer författaren

2

ABSTRACT

PLANNING FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENTDilemmas for local authority planners

This thesis for the degree of licentiate in regional planning at theRoyal Institute for Technology is a study of certain aspects of theprofession of comprehensive planners in Sweden. The empiricalbackground of the thesis is an interview study of 15 Swedish localauthority planners noted for their professional commitment inworking for a more sustainable society. The aim of the thesis is toidentify, describe, analyse and evaluate planners’ experiences inusing comprehensive planning as an arena for a more sustainabledevelopment in society, with new democratic forums. The thesisfocuses on how the planners consider and manage the problemsthey encounter.

The empirical findings are based on in semi-structured inter-views and have been analysed qualitatively. The findings are con-strued from theories and conceptions of global justice, ecologicalmodernism, communicative planning, power and the reflectivepractitioner.

An analysis of the planner’s experience as a problematisation inan actor-structure perspective is the main result. The problems areformulated in four dilemmas frequently confronted by the plannersin their daily work, as follows.

Ecological, economic or social sustainability?The interviewed planners seem to feel deeply for the ecological as-pects of their work, which they connect more with urban and re-gional planning than with economic and social issues. Despite thislesser involvement in social issues, they have experience frommethods of citizen participation.

Long- or short-term planning, comprehensiveness orcomponents?The planners find it difficult to combine the long-term perspectivein comprehensive planning and sustainable development with theshort-term decisions of economic planning. The conversion to amore sustainable society is not compatible with the long-lastingphysical structures.

Top-down or bottom-up perspective?The planners strive to use top-down methods, but at the localauthority level there are strong traditions of rational methods forplanning and decision-making. The interviewed subjects were dis-appointed in the weak citizen interest in comprehensive planning.

The planner as an expert, co-ordinator or facilitator?Local authority planners are often engaged as experts, co-ordinatorsand facilitators all at the same time, in the same process of plan-ning. Problems occur in how other actors trust the planners whenthey change from role to role.

3

PLANERING FÖR HÅLLBAR UTVECKLINGDilemman för kommunala översiktsplanerareABSTRACTFÖRORD1 INLEDNING 1Rapportens uppläggning……………………………………. 1Motiv och förförståelse 3Syfte 5Metod 6Forskning om praktiken……………………………………..

FronesisAbduktionReflektion över studiens genomförande

99

1111

2 BAKGRUND PLANERARNAS OMVÄRLD 13Utvecklingen mellan 1940 och 1990………………………..

1940-50-talet1960-talet1970-talet1980-talet

1313161821

1990-talets utveckling……………………………………….Planering och hållbar utvecklingKommunal förvaltningDemokrati i förändring

23232627

Översiktsplanering som arena för hållbar utveckling……….Plan- och bygglagen

2828

Hållbar utveckling på nationell nivå.………………………..Ekologisk, ekonomisk och social hållbarhetHållbara Sverige

323334

3 PLANERARNAS ERFARENHETER -Samanställning av den empiriska undersökningen

35

Planerarnas arbetsuppgifter………………………………….Förändringar inom planeringsförvaltningenOmvärldsförändringar

363639

Hållbar utveckling i kommunal planering…………………..Planerarnas kriterier för hållbarhetExempel på hållbarhetsprojekt i kommunernaExempel på medborgardeltagande i kommunerna

40404448

Planerarens roll och kompetens……………………………..PlanerarrollenRelationen mellan planeringsprocessens aktörerPlanerarkompetens

En första analys………………………………………………

5050515457

4

4 TEORI OM PLANERING OCH HÅLLBARHET 59Hållbar utveckling…………………………………………..

Antropocentrism och ekocentrismInternationella tolkningarGlobal rättvisa – mänsklighetens överlevnadPolitisk vision – ekologisk modernitet

6161636567

Demokrati och hållbarhet……………………………………Representativ demokrati och kommunal planeringDeltagande demokratiForum och arenor

69697072

Kommunikativ planering……………………………………Grader av deltagandeKommunikativ teoriKonsensusbeslut

73737579

Maktens påverkan…………………………………………...Makt överOpinion och lobbyingMakt att

81818283

Planerarroller ………………………………………………..Den reflekterande praktikernPlanerartyperPlanerarroller i processen

84848890

5 DILEMMAN FÖR KOMMUNALA PLANERARE 95Ekologisk, ekonomisk eller social hållbarhet ………………

Planerarnas syn på ekologisk, ekonomisk eller social hållbarhetRättvisa eller tillväxtMotsättningsfulla naturperspektivExpert eller medborgardefinitionSammanfattning och slutsatser

9596

101103104105

Lång- eller kortsiktig planering……………………………..FramtidNutidHelhet eller delarSammanfattning och slutsatser

107109110111113

Perspektiv ovan- eller underifrån……………………………Medborgarmedverkan och hållbar utvecklingÖversiktsplanearenanDilemmat mellan ovanifrån och underifrånperspektivSammanfattning och slutsatser

114115116

130Expert eller koordinator eller processtödjare………………..

ProfessionenExpertKoordinatorProcesstödjareSammanfattning och slutsatser

132133138140146147

6 SLUTSATSER 151REFERENSER 157

5

FÖRORDMitt intresse för miljöfrågor väcktes under min tonårstid av demiljöskador som började uppmärksammas i mitten av 60-talet. Allt-sedan dess har jag strävat att föra in miljöaspekter i mitt arbete sompraktiskt verksam planarkitekt och senare som utbildare av unga fy-siska planerare. Jag har hunnit följa hur miljöfrågorna på 1970-taletdrevs av miljörörelsen och möttes av motstånd i ”etablissemanget”.Nu har miljöaspekterna förts in i begreppet ”hållbar utveckling”och tagits hand om både på regeringsnivå, i lagstiftningen och påFN’s bord. Jag borde vara nöjd. Men naturmiljön fortsätter att ska-das, majoriteten av klimatforskarna har nyligen konstaterat att jor-den successivt värms upp av mänsklig aktivitet. Varför fortsätterskadeverkningarna trots vetenskaplig kunskap? Många av miljö-och hållbarhetsfrågorna har ett samband med den fysiska plane-ringen och stora uppgifter läggs politiskt på den kommunala nivånoch därmed på de kommunala planerarna. Hur kan översiktsplane-rarna medverka genom att utveckla kompetens och planeringsme-toder så att det fysiska samhället kan utvecklas hållbart? Drivkraf-ten i min forskning har varit att försöka sammanföra mitt grund-läggande miljöintresse med min förtrogenhet med planeraryrket ocherfarenheter av undervisning och utveckling inom planeringsutbild-ning. Detta har nu lett fram till en licentiatavhandling.

Licentiatstudierna har bedrivits som doktorand på avdelningenför regional planering vid KTH associerad till gruppen”Kommunen och territoriet”. Stort tack ”Terragruppen” med EvaAsplund, Sylvia Dovlén, Maria Håkansson, Magnus Johansson ochAnn Skantze för alla utvecklande seminarier, stöd och inspiration.Tack till min handledare docent Lars Orrskog, som varit ett gottstöd vid uppläggning av studien och strukturering av avhandlingen,till huvudhandledaren professor Folke Snickars för värdefullakommentarer på de analytiska och teoretiska avsnitten och inten-dent Caisa Naeselius för den praktiska hjälp jag behövt som dokto-rand på distans.

Tack till Blekinge Forskningsstiftelse och Blekinge TekniskaHögskola i Karlskrona, som finansierat forskarstudierna. Tack allaöversiktsplanerare som tagit er tid och intresse att låta mig intervjuaer i flera timmar. Tack Tekn.dr. Örjan Svane som opponerade vidmitt slutseminarium, vars ambitiösa genomläsning och konstruktivakritik har tydliggjort avhandlingens innehåll. Tack till ark. SARClaes-Göran Guinchard som intresserat läst och gett redaktionellaoch språkliga synpunkter.

Bosse, min man har varit både en stöttande och kritisk diskus-sionspartner och mina döttrar Elin, Linnea och Emma har kommitmed uppfordrande frågor ” Mamma, vad är det du skriver egentli-gen?”. Ett varmt tack mina nära och kära som stått ut med att långaperioder bara sett mig sittandes över böcker eller framför datorn.

Karlskrona januari 2001Kristina Nilsson

Kapitel 1INLEDNING

Rapportens uppläggning

BakgrundDenna licentiatavhandling är en studie av professionen planeraresom arbetar med svensk kommunal översiktlig planering, de sombetecknas som översiktsplanerare. I de svenska politiska program-men (se sid.28-34) förutsätts att miljö och hållbar utveckling skallintegreras med fysisk planering och föras framåt på lokal nivå ge-nom den kommunala översiktsplaneringen. Planerarna är i dag dentjänstemannagrupp inom kommunerna, som har ansvaret att hand-lägga översiktsplanearbetet. De är därigenom en av de institutionellaaktörerna (se nedan) i kommunerna som arbetar med att integreramiljöfrågor i planeringsprocessen (Asplund m.fl. 1997, Asplund1999).

Med översiktsplanerare menas i denna studie, de som yrkesmäs-sigt utarbetar planförslag, eller samordnar planförslag och plane-ringsprocesser. De är verksamma inom den formella institutionenkommunal förvaltning eller arbetar som konsulter åt kommuner.Studien grundar sig på intervjuer av 15 översiktsplanerare. Somtjänsteman i kommunen är översiktsplaneraren en av de formellaaktörerna jämfört med andra aktörer i planeringsprocessen sommedverkar p.g.a. sitt intresse i den aktuella planeringssituationen.Avhandlingsrapporten inleds med en kort beskrivning av syfte ochmetod för studien. Jag har själv en bakgrund som yrkesverksam pla-nerare och har valt en kvalitativ forskningsmetod som fördjuparpraktikens ”vedermödor”. Inledningsvis beskrivs min egen förförs-tåelse av de problem jag studerar.

Förändringar av markanvändning och fysiska strukturer påverkarofrånkomligen naturmiljön. Miljö- och hållbarhetsfaktorerna blir pådet sättet sammanflätade med all fysisk planering. Många översikts-planerare arbetar även på andra planeringsnivåer inom kommunen.Deras intervjusvar beskriver även annan planering än den översiktli-ga. Min utgångspunkt är att det är omöjligt och inte önskvärt att se-parera den allmänna fysiska planeringen från planering för miljö ochekologisk hållbarhet eller att helt kunna särskilja översiktsplanering-

1

en från övrig planering. Även om denna avhandling har syftet att fo-kusera på översiktsplanering för hållbar utveckling behandlar dendärmed även en del allmänna planeringsfrågor, nära kopplade tillhållbarhet.

Kommunernas översiktsplanering och hållbar utvecklingProblemen i översiktsplanerarnas arbetssituation är analyserade ut-ifrån ett struktur – aktörsperspektiv. För att ge en bakgrund till hurplanerarnas arbetssituation och planeringens innehåll ser ut idag be-skrivs hur deras arbete har utvecklats under 1900-talets senare hälft.Jag vill med detta visa hur samhällets utveckling påverkat planerar-nas uppgifter. Miljöfrågans utveckling har inledningsvis beskrivitsparallellt, då den först under senare årtionden inlemmats i den fysis-ka planeringen, för en hållbar utveckling. Lagtextens och centralamyndigheters definitioner och rekommendationer av ”hållbar ut-veckling” samt Brundtlandrapportens och Rio-deklarationens be-skrivningar presenteras i detta kapitel.

Planerarnas erfarenheterI kapitlet presenteras resultatet av de 15 intervjuerna. Intervjumateri-alet är sammanfattat under de fyra huvudrubrikerna: Planerarnas ar-betsuppgifter, Hållbar utveckling inom kommunal planering, Plane-rarens roll och kompetens. Sammanfattningen innehåller många citatför att återge planerarnas egna ord och sätt att uttrycka sig på. Sam-manställningen presenterar de spår, mönster, bredd eller särarter somkan uttolkas ur intervjumaterialet. Den första sammanställningsana-lysen av översiktsplanerarnas beskrivningar visar ett antal störreproblem i det vardagliga arbetet.

PlaneringsteoriKapitlet presenterar aktuella planeringsteoretikers sätt att se på håll-bar utveckling, demokrati och hållbarhet, kommunikativ planeringoch planerarroller. Dessa teorier och begrepp har valts som stöd föratt kategorisera, analysera, tolka och problematisera det empiriskamaterialet.

2

Dilemman för kommunala planerareHär problematiseras intervjuresultatet genom att presenteras somfyra större dilemman för kommunala översiktsplanerare: Ekologisk,ekonomisk eller social hållbarhet, Lång- eller kortsiktig planering,Perspektiv ovan- eller underifrån, Planeraren – expert, koordinatoreller processtödjare. Dilemmana illustreras med citat från intervjuer-na. Problemen har analyserats med ledning av den valda plane-ringsteorin.

SlutsatserSlutligen är de huvudsakliga slutsatserna som kunnat uttolkas ur stu-dien sammanställda.

Motiv och förförståelse

Problemformuleringen och forskningsfrågorna utgår till stor del frånmin egen upplevelse och förförståelse av problemen med planeringför hållbar utveckling. Jag gör mina doktorandstudier i form av enupptäcktsresa som grundar sig på mina praktikererfarenheter, gåröver flera års utbildning av planerare och på mina forskarstudier.Med på resan har jag en ryggsäck som är innehållsrik och användbarmen också i vissa avseenden tyngande. I ryggsäcken ligger erfaren-heter från arton år som yrkesverksam arkitekt och planerare inomhela yrkesfältet, huvudsakligen översiktlig planering. I ryggsäckenfinns ytterligare sex år som lärare och utvecklare av utbildningen iFysisk Planering vid Högskolan i Karlskrona/Ronneby.

Under mina verksamhetsår som planerare ställde jag mig mångafrågor om hanteringen av naturmiljön i planering och dess tillämp-ning. När jag valde att forskarstudera var det med en önskan att fåsvar på, eller åtminstone större kunskap om frågorna.

Motiv för studier av miljö och planeringDen yrkesverksamma tiden som planerare har gett mig mycket erfa-renheter som bas för att tolka och förstå resultatet av intervjuunder-sökningen. Att ha arbetat med många olika planeringsprojekt ochprocesser tillsammans med andra experter, politiker och medborgareger breda erfarenheter. Processerna har varit upplagda på olika sätt,

3

innehållet har skiftat. Delmomenten har sett olika ut beroende påförutsättningar och aktörsgrupperna har varit sammansatta av olikatyper av yrkeskategorier och personligheter. Denna variation har gettnya lärdomar och erfarenheter att pröva nästa gång. Jag har varitmed om planeringsprojekt där flertalet varit nöjda med resultatet.Men jag har även varit med om att flera inblandade varit missnöjda,eller att projekten lagts ner p.g.a. ändrade förutsättningar eller oö-verstigliga svårigheter. Allt detta har gett både intellektuella ochkänslomässiga lärdomar som upplevts med kroppens alla delar, iform av nöjdhet, glädje eller ilska och besvikelse. Denna erfarenhetfrån planering i verkliga kommunala sammanhang är annorlunda ände man teoretiskt läser och kan tillägna sig intellektuellt.

Politiska och ekonomiska ideologier och därmed förutsättningar isamhället har radikalt förändrats sedan 60-talets starka socialdemo-kratiska folkhemsideal till dagens nyliberalistiska ideal. Under minyrkesverksamma tid har den fysisk planeringens funktion successivtförändrats. Nybyggande har haft låg omfattning under 90-talet. Fy-siska förändringar görs dock i samhället oberoende om de planläggsformellt eller inte. Ändrad användning av mark och bebyggelse, om-byggnader, omlokaliseringar, trafikomläggningar m.m. är till synessmå förändringar, men kan i många fall kan betyda stora förändring-ar för människors vardagsliv. Naturen påverkas både avsiktligt ochoavsiktligt, direkt observerbart eller mer diffust. Miljöfrågornas sta-tus har under 1900-talets senare årtionden förändrats från att ha dri-vits av en protesterande miljörörelse, till att numera finnas med i denationella politiska programmen i och med att de vävts in i begrep-pet ”hållbar utveckling”.

Den kommunala planeringen har under 1990-talet haft politisktlåg status. Det vi ser är att de kommunala planeringskontoren rustasned ekonomiskt och personalmässigt, vilket innebär att många för-ändringar görs utan någon planeringsanalys eller förslag. Dessutomfinns en skepticism till planering från allmänheten. En av de anled-ningar till den negativa synen på planering är den allmänna omvär-deringen av samhällets tidigare storskaliga lösningar, både i form avbostadsområden och infrastruktur. Människor har känt sig maktlösainför beslut med stora konsekvenser men med liten insyn. Trots attmiljöfrågorna nu finns med inom alla samhällets planeringsnivåertycks miljöskadorna endast ha åtgärdats på ytan. De stora klimatför-ändrande faktorerna, t.ex. förbränning av fossila ämnen ökar i stället

4

i världen.Idag är det otydligare var förändringsbesluten egentligen tas och

vad de grundas på, det kan ofta kännas som det är tillfälligheterbyggda på den rådande tidsandan som avgör. Många beslut som rörmarkanvändning och fysiska strukturer tas politiskt, kollektivt ellerav starka aktörer någon annanstans utan förberedande planeringsar-bete. Efter en period av omvärderingar och tvivel på traditionellaplaneringsformer finns ett sökande efter andra former. Det som dis-kuteras mest är en planering med större medborgarinflytande och föratt införa hållbarhetsfrågorna som möjlighet att skapa en större legi-timitet för den fysiska planeringen.

Mina egna upplevelser och erfarenheter, av utvecklingen inomden fysiska planeringen, ligger naturligt nog som en grund för defrågor jag valt att studera närmare. Som bakgrund till studien har jagförsökt se hur utvecklingen i samhället påverkat synen på miljöfrå-gorna. Hur och när den fysiska planeringens började ses som verktygför att ”lösa miljöfrågan”. Jag har även undrat över den fysiska pla-neringens försämrade ställning i samhället. När miljöfrågorna till sisthar kommit upp på den formella dagordningen har samtidigt plane-ringen låg status.

Jag har intresserat mig för de kommunala planerare som har upp-märksammats för att de fört fram hållbarhetsaspekter i den översikt-liga planeringen på ett mer framsynt sätt. En huvudfråga är hur dessaplanerare hanterar planering för hållbar utveckling, deras sätt att re-sonera och hur de beskriver de problem de stöter på.

Syfte

De svenska kommunerna åläggs enligt Plan- och Bygglagen (PBL)att planlägga användningen av mark och vatten genom en aktuellöversiktsplan som omfattar hela kommunen (PBL 3§). Kommunernahar ansvar att i översiktsplanerna ”..främja en samhällsutvecklingmed jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god ochlångsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle ochför kommande generationer” (PBL 1§). För att kunna uppfylla dessakrav enligt PBL behöver kommunerna kompetens för att kunna full-göra uppgiften att upprätta översiktsplan. Den tjänstemannagrupp

5

eller konsult som ansvarar för att utarbeta de kommunala översikts-planerna enligt PBL, betecknas ”översiktsplanerare” i avhandlingen.Den ”process” som har till syfte att leda fram till en politiskt antagenplan benämns översiktsplaneprocess. Handlingarna i form av text,kartor och bilder, som redovisar det planförslag som antas av kom-munfullmäktige, betecknas översiktsplan.

Förförståelsen av översiktsplanerarnas roll och problemen i plane-ring för hållbar utveckling ligger till grund för följande forsknings-frågor:

• Vad menar planerarna med hållbarhet och hållbarhetsbegrep-pets dimensioner ?

• Vilka problem och svårigheter upplever de med planering förhållbar utveckling ?

• Vilken kompetens anser de krävs för att komma till rätta meddessa problem och svårigheter ?

Avhandlingen består av en studie av 15 planerare som av myn-digheter, konferensorganisatörer och tidskriftsredaktörer anses varaföregångare med översiktsplanering som ”verktyg” för en högregrad av hållbarhet i samhället. I studien undersöks, beskrivs ochproblematiseras hur dessa översiktsplanerare ser på sin roll ochkompetens.

Avhandlingens syfte är att med stöd av aktuell plane-ringsteori uttyda, kategorisera, analysera och tolka desvårigheter och problem som de undersökta översikts-planerarna beskriver från sitt arbete med hållbar utveck-ling.

Metod Forskningsmetoden består av femton halvstrukturerade intervjueroch litteraturstudier. 15 planerare, som arbetar med kommunal över-siktlig planering har intervjuats. Urvalet har gjorts bland landetsöversiktsplanerare som ses som nytänkare och föregångare i plane-ring för ett mer hållbart samhälle, dvs. ett positivt urval till skillnadfrån ett statistiskt eller slumpmässigt urval (Lantz 1993). Den sa-tisktik som finns på kommunernas personal utgår från tjänstebeteck-

6

ningar och inte från arbetsuppgifter. Det har därigenom varit svårtatt finna en siffra på antalet översiktsplanerare i landet. Den siffra på280 årsarbetskrafter (Sv Kommunförb. 1999) tyder på att det dåfanns drygt 300 planerare som arbetade med den kommunala över-siktliga planering, som tjänstemän eller konsulter.

Studien är gjord med ett aktörs – strukturperspektiv. Aktörer är degrupper eller personer som deltar och agerar i planeringsprocessenutifrån sin tjänst eller personliga intresse i planeringsprojektet. Detjänstemän eller konsulter, som yrkesmässigt upprättar kommunensöversiktsplan enligt PBL, kallas i studien för översiktsplanerare, el-ler bara planerare. Struktur är generellt sett, det sätt som olika delar ien helhet är ordnade i förhållande till varandra. Mer speciellt ärstruktur ”sammanhangen mellan element som är inbördes förbundnaenligt bestämda lagar, regler eller principer” (Filosofilexikonet1998). I denna studie avser struktur generellt samhället med dessdelar i förhållande till varandra. Mer speciellt avses den kommunalastrukturen och förvaltningarna med deras förhållande till varandra.

Boverket har uppsiktsansvaret för Sveriges översiktsplanering,genom uppgiften att hålla arkiv och databas över landets samtligaöversiktsplaner. Inom Boverket finns därmed en samlad överblicköver kommunerna och deras översiktsplanerare. Respondenterna,dvs. de intervjuade finns dels bland dem som Boverkets ansvarigaför översiktsplaneringen ser som föregångare. Dels är de utvaldabland dem som varit föredragshållare på planeringskonferenseroch/eller skrivit artiklar i facktidskrifter om planering och hållbarutveckling på ett reflekterande sätt. I denna studie, betecknas de somgår före övriga planerare med nya tankar och metoder för att ut-veckla översiktsplaneringen som ett verktyg för miljövänlig ochhållbar utveckling som föregångare.

Av de 15 intervjuade är 8 ansvariga för översiktsplaneringen i denkommun där de är verksamma. 4 arbetar på underordnad tjänste-mannanivå, 2 som privatpraktiserande konsulter med översiktligplanering och 1 arbetar på nationell organisationsnivå. Av de 15 har10 grundutbildning i arkitektur, 3 är ingenjörer, med kompletteradutbildning av kurser i arkitektur och/eller samhällsplanering, 2 hargrundutbildning i fysisk planering. Åldersstrukturen på de intervjua-de är relativt homogen, 13 st. är medelålders, endast 2 tillhör en yng-re generation med ett par års yrkesverksamhet. Den geografiskaspridningen blev slumpmässigt väl spridd, 2 av planerarna arbetar i

7

Sydsverige, 11 i Mellansverige och 2 i landets norra delar. Kom-munstorleken varierar också, av de intervjuade arbetar 3 i storstads-områden, 4 st. i mellanstora städer, 6 i småstäder och 2 i glesbygd.Av de 15 är 2 kvinnor, vilket ser ut att motsvara den könsfördelningsom finns i landet bland ansvariga kommunala översiktsplanerare(Friberg & Larsson 2000).

Intervjuerna gjordes under februari-mars 1998. Öppen, riktad,halvstrukturerad intervju valdes som metod, och tre öppna huvud-frågor med några underfrågor ställdes. Metoden innebär att någrahuvudfrågor, som intervjuaren söker svar på ställs. ”Öppen” betyderatt intervjupersonen berättar det han/hon anser angeläget. Riktadbetyder att intervjupersonerna är utvalda. Halvstrukturerad intervjuinnehåller några underfrågor till skillnad mot den (hel)struktureradesom har ett stort antal underfrågor och på det sättet är mer styrande.Intervjuerna har inriktats på :

• vad planerarna huvudsakligen arbetat med under den senaste10-årsperioden.

• Vilka erfarenheter och insikter de har fått genom sin yrkesverk-samhet.

• Hur de beskriver begreppet hållbar utveckling och hur de tyck-er att man ska arbeta för den.

• Hur de ser på sin planerarroll i relation till allmänhet och poli-tiker.

• Vilken kompetens, grundutbildning och vidareutbildning de an-ser att framtidens planerare behöver.

Genom intervjuer har jag tagit del av översiktsplanernas muntligaberättelser om sin arbetssituation. I stället för att samla empiri medkvantitativ metod via enkäter eller skrivna texter. Detta har stöd iRamirez (1995) påstående att den talspråkliga kulturens livsform ärberättelsen. Han anser att vi borde ge upprättelse av den muntligakulturen som kunskaps- och framställningsmetod. Intervjuerna på-gick minst 2 timmar och spelades in på band. Under intervjun gjor-des anteckningar som skrevs ut. Banden genomlyssnades och det ut-skrivna anteckningarna kompletterades ytterligare.

En liten grupp intervjupersoner medger inga kvantitativa eller di-rekt generaliserbara slutsatser. Analysen och tolkningen av inter-vjumaterialet har gjorts kvalitativt tolkande (Patton 1987, Rosengren& Arvidson 1992). Intervjusvaren har inledningsvis kategoriserats,

8

och grupperats efter sakinnehållsliga likheter. Därefter har likheteroch skillnader i svaren jämförts för att visa spridningen av svarmellan intervjupersonerna. I analysen har spår och mönster söktsinom och mellan svaren för att sedan tolkas. (Lantz 1993) Det fro-netiska (se nedan) perspektivet innebär att även tolka in det över-siktsplanerarna säger ”mellan raderna” eller som de utelämnar. Ak-törs-struktur perspektivet innebär att ställa det intervjupersonernaberättar i relation med strukturens förändringar, i denna studie detsvenska samhället och kommunernas utveckling.

Forskning om praktiken

Det som studeras är yrkeskunnande och kunnande i handling i dessvardagliga sammanhang och speciella komplexitet. Den bygger påforskarens tillit till den kunskap som de utforskade praktikerna be-sitter - och omvänt, forskningsprocessen kan därigenom bli ett öm-sesidigt lärande mellan praktikerna och forskaren (Molander 1996,Uhlin 1996, Orrskog 1998, Asplund & Skantze 1999). Molander be-nämner det ”ömsesidig kunskapsutveckling”, som han menar kanvara grundforskning, tillämpad forskning och utvecklingsarbete påsamma gång. Han ser det som kunskap i handling, som befruktas avengagemang, kritik, reflektion. ”Praktiken är primär gentemot teorin.Ty praktiken omfattar även teorin, men överskrider den. Teorin kaninte förklara all praktik, men det är alltid praxis som visar sig varabättre eller sämre” (van Manen 1990, Ramirez 1995).

FronesisMetoden för studien grundar sig i Aristoteles ”fronesis”-begrepp medfokus på värderationalitet och praktisk verksamhet, jag har bl.a. in-spirerats av Flyvbjergs sammanfattning av ”Det konkretas veten-skap” i sin avhandling ”Rationalitet og magt” (1991) Där skriverFlyvbjerg att fronetisk forskning fokuserar på värden t.ex. med hjälpav enkla värderationella frågor; vart är vi på väg? Är det önskvärt?Huvudinriktningen i dessa frågor är att balansera instrumentell ratio-nalitet mot värderationalitet.

Några maktteorier presenteras. som stöd för att tolka maktrelatio-ner mellan planerare politiker och kommuninvånare. Fronetisk

9

forskning frågar bl.a.; Genom vilka maktförhållanden? Vem vinneroch vem förlorar? I fronetisk forskning ställs denna typ av maktfrå-gor för att forskaren inte ska få en idealistisk syn på ”nya” plane-ringsteorier (ibid.).

Avhandlingen studerar en grupp planerare i det kommunala sam-manhang som de verkar i. Jag har i min analys av deras arbete be-skrivit hur de arbetar och agerar, ”vad” och ”hur” och ”varför”.Flyvbjerg pekar på att Fronetisk forskning fokuserar på kontexten/sammanhanget, då ”daglig praxis och fall bara kan förstås i dess re-levanta kontext” (ibid.).Flyvbjerg har definierat begreppen Episteme, techne och phronesispå följande sätt:Episteme Vetenskapligt vetande. Universell, invariabel, kontextoav-

hängig. Baserat på generell analytisk rationalitet. Det ur-sprungliga begreppet känns idag igen från begreppen ’epis-temologi’ och ’epistemisk’

Techne Hantverk/konst. Pragmatisk, variabel, kontextavhängig. Ori-enterad mot produktion. Baserad på praktisk medelrationa-litet styrt av ett medvetet mål. Det ursprungliga begreppetkänns idag igen t.ex. i ’teknik’ och ’teknologi’.

Phronesis Etik. Analys av värderingar och intressen med hänsyn tillpraxis. Pragmatisk, variabel, kontextavhängig. Orienteradmot handling. Baserad på praktisk värderationalitet. Det ur-sprungliga begreppet existerar inte i analogt nutida begrepp:Försvunnet från språket.

(Min översättning från danska)

Jag återger planerarnas beskrivningar av sin vardag som en histo-ria illustrerad med många citat för att återge deras sätt att uttryckasig på. Jag beskriver vad som skett i samhället under 90-talet, sompåverkar planerarnas arbetssituation. Narrativ/historia är viktig iFronetisk forskning i ordets båda betydelser, dvs. både som narrativom konkreta aktörer och händelser och registrering av historisk ut-veckling. Narratologi är viktigare än epistemologi (ibid.) dvs. att be-skriva skeendena är viktigare än att försöka verifiera med positivis-tisk vetenskap, ”episteme”.

José Luis Ramirez bygger sin avhandling ”Skapande mening - Enbegreppsgenealogisk undersökning om rationalitet, vetenskap ochplanering” (1995) på Aristoteles tre huvudbegrepp episteme, techne

10

och fronesis, där även han fördjupar sig i fronesis. Ramirez benäm-ner sin forskning ”humanvetenskaplig handlingsteori”. Det human-vetenskapliga perspektivet är för Ramirez (1995) ett perspektiv därvärlden inte förklaras kausalt och utifrån tingen, utan ett perspektivdär tingen blir förstådda utifrån handlingar och mänskliga intentio-ner.

Abduktion Forskningsansatsen är hermeneutisk även då den tolkar fenomenmed tids- kultur- och personbindning. Där förståelse eftersträvas ibetydelsen ”att finna en mening” (Filosofilexikonet 1988). Idealetoch uppgiften är att lyfta in och ta hänsyn till så stor del av samman-hanget som möjligt. Forskningsmetoden för tolkningen är abduktivenligt Pierce (Ginzburg 1989, Johansson, R 2000). Abduktionen in-nebär att söka spår i det empiriska materialet och peka ut det som ärmöjligt, det som kan vara sant. I den abduktiva forskningen saknassäkra påståenden. I stället kan man utifrån den interaktiva analysenoch syntesen, dra vissa kvalitativa slutsatser hellre än några andra,där resultatet sedan kan formuleras som en eller flera hypoteser.

Johanson, R (2000) hänvisar till Pierce, Eco och Hans Larsson närhan beskriver abduktionsmetodens praktiska tillämpning. Slutsatser-na faller ut ur forskarens erfarenheter eller medfödda fallenhet, ge-nom reflektion eller intuition, den slutsats som faller sig mest natur-ligt väljs först. Detta kallas enligt Eco för ”underkodad abduktion”.Den abduktiva forskningen är syntetiserande och ger ett nytt kvali-tativt resultat t.ex. i form av en bild för att förstå samtiden. Reflektion över studiens genomförande Intervjusituationen kan betecknas, som en subjekt- subjekt relationmellan intervjuare och intervjuperson. Genom min egen bakgrundsom praktisk verksam planerare har jag på sätt och vis blivit del avdet jag studerat, som en typ av utvärdering av kollegor (Vedung1991). Detta kan innebära både för- och nackdelar, en fördel har va-rit min kunskap om fackspråk, lagstiftning och traditionella plane-ringsprocesser. Till fördelarna hör också att jag kunnat komma demnära genom att sätta mig in i och förstå deras situation och fack-språk. Bland nackdelarna kan nämnas, att de intervjuade inför enkollega kan ha utelämnat information som ansetts underförstådd.

Min praktikerbakgrund kan ha inneburit att jag haft svårare att

11

ikläda mig forskarrollen, att ställa mig vid sidan om intervjuperso-nerna och analysera svaren med viss distans. Min förförståelse avderas begrepp kan ha inneburit att jag inte frågat efter deras defini-tion av begreppen. Några gånger ledde intervjusituationen till enförväntan om debatt. Sättet att i vissa av intervjuerna ställa underfrå-gor överensstämmer inte med metodiken med öppna frågor. Någragånger berodde underfrågorna på att intervjun stannade upp, iblandp.g.a. att jag önskade få en del aspekter belysta av samtliga intervju-personer.

I intervjuerna har jag ställt vida frågor, som gett små, enkla svar.Under själva analysarbetet har jag flera gånger tvivlat på att de vidafrågorna och de till synes enkla svaren skulle vara tillräckligt för eninnehållsrik empiri. Vid noggrannare granskning har det ändå visatsig innehålla mycket stoff att leta spår och mönster i. Fronetiskforskning startar fenomenologiskt, dvs. vetenskapen om företeelser-na, med att ställa ”små frågor” och fokusera på det Clifford Geertz(via Flyvbjerg 1991) kallar ’thick description’, även om detta arbets-sätt ofta i långa perioder kan verka både trivialt och ofruktbart. Dettapåstående går direkt emot konventionell kunskap om ”viktiga pro-blem” och ”stora frågor”, det har i stället sin bakgrund i grund-läggande fenomenologisk erfarenhet, nämligen att småfrågor oftaleder till stora svar och att detaljer ofta - när de granskas noga igen -visar sig vara tydliga. Flyvbjerg (ibid.) skriver då att ”Fronetiskforskning på samma sätt är så detaljerad och så generell som möjligt;den söker det stora i det lilla, och vice versa”.

12

Kapitel 2

BAKGRUND –ÖVERSIKTSPLANERARNAS OMVÄRLD I detta kapitel ges en sammanfattad historik till översiktsplanerarnas ar-betssituation idag. Det struktur och aktörsperspektiv jag valt att lägga påplanerarstudien, motiverar en historik av planeringens och miljöfrågornasutveckling, som jag ser som en följd av samhällsutvecklingen. Avsnittetska ses som en bakgrund till studien. Efterkrigstidens utveckling påverkarfortfarande mycket av vår samhällsstruktur, varför jag valt att starta denhistoriska tillbakablicken i mitten av 40-talet och gå fram till 90-talet. In-tervjuundersökningen behandlar 1990-talet, varför utvecklingen har be-skrivits utförligare under den perioden. I avhandlingsarbetet studerasöversiktsplanering och hållbar utveckling, de formella grunderna för dettapresenteras i ett avsnitt. I sista avsnittet beskrivs den formella definitionenpå begreppet ”hållbar utveckling”.

Utvecklingen mellan 1940 och 1980 All mänsklig aktivitet är beroende av naturen vi lever i, samtidigtpåverkar människans aktiviteter naturen. Under 1900-talets senaredel har naturen och den ekologiska balansen förändrats i snabb takt.Vi påminns ständigt om att naturmiljön förändras både direkt ochmer diffust. Många av dessa förändringar har samband med hurmarken används och hur det byggda samhället är organiserat, tydligaexempel är föroreningar från kommunikationer, uppvärmning, vat-ten- och avloppsbehandling (NVV, Vision 2021). Hur vi användermarken och det byggda samhället påverkar naturen och dess systempå olika sätt. Parallellt med de ökande problemen har intresset ochsträvan för ett mer långsiktigt ekologiskt uthålligt samhälle och sättatt leva vuxit sig starkare och efterhand kommit upp och accepteratspå de officiella arenorna. 1940-50-talet Den moderna samhällsplaneringen inleddes efter andra världskrigetdå det europeiska samhället skulle återuppbyggas. Det krävdes nyainstrument för att byggandet skulle kunna ske snabbt. I Sverige hade

13

vi en kraftig ekonomisk expansion som följd av export till övrigaEuropas uppbyggnad. Industrialiseringen medförde en urbaniseringgenom kraftig inflyttning från landsbygdens jordbrukssamhälle tillde närliggande städernas fabriksarbete. Denna inflyttning krävde ensnabb utbyggnad av bostadsbeståndet, vilket i sin tur var beroendeav en effektiv planeringsapparat.

En statlig utredning tillsattes 1945 för att ta fram ett förslag till enny bygglagstiftning. 1947 infördes den nya byggnadslagen ochbyggnadsstadgan. Tidigare hade samhället saknat tillräckliga styr-medel för bebyggelseutvecklingen vilket ledde till att tätortsbebyg-gelse tilläts komma upp även där det saknades möjligheter att på etttillfredsställande sätt ordna kommunikationer, vattenförsörjning ochavlopp (Rudberg 1999). I byggnadslagen fastslogs att endast sådanmark som prövats lämplig för tätbebyggelse fick användas för sådantändamål.

I och med 1947 års byggnadslag infördes ett kommunalt planmo-nopol för att ge kommunen kontroll över var, när och hur ny bebyg-gelse skulle tillåtas. Den översiktliga planeringen i form av general-plan infördes i bygglagen, den hade till uppgift att vara kommunenshandlingsprogram för den fortsatta utbyggnaden på längre sikt. Ge-neralplanen skulle ange användningsändamål för marken, i förstahand för tätbebyggelse. Planen kunde fastställas av Kungl. Maj:t ochdärigenom få juridisk bindning, kommunerna valde dock oftast attställa ut planen för allmänheten och sedan enbart anta den. (Rudberg1999)

Staten hade stort inflytande över stadsbyggandet i form av bo-stadspolitik, familjepolitik och planlagstiftning. Efterkrigstiden ochända fram till 70-talet var en tid som präglades av stark framtidstrooch en enighet om den överordnade målsättningen att skapa godalevnadsvillkor för ”allmänheten”. Medlen var omfattande kvantitati-va analyser där den enhetliga människan var utgångspunkten. Detfanns en politisk majoritet kring ett tydligt mål som skulle uppnås såsnabbt som möjligt och medlet var metoder som byggde på en ra-tionell planeringsteori. Idéer kom från utlandet, t.ex. ”communitycentres” där social och fysisk planering samverkade i form av grann-skapsplanering (Nylund 1995). Ekonomiska styrmedel i form avsubventioner var verkningsfulla medel för genomförandet.

Den översiktliga planeringen ökade snabbt och nästan 200 gene-ralplaner hade upprättats i slutet av 50-talet och nästan lika många

14

höll på att utarbetas. 1956 och 1958 gav Byggnadsstyrelsen ut ”Rådoch anvisningar för generalplanering”. Generalplanerna hade docktill stor del blivit planerarnas illustrerade framtidsvisioner, de varofta så statiska att kommunerna hade alltför lite användning av dem(Rudberg 1999). Socialdemokratin växte sig under samma periodmycket stark och folkhemmet skulle ”byggas”, med en tydlig poli-tik för goda bostäder till rimliga kostnader för alla oberoende av in-komster.

Naturen sågs under denna tid enbart ur ett antropocentriskt natur-erövrarperspektiv (se sid.61), dvs. som en resursbas för det fysiskasamhället. ”Natur inordnades under kunskapskategorin samhälle ochvar i stort sett det med växtlighet, formationer och vattendrag möble-rade landskap som fungerade som ett komplement till bosättning,rekreation och resande” (Wirén 1998). Föroreningarna av vatten ochluft behandlades i flera statliga utredningar och Lubbe Nordströmsrapport ”Lortsverige” 1939 var ett inslag i debatten. Det orenadeavloppsvattnet påverkade fisket och ett skydd mot vattenföroreninginfördes i 1941 års vattenlag och 1946 infördes ett nytt system medförprövning av avloppsvattnet från industrin. 1956 infördes bestäm-melser om minimistandard för rening av kommunalt avloppsvatten,som sedan skärptes 1964. I skogsvårdslagen 1948 betonades en dåti-da hållbarhetsaspekt, genom ”markens virkesalstrande förmåga”,men också att skogen skulle ha en jämn avkastning”(SOU 1994:36).1952 kom den första naturvårdslagen som bl.a. förde fram frilufts-livets betydelse, samma år antogs även strandlagen. Naturvården ut-gick från människans behov av ren natur för sina utkomster och be-hov av rekreation.

De general- och regionplaneinstitut som infördes i lagstiftningen1947 förde med sig en ökad efterfrågan på stadsbyggnadskompetensoch utbildningsplatserna ökade. I början av 1900-talet var det van-ligtvis ingenjörer som upprättade planer för städernas utbyggnad.Under efterkrigstiden ökade de estetiska kraven på städernas ut-formning och planerare med arkitektutbildning började efterfrågas(Rudberg 1999). Stadsplanerarna skulle ha kompetens att gestaltaen stadsmiljö som var funktionell, lämplig och estetiskt tilltalande.Vid denna tid var det ofta konsulter som upprättade planerna (ibid.).Den kraftiga utbyggnaden av samhället väckte det professionella in-tresset för planering och stadsbyggnad och teorier och metoder bör-jade efterfrågas. Den första professuren i stadsbyggnad inrättades på

15

KTH 1947. Samma år bildades föreningen för samhällsplanering ochtidskriften Plan. Det fanns vid denna tid 200 stadsarkitekter och 24länsarkitekter (ibid.).

Samhällsplaneringen utvecklades till allt större komplexitet ochfler yrkeskategorier kopplades in i planeringsarbetet. Ett f.d. borgar-råd i Stockholm ställde 1955 stora krav på en planerare. Han ansågatt det var en vidsträckt kompetens som fordrades av en planerare,som borde vara förtrogen med fastighetsekonomiska frågor, varanationalekonom, geograf, statsvetare, sociolog och statistiker. Hanslog fast att någon sådan människa inte finns, utan att planeringmåste bygga på samarbete mellan olika fackmän. (Degerblad 1990) 1960-talet Sverige hade under denna tid en god ekonomi och tillväxtoptimis-men var stark. Politikerna hade visioner och makt, den offentligasektorn byggdes ut kraftigt och blev drivande. En ny industrialise-ring med stora basindustrier medförde en regional omflyttning frånglesbygd till städer och även från småstäder till storstäder. Bostads-bristen var grunden till det bostadspolitiska programmet 1965, somföreslog att en miljon bostäder skulle byggas på 10 år, det så kallademiljonprogrammet. Programmet byggde på jämlikhetstankar medhögre bostadsstandard i form av större yta, centralvärme och god sa-nitär standard för alla.

Även storskaliga kontor och industrianläggningar byggdes underdetta decennium. Industrins transportbehov ökade och med höjda in-komster ökade bilinnehavet hos befolkningen. Tillväxtoptimismen iprognoserna gav underlag för överdimensionerade infrastruktur-satsningar. I många stadskärnor revs den slitna bebyggelsen för attge plats åt handel och bilism.

Planeringen byggde på rationell planeringsideologi, med statistikoch prognoser, som kvantitativa planeringsunderlag (Wirén 1998).Tekniker efterfrågades, de respekterades för kunnandet att klaramiljonprogramsutbyggnaden under pressad tid. Byggandet industri-aliserades, prefabricering och rådande planeringsideal förde med sigatt miljonprogrammet utfördes i form av storskaliga bostadsområ-den. Under denna tid var planeringen både långsiktig och detaljeradpå samma gång och drevs under många år av bostadsfrågan. 1947års byggnadslag var föråldrad i förhållande till byggande och plane-ring och 1968 påbörjades därför arbetet med en ny plan- och

16

bygglag. (ibid.) Yrkesgruppen planerare bestod dels av stadsplanerare med arki-

tektbakgrund, regionalekonomer med ekonomiutbildning och sam-hällsplanerare med social inriktning. De olika expertgrupperna ar-betade oftast var för sig inom skilda planeringskulturer. De mo-deller som presenterades av t.ex. regionalekonomer, var komplexaoch svårförståeliga för både stadsplanerare och politiker, men an-vändes ändå som underlag för den fysiska planeringen (ibid.). I slu-tet av 60-talet utvidgades de kommunala planeringsförvaltningarnaoch planarkitekter utvecklades, till en specialiserad yrkesgrupp, sär-skilt i de större kommunerna.

Den exploatering av mark och de skadeverkningar som bilismenoch industrins snabba expansion orsakade naturmiljön började under60-talet att bli synliga. 1962 skrev Rachel Carson i USA boken”Tyst vår”, som öppnade människors ögon på föroreningarnas ochgifthanteringens skadeverkningar på naturen. Georg Borgström haderedan 1953 skrivit boken ”Jorden - vårt öde”, som dock inte ficksamma genomslag. Naturintresset ökade bl.a. i form av friluftslivoch i 1965 års naturvårdslag infördes naturreservatet, strandskyd-det inarbetades och täkttillstånd krävdes. (SOU 1994:36) Statensnaturvårdsnämnd ombildades till Statens Naturvårdsverk 1967,som var världens första centrala myndighet för natur- och miljöfrå-gor (Miljöbalkskompendiet 1998). Den dominerande natursynenhade övergått till ett mer naturreparationsperspektiv (se sid.61). Na-turen skulle med lagstiftningens hjälp skyddas mot alltför våldsam-ma exploateringsintressen och 1969 kom miljöskyddslagen med ensamling lagregler mot föroreningar av mark, vatten och luft. Jorda-balken 1970 visar på ett ökat medvetande om miljöskadorna i for-muleringen ”Var och en skall vid nyttjande av sin eller annans fastaegendom taga skälig hänsyn till omgivningen” (SOU 1994:36).

Planerarna var under större delen av 60-talet engagerade i ochupptagna med att förverkliga ”miljonprogrammet” och en teknisktrationell1 planeringsideologi var dominerande. Under 50-70-talenblev strategisk fysisk planering på regional och lokal nivå en an-sedd verksamhet. Planerare hade en ledande kompetens, med möj-lighet att leda en grupp olika experter för att samordna och konkreti-

1 Rationell planering; optimering. Att uppnå det mest fördelaktiga sambandetmellan måluppfyllelse och resursutnyttjande

17

sera mål. Den strategiska kompetensen bestod i att utveckla planer,målsättningar och strategier för framtiden för att möta specifika mål.Denna ambition utgick från systemteori, som skulle möjliggöra förplanerare att utnyttja beräkningar för att modellera verkligheten.Planeringsteorin utvecklade generella modeller för beslutsfattande,principiella teorier för planeringsprocesser och en rationell plane-ringsmetod. Evans & Rydin (1997) menar att det så småningom blevtydligt att denna inriktning var omöjlig och naiv i sitt försök att tek-nifiera komplexa sociala och politiska processer. 1970-talet En sämre nationell ekonomi fick till följd att de tidigare, för indu-strin, enbart ökande prognoserna från 60-talet vände. 1970-taletpräglades av en osedvanligt stark expansion av den kommunalasektorn, delvis i ett försök att motverka tillbakagången inom indu-strin. Under 70-talet ökade antalet sysselsatta inom den kommunalasektorn med 75 procent och de bostadspolitiska subventionerna medmer än 300 procent.

Både näringsliv och medborgare hade i vissa fall medvetet hållitsutanför det översiktliga kommunala planeringsarbetet. En öppenhet iden kommunala planeringen ansågs bl.a. kunna skapa markspekula-tion. Medborgarna började engagera sig, protestera och ställakrav. De storskaliga bostadsområdena började ses som ”problem-områden” och lägenheterna blev svåra att hyra ut. Kritiken mot detstorskaliga drev fram planeringsideal som ”tätt och lågt”, områdenmed blandning av bostäder och arbetsplatser och stadsförnyelse medbevarande och upprustning av gammal bebyggelse.

Oljekrisen i början på 70-talet och en oljeprischock i slutet av de-cenniet hotade välfärds- och tillväxtidealen. Hotet väckte allmännatankar om hushållning med naturresurser. På nationell nivå utarbeta-des energibesparingsprogram och stöd till forskning och utvecklingav alternativa energiformer. Natursynen hade övergått till ett resurs-förvaltningsperspektiv (se sid 62).

En ny epok inom den nationella planeringen inleddes under slutetav 60-talet och början av 70-talet. 1967 inrättades Statens Planverksom övertog Byggnadsstyrelsens roll som ansvarig för planfrågor.En avgörande lagändring infördes, som innebar att all bebyggelseskulle ha en planmässigt lämplig lokalisering. Utredningen”Hushållning med Mark och Vatten” (SOU 1971:75) införde be-

18

greppet fysisk riksplanering. Det var inledningen till att politisktvilja integrera miljöfrågorna i den fysiska planeringen. 1972 togriksdagen beslut om riktlinjer för ”Fysisk Riksplanering” (FRP).Avsikten var dels att skydda värdefull natur, genom att styra etable-ringen av tunga, miljöstörande industrier och anläggningar till vissatänkbara markområden. Dels att områden skulle skyddas för sitt in-tresse ur naturvård-, rörligt friluftsliv, och jordbrukssynpunkt m.m.Vägar, större ledningar, militära områden, farleder m.m. utpekadesockså som riksintressanta. FRP bedrevs sedan i flera etapper i sam-verkan mellan stat och kommuner under 70-talet.

Som uppföljning av FRP infördes också ändringen i bygglagen1972, som innebar att all bebyggelse skulle ha en ”planmässigtlämplig lokalisering”. 1976 kom råd och anvisningar för kommun-översikter som ersatte generalplanen och var föregångare till dagensöversiktsplaner. Kommunöversikten skulle ange kommunens för-hållningssätt till markanvändningen i känsliga områden, framför alltinom utpekade riksintresseområden. För prövning av omgivningspå-verkan infördes också en koppling mellan byggnadslagen och miljö-skyddslagen. Kommunernas planmonopol stärktes under denna peri-od (Rudberg 1999).

Intresset för naturen och landsbygdens värden ökade. En ”grönvåg” medförde en viss utflyttning på landet för att bedriva självhus-håll. 1972 kom Romklubbens rapport ”The limits to the growth” omvärldens hotade råvarureserver och samma år bildades OECD:smiljökommitté, som bl.a. tog initiativ till PPP, Polluter Pays Prin-ciple. 1972 höll UNCED, FN’s internationella miljökongress iStockholm. Miljöhoten mot naturen drev fram en aktiv miljörörel-se, med stark tillströmning av framför allt ungdomar. Miljörörelsenordnade en alternativ miljökonferens parallellt med FN-kongressenMiljörörelsens opinionsverkan var stark mot det ”etablerade sam-hället” och fick en politisk styrka då miljöpartiet bildades. Center-partiet hade statsministerposten i en koalitionsregering. Det starkavalstödet hade delvis en grund i deras miljöprogram och avståndsta-gande till utbyggnad av kärnkraften.

Arkitekt- och planerarkåren fick samlat utstå hård kritik vid om-värderingen av miljonprogramsbyggandet. I slutet av 60-talet ochbörjan av 70-talet, i spåren av studentrevolten 1968, tog delar av denyngre generationen i yrkeskåren avstånd från det storskaliga för-ortsbyggandet och innerstadsrivningarna. De associerade sig med

19

en ökad kritik mot den storskaliga planeringen och ställde sig somföreträdare för s.k. ”svaga grupper” i samhället i en form av ”advo-katplanering”. Detta var början till krav på och utveckling av meto-der för medborgarinflytande. Avståndstagandet mot det storskaligabyggandet, tillsammans med att arkitekter och planerare ansågs haför lågt tekniskt kunnande minskade efterfrågan på arkitekter-nas/planerarnas arbete.

Byggentreprenörerna tog till stor del över planering och projekte-ring av bostads-, industri- och kontorsbyggandet. Politikerna disku-terade med nya grupper och organisationer, som hade makt genomdet korporativistiska systemet. Planerarnas roll blev oklar. I slutet av70-talet engagerades många planerare genom det centrala kravet påkommunöversikter där den fysiska riksplaneringen skulle imple-menteras i kommunerna.

Katarina Nylund (1995) respektive Erik Wirén (1998) beskrivertiden mellan 70-80-tal på liknande sätt: Under perioden 1970-80började ekonomin svikta och möjligheterna att uppnå det gemen-samma målet mörknade. ”De rationalistiska planeringsteorierna ifrå-gasätts såväl av pragmatiker som av inkrementalister2 och humanis-ter som vill komplettera de kvantitativa analyserna med kvalitativa,och ersätta begreppet Människa med Människorna. Behovet avmedborgarinflytande introducerades i den nordiska debatten.” (Ny-lund 1995)

Kritiken mot en centralistiskt styrning och rationalistisk3 plane-ringssyn medförde krav på decentralisering och platta organisatio-ner. Det fanns nu en bredare grund för idéerna om medborgarinfly-tande som kom fram redan på 70-talet. Användningen av ett svårför-ståeligt fackspråk och otydliga metoder för samhällsplanering ochett nära samarbetet mellan politiker och tjänstemän, förde med sig enskepsis mot planering och planerare. ”Lokala politiker som insåg attman kunde åstadkomma kraftfull politisk styrning genom samordnadekonomisk, social och fysisk planering bildade särskilda planerings-kommittéer”(Wirén 1998).

2 Inkrementalism; successivt genomförande. Ekonomisk-teknisk analys under-ställs den politiska analysen 3 Rationalistisk; Kunskap om verkligheten genom att endast använda förnuftet.

20

1980-talet Under 80-talet kom den svenska ekonomin in i en ny krissituation.Det gav bl.a. utslag i kraftiga neddragningar inom den offentligasektorn. Staten lade över både administrativt och ekonomiskt störreansvar på kommunerna. Vissa delar av den kommunala servicenbolagiserades och det gjordes försök med bl.a. VA- och gatuförvalt-ning med privata entreprenörer. Pengar ackumulerades samtidigt iden privata sektorn och i slutet av decenniet växte en ny tillväxtop-timism fram.

Det privata näringslivet investerade och spekulerade i byggandet.Detta tillsammans med kommunernas svagare ställning och männi-skors kritik över det tidigare starka samhället förde bl.a. fram meto-der för förhandlingsplanering. Några av ”miljon-programmets” bo-stadsområden rustades upp för att försöka minska andelen outhyrdalägenheter. Som motreaktion mot det storskaliga byggnadsidealet fö-rekom en mångfald av arkitekturstilar och planeringsidèer. Bl. a blevpostmodernism ett begrepp i nybyggandet, kretslopp och återbrukblev ledord i byggande och planering.

Näringslivets inflytande ökade under borgerliga regeringsperioderoch drev på en liberaliserad syn på planering, vilket inverkade påden pågående plan- och bygglagsutredningen. Efter 20 års utredandeinfördes 1987 den nya Plan- och Bygglagen (PBL). I och med PBLdecentraliserades även de övergripande planbesluten till kommunalnivå. Länsstyrelsernas tidigare fastställande av alla stadsplaner över-gick till kommunalt antagande. I lagen infördes krav på att allakommuner ska upprätta heltäckande översiktsplaner för att ange enlångsiktig, önskvärd utveckling för kommunen.

Hälsoskyddslagen förnyades 1982. Parallellt med PBL infördesnaturresurslagen NRL med portalparagrafen ” marken, vattnet ochden fysiska miljön i övrigt skall användas så att från en ekologisk,social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållningfrämjas”. Kombinationen av PBL och NRL innebar att samhälletfick ett redskap för en bred hushållning med naturresurser. 1989 bil-dades Boverket genom en sammanslagning av Statens Planverk ochBostadsstyrelsen och utlokaliseras till Karlskrona. Boverket byggdesupp med målet att bli ”kunskapsverk” för att kunna stödja kommu-nerna i deras nya planeringsarbete enligt PBL.

Under 80-talet ökade det ekologiska intresset och därmed upp-märksamheten på den biologiska mångfalden. International Union

21

for the Conservation of Nature, IUCNL kom 1980 bl.a. med en defi-nition på ”sustainability” (se sid.63). 1987 utkom rapporten frånWorld Commission on Environment and Development WCED, denså kallade Brundtlandrapporten. Kommissionen införde begreppet”hållbar utveckling” (se sid.63). Kommissionens arbete fick ettstarkt genomslag och man kan betrakta dess status som en betydandeorsak till att hållbarhetsfrågorna under 90-talet kom upp på den of-fentliga planeringsarenan. Rapporten innebar en förändring i syn-sättet på samhällsplanering. ”Budskapet i Brundtlandkommissionensrapport är att målet hållbar utveckling förutsätter fundamentala för-ändringar av vetenskapliga prognoser, ekonomisk analys och insti-tutionell respons, vilket kräver politiska aktioner, nationellt ochglobalt” (Wirén 1998).

Planerarna blev under 80-talet både isolerade och kritiserade avallmänheten och ”den professionalism som utvecklades inom plane-rarnas led var till stor del baserad på normativ grund, då det sakna-des praktisk tillämpbar planeringsforskning” (Wirén 1998). Plane-rarna liksom arkitekterna var vilsna när den normativa planeringenifrågasattes och nya beprövade metoder saknades. Alla prövade sigfram och några eftersträvade en ökad kunskapsbredd för att vidgaplanerarnas arbetsmarknad. Högkonjunkturen inom nybyggandet islutet av 80-talet gjorde att många arkitekter övergick från plane-ringsverksamhet inom offentlig förvaltning till husprojektering inomprivat konsultverksamhet. De arkitektstuderande hade lågt intresseför planeringsfältet, vilket minskade arkitektlinjernas satsningar påkurser inom området. På Stockholms Universitet fanns den treårigasamhällsplanerarlinjen. Den fördjupade utbildningen i samhällspla-nering vid KTH, som funnits sedan 70-talet, förändrades 1987 till attomfatta ett år med ett påbyggnadsår som komplement. Avsaknadenav längre specialiserade grundutbildningar med inriktning på fysiskplanering medförde att det i slutet på 80-talet startade två nya fler-åriga högskoleutbildningar, dels Fysisk Planering vid Högskolan iKarlskrona/Ronneby 1989 och dels Planingenjörsutbildningen vidHögskolan i Gävle 1990.

22

1990-talets utveckling Planering och hållbar utveckling En stor förändring under 90-talet var Sveriges inträde i EuropeiskaUnionen (EU) 1995. EU’s regler medförde bl.a. krav på landetsmiljö- och naturvårdslagstiftning. Den globala ekonomins påverkanpå den nationella ekonomin ökade ännu mer. 80-talets högkonjunk-tur höll i sig en bit in på 90-talet för ett sedan övergå i en djuparekris än under 70-talet. Kommunernas ekonomi försämrades till vissdel beroende på att ytterligare uppgifter decentraliserades från statligtill kommunal nivå. Den offentliga förvaltningen effektiviseradesoch antalet anställda minskades, servicen konkurrensutsattes ochvissa delar avgiftsbelades.

1992 höll FN konferensen om miljö och utveckling (UNCED) iRio de Janeiro, där antogs handlingsprogrammet Agenda 21.”Agendan ger mål och riktlinjer för att uppnå en hållbar utvecklinggenom att utrota fattigdom och undanröja hoten mot miljön. Hand-lingsprogrammet är långsiktigt och sträcker sig in i det 21:a århund-radet. (Miljö- och naturresursdepartementet 1996). Agendan innebärett globalt samarbete för en hållbar utveckling med en ekologisk, so-cial och ekonomisk dimension, att utifrån global insikt handla lokalt.Alla kommuner gavs i uppgift att med underifrånperspektiv upprättaen lokal Agenda 21. Vart femte år hålla internationella Habitat-konferenser. Med ett års förskjutning i förhållande till Habitat hållsäven vart femte år United Nations’ General Assembly special ses-sion (UNGASS), där Agenda 21-arbetet följs upp.

Rio-deklarationen förde tillsammans med Brundtlandrapportenupp miljöfrågorna till de offentliga institutionerna. De internatio-nella överenskommelserna implementerades på nationell nivå ge-nom den statliga utredningen ”Miljö och fysisk planering” 1994.Intentionerna var att lösa miljöproblemen med hjälp av den fysiska,främst den översiktliga, planeringen. ”..det är detta kunskapsförsörj-ningssystem kompletterat med ett lokalt perspektiv och bekräftat i enkommunal översiktsplan, som i allt väsentligt - tillsammans medkraven på processen - bör utgöra grunden för att säkerställa en lång-siktigt hållbar utveckling” (SOU 1994:36). 1994 infördes också kravpå miljökonsekvensbeskrivningar MKB i detaljplaner och som re-kommendation även för översiktsplaner.

23

Parallellt med detta uppmärksammades stadens kvaliteter ochEG’s grönbok (1990) om stadsmiljön innehöll bl.a. påståendet attden täta staden har mindre miljöpåverkan än den glesa. EU-medlemskapet förde in Sverige i arbetet med European Spatial De-velopment Perspective ESDP. ESDP har som syfte att mellan EU-länderna utarbeta vissa gemensamma utgångspunkter som grund förplaneringen, bl.a. miljö och hållbar utveckling. EU tillsatte även enexpertgrupp för ”Urban Environment” som 1996 presenterade rapp-orten ”European sustainable cities” (1996).

Människors miljömedvetenhet ökade under decenniet och för-väntningar började ställas på större insyn och deltagande i denkommunala planeringen. I den statliga utredningen skrevs: ”Till deindirekta styrmedlen hör framför allt krav på samråds- och besluts-processens utformning och översiktsplanens koppling till annanstrategisk planering i kommunen” (SOU 1994:36). PBL ändrades1996 och införde bl.a. kraven på att utveckla hållbarhetsfrågorna ochöka medborgarinflytandet i översiktsplaneringen. Avsikten var attförbättra miljön genom att engagera kommuninvånarna i den fysiskaplaneringen. Miljöbalken (MB) infördes 1999, som en samlad lag-stiftning för miljöfrågorna inom alla samhällssektorer. Miljöbalkenskap. 3 och 4 ersatte därmed naturresurslagen.

Under mitten av 90-talet steg arbetslösheten dramatiskt i Sverige.Regeringen lade 1997 fram programmet för det ”Hållbara Sverige –för jobb tillväxt och miljö” eller ”gröna jobb”. Arbetet med miljö-förbättringar förväntades dessutom kunna lösa den stora arbetslös-heten. I regeringsdeklarationen beskrivs det som ”Tillväxt, jobb ochmiljö i samspel – Ett sätt att modernisera Sverige”. Lokala invester-ingsprogram (LIP) var ett led i programmet, där regeringen satsade5,4 miljarder under åren 1998-2000 på bidrag till kommunerna. (Re-geringskansliet 1997)

Informationstekniken (IT) utvecklades kraftigt under 90-talet. IT-teknikens användning breddades och flertalet kommuner började in-formera om översiktsplaneringen via Internet. Vissa kommuner haräven gjort försök med interaktiv kontakt med invånarna.

Sv. Kommunförbundet anger i sin skrift ”Plan och byggverksam-heten i kommunerna – En enkätundersökning 1999” att översikts-planering endast bedrivits med 280 årsarbetskrafter. De anser attdetta kan förklaras med att förändringstrycket i kommunerna har va-rit lågt under senare år. I samma skrift anges att medelåldern var hög

24

bland de yrkesverksamma kommunala arkitekterna4, 1999 var runt40% mellan 50-59 år (båda funktionerna bygglovarkitekter och pla-nerare) (Sv. kommunförbundet 1999). ”Urtypen för en anställd inomkommunalteknik eller plan- och byggverksamhet är en man i 50-årsåldern” (SK 2000) ”Två tendenser kan utläsas när det gäller pla-neringens innehåll och inriktning under 90-talet - dels behovet av attintegrera allt fler frågor i planeringen, dels nödvändigheten av ökadsamverkan mellan olika aktörer” (SK 1999).

Erik Wirén (1998) sammanfattar planerarnas uppgifter för miljöoch planering i slutet av 90-talet. Sammanfattningen är en belysandeövergång till den beskrivning och analys av planerarnas utvecklingoch ställning under 90-talsperioden som denna avhandling behand-lar. ”Den översiktliga planeringen har uppfattats som ett naturligt fo-rum för samordningen av miljöambitioner och samhällsutveckling.Det ställer krav på ny planerarkompetens och utvecklade instrument.Planeringen har en dubbel uppgift sett ur miljöperspektivet. Delsskall planen konkretisera resurshushållnings- och kretsloppstänkan-det, dels skall planeringsprocessen fungera som debattforum förkommunledning, näringsliv, organisationer, andra samhällsaktöreroch enskilda invånare”. Kommunal förvaltning Kommunernas förvaltning är den organisatoriska struktur som över-siktsplanerarna verkar inom. Flertalet storstäder har en struktur medstadsbyggnadskontor eller motsvarande, medan de mindre kommu-nerna i större utsträckning har någon typ av ”hybridförvaltning” därstadsbyggnadsfunktionen utgör en avdelning (Sv. Kommunförbun-det 2000).

I detta avsnitt ges en beskrivning och analys av förändringar avkommunernas förvaltningsroll under 90-talet. Staten har gett kom-munerna en större självstyrandegrad, men nya rättigheter har ocksåskapat konflikter mellan vad kommunerna förväntas göra och vad deanser sig ha råd med. Kommunernas handlingsutrymme har blivitstörre, men samtidigt osäkrare. De nya mandaten och befogenheter-

4 Kommunförbundet har ingen specifik statistik för översiktsplanerare. Då hu-vuddelen av dem i denna ålderskategori är arkitekter, är siffran relevant även förplanerarna.

25

na har inneburit många omorganisationer för att hitta former för t.ex.mål- och resultatstyrning, alternativa driftsformer, kundvalssystemoch beställar-utförarmodeller. ”Reformerna har delvis varit ideolo-giskt motiverade men framför allt utgjort försök att anpassa verk-samheterna till förändrade förutsättningar t.ex. den sämre ekonomin”(SOU 2000:1).

Kommunerna har många roller, dels är den serviceorgan gentemotkommuninvånarna, dels har den självstyrelseförvaltning och myn-dighetsansvar gentemot den statliga nivån. Medborgarnas kontaktermåste fungera med kommunen, både med tjänstemän och förtroen-devalda. Ansvaret för beslutens genomförande i kommunerna harunder de senaste decennierna decentraliserats, dvs. skjutits nedåt iorganisationen. En ökad demokratisering anges ofta som avsikt, mendecentraliseringen kan även medföra minskad insyn. Medborgar-medverkan och inflytande ses i stället som ett sätt att öka medbor-garnas ansvar för delar av den offentliga verksamheten (Healey1997, Jacobsson 1999).

Det är inte enbart strävan efter en ökad demokratisering som ligg-er bakom en ökad decentralisering. Det finns också en krassare eko-nomisk bakgrund. Den kärvare ekonomiska situationen på 80- och90-talen har gjort det angeläget att göra omprioriteringar och prövanya lösningar i nära kontakt med medborgarna. En av förklaringarnatill att den kommunala demokratin har ifrågasatts under 90-talet, an-ses enligt demokratiutredningen bero på besparingspolitiken. Kom-munerna har, av ekonomiska skäl, inte kunnat leverera den servicesom invånarna har förväntat sig. Medborgarnas värderingar har ock-så gått mot mer individualism samtidigt som många ifrågasatt effek-tiviteten i kommunernas och landstingens verksamheter. (SOU2000:1)

I samhället finns idag drag av ekonomiskt tänkande, som fokuse-rar på ekonomiska värden framför de demokratiska. ”I den ekono-mistiska argumentationen finns (kostnads-)effektivitet som ett värdei sig och har tacksamt tagits emot av politiker som plågats av svårig-heter att klara av välfärdsystemets ökande krav i en krympande eko-nomi” (Lundqvist SOU 1999:77). Som exempel kan nämnas storainfrastruktursatsningar som Scanlink och Öresundsbron som initie-rats av näringslivet samt den lilla volym nya bostäder som produce-ras idag, som huvudsakligen riktar sig till en köpstark samhälls-grupp.

26

Demokrati i förändring Varje tid definierar sina demokratiproblem och begreppen förändrasmed historien. Studiet av demokratibegreppen kan öka förståelsen avhistoriska samhällsförändringar, som påverkar samhällsplaneringen.Förvaltningskorporatism, var vanlig under 60-80-tal, där medbor-garnas inflytande och möjlighet att kräva ansvar inte blir direkt, utangår via organisationer och deras funktionärer. Denna form av repre-sentativ medverkan i planeringssammanhang, har försvagats i ochmed att intresset för föreningslivet mattats av i landet. Förvaltnings-korporatismens tradition innebär att många beslut fattas genom för-handlingar direkt mellan berörda aktörer. I förhandlingar finns enfara att allt bli förhandlingsbart i former där den offentliga insynenförsvåras och med risken att sambandet mellan makt och ansvar tun-nas ut. (Petersson 1991).

Människor visar idag en ovilja att engagera sig i föreningsliv, or-ganisationer och i politiska partiorganisationer, vilket till och medkan ses i form av politikerförakt. Det tycks som om fler i stället ärdelaktiga i det politiska livet på något annat sätt, t.ex. genom direkt-kontakter med tjänstemän, politiker, organisationer, massmedia ochrättsväsende, genom manifestationer eller protester. Den allmänthöjda utbildningsnivån och kontakten med myndigheter tycks hastärkt medborgarnas självförtroende (Petersson 1991).

Begreppen ”stora och lilla demokratin” används i diskussionenom demokratin. De är användbara begrepp för att kategorisera män-niskors deltagande i demokratifrågor. Den stora demokratin användssom samlingsbeteckning för i första hand den kommunala represen-tativa demokratin och den kommunala förvaltningen, men också förrepresentativa politiska organ på regional och nationell nivå. Denlilla demokratin är på motsvarande sätt samlingsnamn för demokra-tiska organiseringar vid sidan av, men även under kommunens re-presentativa organ. Ett ointresse för t.ex. de politiska partiorganisa-tionerna visar på en skepsis gentemot den stora demokratin. Mångafrågor som är väsentliga för medborgarna har i stället övergått tillengagemang i den lilla demokratin. (Petersson 1991, Montin 1998).

27

Översiktsplanering - arena för hållbar utveckling Markanvändning, fysiska strukturer har samband med utvecklingenav ett hållbarare samhälle. Från centralt nationellt håll ställs bådelagliga krav och förväntningar att genom fysisk planering främjaomställningen till en mer hållbar utveckling. Plan- och bygglagen,Brundtlandrapporten och Rio-deklarationen om Agenda 21 definie-rar begreppet ”hållbar utveckling” och sätter upp krav och regler påöversiktsplaneringen, dess former och innehåll.

Fysisk planering är, enligt nationalencyklopedin, en verksamhetsom syftar till att förutbestämma samhällets framtida handlande ge-nom att avgöra hur mark och vatten skall användas i tid och rum.Verksamheten leder i regel till olika typer av planer främst över-siktsplaner och detaljplanerenligt PBL. Fysisk planering kan ocksåsyfta till handlingsprogram som samordnar tekniska och politiskabeslut avseende användning av mark och vatten. Plan och Bygglagen Översiktsplanen är ett av planinstrumenten inom 1987 års Plan- ochBygglag. Lagen avser att översiktsplanen ska vara ett samlat be-slutsunderlag och handlingsprogram för kommunens mark- och vat-tenanvändning och bebyggelseutveckling. Översiktsplanen är interättsligt bindande utan ska ge vägledning för efterföljande beslut,t.ex. detaljplaner och bygglov. Översiktsplanen är också en överens-kommelse mellan stat och kommun om hur nationella värden kanbeaktas och tas till vara.

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar helakommunen. Översiktsplanen skall ge vägledning för beslut om an-vändningen av mark och vattenområden samt om hur den byggdamiljön skall utvecklas och bevaras. …..(PBL 3§)

Då Plan- och Bygglagen infördes gavs riktlinjer för den kommu-nala översiktsplaneringen. Den betonade då de övergripande miljö-och naturresurs-frågorna, som ytterligare förstärktes genom kopp-lingen till naturresurslagen.

Denna lag innehåller bestämmelser om planläggning av mark ochvatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beak-tande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveck-ling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god

28

och långsiktig hållbar livsmiljö för människor i dagens samhälle ochför kommande generationer. (PBL 1§)

Den s.k. PBL-reformen 1996 förstärkte avsikten att ge översiktsplanen ennyckelroll för beslut om mark- och vattenområden, genom att:

• höja översiktsplanens status som vägledande för efterföljandebeslut.

• öka kraven på det obligatoriska innehållet samt på tydlighet ochkonsekvensanalyser,

• ge samråd ökad tyngd,• förtydliga länsstyrelsens uppgifter,• precisera aktualitetskravet och kravet på uppföljning (Boken om Översiktsplan Del I, 1996)

Vid denna tid var första generationens översiktsplaner antagna

och utvärderade. Genom att komplettera planen på detta sätt avsåglagstiftarna att enligt första punkten dels förstärka översiktsplanensegen status, dels förstärka kopplingen till t.ex. detaljplaneringen somfortfarande var svag. Den förändrade demokratisynen i samhälletmedförde ökade krav på tydlighet och utveckling av samrådet iöversiktsplaneringen.

Miljöfrågans utveckling som beskrivits i avsnittet om miljö –hållbar utveckling från 40-tal till 90-tal medförde ytterligare enkomplettering vid översynen av lagen. Avsikten är att kommunernasarbete för hållbar utveckling ska föras in i översiktlig planering. ”Iett planeringshistoriskt perspektiv kan man säga att planeringenlämnar ett funktionalistiskt synsätt. Det innebär att planeringensuppgift skiftar,

• från att främja förändringar och sammanjämka konflikter mel-lan konkurrerande intressen genom att hålla isär olika verksam-heter och ge dem var för sig goda lösningar,

• till att främja en livsmiljö där förändringarna sker med ut-gångspunkt i befintliga värden och där successiva åtgärder ska-par en mer ändamålsenlig och hushållande struktur av bebyg-gelse, grönområden och kommunikationsleder.”

(Boken om Översiktsplan Del II, 1996)

Naturresurslagen (NRL) ersattes 1999 av Miljöbalken (MB). NRLvar en ”paraplylag”, dvs. den hade ingen egen rättsverkan utan fun-gerade som ett samlande paraply över ett antal ramlagar, t.ex. natur-

29

vårdslagen, väglagen. Avsikten med Miljöbalken har varit att sam-ordna de lagar som tidigare fanns för att bevara, skydda och förbätt-ra miljötillståndet och att garantera medborgarnas rätt till en ren ochhälsosam miljö och för att säkerställa en långsiktigt god hushållningmed naturresurserna.

I miljöbalkens kap. 3 och 4 ingår de delar som berör markanvänd-ning och planering, där anges bl.a.

• hushållningsbedömningar avser både marken, vattnet och denfysiska miljön i övrigt,

• långsiktighet ska främjas,• utgångspunkter är såväl ekologiska och sociala som samhälls-

ekologiska aspekter,• den mest lämpade användningen av områden ska ges företräde,• lämpligheten beror på områdenas beskaffenhet och deras läge

samt de behov som finns,• användning för flera ändamål ska eftersträvas,• vad som är god hushållning ska bedömas utifrån allmänna syn-

punkter. (Miljöbalksutbildningens kompendium 1998)

Översiktsplaneprocessens roll som en demokratisk arena för ettlångsiktigt strategiskt handlingsprogram för kommunens planeringframhålls i Boken om Översiktsplan (1996). Där står att processenskall organiseras så ;

• att planen blir brett politiskt förankrad• att medborgarinflytande kan uppnås• att planen blir väl förankrad i kommunens olika förvaltningar

och får förutsättningar att bli ett bra styrinstrument i kommu-nens inre arbete

• att få en god dialog med länsstyrelsen, övriga myndigheter ochangränsande kommuner

• att ta tillvara möjligheterna till förbättrat underlagsmaterial viamedborgarinflytandet, t.ex. via lokala Agenda 21 och annatlokalt utvecklingsarbete

• att bereda olika grupper i samhället reella möjligheter att kom-ma till tals

Redan efter några års tillämpning av PBL gjorde Boverket en studiepå initiativ av näringslivets byggnadsdelegation ”PBL - ERFA-RENHETSPROJEKT Djupstudie i 20 kommuner” (Boverket 1992).

30

Utvärderingen lyfte fram tre problem från tillämpningen av PBL iden första generationens översiktsplaner. För det första saknademånga planer långsiktiga och tydliga intentioner för kommunenssträvan att uppnå en god livsmiljö för sina invånare. Politiska strate-gier för översiktsplanen som vision eller riktningsgivare fanns inte.För det andra saknade många planer konkretion för att kunna använ-das i det dagliga beslutsfattandet. För det tredje var det få planpro-cesser som innehöll någon ”djupare dialog mellan stat och kommunom de allmänna intressenas innebörd” (Boken om översiktsplan del I1996).

I ”Mark, Politik och Rätt - Om plan- och bygglagen i praktiken”dras följande avslutande slutsatser ( Fog m. fl. 1992)

”PBL-systemet åtnjuter såsom vi har funnit i våra studier, en hög gradav legitimitet. Det är emellertid ingenting som säger att denna kvarståröver tiden då legitimiteten är helt beroende av vilka beslut som fattashur beslutsfattandet går till och vilka materiella konsekvenser beslutenfår. Lagstiftningens grunddrag möjliggör en hög grad av anpassbarhettill teknikens förändringar, till skiftande värderingar och till impulserfrån utlandet. PBL är således ett exempel på den lokala vägen och inteden centralistiska.

”Denna anpassbarhet hos lagen innebär också ett risktagande för de lo-kala politikerna och därmed för hela systemet, eftersom legitimiteten ärberoende av den faktiska tillämpningen i varje speciell situation. Legi-timiteten grundas nämligen som vi funnit det på en balans mellan aktö-rerna, en rimlig ekonomisk intresseavvägning, korrekt rättstillämpning,hög professionell kompetens, väl förankrade politiska beslut och enmiljöförändring som uppfattas som kvalitativt god av alla aktörer.”

Den lagliga stödet för hållbarhetsfrågorna finns tydligt formulerat iPlan- och Bygglagen. Vid en genomgång av PBL och ännu tydligarei dess reform visar lagtexten på höga ambitioner för översiktsplane-processen som arena för en mer ekologisk hållbarhet av mark- vattenoch byggd miljö. Alla Sveriges kommuner har under 90-talet gjorten första kommuntäckande översiktsplan och flertalet bearbetar nuplanerna vidare i en andra omgång. Trots att PBL och MB så tydligtframhåller miljö- och naturresursfrågorna har endast ett fåtal av deförsta översiktsplanerna behandlat dem på ett mer ingående sätt(SAMS 2000). De flesta som berört frågorna har beskrivit proble-matiken och formulerat mål för ett "ekologiskt hållbart samhälle”,

31

men få har utvecklat innebörden i begreppen eller hur målen skakunna uppnås.

Hållbar utveckling på nationell nivå

Medvetenheten om miljöproblemen ökar i samhället och det ställsalltmer krav på åtgärder. Den nya miljöagendan för hållbarhet (sus-tainability) efter Rio-konferensen 1992 har spritt nya infallsvinklarinom planeringsområdet och varje planeringsdokument som kommerfrån centrala och lokala myndigheter innehåller begreppet hållbarutveckling.

Från statligt håll har det funnits en tydlig ambition att implemen-tera ”hållbar utveckling” genom den kommunala översiktsplanering-en. Begreppet bygger i de officiella dokumenten på Brundtland-kommissionens (1987) definition med ekologisk, social och ekono-misk hållbarhet (se sid. 63). I utredningen ”Miljö och Fysisk plane-ring” (1994) anges översiktsplanens roll för att nå en hållbar sam-hällsutveckling:

”Att göra den översiktliga planeringen till en arena för det lokala mil-jöarbetet synes dock erbjuda en rad fördelar bl.a. genom den föreskriv-na samrådsprocessen med medborgarna och staten och genom de for-mella och informella kopplingar som finns mellan översiktsplanen ochefterföljande beslut enligt såväl PBL som annan lagstiftning” (SOU1994:36 s139). ”Planen kan med andra ord bli en lokal uppslagsbokoch kunskapskälla som mobiliserar och övertygar olika aktörer atthandla miljöriktigt genom sin konkretion och sin förmåga att visa pågoda framtidsalternativ.” (SOU 1994:36 s138)

Översiktsplaneringen och det lokala Agenda 21-arbetet är de for-mella arenorna för miljö- och hållbarhetsfrågor i kommunerna. IRio-deklarationen 1992 deklarerades att ”Planering är allas angelä-genhet” – Agendan för det 21 århundradet har för avsikt att verkamed ett underifrånperspektiv, trots att det är staternas centrala repre-sentanter i FN som förhandlat fram agendan. För att realisera de mål,den politik och de mekanismer som regeringarna enats om i Agenda21 betonas att enskilda individer, grupper och organisationer måstedelta i utarbetandet av miljökonsekvensbedömningar, få informationoch bli delaktiga i besluten, särskilt när det gäller beslut som kan på-verka de samhällen där de lever och arbetar. Denna politiska ambi-

32

tion arbetades in i 1996 års tillägg till Plan- och Bygglagen, medöversiktsplaneringens roll som en demokratisk arena för att arbetafram ett långsiktigt strategiskt handlingsprogram för kommunensplanering, huvudsakligen den fysiska planeringen.

Ekologisk, ekonomisk och social hållbarhetDen svenska regeringens miljömål (SOU 199798:145) och stats-rådsberedningens program för omställning till en ekologiskt hållbarutveckling, ger grunden till de mål som de svenska myndigheternahar uppdrag att verka för. Dessa mål och kriterier följs sedan upp imyndigheternas skrifter, handböcker och konferenser. Statsrådsbe-redningen har tillsatt en delegation för en ekologisk hållbar utveck-ling. Delegationen presenterade inför vårbudgeten 1997 översiktligariktlinjer och förslag, vilka konkretiserades i en skrivelse som ladessamtidigt som budgetpropositionen 1997. Där presenterades degrundläggande tankarna och de övergripande målen för ett”ekologiskt hållbart samhälle som skydd av miljön, effektiv använd-ning och hållbar försörjning”.

Diskursen om hållbarhetsbegreppet på central politisk och myn-dighetsnivå grundar sig i Brundtlandsrapportens definition, och om-fattar därmed den tredelade hållbarhetsindelningen ekologisk, eko-nomisk och social hållbarhet. I Boken om översiktsplan Del II, sägsför överväganden mellan motstridiga intressen för hushållningsprin-ciper (Boverket 1996 s76):

• Med stöd av hushållningsprinciperna ska de ekonomiska och oftakortsiktiga motiv som initierar flertalet projekt, bedömas i förhål-lande till de mer långsiktiga utgångspunkterna av ekologisk, socialoch samhälsekonomisk karaktär.

• Sociala aspekter kräver överväganden om både skadliga miljöbe-tingelser och betydelsen av goda levnadsförhållanden, service-struktur och kollektivtrafikförsörjning, men också förhållanden somskapar kulturell identitet.

• Ekologiska aspekter kräver försiktighet, med tanke på de begränsa-de möjligheterna att vända eller kompensera förändringarna, bl.a.för att bibehålla en framtida handlingsfrihet.

• De samhällsekonomiska aspekterna rör sysselsättning och ekono-misk tillväxt liksom regional balans, fördelning av levnadsstandardoch hänsyn till kommunalekonomi.

33

Hållbara SverigeOmställningen till ett hållbart samhälle - ett sätt att modernisera Sve-rige. Så formuleras programmet för det ”Hållbara Sverige – för jobbtillväxt och miljö”, med en avsikt att arbetet med miljöförbättringarsamtidigt ska lösa den stigande arbetslösheten. Programmet sam-manfattas på följande sätt:

Att ställa om samhället så att det blir ekologiskt hållbart är att förnyasamhället. Det innebär nya möjligheter. Länder som ligger långt fram-me i utvecklingen kan dra nytta av de nya marknader som öppnar sigför miljöanpassade lösningar. Därmed kan tillväxt och konkurrenskraftstärkas, och tiotusentals nya arbeten skapas. (Regeringskansliet 1997)

Ett led i genomförandet av programmet är det så kallade ”lokala in-vesteringsprogram”, LIP. Regeringen har satsat 5,4 miljarder underåren 1998-2000 på bidrag till LIP. Regler för att erhålla LIP-medelär att kommuner eller flera kommuner tillsammans skall utvecklaekologiskt hållbara helhetslösningar. Programmen har även krav påsektorsövergripande samarbete och engagera det lokala näringslivet,bostadsföretag, organisationer och ”alla som på något sätt vill bidratill ett hållbart samhälle”. (Regeringskansliet 1997)

34

Kapitel 3PLANERARNAS ERFARENHETERSammanställning av empirisk undersökning

Detta kapitel innehåller en sammanställning av planerarintervjuerna.Det sammanställda svarsmaterialet presenteras under rubriker sommotsvarar intervjuernas tre huvudfrågor. I kapitlet presenteras inter-vjumaterialet efter en första enkel innehållslig kategorisering av sva-ren, för att visa på samband och samstämmighet, på mönster inomeller mellan intervjuerna eller på särarter och skillnader. Samman-ställningen bygger mycket på citat för att levandegöra beskrivningenmed intervjupersonernas sätt att uttrycka sig. Tolkning och proble-matisering av det empiriska materialet har gjorts i kapitlet”Dilemman för kommunala planerare”. I dilemmakapitlet återkom-mer särskilt illustrativa citat för att belysa resonemanget. Samman-ställningen i detta kapitel presenteras under rubrikerna:

• Förändringar och tendenser i planeringsutvecklingen under90-talet

• Planerarnas kriterier för hållbarhet• Planerarroll och kompetens

De 3 öppna huvudfrågorna som ställdes till intervjupersonerna:

PLANERARENS ARBETSUPPGIFTERVad har du huvudsakligen arbetat med för planeringsuppgifter desenaste 10-årsperioden och vilka förändringar har du upplevt underdenna period ?

HÅLLBAR UTVECKLING I KOMMUNAL PLANERINGHur beskriver du hållbar utveckling? Ge exempel på hur man arbetarför detta i din kommun. Hur beskriver du social, ekonomisk, ochekologisk utveckling, förhållandet mellan dem och till fysisk plane-ring?

PLANERARROLL OCH KOMPETENSVilken roll har planeraren i förhållande till politiker, andra tjänste-män, allmänhet och intressegrupper ? Vilken kunskap fordras avplaneraren, hur inhämtas, upprätthålls och förnyas kunskapen ?

35

Planerarnas arbetsuppgifter

Förändringar inom planeringsförvaltningenIntervjuerna med planerarna visar att de arbetar med en stor spänn-vidd inom planeringsområdet. Så gott som alla i intervjugruppen harvarit anställda på sina nuvarande arbetsplatser sedan 87-89, dvs. dåPlan- och Bygglagen infördes. Många kommuner förstärkte då pla-nerarkompetensen inom förvaltningen. Flertalet av kommunerna harde senaste åren arbetat med översyn av den första översiktsplanen,den så kallade andra generationens översiktsplaner. Planerarna kandärigenom jämföra erfarenheter från båda dessa processer. Sam-mantaget tycker de intervjuade att planeringsfrågorna förändratsfortare under den senaste 10-årsperioden än tidigare decennier, vil-ket kopplas till snabbare förändringar av samhället i stort. ”Vi ärdelaktiga i en historisk process, man kan inte vrida utvecklingen till-baka”. En annan visar på tidsandan genom citatet: ”Det är störrespännvidd mellan planeringstyperna idag, tidigare var det mestöversiktsplanering och utredningar. Nu har det svällt ut till att bliresonemangsplanering med uppvaktningar och lobbyarbete. Det ärmer diffust, kräver mer tid och det är svårt att avläsa vad manegentligen gör”.

Planerarna känner sig starkast påverkade av förändringar som orsa-kats av kraftiga neddragningar av personella planeringsresurser, sär-skilt i de små kommunerna; ”stadsbyggnadskontoret har minskat50%, det finns en kritisk storlek för att behålla kompetensen”. Debeskriver hur anställningsstopp inom många kommuner har medförtatt det saknas förnyelse genom en yngre planerargeneration. Mång-falden av yrkesgrupper på planeringskontoren har på många hållminskats, t.ex. har planeringssekreterare, planingenjörer och karttek-niker nästan helt rationaliserats bort. I vissa kommuner har det underperioden trots allt tillkommit några nya yrkesgrupper, dels kommun-ekologer och på vissa håll kommunantikvarier.

Personalminskningen har medfört större arbetsbörda för planerar-na, genom att de dels förväntas ta ansvar för ett bredare fält än tidi-gare, samtidigt som de måste sköta en större del av planeringspro-cessens praktiska och administrativa delar. ”Det är många som drari planeraren utifrån, t.ex. andra förvaltningar, det är alltid mycket

36

att göra” Arbetet innefattar numer ofta alla steg från insamling avplaneringsunderlag, över planeringsarbete till uppritning och pre-sentation. Detta innebär kortare arbetstid för själva analys- och syn-tesarbetet.

Översiktsplanering – från plan till process: De intervjuade pekarpå att den översiktliga planeringen förändrats ”Under 80-talet varöversiktsplanerna fokuserade på att hitta nya utbyggnadsområden,att samordna och kartera konkurrerande intressen koncentrerat tillområden där kommunen äger mark”. En av de intervjuade angertvärtemot att det var en hög ambition på översiktsplaneringen i hanskommun den första omgången -93, senare har ambitionerna sjunkit.Den andra generationens översiktsplaner synes ha större variationerbåde i utvecklingsprocess och innehåll och handlar mindre ommarkanvändningsplanering för nybyggnad än tidigare. Några kom-muner vill nu utarbeta en plan med strategiskt innehåll i en samver-kansprocess med kommunmedborgarna. En anser att fysisk plane-ring är för juridiskt inriktad; ”den förutsätter en säkerhet som intefinns, man måste planera med osäkerheter”.

De intervjuade beskriver översiktsplanearbetet i sektors- och för-valtningsövergripande grupper; ”alla förvaltningarna har varit medi översiktsplanearbetet”. I många kommuner består grupperna avförvaltningschefer, medan det i andra kommuner bildas arbetsgrup-per bestående av handläggare. Betydelsen av gruppernas samman-sättning illustreras av citatet: ”Hur planarbetet avlöpte berodde ävenpå vilka personer som var ansvariga från förvaltningen”.

Olika sätt att verka för att skapa medborgarengagemang i plane-ringsfrågor pågår i de flesta kommuner. Dvs. ett medborgarinfly-tande, som är vidare än de lagstadgade samråden enligt PBL. En avde intervjuade berättar om förändringar i arbetsuppgifterna. ”Tidi-gare gällde det att pliktskyldigast ta fram en översiktsplan, den in-nehöll små, jordnära, konkreta frågeställningar. För den kommun-täckande översiktsplanen var det traditionella former”. De senaste3-4 åren har han upplevt en förändring, det lokala Agenda 21-arbetethar visat på metoder för ett underifrånperspektiv. Både Agenda 21och förändringarna i PBL syftar till att allmänheten ska få mer in-flytande.

37

Hållbar utveckling: ”Ekologiskt uthållig miljö fanns inte med tidi-gare, nu är det mycket miljöaspekter, det genomsyrar allt utveck-lingsarbete”. Inslagen av uthållighetsfrågor har successivt ökat, mestunder de senaste 5 åren. I den första generationens översiktsplanerdominerades miljöfrågorna av skydd av mark och vatten och andranaturresurser. Andra planerare menar att man har åstadkommit enaktivering kring hållbarhetsfrågorna, att man är intresserad av democh lagt grunden till en kursändring, men att det sedan inte hänt nå-got påtagligt eller konkret.

Under perioden mellan första och andra översiktsplanen, har detlokala Agenda 21-arbetet (LA21) pågått i kommunerna med vissakopplingar till den fysiska planeringen. I flera kommuner har manefter en inledande separat LA21-process integrerat agendan medöversiktsplaneringen. De intervjuade menar att den andra generatio-nens översiktsplanering har ett större inslag av hållbar utveckling änden tidigare naturskyddssynen. De ger exempel på miljöledningssy-stem, program för hållbar utveckling m.m. som fört in hållbarhets-aspekterna i planeringen. En av de intervjuade anser att planerarnatidigt intresserade sig för hållbarhetsfrågorna, allmänhetens och po-litikernas intresse har kommit efterhand sedan slutet av 80-talet.

Ny teknik i form av GIS geografiska informationssystem och In-ternet har börjat användas. ”I dag är hela produktionen digitalisrad,planerna ska finnas hos alla (tjänstemän)”. Det är främst de två yng-re planerarna som för fram den tekniska utvecklingen. En ena avdem för fram teknikens möjligheter i det praktiska planeringsarbetet”Planeringen kommer att ha stor användning av GIS, när det finnsinformation, är det ett snabbt och smidigt sätt att arbeta”. Den andraför fram kontaktmöjligheterna med medborgarna; ”vi försöker pre-sentera en hel del av det vi gör via vår hemsida. Det öppnar en nykanal för att få en diskussion med folk om planer och projekt. Det ärinte så at det ska ersätta någonting annat utan vi ser det som ettkomplement efter våra resurser.”

OmvärldsförändringarPlanerarna deltar även i näringslivsutveckling för att särskilt i desmå kommunerna arbeta för att fler flyttar till orten. I många fallhandlar det om att minska arbetslösheten så att människor kan bokvar. En del av de intervjuade säger ”Nu gränsar planering till när-ingslivsfrågor och sysselsättning, det går ut över kulturvärden,

38

ibland över naturvård”. Kommunerna söker på olika sätt efter enprofil att bygga näringslivsutvecklingen på. Exempel framförs medgrupper av politiker, tjänstemän och ”idéskapare” som diskuterarkommunens särart och utvecklingsmöjligheter inför översiktsplane-ringsprogram. En intervjuad visar på aktuella frågeställningar ”vadkrävs för allmän positiv utveckling för staden, hur kan företag flyttatill och utvecklas i staden, hur kan stadens profil förstärkas”. Trotsatt de intervjuade framför svårigheterna för planeringsutvecklingenfinns det en övertygelse om nödvändigheten av planering. ”Det finnsen sån fantastisk stark koppling mellan markanvändningen, bebyg-gelsen och näringslivsfrågorna”.

Planeringsuppgifterna på regional nivå har ökat under åren. Delsupplevs samverkan med övriga kommuner i regionen angelägna medtanke på kommunikationer, arbets- och bostadsmarknad och högreutbildning. Dels påverkar olika EU-program kommunerna att tänkamer regionalt. Den kranskommun till Stockholm som är represente-rad har aktiv omvärldsbevakning genom mälardalsarbete ochgemensamt EU-kontor. Nya snabba förändringar kräver flexibilitetoch anpassbarhet till förändrade villkor, här anser någon att”regional planering kan bl i en viktig balans i utbyggnadstankarna”.

Politikerna är medvetna om den betydelsen av regionalt samarbeteoch en av planerarna berättar att kommunens politiker till och medbeordrat honom att prioritera de regionala frågorna. Det regionalaarbetet är också viktigt för samarbetet mellan stora och små kom-muner i en region. I storstäder eller högskoleorter, finns idag destarkaste utvecklingskrafterna. Närheten till dessa städer innebärbåde hot och möjligheter. Hoten består i att huvuddelen av utveck-lingen sker i den större staden, vilket riskerar att utarma de närlig-gande mindre. Möjligheterna ligger i grannkommunernas chanser attutnyttja närheten för sin egen utveckling. Detta visar citaten”Storstaden är inte bara ett hot, det är också motorn i hela regionen.Etablering av verksamheter kan man t.ex. dela på”. Planerarna anseratt markanvändningsfrågor, som exempelvis kommunikationer harstor betydelse för en bredare arbets- och bostadsmarknad. I en avkommunerna där biltrafiken dominerar idag planeras t.ex. för entågpendel till angränsande högskoleort.

När det gäller EU-frågorna anser en av de intervjuade att ”ESDP(European Spatial Development Perspective) hjälper till att föra inde regionala frågorna i kommunen, som inte fått uppmärksamhet

39

förrän EU för fram dem ”det ger en hjälp utifrån, det är ju mer sta-tus med EU”. Det finns motstående åsikter som följande citat anför”Det är viktigt med egen drivkraft i samarbetet, vi måste ibland gåmot EU”. De anser att det regionala arbetet måste integrera de natio-nella frågorna i kommunerna, annars kan små kommuner bli förbi-gångna. Några av de representerade kommunerna arbetar aktivt i in-terreg IIc-projekt, dvs. interregionalt/transnationellt samarbete inomESDP’s ram. Ett projekt behandlar både ekonomisk och rumslig ut-veckling längs en korridor för länsväg och järnväg, genom kommu-nen. Ett annat projekt i samma kommun handlar om att prognostise-ra trafiken över Östersjön för att därefter studera mängden transpor-ter diagonalt över södra Sverige.

Hållbar utveckling i kommunal planering

Planerarna i intervjuundersökningen beskriver sin syn på begreppenuthållighet, hållbarhet, eller bärkraftighet. Flera framför sambandenmellan ekologiska, sociala och ekonomisk faktorer och anser attsamhället inte är hållbart förrän alla dessa delar i sig är hållbara.”Det finns en ekologisk, ekonomisk och social dimension här, dethar inte enbart med naturen att göra utan även bevarande av kultur-värden”.

Planerarnas kriterier för hållbarhetNaturresurser De inledde oftast svaren med övergripande globalakriterier för vad som är grundläggande för ett uthålligt samhälle. Deanser att det överskuggande hotet är växthuseffekten och vad somorsakar den. Samtidigt uttrycker en av de intervjuade svårigheternamed sambanden mellan fysiska strukturer och växthuseffekten. Nå-gon ställer en retorisk fråga om vad det konkret innebär att CO2 ni-vån måste sänkas. De ekologiska systemen anses vara viktigast, medmarkens produktionsförmåga och ämnesomsättning. ”Ekologidelar-na är oerhört viktiga, har vi inga naturresurser kvar, så blir detmycket svårt socialt”. De anser ekologiska faktorer vara grund-läggande, då de ger förutsättningar för att klara det tekniska, t.ex.hur man löser energiförsörjningen i samhället. Markanvändningsfrå-

40

gor i stort anses viktigt med ekologisk, ekonomisk och social håll-barhet och att bevara kulturvärden.

Hushållning med naturresurser krävs, de anser att det kan görasgenom att använda förnyelsebara energi- och materialtillgångar. Demenar också att vi måste minimera material- och energianvändningvid tillverkning av produkter för att minska uttaget av icke förnyel-sebara naturresurserna. ”Hushållning med marken, att ta till vara pådet vi har, använda det vi redan tillverkat”, återkommer från flera avde intervjuade. ”Vi måste ge möjlighet till att återbruka, sortera so-por, återanvända”, där de intervjuade ser sin roll att fysiskt möjlig-göra för kretsloppen.

Livsstil: Planerarna framhåller att livsstilsfrågorna är en av de vikti-gaste faktorerna för en omställning till ett mer hållbart samhälle. Demenar att den fysiska planeringen har stor betydelse för att ge förut-sättningar för mer hållbara livsstilar. En av de intervjuade säger ”detär tveksamt att stoppa in en massa pengar för att rusta upp miljon-programsområden, bättre att satsa pengar på att förändra livssti-lar”. En annan säger att ”Vi är i ett förstadium för att inte störamänniskans livsmiljö, vi sorterar sopor, återanvänder. Människanmåste sättas i centrum så att det inte blir ekologisk fundamenta-lism”. För att detta ska gå ihop med en utveckling i samhället menaren av de intervjuade att ”minska de fysiska resurserna utan att detinnebär en katastrof socialt och ekonomiskt”. Stadsmänniskan kaninte flytta ut glest för att odla, men någon menar att det finns andralivsformer där utglesning är perfekt. ”Vi behöver få igång en diskus-sion om vad gott liv är och en anpassning av produktionen till det”.Någon funderar över rörligheten, om människor har behov av mereller mindre rörlighet i förhållande till idag. Någon beskriver attmånga ”ekonomiskt starka”, som reser i sina arbeten, medvetet väl-jer att stanna hemma på semestern. En annan av de intervjuade stäl-ler en öppen fråga: ”Måste människor ändra sina relationer för attresa mindre?”

Stadsbyggnad: Några av de intervjuade efterfrågar olika tumreglerfrån forskningsresultat, för de fysiska strukturerna. Andra bland deintervjuade anser att det inte går att föra fram sådana. ”Man behöverse enskilda samhällen i större perspektiv, kommersiellt och utbygg-nadsmässigt”. Zoneringsplanering anser någon, vara ett stort pro-

41

blem och att ett viktigt planeringsarbete nu är att integrera olikafunktioner i våra städer. Samma person anser att man i stället börplanera för blandad bebyggelse och grönområden. ”Den medelstorastaden med 50-100 tusen invånare har man inte funktionaliseratsönder, den kan man fortfarande påverka”.

Fler framför att vi har stort utrymme att förtäta i de svenska glesastäderna. ”Där det finns infrastruktur har vi råd att bygga”. Någonav de intervjuade resonerar om att den byggda miljön kan vara bådekoncentrerad och utglesad, beroende på människors livsstil. De an-ger också som exempel att bebyggelsen bör ligga nära service, kol-lektivtrafik och att gång- och cykeltrafik prioriteras. Några framförtankar om det ohållbara med externa stormarknadsetableringar ochden befarade ökningen av biltrafik i samband med dem. I de repre-senterade kommunerna i södra Sverige ligger stormarknaderna redantätt, ändå planeras nya anläggningar, som vänder sig till förväntadedanska kunder. Byggande i soliga södersluttningar, bra lokalklimatoch plats att odla, nämns som exempel på planering med ekologiskautgångspunkter.

Städernas grönstruktur framförs som väsentligt, dels för männi-skor hälsa, dels för lokalt omhändertagande av dagvatten. ”…få tillbiologisk mångfald i stadsmiljöerna, för att se blommor och djur,det gagnar också naturen i sig”.

Infrastruktur: Det övergripande som förs fram om kommunika-tioner visas med citatet ”vi har byggt in oss i ett transportberoendegenom att förhålla oss till mark och transporter som om det voregratis resurser, man ska inte låsa fast sig i ett system”. Någon av deintervjuade påpekar att fysisk planering ändå måste arbeta med rör-lighet, och exemplifierar med vision 2009 (Boverket 1994), som ut-går från att vi ska resa i framtiden med hållbara kollektiva kommu-nikationer. En annan av de intervjuade pekar på motsättningen i att;”de fysiska strukturerna ger möjligheter att ordna trafik och trans-porter, som sen blir ett hot mot miljön och resurshushållningen”.

Något som ofta förs fram som en övertygelse är att täta städerminskar transportbehovet och att praktiska transportsystem behövssom inte tar plats och kräver stora energiresurser. Som följd av dettasägs att planeringen bör inriktas på att underlätta för kollektivtrafik,t.ex. att man måste få till stånd pendeltrafik på befintlig järnväg.”Det behövs alternativa sätt att ta sig till jobbet, fritidsresorna ärdet svårare att planera för”. En av de intervjuade menar att, det är

42

motstridigt tyckande om transporter, det förekommer mycket dis-kussion om vilka transportslag som är uthålliga eller inte. Bilarnakan bli renare i framtiden säger någon, ”men de tar fortfarande likamycket plats”.

Planerarrepresentanterna från de små städerna och glesbygden ut-går från att bilen även fortsättningsvis kommer att vara det domine-rande kommunikationsmedlet. ”Ur en glesbygdskommuns utgångs-punkt…det är transportfrågorna, där sitter vi fast i bilanvändningen.Där är det övergången till ett annat bränsle, som är lösningen pånågot sätt.” Några kommenterar den aktuella IT-debatten, där detframhålls att vi kan ersätta mycket resandet med hjälp av informa-tionsteknik. Som argument mot detta fälls kommentaren: ”Det harännu inte visat sig att resandet minskar med IT, man kan sitta hem-ma och jobba, men man väljer att bo långt borta i stället”.

I fråga om avfall och VA-system förekommer hos de intervjuadede skilda synsätten, att antingen kretsloppsanpassa de redan byggdakommunala storskaliga system vi redan har, vilket då kräver separe-rade system. Det andra synsättet är att ”vi måste ta hand om detmesta lokalt, tillskapa områden i samhällena för infiltration och fe-kalier”.

Energifrågorna är tunga i hållbarhetsdiskussionerna, men ävenhär kan man märka att det inte hör till planerarnas vardagsfrågor.Allmänt säger någon att; ”inga tydliga förändringar görs idag föratt spara energi”. Som konkret förslag beskrivs utbyggnaden avfjärrvärme, för att minska eldning med fossila bränslen. De bör istället eldas med lokal bioenergi. Från en skogskommun framförs ensamlad lösning på kommunikationer, bränsle och sysselsättning :”Visitter fast i bilsamhället med bil och buss på gummihjul, det behövsannat bränsle – vi kan bli självförsörjande på etanoltillverkning avskogen”.

Stad/land: Några få av de intervjuade tar upp stad/land proble-matiken. En framför problematiken med att landsbygden åderlåts avdet staden behöver och att vi måste bevara naturresurser som grus,vatten, jord och skog. Några anser att landsbygden har bättre förut-sättningar för ekologiskt hållbart boende t.ex. genom större möjlig-heter till lokala, småskaliga lösningar. En av de intervjuade utryckerdet så här; ”Uthållighetsfrågorna berör de boende mycket på lands-bygden, de kan mer och har större engagemang än i staden, bönder-na tar tag i sakerna själva”.

43

Kritik förs fram mot de politiker som vill ”bygga om för ettekologiskt hållbart Sverige”, ”Olle Erikssons förslag är ett nyttbyggprojekt som försöker lösa det med nytt byggande”. Denne pla-nerare ser svårigheterna med att öka byggmarknaden för att lösa deekologiska hållbarhetsbristerna.

Exempel på hållbarhetsprojekt i kommunernaPlanerarna ombads i intervjuerna att beskriva exempel från de kom-muner där de arbetar, på planering eller projekt, som syftar till håll-bar utveckling. Exemplen de intervjuade anger spänner över ett brettfält, från översiktlig planering och stadsbyggnadsfrågor, över mertekniska frågor som trafik och infrastruktur, ekologiska frågor are-ella näringar till utbildning och forskning.

Översiktlig planering: I en av undersökningens mindre kommu-ner tog politiker och ett antal tjänstemän initiativ till att verka för enmer hållbar utveckling av kommunen ”att hänga på tåget efter Rio-deklarationen”. Politikerna beslutade att slå samman processerna förAgenda 21 program och revidering av översiktsplanen. På det sättetkom hållbarhetsfrågorna att integreras med översiktsplanens fysiskastrukturfrågor.

I en av de större kommunerna beslutades att både hållbara ochkonkurrenskraftiga aspekter skulle påverka översiktsplanen. Före-ställningen om att hållbara stadsstrukturer är täta med ”invävd”grönstruktur, resulterade i att kommunen strök perifera utbyggnads-områden i planförslaget. De satsade i stället på förtätning av bebyg-gelsen i stadens centrala lägen. En grönstrukturstudie arbetades ock-så in i planen.

Stadsbyggnad: I en kommun skapar grönstrukturen fingrar långtin mot centrum. Tre av dessa grönstråk ska förstärkas enligt planer-na. Konkret finns förslag på att göra alléer, parkstråk, våtmarker ochplanteringar som kvävefällor längs ån. Översiktplanen pekar utgrönområden som fanns redan i ÖP från -89. I nya översiktsplanenpekar man även ut värdefulla grönområden på landsbygden.

I en storstadskommun inleddes planeringen för nya bostadsområ-den med extra mycket naturinventeringar. Ett bostadsområde sombyggdes med 100 lägenheter, har lokalt omhändertagande av dag-vatten (LOD), krav på energieffektivitet, låg vattenförbrukning ochsunda byggmaterial. Inför ett annat bostadsområde gjorde kommu-nen ett Agenda 21-program. Man anlitade forskare för ett studera

44

och diskutera livsstilar, t.ex. hur vi kommer att bo i framtiden. Ett50-tal möten anordnades och man höll tidigt samråd om planen. Fördetta bostadsområde ansågs det viktigt med biologisk mångfald,minskade utsläpp från trafiken, närhet arbete-bostad, bostäder närakollektivtrafik och IT.

En planerare, från en medelstor stad, beskriver hur hans kommunshuvudort uppskattningsvis fyrdubblat sin markyta/invånare under1950-90. Vid första översiktsplanen undersöktes alternativa utbygg-nadsplaner på olika sidor om staden. Vid inventering av möjlig lo-kalisering undantog man bl. a. all mark som var av naturintresse,vilket innebar att det bara blev små spridda delområden kvar. Efterdiskussion inför andra översiktsplanen beslutades att i stället satsa påförtätning av nuvarande stadsbebyggelse och successiv ”tillväxt ikanten”. Detta för att minska ianspråktagandet av obebyggd markoch för att minska resandet.

Från en kommun finns exempel på ”ekoby” som tillkommit ge-nom initiativ från en boendegrupp trots politikernas motstånd. Dekallades för ”Morotsgänget” ansågs besvärliga, vilket spätts på då desenare protesterat mot ett närliggande vägprojekt. Samtidigt berättarplaneraren att kommunpolitikerna ändå är lite stolta över den natio-nella uppmärksamhet som ekobyn fått. En senare byggd ekoby harhaft det lättare, där har kommunen hjälpt till. Dessutom planeras nuen tredje ekoby, som ska vara självförsörjande med vatten och av-lopp.

Trafik: Intervjusvaren visar att kommunerna strävar efter att för-bättra kollektivtrafiken för att minska bilåkandet. Planeraren frånglesbygden menar att man är beroende av bil, det är bara några avskidorterna som ligger längs järnvägen som kan försörjas med tåg-trafik. Även från en sydligare kommun framkommer liknande argu-ment. Huvudorten är där centrum för arbete, service och utbildning ien region med ca 5 mils radie, ”detta skapar bilberoende vilket intefysisk planering kan lösa”. Bilen är svår att ersätta för landsbygdsbe-folkningen, ”den kan i dag bara lösas med mindre miljöstörandebilar och större grad av samåkning”.

Från en av större kommunerna i intervjuundersökningen, beskrivshur man har en helt ny strategi som bygger på de små järnvägssta-tionerna. Kommunen planerar bara nya bostadsområden intill statio-nerna. Man har ändrat exploateringsriktningarna för att ansluta tillstationerna. En del järnvägslinjer är redan nedlagda, men spåren

45

finns kvar för att kunna driva pendeltågstrafik. En ny fjärrtågsbanagör också fler gamla spår fria för lokal/regional användning. I dennakommun diskuterar man dessutom snabbspårväg till närliggandestad, till vilken stor bilpendling sker idag.

Teknisk försörjning: Här visar sig diskussionen mellan små lo-kala vatten- och avloppsanläggningar kontra de storskaliga syste-men. Flera av Stockholms kranskommuner är förbundna att levereraallt avloppsvatten till det storskaliga reningsverket i Stockholmsre-gionen. Det hindrar småskaliga lokala experiment i den egna kom-munen, även om det skulle visa sig vara mer långsiktigt hållbart. Enannan kommun diskuterade möjligheterna att efter sekelskiftet för-bjuda vattentoaletter i en av orterna för att återanvända näringsäm-nen i jordbruket, men det ansågs politiskt omöjligt att genomföra.

I en annan kommun inleddes arbetet med omhändertagandet avdagvattnet för 20 år sedan då sjöarna runt staden var mycket förore-nade, vilket orsakade problem med dricksvattenförsörjningen. Härplanerar man för att ta hand om dagvattnet lokalt även i den centralastaden, då ett systemskifte med byte av hela va-systemet med separatdagvattenhantering skulle bli för dyrt. Det är dock kamp om mark-ytorna i den gamla, centrala staden. Det gäller att hitta former fördammar och magasin som inte tar för mycket yta i anspråk. Detfinns nu planer på att bygga dammar i stadsparken, för fördröjningoch sedimentering av dagvatten både från fastigheter och gatumark.Men bara om det inte ”förfular” parken. Längs en dubbelfilig vägkommer man att ta två körfält i anspråk för att anlägga en dagvatten-kanal. Trafikteknikerna är positiva till minskning till ett körfält åtvardera hållet, då det samtidigt ger bättre trafiksäkerhet med sänkthastighet, politikerna är mer tveksamma.

Politikerna i en kommun säger att man ”avskaffat kärnkraften” dåman genom biobränsleeldat kraftvärmeverk gjort sig oberoende avkärnkraften. Man har hela tiden valt storskaliga lösningar, stort re-ningsverk, stort kraftvärmeverk, nu planerar man att försörja små-husområden med små fjärrvärmeverk. Man prövade alternativaenergiformer med storskaligt solvärmefält, som planeraren anservara en ”miljömässig ingenjörskonst”, det blev ett fiasko och stårhelt oanvänt idag. Från en annan kommun finns exempel på attenergibolaget har tagit fram nya system, t.ex. biogasledning från av-fallsdeponin. Man har kompostering i större skala, från vilken man

46

utvinner gas. Dessutom vill energibolaget byta ut mindre effektivaenskilda pannor till fjärrvärme eller små pelletspannor.

Forskning: En av de mindre kommunerna har även satsat på attstimulera forsknings- och utredningsinsatserna inom miljöområdet.Kommunen har tagit initiativ till ett forskarråd för ett tvärvetenskap-ligt forskningsprogram. Man har också satsat på ett”ekologicentrum” på en gård intill huvudorten, som bas för forskare,utbildning och konferenser.

Exempel på medborgardeltagande i kommunernaI flera kommuner ser man medborgarmedverkan som en utbild-ningsfråga; att medborgarna ska utbildas i ”planering och hållbar ut-veckling”. I en kommun har tjänstemännen initierat studiecirklar isamarbete med studieförbunden för att engagera kommuninvånarna.Tjänstemännen utarbetade studiematerialet. Dessutom har man an-ordnat ”framtidsforum” med föreläsningar för dem som är intresse-rade av specifika frågor, t.ex. ekologiskt byggande.

En liten landsortskommun har satsat på ett utbildningsprogram föralla kommunalanställda. Den omfattar minst 8 tim ekologi och 35-40% av invånarna, från 8 år och uppåt, har omfattats av utbildning-en. Presidierna och kommunstyrelsen har utbildats sammanlagt 6dagar, då kunskaperna även tillämpats inom planering. Sedan desshar miljöfrågorna en stående punkt på kommunstyrelsens dagord-ning. Projekt tas upp 1-2 tim på varje sammanträde och det är stortintresse. Kommnstyrelsen åker också ut och tittar på saker som rörprojektet ”så att så många som möjligt förstår vad det handlar om”.

Från en annan kommun ser man kontakten mellan lärare och barni förskolan, som en stor informationsknutpunkt mellan kommunalaförvaltningar och allmänhet. Eleverna i skolan för hem kunskaperoch ställer kritiska frågor till sina föräldrar. I samma kommun harplanerarna bjudit in sig till föreningar och andra organisationer föratt i mindre grupper kunna diskutera framtidsfrågor på ett informelltsätt. Tjänstemännen talar på dessa möten tydligt om, att invånarnamåste skriva till kommunen för att föra upp frågan på politiskt nivå.Alla har rätt att få svar och får på det sättet synpunkterna bemötta pårätt sätt i förhållande till lagstiftningen. Den berättande planerarenbeskriver det som en kombination av att följa regelverket och attföra en mjukare dialog med allmänheten. Kravet på skriftliga syn-punkter medför att det är fler som ”tycker” när man diskuterar

47

verbalt än som sedan skriver. ”Det finns ju ett motstånd mot att gesig till känna, det blir ju en offentlig handling när det hamnar hoskommunen och man måste ju, ja man måste väl inte, men för att blibemött på ett bra sätt så skall man tala om vem man är när manskriver in och då syns ens synpunkter väldigt tydligt och det är detmånga som är rädda för”.

Planeringsgrupper: Andra kommuner har på olika sätt tillskapatmötesplatser för planeringsfrågor mellan kommunförvaltningen ochinvånarna. I en kommun har tjänstemännen haft kommundelsmötenom planering i 7 områden, varav en i tätorten. De har återvänt tillkommundelarna i två omgångar med ca ett halvår mellan gångerna. Ien annan kommun var det de sex servicenämnderna, som fick ansva-ret för att arbetsgrupperna ute i olika kommundelar fungerade. Detvar även servicenämnderna som praktiskt höll i mötena. Det blevtotalt 13 möten med sammanlagt 500 personer. Alla gavs tillfälle attvälja vad de var intresserade av att arbeta med och det bildades totalt20 arbetsgrupper kring olika frågeställningar. De flesta som engage-rade sig var medelålders. I en stadsdel, där en ny järnväg planeras attbyggas, blev det hetsiga diskussioner. Däremot var det lågt engage-mang bland dem som bor i den centrala staden. Grupperna skrev”utvecklingsböcker” med både stort som smått. Dessa utvecklings-böcker tar förvaltningen fram även vid detaljplanering och bygglovför att följa upp kommuninvånarnas åsikter. I utvecklingsböckernafylldes även på med tankar om de egna lokala områdena.

Från en annan kommun berättas om seminarium för politikerna itvå halvdagar om kommunala och regionala tankar. Detta formule-rades i tre olika visioner, en näringslivsinriktad, en med ekologiskoch en med regional inriktning. Efter detta skrev tjänstemännen oli-ka häften med teman om grönstruktur, bostäder m.m., sammanlagt14 häften. Inför samråden, med invånarna, vägdes de olika sektors-frågorna mot varandra för att identifiera motstridiga intressen. Detsammanställdes i form av en karta med tecken och pratbubblor. Detgjordes medvetet inget färdigt material för att inte skapa en känslaav att ”det här är redan bestämt…., om det är färdigt material fårman bara kritik”. Materialet väckte planeringstankar hos samrådsbe-sökarna. Stadsbyggnadskontorets tjänstemän hade inledningsvisfunderat på att träffa kommuninvånarna utan något förberett materi-al. De såg dock svårigheter i att få användbart resultat på det sättet.

48

Lokal utvecklingsplanering: En kommun som ligger i ett små-skaligt jordbruksområde har valt att verka för småskalig energi,småskaligt jordbruk, skogsbruk, m.m. För att få till stånd en bredarebyapolitik har man inrättat grupper, mestadels efter gamla sockenin-delningen. Grupperna har arbetat tillsammans sedan 1993, vilketbl.a. resulterat i en försöksgård för ekologisk odling inom varjesocken.

I undersökningens fjällkommun görs nu en fjällagenda som ettFoU-projekt om hållbarhetsfrågor i fjällen, där EU’s mål 6-medelanvänds. Arbetet görs i form av ett agendaprogram med underifrån-perspektiv. Det är uppbyggt med arbetsgrupper och referensgrupper.Arbetet innebär bl.a. metodstöd för att öka kunskapen och med-vetenheten om den egna marken. Man vill initiera en dialogprocessbåde inom och mellan grupperna. Arbetsgrupperna byggs upp medrepresentanter från verksamheter och geografiska områden. Proces-sen har bl.a. tydliggjort markanvändningskonflikter, mellan natur-skydd och näringsliv, vid torvbrytning. Torvmossarna är naturskyd-dade samtidigt som en brytning skulle innebära arbete för ca 400personer i regionen. Den intervjuade planeraren har haft uppdrag attgöra en fördjupad översiktsplan. Den innehåller bl.a. en resursbalan-sering för markutnyttjande av en torvmosse inkluderande en omfat-tande samhällsekonomisk konsekvensbeskrivning.

Informationsteknik: I flertalet av landets kommuner presenterarman numer översiktsplaneringen på kommunens hemsidor på Inter-net. Någon av de intervjuade beskriver om datorer på biblioteken därockså information, utställning eller samrådsredogörelse finns till-gänglig. Några kommuner låter medborgarna ”mejla” sina syn-punkter till planeringskontoret. ”Det är många människor i olika ål-dersgrupper som tittar och läser materialet, men det är ytterst fåsom skriver några kommentarer”.

Planerarens roll och kompetens

PlanerarollenVilken roll har planeraren i förhållande till politiker, andra tjänste-män, allmänhet och intressegrupper ? Denna delfråga ställdes tillintervjugruppen och från intervjusvaren kan man se olika synsätt på

49

planerarrollen i förhållande till övriga parter i planeringsprocessen.En hel del av de kunskaper och kompetenser som förs fram åter-kommer däremot i alla intervjuerna, som en form av allmän grund-kunskap. T. ex. att planerarna har kunskaper att möta konflikter, attha vana att vara ute och arbeta i öppna processer, att det är viktigt attveta vilka roller och befogenheter man har och att det är politikernasom har ansvaret för hela kommunens verksamhet.

De intervjuade anser att planerare kommer att behövas i lika höggrad som hittills, men ”de ritar inte bara tjusiga planer längre”.Flera menar att planerarna ska arbeta mer med underlag och konse-kvensbeskrivningar, och eftersträva diskussion om handlingsalter-nativ i stället för att ”fokusera på att få fram planer”. De för ocksåfram behovet av en större ödmjukhet för att delta i omställningen tillkretsloppsamhälle. Ödmjukheten innebär enligt en av planerarna, att”lyssna till olika specialister och medborgarnas kännedom om sinnärmiljö, fånga upp kunnande och idéer, ta till sig den kunskap somfinns”. Någon säger ”bred syn behövs, bred uppfattningsförmåga,analys, fattar man frågan hittar man också svaret”.

I de riktigt små kommunerna har planeraren ofta en mycket bredroll som både stadsarkitekt och planerare. Hon/han måste hanteraalla uppgifter med bygglovsgranskning, fysisk planering och ut-vecklingsplanering. Detta kan uppvägas av att det i en liten kommunsamtidigt är lättare att samla fakta, väga värden, handla, värdera na-turresurser och se hur man kan utveckla dem.

Det är varierande syn på vem som ska samordna planeringspro-cessen, där många menar att planeraren har en given roll. De betonaratt planeraren ofta har en generalist- och/eller gestaltningsutbildningoch anses därigenom tränad att se samband och sätta samman olikadelkomponenter till sammanhängande strukturer. ”Planeraren ärexperten att sy ihop de olika sektorerna.” ”Man måste kunna fördelaarbetet på ett vettigt sätt, vilket kräver planeringsbakgrund med storerfarenhet”. Några står för en traditionell syn på yrkesrollen, därplanerarna föreslår avvägningar som sedan politikerna godkänneroch planeraren har en viktig uppgift att förankra hos allmänheten.

Andra betonar att planeringsprocessen bör ledas av en arbetsgruppdär olika yrken är representerade. ”Det behövs flera kompetensertillsammans, då allt inte går att förena i en person”. ”Man lär sigolika sätt att arbeta, hur man analyserar, hur man hittar in, tänkan-det, mångfald att gå in med olika synsätt”. ”Planerarkompetensen

50

finns med i expertgruppen, värnar inte om skrået”. ”En ny tvärve-tenskaplig tradition måste fram, det är fel att låta alla olika veten-skaper mötas som mångvetenskapligt”. ”Det är viktigt att kunnasamtala och bygga nätverk för att få en bra planeringsprocess, ochatt det måste finnas en återförankring från gruppen in i organisatio-nen”.

Ett exempel från intervjuundersökningen beskriver planerarensengagemang i att utarbeta visioner för utvecklingen av kommunen. Idenna kommun har en grupp bestående av politiker, förvaltnings-tjänstemän, ekonomer, statistiker och en arkitekt skisserat en visionför staden. Gruppen försöker få fram vad det är som gynnar utveck-ling och har skisserat en framtidsbild för kommunen. De har sedanför avsikt att uppmuntra invånarna att följa upp visionen och genom-föra projekt i dess ”anda”.

Relationer mellan planeringsprocessens aktörerDe intervjuade planerarna anser att översiktsplaneringen är ett vik-tigt projektarbete mellan alla förvaltningar inom kommunen och attdet måste vara ett brett samtal över sektorerna. Det har dock olikasyn på vem i kommunen som skulle kunna ha den samordnande rol-len, en planerare, någon annan yrkeskategori eller om kompetensensaknas inom kommunerna idag. Några för fram att det kan vara enhelt ny roll som kräver en ny yrkesutbildning. En av planerarnatycker att; ”det skulle kunna vara någon annan, samhällsvetare, ju-rist, civilingenjör, landskapsarkitekt”. De som hållit på med plane-ringsfrågor länge och har personligt intresse anses vara bra samord-nare/förhandlare. ”Samordnaren måste veta att det är mycket kom-plicerat och se till att andra experter får utrymme att uttrycka sig”.Planeraren kommer samtidigt ofta i kläm mellan politiker och all-mänhet. Då krävs en ”förmåga att lyssna och ta fram alternativ ochbeskriva vad som är bra och dåligt”.

Försök att verka för ett bredare medborgarengagemang i plane-ringsfrågor pågår i de flesta kommuner. I de kommuner där inter-vjupersonerna arbetar har man prövat former av medborgarinfly-tande som är vidare än de samråd som anges i PBL. Ur beskriv-ningarna kan man tolka planerarnas roll i olika situationer. De in-tervjuade planerarna ger exempel på både positiva effekter och svå-righeter från medborgarmedverkan/samverkan som de varit engage-rade i. Ett citat visar en lite uppgiven uppfattning, som förekommer

51

hos flera av planerarna: ”Planeringssituationen är tung, det är svå-righeter att få igång ett allmänt engagemang i planeringsfrågorsom är komplexa”.

Flertalet av de presenterade exemplen på vidgat medborgardelta-gande har förslagits av tjänstemännen, som därefter sökt och fåttstöd av politikerna. I en kommundel har medborgardeltagandet merdirekt underifrån genom att befintliga byalag engagerar sig. Plane-rarna betonar att kommunförvaltningen måste vara tydliga på ochupplysa om vad medborgarna ska kunna bestämma. Detta för att inteskapas falska förhoppningar om att ”allt går att besluta i små med-borgargrupper”. Ett exempel nämndes i en intervju från en krans-kommun till Stockholm, som hade ”folkomröstning om tunnelbanan,men där de boende inte fick bestämma om sina lekplatser”.

Flera av de intervjuade anser att det inte är meningsfullt att gå utoch börja med att fråga hur människor ”vill ha det”. De har erfaren-het av att man får de bästa diskussionerna utifrån ett beskrivnings-material som tar upp komplexiteten i det planeringsproblem ellerprojekt som berörs. ”Då kan medborgarna tycka för eller emot”. Dettycks svårt att mäta värdet av allt ”samarbete”, men en allmän upp-fattning är att det tar mycket tid och förlänger processen jämfört medtraditionella metoder. En kommun höll inledningsvis en stram tids-plan för översiktsplanen, ”sedan insåg politikerna att processenmåste ta sin tid och planen fick komma när den var klar”. En plane-rare har en annan syn på kommunens vilja att öka medborgardelta-gandet. Denne anser att den ekonomiska situationen gör att kommu-nerna inte har råd med stora planeringsprocesser, där allt faller påkommunen, utan att ”även de som bor i kommunen har ansvar”.”Medborgarinflytande tar tid, men den aktiva arbetstiden för plane-raren blir inte större, det hamnar i stället på fler händer, då med-borgarinflytande i planeringen eller politiken är ett givande och ta-gande”.

En av planerarna beskriver en ”röd tråd med generativ planering”genom sitt arbete och menar att ”mer erfarenhet och säkerhet i me-toderna kommer med åren, projektkunskapen utvecklas och växersig allt starkare”. Hans erfarenheter från mitten av 80-talet var attmånga politiker såg snett på den s.k. generativa planeringsmetoder(se sid. 89) med dess ”underifrånperspektiv”, han menar att det harhänt mycket nu de senaste 10-12 åren med ett ökat intresse från po-litikernas sida. Han säger vidare att ”Det finns fallgropar att vara

52

vaksam på, det ska vara en processkunskap utan att ta över, sam-ordnaren måste både ta till sig och förmedla kunskap”. Den här pla-neraren framhåller fördelen av att känna bygden och trakten för attinte bli betraktad som utomstående. Detta kombinerat med”professionell kunskap skapar tillit, då litar folk på den professio-nelle”.

I en av de mindre kommunerna där tjänstemännen initierat studie-cirklar inför aktualiseringen av översiktsplanen vilka engageratmånga människor. Trots detta säger planeraren ”Studiecirklarna gerarbetsformer i sig själv, men det löpande arbetet med översiktspla-nen blev i stort sett traditionellt, det var svårt att få allmänheten attkomma, det är i stort sett samma människor som kommer”. Han me-nar att de som är aktiva arbetar redan i intressegrupper, de som nåsnu, nåddes också tidigare, ”det är många som är med i studier, mendet har ännu inte lockat fler till samarbete”. Denne planerare anseratt det viktigaste arbetet är det strategiskt långsiktiga handlingspro-grammet för kommunen. Studiecirkelforumet har inneburit en ”bradialog om översiktsplanering, detaljplanering och regional plane-ring”.

En av planerarna sammanfattar sina erfarenheter från medborgar-medverkan. ”Det viktiga är att allmänheten diskuterar planerings-frågor i allmänhet, håller man diskussionen igång väcker man över-siktsplanefrågor. Man måste få prata om lokala frågor, det tar ettantal år innan det blir mer översiktliga frågor.” En annan menar attman måste ”satsa på eldsjälar” för att det ska hända något. ”Manmåste våga göra saker så att människor ser att det händer något”.

PlanerarkompetensHuvuddelen av de intervjuade är medelålders och de har ofta arbetati samma kommun i drygt 10 år. De anser att mycket av kompetensenkommer genom lång praktik i kommunen, ”genom den långsammainskolningen”. Många känner sig säkra i sin yrkesutövning genomden långa praktiska erfarenhet de har, men de pekar också på att denkan innebära att man fastnar i rutinerna. Någon säger självkritiskt ”vihar en bild av hur samhället ser ut, de yngre har ingen förutfattadmening”, vilket man kan tolka som en låsning i de invanda mönstrenoch att det måste komma en ny generation som kan bryta upp ochväva nya mönster. En av de intervjuade uppskattar de unga somväljer en bredare planerarutbildning än civilingenjörs- eller arkitekt-

53

utbildning.Det som skiljer planeraren av fysiska strukturer från övrig sam-

hällsplanering är förmågan att gestalta miljöer och att åskådliggöradem. Fysisk planering har olika funktioner, de som nämns är t.ex.planförfattande, underlagsproduktion, planerings förmedling, illust-rationer, kartor, datoriserade bilder, GIS. Detta illustreras av följandesamling citat, som inte sammanfattats för att ge en livfullare bild avvad flera av de planerarna framför i intervjuerna:

Med pennan illustrera en framtid för att få andra att reagera.Analysera, presenterar olika lösningar, belysa konflikter ochsamband och presentera för politiker att besluta om. Utrednings-kunskap, kommer inte att avta. Belysa, lägga fram beslutsunder-lag, analysera och beskriva, belysa komplexa problemprojekt somutmynnar i en fördjupad problemsammanställning. Man måstekunna göra saker i flygande fart, det är alltid bråttom. Politikernadrar upp riktlinjerna fackmannen utarbetar förslaget. Planerarenskissar och ger förslaget en helhet och form, förklarar vad mangjort lyssnar på kritik och reviderar. Förklara och sälja förslag.Estetiska frågor måste vara med i planerarutbildningen, annarsduger inte planerarna i förhållande till arkitekterna. Jag anställerhellre en från arkitektutbildningen före en samhällsplanerare, Fy-sisk Planering har lyckats. Planeraren måste vara inriktad på attse miljöer, vara historiskt bevandrad och utifrån det hitta lös-ningar. Sammanfogningsförmåga, gestaltning, uttrycka det somstaden vill, skilja på sakkunskap och värderingar. Bebyggelse-miljöer och estetiska dimensioner är viktiga. I vissa frågor merestetik även i regionala frågor, t.ex. stormarknader, kraftproduk-tion. Människor och fritid, bevara och utveckla värdefulla miljöerav estetiska skäl. Allmänheten och politikerna kan inte så mycket isakfrågorna.

Personliga egenskaper: Flera av de intervjuade menar att kompe-tens även till stor del består av personliga egenskaper som är svåraatt lära sig. Någon beskriver samordnaren som en ”koordinator, engod pedagog som kan förklara, föra ut, ställa samman till en pro-dukt så folk fattar vad det handlar om, han/hon måste också varaprocessinriktad”. Dvs. att en god kommunikationsförmåga är myck-et viktig. De anser att processarbetet behöver utvecklas och att pro-cessledarutbildning behövs, bl. a. för att identifiera och lösa kon-

54

flikter. Det krävs stor social kompetens att kunna ta folk, enligt ci-tatet; ”Jag uppfattar mig som ordfördelare, projektsamordnare, di-versearbetare”.

Sakkunskap: I detta avsnitt illustreras den intervjuade planerar-gruppens olika syn på expertkunskap, som är eller bör vara specifikför en planerare av fysiska strukturer och markanvändning. Någratycker att det behövs ny expertis inom området, att de nu aktiva ärfast inom föråldrade metoder, ”det bör jobbas fram en annan plan-standard med de långsiktiga frågorna integrerade med varandra påett nytt sätt”. ”Det är ofta komplexa sammanhang, där det gäller attkunna analysera, konkretisera, formulera sig och rita bilder, somman ser inom sig. Det gäller att förstå vad som påverkar vad, att sehistoriska förändringar, att ha kloka idéer, kunskap om verkligheten,samla fakta och plocka ihop till något helt”.

Större delen av gruppen för fram ett brett generalistkunnande ombebyggelsemiljöer och estetiska dimensioner som bas för planerar-experten. ”Man behöver inte ha djupt expertkunnande, men manmåste ha så mycket kunskap att man kan diskutera med experterinom andra yrkesområden, som annars kan väga över”. ”Det behövsmer kunnande om t.ex. trafik och transporter, för att kunna hållaemot trafikplanerare”. Någon saknar kunskap om de ekonomiskaaspekterna och menar att det är få planerare som kan något om ex-ploateringsekonomi och funderar på, vad det kan får för ekonomiskakonsekvenser. Andra framför vikten av den praktiska erfarenhetenav olika planeringsnivåer och att kunna göra planeringen praktisktgenomförbar. ”Man tappar i kompetens om man inte arbetar prak-tiskt med planering, man borde ha ett växelverkanssystem mellanchefsadministration och praktisk planering” (flertalet av de intervju-ade har chefspositioner).

Andra i gruppen uttrycker att både generalist - och specialistkun-nande krävs: ”Det behövs djup och bredd, jag är osäker om manmåste ha en specialitet och ha kontakter med andra vetenskaper el-ler ha en egen bred generalistutbildning”. ”Man är generalist inteexpert, man måste ha kunskap för att kunna diskutera med andraexperter”. ”Djupare kunskap saknas när man ska diskutera djuparesaker t.ex. i kommunstyrelsen.”

55

Designkunskap: ”Man måste ha en helhetssyn”. ”Planeringsfrågorär allt inte bara det fysiska.” Detta kan tolkas som en övertro på attplanerare kan se en samhällelig helhet mer än andra människor. Ut-trycken kan även stå för en ambition att vilja se en bredd på plane-ringsproblemets ingående delar i samhället och planeringsinsatsenskommande konsekvenser. En av de intervjuade, som har grundut-bildning som civilingenjör betonar att: ”En fysisk planerare ska ar-beta med bredden då man genomför fysiska förändringar. Inte somarkitekter som står över samhället, som vet hur allt ska vara”. Densenare meningen antyder den kritik som finns mot ett yrkesutövandesom kan uppfattas som dominerande över andra professioner, politi-ker och allmänhet.

När det gäller designaspekter är åsikterna delade hos de intervjua-de. Flera uttrycker behovet av estetik och designkunnande i den fy-siska planeringen. ”Det blir inte bra stadsmiljö när folk hittar påsjälva” och ”Arkitektkompetensen behövs i planförfattandet, att sättasamman de små delarna till en helhet. Designprodukten är en funk-tionsbeskrivning”. Någon säger att ”Detaljplaneraren ska med livoch hjärta designa den kretsloppsanpassade miljön i alla steg me-dan arkitekten ritar goda hus och miljöer”. ”I många kommuner ärdet numer dåligt med arkitekter med estetisk inriktning och kompe-tens på den mjuka sidan”. ”Men man måste vara medveten om attdet är helt olika saker att granska och att vara kreativ själv”. Citatetvisar att andelen designarbete skiljer sig mellan olika tjänster ochroller inom planerarprofessionen. En annan intervjuperson ser för-ändringarna i planeraryrket som en personlig förändring. ”Planerarehar backat idag och vågar inte stå för det som är bra”.

Planerarutbildning Flera av de intervjuade ser problemen med pla-nering för hållbar utveckling som en utbildningsfråga. Dessa medel-ålders efterfrågar mer baskunskaper, som i vissa fall finns i nyareutbildningsprogram. Nedan har exempel på kunskapsönskemål frånflera av de intervjuade sammanställts:

EU-arbetet kräver ny kunskap om internationellt arbete.Systemvillkoren, ekologi, biologi och vattenläraSociala aspekter, hur människor fungerar, människa/miljö,Konsekvensanalyser och konsekvensbeskrivningarTrafik och transporterPlanerings- och exploateringsekonomi

56

Många i intervjugruppen framhåller den ”generalistkunskap” somarkitektutbildningen och vissa planerarutbildningar har som positivoch nödvändig för att kunna verka som en reflekterande planerareoch inte bli begränsad i ett smalare specialistkunnande. ”Det behövsmer generalistutbildning, inte så djup expertkunskap. Man får skaffakunskap efterhand genom att jobba med andra människor”. De fun-derar på hur man kan få ett generalistkunnande förutom i grundut-bildningen och flera nämner Nordplan, där man arbetade på tvärenmellan olika kompetenser. Någon är tveksam till om högskolornahar tillräckligt utbyte med andra yrkesgrupper, vilket är önskvärtidag.

En första analys

En första grov analys av intervjumaterialet visar på vissa tendenseroch likheter. Några av de svårigheter och osäkerheter när det gällerplanering och hållbar utveckling, som översiktsplanerarna beskriver,återkommer både inom samma intervju och mellan intervjuperso-nerna. Problemen de brottas med i det vardagliga planeringsarbetetberör det svårdefinierade hållbarhetsbegreppet och hur det kan tolkaspå så oerhört många sätt. De intervjuade funderar på hur det lång-siktiga tänkandet i hållbarhetsdiskussionerna kan föras in i en plane-ring som pågår just nu. De ser också ett tungt omställningsarbete förfysiska strukturer, som har så lång förändringstid.

Intervjupersonernas beskrivningar visar att de är starkt engageradei att utveckla metoder för medborgarinflytande och de följer den dis-kussion som förs inom planeringsområdet. Deras berättelser handlarmycket om hur de upplever att deras yrkesroll förändrats under se-naste decenniet från att ha varit ”planläggare” till att nu arbeta i pla-neringsprocesser med många aktörer inblandade. Dessa översikts-planerares ”huvudproblem” har ingen entydig ”lösning”. Den enaplaneraren gör så den andre si utan att de är övertygade om att det”blir bra”. Jag betecknar därför deras problem som en typ av dilem-man de ställs inför i sin planerarprofession. Dessa dilemman be-skrivs och problematiseras i kapitel 5 ”Dilemman för kommunalaplanerare”

57

Kapitel 4TEORI OM PLANERING OCH HÅLLBARHET

Avhandlingens huvudsyfte är att identifiera, beskriva, analysera, tol-ka och peka på de svårigheter, som planerare beskriver om sitt arbetemed att använda översiktsplaneringen, som arena för att verka för ettmer hållbart samhälle. Därför studeras några planeringsteoretikerssätt att förhålla sig till hållbar utveckling, demokrati och hållbarhet,kommunikativ planeringsteori, planerarroller och hur dessa frågorhanteras i planeringssammanhang.

Klyftor förekommer mellan teori och praktik delvis på grund avpraktikernas respektive forskarnas svårigheter att förstå varandrasutgångspunkter. I detta kapitel presenteras inledningsvis teorier omstudier av praktiken, avsedda som stöd för att studera fenomen ipraktisk verksamhet. Planeringsteorin bör bygga på en dialog mellanforskare och praktiker, den utvecklas i mötet mellan den reflekteran-de praktikern och teoretiskt intresserade akademikern (Orrskog1998). Praktikern kan ha användning av teorier främst för att få per-spektiv på praktiken (Josefson 1991). Hon menar att mångårig yr-keserfarenhet inte automatiskt leder till en god förtrogenhet med denyrkesmässiga handlingen, det kräver en medveten eller omedvetenreflektion om vad man handskas med och teorierna kan medverkatill att öka denna medvetenhet. Praktikernas användning av plane-ringsteorin, kan också vara att förutse och ge svar på praktikens pro-blem. Planerare behöver teorin när de ”kör fast”, när de behöver ettannat sätt att formulera ett problem eller att konsekvensbeskriva. Debehöver en samling påminnelser om vad som är viktigt, ett sätt läggavikt vid riktning, strategi och sammanhang (Forester 1989). Teoriram: Den översiktliga teoretiska ramen består dels av teorierför att ge metodstöd och dels teorier för att kunna kategorisera, tolkaoch problematisera det empiriska materialet. Analys av empirin ochutvecklingen av teoriramen har bedrivits i växelverkan. Studiengrundar sig på ett fronetiskt perspektiv enligt Aristoteles (Flyvbjerg1991), en klokhet förvärvad genom praktisk kunskap. ”En yrkes-grupps outtalade kunskap artikuleras genom att dess företrädare re-flekterar över situationer där omdömesförmågan sätts på särskilt

58

hårda prov. Detta är snarare en tolkande än en analytisk uppgift. Dethandlar om att få fram åskådliga berättelser, som utgör gruppenskollektiva tolkning av sin egen praktik” (Allan Janik via Ingela Jo-sefson 1991) Insamling av empiriska data genom intervjuer byggerpå kvalitativ metod (Kvale 1997, Lantz 1993, Patton 1987). En för-sta meningskategorisering och meningstolkning av det empiriskamaterialet har gjorts enligt Kvale (1997).

Bakgrunden om kommunernas utveckling under 90-talet beskrivsmed stöd av de forskare som deltagit i demokratiutredningens Fors-karvolym 1 (SOU 1999:77). Analys och tolkning av empirin grundarsig på en hermeuneutisk tolkning (Kvale 1997), där forskaren har ettperspektiv på vad som undersöks och tolkar intervjuerna ur sammaperspektiv. Empirin har tolkats med stöd i den kommunikativa pla-neringsteorin (Healey 1997, Forester 1987, 1999). Konsensusper-spektivet enligt Habermas (Healey 1997) problematiseras ur ett maktoch konfliktperspektiv (Flyvbjerg 1991, Beck 1992) och de skildaperspektiven i hållbarhetsdiskursen (Hedrèn 1998). Planerarna han-terar förändringar i sitt arbete och sin yrkesroll genom kompetens,förvärvad som reflekterad erfarenhetskunskap (Schön 1983, Ramirez1995, Molander 1996, Josefson 1991, 1998) Kategoriseringen avplanerarnas roller tar stöd i den kommunikativa planeringsteorinsrolltolkning (Malbert 1998, Forester 1999).

De teorier och begrepp som här presenteras har jag ansett vararelevanta för att analysera det empiriska materialet och för att kunnabeskriva, förstå och förklara planerings- och beslutsprocesser i för-hållande till hållbar utveckling. Huvuddelen av teorierna är deskrip-tiva/ beskrivande, medan vissa teorier även beskrivs på ett norma-tivt5 sätt för att kunna ställas mot intervjupersonernas beskrivningarav praktiken. Citat ur litteraturen är skrivna med normalt typsnittinom citationstecken för att urskilja dem från intervjupersonernasmuntliga citat, som kursiverats. Teorier och begrepp presenteras un-der huvudrubrikerna:

• Hållbar utveckling• Demokrati och hållbarhet• Kommunikativ planering• Makt• Planerarroller

5 Normativ; tjänar till mönster, rättesnöre, normerande

59

Hållbar utveckling

Begreppet ”hållbar utveckling” är ett mångtydigt och värdeladdatbegrepp. Det ger därmed utrymme för skilda tolkningar. Det an-vänds som igenkännbar benämning på en utveckling mot ett framti-da samhälle i mer harmoni mellan natur och människor. Det är ut-tryck för ett gemensamt eftersträvansvärt mål, som de flesta av ossställer sig bakom. När det sedan kommer till innehållet i de allmäntanvända begreppen och genomförande av målsättningar där begrep-pen ingår, visar det sig att olika grupper och enskilda människorlägger skilda tolkningar och värderingar i dem, t.ex. beroende påolika förhållningssätt till natur och ekologi.(Nilsson 1998)

Antropocentrism och ekocentrismAntropocentrismen hävdar att bara människan är bärare av innebo-ende värde, medan ”icke antropocentrism” hävdar att också annat änmänniskor är bärare av moraliskt värde (Ariansen 1993). Det bio-eller ekocentriska perspektivet har utgångspunkt i ekologin. Denekocentriska, ”deep green” miljöfundamentalismen intar en inställ-ning där naturen har ett egenvärde och är oavhängig av människor.Den biologiska mångfalden ska ges likvärdiga möjligheter till över-levnad.

En antropocentrism kan ha en rad olika filosofiska eller religiösamotiveringar. Det kan vara att människor får sin särställning från eneller flera egenskaper som människan är ensam om att ha: språk,tankeförmåga, förmåga att genomföra arbetsprojekt, förmåga att halivsprojekt och liknande. Dessa egenskaper, som man antar är speci-fika för människor, tilldelar människorna en moralisk status utifrånvad som kan kallas ”utmärkelsekriterierna” (ibid.). Beroende på vil-ken grad av attityder och uppfattningar människor har om naturenförekommer inom miljöfilosofin ett antal antropocentriska idealty-per: naturerövrarperspektivet, miljöreparationsperspektivet, re-sursförvaltningsperspektivet och bevarandeperspektivet. (ibid.)

Naturerövrarperspektivet, innebär en gränslös tro på att alla pro-blem i förhållande till naturen är tekniska problem och att alla tek-niska problem går att lösa om man bara går anstränger sig. I dettafall betraktar man mänsklighetens resurser som outtömliga. På mot-svarande sätt ser ”naturerövraren” att det inte finns någon gräns för

60

naturens förmåga att ta emot avfallsprodukter och utsläpp i luft ochvatten. I sin enklaste form skriver Ariansen (1993) skulle, eventuellaavfallsproblem eller brist på lokala resurser, kunna lösas extensivtgenom att man flyttade till ett nytt område. (ibid.)

I miljöreparationsperspektivet, ses miljöproblemen i huvudsaksom föroreningsproblem. Inom detta perspektiv söker man”reparationsåtgärder” för att minska eller ta bort skadeverkningarfrån produktion och konsumtion. ”Om befolkningen inte kan flyttafrån föroreningen, kan man försöka låta föroreningen flytta från be-folkningen” (ibid.). Som exempel kan man bygga ännu högre fa-briksskorstenar för att sprida industriröken inom ett större område,eller att dumpa industriavfall i havet.

I resursförvaltningsperspektivet ses gränser för utnyttjandet avnaturresurser och att nuvarande utnyttjandegrad innebär att jordensresurser kommer att ta slut inom en relativt nära framtid. Inom dettaperspektiv gäller det att hushålla eller finna ersättningsmedel föricke-förnyelsebara resurser. Detta anser man kan ske genom att läg-ga om produktion och konsumtion och att i möjligaste mån undvikaatt förorena. Begreppet ”bärkraft” används och man ser inte någonomöjlighet i att fortsätta den ekonomiska utvecklingen innanför en”bärkraftig gräns”. (ibid.)

Bevarandeperspektivet inom antropocentrismen rekommenderarbevarande av naturen för att den har ett egenvärde för människor,”att naturen främjar mänskliga mål på det mest effektiva eller minstskadliga sättet”. Perspektivet innefattar flera påståenden för att beva-ra naturen. ”Naturen ger oss bästa produkter, med högre kvalitet änsyntetiska”. ”Orörd natur ger tidiga signaler om hotande ekologiskaskador, som då kan förebyggas innan de hotar människor”. ”Orördnatur fungerar som experimentvillkor och referenssystem för veten-skapliga experiment”. ”Orörd natur ger de bästa förhållandena för attbevara vissa typer av resurser”. (ibid.)

Det traditionella antropocentriska argumentet för bevarande avnaturen brukar ha ett brett stöd hos människor. ”Orörd natur är denbästa källan till rekreation och estetisk glädje” (ibid.). Naturen ansesge möjlighet för en typ av rekreation och skönhetsupplevelse, somen anlagd park eller nöjesfält inte kan ge. Ariansen (1993) anserockså att bevarandeperspektivet kan ses ur en ”pliktetisk” synvinkel.Bevarandeperspektivet motiveras av att om vi omformar naturenkommer det att medföra konsekvenser som skadar vår välfärd. ”I

61

detta sammanhang blir poängen att människor därmed kan kommaatt kränka andra människors moraliska frihet. det blir här tal om in-direkta plikter mot naturen”. (ibid.)

Det teknocentriska eller instrumentella perspektivet, är också endel av det antropocentriska. Människan anses där kunna utvecklatekniken för att lösa miljöproblemen. Genom kretsloppsteknik kaninte större uttag göras av de ändliga naturresurserna än som redan äri omlopp. I den mån resurserna räcker till försöker människan ocksåskydda och bevara naturen. Med ekologisk bärkraft ”carrying capa-city” menas att det vetenskapligt går att finna en gräns för vad natu-ren tål i form av störningar utan att ta långsiktig skada. En svag bär-kraftig - ekonomiskt grundad, betyder att materiellt kapital är utbyt-bart mot naturkapital för att hitta en jämnvikt eller stark bärkraft -som bygger på fysikaliska principer och att naturkapitalet inte fårminskas (Hediger 1999).

Internationella tolkningarInternationella organisationer har på skilda sätt definierat begreppethållbar utveckling, ”sustainable development” och tolkar det ur olikaperspektiv beroende på synen på naturen och människors förhållan-de till den. World Commission on Environment and DevelopmentWCED (1987), den så kallade Brundtlandrapporten har definierathållbar utveckling på följande sätt: ”Sustainable development is de-velopment that meets the needs of the present without compromisingthe ability of future generations to meet their own needs“. Denna de-finition är den mest företrädda definitionen i Sverige och övriga Eu-ropa. EU’s arbete bygger på denna rapport. Kombinationen av”hållbar” och ”utveckling” brukar hänföras till Brundtlandrapporten,men ”miljö” och ”utveckling” introducerades i diskussionerna redanpå FN’s miljökongress i Stockholm 1972 (Jacob 1996).

International Council for Local Environment Initiative ICLEI(1994) har infört en något annorlunda definition: “Sustainable de-velopment is development that delivers basic environmental, socialand economic services to all residents of a community withoutthreatening the viability of the natural, built and social systems uponwhich the delivery of these services depends.“ Denna definition harliknande perspektiv som Brundtlandrapporten men betonar rättvisfördelning mellan människor idag och berör inte ansvaret för kom-mande generationer.

62

International Union for the Conservation of Nature IUCN andWorld Wide Fund for Nature (1991) definierar begreppet på följandesätt: “Sustainable development means improving the quality of lifewhile living within the carrying capacity of supporting ecosystems.“WWF’s definition betecknar jag som en blandning av antro- ocheko-centriskt perspektiv, genom att förbättra människors livskvalitetsamtidigt som man lever i de understödjande ekosystemens bärkraft.(se ovan)

Grund och djup ekologi: Brundtlandrapportens (1987) definitionav hållbar utveckling, har genom att den antagits av FN fått ettglobalt erkännande. ”Mänskligheten har en förmåga att skapa enhållbar utveckling – att försäkra sig om att utvecklingen tillgodoserdagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheteratt tillgodose sina behov” (ibid.). Rapporten har efterhand konkreti-serats något i tolkningarna som fört fram till att ”hållbar utveckling”kan sägas bestå av flera samverkande delar. Dessa framställs ofta itermer av en ekologisk, en ekonomisk och en social dimension, vil-ket innebär att skyddet av miljön, social utveckling och ekonomiskutveckling är ömsesidigt beroende av varandra (SOU 1997:105).

I Brundtlandrapporten sägs att hållbar utveckling innebär gränser,som sätts av ”dagens teknologi och samhällsorganisation, av natur-resurser och av biosfärens förmåga att tåla effekterna av människansolika verksamheter”. När det gäller de ekonomiska och sociala frå-gorna skrivs ”tekniken och den sociala organisationen kan bådehanteras och förbättras för att bana väg för en ny era av ekonomisktillväxt” (ibid.). Kommissionen ser möjligheter att lösa den globalafattigdomen. En ”hållbar utveckling” fordrar att alla människorsgrundläggande behov tillgodoses och att alla ges möjligheter attlyckas i sina strävanden mot ett bättre liv. Den betonar också nöd-vändigheten att minska ojämlikheten i resurstillgång ”En värld i vil-ken fattigdom finns kvar kommer alltid att vara utsatt för ekologiskaoch andra katastrofer” (ibid.).

Brundtlandkommissionen tar även upp naturens ”bärkraft” i för-hållande till befolkningens storlek och tillväxt, att den ”är i balansmed förändringarna av ekosystemens produktionsförmåga”. Den serdock inte en hållbar utveckling som ett stabilt balanstillstånd utansom en ”process i ständig förändring inom vilken resursutnyttjande,investeringarnas inriktning, den teknologiska utvecklingens inrikt-

63

ning och institutionella förändringar sker i samklang med dagens så-väl som morgondagens behov”.(ibid.)

I samhället förekommer det skilda perspektiv på ”hållbar utveck-ling”. Två huvudlinjer mellan ”diskurserna” om den ekologiskahållbarheten kan ses beroende på förhållandet mellan människor ochnatur. Den ena huvudlinjen utgår från en överlevnadsstrategi genomglobal rättvisa (se nedan). Perspektivet utgår från att jordens natur-resurser är begränsade och måste fördelas lika mellan världens be-folkning. Detta medför att befolkningen i världens norra delar måsteavstå från materiella resurser till förmån för ”syd”, jämfört med da-gens förhållande. Den andra huvudlinjen utgår från en ekologiskmodernitet (se sid.67), att en fortsatt teknisk och ekonomisk starkutveckling kan ge ett effektivare utnyttjande av de begränsade natur-resurserna, för att kunna behålla eller öka dagens materiella stan-dard.

Global rättvisa – mänsklighetens överlevnadAvsnittet om samhällsutvecklingen 1940-90 i denna rapports kapitelom ”planerarnas omvärldshistoria” visar att människors miljöenga-gemang väcktes av rädsla för störningar i naturmiljön. I förlängning-en av naturförstörelsen hotas även människors livsbetingelser påjorden. Intresset för att skydda de ekologiska systemen blir en över-levnadsfråga för mänskligheten. Alltför stor ojämlikhet i den globalafördelning av naturresurser och därmed ekonomiska förutsättningarmotiverar global rättvisa som en viktig etisk fråga vilken annarsäven kan hota världsfreden.

Rättvist miljöutrymme bygger enligt Miljöförbundet JordensVänner (1997) på två utgångspunkter, miljöutrymmesprincipen ochrättviseprincipen. ”Rättvist miljöutrymme är den mängd resursersom kan användas för ett lands befolkning, utan att tvinga andramänniskor i världen, nu eller i framtiden, att nöja sig med mindre”.”Miljöutrymmet är den förbrukning av naturresurser och de därmedsammanhängande utsläppen som kan vara acceptabel, utan attäventyra den biologiska mångfalden eller framtida generationersmöjligheter att försörja sig” (ibid.)

Beck (1998) beskriver de risker, som håller på utvecklas i sam-hället både på grund av civilisationen i sig och på dess miljöförstö-ring. Han presenterar riskerna i fem teser, som här sammanfattats.1/Miljöstörningar orsakar oåterkalliga skadeverkningar, som ofta är

64

osynliga och först existerar med den vetenskapliga kunskapen omdem. De blir därmed till viss del ”öppna för sociala definitionspro-cesser”. 2/ Riskernas fördelning och ökning leder till sociala hotsitu-ationer. 3/ ”Industrisamhället tillsammans med den ekonomiska ex-ploateringen av de risker som det själv skapat, producerar de hot ochden politiska potential som risksamhället medför”. 4/ Risker drabbasman ofrivilligt av, människors medvetenhet om riskerna blir därförviktig. 5/ Risksamhället är ett ”katastrofsamhälle” där undantagstill-ståndet riskerar att bli normaltillstånd.

Beck uttrycker drivkraften i det han kallar ”risksamhället”, ettsamhälle, med stora skillnader mellan människor under ett gemen-samt hot mot miljön och hälsan. Risksamhället sätter igång en rörel-se, som kommer till uttryck i meningen: ”Jag är rädd! Nödens sam-hörighet ersätts av rädslans samhörighet”. I risksamhället kan detuppstå en ”solidaritet av rädsla” som kan övergå till en politisk kraft.(ibid.)

Strävan att uppnå en ekologisk hållbarhet finns därför troligen hosmänniskor som en grundläggande existentiell fråga eller som enrädsla för den egna hälsan. Denna strävan ser ut att vara oberoendeav hur de politiska visionerna och målen benämnes under olika tids-epoker. Miljö eller ekologiska aspekter inom planeringsområdet harunder de senaste decennierna skiftat i benämning; ”miljövänlighet”,”ekologisk grundsyn”, ”bärkraftighet”, ”uthållighet”, ”hållbarhet”.

Merle Jacob för i sin avhandling ”Sustainable Development”(1996) fram att grunden för ”hållbar utveckling” bygger på ett antalidéer och etiska värderingar. Jacob sammanfattar de etiska värde-ringarna i fyra principer: För det första ”Human-Biosphere Interde-pendence”, för det andra ”Human-Human Interdependence”, för dettredje ”Intergenerational Equity” och för det fjärde ”ParticipatoryDecisionmaking”. Med Human-Biosphere Interdependence menarhon att, det ömsesidiga beroendet av människorna och biosfären in-nebär en plikt för människans del att använda vetenskaplig kunskapför att återställa biosfären i mänsklighetens intresse. Human-HumanInterdependence, det ömsesidiga beroendet av människor-människorhar alltid varit en del av FN’s verksamhet, som strävar mot en jäm-likhet för den internationella utvecklingen. Hon ser också att princi-pen för den globala ekonomiska ömsesidiga beroendet kan läsas somen positiv operationalisering av beroendet mellan rika och fattigaländer.

65

Intergenerational Equity, rättvisa mellan generationerna, är nuva-rande generationens skyldighet att försäkra sig om att deras inverkanpå naturen inte avsevärt hindrar möjligheterna för kommande gene-rationer att utveckla deras behov. Denna princip är tydligt koppladtill de tidigare beskrivna beroendedelarna, men inte direkt härledd urdem. Att dagens generation ska ta hänsyn till kommande generatio-ner är förståeligt i industrialiserade länder, men för en stor del avvärldens invånare är detta mål ett allvarligt fel enligt Jacob. MenBrundtlandrapporten är menad att rättvisa mellan generationernaskall genomföras på ett sådant sätt att det ger utrymme för nödvän-digheter för nuvarande generationer samtidigt som man efterlämnarsamma möjligheter till kommande generationer (ibid.).

Participatory Decisionmaking, deltagande beslutsfattande presente-rar Jacob som en eftergift åt miljörörelsen och alternativ utveckling,som inkorporerades i ramen för ”hållbar utveckling”. Kommissionenkunde inte ange hur detta skulle kunna genomföras inom delar ivärlden där detta ideal ännu inte är accepterat som ett självklart målför utveckling (ibid.).

Politisk vision – ekologisk modernitetBrundtlandkommissionen skriver i sin rapport att ”en hållbar ut-veckling måste vila på den politiska viljan”. Brundtlandrapportenoch Rio-deklarationen kan ses som en symboler för en internationellpolitisk kompromiss, för att kunna nå konsensus vid antagandet. Dekan beskrivas som förhandlingsresultat, som uttryck för de vid till-komsten rådande maktförhållandena. ”…text av detta slag, har enpolitisk sida vilken avspeglar en ambition att vinna strategiska för-delar, som att tillfredställa så många som möjligt med minsta möjli-ga insats av förpliktelser och utfästelser, dvs. att symboliskt desar-mera anade eller uttalade konflikter” (Hedrén 1998).

Sverige har följt upp Brundtlandrapporten och Rio-deklarationeninom planeringsområdet genom bl.a. nationellt Agenda 21-program,komplettering av plan- och bygglagen, programmet ”Hållbara Sveri-ge–för jobb tillväxt och miljö” (se sid.34). I programmet för ”Håll-bara Sverige” framställs visionen om Sverige som ett föregångslandgenom omställningen till ”grön produktion” eller ett ”hållbart sam-hälle”. Johan Hedrén (1998) benämner detta med Maarten Hajer’sbegrepp ”ekologisk modernisering”, som ”vilar på föreställningenom att miljöproblemen kan lösas och att detta kan ske inomparadig-

66

matiskt på teknologisk och vetenskaplig väg, utan att industrisam-hällets tillväxtsträvanden eller naturrelation i grunden behöver för-ändras”(Hedrén 1998).

Jämförelsen ligger nära det bostadspolitiska programmet som på60-talet skulle lösa den tidens bostadsbrist som tillsammans medfunktionalismen kom att kallas modernismen. ”Gröna Sverige” kanses som ett nytt miljonprogram, eller miljardprogram för att lösa ar-betslösheten och miljöproblemen i samverkan. Återigen ses tekniskalösningar som ett sätt att lösa ett aktuellt problem, som”miljöfrågan” fortfarande är trots att den varit i blickpunkten undersnart 40 år.

För miljöfrågornas del i den fysiska planeringen kan den till vissdel hantera naturresurser i form av mark- och materiella resurser ochdärmed någon liten del minska påfrestningar på miljön. Planeringenmåste också hantera den grundläggande osäkerheten om framtiden”vi kommer aldrig att kunna göra oss av med miljöproblemen, efter-som vi numera har en sådan snabb utveckling av avancerad ochverkningsfull teknik och en gigantisk omvandling av samhälletglobalt sett” (Hedrén 1998).

Genomförandet av ”hållbarheten” inom denna teknisk-ekonomis-ka område, är den nivå där ”utvecklingen” pågår. Det är på dennanivå som problemen med definitionen av ”hållbar utveckling” visarsig. Här blir kriserna med definitionen mer akut beroende på att detär nödvändigt att de som föreslår hållbar utveckling kommer överensom grundläggande värderingar. Beslut som bygger på överenskom-melsen om rättvisa mellan generationerna, t.ex. genom att införa re-ducerad konsumtion, befolkningskontroll och hur dessa frågor skallkunna genomföras i olika typer av samhällen, är stridigheter somkan uppstå på denna nivå (Jacob 1996). Miljöhoten kan ses enbartsom naturvetenskaplig fakta, men de innehåller också en social di-mension, hur vi uppfattar hoten, hur vi medvetandegörs dem.”Därför handlar det också när det gäller den vardagliga riskmed-vetenheten om en teoretisk och därmed förvetenskapligad med-vetenhet” (Beck 1998).

67

Demokrati och hållbarhet

De demokratiska formerna i samhället påverkar möjligheterna tillförändringar mot en större hållbarhet. Därför beskrivs här några avde demokratibegrepp som diskuteras i samband med hållbar utveck-ling och som är användbara vid analysen och förståelsen av det em-piriska materialet.

Representativ demokrati och kommunal planeringI den rådande representativa demokratin väljs politiker till kommun-fullmäktige vart fjärde år, enligt majoritetsval. Enligt valets propor-tionella partifördelning tillsätts kommunstyrelse och kommunalasektorsnämnder, t.ex. byggnadsnämnd, planerings- och miljönämnd.Enligt nuvarande lagstiftning och praxis, med representativ demo-krati, är översiktsplaneprocessen utformad på följande sätt. Kom-munstyrelse, byggnadsnämnd eller motsvarande ansvarar för denöversiktliga planeringen.

Inledningsvis tar kommunstyrelsen beslut om att upprätta en nyöversiktsplan för kommunen. Planprogram utarbetas helt inom poli-tiska grupperingar eller samarbete mellan politiker och tjänstemänfrån olika förvaltningar. Samråd om programmet hålls med kom-muninvånare och länsstyrelse. Den kommunala planeringsförvalt-ningen utarbetar tillsammans med politiska utskott ett planförslagsom ska samrådas med länsstyrelse, regionplaneorgan samt grann-kommuner. Planförslaget revideras eventuellt och ställs sedan ut iminst 2 månader. Under utställningstiden har alla kommuninvånaremöjlighet att skriftligen komma med synpunkter och kommunen harskyldighet att svara på alla inkomna synpunkter. Synpunkter ochklagomål ska redovisas tillsammans med att kommunförvaltningenanger hur man tillgodosett eller motiv varför man inte tagit hänsyntill synpunkterna. Om planen förändras avsevärt efter första utställ-ningen, måste planen ställas ut ännu en gång. Översiktsplanen be-slutas av kommunstyrelsen och därefter antar kommunfullmäktigeplanen Kommunstyrelsen och fullmäktige består av de politiker somvalts av och därmed har till uppgift att representera kommuninvå-narnas intressen i planen.

68

Deltagande demokratiI Brundtlandrapporten och Rio-deklarationen utgår man från attmänniskor i en öppen demokrati fri från auktoritärt styre troligtvishar större förmåga att utveckla en egen medvetenhet om miljöfrågan.På det sättet kan människor forma en politisk vilja för att komma tillrätta med miljöproblemen. Denna ståndpunkt grundar sig på diskur-siv/deltagande demokrati och kommunikativ teori. Hållbarhet seshär, som ett diskursivt begrepp, vilket kräver att dess innehåll ut-vecklas i öppen diskussion och debatt.

”Deliberative democracy”, deltagande demokrati är enligt Dyr-berg (1997) en resonerande eller diskursiv demokrati till skillnadmot den representativa demokratin, som först samlar in människorsåsikter för att sedan tolka dem och föra fram dem genom politisktvalda representanter. Både i den nationella och internationella plane-ringsdiskursen förs teorier om kommunikativa planeringsmetoderfram, som ett sätt att öka samhällsplaneringens svaga legitimitet.Den kommunikativa planeringsteorin bygger på en diskursiv, reso-nerande demokrati, som utgår från att vi tillsammans i en öppen dis-kussion ska kunna enas om det som reglerar våra liv. På det sättetantas allas intressen kunna skyddas. ”Om vi vill övertyga varandra,måste vi anta att vi bara påverkas av goda argument, att skillnader imakt, status eller prestige inte påverkar utgången” (Habermas viaHealey 1997, min översättning från eng.).

I sin artikel ”På väg mot ekologisk demokrati?” i Demokratiut-redningen (Forskarvolym II SOU 1999:77) refererar Rolf Lidskogoch Ingemar Elander till Dryzek, som påstår att det inte finns någonmotsättning mellan diskursiv demokrati och ekologi. ”Den diskursi-va demokratin är ekologiskt rationell” eftersom den inte bara är endemokratisk styrelseform utan en väg till att skapa ett ekologiskthållbart samhälle” (s ). De anser att det idag krävs utveckling av ettsamhällssystem med globalt ansvar, där även resurssvaga aktörer harmöjlighet att påverka frågor som berör dem. De betonar via Dobsonoch Saward att en ”grön politisk teori” förutsätter resonerande de-mokrati. ”Vägen till ett ekologiskt hållbart samhälle kan inte ske an-nat än genom en demokratisk process eftersom den kräver diskus-sion, kollektiva överväganden och gemensamma beslut. Vad somavses med ekologisk hållbarhet bör bestämmas i en process där allaröster - inte bara experters och styrandes - görs hörda” (s.64).

69

Författarna påvisar genom hänvisning till Helds vissa tveksamhe-ter till den participatoriska/deltagande demokratin. Den kan”svårligen anpassas till frågor med stor rumslig och tidsmässig ut-bredning”. Lidskog o Elander för också fram Eckersley’s kritik motatt den diskursiva demokratin har en helt antropocentrisk karaktär.”Den diskursiva demokratin söker inte omstrukturera beslutsfattandeså att icke-mänskliga intressen skyddas eller uppmärksammas”. Honmenar att genom att tillmäta naturen rättigheter begränsar man bådenationalstaters och individers legitima handlande. Genom att rättig-heterna inte bara gäller de mänskliga rättigheterna utan alla livsfor-mer, kan gröna värden knytas till demokrati.

Lidskog och Elander tar, under denna ekologiska demokratiform,också upp den diskursiva demokratins avsaknad av ”garantier förandra livsformer än människan”. Däremot är en god livsmiljö enrättighet som inte kan komma i andra hand för en rättighetsteoretikeri jämförelse med tex. en industri som förorenar en sjö. ”Denna rät-tighet omfattar inte bara de boende kring sjön utan också framtidensnärboende och fiskarna i sjön”.

I sin artikel ”På väg mot ekologisk demokrati?” presenterar Lids-kog och Elander (ibid.) också tre andra sätt att se på förhållandetdemokrati – ekologi, som grundar sig i olika sätt att se på förhållan-det människa/natur:

Demokratiskt styre har företräde– oavsett dess ekologiska konse-kvenser. Inom detta perspektiv påstås att demokratin ska ha prioritetoavsett om naturen kommer att skadas allvarligt. ”I god demokratiskordning kan majoriteten besluta om en samhällsutveckling somdrastiskt påverkar livet för framtida generationer eller människorsom bor i andra regioner” (s.45). Lidskog och Elander (ibid.) påståratt denna ståndpunkt också innebär att ”Människans intresse är ut-gångspunkten och ekologiska aspekter inte skall få verka styrandeöver politikens utformning, annat än om majoriteten av medborgarnaönskar att det bör vara så eller om människans hälsa hotas”.

Gemensam värdebas för demokrati och ekologi. Lidskog ochElander redovisar också Eckersleys (ibid.) resonemang, som byggerpå en rättighetsbaserad teori där även naturen värnas parallellt medmänniskan, men där mänskliga och icke-mänskliga intressen hållsisär. Genom att tillmäta naturen rättigheter begränsas såväl national-

70

staters som individers legitima handlande. De anger, som exempel,hur den liberala demokratin uppfattar miljörörelsen, som ett särin-tresse, som likt andra intresseorganisationer måste tävla om att fåmedborgarnas sympatier och stöd för att få makt att påverka beslut.

”Ekoauktoritarism”. Lidskog och Elander (ibid.) hänvisar till Har-din, Heilbroner, Olphus m.fl.miljöforskare ”hävdar att en ekologisktsund utveckling bäst främjas av en auktoritär politisk styrelse somkan beskära medborgarnas frihet för att därmed stoppa eller föregri-pa ekologisk förstöring”. Eller ”att det krävs en stark stat för att räd-da människan”. ”Ekoauktoritarism” förekommer alltså både för attskydda människor, och/eller naturen från människors påverkan.

Forum och arenorFör att förstå planeringsprocessens olika delmoment kan den delas ini 1/ kommunikation, 2/ beslutsfattande, 3/ överklagandeprövningar(eng. adjudication) eller hanteringen av konflikter om processadmi-nistrationen (Bryson & Crosby 1993). I svenska översiktsplanepro-cesser motsvaras denna indelning först av 1/forum för de tillfällennär planeringen ”kommuniceras”. Forum kan ha formen av samråd,formella och informella debatter, gruppmöten, studiecirklar, konfe-renser, radio, TV eller tidningsdebatter m. m.

2/ Arenor är de platser eller organ där beslutsfattandet sker förprogram och översiktsplaner. Arenor är exempelvis lagstiftning,kommunala planeringskommittéer, förvaltningschefsgrupper, kom-munstyrelse och fullmäktige, m.fl. Hela den lagstadgade planproces-sen enligt PBL ses som arena för översiktsplaneringen. Beslutsare-nan är vanligtvis den nämnd inom kommunförvaltningen som haransvar för översiktsplaneringen. Det kan exempelvis vara byggnads-nämnd, plan- och byggnämnd, bygg- och miljönämnd. I flertaletkommuner ansvarar kommunledningskontoret direkt för den över-siktliga planeringen då är kommunstyrelsen beslutsarena. (ibid.)

I kommunikativa planeringsmetoder skulle de fall, där oenighetmellan planeringsaktörerna inte kunnat lösas i dialogprocesser, kun-na föras upp till det politiskt representativa kommunfullmäktige.3/Fullmäktige skulle då enligt Bryson & Crosby (ibid.) fungera som”domstol” (eng. court), där majoritetsbeslut tas. I de fall planering-ens aktörer fortfarande inte är överens om de beslut som tas, kan

71

planer överklagas i vissa instanser. Enligt nuvarande lagstiftning kaninte innehållet i översiktsplaner överklagas, utan endast den formellahandläggningen av planen. Exempel på överklagandeinstanser ärkammarrätt, länsrätt, regeringen.

Genom att visa på skillnaden mellan forum, arenor och överkla-gandeinstanser tydliggör Bryson & Crosby (ibid.) vilken central rollsom idéer, regler, medium och metoder har i planering både förkontinuiteten och vid förändringar av systemet. Planerare kan ha storinverkan på processen genom att stärka, försvaga eller förändra idé-er, regler, medium och metoder. ”Designen” av processen utgår frånvad som är teoretiskt möjligt och vad som är faktiskt genomförbart.Genom att veta hur de formella procedurerna enligt lagar och reglerser ut för planering kan översiktsplanerarna avgöra vilka förändring-ar i forum och arenor, som är möjliga inom systemets ramar.(ibid.)

Kommunikativ planering

Grader av deltagandeDen politiska viljeinriktningen och expertdiskursen om planeringoch hållbar utveckling innehåller som tidigare visats ett ökat underi-frånperspektiv och medborgarinflytande. När miljö- och hållbarhets-frågorna aktualiseras förs nya aktörer, intressenter och sakfrågor in iplaneringsprocessen. I intervjuerna beskriver planerarna de ansatsertill medborgarmedverkan som prövas i kommunerna. För att kunnakarakterisera olika typer av medverkansmetoder finns behov av attdefiniera graderna av medverkan/samverkan. Kommunikativa plane-ringsteorier ger stöd vid analys och tolkning av mekanismerna föroch i planeringsmedverkan och samverkan.

Strävan efter en ökad medborgarsamverkan i planeringsprocessergrundar sig i allmänhetens legala rättigheter och skyddet av männi-skors intressen som motiv. På det sättet finns det verkliga politiskamöjligheter för ”deliberativ” planering (Forester 1999). Det är svårtatt finna en rättvis svensk översättning av ”deliberative planning”,som kan beskrivas som deltagande, resonerande och eftertänksamplanering i diskursiva former. Jag har valt benämningen deltagandeplanering som har en dubbeltydig innebörd. Dels att många aktörer

72

deltar fysiskt, men också att aktörerna är deltagande i en meningsbä-rande betydelse.

I diskussionen om medborgardeltagande döljer sig många olikaformer och grader av medverkan och samverkan. En analys av for-merna kan underlätta att se skillnader mellan medborgarnas grad avdelaktighet. Sherry R Arnstein har i artikeln ”A ladder of CitizenPartizipation” (1969) strukturerat och typologiserat medborgardelta-gande i åtta grader eller steg. Detta sätt att dela upp deltagandet fö-rekommer inte i den kommunikativa planeringsteorin, men gradernakan kännas igen i kommunernas nuvarande verksamhet och tydlig-göra skillnaderna mellan dem. Nedan jämförs stegen med exempelpå svenska deltagandeformer.

Den högsta graden innebär invånarnas kontroll, som i Sverige en-dast kan förekomma inom begränsade privatägda områden t.ex. bo-stadsrättsområden. Nästa steg är ”delegerad makt” som jag villbenämna medborgarsamverkan, där medborgarna har ett reellt in-flytande tillsammans med en administrativ förvaltning. Partnerskaptalar vi i Sverige mest om i projektsammanhang där flera intressen-ter går samman för att genomföra ett konkret projekt, som gruppenhar det reella ansvaret för. ”Placation” jämför jag nivåmässigt medmedborgarsamverkan eller deltagande i planeringssammanhang en-ligt kommunikativ teori. Inom den graden anses medborgarna ha in-flytande genom öppna dialogprocesser (se sid.70).

I de sammanhang där kommunen har utvidgade samråd med av-sikt att samla mer uppgifter, som underlag för planeringen och öns-kar få medborgarnas reaktion och synpunkter på planeringsprojektetvill jag kalla medborgarmedverkan jämfört med det Arnstein be-nämner konsultation. Den vanligaste formen av genomförande avplansamråd, enligt den svenska plan- och bygglagen PBL, uppfattarjag innehålla en blandning av konsultation och det Arnstein kallarinformation. Kommunförvaltningen har enligt PBL även skyldighetatt besvara och motivera de ställningstaganden som görs i förhållan-de till invånarnas synpunkter och protester. Arnstein har ytterligaretvå former med cynisk klang, terapi och manipulation.

Kommunikativ teoriUnder hela den ”modernistiska” tiden under 1900-talet har en målin-riktad, teknisk rationalitet varit rådande. Den har dock fått utstå allt

73

hårdare kritik för att inte fungera i ett pluralistiskt samhälle. Denmålinriktade rationella6 handlingen, eller mål-medel rationalitet,grundar sig på att de mest effektiva, logiska och optimala medlenanvänds för att uppnå ett önskat mål. När en målrationell handlinganalyseras läggs fokus på intentionerna. Handlingen grundar sig påekonomisk, vetenskaplig och teknisk expertkunskap. Planeringsin-riktningen karaktäriseras av kunskap och utformning av strategierför kommande verksamheter. En sakfrågedriven (criteria-driven) in-riktning betonar den hårda formella infrastrukturen och målformule-ringarna (Healey 1997).

Inom diskussionen bland nationella och internationella plane-ringsteoretiker och delar av planerarprofessionen ställs nu stora för-hoppningar och förväntningar på kommunikativ planering, för att geen ny legitimitet åt en försvagad samhällsplanering. Sverige har enlång tradition av direktdemokrati, som är förknippad med det gre-kiska perspektivet på medborgarskap, genom den by- och socken-delaktighet vi haft. Fram till andra världskriget dominerades sam-hället av landsbygdens livsformer, kultur och byadelaktighet(Aronsson SOU 1999:77). Förhoppningar finns att denna traditiontill vissa delar lever kvar, som grund för en nutida samverkan i pla-neringssammanhang.

Förespråkare av kommunikativ rationalitet utgår från Habermasteorier om människans förnuft. Enligt Habermas (via Nylund 1995)är en första förutsättning för att man ska kunna åberopa förnuftet attdetta förnuft återfinns i denna värld. Som ett alternativ till det indi-vidcentrerade förnuftet utvecklar han teorin om det kommunikativaförnuftet. Enligt detta ligger förnuftet inneboende, som en möjligheti själva språket. De kommunikativa rationaliteten bygger på kom-munikativ handling som grundar sig på kommunikativ etik, där detbästa argumentet ska kunna vinna. Förutsättningarna är en konver-sation mellan jämlika för att t.ex. kunna utvärdera planeringsalterna-tiv, inom formen av en allmän dialogprocess, (ibid.). För att det skafungera måste en praktiskt tillämpbar kommunikativ process åstad-kommas, där deltagarna både kan lyssna på skilda uppfattningar ochkomma överens.

Genom samhällets kulturella mönster vet vi människor vilka vi ärutifrån en självuppfattning och vi agerar i relation till andra männi- 6 Rationalism; i överensstämmelse med förnuftet, logisk.

74

skor i detta samhälle. Människors direkta kommunikation skerprimärt genom talet, vilket för fram innehållet i våra samtal. Kom-munikation är en interaktion mellan människor som genererar me-ning i de meddelanden som sänds och mottas mellan individerna.Fiske (1991, 1992) menar att människor organiserar sociala aspekteri de flesta kulturer på samma sätt. Han delar in denna organisation ifyra modeller, som han betecknar ”gemensamt delande”, ”statusrankning”, ”jämlikhetsjämförelse”, ”marknadsvärdering”. Fiske me-nar att människor för med sig denna första bedömning av andramänniskor in i kommunikationen, vilket då färgar deras sätt att geoch ta budskap.

En kommunikativ planeringsteori innebär att människor tillsam-mans i en öppen diskussion kan enas om det som reglerar våra liv isamhället. Den kan också kallas för diskursiv planeringsteori, då denhar sin grund i en diskursiv demokrati. Genom kommunikativa pro-cesser förväntas allas intressen skyddas. ”Om vi vill övertyga var-andra, måste vi anta att vi bara påverkas av goda argument, att skill-nader i makt, status eller prestige inte påverkar utgången”.

Integration av kunnande och delaktighet: Många planeringsteo-retiker framhåller de kommunikativa planeringsmetoderna somlärandeprocess för de deltagande parterna (Sjöström 1985, Forester1987, Healey 1997, Wirén 1998, Molander 1998). Genom att i ge-mensamma samtal diskutera och föra fram sin syn och åsikter omdet som avhandlas lär sig alla av varandras kunskaper. I den kom-munikativa planeringsteorin förutsätts att kommuninvånarna invol-veras i planeringsprocessen i dess inledning och är aktiva under helaprocessen. ”Besluten blir bättre och individerna utvecklas till demo-kratiska medborgare”. (Healey 1997, Montin 1998).

Man kan se kunskapsutvecklingen inom planering och processut-veckling både som en individuell kunskaps- och kompetensupp-byggnad och som en kollektiv, kunskapsuppbyggnad genom enkommunikativ process. Enligt den aristoteliska handlingsteorin finnsinga regler hur vi ska handla. Varje handling ingår både i en kollek-tiv och en personlig erfarenhetsutveckling. ”Vi är bara fria att väljapå vissa villkor och vägen dit görs genom att trampa fram den”(Ramirez 1995).

Dialogen, en moderniserad form av den sokratiska dialogen kanäven enligt Molander (1998) fungera som en grundläggande modell

75

för kunskapsbildning. Den förståelse och insikt som skapas i dialo-gen inbegriper också en bildning, som enskilda och kunskapsbildan-de individer. Han anser också att kunskapsbildning, som gäller hurvi handlar, har en dialogisk struktur som består i en rörelse mellanandras uppfattningar och den handlandes egna. ”Andra visar migvad jag gör och tvärtom. För att förstå en handling måste man förståden helhet den ingår i.” (Molander ibid.)

Sjöström (1985) hänvisar till Rupert Lay som säger att informa-tion inte innebär kommunikation. Kommunikation, dvs. ett verkligtsamtal mellan människor är däremot en förutsättning för att infor-mation skall bli meningsfull och kunna tas emot. Han menar ocksåatt om kommunikation håller på att förtvina i samhället, går det inteatt nå ut med någon information. Om människor inte längre uppfat-tar sig som delaktiga i samhället, utvecklar de så småningom privatakommunikationssystem, Lay kallar dem för ”små kommunikativagrupper” i vilka man får vara och blir bemött som en hel person ikommunikation med andra. En sådan grupp utvecklar stegvis sinaegna värden och fördomar. Så småningom menar Lay förändras ock-så språkets innebörd, så att ord först får en specifik emotionell me-ning, senare också en semantisk innebörd. Då man sedan talar medmänniskor utanför gruppen, talar man förbi varandra och kommuni-kation blir omöjlig även när parterna anstränger sig för att uppnåden.

Hanterar förändringsprocesser: På internationell och även natio-nell nivå har det under senaste decenniet pågått en utveckling avplaneringsteori och metoder utifrån de kommunikativa teorierna.Teorier och normativ metodansatser presenteras av aktuella plane-ringsforskare och deras litteratur. Bland dem jag funnit intressantastför denna studie är Patsy Healey i Storbritannien (Collaborativeplanning, 1997), John Forester i USA (The Deliberative Planner1999) och i Norden Tore Sager, Norge (Communicative PlanningTheory 1994) och Björn Malbert, Sverige (Urban Planning Partici-pation 1998).

Patsy Healey är den europeiska planeringsteoretiker, som mest in-gående motiverat och beskrivit teorier och metoder för kommunika-tiv planering. I boken ”Collaborative Planning” – Shaping places infragmented Societies” (1997) förespråkar hon samarbete med berör-da medborgare, som på svenska kan översättas med samverkanspla-

76

nering. Healey menar att samverkansplanering är en nödvändig formför att hantera miljöfrågor. Hon ser en ny miljövåg som sätter in deekologiska problemen i det aktuella samhäller. Det lokala kunnandetom miljön, som lokalsamhällets invånare innehar, för hon fram somen nödvändighet för att behärska miljöproblemen. Healey betonar attförvaltning inte är ett privilegium för tjänstemän, utan att vi alla ärinvolverade på något sätt och har erfarenhet av att hantera kollektivaförehavanden. Nya former av organisationer ställer nya krav påkompetensen inom förvaltningens olika nivåer. Healey delar in for-merna för planering i två huvudgrupper, den målinriktade och denprocessinriktade.

Metodmässigt innebär den kommunikativa planeringsteorin attgrupper kommunicerar på allmänna arenor. Deltagarna utbyter däridéer, sorterar ut det som ska bedömas, kommer fram till vad som ärväsenligt och bedömer förslag till förändringar. Strategin är attsamla riklig information, vilket bygger på mångfald av förståelseoch värderingar (Healey 1997). Healey delar in planeringsorganisa-tionen i en hård och en mjuk infrastruktur, där den hårda står för denkommunala förvaltningens formella struktur. Den mjuka infrastruk-turen består av människor i deras roll som planeringens aktörer. En”deltagande” planeringsprocess kombinerar både den hårda och denmjuka infrastrukturen, i en process där både rättigheter och skyldig-heter respekteras. En pluralistisk modell för deltagandet anses förafram mångfalden av intressegrupper inom ett lokalsamhälle ochmångfalden inom grupperna. En institutionell inriktning fokuserarpå ordningen mellan sociala grupper och nätverk på en plats ochmöjliga samband mellan dem. (ibid.)

En strategisk argumentering, består enligt Healey (ibid) av enbred baserad teknik för strategier, som kan komma fram genom ensamarbetsdialog. Den består för det första av samarbete i en”multikulturell” värld med där individerna socialt bygger upp sinegen identitet genom nätverk. För det andra betonas vikten av prak-tiskt, medvetet och lokalt kunnande liksom en systematiserad, veten-skaplig och teknisk kunskap som finns tillgänglig genom expert-grupper. För det tredje, konsensus kring problem, målsättningar ochhur man följer upp dem. Konsensusbildning kan även bygga uppförtroende, förståelse och nya maktrelationer bland deltagarna. Fördet fjärde, bildar sådant arbete en institutionell kapacitet, genom attden kommunala förvaltningen samarbetar med nätverkens deltagare.

77

Konsensusbildning ses kunna ge förutsättningar att stimulera nyatankar och möjligheter att ändra innehåll och användning av regler.

Healey (ibid.) menar att de organisationer där de kommunala pla-nerarna är verksamma idag måste förändras. T.ex. borde kunskapenom att mycket av arbetet i förvaltningen sker utanför det formellaförvaltningskontoret, medföra försök att sprida makt till organisatio-ner utanför kontoren. Detta får dock inte medföra att nya ojämlikamaktkoncentrationer införs. Dessutom anser hon att argument, in-formation, intressegruppers delaktighet och bakgrund till beslut, re-gelbundet och automatiskt borde vara tillgängligt för alla berördaintressenter och politiska sammanslutningar. Healey betonar ocksåatt det finns både rättigheter och skyldigheter för både tjänstemänoch allmänhet.

KonsensusbeslutDe kommunikativa planeringsmetoderna inriktar sig i första hand påett konsensusskapande. Den diskursiva demokratin bygger på attmänniskor genom dialog kan komma fram till konsensus kring be-slut. I dialogprocessen och i beslutssituationen är avsikten att aktö-rernas bakomliggande intressen i det aktuella planeringsobjektetskall tydliggöras. Förespråkarna menar att dialogen slutligen mynnari det ”bästa” alternativet eller den bästa lösningen, att t.ex. definitio-nen av det ”hållbara samhället” kan formas i en sådan dialog. (Hea-ley 1997) hänvisar i sitt resonemang om beslutsfunktionen till Jür-gen Habermas: ”Argumentation is not a procedure resulting in col-lective decisions but a problem-solving procedure that generatesconvictions”. Habermas utgår i konsensusskapandet i de ideala för-utsättningar för ett samtal mellan jämlika. Diskursiv demokrati för-utsätter fritt tillträde, lika rättigheter och frånvaro av tvång. Legitimmakt kan bara uppstå där människor i tvångsfritt samtal utvecklargemensamma övertygelser. Genuin enighet kan bara nås i idealdiskurs, fri från maktens förvrängningar genom det bättre argumen-tets kraft. (Lindensjö SOU 1999:77)

Konsensus (lat. consensus) betyder överensstämmelse, enighet,men kan i sin praktiska tillämpning ha olika innebörd. Dyrberg(1997) menar att konsensus inte kan nås utan ett visst mått av tvång.Beslutsprocessen kan inte pågå i oändlighet, därför kan tvånget, ipraktiken, bestå i kravet att slutligen nå fram till beslut. Diskursivdemokrati kan betrakta ”dialog i det offentliga rummet, som ett me-

78

del att leva tillsammans i en ömsesidig tolerans, antingen den andreär individ, ett globalt samhälle eller religiöst samfund” (Giddens1994 via Birtte Siim SOU 1999:77). Det kan innebära att alla, efteren sammanjämkning kan ställa sig bakom ett beslut och leva meddet, även om man inte anser vara det bästa alternativet.

För att medvetna beslut i en kommunikativ planeringsprocess skakunna bli demokratiska fordras en ”deltagaretik”. Den innebär enmoralisk skyldighet att se till att alla intressegrupper är representera-de och har tillträde till planeringsarenan på ett sådant sätt att derassynpunkter kan föras fram. Strategiska diskussioner bör då föras påskilda arenor beroende vilka frågor som behandlas. Processen försgenom en diskursiv, öppen diskussion fram till en konsolidering runtolika verksamheter och värden. Frågorna, som har kommit fram ochär överenskomna, eller om överenskommelse inte kan nås, förs omdet är nödvändigt upp på en formell beslutsarena, i Sverige t.ex.kommunfullmäktige, för att legitimeras. (Healey 1997)

Maktens påverkan

I boken ”Undran inför samhället” skriver Johan Asplund (1970) atthan ser två olika världsåskådningar som står emot varandra, två oli-ka ideal om ”den naturliga samhällsordningen. En lång rad teoretikerbetraktar den ”sociala likformigheten” som det naturliga eller ideala,vilka står för ett grundantagande att det råder konsensus och likvär-dighet i samhället. En annan rad av teoretiker har i stället betraktatden sociala olikformigheten som det naturliga eller ideala, vilka stårför att det råder dissensus och konflikt i samhället. (ibid.)

Makt överDet finns svårigheter och faror med de kommunikativa planerings-metoderna, där jag ser skillnader i makt och värderingar, som starkaorsaker till konflikter. Planerare arbetar inte på en neutral arena, utanen del människor har stor makt och frihet, medan verkligheten förmånga andra är maktlöshet och beroende. Ett maktperspektiv på pla-nering är därför nödvändigt och en ständig etisk utmaning för plane-rare (Forester 1989).

Lyotard (via Nylund 1995) argumenterar mot Habermas konsen-

79

susteori genom att påstå att ett mångkulturellt samhälle består av till-fälliga sociala kontakter i mindre grupper. Dessa grupper sätter uppegna sanningar, som är lokala till sin natur. ”Varje försök till kon-sensus kommer därför att innebära förtryck av oliktänkande och enterroristisk handling där pluralismen av språkspel undertrycks”(ibid.).

Aktörsgrupperna kan delas upp i små kotterier av människor somser sig som företrädare för gruppens kollektiva intressen, men utanlegitimitet att föra fram den. Patsy Healey (1997) tar själv upp någratänkbara svårigheter i samverkansplanering. Om t.ex. för lite föränd-ras kommer ansträngningarna ändå bara fram till status quo, och omverksamheten i stället går för långt, kan den gå förbi den sociala ochpolitiska acceptansen hos intressegrupperna.

I demokratiutredningens slutbetänkande skrivs att varken lokalademokratigrupper eller direktdemokratiska kanaler kan ersätta parti-arbete utan att de bör ses som ”självständiga, värdefulla komplementoch vitaliserande tillägg till den representativa demokratins bas-funktioner” (SOU 2000:1)

Det finns en motsättning mellan kommunernas organisatoriska sy-stem för att förvalta kommunens territorium och invånarnas liv ikommunen. Habermas teoretiska uppdelning av samhällets system-värld och medborgarnas livsvärld (Habermas via Nylund 1995) gerstöd att se och analysera denna motsättning. Planerarna tillhör sy-stemvärlden och kan med sin generella grundkunskap och erfaren-hetskompetens se övergripande strukturer som påverkar förhållan-dena i de lägre planeringsnivåerna. Medborgarna har huvuddelen averfarenheterna från sin livsvärld, vilken de tillför i planeringsproces-sen. En deltagande planeringsprocess har svårt att utvecklas i mot-sättningarna mellan systemvärlden och livsvärlden.

I den kommunikativa planeringsteorin förutsätts att aktörerna somdeltar i planeringsprocesser har samma möjligheter till och i delta-gandet. Planeringsprocesser med ett vidgat deltagande med enmångfald av aktörer medför automatiskt en grupp människor medmycket blandad bakgrund (Healey 1997). En aktörsblandning somska spegla samhället, speglar också den ojämlikhet och de maktrela-tioner, som finns i samhället.

Opinion och lobbyingMaktaspekterna tonas ofta ned av förespråkare för kommunikativa

80

processer. En planeringsprocess som öppnas för många aktörer, gersamtidigt möjligheter för starka sakfrågegrupper, lobbygrupper ochproteströrelser att ge ensidig påverkan på planeringsinriktningen.Parter med ekonomisk makt kan också få ökat utrymme, vilket kanmedföra sneda maktrelationer mellan olika starka grupper. Miljö-problemen anses drabba alla lika, men de fattiga och svaga har säm-re valmöjligheter och möjligheter att skydda sig. De starka kan ock-så utnyttja hot och risker i miljön som en ekonomisk tillväxtfaktor.Det kan man se på utvecklingen på motsvarande ekonomiska områ-den och på de ökade offentliga utgifterna för t.ex. miljöskydd ochbehandlingen av välfärdssjukdomar. ”Industrisystemet profiterar påde missförhållanden som det skapar - och affärerna går bra”(Beck1992).

Ojämlika maktrelation mellan människor kan även bero på olikavana att tala och uttrycka sig i gruppsammanhang. Människor harolika språk och olika sätt att uttrycka sig beroende på bakgrund avuppväxtförhållande, utbildning och yrkeserfarenheter. Det kan varasvårt att kommunicera mellan olika sociala grupperingar, även omalla har gemensamt nationsspråk. I ett mångkulturellt samhälle medgrupper med olika social bakgrund, etnicitet och nationella språk,ökar svårigheterna ytterligare för att kunna kommunicera på likavillkor. Myndighetspersoner och tjänstemän i de kommunala för-valtningarna har dessutom makt i planeringsprocessen genom sittexpertkunnande i sakfrågor och formell hantering av planeringspro-cessen. (Asplund m.fl. 1997) Planerare har makt genom sin tjänste-utövning, de verkar i förvaltningsorganisationer, som omfattar envärld av löften, förväntningar, frustration, beroende och tillit. Deförser beslutsfattare med underlagsmaterial och alternativ, de har pådet sättet makt genom möjligheter att kanalisera informationen se-lektivt. (Forester 1989)

Makt attMakt innebär möjlighet att påverka, det kan ske genom avsiktlig på-verkan med tvång, genom att skapa konflikt eller att dominera. Maktmed positiva förtecken kan definieras som ”makt att”, eller ”förmågaatt”. Makt kan innebära influens eller inbördes bytesrelation, influ-ens innebär att A får B att göra vad A vill genom att framhålla ”godaskäl” hellre än att hota B med sanktioner om han inte är tillmötesgå-ende. Dominans innebär att A försäkrar sig om B's underkastelse ge-

81

nom att verkligen tvinga B. Makt kan utövas genom order och hotom bestraffning eller kan vara en dragkamp mellan två parter. Maktkan utövas av individer eller kollektiv såsom företag, organisationeroch politiska organ. (Dyrberg 1997)Bent Flyvbjerg (1991) behandlar maktaspekterna och ser nödvän-digheten i att förstå maktens process för att förstå dess resultat.

• Makt ses som produktiv/positiv och inte enbart som restrik-tiv/negativ.

• Makt ses som många typer av styrkeförhållandena - lokal, de-centraliserad och överallt närvarande.

• Maktuppfattningen är ultradynamisk. Makt ses inte bara somnågot man erövrar och sedan håller fast vid, utan något somman återerövrar och utövar i en fram-och-tillbaka rörelse i styr-keförhållande, taktik och strategier. Erövring av maktens cent-rum blir mindre relevant som politisk strategi, påverkan avstyrkeförhållande, taktik och strategier kommer i centrum.

Planerarroller

Denna studie av aktörer och strukturer för översiktlig planering fo-kuserar på planerarna som aktörer i planeringsprocesser. Med plane-rare menas här, som beskrivits inledningsvis, de som yrkesmässigtarbetar med fysisk planering, samordnar/koordinerar planförslag el-ler planeringsprocesser. De är verksamma i kommunal eller statligförvaltning eller arbetar som konsulter. Både planerarkåren och decentrala myndigheterna har ansett att fysisk planering och därmedplanerarna har en speciell roll och ansvar för att uppnå hållbarhet isamhället. Olika planeringsteorier innebär ofta olika syn på plane-rarnas roll i processen. Här presenteras några roller i förhållande tillplaneringsteorier inom fysisk planering.

I Sverige är planerare ingen profession som legitimeras, utan är enbeteckning för personen som arbetar med planering yrkesmässigt.En planerare kan ha skiftande utbildningsbakgrund, i Sverige är devanligaste grundutbildningarna arkitekt, landskapsarkitekt, kultur-geograf, ”fysisk planerare”, lantmätare, ingenjör, civilingenjör, m.fl..Det är inte alla yrkesgrupper som uppnår den privilegierade statusensom en profession innebär. Nyckelfaktorn för att lyckas eller fallera

82

beror på det offentliga stödet, en professionell status ges antingenuttryckligen eller underförstått av staten. Genom att planeringsverk-samheten stöds och åläggs uppgifter av staten genom plan- ochbygglagen ges planerarna ett offentligt stöd och en underförståddprofessionell status. ”Professionalisering ska ses som en process ge-nom vilken producenter av en speciell service söker en konstitueringoch kontroll av en marknad för sin expertis” (Larson 1997). Nyckelntill professionellt avancemang är förmågan att hävda svårtillgängligoch identifierbara skicklighet - det innebär att kreera och kontrolleraen kognitiv och teknisk bas (Larson 1997).

Den reflekterande praktikernPlanerare tillhör en yrkeskår som till stor del utvecklar sin profes-sion genom sin praktiska utövning, där kunskapen efterhand vidare-utvecklas. Kreativitet, intuition och att arbeta på gehör är honnörsordi planerarkåren. Planerarnas specialistkompetens anses ofta framförallt ligga i förmågan att analysera och syntetisera (Asplund m.fl.1997). Flera forskare har med utgångspunkt i en nyaristotelism un-der 90-talet utvecklat kunskapsbegreppen ytterligare, varav jagkommer att referera till några.

Vetandet är det vi kan läsa oss till, få oss undervisat, kunna utan-till. Insikt är ett högre teoretiskt stadium när vi reflekterar över i vil-ket sammanhang, kontext, vi använder vetandet, när vi prövat vårtvetande i handlingar, som vi kan träna oss till. Vishet är nästa högresteg som nås genom förnimmelse, efter ytterligare reflektion av vårinsikt, som också kan utvecklas till intuition. Andra uttryck för den-na skillnad i kunskapsbegreppen är kunnande- kunskap - kompetens.Kompetens är kunskap i relation till prestationer och ger möjlighetertill förverkligande. Det står också för självständig kunskapsutveck-ling inom en profession. Ramirez (1995) skiljer på erfarenhet ochempiri när han säger att en erfaren person är en som besitter erfaren-het, som har levt och upplevt, en som lärt sig i handling. En expert ärden som kan sin sak på ett teoretiskt vis, håller sig till relationenmellan mål och medel i en viss typ av produktiva handlingar. Rami-rez menar också att specialistkunskapen utan träning glöms, medanerfarenheten sitter för livet.

Den så kallade Dreyfusmodellen (Dreyfus & Dreyfus 1986 viaFlyvbjerg 1991) består av en skala för läroprocesser i professionellasammanhang med nybörjare, avancerad nybörjare, kompetent utöva-

83

re, erfaren utövare och expert, genom att karakterisera de olika ste-gen på följande sätt.

Bent Flyvbjergs tolkning av Dreyfusmodellen:Steg Karakteristik

Nybörjare Kontextoavhängiga delar och regler som grund för handling

Avanceradnybörjare

Erfarenhetsbaserade, kontextavhängiga delar kompletterarkontextoavhängiga delar och regler.

Kompetentutövare

Mål och plan väljs medvetet, och noga övervägt med hänsyntill att reducera komplexiteten. Valet är inte objektivt ochnödvändigt. Utövaren är involverad i resultatet med sin egenperson.

Erfarenutövare

Intuitiv problemidentifikation och intuitivt val av mål ochplan utifrån erfarenhetsbaserat perspektiv. Intuitiva val vär-deras analytiskt.

Expert Intuitiv, holistisk och samordnadidentifiering av problem, mål, plan,beslut och handling. Flytande,otvungen prestation som inte av-bryts av analytiska överväganden.

(min översättning från danska till svenska)

Handlingsteori: Aristoteles begrepp poesis, ”görandet” i sig, skiljersig från att ”göra” som är den aktivitet som syftar till att något blirgjort. Praxis däremot är handlande i egentlig bemärkelse, en aktivitetsom bedrivs för aktivitetens egen skull. Ramirez (1995) tolkar Aristo-teles genom två budskap; det första är ”att den aristoteliske politikern,läraren eller den ledande personen, inte kännetecknas av det hanåstadkommer, utan av hur han handlar, av den klokhet han visar i sitthandlande. ”Politik är inte att nå resultat utan att handla så klokt sommöjligt”. Det andra budskapet är att en god människa inte är den somlär sig att göra bra saker, utan den som gör det på ett bra sätt, dvs. densom försöker vara god och skicklig i det han gör. ”Man blir aldrigslutgiltigt god, men bättre, genom att reflektera över vad man gör ochständigt försöka göra det på ett klokare sätt” (ibid.).Ramirez skiljer också på handling som produktion och handling sommeningsgivare där den tekniskt rationella planeringen är produk-

84

tionsinriktad. Han bidrar till den aktuella planeringsteoretiska debat-ten, som söker efter metoder och arenor för meningsskapande plane-ringsprocesser. Människors mening är det som skapar betydelser, detsom ger en förståelse och ger betydelserna en betydelse, meningen ärsjälva uttryckshandlingen. (ibid.)

Erfarenhetskunskap: Yrkeskunnandet tar lång tid att bygga upp i yr-ken som kräver en teoretisk grundutbildning, men där det verkliga ut-övandet av yrket kräver en praktisk förtrogenhet (Josefson 1991).Praktiskt arbetande arkitekter och planerare kan kombinera teori ochpraktik i sitt yrkesarbete genom att reflektera över det praktiska arbe-tet ”reflection in action”. ”Den reflekterande praktikern kan lösa sinaproblem utifrån sin tidigare samlade erfarenhet av liknande problem,kombinerat med ett teoretiskt kunnande” (Schön 1983). Schön använ-der begreppen ”know- what” och ”know- how”, där know-what inne-bär att ha ett vetande, en inlärd kunskap. Know-how innefattar ävenreflektionen över handlandet, vilket ger ett skickligt handlande inomen accepterad värdeskala. Han använder också begreppet knowing-in-action, ett lärande genom praktiska handlingar. Schön kritiseras för attinte ta hänsyn till institutionella värderingar och att det är sammamänniska som utför handlingarna som också värderar dem när de ut-förs. Forester (1999) ser pragmatism och vårt pragmatiska agerandekopplat till etik, för i agerandet lär vi oss inte bara om vad som funge-rar utan också om vad som har betydelse.

Erfarenhetskunskap är den kunskap som byggts på under en långverksamhetsperiod, då man stött på många problem, prövat olikalösningar och själv kommit underfund med hur problemen kantacklas på ett bra sätt. Man har också lärt sig av misstagen, det sominte blev så bra, som man efter ett reflekterande förstår varför detinte blev bra. Den erfarna kunskapen sitter sedan i medvetandet ochkan utövas intuitivt. ”Jag tror man måste ha sett, man måste ha erfa-rit på något sätt” (Josefson 1991, Molander 1998). Det räcker inte attbara se på hur andra människor gör, man måste göra det själv, medsina egna händer efter sitt ”eget huvud”. Josefson kallar även dennaaspekt på yrkeskunnandet för förtrogenhetskunskap, då man kännersig så förtrogen med det man arbetar med, att man inte behöveranalysera och väga alternativ innan man tar ställning. Ingela Josef-son kallar den ”frukten av djup förtrogenhet med verksamhetensmångfald, av mognad och livserfarenhet” (ibid.)

85

Kärnan i den praktiska kunskapen är det unika i varje fall, inte detgenerella som används i viss teori och forskning. ”…de handlandepersonerna måste varje gång själva se efter vad som lämpar sig förtillfället, i likhet med vad som är fallet inom läkekonsten och navi-gationskonsten. - En yrkesskicklig läkare känns t.ex. igen på sin välutvecklade förmåga till handling i oförutsägbara situationer” (Josefs-son 1998).

Molander (1998) påstår dock till skillnad mot Schön att den upp-märksamma och lärande praktikern sällan har utrymme för reflektioni handling, dvs. samtidigt som handlingen pågår, han menar att dia-logen fungerar som en reflektionsprocess. Molander skriver om ex-empel i kunskapsbildning, om att förebilder, mönsterexempel ochmodeller är centrala i all kunskap i handling. En ny situation ses somett fall i en repertoar av många fall, varigenom man genom övningoch vana bygger upp en egen regelföljning som är primär i förhål-lande till formulerade regler. Allt kan inte utsägas, man demonstre-rar med exempel.

Man kan även indela kunskap i begreppen förfogandekunskap ochorienteringskunskap. Förfogandekunskap innebär att det man harkunskap om står till ens förfogande i och med att man besitter kun-skapen. T.ex. kan en instrumentell kunskap kodifieras i generella la-gar, tekniker och tumregler. Orientering innebär främst bildning ochrättfärdigande av mål och vägval, som ger en överblick. Orienter-ingskunskap är handlingsledande på det sättet att den ger riktningaroch förståelse av vad som är viktigt. (ibid.)

PlanerartyperDen roll planeraren har i planeringssituationer har generaliserat be-skrivits i kapitlet planering/planerare och miljö/hållbarhet. Genomatt samhällssynen på planering har förändrats under olika tidsepokeroch inom olika politiska ideal, har även synen på planerarnas upp-gifter varierat.

StadsgestaltareUnder 1900-talets senare halva har arkitektbakgrunden karakteriseratplanerarprofessionen. Planeraren har ingått i expertgruppen för pla-nering med sin stadsgestaltande kunskap. Stadsplaneraren arbetarmed den fysiska gestaltningen, konsten och vetenskapen, som enkombination av konstnärlig inspiration och social reformering.

86

Stadsplanerarna måste ha kompetens att gestalta en miljö som ärfunktionell, lämplig och estetiskt tilltalande.

Rationell teknikerEnligt den tekniskt rationella planeringsteorin tas beslut utifrån bästatekniska kunskap i en stegvis rätlinjig process. Den grundar sig påen teknisk rationalitet, där politiker sätter upp mål och expertgrupperstår för det tekniska genomförandet. I denna form av planering harplaneraren rollen att sammanväga olika experters kunskapsunderlagdär ”tekniskt bästa” lösning inom varje sektorsområde sammanställsi ett antal alternativa planförslag. Dessa planalternativ presenterassom underlag för politikernas beslut.

Strategisk planerareStrategisk planering innebär att göra planen förändringsbar för deosäkerheter som alltid finns i planeringens förutsättningar. Planerar-na har oftast uppgiften att leda en grupp olika experter för att sam-ordna underlaget till en optimal helhetslösning efter politiskt upp-satta mål. Den strategiska kompetensen består i att utveckla målsätt-ningar, planer och strategier för framtiden för att nå specifika mål.Inom denna planeringstyp kan systemteori utnyttjas för att beräknaoch modellera verkligheten.

Planeringens komplexitet har ökat under slutet av 1900-talet i taktmed att alltfler frågor förs in i den fysiska planeringen, t.ex. miljö-frågor och segregationsfrågor. Många planerare har försökt utvidgasin kompetens inom dessa utvidgade områden, t.ex. med ekologiska,sociala, och ekonomiska kunskaper.

FörhandlingsplanerareUnder 1970-80-talen utvecklades förhandlingsplaneringen, dels be-roende på den ekonomiska krisen i landet, dels beroende på kritikmot den regelstyrda planeringen. De flesta associerar begreppet medsamverkan mellan offentliga myndigheter och marknadens aktörerför att sluta avtal om samarbetsprojekt, med minskad insyn för med-borgarna (Khakee 2000). Här har planerarens roll varit att övervakaden lagliga processen och jämka samman olika motstående intres-sen. Expertkunskapen baseras på kunskap om målsättningsprocesseri styrande och politiska termer, kopplat till kunskap om ekonomiskaprocesser för stadsutveckling. Det kräver också en kompetens attmedla. (Evans & Rydin 1997).

87

Generativ planerareDen generativa planeringsteorin lägger tyngdpunkten på små sam-hällsgrupper där det finns stora möjligheter till interaktion mellanberörda aktörer i planeringsprocessen. Aktörerna lär sig samarbetamed varandra, identifiera gemensamma intressen och respektera var-andra när åsikter går isär. (Friedman via Khakee 2000). I denna pla-neringsteori ses planeraren stå för administrativ och vetenskapligkunskap. Allmänheten har sin kunskap från vardagslivet, talar medsitt vardagsspråk och betraktar sig som en del av den verklighet debeskriver. Planeraren har i den generativa planeringsmetoden upp-giften att samla in allmänhetens vardagskunskap som en del av pla-neringsunderlaget. Hon/han förenar professionell kunskap och lek-mannakunskap i en inlärningsprocess (ibid.).

MiljöplanerarePlanerare kan ha en samordnande roll för att föra in miljöfrågor iplaneringsprocessen, exempelvis Agenda 21-samordnaren. Planera-ren/samordnaren är i detta fall ledare av ett team med andra yrkes-grupper med ett strategisk inriktning på miljöfrågor. Delar av plane-rarprofessionen har kunskaper inom miljökonsekvensbedömningaroch beskrivningar, vilket också kräver speciella färdigheter i för-handling och medling mellan statliga myndigheter, medborgare ochandra aktörer inom miljöarenan. Expertområdet är delvis tek-niskt/naturvetenskapligt och delvis processledande.

Planerarroller i processenI den kommunikativa planeringsteorin (se sid.75) tonas planerarnasroll som drivande expert i planeringssituationer ned, genom att beto-na att fysisk planering inte är ett privilegium för tjänstemän. Avsik-ten är att ge övriga aktörer som hyresgäster, markägare, näringslivs-representanter möjligheter att delta i planeringsprocessen tillsam-mans med olika sektorsexperter, t.ex. stadsplanerare, arkitekt, trafik-projektör, socialplanerare. Mer jämlika förutsättningar i planerings-processen ses som en förutsättning för en planeringsprocess i dialog-form. Nya sätt, att lägga upp planeringsprocesser, ställer nya krav påkompetensen inom förvaltningens olika nivåer (Healey 1997).

Inom den kommunikativa planeringsteorin ses flera olika specifi-ka planerarroller i processerna, de kan sorteras under nedanståendepunkter:

88

• Expert. Uppgiften att förse deltagarna i planeringsprocessenmed relevanta fakta och kunskap från skilda sektorer i samhäl-let och som experter genom att bidra till formulering och lämp-lig hantering av problem och lösningar.

• Koordinator. Uppgiften att koordinera och anpassa det offent-liga planeringssystemet för att möta behoven av delaktigt be-slutsfattande.

• Processtödjare. Uppgiften att leda och underlätta planerings-processen som involverar andra aktörer och intressenter i sam-hället.

(Malbert 1998, s.141, min översättning från engelska)Processtödjaren måste ha en neutral och opartisk position i relationtill alla intressenter, privata eller offentliga, som är involverade i enplaneringsprocess. Koordinatorn behöver en neutral och oberoendeposition i relation till nivåer och sektorer i planeringssystemet somhan eller hon arbetar för. Experterna representerar olika kunskaps-fält, deras position kan antingen vara oberoende, kallas in till en pla-neringsprocess och använda sin kompetens för att ta fram rekom-mendationer och råd. Eller de kan vara representanter för offentligaeller privata aktörer som är involverade i uppdraget, genom att de dåföreträder sina uppdragsgivares intressen.

Inom 1990-talets planeringsforskning diskuteras huvudsakligen dekommunikativa planeringsmetodernas möjligheter och svagheter. Deolika punkterna ovan motsvaras av planerarrollerna expert, koordi-nator och processtödjare. Inom både internationell och nationell pla-neringsforskning (Healey 1997, Malbert 1998, Forester 1999) dis-kuteras om samma planerare kan fungera i de olika rollerna inomsamma planeringsprojekt.

Expert: Uppgiften för planeringsexperten är huvudsakligen att försedeltagarna i planeringsprocessen med relevant fakta och kunskapfrån skilda sektorer i samhället och som expert genom att bidra medatt formulera och föreslå lämplig hantering av problem och lösning-ar. Planering och gestaltning är alltid ett praktiskt kommunikativtagerande menar Forester (1989).

Expertrollen kan i planeringssammanhang innebära flera alterna-tiva eller kombinerade roller. Planeraren är oftast generalist i plane-ringssammanhang, vilket innebär att hon/han har mångsidiga kun-skaper. Mångsidigheten medför att planeraren har uppgiften att fö-

89

reträda helheten inom planeringsområdet. Planeraren kan också elleri stället, vara sakexpert som specialist inom delar av området, t.ex.översiktsplanering, stadsbyggnad, trafikplanering, grönstrukturpla-nering. Experten har uppgiften att utifrån de programalternativ somkommer fram i kommunikationen mellan planeringsprocessens aktö-rer, visa hur alternativen kan komma att utformas. Sakexperter frånolika sektorer har också träning i att bedöma konsekvenserna av fö-reslagna alternativ.

Koordinator: Planeraruppgiften att vara koordinator i planeringspro-cessen innebär att ha kunskap om planeringens administrativa system.Det innefattar planförberedelser, kunskap om lagar, lotsning av planergenom myndigheter, om andra policy- och plandokument och därefteruppföljning av processen. Den offentliganställde planeraren bör hakunskap och kompetens om planeringssystemet för att skydda det all-männa intresset mot enskilda intressen. Dessutom krävs kunskap attgöra den samlade, systematiserade, vetenskapliga och tekniska kun-skapen inom expertgrupperna tillgänglig.

Koordinatorn måste vara lyhörd för alla processens aktörer. Det ären konst att praktisera kritiskt lyssnande och inte bara att höra. Attlyssna, ta till sig och analysera det olika parter står för, är ett mycketviktigt medel för planerare, att ställa relevanta frågor är också en delav lyssnandet (Forester 1989).

Planerarens bedömningar är både politiska och etiska. Planerarenmåste i många situationer vara både förhandlare och medlare ochkan omöjligt vara helt neutral i sin expertroll eller koordinatorroll. Ilokala planeringsprocesser har planeraren ofta förutom att medla ikonflikter mellan olika parter också att förhandla som en intressepartsjälv. Medlande förhandlingar i markanvändningsplanering är därförinte någon lösning på problemen i samhället (Forester 1989).

Processtödjare: Företrädarna för kommunikativ planering pekar uten tredje roll för att stödja komplexa konsensusbyggande processer,en professionell processkoordinator (Healey 1997, Malbert 1998),som ’ledare’, ’lotsare’ eller ’stödjare’ av planeringsprocessen. Demenar att det finns en växande marknad för denna typ av service förstrategiskt beslutsfattande både inom privat och samhällelig plane-ring. I Sverige menar Malbert att denna roll idag är företrädd av en-gagerade personer med olika yrkesbakgrund i processer inom stads-

90

planering, hållbar utveckling och lokal Agenda 21. Skiftande resultatuppnås beroende på vilka medborgare och intressenter som är invol-verade, det medför varierande inriktningar på sakfrågan liksom ef-terfrågan på olika typer av kompetens för processtöd och samman-hållning. ”Processtödjarens skicklighet och intentioner för en med-veten användning av den lokala arenan, är avgörande för svaga del-tagares praktiska möjligheter att påverka beslut (Malbert 1998,s.134). Malbert ser också att personlig karaktär och kompetens ärviktig för en processtödjare oavsett professionell bakgrund. Mångakan bli skickliga processtödjare genom ”tyst” kunskap utifrån sinpraktiska erfarenhet.”

I strategisk långsiktig planering, t.ex. översiktlig planering är pro-blemen komplexa och nya problem kommer till. De maktrelationeroch motsättningar som finns mellan representanter i etablerade orga-nisationer, motiverar behovet av processtödjare. En sådan stödjaremåste ha hög integritet och neutral position i förhållande till övrigaaktörer. Det behövs nytänkande planeringspraktik för att komplette-ra och strukturera planeringsprocesser som syftar till att utreda ochgenomföra nödvändiga tekniska, sociala eller institutionella föränd-ringar i samhället (Malbert 1998). ”Det kan i vissa lägen behövas en‘ledare’ som uppfattar möjligheter och som kan mobilisera nätverkkring idén, dessa initiatörer kan komma från olika institutionella po-sitioner. Det bör vara någon som har kapacitet att se och beskrivastrategiska möjligheter för de övriga” (Evans &Rydin 1997).

Processtödjarens uppgifter kan definieras utifrån en kommunika-tiv rationalitet (se sid.75). Arbetet fordrar skicklighet i att användadialogteknik (kommunikation) i förhandling, medling och process-stöd. I en kommunikativ planeringsprocess behöver experten bådeinstrumentell och argumentativ skicklighet. Processledaren kan varakonsult antingen från en högskola/universitet, från privat firma ellerutsedd tjänsteman. Båda positionerna är problematiska för stödjare.Konsulten är betald av någon aktör och kan förväntas ha lojalitetergentemot den som anlitat henne/honom. Tjänstemannen kan i pro-cessarbetet väntas ha större intresse för sitt eget sakområde. Om ak-tören har ett eget intresse i planeringsprojektet kommer han/hon att,av de övriga intressenterna, bli sedd som en representant för detta.Ett sådant problem kan, menar Malbert, bara lösas om alla intres-senter, eller neutrala parter delar kostnaderna för konsulten. Detjänstemän som blir anlitade som stödjare kan också orsaka problem

91

för den fortsatta planeringsprocessen. Det finns en risk att de taröver initiativ och ansvar från övriga i planeringsprocessen. (Malbert1998)

Perspektivet för en processtödjare måste ta utgångspunkt i denmångfald av värderingar och intressen, som förekommer i samhälletoch fokusera på själva planeringsprocessen. Experterna har sitt fokuspå sakinnehållet inom sin speciella expertkunskap, och deras fokusvarierar följaktligen. Malbert betonar att processledarskap är encentral och efterfrågad uppgift i en kommunikativ, långsiktig, strate-gisk planering, för att föra processen framåt och att ha kunskap omsakliga, organisatoriska lika väl som samverkansaspekter i plane-ringen.

Expert–koordinator–processtödjare i samma person: John Fores-ter har i boken ”The Deliberative Practitioner” (1999) studerat ett an-tal planerare i olika länder i världen, hur de arbetar i kommunikativaplaneringsprocesser. Han drar slutsatsen att även i kommunikativa di-aloger kan samma person vara expert, koordinator och processtödjare isamma process. I de djupstudier Forester gjort ser han att det i prakti-ken inte finns tillgång till speciellt inhyrda processtödjare utan i var-dagliga planeringssituationer måste planeraren, olikt andra professio-ner, vara brobyggare, förhandlare och medlare på samma gång.

Forester argumenterar mot de planeringsteoretiker som akade-miskt delar upp planerarnas uppgifter i olika roller. Han tycker att”god planeringsteori borde klargöra hur det är möjligt, bra eller då-ligt, och inte bara påstå att sådana roller innebär konflikter”. Han an-ser att utmaningen för demokratisk ”delaktig planering” inte är attundvika, gå förbi eller flytta undan konflikter utan att ta del av prak-tiska skillnader i och genom uppkomna konflikter.

92

Kapitel 5DILEMMAN FÖR KOMMUNALA PLANERARE

I detta kapitel problematiseras intervjumaterialet med stöd av denplaneringsteori som presenterats i teorikapitlet. Människor stöterständigt på problem både i sitt liv och i sitt arbete. Många av dessaproblem har karaktär av dilemman, där det inte finns någon enkellogisk lösning, inget rätt eller fel. Problemen kräver en omdömes-förmåga att ta ställning till rådande omständigheter för att möta detoförutsägbara på ett rimligt eller kompetent sätt i svåra situationer.Dilemma är grekiska och betyder ”tvåledat antagande”. Ett dilemmaär en besvärlig situation som man befinner sig i, det finns två val-möjligheter, men oavsett vad man beslutar sig för så är resultatet intedet mest önskade (Filosofilexikonet 1988).

Avhandlingens huvudsakliga resultat beskriver och problematise-rar ett antal dilemman, som planerarna kämpar med i sitt dagliga ar-bete med planering i förhållande till hållbar utveckling. Jag beskri-ver hur de ser på problemen, samt analyserar och tolkar dem utifrånplaneringsteoretiska perspektiv. Aristoteles praktiska visdom, närhan talar om förmågor som mod, måttfullhet, rättvisa, mildhet ochvänskaplighet (Ramirez 1995), har varit stöd för att tolka planerar-nas omdömesförmåga. Följande huvuddilemman i har uttolkats urstudien, med planering för:

• ekologisk eller ekonomisk eller social hållbarhet• lång- eller kortsiktighet, som helhet eller i avgränsade delar• underifrån- eller ovanifrån-perspektiv som handlingsprincip• Planeraren som expert eller koordinator eller processtödjare

Dilemma 1Planering för ekologisk, ekonomisk eller

social hållbarhet?

De kommunala översiktsplanerarna arbetar både direkt och indirektpåverkade av den samhälleliga diskussionen om hållbarhet och decentrala politisk direktiven och programmen (se sid.32-34). Indirektär de påverkade av utvecklingen i samhället och de förväntningaroch krav som kommuninvånarna ställer. De är direkt påverkade av

93

PBL, som de har att följa när de utarbetar översikts- och detaljpla-ner. De påverkas även av ”morötter” som regeringen håller fram föratt stimulera kommunerna att verka för det ”hållbara Sverige” t.ex. iform av LIP-medel (se sid.34). De ställs också inför människorsskilda värderingar och perspektiv på naturmiljön.

Målen i de politiska programmen tas upp på ett mycket över-gripande generellt sätt som de flesta politiskt kan ställa sig bakom.Problemen skjuts framåt då det allmängiltiga ska tolkas och omsättasi ett praktiskt genomförande vilket märks när intervjupersonernakonkretiserar hållbarhetsaspekter. I PBL beskrivs hållbarhetsdimen-sionerna på liknande generella sätt. Från centralt håll finns samtidigten medvetenhet om svårigheterna med en rationell mål-medel plane-ring kontra övrig samhällsutveckling och människors sätt att leva.”Man skall inte överskatta den fysiska planeringens möjligheter attlösa miljöproblemen - dess syfte är ändå i första hand att regleramarkanvändning och bebyggelse. Miljöeffekterna på kort och långsikt är sannolikt betydligt större genom beslut och aktiviteter inomhelt andra samhällsområden” (SOU 1994:36). Det finns alltså inomsamma statliga utredning motsägelsefull eller realistisk syn på vadden fysiska planeringen kan åstadkomma.

Vid en genomgång av Sveriges senaste översiktsplaner inför rap-porten ”Översiktsplaner för hållbar utveckling” (SAMS 2000) kanman i huvuddelen av planerna finna ”begreppsbingo”, dvs. de trehållbarhetsdimensionerna och medborgarinflytande finns med somgrundläggande begrepp i översiktsplanens målsättning eller vision.Djupare studier av planerna visar att, det i många fall saknas be-skrivning och definition av begreppens innebörd och innehåll.

Planerarnas syn påekologiska - ekonomiska - sociala dimensionerIntervjustudien visar några översiktsplanerares kriterier för och synpå förhållandet mellan ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet.De beskriver även de svårigheter de uppfattar med hållbarhets-aspekterna som grund för den fysiska planeringen. Redan inom den-na begränsade grupp av 15 planerare i intervjugruppen förekommerskiftande syn på ekologiska, ekonomiska eller sociala faktorer, ochde värderingar av faktorernas betydelse olika för möjligheterna attuppnå ett mer hållbart samhälle.

94

Samverkan mellan dimensionerna: Samtliga de intervjuade menaratt de ekologiska, ekonomiska och sociala aspekterna hör samman,då de är sammanvävda i samhället och med den fysiska planeringen.”Det finns en ekologisk, ekonomisk och social dimension, det harinte enbart med naturen att göra utan även bevarande av kulturvär-den”. Flera anser att det behövs bättre samspel mellan de mjuka ochhårda frågorna, då de olika sektorerna sällan diskuteras på sammanivå. En av de intervjuade uttrycker att han inte vet i vilken ordninglivsstilsförändringar eller fysiska förändringar ska komma, ”det ärså sammanvävt med varandra”. Samtidigt pekar han på de socialaaspekterna ”de mänskliga behoven mat, värme, trygghet är sågrundläggande” och först efter att detta är tillgodosett, menar han attmänniskor är intresserade av hur samhället fungerar ekologiskt ochekonomiskt.

Ekologiska faktorer: När det gäller den ekologiska dimensionenframhåller översiktsplanerarna naturresurshushållning, hänsyn tillhelheten i samhället och kretsloppsanpassning både materiellt och isätt att leva. Flera tar upp de fasta fysiska strukturerna i den byggdamiljön. ”Det är viktigt med de fysiska strukturerna, de styr så myck-et”. De fysiska strukturerna består bl.a. av trafik- och transportan-läggningar, som de ser som hot mot miljön och resurshushållningen.”Vi har t.ex. en bilvägsstruktur, som är svår att göra något åt”. Attge förutsättningar för resurssparande tekniska lösningar, möjlighettill lokala lösningar och för att människor ska kunna leva resurssnåltoch miljövänligt anser de vara planerarnas uppgift för den ekologis-ka dimensionen. Exempel, med betydelse för översiktlig planering,som nämns är lokalisering av ny bebyggelse nära kollektivtrafik ochfjärrvärmenät, avsättning av områden för infiltration av dag-, spill-vatten och arealer för energiskog (Falkheden & Malbert 2000).

Ekonomiska faktorer: De få ekonomiska faktorer som planerarnaberör visar deras osäkerhet inom det samhällsekonomiska området.Att skapa ekonomiska förutsättningar, menar flera, är en nödvändiggrund för att kunna utveckla ekologisk och social hållbarhet.”Ekonomiska faktorer styr väldigt mycket, det är en viljeinriktning”.De framhåller att en ekonomisk utveckling med god arbetsmarknadär grundläggande för kommunerna, att ekonomisk hållbarhet har po-litiskt företräde framför de ekologiska och sociala hållbarhetsfakto-

95

rerna. Någon tycker att ”den fysiska planeringen har en bättre be-redskap för näringslivets utbyggnad och för bostäder, än för ekolo-gisk hållbarhet”. ”Det ekonomiska har större möjligheter att visafram resultat, det går att peka på kronor och ören”. På liknande sättframför någon att ”allt måste vägas mot varandra, då är det ekono-miska lättast att väga in”.

En av de intervjuade framhåller att kommunernas ekonomi harförsämrats de senaste årtiondena. För många små kommuner bliröverlevnaden, genom att åtminstone förhindra minskning av befolk-ningsmängden, en överskuggande strategi för den kommunala plane-ringen. Det innebär att idag flyttas stora investeringar framåt, vilketmedför svårigheter att få fram pengar till det som inte anses nödvän-digt för stunden, till det ”onödiga” tycks miljöfrågorna räknas.

Översiktsplanerarnas osäkerhet inom den ekonomiska hållbar-hetsdimensionen beror troligen, dels på att de liksom flertalet plane-rare har låg kunskapsnivå i samhällsekonomi. Dels beror det på att”ekonomisk hållbarhet” är svårt att beskriva. Även i Brundtlandrap-porten ”Vår gemensamma framtid” (1988) är det svårt att finna enklar definition för ekonomisk hållbarhet på lokal/kommunal nivå.

Sociala faktorer: De sociala aspekterna måste vara med i plane-ringssammanhang, menar de intervjuade. Det råder däremot skildauppfattningar om kommunerna integrerar sociala hållbarhetsaspekteri den fysiska planeringen i dag. De sociala frågorna kan delas in i tvådimensioner, dels dimensionen med grundläggande behov, dels di-mensionen om social välfärd, med tanke på jämlikhet mellan olikakategorier människor med tanke på kön, ålder, ekonomiska eller yr-kesmässiga förutsättningar, etnicitet etc. En del av de intervjuadebetonar den första dimensionen genom att föra fram de grund-läggande mänskliga behoven av mat, värme och tak över huvudet.

En del av intervjupersonerna nämner exempel inom social jämlik-hetsdimension, som tycks var mer eller mindre aktuell i kommuner-na. Å ena sidan menar några att de sociala frågorna ”är mycket tunganu, inte minst med miljonprogramsområdena”. ”De sociala struktu-rerna är viktigast, vi är fortfarande påverkade av 60-talet där byg-gande och sociala frågor blandades ihop. Det sociala med skola ochbarnomsorg fick underordna sig den fysiska strukturen. Nu måste vivända på det”. En annan menar att när vi inte bygger så mycket nyttblir förvaltningen av befintlig bebyggelse viktigare, ”nu måste vi

96

anpassa det redan byggda, till människors önskemål”. Å andra sidanberättar några att de sociala frågorna inte är aktuella i dag i de kom-muner där de är verksamma. De anser att det är lång väg innan manfinner bra former för att integrera den sociala dimensionen i fysiskplanering. ”De sociala frågorna har inte synts till på senaste år, seg-regationsfrågor är inte aktuella idag när kategoriboendet är heltöppet”. Det senare tyder på en likgiltighet inför sociala ojämlikheteri kommunen.

Flertalet av de intervjuade menar att en av de viktigaste socialafrågorna i planeringssammanhang är medborgarmedverkan. För attfå en fungerande medverkan framhåller de formerna för planerings-processen. De ser alltså själva deltagandet i processen som ett avkriterierna för social hållbarhet.

Till den mänskliga sociala dimensionen hör livsstilsfrågorna.Människors engagemang, attityder och levnadssätt, ser de intervjua-de som avgörande för att genomföra ett hållbarare samhälle.”Resurshushållningsfrågorna är mycket integrerade och beroendeav varandra, de går på tvärs”. En som anser att de sociala frågornakommer främst, menar att ”vi måste klara av att ordna en god socialmiljö, så att det växande släktet får en god uppväxtmiljö”. Han me-nar att vi har förstört det sociala arvet under 60-80-talet och måstenu ”ta hand om varandra på ett annat sätt”. Social förståelse anserhan vara, ”att ta hänsyn till helheten, hur staden ska se ut - integreraverksamheter och boende bättre för att undvika sovstäder, avståndetmellan arbete och boende”.

Några av intervjupersonerna menar att de sociala frågornas han-tering i den fysiska planeringen handlar om trygghetsfrågor, somkan ses som en social jämlikhetsfråga. Hur kan våra städer och sam-hällen utformas så att människor ur olika kategorier kan känna sigtrygga utomhus. ”Det bor många i centrum, men efter sex är detändå ’dött’ där. Folk vägrar gå ut, för det är så mycket våld i sam-hället i dag”. Från en kommun berättas om försök med nya ”socialainfallsvinklar”, ”det är känsliga frågor som inte ger någon respons”.Man kan tyda citatet som en rädsla att beröra sociala aspekter somplanerare i många fall har vaga kunskaper om. De är svåra att hante-ra och ger i många fall inget synligt resultat i den fysiska planering-en.

I jämförelse med de sociala aspekter som nämns i Boken omöversiktsplan (1996) tar de intervjuade upp miljöbetingelser och

97

levnadsförhållanden. De berör inte servicestruktur eller ”förhållan-den som skapar kulturell identitet” (ibid.).

Beslut i planeringssituationer innebär att avvägningar görs mellanolika samhällsintressen, där även naturfrågor, människors hälsa ochsäkerhet ingår, det som i den formella terminologin kallas ”allmännaintressen”. Olika värderingar finns företrädda både inom och mellanvarje samhällsintresse och samhällssektor. Inom varje sektor görs isin tur olika prioriteringar. I tolkningen av intervjuerna framträderett dilemma att i planeringssituationer göra avvägningar och priorite-ringar för att försöka uppnå optimal hållbarhet inom de respektiveekologiska, ekonomiska och sociala dimensionerna. Vissa delar kansamverka på ett positivt sätt medan andra många gånger kommer attstå i motsättning till varandra. ”Alla enkla frågor är gjorda, nu är viframme vid frågor där miljön står i motsättning till den ekonomiskautvecklingen.” Citatet pekar på ett slående sätt på att planerarna an-ser att de frågor som kan lösas sektoriellt redan har behandlats, detär betydligt mer komplext och tidsödande att ”klara ut” motståendeintressen och värderingar.

Planerarna betonar att de ekologiska, ekonomiska och sociala di-mensionerna är tätt sammanvävda i samhället och att de därmed börvara det i planeringssamanhang. Samtidigt framtonar motsättningar iprioriteringar mellan de olika aspekterna. T.ex. ”att ekonomiskafaktorer styr väldigt mycket. Det ekonomiska har större möjligheteratt visa fram resultat, då det är lätt att visa på kronor och ören”. Deekologiska och sociala aspekterna är mycket svårare att sätta pris-lappar på för att kunna vägas på samma våg. Planerarna vittnar omatt de ekonomiska förändringarna i samhället har försämrat kommu-nernas ekonomi, vilket får till följd att stora investeringar flyttasframåt i tiden. Någon menar att den ekologiska delen av hållbarhets-begreppet betonas på central nivå.

Rättvisa eller tillväxtÖversiktsplanerarna inleder ofta intervjusvaren med mycket basalasociala och ekonomiska förutsättningar för att människor överhu-vudtaget ska börja tänka på förhållningssättet till naturmiljön. Dessaaspekter hänför jag till rättvisefrågorna, som en del av den socialamänskliga dimensionen, att alla människor bör ha rätt till mat ochvarm bostad. ”Man måste först ha tak över huvudet och vara varm”.”Funkar inte livet är det svårt att göra uppoffringar”. Det senare

98

citatet tyder på synen att ett hållbart samhälle innebär återhållsamheti resursanvändning. Andra anser att social hållbarhet också innebärsocialt samarbete mellan människor, ”att man samverkar kring sa-ker, hjälper varandra”.

Planerarna framhåller att de sociala frågorna måste vägas in i pla-neringsprocesserna i större utsträckning än idag för att uppnå enhållbar utveckling och att planeringen då får sociala konsekvensersom bör tydliggöras. Hindren bakom detta kan delvis ligga i profes-sioners skilda kulturer och sätt att se både på hållbarhetsproblem ochsamarbetsprocesser (Asplund m.fl. 1997, Håkansson kommandelic.avh., Dovlén Håkansson kommande lic.avh.). T.ex. har de somföreträder fysisk planeraring respektive sociala frågor olika arbets-metoder och tidsperspektiv. ”Vi pratar inte samma språk, planerareoch sociala experter, de sociala har inte planeringsinsikten och harfullt upp med vardagens problem. De har inte tid att sitta ner ochprata för att hitta lösningar. Socialarbetarna arbetar så i nuet, dehar en enorm kunskap om hur människor har det, men hinner intevara med i det långsiktiga arbetet”. Skillnaderna blir extra tydligamed den översiktliga planeringens långsiktighet, om de olika sek-torsföreträdarna inte medverkar i planeringsprocessen med sammatidsperspektiv.

De intervjuade anger också att ”det är svårt att se vad som ärekonomiskt långsiktigt bra”. Detta kan tolkas som en reaktion på attteorierna för samhällsekonomin varierat i historien. Intervjuernas fåoch vaga svar om ekonomiska hållbarhetsaspekter, tyder på att över-siktsplanerarna har liten samhällsekonomisk kunskap. Detta är an-märkningsvärt med tanke på att miljö-, sociala aspekter ofta ställsmot de ekonomiska kostnaderna. De tycks överlämna de samhälls-ekonomiska frågorna till andra yrkesgrupper.

Intervjuerna visar även motsättningarna mellan en fördelning avbegränsade resurser ur ett rättviseperspektiv och ett tillväxtsinriktat,teknocentriskt perspektiv(se sid.62) på möjligheterna att lösa miljö-hot och politiska motsättningar i världen. Denna globala motsättninghar en lokal motsvarighet i kommunerna mellan ett naturbevararper-spektiv och ett tillväxtsperspektiv. Motsättningar kan t.ex. uppståmellan näringslivets önskemål om attraktiv mark för lokaliseringoch naturbevararnas önskemål om värdefull mark för människorsrekreationsbehov.

99

Följande citat visar exempel på motsättningar. ”Ekonomiskavinstintressen är mycket tyngre än exempelvis lokala biotoper. Ellervid upphandlingar så styr fortfarande priset i större utsträckning, änom det miljömässigt är lite bättre, så väljer man fortfarande lös-ningar där vinsten är större på företagsekonomisk grund än påsamhällsekonomisk”. Citatet visar ett exempel på att vinstintressetofta står över det ekologiska i förhandlingssituationer. En annan sä-ger ”Nu gränsar planering till näringslivsfrågor och sysselsättning,det går ut över kulturvärden, ibland över naturvård”. Förutom in-riktningen på planering, som stöder näringslivsutvecklingen, antyderde konflikter som kan uppstå mellan näringslivets anspråk på mark-användning och miljöintressen som natur- och kulturvård.

Kritik förs fram, av några intervjupersoner, mot de politiker somvill ”bygga om för ett ekologiskt hållbart Sverige. Regeringens för-slag är ett nytt byggprojekt som försöker lösa det med nytt byggan-de”. Citatet innehåller en kritik mot den ekologiska modernismen (sesid. 67).

I vissa kommuner finns en god samstämmighet mellan de ekono-miska och ekologiska dimensionerna. Exempel på detta är kommu-ner, med turism som huvudsaklig näring, där ”naturturism” skaparsysselsättning. I denna typ av kommuner samverkar näringslivs- ochnaturföreträdare om att verka för att naturvärdena säkerställs förframtiden. I fjällbygden samverkar ovanligt tydligt det ekologiskahållbarhetsintresset med den ekonomiska hållbarheten, genom att enbevarad naturmiljö är förutsättningen för en fortsatt utveckling av tu-ristnäringen, det dominerande näringslivet. ”Det finns en sån fantas-tisk stark koppling mellan markanvändningen, bebyggelsen ochnäringslivsfrågorna” I den kommun där denne planerare verkar ärinvånarna måna om ett bevarande av naturmiljön. Detta kan förkla-ras med att en stor del av befolkningen dels har en stark förankringtill sin hembygd, dels att flertalet av medborgarna är beroende av tu-rismen för sin försörjning.

En kommun i glesbygd utan järnvägsförbindelse är samtidigt be-roende av biltrafik inte minst för transport av turister. ”Vi sitter fast ibilsamhället med bil och buss på gummihjul, det behövs annatbränsle- t.ex. att bli självförsörjande på etanoltillverkning”. Iskogsbygden skulle det dock vara möjligt med självförsörjning avenergi, genom en lokal tillverkning av etanol från stora arealerskogsråvara. Planeraren, tillika stadsarkitekt, i denna kommun beto-

100

nar planeringens möjligheter när det uppstår intressekonflikter i tu-ristkommunerna. ”I turistorter är det mycket viktigt med fysisk pla-nering, i andra stagnerande orter med avfolkning, har markanvänd-ningsfrågorna mindre betydelse. Där är den viktigaste frågan attskaffa jobb. Här konkurrerar turistintresset vacker natur med natur-resurser som bas för de areella näringarna”. Konflikter kan t.ex.uppstå mellan bevarandeintressen av natur och uttag av skog- ochtorvråvara.

Motsättningsfulla naturperspektivPlanerarnas dilemma med hantering av hållbarhet kan ha grund i enotydlighet mellan ekocentrism och antropocentrism (se sid.61) ochdess olika perspektiv på miljö. Planering är en samhällelig verksam-het som har sin grund i ett antropocentriskt perspektiv, där männi-skor exploaterar naturen för sina liv och utkomster. Inom antropo-centrismen förekommer de skilda typerna naturerövrarperspektiv,miljöreparationsperspektiv, resursförvaltningsperspektiv och beva-randeperspektiv (Ariansen 1992) (se sid.61). Näringslivet företrädsvanligtvis av miljöreparationsperspektivet, där man ser det möjligtatt reparera naturen för att minska eller ta bort skadeverkningar frånproduktion och konsumtion.

I plan- och bygglagen och miljöbalken kan uppfattas ett bakom-liggande resursförvaltningsperspektiv där utgångspunkten är atthushålla eller finna ersättningsmedel för icke-förnyelsebara resurser.Lagstiftningen innehåller även delar av bevarandeperspektivet ge-nom skydd av natur och ekologisk mångfald. Exempel på det senareär områden som är ”särskilt känsliga från ekologisk synpunkt” ochområden med ”riksintressen för naturvård” (MB 3-4 kap.) .Vid kon-flikt ska de motstående intressena bedömas ”i förhållande till de merlångsiktiga utgångspunkterna av ekologisk, social och samhälseko-nomisk karaktär”.

Många människor och delar av miljörörelsen står för ett bevaran-deperspektiv, utifrån ett bevarande av naturen för dess värde förmänniskor. Intresset ligger dels i naturen som rekreationsterritoriumdels i att en ostörd natur anses ge goda förhållandena för att bevaravissa typer av resurser. Vissa delar av miljörörelsen och djurrättsak-tivisterna kan tolkas stå för ett ekocentristiskt perspektiv (se sid.61).

I planeringssituationer förekommer ofta företrädare för samtligadessa perspektiv på förhållandet mellan människor och natur. Ofta

101

förekommer de dock omedvetet och otydligt vilket skapar oförståel-se mellan planeringsaktörerna. Olikheterna mellan perspektiven hosnäringsliv, lagstiftning och kommuninvånarna medför svårigheterför planerarna.

De intervjuade arbetar med fysisk planering, som har en antropo-centrisk utgångspunkt. De anger i sina intervjusvar kriterier förekologisk, ekonomisk och social hållbarhet, som naturligt nog har entydlig koppling till samhällets fysiska strukturer. I det dagliga plane-ringsarbetet krävs konkretiseringar av begreppen. Det tycks vara såatt planerarna prioriterar den ekologiska hållbarheten framför deekonomiska och sociala dimensionerna. En trolig förklaring till dettaär att den ekologiska dimensionen kan konkretiseras och lösas tek-niskt och blir därmed möjliga att påverka genom den fysiska plane-ringen.

Expert eller medborgardefinitionDen centrala synen på hållbarhetsbegreppen är så pass generelltformulerade att de flesta människor kan ställa sig bakom dem. Deintervjuades kriterier har stora likheter med den syn och problemati-sering som forskare inom hållbarhetsområdet företräder i t. ex. an-tologin ”Planera för en bärkraftig utveckling - 21 Nordiska forskareger sin syn” (1993, Orrskog 1993). Detta har troligen ett sambandmed urvalet av de intervjuade. De utvalda har från centralt håll fram-ställts som företrädare från kommuner, som arbetat på ett framsynteller ”läraktigt” sätt med hållbar utveckling i översiktlig planering. Iurvalskriterierna ligger också aspekten att de företräder den aktuellaplaneringsdebatten om hållbarhetsfrågorna. Detta innebär att deframträder på konferenser där myndighetsföreträdare och forskareinom området också är föredragande. Dessa tillfällen där idéer ochtankar utbyts innebär en samverkan och gemensam utveckling av ennationell ”hållbarhetsdiskurs”. (Nilsson 1998)

En diskurs inom expertgrupper bestående av yrkespraktiker ochforskare stärker naturligtvis hållbarhetsfrågan gentemot andra grup-per i samhället, som kan uppfatta experternas kriterier som fakta. Pådetta sätt har denna grupp makt över tolkningen av begreppet”planering för ett hållbart samhälle” (ibid.). Kunskap och makthänger samman som ett par säger Vivien Burr (1995) refererande tillFoucault. Burr menar att en diskurs kan ha en komplex maktinne-börd för dem som försöker använda den och att diskursen kan otyd-

102

liggöra maktrelationerna i samhället. Det senare är viktigt att ha iåtanke vid medborgarperspektiv i planering och Agenda 21 arbete.

Healey (1997) tar upp den nya ”environmentalismen”, där hon seren bred populär miljörörelse i det västerländska samhället. Den harfört med sig en ny syn på den fysiska planeringen, nya marknadsni-scher för miljövänliga produkter och tekniker. Om detta tyckerHealey (ibid.) ”..confirm the power of ideas and new discourses toshape economic activity as well as public policy”. Miljörörelsensdiskussion har påverkat andra människor att ställa krav på produkter.Opinionen har påverkat produktionen av miljövänligare varor. Dettahar stärkt medborgarnas makt genom nya ideér och diskurser.

Man kan ställa sig frågan om samtalet inom och mellan expert-grupperna har för avsikt att spridas till ett allmänt samtal i samhäl-let? Gör diskursen begreppen och dess innehåll klarare och merspridda eller innebär den till största del endast en större fördjupninghos experterna själva? Erik Amnå skriver (Planera för en bärkraftigutveckling 1993) ”Om t.ex. en kunskapselit vill göra sig själv tillauktoritativ uttolkare av det ekologiska värdet, rycker man undangrunden för det demokratiska samtalets inbjudan till alla att delta.”

Sammanfattning och slutsatserDe intervjuade planerarna lägger stor vikt vid miljöfrågorna i denfysiska planeringen, vilket är naturligt med tanke på urvalet av inter-vjupersoner. De har strävat efter denna miljöhänsyn under så lång tidatt de tycks se de ekologiska frågorna, som en naturlig del av plane-randet.

Planerarna har i de flesta fall, under en längre tid, bott och/ellerarbetat i den ort där de är verksamma De har därigenom fått enkänsla för bygden och de människor som bor där. De delar tillsam-mans med invånare och de lokala politikerna, en målsättning att höjaeller åtminstone upprätthålla, ortens och kommunens invånarantaloch tillhörande servicenivå. Planerarna ser den fysiska planeringenindirekt samverkande med de ekonomiska och sociala hållbarhets-aspekterna, genom de fysiska strukturernas koppling till människorssätt att leva i förhållande till samhällsekonomin. Några av dem ärinvolverade i kommunernas utvecklingsplanering och kommer där ikontakt med övergripande ekonomiska frågor.

I flertalet av kommunernas översiktsplaner ingår målsättningen attkommunen ska utvecklas hållbart. Kommunerna utgår från Brundt-

103

landrapportens definition med uppdelning i ekologisk, ekonomiskoch social hållbarhet. De planerare som intervjuats anser att alla detre delområdena hänger samman och är nödvändiga för att uppnå etthållbart samhälle. De ser motsättningar mellan kriterierna och tycksuppleva ett dilemma i arbetet med den fysiska planeringen för attuppnå ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet.

Planerarna tycks se en närmare relation mellan fysisk planeringoch ekologisk hållbarhet än med de ekonomiska och sociala hållbar-hetsaspekterna. Det kan bero på att de ekologiska kriterierna finnsnaturvetenskapligt och därmed mer konkret beskrivna, vilket gerstörre möjligheter att motivera den ekologiska hållbarhetsdimensio-nen i en planeringsprocess. Vid svårigheterna att greppa de ekono-miska och sociala aspekterna i hållbarhetssträvan tolkar jag det somplanerare väljer att koncentrera sig på de ekologiska aspekterna.

Flertalet av de intervjuade anser att social hållbarhet i huvudsakbestår av medborgerlig samverkan och dimensionen med de grund-läggande mänskliga behoven. Välfärdsdimensionen tycks vara försvår, känslig eller inte aktuell i dagens individcentrerade samhälle.De många exempel på medborgarmedverkan som planerarna beskri-ver, visar att de engagerar sig mycket i att designa forum (se sid.72)för ett större medborgardeltagande än traditionellt.

När de ekologiska aspekterna integreras i den fysiska planeringenvisar sig olika synsätt på det fysiska samhället i naturmiljön. Fysiskplanering företräds av en antropocentrisk natursyn, som grundar sigpå människors överlägsenhet att nyttja naturens resurser i ett resurs-hushållningsperspektiv. Samtidigt anger planlagstiftning och miljö-balk att naturen och exempelvis den biologiska mångfalden skaskyddas i ett bevarandeperspektiv. Stora delar av samhället företrä-der ett bevarandeperspektiv, medan delar av miljörörelsen och djur-rättsorganisationerna företräder ett ekocentriskt perspektiv. Fysiskplanering innebär att avvägningar måste göras mellan fysiska struk-turer och dess störningar på de ekologiska systemen. De skilda na-turperspektiv som förekommer inom aktörsgrupperna inom antropo-centrismen och mellan antropocentrism och ekocentrism tycks skapaett annat dilemma.

104

Dilemma 2Lång- eller kortsiktig planering

Idag har vi tekniska hjälpmedel som gör att hela samhället och där-med enskilda människors livsstil innehåller eller utsätts för snabbaförändringar. Globalisering är en ”utveckling med en världsomspän-nande kulturell konvergens, snabb och global informationsspridningoch ett friare flöde av kapital, varor och tjänster över nationsgrän-serna” (SOU 2000:1). Den nya informationstekniken har möjliggjorten globalisering av ekonomin. Global ekonomi och de ökade möj-ligheterna för kapital och företag att flytta över nationsgränser, på-verkar den nationella hanteringen av hållbarhetsfrågorna. Det kan habåde en positiv påverkan genom att företag kan sträva efter att loka-lisera sig till vackra, icke naturstörda områden. Å andra sidan kan ensträng miljöpolitik i ett land medföra ett förorenande företags för-flyttning till en nation med liberalare miljöregler enligt ett naturer-övrarperspektiv (Ariansen 1993).

Den tekniska och elektroniska utvecklingen förändrar människorssätt att arbeta och kommunicera. Samtidigt är de fysiska strukturernaoch andra förändringar i vårt sätt att leva, nyttja samhällets och natu-rens resurser mycket svårförändrade (Nilsson 1998). Förändringarmot ett mer hållbart samhälle är mycket långsamma sega processer(Hollander 1997). De fysiska strukturer vi lever i, har en oerhörtlång förändringstid. Stadsplanemönstren med sin gatustruktur är fle-ra hundra år gamla och huvuddelen av bebyggelsen är oftast mellan50 och 100 år. Förändringar av t.ex. kommunikationsmedel drivnaav hållbarare energislag, som kräver en annan fysisk struktur skulleta mycket lång tid eller bli oerhört kostsam.

I intervjuundersökningen finns exempel på planering av nya järn-vägsspår för höghastighetståg som medför långsiktig planering. Pro-cessen för att genomföra ett geografiskt långsträckt planeringspro-jekt tar lång tid. Ett järnvägsspår sträcker sig genom många kommu-ner och berör åtskilliga markägare. Ett av planerarcitaten illustrerarsegheten i förändringar av de fysiska strukturerna, som samtidigt görden fysiska planeringen tyngre än de ekonomiska och sociala frå-gorna som till synes är enklare att förändra. ”Infrastrukturfrågornaär så dominanta och ’sopande’, de löper under så lång tid, därför ärfysisk planering mycket starkare än andra planeringsfrågor”.

105

Genom den svenska plan- och bygglagen (PBL) ger staten kom-munerna i uppgift att utarbeta en långsiktig strategi för sin utveck-ling i form av den kommuntäckande översiktsplanen. I PBL angesatt tidsperspektivet för översiktsplanen bör vara minst 20 år. Planenkan ges formen av en politisk programförklaring för kommunensönskvärda framtid och för att visa intentioner gentemot andra intres-senter och beslutsinstanser, främst för den fysiska planeringen. Denkommunala självstyrelsen och PBL ger kommunerna frihet att ut-forma och ge planen det innehåll som bäst gagnar den.

Översiktsplaneringens långsiktighet främjar framförhållningen in-för förändringar i markanvändningen i kommunen. Långsiktighetenger även större möjligheter att verka för en hållbar utveckling, då”omställningen” till en större hållbarhet kräver lång tid. I det var-dagliga beslutsfattandet inför närliggande förändringar av markan-vändning och fysiska strukturer krävs dock ofta snabba ställningsta-ganden av mindre delar. Det tas beslut om detaljplaner och projekt,även om risken för påverkan på miljön är motstridig mot intentio-nerna i den långsiktiga översiktsplanen (Johansson, M 2000).

De kortsiktiga besluten bygger ofta på för stunden rådande ut-gångspunkter och förutsättningar. Beslut tas även om de inte över-ensstämmer med de långsiktiga målsättningarna. Planerarna ställsofta inför dilemman vid medverkan i planeringssituationer med håll-barhet som målsättning. Ett citat från en av intervjupersonerna illu-strerar reflektioner över innehåll och tidsaspekter på hållbarhetsut-vecklingen. ”Det har hänt en del såtillvida att man har åstadkommiten aktivering kring frågorna. Man är intresserad av dem och harlagt grunden till en kursändring och det är nog så viktigt.”

FramtidFör att kunna översiktsplanera långsiktigt utarbetar flertalet kommu-ner framtidsbilder som underlag för målsättningar och program somföregår planen. Framtidsbilder i form av scenarier ger möjlighet attförutse konsekvenser för sannolika utvecklingsriktningar (NVV1998, Uhlin 2000). Den vision som visar en önskvärd riktning förframtiden, har vanligtvis ett positivt perspektiv på kommunens ut-veckling. Översiktsplanerarna beskriver sin delaktighet i detta scena-rie/visisons-arbete som en väsentlig del av arbetsuppgifterna.

Vid min genomgång av landets senaste översiktsplaner tolkar jagframtidsbilderna som idéprogram med utgångspunkt från kommu-

106

nens starka sidor i ”tidens anda”. Denna karaktär av idéprogram, kaninnebära att de inte kommer att ha en särskilt lång varaktighet.Framtidsbilderna kan aldrig fullt ut förutse den framtida utveckling-en, som påverkas av oerhört många skiftande faktorer. Påverkan pånaturmiljön består av både osäkerheter och risker, där vi enligt ovan-stående resonemang i den fysiska planeringen kan hantera de förut-sebara riskerna men endast kunna ha en flexibilitet och strategier förframtida osäkerheter (Friend & Hickling 1987, 1997). Exempel påsådana faktorer är nationell politik och ekonomi, globala förändring-ar, världsekonomi, EU’s ekonomi och regelverk, och inte minstmänniskors livsstilsförändringar.

Omvärldsutvecklingen påverkar kommunerna alltmer och det blirsvårare för en kommunal organisation att följa målsättningarna ävenom de har en stark förankring både hos politiska partier och hos all-mänheten. Detta medför att visioner, scenarier och översiktsplanersnabbt kan bli inaktuella. De mer lokala osäkerheterna inom kom-munen kan bestå av, t.ex. näringslivsförändringar eller skifte av po-litisk majoritet som gör att förutsättningarna drastiskt ändras. Över-siktsplanen är enligt lagstiftningen tänkt att vara vägledande för ef-terföljande planer och beslut, men saknar i sig juridisk bindning.Detta innebär att kommunen relativt enkelt kan ta beslut som avvi-ker från översiktsplanens intentioner när de inte längre överens-stämmer med den rådande politiska riktningen.

Risk är i normalt språkbruk beteckningen på en farhåga att enolycka kommer att ske. Risk betecknar en sammanvägning av san-nolikheten för att en negativ händelse inträffar samt dess konsekven-ser.(Wirén 1998) Fysisk planering har möjlighet att förebygga ris-ker, dels genom att förhindra att de bedömbara riskerna inträffar,dels genom att minska konsekvenserna av eventuella händelser. Deoförutsebara osäkerheterna är däremot det som vi svårligen kan se iframtiden, t.ex. hur världens ekonomi och politik kommer att för-ändras, eller nya tekniska innovationer, som exempelvis Internet.Dessa osäkerheter är oftast omöjliga att se när, hur eller att de skauppträda och är därmed i stort sett omöjliga att bedöma konsekven-serna av. Ulrich Beck beskriver i sin bok om ”Risksamhället”(1998), där han i stället för att blicka bakåt, blickar framåt. Han för-utspår vilka risker det nuvarande miljöförstörande och segregeradesamhället för med sig.

107

NutidI sitt vardagliga arbete är planerarna med och utarbetar förslag påförändringar som påverkar samhällets fysiska utformning. Dilemmatuppträder återigen mellan det långsiktiga strategiska översiktligahållbarhetsmålen och det dagliga arbetet med tidsmässigt närliggan-de genomförandeinriktade planer. Detta kan höras i citatet ”Vi måstefatta beslut idag som är så bra som möjligt, men måste kombineradet långsiktiga med pragmatism, annars blir planerare marginalise-rade”. Ytterligare en anledning till kortsiktigheten, kan bero på defyraåriga politiska mandaten. Dessa kan medföra att opportuna be-slut tas för att säkra mandatet för nästa period.

Alla de intervjuade planerarna har erfarenheter av att medborgar-medverkan för att uppnå en uthållighet innebär långsammare plane-ringsprocesser än man räknat med. ”Från början var det en stramtidsplan sedan insåg man att processen måste ta sin tid och planenfick komma när den var klar”. De snabba samhällsförändringarnakan medföra mindre tid och möjligheter till eftertanke och reflektionöver beslut som tas med stor påverkan på framtida generationer.Översiktsplanerarna anser att långsiktigt tänkande tar tid och medfören långsam process. Långsamheten kan dock ha ett värde i sig, närförändringarna går alltför snabbt och kommunpolitikerna kan drab-bas av fartblindhet. ”Då kan de demokratiska processerna tjäna somen kritisk fartdämpare som både är långsiktigt inriktad och helhets-orienterad” (SOU 2000:1).

De små kommunerna, som är representerade i studien, kämparmed att minska en under 90-talet ökande arbetslöshet. Denna kampinnebär bland annat att locka till sig företag, vilket medför en poli-tisk villighet att tillgodose företagens önskemål, även om de stridermot t.ex. de långsiktiga miljömålen i den översiktliga planeringen.Denna typ av planer eller projekt i samband med företagsetablering-ar kännetecknas av snabba beslut, som ”genar” genom den formellaplaneringsprocessen. Inför dessa forcerade beslut finns sällan ut-rymme för långsamma medborgarprocesser.

En av de intervjuade menar att även om arbetet med näringslivs-utvecklingen har en kortsiktig karaktär, borde det vara möjligt medlångsiktighet för att finna hållbara lösningar. Han berör det svåra ar-betet med långsamma processer i form av medborgarmedverkan ikombination med ’snabba’ näringslivsinriktade beslut. ”Det härsnabbfixandet, där är det ju svårt att plocka med det medborgerliga

108

perspektivet. Det beror på en del tidsramar som är väldigt svåra atthålla, men jag tycker absolut, att har man samma långsiktighet i ar-betet med näringslivssidan, som med dialogen med allmänheten ochutvecklingsplaneringen i allmänhet så finns det inte någon motsätt-ning egentligen där”

Helhet eller delarEn hållbar utveckling innebär också ett helhetsperspektiv, dvs. hursamhällets olika delar är kopplade till varandra. Den optimala lös-ningen på delarna överensstämmer sällan med en optimal lösning påhelheten, som måste ta hänsyn till många fler faktorer än respektivedel. I kommunala planeringssammanhang kan helheten sägas repre-senteras av översiktsplanen, delarna representeras i det samman-hanget av detaljplaner och projekt.

Den kommuntäckande översiktsplaneringen omfattar hela kom-munens territorium, för översiktsplaneringen finns i PBL inga an-givna gränser för vilka frågor som kan behandlas, det avgörs inomvarje kommun. Detaljplaner och projekt har bestämda geografiskagränser och preciserat innehåll. Enligt PBL ska översiktsplanen angerekommendationer för den framtida detaljplaneringen, även om de-taljplaneringen inte som i många andra länder, måste föregås av bin-dande översiktsplanering. Verkligheten är dock inte lika rationelloch planerarna ställs ofta inför dilemmat att medverka vid beslut omohållbara delar i form av detaljplaner eller projekt, som står i mot-sättning till en långsiktigt hållbar utveckling som anges i översikts-planen.

Detaljplaneringen är oftast direkt produktionsförberedande för ettmindre territoriellt område. Det finns risk att man vid detaljplane-ringen endast ser de förändringar som ska komma att ske inom detbegränsade planområdet och inte konsekvenserna för närliggandeområden eller hela tätorten. Planerarna i intervjuundersökningenvittnar om att man visar tydligt när det man vill åstadkomma, medt.ex. en detaljplan följer översiktsplanen. I de fall man går emotöversiktsplanen t.ex. i dess hållbarhetsmål, ”gör man inget väsen avdet”.

”Man tar de beslut man måste ta”, politikerna tar just för tillfälletopportuna delbeslut i små frågor. Som kan sammanfattas i de nästanbevingade orden ”de små stegens tyranni”. Dessa småbeslut kansammantagna ge utvecklingen en helt annan riktning än de intentio-

109

ner om hållbar utveckling i visioner och mål i översiktsplanen. Närde intervjuade beskriver planbeslut menar de att delbeslut kan tasbåde på ett långsiktigt och kortsiktigt sätt, vilket i många fall leder åtolika håll. Beslut tas oftast i samma riktning som tidigare, att bytariktning medför ofta alltför mycket kraft och mod. Planerarna kom-menterar de tekniska och naturvetenskapliga resultaten som möjlig-gör en stadsbyggnad utifrån den bästa hållbarhetskunskap vi haridag. Det är ett hållbart stadsbyggande som nuvarande generationaccepterar och som är hållbart även för kommande generationer. ”Vimåste fatta beslut idag som är så bra som möjligt”.

Kommuninvånare är ofta ovana att tänka i planeringstermer, dåkan det vara svårt att se sambanden mellan lokala delförhållanden ilivsvärlden och översiktliga mer helhetsinriktade inom systemvärl-den. En av planerarna menar att det är svårt att direkt intresseramedborgarna i översiktsplanefrågor, men han har erfarenheter av att”Man måste få prata om lokala frågor, det tar ett antal år innan detblir mer översiktliga frågor”. Det tidigare nämnda exemplet med nyeuropabana för höghastighetståg visar också på de motsättningarsom kan uppstå mellan lokala medborgargruppers geografiskt be-gränsade delar i förhållande till kommunens helhetsperspektiv iform av översiktsplan. Nationella/internationella kommunikationsnätstår för en annan typ av delar i en nationell helhetssyn.

Sammanfattning och slutsatserAtt ställa om samhället till en mer hållbar utveckling är ett långsik-tigt projekt. Rio-deklarationen, Brundtlandrapporten och Plan- ochBygglagen anger samtliga en långsiktigt perspektiv för att möjliggö-ra en högre grad av hållbarhet i framtiden. För att i planeringssam-manhang skapa framtidsbilder används prognoser, scenarier och vi-sioner. De intervjuade planerarna deltar i skapandet av framtidsbil-der. Trots de brister och osäkerheter framtidsbilderna innehåller serplanerarna dem som användbara metoder.

Det är enklare att få konsensus kring övergripande frågor på över-siktsplane- eller visionsnivå om t.ex. ekologisk hållbarhet. Det krävsdå ingen tydlig konkretisering av vad begreppet innebär vid ettframtida genomförande. Vid beslut på detaljplanenivå visar sig delsosäkerheten om vad som egentligen är ekologiskt uthålligt, dels hurdet ska kunna uppnås i ett specifikt delområde. Det är dessutom krä-vande att ändra riktning på det sätt man tidigare arbetat.

110

Långsiktig, helhetsinriktad, eftertänksam planering kräver enframförhållning och medborgerlig demokratisk process för att främjaen hållbar utveckling. Det finns då risk att den planering som”snabbas på” inte har möjlighet att genomarbetas med tanke på håll-barhetsaspekter. De intervjuade upplever dock att besluten som for-mar framtiden antingen sker i den delinriktade detaljplane- och pro-jektnivån eller att besluten tas på andra arenor än den kommunalaplaneringen, t.ex. det privata näringslivet. Dessa beslut går inte säl-lan i annan riktning än de långsiktiga målen i översiktsplanen. Jagkan i detta resonemang se planerarnas tvivel på att översiktsplanenkan verka som ett långsiktigt strategiskt styrmedel för hållbar ut-veckling av kommunens fysiska strukturer.

En annan typ av tidsaspekt berör tidsåtgången för själva plane-ringsprocesserna. Metoder för samverkan med kommuninvånarnainnebär processer som är långt utdragna i tiden. Många av de för-handlingar som pågår mellan kommunförvaltning och näringslivmedför beslut som har avgörande inverkan på markanvändningen. Idessa förhandlingar finns ofta inte utrymme för långsamma medbor-gerliga samverkansmetoder. De kan därigenom sakna den uthållig-het som en bredare medborgerlig legitimering av besluten anses bor-ga för. En medborgerlig delaktighet leder till att besluten har störremöjligheter att bli ”socialt hållbara”, genom att ett ansvarstagandeför besluten, anses följa med delaktigheten.

De fysiska strukturerna är starkt styrande genom sin fysiska lång-varighet. Byggnader har en ekonomisk genomsnittlig livslängd på 60år och anläggningar ännu längre, medan ”bruksåldern” kan vara be-tydligt längre. Många av de fysiska strukturer vi har idag motverkaren hållbar livsstil och det gäller att vi inte ytterligare bygger fast ossi ohållbara strukturer. Några av de intervjuade planerarna påpekardenna betydelse. De menar att den fysiska planeringen inte har enstatus som motsvarar den betydelse och långvarighet som de fysiskastrukturerna har.

I de kommuner, där planerarna arbetar inom alla planeringsnivåer,upplever de ett dilemma mellan tidsperspektiven i de olika planin-strumenten. Hållbarhetsaspekterna i översiktsplaneringen kräver ettlångsiktigt framtidsperspektiv. Detalj- och projektplanering har ettkortare genomförandeinriktat perspektiv, som inte alltid följer delångsiktigt uppsatta målsättningarna i översiktsplanen. Tidsdilemmatförekommer även i samarbetet med medborgarna. De förväntas delta

111

i utarbetandet av de långsiktiga perspektiven i översiktsplaneringen,men engagerar sig hellre i geografiskt närliggande projekt. Dilem-mat uppträder mellan det närliggande och det avlägsna i både tid ochrum, det berör både planeringens innehåll och process

Dilemma 3Perspektiv ovan- eller underifrån

Sverige är internationellt känt för folkhemsbygget som grundades påen stark politisk ideologi. I dag upplever vi ett sökande efter nyaformer för planering, som en efterreaktion av modernistiska tidensmålinriktade samhällsbyggnadsprogram. Nu ställs stora förhopp-ningar och förväntningar bl.a. på den kommunikativa planeringsteo-rin och dess metoder för att ge en ny legitimitet åt en försvagadsamhällsplanering (Forester 1987 och 1999, Healey 1997). Enkommunikativ planeringsteori har sin grund i en deltagande, diskur-siv demokrati, vilket innebär att människor tillsammans i en öppendiskussion kan enas om det som reglerar våra liv i samhället. Trotsdetta lever traditionella rationella planeringsformer kvar inom denkommunala planeringsförvaltningen.

Den rådande planerings- och demokratidebatten (Demokrati ochmedborgarskap SOU 1999:77) tillsammans med 1996 års reform avplan- och bygglagen, där det tidigare samrådskravet skärptes medkrav på medborgarinflytande, ligger som grund för översiktsplane-rarnas arbete. Planerarna verkar samtidigt i kommunala organisatio-ner och politiska beslutssystem med traditioner, inom vilka plane-ringsmetoder formats under decennier i ett ovanifrånperspektiv. Jagkan avläsa dilemmat i planerarnas arbete, mellan externa förvänt-ningar på ett utvidgat medborgardeltagande och en intern föränd-ringströg organisationsstruktur, fylld av traditionell praxis och vär-deringar. Översiktsplanerarna har ett vardagligt arbete där de, meddenna bakgrund, har till uppgift att konkretisera planer. Dilemmat äranalyserat utifrån en kommunikativ planeringsteori utifrån ett ak-tör/struktur- och maktperspektiv.

112

Medborgarmedverkan och hållbar utvecklingDe kommunikativa planeringsformer som nu prövas i vissa kommunerhar sin grund i teorierna om deltagande demokrati (se sid.70).”Demokratiskt samtal leder till ekologiskt sunda beslut”, dvs. att män-niskor i en öppen demokrati fri från auktoritärt styre troligtvis harstörre förmåga att utveckla en egen medvetenhet om miljöfrågan ochkan forma en politisk vilja att komma till rätta med miljöproblemen.Denna ståndpunkt grundar sig på diskursiv demokrati och kommuni-kativ teori. Hållbarhet ses här, som ett diskursivt begrepp, vilket krä-ver att dess innehåll utvecklas i öppen diskussion och debatt.

I god demokratisk ordning kan majoriteten besluta om en sam-hällsutveckling som drastiskt påverkar livet för framtida generatio-ner eller människor som bor i andra regioner. Det finns heller ingenentydig samhällsdiskurs om hållbarhetsfrågorna (se sid.61-67) vilketskapar dilemma hos planerarna när de arbetar i medverkansgrupper.En av planerarna upplever det positiva att ett ökat inflytande medförökad påtryckning på hållbarhetsaspekterna i planering. ”Miljöfrågoroch hållbarhetstanken börjar få acceptans rejält ute i bygden och attde börjar ställa frågor utifrån det perspektivet är rätt intressant”.Den motsatta negativa upplevelsen uttrycks på följande sätt ”När deboende aktiverar sig blir det ofta mycket lokalt, då kan miljöhänsy-nen bli ganska liten”.

En av planerarna anser att invånarna, i den kommun han arbetar,inte vill ha några förändringar, ”de vill inte släppa till för andra, detär jättesvårt att få gehör för regionala frågor. Det skulle bli mindreutveckling om man skulle gå medborgarnas väg”. Han är skeptisktill medborgarmedverkan och menar att viss planering måste görascentralt för att inte stoppa utvecklingen. Som exempel nämner hanbostadsutvecklingen, som inte skulle klaras inom Stockholmsregio-nen utan att ta nya markområden i anspråk och inkräkta på de lokalaintressena.

I de exempel på medborgarmedverkan/samverkan där mångamänniskor varit engagerade, har det varit några stycken som varitdrivande. I medborgarmedverkan finns det risk att starka intresse-grupper driver sina specifika frågor. En av de intervjuade kommen-terar detta problem med att ”man måste få med tillräckligt många föratt späda ut ’knäppskallarna”. Det förekommer att invånare framförmiljöargument mot ett planförslag som maskering av egoistiska skäl,

113

då de ser miljöargumenten som ”legitima skäl” (Johansson, M2000).

ÖversiktsplanearenanFormer för vidgad medborgarmedverkan inom olika typer av foraoch omfattande skala prövas nu i landet. PBL anger tydligt att över-siktsplaneringen ska ske med medborgarinflytande (se sid.28). Deintervjuade anger att lagen ger stöd och en vid tolkningsmöjlighetför att forma planeringsprocesser enligt olika metoder. Enligt demo-kratiutredningens ”Lokala demokratiexperiment” (SOU 1998:155)sker det främst i glesbygden. Andra exempel beskrivs i ”Vem be-stämmer - om medborgarinflytande och kommunal planering” (Bo-verket 1998) som beskriver försök gjorda med lokal utvecklingspla-nering i 9 kommuner i södra Sverige, det s.k. ”Sydlänsprojektet”.Kommunförbundet arbetar tillsammans med 12 kommuner för attutveckla framtidens planering. En grupp samlas kring kommunernasstrategiska frågor, en grupp med lokalt utvecklingsarbete, och entredje grupp samlas kring regionala planeringsfrågor.

I kommunerna och i planeringsdebatten förekommer åtskilligabenämningar på deltagande utan att skillnaderna definieras; t.ex.medborgar-inflytande, -samverkan, -medverkan, -deltagande, bru-kar-medverkan, -inflytande. För att tydliggöra skilda grader av del-tagande har jag valt att jämföra de olika formerna med de steg Arn-steins stege (se sid.73) där han strukturerar och typologiserar delta-gandet i åtta grader eller steg.

I några kommuner har man inlett den nya översiktsplanen medöppen inbjudan till möten och studiecirklar för att formulera plane-ringsproblemen i kommunen, kommundelen eller på orten. I vissasamhällen eller socknar har det lokala utvecklingsarbetet initierats avlokala grupper eller byalag. Dessa exempel kan i sin inledande delkaraktäriseras som samverkansplanering enligt Healey (1997). Där-emot kan de inte sägas uppnå Arnsteins näst högsta steg ”delegeradmakt”, då medborgarna inte har det reella inflytandet över plane-ringsprojektens fortsatta hantering och beslutsprocess.

Flera av de intervjuade anser det inte meningsfullt att förutsätt-ningslöst ”gå ut och fråga hur människor vill ha det”. En sådan formkan motsvara Arnsteins femte steg ”placation”, som i svenskt språk-bruk kan benämnas medverkan. Planerarna har erfarenhet av att fåbäst diskussioner utifrån ett beskrivningsmaterial som tar upp kom-

114

plexiteten i det planeringsproblem eller projekt som berörs. De anseratt när medborgarna får ett material kan de tycka för eller emot.

I intervjuerna beskrivs även en typ av utvidgade samråd, där ko-munförvaltningen presenterar sammanställt underlagsmaterial medavsikt att få reaktion på materialet. Vid dessa utvidgade samrådsamlas även planeringsunderlag in från deltagarna. Enligt generativaoch kommunikativa planeringsteorier anses de boende eller arbetan-de ha bäst lokalkunskap om ”sitt” område. De boende/arbetande kan”konsulteras” för att bidra med väsentliga fakta som underlag. Deboendes kunskap om och engagemang i planeringsprojektet ansesdessutom underlätta genomförandeskedet. Denna form kan klassifi-ceras som Arnsteins steg ”konsultation”. Konsultation kan även be-stå av presentation av flera planeringsalternativ, där medborgarnassynpunkter har en avgörande roll vid val av alternativ.

Plansamråd enligt PBL, innebär enligt lagen ett ”medborgarinfly-tande”. En form av samråd är att ge information om kommande pla-nering med önskan om att få medborgarnas reaktion och synpunkter.Detta kan ses som ett sätt att legitimera planerna. Någon av de inter-vjuade anser det viktigt att ”gå ut och informera i ett tidigt skede”med avsikt att undvika konflikter i senare skeden av planeringspro-cessen. Samråd kan därmed betecknas som det Arnstein kallar”information”. Vid detaljplanesamråden blir kommuninvånarna of-tast informerade om planeringsprojektets innehåll i ett sent skede in-för beslutstagandet, vilket innebär att de i realiteten har små möjlig-heter till inflytande över t.ex. annan lokalisering av projektet (Jo-hansson, M 2000).

Ovanifrånperspektiv: De rådande kommunala planeringsformerna,med expert- och politikerdominerad förvaltning har ett traditionelltovanifrånperspektiv (eng. top-down) utifrån den representativa,”stora demokratins” (se sid.27) regler. Den pågående samhällsde-batten och politiska retoriken öppnar för individens egna val avsamhällsservice efter att tidigare varit statsägda sektorer, t.ex. indi-viduella val av el- och teledistributör, pensionsplaceringar m.m.Samma politiska policy påverkar även kommunerna att öppna plane-ringsprocesserna för medborgarnas möjligheter till inflytande översin fysiska miljö. Det politiska motivet för en ökad medborgarmed-verkan kan uppfattas som ett sätt att legitimera den fysiska sam-hällsplaneringen. En högre grad av delaktighet förväntas enligt den

115

diskursiva demokratin borga för fysisk planering med inriktning påhållbar utveckling. Ett större deltagande minskar enligt de intervjua-de risken för protester och överklaganden som kan försena genomfö-randet av t.ex. ett planerat projekt. Jag betecknar denna typ av delta-gande som kommunförvaltningen initierar och bestämmer villkorenför som ett ovanifrånperspektiv på medborgarinflytande.

Motivet för kommunernas önskan att vidga medborgardeltagandeti kommunernas verksamhet tycks inte enbart vara en strävan efterökad demokratisering. Det finns krassare ekonomiska skäl att ävenöka delaktigheten i de arbetsmässiga och ekonomiska åtagandena påkommuninvånarna Healey 1997, Jacobsson i SOU 1999: 77). En avde intervjuade beskriver också att det ekonomiska läget gör attkommunerna i bland inte har råd med stora planeringsprocesser därallt faller på kommunen, utan att även de som bor i kommunen haransvar. ”Medborgarinflytande tar tid, men den aktiva arbetstiden förplaneraren blir inte större, det hamnar i stället på fler händer, dåmedborgarinflytande i planeringen eller politiken är ett givande ochtagande”. De intervjuade tycker det är svårt att mäta värdet av sam-arbetet, men en allmän uppfattning är att det tar mycket tid.

”Förhandlingsplanering” ökade under 80-talet, där kommunerna iförsta hand förhandlar med exploatörer och andra partsföreträdare iplaneringsprocesser (Cars 1992). Förhandlingarna leder ofta till enform av kompromissbeslut för aktuella planeringsprojekt. I dennatyp av förhandlingsplanering har komuninvånarna liten insyn bådedirekt och via den officiella representativa demokratin (Pettersson1991).

Underifrånperspektiv: Planeringsprocesser har alltid varit kommu-nikativa på det sättet att flera berörda aktörer har deltagit och kommu-nicerat med varandra för att nå fram till beslut om en framtida fysiskförändring. Det som är skillnad idag är att antalet aktörer som med-verkar och har intressen i planeringsprocessen har mångfaldigats, samtatt kraven på insyn och medverkan från medborgarna har ökat. Sam-hällsutvecklingen kan sägas ha varit expertstyrd fram till 1970-talet,dagens samhälle har en ökande andel välutbildade, kritiska medborga-re som inte ”underdånigt följer maktelitens angivna färdriktning”(Montin SOU 1998:155). Planering har förutsättning att vara kommu-nikativ då den allmänna kunskapsnivån är hög bland invånarna, det

116

kan finnas invånare som inom vissa kunskapsområden är mer kunnigaän planerarna (Lapintie 1998).

Intervjupersonerna har olika erfarenheter av grader och storlek påmedborgarengagemang. Någon av planerarna säger att det är fler in-tresserade idag än tidigare, en annan säger motsatsen att det trotsmycket ansträngningar från kommunens sida inte är så många flersom engagerar sig idag än vid tidigare traditionella samråd. Plane-rarna anser att medborgarna måste delta både i den översiktliga sam-hällsplaneringen och i sin lokala miljö. De vittnar dock om att det ärsvårt att finna ett reellt underifrånperspektiv (eng. bottom-up) därkommuninvånarna har engagerat sig helt på eget initiativ. De inter-vjuade anser att det är svårt att samla människor i översiktsplanepro-cesser, ”förutom en liten grupp medelålders med högre utbildning,som var engagerade redan tidigare”.

Några av de intervjuade är verksamma i landsbygdskommuner.Dessa beskriver hur människor på landsbygden är starkt engageradei planeringsfrågor och hur det samlas mycket människor på kommu-nernas samråd ute i byarna. De för fram exempel på den ”lilla de-mokratin” (se sid.27) från byar och mindre samhällen där det redanfinns byalag eller samhällsföreningar som initierar planeringsproces-ser. Byalagens deltagare har ofta bott i byn i flera generationer, dekänner sin bygd och har en djup känsla för platsen. Byalagens arbeteär troligen en kontinuitet från den långa tradition av by- och socken-delaktighet vi haft i Sverige, vilket kan jämföras med begreppet”lilla demokratin”. Den delaktighet ”som tidigare hade en direktde-mokrati förknippad med det grekiska perspektivet på medborgar-skap”. (Peter Aronsson SOU 1999:77).

Andra intervjuade berättar att, i större samhällen eller städer, ärdet oerhört svårt att samla människor till möten om översiktsplane-ring. Stadsbefolkningen kan också ha en känsla för sin stadsdel ellersitt bostadsområde, men de kan sakna den överblick och ha svårt attse de komplexa samband som finns i staden. Detta kan vara anled-ningen till att stadsbefolkningen inte är motiverade att delta i deövergripande frågor som översiktsplanen hanterar. Det är omvittnatsvårt att engagera kommuninvånare i ett tidigt skede av den över-siktliga planeringen. ”Det viktiga är att allmänheten diskuterar pla-neringsfrågor i allmänhet, håller man diskussionen igång väckerman översiktsplanefrågor. Man måste få prata om lokala frågor, dettar ett antal år innan det blir mer översiktliga frågor.”

117

Möjligheter till deltagande: Den geografiska anknytningen är baraen av förutsättningarna för att engagera invånarna i planeringsmed-verkan. De kommunikativa planeringsformerna förutsätter att män-niskor har lika möjligheter att delta. En samverkansprocess tarmycket tid i anspråk för att den ska fungera. Dialogträffar tar tid ochkan inte ligga alltför tätt för att frågorna ska hinna mogna. Det krävsockså många träffar för att hinna diskutera igenom planeringspro-jektets alla delar. Å ena sidan gör tidsåtgången att medborgardelta-gande lämpar sig för de planeringsnivåer som har utrymme för enlängre process, t.ex. översiktsplanering. Ur demokratisynpunkt kan,å andra sidan, den stora tidsåtgången göra att människor är förhind-rade att delta. Det kan gälla dem som är hårt ansträngda i yrkeslivet,småbarnsföräldrar och andra med knapphet om ”fri” tid.

Vid medborgardeltagande krävs en tydlighet om vilka frågor somdeltagarna kan ha inflytande över. Några av de intervjuade berättarom exempel i landet där kommunförvaltningen gett fria förutsätt-ningar för lokalt utvecklingsarbete, för att i ett alltför sent skede in-formera deltagarna om befintliga kommunala beslut. Besluten på-verkade i hög grad de förslag, som den lokala gruppen hade diskute-rat fram, vilket skapade besvikelse och misstro till ”de styrande”från invånarna. ”Deltagandet måste bygga på mer än bara en känslaav delaktighet”.

Ann Skantze (2000) har studerat hur människor i en svensk små-stad upplever staden och naturmiljön samt invånarnas syn på an-svars- och handlingsutrymme i kommunens planering. Hon harsammanfattningsvis funnit att:

• det platsspecifika är påfallande markant• man erfar miljön genom vardagserfarenheter och med hjälp av

alla sinnen• de existentiella frågorna är invävda i upplevelser av miljön• natur och miljöhot relateras öppet till den egna personliga ut-

vecklingen av några intervjupersoner• stadens tradition och historia utgör en grund för hur man upp-

fattar den i dag• handlings- och ansvarsgränser existerar tydligt och motiveras

utifrån gjorda erfarenheter

118

Resultatet av studien visar en grundläggande misstro inför möjlig-heter till delaktighet och engagemang, en misstro som riktar sig tillstyrande och planerande tjänstemän och politiker. De ser det som enklick som styr och värnar om det egna och att det därför inte spelarnågon roll vad de som invånare tycker. Vissa delar av det medbor-garna framför i Skantzes studie kan både stödja och förklara plane-rarnas problem. Dels att medborgarna i högre grad engagerar sig idet platsspecifika, t.ex. den lokala närmiljön som man har erfaren-heter av i vardagen, än de generella planeringsproblemen.

Dilemmat med ovan- eller underifrånperspektivEkoauktoritism eller deltagande: Mycket av det som påverkarmiljö- och klimatförändringar sker på global nivå, som inte kan på-verkas på den nationella eller lokala nivån. Flera av de intervjuadeför ändå fram den enskilda människans ansvar för hållbarheten”vilka ideal människan ser framför sig”. De menar att livsstilsfrå-gorna är avgörande för ett mer hållbart samhälle. ”Det är inte såmånga som köper dyrare KRAV-odlat, man väljer det billigaste, mankör med lastbil när järnvägstransporter är dyrare”. Det är männi-skors attityder som är det viktiga. Genom demokratidiskussionenproblematiseras människors livsstil i förhållande till det som anses”hållbart”.

Detta medför ännu ett dilemma mellan ”ekoauktoritistiskt” eller”participatoriskt” perspektiv (se sid.72) på omställningsprocessen.Antingen kan vi ”ekoauktoritistiskt” överlämna de ekologiska frå-gorna till experterna, som vetenskapligt bedömer vilka beslut somidag bör tas för de ”ekologiska systemens bästa”. En av de intervju-ade planerarna uttryck ”för skall vi lyckas tror jag åtminstone attman måste ändra eller förändra inställningen hos var och en på in-dividnivå”. Det är några enstaka som uttrycker det, troligen oreflek-terat, så tydligt, men inställningen att ”människor måste lära sig”ligger åt detta håll. Ett annat citat visar på det omvända ”Människanmåste sättas i centrum så att det inte blir ekologisk fundamenta-lism.”

I en deltagande, diskursiv demokrati finns det å andra sidan riskför att värnandet om de enskilda ”för stunden” starka intressena, harföreträde framför de långsiktiga intressena för kommande generatio-ner. Det är ingen självklarhet att det blir mer miljövänligt för att

119

medborgarna deltar i planeringsprocessen, ”det blir inte så mycketom miljö när folk är med och bestämmer”. Demokratiska beslut kanmycket väl ignorera alla eller någon av hållbarhetsdimensionerna.En annan av de intervjuade säger ”Det bästa får inte bli det godas fi-ende, inte betona det globala och låta miljöatleterna ta täten. Härgäller det att vända en atlantångare, varje mm är viktig. Det globalamåste in som impulser”. ”Inget bra resonemang att inte göra i Sve-rige utan i Baltikum och Kina. Människor här måste vara med i för-ändringarna.” Citaten tyder på det globala rättviseperspektivet.

Att lära eller inte lyssna: ”Vi går igenom ett paradigmskifte, detkan inte drivas fram, utan bygger på kunskapsspridning och dialog iplaneringsfrågor.” uttrycker en av planerarna. Den kontinuerliga di-alogprocessen kan också fungera som en läroprocess om översiktligaplaneringsfrågor för de medverkande (Healey 1997, Forester 1999).När det gäller hållbarhetsfrågor är troligen utbildningsbehovet stortför flertalet av de parter som deltar i planeringsprocessen. En ständigdialog mellan tjänstemän/politiker och invånare anses genom läran-det ha möjligheter att efter hand öka deltagandet. Detta kräver docken mycket medveten uppläggning av dialogprocessen. En förutsätt-ning för att det ska fungera är att parterna som företräder olika in-tressen i samhällsplaneringen är beredda att lyssna på varandra ochförsöka sätta sig in i de övriga företrädarnas perspektiv (Sjöström1985, Forester 1987, 1999, Healey 1997).

Kommunikationssvårigheter i det moderna samhället, kan förkla-ras av att de olika intressegrupperna har olika perspektiv på det somdiskuteras. Kan inte parterna ”Låna varandras glasögon” (Sjöström1985) för att försöka sätta sig in i motståndarnas perspektiv uppståringen kommunikation utan det kan övergå till konfrontation.

Svårengagerade medborgare: PBL, plan- och bygglagens intentio-ner med ett ökat medborgarinflytande anser översiktsplanerarna varauppmanande. Några av dem har velat pröva nya planeringsmetodermed medborgarmedverkan men tidigare inte fått stöd hos kommun-politikerna. De beskriver i intervjuerna att PBL ger dem stöd, för attarbeta med både medborgarmedverkan och hållbar utveckling i pla-neringen.

Planerarna arbetar med att möta medborgarnas önskan om ett stör-re inflytande i den kommunala planeringen och politikernas förvän-

120

tan att de ska finna former för planering i en mer öppen planerings-politik. Det visar sig medföra svårigheter av skilda slag (Nilsson2000). Jag tolkar att planerarna engagerar sig mycket i att designaforumet översiktsplaneprocessen med inbjudan till kommuninvånar-na. Den alltmer välutbildade allmänheten visar ett ökat samhällsen-gagemang (Demokratiutredningen SOU 1999:77) De förväntar sigstörre möjligheter till medborgerligt deltagande i den fysiska plane-ringen, men de tycks inte utnyttja den. En av de intervjuade säger;”det är samma människor som är aktiva nu som tidigare”. Ett citatvisar en spridd lite uppgiven uppfattning: ”Planeringssituationen ärtung, det är svårigheter att få igång ett allmänt engagemang i plane-ringsfrågor som är komplexa. Flera av de troliga orsakerna till med-borgarnas låga intresse för översiktliga planeringsfrågor och plane-ring i städer berördes i avsnittet om helhet och delar (sid.111).

Även från centralt håll är man medveten om att det är svårt att en-gagera medborgare i planeringssituationer. ”I miljöfrågorna prövasrunt om i landet nya demokratiska former genom agenda 21-arbetet.Försöken att få med invånarna i grupperna och samarbetet dememellan har ofta gått trögt. En mängd nya aktörer kan ses som en ut-veckling mot en mer pluralistisk demokrati, som utmanar partiernaoch blir en test på förhållandet mellan representativ demokrati ochdirektdemokrati.” (SOU 2000:1)

I en av kommunerna har man satt igång studiecirklar inför aktua-liseringen av översiktsplanen vilket engagerat många människor.Trots detta säger planeraren ”Studiecirklarna ger arbetsformer i sigsjälv, men det löpande arbetet med översiktsplanen blev i stort setttraditionellt, det var svårt att få allmänheten att komma, det är istort sett samma människor som kommer. De som är aktiva arbetarredan i intressegrupper, de som nås nu nåddes också tidigare. Detär många som är med i studier, men det har ännu inte lockat fler tillsamarbete. Det viktigaste arbetet är det strategiskt långsiktigahandlingsprogrammet för kommunen, processen har inneburit enbra dialog med översiktsplanering, detaljplanering och regionalplanering.”

En av orsakerna till att medborgarna inte engagerar sig i plane-ringsprocesser kan bero på skilda perspektiv på deltagandet. Plane-rarna uppfattar sitt sätt att utveckla planeringsprocesserna till dia-logprocesser, medan medborgarna uppfattar det som informationfrån planerarnas sida. På grund av dessa perspektivskillnader möts

121

inte deltagarna i en kommunikation (Sjöström 1985). Detta kan ock-så vara en förklaring till att den lokala utvecklingsplaneringen i byarfungerar när man har en dialog i små grupper med liknande förvänt-ningar på hur bygden kan utvecklas. De anser att det är svårt att fåfolk att engagera sig för helheten och därmed för de översiktligaplaneringsfrågorna. (Nilsson 1999)

Konsensus eller majoritetsbeslut: Den kommunikativa planeringeninriktar sig på ett konsensusskapande. Den diskursiva demokratinbygger på att människor genom dialog kan komma fram till konsen-sus kring beslut (Healey 1997). Det förutsätts, som tidigare påpekatsatt, aktörerna som deltar i planeringsprocesser har samma möjlighe-ter till och i deltagandet. Planeringsprocesser med ett vidgat delta-gande med en mångfald av aktörer medför automatiskt en gruppmänniskor med mycket blandad bakgrund (ibid.). En aktörsbland-ning som man önskar ska spegla samhället, speglar dock också denojämlikhet och de maktrelationer, som finns i samhället.

En av de intervjuade framhåller svårigheterna med medborgar-medverkan och vems intressen som har företräde bland de inblanda-de parterna. ”Former för allmänheten som en sorts grekiskt stormötefinns inte. Allmänheten är ju ingen samlad organisation, den bestårav föreningar, skola, näringsliv, m.m. alla har olika syn, ofta mot-stridiga. Den stora allmänheten är tyst, de bor ofta i 60-talsom-råden”. Uttalandet visar dels på formerna och arenan/arenorna förmedverkan. Dels pekar det på svårigheterna med representativiteten,hur många som ska delta eller vem som ska representera vem. Olikaperspektiv, intressen och maktpositioner framskymtar också i utta-landet.

Förespråkare för kommunikativ planering framhåller att aktörer-nas verkliga tankar och intressen har möjlighet att komma fram i enkommunikativ process. Kritikerna avfärdar det vi brukar betecknasom ”verkliga intressen” och menar att allt är förhandlingsbart, på-verkbart och under ständig förändring. Därmed finns inga definiera-de grundläggande mänskliga intressen. Allmänintresset består av ”enmetafor för det nuvarande samhällets diskurs om vad det goda sam-hället står för” (Dyrberg 1997). Han menar därmed att det idag finnsfå värden som vi kan se som allmänt accepterade.

122

Fria tankar eller opinionspåverkan: Den kommunikativa plane-ringsteorin utgår från att människor tänker fritt och bildar egnaståndpunkter som framförs i dialogprocesser. Makten över männi-skor kan dock utövas på mycket subtila sätt. Opinions- och påver-kansmetoderna har successivt utvecklats, vilket inneburit att sam-hället fått en ny stark maktdimension. Opinionsbildning är en verk-ningsfull maktutövning genom idépåverkan och tankekontroll. Bådesamhällsorganisationerna och olika intressegrupper i samhället för-söker aktivt påverka medborgarnas föreställningar, förväntningaroch problemuppfattningar. Bl.a. har massmediernas betydelse ökatoch därmed skärpt konkurrensen om journalisternas uppmärksamhet.”Nuvarande samhälle är fullt av risker som innebär en stark politiskpotential. Det finns en organisation av makt och ansvar för att av-värja och hantera detta” (Beck 1998). Beck menar att många avmiljöproblemens risker tonas ned, då hoten skulle kunna medförapolitiskt ”uppror”.

Organisationernas ställning och kommittéväsendets utredningarhar fått en minskad roll i dagens samhälle, i stället har lobbying, på-tryckningar och opinionsbildning blivit viktigare. Det blir vanligareatt påverka politiska beslut vid sidan av de traditionella formella vä-garna, särskilt de stora företagen går direkt på beslutsfattarna. Orga-nisationerna får allt svårare att företräda ett enhetligt medlemsintres-se, då medlemmarnas krav blir fler och olikartade. Internationalise-ring och decentralisering förändrar förutsättningarna för de starktcentraliserade organisationerna. (Petersson 1991). Beck (1998) pekarpå att det nuvarande politiska systemet har svårigheter att genomföraen radikal miljöpolitik, då det är många beslut som tas vid sidan omsystemet, som har avgörande betydelse för miljön.

Ulrich Beck uttrycker drivkraften i det han kallar ”risksamhället”,ett samhälle, med stora skillnader mellan människor under ettgemensamt hot mot miljön och hälsan. Beck ser också att miljöhoteninnebär en ”gränssprängande, gräsrotsdemokratisk, utvecklingsdy-namik”, förr eller senare drabbar riskerna i miljön också de personersom har skapat dem eller profiterar på dem, inte heller de rika ochmäktiga går helt säkra. Risksamhället kan då sätta igång en rörelse,som kommer till uttryck i meningen: ”Jag är rädd! Nödens samhö-righet ersätts av rädslans samhörighet”. Det räcker kanske med en”fläkt av motinformation” i form av en nedtoning av miljöriskernaför att den samhörighet som grundas på rädsla skall spridas för vin-

123

den. Denna nedtoning kan jag uppfatta att vi har idag, när miljöfrå-gorna finns ”omhändertagna” på den offentliga agendan. T.ex. harde klimatforskare som hävdar klimatförändringar som naturliga va-riationer länge varit dominerande i massmedia. I denna situation in-vaggas människor i trygghet och tycker sig inte behöva agera. Dettakan vara en orsak till miljörörelsens minskade medlemsantal. Miljö-frågorna har ett ”dagspris” i massmedierna, dvs. värdet skiftar fråndag till dag.

Stödjande eller förtryckande makt: Ökade möjligheter till ochmedborgarnas förväntningar på inflytande medför å andra sidan ock-så skyldigheter för medborgarna att ta ställning i planeringsfrågor,något man tidigare inte varit van att göra. Ett deltagande innebärockså ansvar för de förslag man är med och utarbetar. ”Eldsjälarnakan tolerera flugor på toaletten när de själva har beslutat”. Ett så-dant ansvar anses borga för att planeringens genomförande under-lättas. Medborgarna kan i de högre graderna på Arnsteins (1969)stege anses ha makt i planeringsprocesserna. Makt med positivaförtecken ger möjligheter att påverka, då makt också kan definierassom makt att, eller förmåga att (Dyrberg 1997). Medborgarna haräven möjligheter att påverka genom opinionsgrupper och organise-ring i lobbygrupper. (Demokratiutredningen 1998).

De intervjuade planerarnas erfarenhet av kommuninvånarnas oin-tresse för planeringsfrågor i ett tidigt skede, har beskrivits tidigare.De påpekar dock att ett intensivt engagemang uppträder hos männi-skor när det ska ”hända något”, som direkt berör dem. När vägendras framför dem, eller när det ska byggas något i deras närhet.Många har intresse av att följa utvecklingen och vara med att påver-ka sin närmaste omgivning och de flesta engagerar sig och proteste-rar när det blir negativ påverkan i närmiljön, s.k. NIMBY ”not in mybackyard”.

Makt har ofta en negativ klang, utifrån makt över andra männi-skor. Makten innehas traditionellt av politiker, markägare, kapital-ägare och idéskapare, men även vissa andra partsintressen kan ha enorganisatorisk makt, t.ex. tjänstemän. Liberaliseringen i samhälletger större möjligheter för en planering som underordnas marknads-krafterna. Starka partsintressen kan konkurrera om makten att styraplaneringsprojekten, vilket riskerar att komma i konflikt med med-borgarintressen.

124

Maktaspekterna tonas ofta ned av förespråkare för kommunikativaprocesser. Som, tidigare förts fram, ger en planeringsprocess somöppnas för många aktörer, samtidigt möjligheter för starka sakfråge-grupper, lobbygrupper och proteströrelser att ge ensidig påverkan påplaneringsinriktningen. En ekonomisk makt kan också få ökat ut-rymme med sneda maktrelationer t.ex. mellan starka näringslivs-grupper och hyresgäster. Miljöproblemen anses drabba alla lika,men de fattiga och svaga har sämre valmöjligheter och möjligheteratt skydda sig. De starka kan också vända på det negativa till ett urderas perspektiv, positivt utnyttjande av hot och risker i miljön somen ekonomisk tillväxtfaktor. Det kan man se på utvecklingen påmotsvarande ekonomiska områden och på de ökade offentliga ut-gifterna för sådant som miljöskydd och välfärdssjukdomar. ”Indu-strisystemet profiterar på de missförhållanden som det skapar-ochaffärerna går bra”(Beck 1992).

Förhållandet mellan politiker planerare och medborgare:Rollfördelningen mellan tjänstemän och politiker är ofta otydlig ochkan skapa förvirring och ibland även motsättningar. Även inomandra verksamheter i kommun- och landstingssektorn kan man un-der de senaste åren se en skärpt motsättning mellan experter och deförtroendevalda. ”I alla fall växer kritiken från vissa yrkesgruppermot politikerstyret. Den kommunala personalen är genom sitt störreantal och sin professionalisering en maktfaktor i kommuner ochlandsting och har därmed betydelse för den lokala demokratin. Ikommunerna går det idag ungefär 15 anställda på varje politiker. Deanställda har mer och mer skaffat sig specialkunskaper och kompe-tens inom sina speciella områden, vilket gör att de kan få svårare attacceptera att det är lekmän som ytterst bestämmer över deras arbe-te”. (Demokratiutredningen SOU1998:155)

Planerarna tar på sig åtaganden, som kan tyckas vara politiska, dåde tar initiativ och ansvar för att anordna medborgarmedverkan/samverkan. Flera av de intervjuade framför att de föredrar dialog-möten, där politikerna inte är med. En uttrycker politikernas delta-gande i samråd med kommuninvånarna på detta sätt: ”De tar direktställning politiskt och då tar diskussionen slut”. Han menar att poli-tikerna för fram sina partipolitiska ställningstaganden tidigt i debat-ten, vilket leder till att övriga deltagare inte ser det meningsfullt attfortsätta diskussionen. ”det är ju politikerna som ska ta besluten”.

125

En process som inleds med ett underifrånperspektiv, kan på dettasätt övergå till ovanifrånstyrning.

Jag kan uttyda flera motiv hos de intervjuade, för ambitionerna attöka medborgarmedverkan i den översiktliga planeringen. Ett motivär den ovan beskrivna ökade legitimiteten i de kommunala verksam-heterna. Ett annat motiv är deras strävan att pröva nya planerings-metoder och framstå som innovatörer. Mitt urval av intervjupersonerbygger just på deras framtoning som föregångare. Det kan förklaraatt just dessa tjänstemän i högre grad än politikerna tar initiativ förett ökat medborgardeltagande. ”Tanken på att arbeta med medbor-garinflytande föddes på stadsbyggnadskontoret och politikernahängde på”. ”Jag tyckte det var en bra idé och fick med mig politi-kerna”. Detta sker trots att samma planerare anser att det är politi-kernas ansvar att formulera planeringsproblemen och att ta de slut-giltiga besluten. De planerare, som tar egna initiativ, motiverar detmed politikernas låga intresse för att driva planeringsfrågorna.

Representanter för några av kommunerna tycker att politikernaengagerar sig mycket i miljöfrågor, och medborgarmedverkan i de-ras kommuner. En av planerarna har erfarenheter från mitten av 80-talet då många politiker såg snett på s.k. generativa planeringsmeto-der med dess underifrånperspektiv. Han anser att det har hänt myck-et nu de senaste 10-12 åren med ett ökat intresse från politikernassida. Medan andra anser att politikerna engagerar sig alldeles för litei planeringen. ”Tänk om politiker hade tid att sätta sig in i och dis-kutera mer frågor”. Han anger att en trolig orsak är politikernas en-gagemang och ansvar för budgetarbetet, att de inte ”orkar med attdiskutera nya idéer”. ”De tror att alla idéer kostar mycket pengar”.”Politikerna har inte låg ambition, det är ingen motvind, utan bristpå pengar”.

De intervjuade tycks se det som en självklar utgångspunkt attsamtliga berörda kommunförvaltningar deltar i översiktsplanepro-cessen. I flertalet av de studerade kommunerna ser detta samarbeteut att fungera väl. Planeraren från en kommun som prövat en om-fattande form av medborgarmedverkan säger att: ”Det behövs etttydligare samarbete mellan förvaltningarna, det finns ofta ett revir-tänkande. Det kan fungera med lite piska och morötter. Det är lättatt få med sig allmänheten på nya arbetssätt, förvaltningarna är mersvårflirtade.”

126

Någon av de intervjuade framför att det är viktigt att veta vilkaroller man har. Tjänstemännen arbetar fram beslutsunderlag och po-litikerna måste ha ansvaret för hela kommunens verksamhet. En an-nan anser att: ”Det är mer experterna än politikerna som har ettuppifrånperspektiv. De boende är amatörer”. Både politiker ochallmänhet är i detta avseende lekmän i jämförelse med experterna.Politiker som sitter i samma sakområdesnämnd blir naturligtvis såsmåningom insatta i dessa och närmar sig experterna. Lekmannaar-betet kräver ett engagemang i frågorna för att bry sig om att användatid till de aktuella frågorna. Naturligt nog grundar sig engagemangetofta i det som ligger nära människan geografiskt eller intressemäs-sigt. Den stora skillnaden i lekmannarollerna mellan politikern ochden enskilde medborgaren är att politikern förväntas ha en över-gripande helhetssyn på samhället, baserad på politisk ideologi ochatt de har en politisk beslutsmakt. Strategin att hantera svårighetereller konflikter i samband med medborgarmedverkan varierar ocksåinom intervjugruppen. Någon anser att planeraryrket ger träning i attlösa konflikter och att planeraren därmed har bäst förutsättningar.Medan andra menar att det är politikerna som har det yttersta hel-hetsansvaret för kommunen och dessa planerare lämnar över eventu-ella konflikter till politikerna.

Sammanfattning och slutsatserDe internationella och nationella politiska programmen för hållbarutveckling har medfört en strävan att öka medborgardeltagandet iplaneringssammanhang. Detta skapar en press på kommunpolitiker-na att öppna översiktsplaneprocesserna. Alla de intervjuade plane-rarna framhåller att formerna för medborgardeltagande borde utvid-gas för att stärka planeringen. De har däremot skilda uppfattningarom det är möjligt att engagera en större andel av kommuninvånarnaän vid de lagstadgade plansamråden.

De kommunala planerarna befinner sig i ett dilemma mellan ettönskat underifrånperspektiv, med en bredare medborgarmedverkanoch det traditionella ovanifrånperspektivet. Trots att kommunpoliti-kerna är valda av invånarna tycks det bli ett alltför stort avståndmellan politiker och invånare för att medborgarna ska känna sig re-presenterade. De exempel på nya metoder, som genomförts i de stu-derade kommunerna, är ofta initierade från kommunförvaltningen.De traditionella rationella planeringsformer lever kvar i kommuner-

127

na, troligen p.g.a. osäkerhet inför nya demokratiformer i förhållandetill den representativa demokratin. I en kortsiktigt ad’hoc planeringfinns det dessutom sällan utrymme för en långsam medborgarpro-cess.

Medborgarna å sin sida är inte vana vid att delta i planeringspro-cesser och känner sig inte delaktiga. De uppfattar det inte menings-fullt att engagera sig då de har tidigare erfarenheter av att kommu-nen inte tagit hänsyn till invånarnas synpunkter. De positiva exem-pel på medborgarmedverkan som förekommer i landet, är ofta lokalutvecklingsplanering i mindre samhällen eller i glesbygd. Där harmänniskor en större känsla för sin hembygd och är mer beroende avvarandra än i staden. Planeringsfrågorna blir mer konkreta och detgår många gånger att åstadkomma påtagliga förändringar. Det kantolkas som landsbygdens invånare i större grad har utvecklat den”lilla demokratin” i jämförelse med stadsbefolkningen som tyckslämna över större ansvar på framtiden till den ”stora demokratin”.

Intervjuundersökning visar en hel del besvikelse och uppgivenhetöver de försök som gjorts med ett vidgat medborgardeltagande. Or-sakerna varierar, men en kan vara försöken att uppnå konsensus omplaneringsförslag. Nedtoning av motsättningar och konflikter vidtillämpningen av kommunikativa planeringsmetoder, kan medförarisk för besvikelse hos de deltagande aktörerna. En medvetenhet ochkunskap om motsättningar och konflikter, beroende på makt- ochvärderingsskillnader medför en beredskap att hantera de svårigheter,som ofrånkomligen uppkommer i kommunikativa/diskursiva plane-ringsprocesser.

Ansvaret för att operativt utföra det svåra arbetet med förnyadeformer av medborgarmedverkan ser ut att ha lämnats över från poli-tikerna till planerarna. Planerarna anser att rollfördelningen ofta ärotydlig och att det ställs på sin spets när det uppstår skilda meningaroch konflikter mellan aktörerna. Det uppstår ett dilemma mellan desamverkansförsök som görs, som kan uppfattas som direktdemokra-ti, och den representativa demokratin som har till uppgift att värnaom det ”allmännas intressen”.

Många kommuner i landet har bildat planeringskommittéer förlångsiktig, strategisk översiktsplanering. Dessa kommittéer leds oftafrån ett övergripande kommunkansli och består av chefstjänstemänfrån samtliga förvaltningskontor. Tjänstemannagruppen samverkarofta med ett motsvarande politiskt planeringsutskott. Grupperna har

128

som uppgift att utarbeta utvecklings- och handlingspolicy, vilketsker i långa dialogprocesser mellan kommunernas olika yrkeskate-gorier, invävda i partipolitiska diskussioner. De politiska program,till vilka översiktsplanerna kan räknas, antas sällan politiskt utanligger som grund för framtida ställningstaganden. I detta policyin-riktade arbete strävar nu kommunerna att utgå från och involveramedborgarna för att uppnå en uthålligt program för kommunensframtid. Arbetets långsamma eftertänksamma karaktär stämmeröverens med medborgargruppers sätt att arbeta, men typen av över-siktliga strategiska planeringsfrågor är svåra att engagera medborga-re i. Denna del av planeringsprocessen består huvudsakligen avidentifiering och formulering av planeringsproblem.

Översiktsplanerarna placerar sitt arbete på en nivå mellan politi-ker och medborgare. I ett underifrånperspektiv är, generaliserat be-skrivet, planerarnas uppgifter att sammanställa kommuninvånarnasplaneringsunderlag till beslutsunderlag för representativa politiskabeslut. På liknande generaliserat sätt, har planerarna i ett ovanifrån-perspektiv uppgiften att ”förankra” planeringsförslag upprättade avexperter, intressenter och politiker hos kommuninvånarna. De inter-vjuade planerarna tydliggör att det är politikerna som ska formuleraplaneringsproblemen och ta besluten utifrån de alternativ och plane-ringsunderlag som planerarna presenterar. Det visar sig dock, att i deflesta av de kommuner jag relaterar till, är det planerarna som kom-mer med förslag på vad som ska planeras och föreslår planerings-metoder. Planerarna anger politikernas ointresse och tidsbrist, somorsak till oengagemanget i planeringsfrågor. Angående politikernasdeltagande i medborgarprocesser anger några av de intervjuade attpolitikerna inte bör delta, då de alltför snabbt tar ställning i sakfrå-gorna, vilket hindrar en utveckling av dialogprocesserna.

Dilemma 4Planerarens roll –expert, koordinator eller processtödjare

Intervjuerna med översiktsplanerarna visar att både bredden och in-nehållet i deras arbetsuppgifter har förändrats under de senare åren.

129

De nedskärningar av personalen, som gjorts under 90-talet, medföratt spännvidden på planeringsuppgifterna har breddats. Planerarna ide mindre kommunerna arbetar från detaljplaneskala med fysiskaplaner för mindre geografiska områden, upp till skalan med kom-munomfattande visioner, samarbete inom regionen och mellan fleranationer. En annan förändring består av fler uppdrag som samordna-re i förvaltningsövergripande planeringsprocesser och med utvidgadmedborgarmedverkan.

Intervjuerna visar att planerarna inte bara behöver kunskap utanen djupare kompetens för att behärska de olika roller som yrkesverk-samheten medför. Planerarnas yrkeskultur består traditionellt bådeav en teknisk färdighetskunskap, techne (se sid.10) där man behärs-kar de redskap som finns inom verksamheten, dels en normativ kun-skap, där man vet hur och när de olika redskapen ska användas. Dentekniska kunskapen är alltid beroende av aktörerna och situationen ivarje komplex uppgift som ska lösas (Degerblad 1990). Planeringhandlar om etik och politik, etiken är en reflexiv kunskap om hur vihandlar och politiken varför vi intuitivt väljer att handla på det enaeller andra sättet beroende på förhållanden i samhället, fronesis (sesid.9).

De intervjuade beskriver den kunskap och kompetens de anserkrävs av en kompetent planerare. Ur analysen av intervjusvaren ut-tyder jag dilemman för planerarna, mellan att antingen ha rollen somsakexpert inom sitt yrkesområde och/eller rollen som koordinator avplaneringsprocessen, eller vara processtödjare enligt Björn Malbertsindelning (1998).

ProfessionenDe översiktsplanerare jag studerat har, under de 10 år huvuddelen avdem arbetat inom samma kommun, byggt upp olika typer av kun-skap. En av de intervjuade betonar erfarenhetskunskapen genom attsäga ”Man tappar i kompetens om man inte arbetar praktiskt medplanering, man borde ha ett växelverkanssystem mellan chefsadmi-nistration och praktisk planering”. Flertalet av de intervjuade inne-har chefspositioner för planeringsförvaltningen. I de större kommu-nerna har oftast de planerare som har chefspositioner inte tid att rentpraktiskt arbeta med planeringsförslag. I de små kommunerna, sompåpekats tidigare, arbetar planerarna med alla typer av planerings-uppgifter. Planerarna anser att mycket av kompetensen kommer ge-

130

nom lång praktik i kommunen, genom den långsamma inskolningen.Det teoretiska stödet för denna erfarenhetskunskap kan vi finna hosfilosofer inriktade på praktisk kunskap samt hos professionsteoreti-ker (Schön 1983, Ramirez 1995, Molander 1996, Josefson 1991,1998). Många känner sig säkra i sin yrkesutövning genom den långapraktiska erfarenhet de har, men de pekar också på att den kan inne-bära att man fastnar i rutinerna.

Planerarna tar upp den yrkesskicklighet man tillskansar sig genomsina handlingar t.ex., att kunna göra planeringen praktiskt genom-förbar så att det inte bara ”blir pappersprodukter som stoppas i by-rålådan”. De framhåller också att de lär sig mycket genom kompe-tensutbyte mellan kommunerna, t.ex. i arbetet med Agenda 21, enuppgift som varit både innehållsligt och tidsmässigt gemensam förlandets kommuner. En uttrycker lärandet i handling på följande sätt:”Man lär sig alltid nytt med nya uppgifter, nya människor. Det ärviktigare att ha insikter än kunskaper, veta när man ska fråga andra,nosa efter hur det hänger ihop. Det finns djupare kunskaper somman inte visste fanns.”

I tabellen har Malberts (1998) indelning av planerarroller jämförtsmed Dreyfusmodellens krav på professionell kompetens.

Sektorsexpert Koordinator ProcesstödjareNybörjare

*Avanceradnybörjare *KompetentUtövare * *Erfaren utövare

* * *Superexpert

* * *

Intervjusvaren visar en otydlighet mellan begreppen expert, kun-skap och kompetens och deras inbördes nivåer. Jag har valt att härtolka och sortera intervjusvaren efter den så kallade Dreyfusmodel-len (Dreyfus & Dreyfus 1986 via Flyvbjerg 1991) (se sid.84). Mo-dellen kan tydliggöra de olika steg i yrkesutvecklingen som gerkompetens att fungera i de olika planerarrollerna. Dreyfusmodellenbestår av en skala läroprocesser i professionella sammanhang mednybörjare, avancerad nybörjare, kompetent utövare, erfaren utövare

131

och expert, genom att karakterisera de olika stegen med exempelfrån intervjusvaren. Dreyfusdefinitionen av expert är den högsta pro-fessionella kompetens en yrkesutövande planerare kan uppnå. Dennaexpertkompetens kan uppnås genom att väva samman grundläggan-de fackkunskap med erfarenhetskunskap.

En nybörjare använder sina inlärda kunskaper i ett givet institu-tionellt regelverk för kommunal planering. Planerarna tar i intervju-svaren upp de kunskaper de anser vara viktiga att från grundutbild-ningen ha med sig som nybörjare i planeraryrket. Någon säger attdet är ”viktigt att ha en bredd i kunnandet, från husprojektering tillöversiktlig planering”. ”Planeraren måste också vara inriktad påatt se miljöer, vara historiskt bevandrad och utifrån det hitta lös-ningar. Bebyggelsemiljöer och estetiska dimensioner är viktiga”.

En nybörjare har lärt sig rutiner. Det är en person som har en visshandlingsskicklighet och som ser att det hon gör lyckas, men vet intevarför hon väljer att göra som hon gör. Den personen kan inte angevarför man gör si i stället för så. Hon prövar inte alternativ och kanpå det sättet inte bidra till nybildning av kunskap, varken individuellteller kollektivt. ”Att utveckla en individuell kunskap som en levandekunskap förutsätter personer som är intresserade av kunskapsförbätt-ring, eller att upprätthålla kunskap i kunskapshotade situationer”(Molander 1996). En nybörjare styrs av regler, normer och instruk-tioner och vet vad eller hur man bör och inte bör göra. ”Att överträdagivna regler är inte i första hand att opponera mot gamla auktoriteterutan ett förbiväxande, det krävs inte trots utan eftertanke. (ibid.).Denna typ av eftertanke krävs för att avancera till Dreyfus andrasteg.

Den avancerade nybörjaren har fått viss egen erfarenhet attkomplettera de givna regler som finns för kommunal planering. Ut-ifrån intervjusvaren tolkar jag att planerarna själva menar att detkrävs en helhetssyn, att kunna sätta samman små delar till en helhet.Planerarna anser att det även krävs en sammanfogningsförmåga, el-ler en gestaltningsförmåga att uttrycka det som uppdragsgivarna vill.Det innebär, t.ex. för översiktsplaneraren att ”med pennan illustreraen framtid för att få andra att reagera”. ”Analysera, presentera oli-ka lösningar, belysa konflikter och samband och presentera för po-litiker att besluta om”. Någon anser vidare att man måste skilja påsakkunskap och värderingar, vilket en avancerad nybörjare måstebehärska.

132

Kompetent utövare är den planerare som medvetet och nogaövervägt väljer lämpliga mål och metoder med hänsyn till att hanterakomplexiteten i respektive planeringssituation. Valet är inte objek-tivt eller nödvändigt utan planeraren är involverad i resultatet medsin egen person, dvs. sättet att arbeta på varierar beroende på vilkenplanerare som gör det. De intervjuade uttrycker det ”Man skaffarmer kunskap efterhand genom att arbeta med andra människor”. Deanser att det krävs god utredningskunskap för att vara en kompetentplanerare, genom att kunna ”belysa, lägga fram beslutsunderlag,analysera och beskriva, belysa komplexa noga övervägda problem-projekt som utmynnar i en fördjupad problemsammanställning”. Attkritiskt pröva sig fram i handling och diskussion ger en kunskap somöppnar mer och mer av verkligheten för oss, ger oss bättre och bättreinsikt om vad vi gör och vad som är riktigt att göra, det som Ramirez(1995) kallar för kloka handlingar.

Den erfarne utövaren kan intuitivt identifiera och välja mål ochmetod utifrån ett förtrogenhetsbaserat perspektiv, där de intuitivavalen sedan värderas analytiskt. ”Man måste kunna göra saker i fly-gande fart, det är alltid bråttom”. Citatet visar på innehav av enkompetens som fungerar även intuitivt, genom att vara skicklig ut-övare även i pressade situationer. De intervjuade menar att det krävsen ny tvärvetenskaplig roll, som ordfördelare, projektsamordnare, entyp av ”diversearbetare”. I rollen som koordinator krävs en erfarenutövare, för att i pressade processituationer intuitivt kunna bedömahur processen leds vidare.

Erfarna planerare kan känna igen, förutse och motarbeta hindert.ex. på grund av maktdynamik som äventyrar ett demokratiskt del-tagande (Forester 1989). Han ger bidrag till den kritiska planerings-teorin genom att säga att: ”Planeringen är pragmatisk med visioner -att presentera realistiska alternativ, att avslöja falska förväntningar,att bemöta cynism, att ta hand om utredningar, att sprida politisktansvarstagande, engagemang och aktivering. En kritisk praktisk pla-nering innehåller analyser på strukturella, organiserade och interak-tiva nivåer.”

”Superexperten” har, enligt Flyvbjergs tolkning av Drefusmo-dellen, en intuitiv, holistisk och samordnad identifiering av problem,mål, plan, beslut och handling. Arbetsprestationen flyter otvungetoch stannas inte upp av analytiska överväganden. I intervjuerna medplanerarna framkommer inte någon beskrivning jag kan hänföra till

133

denna högsta grad av expertkunskap, som jag benämner”superexpert” för att skilja från expert i vardagligt tal. Här tar jag istället stöd av Forester (1989) att beskriva en ideal bild av att varaexpert i en kommunikativ och tolkande process. ”Gestaltning är attkomma överens, att få aktörerna att söka sig fram till ett gemensamtbeslut mellan olika alternativ. Realisering av gestaltning är en djupsocial process” (ibid.). Den reflekterade och bearbetade kunskapensom leder fram till ett meningsskapande planeringsresultat bildarkompetens, det är den som skiljer nybörjaren från superexperten.

Ingela Josefson (1991) behandlar uppfattningen av begreppet in-tuition. Erfarenhets- eller förtrogenhetskunskap kan ibland uppfattassom synonymt med ”intuition”. Skälet till det, menar hon, är att det ivardagsspråket har tömts på innebörd. ”Det har fått en betydelse avnågot diffust, gåtfullt, ibland något som framför allt kvinnor har be-gåvats med”. Josefsson menar att både förtrogenhetskunskap ochintuition markerar att kunskap respektive känsla är resultatet av ettkvalificerat arbete och inte något mystiskt. Josefson (ibid.) tar stödför detta hos lundafilosofen Hans Larsson som i början av seklet oftabehandlade intuitionsbegreppet och gav det en mycket kvalificeradinnebörd.

Enligt ovanstående resonemang bedömer jag att översiktsplanera-re måste vara kompetenta utövare, erfarna utövare eller superexper-ter, för att ha tillräckligt kompetens att hantera komplexiteten medhållbarhetsfrågor i en vidare medborgardemokrati. Behov av super-expertens kompetens bedömer jag behövs för processtödjare i extrakomplexa planeringssituationer.

Sektorsexpert

specia-list

genera-list

Koordinator

samordnare processledare

Processtödjareexpert på attleda plane-

rings-processer

expert påkommuni-kativa pro-

cesser

134

ExpertSektorsexpert: Den traditionella definitionen av expert, är enligtsvenska akademins ordlista, ”en person med sakkunskap” inom enspecifik yrkesmässig sektor. Jag skiljer på de båda expertdefinitio-nerna genom att benämna Malberts expert som sektorskexpert ochDreyfus expert som superexpert. En planerare för fysisk planeringoch markanvändning kan vara specialist i exempelvis stadsbyggnad,trafikplanering, miljöplanering, naturresursplanering. Planeraren kanäven vara expert med generalistisk inriktning, på samma sätt som enläkare kan vara expert i allmänmedicin. I detta stycke, illustreras vadden intervjuade planerargruppen anser vara den expertkunskap ellerden brist på sådan, som är eller bör vara specifik för en översiktspla-nerare. Det handlar dels om bredden på den generella kunskapen,dels om vidsynthet, när det gäller att sätta in kunskapen i ett störresammanhang. De intervjuade planerarna ger även exempel på vad deanser vara planerarens specifika sakkunskap.

”En markant andel av de tjänstemän i landet som är ansvariga förden kommunala översiktsplaneringen har arkitektur som grundut-bildning” (Friberg & Larsson 2000). Inom den grupp översiktsplane-rare, som jag intervjuat, är en tredjedel arkitekter. Det är framför alltden delen, som ser samband mellan översiktsplanering och stads-byggnadsfrågor i högre grad än andra aktörsgrupper. Arkitektbak-grund är också en trolig orsak till att de anser att en planerare bör haett grundläggande kunnande även i stadsbyggnadsfrågor. Några avdem har sin bas i en planarkitektverksamhet, medan andra huvud-sakligen arbetar med planeringens processuella del. En av dem säger”Arkitektkompetensen behövs i planförfattandet, att sätta samman desmå delarna till en helhet. Designprodukten är en funktionsbeskriv-ning av hur man t.ex. vill se stadens centrum. Detta kan även tolkassom en ambition att vilja se en bredd på planeringsproblemets ingå-ende delar i samhället och planeringsinsatsens kommande konse-kvenser. Arkitektutbildningen tränar förmågan att se samband ochsätta samman delar till en helhet.

Som motsats till dem som värnar om arkitektkompetensen, sägerandra i intervjuerna att ”Planeringsfrågor är allt, inte bara det fysis-ka”. ”En fysisk planerare ska arbeta med bredden då man genomförfysiska förändringar. Inte som arkitekter som står över samhället,som vet hur allt ska vara”. Den senare meningen antyder den kritik

135

som finns mot planerarnas yrkesutövande som kan uppfattas somdominerande (Dovlén, Håkansson, kommande lic.avhandlingar).

Molander (1996) tar upp problemet med en yrkesgrupps domi-nans, när han skriver att konst, kunskap i handling, bör sträva efterdet bästa, att det ska vara en rationell eller vettig verksamhet. Hanskriver att en praktisk verksamhet är en konst endast om den görsmed insikt om de tings natur som verksamheten sysslar med ochmed insikt om verksamhetens natur och konsekvenser. Han betonaren gemensam kunskapsbildning i ett kritiskt perspektiv. En”kunskap om det bästa” som en slutgiltig kunskap, kan lätt leda tillförtryck. ”Det bästa” anser han får inte förstås som ett givet mål, detkan inte objektiveras - att ledas vidare på bästa sätt är att vara, exi-stera, på bästa sätt.

Gestaltningsarbete används ofta i vardagligt tal i betydelsen de-sign eller utformning av fysiska produkter. Gestaltning har en vidarebetydelse, enligt Filosofilexikonet (1988) är gestaltning ”en helhet,som är mer än summan av de enskilda delarna och där helhetensegenskaper inte kan reduceras till egenskaperna hos de enskilda de-larna”. Det som skiljer planeraren av fysiska strukturer från sam-hällsplanering i en vidare betydelse, är förmågan att gestalta miljöeroch att åskådliggöra dem.

De planerare med arkitektbakgrund, som jag intervjuat uppfattarinte sig själva som den traditionella planarkitekten som ”karikaty-riskt”, gör en personlig gestaltningstolkning av det aktuella plane-ringsprojektet. De tycks mer se sin specialistkunskap som ”åskådlig-görare” av de alternativ som gemensamt diskuteras fram i planeringsaktörsgrupp. De menar t.ex. att med skissmetodik (Birgerstam 2000)åskådliggöra det som diskuteras. Visualiseringen av olika alternativoch analyser kan underlätta för övriga aktörer att reagera. Åskådlig-görandet av likheter och olikheter kan tydliggöra eventuella kon-flikter. På det sättet menar de kan planeringsprocesser föras framåttill konkretiseringar.

Uppgiften som sakexpert inom planeringsideologin idag är enligtMalbert (1998) att förse deltagarna i planeringsprocessen med rele-vanta fakta och kunskap från skilda sektorer i samhället och som ex-perter genom att bidra med att formulera och föreslå lämplig han-tering av problem och lösningar. I sin roll som sakexpert eller speci-alist har planeraren uppgiften att företräda sakkunskapen som byggerpå en personligt uppbyggd kunskap. Ansvaret i anslutning till den

136

typen av kunskap tycks inte kunna delas, här måste den enskilde yr-kesutövaren ta ansvar både för det som hon kan och vet och det somhon inte kan eller inte vet. (Molander 1996)

KoordinatorSamtliga de intervjuade planerarna framhåller betydelsen av självaprocessen i planeringsarbetet, hur den är upplagd och hur den löper.Processen leds av en grupp eller oftast av en person, koordinator,inom den kommunala förvaltningen. Koordinatorn är oftast den somformar forumet och sätter agendan för processen och har på det sät-tet en betydelsefull roll för hur processen utvecklas (Bryson & Cros-by 1993). Koordinatorn har även uppgiften att samordna och sam-manställa det planeringsunderlag och de planeringsförslag somkommer fram i processen och återför detta till kommunförvaltning-en.

Inom förvaltning och yrkeskår är planeringsprocess en vedertagenbenämning på den verksamhet, som hanterar ett planeringspro-gram/projekt från idé, alternativa förslag, bearbetningar fram till be-slut om program/plan. Min erfarenhet är att intresset har ökat för attäven se genomförandet som en del av samma process. Processen in-nefattar de olika skeden av form, rum och tid som planeringen ge-nomgår. I denna process deltar ett stort antal aktörer som parter ellerintressenter, ofta med motsatta intressen i programmet/projektet.Den person som har uppgiften att samordna/koordinera planerings-processen i det offentliga planeringssystemet kallar några av de in-tervjuade för samordnare. För att särskilja denna funktion från all-män samordning använder jag fortsättningsvis Björn Malberts(1998) benämning koordinator.

Även om de intervjuade planerarna är utbildade inom och har ar-betat under lång period i ett institutionellt rationellt planeringssy-stem tolkar jag dem, med något undantag, som medvetna om nöd-vändigheten av kommunikativa processer. Intervjugruppen är ju ut-vald för att de anses som ”föregångare” Evans & Rydin (1997) me-nar att, under de två senaste decennierna, har planerarna tränats inomexpertområdet för att leda och ”manipulera” det lagstadgade plane-ringssystemet för både den offentliga och privata sektorn. Här harplanerarens roll varit att övervaka den lagliga processen och jämkasamman olika motstående intressen. Expertkunskapen baseras då påkunskap om målsättningsprocesser i styrande och politiska termer,

137

kopplat till kunskap om ekonomiska processer för stadsutveckling.Det krävs också kompetens att förhandla och medla.

Samtliga de intervjuade framhåller att planeringsarbetet inomkommunförvaltningen måste göras av en grupp med olika bakgrund,generalistkunnandet kan aldrig bli så brett att det täcker in hela pla-neringsfältet. Någon säger att det måste vara ”samarbete i grupper istället för en sammanhållande person. Liten grupp som represente-rar; en fysisk planerare/ arkitekt, en miljöperson, en kommunalverksamhet, en social och skola”. En annan uttrycker sig på liknandesätt. ”Detta går inte att förena i en person, det behövs flera kompe-tenser tillsammans och det måste vara balans. Det är viktigt att kun-na samtala och bygga nätverk för att få en bra planeringsprocess,och att det måste finnas en återförankring från gruppen in i organi-sationen”.

Översiktsplanerarna och planarkitekterna är den yrkesgrupp somhaft kunnande om den formella administrationen av planeringspro-jekt, vilket är en av orsakerna till att koordinatorrollen oftast innehasav den yrkeskategorin i kommunerna. Koordinatorrollen innefattarett kunnande om lagar och tillhörande myndighetslotsning genomplanförberedelse, andra policydokument och sedan uppföljning avprocessen. Denna typ av planering förekommer både en offentligoch privat sektor. Den offentliganställde planeraren har kunskap ochkompetens om planeringssystemet, som krävs för att skydda det all-männa intresset mot marknadskrafterna (Evans & Rydin 1997).

Många i intervjugruppen framhåller den generalistkunskap, somarkitektutbildningen och vissa planerarutbildningar ger. En”generalistplanerare” bygger upp sin kunskap från olika veten-skapstraditioner ur samhällsplaneringens perspektiv. De intervjuadeser den generalistiska kunskapen som positiv och nödvändig för attkunna verka som reflekterande planerare och inte bli begränsad i ettsmalare specialistkunnande. ”Det behövs mer generalistutbildning,inte så djup expertkunskap”.

De intervjuade planerarna funderar på hur man kan få ett genera-listkunnande förutom i grundutbildningen. Flera av dem har vidare-utbildats på Nordplan7 där man arbetade tvärvetenskapligt med del-tagare från olika yrkeskompetenser. Någon är tveksam till om

7 Nordplan: Nordiska institutet för samhällsplanerings ettåriga vidareutbildning.Nordplan övergick 1996 till Nordregio och vidareutbildningen lades ned.

138

grundutbildningarna har tillräckligt utbyte med andra yrkesgruppervilket han anser vara nödvändigt, för den som är yrkesverksam pla-nerare idag. Andra i gruppen uttrycker att både generalist - och spe-cialistkunnande krävs i yrkesrollen: ”Det behövs djup och bredd, jagär osäker om man måste ha en specialitet och ha kontakter medandra vetenskaper eller ha en egen bred generalistutbildning. Manär generalist inte expert, man måste ha kunskap för att kunna dis-kutera med andra experter. Djupare kunskap saknas när man skadiskutera djupare saker t.ex. i kommunstyrelsen”.

Delar av praktikerkåren och bland planeringsforskare diskuteraridag om rollen som processkoordinator kräver annan specifik kom-petens än att vara planerare, eller om funktionen bygger på förtro-genheter och/eller lämpliga personliga egenskaper. De intervjuadebeskriver den planerarkompetens som de anser att en koordinatorbör besitta i termerna; ”vara lyhörd, god pedagog, förklara, föra ut,ställa samman till en produkt så att allmänheten förstår vad dethandlar om”. ”Det är det pragmatiska arbetet i kommunen som ärverkningsfullt”.

En svår del av arbetet som koordinator är att samordna delar frånolika förvaltningssektorer inom kommunen, som ofta har olika per-spektiv på hållbarhet och hur det ska konkretiseras (Asplund m.fl.1997). De har också olika syn på vem som bör tolka hållbarhetsbe-greppens innebörd. Den ena sidan förordar de specifika yrkeskatego-rierna som bör definiera respektive del av begreppet hållbar utveck-ling. ”De som kan de olika delarna formulerar vad som är viktigt fördet uthålliga samhället inom sin del.” Den andra sidan menar att yr-kesgrupper nu inte har ”ensamrätt” inom specifika sakområden, ”nukan alla frågor diskuteras av alla och frågorna bollas mellan dekommunala förvaltningarna”.

I de kommunikativa delarna i planeringsprocesser utvecklaslärandeprocesser mellan deltagarnas olika kunskapsområden (Healey1997, Forester 1999). Detta belyses av den planerare som säger att”man lär sig av andra”. Förutom lärandet i de kommunikativa pro-cesserna betonar också de intervjuade lärandet av andra kollegor,bl.a. genom nätverksbyggande mellan kommuner med likartademöjligheter och problem. Flera av de intervjuade framhåller att kun-skap är en ständigt pågående bildningsprocess. Molander (1996)trycker också på att ”dialogisk kunskap alltid är oavslutad kunskap”och att ”kunskap som aktivitet är det primära, inte färdig kunskap”.

139

För att vara en kompetent koordinator tolkar jag att det krävs enkompetent utövare enligt dreyfusmodellen. För att uppnå detta steg ikompetensen, krävs reflektion både i det individuella och gemen-samma handlandet. Reflektion har en dialogisk form, även om denockså har en mycket viktig ensam sida säger Molander (1996). Detär i dialog med andra människor, som visar oss vad vi har sagt ochgjort. Dialog och reflektion ger formen för avgöranden om vad somär mer värdefullt än något annat, vad som är rätt och fel att göra.Detta tillsammans med individens beslut och/eller känslor ger enhelhet och det är dialog och reflektion som skapar kunnigare - in-siktsfullare - individer. Molander menar också att förståelsen ochkunskapen måste komma från själva verksamheten, men till skillnadmot Ramirez och Schön menar han att det sällan finns utrymme förreflektion i handling utan att det är först i dialogen det blir en reflek-tionsprocess.

En annan del av intervjugruppen anser att planerare har en givenroll som koordinator i processarbetet och att det därmed går attkombinera de båda rollerna, som sakexpert och koordinator. Planera-ren som är stadsarkitekt i en glesbygdskommun beskriver sin situa-tion. ”Om man tar planerar- och arkitektrollen i den här typen avkommuner, så får man jobba med allt, från att skissa på kåkar så attde inte förstörs, till de här stora övergripande, strukturella frågor-na. Man måste ha en stor bredd för att jobba på det här sättet. Detär min erfarenhet att man kan göra nytta, men ska man jobba på dethär sättet bygger det också på personligt intresse.”

Några pekar också på att översiktsplanerarna har vana att vara utebland medborgarna i öppna processer, och därigenom får kunskapatt möta konflikter. Planeraren har ofta en generalist- och gestalt-ningsutbildning, därigenom anses hon/han tränad att se samband ochsätta samman olika delkomponenter till sammanhängande struktureräven processtrukturer. ”Samordnaren har en viktig roll. Det måstetill olika expertkunnande i gruppen. Planeraren är experten att syihop de olika sektorerna.” En koordinator behöver ha kunskap attkunna ta sig fram på ett bra sätt, reda sig på ett bra sätt, det innefattarenligt Molander (1996) både orienteringskunskap i omvärlden ochförfogandekunskap, dvs. erfarenheter från det område man arbetarmed.

”Planerarna har kunskapen att möta konflikter att vara ute i öpp-na processer”. ”Det handlar också om opartiskhet och integritet.”

140

Flertalet av de intervjuade är medvetna både om de konflikter, somofta uppträder i planeringssammanhang, och om vikten av att koor-dinatorn då uppträder opartiskt med en hög integritet. Det är docktveksamt om planeraren kan uppträda opartiskt i sakfrågan, samti-digt som hon/han företräder sin uppdragsgivare kommunen (Malbert1998). Kommunen har som grundläggande uppgift att företrädakommuninvånarnas så kallade allmänna intresse. I planeringsproces-ser för näringslivets utbyggnad, som gagnar kommunens ekonomimen kommer i konflikt med t.ex. miljöfrågorna, ställer sig kommun-politikerna ofta på näringslivets sida.

Det kan vara problematiskt att ha både en roll som sakexpert inomplanering/stadsbyggnad och samtidigt vara samordnare/koordinatorför planeringsprocessen med dess övriga sakexperter och andra in-tressenter. Planerarna kan omedvetet ha svårt att vara objektiva, deär som personer inte värderingsfria, de har makt genom sitt kunnan-de inom både sakområdet och den administrativa processen. Det kandärigenom vara problem med att på ett förtroendefullt sätt avväga deolika intressena mot varandra. (Malbert 1998). Flera av de intervjua-de uppfattar jag är medvetna om objektivitetsproblemet, men kan hasvårt att hantera de båda rollerna. Följande citat tyder på att rädslanför att inte bli uppfattad som koordinator med integritet, kan medfö-ra att sakkunskapen trycks ned. ”Planerare har backat idag och vå-gar inte stå för det som är bra”.

Planerarens kontakter och kontinuitet i planeringssammanhangtycks ha betydelse för hur hon/han uppfattar sig i rollen. En av pla-nerarna beskriver sin röda tråd av ”generativ” (se sid.88) planeringgenom sitt arbete och menar att mer erfarenhet och säkerhet medmetoderna kommer med åren, då processkunskapen utvecklas ochväxer sig allt starkare. Han säger vidare att ”Det finns fallgropar attvara vaksam på, det ska vara en processkunskap utan att ta över,samordnaren måste både ta till sig och förmedla kunskap”. Den härplaneraren framhåller fördelen av att känna bygden och trakten föratt inte bli betraktad som utomstående. Detta kombinerat med”professionell kunskap skapar tillit, då litar folk på den professio-nelle”.

Det krävs kompetens för att kunna delta i en kommunikativ pro-cess för att uppfatta hur den fungerar. ”Kunskap i handling både bil-das och hålls levande i gemenskaper som i sin tur, genom t.ex. ar-betsdelning och annat, ingår i en större kunskaps- och kommunika-

141

tionsgemenskap” (Molander 1995). En av de intervjuade framförvikten av att ha något i sakfrågan att tillföra diskussionen, annarsdeltar man inte ”Man måste visa att man tillför något, det går intebara att sitta tyst och lyssna. Man kan ju tycka att man inte alltid fårsom man vill. Man får inte gå fram som en ’plogbill’, utan ge och ta.” Citatet visar exempel på fördelar i den kombinerade rollen somsakexpert och koordinator.

En sådan samverkan mellan expert- och koordinatorrollen kanäven innebära att leda processer på miljöområdet. Den nya”miljöagendan” har medfört en möjlighet för professionella planera-re att göra anspråk på processledning inom miljöområdet (Evans ochRydin 1997). Detta anser de att planerarna kunnat göra dels genomatt vara ansvariga för lokala Agenda 21 processer, dels som ett re-sultat av planering för ”hållbar utveckling”. Evans och Rydin ställersig frågande till om planerarna kan ta på sig en sådan bred roll.

Jag tolkar inte att de intervjuade planerarna ser sig som miljöpla-nerare de tycks se miljöfrågorna som en av många grundläggandeaspekter i planeringen. Flera av dem pekar på att specifik kompetensinom miljöområdet måste finnas representerad inom processgrup-perna. Håkanssons (ännu opublicerad) och Dovléns (ännu opublice-rad) studier visar att yrkesgrupperna inom kommunförvaltningenkonkurrerar om att definiera och se sig som experter inom miljöom-rådet. Kommunekologer, miljö- och hälsoskyddsinspektörer är yr-kesgrupper som är anställda för att handlägga och bevaka miljöfrå-gor. De uppfattar i många fall att planerare även intar ledande rollerinom miljöområdet, vilket skapar hämmande motsättningar mellanoch inom tjänstemannagrupperna.

Lisbeth Birgersson för i sin doktorsavhandling (1996) framgrundläggande handlingsprinciper för samhällsplaneringen ”att byg-ga samhällen genom kontrakt - den instrumentella handlingen - re-spektive att bygga samhällen genom tillhörighet - den meningsska-pande handlingen”. Birgersson menar att det i planeringen gäller atthitta lösningar där de två principerna kan förhålla sig till varandra påett balanserat sätt. ”Härmed framträder i praktiken en planerings-och gestaltningsuppgift av en överlagd handling som på en ochsamma gång kan skilja ut handlingsprinciperna samtidigt som de kanförenas, som kan innehålla såväl öppna kreativa processer somstrikta mål-medel-styrda processer”.

142

ProcesstödjareInom planeringsforskningen diskuteras om det krävs en ledare förplaneringsprocessen, som enbart har en processledande roll ochdärmed har större möjlighet att vara neutral i förhållande till plane-ringens aktörer (Healey 1997, Malbert 1998, Forester 1999). En per-son med den kompetensen brukar benämnas processtödjare (eng. fa-cilitator). Processtödjaren har enligt Malbert (1998) uppgiften attleda och underlätta planeringsprocessen genom att även aktivt in-volvera andra aktörer och intressenter i samhället.

Några i intervjugruppen anser att planeraren är för mycket expertoch sektorsinriktad, att det behövs en person som enbart leder pro-cessen. Flertalet framför att det av en processledare krävs en stor ly-hördhet som innebär ett mycket öppet sätt att lyssna, en retoriskkompetens för att kommunicera med olika parter som har vitt skildbakgrund, intresse och ingång i planeringsprocessen. En av de inter-vjuade uttalar tydligt att ” Samordningsansvaret, den som arbetarmed samhällsansvaret måste ha bred kompetens, men behöver inteha planerarkompetens. Det skulle kunna vara någon annan, sam-hällsvetare, jurist, civilingenjör, landskapsarkitekt. Någon som hållitpå med planeringsfrågor länge, har personligt intresse, är bred ge-neralist. Planerarkompetensen finns med i expertgruppen, men vär-nar inte om skrået. En ny tvärvetenskaplig tradition måste fram, felatt låta alla olika vetenskaper mötas som mångvetenskapligt.” Den-ne anser att det kan vara en annan yrkeskategori, men att det ändåbehöver vara någon ”som hållit på med planeringsfrågor länge”.

De som föreslår att det kan vara en annan yrkesgrupp än planera-ren, trycker ändå på att processledaren behöver lång erfarenhet avplanering. Man kan av uppräkningen av andra yrkeskategorier uttydaatt denna person utgått från att den traditionella planeraren har arki-tektutbildning, medan andra kan räkna in de ovanstående grundut-bildningarna i en planerarkår med bredare bakgrund. Jag tolkar ut-talandena som att de inte kan tänka sig en person som enbart driverprocessen som en neutral förhandlare/medlare mellan parterna utanatt ha något generellt kunnande inom planeringsområdet. Det vä-sentliga är att denna processtödjare har en mycket hög integritet ochinte för fram sina egna fackintressen i processen. Ingen människa ärdock värderingsfri oberoende av vilken yrkesgrupp man kommerfrån.

Flera av de intervjuade betonar de personliga egenskaperna som

143

måste finnas för att en person ska ha kompetens som en processtöd-jare. En sådan kompetens ser jag motsvara det Dreyfus betecknarsom superexpert i sin modell. De intervjuade menar att det krävs storsocial kompetens att ”kunna ta folk”, enligt citaten; ”Jag uppfattarmig som ordfördelare, projektsamordnare, diversearbetare”. Enplanerare framhåller fördelen av att känna bygden och trakten för attinte bli betraktad som utomstående. Detta kombinerat med profes-sionell kunskap skapar tillit, då litar folk på den professionelle. Hansäger vidare om en generativ planering ”Det finns fallgropar attvara vaksam på, det ska vara en processkunskap utan att ta över,samordnaren måste både ta till sig och förmedla kunskap”.

Sammanfattning och slutsatserIntervjuundersökningen visar att planerarna får allt fler och vidarearbetsuppgifter. De olika arbetsuppgifterna kräver helt skilda sätt attarbeta, olika sakkunskap och kompetens att utöva. Dilemmat handlarom planerarna som personer klarar av att hantera alla dessa roller påett etiskt förtroendefullt sätt. Flertalet av planerarna uppträder ofta iprocessledarroller, i och med att de har kunskaper om den formellahanteringsdelen av planeringsprocessen och organisation inomkommun och mellan kommun och myndigheter.

I aktuell planeringsteori beskrivs tre huvudroller inom planerar-professionen, expert, koordinator och processtödjare. Planerarinter-vjuerna visar att denna grupp planerare ser experten som en genera-list i planeringsfrågor, som har bred men grund specialistkunskap iflertalet av planeringens delområden. Den största andelen av de in-tervjuade liksom flertalet av Sveriges översiktsplanerare har grund-utbildning i arkitektur eller landskapsarkitektur. Det är den troligaorsaken till att de ser fördelar i och betonar den generalistiska, syn-tetiserande förmågan.

De intervjuade anser att koordinatörer även måste ha goda per-sonliga egenskaper som medlare och förhandlare, de måste vara ly-hörda och ha stor integritet. De menar att en koordinator även behö-ver ha kunskap och lång erfarenhet av planering. Jag tolkar dettasom ett kunnande i att följa och sätta sig in i de nationella och kom-munala beslut som tas inom olika sektorer och på olika nivåer sompåverkar den planeringsprocess som pågår. På det sättet kan plane-ringsprojektet lotsas in på de frågor som går att påverka på den över-

144

siktliga eller lokala nivån för att inte irra på återvändsgränder somskapar besvikelser hos både medborgargrupper och planerare.

Processtödjare, som är helt obunden både till kommun, medbor-gargrupper liksom övriga aktörer, finns endast enstaka exempel på iSverige. Endast en av de intervjuade hade vid intervjutillfället erfa-renhet av denna typ av planerarroll (se sid.90) och betonar ytterliga-re den etiska integriteten i rollen. Även i detta fall anses den pro-cesstödjande personen ha behov av förtrogenhet och kunnande i pla-neringsprocessens administrativa regler

Planeraren hamnar i ett dilemma i vilken roll hon/han bör inta iolika planeringssituationer. I större kommuner med flera tjänstemäninom planeringsområdet kan det finnas möjligheter till specialiseringinom någon av rollerna. Större kommuner kan dessutom ha mer re-surser för att anlita externa specialiserade processtödjare. I mindrekommuner måste ofta den ende planeraren hantera alla roller äveninom samma planeringsprocess. Då uppstår dilemmat att välja rätt”roll” vid rätt tillfälle och att övriga aktörer uppfattar när sammaperson intar olika roller.

Planerarna påverkas av samhällsförändringarna dels genom di-rektkontakter med allmänheten dels genom de uppdrag de får avkommunpolitikerna och den nationella politiska retoriken. Tolkning-en av intervjuundersökningen visar på planerare, som är kompetentagenom att vara lyhörda och öppna, uppfatta samhällsförändringaroch att anpassa sitt sätt att arbeta till dessa förändringar. Förtrogen-hetskompetensen i professionen består i att snabbt kunna uppfattavad som är väsentligt för uppgiften och att kunna omsätta det i me-ningsfyllda handlingar, t.ex. finna lämplig metod och planerarroll iskilda planeringssituationer, att kunna förhandla och medla.

145

Kapitel 6SLUTSATSER

Översiktsplanerarnas perspektiv på hållbarhetÖversiktsplanerarnas beskrivningar av sitt arbete och analysen av desvårigheter de framför, ger underlag för följande svar på de inled-ningsvis presenterade forskningsfrågorna. För det första konstateraröversiktsplanerarna att de ekologiska, ekonomiska och sociala dimen-sionerna är tätt sammanvävda och beroende av varandra i hållbarhets-frågan, liksom i all annan samhällsutveckling.

Den ekologiska dimensionen ser planerarna starkt kopplad till denfysiska planeringen. Dels påverkar markanvändningen och de fysiskastrukturerna i hög grad de ekologiska systemen. Dels möjliggör ellerhindrar de fysiska strukturerna en hållbar livsstil för människor. Delshar de fysiska strukturerna lång livslängd. Utformningen av struktu-rerna får på det sättet konsekvenser för de ekologiska systemen ochmänniskors livsmiljö under mycket lång tid. De intervjuade menar atten eftertänksam planering krävs för att markanvändning och utform-ning av strukturerna skall bidra till en hållbar utveckling. De exempelpå hållbarhetsprojekt som planerarna berättar om i intervjuerna, beröroftast geografiskt eller teknikmässigt begränsade områden.

Planerarna ser kommunernas strategier att utveckla och behålla sittnäringsliv, som en del av den ekonomiska hållbarheten. De tycks förövrigt ha mycket vaga föreställningar om den ekonomiska dimensio-nen. Ett reellt medborgarinflytande är planerarnas tydligast uttaladesociala hållbarhetsaspekt, dvs. att den sociala dimensionen kan för-verkligas genom ökat medborgardeltagande. Indirekt för de fram nöd-vändigheten av att tillfredsställa grundläggande mänskliga behov somett hållbarhetskriterium och några av dem tar även upp frågan omjämlikhet mellan olika kategorier av människor. Planerarna beskriversina erfarenheter från medborgardeltagande på ett inlevelsefullt sätt,vilket tyder på att de är mycket engagerade i det arbetet.

Den kommunikativa planeringsansatsen bygger på Habermas teoriatt i en resonerande demokrati ”vinner bästa argumentet ”. Det är dockingen självklarhet att det blir mer miljövänligt för att medborgarnadeltar aktivt i planeringen. Demokratiska beslut kan ignorera alla, någ-ra eller någon av hållbarhetsdimensionerna. En deltagande planering

146

är därmed ingen garanti för att dagens generation lämnar över ett håll-bart samhälle till nästa generation.

Svåra avvägningar mellan hållbarhetsdimensionernaAvvägningar krävs i allmänhet för att kunna ta beslut om fysiska för-ändringar, vilket skapar dilemman. Översiktsplanerarna tycks priorite-ra de ekologiska aspekterna vid avvägningar mellan de olika hållbar-hetsdimensionerna. Den troliga orsaken är att den naturvetenskapligaforskningen har lett till konkreta och mätbara kriterier på ekologiskhållbarhet, som går att tillämpa i den fysiska planeringen.

Översiktsplanerarna anser att de hanterar den sociala dimensionen ihållbarhetsbegreppet, genom att utveckla metoder för ett utvidgatmedborgarinflytande. Jämlikhetsaspekterna tycks de undvika på grundav att det är komplicerat att hantera dessa frågor genom kopplingentill politiska värderingar.

Kommunernas ekonomiska utveckling och tillväxt, ser ut att hastörst motsatsförhållande till de ekologiska och sociala dimensionerna.Vid konkurrens om markområden får ofta miljöaspekter, som biolo-gisk mångfald eller föroreningsrisker, stå tillbaka för ekonomiska in-tressen. Sociala aspekter, som ökad blandning av bostäder och verk-samheter, eller tätortsnära rekreationsområden har svårare att kost-nadsberäknas i jämförelse med näringslivets önskan om attraktiva lä-gen eller de areella näringarnas önskan av sammanhängande markom-råden.

De sociala och ekonomiska dimensionerna styrs från andra fora ocharenor i samhället. Det blir endast de faktorer som har direkt kopplingtill den fysiska planeringen som kan behandlas i översiktsplaneringen.Fysiska planeringsförslag kan därför sällan uppnå optimal hållbarhetför var och en av de ekologiska, ekonomiska eller sociala dimensio-nerna.

Otydliga maktförhållanden mellan planeringens aktörerÖversiktlig planering för hållbar utveckling kräver långsiktighet. Pla-nerarna deltar därför i kommunernas scenario- och visionsarbete somsedan ligger till grund för översiktsplanerna. Svårigheter uppstår delsnär kommunens vision störs av ändrade förhållanden eller oförutsäg-bara osäkerheter. Dels har översiktsplanen svårt att fungera som ettlångsiktigt program, när beslut tas på andra planeringsnivåer med enannan riktning än policyn pekar ut. Medborgardeltagande i översiktlig

147

fysisk planering anses borga för att hållbarheten ska kunna bli lång-siktig, med tanke på kommande generationer. Men kommuninvånarnaär svåra att engagera i de komplexa och strategiska översiktsplane-ringsfrågorna.

Översiktsplanerarna intar tillsammans med andra tjänstemän ofta enposition mellan politikerna och medborgarna, vilket skapar komplexamaktförhållanden. Planerarna vill gärna utveckla kommunikativa pla-neringsprocesser med ett större inflytande från medborgarna, alltså ettunderifrånperspektiv. De fungerar då som företrädare för medborgar-na. Samtidigt har planerarna som kommunala tjänstemän i uppgift attkoordinera politikers och övriga aktörers intressen. Detta kan skapaotydliga makt- och lojalitetsförhållanden gentemot de olika aktörs-grupperna. Exempel från intervjuerna visar bland annat att det i mångaplaneringssituationer råder motsättningar mellan medborgare och po-litiker.

Kommuninvånarna har valt politiker att representera dem vid beslutsom ofta bygger på tjänstemännens underlag. I den rollen har politi-kerna makt i uppgiften att företräda de ”allmänna intressena” gent-emot sektorföreträdarna, som har makt genom sin professionella ex-pertkunskap. Invånarna har makt att påverka politikerna genom attskapa opinion, vilket skapar ett direkt förhållande mellan kommunenspolitiker och invånare som planerarna indirekt påverkas av. Opinions-påverkan kan stärka politikerna kortsiktiga tänkande i fyraåriga valpe-rioder. Förhållandena mellan politiker, planerare och medborgare harpå detta sätt ett ömsesidigt beroende i komplexa maktförhållanden.

Medborgarnas ointresse för översiktsplaneringEtt ideal om delaktig demokrati skapar förväntningar om ett brettmedborgardeltagande och öppna översiktsplaneprocesser. Medborgar-na har idag högre utbildning och större kunskap om samhället än förett par decennier sedan. Trots detta visar det sig svårt att locka flerdeltagare till processerna. Medborgarna visar större engagemang iprojekt som är mer närliggande i tid, rum och egna intressen, än i denlångsiktiga, strategiska och strukturella översiktsplaneringen. De ex-empel på medborgarinflytande som intervjupersonerna gav, ser ut attvara en blandning av traditionella och nya mer kommunikativa plane-ringsmetoder. De kan därigenom skapa förvirring för de deltagandeaktörerna.

148

I glesbygden och i mindre samhällen tycks det finnas möjligheteratt utnyttja ett reellt underifrånperspektiv. I städer och tätbefolkadedelar av landet tycks intresset oftast vara mindre. Ändå är det här demest komplicerade fysiska strukturerna, som har störst påverkan påekologiska, ekonomiska och sociala förhållanden finns. Medborgarnasdelaktighet i besluten om de långsiktigt övergripande frågorna ses iplaneringsdiskussionerna som en förutsättning att skapa ett hållbartsamhälle. Det finns risk att demokratin urholkas om inte medborgarnavill eller inte känner det meningsfullt att engagera sig i översiktsplane-ringen.

KompetenskravDe intervjuade erfarna översiktsplanerarna har alltmer övergått från attvara sektorsexperter till samordnare av planeringsprocessen. Det krävsatt planerarna har större medvetenhet om när de har rollen som sek-torsexpert, koordinator respektive processtödjare. De intervjuade pla-nerarnas svar, tolkade i ett planeringsteoretiskt perspektiv, visar föl-jande kompetenskrav för de tre olika rollerna.

Sektorsexperten behöver ha kunskaper inom hela den fysiska plane-ringens bredd. Hon/han måste vara kunnig om rutinerna i olika plane-ringsprocesser och ha en färdighetskunskap att hantera innehåll ochrutiner. Sektorsexperter förekommer som nybörjare upp till superex-perter.

Koordinatorn är kombinerad sektorsexpert och processledare ochmåste etiskt kunna skilja på sakkunskap och värderingar. Hon/han be-höver vara kunnig i gestaltning, och ha en helhetssyn att kunna sättasamman delar till en helhet som blir mer än delarna. Koordinatornmåste ha god utredningsförmåga. Hon/han analyserar aktörernas kun-skap, som ofta spänner över ett stort fält, lokal boendekunskap, veten-skapliga resultat och politiska värderingar. Hon/han presenterar olikaalternativ, belyser kvaliteter, brister och konflikter för att kunna pre-sentera en fördjupad problemsammanställning inför planeringsgruppoch beslutsgrupp. Som koordinator krävs en kompetent, erfaren utöva-re eller superexpert.

Av både koordinator och processtödjare krävs kunskap om ad-ministrativa frågor, lagar, regler och rutiner. Det krävs dessutom kom-petens att välja och designa lämpliga fora och arenor för olika typer avplaneringsprocesser. I båda dessa roller krävs stor lyhördhet och hög

149

integritet för att kunna samordna samtliga aktörers kunskap och värde-ringar på ett förtroendefullt sätt.

Processtödjaren har uppgiften att stödja planeringsprocessen på ettneutralt sätt. Denna typ av kompetens innebär att snabbt och intuitivtunder processens gång lösa upp motsättningar och konflikter samtgöra val för hur processen kan föras vidare även i pressade situationer.Hon/han måste kunna känna igen, hantera och motarbeta hinder, t.ex. iform av maktdynamik. Processtödjaren har i en kommunikativ processuppgift att få aktörerna att söka sig fram till ett gemensamt alternativ,utifrån en reflekterad och bearbetad kunskap, som leder fram till ettmeningsskapande beslut. Planerarna i studien hävdar med bestämdhetatt även koordinatörer och processtödjare måste ha bred kunskap omsamhällsplanering. Som processtödjare krävs kompetens som erfarenutövare eller ”superexpert”.

Översiktsplaneringens strategiska frågorInom de statliga verk som hanterar strategiska samhällsplaneringsfrå-gor, Boverket, Naturvårdsverket och NUTEK, har det utarbetats na-tionella framtidsvisioner för 2000-talet. Visionerna beskriver, medolika perspektiv och metodologiska utgångspunkter hur ett hållbartsamhälle skulle kunna se ut. Regeringen har utarbetat många programför att förändra landet till ett mer hållbart samhälle. Staten har ingastyrmedel eller sanktioneringsmedel gentemot de kommuner som inteföljer regeringens uttryckta policy för hållbar utveckling. Däremot kanstaten genom bidrag stödja de kommuner eller regioner som uppfyllerde kriterier som sätts upp för hållbarhetsprojekt, t.ex. genom lokalainvesteringsprogram och regionala tillväxtavtal. Detta kan indirektstyra kommunerna mot de nationella programmens innehåll.

Ansvaret för att uppfylla de internationella och nationella uppgif-terna att integrera hållbar utveckling i fysisk samhällsplanering fallerdirekt på den kommunala nivån och där främst på dess översiktligaplanering. Kommunernas självstyrelse ger stora möjligheter att väljagrad och takt på omställningen till hållbarhet. Det betyder samtidigtatt det läggs stora politiska avgöranden inom planeringsområdet direktpå kommunernas bord. Frågor som ställs är vad hållbar utveckling in-nebär för samhället, vad ekologisk, ekonomisk respektive social håll-barhet innebär för den fysiska planeringen samt på vilket sätt dessaförhållanden kan uppnås?

150

Under uppbyggnadstiden av det svenska folkhemmet fanns det bådeen politisk och folklig konsensus kring en utveckling av teknik ochbostadsstandard. I dagens mer pluralistiska och mångkulturella sam-hälle söker man fortfarande efter legitima och adekvata demokratiskarutiner. Samtidigt hotas samhället av stora miljöproblem som ävenriskerar att skada människors hälsa. Hoten tillsammans med ett fram-växande rättviseperspektiv på jordens resurser kan vara en drivkraftför människors vilja att ställa om samhället till en högre grad av håll-barhet. Samtidigt ställer hållbarhetsexperterna krav på resurshushåll-ning, vilket kan uppfattas som materiell tillbakagång och avstannadekonomisk tillväxt. Det är svårt att nå konsensus kring en framtidsbildsom består av återhållsamhet.

Kommunpolitiker tycks inte alltid veta hur de ska hantera om-ställningen till ett hållbart samhälle. Det är därför problematiskt attdemokratiskt hantera den mångfald av värderingar som finns både föroch mot en omställning. Det kan vara så att de lokala politikerna intealls är intresserade av hållbarhet eller att de är ointresserade av denöversiktliga planeringen därför att de inte ser den som ett verksamtmedel. Det kan också vara så att man inte just nu vill binda sig föråterhållsamma framtidsstrategier.

De nationella intentionerna för att integrera hållbar utveckling iöversiktsplaneringen läggs på detta indirekta sätt på de ansvarigatjänstemännen, de som sysslar med översiktlig planering. Planerarnaförsöker finna metoder för att hantera stora och motsättningsfulla pla-neringsuppgifter och presentera förslag för politikerna att besluta om.Politikerna kan uppfattas vara försiktiga med att ta alltför konkreta be-slut om hållbarhet, det kan vara förklaringen till att översiktsplanernaantages med målsättningar om hållbar utveckling mer som en symbo-lisk handling än som en aktiv strategi. De planerare som arbetar medatt implementera miljöarbetet på praktisk nivå i kommunerna är oftastinte samma personer som ägnar sig åt den översiktliga planeringen.Det förenklar knappast omställningsarbetet i kommunerna och skaparkommunala dilemman som är svåra att hantera.

151

REFERENSER

LitteraturAnselm, Jonas & Hedrén, Johan.(1998) Miljöforskningens döda

vinkel. Ur antologin Hållbart samhälle – om mål, möjligheter,medel och makt. Stockholm, Forskningsrådsnämnden

Arnstein, Sherry.(1969) A Ladder of Citizen Participation.Journal of the American Institute of Planners 35(4):216-224

Ariansen, Per. (1993) MiljöfilosofiLund, Nya Doxa

Asplund E, Dovlen S, Håkansson M, Orrskog L. (1997) RäckerKompetensen, En studie av miljöarbetet i fyra kommunerKTH Avdelningen för Regional Planering, Stockholm

Asplund, Eva. (1999) The Municipality and TerritoryKTH Department of Regional Planning, Stockholm

Asplund, Eva o Skantze, Ann. (1999) Om relationen mellan forsk-ning och praktikKTH, avdelningen för Regional Planering, Stockholm

Asplund, Johan. (1970) Om undran inför samhället.ARGOS

Beck, Ulrich. (1998) Risksamhället – på väg mot en annan moder-nitetGöteborg, Daidalos

Beck, Ulrich. (1998) Vad innebär globaliseringen? – Missuppfatt-ningar och möjliga politiska svar.Göteborg, Daidalos

Birgersson, Lisbeth. (1996) Att bygga mening och rum – om proces-ser för utveckling av verksamhetsmiljöer.Chalmers Tekniska Högskola, Göteborg

Birgerstam, Pirjo. (2000) Skapande handlingLund

Boverket (1996). Boken om Översiktsplan, del I-IIIKarlskrona, Boverket

Boverket (1998). Vem bestämmer – om medborgarinflytande ochkommunal planeringKarlskrona, Boverket

152

Brundtland, Gro Harlem ordf., Hägerhäll, Bertil red. (1988) Vår ge-mensamma framtid – Rapport från världskommissionen för miljöoch utveckling. S.k. BrundtlandrapportenStockholm Prisma/Tiden

Bryson, J M & Crosby, B C. (1993) Policy planning and the designand use of forums, arenas and courts.Artikel ur: Environment and planning 1993 volume 20

Burr, Vivien. (1995) An Introduction to Social ConstructionismNew Fetter Lane, London

Cars, Göran (1992) Förhandlingar mellan privata och offentligaaktörer i samhällsbyggandetKTH, avd. för Regional Planering

Degerblad, Jan-Eric. (1990) Planeringens yrkeskultur – En essä omplanering kunskap och etik.Stockholm, Byggforskningsrådet Rapport R29:1990

Dovlén, Sylvia. Hinder och möjligheter att integrera ekologisk kun-skap i planeringsprocessen – Kommunekologens perspektivKTH, avd. för Regional Planering. Kommande lic.avhandling

Dyrberg, Torben Bech. (1997) The circular Structure of Power- Po-litics, Identity, CommunityLondon, Akademisk Forlag

Elander, Ingemar & Lidskog, Rolf. (1999) På väg mot ekologiskdemokrati? – Demokratiteoretiska responser på den ekologiskautmaningen.Kapitel ur SOU 1999:77 Demokratiutredningen

Elster, Jon; editor. (1998) Deliberative democracyCamebridge University Press

Evans, Bob and Rydin, Yvonne. (1997) Planning, professionalismand sustainabilityArticel 4 in : Town Planning into the 21:st Century, Routledge

European Comision. (1996) European sustainable citiesLuxemburg, Report by the Expert Group on the Urban Environment

Falkheden, Lena & Malbert, Björn (2000) Fysiska strukturer förhållbar utveckling i medelstora och små städer och tätorter.SAMS opublicerat

Filosofilexikonet (1988) Filosofer och filosofiska begrepp från A - ÖStockholm FORUM AB

153

Flyvbjerg, Bent. (1991) Rationalitet och Makt - Det konkretes vi-denskapAkademisk Forlag

Fog, Hans m.fl. (1992) Mark, politik och rättStockholm, Byggforskningsrådet

Forester, John. (1989) Planning in the face of PowerUniversity of California

Forester, John. (1999) The Deliberative PractitionerMassachusetts Institute of Technology

Friberg, Tora o Larsson, Anita. (2000) Att bedriva jämställdhet medkommunal översiktsplanering.Lunds universitet

Friend, John & Hickling, Allen. (1987, 1997) Planning UnderPressure – The Strategic Choice Approach.Oxford, Butterworth-Heinemann.

Ginzburg, C (1989). Clues, Myths and the Historical Method.The John Hopkins University Press.

Hediger, Werner. (1999) Sustainable development and social welfa-re.Artikel ur: Ecological Economics 2000:32

Hollander, Ernst (1997). Måste det förbli segt – om kravformarensroll för miljöteknikArbetspaper

Healey, Patsy. (1997) Collaborative Planning - Shaping infragmen-ted societiesMACMILLAN Press LTD

Håkansson, Maria. The Strive for SustainabilityKTH, avd. för Regional Planering. Kommande LicentiatavhandlingJacob, Merle. (1996) Sustainable development –A Reconstructive Critique of the United Nations Debate

Göteborgs UniversitetJohansson, Magnus. (2000) Ökar samråden miljöhänsynen? – en

studie av detaljplaneprocessenKTH Avdelningen för Regional Planering, Stockholm

Johansson, Rolf. (2000) Om abduktion, intuition och syntes.Nordisk Arkitekturforskning, 3:2000.

Josefson, Ingela. (1991) Kunskapens former- Det reflekterade yrkes-kunnandetCarlssons

154

Josefson, Ingela. (1998) Läkarens yrkeskunnandeLund, Studentlitteratur

Khakee, Abdul (2000). SamhällsplaneringLund, studentlitteratur

Kooiman, Jan. (1993) Modern Góverneance: New Government-Society Interactions.London SAGE

Kullinger, Benny o Strömberg, Ulla-Britt. Red. (1993) Planera fören bärkraftig utveckling - 21 nordiska forskare ger sin syn.Stockholm, Byggforskningsrådet

Kvale, Steinar. (1997) Den kvalitativa forskningsintervjun.Lund, Studentlitteratur

Lantz, Annika. (1993) Intervjumetodik.Lund, Studentlitteratur

Lapintie, Kimmo. (1998) Ecological planning as a professionalchallengeKapitel ur After All These Years. Helsinki University of Technology

Larsson, Hans (1997). Intuition – Några ord om diktning och veten-skap. Faksimilupplaga

Lindensjö, Bo. (1999). Demokrati.Kapitel ur SOU 1999:77 Demokratiutredningen;

Malbert, Björn. (1998) Urban Planning Participation - LinkingPractice and TheoryCTH, Department of Urban Design and Planning School of Architecture

Miljöförbundet Jordens Vänner (1997) Ställ om till ett rättvist miljö-utrymme – Mål och beräkningar för ett hållbart SverigeStockholm, MJV

Molander, Bengt. (1996) Kunskap i handlingDaidalos Göteborg

Montin, Stig (1998). Lokala demokratiexperiment.Kapitel ur SOU 1998:155 Demokratiutredningen

Naturvårdsverket (1998) Sverige 2021 – Vägen till det uthålligasamhälletStockholm, Naturvårdsverket

Nilsson, Kristina. (1998) Urban sustainability and lifestyles - TheGothenburg ExamplePaper presenterat vid City & Culture congress 1998 i Stockholm.

Nilsson, Kristina. (1998) Bärkraftig urban utveckling – Diskursenom det uthålliga samhället

155

Paper presenterat vid NSBB nordiskt seminarium för bo- ochbyligforskning 1998 i Helsingfors, Finland

Nilsson, Kristina (1999) En studie av föregångare inom planeringför en mer ekologiskt hållbar utvecklingPaper presenterat vid BFR’s forskarkonferens 1999 i Stockholm.

Nilsson, Kristina (1999) Presenterat paper: Strategic Planning atlocal level - A Dilemma for Planners.Paper presenterat vid AESOP congress 1999 i Bergen, Norge.

Nilsson, Kristina (2000) Problems in Dialogue Planning andDecision makingPaper presenterat vid AESOP congress 2000 i Brno, Tjeckien

Nylund, Katarina. (1995) Det förändrade planeringstänkandetStockholm, Nordplan. Avhandling

Orrskog, Lars. (1998) När planeringen är i kris blomstrar planeringsteorinArtikel i Plan 1998:4

Orrskog, Lars. (1993) Planering för uthållighetStockholm, Byggforskningsrådet

Patton, M Q. (1987) How to use Qualitive Methods in EvaluationSAGE

Petersson, Olof. (1991) MaktutredningenPublica

M Q Patton, How to use Qualitive Methods in evaluation.SAGE 1987

van Manen, Max. (1990) Researching Lived ExperienceState of University of New York Press

Ramirez, José Luis. (1995) Skapande mening.Nordplan - Nordiska Institutet för Samhällsplanering. Avhandling 13:1

Ramirez, José Luis. (1995) Skapande mening - En begreppsgenea-logisk undersökning om rationalitet, vetenskap och planering.

Nordplan - Nordiska Institutet för Samhällsplanering. Avhandling 13:2Ramirez, José Luis. (1995) Om meningens nedkomst.

Nordplan - Nordiska Institutet för Samhällsplanering. Avhandling 13:3Regeringskansliet, Stadsrådsberedningen. (1997) Hållbara Sverige-för jobb tillväxt och miljö.

Stockholm, Nordstedts tryckeriRosengren, KE & Arvidson, P. (1992) Sociologisk metodik.

Almqvist & WiksellRudberg, Eva (1999) Mark för framtiden – Kommunal översiktspla-

156

nering i Sverige under nittonhundrataletStockholm, Byggforskningsrådet

Sager, Tore. (1994) Communicative Planning TheoryNewcastle upon Tyne, Avebury Athenaum Press

Siim, Birte (1999). Feministiske perspektiver på demokrati og med-borgerskab.

Kapitel ur SOU 1999:77 Demokratiutredningen;SAMS (2000). Översiktsplanering för hållbar utveckling - enexempelsamling

Boverket & NaturvårdsverketSchön, Donald. (1983, 1991) The Reflective Practitioner - HowProfessionals think in Action

Arena, EnglandSjöström, Ulla. (1985) Låna varandras glasögon – om energipro-duktion och människors villkor

Stockholms Universitet, Pedagogiska InstitutionenSkantze, Ann. (2000) Den levda miljön

KTH Avdelningen för Regional Planering, StockholmSvenska Kommunförbundet. (1999) Plan och byggverksamheten ikommunerna – En enkätundersökning 1999

Stockholm SKSvenska Kommunförbundet. (2000) Generationsväxling – en utma-nande balansjakt

Stockholm SKUhlin, Åke (1996). Kunskapens många språk

Norge, FafoUhlin, Åke. (2000) Visioner och ideologier

Särtryck ur Nordregios rapport (2000) till Miljödepartementet an-gående Boverkets, Glesbygdsverkets, NUTEKs och Kommunika-tionskommitténs Sverige-visioner

UNCED-Biblioteket Volym III, Agenda 21 - en sammanfattningMiljö- och naturresursdepartement

Vedung, Evert. (1991) Utvärdering i politik och förvaltningLund

Wirén, Erik. (1998) Planering för säkerhets skullLund, Studentlitteratur

157

Statens offentliga utredningarSOU 1994:36 Miljö och fysisk planering – Delbetänkande av Plan-och Byggutredningen.

StockholmSOU 1997/98:145 Miljöpolitik för ett hållbart Sverige

StockholmSOU 1997:105. Fem år efter Rio – resultat och framtid.

Slutrapport från Nationalkommittén för Agenda 21. Miljödepar-tementet

SOU 1998:155 Demokratiutredningen; Lokala demokratiexperiment.Demokratiutredningens skrift nr 9

SOU 1999:77 Demokratiutredningen; Demokrati och medborgar-skap

Forskarvolym IISOU 2000:1 Demokratiutredningen; En uthållig demokrati

Betänkande

Förkortningar

DP detaljplanMB miljöbalkenNIMBY not in my backyardNRL naturresurslagenPBL plan- och bygglagenSOU statens offentliga utredningarÖP översiktsplan