UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS ...bvs.minsa.gob.pe/local/MINSA/3426.pdfSalud ambiental en la historia de la salud pública peruana: 1535-2005, Carlos Bustíos y Col. 2 La

UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS

Universidad del Perú, DECANA DE AMÉRICA FACULTAD DE MEDICINA

Departamento Académico de Medicina Preventiva y Salud Pública

LA SALUD AMBIENTAL EN LA HISTORIA DE LA

SALUD PÚBLICA PERUANA: 1535-2005

(Informe final: Estudio de Investigación 2012, CON/CON N° 120111331)

Responsable del Estudio:

Dr. Carlos Bustíos Romaní

LIMA, DICIEMBRE 2013

Salud ambiental en la historia de la salud pública peruana: 1535-2005, Carlos Bustíos y Col.

2

La salud ambiental en la historia de la salud pública peruana: 1535 - 2005 /

Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Facultad de Medicina. Departa-

mento Académico de Medicina Preventiva y Salud Pública -- Lima: UNMSM;

2013.

267 p.; ilus.

HISTORIA DE LA MEDICINA / SALUD PÚBLICA / IMPACTOS EN LA SALUD / SALUD

AMBIENTAL / SANEAMIENTO / POLÍTICA AMBIENTAL

La Salud Ambiental en la Historia de la Salud Pública Peruana: 1535-2005 (Informe Final Estudio de Investigación 2012, CON/CON N° 120111331) Responsable del Estudio: Dr. Carlos Bustíos Romaní Miembros del grupo de estudio: Ing. San. Manuel Villanueva Lara Lic. Alicia Ríos Terrones Mg. Martha Martina Chávez Mg. Ruth Arroyo Aguilar Dr. Eduardo Zárate Cárdenas Dr. Jorge Miano Trelles

© Carlos Bustíos Romaní, 2013 1ª. edición, 2013


3

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO Nº 1. POLICÍA SANITARIA URBANA EN LA HIGIENE

PÚBLICA DEL PERÚ COLONIAL Y VIRREINAL

1.1. El contexto colonial-virreinal

1.2. Problemas ambientales en el Perú colonial: 1535-1821

1.3. Marco institucional de la higiene pública: 1535-1821

1.4. Obras y acciones de policía sanitaria urbana: 1535-1821

1.5. Fundamentos de la higiene pública y la policía sanitaria

1.6. Referencias utilizadas en el Capítulo N° 1.

CAPÍTULO Nº 2. SANEAMIENTO URBANO EN LA SANIDAD

PÚBLICA PERUANA EN EL SIGLO XIX REPUBLICANO

2.1. Contexto republicano y oligárquico

2.2. Problemas de la sanidad ambiental: 1821-1902

2.3. Marco institucional de la sanidad pública: 1826-1902

2.4. Obras y acciones de saneamiento urbano: 1821-1902

2.5. Crisis de la sanidad pública al final del siglo XIX

2.6. Cooperación externa y eventos internacionales: 1821-1902

2.7. Fundamentos de las acciones de sanidad y de saneamiento: 1821-1902


CAPÍTULO Nº 3. SANEAMIENTO AMBIENTAL EN LA

SALUBRIDAD PÚBLICA PERUANA: 1903-1934

3.1. Contexto oligárquico-civilista

3.2. Problemas de la salubridad ambiental: 1903-1934

3.3. Modernización del Estado y la institucionalidad de la salubridad :

1903-1934

3.4. Obras y acciones de saneamiento ambiental: 1903-1934

3.5. Crisis de la salubridad pública: 1930-1934

3.6 Eventos internacionales y cooperación externa: 1903-1934

3.7. Fundamentos de las acciones de salubridad pública


CAPÍTULO Nº 4. PROTECCIÓN AMBIENTAL EN LA

SALUD PÚBLICA POPULISTA. PERÚ: 1935-1968

4.1. Contexto nacional populista

4.2. Problemas de la salud pública ambiental: 1935-1968

4.3. Normatividad general en protección ambiental: 1935-1968

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4.4. Marco institucional I: Ministerio de Salud Pública1935-1968

4.5. Marco Institucional II: Ministerio de Fomento y otras entidades públi

cas 1935-1968

4.6. Obras y acciones de protección del ambiente: 1935-1968

4.7. La salud pública peruana al final de la década de 1960

4.8. Eventos internacionales y cooperación externa: 1935-1968

4.9. Fundamentos de la salud pública y la protección ambiental: 1935-

1968


CAPÍTULO Nº 5. SALUD AMBIENTAL EN LA SALUD PÚBLICA

DESARROLLISTA. PERÚ: 1969-1992

5.1. Contexto nacional desarrollista

5.2. Problemas vinculados con el cuidado del ambiente: 1969-1992

5.3. Marco normativo general en salud ambiental: 1969-1992

5.4. Institucionalidad en gestión ambiental: 1969-1992

5.5. Obras y acciones de salud ambiental: 1969-1992

5.6. Crisis final del modelo sectorial de salud en el Perú


5.8. Fundamentos de la política de salud ambiental: 1969-1992


CAPÍTULO Nº 6. SALUD AMBIENTAL EN LA SALUD PÚBLICA

NEOLIBERAL Y NEOPOPULISTA: 1992-2005

6.1. Contexto neoliberal y neopopulista

6.2. Situación de la salud ambiental al inicio del período y el cólera


6.4. Gestión de la autoridad nacional ambiental: 1994-2005

6.5. Conducción y gestión de servicios de agua y saneamiento:

1992-2005


6.7. Eventos internacionales y cooperación externa:1992-2005

6.8. Fundamentos de las políticas de salud ambiental: 1992-2005


CAPÍTULO Nº 7. LA POLÍTICA DE SALUD AMBIENTAL EN EL

PERÚ A INICIOS DEL SIGLO XXI

7.1. Problemas de salud ambiental

7.2. Desafíos ambientales para el Perú en el siglo XXI

7.3. Las nuevas intenciones políticas en salud ambiental

7.4. Comentarios y conclusiones finales


ANEXO Nº 1

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INTRODUCCIÓN

La “salud ambiental” constituye actualmente un tema de creciente importancia en la teo-

ría y la práctica de la Salud Pública mundial, debido a que los efectos del crecimiento

demográfico, el deterioro social y la degradación del mundo natural se presentan a una

escala y con una intensidad sin precedentes en la historia humana. Hoy un clima cada

vez más inestable, la acelerada pérdida de especies biológicas y crecientes inequidades

económicas plantean un desafío a la tolerancia y resistencia de los sistemas naturales.

Un reciente estudio de la OMS confirma que alrededor de la cuarta parte de la carga

mundial de morbilidad y, específicamente, más de un tercio de la carga de morbilidad

infantil son consecuencia de factores ambientales modificables. Problema que se hace

más acuciante en países en desarrollo, como el Perú, donde los estudios han revelado

que las carencias de ese tipo de servicios se relacionan directamente con la desnutri-

ción crónica del niño.

A nivel mundial, la “salud ambiental” es reconocida como un prerrequisito para el

desarrollo sostenible. Es así, que uno de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio

(ODM), formulados en base de la Declaración del Milenio, suscrita por los Estados

miembros de Naciones Unidas, es el de: “Garantizar la sostenibilidad del medio am-

biente”. Las metas señaladas para tal objetivo son cuatro, la tercera es: “reducir a la mi-

tad, para el año 2015, el porcentaje de personas sin acceso sostenible al agua potable y a

servicios básicos de saneamiento”. Al respecto, el Estado Peruano, comprometido con el

cumplimiento de los ODM, creó el Ministerio de Ambiente (2008), y aprobó la Política

Nacional del Ambiente (2009). En el “Plan Bicentenario. El Perú hacia el 2021”, pre-

sentado por CEPLAN al Acuerdo Nacional, tiene como Eje estratégico 5: “Recursos na-

turales y ambiente”, con 15 lineamientos de política sobre calidad ambiental.

Además, en cualquier tiempo y espacio histórico los rasgos de la salud ambiental están

condicionados por las tendencias vigentes tanto en los sistemas sociales como en el am-

biente natural. Tendencias que dependen de los cambios y/o continuidades tanto en el

uso que hacen las personas de los recursos naturales y los desechos que producen, co-

mo en las orientaciones y realizaciones de las políticas de desarrollo. A los cuales, se

pueden sumar los efectos históricos de los desastres naturales y sociales. Así planteado

el problema, resulta evidente que la adecuada comprensión de los vínculos entre am-

biente-salud-desarrollo solo es posible en perspectiva histórica. Cada sociedad, en efec-

to, tiene una salud y un ambiente que le son particulares, y que resultan de una trayecto-

ria en su desarrollo, casi siempre conflictivo, tanto de las relaciones que guardan entre sí

los grupos que la integran, como de las que mantienen con el mundo natural.

En lo que se refiere específicamente a los trabajos historiográficos previos sobre este te-

ma en el Perú, ellos son escasos y descriptivos. Todos con un horizonte temporal de

corto plazo, destacando los publicados por el historiador Marcos Cueto, los profesores

del Instituto de Medicina Social y del Departamento de Medicina Preventiva y Salud Pú-

blica de la UNMSM. La única excepción, en tanto utiliza un horizonte a largo plazo, es

el trabajo contenido en el Volumen 16, Saneamiento Ambiental, de la colección "Histo-

ria de la Salud en el Perú", publicado por la Academia Peruana de Salud el año 2009.


6

El presente estudio forma parte de un programa de investigación sobre la evolución

histórica de la Salud Pública Peruana , el cual se está desarrollando en los últimos

dieciséis años con el apoyo del Consejo Superior de Investigaciones de la UNMSM. En

esta oportunidad, el estudio tratará de reconstruir y enjuiciar, desde el presente, el

desarrollo de las acciones de Salud Pública en el campo particular de la salud ambien-

tal, durante el devenir del Perú colonial y republicano, en el contexto internacional.

Con el objetivo general de interpretar y comprender mejor las causas y los motivos de

los alcances y las limitaciones de los resultados de dichas acciones en nuestro país, a lo

largo de los 470 años transcurridos entre 1535 y 2005. Los resultados esperados del

estudio son los de aportar nuevos elementos cognitivos y no cognitivos para el debate

sobre los mecanismos a crear y utilizar para lograr, a través de un consenso interdisci-

plinario y democrático, la definición de una estrategia de intervención intersectorial que

garantice la sostenibilidad y promueva el mejoramiento de las condiciones del medio

ambiente y, por ende, permita avanzar en la realización del derecho de todos a vivir en

un ambiente saludable.

En la metodología utilizada en nuestro trabajo se otorgó, por el carácter histórico del

estudio, una especial importancia a dos tareas. La primera, consistió en la revisión

bibliográfica y documentaria disponible sobre el tema; la segunda, la recuperación de la

memoria histórica contenida en los testimonios y comentarios que sobre el tema han

hecho o pudieran los principales actores en los procesos político, técnico y académico

vinculados con el cuidado de la salud en los últimos cincuenta años.

Los resultados finales de este estudio se presentan en los siete capítulos de esta publica-

ción. En los seis primeros se trata por separado cada uno de los estadíos del proceso en-

tre 1535 y 2005, mientras que en el último se analiza la política de salud ambiental ac-

tual y se presentan las principales conclusiones que resultan del análisis de todo el pro-

ceso como totalidad.

En el estudio participaron directamente cinco profesores del Departamento de Medicina

Preventiva y Salud Pública de la UNMSM. Además, en el desarrollo del mismo se

recibió el apoyo documentario y bibliográfico de la Biblioteca Central del Ministerio de

Salud, dirigida por la Lic. Alicia Ríos Terrones, y de la Unidad de Biblioteca, Hemero-

teca y Centro Documentario de la Facultad de Medicina de la UNMSM, jefaturada por

la Srta. Sara Aliaga Romero.

Finalmente, debo expresar mis especiales agradecimientos al Ingeniero Sanitario Sr.

Manuel Villanueva Lara, por la asesoría y apoyo en la validación y la redacción del con-

tenido de este informe, así como a la Lic. Alicia Ríos Terrones, por su gran dedicación

en el trabajo de recolección y sistematización de la información bibliográfica y docu-

mentaria utilizada en el estudio. El Ing. Villanueva, cesante después de más de 30 años

de servicios en el Sector Salud, desempeñó los cargos de Director Ejecutivo de la Es-

cuela de Salud Pública del Perú, Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Protec-

ción del Medio Ambiente para la Salud, y consultor internacional en el campo de la Sa-

lud Ambiental.

Cap. 1. Policía sanitaria urbana…: 1535-1821, Carlos Bustíos y Col.

7

CAPÍTULO Nº 1

POLICÍA SANITARIA URBANA EN LA HIGIENE

PÚBLICA DEL PERÚ COLONIAL Y VIRREINAL

1.1. El contexto colonial-virreinal

Los primeros siglos del Perú como parte del mundo occidental

Periodización de la etapa colonial-virreinal

Creación y desarrollo de ciudades y pueblos: 1535-1821

1.2. Problemas ambientales en el Perú colonial: 1535-1821

Deterioro del saneamiento urbano

Efectos de los desastres naturales

Entorno laboral inadecuado en minas y haciendas

Los “efluvios miasmáticos” de los cementerios

1.3. Marco institucional de la higiene pública. 1535-1821

Marco institucional general

El Cabildo o Ayuntamiento

Leyes y ordenanzas de higiene y de policía sanitaria urbana

Leyes y ordenanzas de policía sanitaria minera

1.4. Obras y acciones de policía sanitaria urbana: 1535-1821

Durante los tres primeros 250 años de la colonia

Obras de abastecimiento de agua de bebida

Sistema de acequias y disposición de basuras

Reconstrucción de las ciudades luego de los desastres naturales

Otras medidas de higiene y policía urbana

El tema de los cementerios

Durante las últimas décadas de la colonia: 1746-1821

Los ilustrados peruanos y la higiene pública

Algunas acciones de higiene urbana

Una opinión periodística sobre la higiene urbana

1.5. Fundamentos de la higiene pública y la policía sanitaria

En el mundo occidental

En el Perú colonial y virreinal

1.6. Referencias utilizadas en el Capítulo Nº 1


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1.1. EL CONTEXTO COLONIAL-VIRREINAL

Los primeros siglos del Perú como parte del mundo occidental

La llegada de los españoles al Imperio de los Incas, marcó un punto de inflexión en el

proceso histórico peruano. Hasta el inicio de la conquista, los pueblos peruanos habían

realizado su desenvolvimiento económico y social de manera libre y autónoma, sobre

bases materiales y espirituales diferentes a las que sustentaban el desarrollo del mundo

occidental. De esta manera, los pueblos indígenas habían logrado superar largamente

sus niveles de supervivencia y generado excedentes económicos para mantener grandes

proyectos urbanos y estados tan poderosos como el de los Incas. “Lo que encontraron los

españoles… fue un mundo diverso donde los pueblos, desde miles de años atrás, habían

iniciado un largo proceso de dominio de la naturaleza… de manera óptima según las

condiciones” singulares de sus pisos ecológicos. Es así, “que todo el territorio andino es-

taba domesticado, en sus múltiples versiones: las punas y los páramos, los valles interan-

dinos y las cuencas, los desiertos y los oasis… Todo ello era posible porque el hombre

dominaba sus circunstancias, el mundo indígena no estaba congelado, sino todo lo con-

trario, en pleno proceso de crecimiento y ampliación” [1].

“La ocupación del territorio andino se inicio, desde luego, con un proceso de adaptación a

las variadas condiciones del medio: unos poblaron bosques húmedos siempre verdes; otros, los varios pisos cordilleranos, con sus hábitat de estepas, páramos, sabanas o quebradas,

otros más, los desiertos. Cada uno de esos territorios contiene recursos distintos, por lo que

es preciso crear procedimientos diferentes para aprovecharlos. Así fue, la ocupación de ca-da territorio fue en realidad un progresivo aprendizaje de sus singularidades y una constan-

te búsqueda de los procedimientos más apropiadas para su aprovechamiento”. (G. Lumbre-

ras, 1992, p. 203)

Pero esa situación de progreso autónomo y exitoso del mundo indígena no podía ser

apreciada como tal por los conquistadores, cuyo fin era colonizar un “nuevo mundo”

percibido, desde una perspectiva española y católica, como un conjunto de pueblos “pri-

mitivos” e “idólatras” que debían ser “civilizados” cristianamente, de acuerdo con los

designios de la Corona de España. En el proceso de transculturación que se inició con el

encuentro de esos dos mundos, los conquistadores impusieron saberes, instituciones y

costumbres hispanas, y trataron de eliminar las experiencias acumuladas por el mundo

indígena, convertido –bajo la percepción hispana – en la antítesis de la civilización y del

progreso. “Esto se tradujo muy pronto en segregación y marginalidad de costumbres y

gentes aborígenes… al congelar el mundo indígena por atrasado y primitivo se congeló

también la experiencia que aquí había sido acumulada” [1].

La economía indígena prehispánica era colectivista y centralmente agrícola. En el pe-

ríodo de la Conquista se inició la introducción de diferentes formas de explotación de los

recursos naturales que guardan poco o ningún miramiento por su buen uso y conserva-

ción. En los primeros años, la relación de los conquistadores con el territorio estuvo mar-

cada por el imperativo de extraer la máxima cantidad de oro y plata para la Corona. La

agricultura en su primera fase se orientó a apoyar esta actividad, y gradualmente se fue-

ron incorporando nuevas actividades agrícolas y ganaderas. El convencimiento de contar

con suelos ilimitados influyó en el establecimiento de métodos culturales reñidos con la

conservación del suelo. Esta visión fue reforzada por la idea existente entre los pueblos

conquistadores, del imperativo de controlar la naturaleza por parte del hombre, y para su


9

beneficio, en contraste con la visión andina que encontraban un continuo entre la natura-

leza, la vida espiritual y el mundo humano.

Al final de la conquista, el Perú autóctono había sido incorporado violentamente al mun-

do occidental en una condición colonial, la cual obedecía a las necesidades de expansión

política y de acumulación económica de la monarquía española. Se habían impuesto –

utilizando la fuerza militar y la evangelización – condiciones materiales e ideológicas

que posibilitaran la extracción de los excedentes económicos y los recursos metálicos de

los pueblos conquistados, con el propósito de atender los requerimientos crecientes del

desarrollo ibérico. Ello significó, por el lado material, la implantación de un régimen co-

lonial basado en la minería y en la explotación de las tierras, riquezas y fuerza de trabajo

de los conquistados; y, por el lado ideológico, la formalización de normas jurídicas que

institucionalizaron pautas religiosas y culturales que justificaran y legitimaran, en el

mundo hispanoamericano, este régimen [1, 2].

Concordando con la política española, el Perú colonial tuvo una organización social que

se caracterizó por ser estamental, jerarquizada, racialmente discriminatoria y corporati-

va. Según las leyes existían formalmente en el Perú dos repúblicas o estamentos: la Re-

pública de los Españoles y la República de los Indios. El Rey gobernaba ambas aunque

con leyes distintas, que señalaban los derechos y obligaciones particulares de cada es-

tamento. Mientras la primera estaba constituida por “cristianos viejos” que se destaca-

ban por su “limpieza o pureza de sangre” (no tenía ascendencia negra, judía ni morisca),

la segunda estaba conformada por indios conquistados que tenían un origen “gentil”. En

esta sociedad colonial, los españoles debían encargarse de cristianizar a los indios, re-

cibiendo a cambio servicios de sus conquistados [2, 3, 4].

En principio, indios y españoles sólo debían vincularse para la evangelización de las

almas y la explotación de los primeros en beneficio de la metrópoli. Con el fin de garan-

tizar ese tipo de vínculo, el proyecto colonial de las dos Repúblicas preveía la separa-

ción administrativa, legal y física entre indios y españoles, a partir de una lógica de se-

gregación étnica o racial. La República de Españoles, dominante, agrupaba a los penin-

sulares y los “criollos” en una estructura piramidal jerarquizada (la nobleza, el medio y

el bajo pueblo), en cuyo vértice se ubicaban los conquistadores, convertidos en enco-

menderos, y sus descendientes “beneméritos”. La de los Indios, subordinada a la ante-

rior, incluía a los indígenas; al interior de la misma también existían jerarquías, en un

extremo estaba la nobleza y los curacas y en el otro los indios de “común” o “tributa-

rios”. Estos últimos estaban sujetos al tributo y a la “mita” [2, 3, 4, 5, 6, 7].

La mita era un sistema de trabajo prehispánico autóctono que fue adaptado a los intere-

ses de los conquistadores. A través de este sistema renovado, cada pueblo de indígenas

aportaba a la Corona un número determinado de trabajadores durante varios meses del

año. Se establecía cuotas laborales que debían cumplir la población nativa tributaria se-

gún asignación que hiciese el corregidor, tanto para el servicio del encomendero como

del hacendado o poseedor de mercedes de tierra. Se sorteaba a dicha población, para

que trabajara como mitayo durante un plazo determinado, debiendo éste recibir el pago

de un salario que estaba bajo control de las autoridades. Los propietarios de encomien-

das debían deducir de este salario la cantidad que el mitayo debía pagar por concepto

de tributo a la Corona. La duración de la mita minera se fijó en diez meses dentro de ca-

da año, y el número de indios destinados a estas labores no podía exceder de un tercio

del total de la población tributaria permanente. La explotación de estos mitayos, en con-


10

diciones laborales inhumanas, causó mucho daño a la salud de los indígenas, y provo-

có cientos de miles de víctimas mortales, sobre todo entre los que laboraban en las mi-

nas. Las normas de protección del indígena que dictó la Corona fueron incumplidas de

manera abierta e impune, tanto por los encomenderos como por las mismas autoridades

encargadas formalmente de hacerlas cumplir [3, 4, 5, 6, 7].

El proyecto colonial original de las dos repúblicas, no había considerado a los esclavos

negros, que empezaron a llegar al país hacia 1528, con los primeros conquistadores.

Tampoco había considerado la aparición de un nuevo segmento demográfico que sería

el resultado de la interacción sexual entre españoles, indios y negros. Desde muy tem-

prano, se produjo en la colonia un proceso de mestizaje biológico y cultural entre las

tres “razas”. Proceso que dio origen a una franja poblacional considerable, formada por

gente de color mixto. A esta gente se le llamó, despectivamente, “castas”. Finalmente, en

la realidad peruana, el mestizaje se impuso sobre los designios originales de la Corona,

orientados a la separación entre españoles e indios [2, 3, 4, 5, 7].

Periodización de la etapa colonial-virreinal

El sacerdote e historiador José Tamayo [5], distingue en esta etapa de la historia peruana

cuatro períodos: el de la conquista, el expansivo, el de la hegemonía religiosa, y el de

crisis y reforma. Los tres primeros transcurrieron, casi totalmente, bajo el reinado de la

Casa de los Habsburgo (1519-1700), mientras que el último lo hizo durante el reinado de

la Casa de Borbón (1700-1821). En este devenir colonial de tres siglos, se desarrollaron

en la sociedad peruana los rasgos económicos, políticos y culturales que “definieron las

bases de la futura peruanidad republicana” [3].

El período de la conquista (1535-1545), violento y trágico, estuvo caracterizado por el

sojuzgamiento forzado de los indios, el empeño evangelizador y lingüístico de los sa-

cerdotes, la fundación de las ciudades y las rebeliones de los encomenderos. En estos

años, los aspectos políticos y militares fueron los prioritarios. En 1537 se dictó en Espa-

ña las Nuevas Ordenanzas de Población y Descubrimiento que se constituiría en el cuer-

po jurídico y la base de la política española en las Indias.

El período expansivo (1545-1650), es el de la organización civil y religiosa del Virrei-

nato y de la gran producción minera de oro y plata. El período se inicia con el descu-

brimiento de la mina de Potosí y finaliza con el término de la expansión de la produc-

ción minera. Otros hechos que lo caracterizan son: la colonización intensiva, la creación

de las “reducciones”, la desestructuración de la economía andina y el comienzo de las

relaciones desequilibradas entre el campo y la ciudad.

El período de la hegemonía religiosa (1650-1720), es el del enclaustramiento místico,

las procesiones y los autos de fe. Se inicia con el terremoto del Cuzco de 1650, y la baja

de la producción minera, que va alcanzar sus niveles más bajos al término del siglo

XVII. Sin embargo del estancamiento de la minería, el desarrollo alcanzado por la ga-

nadería lanar permitió en el siglo XVII, el apogeo de la industria textil a través de los

“obrajes”. La Iglesia se fortaleció econonómicamente, captando la mayor parte de los

excedentes económicos a través de donaciones y legados testamentarios.

El período de la crisis y las reformas (1720-1821), es el de los viajeros de la Ilustración,

las rebeliones anticoloniales, la expulsión de los jesuitas, la ilustración y la división del


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Virreinato. Se inició con la gran epidemia de “tabardillo” o fiebre exantemática de

1719-1720 – según el Padre Gumilla murieron más de 200.000 indios – y el rompi-

miento parcial del monopolio comercial por el Tratado de Utrech, y prosiguió con un

conjunto de reformas políticas y administrativas impuestas por la nueva Casa Reinante

de Borbón, que afectaron las bases económicas sobre las cuales la elite conquistadora y

sus descendientes habían afianzada su dominio. En 1821 se declaró la liberación políti-

co-militar del país.

Creación y desarrollo de ciudades y pueblos: 1535-1821

En el ámbito de todo el Perú colonial

En el Perú, la fundación de las ciudades coloniales fue uno de los elementos esenciales

de la conquista. Estas ciudades comenzaron a erigirse, por lo general, sobre los más im-

portantes poblados indígenas: se hacía indispensable la ocupación permanente y contro-

lada del territorio conquistado. De allí que las primeras consideraciones territoriales de

los conquistadores tuvieron que ver con la constitución de una serie de escalones de con-

trol militar e ideológico de los conquistados. En apenas diez años, entre 1532 y 1542,

Pizarro autorizó la fundación de nueve ciudades peruanas, sin contar Guayaquil (1535).

Ellas fueron la base de las futuras capitales regionales: Piura (1532), Jauja (1533), Cuzco

(1534), Lima (1535), Trujillo (1535), Chachapoyas (1538), Huamanga (1539), Arequipa

(1540) y Huanuco (1542). Estas ciudades fueron edificadas sobre estructuras habitacio-

nales indígenas. Los españoles superpusieron sobre templos y palacios prehispánicos sus

casas de gobierno, cabildos e iglesias [6, 7, 8].

Por otro lado, a pesar del desarrollo urbano alcanzado en algunas de las culturas prehis-

pánicas, en el momento de la llegada de los españoles la mayor parte de la población

indígena estaba dispersa en los campos, cuidando sus chacras o pastando sus animales,

y las concentraciones demográficas eran escasas. Esta dispersión poblacional dificultaba

a los conquistadores el control de los conquistados, por ello las autoridades coloniales

establecieron la necesidad de reunir o “reducir” a los indígenas en pueblos. A partir de

1570, con el virrey Toledo, se efectuó la reubicación forzada de los indígenas dispersos

en las “reducciones”, creadas cerca de las nuevas ciudades coloniales. Estos pueblos de

la “República de Indios” surgieron como una replica de los pueblos españoles, con un

trazado urbano donde había una plaza central en la que se ubicaba la iglesia frente al

cabildo. El pueblo dividido en manzanas y con casas que tenían puerta de calle para ser

visitadas por el sacerdote, el protector de indios y el corregidor. De esta manera, se fa-

cilitaba el control militar y de la mano de obra disponible, el cobro del tributo y la evan-

gelización de los conquistados. El cabildo de estas reducciones tenía sus propias autori-

dades elegidas por sus pobladores: dos alcaldes, cuatro regidores, un alguacil mayor, un

procurador, un mayordomo del pueblo, otro del hospital, y un secretario. Un caso

ejemplar de estas “reducciones” fue el pueblo de Santiago, que pronto adquirió la de-

nominación de “Pueblo de Indios del Cercado” por los altos muros que la rodeaban [9]:

Posteriormente, superado el período de la conquista, las ciudades virreinales asumieron

funciones económicas y administrativas, principalmente Lima, que le fueron muy favo-

rables en sus relaciones con el campo. Las ciudades se desarrollaban en función de la

economía de exportación, generando “ciudades-puerto”, como el Callao. A diferencia

de Europa, la fundación de las ciudades estuvo condicionada por la explotación de me-

tales preciosos y materias primas para el mercado exterior.


12

Además, surgieron otros tipos de asentamiento poblacional desconocidos en el Perú

pre-hispánico. Los más importantes – además de la “reducción” indígena ya citada –

eran los caseríos de hacienda y los centros poblados mineros. Los caseríos de hacienda

asumieron las formas conocidas en el occidente europeo, pero con una “notoria rearcai-

zación” que aproximaba las entidades peruanas a sus equivalentes medievales”. Los

asientos mineros comprendieron desde los grandes complejos urbanos como Potosí (pla-

ta) y Huancavelica (azogue) hasta centros demográficos y de producción de mucho me-

nor tamaño. A nivel local, para abastecer a esos asientos, surgieron explotaciones agrí-

colas y ganaderas alrededor de ellos y para dar salida a la producción se construyeron

caminos que los unían con los puertos de embarque [6, 7, 8].

El surgimiento de asientos mineros prósperos crearon circuitos económicos que permi-

tieron el desarrollo de ciudades como Arequipa, Piura, Trujillo, y puertos como Callao y

Arica [6, 7, 9, 10]. El apogeo minero de Potosí duró hasta mediados del XVII, cuando

se agotaron las vetas de Potosí y se terminó el azogue de Huancavelica. Sin embargo, en

el XVIII se descubrieron nuevos yacimientos de plata en Cerro de Pasco y Hualgayoc

(Cajamarca); la producción minera se recuperó aunque nunca alcanzó los niveles de los

mejores tiempos del Cerro Rico de Potosí.

Sin embargo de esos cambios en los asentamientos poblacionales, al terminar el siglo

XVII solo la ciudad de Potosí rebasaría los cincuenta mil habitantes. Lima reunía alre-

dedor de treinta mil y el resto de ciudades (Cuzco, Arequipa, La Paz, Quito) no llegaba,

seguramente, a las veinte mil personas cada una. Cien años después, en el empadrona-

miento efectuado en 1790, las ciudades más pobladas, después de Lima (52.627), eran:

Cuzco (31.982), Huancayo (25.821) y Arequipa (23.541); además, otras siete ciudades

tenían entre 12.500 y 10.000 habitantes [6, 7, 9, 10].

Urbanización de Lima

En sus primeros años la ciudad de Lima solo era un conjunto de viviendas grandes y mal

construidas con techos de madera. Luego, se inició la construcción de casas más grandes

y mejor acabadas – para la elite española – , las iglesias y parroquias, así como las prin-

cipales oficinas públicas. La evolución de la ciudad seguiría los patrones urbanísticos y

arquitectónicos establecidos en España, pero con influencias propias del entorno limeño.

La escasez de canteras en la zona obligaba a usar adobe y madera para la construcción,

mientras que la falta de lluvias permitía construcciones sencillas con techos planos.

Además, la pronta experiencia de temblores y sismos limitó la construcción de edificios

que tuvieran más de dos pisos. Posteriormente, los roles político-administrativo y eco-

nómico asignados a Lima permitieron que la ciudad estableciera relaciones de domina-

ción patrimonial y burocrática con el resto del virreinato [11].

Durante el siglo XVI el desarrollo de Lima continuaría dentro del patrón de la “ciudad

damero”, con una plaza central donde se ubicaban las más importantes edificaciones pú-

blicas y religiosas, y muchos espacios y lotes abiertos para jardines, huertas y bosques.

La mayor o menor proximidad de las residencias a la plaza mayor reflejaba la jerarquía

social de los jefes de las familias. Las más alejadas eran las que correspondían a las casas

y huertas de los ciudadanos comunes. Más allá de estas últimas propiedades se extendían

los límites algo imprecisos de la ciudad y sus terrenos agrícolas.


13

El primer ciclo de expansión de esta ciudad fuera de los límites de la “ciudad damero”

inicial fue un proceso lento y desordenado que iniciándose a mediados del siglo XVI no

concluiría sino en la primera mitad del siglo XIX. En los espacios intermedios entre el

damero y los núcleos urbanos de concentración indígena (El Cercado) y negra (San Lá-

zaro), se desarrollaron dos de los principales ejes de crecimiento de Lima hasta fines del

siglo XIX. El Pueblo de Indios del Cercado ya citado, en dirección este y hacia los An-

des, y el Arrabal de San Lázaro, de negros e indios, en dirección norte [9, 11, 12].

El Arrabal de San Lázaro, segundo núcleo urbano de expansión, fue inicialmente una

zona habitada por indígenas dedicados a a la pesca de camarones. En 1563 se desató en

Lima una epidemia de lepra entre los esclavos negros, quienes huyendo del apedrea-

miento del que eran objeto en la ciudad, buscaron refugio al “otro lado del río”. Ese

mismo año, se establece en dicha zona un hospital para leprosos y una parroquia llama-

da San Lázaro (1563). Alrededor de estas construcciones se formó un arrabal habitado

por negros enfermos, sus familias expulsadas de la ciudad por temor al contagio, y sa-

cerdotes a cargo del hospital y la parroquia. Entre 1573 y 1592, otros grupos de esclavos,

negros libertos, indígenas, artesanos y blancos pobres convergen en esa zona constitu-

yendo el arrabal de San Lázaro, donde se ubica el barrio de Malambo. En 1711, se crea

en Malambo el hospicio de ciegos, mancos y tullidos. Todo esto daba al barrio el estigma

de miseria y el dolor, y al malambino el de ser pobre, sucio, enfermo y “carachoso”. Más

aun, este lugar ya tenía la indeseable distinción de haber sido el área del primer basurero

de la ciudad de Lima. En verano, cuando el río Rímac se desbordaba todo el basural que

arrastraba se empozaba en Malambo [9, 11, 12].

Desde el siglo XVII el crecimiento del área territorial de la “ciudad damero” fue más

lento que el de la población, lo que provocó un proceso de densificación demográfica y

urbanización de los lotes que se habían destinado originalmente a huertas y bosques. Se

comenzaron a edificar nuevos conventos y monasterios, oficinas públicas y palacios

particulares que reflejaron la transición al barroco, no sólo en la arquitectura sino tam-

bién en la planificación urbana. La rígida forma cuadrangular de las calles se alteró con

la construcción de avenidas diagonales, algunas de las cuales siguieron el trecho de las

antiguas carreteras incaicas. La adición de estas diagonales se complementó con la crea-

ción de numerosas plazas y glorietas pequeñas. Además, la frecuencia de los sismos,

estimularon la sustitución del adobe por la “quincha” como material de construcción de

las estructuras de las casas. La “quincha” reducía el excesivo peso y aumentaba la flexi-

bilidad de dichas estructuras; sin embargo, aumentaba el riesgo de incendios, en tanto

era común que se cocinara utilizando leña [11, 12, 13].

Ese proceso de densificación demográfica se haría más manifiesto a partir de la cons-

trucción, entre los años 1684 y 1687, de las llamadas “murallas de Lima”, que estable-

cieron los límites materiales del crecimiento del área urbana. Ellas rodeaban el períme-

tro de la ciudad y las zonas de expansión inmediata, dejando solo fuera de su protección

al núcleo urbano de San Lázaro. Las medidas de la muralla eran: 11.000 metros de longi-

tud y un área de 5’054.600 metros2. En un inicio eran cinco sus portadas: Guadalupe,

Cocharcas, del Callao, Barbones y de Maravillas. Todas estas portadas permitían el acce-

so y la salida de la ciudad. Al final del siglo XVII, la superficie edificada de la ciudad

no se había extendido demasiado, mientras que el tamaño de su población estuvo cerca

de cuadriplicarse entre los años 1574 y 1700. Para la ciudad de Lima se estimaron po-

blaciones de 10.000 personas en el año 1574, de 26.087 en el año 1615, y de 37.240 ha-

bitantes en el año 1700 [11, 14].


14

Posteriormente, las obras para la reconstrucción de la ciudad de Lima, después del te-

rremoto de 1746, marcaron el inicio de una nueva etapa del desarrollo urbano de la capi-

tal del Perú, en el marco de las reformas borbónicas. Reconstrucción que comenzó con

José Antonio Manso de Velasco, Conde de Superunda, virrey del Perú entre 1745 y

1761. En este proceso de reconstrucción y urbanización, no se siguió la rígida orienta-

ción del damero, sino que la ciudad creció alrededor de construcciones muy localizadas:

parroquias, iglesias, hospitales. Lima estaba todavía en plena reconstrucción en 1761,

cuando llegó el virrey Manuel Amat y Juniet, quien se empeñó no sólo en la rehabilita-

ción de la ciudad, sino también en cambiar su aspecto general, modificándola en formas

que perduran hasta la actualidad en la llamada “Lima antigua” [9, 10, 14].

Emulando los mejoramientos urbanos llevados a cabo en España por el rey Carlos III, el

estilo asumido en aquel proceso fue similar al utilizado tanto en la Metrópoli como en

las demás ciudades coloniales hispanoamericanas: paseos públicos o alamedas, coliseos

de gallos, plazas de toros, cementerios, cuarteles, almacenes militares, hospicios, edifi-

cios administrativos diversos. Las alamedas permitieron articular los barrios periféricos

(San Lázaro, Malambo y Acho) con la ciudad amurallada, así como con el entorno rural,

el valle y el puerto del Callao, como fue el caso de la Alameda del Callao. Además, el

virrey Amat auspició la edificación de nuevas iglesias y el embellecimiento de parques y

plazas, e hizo instalar un sistema de alumbrado en las calles principales, Sus iniciativas

agregaron 58.8 hectáreas nuevas al área total de la ciudad [11, 15].

Por otra parte, no obstante el desastre natural de 1746 la población de Lima había se-

guido creciendo. De acuerdo a los resultados de los empadronamientos y cálculos, efec-

tuados por las autoridades, el número de limeños alcanzaba, en los años 1790 y 1812, a

los 52.627 y 63.900 habitantes, respectivamente. Además, al final de esta etapa colonial

limeña, no existía una clara diferencia en la ocupación del espacio residencial por parte

de la aristocracia y la “plebe” urbana. Al lado de las grandes casonas, se ubicaban calle-

jones de esclavos, indios y castas. Y junto a ellos talleres de artesanos, chinganas y

construcciones de propiedad de la Iglesia. En el año 1785, bajo la autoridad del Inten-

dente Jorge Escobedo, la ciudad había sido sectorizada en cuarteles y barrios, aunque

la población mantenía esa distribución heterogénea en el espacio limeño [16].

1.2. PROBLEMAS AMBIENTALES EN EL PERÚ COLONIAL: 1535-1821

Problemas del saneamiento básico urbano

La aparición y, luego, la agudización de los problemas ambientales en las ciudades co-

loniales estuvieron siempre vinculadas con el desequilibrio creciente entre la demanda

social de servicios de saneamiento básico, de parte de una población que aumentaba en

su tamaño, y la oferta pública efectiva de dichos servicios, de parte de las autoridades

locales gubernamentales. Desequilibrio que impidió el cumplimiento, al menos, de los

estándares que al respecto habían sido establecidos en las normas dictadas por estas

mismas autoridades. Mientras las nuevas ciudades crecían con lentitud, sin superar qui-

zás los dos o tres mil habitantes, podían existir sin regular su crecimiento y mantener

aquellos estándares, pero al aproximarse a la decena de millares de habitantes o al so-

brepasar esta cifra se hacían evidentes las insuficiencia de recursos y las deficiencias de

gestión ambiental que conspiraban contra la vida urbana. Insuficiencias y deficiencias

que se hacían más evidentes cuando se trataba de atender los efectos de los desastres


15

naturales sobre la infraestructura física de tales ciudades [17].

Las insuficiencias y deficiencias del saneamiento básico urbano era especialmente evi-

dente en la ciudad capital al final del siglo XVIII, cuando tenía una población estimada

en alrededor de 60.000 habitantes. No obstante las Ordenanzas que se habían dictado al

respecto y que se detallarán más adelante, su situación sanitaria era terrible y peligrosa:

acumulación de basuras; acequias abiertas en las calles principales, portadoras de todo

tipo de desechos; jirones polvorosos, sin empedrar; falta de canalizaciones del agua y

desagüe; plagas de gallinazos, simulando servidores de la baja policía, en todos los te-

chos y en todas las aceras; focos de infección en todos los hogares, con los silos abiertos;

falta de baños públicos y particulares, etcétera [18]. En el año 1792, Hipólito Unanue

[19], describía y explicaba esta situación ambiental de la manera siguiente:

“Lima, cuyo temperamento ha sido en la pluma de diferentes sabios hipérbole de la benig-nidad, se halla reducida a ser la patria de las más funestas enfermedades y el sepulcro de

los naturales y extranjeros. Si se inquieren con atención las causas, se descubrirá que la fal-

ta de celo público ha mudado las saludables cualidades de este cielo clementísimo. Lo pri-

mero, por permitirse que las calles y plazas fuesen establos de los excrementos y despojos de la multitud de cuadrúpedos que entran, salen y se encierran en ella, formándose por esta

causa enormes muladares. Lo segundo, porque a las acequias que atraviesan casi todos los

barrios, y arrastran las basuras de las casas, se les ha dejado formar a su arbitrio pantanos, sin cuidar de dárseles otra circulación ni limpia que la desecación que hacen los ardores del

estío. Lo tercero, porque, estando los hospitales en el centro de la ciudad, con camposantos

muy estrechos, y siendo muchas las bóvedas de las iglesias, con ventanas de comunica-ción, o a las calles, o al interior de los conventos, se dejan los cadáveres casi al haz de la

tierra. Lo cuarto, porque en el siglo pasado se prohibió seriamente se introdujesen en la ca-

pital partidas de negros bozales, por las peste bubónicas que habían causado; en el presente

se han admitido sin reservas. Lo quinto, porque los paños infectos de contagio, o continua-ban en la familia, o por una falsa piedad se daban a los pobres, etc. (...) La experiencia de

todos los siglos, y de todos los países de la tierra, nos enseña que cada una de estas causas

por sí sola puede apestar al lugar más sano y perpetuar sus dolencias. ¿Qué hará, pues, la reunión de todas?”. (H. Unanue, 1975, p. 4)


Los territorios de la costa y la sierra peruana, ligados por la geología y el clima, se ca-

racterizan por ser afectados con frecuencia por una serie de fuerzas y fenómenos natu-

rales con una potencialidad considerable para la destrucción, cuando se combinan con

poblaciones en especiales condiciones de vulnerabilidad. Al respecto, el registro ar-

queológico y etnohistórico nos permite afirmar que los pueblos precolombinos habían

desarrollado una serie de adaptaciones relativamente efectivas a esas amenazas natura-

les, que les permitieron alcanzar el crecimiento demográfico y la complejidad cultural

que actualmente se les reconoce [20].

Sin embargo, conforme pasaban los años de la etapa colonial aquellas condiciones de

vulnerabilidad se incrementaron en las incipientes ciudades virreinales peruanas. Éstas

fueron semidestruidas, varias veces, por grandes sismos. Lima en los años 1586, 1630,

1687 y 1746; Arequipa lo fue sucesivamente en 1582, 1600 y 1784; la ciudad imperial

del Cuzco en 1650; Trujillo en 1619, 1725 y 1759. Los daños materiales provocados por

estos fenómenos fueron cuantiosos debido a que las construcciones eran inadecuadas

para resistir los violentos movimientos del suelo. Se construía aprovechando los materia-

les de cada región y de acuerdo con las condiciones climáticas, primando las construc-


16

ciones de adobe y de quincha en la costa, las de piedra en las regiones altas. Los efectos

de estos sismos motivaron en la ciudad de Lima un cambio arquitectónico relevante, así

como que la devoción por el Señor de los Milagros en Lima y el Señor de los Temblo-

res en el Cuzco aumentara [20].

El más violento terremoto de la historia colonial, sucedió el 28 de octubre de 1746,

cuando se derrumbaron casi todas las edificaciones de Lima, al mismo tiempo que un

tsumani destruyó El Callao. Según la información oficial, perecieron en Lima 1.141 per-

sonas de un total de 60 mil. De los cuatro mil habitantes de que se componía la población

del Callao, sólo pudieron salvarse unos 200. Los damnificados sobrevivientes sufrieron

de privaciones y de los efectos de vivir en la intemperie. “Vino el hambre, y luego los

catarros, tabardillos y dolores de costados. Muriendo más gente de enfermedad, que en-

tre las ruinas de la ciudad: el número de víctimas en ella y el Callao pasó de 16.000”. De

las tres mil casas existentes en Lima, sólo 25 quedaron en pie. Cayeron a tierra los prin-

cipales y más sólidos edificios, entre ellos los monasterios, conventos y hospitales. Del

puerto del Callao sólo quedaron vestigios. En las 24 horas que siguieron a este formida-

ble terremoto se contaron 200 temblores. Correspondió al Virrey Conde de la Superunda

comenzar a reconstruir Lima y reedificar su puerto [21, 22].

Otro fenómeno natural que se presenta con ciertos intervalos en el litoral y territorio

peruano es El Niño. Consiste en grandes perturbaciones de las corrientes oceánicas en

forma de masas de aire y aguas cálidas, que bajan de la costa del Ecuador y alteran radi-

calmente el régimen pluvial; producen lluvias torrenciales, inundaciones y huaycos en la

costa y, como secuela, sequías prolongadas en la sierra. Existe evidencia geológica de

los efectos ocasionados por este fenómeno en las comunidades costeras peruanas desde

hace trece mil años. Los Incas hablaban del tinpu llatu (tiempo caliente) para aludir al

proceso que ocurría, sin intervalo fijo de aparición y cuya intensidad dependía de la can-

tidad de desequilibrio que hubiese sembrado el hombre en la Pachamama (la madre tie-

rra). Además se cuenta con crónicas escritas sobre la ocurrencia de este fenómeno en los

años 1578 y 1721. De acuerdo a los estudios de Lizardo Sainer [20], se encuentran evi-

dencias que en la época colonial habrían ocurrido en el Perú, por lo menos 29 eventos

tipo El Niño, de los cuales diez han sido calificados como “muy fuertes” y 19 como

“fuertes”. Los primeros habrían ocurrido en los años 1567, 1578, 1624, 1652, 1687,

1701, 1720, 1728, 1791 y 1803.

En la historia peruana también se describen huaycos, inundaciones y deslizamientos

que se suceden de manera recurrente a lo largo del curso de los principales ríos de

nuestro país. Por ejemplo, la que sucedió por una fuerte creciente del río Rímac en el

año 1572, que inundó a todo el barrio de Abajo del Puente en que se encontraba el hos-

pital de San Lázaro. Como las inundaciones se repitieran en años posteriores, se deter-

minó encausar las aguas del río Rímac entre tajamares de cal y piedra, que fueron por

muchos años suficientes para contener las crecidas extraordinarias del río [23].

Entorno laboral inadecuado en minas y haciendas

La historia de la minería en el Perú se remonta a tiempos prehispánicos. Sin embargo,

desde el inicio de la colonia, comienza un proceso en el cual el mercado internacional determina

el carácter del desarrollo de esta actividad. La economía colonial se organizó a partir de

la extracción y remisión a España de las riquezas mineras, principalmente la plata y en


17

menor medida el oro. Para ello se procedió a la explotación del indígena convertido en

trabajador minero. Por lo general, donde afloraba una veta metálica se ponía el resto al

descubierto o se le seguía abriendo socavones. Estas galerías seguían las vueltas y re-

vueltas de las vetas sin considerar la seguridad o el desagüe. Para procesar el oro se em-

plearon los sistemas de bateas y de lavado; en este último se empleaba, al igual que con

la plata, el molino y la amalgamación. La Corona mantuvo un gran control sobre la mi-

nería a través de los impuestos, los envíos de azogue y la regulación de la mano de obra

obligatoria [24].

La mortalidad de los operarios libres y los mitayos que trabajaban en la minería era

muy alta. Inundaciones de los socavones, envenenamientos por azogue, caídas y neu-

monías contribuyeron a incrementar sus riesgos de muerte. Este problema del ambiente

minero se presentaba con mayor intensidad en los mitayos de las minas de azogue de

Huancavelica, en la sierra central. Tadeo Haënke, explorador que visitó el Perú en el si-

glo XVII, al referirse a la situación de estos trabajadores comenta [25]:

“...respiran continuamente una atmósfera cargada de partículas metálicas, y los vapores

que estas despiden en la fundición, además de las particulillas de azogue que se introdu-

cen por la planta de los pies en los ensayos por crudo, causa frecuentes parálisis, esputos sanguíneos y cólicos. También las frías impresiones del ambiente exterior, al salir abo-

chornados con el trabajo... producen en el trabajador frecuentes pasmos, que arrastran a la

sepultura a muchos centenares de operarios” (T. Haënke, 1901, citado en J. Lastres, 1951,

p. 70 )

Por el lado de la agricultura, desde el siglo XVII emergió una generación de latifundis-

tas o terratenientes que, aprovechando los altos precios agrícolas, establecieron grandes

haciendas productoras de caña de azúcar. En estas haciendas trabajaban esclavos negros

que tenían como vivienda ranchos o galpones, donde eran recluidos con sus familias en

condiciones de hacinamiento y de gran insalubridad. Las jornadas de trabajo de los es-

clavos eran por lo general agotadoras. “No era raro que los esclavos fueran obligados a

empezar a trabajar a las 2,30 de la mañana y recién pudieran descansar al ponerse el sol”.

En una muestra de cuatro haciendas jesuitas se observan cifras reveladoras sobre los

altos riesgos de muerte de tales familias: entre los años 1714 y 1778 nacieron 1.289 es-

clavos y murieron 1.245. Entre estos últimos, 45,3% eran menores de 15 años [26].

Los “efluvios miasmáticos” de los cementerios

En el Perú colonial, al igual que en todo aspecto o práctica de la vida cotidiana, el carác-

ter y la disposición de los entierros y ritos funerales expresaban el estamento y el rango

social, así como la capacidad económica que había tenido el difunto. Los cadáveres de

los españoles, criollos o autoridades étnicas eran inhumados en un “campo santo” que

tenía cada hospital o en las bóvedas de las iglesias o conventos. De manera distinta, los

cadáveres de los indios pobres o de las “castas” eran sepultados clandestinamente en

simples fosas cavadas en la tierra, o eran arrojados a los atrios de la iglesia por familia-

res que no podían asumir los gastos funerarios. Las inhumaciones se realizaban siguien-

do rituales funerarios legitimados en la particular cultura de cada uno de esos estamen-

tos. Hasta el siglo XVIII sería aceptado oficialmente sepultar los cadáveres de persona-

jes ilustres en las iglesias y conventos, costumbre venida de España y que se había con-

servado con celo religioso [27, 28].

http://www.gabrielbernat.es/colonia/mineria/html/obtencion.html

http://www.gabrielbernat.es/colonia/mineria/html/huancavelica.html

http://www.gabrielbernat.es/colonia/mineria/html/fuerza.html

http://www.gabrielbernat.es/colonia/mineria/html/fuerza.html


18

En la ciudad de Lima, la costumbre era que los difuntos fueran dejados a disposición de

la Iglesia y enterrados en los conventos, parroquias y hospitales. Según Adam Warren

[29], desde la segunda mitad del siglo XVI se excavaron bóvedas de sepulcros bajo el

pavimento de casi todas las iglesias. Los principales cementerios de Lima eran las cata-

cumbas de las Iglesias, espacios administrados por las diversas cofradías que se organi-

zaban en los altares más representativos de cada templo. La católica población limeña

tenia la esperanza que de esa manera podía estar, después de morir, bajo la protección

de la Iglesia y más cerca a Dios hasta el día del juicio final. El cementerio colonial más

conocido y de uso más difundido era el del Convento Grande de San Francisco.

Pero el crecimiento de la población limeña y la limitada extensión de los espacios desti-

nados por la Iglesia a esos fines funerarios, provocaron el desborde, a partir del siglo

XVIII, de las posibilidades de este sistema funerario para atender apropiadamente la

creciente demanda. A los hedores que emanaban de los cuerpos en putrefacción acumu-

lados en las bóvedas de las iglesias, se sumaban los “efluvios miasmáticos” que se des-

prendían de los cadáveres llevados en las elaboradas procesiones fúnebres y de los des-

perdicios de las mismas que permanecían estancadas en las calles angostas y en las vie-

jas acequias. Efluvios que se mantenían finalmente atrapados en los cielos nublados de

la ciudad. Al igual que en el resto de la ciudad de Lima, no obstante los progresos en su

reconstrucción después del sismo de 1746, su Plaza Mayor no estaba libre, al final del

siglo XVIII, de los horribles hedores desprendidos de la putrefacción de los cadáveres

enterrados defectuosamente en la misma Catedral y en un improvisado cementerio ubi-

cado entre ella y el Palacio Arzobispal [29].

“Reconstruida después del sismo de 1746, la Catedral se convirtió en un lugar de entierro no solo pa-

ra lo eclesiásticos y los ciudadanos más distinguidos de Lima sino también para parte de la población

menos privilegiada. El Patio de los Naranjos, ubicado entre la Catedral y el Palacio Arzobispal, se

convirtió en un lugar de entierro de prisioneros, mendigos y los más pobres de la ciudad, cuyos cuer-

pos eran abandonados en la Catedral por los familiares que no podían afrontar los gastos del entie-

rro…. Los miasmas también se esparcían desde el improvisado cementerio a la sacristía de la Cate-dral y al mercado de la Plaza Mayor, donde los residentes se quejaban de una atmósfera fétida”. (A.

Warren, 2009 , p.54)

El mismo Warren, señala la existencia de conflictos relacionados con la supuesta filtra-

ción de los miasmas de cadáveres enterrados en aquellas iglesias a los pozos o redes de

agua de consumo doméstico. Conflictos que se incrementaron en la década de 1790,

cuando se comenzó a debatir si debían cubrirse las acequias, cavar pozos y construir fo-

cos sépticos en la ciudad. “Por ejemplo existían cuatro pozos en la plaza de San Fran-

cisco, que según el documento (Instituto Riva Agüero, A-I-113, 1792) estaban localiza-

dos junto al cementerio y que habían sido construidos antes de erigir el templo y donde

se arrojaban cadáveres cuando se hacía la limpieza de las bóvedas,” [29].

1.3. MARCO INSTITUCIONAL DE LA HIGIENE PÚBLICA: 1535-1821

Marco institucional general

Durante los Habsburgo [30, 31].

Los reyes de la Casa Habsburgo mantenían una relación de Padre-hijo o de “Patrón-

siervo” con todos sus súbditos coloniales: éstos recibían la protección y el favor real a


19

cambio de lealtad, servicios y cumplimiento de obligaciones “naturales”. Cada súbdito

aceptaba estas obligaciones como un destino en la vida o una misión por cumplir. En la

sociedad colonial, reiteramos, cada estamento o corporación tenía sus propios derechos,

privilegios y obligaciones “naturales”. Por su parte, la Corona tenía que fomentar el

Bien Común, entendido como una combinación del respeto de esos derechos y privile-

gios, la defensa del reino y de la religión, así como el mejoramiento del bienestar mate-

rial de los súbditos.

La Casa de los Habsburgo gobernaba América, mediante un organismo colegiado de-

nominado Real y Supremo Consejo de Indias, creado en 1524 y que residía en la Corte

de Madrid. El Consejo tenía atribuciones legislativas, financieras, militares, judiciales,

eclesiásticas y comerciales. Todas las normas para las colonias eran preparadas por el

Consejo y todos los funcionarios reales en América estaban bajo su control; constituía

asimismo la máxima instancia judicial. El objetivo político de la Corona para sus colo-

nias era garantizar el orden público y la armonía entre los intereses metropolitanos y lo-

cales. Para lograrlo, se dictaron muchas leyes y disposiciones que constituyeron el De-

recho Indiano, que se caracterizó por su flexibilidad.

Producida la conquista de las Indias Españolas, la Corona tuvo que enfrentar un pro-

blema clave: la organización del gobierno colonial de poblaciones dispersas en extensos

territorios alejados de la metrópoli europea. Por ello, el esquema político-administrativo

del Virreinato era muy complejo, con un sistema de mutua fiscalización entre las diver-

sas autoridades coloniales, designadas directa o indirectamente por la Corona (Virreyes,

Audiencias, Corregidores) o por el nivel político local (Cabildo de españoles, Cabildo

de indios). Esquema administrativo que, obedeciendo a un pacto implícito de respeto

mutuo entre la autoridad metropolitana y la elite criolla, pretendía evitar la desconcen-

tración del poder central y la ruptura del equilibrio político.

En el campo particular del cuidado de la vida y de la salud de los súbditos peruanos,

aquella protección y favor real se debía realizar a través de la burocracia colonial, aun-

que respetando los diferentes derechos de los distintos estamentos y corporaciones. Es

decir, manteniendo en dicho cuidado un carácter diferencial de acuerdo con la raza, el

gremio y el rango social de la persona, en virtud del principio natural de justicia distri-

butiva. La participación del Estado colonial en el cuidado de la salud consistía en las

acciones destinadas a mantener el orden y la higiene física en el espacio público, las

cuales eran de responsabilidad de los Cabildos, con la orientación y el apoyo técnico del

Real Tribunal del Protomedicato. Asimismo, las autoridades virreinales y de la Iglesia

tenían la responsabilidad de apoyar y de supervigilar el funcionamiento de las organiza-

ciones privadas de asistencia social y de asistencia médico-religiosa.

Durante los Borbones [30, 31].

Al instalarse la Casa de Borbón en la monarquía de España, se adoptó de Francia un

nuevo modelo administrativo unitario y centralizador, compatible con la política de

“despotismo ilustrado” establecida en el reinado de Carlos III (1759-1788). Política que

exaltaba el gobierno autoritario, eficiente, racionalista y preocupado por el avance mate-

rial, pero también muy interesado por ampliar rápidamente su base fiscal. Los reinos

españoles, incluyendo el peruano, perdieron antiguos privilegios y autonomía, y el Con-

sejo de Indias fue reemplazado por el Ministerio de Indias y Marina. Se iniciaba así un

proceso de renovación de la estructura del Estado Español que tendió hacia la centrali-


20

zación administrativa, la apertura de libre comercio, la abolición de los regímenes parti-

cularistas regionales y a una reducción de los poderes desconcentrados.

Por otro lado, el movimiento filosófico de la Ilustración había conquistado a España du-

rante el siglo XVIII, pero diferenciándose de la francesa por su defensa a la iglesia cató-

lica. Sus cultores eran “ilustrados cristianos” que defendían a la iglesia por su esencia:

“la fe en Dios y en Cristo salvador”. La ilustración peruana se originó en la española y,

por ende, sus cultores también eran cristianos ilustrados. En el umbral del siglo XIX, los

libros de los ilustrados franceses – entre ellos los relacionados con la Higiene Pública y

la Sanidad – pudieron ser leídos y difundidos por un grupo selecto de médicos criollos,

liderados por Unanue. Ellos pudieron coincidir, entonces, con las autoridades colonia-

les en la conveniencia de adoptar las innovaciones higiénico-sanitarias que la Corona

Española estaba promoviendo en sus dominios, siguiendo los ejemplos exitosos de

Francia e Inglaterra. En ese mismo sentido, desde 1805, pocos años después de publica-

do el Informe de Jenner, se estaba masificando en dichos dominios, entre ellos el del

Perú, la vacunación contra la viruela. La participación de estos ilustrados cristianos,

preocupados por el destino nacional, iba a ser esencial en la fundamentación y legitima-

ción de la práctica sanitaria en la futura República Peruana.

El Cabildo o Ayuntamiento

La organización de las actividades de administración pública en la América Hispana no

se diferenció mayormente en los distintos virreinatos, ya que España trasplantó a ellos

las instituciones, usos y costumbres de la metrópoli. En esta organización, el Cabildo era

la institución local encargada de la administración, ornato y seguridad de la ciudad y de

su entorno. De allí que las primeras medidas sanitarias implantadas en Hispanoamérica

fueron las adoptadas por los primeros Cabildos, que tomaron a su cargo el cuidado de la

higiene urbana, el control de los alimentos y bebidas, el aprovisionamiento de agua pota-

ble; las medidas preventivas y curativas en épocas de epidemias; las donaciones para

construcción de hospitales, el control de los hospitales y del ejercicio de las profesiones

médicas, la designación de administradores y demás personal de los nosocomios; la ins-

pección de farmacias y la autorización para el cultivo de plantas medicinales [30, 31].

En el Perú, al igual que en el resto de América Hispana, los Cabildos o Ayuntamientos

estaban integrados por los alcaldes, los regidores y los adjuntos. Los regidores eran los

que ayudaban a los alcaldes a gobernar la ciudad, se podían desempeñar en diversos car-

gos; uno de ellos era el de “fiel ejecutor”, encargado de la vigilancia de los depósitos de

granos, los precios de los artesanos, el buen estado de los víveres, la limpieza del mer-

cado, el ornato de las calles y la matanza de los perros vagos. Los adjuntos eran perso-

nas contratadas por el Cabildo para que desempeñara un determinado oficio para la ciu-

dad; así por ejemplo, “En julio de 1566, el Cabildo (de Lima) ordenó se pague al Licen-

ciado Franco… Hasta mediados del siglo XVI, las condiciones higiénicas de la ciudad

eran precarias; y el Cabildo con su Protomédico, debía vigilar la distribución del agua, la

ubicación de hospitales, mataderos, etc. El Licenciado Torres se encarga de esta labor”.

(Lastres, 1951, p.57-58) [25].

El primer Cabildo de Lima fue presidido por sus alcaldes Nicolás de Ribera el Viejo y

Juan Tello, que de esta manera se constituyeron en los primeros funcionarios de la bu-

rocracia colonial que actuaron como autoridades en el campo del cuidado de la salud en

el Perú. La primera preocupación de los españoles al fundar nuevas ciudades era selec-


21

cionar los espacios donde éstas serían ubicadas, asegurando que tuvieran las condicio-

nes higiénicas y ecológicas para tal fin. Luego de fundar la ciudad, se procedía a cons-

truir una iglesia, una casa de gobierno y un hospital. En efecto, al tomar sus primeras

disposiciones, después del fundar Lima, eligieron la ubicación de la futura catedral y la

del Palacio de Pizarro y, luego, reservaron una manzana para la construcción de un hos-

pital, que fue construido algunos años después [30].

La "policía sanitaria" constituía una de las funciones administrativas básicas del Cabildo.

Desde el año 1611, el Cabildo de Lima nombraba entre sus capitulares a un Juez de

Aguas, que cuidando de su distribución, “esté a la mira de la limpieza de la atargea y

demás fuentes del público abasto, siendo la judicatura de las de campo, una comisión que

por su importancia toca y pertenece a un señor Ministro de la Real Audiencia”. Los ban-

dos de buen gobierno dictados por los cabildos intentaban regular las acciones destina-

das a “vigilar el aseo de la ciudad, cuidar de la reparación de las calles, inspeccionar los

camales, inspeccionar los establecimientos de asistencia social y organizar la baja poli-

cía...interviniendo principalmente en la fijación de los precios de los alimentos y las

mercancías (incluyendo medicamentos) necesarias para la vida en la ciudad” (R. Morse,

1964, p. 144). Además, resguardaba a la ciudad contra las epidemias; así, por ejemplo, el

Cabildo de Lima tuvo que ordenar varias veces la cuarentena para los barcos que venían

de Panamá. Al respecto, Lastres cita a José Riva Agüero, cuando éste comenta que los

cabildantes de Lima trataban todo lo vinculado con “...las tasas y ordenanzas de... gana-

dos, víveres, aguas, barcos que entran al Callao, gremios, etc. (...) Las precauciones hi-

giénicas y cuarentenas contra la peste bubónica, como la establecida contra la epidemia

que devastaba México por los años de 1560 y contra los valles del Norte en 1589” [25].

Con relación a los Cabildos, es necesario recordar, durante los Habsburgo, dos asuntos.

El primero, es que no nacieron como expresión de una aspiración cívica de autonomía

local, sino que se establecieron por imposición de la ley hispana; más aún, en la elección

de sus autoridades intervenían el Virrey y consideraciones económicas. El segundo, es

que si bien los cabildos de las ciudades de la República de los Españoles llegaron a tener

una administración local, relativamente autónoma, los municipios de los pueblos de la

República de los Indios nunca alcanzaron esa situación [3, 5].

Como ya se informó, desde la llegada de los Borbones a la Corona se produjo una serie

de cambios en la relación entre España y el resto de su Imperio. A partir de estos cam-

bios los virreinatos pasaron a depender directamente de la metrópoli. Su estructura so-

cial y económica fue modificada en el sentido de una dependencia absoluta de España, y

se intentó activamente reducir las competencias de las autoridades locales. A fines de la

etapa colonial, mientras se instauraba el sistema centralista a imagen del sistema francés,

los cabildos ya habían perdido gran parte de sus prerrogativas. En el curso de ese proceso

se asistiría a grandes conflictos entre el Virrey y las autoridades del Cabildo de Lima que

disputaban el control de las atribuciones políticas y administrativas. En las memorias de

los últimos virreyes se leen juicios muy duros sobre la composición, así como la actua-

ción deficiente de los cabildos en el cumplimiento de sus funciones vinculadas con el

desarrollo e higiene urbana [3, 5, 32, 33].

“Los políticos no tenían en sus puestos otros deseos que la codicia y el afán constante de lucro y la celebridad… y es difícil encontrar gobernantes que se muevan por motivos más nobles (…) los cabildantes, en vez de ser los Padres de la República son estafadores y

usurpadores de los propios y arbitrios sobre rentas y solo se dicen desean nombrarse Ex-

celentísimo Cabildo (…) Compran las varas con el solo objeto de beneficiarse y tienen


22

sus cargos permanentes sin nueva elección; lo justo sería que solo hubiese dos plazas

permanentes; la de Alférez Real y Alguacil Mayor…” (Memorias del Virrey Abascal y

Sousa, p. XVIII) [33].

Leyes y ordenanzas de higiene y de policía sanitaria urbana

En 1513 se habían dictado en España los Reglamentos del Rey Fernando el Católico,

que varias décadas después serían complementadas con la ordenanza de 1523 dictada por

Carlos V, la que después sería incluida como la ley I, título VII del Libro IV, “sobre las

calidades que habían de tener las poblaciones”, en la Recopilación de las Leyes de las

Indias. Ordenanza que normaba la elección de espacios para el asentamiento de las nue-

vas ciudades coloniales, así como la higiene y policía urbana, y que tuvo su mejor cum-

plimiento en las primeras poblaciones fundadas por los conquistadores, Lima entre ellas.

Paz Soldán [34] reproduce parte de esta ordenanza de la manera siguiente:

“…El agua debería próxima a fin de acarrearla con facilidad al pueblo y la altura de los

terrenos no ser muy grande, por la molesta de los vientos, ni demasiado bajos, porque

suelen ser enfermos y por último, habíase de evitar las nieblas, procurando observar la ubicación que fuera más conveniente a la salud. En caso de que la edificación se hiciere

en las riberas de un río, debería procurarse que saliendo el sol, diera primero en el pueblo

y después en el agua”. (C. E. Paz Soldán, 1957, p. xiii)

Es en cumplimiento de aquellas primeras normas que, tan pronto se fundó Lima – el 18

de enero de 1535 – fue preocupación de Pizarro dotar a la ciudad de lo necesario para su

cuidado y desarrollo. En la misma Acta de su Fundación se dan ordenanzas que regla-

mentan su policía municipal, el arreglo de las acequias para distribuir el agua, el arrojo

de basuras, el entierro de cadáveres; y se hace constar que el valle del Rímac “contiene

en sí las calidades que requieren tener las ciudades que se pueblan”. Pizarro mandó hacer la

traza o plano cuadriculado de la nueva ciudad, la que se compuso de 117 islas, cuadras o

manzanas, ordenadas en 13 cuadras de largo y 9 de ancho, separadas unas y otras por las

calles. Cada manzana fue dividida en 4 solares [35].

El miércoles 2 de agosto de 1553 fueron pregonadas, solemnemente, en Lima, con fiestas

extraordinarias las llamadas 27 Ordenanzas de Lima que, en 1551, expidiera la Corte

para el gobierno de la capital peruana. Entre ellas: “obligación del vecino de limpiar la

parte fronteriza de su casa, prohibiéndole echar basuras en la calle”; “mandaba que las

basuras se echasen en sitios fijados por la justicia de la ciudad “, “prohibición al vecino

de tener ganados, de día o de noche, en su casa…”; “prohibición de lavar y de abrevar

en el río, y echar inmundicias, ‘porque en esta ciudad no hay fuentes donde la gente be-

ba, sino que todos beben del río’. El sitio lo indicaba la justicia” [18].

Para precisar y ampliar esas orientaciones generales, el rey Felipe II expidió, en 1571 y

1573, las llamadas Ordenanzas de Poblaciones. En éstas se establecían las condiciones

higiénicas y ecológicas que debían tener los espacios donde se ubicarían los nuevos pue-

blos: “aire puro y suave, sin exceso de calor o frío”, “aguas muchas y buenas para beber

y regar”, “que no tengan cerca lagunas, ni pantanos en que se críen animales venenosos,

ni haya corrupción de aires, ni de aguas”. La proximidad de los ríos debía ser buscada y

en sus riberas, instalarse las carnicerías, pescaderías, tenerías y “los otros oficios que

causen inmundicias y mal olor”. Los lugares libres, destinados a asegurar la ventilación

de la ciudad también merecieron atención de estas disposiciones. De ser posible la ciu-

dad debía estar cerca del mar [34].


23

Asimismo, en las Ordenanzas de Toledo de 1573 se incluyen reglas sobre policía urba-

na; las cuales establecían las obligaciones en cuidado de la higiene de: los molinos y mo-

lineros, las carnicerías y mataderos, las tabernas del vino, la ribera y río que pasa por la

ciudad, las “alhóndigas” (depósitos de granos y legumbres), el agua pública que viene o

ha de venir a la ciudad, etc. Además, se detallan las reglas para regular la utilización de

las acequias; entre las principales: tener licencia para cerrarlas, abrirlas o reformarlas;

tenerlas limpias, bajo pena; no echar estiércol, ni tener caballerías sobre ellas, bajo pena;

cubrir las que están o atraviesan las calles, bajo pena; ninguna persona podía atreverse a

romper ninguna de las que atraviesan las calles [23].

El año 1785, el Dr. D. Jorge de Escobedo y Alarcón, Gobernador-Intendente de Lima,

dictó una ordenanza para dividir a la ciudad en cuarteles y barrios, con la que se modifi-

có la anterior expedida por el Virrey Amat en 1768. Dos años después, en 1787, el pro-

pio Escobedo hizo levantar un plano de la ciudad y en el que incluyó esa división urbana. Según

esta última, Lima quedó dividida en cuatro carteles, comprendiendo cada cuartel diez

barrios. Nombrándose el Alcalde de Barrio, encargado del cuidado y vigilancia del or-

den público. Las calles existentes eran 356 [36].

Leyes y ordenanzas de policía sanitaria minera

De manera concordante con las intenciones de la política paternalista de los Habsburgo,

aunque de manera contradictoria con la explotación del trabajo del indio, el Rey y el

Consejo de las Indias dictaron numerosas leyes y disposiciones para la protección de

los indígenas que trabajaban en las minas y los obrajes. Asimismo, durante los Borbo-

nes se continuó con la misma política. Al respecto, Paz Soldán [37] alaba con entusias-

mo las normas contenidas en las Reales Cédulas del 28 de enero de 1541, del 20 de

enero de 1589 y la de Servicio Personal del Indio de 1601, así como en las Ordenanzas

de Minería dictadas en 1783, 1786 y 1787 que ampliaron los alcances de las anteriores,

permaneciendo formalmente vigentes hasta el año 1900. Estas últimas, eran una adapta-

ción de las que habían sido dadas para la Nueva España.

Todos los historiadores coinciden en afirmar que el contenido de las Leyes de las Indias

alcanzó, para la protección de los indígenas, perfiles admirables. Pero la casi totalidad

de los mismos enfatizan que en esa época existía, en mayor medida de lo que sucede

actualmente, una contradicción entre la intención de la norma y su aplicación por los

empleadores y las autoridades encargadas de hacerla cumplir. Era evidente que las

normas aludidas, pese a su origen y a su espíritu caritativo o paternal, significó apenas

un conjunto de enunciados de buenas intenciones que, por lo general, nunca se concre-

taron cuando afectaban los intereses de dichos empleadores y autoridades. En páginas

anteriores, ya nos hemos referido a las terribles condiciones de insalubridad en que la-

boraban los indígenas en las minas; en este mismo sentido, H. Unanue criticaba la au-

sencia de una policía minera y los desgraciados efectos de dichas condiciones en la sa-

lud de los trabajadores: “...En Europa, para remediar semejantes desgracias, se cuida de

que los asientos de minas están proveídos de profesores, peritos y de auxilios. En el Pe-

rú se carece de todos” [19].


24

1.4. OBRAS Y ACCIONES DE POLICÍA SANITARIA URBANA: 1535-1821

Durante los primeros 250 años coloniales

Obras de abastecimientos de agua de bebida

Francisco Pizarro fundó Lima con el nombre de Ciudad de los Reyes, sobre la margen

izquierda del río Rímac. Inicialmente, los pobladores de la nueva ciudad bebían agua

directamente de las orillas del río. Fue recién el 15 de enero de 1552, durante el go-

bierno del Virrey Conde de Nieva, que el Cabildo de Lima trató por primera vez el tema

de efectuar obras para traer, desde los manantiales de La Atarjea, agua limpia destinada

al consumo doméstico. En 1556 se creó el Juzgado Privativo de Aguas, encargado de de

atender la distribución del vital líquido en las acequias y pilas de la ciudad. En 1563, se

comenzó a construir el primer acueducto de cal y ladrillo que desde esos manantiales

dotaría de agua a la pila de la Plaza Mayor y, luego, a unos contados conventos. El

domingo 21 de diciembre de 1578, durante el gobierno del Virrey Francisco de Toledo,

llegó por primera vez el agua de La Atarjea a la pila de la Plaza Mayor [38].

El año de 1996 arqueólogos peruanos descubrieron en la Plaza Mayor de Lima la pri-

mera tubería construida durante el gobierno del Virrey Conde de Nieva. Tubería cons-

truida con arcilla cocida, técnica utilizada desde el año 1535. Además, descubrieron que

esta primera tubería se encontraba totalmente cubierta de ladrillo para su protección, y

que tenía mezcla de calicanto (cal y arena). Este sistema de agua tenía una longitud

aproximada de 12 kilómetros. Su recorrido se iniciaba en Caja de Agua La Atarjea hasta

llegar a la pileta de la Plaza de armas [31].

Más precisamente, la ciudad de Lima se abastecía de agua del río Surco, un brazo del

Rímac, desde dos manantiales ubicados en el valle de Ate a seis kilómetros más arriba

de la capital: uno en los Puquios y el otro en La Atarjea. Los manantiales fueron ence-

rrados en una caja, con el fin de protegerlos y mantener la pureza de sus aguas. “La Caja

de Agua estaba compuesta por dos cubos de mampostería, construcciones que encerra-

ban entre paredes estos ‘surtidores’, formando una especie de estanque” (A. Fuentes,

1866, p. 468) [39].

“Este acueducto atravesaba las chacras y huertas de Ate, pasaba por delante del Cemente-

rio General y se introducían a la ciudad por debajo de las murallas que la rodeaban…, has-

ta culminar su recorrido en las Cajas de Agua establecidas en los conventos de Santa Clara y Santo Tomás… El agua que llegaba a la Cajas… era posteriormente distribuida por cañe-

rías de barro subterráneas hasta las pilas y fuentes públicas de la ciudad. Los conventos,

hospitales y los pocos habitantes que poseían pilones propios al interior de sus domicilios recibían el agua directamente de alguna de las Cajas”. (J. Lossio, 2002, p. 26-27)

Adicionalmente a ese tipo de abastecimiento, en algunas casas y conventos y, especial-

mente, en las casas-hacienda, era usual recurrir a las aguas subterráneas, mediante pozos

a tajo abierto. Un dato importante es que los conventos y monasterios que disponían de

tales pozos estaban obligados, en cumplimento de sus compromisos con el Estado Colo-

nial, a surtir de agua al vecindario.

Conforme pasaban los años se fue acrecentando en la ciudad de Lima el número de pile-

tas públicas y de “atanares” (cañerías de barro cocido) que conducían el agua a piletas


25

privadas de algunas casas particulares. Sin embargo, la gran mayoría de los habitantes de

Lima continuaron obteniendo el agua para su uso doméstico por intermedio de los

“aguadores”. Éstos eran comerciantes ambulantes que recogían el agua de las fuentes

públicas, las cargaban en contenedores, las “pipas”, y la transportaban a pie o en sus mu-

las para ofertarlas por los diversos barrios de Lima. Estos “aguadores” eran miembros

de un gremio y, por tanto, estaban sujetos a pragmática o reglamentación; es así, que por

el derecho a comerciar el agua se comprometían a cumplir con algunas labores sanitarias.

Entre ellas, regar una vez a la semana la plazuela de donde obtenían el agua, así como

matar cada dos semanas a los perros que encontraran vagando. Usaban, para esta última

tarea, un garrote reforzado con plomo [18, 39].

Desde la segunda mitad del siglo XVIII, el agua de bebida utilizada en Lima ya era cali-

ficada como insalubre. Para H. Unanue, tal agua era “cruda e indigesta” y contenía mu-

chas impurezas materiales, las cuales aumentaban conforme se alejaban de sus fuentes de

origen. En realidad, estas deficiencias eran provocadas por la escasa policía de las pilas

de la ciudad y de la mala conservación de las cañerías que conducían el agua desde las

fuentes originales. Atanares subterráneos que pasaban a poca distancia de la superficie

del suelo y que eran maltratadas por el traqueteo de los carros que transitaban en su tra-

yecto hacia las pilas. “Eran frecuentes y recurrentes, especialmente en Lima, las filtra-

ciones y las rupturas de las cañerías, los aniegos y la contaminación [17, 23, 35].

Fuera de Lima, en las demás ciudades coloniales, los vecinos debían abastecerse de

agua de bebida transportándolas en cántaros de barro desde los ríos y vertientes más

cercanos. En algunas de ellas se instalaron piletas públicas, abastecidas desde un río

aledaño por “atanores” muy frágiles o, con más frecuencia, a través de simples acequias

abiertas para tal fin por las autoridades locales.

Sistemas de acequias y la disposición de basuras

Desde varios siglos antes de la conquista, en el ámbito de los principales valles perua-

nos ya existía una red de señoríos indígenas y un complejo agrícola, que se mantenía a

través de un sistema de canales o de acequias usado por los curacas locales para fertili-

zar las tierras. Con la llegada de los españoles, estos valles acogerían a las nuevas ciu-

dades coloniales, así como a los pueblos rurales y a las haciendas, las cuales continua-

rían siendo regadas por afluentes o canales que se derivaban del río principal.

En Lima y en otras ciudades del país hasta muy entrada la República, persistiría la cos-

tumbre de arrojar los residuos domésticos a los ríos aledaños y/o las acequias que atrave-

saban sus territorios, creando uno de los principales focos de infección y propagación de

la disentería, la fiebre tifoidea y otras enfermedades diarreicas. En el caso de Lima, de

manera casi paralela al progreso urbano y crecimiento de su población, se dotó a la ciu-

dad de un sistema de acequias abiertas en el medio de la calle, por la que corría un cau-

dal de agua que no siempre tendría la fuerza suficiente para arrastrar las basuras y resi-

duos de las casas y calles, que eran conducidas fuera de la población por medio de otras

acequias de mayor tamaño que desembocaban en el río Rímac [23]. En 1629, el Padre

Cobo hacía el siguiente comentario sobre el río Rímac y las acequias [40].

“Y así, dejado aparte este principal beneficio de hacer fértil y fructuosa con sus aguas la co-marca y la campiña de esta ciudad, la provee también abundantemente de agua, encontrán-

dose por medio de ella y con las muchas acequias que la sangran, y corren con tal orden re-

partidas por las casas, que no hay cuadra ni sola que no alcance a participar de ellas. Valen


26

mucho estas acequias para el servicio y la limpieza de la ciudad… La antigüedad de estas

acequias es mayor que la misma ciudad, porque antes que ella fuera fundada corrían por su

sitio y los indios regaban sus chácaras y heredades… Como ha ido creciendo la población, se

han hecho de nuevo otras muchas acequias, por dar agua a todas las casas, y las antiguas se ha sacado derechas; están casi todas labradas de cal y ladrillos, y al cruzar las calles van cu-

biertas de portezuelas y alcantarillas de lo mismo o de madera, mas por los patios, huertas y

corrales de las casas van descubiertas” (B. Polo, 1629, compilado en R. Porras Barrenechea, 1935, pp. 93-94)

Con relación a la disposición final de los desechos domésticos, no obstante las prohibi-

ciones contenidas en las ordenanzas que al respecto se dictaban (leer páginas anteriores),

la población limeña acostumbraba arrojar los residuos domésticos en los lotes vacíos o

canchones que abundaban en la ciudad o eran lanzados a las acequias que corrían por las

calles principales, lo que provocaba con frecuencia aniegos y olores nauseabundos.

Reconstrucción de las ciudades luego de los desastres naturales

Al respecto de las respuestas de las autoridades coloniales a los sismos u otros desastres

naturales, los historiadores han señalado los diferentes caminos que tomaron los procesos

de recuperación de las ciudades hispanoamericanas tras fenómenos naturales peligrosos.

Había tres opciones: (i) la refundación de la ciudad; (ii) la reconstrucción de la ciudad

con su trazado original; (iii) el traslado del asentamiento y la reedificación de la ciudad.

Después del sismo de 1746 en Lima y Callao, las autoridades virreinales, al decidir el

camino a seguir en la reconstrucción, eligieron la segunda opción para el caso de Lima,

y la tercera para el Callao. En este último caso, no hubo lugar para la segunda opción; el

impacto del sismo apenas dejó huella del puerto, levantándose una nueva ciudad militar

sobre los rastros y vestigios de un centro urbano mercantil y portuario [41].

La principal característica de esa reconstrucción de Lima y el Callao fue su relación con

las reformas borbónicas que proponían la implementación de un equipamiento urbano

compatible con las nuevas funciones del estado moderno como la sanidad, los entierros,

el confinamiento y la administración pública. A diferencia de lo que sucedía en siglos

anteriores, donde la iglesia fue gravitante en la estructuración de la ciudad, en la segun-

da mitad del siglo XVIII se intensifican las obras laicas, que responden a un proceso de

secularización de la administración y el ordenamiento espacial y territorial urbano. Los

objetivos centrales en la reconstrucción fueron la seguridad y la defensa.

Otras medidas de higiene y policía urbana

A mediados del siglo XVI se estableció la primera carnicería de ganados, llamada de

Castilla, ubicado en la calle llamada Rastro de San Francisco, por haber ordenado el Ca-

bildo que en dos días de la semana se hiciera el “rastro” (arrastre de las reses) correspon-

diente. No se encuentra registros sobre los resultados del control sanitario que el Cabildo

debería hacer de las carnicerías y de otros establecimientos encargados de la comerciali-

zación de los alimentos, aunque es de presumir que existían [23]. Al respecto, se encuen-

tra el siguiente testimonio [35]:

“El Director de la Biblioteca Nacional, señor Carlos A. Romero, me ha mostrado una or-

denanza rígidamente punitiva, respecto al funcionamiento de los Rastros. En su texto figu-ran los decomisos que sufrieron los contraventores de la venta de carnes. Estos alimentos

que se les quitaban servían para las cárceles, hospitales, etc.”. (E. Ego Aguirre, 1935, p. 6)


27

Las calles de las ciudades coloniales no estuvieron pavimentadas. C. Jaramillo [23] cita

al costumbrista Manuel Atanasio Fuente cuando dice que no existen al respecto crónicas

que indiquen la fecha en que se empedraron por primera vez las calles de Lima. Se pre-

sume que se comenzó con el empedramiento de las veredas centrales. Sin embargo, si

existen muchos testimonios sobre los viajeros que llegaban a Lima y se sorprendían de lo

desaseadas que estaban las calles y veredas de la ciudad.

El tema de los cementerios

Carlota Casalino [28] cita a Phillipe Ariés (1977, p. 49) cuando este autor explica las ra-

zones por las cuales, alrededor de 1760, la costumbre de enterrar a los muertos dentro de

las Iglesias había comenzado a convertirse en algo intolerable para los ilustrados perua-

nos: “…Por una parte, la salud pública se veía comprometida por las emanaciones pest i-

lentes y los hedores infectos procedentes de las fosas. Por otra, el suelo de las iglesias, la

tierra saturada de cadáveres de los cementerios y la exhibición de osarios violaban cons-

tantemente la dignidad de los muertos. Se recriminaba a la Iglesia que hubiera hecho to-

do lo posible por el alma y nada por el cuerpo, y de cobrar el dinero de las misas sin

preocuparse de las tumbas…”.

Por su parte, Adam Warren [29] comenta que, desde la década de 1770 médicos y fun-

cionarios públicos comprometidos con la ilustración habían iniciado una campaña para

reformar tanto el sistema de entierros como los rituales funerarios usados en el virreina-

to, con el propósito de evitar sus excesos que, de acuerdo a la higiene ambientalista,

incrementaban el riesgo de la presentación de las enfermedades pestilenciales. Esta

campaña reformista sería fortalecida por el temor despertado por la aparición de una se-

rie de epidemias que, a finales del siglo XVIII, afectaron a la población de Lima.

Durante las últimas décadas de la colonia: 1785-1821

Los ilustrados peruanos y la higiene pública

En la Europa del siglo XVIII, la Higiene Pública auspiciada por la Ilustración Francesa,

había generado grandes cambios en la concepción del diseño y desarrollo de las ciuda-

des. Es así, que en España se habían iniciado, desde mediados de dicho siglo y como par-

te de las reformas borbónicas, cambios importantes en su realidad urbana. El proyecto

higienista ilustrado exigía que esos cambios garantizaran, además de la belleza urbana, el

orden, la comodidad y la seguridad en la ciudad. Ello implicaba una suficiente disponibi-

lidad de medios de saneamiento básico; limpieza, iluminación, empedrado de las calles;

así como reubicación de los cementerios, prisiones, hospitales, mataderos y otros centros

fabriles fuera del casco urbano [30, 31].

La incorporación de la cuestión sanitaria como parte de la administración urbana de la

ciudad de Lima se remonta, por lo menos, a la última década del siglo XVIII. En parti-

cular desde la gestión virreinal de Gil de Taboada y Lemos (1790-1796), quien impulsó

la creación de la Sociedad de Amantes del País que publicaría el Mercurio Peruano, ór-

gano de expresión de los ilustrados peruanos. Es en esa década cuando se comenzó a

aplicar las medidas orientadas a limpiar las ciudades de los basurales, pantanos y des-

perdicios cuyas emanaciones generaban aires viciados [19]. No puede sorprender, en-

tonces, que H. Unanue, líder indiscutido de dichos ilustrados, celebrara esas medidas.


28

“Es acreedor S.E. a la más tierna gratitud de… por empezar a remediar estas causas morta-

les. La primera, con los carros de limpieza establecidos desde el año anterior; lo segundo, con la supresión de acequias inmundas y formación de silos, que además de servir para el

aseo de las casas, podrán ser muy útiles en los terremotos a que está expuesta Lima... So-

bre la tercera… a fin de que se formen los sepulcros y osarios fuera de las ciudades...Por estos cuidados la salud del ciudadano gozará de mejor suerte. Como las capitales dan

siempre el tono a las ciudades de su dependencia, ya el Cuzco se hace libre de sus inmun-

dicias, Arequipa con una hermosa Alameda y Tarma con otra igual...”. (H. Unanue, 1792,

nota 1ª en Decadencia y Restauración del Perú)

Posteriormente, durante la gestión del virrey Fernando de Abascal (1806-816) se creó

una Junta de Medicina con el fin de instrumentar aquellas y otras medidas de higiene

urbana para procurar la buena salud de los habitantes del virreinato, nombrando a

Unanue como vocal de la misma (11 de agosto de 1806). Luego, se nombraría al mismo

Unanue como Protomédico y se le apoyaría ante la Corona en su propuesta para crear

el Colegio de Medicina y de Cirugía de San Fernando. Además, se dictó las ordenanzas

para finalizar la construcción del primer cementerio oficial de Lima: “en las afueras de

las murallas de la ciudad y sobre el lado de la portada de Maximiliano I” [27, 42].

Algunas acciones de saneamiento urbano

En 1789 había llegado a Lima desde Madrid el primer Decreto Real prohibiendo los en-

tierros al interior de las iglesias y ordenando la construcción de cementerios extramuros.

En las páginas del Mercurio Peruano, bisemanario publicado entre 1791 y 1795, los ilus-

trados cristianos apoyaron dicha orden, explicando que las epidemias tenían dos razones

unidas entre sí como dos caras de una misma moneda: en lo moral, son castigos del cie-

lo; mientras que en lo físico, son casi siempre efectos de efluvios corruptos, entre ellos

los que se desprenden de aquellos entierros. Se afirmaba que la salud de los vivos estaba

comprometida por “las emanaciones pestilentes que provenían de la multitud de cadáve-

res amontonados en los sótanos de las Iglesias”. Además de presentar los argumentos de

carácter higiénico que sustentaban dicha prohibición, en esas mismas páginas se narran

los avances y las limitaciones iniciales en el cumplimiento de la misma.

En realidad, no obstante la fuerza de esa orden real y de tales argumentos, trasladar los

entierros de las iglesias a cementerios generales ubicados en las afueras de la ciudad

sería un largo y lento proceso. Las mentalidades populares y religiosas conservadoras

se resistirían, por mucho tiempo, a renunciar a la idea que los difuntos debían quedar al

cuidado de la Iglesia. Es así, que recién hacia fines del siglo XVIII se empezaron a

construir en el país los primeros cementerios generales y que fuera necesaria la llega-

da de otros Decretos Reales, en 1803 y 1804, para que se finalizaran dichas construc-

ciones en los extramuros de las ciudades Lima y Cuzco.

Casalino [28] nos hace conocer que en el año 1796, a partir de la decisión de la Corona

para la creación del Cementerio General de Lima, se realizó un estudio cuyos resulta-

dos ratificaron la opinión, ya generalizada en la ciudad, sobre el estado deplorable de

los entierros en las iglesias y los hospitales. Estudio que incluyó el testimonio del ve-

cino de uno de estos hospitales, publicado en el Mercurio Peruano (Nº 47. 26/05/

1791): “… y por la de vivir yo en la misma calle en que se halla, situado en el centro de

la ciudad, he visto y presenciado con la mayor consternación, más de una vez, exhuma-

dos los cadáveres por los perros y hechos pasto de su hambre…”.


29

Obra importante para la higiene de Lima fue la construcción del Cementerio General,

inaugurado en 1808 por el virrey Abascal y con el auspicio del Arzobispo de Lima don

Bartolomé de las Heras. El día de su inauguración fue transferido allí el cuerpo del difun-

to Arzobispo Gonzáles de la Requena, uno de los principales promotores del Cementerio

que hasta entonces había reposado en el Panteón de la Catedral. Los planos y ejecución

de las obras estuvieron a cargo del arquitecto Presbítero Matías Maestro. El cementerio

fue ubicado en la Portada de Maravillas, fuera de las Murallas de Lima. En este mismo

año se dio el Reglamento sobre los entierros y los ritos funerarios, reiterando la prohibi-

ción de sepultar cadáveres en las Iglesias. Estos hechos significaban una alianza, algu-

nas veces tensa, entre el Estado Colonial y la Iglesia en bien de la higiene pública. Se

mantuvieron las misas de difuntos y toda la pompa fúnebre, pero se optó por dejar de la-

do las iglesias y las parroquias como sitios de sepultura y se comenzó a construir cemen-

terios en todo el país [18, 27, 28, 29].

Por otro lado, la eficacia del sistema de acequias de Lima para la eliminación de los resi-

duos domésticos era muy inferior a la descrita, 167 años antes, por el Padre Polo. Entre

otras razones, la población limeña se había multiplicado y el terremoto de 1746 había

provocado un deterioro importante de ese sistema. En la recopilación de escritos de esa

época [43] se transcriben parte de las memorias del virrey Gil de Taboada y Lemos so-

bre su gestión, en ellas se lee lo siguiente:

“Aunque el plano de esta capital y los varios arroyos que la riegan influya a su formal lim-

pieza, la falta de policía… la tenía constituida en un general desaseo. Atendiendo al daño y a los medios de impedirlo, después de impuesto los fondos… dicté cuantas providencias

consideré conducentes a este propósito. En efecto, compuestas las alcantarillas de las ace-

quias, se evitarán las repetidas inundaciones, que, formando diversas lagunas en las calles, hacían respirar un aire nocivo a estos habitantes, y ordenándose que los presos de las

Reales cárceles salgan a limpiar diariamente los cauces respectivos, transportando sus fan-

gos y basuras las seis carretas que tiradas por bueyes se han establecido, se mira el centro de esta capital libre de las materias inmundas y corrompidas, que tanto molestaban el olfa-

to como perjudicaban la salud. La sustitución de silos a las acequias interiores, acordada

por el acta capitular desde el año 1785, se había hecho ilusoria a pesar de su utilidad” (Gil

de Taboada y Lemos, citado en H. Unanue, 1975, p.78).

Una opinión periodística sobre la higiene urbana

En el periódico peruano El Investigador, uno de los más influyentes en los últimos años

de la colonia, aparecen entre los años1813 y 1814 una serie de denuncias y comentarios

sobre el ambiguo tratamiento que las autoridades del Cabildo de Lima utilizaban en sus

relaciones con los sectores populares, así como sobre las dificultades para la difusión

e internalización de las nuevas ideas higiénicas ilustradas entre las autoridades locales y

dichos sectores. El periódico informaba constantemente de inundaciones, de calles fé-

tidas en donde el agua se encontraba estancada y con restos descompuestos de diversos

animales muertos. Además, denunciaba la ausencia de médicos capaces de controlar las

epidemias y enfermedades que ocasionaban esta situación de insalubridad. Igualmente,

sus críticas señalaban el hecho que en Lima el alumbrado público se encontraba estro-

peado, lo que propiciaba la presencia en las calles de gente de mal vivir, ociosos y va-

gabundos que incrementaban la inseguridad ya existente de la ciudad [44].


30

Es de resaltar la fuerte crítica que El Investigador hacía a las autoridades del Cabildo de

Lima por no poder controlar esos problemas de higiene y limpieza que eran de su com-

petencia. "En la capital del Perú se hacen nulos vuestros decretos, no hay policía, sani-

dad, ni nada". "No parece sino que las leyes han callado, los magistrados olvidado los

sagrados deberes de su respetable ministerio, y los encargados de la persecución de los

malhechores, hecho tregua con ellos, o concediéndoles un par de meses de saqueo gene-

ral" (Nº 27, Lima, 27 de julio 1814). Incluso afirma el periódico: "los jueces de policía,

los de aguas, los empleados, y todos los que ejercen cargos públicos se burlan de las

quejas de El Investigador; todos se desentienden, sacuden los hombros, se ríen, y cada

día van las cosas de mal en peor" (Nº 4, Lima, 4 de julio 1814).

Según Daniel Morán [44], este discurso crítico sobre el Cabildo y la Audiencia de Lima

se expresaba cuando, precisamente, estas instituciones desafiaban las medidas de refor-

ma urbana impulsada por el virrey, por lo que se podría interpretar que Abascal y cierto

sector de la élite habrían propiciado aquel discurso periodístico, con el objetivo de con-

trarrestar las opiniones discrepantes que, al respecto, tenían el Cabildo y la Audiencia.

1.5. FUNDAMENTOS DE LA HIGIENE PÚBLICA Y LA POLICÍA SANITARIA:

1535-1821


Entre los siglos XVI y finales del XVIII

Hipócrates fue el primero en señalar claramente, en su libro Aires, Aguas y Lugares, la

relación del medio ambiente con la salud humana. La escuela hipocrática afirmaba que

la conservación de la salud exige armonía o equilibrio entre la naturaleza humana y la

naturaleza general; en otros términos, afirmaba que la armonía entre los humores corpo-

rales depende del correcto equilibrio entre la constitución humoral de la persona (causa

interna) y la naturaleza general (causa externa), representada en los lugares, las aguas,

los aires, el clima, la dieta, el régimen de vida, etc. Esta consideración de las enferme-

dades en conexión con el ambiente constituyó un enfoque basado en el concepto de

“constitución epidémica”, es decir, constelación de circunstancias ambientales y de en-

fermedades dominantes en un lugar y tiempo determinados.

Esa concepción hipocrática también se asociaba con la noción de “miasmas”, entendida

como efluvios o emanaciones pútridas que surgían de la tierra o de la materia en des-

composición y provocaba la corrupción del aire, envenenándolo. La penetración de ese

aire corrupto en una persona era la causa de la degeneración de los humores corporales

y, por ende, de la “enfermedad” en el individuo. Los “miasmas” no podían ser aprecia-

dos por la vista o el tacto, solo podía ser identificarlo por el olfato: como aires pestilen-

tes. De acuerdo a estas ideas, se aceptaba que las enfermedades agudas, febriles, puru-

lentas y contagiosas tenían su origen en ese aire corrupto y pestilente, que se adhería o

se transmitía luego de persona a persona, o del animal a los seres humanos, por el alien-

to o el contacto físico; y, de las personas se adherían a las cosas y viceversa, tal como

se adhiere a ellos el perfume o el hedor. Estas enfermedades se agravaban en las esta-

ciones cálidas, cuando el calor y la humedad favorecían la corrupción de las materias

orgánicas. [30, 31].


31

Posteriormente, en los años del medioevo y del renacimiento, los seguidores de la “me-

dicina astrológica” reinterpretaron el “aerismo hipocrático” desde un punto de vista as-

trológico y, por tanto, especulativo. Destacaron como principal causa de las enfermeda-

des epidémicas la influencia cósmica de las conjunciones astrológicas generadoras de

una “alteración del aire” que actuaba “a modo de un veneno”, en los organismos que

asimismo habían sido alterados por ellas. La “enfermedad” adquiría un carácter colecti-

vo o masivo cuando una “maligna” conjunción de planetas, astros o estrellas provocaba

una corrupción atmosférica que afectaba a todo un territorio. Hasta el siglo XVIII la

medicina y la astrología mantenían lazos estrechos, siendo el estudio de la astrología

parte – como una asignatura más – de la formación médica y el componente esencial en

la práctica médica. Se pensaba que las partes del cuerpo estaban regidas por determina-

dos planetas y signos cósmicos, que a su vez estaban asociados a determinadas enfer-

medades. La noción del hombre como microcosmos regido por las mismas leyes que

gobiernan el macrocosmos o universo, y en el que se reproducen en pequeño las mismas

dinámicas que mantienen la armonía de las esferas celestes, llevó a atribuir a cada signo

zodiacal y a cada planeta una influencia directa sobre una determinada parte del cuerpo

humano, al mismo tiempo que sobre los cuatro humores corporales (sangre, flema, bilis

amarilla, bilis negra).

De manera contraria a esa reinterpretación “astrológica”, los galenistas modernos de

orientación hipocrática continuaron situando en primer plano para sus interpretaciones

sobre la enfermedad los resultados de la observación de los hechos, no sólo de carácter

clínico, sino también ambiental. En los escritos hipocráticos ya se había destacado las

variaciones meteorológicas y el carácter de las estaciones del clima como los elementos

determinantes en el ascenso y descenso de una epidemia y las variaciones de su inci-

dencia anual, sin recurrir a la astrología.

En el siglo XVII, Thomas Sydeham a partir de su propia lectura de los escritos hipocrá-

ticos, precisó el concepto de “constitución epidémica” en su obra “Observationes medi-

cae” (1676). Con este concepto hacía referencia a un estado particular del aire, que da

origen a ciertas enfermedades agudas masivas; las cuales, se difunden en la extensión

que dicho estado se prolonga y lo permite. Las manifestaciones, la difusión y la evolu-

ción de tales enfermedades están determinadas por: la índole de la materia “morbífica”

(miasmáticas), la localización somática de esta materia en la sangre, la mayor o menor

vitalidad del paciente y la fatalidad en su aparición. Sin embargo, no parece haber acuer-

do, entre los intérpretes de dicha obra, respecto al verdadero alcance de esa pretendida

precisión. Así mientras para Lain Entralgo puede reducirse al "aspecto meteorológico del

año", para otros autores tiene un sentido más amplio. Pero, más allá de esas discrepan-

cias contemporáneas, lo cierto es que del concepto de Sydeham se derivó una doctrina

que servirá de fundamento, desde el siglo XVIII, a varias teorías que la moderna histo-

riografía las agrupa bajo la denominación de “constituciones epidémicas” [45, 46. 47].

Por otra parte, Giovanni María Lancisi (1654-1720) publicaría De noxius paludum efflu-

vis (1717), sobre las emanaciones nocivas de los pantanos. Lancisi creía que los pantanos

producían la malaria a través de dos modalidades de emanación: la animada y la inani-

mada. La primera era la nube de mosquitos capaces de transportar y trasmitir la materia

patogénica, la segunda se identificaba con los “miasmas” [45, 46, 47]. El contagio era

interpretado como proveniente de la expulsión o exhalación de humores corruptos a tra-

vés de los poros o de la respiración de los organismos enfermos, siendo entonces capaces

de corromper el aire. Al respecto, el padre jesuita J. Gumilla [48], Superior General de

http://www.microcaos.net/salud/medicina/


32

las Misiones Jesuitas de Orinoco, escribía en 1745: “… nadie questiona, ni duda de la

existencia de innumerables poros, por donde los cuerpos de los vivientes y los insensi-

bles exhalan cantidad de efluvios, ya saludables, ya noscivos; estos corren con el ayre, ya

favorables, ya danosos, según la variedad de sus qualidades, y la diversa disposición de

los cuerpos en que se introducen”.

Desde fines del siglo XVIII

Al final del siglo XVIII, el centro de la educación médica europea pasó de la Universi-

dad de Padua a la Universidad de Leyden, donde Hermann Boerhave (1668-1738) enfo-

caba el estudio de los problemas clínicos médicos a partir de la observación, siguiendo

la ruta marcada por T. Sydeham en el siglo anterior. Además, como exigencia lógica de

la hegemonía que adquiere la doctrina de la constitución epidémica del mismo Sy-

deham, en el estudio de la enfermedad colectiva, surgen las publicaciones de Topogra-

fía o Geografía Médica, en las que se insertan diversas consideraciones estadísticas y

cualitativas acerca del origen y desarrollo de las epidemias y sobre la morbilidad en ge-

neral. Estas monografías médicas suelen ceñirse a ciudades, localidades y comarcas o

regiones concretas, tratando de validar su tesis básica: la génesis y evolución de las en-

fermedades están fuertemente determinadas por el clima y el medio local. En los inicios

del siglo XIX encontraremos en esas publicaciones, además de una sistemática preocu-

pación por los vientos – “ya que a través de ellos se dispersan los miasmas” – una per-

sistente atención sobre aquellos lugares concretos que son considerados como focos de

pestilencias: pantanos, mataderos, ciudades, estercoleros, etc. y que, por tanto, debían

ser objeto de vigilancia y ordenación. Se desarrolla así, desde el campo higienista, una

reflexión propia sobre el espacio urbano. No se tienen dudas que de acuerdo a los resul-

tados de la observación sistematizada se pueden indicar los lugares sanos y enfermos,

las zonas en que es posible habitar y aquéllas que deben evitarse. Más aún, se espera

que una vez determinadas las variables meteorológicas (temperatura, humedad, presión

atmosférica, orientación del viento) y climáticas de un área, podrá establecerse un rela-

tivo acoplamiento entre estos datos, las "fiebres" del lugar, y el "temperamento" de sus

habitantes, posibilitando así una acción profiláctica y terapéutica eficaz [49].

Además, en esos mismos años se desarrollaba en Francia e Inglaterra una nueva co-

rriente del pensamiento sanitarista – el “higienismo” – impulsada por médicos compro-

metidos con la Ilustración y que, por ende, rechazaban la “medicina astrológica”. Nueva

corriente que aceptando la existencia de la influencia del entorno físico en el desarrollo

de las enfermedades, también enfatizaba el papel del medio social en dicho desarrollo.

Los higienistas criticaban tanto la falta de salubridad en las ciudades industriales, como

las condiciones de vida y trabajo de los obreros, proponiendo diversas medidas de tipo

higiénico-social, que podrían contribuir a la mejora de la salud y las condiciones de vida

de la población. Para sustentar sus afirmaciones, estos médicos realizan una serie de in-

vestigaciones empíricas de tipo sociológico y geográfico.

Esas ideas sustentaron en Europa las acciones de una policía médica o de una medicina

urbana encargada de “sanear”, “ventilar” y “limpiar” las ciudades y sus entornos físicos.

También legitimarían los esfuerzos coactivos de los ayuntamientos o cabildos a evitar o

eliminar de los núcleos urbanos todo efluvio miasmático que fuera nocivo a la salud.

Las medidas de saneamiento básico y de limpieza, iluminación y empedrado de las ca-

lles; así como, de reubicación de cementerios, prisiones, hospitales, mataderos, curtiem-

bres y otros centros fabriles, son muestras del proyecto higienista ilustrado. Esfuerzos


33

que al generar resistencias de los afectados económicamente por los mismos, pusieron

en evidencia los conflictos entre los intereses económicos y los sanitarios.

Sin embargo del dominio en el mundo occidental de aquellas ideas “atmosféricas” y

“miasmáticas” en la mentalidad médica, el nuevo conocimiento aportado por las

ciencias naturales, desde siglos anteriores, ya estaba acumulando el saber que serviría

para modernizarlas y, luego, refutarlas. Debiendo mencionarse las especulaciones de la

iatroquímica sobre la existencia de acciones químicas que actúan a distancia, así como

el “modelo biológico” propuesto por la iatromecánica. Además, G. Frascatoro (1478?-

1553) había publicado en 1546 De contagionibus et contagiosis morbis, en el que

sentaba las ideas centrales sobre el contagio. Se fue perfilando, así, la teoría del

contagium vivum, la cual postularía que la enfermedad es transmitida del agente

infeccioso al infectado a través de partículas vivas creadas espontáneamente por la

corrupción de los humores. De ella se derivaría la teoría “contagionista” de la

enfermedad que compitió con las ambientalistas hasta el fin del siglo XIX [30, 31].

En el Perú colonial y virreinal

Entre los siglos XVI y finales del XVIII

Según destaca Juan Lastres [25], la bibliografía médica peruana de los siglos XVI y

XVII, al igual que en Europa, esta plagada de trabajos sobre la llamada “astrología mé-

dica”, y la importancia que tenía el buen estudio de la posición de los astros, para diag-

nosticar y pronosticar acerca de las enfermedades, un ejemplo de ello es el Opúsculo de

astrología en medicina y de los términos y partes de la Astronomía necesarias para el

uso de ellas, publicado en Lima por Juan de Figueroa, al final de la década de 1660.

“En el Prólogo, Figueroa da una explicación basada en la filosofía de Santo Tomás que

sostiene, que nada pasa en el cuerpo humano, que no esté escrito en el libro de los cie-los… (insistiendo) en que para comprender mejor las causas de las enfermedades, es ne-

cesario estudiar la posición de los astros (…) Como se ve… es un verdadero tratado de

Astrología Médica… en una época en que estos conceptos estaban finiquitados en el vie-jo mundo y el panorama de la Medicina, marchaba ya a iniciar los cauces científicos de

Sydenham, y más tarde con Bichat y Laennec” (J. Lastres, 1951, pp.226-228).

Como únicas evidencias del interés científico en el Perú colonial, cabe citar la fundación

de la Universidad de San Marcos y del Protomedicato, así como la creación del puesto

de “cosmógrafo”, cargo ejercido por el catedrático de Matemáticas de la Universidad de

San Marcos. Entre las más importantes funciones que el cosmógrafo desempeñó en el

Perú estuvo la observación astronómica; con ella daba cuenta de la marcha de los astros

para así determinar la influencia que estos tendrían sobre los seres humanos. En 1753 se

inicia en Lima una serie interrumpida de registros meteorológicos hechos bajo respon-

sabilidad del Cosmógrafo Mayor, información que fue dada a conocer en El conoci-

miento de los tiempos, publicación anual que corría bajo responsabilidad del menciona-

do funcionario y que con otros nombres siguió publicándose hasta 1873. Publicación

que contenía informes de observaciones meteorológicas, astronómicas, demográficas y

políticas [50].

Pedro de Peralta Barnuevo y Rocha, Cosmógrafo Mayor del Reino, entre 1732-1743,

continuó haciendo en El conocimiento de los tiempos, juicios y pronósticos de la enfer-

medad con base a la Astrología. Era común que la base fáctica de la astronomía se con-


34

jugase con el vaticinio astrológico; la posición de los planetas generaba múltiples vati-

cinios, especialmente los que se vinculan a la salud. Al igual que otros cosmógrafos de

esa época fundamentaba sus pronósticos constitucionales con datos resultantes de la ob-

servación de las estrellas [51]. Es así, que al hacer sus pronósticos sobre la salud de la

población de Lima en cada una de las estaciones (estío, otoño, invierno y primavera)

del año 1732, escribía, por ejemplo lo siguiente:

“Estío: Y aunque la Luna en Libra amenaza algunas muertes, las desvanece Júpiter con

que está en exacta conjunción. Sin embargo recelo dolores de ojos (…) Otoño: Será esta fructífera estación más enferma que sana, por que Mercurio y Marte, como si fueran ves-

tíbulo de Abysmos sus Espheras se traen consigo séquito de enfermedades, bien molestas

Toses, dolores de oydos, de vientre y orina, con amenaza de Viruelas y Sarampión…” (P. Peralta, 1732, citado por H. Valdizán , 1928).

Al respecto, Luis Ángel Ugarte [52], después de analizar las transcripciones de los

contenidos de las obras médicas publicadas en el Perú virreinal hasta el final del siglo

XVII, concluye que éstas parecen demostrar categóricamente el atraso de la medicina

peruana con relación a la dominante en Europa: “Hipócrates y Galeno imperan en abso-

luto y sin restricciones en el pensamiento médico… la Astrología Médica, que interpreta

la influencia de los astros sobre la salud humana por acción que podría decirse sobrena-

tural y en cierto modo mágica, es creencia predominante”.

Desde fines del siglo XVIII

En el Perú, el comienzo de la transición hacia nuevos modelos de comprensión de la

enfermedad se produjo recién al final de la década de 1740. Solo con la difusión del

pensamiento ilustrado en el Perú se asiste a la aparición de escritos que enfatizan las

dudas sobre la veracidad de los vaticinios astrológicos sobre la salud de la población. El

sacerdote checo jesuita Juan Rehr (1691-1756) fue el primer Cosmógrafo Mayor que

expresa oficialmente tales dudas en el país, aunque sin sustraerse completamente de

esas ideas de asociación causal. Es así, que en 1750, en El conocimiento de los tiempos,

hace una severa crítica de aquellos vaticinios astrológicos, distinguiendo la Astrono-

mía, que observa el movimiento de los astros y de acuerdo a esas observaciones hace

pronósticos de eclipse de sol y la luna basada en reglas científicas, de la Astrología que

“pretende pronosticar con muy débiles o ningún fundamento, Tempestades, Temblores,

Hambrunas, Guerras y aún los varios sucesos…” [53].

El médico español Cosme Bueno (1711-1798), sucesor de Rehr como Cosmógrafo Ma-

yor, incluía en El conocimiento de los tiempos una sección, denominada Juicio del

año, en el que adelantaba opinión sobre el comportamiento climático de cada estación a

presentarse en el año venidero, influido directamente por la posición de los planetas.

Además, preparó los Almanaques, publicación donde se analizaba anualmente el estado

del clima, las enfermedades causadas por los cambios atmosféricos y los sismos suce-

didos en Lima y en el Perú [50]. Cosme Bueno, según comenta Lastres [25], fue profe-

sor de Hipólito Unanue, y en sus numerosos escritos se evidencia una marcada influen-

cia del pensamiento de H. Boerhaave y de Sydenham. Por su parte, Luis Ángel Ugarte

[52] hace un comentario sobre su lectura de seis obras publicadas por Bueno, en el que

después de celebrar que con ellas se comenzó a vencer el menosprecio que la intelectua-

lidad peruana sentía por las ciencias físicas, reitera el retraso de dicho contenido, con

relación a los avances médicos que se producían en Europa: “Casi todos los autores que


35

cita han florecido en siglos anteriores o muy al comienzo del siglo XVIII… Recién en

1796 hace referencia a la teoría del flogisto de Stahl publicada antes de 1734”.

En ese contexto protocientífico, al final del virreinato del Perú, los más importantes mé-

dicos que actuaban en el país – Unanue, Tafur, Váldez, Dávalos, Peset, Devoti, etc. –

estaban influenciados por el pensamiento médico de Sydenham. En este sentido, no te-

nían dudas que el inicio y el curso de las enfermedades se relacionaban íntimamente con

la constelación metereológica y el suceder estacional, así como de la existencia domi-

nante de una enfermedad en cada estación, de la cual se derivaban otras. Al respecto de

esta influencia se pueden leer los escritos de los médicos mencionados [30, 31], entre

ellos hay que ubicar la principal obra de Hipólito Unanue: Observaciones sobre el cli-

ma de Lima y sus influencias en los seres organizados, en especial el hombre (1806).

Unanue fue el principal divulgador en el Perú de las enseñanzas de H. Boerhaave; cuyo

libro Instituciones Médicas, fue el texto obligado de consulta académica en el Colegio

de San Fernando [54].

1.6. REFERENCIAS UTILIZADAS EN EL CAPÍTULO Nº 1

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______________________________________________________________________

Cap. 2. Saneamiento urbano…: 1821-1902, Carlos Bustíos y Col.

39

CAPÍTULO Nº 2

SANEAMIENTO URBANO EN LA SANIDAD

PÚBLICA PERUANA DEL SIGLO XIX

2.1. Contexto republicano y oligárquico

La República Oligárquica y la herencia colonial

Las ciudades y pueblos: 1821-1902

Las epidemias de fiebre amarilla urbana en Lima

2.2. Problemas de la sanidad ambiental: 1821-1902

Deficiencias en el abastecimiento de agua en Lima

Emanaciones pútridas de las acequias en Lima

Acumulación de basuras y otros desechos en el espacio público

Efectos de los desastres bélicos y naturales

Tugurización de la vivienda en Lima

Dudas sobre la sanidad de los cementerios generales

2.3. Marco institucional de la sanidad pública: 1826-1902

El Ministerio de Gobierno y la Sanidad: 1826-1902

Los Concejos Municipales y el saneamiento ambiental: 1821-1902

2.4. Obras y acciones de saneamiento urbano: 1821-1902

Inicios de las obras públicas en el Perú Republicano

Obras de saneamiento urbano: 1821-1902

Obras de abastecimiento de agua en Lima

Obras de canalización de los desagües en Lima

Disposición de basuras en Lima

Nuevos cementerios en la República

2.5. Crisis de la sanidad peruana al final del siglo XIX

2.6. Cooperación externa y eventos internacionales: 1821-1902

2.7. Fundamentos de las acciones de sanidad y de saneamiento: 1821-1902



40

2.1. CONTEXTO REPUBLICANO Y OLIGÁRQUICO

La República Oligárquica y la herencia colonial

Aspectos políticos

Durante casi tres siglos, los españoles habían establecido en el virreinato del Perú un

sistema de explotación servil, una organización social estamental, discriminatoria y

corporativa, y una estructura político-administrativa patrimonial que habían terminado

por fragmentar los intereses sociales existentes y bloquear la formación de una identidad

social común [1]. Esta fragmentación significó un problema a los líderes criollos de las

luchas independistas: ¿cómo construir una nación con los indios, con quienes no tenían

nada en común? Los criollos se rebelaron contra los españoles peninsulares no por ser

diferentes a ellos, sino por sentirse postergados de las estructuras de poder virreinal. La

solución adoptada, en la práctica, por tales líderes fue tratar de construir una república

de la cual quedarían excluidos los indios y los negros, no obstante que los primeros

constituían la gran mayoría de la población [2].

Durante el proceso de emancipación de España, la aristocracia criolla mantuvo, en ge-

neral, una actitud ambivalente frente a dicho proceso y se mostró, en el momento de la

independencia, desarticulada e incapaz de asumir la dirección política de la nueva Re-

pública. En esta situación, los caudillos militares lucharon por asumir el poder político,

apoyados por distintas fracciones de los terratenientes y de las capas medias y mestizas

que ascendían socialmente. Paralelamente, se producía una pugna ideológica entre los

conservadores, que defendían la idea de un gobierno fuerte, al estilo del despotismo

ilustrado; y los liberales, que defendían el ideal republicano, propuesto por las revolu-

ciones de Francia y de Estados Unidos. Esta pugna expresaba el conflicto entre dos po-

siciones derivadas de esa ambivalencia: hasta mediados del siglo XIX, los liberales y

radicales blasonaron de antiespañoles y anticlericales, mientras los conservadores y au-

toritarios se identificaron con la tradición colonial y clerical [3].

Según el sociólogo Julio Cotler [1], el Perú atravesó a partir de su declaración de inde-

pendencia, y hasta fines del siglo XIX un proceso aparentemente paradójico: “el esta-

blecimiento de una ‘situación’ oligárquica, sin conformar una fracción hegemónica. De

lo contrario, ¿cómo explicar la permanente inestabilidad política que a partir de esa de-

claración persistiera a lo largo de todo el siglo?...Si, por el contrario se cuestionara la

existencia misma del régimen oligárquico neocolonial, el carácter censitario del voto, la

concentración de la propiedad, el mantenimiento de la esclavitud hasta mediados del

siglo y el tributo indígena y su condición colonial bastarían para eliminar cualquier duda

al respecto” (1978, p. 69-70). Efecto y causa de esa inestabilidad sería la debilidad del

Estado de la República Temprana.

Esa debilidad del Estado se expresa, hasta casi el final del siglo XIX, en la sucesión de

siete situaciones político-económicas distintas en el curso de apenas 74 años: (i) primer

caudillismo militar, en una economía colonial en proceso de desarticulación; (ii) neo-

patrimonialismo autoritario, durante la “prosperidad falaz”, que tuvo como base la ex-

portación del guano; (iii) República Práctica del primer civilismo, que termina con la

bancarrota fiscal de 1874; (iv) la Guerra con Chile y la destrucción de las primeras ba-


41

ses económicas del país; (v) segundo caudillismo militar, en una economía en recesión;

(vi) “pax cacerista”, que finaliza con la cruenta guerra civil de 1894; y, (vii) los inicios

de la “República Aristocrática”, en una economía en ascenso.

En 1894, Manuel González Prada [4] manifiesta en sus Páginas Libres un sentimiento

nacional generalizado de rechazo al carácter colonial que aún mantenía, en los hechos,

la nueva República. Enfatizando, además, que los militares, terratenientes y comercian-

tes eran los responsables de la derrota frente a Chile y del escaso progreso del país, en

tanto siempre colocaban sus intereses particulares por encima de la Nación, constituida

por “nuestros indios”. Seis años antes, en su discurso en el teatro Polietama, ya había

denunciado la persistencia en las provincias del interior del país de la “tiranía del juez

de paz, del gobernador y del cura, esa trinidad embrutecedora del indio”; así como la

existencia de una enorme “distancia entre el país legal y el país real, en el que las condi-

ciones coloniales de explotación no habían variado, mientras las constituciones y las le-

yes disponían lo contrario”

En marzo de 1895, las montoneras populares del país, con el apoyo de los terratenientes

del sur, llevaron al poder a Nicolás de Piérola. Hecho que pocos años después marcaría

el inició de la consolidación de la “oligarquía” como la fracción hegemónica del bloque

dominante en el escenario político y económico de la que sería llamada por Jorge Basa-

dre: la “República Aristócrata”.

Aspectos económicos

Históricamente, la economía peruana es altamente dependiente de su rica base de recur-

sos naturales. La extracción y exportación de sus recursos naturales (minerales, produc-

tos agrícolas, hidrocarburos, caucho, reservas pesqueras y madera) han cumplido un pa-

pel esencial en la historia del desarrollo económico del país e influido sobre su estructu-

ra social y económica. Pero, estos recursos pocas veces fueron empleados con la inten-

ción de desarrollar de manera sostenida una economía sólida y diversificada. La historia

peruana revela que el proceso de la explotación de los distintos productos primarios

atraviesa ciclos de auge y depresión seguidos del agotamiento y destrucción del recur-

so. Los bienes que han experimentado este tipo de ciclos son: el guano (entre la década

de 1850 y la de 1870), el salitre (1860-1870) y el caucho (1890- 1910).

Muchas y muy variadas han sido las causas de estos ciclos, entre las que se incluyen fa-

llas políticas, de mercado e institucionales, así como amenazas y presiones sobre la ba-

se de recursos naturales del país. Sin embargo, debemos remarcar el hecho que, en este

período, la idea del control de la naturaleza por el hombre se había consolidando en el

mundo occidental a través de los siglos, en particular con la Ilustración, la Revolución

Industrial y los avances científicos modernos. No es el hombre como parte de la natura-

leza sino el hombre que puede y debe dominarla, una concepción subyacente en muchas

intervenciones en el medio natural. Y así lo han atestiguado las modalidades depredado-

ras que han acompañado la explotación de aquellos recursos.

Las ciudades y pueblos: 1821-1902

A nivel nacional [5, 6, 7, 8]


42

El Censo de 1876 es el único empadronamiento, de los realizados en el siglo XIX. que

puede ser considerado como una operación censal de carácter nacional. Sus resultados

nos informan que solo el 15% de la población censada vivía en ciudades o pueblos, y

que las 4.400 “haciendas” del país era el hogar de una cuarta parte de la población rural.

También nos señalan que en ese año la única ciudad de más de 100.000 habitantes era la

de Lima (101.486), a la que le seguían en tamaño – de manera lejana – el puerto del

Callao (33.503) y las ciudades de Arequipa (29.237) y Cuzco (18.370). La densidad

demográfica, a nivel nacional, era de apenas 1,4 habitantes por Km2. Por último, a pesar

de la poca exactitud de sus cifras departamentales, éstas eran concordantes con el cono-

cimiento general de la insuficiencia de la fuerza de trabajo para las actividades extracti-

vas en la costa, la evidente despoblación de amplias zonas del litoral y de la Selva pe-

ruana, así como de la concentración relativa de la población en la Sierra.

Por otro lado, existe consenso que durante la segunda mitad del siglo XIX los cambios

significativos en la dinámica poblacional de los pueblos y ciudades tuvieron su origen

en la variación del sentido de las migraciones internas, antes que en cambios del com-

portamiento de las otras variables demográficas. Un ejemplo de este hecho es lo obser-

vado en la época del auge del caucho en la Selva, entre 1885 y 1915, cuando la bonanza

de su exportación se acompañó de una fuerte inmigración andina y extranjera que pro-

vocó un incremento temporal de gran magnitud de la población de Iquitos y, en menor

medida, de las poblaciones de Tarapoto, Moyobamba y Lamas.

El papel de las ciudades durante el siglo XIX, al igual que en la colonia, fue siempre el

de centralizar las decisiones sobre las actividades económicas y político-administrativas,

mientras que la capacidad productiva quedaba siempre radicada en las zonas agrarias o

rurales. El reconocimiento oficial que un centro poblado tuviera la condición de ciudad,

le permitía disponer a ésta de una municipalidad, así como de otras autoridades locales,

como un juez de paz y, eventualmente, un subprefecto, lo que incidiría en su mayor

desarrollo.

La ciudad de Lima [5, 9, 10, 11, 12].

Después de la Guerra de Independencia, Lima se convirtió en la capital de la República

del Perú, pero el estancamiento económico y desorden político del país paralizó su desa-

rrollo urbano en las primeras décadas republicanas. Según todos los testimonios, la ciu-

dad de Lima no sufrió grandes modificaciones desde fines de la Colonia hasta la década

del cincuenta del siglo XIX. En el año 1845, a sus construcciones coloniales sólo se ha-

bían añadido la plazuela, la calle y el portal del Teatro. Las casas seguían siendo de

adobe y podían tener hasta dos pisos. Las más importantes poseían un establo para los

caballos y mulas, además de balcones de madera. Al decir de Basadre, durante los pri-

meros cincuenta años de la República “la pobreza será la característica de la vida” y la

ciudad de Lima no perderá su ambiente “colonial”.

Esa situación de estancamiento se revirtió en la década de 1850 cuando los crecientes

ingresos públicos y privados derivados de la exportación del guano permitieron un rápi-

do mejoramiento urbano. Para ello había sido decisiva la estabilización política en el

país bajo la presidencia de Ramón Castilla (1842-1846). En esa década, los ingresos del

monopolio del guano y el comercio habían favorecido este mejoramiento de la capital,

así como gracias a la construcción del ferrocarril de Lima-Callao – el primero en Su-

damérica – se había conseguido un mejor acceso a la zona interior. La llamada “pros-


43

peridad falaz” del país (1850- 1879) posibilitó el financiamiento de ese mejoramiento

físico. En 1855 la ciudad comienza a tener sus primeras construcciones en granito, se

construyeron edificios públicos de gran tamaño para reemplazar los antiguos estableci-

mientos virreinales, entre ellos el Mercado Central, el Camal General, el Asilo Mental,

la Penitenciaría y el Hospital Dos de Mayo.

Hacia el año 1862, Lima estaba constituida por dos distintos núcleos de edificación y

población: el núcleo primitivo de la ciudad, todavía cercado por las murallas terminadas

de construir en 1687; y el núcleo no amurallado, o sea el barrio de San Lázaro, deno-

minado también de Abajo el Puente. Ambos estaban divididos por el río Rímac. Con

anterioridad, desde el año 1568, hubo otro núcleo independiente el barrio de Santiago de

Cercado que ya a mediados del siglo XVII se había unido en parte de su perímetro al

núcleo urbano inicial. Respecto de la división de la ciudad, en ésta se delimitaban cinco

cuarteles, los cuales se subdividían en diez distritos con 46 barrios (Reglamento de Poli-

cía de 1839); cada cuartel estaba a cargo de un gobernador, mientras que los inspectores

se encargaban de los barrios. La alta policía se ocupaba de la vigilancia por medio de

los serenos, en tanto que la baja policía se encargaba de la limpieza, del agua y del

alumbrado.

Hasta el gobierno de José Balta, las Murallas de Lima continuaron estableciendo un

límite físico a la expansión urbana de la ciudad, manteniéndose el diseño de ciudad-

campo. En el año 1868, la ciudad amurallada se extendía en un área de 592,3 hectáreas;

de este total, 130,8 consistían en terrenos rústicos: paseos, molinos, chacras y huertas.

En este mismo año comenzó la demolición de esas Murallas, y la ciudad pudo iniciar

tanto su expansión territorial – hacia los futuros balnearios del sur y el Callao – , como

su modernización, imitando el modelo de las principales ciudades europeas. Además, la

demolición fue entendida como una forma de paliar la epidemia de fiebre amarilla apa-

recida ese mismo año. Finalmente, se construyó el puente Balta sobre el río Rímac; se

inauguraron el Palacio y el Jardín de la Exposición, al estilo de los Campos Elíseos de

París. Asimismo, hubo grandes mejoras en las comunicaciones terrestres: en esos años

se construyeron 17 ferrocarriles a lo largo del país.

Pero los gastos efectuados en aquella expansión y modernización se financiaron a tra-

vés de créditos externos, garantizados por las rentas generadas por la exportación del

guano. Al entrar esta exportación en crisis, el Estado no pudo cumplir con los pagos de

su deuda externa, y tuvo que declarar la bancarrota de la hacienda pública que dependía

de dichas rentas. Peor aún, a los efectos de esta crisis se sumaron los de la Guerra con

Chile. Estos hechos obligaron a posponer los proyectos de renovación y expansión ur-

bana. No obstante estos problemas, al final del siglo XIX, la ciudad de Lima había su-

frido grandes cambios. Lejos estaba el ambiente de pobreza de los primeros años repu-

blicanos. Ya era una ciudad relativamente moderna, en comparación con la colonial.

Las epidemias de fiebre amarilla urbana en Lima

Aspectos epidemiológicos

Entre los siglos XVII y XIX, la fiebre amarilla o “vomito negro” constituyó una en-

fermedad que asoló las zonas tropicales de América causando epidemias de alta letali-

dad. Entre 1740 y 1860 la fiebre amarilla urbana fue endémica en el sur de EEUU y

México. Estas epidemias, con epicentro en el Caribe, se extendieron en varias direccio-


44

nes, vía marítima o fluvial, para llegar al resto de América. En la década de 1870, una

de ellas se propagó del Brasil al Paraguay, Uruguay y la Argentina. En Buenos Aires,

mató a casi 14.000 personas, es decir, al 8% de la población, estimada en ese año en ca-

si 190.000 habitante; el terror por el contagio provocó un éxodo masivo que dejó a la

ciudad desolada. En 1878, esta misma epidemia, a través de diversos contactos marít i-

mos, desencadenó un importante brote en el valle del río Missisipi, registrándose más

de 100.000 casos y 20.000 defunciones [13].

Con relación a la fiebre amarilla en el Perú, Julián Arce [14] hace una revisión histórica

de su presencia en la costa y dice que se comienza a hablar de ella en 1781 en casos es-

tudiados por el Dr. J. B. Leblend en el Callao. Además, opina que solamente hubo dos

epidemias de esta enfermedad en Lima: la de 1852-1856 y la de 1868-1869. Los casos

etiquetados como fiebre amarilla en otros años sólo habrían sido de malaria en su mo-

dalidad de fiebre biliosa hemoglobinúrica. En esas oportunidades, la Junta Suprema de

Sanidad tuvo que ser reactivada para que repitiera las viejas “recomendaciones” de po-

licía sanitaria, en circunstancias que la higiene de la ciudad eran deplorables. Se preten-

día cambiar durante la epidemia los antiguos malos hábitos y costumbres de los limeños

con relación a las medidas de higiene y limpieza urbana. Aunque se desconocía el papel

del mosquito Aedes Aegypti en la transmisión de la enfermedad, así como la reproduc-

ción de sus larvas en aguas estancadas, la Junta puso énfasis, a partir del enfoque mias-

mático, en recomendar que se mantuvieran “limpias” las acequias interiores y exterio-

res que surcaban toda la ciudad; las cuales, en algunas zonas y temporadas, se convertía

en un gran pantano, por causa de atoros u obstrucciones en su curso [15, 16].

La epidemia de fiebre amarilla de 1868 sería la más grande ocurrida en la historia de la

ciudad de Lima, afectando indistintamente a ricos y pobres. De acuerdo con la Memo-

ria del Director de Beneficencia de Lima, en ese año los hospitales atendieron 6.042 ca-

sos de fiebre amarilla, de los cuales murieron 2.561. Como ese mismo año el total de

muertos por fiebre amarilla alcanzó a 4.445, se infiere que 1.884 fallecieron en sus do-

micilios. La epidemia (iniciada en febrero) empezó a ceder en junio al acentuarse los

fríos del invierno; en julio se había extinguido [17, 18]. De acuerdo al saber oficial de

esos años, superada la barrera de la cuarentena, las medidas sanitarias de control de la

enfermedad se concentraron en la “desinfección de la atmósfera” y el uso del arte mé-

dico. “Para combatir las miasmas que infectaban la atmósfera… la artillería estuvo ha-

ciendo disparos con pólvora en las calles y esquinas de la ciudad durante quince días”.

Además, se proporcionaba asistencia gratuita y de urgencia a través de los servicios de

diez médicos y diez practicantes distribuidos en los diez distritos que formaban la ciu-

dad. En la sexta edición de La Historia de la República del Perú de J. Basadre [19], se

reproducen testimonios que nos ilustran sobre la letalidad de la enfermedad y la actua-

ción descollante de Manuel Pardo, entonces Presidente de la Beneficencia de Lima, en

esta coyuntura:

“(La fiebre amarilla) se cebaba casi exclusivamente en las personas de la sierra y en los europeos… alemanes, ingleses, franceses italianos morían en número aterrador… Al prin-

cipio… trataron las autoridades de ocultarlo, por lo menos, de disminuir las cifras de las

víctimas que diariamente hacía la fiebre. Pero… todos veíamos caer a deudos, amigos y

conocidos a nuestro alrededor y podíamos fácilmente deducir la gravedad de la situa-ción… Por todas partes se miraban cruzar los fatídicos calesines (vehículos que se utiliza-

ron para transportar a los enfermos a los lazaretos) con sus cortinillas verdes, detrás de las

cuales se entreveían los amarillos y macilentos semblantes de los moribundos o el espec-táculo más triste y aterrador de algún convoy fúnebre; y a todas horas del día y de la no-


45

che se escuchaba el sonido uniforme y clamoroso de la campanilla que anunciaba el paso

del Santo Viático por las solitarias calles; supremo y divino consuelo… a los que ya no

pueden recibir ninguno de los hombres”. (Lastenia Larriba de Llona, El Perú Ilustrado,

25 de julio de 1892; citada por J. Basadre, 1968, pp. 111-112)

“ De ochenta a cien personas morían diariamente… Los sepultureros no descansaban un minuto… Había un silencio mortal en todas las calles… Todos temían el contagio y no

solo tomaban precauciones, sino se alejaban de aquéllos a quienes el flagelo amenazaba,

Pardo visitaba diariamente los hospitales, es decir los focos…de esa peste. Llevaba a ellos no sólo la vigilancia del funcionario sobre el cual pesaba la responsabilidad del servicio

de esas casas de beneficencia, sino también el consuelo… La Providencia… salvó enton-

ces su existencia de los peligros que diariamente corría; pero permitió que llevase el con-tagio del flagelo a su casa y que, víctima de él, muriese uno de sus más queridos hijos…

Pardo se conquistó el corazón de Lima con su conducta”. (El Nacional de Lima, en edi-

ción sobre los funerales de Pardo; citado por J. Basadre, 1968, p. 1.139)

“El descubrimiento de los pobres” por la elite

La historiadora Carmen Mc Evoy [20] destaca que la epidemia de fiebre amarilla de

1868 no solo evidenció la carencia de hospitales adecuados y la insuficiencia del ce-

menterio para atender la demanda de entierros masivos en caso de epidemia, sino la

existencia de un sector de la población que vivía en condiciones de extrema pobreza e

insalubridad. Condiciones que seguían siendo consideradas por las mayorías nacionales

como algo “natural”. Los directivos de la Beneficencia de Lima, presidida por Manuel

Pardo, eran miembros de la elite nacional que fueron testigos de excepción de la preca-

ria situación de aquel sector poblacional. La mayoría de estos directivos serían, pocos

años después, fundadores y líderes del Partido Civil, núcleo gobernante de la futura Re-

pública Aristocrática.

Solo después de las frustraciones nacionales a raíz de la derrota en la Guerra del Pacífi-

co empieza a tomar centralidad social y política la cuestión de las vinculaciones de la

salud de la población peruana con las posibilidades de progreso del país. Es así, que

muchos intelectuales de la época afirmaban que mejorar las condiciones de la salud era

clave para el progreso del país, y que tanto el atraso del Perú como aquella derrota mili-

tar podrían atribuirse principalmente a la creciente prevalencia de la “enfermiza debili-

dad” física y espiritual de la población nacional [21], provocada por costumbres antihi-

giénicas, insalubres e inmorales. Estas últimas se expresaban en un aumento de la fre-

cuencia de “niños nacidos fuera del matrimonio, de la prostitución y de la caída de la

tasa matrimonial”. Afirmaciones que, casi siempre, estaban cargadas de viejos prejui-

cios culturales y raciales contra los sectores populares. En el año 1899 se escribía en un

semanario radical limeño lo siguiente:

“Debido a nuestra falta de higiene, ¿no estamos acaso palpando decadencia física?... En

nuestro desarrollo orgánico hay tal perversión… Ya pequeños, encorvados, enclenques,

ya desbordando de grasa, estamos convirtiéndonos, a prisa, en verdaderas caricaturas…

Las conquistas de la civilización no fueron nunca producto de organismos nutridos por sangre impura y miserable. Nuestra enfermiza debilidad: he ahí donde reside el mal que

nos aqueja. Ella trae consigo la falta de carácter, la mediocridad…, las cobardes transac-

ciones con la maldad, la inconsistencia…, la pereza incurable, que nos ha hecho derrotar en todas las luchas por la vida”. (Germinal, 1.1, 1-1-1899, p. 2)


46

2.2. PROBLEMAS DE SANIDAD AMBIENTAL: 1821-1902

Deficiencias en el abastecimiento de agua en Lima

Según Jorge Basadre [19], en el año 1841 el abastecimiento de agua a la ciudad de Li-

ma continuaba haciéndose fundamentalmente, al igual que en la Colonia, a través de ca-

ñerías de barro cocido, muchas de ellas deterioradas, que iban del río hasta las pilas y

pilones públicos. Luego, en el año 1855, se informó que la ciudad de Lima había co-

menzado a disponer de cañerías de hierro para conectar el abastecimiento de agua a

domicilio. Posteriormente, se intensificaría discretamente, en ciertos sectores de la ciu-

dad de Lima, el empleo de estas tuberías para los servicios de agua a domicilio. Sin

embargo, al final de este siglo XIX, la mayoría de la población limeña continuaba de-

pendiendo del servicio de aguadores para el abastecimiento domiciliario de agua.

Además de esa baja cobertura de cañerías de hierros para el servicio domiciliario, el sis-

tema de abastecimiento de agua disponible continuaba enfrentando problemas que afec-

taba seriamente la disponibilidad y la salubridad del agua, entre los principales: la esca-

sez recurrente del flujo del agua en los meses de invierno, las frecuentes roturas de las

cañerías de barro, los aniegos y la contaminación. En el invierno, la principal causa de

la escasez del agua en Lima era el decrecimiento estacional del caudal del río Rímac. A

esta causa natural se sumaba, en esos meses de relativa sequía, la acción de los propieta-

rios de chacras y huertos ubicados en las inmediaciones de la Atarjea, quienes solían

desviar las aguas desde los manantiales hasta sus tierras, disminuyendo, aún más, el

caudal que llegaba a la ciudad. Pablo Patrón describía al Rímac como: “un torrentoso

río en el verano y un humilde riachuelo en el invierno” [22].

Por otro lado, el problema de la escasez era acompañada de serias dudas de la población

sobre la salubridad del agua proveniente de La Atarjea. Esto último, debido a que esta

agua destinada a la bebida no recibía ningún tipo de tratamiento, desde su captación y

hasta su destino final, que garantizara su potabilidad. Más aún, según refiere Lossio [9],

durante los períodos de escasez, “las autoridades se veían obligadas a suplir el agua pura

de los manantiales desviando hacia el acueducto de la Atarjea el agua inmunda de las

acequias”.

Emanaciones pútridas de las acequias en Lima

Los problemas de las acequias urbanas, descritos para el final de la época colonial, se

agravaron en los inicios de la República, por la acumulación de los efectos de las activi-

dades bélicas desarrolladas durante la lucha por la independencia, los desordenes cívi-

cos durante el primer militarismo y la incapacidad de las autoridades para mantener la

salubridad de las ciudades. Para ejemplificar esta situación, J. Lastres [23] cita a dos

viajeros que visitaron nuestro país en las dos primeras décadas del Perú republicano:

“S. Haigh, que visitó al Callao poco después de la Independencia, refiere que la ciudad es-

taba demolida y que los habitantes sufrían inauditas privaciones: el hambre con su cortejo

natural de pestilencias los diezmó… B. Hall escribe: ‘Por cada medio de calle (de Lima) corre una acequia en que se ordena arrojar desperdicio; pero como esto rarísima vez se

cumple, las calles se convierten en receptáculos de suciedad de un extremo a otro’. El tra-

bajo de carguío se hacía en burros y mulas” (J. Lastres, 1954, p. 63-64).


47

En la década de 1850, no obstante haber mejorado la situación del país, las acequias de

Lima seguían atravesando los barrios de la ciudad, con aguas fétidas que arrastraban las

basuras de los hogares limeños. Acequias descubiertas en medio de la calle, con deriva-

ciones al interior de los domicilios, todas ellas conectadas entre sí y dependientes del río

Huatica. Eran estrechas, sin cauce de mampostería, y sólo construidas por simple exca-

vación del terreno. Con frecuencia formaban pantanos, que recibían como único trata-

miento la desecación natural de los ardores del verano [24, 25, 26].

“El conjunto de todas las acequias que recorren la ciudad en todas direcciones, … son el

único depósito de todas las inmundicias de la población, no sólo de las que provienen de

casas particulares que sea por medio de desagüe o por medios más primitivos y menos de-centes, arrojan a ellas todas las materias orgánicas susceptibles de putrefacción… (ade-

más) reciben todas las inmundicias y podredumbre que arrojan los hospitales, los cuarte-

les, colegios, hoteles, fondas… Sin embargo, las dimensiones de las acequias no son su-

ficientes para permitir arrastrar rápidamente estas materias, la cantidad de agua es también insuficiente para poder facilitar el descenso rápido de las inmundicias, … Agrégase á este

inconveniente, que a ciertas épocas del año, las acequias están desprovistas de agua, sobre

todos las acequias interiores. De esto resulta que las materias fecales y otras susceptibles de putrefacción, se hallan estancadas en toda la extensión de la ciudad… Tenemos , pues,

que en el centro de la ciudad existe un foco de corrupción, cuya superficie… no es menos

de 20,000 varas cuadradas; no parecerá, pues, extraño que está sea la causa de las emana-

ciones pútridas, cuya existencia se hace notar en la atmósfera que respiramos…” (H. Eu-cher, 1860, pp. 3-4)

Eduardo Zárate [27] destaca la campaña que la elite médica, al regresar de sus estudios

en Francia, desarrolló a través de la revista Gaceta Médica de Lima, órgano de la So-

ciedad Médica de Lima, denunciando los efectos negativos de la falta de higiene urbana

sobre la salud de la población y reclamando el liderazgo médico en la conducción de

las acciones de sanidad urbana a ser realizadas. En tanto dicha elite, consideraba que tal

liderazgo solo podría ser ejercida con la “autoridad ilustrada por la ciencia” de la salud.

En las publicaciones de los años 1856 y 1857, médicos tan distinguidos como Mariano

Arosemena Quesada, José Casimiro Ulloa, y Francisco Rosas escribieron sobre el tema,

criticando la falta de preparación, en el campo sanitario, de las autoridades que hasta

entonces se encargaban de aquella conducción, así como presentando propuestas para

una nueva organización de la higiene y de la sanidad públicas. Todos ellos, catedráti-

cos de la Facultad de Medicina de San Fernando, coincidían en afirmar que los hedores

desprendidos del sistema de acequias era la “causa principal de las terribles intermiten-

tes, de los tabardillos, de las graves disenterías y de otras enfermedades que diezman a

la población, especialmente en el otoño”.

A partir de la década de 1860, las mejoras que se operaron en el sistema de desagües

públicos, con la las obras de canalización subterránea de las acequias que se describirán

más adelante, incidieron en una discreta disminución del problema comentado. Sin em-

bargo, después de la Guerra con Chile, las condiciones de esta red se deterioraron.

Además, las obras de canalización que reiniciaron las autoridades nacionales y munici-

pales durante el resto del siglo XIX no fueron suficientes para que el sistema de elimi-

nación de desechos líquidos fuera considerado aceptable en la ciudad de Lima.

Al final del siglo XIX, las condiciones de higiene y sanidad urbana continuarían sien-

do calificadas como “espantosas” y los resultados de los esfuerzos de las autoridades

responsables de su mejoramiento eran calificados como “casi nulos”. El ingeniero Julio


48

E. Ribeyro [28], Jefe de la Sección de Agua del Concejo Provincial de Lima comentaba,

después de efectuar una revisión exhaustiva de la canalización efectuada en la ciudad

entre 1859 y 1901, que la mortalidad por fiebre tifoidea había aumentado desde los úl-

timos años del siglo pasado y que con ocasión de la epidemia de 1902, se había forma-

do una corriente de opinión que señalaba a los defectos de esa canalización como la

causa más importante de la misma: “… son múltiples las causas de obstrucción y sedi-

mentación que se observan en los albañales y que son muchas las materias orgánicas

que no son evacuadas sino que permanecen in situ, dando lugar a toda clase de fermen-

tación y malos olores”.

Además de la preocupación de los limeños por las emanaciones derivadas de una mala

canalización, también estaba presente la referida a la existencia de los pantanos y las

aguas estancadas aledañas a la ciudad: los pantanos de Villa y los del Callao. Ambien-

tes que eran considerados entre los principales focos de infección en la capital. Uno de

los reclamos más frecuentes de los higienistas del siglo XIX fue el de “…secar los pan-

tanos que rodean la ciudad” (A. Fuentes, Estadística General, 1866, pp. 57.59). El temor

a los efectos morbíficos de las emanaciones de los pantanos era manifestación de una

creencia, antigua en la cultura occidental, sobre el peligro general de habitar cerca de

aguas turbias estancadas [9].

Con relación a la trascendencia social de este problema, el médico Francisco Graña

[29] destaca, en su Tesis de Bachiller en Medicina (1902), dos asuntos. El primero, la

gran preocupación que, al final del siglo XIX, tenían las autoridades y el público en ge-

neral sobre creciente frecuencia de las “fiebres… infecciosas, tifo-maláricas, gástricas”

en Lima. El segundo, la persistencia de “conceptos erróneos, sostenidos y propagados

no solo por el público, sino por algunos representantes de los círculos científicos” – alu-

diendo implícitamente al ingeniero Ribeyro – , por los cuales se identificaban como

causas y medios de la transmisión de la fiebre tifoidea a los gases escapados de las al-

cantarillas, a la contaminación del subsuelo por filtración de los desagües, incluso a “los

miasmas producidos en los parques de la Exposición, por verificarse el regadío con agua

no potable”. Para descalificar tales conceptos, Graña argumenta que aceptarlos como

válidos significaría retroceder a las teorías miasmáticas y desconocer el principio de

“especificidad” de las enfermedades infecciosas, elemento central de la nueva teoría del

germen que ya comenzaba a ser conocida en la comunidad médica peruana.

Acumulación de basuras y otros desechos en el espacio público

En la Lima republicana del siglo XIX, los desechos e inmundicias de todo tipo siguieron

siendo arrojados, al igual que en la Colonia, a las calles y acequias: desde los mercados

instalados en las principales plazas; desde los mataderos, curtiembres, fondas y pulpe-

rías; por los numerosos vendedores ambulantes que recorrían a diario la ciudad; así co-

mo desde las viviendas familiares. Además, un amplio sector de la población no cum-

plía con sacar la basura doméstica fuera de su hogar a la hora determinada y en los es-

pacios establecidos por la baja policía limeña. Ello daba lugar a que al interior de sus

viviendas, en los corrales y los techos, se acumularan desechos de todo tipo [9, 24, 26].

“De la totalidad de calles que componen la capital, que son por todo 333, solo hay 130

con acequias de por medio; es decir, que quedan todavía un inmenso número de 203 lla-

nas… la cuarta parte de su superficie total, como una de las tantas áreas de exhalaciones pestilenciales, por la cantidad de aguas sucias y materias fecales que se arrojan diariamen-

te en ellas, y que desaparecen por su propia evaporación, pues solo lo que recogen los ca-


49

rretones de baja policía son los desmontes y materias sólidas… Más de doscientas mil va-

ras de superficie de evaporación, lo que representa como un pantano de nueve cuadras de

superficie constante en exhalación, en medio de la capital. No están comprendidas en esta

cuenta, los muladares de inmundicias a inmediaciones de la ciudad, el gran número de te-chos y azoteas convertidos en basurales, los patios de cuarteles y conventos vueltos en le-

trinas públicas verdaderos focos de infección…”. (H. Eucher, 1860, p. 6)

Los desperdicios que llegaban a ser recogidos por la baja policía eran transportados a

grandes basurales en las orillas del Rímac, en las inmediaciones de las portadas de Mar-

tinete y en el Tajamar y, en general, alrededor de todas las murallas que rodeaban la

ciudad: “Lima habría contado con dos murallas. Una de barro construido durante el

mandato del duque De la Palata y la otra, de mayor magnitud: de basura, contigua a la

anterior y generada por la desidia de las autoridades y de los vecinos” [24].

Las defecaciones y los orines en los lugares públicos fue otro problema de higiene sani-

taria en Lima. Cumplir con ciertas necesidades básicas al aire libre era una costumbre

bastante arraigada y muy extendida. En ese mismo sentido, el constante deambular de

mulas, caballos y ganado por las calles de la capital, sin que se realizasen las necesarias

labores de limpieza que este rastro generaba, contribuyó a incrementar el problema de

las basuras. Al interior de las viviendas no existía un cuarto especial para cubrir estas

necesidades. Las defecaciones se hacían en bacines o en espacios comunes como los

patios interiores, los corrales, o en las azoteas. Estas últimas servían, muchas veces, de

depósitos fecales. En las casas más acomodadas y en las casas hacienda existían silos,

letrinas de precaria construcción, generalmente cavadas sin mucha profundidad. Estos

silos eran construidos alejados de la vivienda y ubicados de manera que la dirección de

los vientos alejara los “malos olores” [9, 24].

Efectos de los desastres bélicos y naturales

Durante este período los conflictos militares y civiles fueron frecuentes y cruentos,

produciendo – además de sus efectos demográficos, económicos y fiscales – daños am-

bientales severos (contaminación del agua y de la tierra, mayor flujo de desechos, etc.),

y destrucción de la infraestructura urbana y sanitaria. Nos referimos a las consecuencias

de las guerras por la Independencia, de las incursiones y enfrentamientos bélicos duran-

te el militarismo y, sobre todo, de la Guerra con Chile. Al final de esta última, el país

estaba en ruinas, paralizado por la bancarrota y falta de capitales, la destrucción de la

infraestructura ferrocarrilera, portuaria y sanitaria, la devastación de las haciendas de la

costa norte y una cuantiosa deuda externa. Muchas familias, incluso de la elite, pasaban

hambre, cientos de funcionarios estatales sobrevivieron impagos y la pobreza de los sec-

tores populares fue realmente espantosa [30].

Por el lado de los desastres naturales, desde los primeros años de la República, los go-

biernos han registrado los fenómenos catastróficos sucedidos en el país. Entre 1821 y

1857, por ejemplo, el cosmógrafo fue el funcionario encargado de registrar dichos even-

tos, centrando sus observaciones en Lima. A partir de esos registros, A. Giesecke y E.

Silgado [31] destacan la ocurrencia en el siglo XIX de tres grandes sismos.

El terremoto del 30 de marzo de 1828 que causó grandes daños en la ciudad de Lima,

causando 30 muertes y numerosos heridos, con pérdidas calculadas en seis millones

de pesos; además afectó al puerto del Callao, Chorrillos, Chancay y Huarochirí.


50

El sismo del 13 de agosto de 1868. Su epicentro estuvo cerca del puerto de Arica,

afectando seriamente en un área de 700 km2. Causó gran destrucción en la ciudad de

Arequipa, así como en las ciudades de Moquegua, Tarata, Tacna y Arequipa; se esti-

ma que provocó la muerte de 180 personas. Este terremoto fue seguido por un gran

tsunami en Arica y salidas de mar que arrasaron gran parte del litoral peruano, desde

Pisco hasta Iquique, causando cerca de 330 muertes.

El terremoto del 9 de mayo de 1877, que destruyó las poblaciones de Mollendo, Ilo y

Arica. Fue seguido de un tsunami que inundó los puertos de Ilo y Arica.

Además, de acuerdo a Lizardo Sainer [32] se encuentran evidencias que entre el año

1821 y 1902 habrían ocurrido en el Perú, por lo menos 24 eventos tipo El Niño, de los

cuales siete han sido calificados como “muy fuertes”, dos como “fuertes” y 15 como

“moderados”. Los primeros habrían ocurrido en los años 1828, 1844, 1864, 1871, 1877,

1884 y 1889. Los efectos de las grandes lluvias, las altas temperaturas y los cambios

climáticos que caracterizan a este fenómeno afectaron la agricultura y la ganadería en el

norte del país, así como a la infraestructura física de las ciudades y pueblos.


La información demográfica disponible indica que la población de la ciudad de Lima

creció significativamente entre 1820 y 1862: de un total de 58.326 habitantes en 1820,

a otro de 105.567 en 1862. En esas pocas décadas la población casi se había duplicado,

mientras que el área construida de la ciudad, encerrada entre murallas, sólo había creci-

do para la construcción de algunos establecimientos públicos y productivos. En otros

términos, casi no se había construido – horizontal o verticalmente – para la habilitación

de nuevas viviendas familiares. En estas circunstancias, el área construida de Lima para

fines de vivienda de aquellos nuevos contingentes de población “creció hacia adentro,

impulsando la tugurización” o precarización de la vivienda limeña. Una consecuencia

de este tipo de crecimiento fue la proliferación del uso del callejón, construcciones des-

tinadas a alojar a mucha gente en espacios reducidos, así como de las casas con cuartos

de vecindad, antiguas casonas coloniales abandonadas por la elite que migraba fuera

del núcleo urbano inicial y que las habían subdividido para el arrendamiento (J. Ramón,

1999, pp. 131-132) [11, 24].

Paralelamente a ese proceso de tugurización, se generalizó en esos años – no obstante la

ausencia de datos sobre la mortalidad a nivel nacional – una percepción social del au-

mento de la frecuencia de muertes por enfermedades respiratorias y diarreicas, espe-

cialmente en sus formas epidémicas. Aumento que, en opinión de las autoridades, esta-

ba asociado al deterioro de la moralidad (creciente número de mendigos, vagos, ebrios,

prostitutas), arribo de inmigrantes asiáticos en malas condiciones de salud; y, sobre to-

do, el aumento de la magnitud de las áreas de exhalaciones pestilenciales, conformadas

por basurales, acequias, pantanos, viviendas tugurizadas. Además, desde antes ya era

preocupante el hacinamiento creciente de hombres y animales encerrados entre las mu-

rallas coloniales, que persistiría hasta la década de 1870. Era frecuente, la existencia de

corrales, gallineros y huertas en las viviendas limeñas; y, en el caso de las casonas, de

establos y acequias interiores. El panorama era el de un espacio semirural, en el que

convivían los seres humanos con roedores, insectos y animales domésticos.

Para el año 1839 Córdova y Urrutia reportó la existencia de 247 callejones en Lima,

Manuel Fuentes registra 466 para 1857 y 471 para 1860. De acuerdo a estas cifras, en


51

poco más de una década su número estuvo cerca de haberse duplicado. Sin embargo, la

urbanización de las chacras ubicadas al interior de las murallas había sido casi nula.

Además, la mayor cantidad de los callejones se encontraban en el tercero y quinto cuar-

tel limeño. J. Ramón [24] estima que los callejones alojaban por lo menos a la mitad de

la población de Lima, la cual tenía como rasgo común: la pobreza. Opinando al respecto

que era la expresión de una “segregación ecológica de los estratos sociales”.

El mismo Ramón [24], nos informa que el callejón ya era en tiempos coloniales una

forma popular de vivienda, descrita como un pasaje central estrecho, sin techo, que

permitía el acceso a cuartos independientes diminutos de dos a tres habitaciones, donde

vivían personas indeseables: “Para el siglo XVIII Fray Francisco de Castillo describía

los callejones limeños como lugares estrechos ocupados por ladrones y meretrices don-

de el delito era cotidiano”. En el año 1859 los callejones limeños seguían siendo repu-

tados como sitios de alta peligrosidad, el callejón de la Venturosa era el más conocido.

Según versiones de la época, la Venturosa contaba con mil habitaciones y más de 30

callejuelas en todas direcciones, siendo un lugar donde sucedían “horribles crímenes”

(El Comercio, 8 de noviembre de 1859). Dudas sobre la sanidad de los cementerios generales

En 1860 continuaban los temores coloniales sobre los efectos morbíficos de los efluvios

que se desprendían de las sepulturas, incluso de aquellas ubicadas en los Cementerios

Generales. Temores presentes no solo en la mentalidad popular sino en algunas autori-

dades gubernamentales. Henry Eucher [26], nos informa que en el año 1860, el Supre-

mo Gobierno había enviado una nota a la Dirección de Beneficencia, indicándole que

“en atención a las exhalaciones que provienen de las sepulturas en el panteón y a la si-

tuación de dicho establecimiento en las inmediaciones de la ciudad, se debía atribuir a

estas causas la existencia de las enfermedades que se han hecho endémicas en el tempe-

ramento de esta capital, y que de consiguiente debía la Dirección de Beneficencia trans-

portar el establecimiento del panteón en otra situación donde no podrían sus emanacio-

nes producir los efectos mortíferos que se señalan”. La dirección de Beneficencia, sin

negar la existencia de dichas emanaciones ni su carácter nocivo, demostró que, la posi-

ción del panteón a sotavento de la ciudad y colocado a una altura muy superior a la de

ésta, no daba lugar a que dichas emanaciones tuviesen la influencia que se les atribuía.

Sin embargo de esa demostración, M. A. Olaechea [33], miembro de la Sociedad de

Medicina de Lima, continuaba afirmando, treinta años después, que la principal causas

de las enfermedades eran los miasmas cadavéricos desprendidos de las sepulturas. Al

respecto, advertía y criticaba la existencia de “múltiples cementerios” clandestinos en

los “extramuros” de la ciudad, que constituyen “focos de fermentaciones pútridos y por

supuesto, otros tantos de contagio”; además, insistía en la supuesta mala posición “to-

pográfica” del Cementerio General de Lima, así como criticaba el modo imperfecto de

practicar las inhumaciones. Con relación a estas prácticas dice:

“Desde el año de 1838 hasta el día,… la mayor parte de inhumaciones se practican en el

suelo (en zanjas) y en nichos temporales, más que en perpetuos. Los restos depositados

en los nichos temporales, se exhuman cada tres años para incinerarlos, á fin de practicar nuevas inhumaciones en ellos… ; para la fabricación de nichos y mausoleos se hacen con-

tinuamente excavaciones más o menos profundas, dejando por consiguiente, el suelo, es-

capar las exhalaciones y miasmas cadavéricos que encierran, los que pasan a la atmósfera

y la descomponen notablemente (…) y en un tiempo que no es fijo… se hacen (las exhu-


52

maciones) de las zanjas con el objeto de realizar nuevas inhumaciones, siendo aquellos

restos humanos quemados…”. (M. A. Olaechea, 1893, pp. 608 y 613)

2.3. MARCO INSTITUCIONAL DE LA SANIDAD PÚBLICA: 1826-1902

Desde el año 1826, por iniciativa de los ilustrados peruanos se institucionalizaron las

Juntas de Sanidad, encargadas de evitar el ingreso al país de las enfermedades “exóti-

cas” importadas – fiebre amarilla, el cólera, la peste – o, si fuera el caso, controlarlas en

su evolución junto con otras pestilenciales, como la viruela, que ya eran endémicas en

el país. Superando la antigua concepción de Higiene como una acción de responsabili-

dad de las autoridades de la policía local o municipal, los nuevos gobiernos considera-

ron a la Sanidad Pública como una práctica estatal policiaca destinada a mantener el or-

den en el espacio público nacional.

El Ministerio de Gobierno y la Sanidad: 1826-1902

Creación de las Juntas de Sanidad [17, 18]

La participación de H. Unanue en la formalización legal de nuevas medidas de políticas

de sanidad fue fundamental en los primeros años de vida republicana del Perú. El De-

creto Supremo de 1826 que crea las Juntas de Sanidad había sido inspirado y redactado

por Unanue: “quien tomó por modelo los estatutos de la Junta Superior Gubernativa de

Medicina de Madrid, creada a fines del siglo XVIII”. Al respecto, en el diario oficial El

Peruano se hacía el siguiente comentario:

“De la conservación de la salud pública, depende principalmente la felicidad social. Las

leyes más sabias serían superfluas, si dejando de lado la salubridad, no prescribiesen re-

glas para poner a salvo al común de los males que padece la incuria, o una fatal condes-cendencia en todo lo referente a la Higiene Pública; o si dictadas una vez no las llevase a

cabo para poner en cobro los bienes más preciosos de la humanidad. Habiendo llenado el

Gobierno la primera de estas obligaciones necesita ahora ponerle el sello instalando la Junta Superior de Sanidad, mandada a crear por el art.1º de la ley del 1º de septiembre”

(El Peruano, 4 octubre de 1826).

El lenguaje utilizado en dicho Decreto y en ese comentario está inspirado tanto en el

pensamiento ilustrado cristiano, como en el utilitarismo de Benthan: “la mayor felicidad

posible para el mayor número”. El logro de la felicidad social justificaría, entonces, las

leyes, las ordenanzas municipales y las regulaciones policiales que los gobernantes de-

bían prescribir, para ordenar el comportamiento de los individuos y de la colectividad,

en todo aquello vinculado con la conservación de su salud.

De acuerdo con las políticas de sanidad vigentes en el período, los asuntos guberna-

mentales vinculados con la Higiene Pública y la Sanidad estaban a cargo del Ministerio

de Gobierno y Policía, cuyos funcionarios presidían las Juntas de Sanidad y muchas ve-

ces estuvieron a cargo de las Municipalidades. Estos asuntos eran considerados asuntos

policíacos vinculados con la conservación del orden y de la higiene en el espacio públi-

co y, por tanto, debían estar a cargo de las autoridades del Ministerio de Gobierno y Po-

licía: prefectos, intendentes o gobernadores. Las cuales debían recibir, para una mejor

toma de decisiones, el apoyo técnico, primero, del Protomedicato, luego, de la Junta


53

Directiva de Medicina y, finalmente, de la Facultad de Medicina. La Policía estaba en-

cargada de vigilar y hacer cumplir las disposiciones sanitarias dictadas por las Juntas de

Sanidad, los municipios o por ella misma.

Aquellas ideas centradas en el orden e higiene del espacio público para la conservación

de la salud de la población, serían enfatizadas y ampliadas en la normatividad dictada,

como una condición para el logro de la felicidad social, por Ramón Castilla y los gober-

nantes que se sucedieron a lo largo del siglo XIX (leer páginas siguientes).

Las Juntas de Sanidad y sus responsabilidades [17, 18]

La base legal de la organización del cuidado de la salud en el Perú entre los años 1826

y 1902 estuvo constituida inicialmente por los decretos que se promulgaron durante los

primeros años de nuestra República; entre ellos, el ya citado Decreto Supremo del 1º

de septiembre de 1826, que crea las Juntas de Sanidad. En la segunda mitad del siglo

XIX se amplió y se precisó la base legal de la organización sanitaria, a través de las le-

yes de Municipalidades de 1856 y de 1861, del Servicio de Médicos Titulares de 1872,

la Ley de Municipalidades de 1873, el Reglamento del Servicios de Sanidad de 1887 y

la nueva Ley Orgánica de Municipalidades de 1892.

Las Juntas de Sanidad constituyeron, en conjunto, el núcleo de la primera modalidad de

organización del cuidado de la salud en la etapa republicana. Eran organismos colegia-

dos de sanidad marítima y terrestre, jerarquizados y escalonados territorialmente en tres

niveles – nacional, provincial y municipal - presididos por funcionarios del Ministerio

del ramo de Gobierno y Policía. La conducción de la Higiene Pública dejó de ser un

asunto sólo local y municipal como lo era en la época colonial, para convertirse en un

asunto nacional ubicado en el ámbito del Ministerio aludido. Modalidad colegiada que

se reorganiza en 1887, conformando el Servicio de Sanidad, y que se mantuvo vigente

hasta el final de la República Temprana, cuando este Servicio se convierte en la Direc-

ción de Salubridad Pública.

La Junta Suprema de Sanidad era el cuerpo colegiado de mayor nivel gubernamental en

el ramo. Las Juntas Superiores (Provinciales) debían vigilar que las Municipales cum-

plieran las reglas generales que prescribía la Suprema. Por su parte, cada Junta Munici-

pal – conformada por el intendente o gobernador, que la presidía, el alcalde, un médico

y uno o dos vecinos – debía cuidar que se cumplieran las medidas de salubridad y de

control de las “enfermedades contagiosas” enumeradas en la norma.

Posteriormente, en el Reglamento General de Sanidad de 1887 se prescribía que los

Servicios Municipales de Sanidad estaban a cargo de las Juntas Sanitarias Provinciales ,

bajo la dependencia directa de la Junta Suprema o Central de Sanidad, ejerciendo juris-

dicción en el ramo de Sanidad sobre las Municipalidades en sus respectivos distritos,

Sus funciones estaban precisadas en la Ley de Municipalidades y debían dar cuenta a la

Junta Suprema de todas las ordenanzas y reglamentos que expidiera “para el mejor ser-

vicio higiénico de la provincia”. Ejercían sus funciones siguiendo los procedimientos

señalados en el Reglamento General de Sanidad,

Los Concejos Municipales y el saneamiento ambiental: 1821-1902

Concejos Municipales en las Constituciones y Leyes Orgánicas [18, 34]


54

Las primeras constituciones políticas del Perú republicano, con excepción de la del año

1839, coinciden en dar personería legal a los municipios. La Constitución de 1823 en

su Art.138° reconocía las “Municipalidades electivas”; el denominado “poder munici-

pal” tenía su origen en los colegios electorales de parroquia y tenía a su cargo el control

del orden público, la educación, la beneficencia, la salubridad, el ornato y recreo loca-

les, así como el desarrollo de la agricultura y de las industrias. La Constitución de 1828

creó las Juntas Departamentales señalándoles como objetivo principal, promover los in-

tereses generales del departamento y la de las provincias en particular. Disueltas las

municipalidades en 1836, serán reemplazadas por las intendencias de policía a nivel de-

partamental y por las subprefecturas en las provincias (Basadre, 1983, II: 192) La Cons-

titución de 1839 suprimió formalmente las municipalidades, encomendando la adminis-

tración local a los llamados intendentes de policía y a los “síndicos procuradores”, de-

jando a la ley el cuidado de definir sus atribuciones y medios de acción. Luego, las mu-

nicipalidades fueron reestablecidas por la Constitución de 1856. Recién, el 14 de octu-

bre de 1892 se dicta la primera Ley Orgánica de Municipales.

En realidad, la administración local de la República, reconoce su origen en el artículo

118º de la Constitución de 1860: “Habrá Municipalidades en los lugares que designe la

ley, la cual determinará sus funciones, responsabilidades, y calidades de sus miembros”.

Aceptados constitucionalmente, los organismos de la administración local, sólo llegaron

a crearse a mérito de la Ley de Descentralización Administrativa del 9 de abril de 1873

que estableció los Concejos Departamentales y los Concejos Provinciales y Distritales.

En esta ley de 1873 se señala como atribuciones de los Concejos Provinciales la regla-

mentación, administración de los servicios de aseo y salubridad públicos; además, se

indica como funcionarios de sanidad locales a un inspector de higiene y vacuna en los

Concejos Departamentales y otro en los provinciales.

Más adelante, desde 1892, la Sanidad Municipal debió adecuarse a lo dispuesto en la

nueva Ley Orgánica de Municipalidades. En el art. 77° de esta norma se señalan las

atribuciones de los Concejos Provinciales en: el cuidado del aseo y de la salubridad; de

la provisión y la conservación de los manantiales, fuentes o depósitos de agua y a la dis-

tribución de ésta, cuanto sean de uso común; de los lugares comunales, como merca-

dos, mataderos, abrevaderos, etc.; de la conservación y propagación del fluido vacuno;

así como de la expedición de los reglamentos de policía municipal. En el art. 93º de la

misma Ley, se establecen las atribuciones del Inspector de Higiene y del Inspector de

Vacuna de los servicios de salud municipales. Por último, en su art. 100º se prescribe

que entre los gastos municipales provinciales, de forzosa inclusión en el presupuesto,

están los que demande el sostenimiento de los hospitales que se costeen con rentas pro-

vinciales, la conservación y propagación del fluido vacuno y en general todos los con-

cernientes a la higiene pública.

Finalmente, conviene enfatizar que solo a partir de la década de 1860 se fue creando

una verdadera administración municipal, que antes no había tenido sino una estructura

muy incompleta. Asimismo, durante el resto del siglo XIX la aún imperfecta organiza-

ción y la permanente falta de recursos de esta administración no permitieron, a la ma-

yoría de las municipalidades, dar a sus servicios el impulso necesario. Estando éstos re-

ducidos, aún en la capital del país, a lo más elemental e indispensable.

Los Servicios e Inspecciones Municipales de Higiene [17, 18, 34].


55

Los Servicios Municipales de Sanidad debían ejercer jurisdicción en el ramo de Sani-

dad en el ámbito de sus respectivas provincias. Sus funciones estaban precisadas en la

Ley de Municipalidades. Para cumplir con sus responsabilidades en el campo de la pro-

tección del ambiente, la Municipalidad de Lima realizó varias tentativas, especialmente

después de la reforma administrativa de 1872. Así fue como en 1873 dictó la primera

Ordenanza de Policía Sanitaria de la provincia, que estableció el Servicio de Higiene

Pública del Concejo Provincial de Lima, el cual puede considerarse – a criterio de Ca-

simiro Ulloa – como un serio ensayo en este campo de la administración local.

Ese Servicio fue el de mayor desarrollo en el país; su Inspección de Higiene llegó a

disponer de cinco médicos sanitarios distribuidos en los cinco cuarteles en que estaba

zonificada la provincia de Lima en esos años. En su organización se distinguían tres

secciones: el servicio de vacuna; el Laboratorio Municipal y servicio químico; y, el la-

boratorio Metereológico. Sin embargo, no pudo disponer de recursos materiales sufi-

cientes para garantizar un nivel aceptable de atención sanitaria. En la práctica apenas

pudo extenderse a la vigilancia del cumplimiento de las reglas higiénicas del Reglamen-

to de Policía Municipal, las cuales dejaban mucho que desear. No había una inspección

permanente de los comestibles y las bebidas, ni la necesaria inspección de estableci-

mientos públicos e industriales; careciéndose totalmente de personal profesional espe-

cializado en el trabajo sanitario [35]. Al respecto, el Dr. Aurelio Alarco [36], Inspector

de Higiene del Concejo Provincial de Lima, expresaba su frustración por la poca impor-

tancia que las autoridades del país asignaban a la salubridad:

“La Higiene Pública, que en los pueblos civilizados recibe esmerado culto, así de parte de

la administración local como del pueblo, ha sido entre nosotros sumamente desatendida… Nuestras autoridades, así como nuestros hombres públicos…no se han preocupado de la

salubridad del vecindario… nada o casi nada se ha hecho en el sentido de organizar un

Servicio de Higiene Pública…, confiados en la bondad de nuestro clima, no creían urgen-te preocuparse de la salud pública, empeñados ante todo en luchas políticas… Que se cre-

yera hasta inútil ocuparse de la salud pública lo prueban: que el Servicio Médico Munici-

pal, apenas ensayado, fuera suprimido bajo pretexto de economía; que los servicios quí-micos y metereológicos hubieran sido y hoy mismo continúen tan pobremente instalados;

que la policía de salubridad no existe aún; que el Servicio Demográfico Estadístico sea

tan imperfecto e independiente de la Sección de Higiene; finalmente, que esté aún por

crearse un verdadero Servicio de Salubridad…”. (A. Alarco, 1886, p.329)

Desde 1887, las Municipalidades debían ejercer sus funciones, en el campo del cuidado

de la salud, siguiendo los procedimientos señalados en el nuevo Reglamento General de

Sanidad. En las Municipalidades de las capitales de departamentos, estas funciones de-

bían ser ejecutadas, siempre bajo la dependencia de las Municipalidades, por las Juntas

o Comisiones organizadas y reglamentadas por aquellas, conforme a sus recursos. En

las demás capitales de provincia o de distrito, el Servicio estaba a cargo de las mismas

Municipalidades y su Comisión de Higiene. Pero, en la realidad administrativa munici-

pal nacional estos procedimientos solo pudieron aplicarse parcialmente en Lima y en

algunas de las principales ciudades del país.

En lo que se refiere a los aspectos normativos, en cumplimiento de lo dispuesto en esa

nueva norma, el Concejo Provincial de Lima formuló un nuevo proyecto de Reglamen-

to para el Servicio de Sanidad Municipal de la Provincia de Lima que, después de ser

revisado por la Junta Central o Suprema de Sanidad, fue aprobado por Resolución Su-

prema de 4 de enero de 1889. La nueva norma tenía tres capítulos: “De la Junta de Sa-


56

nidad Provincial”, “Del servicio sanitario de la provincia”, y “De las rentas y gastos de

Sanidad”. Casimiro Ulloa [37], criticaba el número exagerado de funciones que la

nueva norma asignaba al médico municipal:

“Según el artículo 8º de dicho Reglamento, la ejecución del servicio sanitario queda con-

fiado a cinco médicos y a un número indeterminado de químicos municipales . Los cinco

médicos municipales, uno por cada distrito, tendrán a su cargo todas las funciones del

servicio, con exclusión de la inspección de los alimentos y bebidas, que está encargado a los químicos permanentes…Una acumulación… tal de funciones…(en) cada médico mu-

nicipal… es un imposible material…”. (C. Ulloa, 1889, p. 241-244)

Según todos los testimonios conocidos, las débiles autoridades de la Junta Suprema de

Sanidad y de las municipales nunca estuvieron en condiciones de cumplir o hacer cum-

plir lo dispuesto en las normas de sanidad terrestre contenidas en el Reglamento del

Servicio de Sanidad, ni siquiera cuando existía el peligro inminente del ingreso al país

de una epidemia [38].

Otras Ordenanzas de la Municipalidad de Lima

Desde el año 1856 se dieron atribuciones a los municipios para nombrar “celadores”,

quienes se encargaban de velar por el estricto cumplimiento de las ordenanzas dictadas

por el gobierno local relacionadas con la higiene, el orden y la seguridad en el espacio

público. En 1858 se establecen normas para cautelar la paz, el orden y aseo en la ciudad

de Lima, así como la reglamentación de los carruajes. Éstos debían tener ruedas y ejes

con determinadas dimensiones; se reglamentó el peso que debían transportar, el número

de bestias que servían para el tiro, etc. [10].

El 4 de Junio de 1866 durante el gobierno de Ignacio Prado, se publica por primera vez

en el diario oficial, el Reglamento de la Policía Municipal de Lima, con la finalidad de

establecer los procedimientos para el cumplimiento de aquellas normas. Reglamento

que es, sin duda, un fiel reflejo de lo que se consideraba necesario para mejorar el orden

y la seguridad en el espacio urbano, pues establece las reglas sobre arquitectura, salu-

bridad, comodidad y aseo, mercado, aguas, artesanos, jornaleros, sirvientes, toques de

campana, funerales, policía de campo, etc. Sin embargo, muchas de estas ordenanzas,

al entrar en conflicto con las tradiciones, fueron motivo de duras quejas y rebeliones,

encabezadas por las mujeres principales de la ciudad, así como por sacerdotes, algunos

de los cuales llegaron incluso a manifestar su desacato explícito a las órdenes del go-

bierno, motivo por el cual no pocos fueron encarceladas hasta que el Arzobispo tuviese

que solicitar su liberación (C. Casalino, 2002) [10].

Años después, Paz Soldán [39], comentaría que esas ordenanzas “resultan letra muerte

por causa de una mala inspiración doctrinal o por falta de elementos administrativos ca-

paces de hacerlas efectivas”. Comentario que se sustentaba en el conocimiento del in-

cumplimiento de las siguientes normas u ordenanzas aprobadas, entre los años 1871 y

1901, por el Concejo Provincial de Lima:

Reglamento de Policía Municipal, de 12 de julio de 1872, bastante atrasado en sus

disposiciones sanitarias.

Ordenanzas sobre suministro urbano: la de venta de carne de chancho (1891), venta de

margarinas y mantequillas artificiales (1901), venta de carne (1901).


57

Ordenanzas sobre establecimientos y viviendas: la de visitas domiciliarias e inspec-

ción de establecimientos públicos (1887), sobre condiciones que deben reunir las habi-

taciones (1887), y sobre desinfecciones (1901).

Ordenanzas vinculadas con la medicina legal: sobre funerales de cuerpo presente

(1887); sobre inhumaciones y exhumaciones (1892).

2.4. OBRAS Y ACCIONES DE SANEAMIENTO URBANO: 1821-1902

Inicios de las obras públicas en el Perú Republicano

Debemos recordar que recién al inicio del régimen patrimonialista castillista (1845), se

pudo establecer sobre bases organizativas y económicas relativamente sólidas la admi-

nistración pública nacional. El Decreto de 15 de mayo de 1847 dispuso los fondos para

el desarrollo de obras públicas en los departamentos. La circular de 12 de octubre de

1848 dirigido por el Ministro de Gobierno a los prefectos y gobernadores litorales seña-

ló la preferencia que debía darse a obras convenientes a la agricultura y al comercio, ta-

les como los canales, caminos, muelles. Puentes, acueductos, casas prefecturales, adua-

nas, escuelas, cuarteles, cárceles, pilas, plazas de abastos y otras obras públicas fueron

erigidas en las provincias durante el subperíodo 1845-1851.

Para tratar de organizar de manera más eficiente a la función constructora del Estado, se

creó en diciembre de 1852 la Comisión Central de Ingenieros Civiles, conformada por

ingenieros extranjeros, polacos y franceses, contratados al efecto por el Gobierno y a la

que se le encomienda la dirección, ejecución e inspección de trabajos e informes relati-

vas a empresas dedicadas a la realización de obras públicas, “no obstante, a pesar de sus

esfuerzos, la labor de los ingenieros no se articulaba dentro de un plan promovido por el

Estado. Además, su competencia se vio entorpecida por obra de los prefectos, a quienes

usualmente el gobierno central encomendaba la puesta en marcha de dichas obras” (L.

Seiner, 2012, p. 44) [40].

El 3 de marzo de 1860 es aprobado el Reglamento para el servicio de ingenieros y ar-

quitectos del Estado, formulado por una Comisión nombrada por el gobierno en1857.

En el Reglamento se establece que el Cuerpo de Ingenieros Civiles tiene por objeto

proyectar, ejecutar y vigilar las obras públicas, además de examinar el territorio nacio-

nal y reconocer sus riquezas minerales. Estructura que depende del Ministerio de Go-

bierno, Policía y Obras Públicas, y concretamente de la Dirección de Obras Públicas,

creada por la misma norma, con el fin de centralizar e impulsar los trabajos en este ra-

mo. Asimismo, en el Reglamento se establece que al Cuerpo de Arquitectos le corres-

ponde proyectar, ejecutar y dirigir las obras de arquitectura que el Estado les encomien-

de, vigilar la conservación de los edificios y monumentos públicos, así como otras ta-

reas relacionadas tanto con la arquitectura como con el urbanismo. El Reglamento de

1860 normaría la actividad de ingeniería y arquitectura y la formación de ingenieros y

arquitectos por más de una década, hasta 1872 [41].

Hasta mediados de la década de 1870 no existía en el país una institución nacional de

formación de ingenieros civiles. El Estado, principal promotor de grandes obras de in-

fraestructura para modernizar el país, tenía que limitarse a contratar ingenieros extran-

jeros o a los escasos nacionales formados fuera del país, para proyectar y construir di-


58

chas obras. Recién en el año 1876 fue fundada, por iniciativa del gobierno de Manuel

Pardo, la Escuela de Construcciones Civiles y de Minas de Lima o Escuela Especial de

Ingenieros de Construcciones Civiles y de Minas, conocida tradicionalmente como Es-

cuela de Ingenieros, conducida por el ingeniero polaco Eduardo de Habich. El surgi-

miento de la Escuela con esas especialidades obedeció, como se indica en su acta de

creación, a “las necesidades del país”. Entre 1876 y 1909, Habich fundó y condujo la

Escuela, dejando 276 ingenieros egresados y 37 peritos agrimensores, así como Escue-

las de Capataces en varios asientos mineros [41, 42].

Obras de saneamiento urbano: 1821-1902

Obras de saneamiento y desarrollo urbano en el país

Preocupado el Gobierno Central por el problema de las pésimas condiciones ambienta-

les de las ciudades y los principales puertos del país, se realizaron, durante los gobiernos

de Castilla y de Balta, varias obras de saneamiento y de desarrollo urbano. Es así que,

en 1845 se aplicó por primera vez el asfalto como pavimento, alrededor del Palacio de

Gobierno, y se comenzó el enlosado de las calles de Lima. Se realizó la construcción del

Mercado Central en Lima y la instalación de servicios de agua potable en los puertos del

Callao, Arica, Islay y Mollendo, así como en Pisco. Para la mejor ejecución de esas y

otras de infraestructura social, reiteramos, el Gobierno creó en 1860 la Dirección de

Obras Públicas y en 1861 las Juntas de Obras Públicas en las principales capitales de

departamentos y provincias. Posteriormente, entre otras normas importantes que se dic-

taron, antes de la Guerra con Chile, y estaban vinculadas con este tema mencionaremos

las leyes de las Juntas Departamentales, de las Municipalidades, de la Organización In-

terior de la República [43, 44].

Los Concejos Municipales del país estaban formalmente encargados del financiamiento

de las obras de provisión, conservación y distribución del agua para bebida, así como

de los servicios de desagüe, la limpieza de las calles, la vigilancia de los mercados y

alimentos, la recolección y depósito de basuras, así como de otros servicios de higiene

urbana [43, 44]. Pero, tal como ya se indicó en páginas anteriores, estos Concejos eran

administrativa y financieramente muy débiles. Recién a inicios del siglo XX comenza-

rían a formar una pequeña burocracia con regidores especializados en el cobro de tribu-

tos, e inspectores entre los que se encontraba uno de higiene.

Ante la mala situación financiera de la administración pública local, el Gobierno Central

comenzó a promulgar leyes o resoluciones legislativas para financiar – con asignaciones

presupuestales o vía empréstitos – dichas obras en las principales ciudades del país. La

escasa magnitud económica de tales asignaciones y empréstitos no permitió, sin em-

bargo, aliviar la creciente insalubridad urbana [17, 18, 43].

“Pero las condiciones de nuestros poblados, desde el punto de vista municipal, fueron, después de decenios de proclamada la república, las mismas que durante el virreinato, es-

to es, de tipo rural, y por lo tanto con los modos sanitarios correspondientes. Sólo en

aquellos con calidad de ciudades había variantes, las que consistían, por una parte, en que el agua de bebida se obtenía principalmente de pozos, pero perforados en la vecindad de

pozos sépticos (silos); y, por la otra, en que las aguas negras eran arrojadas a las calles y

discurrían por éstas en acequias a cielo abierto. La baja policía, al igual que en villorrios y

chacras, estaba confiada a gallinazos, cerdos, perros, gallinas y patos. Es de notar que las


59

condiciones descritas en este párrafo existen aún en gran parte de nuestros poblados” (F.

Valega, 1979, p. 9-10)

Obras de desarrollo urbano en Lima [10, 12, 19, 45, 46]

En el año 1855 la Municipalidad ordenó el traslado de los camales hacia fuera de la

ciudad, y construye la plaza del mercado en los terrenos del convento de La Concep-

ción, la que fue considerada, en su momento, mejor incluso a la de Nueva York, tenien-

do capacidad para alrededor de 1.000 “vivanderos”. El matadero, que tantos pedidos

ocasionara para que sea sacado fuera de las murallas, fue construido también en 1855,

en las cercanías a la portada de Monserrate; su administración estuvo a cargo de la mu-

nicipalidad. El alumbrado por gas se estableció en Lima en 1855 y se inauguró el 7 de

mayo de ese año. Al año siguiente, se comienza a hacerse realidad las instalaciones de

cañerías de fierro de abastecimiento de agua en las casas. Los que no tenían estas insta-

laciones podían acudir a las 17 pilas y 10 pilones públicos, o a las pilas ubicadas en los

conventos, monasterios, hospitales y colegios. También podían comprar dos pipas con

agua potable y pagar medio real por ellas a los aguadores.

En 1861 había en Lima tres mercados de abastos: el que ocupaba el antiguo Convento

de Santo Tomás; el situado en la Plazuela de las Nazarenas, y el de la Plazuela del Bara-

tillo. El Mercado Central o el de la Concepción estaba entonces en obras y, terminado

su edificio, el cual se mantendría hasta 1903, en que fue totalmente reedificado. Exis-

tían, además, ocho molinos; así como apreciables extensiones de terrenos rústicos, en-

tre las edificaciones de la ciudad. Once años después, en el plano de la ciudad de Lima

de 1872 se muestra la existencia, entre otros, de los siguientes establecimientos públi-

cos: el Palacio de Gobierno, la Cámara de Senadores, la Cámara de Diputados, el Con-

greso, trece hospitales y siete cuarteles militares. Como instituciones comerciales apare-

cen siete molinos, un matadero, así como otros diez lugares de producción industrial.

Además, más de 60 iglesias, capillas y conventos. Definitivamente, la ciudad había su-

frido grandes transformaciones.

Obras de abastecimiento de agua en Lima

En los años de la bonanza del guano, el Gobierno contrató con Manuel M. Basagoitia el

tendido de tuberías de fierro fundido para dar servicios de agua potable a las pilas públi-

cas y a los inmuebles de particulares que lo solicitasen. Éstas reemplazarían a las ante-

riores, construida de barro cocido, y debía tener respiraderos en diferentes lugares, para

poder regar las calles con facilidad. Los trabajos comenzaron en 1857, modificándose

y ensanchándose las obras antiguas y haciendo otras nuevas consistentes en galerías co-

lectoras abiertas en los puquios de la Atarjea. Esas galerías conducían el agua a un co-

lector general de donde partían las cañerías madres que entraban a la ciudad por el ba-

rrio de Santa Clara. En 1860, ya se ofrecía al público la instalación de cañerías en casas

particulares y los servicios pertinentes (El Comercio,10 de marzo de 1860) [24]. Al po-

co tiempo, se unirían a Basagoitia otros inversionistas peruanos, y juntos establecerían

la Empresa del Agua de Lima, que en 1864 obtuvo el privilegio exclusivo – como enti-

dad privada – de explotar el suministro de agua de esta ciudad por 50 años.

La Empresa del Agua de Lima instaló, entre 1857 y 1893, unos 73 kilómetros de tube-

rías de fierro. En este último año, los 115 mil habitantes de la ciudad de Lima disponían

de 36’296.256 litros de agua cada día. Aun así, el suministro se consideraba insuficiente

por las autoridades y el público usuario, que se quejaba también por el mal servicio de


60

la Empresa. Cabe mencionar que las zonas más alejadas de la ciudad como Magdalena,

Miraflores o Barranco no estaban incluidas en la red de distribución de agua que proce-

dente del río Rímac abastecía a la ciudad de Lima [47, 48].

La Empresa también construyó, en 1872, un nuevo reservorio de agua en los terrenos

de la hacienda Ansieta, por el cementerio, cerca de la fábrica de pólvora y la huerta La

Menacho; el uso de este reservorio significó la baja de las antiguas cajas de Maravillas,

de Santa Clara y de Santo Tomás. Además, se realizaron varios trabajos de ampliación

en La Atarjea: se construyeron nuevas galerías subterráneas para captar la mayor canti-

dad de agua por filtración, se cavaron nuevas pozas y un nuevo reservorio de forma re-

donda, de 30 metros de diámetro por 10 metros de profundidad. También se instalaron

algunas bombas para impulsar mejor el agua. Como consecuencia de estos trabajos, La

Atarjea dejó de ser una zona pantanosa [47, 48].

Con relación al cuidado del río Rímac, hubo mucha preocupación en mantener su pure-

za y evitar se convirtiera en un “foco de corrupción”, para lo cual se trató de erradicar

los basurales que se formaban en las inmediaciones del mismo, provenientes de las act i-

vidades de los pobladores de la zona. Sin embargo, cuando las basuras del muladar del

Tajamar alcanzaban una magnitud considerada excesiva, eran los mismos inspectores

municipales quienes arrojaban esos desechos al río [9, 24].

En el Callao, los chalacos se abastecían de un estanque construido de cal y ladrillo en el

puquio de Chivato (cerca de la Legua). De ese estanque, salía una cañería de fierro que

avanzaba por el Camino Real (actual avenida Colonial) y llegaba al puerto por la calle

Lima (hoy avenida Sáenz Peña), hasta concluir frente al castillo del Real Felipe y en el

muelle marítimo.

Obras de canalización de los desagües de Lima

Como ya se informó, cuando se inició en 1857 la obra de canalización subterránea de

Lima, ésta era cruzada por acequias interiores que surcaban descubiertas por el centro

de las calles, arrastrando los desechos arrojados en ellas. Acequias que no solo atendían

la limpieza de la ciudad, sino también servían para el regadío de huertas y jardines en

su interior, pasando no pocas a regar los fundos vecinos de Lima. La población de Lima

en ese año ya alcanzaba un tamaño estimado en 86.000 habitantes, lo que agravaba los

problemas ambientales que se han comentado en páginas anteriores.

En esas circunstancias, según Basadre, las obras de canalización de las acequias y desa-

gües en la ciudad de Lima se iniciaron en 1868 y se prolongaron hasta 1872, bajo la di-

rección y la administración de la Municipalidad, pero sufragando los gastos los propie-

tarios. Los canales eran de ladrillo y debían ser lavados dos veces a la semana; los

principales medían 1,20 x 0,75 metros, los subsidiarios 0,90 ó 0,66 m. de alto. A partir

de 1870 comenzaron a establecerse canales subterráneos profundos y cubiertos que,

además de dar curso a las aguas de las acequias que atraviesan la ciudad, recibían tam-

bién las aguas residuales caseras. El diámetro de estos canales era más ancho en los ji-

rones que en las calles transversales, siguiendo los primeros la dirección de las cañerías

del agua potable, de este a oeste (Guía del Viajero, Lima, 1898) [19]. En relación con

el financiamiento de esas obras, durante la alcaldía de don Manuel Pardo (1869-1870)

había fracasado un intento de lograr un empréstito para canalizar toda la ciudad de Li-

ma. Ello obligó a trabajar lentamente los albañales en ciertos sectores de la ciudad, a


61

medida que lo permitieran los recursos municipales, construyéndose 34 kilómetros de

canal hasta el año 1874 [28, 47].

El proceso de modernización de ciudad de Lima se interrumpió durante la guerra con

Chile. Finalizada la misma, dicho proceso se reiniciaría en el año 1895 con el mejora-

miento de la red de albañales de la ciudad. En 1901 se informaba que se había avanzado

en la construcción de esta red, la cual ya tenía 55 kilómetros de extensión. Los resulta-

dos de estos esfuerzos merecieron el siguiente comentario crítico de parte de don Julio

E. Ribeyro [28], ingeniero municipal y jefe de la Sección de Aguas del Concejo Provin-

cial de Lima por más de 18 años:

“En los siguientes años (de 1895 a 1901) se siguieron construyendo otros albañales, siem-

pre sin plan de conjunto y para satisfacer las necesidades de tal o cual calle, o a lo sumo necesidades de barrio… Cada vecino o grupo de vecinos, querían tener su calle canaliza-

da; cada concejal entusiasta o empeñoso, quería dejar huella de su paso por el Concejo,

mediante una obra de canalización, de este modo al cuerpo principal de albañales se fue-ron agregando otros, así al azar a menudo, sin desagües apropiados, sin pendientes, sin

agua por lavar o con niveles tomados en tal forma que impedían la construcción de la ca-

lle siguiente. Los vecinos por su parte no se apuraban por establecer sus conexiones al al-bañal público, todos preferían las comodidades de la acequia interior al gasto de una obra

de desagüe particular… Faltó pues un plan general y ordenado para la construcción… y

nació de ella la realización de una gran obra fragmentariamente ejecutada y por lo tanto

defectuosa” (J. Ribeyro, 1934, p. 7-8)

Siendo Alcalde de Lima don Federico Elguera e Inspector de Higiene el Dr, A, Agnoli

se contrató el Ingeniero Sanitario ingles, D. W. Ross, miembro del Instituto de Ingenie-

ros Civiles de Londres, para que estudiara la canalización de Lima y presentara un pro-

yecto de posibles mejoras. Ross presentó los informes pertinentes el 27 de octubre de

1902 [49]. En lo que se refiere a la situación del sistema drenaje de la ciudad concluía

que se hallaba en “un deplorable estado antihigiénico”. Conclusión que sustentaría ha-

ciendo la siguiente descripción de aquel sistema:

“Debido a la carencia de lluvia de Lima, se hace necesario regar la tierra para cultivarla, y,

por lo tanto, corren a á través de la ciudad varios cequiones… Todos éstos se alimentan del Rímac; de manera que, á excepción de unas cuantas semanas en el año, existe el citado río

casi nominalmente, pues que solo lo constituye un lecho de piedras secas y movedizas. Esto

no obstante, muchos albañales continúan descargando sus aguas deletéreas en ese río casi hipotético! De los cequiones de irrigación ya mencionados, se bifurcan innumerables ace-

quias abiertas que, después de correr sobre los terrenos de cultivo, van a vaciar el agua que

les queda en los canales públicos. La gente que habita en la proximidad de estas acequias,

las hace servir a manera de albañales y también de conductores de basura, tanto que en la actualidad tales acequias forman en todo Lima una verdadera red de cloacas abiertas! Las

aguas de todos los albañales de la ciudad descienden, por su propio declive, desde los sitios

en donde comienzan las cloacas hasta sus bocas de descarga, muchas de las cuales se en-cuentran situadas en el mismo centro de Lima!. (D.W. Ross, 1902, p. 9).

Son nueve las reformas que propone Ross [49] en su proyecto de mejoramiento del sis-

tema de canalización presentado a la Municipalidad. Entre ellas:

“1,º Separar la red de acequias y cequiones de irrigación de la red de albañales (…) 2,º

Prohibición de regar con aguas de albañal tierras que se hallan dentro de la ciudad (…) 3,º

Prohibición de que las aguas de regadío penetren en los albañales públicos (…) 4,º Supre-sión de las bocas de albañal que descargan su contenido en el Rímac y en los cequiones


62

que atraviesan la ciudad (…) 5,º Prohibir el que conviertan en albañales las acequias y

cequiones que corren por la ciudad (…) 6,º Supresión de todas las acequias de los cuarte-

les 1º, 2º, 3º y 4º (…) 7,º Todas las acequias abiertas que corren por las calles deben cu-

brirse”. (D.W. Ross, 1902, pp. 11-12).

El médico Francisco Graña [29], al inicio del siglo XX, coincidía de manera general

con la conclusión diagnóstica de Ross, calificando los avances del servicio de canaliza-

ción de Lima como insuficientes y defectuosos. Lo primero, porque no había podido

compatibilizar el crecimiento del área de la ciudad con el de la red cloacal. Lo segundo,

porque a los defectos de construcción (dimensiones excesivas, nivelación inadecuada de

los canales), se agregaban los provenientes del abandono en que se había tenido el man-

tenimiento de esa obra tan costosa, así como de la desidia con que se atendió este servi-

cio. Por otro lado, debido al papel exagerado que se había querido asignar a los defectos

del alcantarillado sobre la insalubridad de la ciudad, la nueva Municipalidad había de-

cidido comenzar su labor higiénica concentrando su acción en la ventilación de las al-

cantarillas. Esta decisión era criticada por Graña, en tanto consideraba que tal ventila-

ción tendría un efecto muy escaso sobre la insalubridad.

Disposición de basuras en Lima

Según J. Lossio [9], el sistema de recojo de basuras en Lima era efectuado, desde me-

diados del siglo XIX, por la baja policía; servicio de responsabilidad municipal, puesto

en contrata pública por la Municipalidad. La subasta de este servicio de limpieza públi-

ca se hacia por distritos, y quienes obtenían la licitación se comprometían a “barrer per-

fectamente todos los días las calles”; a mantenerlas “en perfecto estado de aseo”; a re-

coger diariamente “todas las basuras, inmundicias y animales muertos”; y a “secar los

aguasales” provocados por el desborde de las acequias. Cuando no se lograba subastar

algún distrito, era la misma Municipalidad la que asumía la administración. Asimismo,

las empresas ganadoras de la licitación se comprometían, una vez recogidas las basuras,

a trasladarlas en carretones hacia los muladares municipales ubicados en extramuros –

en Tajamar, Martinete y Maravillas – para depositar estas materias corruptibles a dis-

tancia conveniente de la ciudad. De esa manera, se pretendía evitar que sus emanaciones

pudieran ser nocivas a la población. Finalmente, estas basuras acopiadas y acumuladas

“fuera de las portadas” eran quemadas, enterradas, o arrojadas al río.

De conformidad con los contratos municipales, los trabajadores de baja policía estaban

obligados a recoger diariamente, en carretones, las “basuras sencillas” que debían ser

colocadas por los vecinos en puntos específicos designados por la Municipalidad. Sin

embargo, de acuerdo a los subastadores y la Municipalidad, era frecuente que los veci-

nos no cumplieran con esa indicación, optando por acumularlas en sus casas, botarlas

desde las ventanas y puertas hacia las calles, o arrojarlas a las acequias [24, 26]. Por

otro lado, la Prefectura y los vecinos coincidían en denunciar que el sistema de Baja Po-

licía mostraba una serie de insuficiencias y deficiencias en el cumplimiento de sus com-

promisos con la ciudad. Entre las mencionadas con más frecuencia por los vecinos se

encuentran las siguientes: el reiterado incumplimiento del recojo diario de la basura, los

carretones pasaban por lo general “una vez a la semana”; la acumulación de desecho en

las plazas y mercados, ubicadas en el centro de la ciudad; la displicencia de tales traba-

jadores para evitar la formación de nuevos basurales; y las escasas veces en que se ba-

rrían las calles [9].


63

De acuerdo con la información recogida por Lossio [9], el control del buen funciona-

miento del servicio de la baja policía fue un tema muy sensible de la relación entre Mu-

nicipalidad y Prefectura. Si bien la primera estaba comprometida formalmente a realizar

tal función, la Prefectura intentó asumirla imponiendo, además, multas a los administra-

dores de la Baja Policía si es que el recojo de la basura no se cumplía de manera cabal.

La Prefectura, asimismo, hizo públicas sus críticas a la Municipalidad por la manera de-

ficiente en que supervisaba la ejecución de dicho servicio.

Las campañas educativas de las autoridades locales y las advertencias sobre las conse-

cuencias sobre la salud en el caso que no se atendiera la higiene urbana, así como las

multas aplicadas a los infractores de las normas pertinentes, no tuvieron mayor éxito. En

esas campañas se promovía un concepto moderno de higiene total que incluía elementos

tanto individuales, como de vivienda y del espacio público. Finalmente, las autoridades

constataron las dificultades que siempre existirán para impulsar un proceso dirigido a

modificar hábitos de higiene, enraizados en las mentalidades populares [9].

En 1902, el ya citado Ingeniero Sanitario D. W. Ross [50], recibió del alcalde Elguera la

indicación de que propusiera la manera “más conveniente y económica de destruir y ha-

cer desaparecer de la ciudad las basuras de las casas y de la vía pública, a fin de evitar la

formación de los muladares”. En su informe final al Concejo Provincial de la Munici-

palidad de Lima, Ross comienza afirmando que:

“Hay tres muladares principales en Lima, á saber: el del Camal, el de Tajamar y el de

Martinete. La basura que no se arroja á ellos, es depositada en las huertas que se hallan al

lado de las avenidas de la circunvalación, exceptuando una pequeña cantidad que se arroja cerca del hospital Dos de Mayo. Hemos llevado a efecto una cuidadosa inspección de to-

dos esos lugares, sin que nos haya sido posible encontrar, en ninguno de ellos, algo que

pudiera merecer, en justicia, el calificativo de ‘foco de infección’, exceptuando el… de

Tajamar que se halla situado en el corazón de Lima... Además, el magnifico clima, la in-tensidad del calor solar y la falta de lluvia propiamente dicha, amen de las bandadas de

gallinazos que devoran ávidamente todas la materia putrescible, son circunstancias que

tienden á hacer los muladares de Lima menos objetables de lo que en realidad serían si faltaran esos elementos de atenuación” (D. W. Ross, 1902, p. 37).

Con relación a la manera en que se debería destruir las basuras recogidas, estimadas en

70 toneladas diarias, Ross afirma que sólo hay una forma de eficaz y económica de ha-

cerlo: “su incineración en crematorio ad hoc y á alta temperatura”. Sin embargo, pro-

pone al Concejo Provincial que, por ahora, se queme la mitad de esa cantidad y que, se

deposite la otra mitad en las afueras de la ciudad. Además, señala que el sitio más ade-

cuado para ubicar el crematorio de basuras sería junto al muladar de Tajamar, que reci-

bía casi la mitad de todas las basuras de la ciudad.

Nuevos cementerios en la República

Al inicio de la República, fue necesario que San Martín dictara el Decret0 Protectoral

del 27 de octubre de 1821 reiterando la prohibición de los enterramientos en las iglesias,

debido a que éstos continuaban haciéndose en todo el país. Esta norma trató de ser com-

plementada por Decreto de la Junta de Gobierno, encabezada por don Hipólito Unanue,

el 25 de mayo de 1825, en el que se ordenaba la construcción de cementerios en todos

los pueblos y ciudades del país. Lo que no se pudo llevar a cabo por el estado de postra-

ción financiera que se encontraba la economía nacional después de las guerras indepen-


64

dentistas. En la ciudad de Lima, el cumplimiento de la normatividad pertinente fue faci-

litado con la clausura de las catacumbas de San Francisco en 1824 [51].

El 2 de Diciembre de 1831 se inauguró en la ciudad de Trujillo, el Cementerio General

de Miraflores en un terreno donado por Juan José Pinillos, trasladándose ese día como

parte de la inauguración el cadáver del Obispo Dr. Francisco Javier de Luna Victoria

que se encontraba enterrado en la Iglesia de la Compañía de Jesús. Posteriormente, en

Arequipa, el Cementerio General de la Apacheta fue habilitado en 1843 e inaugurado

en un ritual fúnebre con los restos del prócer Mariano Melgar.

Con la recuperación económica del Perú, se inauguraron otros cementerios generales en

las principales ciudades del país. Todos ellos administrados por las Beneficencias Públi-

cas locales, que según Decreto del Ministerio del Gobierno del 19 de Octubre de 1847,

tenían como una de sus funciones: “… procurar la edificación de panteones donde nos

los haya y velar por el mejor servicio, orden y aseo de los existentes”. Es así, por ejem-

plo, que el 17 de agosto de 1848, las autoridades comunales y de la Sociedad de Benefi-

cencia Pública de Tacna, inauguraron un nuevo cementerio, construido al noroeste y a

una distancia “conveniente” de la ciudad. Dos años después, se inauguró, en la ciudad

del Cuzco, el Cementerio Republicano de la Almudena. En el año 1861 se inauguró, el

Cementerio Baquijano y Carrillo gracias a la Beneficencia Pública del Callao y al apoyo

del gobierno de Castilla y del Concejo Provincial del Callao.

2.5. CRISIS DE LA SANIDAD PÚBLICA AL FINAL DEL SIGLO XIX

Al final del siglo XIX, existía un consenso general sobre el fracaso de las Juntas de Sa-

nidad en el logro de sus fines formales. Todos los testimonios de esa época coinciden en

criticar duramente la escasa efectividad de esta modalidad de organización del cuidado

de la salud. El Reglamento General de Sanidad de 1887 que precisaba las funciones de

los escalones del Servicio de Sanidad nunca pudo ser cumplido ni siquiera aceptable-

mente. En palabras de Francisco Graña: “Nuestra ‘Junta Suprema de Sanidad’ y sus

dependencias, tal como están constituidas, con los recursos y atribuciones que poseen,

no desempeña, en realidad, ningún papel… Su labor se encuentra reducida a dictar una

u otra medida administrativa de carácter eventual, naturalmente inaplicable, por falta de

toda organización, porque ni tiene a quien encomendar su cumplimiento…. Es un edifi-

cio ruinoso y defectuosamente construido desde sus cimientos, que precisa derribar por

inútil y perjudicial, a fin de levantar el que reclama la nación, como medida inaplaza-

ble” (F. Graña, 1902, pp. 89-90) [29].

El fracaso de las Juntas creadas en 1826 era previsible. La escasa continuidad en sus

cargos de los miembros de las Juntas, en tiempos de gran inestabilidad política; la efec-

tividad real de organismos colegiados y consultivos en cuya constitución predominaban

los elementos no técnicos; así como la conducción de los mismos por funcionarios del

Ministerio de Gobierno con una concepción policiaca, eran las más importantes razones

de su fracaso. Entre 1826 y 1887, la normatividad sobre las Juntas Superiores se mos-

tró totalmente insuficiente para garantizar su creación en todas las provincias del país y,

mucho menos, su funcionamiento continuo en el caso que se llegaran a establecer. En

muchas de las provincias nunca funcionó una Junta.


65

2.6. COOPERACIÓN EXTERNA Y EVENTOS INTERNACIONALES:

1821-1902

Al final de la década de 1870, la controversia sobre el origen y la transmisión de enfer-

medades infecciosas se había extendido en todo el mundo. Los efectos de la misma, así

como el acortamiento de las distancias, provocado por el gran desarrollo del comercio y

de los transportes, impulsaron el interés sobre las condiciones de salud que prevalecían

en las diferentes partes del mundo. La cooperación internacional para la prevención de

las enfermedades transmisibles se convirtió en una materia de gran importancia, y en

1851 se dio el primer paso para la creación de una organización internacional de salud,

con la apertura de la primera conferencia sanitaria internacional de París. El objetivo de

la conferencia fue eliminar toda innecesaria demora del comercio internacional, con la

condición de garantizar la protección de la salud general. Se propusieron regulaciones

en el primer intento de un código sanitario internacional. Teniendo cuidado de que nin-

guna de ellas pudiera ser considerada como una interferencia a la soberanía de cada

país. Las propuestas presentadas en ésta y en las posteriores conferencias de París

(1859), Constantinopla (1866), Viena (1874) y Washington D.C. (1881) no llegaron a

producir ningún resultado práctico. Aun no existían las condiciones epidemiológicas,

teóricas y políticas suficientes para alcanzar un consenso internacional al respecto [52].

Tal como se ha descrito en páginas anteriores, en la década de 1870 se produjo una gran

epidemia de fiebre amarilla en América Latina; la cual se extendió, luego, a Estados

Unidos (1878). Es sólo en esta situación epidemiológica, que el Congreso de los Esta-

dos Unidos autorizó al Presidente a convocar la Quinta Conferencia Sanitaria Interna-

cional (Washington D.C, 1881), “con el fin de instituir un sistema internacional de noti-

ficación sobre la situación sanitaria real en los puertos y lugares…” [53].

Es también a partir de esa década “cuando comienza a insinuarse, de manera organiza-

da, la influencia norteamericana en el resto de América… La dependencia cultural, so-

cial y científica a los Estados Unidos, reemplaza a las de Inglaterra y Francia, potencias

que a su vez usaron el espacio cedido por España y Portugal”, y se inicia la instituciona-

lización de esta dependencia en la Región, a través del movimiento en pro de la coope-

ración interamericana. En 1890, la Primera Conferencia Internacional de los Estados

Americanos, celebrada en Washington D.C., estableció la “Oficina Internacional de las

Repúblicas Americanas (la actual OEA), con el propósito inicial de recolectar y difundir

información que pudiera facilitar el comercio exterior [53, 54].

Como parte de ese movimiento de cooperación, la Segunda Conferencia Internacional

de los Estados Americanos (México, octubre 1901-enero 1902), recomendó que la Ofi-

cina Internacional convocara a una convención general de representantes de las Oficinas

de Salubridad de las Repúblicas Americanas, para formular acuerdos y disposiciones

sanitarias y celebrar periódicamente convenciones de salud; asimismo se debería desig-

nar una Junta Ejecutiva Permanente, que se llamaría “Oficina Sanitaria Internacional”.

La razón de esta iniciativa era la de llegar a establecer, de manera consensual, medidas

comunes de cuarentena marítima, para minimizar las pérdidas económicas y comercia-

les derivadas de la aplicación indiscriminada de las mismas [53].


66

2.7. FUNDAMENTOS DE LAS ACCIONES DE SANIDAD Y

DE SANEAMIENTO: 1821-1902


Desde el final del siglo XVIII, el pensamiento de los higienistas comenzó a desplazar su

centro de atención desde el clima hacia la salubridad del espacio urbano. Este giro se

verifica en el uso de la noción de foco miasmático: tanto en las disposiciones municipa-

les como en las reglamentaciones policiales, lo que legitimaba la intervención – más o

menos coercitiva – de una autoridad, era la supuesta presencia de focos miasmáticos.

Todo factor que se presumía como tal debía ser retirado, aislado y eventualmente elimi-

nado. Sin embargo, los principales elementos indicados como causales de enfermedad

(el agua y el aire) no eran factores sobre los cuales se pudiera intervenir con igual facili-

dad. No bastaba construir obras de provisión de agua corriente y cloacas. El aire mal-

sano y sus miasmas pútridos solo podrían combatirse interviniendo sobre la totalidad de

la trama urbana. Al respecto, Michael Foucault [55] comenta:

“Los médicos eran entonces en cierta medida especialistas del espacio. Planteaban cuatro

problemas fundamentales: el de los emplazamientos (climas regionales, naturaleza de los

suelos, humedad, y sequedad: bajo el nombre de ‘constitución’, estudiaban la combina-ción de los determinantes locales y de las variaciones de estación que favorecen en un

momento dado un determinado tipo de enfermedad); el de las coexistencias (ya sea de los

hombres entre sí: densidad y proximidad; ya sea de los hombres y las cosas: aguas, alcan-

tarillado, ventilación; ya sea de los hombres y animales: mataderos, establos; ya sea de los hombres y los muertos: cementerios); el de las residencias (hábitat, urbanismos); el de los

desplazamientos (emigración de los hombres, propagación de las enfermedades). Los mé-

dicos han sido con los militares, los primeros gestores del espacio colectivo…Los médi-cos han pensado sobre todo el espacio de las residencias y el de las ciudades” (M. Fou-

cault, 1976, p. 4-5).

Las ideas de los higienistas europeos fueron rápidamente incorporadas a las políticas

urbanas implementadas por el barón Georges-Eugéne Haussmann, prefecto del Sena

en 1853. El barón, dirigió la reforma urbana de Paris y dotó a la capital francesa de una

nueva fisonomía. Ordenó el derribo de los viejos e insalubres barrios obreros y eliminó

las estrechas callejuelas, y en su lugar trazó grandes avenidas, a lo largo de las cuales se

edificaron casas uniformes; planificó los Grandes Boulevards, introdujo zonas verdes e

instaló los grandes parques. A partir de este modelo urbanístico, proyectos que tenían

como objeto la intervención sobre el ambiente degradado del espacio urbano fueron

formulados y ejecutados en otras ciudades del mundo [56].

Para la higiene clásica del siglo XIX, cada uno de los hombres, y consecuentemente ca-

da sociedad, debían ser pensados con relación al medio, al terreno en el que habitan, al

modo como circulan el agua y el aire que transporta miasmas o gases nocivos. Era nece-

sario conocer los efectos que el ambiente podía tener en el cuerpo, en las fibras de los

habitantes y también en su modo de acción, en su moralidad: “para muchos higienistas

prepasteurianos la lucha contra la miseria podía significar, al mismo tiempo, dos cosas:

por un lado, un reconocimiento explícito y estadísticamente fundamentado de la urgen-

cia en modificar las desigualdades sociales, pero, por otro, la necesidad de multiplicar

estrategias de control sobre el modo de vida de las clases populares” (S. Caponi, 2002,

p. 1667). Influida por descubrimientos químicos, la medicina prestará especial atención


67

al aire, pero ya no en relación a los cambios meteorológicos sino en su composición

misma, sus gases, los elementos que alteran o purifican el aire que los hombres respiran. Por otro lado, se multiplican las propuestas de estrategias destinadas a modificar los

hábitos y las conductas de los pobres que son caracterizadas como moral o socialmente

indeseables. “Entre ambas series discursivas existe continuidad, pues, según entienden

los higienistas de la primera mitad del XIX, para poder imaginar una profilaxis moral,

resultaba indispensable vincular conductas y medio físico” [57].

De acuerdo con las ideas de la época, producida la enfermedad, ésta se transmitía por

“infección” o por “contagio”. Estos conceptos eran definidos de manera diferente a lo

que es hoy usual, y hacían referencia a las distintas formas de propagación de una en-

fermedad. En el primer caso era una materia o un miasma el elemento transmisor; en el

segundo era el sujeto enfermo mismo, ya sea por contacto mediato o inmediato. En un

libro de consulta de la época publicado en 1842 y citado por Eyzaguirre [58] en 1908, se

hacía la siguiente distinción entre ambos conceptos:

“La infección es el modo según el cual se propagan ciertas enfermedades debidas a la ac-ción tóxica o morbica, que ejercen las materias vegetales o animales en descomposición y

los miasmas exhalados por el cuerpo humano sano o enfermo, sobre uno o varios indivi-

duos colocados en una oportunidad particular para recibir su influencia (…) El contagio es un modo de propagación de las enfermedades en virtud del cual, un individuo afectado,

comunica su mal a uno o varios individuos que se hallan colocados en una oportunidad

particular para recibirle, y que ellos mismos sirven de elementos de propagación de esta enfermedad, cuyos caracteres, quedan por lo demás, siempre idénticos”. (Compendium,

1842)

Poco antes de los descubrimientos de Pasteur y Koch, mientras que el anticontagionis-

mo de los médicos liberales radicales alcanzaba el mayor respeto en la comunidad cien-

tífica, las teorías contagionistas tenían su mayor declinación. En esos días, el desarrollo

del microscopio era aún muy limitado y ninguna teoría contagionista resistía la con-

frontación con los hechos. Además, los postulados anticontagionistas de la Higiene Pú-

blica y de la Medicina Social habían fundamentado cognitivamente, de manera exitosa,

el desarrollo de la medicina urbana y la creación de la Salud Pública británica. Sólo con

la revolución bacteriológica dichos postulados iniciarían su devaluación cognitiva en el

mundo occidental [17, 18, 56].

En el Perú republicano del siglo XIX

Las nuevas ideas higienistas tardaron en llegar y, sobre todo, ser aceptadas por la comu-

nidad médica peruana. Al iniciarse la República Peruana y a lo largo del siglo XIX, las

teorías atmosféricas-miasmáticas continuaron siendo hegemónicas en la Sanidad oficial.

La explicación de las causas de las enfermedades colectivas era básicamente la que ha-

bía dado Hipólito Unanue; es decir, se sustentaba en el concepto de “constitución epi-

démica” de Sydenham y consideraciones metereológicas. Es así, que la estructura del

Informe oficial sobre el Estado sanitario de Lima, en abril de 1884, presentado a Junta

de Sanidad de la Municipalidad de Lima, por los Drs. J. C. Ulloa, Julio Becerra y Ma-

nuel Artola [59], tenía tres componentes: constitución atmosférica, constitución médica

(epidémica), y profilaxis.

“CONSTITUCIÓN ATMOSFÉRICA. Principiado el otoño el 19 de Marzo y terminada la

canícula el 8, …Como se vé, las observaciones metereológicas manifiestan la inestabili-


68

dad consiguiente al cambio de la estación, que siempre es más acentuado a mediados de

ella. El adjunto cuadro da una idea detallada y en conjunto de todas las vicisitudes mete-

reológicas apuntadas (…) CONSTITUCIÓN MÉDICA. A pesar del carácter variable de

la constitución atmosférica, la constitución médica reinante en el mes de abril, no ha sido lo que con fundamentos podría temerse, no obstante el haberse presentado durante el mes

ocho casos fatales de fiebre amarilla… Por otra parte, la constitución médica correspon-

diente al estío, es decir la biliosa, se ha prolongado a la par que la temperatura elevada de esa estación, hasta invadir la mitad del otoño, complicando en muchos casos, sustituyendo

en otros a la constitución catarral, que invariablemente corresponde a esta última estación

(…) PROFILAXIS… Ahora bien, una constitución epidémica biliosa transitoria, una ca-tarral estacional y una endemia variada, puesto que son muchas las causas de insalubridad

permanentes locales que nos rodean, todas ellas modificadas por la atonía propia de nues-

tro clima, y reunidas para constituir el estado sanitario ¿Qué medidas higiénicas, que pro-

filaxis especial reclamarán?...”. (C. Ulloa y otros, 1884, pp. 123-125).

Tal como se informó en el capítulo anterior, en 1753 se había iniciado en Lima una serie

ininterrumpida de registros meteorológicos que se mantuvo hasta 1857, bajo la respon-

sabilidad del Cosmógrafo Mayor. Información que era dada a conocer en las publica-

ciones anuales a cargo del mencionado funcionario. El Cosmografiato fue, primero, de-

bilitado y, luego, desactivado en 1873. “A fines de la década de 1850, el Cosmografiato

distaba de cumplir con suficiencia sus funciones de antaño; en tal sentido no pareciera

exagerado el juicio ofrecido por Manuel Atanasio Fuentes al referirse al Cosmografiato

como un cuerpo sin vida” (L. Seiner, 2004, p. 22) [60].

Por su parte, Henry Eucher [26] había tratado de explicar el incremento progresivo de

las enfermedades infectocontagiosas en la ciudad de Lima utilizando argumentos deri-

vados de la teoría miasmática. “La práctica y la ciencia están acordes… que la putrefac-

ción de las materias orgánicas da origen a la sutilización de átomos o miasmas deleté-

reos que difundiéndose hasta mezclarse en el ambiente desnaturalizan su calidad, lo ha-

cen impropios a la respiración y de consiguiente originan perturbaciones en la economía

animal y algunas veces enfermedades cuya gravedad cuesta la vida a sus víctimas”.

Luego, señala las muchas costumbres insalubres que existían en la ciudad, desde los

años coloniales, para terminar haciendo la siguiente reflexión: “Cierto es que en tiempos

anteriores existían estas costumbres… y que no se hacían sentir tan reciamente los ma-

les… Esto es debido a dos causas: la primera es, aumento considerable de la población,

sin que se haya ensanchado la extensión de la parte habitada…por el contrario, se au-

mentan las construcciones elevadas de varios pisos sobrepuestos unos de otros, hacien-

do así más difícil la circulación del aire. La segunda es que, habiéndose desarrollado el

movimiento industrial… y como consecuencia una crecida… en el consumo, sobre todo

en cuanto a los elementos que originan las excreciones de materias corruptibles; desde

luego es muy notable una enorme desproporción entre el estado actual y el de antaño.

Es, pues, fácil comprender que, lo que bastaba en otros tiempos, hoy día llega a ser del

todo insuficiente” (H. Eucher, 1860, p. 3-4). A partir de la hegemonía de estas ideas, el

saneamiento urbano era percibido por los higienistas peruanos como el único “reme-

dio” efectivo para el tratamiento de las enfermedades infecciosas.

No obstante, al final del siglo XIX, si bien se continuaba explicando el origen de las

epidemias con las teorías miasmáticas, ahora ésta había sido complementada y renovada

con una interpretación de los efectos de la pobreza. La enfermedad ya era considerada

un mal asociado tanto a las variaciones meteorológicas y la inmundicia del ambiente

urbano, como al comportamiento incivilizado (antihigiénico e inmoral) de los pobres.


69

Los médicos percibía al Perú como “estancado en los umbrales de la civilización”, vi-

viendo una prehistoria” de donde solo podría salir cumpliendo los mandatos de la higie-

ne: “Ordenarlo, limpiarlo y educarlo eran requisitos para abandonar el estado de barba-

rie” (M. E. Mannarelli, 1999, p.45) [61].

En cuanto a la esfera familiar, la mirada de los higienistas se dirigió -como nunca antes-

hacia los callejones y las casas con cuartos de inquilinato, asociando pobreza con en-

fermedad e inmoralidad. En las ordenanzas municipales serían frecuentes, aunque in-

eficaces, las regulaciones al respecto. Esta Higiene Pública renovada estaba ampliando

el ámbito de sus acciones: de uno sólo físico, vinculado con “pestilencias” derivadas

de materias orgánicas putrefactas, había devenido a otro que incluía, también, lo social

y lo moral. En el discurso de los higienistas peruanos ya estaba adquiriendo especial

relevancia las “pestilencias” sociales derivadas de la pobreza, el exceso de trabajo, el

hacinamiento en barrios y viviendas insalubres, y otros factores de tipo social. Es en

este sentido que uno puede entender los dos tipos de argumentos utilizados por M. A.

Olaechea [33], miembro de la Sociedad de Medicina de Lima, cuando pretende explicar

el curso de una epidemia de viruela en Lima en el año 1893:

“Para resolver tan complicado problema habría necesidad de conocer perfectamente las

variaciones meteorológicas de la capital, las constituciones epidémicas reinantes de año

en año y la estadística correspondientes a algunas epidemias…el médico se halla en la obligación de estudiar constantemente no sólo la naturaleza de la enfermedad sino las

condiciones de localidad y clima para evitar el desarrollo de ciertos estados mórbidos…y

remover todas las causas que directa o indirectamente vengan a alterar sus funciones or-

gánicas (…). Pero todas esas medidas se han estrellado contra la acción del miasma que con un poder vertiginoso se ha propagado en la atmósfera, descomponiendo los elementos

del aire que respiramos por la falta completa del ozono y por la presencia del viento no-

roeste (…) La miseria que soporta el pueblo, la mala alimentación de la clase media y po-bre, los malos hábitos, los abusos… de los alcohólicos…que viven en habitaciones pe-

queñas, reducidas y húmedas y casi sin abrigo, son causas que influyen de un modo pode-

roso sostener una epidemia cualquiera, y favorecer su propagación, más aún, cuando ellas reconocen su origen miasmático contagioso.” (M. A. Olaechea, 1893, 591-595).


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Cap. 3. Saneamiento ambiental…: 1903-1934, Carlos Bustíos y Col.

73

CAPÍTULO Nº 3

SANEAMIENTO AMBIENTAL EN LA SALUBRIDAD

PÚBLICA PERUANA: 1903-1934

3.1. Contexto oligárquico-civilista

Aspectos políticos generales: 1903-1934

Aspectos económicos generales: 1903-1934

Las ciudades y el resto del país: 1903-1934

El racismo y la Eugenesia en la República Oligárquica

La aparición de la peste en el Perú

Participación del Estado en la protección de la infancia

3.2. Problemas de la salubridad ambiental: 1903-1934

Agua potable insuficiente e insalubridad en el espacio público

Insalubridad de la vivienda en el país


Deficiencias de la canalización de “aguas negras” en Lima

Efecto de los desastres naturales

La impunidad de los infractores de las normas sanitarias

Los “humos de La Oroya”

3.3. Modernización del Estado y la institucionalidad de la salubridad: 1903-1934

Creación del Ministerio de Fomento y Obras Públicas

Políticas sociales, inversiones públicas y salubridad: 1903-1934

Dirección de Salubridad Pública, como órgano central del ramo salubridad

Servicios Municipales de Saneamiento: 1903-1934

3.4. Obras y acciones de saneamiento ambiental: 1903-1934

Inversiones en obras de saneamiento urbano: 1903-1920

Inversiones en obras de higienización y saneamiento básico: 1920-1934

Inspección a las viviendas e intervenciones municipales

3.5. Crisis de la Salubridad Pública: 1930-1934


3.7. Fundamentos de las acciones de salubridad pública


En América Latina y el Perú



74

3.1. CONTEXTO OLIGÁRQUICO-CIVILISTA

Aspectos políticos generales: 1903-1934

La “República Aristocrática” [1, 2, 3, 4, 5].

Desde el año 1895, la “oligarquía” estableció un dominio casi absoluto sobre la socie-

dad política peruana. Dominio que se caracterizó por una fuerte tendencia a monopoli-

zar el poder real con la consiguiente neutralización de las capas medias y la casi exclu-

sión de las clases populares. Uno de los instrumentos empleados para este propósito fue

el Partido Civil. A partir de ese año y hasta 1919, el Perú experimentó un período de

estabilidad política y de crecimiento económico sin precedentes que será recordado co-

mo el de la “República Aristocrática”. En este contexto se concretó la alianza entre la

oligarquía agro-exportadora, a cargo de la conducción del aparato estatal central, y los

terratenientes serranos, que seguían ejerciendo el dominio político en las zonas rurales.

Alianza oligárquica-civilista que se sustentó en la complementariedad de los intereses

de los que dirigían el proceso de penetración del capitalismo financiero en el país, con

la persistencia de las relaciones pre-capitalistas en el campo. En lo que se refiere a este

proceso de penetración, la clase dirigente sirvió de nexo entre el país y las metrópolis

centrales del mundo occidental, Inglaterra y Estados Unidos principalmente.

El Proyecto de la alianza oligárquica-civilista defendía las ideas liberales, el positivismo

científico y la modernización del país. Se trataba de hacer al Perú un país europeo, lo

que significaba una nación ordenada, próspera y culta según los parámetros occidenta-

les. Para los gobiernos civilistas la promoción de una economía de exportación de mate-

rias primas y la atracción de capitales e inmigrantes extranjeros, especialmente euro-

peos, resumían lo esencial de su propuesta económica. Postulaban que las claves para

comprender la situación de atraso del Perú eran dos: la presencia mayoritaria de la po-

blación indígena y la ausencia de inmigrantes anglo-sajones. Ambas cuestiones forma-

ban parte de la mentalidad colectiva de las elite desde la independencia y habían alcan-

zado en esos años su mayor auge, cuando la doctrina positivista les brindo la ilusión de

una oportunidad única para concretar aquellas ideas, la “teoría de la selección natural

aplicada a la sociedad” [2].

El dominio político y social que ejerció aquella alianza en el país fue facilitado por la

pasividad o debilidad de la clase media u otros grupos sociales, que estaban recién ini-

ciando un proceso de reconocimiento de su identidad y de sus propios intereses. Este

dominio permitió el sometimiento cruento de las rebeliones indígenas – que se multipli-

caban desde el año 1905 – contra la expansión de las haciendas a costa de las propieda-

des comunales. Sólo la conjunción de la crisis de las exportaciones de 1919, al final de

la primera guerra mundial; la crisis política que provocó el mensaje de la “Patria Nue-

va” del Leguía; y, la gran sublevación campesina que convulsionaba a todo el sur an-

dino, pudo dar fin a la República Aristocrática.

La “Patria Nueva”y el “oncenio” de Leguía: 1919-1930 [1, 3, 4, 5. 6].

Augusto B. Leguía, ex-presidente de la República (1908-1912) y antiguo civilista, que

había estado alejado del país desde 1913, regresó al Perú para ganar las elecciones pre-

sidenciales de 1919 con un mensaje anticivilista. En los tres primeros años de su go-


75

bierno (1919-1922) se aprobó una nueva Constitución que reconoció la propiedad de las

comunidades indígenas, se inició una política pro-indígena, se legitimó la jornada de

ocho horas y se establecieron normas orientadas a resolver conflictos laborales. Con

estas medidas políticas destinadas a desarticular la oligarquía-civilista, Leguía consiguió

en esos tres años el apoyo de los sectores medios y populares, así como de nuevos gru-

pos industriales, lo que le permitió excluir de su gobierno a los agro-exportadores y a

los terratenientes. Pero, lograda aquella desarticulación daría, en los siguientes ocho

años de su gobierno, un nuevo sentido autoritario a su política.

Para Alberto Flores Galindo [3], el “oncenio” de Leguía fue el intento sistemático, a

veces temerario, de construir la “Patria Nueva” quitando el poder político a la oligarquía

civilista y entregándolo a un nuevo grupo que iba surgiendo y ampliándose a medida

que avanzaba el proceso leguiísta. Por su parte, Julio Cotler [1] lo define como el pe-

ríodo de la consolidación de la dominación imperialista y emergencia de las fuerzas po-

pulares antioligárquicas, en el que nace el Perú moderno.

Las acciones gubernamentales durante el “oncenio” permitieron una modernización del

Estado. Para ello se incremento los impuestos a la exportación, se pactó empréstitos en

el exterior, se expandió la burocracia y la infraestructura estatal y se realizó acuerdos

técnicos con agencias y expertos norteamericanos para modernizar las concepciones y

las tecnologías sanitarias, educativas, agrícolas y otras de carácter público. La deuda ex-

terna del Estado Peruano con los Estados Unidos se elevó, en solo diez años, de diez

millones de dólares a más de cien millones. Con el importe de estos créditos el gobierno

se dedico a la realización de obras públicas tanto en Lima como en provincias.

Hacia finales del “oncenio”, las contradicciones del nuevo bloque dominante con los

sectores populares provocaron numerosas movilizaciones obreras, impulsadas por nue-

vas corrientes ideológicas, a ellas se sumaron las de los sectores medios empobrecidos y

postergados por los procesos de concentración monopólica. Surgieron así numerosas

organizaciones sindicales, políticas y culturales que de manera casi inevitable, desarro-

llaron tendencias antiimperialistas y antioligárquicas, que generaron la “eclosión de una

conciencia nacional en el Perú” [1]. La respuesta del gobierno de Leguía fue endurecer

las medidas represivas.

Una coyuntura de crisis: 1930-1934 [1, 3, 4, 5]

Finalmente, los efectos en el país del crack financiero de Wall Street (1929) desenca-

denaron una profunda crisis económica en el Perú, la que precipitó la caída del régimen

de Leguía el 22 de agosto de 1930. Al caer el régimen de la “Patria Nueva”, a la crisis

económica se sumó una gran crisis política que paralizó al país. Se destituyó a todas las

autoridades de dicho régimen y se creó un Tribunal especial para juzgar la supuesta co-

rrupción de los funcionarios del régimen de Leguía.

Luego, el triunfo del Coronel Sánchez Cerro en los comicios electorales de octubre de

1931, lejos de restablecer el orden social agudizó la polarización de las masas popula-

res. Los movimientos políticos anti-oligárquicos se fortalecen, liderados por Mariátegui

y Haya de la Torre. Se producen los hechos sangrientos de Trujillo. El 30 de abril de

1933, menos de un mes después de promulgarse la Constitución Política de 1933, el

presidente Sánchez Cerro fue asesinado. En esta coyuntura, la Asamblea Constituyente

eligió al General Oscar Benavides para completar el período presidencial de Sánchez


76

Cerro. Benavides era, entonces, Jefe de la Defensa Nacional, y representaba la única

garantía de la unidad del Ejército. La oligarquía agotada ideológicamente, aunque recu-

perada rápidamente en su economía, estableció una alianza con el Ejército para mante-

ner lo esencial del viejo orden social.

Aspectos económicos generales: 1903-1934

Durante el período 1890-1920, el Perú volvió a la alta tasa de crecimiento económico

que había disfrutado en el lapso de 1850-1870. Dejando de depender del guano, el país

estaba diversificando su economía con una vasta gama de productos y materias primas

de exportación, así como facilitando la progresiva penetración de capitales extranjeras

en mina, banca, seguros e industrias. Estos cambios en el comercio exterior y la pene-

tración de capitales se intensificaron con la primera guerra mundial y el desarrollo de la

red de ferrocarriles en el país. A través de la Peruvian Corporation las líneas férreas se

extendieron hasta Cerro de Pasco (1904), Huancayo (1908) y Cuzco (1908), facilitando

el transporte de los minerales y las lanas de estas regiones. Las inversiones extranjeras

se hicieron fuertes en el sector minería, desplazando a las nacionales [7, 8].

Es en las dos primeras décadas del siglo XX, que la actividad minera comienza a con-

vertirse, nuevamente, en el ramo más importante de la economía nacional. El Código de

Minería de 1900, que entró en vigencia el 1901, estableció el principio de accesión por

el cual el propietario del suelo era también `propietario de los recursos minerales conte-

nidos en él. Estableció, también, la propiedad a perpetuidad que podía ser objeto de li-

bre disposición, salvo por caducidad. Estos cambios normativos dinamizaron el arribo

de inversiones foráneas. Aparecen las empresas norteamericanas Cerro de Pasco Mi-

ning Corporatión (1902) y la Standard Oil (1913); esta última adquirió las propiedades

en manos de intereses británicos y formó la International Petroleum Company. Después

de la primera guerra mundial, la penetración de inversiones norteamericanas se intensi-

ficó, principalmente en los ramos minero, petróleo y textil. La regulación estatal era

casi inexistente en los ámbitos territoriales de las grandes empresas extranjeras, que se

convirtieron en verdaderos enclaves [7, 8].

Durante el gobierno de Leguía, las inversiones directas extranjeras en el país se elevaron

de 161 millones de dólares a 209 millones de dólares. En 1930, la participación de Esta-

dos Unidos en estas inversiones era de 143 millones y el 80% de ella estaban destinadas

a la explotación cuprífera y petrolera. La Cerro de Pasco y la IPC producían, en conjun-

to, el 67% de las exportaciones del país [7]. Finalmente, tal como ya se comentó, los

efectos en el país del crack financiero de Wall Street (1929) desencadenaron una pro-

funda crisis económica en el Perú.

Las ciudades y el resto del país: 1903-1934

Ciudad y campo en el Perú

De acuerdo a los datos recogidos en estudios publicados por Alberto Flores Galindo

[3], en el Censo de 1876 la población de la provincia de Lima apenas superaba los

120.000 habitantes, mientras que en los siguientes empadronamientos – siempre con

resultados imprecisos – se informaba sobre un crecimiento significativo: 172.927 en

1908; 230.807 en 1920; y 376.097 habitantes en 1931. Otras ciudades también crecían

aunque a un ritmo mucho menor; según el censo de Rivero (1917), Arequipa, por ejem-


77

plo, tenía más de 30 mil habitantes; Trujillo, llegaba a los 20 mil; Ica, sumaba 15 mil; a

Cajamarca se le calculaba 14 mil y Abancay apenas a cinco mil habitantes, según cálcu-

los del viajero Paul Walle. El Censo realizado en Cuzco por Alberto Giesecke, informa-

ba sobre 25 mil habitantes. Además, la Costa y la Sierra en conjunto ocupaban menos

del 40% del territorio peruano. El resto estaba constituido por la Selva, con una pobla-

ción estimada –alrededor de 1906 y 1907 – en apenas 450.000 habitantes, lo que arro-

jaba una densidad de 0,39 hab. por k2: “un vasto espacio casi deshabitado”.

Fuera de Lima, lo rural seguía predominando sobre lo urbano en el país. Las haciendas

tradicionales y las comunidades andinas se ubicaban en su mayoría en la Sierra. En el

mundo rural, la hacienda era la entidad central o el eje articulador de la vida social y

económica. Aunque no se disponía de cifras para las primeras décadas del siglo XX, en

el Censo de 1876 se había informado de la existencia de 3.867 haciendas, con una po-

blación que representaría el 77,4% de la población rural. Las cifras sobre el número de

comunidades indígenas y el tamaño de su población eran aun más imprecisas. Abelardo

Ortiz hacia 1925 calculó la existencia de 1.562 comunidades, cifra que fue considerada

“demasiado” corta por Hildelbrando Castro Pozo [3],

La modernización que, desde la segunda década del siglo, experimentaron ciudades co-

mo Lima no alcanzó a las zonas rurales, donde una buena parte de la población vivía

alrededor de los centros mineros o dentro de las grandes haciendas, sometidos a una re-

lación de subordinación y servidumbre hacia sus “patrones”. Al interior de las hacien-

das, por ejemplo, era posible encontrar sectores destinados para las viviendas de los tra-

bajadores (misérrimas la mayoría), almacenes o “tambos” (cuyas mercaderías se ven-

dían a elevados precios) y a veces hospitales. En algunos casos, el tránsito por estos lu-

gares era imposible sin la autorización de los propietarios de la hacienda, como si se tra-

tase de un feudo medieval. Otro tanto sucedía con los campamentos mineros.

Crecimiento y modernización de la ciudad de Lima

La población de Lima estaba creciendo en las primeras décadas del siglo XX en forma

que escapaba a toda previsión. “El crecimiento demográfico comenzó a rebasar las po-

sibilidades de previsión y ordenamiento urbano. Lima comienza a convertirse en una

ciudad populosa y agitada” [3]. Ahora bien, durante los años de la década de 1890 y,

luego, en los de la República Aristocrática se reinició el proceso de modernización y

desarrollo urbano de Lima. En 1906 se pone en funcionamiento el tranvía eléctrico con

siete rutas y 40 km. de vía. Se asiste a la pavimentación de las calles con asfalto y al

inicio del alumbrado público eléctrico. En términos urbanísticos se abren nuevas aveni-

das (La Colmena, Alfonso Ugarte y Grau) que se expanden fuera de los límites de las

murallas coloniales ya derruidas, se inauguran espacios públicos como las Plazas Grau,

Bolognesi y el Paseo Colón. También aparecen las primeras urbanizaciones tanto en te-

rrenos baldíos de la vieja ciudad, como en huertas y chacras ubicadas después del ant i-

guo límite de las murallas, en dirección de los balnearios del sur.

Entre 1910 y 1920 la ciudad no estaba divida en barrios exclusivamente ricos y pobres.

Es cierto que la elite tenía su zona de preferencia en el centro de la ciudad, mientras que

las familias pobres se agrupaban con mayor densidad en los Barrios Altos, alrededor

del Mercado Central, o en los distritos del Rímac y La Victoria. En la década de 1920,

los ricos u pobres seguían siendo vecinos, y al lado de la mansión elegante coexistían

decorosas viviendas de clase media y el callejón. Así pues, no era el barrio sino el tipo


78

de vivienda lo que contribuía a marcar el estatus del limeño. Pero al reorientase el cre-

cimiento de Lima hacia el mar, parte de la elite limeña se traslada a los balnearios del

sur o a los nuevos barrios que surgen en la periferia del casco urbano.

Según Aldo Panfichi [9], recién con la reorientación del crecimiento de Lima hacia el

sur se iniciaría un intento de los ricos para vivir separados de la “plebe”, dinamizando

la ocupación y construcción de sus nuevas viviendas en terrenos de los balnearios del

sur. Pero éstos no eran espacios vacíos. Chorrillos era una villa de pescadores con exis-

tencia previa. Lo mismo en Miraflores, Barranco y lo que hoy es Magdalena, ya exis-

tían pequeñas propiedades y núcleos urbanos. Las grandes residencias y casas moder-

nas que se construyeron allí tuvieron que ubicarse cerca a vecinos de otra condición so-

cial; los cuales, además, fueron reclutados para trabajar como sirvientes, cocineras, do-

mesticas, peones, por lo que tampoco se pudo lograr la segregación a la que la elite as-

piraba como símbolo de exclusividad. Ello no impidió, sin embargo, que el jirón de la

Unión se convirtiera en el centro de la vida social, y que el barrio de La Victoria fuera

estigmatizado, en esos años, como barrio de pobres y delincuentes.

Luego, durante el “oncenio” de Leguía, los cambios urbanos se aceleran en la capital,

aparecen automóviles, camiones y ómnibus, se avanza en la higiene y la pavimentación

de la ciudad, se construyen grandes avenidas (Brasil, Leguía, Argentina, Colonial), pla-

zas (San Martín), parques (La Reserva), barrios, edificios, monumentos, hospitales, y se

mejoran sus servicios de agua y desagüe, de recojo de basura, de transporte y de alum-

brado público. Esas nuevas avenidas no solo conectan la vieja Lima con los balnearios

del sur y el Callao, sino que aceleran la urbanización de los lotes adyacentes. Apare-

cen nuevas residencias y urbanizaciones que, al generar nuevos problemas de dotación

de servicios sanitarios, obligaron al establecimiento de normas de regulación para el

desarrollo de estos asentamientos [7, 10]. Lima se convirtió en una moderna urbe: su

trazo urbano es remodelado y ensanchado.

Según el censo de las provincias de Lima y Callao de 1920, en los alrededores de Lima

se situaban 238 fundos, extensos espacios agrarios que seguían rodeando a los antiguos

distritos. Fue solo a partir de 1920 que estos espacios agrarios comenzaron a ser inva-

didos rápidamente. A fines del siglo XVIII, Lima había ocupado apenas una superficie

de 456 has. En 1908 esta superficie se había triplicado a 1.293 has., y en 1931 llegó a

2.037 has; es decir, que en los últimos 11 años había tenido un aumento de 55,6 hectá-

reas por año o un incremento total de 611 has., que en conjunto representaba casi el 43

% del área ocupada en 1920 [11].

Asimismo, las grandes migraciones de las poblaciones provincianas a la capital habían

comenzado con el nuevo siglo XX. Aparecían las primeras barriadas limeñas; en 1903

se estableció San Francisco de la Tablada de Lurín, mientras que entre 1920 y 1923 se

formaron cinco nuevas barriadas entre las cuales se señalan a Matute y Leticia. En 1931

cerca de 120 mil de los residentes en Lima procedían del interior, la mayoría de Junín,

Ica, Ancash y Arequipa. [12, 13].

El racismo y la Eugenesia en la República Oligárquica

Desde el inicio de la década de 1870, el antiguo racismo pretendió fundamentarse en la

Ciencia, a través de la Eugenesia. El sociólogo e investigador Gonzalo Portocarrero [14]

afirma que el “racismo científico” – en tanto validó en esos años la desigualdad intrín-


79

seca entre las razas – se difundió fácilmente en el Perú oficial y se constituyó en la

ideología implícita del Estado Oligárquico. La tesis de Bachiller de Letras de Clemente

Palma, El porvenir de las razas en el Perú, aprobada en la Universidad de San Marcos

de 1897, es un manifiesto del “darwinismo social” en el Perú. En ella se define a las

razas india, negra y china como inferiores; a la española, relativamente superior a la in-

dígena, aunque carente de energía y de estabilidad; y a las mestizas como insuficiente-

mente dotadas de carácter y espíritu. Si bien opina que el genocidio de los indígenas se-

ría la solución ideal, reconoce que es inviable en el país. La única posibilidad de salva-

ción del Perú que percibe Palma es el mestizaje equilibrado, que implica el cruzamiento

de los criollos con migrantes bien escogidos. En su opinión la mejor terapia étnica para

la raza criolla es el cruce con la raza alemana [15].

De manera concordante con esa opinión de Palma, desde inicios del siglo XX las doc-

trinas racistas europeas tuvieron que ser reprocesadas en el Perú, para fomentar el mes-

tizaje equilibrado. Se hace evidente para los dirigentes políticos civilistas que la acepta-

ción del darwinismo social europeo significaría el rechazo al mestizaje y, por tanto, la

negación de un porvenir nacional. En consecuencia, el racismo radical fue proscrito

formalmente de la ideología oficial y matizado en el discurso público, aunque en los he-

chos fue el “fundamento invisible” que continuó legitimando la exclusión política y for-

taleciendo el sentimiento aristocrático [14].

En esas circunstancias, Francisco Graña publicó en 1908 su obra El problema de la po-

blación en el Perú: Inmigración y autogenia [16]. En ella presenta razones para afirmar

que la población indígena sólo está “retrasada” en su evolución, pero no incapacitada

para el progreso. En consecuencia, preconiza la regeneración de la raza andina, a través

de la educación, el servicio militar, y la higiene. Surge así, una nueva doctrina en el

país: la “autogenia”, la cual orientará las políticas gubernamentales en el tratamiento de

la cuestión indígena hasta el final de este período. G. Portocarrero destaca que con esta

doctrina: “El elemento biológico está diluido. La idea oficial es que la raza indígena está

degenerada pero es regenerable. La redención es posible, los genes no lo determinan to-

do. La educación es la clave... la degeneración está más en la cultura que en la biología.

La exclusión política del indígena tendría que ver con la falta de educación, con su in-

capacidad para discernir su interés, y no con sus genes” [14].

La aparición de la peste en el Perú

Aspectos epidemiológicos

Durante muchos siglos la peste humana había sido el ejemplo de una enfermedad mor-

talmente peligrosa. En 1896 apareció una gran epidemia de peste en Asía y la India, y

en 1904 ésta ya se había extendido en todo el mundo occidental y había provocado un

millón de muertes por año. Las ratas de los barcos y sus pulgas transportaban esta plaga

a todos los principales puertos del mundo, y en muchos países el bacilo de la peste se

establecería como parásito de la población local de roedores. En diciembre de 1902, el

Perú fue el primer país de la costa este de Sur América que fue invadido por aquella

gran epidemia de la peste [17].

La peste invadió el puerto del Callao a fines de 1902 con más de 10 mil sacos de arroz

para el Molino Milne; entre esos sacos también viajaban cientos de ratas infectadas.

Ocasión en que los problemas de la salud ambiental urbana (leer más adelante) se evi-


80

denciaron como determinantes, primero, de la aparición de la epidemia de peste bubó-

nica en el país y, luego, de que adquiriera el carácter de endémica en la costa del norte.

En esos años, Lima y otras ciudades de la costa presentaban las condiciones óptimas

para el refugio de ratas y otros parásitos. Estos podían difundirse rápidamente por el ha-

cinamiento de la población, la tugurización de las viviendas, la precariedad de las cons-

trucciones, la acumulación de basuras y la persistencia de conductas antihigiénicas. A

estas condiciones sanitarias y de higiene personal, facilitadoras de la multiplicación de

roedores y de pulgas infectadas, se sumó el crecimiento del comercio internacional que

acentuó el contacto de los puertos peruanos con embarcaciones que provenían de regio-

nes donde la peste era endémica [10].

Por sus antecedentes de alta letalidad, especialmente en sus formas “neumónica” y “sep-

ticémica”, la presencia de la peste humana en el Perú provocó el pánico en la población.

Aunque en realidad, la mayor parte de los casos registrados en el país fueron de la for-

ma “bubónica” de baja letalidad. De acuerdo a lo registros de 1904-1907, menos del 3%

del total fueron de la forma neumónica. Según señala el epidemiólogo Eskay: “desde su

aparición hasta el año 1923 ha producido 16,665 casos, de los cuales fueron fatales

8,565” [18]. Por otro lado, según destaca M. Cueto [19], mayor alarma causó en la oli-

garquía-civilista la noticia de que la peste provocaría una estricta cuarentena en el puer-

to del Callao, que aislaría comercialmente al país.

Entre 1903 y 1905 la peste se extendió hasta Lima y los principales puertos del país.

Para enfrentar la epidemia se crearon dos instituciones – la Dirección de Salubridad

Pública y la Junta Directiva de la Campaña contra la Peste Bubónica de la Provincia de

Lima – y se fortaleció el recientemente creado Instituto Municipal de Higiene. De estas,

fue la Junta la que alcanzó mayor notoriedad, teniendo como presidente al médico ita-

liano Juan B. Agnoli, Inspector de Higiene de la Municipalidad de Lima [20]. La Junta

Directiva de la Campaña fue organizada al estilo de las que se formaban durante las

epidemias del siglo XIX y fue financiada por el Estado. Las prioridades reales de la

campaña fueron: la identificación de los casos, el aislamiento de los enfermos y la rápi-

da inhumación de los cadáveres. La cacería de roedores y la incineración y reconstruc-

ción de locales no llegaron a ser importantes durante la campaña. La distribución del

suero antipestosa y de la vacuna Yersin fue objeto de resistencia y polémica. Los efec-

tos inmediatos de la campaña fue el de un decrecimiento de la incidencia de la peste en

Lima y Callao: de 405 casos nuevos en 1904 a 118 casos en 1906; sin embargo, tales

logros eran, a criterio del mismo Agnoli insuficientes:

“Cuando en 1906 Agnoli evaluó esta primera campaña confesó que la peste seguía una ‘marcada tendencia hacia la endemicidad’. Algo que le llamó la atención fue que después

de un año y medio el número de ratas capturadas era más o menos el mismo. Atribuyó es-

te resultado a las limitaciones económicas de la campaña, la ignorancia de la población y sus deplorables condiciones de vida y de vivienda, donde el deterioro de las mismas esta-

ba en relación directa con la reproducción de las ratas: ‘Mientras cerros de basura se ha-

llen a pocos metros de los barrios más poblados, mientras la gente viva aglomerada en ca-

llejones húmedos, estrechos y desaseados, mientras en las construcciones se sigan usando materiales inaparente e higiénicamente condenables, sería irrisorio hablar de saneamien-

to’…” (J. Agnoli, 1906, comentado y citado por M. Cueto, 1997, p. 73)

Como la mayoría de enfermos provenían de barrios pobres, la peste se convirtió en un

mal considerado típico de la clase baja. Los mismos nombres con que se denominaba a

los pacientes (“pestosos” o “apestados”), aumentaron la connotación negativa y el es-


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tigma hacia la suciedad, la inmundicia y al enfermedad. Por ello, la negación de la peste

fue una manera de diferenciarse de los grupos inferiores. Las familias pudientes oculta-

ban el mal, antes que admitir que habían caído víctimas de la peste.

La Dirección de Salubridad Pública organizó, en adición a las campañas locales, una

campaña nacional contra la plaga que enfrentó en sus operaciones mayores limitaciones

y dificultades que las señaladas para la campaña de Lima. En la práctica, las acciones de

control efectuadas entre 1904 y 1929 se concentraron en el elemento humano, mientras

que la acción contra la rata se efectuó esporádicamente y contra el vector pulga fue nula.

Se caracterizaron, además, por ser dispersas, discontinuas, limitadas a los momentos de

crisis y variables según localidad. Por todas esas razones, hacia 1910 la peste peruana,

inicialmente epidémica y portuaria, se había transformado en un problema rural endé-

mico, especialmente en el norte peruano, debido a que las ratas del campo y luego los

cuyes domésticos fueron infectados. Alrededor de 1919 la peste comenzó a extenderse

con intensidad en la sierra de Piura, Lambayeque y Cajamarca, así como se había asen-

tado en Lima, con un promedio anual de 722 casos humanos para el período 1903-

1923. Esta primera fase de la lucha antipestosa en el país, basado en la organización

de campañas en casos de brotes epidémicos, terminó con la creación el 29 de enero de

1929 del Servicio Nacional Antipestoso, como dependencia permanente de la Dirección

de Salubridad Pública [10, 18, 21]

Relaciones entre higiene de la vivienda y la peste

El temor a la peste facilitó la intervención de las autoridades sanitarias durante la cam-

paña de Lima, en miles de viviendas particulares de toda la ciudad, brindando la oportu-

nidad a los médicos, primero, de observar y, luego, de enjuiciar las condiciones de hi-

giene de las hogares tugurizados y, finalmente, comprometerse con el discurso refor-

mista focalizado en la necesidad de la “higienización de la vivienda”. La campaña

puerta a puerta brindo a los médicos la oportunidad para “descubrir” las verdaderas

condiciones de vida de los barrios pobres y proponer soluciones que trascendieron las

opiniones y acciones que al respecto habían hecho, con poco éxito, la Iglesia, la Socie-

dad de Beneficencia y la caridad privada [22].

“Es imposible señalar demasiado la significación histórica de este descubrimiento ofi-cial de los pobres. Por vez primera, los problemas sociales urbanos se convertían en el

foco del estudio sistemático por parte de un gobierno cada vez más intervencionista…

La reforma social… era indispensable para el progreso y la civilización; según Paz Sol-

dán y los otros funcionarios de salud pública, las luchas contra las epidemias, contra la pobreza y contra el atraso del país eran inseparables, eran una lucha sola” ( D. Parker,

2002 , pp 122-123)

Al mismo tiempo, sin embargo, todas esas experiencias estaban distorsionadas por las

ideas racistas hegemónicas en la comunidad médica. Es así, por ejemplo, el hecho de

que cantidades desproporcionadas de indios y asiáticos vivieran – y murieran – en las

peores y más insalubres viviendas de Lima confirmaba, en opinión de esos médicos, su

atraso o inferioridad biológica con relación a las personas blancas y “decentes”. Sólo en

la zona comprendida entre la Avenida Abancay y la Plaza Italia, en el sector de Barrios

Altos, la densidad era de más de 357 habitantes por hectárea, con callejones como el

"Callejón Otaiza", en el cual vivían cerca de mil asiáticos repartidos en cien habitacio-

nes-cuarto (Burga y Flores, 1981, p.14). Pocas veces los higienistas asignaron especial

importancia a la presencia en tales viviendas de la pobreza; para ellos, ésta era apenas


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otra más de las características que junto con las biológicas, la ignorancia y la inmorali-

dad contribuían en la elevada mortalidad de las razas inferiores. Para estos higienistas,

la causa principal de que las viviendas fueran mugrientas y malsanas era que las habi-

taban personas que “naturalmente” eran mugrientas y malsanas [22].

Participación del Estado en la protección de la infancia

La Dirección de Salubridad Pública publicó en 1906 su Boletín Mensual Nº 1, en el

que se reprodujo el artículo Mortalidad Infantil [23] escrito por el pediatra Rómulo

Eyzaguirre, director de la Sección de Demografía de dicha dependencia. En este trabajo

se comenta la alta frecuencia de defunciones infantiles en la ciudad de Lima, especial-

mente por causa de la "enteritis". Este problema era la consecuencia, en opinión del

autor, de un conjunto de factores, entre los cuales menciona la insalubridad y el descui-

do de la higiene de la vivienda, así como la ignorancia y la miseria, destacando la cor-

ta lactancia y la “torpe” ablactancia a cargo de madres ignorantes: “la lactancia no le

dura al indiecito más de tres meses; al cuarto su estómago recibe las comidas más gro-

seras e indigestas". La situación de la salud de la población infantil indígena residente

en el interior del país era aún más deplorable que la descrita por Eyzaguirre para los

callejones de Lima. Además, se acompañaba de un fuerte rechazo que dicha población

hacía de la atención sanitaria oficial; la cual, por otra parte, sólo consistía, en el mejor

de los casos, en la prestada a través de "vacunadores oficiales" destacados

temporalmente, a cada provincia, para las campañas pertinentes.

Diez años después de aquel estudio, se dictó el Decreto Supremo de 23 de junio de

1916, “Sobre la Protección de la Infancia”, que ordena la participación estatal en la pro-

tección de la salud del niño en el Perú [24, 25]. Decreto que tiene cinco considerandos

que justifican la norma, de acuerdo con las ideas de la época. El primero, argumenta que

una alta proporción de la mortalidad general del país corresponden a la primera infancia.

El segundo, que “está perfectamente dilucidado que la alimentación inapropiada de los

niños es la principal causa de su crecida mortalidad”. El tercero, “que si bien hasta aho-

ra, las sociedades de beneficencia pública han limitado su acción a las obras de asisten-

cia… para los enfermos, el progreso de la ciencia ha demostrado” que también les co-

rresponde “la labor filantrópica de asistencia profiláctica”. El cuarto, que esta demos-

trado que la tuberculosis de los animales bovinos es transmisible al hombre (a través de

la leche de vaca) y el Gobierno esta obligado a prescribir los medios necesarios para

evitar esa transmisión. El quinto, que “es deber del Gobierno propender por todos los

medios posibles el acrecentamiento de la población”. En la parte prescriptiva del Decre-

to, de manera concordante con esos considerandos, se asignan tareas específicas a los

ministerios de Fomento, de Justicia e Instrucción, y de Hacienda, así como a los Go-

biernos Locales y a las Sociedades Públicas de Beneficencia, para la protección de la

infancia. Entre las más importantes tareas asignadas están las vinculadas con la higiene

de la lactancia artificial.

“En las capitales de departamento, así como en las ciudades que sean capitales de provin-

cia ó que tengan una población de 3,000 habitantes o más, las municipalidades respectivas expedirán ordenanzas relativas a la inspección y vigilancia de la alimentación de niños por

medio de nodrizas... Las Municipalidades de los lugares de que trata el artículo primero

expedirán ordenanzas relativas a los servicios de abastecimientos y venta de leche de va-ca... procurarán estimular la formación de sociedades que tengan por objeto efectuar la

pasteurización de la leche...” (arts. 1º y 6º). “El Ministerio de Fomento dispondrá que los

médicos titulares verifiquen la propaganda de los conocimientos relativos a la alimenta-


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ción y a la higiene de los niños de la primera infancia…” (arts. 2º, 3º y 4º). “El Ministerio

de Justicia e Instrucción, de acuerdo con el de Fomento, establecerá, en los colegios oficia-

les superiores de niñas, la enseñanza de la Puericultura…(art. 5º). “La Sociedad de Benefi-

cencia Pública de Lima ampliará sus servicios de asistencia profiláctica de la infancia, es-tableciendo, en cuanto sea posible, nuevos dispensarios y ‘Gotas de Leche’ en la capital”

(art. 12º D. S. 23 de junio de 1916).

En los inicios del año 1919, el Gobierno nombró a una Comisión Encargada del Estudio

de las Causas de la Mortalidad Infantil en Lima [26], la cual debía proponer, al final del

estudio, las medidas que debía ponerse en práctica para conseguir la reducción de esa

mortalidad. La Comisión estuvo conformada por Abel S. Olaechea, Adolfo Solf y Muro,

Rodolfo Neuhaus, Enrique León García y Constantino J. Carvallo. En cumplimiento de

la primera parte del encargo, la Comisión efectuó un estudio estadístico del nivel y de la

composición de la mortalidad según las variables “distrito” y “raza”. Como resultados

del mismo se constató la existencia de una alta mortalidad infantil y grandes diferencia-

les en función de las variables citadas: “4ª.- La mortalidad es mayor en los distritos 3.0 y 5.0, es decir, en los que hay mayor su-

perpoblación, mayor insuficiencia de las habitaciones y más representantes de las razas

de color (Censo de 1908) (…) 5ª.- La mortalidad... guarda estrecha relación con las razas. Así, la mortalidad, da... Para los blancos: 16 por mil (igual a la general de Buenos Aires).

Para los negros: 27 por mil. Para los mestizos: 32.7 por mil (el doble que los blancos). Pa-

ra los indios: 54 por mil (más que triple que los blancos) (...) 7ª.- La mayor mortalidad in-

fantil corresponde a los hijos ilegítimos en todas las razas, en todos los distritos y para to-das las enfermedades” (Comisión Ad-hoc, 1919, p. 191).

Del análisis de los resultados del estudio, la Comisión concluye que las causas inme-

diatas de esa altísima mortalidad se encuentran en: “la ilegitimidad del hogar, la miseria

general y la ignorancia de los padres que se aúnan para embotar o hacer degenerar el

sentimiento instintivo de la maternidad…”. Al lado de estas causas sociales y morales

enumeran otras, como “la insalubridad de la habitación, la mala alimentación, las en-

fermedades contagiosas y la falta de protección de la mujer embarazada”. De esta mane-

ra, la Comisión enfatiza la asociación de la mortalidad infantil por “enfermedades evita-

bles” con la insalubridad de la vivienda, la ignorancia y la inmoralidad de los padres.

Se continuaba utilizando la variable “raza” en el estudio de las diferenciales de la

mortalidad infantil en Lima [26]. En el año 1922, el Gobierno de Leguía, por Resolu-

ción Suprema del 7 de abril, dio el primer paso oficial para la organización unitaria de

la protección de la infancia en el Perú, creando la Junta de Defensa de la Infancia, en

base a las recomendaciones y medidas propuestas por la Comisión [27].

3.2. PROBLEMAS DE SALUBRIDAD AMBIENTAL: 1903-1934

Agua potable insuficiente e insalubridad en el espacio público

Los problemas de abastecimiento del agua y de saneamiento básico urbanos, descritos

en el capítulo anterior, no habían decrecido en el país al inicio de la segunda década del

período 1903-1934. Así por ejemplo, en el caso de la ciudad de Lima y hasta el año

1917, el agua proveniente de La Atarjea, desde su captación hasta su destino final, no

tenía ningún tipo de tratamiento que la hiciera apta para el consumo humano; peor aún,

entre la población limeña ni siquiera se había generalizado la costumbre de “hervir el


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agua de bebida”. Además, la mayoría de localidades urbanas del país seguían teniendo

acequias abiertas que recorrían la vía pública; las principales contaban con un sistema

de alcantarillado cerrado pero precario, y las viviendas, en el mejor de los casos, tenían

silos de poca profundidad que eran criaderos para las ratas. Por otro lado, los mercados

se continuaban improvisando en las orillas de los ríos donde contaminaban el agua y el

ambiente, y las calles eran estrechas y tortuosas y no tenían pavimentación.

En el segundo considerando de la Resolución Suprema de 30 de marzo de 1917, el go-

bierno de José Pardo reconocía oficialmente la existencia de “la deficiente salubridad de

una gran parte de las poblaciones del país”, que se expresaba en las malas “condiciones

en que se verifican los servicios urbanos de higiene y, en especial, los de provisión de

agua de bebidas y alejamiento de aguas y materias excluidas”. Un año después, un joven

C. E. Paz Soldán [28] al tratar el tema hablaba de “visiones de espanto” y de la “in-

mundicia y contaminación de las ciudades” del interior de nuestro país, y hacía comen-

tarios tan duros como los que se presentan a continuación:

“El cuadro es desconsolador… la desgracia de carecer… (de) agua de bebida potable. La

que existe, si bien en gran cantidad y… para todo uso es una promiscuidad de aguas so-

brantes de riego con las de albañal y letrina; resultando en pura lógica higiénica las dos grandes endemias que adolece esta localidad: la fiebre tifoidea y la disentería… Salvo

Lima y Callao, ninguna de las ciudades costeñas del Perú tiene red de cloacas estableci-

das… En muchas de estas ciudades se utiliza el suelo de los corrales para retretes y el sis-

tema de la época medieval, ‘de todo a la calle’, está todavía de práctica en la mayoría de ellas… Hay lugares del Perú en donde la satisfacción de las necesidades corporales exije

una verdadera defensa contra la agresividad voraz de los cerdos... Tampoco hay mercados

en el Perú. Los lugares públicos donde se expenden los alimentos cotidianamente, no existen sino en pocas poblaciones. En la gran mayoría el suelo en donde se comercian

las sustancias alimenticias... Los municipios de casi todas nuestras poblaciones se debaten

en míseras y caseras disputas… Las poblaciones del Perú viven en medio de inmundicia. Los basurales forman murallas de las ciudades… Ni Lima, con ser la primera ciudad,

puede ufanarse de sus servicios de baja policía…” (C.E. Paz Soldán, 1918, p.30-36).

El suministro de agua en la ciudad de Lima pasó de 35 millones de litros cada día, en

1915, a 45 millones de litros en 1919, gracias a varios trabajos de ampliación. Sin em-

bargo, seguía siendo una cantidad insuficiente.

Insalubridad de la vivienda en el país

Hemos tomado la información que se presenta – de manera casi textual – en los dos

párrafos siguientes del excelente trabajo del historiador Marcos Cueto [19] sobre la

peste, para destacar la magnitud del problema de la insalubridad de la vivienda en el

país al inicio de este período.

Un gran número de las viviendas y edificios de puertos y ciudades habían sido construi-

dos en los años coloniales y al inicio de la República, y estaban en pésimas condiciones

sanitarias. En la ciudad de Lima, capital de la República, la mayoría de las casas se ca-

racterizaban por tener paredes huecas, cavidades amplias entre el entablado de las habi-

taciones y el suelo, adobes en la planta baja y paredes de quincha en la planta alta, es

decir condiciones propicias para el refugio de las ratas y otros parásitos.

Las condiciones higiénicas de la vivienda en el resto del país eran peores que las de Li-

ma. En los poblados de la costa, especialmente en el centro y el sur, las casas eran de


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adobe; en tanto que en los del norte, la quincha era el material de construcción más ut i-

lizado. Las casas de quincha, a menudo de doble pared, eran viviendas llena de tabiques,

huecos, perforaciones del suelo e intersticios imposibles de vigilar. Hechas de material

frágil y perforable, ofrecían un fácil refugio a los insectos y óptimas madrigueras a las

ratas y otros roedores. Además, las viviendas estaban tugurizadas, tenían depósitos de

alimentos y granos, así como tenían silos de poca profundidad, facilitando la prolifera-

ción de las ratas y otros vectores y huéspedes de enfermedad. En la sierra y la selva, la

población rural sobrevivía en tambos, galpones u chozas, en los que la totora, la caña y

el barro eran los principales materiales de construcción. Las acciones para la higieniza-

ción de las viviendas rurales se reducían, a las de control de roedores durante las cam-

pañas sanitarias. Además, a la ausencia de un sistema eficiente de baja policía se suma-

ba la ausencia o pésima condición de los servicios básicos de agua potable y desagüe.

En los poblados más pobres, las viviendas consistían en una reducida habitación alzada

con barro o caña.

Durante el período 1903-1934, no obstante las obras de modernización e “higieniza-

ción” hechas en la capital del país, los problemas de insalubridad de los callejones y ca-

sas de vecindad limeñas seguían sin solución. Poco fue lo que se hizo para el fomento y

el mejoramiento de la vivienda popular. La magnitud del problema puede inferirse, pri-

mero, por el contenido del Decreto del 29 de septiembre de 1922. Dispositivo en los

que se ordena instalar, en todo callejón o casa de vecindad, por lo menos: un inodoro,

una ducha y un botadero, por cada diez habitaciones; facilidades a ser ubicadas a una

distancia no mayor de 25 metros de la habitación más alejada; y, segundo, por la nece-

sidad de reiterar dicha orden por Resolución Suprema del 18 de julio de 1930, en tanto

nunca llegó a ser acatada [29].


En el estudio de Eyzaguirre [23] ya citado se relaciona la mortalidad por enfermedades

evitables” en Lima con la condición ambiental de la vivienda, medida en términos de

“sobrepoblación” (hacinamiento) y de “habitabilidad” (insalubridad), con datos regis-

trado en los libros de la Sección de Estado Civil y Estadística de la Municipalidad de

Lima, entre los años 1884 y1901. El estudio muestra, estadísticamente, que los distri-

tos con viviendas más sobrepoblados y menos habitables eran el 5º (Barrios Altos) y el

9º (Abajo el Puente), y que en estos distritos los riesgos de muerte por gripe y fiebre

tifoidea eran los más altos. A partir de esta asociación, se concluye que el saneamiento

y la higienización de la vivienda son determinantes para la reducción de esa mortalidad,

aunque se insiste en la necesidad de recordar que “el dinero es el marido de la higie-

ne” (1906, p. 51).

“ Es en los callejones y casas de vecindad de los distritos que he citado, donde mueren

más que en otra clase de alojamiento … bien se podría señalar hasta los números de las

casas de mayor mortalidad… serán las más insalubres en su construcción, las más aglo-meradas, con sujetos más pobres, más ignorantes de la higiene, y con raza más inferior…

Pero también creo que con lo apuntado basta para poder decir: ahí están los culpables: el

callejón y la casa de vecindad. Estos que ahí viven tienen derecho al aire, á la luz, á la ha-bitación salubre; pero también tiene la obligación de vivir fuera de ese cuasi amontona-

miento que acostumbran y que ellos mismos pueden evitar, si no les aquejara tanta porfia-

da ignorancia y tanta incuria y tanto alcohol que consume el salario que debieran emplear

en vivir vida higiénica, aumentando así las probabilidades de mayor existencia, y de me-jor porvenir á su país”. (R. Eyzaguirre, 1906, p. 18)


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Dos años antes, el 1º de julio de 1904, durante el gobierno de José Pardo, se había dictó

un Decreto Supremo” [30] nombrando una comisión encargada de llevar a cabo un es-

tudio de las condiciones sanitarias de las casas de “inquilinato y de obreros” de Lima,

tomando como guía los datos censales obtenidos por el Concejo Provincial. En los con-

siderandos del Decreto se afirma: “Que la morbosidad y mortalidad de las ciudades re-

conocen como causa principal las condiciones anti-higiénicas de las habitaciones y de

los centros y lugares de reunión; (…) Que no sólo la salud física sino también la morali-

dad de los individuos depende en mucho de la salubridad y cuidado del hogar, cualidad

que la hace atrayente y que aleja a sus moradores del alcoholismo y de los vicios, y con-

tribuyen por lo tanto al mejoramiento de la raza y de la higiene social…”.

Cuatro años después de dictado este último decreto, el médico Leonidas Avendaño y el

arquitecto Santiago Basurco, miembros de aquella comisión, presentaron al Gobierno un

Informe (1907) sobre las casas de “vecindad” de Lima; resaltando que el 66,7 % de los

habitantes de la capital vivían en viviendas sobrepobladas e insuficientes y que todas

las enfermedades evitables, endémicas o no, hacían grandes estragos en los callejones,

solares, casas de vecindad y lugares análogos porque allí encontraban a sujetos debili-

tados “por el alcoholismo, la miseria, la ignorancia, la desidia” [31, 32].

Los resultados de El Censo de la provincia de Lima de 1908, confirmarían la alta preva-

lencia de la pobreza en los distritos 5º (Barrios Altos) y 9º (Abajo el Puente). En estos

distritos las casas eran principalmente de adobe y quincha, menos de mitad tenía servi-

cios de agua y desagüe, y estaban tugurizadas (41 a 50 habitantes por casa de vecindad).

La frecuencia de los “callejones de un solo caño”, con un número aproximado entre 15

y 20 departamentos cada uno, era mayor en estos distritos (L. Tejada, 1995, p. 147)

[33]. Once años después, datos del Ministerio de Hacienda señalaron que la situación de

tugurización empeoraba en la ciudad: el 42% de las familias de Lima vivían en un cuar-

to, mientras que sólo el 2% lo hacía en viviendas de más de 10 habitaciones.

Deficiencias de la canalización de las “aguas negras” en Lima

En el caso específico del saneamiento básico de la ciudad de Lima, la preocupación

mayor de las autoridades municipales era las deficiencias de la canalización del curso de

las “aguas negras”. La gran mayoría de viviendas tenían un desagüe que desembocaba

en acequias o directamente en el río Rímac. Por otro lado, en los cuarteles populosos

como el tercero (Barrios Altos), el quinto (Rómac) o el cuarto (vecino a La Victoria),

muchos acequiones no estaban canalizados y menos los albañales, dando lugar a que

fueron los distritos de mayor mortalidad por enfermedades “evitables”.

El Ingeniero Julio E. Ribeyro [34], Jefe de la Sección de Agua del Concejo Provincial

de Lima informaba en 1912, después de efectuar una revisión exhaustiva de la canali-

zación efectuada en la ciudad entre 1859 y 1901, que la mortalidad por fiebre tifoidea

había aumentado desde los últimos años del siglo pasado y que con ocasión de la epi-

demia de 1902 de esa enfermedad, se había formado una corriente de opinión que seña-

laba a los defectos de esa canalización como la causa más importante de la misma: “…

son múltiples las causas de obstrucción y sedimentación que se observan en los albaña-

les y que son muchas las materias orgánicas que no son evacuadas sino que permanecen

in situ, dando lugar a toda clase de fermentación y malos olores”. Finalmente, el mismo

Ribeyro [35], en otra publicación, hacía el siguiente comentario:


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“La canalización hizo desaparecer muchas acequias públicas e interiores pero quedaron

no poco de ellas, que no se han podido extinguir, sino cuando los diferentes barrios de Lima, ss han urbanizado, y en otros casos cuando el Municipio los ha clausurado después

de no pocos esfuerzos y grandes desembolsos. Pero con todo, si la mayoría… se han clau-

surado, quedan aún más de noventa, existiendo tan solo en el Cercado cuarenta y dos. Ha nacido, pues, de aquí, una notable mezcla de aguas de regadío y aguas de albañal, pu-

diendo decirse que todas las huertas, jardines públicos, avenidas y fundos cercanos de

Lima, se riegan con aguas de albañal. Esta es una de las primeras casas de insalubridad y

de enfermedades… La insuficiencia de agua potable, agrava este daño por otra parte, pues el vecindario se sirve para ella de usos doméstico de esta clase de agua… contaminadas

hasta un punto tal, que parece inverosímil” (J. Ribeyro, 1912, p. 9)

Al final del año 1934, las condiciones de salubridad de la ciudad de Lima no llegaron a

alcanzar – pese a las obras de modernización urbana emprendidas por Leguía - los ni-

veles deseados por las autoridades del gobierno para la prevención de las fiebres del

grupo tífico. Ello sucedía, en gran medida, debido al escaso control del cumplimiento de

las ordenanzas municipales que, para tal efecto, habían sido dictadas en años anteriores

[29, 36]. Así, por ejemplo, la situación de las redes cloacales y los canales de regadío en

Lima era prácticamente la misma que la descrita, 31 años antes, por el Dr. Francisco

Almenara Butler, Presidente de la Academia de Medicina y ex-ministro de Fomento:

“Con excepción de los canales longitudinales por donde corren las aguas motrices, pode-

mos decir que en materia de desagüe nos echamos unos a los otros nuestros propios des-perdicios, y que si estos se alejan a corta distancia, no es sino para volver sobre nosotros

mismos, por los vientos en unos casos, por el estancamiento y la infiltración del suelo en

otros, y de un modo más positivos y eficaz, por intermedio de las más sabrosas frutas y las más exquisitas legumbres. Todo esto autoriza a decir, sin recelo, que el suelo y la atmós-

fera de Lima están infectados, explicándose así la patogenia de las enfermedades reinan-

tes, las fiebres tifoideas de todos los grados, el paludismo e infecciones, e intoxicaciones aisladas o asociadas de todo género” (F. Almenara, 1903; citado por M. M. Valle editor,

1934, p.25).


Los sismólogos A. Giesecke y E. Silgado [37] destacan en este período de la historia del

Perú la ocurrencia de ocho terremotos. El sismo del 4 de marzo de 1904 en la ciudad de

Lima y aledaños, con una intensidad moderada. El sismo del 6 de agosto de 1913, que

destruyó Caravelí y afectó a los pueblos del valle de Majes. El violento sismo del 4 de

noviembre de 1913 en la provincia de Aimaraes, que destruyó varios caseríos, ocasio-

nando la muerte de alrededor 150 personas. El sismo del 11 de octubre de 1922 que

afectó, nuevamente, al pueblo de Caravelí, así como a Arequipa, Mollendo y otros pue-

blos de Ica. El sismo moderado del 11 de marzo de 1926 que afectó Lima, el Callao,

Chosica y Cañete. El sismo del 9 de abril de 1928, que afectó seriamente una vasta re-

gión de la provincia de Carabaya (Puno). El gran sismo del 14 de mayo de 1928, que

trajo desolación y muerte, destruyendo totalmente a la ciudad de Chachapoyas (Amazo-

nas) y afectando seriamente a las ciudades de Huancabamba (Piura), Cutervo, Chota y

Jaén; se estima que el movimiento fue destructor en un área cercana a los 100 mil km2.

Por último, el 18 de julio de 1928 se produjo en el norte del país una fuerte replica del

sismo del 14 de mayo.


88

Por otra parte, los estudios de Lizardo Sainer [38] muestran evidencias que entre los

años 1903 y 1934 habrían ocurrido en el Perú por lo menos diez eventos tipo El Niño, de

los cuales solo uno, el de 1925-1926, podía ser calificado como “muy fuerte”; tres como

“fuertes” (1911, 1917 y 1922); y seis como “moderados”. El de 1925-1926, por su inten-

sidad produjo cambios drásticos de las precipitaciones y la temperatura en el país; las

continuas lluvias causaron el desborde de los ríos del litoral, con derrumbes en Piura y

Lambayeque e inundaciones en Chiclayo. El río Rímac aumentó su caudal y destruyó la

hidroeléctrica de Yanacoto en marzo de 1926.

Además, el Dr. Ing. Vidal Taype Ramos [39] informa que durante la década 1925-1935

sucedieron un total de 894 fenómenos geodinámicos externos: 859 huaycos, 20 inunda-

ciones, dos deslizamientos y dos aluviones. Para la década un promedio anual de 86

huaycos. En el año 1925, las pérdidas económicas por estos fenómenos en la costa fue-

ron estimadas en 162 millones de dólares.

La impunidad de los infractores de las normas sanitarias

Un problema siempre existente en ese período fue el incumplimiento reiterado e impu-

ne de las normas sanitarias, no sólo de parte de los ciudadanos sino también de institu-

ciones tan importantes como las Sociedades Públicas de Beneficencia y de la Iglesia, las

mayores propietarias de las viviendas de vecindad en Lima. Y, lo que es peor, de parte

de las autoridades encargadas de controlar el cumplimiento efectivo de dichas normas.

En 1918, Carlos E. Paz Soldán [28] hacía el siguiente comentario que aún permanece

válido en el siglo XXI:

“La nuestra ha sido la historia de la ley, no la de su cumplimiento y resultado… salvo ex-cepciones contadas, las leyes y decretos de índole médico-social no han trascendido de los

doctos infolios de la Legislación de las Indias o de las columnas de los diarios y gacetas

oficiales… Por eso cada ley, cada decreto, cada reglamento de los que hemos pasado re-vista cabe mirarlos como los gritos de impotencia o como los confidentes de nobles y fra-

casadas intenciones… La legislación sanitaria, en nuestro pasado, aparece como una con-

cepción individual de hombres que seducidos por la ciencia aspiran a dotar a la sociedad

del fruto de su saber para hacerla participar de la felicidad biológica… Hay aquí una pri-mera enseñanza fecunda que el pasado nos brinda. La total esterilidad de nuestra legisla-

ción sanitaria por causa de su divorcio con la realidad viva. Exactos y justos son sin em-

bargo los principios que forman buena parte de esta legislación… Hay sin embargo dis-tancia enorme todavía, entre lo que tenemos adquirido en materia de principios y lo que

aún podemos adquirir sobre derecho sanitario” (C. E. Paz Soldán, 1918, p. 4-6)

Los “humos de La Oroya”

En opinión del historiador A. Flores Galindo [3] la historia de la minería en la sierra

central durante el siglo XX muestra el poco interés de las empresas extranjeras por las

consecuencias ecológicas y sanitarias de sus actividades en el país, así como la inacción

o complicidad del Estado Peruano frente a estas consecuencias. Para ello, toma como

ejemplo la historia de la Cerro de Pasco Mining Co.,luego llamada Cerro de Pasco

Cooper Co.,la cual compró en 1919 las minas de Casapalca y Morococha y en 1922

abre la fundición de la Oroya para procesar todos sus minerales. Apertura que se efectuó

sin importar a la empresa los efectos que iban a tener los humos de esa fundición en la

ecología y en la salud de la población. En 1923, J. J. Bravo, adscrito al Cuerpo de In-

genieros de Minas, publicó un informe denunciando los efectos de la contaminación

ambiental producida por el anhídrido sulfuroso evacuado por dichos humos: a cinco ki-


89

lómetros de la fundición la vegetación se había destruido por completo; a 25 kilómetros

se detectaron daños serios en los cultivos; y, aún a 60 kilómetros de distancia hubo dis-

minución sensible de las cosechas (J. Bravo, 1923, 227) [40]

En 1924, los desechos de los humos de la recién construida fundición de la Oroya, as-

cendieron a 32.500 toneladas de gases tóxicos. En 1925, los humos de La Oroya origi-

naron la muerte de unos 8.500 vacunos y más de 10 mil ovinos. Se contaminaron las

principales lagunas y los tres ríos de la sierra central, San Juan, Mantaro y Rímac. Y

peor aún, con la construcción de las represas para obtener energía eléctrica, se embalsa-

ron los lagos en las épocas de lluvias y se dispersaban los tóxicos a más terrenos gana-

deros. Efectos que no generaron respuestas oportunas de parte del Estado Peruano,

siempre complaciente a los intereses económicos de dicha empresa [3, 5].

“Los humos venenosos de la fundición afectan grandes áreas de tierras agrícolas y gana-deras: la extensión total afectada por los humos fue de 700,000 has. En estas circunstan-

cias los propietarios, campesinos, comuneros o hacendados, no tuvieron otra alternativa

que vender sus tierras a la ‘Compañía’: entre 1924 y 1929, la Cerro compró 231,542 has… La presencia del voraz capitalismo y su ‘racionalidad’ económica había deteriorado

la flora, la fauna y la vida humana en general. La ‘renguera’ de los ovinos y el ‘saturnis-

mo’ que afectaba a los campesinos eran las consecuencias más lamentables... El Estado,

servil patrocinante de los capitales extranjeros, discutió y estudió incansablemente el pro-blema de los humos de la Oroya, pero no pudo imponer sus reglas de juego a la ‘Compa-

ñía’ americana. En 1925, el Estado ‘obligo’ a la Cerro a instalar recuperadores de metal

tipo Cotrell, pero recién será en 1942, cuando los precios de los metales recuperados ha-cen rentable esa operación, que el problema de los humos quedará prácticamente resuelto”

(A. Flores Galindo, 1994, pp 119-120).

3.3. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y LA INSTITUCIONALIDAD

DE LA SALUBRIDAD : 1903-1934

La Dirección de Salubridad Pública, creada en 1903, fue la primera estructura estatal

permanente, encargada de la gestión y ejecución de las funciones de protección higiéni-

co-sanitaria a nivel nacional. Ubicada en un segundo nivel político-administrativo del

Ministerio de Fomento, se desconcentró, en el año 1920, al crearse las Oficinas Regio-

nales de Salubridad. La Dirección asumió formalmente la conducción política y la ges-

tión de los servicios públicos sanitarios de carácter “profiláctico”.

A partir de la creación de esta Dirección de Salud Pública se organizó la segunda moda-

lidad de organización del cuidado de la salud en el período republicano que hemos de-

nominado: “Salubridad Pública”. Modalidad que permanecerá vigente en el escenario

nacional hasta el final de la crisis de los años 30, cuando dicha Dirección pasó a formar

parte del nuevo Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social (MSPTPS).

Creación del Ministerio de Fomento y Obras Públicas

Desde el enfoque tecnócrata y positivista de la oligarquía-civilista, el progreso del país

dependía de la actividad económica del sector privado, creadora de la riqueza. En con-

secuencia, el Estado debía asumir un nuevo e importante papel: el de fomentar e impul-

sar la participación del sector privado en la economía nacional. De manera concordante


90

con ese enfoque, la burocracia estatal debía ser pequeña y de bajo costo, aunque se pre-

tendía que hiciera una “administración científica” más eficiente. En cumplimiento de

ese papel, el Gobierno dictó normas, creó instituciones y financió obras públicas (edifi-

cios, carreteras, pavimentación de calles, alumbrado, transportes, etc.) destinadas a esta-

blecer la infraestructura legal, administrativa y física requeridas para dicho fomento.

Por lo comentado en el párrafo anterior, la creación del Ministerio de Fomento y Obras

Públicas, por ley del 22 de enero de 1896, fue central en el proyecto de modernización

del Estado Oligárquico. El nuevo ministerio quedó a cargo de los despachos de los ra-

mos de Obras Públicas, de Industria y de Beneficencia. Después de un mes, por Decre-

to del 25 de febrero de 1896, se crearon dos direcciones en el ministerio: la Dirección

de Fomento, a cargo de los asuntos de minas, industrias, beneficencia e higiene; y, la

Dirección de Obras Públicas e Irrigación. La amplitud del ámbito de tales asuntos im-

plicó, inicialmente, la centralización de funciones en campos tan diversos como: trans-

portes, comunicaciones, vivienda, construcción, trabajo, beneficencia, asuntos indíge-

nas, agricultura, salubridad, minas, petróleo, aguas, irrigación, inmigración, escuelas

técnicas, sismología, industrias, etc. En los siguientes años, ante la necesidad de espe-

cialización en la conducción y gestión en esos diversos campos, se fueron creando nue-

vas dependencias en el mismo ministerio; por ejemplo, la Dirección de Salubridad Pú-

blica y la Dirección de Aguas e Irrigación [41].

El primer Ministro de Fomento fue don Eduardo López de la Romaña, quien tres años

después sería elegido Presidente de la República. Luego le sucederían en el cargo de

Ministro de Fomento cuatro médicos, profesores de la Facultad de Medicina de San

Fernando: Francisco Almenara (1898-1899), David Matto (1902-1903; 1909), Manuel

C. Barrios (1903-1904) y Belisario Sosa (1915-1917).

Políticas sociales, inversiones públicas y salubridad: 1903-1934

Durante la República Aristocrática [42, 43]

Con respecto a las políticas sociales, los gobernantes del segundo civilismo no tuvieron

una actitud indiferente. Pensaron que el Estado debía empezar a cumplir un rol modera-

dor, promotor e integrador en el progreso del país, y que el Ejército, la educación y la

salud pública debían servir para integrar y formar a la población indígena. Esto último

significó la concepción de la educación y la salud como instrumentos civilizadores,

formadores de ciudadanos y una mayor ingerencia del Gobierno Central en la sociedad

a costa de las atribuciones que en parte tenían las municipalidades. Además, superando

la antigua concepción de Sanidad como una acción policiaca, la elite civilista consideró

a la protección sanitaria de los puertos, de las ciudades y de la población como una res-

ponsabilidad del Estado y como un requisito para la marcha normal de la economía de

exportación, la intensificación de la productividad de una escasa fuerza de trabajo, así

como la atracción de las inversiones y de los inmigrantes extranjeros.

Es a partir de esa consideración, que por Ley del 6 de noviembre de 1903, promulgada

por Manuel Candamo, se crea la Dirección de Salubridad Pública como nuevo órgano

de línea del Ministerio de Fomento y Obras Públicas, en dependencia directa del Minis-

tro. Se formaliza, así, la existencia una estructura estatal permanente de fomento de la

salubridad, de ámbito nacional, ubicada en un segundo nivel político-administrativo;

que reemplazó a las Junta Suprema de Sanidad. Años antes, entre 1896 y 1903, la Sec-


91

ción de Beneficencia e Higiene, dependencia de la Dirección de Fomento del nuevo Mi-

nisterio, estuvo a cargo de la tramitación y ejecución de los acuerdos de la Junta Supre-

ma de Sanidad.

En la Ley de su creación se encarga a la Dirección de Salubridad cinco funciones, entre

las cuales vamos a destacar tres: (i) estudiar y proponer las reformas que juzgue necesa-

rios a fin de “mejorar estado sanitario de la República”; (ii) organizar un plan de defen-

sa contra la “importación de gérmenes pestilenciales exóticos”; y, (iii) “concertar i diri-

gir las medidas profilácticas para extinguir las enfermedades endémicas i epidémicas

que existen en el país”.

Durante la “Patria Nueva” [10, 42, 43]

El régimen de Leguía continuó con el proceso de modernización del Estado, ahora des-

de la perspectiva de los dirigentes de la “Patria Nueva”. Para ello se incrementó los im-

puestos a la exportación, se pactó empréstitos en el exterior, se expandió la burocracia y

la infraestructura estatal y se realizó acuerdos técnicos con agencias y expertos norte-

americanos para modernizar las concepciones y las tecnologías sanitarias, educativas,

agrícolas y otras de carácter público utilizadas anteriormente. En el campo del cuidado

de la salud se continuó con la misma organización establecida por los civilistas, aunque

ampliando las atribuciones formales de la Dirección de Salubridad Pública. La Consti-

tución de 1920 había institucionalizado las nuevas ideas sobre la organización del Esta-

do, introduciendo los principios de centralización de la administración pública y de au-

tonomía del Estado.

Durante el oncenio, la burocracia estatal creció notablemente por las necesidades crea-

das por la política de modernización y de obras públicas que se estaba instrumentando,

así como por razones de clientelismo político. Las inversiones públicas destinadas a

obras físicas se multiplicaron y el personal de la administración pública creció en un

544% de 1920 a 1931. Las funciones estatales se ampliaron y el presupuesto público se

cuadriplicó en los once años. Con los recursos financieros provenientes, básicamente,

de empréstitos se emprendió una agresiva política de construcción de costosas obras pú-

blicas: carreteras, obras de saneamiento urbano, urbanizaciones, obras de irrigación, etc.

Todo ello implicó un importante proceso de urbanización, el que conjuntamente con

otros cambios de tipo cultural, llevaron a cierta modernización del país.

Durante la crisis de 1930-1933, a pesar de la gran inestabilidad política, el Gobierno si-

guió conformado por siete Ministerios que ya existían con Leguía y se realizaron impor-

tantes cambios en la gestión de las finanzas públicas y en los mecanismos de control

fiscal y financiero nacional, a partir del Informe de la Misión Kemmerer.

Dirección de Salubridad Pública, como órgano central del ramo salubridad

Inicio de actividades de la Dirección de Salubridad Pública [ 25, 43, 44, 45]

Desde sus inicios la Dirección de Salubridad Pública tuvo grandes dificultades para

actuar como la autoridad política en el campo del cuidado de la salud poblacional. Entre

otras razones, debido a que su ley de creación no estableció las vinculaciones que esta

nueva estructura debía mantener con otras entidades que aún tenían responsabilidades

en dicho campo, especialmente las Municipalidades y las Beneficencias Públicas. Los


92

Concejos Municipales continuaban con sus competencias en el campo del saneamiento

ambiental señaladas en la Ley Orgánica correspondiente de 1892.

El Dr. Abel Olaechea [44] al dar su testimonio sobre esas dificultades, comenta que

cuando la amenaza a una epidemia pasaba o se amortiguaba y se hacía necesario sentar

de modo estable las bases de la Salubridad, venía la inercia del vecindario y se suscita-

ban, a la vez, franca o disimuladamente, los conflictos institucionales, provocados, ya

sea por la oposición de las Juntas Departamentales para cooperar pecuniariamente a las

labores sanitarias, o ya por los Concejos Provinciales, que sin poder llevar a cabo por sí

mismos las medidas higiénicas a que están autorizadas por la Ley de Municipalidades,

encontraban dañoso para sus fueros que las ejecutase la Dirección de Salubridad.

Tratando de reducir esas dificultades en el campo de saneamiento, un año y dos meses

después de la creación de la Dirección de Salubridad, el gobierno de José Pardo dictó el

Decreto Supremo del 20 de enero de 1905, que en su parte considerativa señala: “los

trabajos destinados a proveer agua potable y desagüe a las poblaciones constituye la ba-

se fundamental de la higiene pública y privada, cuyo estudio y supervigilancia corres-

ponde al Ministerio de Fomento, por conducto de la Dirección de Salubridad”, y que en

su parte prescriptiva ordena: “Todas las cuestiones relativas a la provisión de agua pota-

ble i desagüe de poblaciones, correrán, en lo sucesivo, por la Dirección de Salubridad”.

En el mismo sentido de fortalecer la autoridad sanitaria en el control del cumplimiento

de las disposiciones sobre los servicios de agua y desagüe, se expidió el 30 de marzo de

1917 una Resolución Suprema en que se precisan las responsabilidades de los Prefectos

en colaborar con la Dirección de Salubridad en ese control: “Los Prefectos de los de-

partamentos de la República, oyendo a los médicos titulares respectivos, presentarán

dentro de un plazo de noventa días, a la Dirección de Salubridad, un informe acerca de

las condiciones en que se verifican los servicios de agua y desagüe en las poblaciones

de más de tres mil habitantes, comprendidas en el territorio de su jurisdicción; ... En vis-

ta de los informes recibidos, la Dirección de Salubridad Pública propondrá la ejecución

de las obras de mejoramiento de esos servicios, que sean posibles de llevar a la práctica

con el auxilio de fondos fiscales y utilizando los elementos locales aprovechables...”

En esta misma Resolución, se urgía a los Prefectos que, sin perjuicio de aquellos infor-

mes, se pusieran de acuerdo con la Junta de Sanidad Departamental respectiva, “para

dictar las disposiciones conducentes a la protección de agua de bebidas de las poblacio-

nes, vigilando el cumplimiento por las Municipalidades de las disposiciones sanitarias

relativas a ese servicio y obligando que se lleven a la práctica por quienes corresponde,

las mejoras en la captación, conducción o distribución del agua, que los médicos titula-

res indiquen y que la Junta de Sanidad apruebe”.

Quince años después de estar vigente, el citado Decreto de 1905 fue derogado expresa-

mente por otro del 20 de febrero de l920, que ordenaba: “Todas las cuestiones relativas

a la provisión de agua potable, canalización de desagües y eliminación de basuras corre-

rán en lo sucesivo por la Dirección de Obras Públicas del Ministerio de Fomento y

Obras Públicas…”. Pero, este Decreto Supremo fue rápidamente modificado, en lo

que se refiere exclusivamente a la competencia sobre los proyectos relativos a la dota-

ción de agua y su purificación, por uno nuevo aprobado el 8 de noviembre de 1921. Este

último ordenó que todos esos proyectos debían ser sometidos a la aprobación de la Di-

rección de Salubridad antes de dar comienzo a las obras. El argumento que prevaleció

fue el siguiente: “La cantidad y la calidad de agua que se suministra para el consumo


93

personal, el tratamiento y disposición de los desagües, de las basuras y otros desperdi-

cios y el drenaje de áreas de terreno, ocupadas o no, son asuntos vitales todos, que afec-

tan la salubridad de la Nación”.

Con relación a la preocupación del Gobierno por la higiene de los alimentos, debemos

mencionar las Resoluciones Supremas, aprobadas el 18 de agosto de 1911 y el 8 de sep-

tiembre de 1922, que prohíben los cultivos de los vegetales de tallo corto, que se con-

sumen crudos, en terrenos irrigados con aguas excluidas o abonados con basura; así co-

mo, la Resolución Suprema del 1º de enero de 1930, que hace obligatoria la pasteuriza-

ción de la leche antes de su venta. También, se debe mencionar la Resolución Suprema

de 17 de junio de 1925, que ordena la supresión de los muladares.

Inspección Técnica de Urbanizaciones y Construcciones: 1922-1934 [29, 45, 46]

La regulación de la autoridad en salud sobre “las condiciones técnico-sanitarias para ur-

banizar terrenos” se inicia con el Decreto Supremo del 6 de octubre de 1922 que orde-

na: “a partir de la fecha, no se podrá realizar urbanizaciones en Lima, Callao, Chosica y

Balnearios, sin que previamente haya hecho la Dirección de Salubridad, el estudio de

las condiciones sanitarias de ellas y sin que, además, los planos y proyectos hayan sido

aprobados por la Dirección de Obras Públicas”.

Dos años después, por Resolución Suprema del 22 de agosto de 1924, se aprobó el Re-

glamento de Urbanizaciones, que en su art. 48º señala que todo proyecto de urbaniza-

ción debe comprender: el trazado de la nueva población o barrio, así como los estudios

de agua potable, de desagües y canalizaciones, de obras de pavimentación y aceras, de

instalación de alumbrado público, de obras de ornato y de vías de comunicación, res-

ponsabilizándose a la Dirección de Salubridad Pública la aprobación del proyecto. Para

controlar el cumplimiento de lo establecido en el Reglamento se crea la Inspección

Técnica de Urbanizaciones y Construcciones, como dependencia de la Subdirección y

Sección de Higiene de la Dirección de Salubridad Pública.

En el año 1927, el Gobierno controlaba la construcción de 34 urbanizaciones que habili-

tan una superficie de 1.532 hectáreas en Lima, Callao y Balnearios. La Inspección, rea-

lizaba una escrupulosa vigilancia sobre las obras y contemplaba el desarrollo de las ur-

banizaciones con perspectivas favorables y armónicas con la de expansión urbana de

Lima. La intervención fue eficaz y determinó la formación de barrios con todos sus re-

quisitos urbanos, al mismo tiempo que restringió y anuló la especulación sobre terrenos

rústicos que antes se hacía sin vigilancia alguna.

Luego, por Ley Nº 6159 del 20 de marzo de 1928, se prohibió la habilitación de zonas

sin el cumplimiento de lo establecido en el citado Reglamento, la misma ley confiere a

la Inspección Técnica del Ministerio de Fomento el control urbano. Asimismo, la Ley

Nº 6186 del 28 de abril de 1928 ordena que la implantación de tuberías de agua potable

en las calles de toda zona urbanizada en formación o en urbanizaciones ubicadas en los

alrededores de las poblaciones de la República, se ejecutarán necesariamente con la in-

tervención directa del Gobierno y con la sujeción a las especificaciones que éste formu-

le. Finalmente, desde el año 1930 el Ministerio de Fomento, a través ahora de su Direc-

ción de Obras Públicas, asumió la responsabilidad de encargarse “en toda la República

de las obras de urbanización”.


94

Servicios de Higiene y Desinfección: 1923-1934 [29, 45, 46]

En 1923 se fundó en Lima, por iniciativa privada, la “Compañía Nacional de Higiene y

Desinfección”, la cual se encargaba de realizar desinfecciones, fumigaciones y desinsec-

tizaciones en establecimientos públicos y privados, mediante una tarifa establecida. Por

R. S. del 5 de julio de 1924 se encomendó a la Dirección de Salubridad Pública el con-

trol y reglamentación de esos servicios y se estableció una rebaja del 25% en la tarifa de

los que se prestaba a las dependencias públicas. Posteriormente, por sucesivas Resolu-

ciones - aprobadas entre julio y agosto de 1924 - la Compañía fue reconocida oficial-

mente y declarada de utilidad pública, así como se le concedió un plazo de dos años pa-

ra que implantara dichos servicios en las principales ciudades del país. Luego, por R. S.

de 28 de mayo de l926, se precisó que el personal de la Compañía debía considerarse

subordinado a la vigilancia y control de la Dirección de Salubridad, en todo lo vincula-

do con el ejercicio de sus funciones, haberes y medidas disciplinarias.

Más adelante, por R. S. del 31 de diciembre de 1926, se aprobó el contrato entre el Di-

rector de Salubridad y la Compañía, por el cual ésta cedió al Gobierno la administra-

ción y todo el material de su propiedad, de acuerdo con las cláusulas establecidas en di-

cho contrato. Apenas cuatro meses después, por Resolución del 22 de abril de 1927, se

anularon dos cláusulas del contrato, lo que devolvió la administración de la Compañía a

sus dueños primitivos. Al mes siguiente de esta anulación, por otra Resolución del 20 de

mayo de 1927, se ordenó que todos los establecimientos que por la índole de su catego-

ría o comercio están expuestos a la contaminación pública, deben ser desinfectados

mensualmente. Luego, se reconoció a la Compañía, por R. S. del 7 de agosto de 1927,

como la entidad oficial encargada para el cumplimiento de las disposiciones sanitarias

relativas a las fumigaciones y desinfecciones obligatorias en el territorio nacional.

Después de la caída del gobierno de Leguía se produjo una corriente de denuncias de

corrupción en la administración anterior, en respuesta a una de ellas el nuevo Gobierno

dictó la R. S. del 15 de octubre de 1930, por la cual el Ministerio de Fomento tomó po-

sesión de la citada Compañía. Un mes después, se ordenó la suspensión de los servicios

de la Compañía y quedó la Dirección de Salubridad encargada de recibir bajo inventario

todos sus enseres.

Muy pronto se hizo notar la falta de una entidad que atendiera las demandas de accio-

nes de desinfección, lo que determinó la dación de la R. S. del 29 de enero de 1931, que

ordenó a la Dirección de Salubridad organizar un nuevo Servicio de Desinfección. Des-

pués de varios ensayos y con la opinión del Consejo Consultivo de Salubridad, se dictó

la R. S. del 17 de junio de 1931 que creó la Inspección Sanitaria en reemplazo de la

Compañía. Una nueva Resolución del 16 de setiembre de 1931, señaló que esta nueva

entidad debía denominarse Servicio de Higiene y Profilaxia de las Enfermedades Infec-

tocontagiosas. Este Servicio inició sus actividades en julio de 1931, organizado en seis

Secciones: Higiene Urbana, Higiene Rural, Higiene de Vivienda, Higiene de Alimenta-

ción, de Estadística y Control de las Enfermedades Infecto contagiosas, y Servicio de

Desinfección.

Servicios Municipales de Saneamiento: 1903-1934

Servicios de las Municipalidades de provincias


95

Las acciones de saneamiento ambiental en el ámbito local continuaron formalmente a

cargo de las prefecturas y de las municipalidades durante todo el período. Con relación

a la actuación de los Servicios de Saneamiento o de Higiene de las municipalidades de

provincias, Paz Soldán [28] hacía, en el año 1918, críticas muy duras:

“… estos órganos de ejecución técnica llevan una vida lánguida, por no decir nula. (lo)

Demuestra… el estado de abandono absoluto en que se halla la higiene urbana… La des-conexión en que viven con relación a la autoridad sanitaria central; la falta de elementos

científicos de combate contra las plagas…; la total incompetencia de los problemas mo-

dernos de la edilicia y razones políticas que intervienen para convertir al Municipio, en posición de predominio caciquil con menosprecio de las altas funciones de bien público,

todo contribuye para que nuestra vida sanitaria urbana yazga en la penuria y ruina en que

se encuentra” (C.E. Paz Soldán, 1918, p. 211-212)

La consecuencia práctica de esa pésima actuación era la deficiente salubridad urbana en

casi todo el país, principalmente por las malas condiciones en que se prestaban los ser-

vicios de provisión de agua de bebida y de alejamiento de aguas y materias excluídas.

Además, los Servicios Municipales nunca estuvieron implementados para poder cum-

plir o hacer cumplir lo dispuesto en las normas del “Servicio de la Sanidad Terrestre”,

que incluía siete capítulos: de los establecimientos industriales; de los mercados; de los

mataderos; de los cementerios; del reconocimiento y traslación de cadáveres; (vi) de las

obras y edificios públicos y civiles; y, de los establecimientos higiénicos municipales.

En 1930, la administración de la mayoría de los servicios de agua potable y desagüe

continuaba a cargo de los respectivos gobiernos municipales y algunos dependían de la

Sección de Agua y Desagüe de la Dirección de Fomento. La administración municipal

era ineficiente, lo que se agravó con el debilitamiento de los gobiernos locales durante

la coyuntura de crisis [42].

Servicio de Higiene Pública del Concejo Provincial de Lima

El Servicio de Higiene Pública del Concejo Provincial de Lima, efectuó entre 1901 y

1908, siendo alcalde don Federico Elguera, una importante labor de urbanización e hi-

gienización de la capital. Durante su gestión se inauguró el Instituto Municipal de Hi-

giene, que estuvo a cargo del Dr. Juan B. Agnoli que cumplió un destacado papel en la

lucha contra la peste bubónica en Lima [47, 48]. El control sobre las ordenanzas sobre

suministro de sustancias alimenticias y bebidas, se efectuaba por un cuerpo de siete

pesquisadores municipales; mientras que las operaciones bromatológicas eran ejecuta-

das por el Instituto Municipal de Higiene.

Por decreto supremo de 18 de febrero de 1913, un año antes de finalizar el período de

50 años concedidos, el gobierno rescindió el contrato y compró la Empresa del Agua,

“con el objeto de tomar a cargo el servicio de agua potable de Lima y ejecutar, oportu-

namente, las obras necesarias ‘para aumentar la actual provisión de agua, mejorar su ca-

lidad y colocarla, con presión bastante y sin intermitencias, al alcance de los consumi-

dores y de los servicios públicos que urgentemente la reclaman’…”. En opinión de Ju-

lián Arce, tales medidas “son dignas del mayor encomio y comprometen la gratitud del

vecindario” [49]. Para administrar tales servicios se creó en ese mismo año de 1913 el

Consejo Superior de Agua Potable de Lima, que luego se convertiría en la Junta Muni-

cipal de Agua Potable de Lima.


96

En 1920, la Municipalidad de Lima entregó la administración del servicio de agua pota-

ble a The Foundation Company, encargada de las obras de ampliación de la infraestruc-

tura de saneamiento. Cuando estas obras se paralizaron en 1929, la Dirección de Obras

Públicas del Ministerio de Fomento asumió el control del servicio de agua en la capital.

Después de la crisis de 1930, la ineficiencia de la gestión municipal de los servicios de

saneamiento básico llevó al nuevo Gobierno Central a buscar la cooperación técnica in-

ternacional, a través de la cual logró integrar los varios servicios de agua potable y

desagüe de Lima Metropolitana en un solo Servicio, el cual fue puesto a cargo de una

nueva entidad: la Superintendencia del Servicio de Agua Potable de Lima, dependencia

del Ministerio de Fomento y Obras Públicas [10, 42, 43].

Entre 1930 y 1934, la Inspección de Higiene del Concejo Provincial de Lima estuvo a

cargo de Guillermo Almenara. Durante su gestión se creó el Departamento Municipal

de Sanidad, lo que permitió la ampliación de los servicios prestados, modificándose los

procedimientos, seleccionando y aumentando el personal e incrementando las campañas

de saneamiento comunal, sobre todo en relación con el expendio de alimentos y bebi-

das, de preferencia la leche, cuya producción y expendio adolecían de gravísimas defi-

ciencias. Posteriormente, Almenara ocuparía los cargos de Director General de Salubri-

dad (1936-1938) y Ministro de Salud Pública (1938-1939) [42].

Las limitaciones de las autoridades municipales y prefecturales para hacer cumplir las

normas nacionales y municipales de higiene y saneamiento vigentes, se expresan muy

bien en el Oficio, del 16 de enero de 1930, que el Director General de Salubridad, Dr.

Sebastián Lorente [29], envió al Sr. Alcalde del Concejo Provincial de Lima. En el Ofi-

cio se afirma que la disminución de los casos de fiebres tíficas y paratíficas que se ob-

servó cuando la purificación de agua de bebida quedo establecida en Lima se ha deteni-

do y que existe una tendencia al aumento de esos casos, y que “Es, pues, necesario ac-

tuar sobre otras causas tifógenas ya señaladas y, como algunas de las medidas que a ella

se refieren corresponden a los servicios municipales, me dirijo a Ud. para precisar los

puntos en que la campaña antitífica exige la cooperación de los municipios y para pedir-

le que por el Despacho de su digno cargo se procesa en la forma más activa posible, a

realizarlas”. Entre estas medidas menciona aquellas establecidas por las normas vigen-

tes pertinentes a: (i) la prohibición del cultivo de vegetales de tallo corto en terrenos

irrigados con aguas excluidas o abonados con basura; (ii) la higiene de las viandas que

se comercializan en la ciudad; (iii) la pasteurización y la higiene de la leche durante su

comercialización; y, (iv) las campañas contra las moscas. Superar aquel descuido im-

plicaba, de parte de la Municipalidad, una mayor exigencia en el cumplimiento de las

ordenanzas municipales sobre la supresión de los muladares, la destrucción rápida de las

basuras, la vigilancia constante de los establos, caballerizas y demás lugares en los que

se cría o se conserva animales domésticos, así como la exclusión absoluta de las aguas

de albañal en el riego de los jardines públicos y privados.

Instituto Municipal de Higiene [10, 42, 42, 50].

El Instituto Municipal de Higiene de la ciudad de Lima fue establecido en 1902 por el

Concejo Municipal e inaugurado en 1903. Reemplazó al antiguo Laboratorio Químico

Municipal. Especialmente contratado por la Municipalidad, para hacerse cargo de la Di-

rección Técnica del Instituto, llegó al Perú en 1902 el bacteriólogo italiano Ugo Biffi

Gentile, ayudante del célebre Dr. Sannarelli de las Universidades de Bologna y Roma.


97

Biffi trajo un moderno equipo de bacteriología que convirtió al laboratorio municipal en

el más moderno de su tipo en el país.

Posteriormente, durante el oncenio de Leguía, el Instituto tuvo que subordinar sus ini-

ciales actividades de investigación a la atención de la demanda de servicios tales como

el análisis bacteriológico de agua potable y de comestibles, exterminio de ratas y pro-

ducción de sueros y vacunas. Esta demanda desbordó las capacidades institucionales,

porque las necesidades de la ciudad estaban creciendo rápidamente mientras el personal

y recursos del Instituto iban disminuyendo. Las sucesivas Memorias de la entidad indi-

can que el otrora mejor laboratorio bacteriológico de Lima estaba en franco deterioro

desde el año 1920. La situación del Instituto, al igual que las demás entidades públicas,

empeoró con la crisis de los años treinta.

3.4. OBRAS Y ACCIONES DE SANEAMIENTO AMBIENTAL: 1903-1934


En el ámbito de Lima capital: 1903-1920 [42, 43].

Alrededor del año 1900 se hizo cargo de la Municipalidad Provincial de Lima una nue-

va administración, presidida por Federico Elguera, con el compromiso programático de

impulsar la “higienización de nuestra capital”. Cumpliendo dicho compromiso se cons-

truyeron mercados modernos, se inició la pavimentación de las calles y se instaló el

alumbrado eléctrico; asimismo, se preparó la ampliación de la ciudad mediante la aper-

tura de nuevas vías (Paseo Colón, Avenida de la Colmena) y se dispuso su ornato. Co-

mo parte de esa higienización, entre 1895 y 1919 se mejoró la red cloacal de la ciudad,

aunque con interrupciones. En el año 1904, fue contratado el Ingeniero B. Bingham

Powell, quien dirigió la canalización de 43 calles; luego quedó a cargo de las nuevas

obras el Ingeniero Julio E. Ribeyro, hasta el año 1916, a quien le correspondió dirigir

la canalización de 142 calles con una longitud de 17 kilómetros más o menos.

En lo que se refiere a obras y servicios de agua de bebida, lo más trascendental, bajo la

administración municipal del servicio de agua (entre 1913 y 1920) fue que, después de

casi 400 años, la población de Lima por fin pudo usar y beber agua realmente potable.

En mayo de 1917, gracias al impulso y gestiones del alcalde Luis Miró Quesada en ma-

teria de sanidad, se instaló en la Caja de Aforos, a la entrada de La Atarjea, una “Planta

de Clorinación”, la primera de su género en el Perú. De esta manera, el agua llegaba pu-

rificada al reservorio de Ansieta antes de su distribución en la capital. En 1918, esta

institución emprendió la construcción del reservorio de La Menacho, con aplicación de

alúmina al agua y la ampliación de la red de distribución. Posteriormente el Gobierno

Central dictó una ley especial de saneamiento, que contempló el problema con mayor

amplitud. El crecimiento de la población de la ciudad de Lima obligó a ejecutar nuevas

obras de captación y el ensanche del canal de conducción del agua proveniente de la

Atarjea para el consumo doméstico. El suministro de agua potable pasó de 35 millones

de litros cada día, en 1915, a 45 millones de litros en 1919, gracias a varios trabajos de

ampliación. Sin embargo, era una cantidad insuficiente para Lima.

Por otra parte, en lo que se relaciona al problema de las basuras continuaban los mismos

procedimientos del final del período anterior. Los desperdicios y residuos que lo servi-


98

cios de baja policía recogían de las casas y vías públicas, se arrojaban en diferentes mu-

ladares que seguían ubicados en los alrededores de la ciudad. En la ciudad de Lima, por

ejemplo, gran parte de las toneladas de basura que se producían diariamente eran lleva-

das a muladares ubicados en los márgenes del río Rímac En el de Tajamar cerdos se

alimentaban de desperdicios y cerca del muladar de Monserrate existía un matadero.

En el ámbito de las provincias del interior: 1903-1920

Preocupando al Gobierno Central por el problema de insalubridad en las ciudades del

país, trató de dar impulso a las obras de infraestructura sanitaria básica en provincias.

En este sentido, se promulgaron más de 50 leyes o resoluciones legislativas para finan-

ciar, con asignaciones presupuestales o vía empréstitos, así como para facilitar dichas

obras en las principales ciudades del país. Por ejemplo, la ley de enero de 1895 que au-

torizó el Concejo Provincial del Callao el cobro de arbitrios específicos para dotar de

agua y desagüe del puerto.

En las otras ciudades del país los Concejos Municipales estaban a cargo de financiar las

obras de provisión, conservación y distribución del agua para uso común, así como los

otros servicios de higiene urbana [4]. Pero, estas Municipalidades eran administrativa-

mente muy débiles. Recién a inicios del siglo XX habían comenzado a formar una pe-

queña burocracia con regidores especializados en el cobro de tributos, e inspectores en-

tre los que se encontraba uno de higiene.

Inversiones en obras de higienización y saneamiento básico: 1920-1934

Por aplicación de la Ley Nº 4126

Durante la primera fase del Gobierno de Leguía, se otorgó una alta prioridad al desarro-

llo de las obras públicas de saneamiento e “higienización” de las principales ciudades

del país. La Ley Nº 4126, del 12 de mayo de 1920, facultó al Poder Ejecutivo para que

contratara la ejecución de las obras necesarias a fin de dotar a las ciudades de Lima, Ca-

llao y otras 30 ciudades del interior del país, de apropiadas instalaciones de agua y

desagüe, pavimentación y eliminación de basuras aprovechando en lo posible, las insta-

laciones existentes y los estudios realizados sobre la materia. Fijó, además, las rentas y

fuentes de financiamiento correspondientes. Parte de esas rentas había pertenecido a las

Juntas Departamentales y Concejos Provinciales. Además, la Ley facultó al Poder Eje-

cutivo para proceder al saneamiento de otras poblaciones importantes, en la oportunidad

y forma que se juzgase conveniente. [51].

La Resolución Legislativa Nº 4237 del 3 de marzo de 1921 aprobó el contrato celebrado

con la Fundation Company, empresa norteamericana, para la ejecución de un amplio

programa de obras de saneamiento en 32 poblaciones de la república, previstas en la

Ley Nº 1426, hasta por un total de 50 millones de dólares. Pero, esta empresa solo pudo

cumplir con sus objetivos hasta fines del año 1929 cuando, debido a la crisis económica

internacional, el gobierno peruano no pudo proveer más los fondos estipulados en el

contrato y las obras se paralizaron. En estas circunstancias, esta empresa solo pudo eje-

cutar obras en Lima, Callao y Balnearios; y si bien llegó al Cuzco y Arequipa y algún

otro lugar, no abarcó la mayor parte de las ciudades mencionadas en la Ley Nº 4126.

Las obras se comenzaron por Lima, cuyas necesidades en este sentido eran apremiantes.

Sólo en la ciudad de Lima, se gastó 30 millones de soles para construir 200 mil metros


99

de canalización, 360 mil metros de tuberías para agua, y 1’300.000 m2 de pavimenta-

ción, así como en el mejoramiento de la planta de captación y almacenamiento La Atar-

jea. Entregadas estas obras, por las razones señaladas, se canceló el contrato. La Funda-

tion paralizó sus actividades el 1º de diciembre de 1929. El Gobierno asumió directa-

mente la administración y conservación de los servicios de agua y desagüe que tenía di-

cha compañía en Lima, balnearios y nuevas urbanizaciones, así como la planta que ha-

bía instalado para la fabricación de tubos de concreto [52].

Por otro lado, la ejecución de las obras contratadas a la Fundation Company no fue to-

talmente satisfactoria, no obstante que muchas de ellas estuvieron bajo el control de la

Sección de Obras Sanitarias de la Dirección de Obras Públicas. Las obras de saneamien-

to e higienización urbana realizadas fueron desbordadas en su capacidad de servicio en

las ciudades principales; entre otras razones por defectos en su planificación y ejecu-

ción. Además, los trabajos se habían desarrollado en forma incompleta y dispersa. En el

caso de la ciudad de Lima, por ejemplo, no se llegaron a concluir instalaciones impor-

tantes para el abastecimiento de agua potable, lo que tempranamente determinó una

disminución de la cuota personal de agua potable, llegando en 1932 a 290 litros y en

1933 a 260 por cada 24 horas. En un balance de los resultados de la aplicación de la

Ley 4126 [11], se concluye de la manera siguiente:

“Desgraciadamente, factores que todos conocemos de orden económico y político han

impedido la aplicación rigurosa de esta ley”... (Sin embargo) “La ejecución de sus obras de saneamiento originó el desarrollo (en Lima) de ciertos barrios o zonas que estimularon

el capital privado fomentando la edificación en ellos, ... en donde a medida que se ejecu-

taban las obras de agua, desagüe y pavimento la edificación se intensificaba, desarrollán-

dose núcleos urbanos... , cuyas condiciones higiénicas eran superiores a las del centro de la ciudad, determinando un polo de atracción sobre el capital privado...” (C. Gonzáles,

1940, p. 175).

En síntesis, todas las obras de higienización instaladas en las ciudades señaladas en la

Ley sumaron, aproximadamente, un total de 992.000 metros de tuberías de agua pota-

ble a un costo de 14,4 millones de soles, y obras de desagüe a un costo de 10,0 millones

de soles; en total 24,4 millones, que representó casi el 32% del gasto total en obras pú-

blicas realizado durante la Patria Nueva [42, 43, 53]. A partir de 1930 las obras públi-

cas en el Perú son paralizadas como consecuencia de la crisis económica mundial. Este

período de paralización se prolongó hasta 1934 en que el Perú comienza a superar la

crisis.

Resultados de la aplicación de otros dispositivos legales [29, 42, 45].

El 25 de enero de 1924 se promulga la ley Nº 4946 que destina impuestos locales para

el saneamiento de la ciudad de Huaraz y en 2 de diciembre de 1935 se promulga la ley

Nº 8122 que reglamenta y complementa la ley anterior. El 3 de noviembre de 1932 se

promulga la ley Nº 7661 que dispone aplicar fondos especiales a las ciudades de Huan-

cayo, Huánuco, Cerro de Pasco, Tarma, Jauja y Abancay. El 23 de agosto de 1933 se

promulga la ley Nº 7797 que aplica fondos al saneamiento de las ciudades de Ica, Pisco

y Chincha Alta. El 24 de julio de 1934 se promulga la ley que aplica fondos para el sa-

neamiento de las ciudades de Casma y Chimbote. El 10 de diciembre de 1934 se pro-

mulga la ley Nº 7947 que destina impuestos locales al saneamiento de Chiclayo y Lam-

bayeque. Posteriormente, en los dos primeros años del siguiente subperíodo, se promul-


100

garían las leyes Nº 8078 (27 de marzo de 1935), Nº 8217 (20 de marzo de 1936) y Nº

8286 (28 de mayo de 1936) que aplican determinados impuestos locales para el sanea-

miento de la ciudad de Chachapoyas, de la provincia de Tacna y de la ciudad de Caja-

marca, respectivamente. Todas estas leyes tenían como único propósito el realizar obras

de agua, desagüe y pavimentación, cuya ejecución se llevó a cabo en la medida que los

impuestos creados lo permitieron.

En las ciudades no cubiertas por la Ley Nº 4126, las acciones municipales referidas al

saneamiento consistían, generalmente, en captar el agua de un manantial o río cercano y

en distribuir esta agua a la población. En cuanto al desagüe, se limitaban, casi siempre,

en reunir a las “aguas negras” en un colector que las conducía al río más cercano si la

ciudad está en el interior o al mar si esta en la costa; pero en ningún caso se depuraban

tales aguas.

Otras acciones vinculadas con el saneamiento [29, 42, 43].

En 1927, según informó la revista La Crónica Médica [29], se inauguró en Lima un

horno crematorio de basuras, con una capacidad para quemar en 24 horas 60 toneladas

de basuras. Capacidad cercana al “80 por ciento del volumen que es preciso eliminar

diariamente de toda la ciudad”. Previendo tal déficit, el horno se había instalado de mo-

do que fácilmente podría colocarse a su lado otro horno complementario, duplicándose

así la capacidad de cremación. La instalación constaba de un edificio de tres pisos cons-

truidos de concreto armado, ocupando un área de 200 m2. En el primer piso existía una

plataforma hasta la cual se vaciaba directamente en las tolvas de alimentación del horno.

Reiteramos, además, que el 17 de julio de 1925, a través de una Resolución Suprema,

se había ordenado la supresión de los muladares. No obstante, en el año 1930 se infor-

maba sobre la persistencia en Lima de tres muladares principales: el de Tajamar, el de

Martinete y el de Monserrate. Este último era el único que aún estaba habilitado para

depositar las basuras de la ciudad, mientras se instalaba el horno crematorio adicional.

En realidad, en el año 1930, el volumen diario de basuras de la ciudad a eliminar ya al-

canzaba a 120 toneladas. Se había construido una explanada para que los carros de la

baja policía pudieran avanzar hasta el lecho del río y verter en él las basuras excedentes,

que las crecientes del río se encargarían, después, de hacer desaparecer

Como ya se informó al inicio de este capítulo, la ciudad de Lima crecía de manera des-

ordenada y cada vez a más velocidad, incrementando paralelamente sus necesidades y

demandas de servicios de higiene y salubridad. Nuevos barrios se agregarían al períme-

tro de la vieja ciudad colonial y nuevas agrupaciones exigían agua y condiciones de ha-

bitabilidad. Las demandas desbordaban largamente y de manera creciente las ofertas

reales de dichos servicios.

Por otro lado, los estudios sismológicos en el Perú pasaron por un lento periodo de insti-

tucionalización que data de 1922 hasta 1947. Antes se había creado el Observatorio

Geofísico de Huancayo hacia 1920, inicio de tal institucionalización, bajo la administra-

ción del Departamento de Magnetismo Terrestre de la Institución Carnegie de Washing-

ton. En 1947, el Observatorio pasó a convertirse en un organismo autónomo del go-

bierno Perú, tomando el nombre de Instituto Geofísico de Huancayo, que posteriormen-

te sería llamado Instituto Geofísico del Perú.


101

Inspecciones a las viviendas e intervenciones municipales

Las intervenciones gubernamentales a las viviendas habían comenzado en 1903 como

una medida de emergencia establecida por la Junta Directiva de la “Campaña contra la

peste bubónica de la Provincia de Lima”, presidida por el destacado médico italiano

Juan B. Agnoli. Oportunidad en que miles de casas fueron desinfectadas y se extermina-

ron cientos de miles de ratas. Intervenciones que, no obstante el temor de la población a

la peste, tuvieron que aplicarse de manera coactiva para tener éxito [19].

Después de la epidemia de peste, este tipo de actividades de control de las viviendas

fueron asumidas por los Servicios de Higiene Municipal y se reorientaron a tratar de

evitar el hacinamiento y la “promiscuidad” que facilitaba la transmisión de la tubercu-

losis, endémica en Lima y otras enfermedades infecciosas. Además, se afirmaba que

esas características negativas contribuían de varias maneras a su alta prevalencia, ya que

fomentaban: el alcoholismo, la inmoralidad y una actitud fatalista, todo lo cual debilita-

ría la resistencia de los pobres a esas enfermedades.

Las autoridades de la Dirección de Salubridad Pública y los Servicios Municipales de

Higiene, haciendo uso de sus atribuciones formales, establecieron autoritariamente nu-

merosos códigos y reglamentos dirigidos a mejorar el comportamiento de la población

urbana con relación al cuidado de las condiciones de salubridad de las viviendas de los

pobres. Normas que eran copia o adaptación de la legislación “avanzada” que, al respec-

to, se disponía en los “países cultos”. Se asumía, que el poder de la racionalidad “civili-

zatoria” implícita en esas normas era suficiente para convencer a los propietarios y a los

usuarios de esas viviendas de la conveniencia de su aplicación. Racionalidad que no

consideraba las implicaciones económicas de su aplicación. Finalmente, en la realidad

cotidiana peruana, los constructores y propietarios hacían poco caso a la normatividad

dictada, las autoridades municipales se mostraron incapaces o poco dispuestas para ha-

cerla cumplir, y los usuarios las desconocían o las rechazaban (Leer en páginas anterio-

res el rubro La impunidad de los infractores).

Al respecto de la impunidad de los infractores a tales normas, el Dr. Constantino Car-

vallo [54], futuro Ministro de Salud, informaba al Alcalde de Lima los escasos resulta-

dos de sus esfuerzos como Inspector de Higiene del Concejo Provincial de esta ciudad,

para mejorar las condiciones de salubridad de las casas de vecindad y callejones. Los

más importantes de estos infractores eran la Sociedad Pública de Beneficencia de Lima

y la Sinecatura Eclesiástica, propietarias de gran parte de las casas de vecindad y calle-

jones:

“Desde el año 1915,...fue mi preocupación... ocuparme del estudio del mejoramiento de las casas de inquilinato… llamadas entre nosotros, casas de vecindad y callejones... me

fue posible presentar en los últimos meses del año de 1916, un proyecto de ordenanza y

un reglamento para emprender de manera sistemática y científica el saneamiento de las

fincas de alquiler. Este proyecto... (se) promulgó como ordenanza el día 1ro. de marzo de 1917. Desde entonces,... no he cesado un solo momento en esta campaña (el Informe tiene

como fecha el 4 de junio de 1919)... La inspección ha realizado más de 20,000 visitas

domiciliarias; ha pasado 2,000 notificaciones a los propietarios, indicándoles las repara-ciones a efectuar en sus inmuebles...; ha pedido la clausura de 30 fincas, cuyas condicio-

nes de salubridad así lo exigían; ha conseguido que se reconstruyan en las mejores condi-

ciones 25 o 26 casas de vecindad... Bien poco se ha conseguido..., pero no es debido a que la labor no ha sido intensa; lo pequeño de lo ganado...se debe en primer lugar, a la in-


102

diferencia con que las instituciones dueñas de fincas han acogido esta ordenanza y a que

no ha sido posible a esta inspección obligarlas a su cumplimiento... La Sociedad de Bene-

ficencia Pública (dueña de una proporción enorme de casas de inquilinato en Lima), des-

graciadamente no ha colaborado hasta hoy en esta campaña...el número de fincas de al-quiler de la Sociedad de Beneficencia que amenazan ruina y cuyas condiciones de higiene

me obligan a pedir su clausura, llega a 71. Los conventos y las comunidades religiosas,

cuyos bienes forman hoy la Sinecatura Eclesiástica, tampoco han cumplido con la orde-nanza...También es causa de dificultad en esta campaña la escasez de recursos pecuniarios

de esta inspección y del concejo... Es además indispensable... que haga notar, la urgencia

que existe de que se apruebe el plan general de saneamiento... , sobre agua potable, cana-lización y pavimentación...” (C. Carvallo, 1919, p. 225-228)

3.5. CRISIS DE LA SALUBRIDAD PÚBLICA: 1930-1934

Durante los primeros meses de la coyuntura iniciada con el derrocamiento de Leguía, la

Dirección de Salubridad Pública, al igual que la casi totalidad de las entidades públicas,

fue calificada como desorganizada, ineficiente, ineficaz y corrupta. En consecuencia,

por Resolución de marzo de 1931 esta Dirección es declarada en reestructuración y se

hacen, además, acusaciones de supuestos actos de corrupción a las autoridades que en

años anteriores habían estado a cargo de la Dirección. Además, desde años antes se es-

taban presentando iniciativas para reemplazarla por un Ministerio de Higiene o de Salu-

bridad; una de ellas era la del diputado y abogado Placido Jiménez que, en 1926, propo-

nía la creación de un Ministerio de Sanidad y Obras Pública, para introducir un criterio

de sanidad en las decisiones sobre la prioridad en la construcción de las obras y edifi-

cios públicos. Ello, a su entender, evitaría “aquella irónica situación de ciudades que

ostentan monumentos costosos, calles bien pavimentadas, plazuelas elegantes, pero cu-

yos subsuelos no llevan las instalaciones de agua y desagüe indispensables para garan-

tizar, la vida y la salud de sus poblaciones” [43].

Al final del año 1933, los resultados insatisfactorios de la aplicación de esta modalidad

de organización del cuidado de la salud son descritos y enjuiciados en nuestro país, de

manera dura aunque desapasionada, por el destacado sanitarista peruano Luis Ángel

Ugarte [55], entonces Médico Sanitario Departamental del Cuzco. Esta descripción y

enjuiciamiento se presenta a continuación de manera casi textual. Con relación a la es-

tructura central de la Dirección de Salubridad Pública: “… organismo esencialmente

burocrático… Los funcionarios de la sanidad llegan al cargo sin preparación especial,

muchas veces sin aptitudes y sin concepto de la importantísima misión que les enco-

mienda; por otra parte, concientes de su irresponsabilidad técnica y de su situación pre-

caria esencialmente supeditada a la política personalista que los ha llevado al cargo,

convierten a su vez la repartición que les está encomendada, en una agencia de coloca-

ciones para poder servir mejor los intereses de los gobernantes y del partido que usu-

fructúa el poder. En los últimos años esta situación se ha agravado…”. Con relación a

las Oficinas Sanitarias Departamentales: “En el resto del país, el servicio sanitario esta-

ba representado teóricamente por las Oficinas Sanitarias Departamentales… que nunca

han tenido ni tienen existencia real, pues un médico con el título de Sanitario Departa-

mental no puede constituir por sí solo una Oficina Técnica si carece de personal auxiliar

y los más elementales medios para realizar la labor sanitaria más insignificante… En las

provincias la sanidad está encomendada a los Médicos Titulares Provinciales, con las

atribuciones múltiples que ya conocemos… En el mejor de los casos supervigilan el


103

servicio de vacunación para el que cuentan a veces y otras no, con un personal de vacu-

nadores. Hay todavía muchas provincias que carecen de todo tipo de servicio sanitario o

que lo tienen sólo por cortas temporadas, pues el estado cultural de ellas es tal, que no

es posible conseguir que haya médicos que quiera permanecer en ellas por largo tiem-

po”. Con relación a las Municipalidades: “Los Consejos Municipales están encargados

de la higiene personal de las poblaciones, de los servicios demográficos y estadísticos, y

en parte de la vacunación antivariólica. Con excepción tal vez de Lima y, a veces, de

alguna otra ciudad importante, carecen en la generalidad de los casos del más elemental

concepto de su misión al respecto; en el mejor de los casos se limitan a dictar ordenan-

zas aisladas en determinados aspectos de higiene local, sin preocuparse posteriormente

de hacerlas cumplir”.

3.6. EVENTOS INTERNACIONALES Y COOPERACIÓN

EXTERNA: 1903-1934

La I Convención Sanitaria Internacional se realizó en Washington D.C., del 2 al 5 de

diciembre de 1902, con la participación de once países, entre los cuales no estaba el Pe-

rú. En este evento se creó la Oficina Sanitaria Internacional - a partir de 1923, Oficina

Sanitaria Panamericana- con la finalidad de “asegurar una cooperación eficaz para el

fomento de la salud de las Américas”. En la Resolución de esta Convención se resuel-

ven cinco puntos; uno de los cuales establece: “Que la Oficina... deberá estimular y

ayudar o imponer por todos los medios lícitos a su alcance, el saneamiento de los puer-

tos del mar, incluyendo la introducción de mejoras sanitarias en las bahías, el alcantari-

llado o sistema de cloacas, el desagüe del suelo, el empedrado, la eliminación de la in-

fección de todos los edificios, así como la destrucción de los mosquitos y otros insectos

dañinos”. Tres años después, una delegación peruana asistió a la II Convención Sanita-

ria, realizada en la ciudad de Washington D.C., en el mes de octubre de 1905 [56, 57].

Luego, en la “IV Conferencia Sanitaria Internacional” (San José de Costa Rica, diciem-

bre 1909-enero de 1910), se destacó que los nuevos conocimientos sobre la patología y

la epidemiología de las enfermedades transmisibles revelaba la importancia que, para la

solución de ese tipo de problema tenía la buena organización de los servicios de salud

local [57]. En esos años, ya era evidente que el mejor conocimiento sobre las enferme-

dades transmisibles y el desarrollo de los servicios de salud local eran dos condiciones

para el control efectivo de las endemias en los nuevos territorios económicos. Endemias

que elevaban los gastos de producción y reducían la productividad de la fuerza de traba-

jo [58].

Según Sandra Caponi [59], el análisis de las Actas y Anales de los Congresos Médicos

Latinoamericanos de 1904 a 1913 parece contradecir la tesis, sostenida por diversos his-

toriadores de la ciencia, de un cambio radical en las estrategias de control sanitarias re-

feridas a la vivienda popular.

“Estas afirmaciones parecen desconsiderar que, por ejemplo, en relación a la vivienda po-

pular, muchas de las estrategias defendidas por los higienistas pre y pos pasteurianos se

mantuvieron idénticas (desinfección, saneamiento, control de las "islas de insalubridad"), que la salud pública no se limitó a una medicina de las epidemias, pues muchas preocupa-

ciones con los hábitos y conductas populares (alcoholismo, prostitución, sexualidad, etc)

se mantuvieron constantes desde los estudios de Villermé de 1840 hasta las estadísticas


104

que Emilio Coni presenta en el tercer Congreso Médico Latinoamericano de 1913. Esos

documentos parecen indicar que muchas preocupaciones persistieron con la introducción

de la microbiología en el discurso médico-sanitario. Las preocupaciones con los pantanos,

los mataderos, los espacios de insalubridad y la falta de higiene y moralidad de la vivien-da popular parecen haber tenido una clara prioridad sobre los escasos esfuerzos por trans-

formar las condiciones de vida de los trabajadores tanto en las últimas décadas del siglo

XIX como en las primeras décadas del Siglo XX (S. Caponi, 2002) .

En los subsiguientes años, las actividades de los Departamentos de Salud de los países

latinoamericanos reorientaron sus prioridades: de la corrección de las condiciones insa-

lubres de los puertos al enfrentamiento de los problemas endémicos que afectaban a la

población asentadas en áreas de producción agrícola. Progresivamente, los intereses de

los países y, en consecuencia, de la Oficina se diversificaron. Según el informe anual

del Director para 1922, las áreas de responsabilidad se limitaban a la ingeniería sanita-

ria, las conferencias de instrucción médica, la vacunación contra la viruela, los materia-

les de educación sanitaria, la fumigación de embarcaciones y la incineración de

desechos sólidos. Cinco años después, además de estos temas, el informe del Director

para 1927 advierte sobre las nuevas preocupaciones continentales: adicción a las drogas,

enfermedades venéreas, administración sanitaria, tuberculosis, parásitos intestinales, le-

pra, tracoma, malaria, puericultura, clima y enfermedad e inmigración” [60]. Además,

en la VII Conferencia Sanitaria Panamericana (La Habana, 1924), el Dr. Long y otros

funcionarios norteamericanos presentaron un proyecto de Código Sanitario Panameri-

cano, cuya traducción en español fue aprobada el 14 de noviembre de l924; el Código

reemplazó a la Convención Ad Referéndum de l902. [56].

Posteriormente, en la Segunda Conferencia Panamericana de Directores Generales de

Sanidad, en abril de 1931, se consideró una amplia gama de temas: saneamiento urbano

y rural, suministro adecuado de agua, control de producción y expendio de leche, notifi-

cación de enfermedades transmisibles, enfermedades venéreas, tuberculosis, parásitos

intestinales, viruela, malaria, peste, higiene industrial, protección a la maternidad y a la

infancia, nutrición, drogas adictivas y oncocercosis [60].

Por otro lado, con relación a la protección al ambiente, a finales del siglo XIX y princi-

pios del siglo XX, aparecieron en varios países de la Región de las Américas nuevas

legislaciones sobre la explotación y uso de los recursos naturales renovables así como

agencias públicas especializadas en su administración. Las últimas con frecuencia se

conformaron como divisiones o entes adscritos a un ministerio, muchas veces a los de

agricultura y obras públicas [61].

3.7. FUNDAMENTOS DE LAS ACCIONES DE SALUBRIDAD PÚBLICA


El debate académico entre las posiciones contagionista y anticontagionista sobre el ori-

gen de las enfermedades infectocontagiosas se había agotado en la comunidad médica

con los descubrimientos de Pasteur y Koch a fines del siglo XIX, cuando la Medicina

acepta como verdadera a la “teoría del germen”. Si hasta ese momento el saneamiento

urbano era la única respuesta social – aún insatisfactoria - para el control de los proce-

sos de transmisión de las enfermedades infecto-contagiosas, otras respuestas superiores


105

y definitivas parecieron haber sido encontradas por la microbiología y la epidemiología

del final del siglo XIX e inicios del siglo XX.

Las medidas de saneamiento que antes encontraban explicaciones químicas encontra-

ron, a partir de Pasteur, explicaciones biológicas. La cuestión del entorno biológico, el

ámbito donde los microbios pueden desarrollarse y reproducirse, pasó a ocupar un lugar

central. Como afirma Dagognet (1998), es en el discurso de Pasteur donde los nuevos

higienistas encontraron el punto de partida para muchas de sus generalizaciones. Sin

embargo, tal como precisa Sandra Caponi [59] los argumentos anticontagionistas pre-

pasteuranios, si bien se debilitaron, nunca se llegaron a anular en el campo de la Salu-

bridad, sino que se articularon con los argumentos de los contagionistas, ahora domi-

nantes, para la construcción de estrategias sanitarias puntuales.

La aplicación en el cuidado de la salud poblacional de los resultados de las investiga-

ciones de las nuevas disciplinas biomédicas permitieron una mejor definición, un ma-

yor rigor técnico y, especialmente, una mayor eficacia de las acciones de control de

las enfermedades infectocontagiosas, lo que se expresaba en una disminución significa-

tiva de la incidencia y de la letalidad de las mismas. Los modelos institucionales crea-

dos por Pasteur en París y por Koch en Berlín se extendieron en todo el mundo, reem-

plazando a los establecidos a partir de la teoría de los miasmas. Aparecen los Institutos

y los Laboratorios de Salud que pronto se hacen hegemónicos en las prácticas de la

Medicina y la Salud Pública. En el año de 1898 fueron creados en Inglaterra los dos

primeros centros de estudios de Medicina Tropical: The Liverpool School of Tropical

Medicine y The London School of Higiene and Tropical Medicine. Este último llegó a

ser considerado como el centro mundial más importante en esta especialidad. Algunos

años después al final del siglo XIX, se crea el Departamento de Medicina Tropical de la

Escuela de Medicina de Harvard, cuya primera tarea fue organizar expediciones cientí-

ficas de estudio de enfermedades tropicales a lo largo de la costa este de Sud América

[10, 42, 43].

En resumen, antes de la “revolución bacteriológica”, la Sanidad Pública tenía como

centro de acción, el medio físico y social; pero, iniciada dicha revolución y conforme

avanzaba el siglo XX, la Salubridad Pública concentraba cada vez más su atención en

el medio biológico y el entorno del individuo. Los avances de la Microbiología, la In-

munología y la Medicina Tropical, validados por la Epidemiología positivista, habían

acumulado el saber suficiente para el diseño de un modelo biologicista del cuidado de

la salud, orientada al diagnóstico etiológico, la terapéutica específica, y los programas

de protección específica. Modalidad que, en su versión fundamentalista, hacía casi una

total abstracción del medio social y desplazaba al medio físico en un segundo plano del

interés de una acción sanitaria centrada en el individuo y su entorno biológico. Además,

desde el final del siglo XIX la percepción y valoración de los perfiles epidemiológicos

se estaba modificando, la antigua prioridad mundial del control de las enfermedades

“pestilenciales exóticas” (peste, cólera y fiebre amarilla) en sus formas epidémicas co-

menzó a ser reemplazada y diversificada por la erradicación de las transmisibles preva-

lentes en Europa, y de las “tropicales” endémicas en las colonias. [10, 42, 43].

La eficacia evidente de la nueva tecnología, especialmente en el control de los agentes

biológicos y en el tratamiento individualizado de las enfermedades transmisibles, se

constituyó en un argumento económico y político contundente para convencer a las au-

toridades gubernamentales en la necesidad de la reforma de la organización y las fun-


106

ciones de los Departamentos de Higiene Pública o Sanidad. Reforma que implicaba es-

tructuras, procesos y personal orientados por la nueva modalidad biologicista y, por lo

tanto, distintos a los utilizados anteriormente. Ahora, se trataba de supervisar la higiene

biológica de los alimentos y de la leche; crear y desarrollar servicios de laboratorios

públicos; impulsar las inmunizaciones, el saneamiento del ambiente biológico (desin-

fecciones, desinfectaciones, lucha contra los vectores), la educación sanitaria; y garanti-

zar el compromiso de los médicos, en su práctica privada, con las actividades de pre-

vención y control de las enfermedades transmisibles. Había que conducir, administrar y

aplicar una nueva tecnología orientada a la lucha contra los agentes y vectores biológi-

cos de las enfermedades transmisibles.

Además, el carácter científico positivista de la Epidemiología de las Enfermedades

Transmisibles, es institucionalizado académicamente por Wade Hampton Frost en su

libro Epidemiology, publicado en 1927. En esta obra se explicita que “la epidemiología

debe estar en relación con el conjunto del campo de las ciencias naturales”, pero más

especialmente con la Microbiología. Por su parte C. O. Stallybras, define en 1931 los

conceptos y principios de la Epidemiología articulados no sólo a la Microbiología sino

también a la Inmunología. Los seguidores de esta Epidemiología, sustentada en la teoría

del germen, fueron particularmente exitosos en la identificación de la etiología de mu-

chas enfermedades infecciosas, incluso en su control. Éxito que otorgó, inicialmente,

una enorme credibilidad al modelo explicativo utilizado.

Sin embargo, ese dominio del pensamiento biologicista no era absoluto en el campo

del cuidado de la salud poblacional. Es así, que los términos de “fomento” de la salud,

así como el de “comunidad” aparecen en los glosarios académicos de la segunda déca-

da del siglo XX. C. E. Winslow [62] propone una nueva definición de “Salud Pública”,

en ella se pretende precisar los fines e instrumentos básicos de la práctica contemporá-

nea del cuidado de la salud poblacional. El “saneamiento del medio” aparece como el

primero de estos instrumentos; se estaba perfilando, además, una nueva especialidad, la

Ingeniería Sanitaria, que recién llegará a nuestro país al final de la década de 1930.

“La salud pública es la ciencia y el arte de: 1) impedir las enfermedades; 2) prolongar la

vida, y 3) fomentar la salud y la eficiencia mediante el esfuerzo organizado de la comuni-

dad para: a) el saneamiento del medio, b) el control de las infecciones transmisibles, c) la

educación de los individuos en higiene personal, la organización de los servicios médicos y de enfermería para el diagnóstico temprano y el tratamiento preventivo de las enferme-

dades, e) el desarrollo de un mecanismo social que asegure a cada uno un nivel de vida

adecuado para la conservación de la salud, organizando estos beneficios de tal modo que cada ciudadano se encuentre en condiciones de gozar su derecho natural a la salud y a la

longevidad”. (C.E. Winslow, 1920, citado en J. Hanlon, 1963, p. 5)

Por otra parte, el desarrollo de las nuevas obras y acciones de salud ambiental en los

países desarrollados había planteado problemas cada vez más complejos a los

ingenieros y técnicos responsables de las mismas. Problemas que exigían recurrir

con frecuencia a las ciencias básicas, en especial a la química y a la biología, para

intentar resolverlos. En respuesta a estos problemas, en Estados Unidos y desde la

década de 1880 ya había comenzado a perfilarse la Ingeniería Sanitaria, como

una rama de la Ingeniería Civil claramente demarcada. Pero su constitución como

una especialidad solo se concretaría a inicios del Siglo XX, gracias al reconocimiento

que le dieron las grandes universidades (Harvard, Massachusetts Institute of Tech-

nology, Johns Hopkins). George C. Whipple, de la Universidad de Harvard, y su su-


107

cesor Gordon Fair consideraron que la formación de los profesionales de la ingeniería

sanitaria debía incluir - además de las materias propias de la ingeniería civil - los estu-

dios de biología, de química e hidráulica. En año 1934, Oscar Tellez [[63], del Depar-

tamento de Higiene y Sanidad Pública de la Universidad de Michigan, coincidía con lo

señalado por Whipple y Fair, precisando el campo de acción del ingeniero sanitario:

“… se ocupa entre otras cosas del proveimiento, purificación y distribución de agua po-

table, de los desagües y sistema de cloacas, de la limpieza de los lugares públicos me-

diante métodos especiales, de la disposición o incineración de las basuras y otros des-

perdicios… Su trabajo también es esencial en ciertas clases de control de la malaria,

fiebre tifoidea, etc. (…) La educación universitaria consiste en el trabajo de la ingeniería

civil complementado con cursos de ingeniería municipal, ingeniería sanitaria, química y

biología” (O. Tellez, 1934, p. 290).


En América Latina

En opinión de Caponi, el discurso de la bacteriología pudo integrarse al espacio del sa-

nitarismo latinoamericano, porque las estrategias atmosféricas-miasmáticas propuestas

por los higienistas clásicos habían demostrado cierta eficacia para el control de distintas

enfermedades. Cuando en el siglo XX las autoridades y los sanitaristas post-

pasteurianos hablan de reformas urbanas y de la higienización de las viviendas popula-

res, no podían dejar de considerar el papel de las desigualdades sociales en el perfil de

morbimortalidad de las poblaciones. Esta asociación no desaparece con la emergencia

de la microbiología, así como no desaparece la preocupación por las condiciones de vi-

da y por la higiene de las viviendas populares [59].

“Podemos decir entonces que la cuestión de la vivienda popular "higienizada", que apa-

rece de modo insistente hacia fines del siglo XIX e inicios del siglo XX, parece surgir del encuentro de, por lo menos, tres series discursivas: (a) la emergencia de la microbiología

y su relación (no necesariamente de oposición) con el higienismo y con las explicaciones

aeristas; (b) la generalización de la estadística como recurso capaz de poner en evidencia la relación entre las desigualdades sociales y las diferencias en la mortalidad de la pobla-

ción; (c) la preocupación sanitaria y jurídica de controlar y moralizar las conductas de los

sectores menos privilegiados de la población, o, dicho de otro modo, la persistencia de la antigua asociación entre condiciones físicas y condiciones morales (S. Caponi, 2002, p.

1669).

A los tres discursos que, según Caponi, confluyeron para explicar la importancia asig-

nada, en esos años, a la “higienización” de la vivienda popular habría que agregar uno

más: el discurso eugenésico. Durante las primeras décadas del siglo XX, ningún miem-

bro de la comunidad científica latinoamericana cuestionaba la supuesta relación biológi-

ca entre “raza” y enfermedad. Afirmaban que las “razas” inferiores y degeneradas te-

nían una debilidad intrínseca que las hacían más susceptibles de contraer enfermedades,

y los predisponía a vivir en viviendas tugurizadas e insalubres. Los higienistas enfatiza-

ban que la moral relajada de los miembros de estas razas – alcohólicos, promiscuos,

miserables – impedía que éstos conocieran o comprendieran la importancia de la hi-

giene de la vivienda para la conservación de su salud [22].

En los inicios de la década de 1920 ya existían en América varias Escuelas de Salud Pú-

blica que habían sido organizadas bajo las concepciones de Higiene y Medicina Preven-


108

tiva vigentes en Estados Unidas, sistematizadas en el Informe Welch-Rose (l9l9). En

éste, se hacen recomendaciones de orientación positivista y biologicista que privilegian

las acciones basadas en la ingeniería sanitaria y en la Bacteriología, postergando las

tendencias que valoraban la reforma social, los componentes políticos y las ciencias so-

ciales. Se crean la Escuela de la Universidad John Hopkins de Baltimore (l9l8), la de

Sao Paulo (l92l) y la de Méjico (l925), que comenzaron a capacitar los primeros cuadros

de especialistas en Salud Pública de América Latina [64].

En el Perú

Desde fines del siglo XIX la influencia del positivismo en la Facultad de Medicina de

San Fernando facilitó la recepción de los avances de la Bacteriología en el país. David

Matto, fundador de la cátedra de Bacteriología y Técnica Microscópica (1890), y Julián

Arce, fundador de la cátedra de Medicina Tropical (1916) en esa Facultad, fueron capa-

citados en el The London School of Higiene and Tropical Medicine.

Paralelamente a lo que sucedía en la Facultad de Medicina, la aparición de la peste en

las costas peruanas provocó que las autoridades estatales reorganizaran la Sanidad Pú-

blica, para adoptar una nueva modalidad administrativa, acorde con los presupuestos

bacteriológicos. Se crea, entonces, la Dirección de Salubridad Pública, bajo la conduc-

ción de Julián Arce, especialista en Medicina Tropical; y se fortalece el Instituto Muni-

cipal de Higiene de Lima, que iniciaba sus actividades con el bacteriólogo Ugo Biffi,

contratado en Italia para dirigir el Instituto. Biffi trajo al país un moderno equipo de

bacteriología y formó a un grupo de médicos investigadores en esta disciplina.

Los resultados de la campaña contra la peste, así como la difusión de los descubrimien-

tos hechos por los bacteriólogos franceses y alemanes al final del siglo XIX, hacen ra-

zonable pensar que las enfermedades infecciosas pueden ser controlables. En el pensa-

miento médico-sanitario se introduce la noción de “enfermedades evitables”. Sin em-

bargo, la transición del pensamiento higienista de la Sanidad Pública al pensamiento

biologicista de la Salubridad Pública se desarrollaría en la mentalidad de los médicos

peruanos de manera similar a la descrita por Caponi para América Latina.

“Todas las enfermedades evitables, endémicas o no, hacían grandes estragos en los calle-

jones y solares, porque allí encuentran ambiente propicio para su pululación, sujetos debi-

litados por el alcoholismo, por la miseria, por la permanencia en un medio infecto; indivi-

duos en plena decadencia física y en no menor decadencia moral, sugestionados por estú-pidos prejuicios, la mas crasa ignorancia y la más completa desidia” (E. León García, Las

razas en Lima, 1909, p.35) [65].

En el discurso político peruano de la primera mitad de este período, sobre la vivienda

popular "higienizada", así como en el pensamiento que al respecto dominaba en la men-

talidad médica se expresa nítidamente esa transición. Ello se puede corroborar leyendo

los informes que al respecto presentaron Leonidas Avendaño y Santiago Basurco

(1908) y, luego, Constantino Carvallo (1919); así como las conclusiones de las tesis

doctorales de Rómulo Eyzaguirre (1906) y de Enrique León García (1909), a los que

nos hemos referido en páginas anteriores.

Asimismo, desde las primeras décadas de este período, la Fundación Rockefeller y, en

menor medida, la Kellog y otras entidades privadas habían comenzado a otorgar becas

para personal profesional latinoamericano que deseara capacitarse en el campo del cui-


109

dado de la salud de las poblaciones. En el Perú, la Comisión Científica del Departamen-

to de Medicina Tropical de la Universidad de Harvard, presidida por Richard Strong y

financiada con fondos privados, estuvo presente en la Facultad de Medicina de San Fer-

nando 1913 dejando una profunda huella académica.

3.8. REFERENCIAS UTLIZADAS EN EL CAPÍULO Nº 3

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Cap. 4. Protección ambiental…: 1935-1968, Carlos Bustíos y Col.

113

CAPÍTULO Nº 4

PROTECCIÓN AMBIENTAL EN LA SALUD

PÚBLICA POPULISTA. PERÚ: 1935-1968

4.1. Contexto nacional populista

Aspectos políticos y administrativos: 1935-1968

Aspectos económicos: 1935-1968

Aceleración de proceso de urbanización en el Perú: 1935-1968

La migración interna y las “barriadas”: 1935-1968

4.2. Problemas de la salud pública ambiental: 1935-1968

Deterioro del medio ambiente urbano en el Perú

Baja cobertura y calidad de los servicios de agua y de saneamiento

Incremento de la contaminación ambiental


4.3. Normatividad general en protección ambiental: 1935-1968

Normatividad vigente en protección ambiental

Dispersión de la institucionalidad en protección ambiental

4.4. Marco institucional I: Ministerio de Salud Pública: 1935-1968

Ministerios de Salud Pública

Órganos de saneamiento en el nivel central del Ministerio

Oficinas de Saneamiento en los Servicios Periféricos del Ministerio

El SCISP, el SESP y la Ingeniería Sanitaria: 1942-1968

4.5. Marco Institucional II: Ministerio de Fomento y otras entidades públicas: 1935-1968

Ministerio de Fomento, Saneamiento y Vivienda: 1935-1968

Órganos de Saneamiento Municipal: 1935-1968

4.6. Obras y acciones de protección del ambiente: 1935-1968

Respuestas al problema de la vivienda


Formación de técnicos de saneamiento: 1962-1968

Plan de Saneamiento Básico Rural: 1962-1968

4.7. La salud pública peruana al final de la década de 1960


4.9. Fundamentos de la salud pública y la protección ambiental: 1935-1968





114

4.1. CONTEXTO NACIONAL POPULISTA

Aspectos políticos y administrativos: 1935-1968

Gobiernos populistas en una sociedad que se recompone

El historiador José Tamayo Herrera [1] distingue entre los años 1933 y 1968 cuatro

subperíodos que los denomina y caracteriza de la manera siguiente. El primero, es el de

(i) dictaduras militares y civiles (1933-1945), incluye los años de los gobiernos de Os-

car Benavides y Manuel Prado. El segundo, es del intervalo democrático (1945-1948)

de José Luis Bustamante, años cruciales de la lucha política entre las fuerzas que apo-

yaban al proyecto reformista, encabezado por el APRA, y las que se identificaban con el

orden oligárquico-liberal; lucha en la cual resultaron, en octubre de 1968, derrotados

los reformistas. El tercero, es el del “ochenio” (1948-1956) del régimen dictatorial del

general Manuel A. Odría, que gobernó el país con el lema de “Obras y no palabras”. El

cuarto, es el subperíodo de la Democracia Demoliberal sin contenidos sociales (1956-

1968), incluye los años de los gobiernos de Manuel Prado (su segundo), de la Junta Mi-

litar de Pérez Godoy-Lindley, y el del arquitecto Fernando Belaúnde.

En el Perú, al igual que en la mayoría de países de América Latina, luego de la crisis

económica mundial de los años 30, la inestabilidad política, la falta de democracia y la

fragilidad de los partidos políticos permitieron el aumento de la capacidad de moviliza-

ción de sectores populares y una mayor presencia de los mismos en el escenario políti-

co. Eran movilizaciones llamados “populistas” – multiclasistas y nacionalistas – lidera-

das por un personaje que obtiene el apoyo masivo de las clases populares al proponer

y/o realizar políticas aparentemente reformistas. Al llegar al gobierno, el populismo

crea un nuevo estilo o forma de hacer política. Es decir, abandona el abstencionismo

estatal, preconizado por el liberalismo, para asumir el papel del promotor de reformas

sociales, destinadas a elevar el bienestar de los sectores populares. En el cumplimiento

de este papel, el populismo tiende a actuar de manera “voluntarista” y solo en el corto

plazo, agotándose casi siempre en el asistencialismo. Incurriendo, por lo general, en

gastos excesivos y en burocratismos. Este tipo de asistencialismo estatal pudo ser apli-

cado en los países latinoamericanos, mientras la coyuntura económica mundial lo per-

mitió. Es decir, en tanto las demandas internacionales revalorizaron los productos lat i-

noamericanos de exportación y los Estados nacionales tuvieron recursos para intentar

realizar su papel de redistribuidor de la riqueza nacional, a través de la ejecución de

programas sociales asistencialistas.

Al inicio del período 1935-1968 la oligarquía-civilista estaba agotada ideológicamente,

pero aún mantenía su vigencia política y económica en el país gracias a su alianza con

los mandos militares y a su participación en la economía del país, asociada al capital

extranjero. Alianza que excluyó del escenario político oficial –salvo en un pequeño in-

tervalo entre 1945 y 1948– a las fuerzas populares antioligárquicas. Los años de este

período son los primeros de un Estado que constitucionalmente se definía como demo-

crático en lo político y liberal en lo económico. No obstante tal definición, todos los

gobiernos que se sucedieron en el período combinaron, con diversos énfasis, una polít i-

ca de seguridad interna centrada en la represión de los movimientos populares y campe-

sinos más radicales, y una política social que –con excepción de los momentos de crisis

económica y de la gestión de Beltrán – tuvo un carácter populista, con una expansión


115

significativa de la infraestructura pública de educación y de salud. Como se trataba de

resguardar el viejo orden social, esta expansión solo benefició –con fines “clientelísti-

cos” – a los grupos laborales urbanos y, a partir de la década de 1950, a la población

urbano-marginal organizada en las “barriadas”. En comparación con la política social

excluyente instrumentada por el Estado Oligárquico, la de este período aparecía como

progresista.

Como correlato de esa nueva política social se produjo, durante casi todo el período, un

incremento sostenido del gasto público social, que llegó a un máximo del 41% del gasto

fiscal en 1966. Las crisis económicas de 1947-1948, 1953-1954 y 1958-1959 no

impidieron el incremento de este gasto; aunque a partir de la crisis de 1967-1968 tuvo

que comenzar a decrecer. En 1968, como resultado de esta política, el Sector Público en

Salud se había convertido en el mayor propietario de los medios de producción de

servicios médico-sanitarios en el país y el mayor empleador de la fuerza de trabajo

médica disponible [2].

Paralelamente a las políticas populistas, desde el inicio de la segunda mitad de la década

de 1950 se estaba produciendo una recomposición de la sociedad peruana, la cual era

consecuencia de cuatro procesos sociales casi simultáneos: el fortalecimiento de las or-

ganizaciones laborales; el inusitado crecimiento de la población urbano-marginal; la

agudización de la lucha de los campesino-serranos contra los gamonales; y la aparición

de nuevos partidos políticos, representativos de la clase media. Estos procesos se desen-

volvieron en un contexto continental convulsionado por movilizaciones sociales, que

estimuladas por el éxito de la revolución castrista en Cuba amenazaban desbordar el or-

den demo-liberal en América Latina. Amenazas que dieron origen a la Reunión de Pun-

ta del Este de 1961 y a la propuesta estadounidense de la Alianza Para el Progreso.

Por otro lado, desde el decenio de 1920 los líderes de los movimientos anti-

oligárquicos denunciaban que la distribución del ingreso en el Perú era una de las más

inequitativas en el mundo occidental. El primer estudio sistemático y cuantitativo sobre

la distribución del ingreso personal en el país fue desarrollado utilizando datos del año

1961. Estudio que evidenció la validez de estas denuncias. Además, con relación a las

políticas redistributivas aplicadas por los gobiernos populistas, los autores R. Webb y

A. Figueroa coinciden en opinar que sus resultados no fueron los esperados. El primero

señala que la distribución del ingreso empeoró entre 1950-1966, en tanto que muchos

campesinos y otros trabajadores independientes sufrieron una disminución en sus ingre-

sos reales y “quienes más necesitaban han sido los menos favorecidos” [3]. El segundo

hace el siguiente comentario sobre las estimaciones de Webb:

“Este período (1950-1966) fue de rápido crecimiento: 2.5% per capita anual. El cuartil más rico aumento su ingreso real en una proporción mucho mayor que el resto de la población

(4%). La población rural aumentó su ingreso en sólo 1.3% y el grupo más pobre, formado

de pequeños propietarios campesinos (el 30% más pobre del país) se mantuvo práctica-

mente estancado. Luego, el cuartil más rico fue el grupo que se benefició relativamente del crecimiento… los grupos más pobres son preferentemente personas que viven en el cam-

po; y el cuartil más rico es preponderantemente urbano” (R. Webb, A. Figueroa, 1975, p.

159, 161).

Expansión y modernización de la administración pública [2, 4, 5, 6, 7].


116

Superada la crisis del final del período anterior, la organización del Gobierno se

reorientó tratando de dar cumplimiento lo prescrito en la nueva Constitución Política de

1933, donde se explicitaba las responsabilidades del Estado en el campo social. Es en

este sentido que se reinició el curso expansivo del aparato estatal que ya había

comenzado con Leguía. Para ello, se efectuó un nuevo diseño de la estructura del

aparato ejecutivo creando nuevos ministerios o modificando, según otros ramos de

actividad gubernamental, los ya existentes. Además, la presencia del Estado en el

campo económico financiero se había incrementado, en especial con las Corporaciones.

Entre 1950 y 1955 la Misión Klein asesoró al gobierno de Odría en asuntos

administrativos y financieros. En 1960 el gobierno de Prado contrató a la Misión A. D.

Little y se le encargó un Programa de Desarrollo Industrial y Regional para el Perú.

Asimismo, desde la década de los cincuenta, por influencia de las ideas de la CEPAL

(Comisión Económica para la América Latina) y deI ILPES (Instituto Latinoamericano

de Planificación Económica y Social), se debatió en el Perú la conveniencia del uso de

la planificación como función pública y como herramienta gubernamental para el

desarrollo económico y social. El debate termina en el escenario oficial, cuando en

agosto de 1961 el Gobierno peruano firma la Carta de Punta del Este y se compromete,

con otros países latinoamericanos, en “impulsar y fortalecer sistemas de preparación,

ejecución y revisión periódica de los programas nacionales de desarrollo económico y

social”. Luego, buscando recibir asistencia financiera de la Alianza para el Progreso, el

Gobierno encarga al Banco Central de Reserva formular el Plan Decenal de Desarrollo

1962-1971, cuya elaboración fue interrumpida por el golpe de la Junta Militar de

Gobierno Pérez Godoy-Lindley.

Al inicio de la gestión de esa Junta Militar, las exigencias sociales de modernización

de la acción del Estado se hacían cada vez más fuertes. Atendiendo a estas exigencias,

la Junta creó, por Decreto Ley Nº 14220 del 19 de octubre de 1962, el Sistema Nacional

de Planificación del Desarrollo Económico y Social del Perú (SNP), teniendo al

Instituto Nacional de Planificación (INP) como su órgano central. Asimismo, en

diciembre del mismo año, aprobó el D. L. Nº 14260, la Ley del Presupuesto Funcional

de la República, sentando las bases para el Sistema de Presupuesto por Programas; así

como promulgó el D. L. Nº 14342 que aprobó el primer Presupuesto Funcional de la

República (para 1963). Hasta este último año, los presupuestos públicos solo

presentaban las previsiones de entradas y gastos. Se iniciaba así una nueva reforma de la

Administración Pública, ahora con la ayuda técnica de Naciones Unidas y de la Agencia

de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.

El 16 de enero de 1964, durante el gobierno de Belaúnde, se promulgó la Ley 14816,

Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de la República que formalizó la división del

Sector Público en tres campos: Gobierno Central, Subsector Público Descentralizado y

Gobiernos Locales. Los presupuestos se debían estructurar en función de las metas de

los Planes de Desarrollo aprobados por el Poder Ejecutivo. El SNP formuló el Plan de

Desarrollo Económico y Social 1967-1970, que no llegó a formalizarse debido a la

revolución de octubre de 1968.

Finalmente, el crecimiento económico registrado para el país durante este periodo, con

excepción de los años de crisis, permitió incrementar significativamente el gasto público

y, en consecuencia, desarrollar los servicios públicos y la infraestructura estatal – espe-

cialmente de educación, salud y fuerzas armadas – pero al costo de contrariar las fórmu-


117

las de equilibrio fiscal recomendado por los asesores económicos. Se asistió, entonces, a

un crecimiento sostenido, aunque desordenado, del tamaño del Sector Público: en 1967

la PEA estatal ya representaba el 6,1% de la PEA total, así como la participación del

Estado en el valor agregado alcanzó el 10,6% del PBI.


Después de la crisis de 1929, el Gobierno Peruano asumió un papel más activo en la

economía nacional. Entre 1930 y 1948, los regímenes aplicaron una política regulatoria

moderada, propiciando un crecimiento económico basado en dinamización del mercado

interno, a través de las corporaciones de desarrollo, con escasa intervención extranjera y

sin empréstitos, manteniendo la estructura exportadora, pero con un primer aliciente a la

industrialización por sustitución de importaciones. Luego, durante el subperíodo 1948-

1969, de manera distinta al anterior, se estableció un “sistema orientado por las expor-

taciones, en el cual las dificultades cíclicas de la balanza de pagos se controlaba a tra-

vés de contracciones en la demanda interna y devaluaciones cambiarias; un sistema en

el que tanto la entrada de capital foráneo como la repatriación de utilidades eran prácti-

camente irrestrictas y en el que la intervención y participación estatales eran mínimas”

(Rosemary Thorp, 1989) [8]

En los años del “ochenio”, se aplicó una política intervencionista para impulsar el cre-

cimiento económico, en un contexto internacional de elevación de los precios de los mi-

nerales y de una mayor demanda de alimentos, que promovió la producción pesquera.

En este contexto, se promovió la diversificación de las exportaciones y se estimuló las

inversiones extranjeras, con la aprobación de nuevos códigos en los sectores de minería

(1950), petróleo (1952) y electricidad (1955). Según Bardella [4], el incremento del PBI

entre 1949 y 1956 fue “equivalente a un promedio de 8.4% anual, cifra que no ha vuelto

registrase, en un plazo similar”. A partir de 1953, concluida la guerra de Corea, la si-

tuación económica se deterioro y el nivel de ingresos del Estado disminuyó.

Posteriormente, entre 1956 y 1968, siguiendo las recomendaciones de la CEPAL, se re-

impulsó el desarrollo del sector manufacturero encargado de producir bienes de consu-

mo para la creciente población urbana nacional y para las barriadas de Lima. En 1959

se promulgó la Ley 13720, Ley de Promoción Industrial, que estableció un nuevo marco

jurídico sectorial, basado en la estrategia de sustitución de importaciones. La norma

creó un conjunto de incentivos, a ser establecidos por contrato, para propiciar nuevas

inversiones industriales, tanto nacionales como extranjeras, en nuestro país. El progreso

industrial fue considerable, entre 1960 y 1969, su participación en el PBI se elevó de 12

a 25%. Las industrias más favorecidas en ese proceso fueron las de construcción, mine-

ra y pesquera. Al amparo de este modelo, la economía nacional creció, entre 1960 a

1967, a una tasa medio anual de 6,1%. Pero, la economía nacional hizo crisis al comen-

zar la segunda mitad de 1967, cuando los desequilibrios fiscales y en las cuentas exter-

nas acumulados se hicieron inmanejables [2, 4, 6].

En este período se asiste a la tercera etapa del desarrollo de la gran minería peruana.

Hay dos a tres décadas de expansión de la economía hemisférica donde se reactiva y

acelera la demanda internacional de minerales. El incremento de la actividad minera

privada transnacional generó la aparición y/o desarrollo de nuevos centros. Tales fueron

los casos de Cerro de Pasco, La Oroya, Marcona y Talara. Por otro lado, las necesidades

de movilización de recursos en apoyo de estas actividades implicaron la construcción de


118

vías de comunicación en lugares antes inaccesibles, así como el desarrollo del comercio

y de los servicios. Por el lado del Sector Público, en el año 1943 el Estado peruano creó

la Corporación Peruana del Santa, cuya fin era la de explotar los recursos de carbón y

hierro, y el establecimiento de una siderúrgica en Chimbote [2, 8, 9].

A pesar del dinamismo económico que provocaba la actividad minera en algunas re-

giones del país, las relaciones entre las empresas mineras, el Estado y los trabajadores

y/o pobladores de zonas aledañas o antes agrícolas y ganaderas no fueron cordiales. Es-

tas se caracterizaron por la falta de respeto a los derechos de las comunidades sobre sus

tierras, la sobreexplotación de la mano de obra e innumerables conflictos sobre propie-

dad, condiciones de trabajo y, finalmente, contaminación. Una constante en estas situa-

ciones de conflicto fue el apoyo que las compañías mineras extranjeras tuvieron por par-

te de los sucesivos gobiernos, caracterizando los reclamos de los trabajadores y/o co-

muneros como subversivos, revueltas sin sentido o animadas por cuestiones políticas en

lugar de reconocer la naturaleza real de tales conflictos [2, 9, 10, 11].

Asimismo, a partir de 1956, se había iniciado en nuestro país el crecimiento de la in-

dustria de la harina y aceite de pescado, que convertiría al Perú en la primera potencia

pesquera del mundo durante la década de 1960. Según cifras de Bardella [4], en 1956

se exportaba apenas 31.000 toneladas de harina de pescado, cifra que había aumentado,

en 1962, a un total de 1’117.000 toneladas. El boom pesquero era una consecuencia del

crecimiento de la demanda mundial de harina de pescado. Demanda que fue aprovecha-

da, casi sin ningún tipo de regulación, por empresarios privados, apoyados por las insti-

tuciones bancarias que invertían en una nueva industria de altísima rentabilidad. Pero, a

partir de 1970 por la caída del precio internacional del producto y como consecuencia

de la irresponsable sobreexplotación a que había sido sometido el recurso, se produciría

una dramática disminución de la captura de anchoveta y de los volúmenes de harina de

pescado importados. El auge de la pesca finalizaría, dejando como huellas nuevos po-

blados y astilleros en la costa peruana, la transformación del puerto de Chimbote en una

populosa ciudad, así como grandes pasivos ambientales.

Aceleración del proceso de urbanización en el Perú: 1935-1968

La “explosión demográfica” en el país

Entre 1940 y 1970 el tamaño de la población nacional se duplicó (6,4 millones en 1940

y 13,2 en 1970). “En la milenaria historia de nuestra patria nunca se había dado un fe-

nómeno igual, y es muy improbable que un fenómeno semejante vuelva jamás a produ-

cirse. Es la explosión demográfica peruana” (J. Wicht, 1986, p.14). Un incremento de-

mográfico tan significativo y rápido significó una verdadera explosión de potencialida-

des y exigencias de la población, que se manifestó en un extraordinario aumento de

mano de obra en demanda de empleo, y un incremento similar de los requerimientos de

alimentos, bienes y servicios, entre ellos los de transporte, educación, salud, vivienda,

saneamiento básico [12]. Demanda y requerimientos que no pudieron ser atendidos

apropiadamente en la realidad del Perú de esos años.

Además, ese crecimiento se acompañó de un drástico cambio en la composición urbana-

rural de la población nacional. Al final del período intercensal 1940-1961, la importan-

cia relativa de la población urbana había crecido de 35% en 1940 a 47% en 1961. Este

cambio era el resultado de una tasa de crecimiento anual específica para la población

http://es.wikipedia.org/wiki/1943

http://es.wikipedia.org/wiki/Carb%C3%B3n

http://es.wikipedia.org/wiki/Hierro

http://es.wikipedia.org/wiki/Chimbote


119

urbana del orden del 3,7%, frente a la del 1,2% para la población rural. Durante el si-

guiente período intercensal, 1961-1972, esas nuevas tendencias se marcarían aún más;

la población urbana crecería a una tasa promedio anual de 5,1%, mientras que la rural

lo haría apenas a un ritmo del 0,5% anual. De esta manera, a mediados del año 1972, la

población urbana concentraría el 60% del total nacional. Habían comenzado a crecer

notablemente, además de la ciudad de Lima, otros 47 centros urbanos [1, 5, 6].

El crecimiento de las principales ciudades [2, 13, 14].

En el Censo Nacional de 1940, primero del siglo XX, se empadronó a un total de

6’207.967 habitantes en el país. De este total, el 74,2% residía en centros poblados de

menos de dos mil habitantes. Lima tenía 520.528 habitantes, mientras que solamente

dos tenían más de 50.000: Callao (81.268) y Arequipa (80.947). De 269 ciudades de la

República con más de mil habitantes solo 70 estaban dotadas de agua potable, y el 70%

de estas últimas ciudades consumía agua contaminada. Solo el 50% de la población total

urbana disponía de agua potable y el 45% de desagües, porcentajes que descendían a

38% y 30%, respectivamente, si se excluían las ciudades de Lima y Callao. La pobla-

ción rural carecía de tales servicios.

Luego, entre los censos de 1940 y de 1961 se registraron altas tasas de crecimiento de-

mográfico promedio anual en algunos centros urbanos: Chimbote (13,4%), Chiclayo

(9,7%), Lima (8,2%), Trujillo (8,1%), Callao (7,2%) y Huancayo (6,7%). Los cambios

en la variable migración interna explicaban, en gran parte, tales incrementos. En el caso

de Chimbote, había sido consecuencia del desarrollo de la siderúrgica y de la hidroeléc-

trica del Santa, así como del auge de la pesca. Tales ritmos de crecimiento desbordaron

todas las posibilidades reales de una expansión paralela de servicios sociales.

El Censo Nacional de 1961 dio cuenta que el Perú presentaba un perfil urbano más

desarrollado que 21 años antes. En 1940 la ciudad capital concentraba el 9,7% de la

población total del país; en 1961 ese porcentaje subió al 17,1%, que representaba a su

vez el 43,4% de la población urbana nacional. Entre los años 1940-1961 el sistema de

ciudades pasa de 10 a 27 conglomerados de 20.000 o más habitantes, con un proceso

migratorio interno de gran intensidad, que se presenta coincidiendo con dos hechos im-

portantes: (i) el apogeo del modelo de sustitución de importaciones que beneficia sobre

todo a las zonas urbanas de la costa del Perú, lo que es reforzado por la guerra entre Co-

rea y Estados Unidos; y, (ii) la explosión de la crisis del campo, sobre todo serrano, que

presiona a esas migraciones.

En el año 1961, cuatro ciudades superaban los 100.000 habitantes: Lima (1 487.673),

Callao (204.990), Arequipa (158.685) y Trujillo (100.130). Ese perfil urbano sería más

nítido, luego de once años, en el Censo Nacional de 1972 cuando eran diez las ciudades

con más de 100.000 habitantes, las cuales acumulaban en conjunto la tercera parte de la

población nacional total. En 1940 la ciudad capital concentraba el 9,7 % de la pobla-

ción total del país; en 1961 y en 1972 ese porcentaje subiría al 17,1% y al 24,4%, res-

pectivamente. En 1961, en la ciudad de Lima se concentraba el 43,4 % de la población

urbana nacional.

La migración interna y las barriadas: 1935-1968


120

La migración interna del campo a la ciudad, iniciada antes de la segunda posguerra

mundial, era la principal variable demográfica que explicaba esas altas tasas de creci-

miento poblacional de los principales conglomerados urbanos. Alrededor de estos con-

glomerados aparecen nuevos asentamientos creados por invasiones informales e ilega-

les de terrenos desocupados sin habilitación urbana. Son las “barriadas” creada por los

sectores pobres de la población, en búsqueda desesperada de vivienda Antes del año

1954, las barriadas de Lima se creaban en terrenos aledaños a las zonas consolidadas de

la ciudad, dependiendo de éstas para abastecerse de productos y servicios. Eran terrenos

en que era difícil construir viviendas, debido a las fuertes pendientes existentes, a la ma-

la calidad del suelo y a su reducida extensión; son ejemplo de ese tipo de terrenos, los

que ocupan las barriadas de Cerro San Cosme, San Cristóbal y El Agustino.

En Lima, entre 1948 y 1956 se formaron más de 50 barriadas (17 tan sólo en 1950), y se

ampliaron las ya existentes. En 1955 se registró un total de 79 barriadas en Lima, y se

estimó que, en conjunto, acumulaban el 10 % de la población de Lima Metropolitana.

En estas barriadas se comenzaron a multiplicaron las actividades comerciales, el peque-

ño comercio y las actividades informales [15, 16, 17, 18].

El modelo de ocupación y el tipo del terreno invadido, fueron cambiando en sus carac-

terísticas a partir de 1954, con la invasión de la llamada Ciudad de Dios. Las barriadas

de Lima se empezaron a emplazar lejos del casco urbano de la ciudad, en terrenos de

muy bajo o nulo valor del mercado – la mayoría en arenales o terrenos eriazos – de pro-

piedad del Estado. En la década de 1960 el propio Estado comenzó a reservar terrenos

no agrícolas para efectuar allí los programas de urbanización popular, tratando de ade-

lantarse a la formación espontánea de barriadas. Es el caso de Condevilla y de Tahuan-

tinsuyo [18, 19].

Esos nuevos terrenos, a diferencia del pasado, eran extensos y de superficies en suave

pendiente. Las grandes invasiones que originaron asentamientos como Comas y Colli-

que por el norte, y Pamplona por el sur, ocuparon terrenos similares. Estos eran más fá-

ciles de urbanizar, pudiendo esperar, entonces, un desarrollo futuro del barrio en mejo-

res condiciones. Además, no mucho después del momento de la ocupación del suelo,

empezaban las acciones de mejoramiento físico con participación del Estado y la pobla-

ción, con una importante presencia de la organización vecinal. La nueva masa popular

urbana comenzaba a organizarse para presionar su acceso a la propiedad de los terre-

nos, a la vivienda, a los servicios básicos urbanos, a la educación y al trabajo [18, 19].

Las primeras de estas invasiones fundaron nuevos polos de expansión desde los cuales

se fueron ocupando los espacios que los separaban del casco urbano, formando lo que

ahora son los conos sur y norte de la ciudad.

El proceso migratorio se aceleró aún más en la década de 1960, miles de campesinos

expulsados de su terruño por la miseria, se incorporaban a las ciudades. En 1961, Lima

por ejemplo tenía 192 barrios marginales con una población de 494.226; en 1970 tendría

273 con 762.000 habitantes. El perfil de las principales ciudades del país cambiaba, sus

nuevos habitantes traían nuevas formas de pensar, de actuar y de vivir, se comenzaba a

crear una nueva cultura urbana [18, 20].

Ahora bien, el fenómeno de las barriadas hay que interpretarlo como un proceso que

formaba parte de los grandes cambios que anunciaban el final del dominio histórico de

la presencia de la oligarquía tradicional en el escenario económico y político nacional.


121

Proceso que siendo inicialmente un efecto de esa presencia, luego, se convertiría en una

de las causas de dicho final. En palabras del sociólogo Julio Cotler [21]:

“La migración hacia las ciudades agudizó los sentimientos de desprecio y temor de los

tradicionales sectores medios urbanos y de la clase dominante hacia los sectores populares campesinos. En la medida que la ‘indiada’ bajaba de las serranías rodeando tumultuosa-

mente las ciudades costeñas, inundando con sus hábitos campesinos y su extraño hablar

las ciudades ‘blancas y criollas’, abriéndose paso y destruyendo ‘el puente, el río y la alameda’ colonial, desdibujando rápidamente la ‘Lima que se va’. Temor y desprecio con-

jugaban los sentimientos de esas clases, que veían en esa marea un peligro contra la pro-

piedad y las ‘buenas costumbres de la gente decente’. A los intereses clasistas se sumaban

los sentimientos étnicos de los que consideraban tener ‘limpieza de sangre’. Por otro lado, la masiva migración a las ciudades… hizo patente que ni el Estado… ni la burguesía se

encontraban en capacidad de satisfacer las exigencias de educación, salud, vivienda y tra-

bajo de quienes llegaban a radicarse en las ciudades… Esta incapacidad… para absorber las exigencias populares en el nuevo contexto urbano provocó el desarrollo de un nuevo

tipo de lucha social, que se agregó a la que ocurría en el campo, en tanto los migrantes

adquirían conciencia de sus derechos ciudadanos, determinando así que el carácter oligár-quico de la dominación social entrara en crisis” (J. Cotler, 1978 , pp. 289-292)

4.2. PROBLEMAS DE LA SALUD PÚBLICA AMBIENTAL: 1935-1968

Deterioro del medio ambiente urbano en el Perú

En el ámbito nacional

No obstante la política de higienización urbana instrumentada durante el gobierno de

Leguía, y los esfuerzos que se siguieron haciendo posteriormente, las condiciones de

salubridad continuarían siendo deficientes en el país durante todo este nuevo período. A

los viejos problemas derivados de la falta de capacidad de las autoridades para mejorar

las condiciones de saneamiento urbano y de los daños provocados por los desastres na-

turales, especialmente terremotos, se sumaba los provocados por el rápido y desordena-

do crecimiento de las “barriadas” en las ciudades, que al demandar servicios básicos sin

recibir la oferta correspondiente hacía aún más evidente el creciente desbordamiento de

aquella capacidad.

En la ponencia del Dr. Miguel Ángel Delgado [22] – alto funcionario del Ministerio de

Salud Pública y Asistencia Social(MSPAS) –, leída en la Primera Convención Médica

Peruana, realizada en junio de 1947, se destaca su relato sobre las malas condiciones de

saneamiento en el interior del país, y las deficiencias en el cumplimiento de las respon-

sabilidades sanitarias, de parte de las autoridades nacionales y locales. Algunos párrafos

de este desconsolador Informe son los siguientes:

“Pueblos sin agua potable, desagüe, pavimento, luz eléctrica, mataderos y mercados; y

donde no existe control sobre el recojo, transporte y eliminación de basuras, manipulación y venta de productos alimenticios, salud de expendedores y manipuladores, vigilancia del

trabajo y la vivienda desde los puntos de vista de la higiene y retribución, concurrencia de

personas a servicios públicos..., son casi todos (los pueblos) del Perú o cuando menos

ninguno de ellos, incluso la capital de la República, ha llegado a resolver íntegramente


122

cualquiera de estos problemas en forma que satisfaga la higiene pública...”. (M. A. Del-

gado, 1947, p. 277)

En la misma ponencia se presentan los resultados de dos trabajos de campo. El de la

Srta. Ana Valderrama, realizado en 1946 entre el personal de una de las mejores fábri-

cas de Lima, con 60 familias encuestadas. De este total: el 93% vivía en callejones y el

53% en vivienda de una sola habitación; sólo el 8% disponía de servicios de agua pro-

pia, el 78% de servicios comunes y el 8% carecía totalmente de ellos; utilizaba alum-

brado eléctrico el 35%; el 57,5 % del ingreso familiar se destinaba a la alimentación, el

14,8 % al vestuario y el 5,1 % a la vivienda. El otro trabajo de campo, era el de la Srta.

Olga Crespo del Valle, realizado en 1945 y con una muestra de 424 familias de la ciu-

dad de Arequipa. De esta muestra: el 11% carecían en lo absoluto de agua, 25% se sur-

tía en agua de acequia y el 62% de un solo caño común; el 90% vivía en viviendas de

una sola habitación; y el 37% disponía de una sola cama [22].

En 1947, durante los viajes de inspección hechos a lo largo del país por el personal del

Departamento de Ingeniería Sanitaria del MSPAS, se volvieron a verificar la persisten-

cia de las pésimas condiciones de higiene urbana en el país: el 70% del total de servi-

cios de agua potable estudiados estaba contaminado; las aguas residuales se arrojaban a

campos de cultivo sin ningún tratamiento previo; el 60% de los canales observados fun-

cionaba en malas condiciones higiénicas; el 50% de las poblaciones visitadas arrojaba

sus basuras en forma totalmente inadecuada; la carencia casi absoluta de hornos crema-

torio. Asimismo, se constató que casi el total de los establecimientos lecheros visitados

no cumplía condiciones mínimas de higiene y salubridad; y, que no se realizaba el con-

trol sanitario en hoteles y restaurantes (C. Bustíos, 2005, p. 221) [2].

En las barriadas de Lima

La ocupación ilegal y desordenada de terrenos sin habilitar por las familias más pobres

– muchas veces, migrantes sin experiencia urbana – estaba indicando la voluntad de

estas familias de obtener una vivienda, aunque tuvieran que empezar su vida urbana en

chozas de esteras, sin ningún tipo de servicios de agua y de saneamiento básico. El

orden del proceso de urbanización se había invertido. Primero se invadía, luego se cons-

truía y, finalmente se iniciaba un largo proceso de habilitación urbana. La ocupación

inicial de los terrenos era acompañada, por lo común, con la aparición de un camión que

vendía esteras y palos para construir las chozas. Casi simultáneamente aparecían otros

camiones vendiendo agua para uso doméstico.

Aunque cada familia trabajaba en el mejoramiento de su propia vivienda, los pobladores

de las barriadas, en su mayoría procedentes del área rural con una cultura tradicional, se

organizaron en asociaciones territoriales con el fin de actuar solidariamente para obte-

ner servicios básicos y facilidades comunales. Ellas entraron en contacto con oficinas

del Estado para formalizar la propiedad de los terrenos, y gestionar proyectos de cons-

trucción de escuelas, centros comunales, mercados, mejoramiento de calles y, en las

más desarrolladas, la pavimentación de calles, construcción de aceras y, más tardíamen-

te, la instalación de servicios básicos de saneamiento. Sin embargo, por lo general, el

aprovisionamiento de agua potable permanecería a cargo, por muchos años, de camio-

nes-cisternas que prestaban servicios de manera deficiente y cara.

Insalubridad y tugurización de la vivienda en Lima


123

A partir de los años 30, comenzaron a consolidarse los distritos de Miraflores, San Isi-

dro y Magdalena que albergaban gran parte de la población de clases altas y medias, que

dejaban el centro de Lima; mientras que los distritos como Surquillo, Lince y La Victo-

ria recibían a las clases populares. Las mansiones dejadas en el centro de Lima cuadrada

se pusieron en alquiler o venta para fines de comercio o habitación. Algunas de ellas se

convirtieron en sedes de grandes empresas, otras fueron demolidas para construir edifi-

cios de oficinas o bancos, la mayoría fueron alquiladas. En este último caso muchos de

los propietarios dividieron las grandes casonas para alquilarla a varios inquilinos y ob-

tener mayores rentas. Con el tiempo y con el problema de la crisis de vivienda, son los

inquilinos que las subdividirán y subarrendarán, provocando tugurización e insalubri-

dad, así como la degradación de esa parte de la ciudad [23].

En los distritos populares de Lima, los problemas descritos para el período anterior au-

mentaron en el curso de estas tres décadas. Uno de los problemas centrales seguía sien-

do el deficiente abastecimiento de agua y servicios de desagüe de los “callejones de un

solo caño”. Otro grave problema era el de las filtraciones ocasionadas por la albañilería

utilizada para eliminar las aguas servidas que deterioraban las bases de los muros y la

superficie de las vías públicas. En el libro editado por C. E. Paz Soldán, Lima y sus

suburbios, se presentan las 21 primeras tesis sobre este tema, redactadas por alumnos

de la Facultad de Medicina de San Fernando; en todas ellas se describen las pésimas

condiciones de vivienda en esos lugares alrededor del año 1957. Como ejemplo, presen-

tamos parte de la descripción que hace el médico Alberto Mur Martínez [24] sobre la

vivienda de los pobres en la parte antigua del distrito de La Victoria:

“Sólo en la parte antigua de La Victoria se ha comprobado la existencia de 500 callejones

de construcción primitiva que se trata de pasajes que alinean en sus lados una serie de

cuartos… Por todo servicio sanitario posee un ‘botadero’, aparato éste que sirve de letrina y está dotado de un caño que suministra agua. Como otra especie de vivienda, tenemos los

llamados corralones – hemos inspeccionado 300 – , en los que se ha permitido la cons-

trucción de viviendas, formadas por paredes y techos improvisados con tablas y calaminas

o restos de demoliciones, cuyas deficiencias higiénicas y sanitarias constituyen una ver-güenza para el distrito… En la habitación dedicada a dormitorio, encuentran alojamiento

cuatro o cinco personas… En las construcciones clandestinas se carece de agua y sus po-

bladores se ven obligado a proveerse de ella en zonas vecinas… Otro medio de proveerse de agua es recurriendo a las acequias de regadío… El problema de las excretas, de las

aguas excluidas, de los detritus y desperdicios de la vida individual y colectiva, constitu-

yen un peligro…” (A. Mur, 1957, p. 115).

Baja cobertura y calidad de los servicios de agua y saneamiento

Los principales problemas ambientales priorizados por las autoridades sanitarias en este

período seguían siendo la baja cobertura y la escasa calidad de los servicios de agua y

de eliminación de excretas en el país. Muchos de los sistemas de agua existentes eran

insalubres, inapropiados e inseguros, además que solo disponían de ellos una pequeña

parte de la población, mientras que la mayoritaria obtenía agua en fuentes inseguras o

distantes de sus hogares. Era reducido el número de lugares con sistemas que garantiza-

ran agua sanitariamente segura. Aún era más reducido el número de sistemas en condi-

ciones financieras para asegurar la cobertura de sus costos de operación y de manteni-

miento. En la ciudad de Lima, el crecimiento inusitado y desordenado de las barriadas

determinó que los problemas ambientales alcanzaron niveles críticos [25].


124

En lo que se refiere a la cobertura de los servicios de agua y saneamiento, está seguía

siendo muy baja, especialmente en el área rural; de acuerdo a los datos del Censo Na-

cional de 1940, la población rural carecía de tales servicios. Los resultados del mismo

Censo informaban que de 269 ciudades con más de mil habitantes sólo 70 estaban do-

tadas de servicio de agua potable. Posteriormente, los datos censales de 1961 y 1972, al

respecto de la disponibilidad de servicios básicos en la vivienda sólo mostraron una me-

jora discreta: la proporción de viviendas con conexión domiciliaria para agua potable

fue de 21,1% en 1961 y de 29,9 en 1972; en tanto que la proporción de viviendas con

servicios higiénicos (inodoro, excusado o letrina) fue de 25,4% en 1961 y de 27,1% en

1972. En este último año, el 43,5% de la población total urbana disponía de agua pota-

ble; porcentaje que variaba entre un máximo de 62,0% en el Callao y un mínimo de

3,9% en Apurímac [2, 13].

En el año 1959, una Comisión del Ministerio de Fomento y Obras Públicas y del Servi-

cio Cooperativo Internacional de Salud Pública (SCISP) hizo un estudio sobre las con-

diciones sanitarias existentes en 1.418 capitales de distrito del país, sin incluir Lima ca-

pital. En el Informe de la Comisión, publicado por el MSPAS [26], se afirma lo si-

guiente: sólo 21 (1,4 %) capitales de distrito poseen servicios completos de agua, 218

(15,4 %) capitales de distrito tienen servicios, pero son deficientes, y el resto de las ca-

pitales de distritos – donde vive una población de aproximadamente 2’000.000 de habi-

tantes - no poseen servicios de agua potable. Esos datos no incluyeron a la población

rural que residía en anexos, villorrios o de manera dispersa, y que sobrevivía en peores

condiciones sanitarias. Al final del citado Informe se concluye:

“El complejo problema de las enfermedades gastrointestinales que incluye las transmiti-

das por el agua contaminada y las enfermedades diarreicas y otras trasmitidas por falta de

higiene personal ocupa un lugar muy importante en el Perú como consecuencia de las de-ficiencias de las condiciones que se acaban de indicar... En lo que respecta a la disentería,

ésta muestra en el año 1960 una tasa nacional de 282 por cien mil, llegando a alcanzar en

la Selva una tasa de 698, siendo más frecuente, en la población infantil y juvenil…”

(MSPAS, 1962, p.9).

A partir de 1965, se comenzaron a utilizar en el país las técnicas de análisis propuestas

por el Método CENDES-OPS, con las que, en el primer Proyecto de Plan Sectorial de

Salud del Perú [27], se identifican tres causas fundamentales de los problemas de la sa-

lud: insalubridad ambiental; escasez y mala utilización de alimentos; y, escaso grado

de cobertura de la población con servicios permanentes de atención de la salud. En 1965

se estimaba que aproximadamente 3,5 millones de campesinos no tenían acceso a los

servicios de salud modernos; asimismo que el 66,9% de la población urbana y solamen-

te el 4,2% de la rural disponían de algún sistema de abastecimiento de agua potable,

mientras que el 63,8% de la población urbana dispone de sistemas de eliminación de

excretas, y que la población rural del país no cuenta prácticamente con estos servicios.

En el mismo Plan y aplicando la lógica del enfoque normativo de la planificación, se

ordenaron jerárquicamente los problemas de salud que debían ser enfrentados en el pe-

ríodo 1967-1970 de la manera siguiente:

1. Enfermedades susceptibles de ser controladas por vacunaciones.

2. Enfermedades en cuya propagación tienen particular importancia las deficientes

condiciones de suministro de agua potable y de disposición de excretas.

3. Tuberculosis, en todas sus formas.

4. Enfermedades erradicables y aquellas significativamente reducibles por medidas

sanitarias.


125

Incremento de la contaminación ambiental

La contaminación ambiental comienza a ser denunciada por sanitaristas peruanos co-

mo un problema de salud colectiva, que se incrementa en el país y que no recibe una

atención suficiente del Estado. Eran muchas las actividades que estaban originando pa-

sivos ambientales: la minería, la industria manufacturera, la extracción de hidrocarbu-

ros, la pesca, la agricultura, los residuos sólidos municipales. A ellas se sumaban los

efectos del crecimiento de las ciudades y su parque automotor, la instalación de siste-

mas de disposición de aguas residuales sin tratamiento.

Disposición inadecuada de residuos sólidos domésticos

Hasta esos años, el énfasis de la acción de la autoridad local sobre el control los resi-

duos sólidos había sido el de trasladarlos “lejos" de las zonas habitadas. No se había

previsto que en este nuevo período, las mayores ciudades del país, especialmente Lima,

se caracterizarían por una desordenada expansión de su territorio, muchas veces de ma-

nera informal y en terrenos sin habilitación urbana. Expansión provocada por el creci-

miento demográfico descrito en páginas anteriores, así como por cambios en las actitu-

des y las conductas de la población. En esta nueva situación, los residuos generados en

la vida doméstica y cotidiana aumentaron enormemente en cantidad, así como cambia-

ron significativamente en su composición, desbordando las capacidades de los servicios

de baja policía disponibles en esas ciudades.

Una consecuencia inevitable de esa situación fue el agravamiento de los problemas del

recojo y de la disposición final de los residuos sólidos, que se han comentado en el capí-

tulo anterior. Un indicador de ese agravamiento fue el incremento, en tales ciudades,

de los botaderos informales, muchas veces clandestinos, donde se amontonaban los re-

siduos generados en la vida doméstica, sin ningún tipo de tratamiento final. Peor aún,

cerca de estos botaderos se ubicaban chancherías, donde se alimentaba al ganado por-

cino, sin ninguno o muy escaso control de las autoridades responsables, poniendo en

grave riesgo a la salud de las poblaciones.

En la década del 60, como consecuencia de la magnitud alcanzada por esos problemas,

el Estado dictó los primeros dispositivos legales con relación a la disposición de los re-

siduos sólidos. Dispositivos que serán comentados más adelante.

Disposición de aguas residuales sin tratamiento

En el caso de la ciudad de Lima, antes de que se acelerara su crecimiento urbano, en

marzo de 1945, las autoridades del Ministro de Fomento [28] ya manifestaban su preo-

cupación por el desborde de la capacidad instalada de servicios de saneamiento por los

nuevos y crecientes requerimientos de los mismos:

“cada aglomeración urbana de la región limeña ha construido sus albañales, pero con el

sorpresivo desarrollo de la capital, que en 1919, tenía una área urbanizada de 1,400 hectá-

reas, en 1940, de 3,800 y en la actualidad de 4,100, ha resultado que llegando a unirse es-tas distintas aglomeraciones urbanas, los colectores más bajos no están preparados para

recibir la descarga de los que vienen de arriba, resultando que, o se vierten en las acequias

de regadío o recargan con exceso a los colectores de dimensión insuficiente. Además,


126

existen emisores, a todo lo largo de la costa, que producen contaminación... Se hace im-

prescindible establecer un sistema único de desagües, con grandes troncales” (A. Jocha-

movitzc, 1945, p. 147-148)

Según comenta el Ingeniero Sanitario Oscar Cáceres [29], en ese entonces funcionario

del MSPAS, a mediados de la década de 1950 el problema de la ausencia de plantas de

tratamiento de aguas servidas en Lima ya era una preocupación de las autoridades sani-

tarias: no había plantas de tratamiento de aguas servidas. Entonces, todos los desagües

de Lima terminaban en el gran colector final, un poco antes de la playa de la Herradura.

Donde se disponía de un triturador enorme, “para que triturara todo lo que eran los só-

lidos, es decir el excremento, papel higiénico lo que sea y así triturado” se descargara,

finalmente al mar. “Eso era lo único que podía tenerse, digamos, como tratamiento de

las aguas servidas, aún no se había iniciado la construcción de las lagunas de oxidación

de San Juan”.

Los relaves mineros y los residuos industriales

Los relaves de las actividades mineras formales o informales son desechos tóxicos sub-

productos de procesos mineros y concentración de minerales, usualmente una mezcla de

tierra, minerales, agua y rocas. Contienen altas concentraciones de químicos y elemen-

tos que alteran el medio ambiente. Al inicio de este período ya estaban contaminados,

por estos relaves, todos los ríos de las ciudades cercanas a centros mineros del Perú,

especialmente los ríos Rímac, Mantaro, Santa, el lago de Junín.

Además en opinión de Elizabeth Dore (1986) el nuevo Código Minero de 1950 – pro-

yectado por una comisión de representantes de firmas nacionales y extranjeras del sector

– aparece con el propósito de facilitar la introducción y expansión de la minería a cielo

abierto o tajo abierto en Perú. Es así, que seis años después de su promulgación se inició

la explotación a tajo abierto en Cerro de Pasco, lo que implicaría la destrucción progre-

siva de la estructura urbana que se había ido consolidando en esa ciudad a través de los

siglos. A los conflictos de la empresa con las comunidades indígenas por la concentra-

ción de tierras y la contaminación ambiental, se sumarían los provocados por una ex-

pansión minera que afectaba al afianzamiento urbano de la ciudad [30, 31].

Por otro lado, en1959 el Perú aparece en las estadísticas como el primer productor

mundial de harina y de aceite de pescado. Pero el crecimiento de esta industria no tuvo

ningún control sobre su sostenibilidad, así como sobre su potencialidad contaminadora.

Esta ausencia de control llevó a esta industria a una situación de crisis profunda a

inicios de la década del setenta, así como provocó graves problemas de contaminación

que, inicialmente, se manifestaron por olores desagradables y la putrefacción de las

aguas costeras, especialmente en la bahía de Chimbote [32].

“…el altísimo nivel de contaminación que alcanzó la bahía de Chimbote a fines de los años

sesenta e inicios del setenta, cuando el mar parecía hervir continuamente por la emisión de

las materias orgánicas de las descargas de agua de cola y de sanguaza, hizo que figurara como una historia de horror en la Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente que se

realizó en Estocolmo en 1972”. (Agenda-Perú, 2000, p. 176).

Con relación al incremento de la contaminación de las aguas peruanas, el Ing. Oscar

Cáceres [29] señalaba a la Ley de Promoción Industrial de 1959 como una de lasa mu-

chas normas que, orientadas a impulsar el crecimiento económico, no consideraron las


127

previsiones suficientes para evitar esa contaminación. Es así, que con su aplicación

“toda empresa industrial cuyas instalaciones estuvieran frente a un curso de agua, ya

sea terrestre o marítima, se les permitía botar sus desagües directamente en esas aguas,

porque se suponía entonces que la autopurificación de los cursos de agua, iba ser lo su-

ficientemente poderosa para eliminar todos los elementos contaminantes”.

“En esos años cincuenta, yo todavía recuerdo que todos los ríos de la costa estaban lle-nos de camarones, donde uno iba, al río Cañete, al rio Huaral, más abajo, a los de Are-

quipa, en fin, todos esos; porque la minería todavía no había entrado en la forma en la que

después ingresó. Además, la bahía de Chimbote era una bahía preciosa, y ahí se bañaba todo el mundo. Donde vino a malograrse todo eso, fue cuando en el año 1959 se dio la

famosa Ley de Promoción Industrial, que permitía a toda empresa industrial botar direc-

tamente sus desagües en él curso de agua que estuviera más cercano… Es ahí donde em-

pieza malograrse todo….” (O. Cáceres, 2012).


En el estudio realizados por los sismólogos Giesecke y Silgado [33] se destacan, entre

los terremotos que se sucedieron entre 1935 y 1968, los siguientes:

Sismo en la ciudad de Lima y poblaciones cercanas, del 24 de mayo de 1940. Dejó

un saldo de 179 muertos y 3.500 heridos, estimándose los daños materiales en 3,6

millones de soles. Las estadísticas oficiales consignaron la destrucción de muchas

edificaciones, daños en un 38% de las viviendas de quincha; 23% de las de adobe;

20% de las casas de ladrillo; y 9% de las de cemento. El puerto del Callao sufrió rui-

na considerable. Luego del terremoto se produjo un pequeño tsunami en Ancón.

Terremoto en la región limítrofe de los departamentos de Ica y Arequipa, del 24 de

agosto de 1942. Apreciada en un área de unos 18.000 m2, donde ocurrió gran des-

trucción. El 30% de las edificaciones de la ciudad de Nazca sufrieron ruina total y

otras poblaciones vecinas quedaron en escombros.

Sismo destructor de la ciudad y puerto de Pisco, del 29 de septiembre de 1946.. El

70% de las construcciones de adobe y quincha sufrieron rajaduras en las paredes y un

20% fueron afectadas por daños de consideración.

Terremoto en las provincias de Pallasca y Pomabamba, del 10 de noviembre de 1946.

Asociado a una dislocación tectónica, fue uno de los más destructores en esa área

andina. Murieron unas 1.396 personas, a pesar de la escasa densidad demográfica en

esa área. El sismo tuvo una área de percepción que excedió los 450.000 km2.

Terremoto de la zona central del Perú, del 1º de noviembre de 1947, en un área de

4.000 km2. Produjo gran destrucción de viviendas, carreteras y otras obras físicas,

así como una alta mortalidad, cuya magnitud exacta se desconoce.

Terremoto en la ciudad de Cuzco, del 21 de mayo de 1950. Dañó más del 50 % de

sus edificios y viviendas. Se contabilizaron 120 defunciones y unos 275 heridos.

Sismo en el nor-oeste del país y parte de territorio ecuatoriano, del 12 de diciembre

de 1953. Grandes daños materiales; el área de mayor destrucción abarcó unos 5.000

Km2. Grandes grietas y deslizamientos.

Terremoto en Arequipa, del 15 de enero de 1958, que causó 28 muertos y 133 heri-

dos. Todas las casas antiguas, construidas con sillar, sufrieron averías.

Sismo destructor en las sierras del departamento de Ayacucho, el 24 de diciembre de

1959. Causó 7 muertos y 37 heridos, así como destrucción de 250 viviendas. Varios

tramos carreteros fueron destruidos.


128

Terremoto en el departamento de Arequipa, del 13 de enero de 1960. Perecieron 63

personas y quedaron centenares de heridos. Gran destrucción de viviendas antiguas,

las carreteras de penetración a Puno y las interdepartamentales quedaron intransita-

bles por los derrumbes.

Sismo en la ciudad de Lima, del 17 de octubre de 1966, el más violento desde el sis-

mo de 1940. Dejo un saldo de cien muertos y daños materiales ascendentes a mil mi-

llones de soles oro. Unos 50 minutos después del terremoto, se produjo un tsunami

moderado.

Según los estudios de Lizardo Sainer [34] han ocurrido en el Perú, entre 1935 y 1968,

ocho eventos tipo El Niño: ninguno “muy fuerte”; solo dos calificados como “fuertes”

(1911, 1917 y 1922); y cinco como “moderados”. Por otro lado, el Dr. Ing. Vidal Taype

Ramos [35] informa sobre los efectos provocados por otros desastres naturales de alta

frecuencia en nuestro país: los fenómenos geodinámicos externos. De acuerdo a los re-

gistros de Taype habrían ocurrido, durante el período 1936-1970, un total de 2.480 de

esos fenómenos, distribuidos de esta manera: 2.280 huaycos, 84 inundaciones, 85 desli-

zamientos y 21 aluviones. Para la década un promedio anual de 65 huaycos.

4.3. NORMATIVIDAD GENERAL EN PROTECCIÓN

AMBIENTAL: 1935-1968

Normatividad vigente en protección ambiental

En las áreas de agua y de saneamiento [36, 37, 38]

La Resolución Suprema del 5 de abril de 1944, resolvió que los Concejos Municipales

de lugares donde existan sistemas de dotación de agua potable y de desagües, puestos al

servicio del público, no concederían licencias para la utilización de casas habitación u

otro tipo de construcción, sino cuando éstas tengan instaladas las respectivas redes de

conexión a los indicados servicios. Tres meses después, por Resolución Suprema No.

759, se aprueban los Reglamentos Generales para la Instalación de Conexiones Domici-

liarias de Agua Potable y Desagüe y para la Administración de los Servicios. Esos re-

glamentos fueron el sustento jurídico y administrativo para la gestión de los servicios

mencionados en las áreas urbanas del país.

Asimismo, la Resolución Suprema del 17 de diciembre de 1946, tomando en conside-

ración que es de la mayor importancia para el mantenimiento de la salud de las pobla-

ciones “dictar normas técnicas para impedir que el agua de bebida, esencial para la vida,

signifique peligro inminente para ésta”, aprobó el “Reglamento de los requisitos oficia-

les físicos, químicos y bacteriológicos que deben reunir las aguas de bebidas para ser

consideradas potables”; y, las “Observaciones de carácter técnico sanitaria”. Normas

que habían sido formuladas por el Departamento de Ingeniería Sanitaria, de la Dirección

General de Salud Pública, y que permanecerían vigentes en el año 2004.

El Decreto Supremo del 13 de agosto de 1947 aprobó el “Reglamento de Requisitos

Técnico-Sanitarios de Carácter Mínimo para la Ubicación, Construcción y Protección

de Abastos Públicos de Agua Potable”, que encargaba a la Dirección General de Salud

la supervisión de los servicios de agua potable, así como la autorización para futuras


129

obras de abastecimiento de agua potable. Luego, por Resolución Suprema Nº 701, del 6

de diciembre de 1948, se ordenó a los Municipios de Lima y Callao no dar licencia de

construcción de ninguna clase en los lugares que por lo menos no tengan instaladas las

obras de agua y desagüe.

En el área de disposición final de residuos sólidos

Por Decreto Supremo Nº 6-STN, del 9 de enero de 1964, se aprobó el “Reglamento pa-

ra la disposición final de residuos sólidos bajo el método de relleno sanitario”; en ella se

asigna a las municipalidades la responsabilidad de efectuar la recolección de los resi-

duos en su jurisdicción y realizar su disposición final utilizando como método el relleno

sanitario. Además, se señala que los planes y las especificaciones correspondientes se-

rán aprobados por los Servicios de Saneamiento Ambiental de las respectivas Áreas de

Salud, de conformidad con las instrucciones que, para el efecto, recaben de la División

de Ingeniería Sanitaria del MSPAS.

Luego, en una reunión de Alcaldes de la ciudad de Lima, auspiciada por el MSPAS, lle-

vada a cabo el 17 de marzo de 1967 se formulan recomendaciones técnicas que fueron

recogidas y concretadas en el Decreto Supremo Nº 90-67-DGS del 16 de junio del mis-

mo año. En esta última norma – “Disposiciones sobre relleno sanitario en la provincia

de Lima” – se establecieron los terrenos cedidos por el Estado en la carretera Paname-

ricana Sur para dicho fin, los métodos a utilizar y los aspectos administrativos y técnico-

financieros correspondientes. Además, comprometía al Ministerio de Fomento y Obras

Públicas a compactar y rellenar la basura en aquellos terrenos. Tres años después, el 14

de julio de 1967, se aprobó el Decreto Supremo Nº 106-67-DGS, que regula el uso futu-

ro de las áreas que han sido empleadas como depósitos de residuos. Específicamente

disponen que estas áreas solo puedan ser usadas como parques y jardines.

En el área de contaminación ambiental [2, 32, 37, 38, 39]

A fines de la década de los cuarenta se aprobaron las primeras disposiciones de carácter

general para el control sanitario de las plantas industriales. Durante la gestión ministe-

rial del Dr. Alberto Hurtado, se expidió la Resolución Suprema del 25 de agosto de

1948, que en la parte considerativa señala que “la instalación y el funcionamiento de

plantas industriales en general se efectúan actualmente sin la intervención de las autori-

dades sanitarias, creando condiciones ambientales en las zonas urbanas y sub-urbanas

que repercuten... en forma desfavorable para la salud”; asimismo, en la parte resolutiva

se ordena que para la apertura y el funcionamiento de cualquier centro industrial se re-

querirá el informe favorable de los servicios de saneamiento de las Unidades Sanitarias

Departamentales del MSPAS, requisito previo a la autorización que concedan los Con-

cejos Municipales respectivos [2]. Asimismo, a fines de la década de 1950 e inicios de

la de 1960 se incorporan normas disposiciones sobre olores y ruidos molestos y normas

relativas a los desagües industriales.

Al final del año 1959, se promulgó la ya comentada Ley Nº 13720, de Promoción In-

dustrial, en cuyo artículo Nº 160 de su Título “X” se prescribe lo siguiente: “El funcio-

namiento de establecimientos industriales no deberá afectar a la salud pública ni a la ex-

pansión urbana. La licencia para la construcción o instalación de dichos establecimien-

tos, se expedirá previo informe favorable de la Dirección de Salud Pública u de la Ofi-


130

cina Nacional y Urbanismo de ambos organismos, según la naturaleza del estableci-

miento”. Deberían pasar casi seis años para que se aprobara el Reglamento pertinente.

Por otro lado, por Decreto Supremo Nº 98 del 7 de octubre de 1960, se aprobó el “Re-

glamento para el control sanitario de playas y establecimientos conexos”. Eran las pri-

meras normas relativas a la polución y contaminación de las playas y zonas costeras a

causa de los desagües industriales que se habían incrementado con el desarrollo de la

industria de la pesca.

En febrero de 1961 el gobierno estableció una Comisión encargada del estudio de los

problemas de contaminación ambiental, conformada por nueve miembros, uno de los

cuales era el delegado de la Dirección de Salud Ocupacional del MSPAS. Comisión que

adquirió un carácter permanente y nacional en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 4º

de la Ley 14084, Ley de Control de Emanaciones y Residuos Nocivos o Ley de la Con-

taminación, promulgada el 8 junio de 1962. En esta norma se prescribe: “los estableci-

mientos tales como plantas de productos químicos o que manufacturan harina de pesca-

do y cualquier actividad que por sus características, ya sean o no de orden fabril conta-

minan la atmósfera, playas, desagües, ríos, lagos, propiedad privada o pública, estarán

sujetas a las disposiciones de control que esta Ley establece”. Fue con esta Ley, que se

introduce por primera vez en la legislación peruana la protección del medio ambiente

por arrojo de residuos nocivos o emanaciones. Dispositivo que luego fue reglamentado

por el Decreto Supremo del 12 de septiembre de 1962.

El 8 de febrero de 1965, casi seis años después de promulgada la Ley 13720 de Promo-

ción Industrial, el Decreto Supremo Nº 029-65-DGS aprobó el “Reglamento para la

apertura y control sanitario de plantas industriales”, precisando que correspondía a las

Áreas de Salud del MSPAS, que ejercían jurisdicción en el litoral, el control sanitario

del lanzamiento al mar de los desagües industriales. Sus Oficinas Técnicas de Sanea-

miento Ambiental debían vigilar que los establecimientos industriales procedan a tratar

sus desagües antes de verterlos al mar o en todo caso efectuasen los “lanzamientos sub-

marinos de aguas servidas”. Dos años después, se dicta el Decreto Supremo Nº 88/67-

DGS, del 18 de junio de 1967, que amplía dicho Reglamento y establece una “tarifa de

derechos”, en pago de inscripción y renovación del Pase Sanitario, de acuerdo con el

capital declarado por el industrial. La norma que es refrendada por los Ministros de Sa-

lud y Asistencia Social, de Gobierno y Policía y de Fomento y Obras Públicas, se sus-

tenta en nueve considerandos, en las cuales se reconoce oficialmente la existencia de

problemas vinculados con la contaminación ambiental:

“Que las condiciones ambientales de los establecimientos industriales no son siempre los

mismos y que en innumerables oportunidades se han encontrado problemas salud pública

en industrias que ya poseían el pase sanitario”. “Que el desarrollo industrial del país exige que se incrementen cada vez más las acciones que desarrolla el Ministerio de Salud Públi-

ca, para evitar que las condiciones ambientales sean modificadas desfavorablemente para

los humos, Descargas de desechos industriales y descargas de aguas servidas, que conta-minan la atmósfera, el suelo, cursos de agua y playas del litoral”.

En otras áreas

Entre 1935 y 1947 hubo una preocupación especial del Gobierno para racionalizar la

acción de los Ministerios de Fomento y de Salud Pública en la formulación y aplicación

de los reglamentos de las estaciones balnearias minero-medicinales, concesión y explo-


131

tación de las aguas naturales minero-medicinales potables y de la fabricación y control

de aguas gasificadas y jarabeadas. Con este propósito y otros vinculados se dictaron, por

lo menos tres leyes, siete decretos supremos y ocho resoluciones supremas. En el D.S.

del 30 de diciembre de 1940, se precisa que las tramitaciones y resoluciones sobre la

materia deberán efectuares y expedirse por el MSPTPS [2, 37, 39].

Por otro lado, por Decreto Supremo Nº 1, del 3 de febrero de 1961, se crea con el carác-

ter de permanente el Comité Nacional de Defensa contra Siniestros Públicos (CNDSP).

En la norma se explicita que es deber del Gobierno “prevenir las medidas necesarias pa-

ra el caso de producirse en el país calamidades públicas, tales como terremotos, inunda-

ciones, sequías y otros siniestros”. El CNDSP debía ser presidido por un General del

Ejército a ser nombrado por el Ministerio de Guerra y conformado, además, por nueve

delegados: cuatro de las Fuerzas Armadas y Policiales y cinco de otras entidades oficia-

les (Ministerios de Fomento, de Agricultura y de Salud Pública; Cruz Roja Peruana y

Cuerpo de Bomberos Voluntarios del Perú). Las atribuciones del Comité eran: estudiar

las medidas preventivas; dirigir, controlar y coordinar las acciones de auxilio; y, super-

vigilar y controlar el adecuado uso de todos los medios y recursos de auxilio. La regla-

mentación fue encargada a los Ministerios de las Fuerzas Armadas. Como es bien cono-

cido, el Comité nunca llego a funcionar de la manera prevista [40].

Dispersión de la institucionalidad en protección ambiental

Desde antes del año 1935, la dispersión en las responsabilidades públicas – tanto de

conducción, como de gestión, operativas y de inversión – ya era un problema que

atentaba contra el cumplimiento de la normatividad vinculada con la protección del am-

biente. Problema que persistiría en el curso de las siguientes décadas, especialmente en

las áreas de inversión. Es así, que al inicio de este período, en cumplimiento de la norma

que crea el MSPTPS, la Dirección de Salubridad Publica del Ministerio de Fomento fue

transferida al nuevo Ministerio; sin embargo, la Dirección General de Fomento y Obras

Pública que permaneció como una estructura del Ministerio de Fomento asumió la res-

ponsabilidad de estudiar, proyectar y ejecutar obras de saneamiento en el área urbana.

Por otro lado, los Municipios continuaron con sus responsabilidades de gestión, ejecu-

ción y mantenimiento de los servicios locales de saneamiento, de acuerdo con la Ley

Orgánica de Municipalidades de 1892.

Alrededor del año 1939, antes de la creación de la Dirección de Ingeniería Sanitaria del

MSPTPS, el Jefe del Departamento de Sanidad Municipal de Lima comentaba [41] las

dificultades de coordinación que generaban dicha dispersión:

“…en Lima se da el caso insólito que los asuntos de agua y desagüe los tengan a su cargo cuatro entidades: dos del Ministerio de Fomento, el Municipio en tercer lugar y la Junta

Departamental Pro-Desocupados en último término. En efecto, el suministro de agua de

bebida está a cargo del Servicio de Agua Potable, que depende del Ministerio de Fomen-

to, en virtud de la Ley expedida en 1920… es la única entidad que puede ejecutar la insta-lación de los servicios de agua y desagüe de la ciudad, cobrando, como es notorio, los de-

rechos respectivos (…) La conservación de los desagües ha quedado a cargo de la Muni-

cipalidad (…) Atraviesan Lima diversos cursos de agua… del río Rímac que van a regar las tierras de cultivo… están vigilados por la Inspección de Aguas de Riego del Ministerio

de Fomento (…) La cuarta entidad… es la Junta Departamental Pro-Desocupados… po-

see cuantiosos recursos (…). Todas son distintas y están desvinculadas, como está desar-ticulada en general toda la Administración Pública y ninguna de ellas es sanitaria por su


132

técnica…El Ministerio de Salud Pública, existente en el país desde 1935, no tiene inje-

rencia directa en los asuntos de agua de bebida y retiro de aguas negras, tal como sucede

en países donde existe una mediana organización nacional con directivas técnicas” (C. A.

Bambarén, 1940, p. 193-200.).

Continuando con la tendencia hacia una dispersión institucional, por Resolución Su-

prema del 16 de noviembre de 1948, se autorizó a la Dirección de Ganadería del Minis-

terio de Agricultura para que formule el reglamento de beneficio e inspección de carnes,

al que se sujetaría la apertura y el funcionamiento de los camales y centros industriales

de productos alimenticios; dispositivo que tenía como fin: “evitar la transmisión de zoo-

nosis, mejorar el abastecimiento de carnes y fomentar el desarrollo ganadero”. Asimis-

mo, por Resolución Suprema del 12 de julio de 1956, modificada por otra del 17 del

mismo mes, se reglamentó la instalación y funcionamiento de carnicerías, proveedurías

de carne y puestos de venta de carne y menudencias, en Lima, Callao y Balnearios [36].

Esta dispersión institucional en el campo de la salud ambiental fue una constante duran-

te todo el resto del siglo XX y sería una de las muchas razones de la escasa viabilidad

de las decisiones gubernamentales que se explicitaban formalmente en las normas co-

mentadas en páginas anteriores. Éstas solo fueron expresión de las intenciones técnicas

y formales de las autoridades del ramo de salud, por lo tanto su aplicación efectiva estu-

vo siempre subordinada a las necesidades de una mayor inversión de capitales en los

sectores productivos. Esta subordinación quedó ilustrada por la debilidad o relajación

del control del cumplimiento de tales disposiciones, así como por la regulación, siem-

pre favorable a las grandes empresas, en cuestiones de políticas salariales, laborales y

mercados de tierras. Al respecto de esta escasa viabilidad política, el Ing. Oscar Cáceres

[42], haría el siguiente comentario:

“Frente a esta situación, a inicios de la década del 60, los Ingenieros Sanitarios que traba-jábamos en el Ministerio de Salud… pensamos candorosamente que se requería legisla-

ción anticontaminante y que si ella llevaba la firma del Presidente de la República, todo el

mundo, tirios y troyanos, de inmediato iban a empezar a corregir la malsana actitud con-taminadora. Así, el 23 de agosto de 1961, se expidió el Decreto Supremo Nº 25, que

‘prohibía la contaminación atmosférica a través de las emanaciones gaseosas de los es-

tablecimientos industriales’, encargándose al Ministerio de Fomento el cumplimiento de

dicho dispositivo. Lo que no se tuvo en cuenta, es que en el mismo ministerio se encon-traba la Dirección de Industrias y la de Minería también, de manera que dicha norma que-

do en nada… (además) el entonces Ministro de Fomento era un industrial, a quien de nin-

guna manera le iba a interesar o convenir, ponerle trabas al desarrollo de su actividad” (O. Cáceres, 2005, p.4).

4.4. MARCO INSTITUCIONAL I: MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA

1935-1968

En esta publicación, la expresión “Salud Pública” hace referencia a la modalidad orga-

nizativa del cuidado de la salud de la población dominante durante el período 1935-

1968 de la historia peruana. Nueva modalidad establecida formalmente por un Estado

Populista que trata de iniciar, con muchas dificultades, su transición hacia el régimen

demo-liberal señalado en la Constitución Política de 1930: democrático en lo social y

liberal en lo económico.


133

Ministerios de Salud Pública

El período 1935-1969 corresponde a la instalación y el dominio de la tercera modalidad

de organización del cuidado de la salud en la República Peruana. Organización que se

inició formalmente el 5 de abril de 1935, cuando se promulgó la Ley Nº 8124 que creó

el Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social (MSPTPS), estructura estatal

del más alto nivel político encargada de la conducción de tres ramos de gobierno. El 11

de diciembre de 1942, el MSPTPS se convertiría en el Ministerio de Salud Pública y

Asistencia Social (MSPAS) y, luego, se crearían otras entidades del Subsector Público

Independiente, en el ámbito del MSPAS, que tendrían participación en la inversión y en

la construcción de obras de saneamiento ambiental. Esta tercera modalidad mostró,

desde la creación del Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social (1951) y hasta el año

1967, una gran fuerza política que se expresó materialmente en un incremento significa-

tivo y sostenido del gasto público en el cuidado de la salud. Gasto que permitió instru-

mentar una política institucional de extensión de servicios, con altas inversiones públi-

cas en la infraestructura de atención médica y, en menor medida, de saneamiento bási-

co, destinada fundamentalmente a la satisfacción de las demandas de las organizaciones

representativas de los trabajadores de los sectores productivos modernos y de los po-

bladores de las áreas urbano-marginales.

Órganos de saneamiento en el nivel central del Ministerio

Departamento Sanitario del MSPTPS: 1937-1940

El Decreto Supremo de 15 de enero de 1937, de reestructuración de la Dirección Gene-

ral de Salubridad del MSPTPS, identificó como uno de sus Departamentos Técnicos, al

Departamento Sanitario o de Saneamiento, competente en lo que se refiere a obras sani-

tarias, la higiene ambiental, el control de alimentos y otros temas relacionados con el

agua potable y el saneamiento; y responsable, en consecuencia, de fijar las normas y

otras disposiciones técnicas que regularan las actividades de la población que, en una u

otra forma, afectaban la calidad del medio ambiente y, al mismo tiempo, establecer y

conducir las acciones de control y mejoramiento de la calidad de vida. En 1940, esta

estructura fue elevada administrativamente a la condición de Departamento de Ingenie-

ría Sanitaria [43].

Departamento de Ingeniería Sanitaria: 1941-1957

Seis años después de la creación del MSPTPS, las autoridades del Gobierno Central -

considerando que los problemas ambientales directamente vinculados con el cuidado de

la salud, requieren la intervención especializada de ingenieros sanitarios - crearon el

Departamento de Ingeniería Sanitaria del MSPTPS y reglamentó sus actividades por el

Decreto Supremo Nº 3476 de noviembre de 1941. Estructura que dependía directamente

de la Dirección General de Salubridad, luego, Dirección General de Salud.

En esa nueva norma se precisaba que le correspondía al Departamento efectuar la vigi-

lancia o control sanitario de los centros de abastecimiento público de agua potable, re-

des de agua y desagüe y obras destinadas a la depuración de las aguas excluidas. Asi-

mismo, le correspondía generalizar en el medio rural la adopción de silos sanitarios y

tanques sépticos, preparando las informaciones técnicas y los procedimientos de cons-


134

trucción y conservación de estas obras [43, 44]. Atribuciones que debían ser ejercidas

en estrecha cooperación con el Ministerio de Fomento y las Municipalidades.

“Art. 1º.- Corresponderá al departamento de Ingeniería Sanitaria: a) Preparar un plan de

llevar el control sanitario de los abastecimientos públicos de agua potable, redes de agua y

desagüe y obras destinadas a la depuración de las aguas excluidas…b) efectuar investiga-

ciones de campo en forma periódica… c) cooperar en el cumplimiento de las leyes res-

pectivas… d) implantar un sistema de recojo y remisión periódica de muestras de agua de los abastecimientos públicos, las que serán sometidas a análisis químicos y bacteriológi-

cos, contándose para este efecto con los servicios de Laboratorios del Estado, de las Mu-

nicipalidades o de las … Beneficencia… f) generalizar en el medio rural la adopción de silos sanitarios y tanques sépticos…” (Art. 1º D.S. Nº 3476).

En las reestructuraciones del MSPAS de 1945 y de 1951, se siguió considerando como

parte del Organismo Central al Departamento de Ingeniería Sanitaria, con las mismas

atribuciones señaladas en el Decreto de su creación. La Jefatura del Departamento es-

tuvo a cargo, desde su fundación, del Ingeniero Luis Mantilla Fernandini.

División de Ingeniería Sanitaria: 1957-1968

En la reorganización del MSPAS de 1957, el Departamento perdió su relación de de-

pendencia directa con la Dirección General del MSPAS, para convertirse en una Divi-

sión dependiente de la Dirección de Servicios Técnico-normativos. Conforme a su nue-

va ubicación administrativa, quedó encargada de la preparación y actualización de nor-

mas técnicas sanitarias, de intervenir en la construcción de servicios sanitarios; supervi-

sar, evaluar y prestar ayuda técnica a los programas de saneamiento de las Áreas y Uni-

dades de Salud; organizar cursos de entrenamiento de inspectores de saneamiento y ope-

radores de plantas de agua.

En agosto de 1960, conforme al Convenio suscrito entre el MSPAS y el Servicio

Cooperativo Interamericano de Salud Pública (SCISP) se integraron en una sola Divi-

sión las estructuras de Ingeniería Sanitaria de ambas entidades. La División era una de-

pendencia técnica de la Dirección de Servicios Técnicos-Normativos del MSPAS, pero

administrada por el SCISP. El fin de esta integración era potenciar el desarrollo del Pro-

grama Nacional de Ingeniería Sanitaria del MSPAS. Al final del año 1960, la nueva

División tenía una Jefatura y seis Departamentos: de Saneamiento, de Agua y Desagüe,

de Agua Potable, de Saneamiento Urbano, de Saneamiento Rural y de Construcciones.

Los ingenieros sanitarios Alfonso Zavala C. y Víctor R. Corzo H., actuaban como Jefe y

Sub-Jefe de la División. Mientras que Edmundo Elmore L., Javier Bacigalupo B., Luis

Malnatti Fano, Carlos Mantilla F., Augusto Navarro P. y Carlos Ruíz Altuna ocupaban

los cargos de Jefes, en el mismo orden, de los Departamentos enumerados [45].

En el mes de julio de 1962, como resultado de la desactivación del SCISP, este Pro-

grama pasó a ser administrado por el Servicio Especial de Salud Pública (SESP), man-

teniendo su dependencia técnica del MSPAS. Como Jefe del Programa continuó el

Ing. Alfonso Zavala. El Programa tenía, ahora, dos Divisiones como órganos de línea: la

de Saneamiento Básico Rural, y la Normativa de Saneamiento Ambiental. Estaba a car-

go del Plan Nacional de Agua Potable Rural, en cumplimiento de los compromisos de

Punta del Este y con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que

se había iniciado en el año 1964. Mantenía relaciones de coordinación con las Jefaturas


135

de las Áreas y Unidades de Salud del MSPAS y, más directamente, con las Oficinas

Técnicas de Saneamiento de dichas Áreas y Unidades [46].

Oficinas de Saneamiento en los Servicios Periféricos del MSPAS

Formalmente, el MSPAS debía limitarse a normar los procedimientos de las acciones de

saneamiento a nivel local y supervisar su aplicación, así como coordinar con las muni-

cipalidades responsables de la ejecución de dichas acciones. Pero las municipalidades,

casi siempre, no tenían los recursos necesarios para cumplir con sus responsabilidades

en este campo. En tales circunstancias, los Servicios Periféricos del MSPAS tenían que

cooperar con las municipalidades, interviniendo en la fase ejecutiva a través de sus ór-

ganos de saneamiento ambiental. Asimismo, estos órganos debían coordinar con el Mi-

nisterio de Fomento y Obras Públicas, en especial en lo que respecta al funcionamiento

de los sistemas de agua y desagüe, ya que en la generalidad de los casos estos sistemas

eran operados por las dependencias locales de dicho Ministerio.

Desde la década de 1940 se estableció la práctica de considerar dentro de la estructura

orgánica de los Servicios Periféricos de Salud una Sección de saneamiento ambiental –

a partir de 1957 una Oficina Técnica - , constituida por un ingeniero sanitario, varios

inspectores de saneamiento y personal auxiliar. Esta Oficina era responsable de ejecutar

de manera descentralizada las acciones normadas por el Departamento de Ingeniería

Sanitaria. La dotación de personal profesional de estas estructuras fue posible, debido a

la reciente disponibilidad de ingenieros sanitarios egresados de la Escuela Nacional de

Ingeniería (actual Universidad Nacional de Ingeniería), que ocuparon los cargos oferta-

dos en esos años por el MSPAS [44].

Las labores fundamentales de la Sección, luego Oficina, en la zona urbana consistían en

apoyar a las municipalidades en el control sanitario de los abastos públicos de agua po-

table, de las obras de alcantarillado y de la disposición de aguas excluidas; la inspección

de las condiciones sanitarias de mataderos y mercado de abastos; y la disposición de las

basuras municipales. En el año 1956, en la Sección de la Unidad de Salud del Rímac,

administrada por el SCISP, por ejemplo, laboraban siete inspectores sanitarios. Las

principales actividades realizadas eran las siguientes: control bacteriológico del agua

potable, de helados y refrescos, de aguas gaseosas; control de establecimientos de ex-

pendio alimenticio; ciclos de charlas para manipuladores de alimentos; campaña de con-

trol de roedores; encuestas sanitarias: pases sanitario para plantas industriales; entrena-

miento de personal; y, educación sanitaria [47], Todas esas acciones, reiteramos, se ha-

cían en apoyo a los Concejos Municipales, responsables formales de esas actividades.

En la zona rural o suburbana las acciones de las secciones u oficinas de saneamiento

consistía en la colaboración con las campañas de sanidad rural (antimalárica, antiamarí-

lica y antipestosa) que efectuaba el MSPAS; la cooperación en la producción higiénica

de la leche; campañas de construcción de retretes y pozos de agua [45].

“Un extenso plan de construcción de pozos de agua protegidos y de letrinas sanitarias se

ha desarrollado dentro de las colectividades de las áreas rurales de nuestras diferentes

Áreas de Salud entre el equipo y materiales facilitados por la División se encuentra: ce-mento, fierro de construcción, bombas de mano para agua y material de educación sanita-

ria y divulgación” (SCISP, 1960, p. 70).


136

En octubre de 1962, la División de Ingeniería Sanitaria del MSPAS [48], efectuó una

evaluación de las acciones ejecutadas por las Oficinas Técnicas de Saneamiento, utili-

zando para tal fin un conjunto de estándares mínimos. Las acciones que alcanzaron los

porcentajes más altos en el cumplimiento de los estándares fueron las siguientes: ins-

pección de establecimientos públicos (40,2%); control de potabilidad del agua (26,19

%) y el control de bebidas gasificadas y jarabeadas (13,78 %); siendo casi insignificante

el porcentaje alcanzado en las otras actividades. Los resultados del estudio indicaban,

en esencia, que las labores estaban casi totalmente concentradas en las zonas urbanas, y

que eran de carácter rutinario y de control; salvo contadas excepciones en que se desa-

rrollaban algunos programas de mejoramiento de ambiente en coordinación con las Mu-

nicipalidades locales, o alguna otra entidad estatal ó privada interesada en tal ó cual as-

pecto del saneamiento del medio.

Tres años después de esa evaluación, el Ing. Alfonso Zavala [49], Jefe de la División y

del Programa Nacional de Ingeniería Sanitaria, opinaba que la ejecución de esas accio-

nes debía ir pasando progresivamente a las municipalidades, reservándose las Áreas y

Unidades de Salud los aspectos correspondientes a la vigilancia del cumplimiento de las

normas que para tal efecto se dictaran. El mismo Zavala, al enumerar los factores que

limitaban los resultados de las acciones de saneamiento del MSPAS en el nivel local

destacaba tres: la escasez de recursos, los defectos en la organización de las Oficinas

Técnicas y los problemas de coordinación con otras entidades. Con relación a la escasez

de recursos, informaba que, alrededor del año 1962, se disponían de 26 plazas de Inge-

nieros Sanitarios y de 140 inspectores sanitarios, calculando, en consecuencia, un déficit

(con relación a los estándares establecidos) de 18 y de 475 plazas, respectivamente.

Además, enfatizaba que los presupuestos asignados apenas alcanzaban para cubrir los

sueldos y haberes del personal, no quedando recursos para efectuar trabajos de campo.

Asimismo, que se carecía de movilidad o vehículos propios de transporte, talleres sani-

tarios y equipo topográfico.

En 1968, el ingeniero sanitario Alejandro Vinces [50] comentando los resultados de las

supervisiones realizadas en esos años por la División de Ingeniería Sanitaria, coincidía

con los comentarios de Zavala, lamentándose de la falta de una legislación que respalda-

ra de manera efectiva las decisiones técnicas en el nivel operativo. Así por ejemplo, se-

ñalaba que apenas en el 20,55% del total de 18.672 inspecciones sanitarias realizadas

en 1967 por las Oficinas de Saneamiento de la zona sur se había podido subsanar las

deficiencias detectadas; que el 56,5% de los locales donde se expenden alimentos y be-

bidas mantienen deficientes condiciones sanitarias y que, sin embargo, solamente se han

logrado superarlas en el 35,5% de los inspeccionados y notificados; y, que en materia de

viviendas el 80,3% de las visitas tienen la calificación de insatisfactorias.

El SCISP, SESP y la Ingeniería Sanitaria: 1942-1968

El SCISP y el saneamiento ambiental: 1942-1962 [2, 45]

El 14 de julio de 1942, por resolución suprema, se aprobó el contrato firmado el 11 de

julio por el Gobierno Peruano y el Instituto de Asuntos Interamericanos del Gobierno de

Estados Unidos, creado en 1942 por el Presidente y el Congreso de Estados Unidos co-

mo parte de la llamada “Política del Buen Vecino”. De conformidad con el contrato se

creó el Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pública (SCISP), como organis-

mo autónomo, directamente subordinado al MSPAS. El SCISP debía tener un director


137

médico, funcionario del citado Instituto. La cooperación del Gobierno de Estados

Unidos incluía la participación de especialistas de ese país y ayuda económica pro-

gresivamente decreciente para los gastos de ejecución y mantenimiento de los pro-

gramas de salud prioritarios.

Las primeras labores realizadas por el SCISP fueron una campaña sanitaria en la

selva y trabajos de saneamiento ambiental en Chimbote (1943), que comprendían el

control de los vectores de la malaria por medio de la desecación de pantanos y dre-

naje de siete pantanos que ocupaban 887.000 metros cuadrados, la instalación de

sistemas de agua potable y de desagüe y la construcción de un moderno hospital.

El SCISP tuvo una gran importancia en el desarrollo de los programas de saneamiento

ambiental en el país, tanto en sus aspectos operativos como en la capacitación del per-

sonal. En los operativos, por las grandes obras de saneamiento que realizó en Chimbo-

te, las campañas contra las enfermedades transmisibles, la instalación de pequeños sis-

temas de agua potable, así como la construcción y distribución de letrinas fabricadas en

los talleres de las Unidades Sanitarias a su cargo. Construcción y distribución que luego

se convirtió en una práctica rutinaria en el resto de Unidades Sanitarias del MSPAS. En

los aspectos de capacitación, por su programa de becas de perfeccionamiento del perso-

nal profesional y por el inicio de la formación de técnicos de saneamiento.

En el año 1956 el Programa de Ingeniería Sanitaria del SCISP tenía un Jefe de Progra-

ma, Ing. Enrique Jimeno; un Jefe de Sección de Estudios de Proyectos, Ing. José Arri-

sueño; y, un Jefe de Sección de Saneamiento, Ing. Alfonso Zavala. Además, en cada

una de las Unidades Sanitarias que administraba – La Libertad, Rímac, Santa, Tingo

María y San Martín – tenía una sección local, a cargo de un ingeniero y de varios ins-

pectores sanitarios. En total trabajaban en el Programa 11 ingenieros sanitarios o civiles

y 34 inspectores sanitarios.

En los últimos años de funcionamiento del SCISP los principales programas o proyectos

a su cargo, vinculados con la salud ambiental, fueron los siguientes: de Capacitación de

Personal, creado en 1961; de Ingeniería Sanitaria, creado en agosto de 1960, dependien-

te del MSPAS, pero administrado por el SCISP; y, el Programa Nº 106. Este último,

denominado, Inventario y Estudio Nacional para el Desarrollo de Agua Potable en Ciu-

dades y Pueblos de la República., fue un proyecto que se concretó en 1961, siendo fi-

nanciado por la International Cooperation Administration (ICA), el Fondo Nacional de

Desarrollo Económico y el Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social; administrado

por el SCISP; y ejecutado bajo la dirección técnica de dos ingenieros: Bonifaz, desig-

nado por el Ministerio de Fomento, y Arrisueño designado por el SCISP. El estudio

fue para localidades con una población superior a 500 habitantes.

El SESP y el saneamiento ambiental: 1962-1968 [2, 46]

El Servicio Especial de Salud Pública (SESP) fue creado mediante la Ley Nº 13908 del

13 de enero de 1962. Esta Ley instituyó al SESP como persona de Derecho Público In-

terno, y lo crea para remplazar, con una estructura netamente nacional, al SCISP. Ade-

más, de esta manera se pretendía mantener las condiciones de trabajo establecidas por el

SCISP y retener en el Sector Salud personal sanitario de alta calificación y de experien-

cia. El 5% de la renta del Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social estaba destinado

a su funcionamiento. El SESP se mantendría en operación hasta el año 1969.


138

El SESP continuó administrando los programas cuya ejecución había iniciado el SCISP

en sus últimos años de operación en el país, con los cambios que se señalan a continua-

ción. El Programa de Capacitación de Personal, continuó operando hasta el año 1964,

cuando se convirtió en la Escuela de Salud Pública del Perú. El Programa “Inventario y

Estudio Nacional para el Desarrollo de Agua Potable en Ciudades y Pueblos de la Re-

publica”, pasó a ser conducido por el Ing. Enrique Berninzon, como jefe Ejecutivo, y

los ingenieros Augusto Parro, por el Ministerio de Fomento, y. Javier Bacigalupo, por

el MSPAS, debido a la renuncia de los Ingenieros Bonifaz y Arrisueño.

4.5. MARCO INSTITUCIONAL II: MINISTERIO DE FOMENTO Y OTRAS

ENTIDADES PÚBLICAS 1935-1968

Ministerio de Fomento, saneamiento y vivienda: 1935-1968

Competencias en urbanizaciones y vivienda

En 1935 el Ministerio de Fomento y Obras Públicas se organiza en base a cinco direc-

ciones, siendo dos de ellas responsables de todo lo concerniente a lo urbano y a la vi-

vienda: la Dirección General de Fomento, y la Dirección de Obras Públicas y Vías de

Comunicación; ambas estaban encargadas del control y supervisión de los servicios de

electricidad, agua y desagüe, transporte y aprobación de urbanizaciones, así como todos

los estudios referidos a esos temas [2, 39].

En 1943 se autorizó a las empresas urbanizadoras de particulares, ubicadas en Lima y

Callao, realizar las obras de saneamiento de sus respectivas urbanizaciones, encargán-

dose la inspección técnica y control al Ministerio de Fomento. Seis años después, en

1949, este mismo Ministerio fue autorizado para reglamentar sobre las zonas rústicas y

periféricas de la ciudad y sancionar a las habilitaciones realizadas en áreas rústicas, las

cuales no estaban comprometidas en el plan regulador de la ciudad: “el control de los

procesos de urbanización de tierras en todas las ciudades de la República estuvo a cargo

del Ministerio de Fomento, desde los inicios del siglo hasta finales de la década del 60

en que se creó el Ministerio de Vivienda y Construcción” (H. Castro Pozo, 2000) [51] .

Sección Técnica de Obras Sanitarias: 1937-1942 [2, 39].

Al inicio del período 1935-1969, el organismo encargado de estudiar, proyectar y ejecu-

tar obras de saneamiento urbano constituía una dependencia del Ministerio de Fomento

y Obras Públicas y se titulaba Sección Técnica de Obras Sanitarias. En 1937, la confor-

maba un ingeniero sanitario jefe, tres ingenieros ayudantes e ingenieros ejecutores para

cada una de las obras que se encontraban en ejecución. En lo que se refiere a Lima, la

red de agua y desagüe dependía de un organismo aparte, el Servicio de Agua Potable y

Canalización, que a su vez constituía una dependencia, para los efectos administrativos,

del Ministerio de Fomento.

Sub-dirección de Obras Sanitarias: 1942-1968 [2, 39].


139

En el año 1942, comenzó a actuar, reemplazando a la citada Sección Técnica, la Subdi-

rección de Obras Sanitarias de la Dirección General de Fomento y Obras Públicas del

Ministerio de Fomento, que estaba encargada del manejo de las obras relacionadas con

el agua potable, desagüe e higienización de las ciudades del país. El primer subdirector

de esta nueva estructura fue el Ingeniero Alberto Ureta del Solar. Esta dependencia in-

tegró, por vez primera, en una sola organización la infraestructura de los servicios de

saneamiento urbano que el Estado administraba en las ciudades y estableció, para su

gestión, las Oficinas Departamentales de Obras Sanitarias.

Los servicios de agua potable y alcantarillado de las ciudades del país de más de dos mil

habitantes, con excepción de Lima, Arequipa y Trujillo, estuvieron a cargo de la Sub-

Dirección de Obras Sanitarias, quien formuló y ejecutó, a partir del año 1956, el Plan

Nacional Urbano de Agua Potable y Alcantarillado. Este plan se orientó en su primera

etapa a las capitales de provincia y, en su segunda etapa, a las capitales de distrito. Creó

así un mercado de servicios de saneamiento que cubría gran parte del país y cuya di-

mensión permitía economías de escala, subsidios cruzados entre localidades y la provi-

sión de asistencia técnica, características éstas que contribuyeron en la época a la soste-

nibilidad de los sistemas locales, que en algún momento llegaron a ser más de 160.

Por la magnitud que llegaron a tener sus operaciones, la Sub-Dirección de Obras Sanita-

rias fue elevada, al final del período, a la categoría de Dirección de Obras Sanitarias.

Posteriormente, en el año 1969, cuando se produce la reforma del Estado del Gobierno

del General Velasco, y se crea el Ministerio de Vivienda y Construcción, la mencionada

Dirección pasó a este nuevo ministerio donde se le dio el rango de Dirección General de

Obras Sanitarias.

En la expansión de los servicios de agua potable y alcantarillado realizados en este pe-

ríodo por la mencionada dirección, tuvo destacado papel el Ingeniero Augusto Bedoya

Reyes, quien fue sucesivamente su subdirector, director y director general. Este perso-

naje, fue el principal responsable del alto nivel de eficiencia con que esa repartición se

organizó, formó sus cuadros de funcionarios y cumplió sus responsabilidades.

Gestión del Servicio de Agua Potable de Lima: 1935-1962 [52, 53].

Por otro lado, los servicios de agua potable y alcantarillado de Lima siguieron a cargo

de la Superintendencia del Servicio de Agua Potable de Lima, creada en 1930 como de-

pendencia del Ministerio de Fomento y Obras Públicas. El 6 de setiembre de 1955. el

gobierno del General Odría, suscribió un contrato con la Sociedad Francesa Degrémont,

para ejecutar en un plazo de once meses, el diseño, equipamiento y la construcción de la

primera Planta de Tratamiento de Agua Potable en La Atarjea, cuyo volumen de pro-

ducción era de cinco metros cúbicos por segundo, la de mayor capacidad del mundo en

esos años. La moderna Planta de Filtros Rápidos, que abastecería de agua potable a la

Gran Lima, fue inaugurada el 23 de julio de 1956 con gran pompa por los funcionarios

del Ministerio de Fomento.

Posteriormente, durante la gestión gubernamental del Ing. Manuel Prado, el 8 de junio

de 1962, se creó la Corporación de Saneamiento de Lima (COSAL) que reemplazó a la

citada Superintendencia, con la finalidad de proyectar, construir, ampliar y explotar los

servicios de agua potable y desagüe en Lima metropolitana y, eventualmente, en sus zo-

nas aledañas. Asimismo, se declaró “de necesidad pública y utilidad pública” el suelo y


140

subsuelo de los terrenos de propiedad privada y las fuentes de agua. Por lo tanto, se fa-

cultó a COSAL solicitar expropiaciones y la constitución de servidumbre, así como el

derecho preferencial al aprovechamiento de las aguas para los servicios a su cargo.

Las relaciones de la Corporación con el Supremo Gobierno se canalizaban a través del

Ministerio de Fomento y Obras Públicas y el Ministerio de Hacienda y Comercio. Bajo

la administración de la COSAL y mediante la construcción de nuevas unidades de clari-

ficación, la capacidad de la planta se amplió de 5 metros cúbicos por segundo a 7,5 me-

tros cúbicos por segundo. En 1969, la Empresa de Saneamiento de Lima (ESAL) redi-

señó la Planta de la Atarjea, ampliándola a 10 metros cúbicos por segundo. Años des-

pués, la COSAL se convertiría en la Empresa de Saneamiento de Lima (ESAL).

Órganos de Saneamiento Municipal: 1935-1968

De acuerdo a la normatividad vigente, las municipalidades provinciales y distritales eran

las principales responsables del mantenimiento de la salud ambiental de sus comunida-

des, por ser sus representantes y están en contacto directo con ellas. Asimismo, debían

contar para tal efecto con el apoyo de las dependencias locales del MSPAS y del Minis-

terio de Fomento, prefecturas y otras instituciones públicas. Pero, al igual que en los pe-

ríodos anteriores, las municipalidades no disponían de los recursos necesarios para asu-

mir efectivamente esas responsabilidades; además, no siempre pudieron lograr una su-

ficiente coordinación con las instituciones mencionadas para garantizar una cooperación

efectiva. Puede decirse sin embargo que con limitaciones y restricciones, de muy dis-

tinto grado, trataron de cuidar los servicios de limpieza pública, aunque sin llegar a ha-

cer una disposición adecuada de los residuos sólidos y de ejercer un control adecuado de

la higiene de los alimentos y la inspección de establecimientos.

Como siempre, el Concejo Provincial de Lima estaba mejor implementado que los otros

concejos. En este caso específico, el Departamento Municipal de Sanidad de Lima era el

más desarrollado en el país. En el año 1938, se distinguía en la estructura organizativa

de este Departamento un total de cinco unidades o secciones operativas: Higiene Social,

Sección Médica, Ingeniería Sanitaria, Control de Alimentos y Bebidas, y Desinfectorio

Municipal. La sección Ingeniería Sanitaria debía cumplir las siguientes funciones o ta-

reas: estudiar los métodos de incineración de basuras; controlar el alcantarillado y las

“aguas negras”; estudiar la canalización de los ríos Huática y Magdalena; vigilar la hi-

giene de las piscinas, así como la clase de agua empleada en el riego de cultivos; desra-

tizar los albañales; vigilar las condiciones higiénicas de las casas de vecindad y de las

construcciones. Para el apoyo de las acciones de aquellas secciones disponía de tres la-

boratorios: de Bacteriología, de Química y de Leche [54].

En Arequipa, a partir de la década del cuarenta, se inició un proceso de expansión de su

capital, con la creación de nuevas urbanizaciones – como IV Centenario, Selva Alegre y

Miraflores –, hacia las cuales el municipio llevó servicios de agua potable y desagües;

proceso que hizo necesario, además, encausar las acequias de regadío que atravesaban la

ciudad y construir un solo canal para distribuir el agua de uso agrícola [39].

4.6. OBRAS Y ACCIONES DE PROTECCIÓN AMBIENTAL: 1935-1968


141

Respuestas al problema de la vivienda

Antes de la Ley 13517: 1935-1961 [2, 15, 16, 17, 55, 56].

El Estado fue tomado por sorpresa cuando el Perú rural empezó a poblar las ciudades y

no podría evitar el incremento del déficit en cantidad y de calidad de la vivienda en las

grandes ciudades del país. En Lima y durante la década de 1930, la demanda de vivien-

das de los hogares con menos recursos fue atendida, esencialmente, por el sector priva-

do a través de la construcción de callejones y casas de vecindad o quintas en los secto-

res menos privilegiados de la ciudad, con la finalidad de alquilarlas. Por su lado, el Go-

bierno de Benavides construyó, a través del Ministerio de Fomento y Obras Públicas,

algo más de cuatro mil unidades de vivienda para los obreros, como parte “sustancial”

de un plan que pretendía neutralizar la violencia social. Como parte de este programa

estatal se construyeron los Barrios Obreros del Frigorífico (Callao), de la Victoria y del

Rímac. Este programa quedó cancelado en 1939 con la llegada al poder de Manuel Pra-

do, quien dejó a la iniciativa privada la construcción de viviendas y barrios para los sec-

tores más pobres de Lima.

En 1946, durante el gobierno de Bustamante y Rivero (1945-1948), se creó la Corpo-

ración Nacional de Vivienda (CNV), como persona jurídica autónoma, con el objetivo

de construir conjuntos multifamiliares (unidades vecinales) en beneficio de los trabaja-

dores pobres. Además, tratando de evitar los abusos de los propietarios con sus inquili-

nos en el área urbana, se promulgaron varias leyes sobre el inquilinato. Creados la CNV

y los fondos consiguientes se construyó la Unidad Vecinal Nº 3 (1946-1949) en la Av.

Colonial. En esos años hubo un súbito incremento de las invasiones de terrenos en Li-

ma, formándose nuevas barriadas; en el 67% de los casos registrados la policía intentó

el desalojo, pero en ninguno de esos intentos se tuvo éxito. David Collier opina que es-

tas nuevas invasiones estuvieron vinculadas con actividades de miembros de partidos

políticos, “entre los que se encontraban el Partido Comunista y quizás también el Parti-

do Aprista”.

Por su parte, el régimen de Odría auspició proyectos públicos de vivienda en provincias

y, para la administración de los mismos, se crearon numerosas entidades ubicadas en el

Subsector Público Independiente, para otorgarles autonomía económica y financiera pa-

ra el gasto público. Entre estas entidades, tenemos que mencionar a las Juntas de Obras

Públicas de Lambayeque, Huancavelica, Cajamarca y Puno, así como la Corporación de

Reconstrucción y Fomento del Cuzco; esta última reconstruyó la ciudad del Cuzco,

destruida por el terremoto de mayo de 1950. Asimismo al Fondo Nacional de Salud y

Bienestar Social, creado en 1951, que financió el Programa de Construcción de Vivien-

da que se ejecutó en Lima, Cuzco y Piura. También se construyeron, a través de la

CNV, las Unidades Vecinales de Angamos, Miraflores y Matute (1952-1953). Sin em-

bargo, el monto del alquiler-venta no era favorable para los sectores pobres; así, por

ejemplo, en el caso de la Unidad de Matute, equivalía a más de la mitad del salario

promedio del obrero. Con relación a las barriadas de Lima, éstas se formaron masiva-

mente durante “ochenio”, ya sea por invasión u ocupación progresiva o por autoriza-

ción expresa del gobierno. El general Odría concedió una serie de concesiones a los po-

bladores de las barriadas, con fines proselitistas. Sin embargo, su gobierno no les entre-

go los títulos de propiedad, con lo que se mantuvo la relación de dependencia. En estos

asentamientos se constituirían las bases de apoyo de un nuevo partido político liderado

por Odría.


142

Durante el segundo gobierno de Prado, los programas públicos de vivienda a cargo de

la CNV y de los Fondos dirigidos a los pobres, quedaron relegados por los programas

del sistema mutual de vivienda dirigidos a los sectores medios. Con relación a las ba-

rriadas, como primer ministro de Prado, don Pedro Beltrán promovió la auto-ayuda y la

autonomía política de las barriadas. Consideraba que la vivienda proporcionada por el

Estado podría, en el mejor de los casos, ser apenas marginal a la solución del problema

habitacional, en tanto que lo esencial era fomentar la iniciativa privada en la construc-

ción de viviendas. Insistía, además, en que sólo deberían otorgarse títulos de propiedad

a los pobladores de barriadas, una vez que éstos hubieran realizado el mejoramiento de

su comunidad mediante el esfuerzo propio. En 1960 se crea el Instituto Nacional de Vi-

vienda (INV), con el objetivo de ensayar los planteamientos sobre viviendas y barriadas,

y se dio inicio del proyecto de la ciudad satélite de Ventanilla.

Ley 13517 y su aplicación: 1961-1968 [2, 16, 17, 55, 56]

El 14 de febrero de 1961, en pleno proceso pre-electoral, se publicó la ley 13517, Ley

Orgánica de Barrios Marginales y aumento de capital de la Corporación Nacional de la

Vivienda (CNV). Esta norma fue el fruto de la conjunción de tres fuerzas: primero, de

la lucha de los nuevos migrantes, quienes en busca de vivienda propia estaban produ-

ciendo una tremenda oleada de tomas e invasiones de terrenos; segundo, de la presión

de Beltrán por ordenar el negocio de bienes raíces; y tercero, de la iniciativa profesional

de quienes tenían una opinión técnica fruto del estudio de la explosión demográfica. De

acuerdo a esta Ley, se declaraba de utilidad pública la remodelación, saneamiento y le-

galización de los barrios marginales, encargando al CNV estas tareas.

De esa manera, la Ley 13517 era un compromiso del Estado con los pobladores de las

barriadas – ahora barrios marginales – para establecer un trámite, al final del cual se

concedería la titulación de cada lote, que les otorgaría el pleno derecho a la propiedad

privada. A la vez, la ley anunciaba que no se volverían a permitir las invasiones. Se tra-

taba a las barriadas como excepciones; aquellas existentes serían regularizadas, pero no

se volverían a tolerar. La ley aceptaba implícitamente que el Estado no construiría vi-

vienda sino que ésta sería levantada por la propia población, basada en el principio de la

autoayuda. Pero también ordenaba que la CNV diseñara la remodelación de los barrios

marginales y apoyara la construcción de la infraestructura de los servicios y espacios

públicos mínimos que debían disponer estas urbanizaciones populares. El Estado se

comprometía a identificar los terrenos urbanizables para habilitarlos y construir las Uni-

dades Populares de Interés Social (UPIS). Pero, rápidamente se presentaron problemas

en la aplicación de esa Ley, el plazo para regularizar la condición de poseedores infor-

males se amplió un sinnúmero de veces. Los habitantes de muchas zonas tugurizadas de

Lima dejaron de pagar alquileres con la esperanza de que éstas fueran reconocidas como

barrios marginales. En muchos casos, como algunos asentamientos no llenaban los re-

quisitos señalados en la Ley, el gobierno resolvía los litigios ofreciéndoles tierras en ur-

banizaciones populares.

Luego, la Junta Militar de Gobierno estuvo interesada, durante su corta gestión, en cui-

dar que el crecimiento de las barriadas se materializase dentro de los canales legales

previstos en la Ley 13517, lo que se reflejó en el desalojo violento de los nuevos invaso-

res de terrenos. Además, apoyó el rol del sector privado en el desarrollo habitacional,

con la formación del Banco Nacional de la Vivienda, y fusionó la CNV y el INV en la


143

Junta Nacional de Vivienda (JNV). Pero, la JNV no recibió el apoyo necesario en los

siguientes años para cumplir con los compromisos que se habían formalizado con la

Ley 13517. El ritmo de construcción de UPIS fue lento, y los precios de venta nueva-

mente no fueron asequibles para los pobres.

Posteriormente, durante el primer gobierno de Fernando Belaunde no se promocionaron

los Pueblos Jóvenes y no se construyeron obras públicas en los antiguos, perdiendo im-

pulso la aplicación de la Ley 13517. Sin embargo, la JNV a partir de 1963 había otor-

gado el reconocimiento oficial a las asociaciones vecinales, con el fin de facilitar la

labor que se proponía ejecutar en cumplimiento de dicha Ley, lo que había elevado las

expectativas de los pobladores de las barriadas. La frustración de este sector fue aún

mayor, por que el gobierno apoyó financieramente a la creciente demanda de los secto-

res medios construyendo los conjuntos residenciales de San Felipe y de Santa Cruz; y

las Unidades Vecinales de Santa Marina, Mariscal Cáceres (Cuzco).

“Al final de la década del 60, las JNV era odiada en las barriadas, gracias al notorio con-traste entre las expectativas estimuladas por la Ley 13517 y el fracaso de esta institución

para desarrollar, como se había planeado, el programa de urbanizaciones populares y la

remodelación y legalización de las barriadas existentes (…) Una de las principales preo-cupaciones, a partir de 1968, fue precisamente tomar en cuenta estos problemas del fraca-

so y la desilusión…” (D. Collier, 1978, p. 101 y p. 104 )

Sin embargo, a pesar de que el gobierno no había terminado de urbanizar los terrenos

escogidos para los UPIS ya los había identificado y separados varios de ellos para su

construcción. Ante la incapacidad del gobierno de satisfacer sus necesidades en térmi-

nos de urbanización de tierras, la población menos favorecida optó por invadir dichos

terrenos. Luego, al ocuparse todos los terrenos separados, la población comenzaría a

buscar alternativas análogas en los conos norte y sur de la ciudad, que no estaban desti-

nados a vivienda. Las invasiones seguirían siendo la modalidad más frecuente de for-

mación de urbanizaciones.


Participación del Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social: 1951-1968 [2, 39, 57]

Confrontado el Gobierno del “ochenio” con la exigüidad de los recursos financieros or-

dinarios asignados, por los mecanismos propios de la fuente Tesoro Público, al gasto

social, y existiendo la firme voluntad política de impulsar la política social, sus autori-

dades enviaron al Congreso el Proyecto de la Ley correspondiente. El 21 de diciembre

de 1951 fue promulgada la Ley Nº 11672 que crea el Fondo del Fondo Nacional de Sa-

lud y Bienestar Social (FNSBS). El FNSBS contribuía desde 1956 con el 25% de su

renta al financiamiento del presupuesto del Fondo Nacional del Desarrollo Económico

y, adicionalmente y desde 1962, con el 5 % al financiamiento del SESP; dedicando el

resto de los recursos recaudados por su ley de creación a diversas actividades que se

ubican en el ámbito del ramo Salud.

La importancia asignada por ese Gobierno a los problemas del agua y saneamiento se

expresa en uno de los objetivos del Fondo: “construir y mejorar los servicios de abaste-

cimiento de agua potable y eliminación de aguas cloacales”; así como explica el sentido

de la Resolución Suprema del 20 de febrero de 1952 y del Decreto Supremo del 22 de

enero de 1953. En la Resolución se dispuso que el Ministerio de Fomento pusiera a dis-


144

posición del MSPAS todos los proyectos de obras de saneamiento de zonas insalubres

de Lima, donde se concentraban trabajadores asalariados; incluyendo los proyectos de

servicios de agua potable. Además, en el Decreto, se estableció que cuando una obra

sanitaria hecha por el Fondo beneficiara a entidades que perciban rentas provenientes de

leyes especiales, tales entidades devengarían dichas rentas a favor del Fondo, hasta can-

celar el costo total de las obras. Las obras a ser financiadas por el Programa de Sanea-

miento del Fondo debían, previamente, tener informes favorables emitidos por el De-

partamento de Ingeniería Sanitaria del MSPAS y el Comité de Saneamiento del Fondo.

Las obras del Programa de Saneamiento que el Consejo Superior del FNSBS acordó fi-

nanciar, total o parcialmente durante casi todo este período, estuvieron ubicadas en el

área urbana. Recién en 1964 y ante el contrato de préstamo del Gobierno Peruano con el

BID, aparece el FNSBS aportando recursos financieros para el saneamiento rural.

Participación del Fondo Nacional de Desarrollo Económico [2, 26, 48, 57, 58]

El Fondo Nacional de Desarrollo Económico (FNDE), creado en 1956 por Ley 12676 y

reglamentado por Decreto Supremo del 17 de mayo de 1957, tenía como funciones ge-

nerales realizar estudios y obras reproductivas o de interés social; incluyendo, obras de

salud. El FNDE integraba en su organización, a las “Juntas Departamentales de Obras

Públicas”. En el período 1957-1962, el 24,2 % de sus inversiones se destinaron a obras

de saneamiento, con obras de instalación de agua potable en capitales de distritos. El

FNDE convocó a una licitación pública para la ejecución de obras de agua potable,

desagüe y plantas de tratamiento en 79 ciudades de Cajamarca, Lambayeque, La Liber-

tad, Ancash, Amazonas, Loreto, San Martín, Piura y Tumbes, por una suma cercana a

los 200 millones de soles; la Buena Pro fue adjudicada, por D.S. Nº 9 del 3 de mayo de

1961, a la Empresa Consorcio-Corporación Saneamiento del Nor y Nor-Oriente. En

realidad, el FNDE tenía recursos para la ejecución de obras de saneamiento básico en un

monto que sobrepasaba en mucho a los asignados, para tal fin y en conjunto a los Minis-

terios de Fomento y de Salud Pública.

En el período 1957-1965, gran parte de las inversiones del FNDE se destinó a obras de

instalación de agua potable y de desagüe en capitales de distritos, con poblaciones com-

prendidas entre 200 y 200.000 habitantes. En el trienio 1963-1965, se invirtieron en esas

obras 443 millones de soles.

Participación de la Subdirección de Obras Sanitarias del MFOP

La Subdirección de Obras Sanitarias del Ministerio de Fomento y Obras Públicas, fi-

nanciaba la instalación de servicios de agua potable y de alcantarillado y los administra-

ba en casi todo el territorio del país. Los fondos que disponía para sus obras provenían

de asignaciones del Tesoro Público al Ministerio de Fomento, de transferencias del

Pliego de Iniciativas Parlamentarias o provenientes de la ayuda económica del AID

(P.L. 48), de fondos provenientes de leyes especiales para este tipo de obras, y de los

originados en créditos de cooperación externa [49].

“… durante el año 1964 destinó la suma de S/. 26’000,000 para instalación de servicios

de agua y desagüe que benefician a 124 mil habitantes... casi exclusivamente para pobla-

ciones de más de 2,000 habitantes. Además han llevado a cabo ampliación y mejoramien-to de servicios de Agua Potable y Desagüe en grado diverso, con una inversión de más de

S/. 6’000,000 para una población de 257,000 habitantes (...) Con la creación de una Divi-


145

sión de Planes y Programas en la Subdirección de Obras Sanitarias ha sido posible que el

Ministerio obtenga en el curso del presente año un préstamo de U.S. $ 4’000,000...y que

esté a punto de aprobarse en el BID otro préstamo que permitirá solucionar angustiosos

problemas de abastecimiento de agua y alcantarillado...” (A. Zavala, 1965, p. 87).

En las metas de inversión propuestas en el documento PERU: Plan de Desarrollo Eco-

nómico y Social. 1967- 1970. Salud, del Sistema Nacional de Planificación, aparecen

tres proyectos que tienen como unidad ejecutora esta dependencia del Ministerio de

Fomento. El primero, Plan Urbano de Agua Potable y Alcantarillado, Primera Etapa,

entre 1965 y 1968, con un monto de inversión de 327,4 millones de soles a precios de

1963. El segundo, Plan Urbano de Agua Potable y Alcantarillado, Segunda Etapa, con

una inversión de 767 millones de soles a precios de 1963. El tercero, es el Proyecto de

Estudios de Saneamiento en poblaciones urbanas, con un monto total de inversión de 12

millones de soles a precios de 1963 [28].

Participación de las Corporaciones [2, 28, 57].

Las Corporaciones de Saneamiento, creadas en la primera mitad de la década de los 60,

por leyes especiales en cada caso, actuaban como entidades regionales y locales con

funciones relacionadas al abastecimiento de agua y red de desagües en las grandes ciu-

dades. Nos estamos refiriendo a la Corporación de Saneamiento de Arequipa (Ley Nº

13499, 1961), y a la Corporación de Saneamiento de Lima (Ley Nº 13979, 1962).

Asimismo, las Corporaciones de Fomento y Desarrollo, eran entidades de carácter re-

gional o departamental creadas por medio de una ley especial en reemplazo, general-

mente, de una Junta Departamental de Obras Públicas. Por ejemplo, la Corporación de

Fomento y Desarrollo Económico de Tacna creada por Ley Nº 13502 de 27 de enero de

1961; la Corporación de Fomento, Promoción Social y Económico de Puno, creada por

Ley Nº 13778 de 20 de diciembre de 1961; la Corporación de Reconstrucción y Fomen-

to del Cuzco, creada por Ley Nº 12800. Realizaban inversiones en obras de saneamiento

y construcción de locales para servicios.

Ineficiencia en la inversión orientada al saneamiento y el Plan Nacional [2, 39, 57]

En las décadas de 1950 y de 1960 la responsabilidad de crear y mantener la infraestruc-

tura física de saneamiento ambiental estuvo muy dispersa en el país. Participaban en-

tidades del Gobierno Central, del Subsector Público Independiente y de los Gobiernos

Locales sin la coordinación necesaria, lo que provocó superposición de funciones y, en

consecuencia, una gran ineficiencia en el uso de recursos presupuestales asignados. En

un intento frustro de corregir esa ineficiencia, el 10 de agosto de 1956, por Decreto Su-

premo Nº 3, se encargó al Ministerio de Fomento y al MSPAS la preparación de un

Plan Nacional de ejecución integral de obras de implantación, ampliación y mejora-

miento de los servicios de agua potable y desagüe, “las que serían de sistema domicilia-

rio para las ciudades con más de tres mil habitantes y de pileta pública para las que no

llegasen a ese número de pobladores”. Se autorizaba, además, al Ministerio de Fomento

para iniciar ese año la ejecución de obras sanitarias en 100 de aquellas ciudades y en

250 de esos poblados más pequeños. El financiamiento debería ser formulado por los

citados Ministerios y el de Hacienda, afectando parte de los recursos del Fondo Nacio-

nal de Salud y Bienestar Social (FNSBS).


146

El FNSBS contribuyó desde 1956, para tal propósito, parte de su renta al financiamien-

to del presupuesto del FNDE. Adicionalmente a las obras que el FNDE efectuaba en el

área urbana, el 9 de febrero de 1962 se promulgó la Ley 13997 o de Saneamiento Bási-

co Rural, que tenía la finalidad de “dotar de sistemas de suministro de agua potable y

disposición de excretas y aguas servidas a las poblaciones del medio rural", entendién-

dose como tales a las poblaciones menores de 2.000 habitantes.

Inversiones en obras de disposición de aguas servidas: 1959-1968

La ingeniería sanitaria peruana fue una de las primeras en Sudamérica en introducir las

técnicas del tratamiento y reúso de las aguas servidas para transformar los ecosistemas

áridos de la costa. El “Proyecto Ecológico de San Juan de reuso de aguas servidas, re-

lleno de basuras, forestación y mejoramiento ambiental” se ejecuto entre 1959 y 1968,

bajo la dirección técnica del Ingeniero Sanitario Alejandro Vínces Araoz, quien había

regresado de Estados Unidos después de hacer estudios sobre control de contaminación

de cuerpos de agua. El Proyecto tuvo un costo total de 20 millones de dólares [50, 59].

Inicialmente, el complejo de lagunas de estabilización fue terminado de construir, en

1961, por la Junta Nacional de Vivienda. Siete años después, en 1968, la ejecución del

Proyecto ya había significado un enterramiento de más de 150.000 toneladas de basuras

y la recuperación de 20 has. de antiguos vaciadores de basura; así como el tratamiento

de los desagües por las 21 lagunas de estabilización, ya construidas y operando bajo

control de los laboratorios de Salud Pública y la Universidad de Ingeniería. Habiendo

eliminado la contaminación ambiental por humos, vapores y gases en las zonas urbanas

de San Juan, Ciudad de Dios y Pamplona (600.000 personas). El Patronato de Parques

Nacionales y Zonales, del ámbito del Sector Fomento y Obras Públicas, era la entidad

que financiaría el Gran Parque Forestal de San Juan [50, 59]. Al final de la ejecución

del Proyecto, se había transformado el ecosistema del desierto de San Juan con las

aguas servidas bioestabilizadas y los residuos sólidos de la ciudad. El programa con-

templó no sólo la construcción de un bosque de hasta 400 hectáreas que ya era un gran

logro ecológico sino, además, la construcción de parques zonales, viveros, huertos y

campos de cultivo, sumando el hecho de que las aguas servidas bioestabilizadas son

muy convenientes para piscigranjas.

En 1968, el Ingº. Alejandro Vinces informaba que el Sub-programa Saneamiento Am-

biental del Programa Nacional de Ingeniería Sanitaria, a través de su staff de asesoría,

habían iniciado desde hace dos años una política de coordinación con las entidades que

por mandato legal tienen participación ejecutiva en el saneamiento urbano. Política que

ya tenía resultados en la Gran Lima con dos grandes proyectos, el ya comentado de

San Juan, y el que se denominó “Proyecto Esquema General del Estudio de la Utiliza-

ción de los Recursos Hidráulicos en Saneamiento Básico, como parte de un Plan Inte-

gral con Propósitos Múltiples”. Este último, consistía en un Plan de saneamiento de to-

da la red de canales y acequias que atraviesa la zona urbana, que se estimaba en unos

700 kms. Analizaba las necesidades de agua potable para la Gran Lima hasta el año

1990; señala la posibilidad de utilizar gran parte de los desagües como recurso hidráuli-

co, para regar unas 30.000 hectáreas de terrenos eriazos. Los líquidos cloacales serían

previamente tratados por lagunas de estabilización de desagües, con un bajo costo. Pro-

yecto que en 1967 estaba en fase de formulación [50].


147

Casi tres décadas después, en 1996, el mismo Vinces [59] se lamentaría que, con el cur-

so de los años, el Proyecto de San Juan había perdido gran parte de su valor, debido a

que parte de sus áreas reservadas para fines agrícolas estaban ocupadas por viviendas

construidas durante invasiones que las autoridades no quisieron impedir, incluyendo

una parte de los bosques ubicados en 40 hectáreas de relleno sanitario, trabajo que había

demorado 10 años. No obstante, por su reconocida importancia los resultados del pro-

yecto fueron filmados por la OPS/OMS en 1990, para su presentación en la Conferencia

Anual de la Enviromental Water Federation de los Estados Unidos como uno de los tres

mejores proyectos de defensa ambiental de la América Latina.

Formación de técnicos de saneamiento: 1962-1968 [39, 60, 61].

En el año 1961 se creó en el SCISP el Programa de Capacitación de Personal de Salud.

Al desactivarse esta institución el SESP se hizo cargo de sus programas. El 14 de mayo

de 1962 tuvo lugar la creación del Centro de Capacitación de Salud Pública, órgano eje-

cutor del citado Programa. Entre las actividades que realiza el Centro en los dos prime-

ros años de su funcionamiento efectuó seis cursos de formación de inspectores de sa-

neamiento ambiental (seis meses a tiempo completo), con un total de 93 egresados. Es-

timaciones efectuadas en 1961 señalaban la necesidad de disponer 520 inspectores para

los servicios periféricos del MSPAS (un inspector por cada 10.000 habitantes), como en

ese año ya se disponía de 74 capacitados en servicio por el SCISP, se requería la forma-

ción de 446 nuevos inspectores.

El 25 de febrero de 1964 se crea, en base de los recursos del Centro de Capacitación de

Salud Pública, la Escuela de Salud Pública del Perú como “centro de enseñanza a nivel

superior y de categoría universitaria”. Sin embargo, tenía entre sus funciones de docen-

cia la siguiente: “dictar normas para el adiestramiento de los diferentes tipos de personal

auxiliar y prestar asesoría y colaboración a las instituciones encargadas de su ejecu-

ción”.

Para el cumplimiento de esa función, en el campo del adiestramiento de los técnicos de

saneamiento, la Escuela dictó las normas pertinentes y proporcionó a los Servicios Peri-

féricos, interesados en ejecutar tal adiestramiento, el asesoramiento y la colaboración

docente y económica solicitada, facilitando los servicios de un ingeniero sanitario profe-

sional y de un inspector sanitario, Ayudante de Práctica, de su propio personal, que

permanecía en la sede mientras durara el curso. Entre los años 1964 y 1968 se desarro-

llaron cinco cursos – en las sedes de Lima Puno, Huánuco, Tacna y Cajamarca – con un

total de 83 egresados. El ingeniero sanitario del Servicio sede del curso era la contrapar-

te del ingeniero de la Escuela, quien coordinaba la actividad. El plantel docente a cargo

de estas actividades era el mismo desde la creación del Centro de Capacitación de Salud

Pública y estaba conformado por tres ingenieros sanitarios: Carlos Mantilla Fernandini,

Renato Escobar Zamalloa y Manuel Villanueva Lara, contando con el apoyo de los téc-

nicos de saneamiento Germán Castro, Raúl Portocarrero y Pedro Zevallos.

Plan de Saneamiento Básico Rural: 1962-1968

Antecedentes y la Ley Nº 13997

Hasta antes de la promulgación de la Ley Nº 13997, todas las solicitudes para instala-

ción de servicios básicos de saneamiento en las poblaciones del medio rural debían ser


148

atendidas por la Subdirección de Obras Sanitarias del Ministerio de Fomento, pero sólo

en contados casos y, generalmente con ayuda de la representación parlamentaria del

Departamento en que se ubicaba la localidad, se consignaban las partidas correspon-

dientes en el Presupuesto de la República. Los precarios resultados de esta modalidad de

gestión se expresan en el hecho de que en 1961, existiendo en el país 1.205 capitales de

distritos con menos de 2.000 habitantes (total acumulado de 817.058 personas), apenas

100 capitales (con un subtotal de 80.000 habitantes) tenían servicios de agua potable; es

decir, apenas el 0.9 % de la población rural contaba con tales servicios [58].

Con la intención de superar ese problema de cobertura, el Gobierno del Perú se había

comprometido con cumplir el punto siete de la Carta de Punta del Este de 1961, donde

se señala la meta regional de proporcionar agua potable para lo menos al 70 % de la po-

blación urbana y el 50 % de la rural de América Latina en el próximo decenio [62]. El

Gobierno Peruano, buscando el cumplimiento de ese compromiso promulgó, el 9 de fe-

brero de 1962, la Ley 13997 de Saneamiento Básico Rural, que encarga al MSPAS la

responsabilidad de la ejecución y administración de un Plan de Saneamiento Básico Ru-

ral, y faculta al Poder Ejecutivo para contratar los créditos necesarios y disponer la or-

ganización conveniente, para llevar al medio rural los beneficios del agua potable y de

la disposición final de excretas. Estableciendo como condición que las comunidades

participen con sus aportes económicos y laborales, en la financiación de sus sistemas.

En el art. 2º de la Ley se prescribe que el MSPAS “a través del Programa de Ingeniería

Sanitaria, proveerá los recursos económicos, materiales y equipo necesario para la reali-

zación de los estudios necesarios para la realización de los estudios, proyectos y ejecu-

ción de las obras de Saneamiento Básico Rural”. Fue promulgada por el Presidente Pra-

do y el Ministro de Fomento, Ing. Jorge Grieve. Era Ministro de Salud, el Ing. E. Wat-

son. Seis meses después, se aprobó el Reglamento de la Ley a través del Decreto Su-

premo Nº 125-62-DGS, del 13 de agosto de 1962.

Plan Nacional de Saneamiento Básico Rural

El Plan Nacional de Saneamiento Básico Rural, reformulado en cumplimiento de la

nueva Ley, se dirigió a resolver el problema del resto de 1.105 capitales de distrito (con

un subtotal de 736.458 habitantes), dotándoles de agua potable y sistemas de disposi-

ción de excretas. El objetivo inicial del Plan era: dotar de sistema de agua potable y de

disposición de excretas al 50 % de la población rural, en un período de 10 años, median-

te la ejecución de programas de dos años a desarrollarse progresivamente, hasta alcan-

zar la meta fijada. En la primera etapa del Plan, se consideró inicialmente un programa

para dotar de tales sistemas a 28 localidades correspondientes a los departamentos de

Tumbes, Piura, Arequipa, Ica, Puno y Tacna; meta que luego fue ampliada [25].

Luego, por Decreto Supremo del 13 de noviembre de 1963 se encargó al Programa Na-

cional de Ingeniería Sanitaria del SESP la conducción del Plan Nacional de Saneamien-

to Básico Rural, que contaba con recursos propios para tal fin, que se reforzarían con

créditos gestionados ante el BID. Las Áreas de Salud, así como las Unidades de Salud,

deberían otorgar la primera prioridad a este Plan, apoyando la labor de sus Oficinas

Técnicas de Saneamiento Básico que, a su vez, recibirían apoyo logístico del SESP.

Desde el año1962, el Jefe del Programa Nacional de Ingeniería Sanitaria del SESP, Ing.

Zavala [48], ya advertía que sumaban varios millones de soles las inversiones que en

saneamiento básico hacía el FNDE , a través de sus Juntas de Obras Públicas Departa-


149

mentales, y que se imponía una coordinación a nivel central con la Secretaría General

del Fondo y a nivel local con las citadas Juntas, para evitar superposiciones y dar cabal

cumplimiento a lo dispuesto en la Ley de Saneamiento Básico Rural y el Reglamento de

Construcción y Protección de Abastos Públicos de Agua Potable de agosto de 1947.

Recién en 1964 y ante el contrato de préstamo del Gobierno Peruano con el BID para la

ejecución del Plan de Saneamiento Básico Rural en su Primera Etapa, el FNSBS co-

mienza a efectuar aportes directos, que en este caso alcanzó un monto equivalente al

10% del costo de esa etapa, es decir una suma cercana a nueve millones de soles. Ade-

más, el Fondo quedó a cargo del pago de la amortización y servicio de la deuda contraí-

da con el BID para este propósito. En 1965, tres años después de la promulgación de la

Ley 13997, el mismo Zavala [49], hacía el siguiente comentario:

“...gracias a la dación de la Ley 13997 y sobre todo a su aplicación efectiva es posible

anunciar que actualmente ya el 4% de la población rural (0.9 % en 1961) cuenta con ser-vicios de agua, lo que significa el 11.4% de nuestra meta y a la terminación de la Segunda

Etapa en 1968 se habrá beneficiado a 800,000 habitantes o sea el 12.8% de la población

total rural y el 27,3% de nuestra meta (...) Es evidente que numerosas partidas consigna-das para obras de saneamiento básico rural provenientes de leyes especiales y de iniciati-

vas parlamentarias, no son asignadas al MSPAS, incumpliéndose así la Ley 13997(...) El

MSPAS debería consignar en su presupuesto anual partidas destinadas a la infraestructura de Saneamiento Básico Rural siendo lo mismo aplicable al SESP, ya que sus inversiones

en Saneamiento Básico Rural son... de poco monto o casi nulas (...) Es indispensable que

el MSPAS consigne en su Presupuesto y disponga en su organización en el nivel local, de

personal técnico especializado para supervisar el funcionamiento, operación y administra-ción de los sistemas de abastecimiento de agua construidos en el medio rural y entregados

a Juntas Administradoras Comunales para su explotación” (A. Zavala, 1965, p. 91-93)

La Primera Etapa del Plan hacía referencia al programa 1965-1966, cuyas metas eran las

de beneficiar a un total de 205 localidades. En un subtotal de 150 localidades, las obras

fueron financiadas mediante un préstamo con el BID y recursos aportados por el

FNSBS, las Juntas de Obras Públicas Departamentales y la propia comunidad; y en las

55 restantes con recursos del Tesoro Público. En junio de 1966, datos oficiales sobre

los avances del programa informaban: (i) la conclusión de los estudios y diseño de125

proyectos, encontrándose en trabajo 25, habiendo ya sido 55 construidas; (ii) el término

de la construcción de sistemas de agua potable para 74 localidades, encontrándose en

trabajo 103, debiendo quedar a fines del año concluidas todas las obras programadas

para las 205 localidades; (iii) la estimación de la contribución de las comunidades, en un

10 % del costo de las obras; (iv) la organización de Juntas Administradoras en 54 loca-

lidades de las 74 obras construidas, encontrándose en organización las 20 restantes; y

(v) la formación del Fondo Rotatorio Aporte de Comunidades, cuyo objetivo es la for-

mación de un capital que permitiría otorgar préstamos a las Juntas Administradoras, pa-

ra la instalación de conexiones domiciliarias [63]. Al culminar la Primera Etapa del Plan

se habían construido y puesto en funcionamiento 191 sistemas de agua potable, de las

cuales 153 correspondían al Contrato con el BID y 38 a proyectos con financiamiento

nacional, y que beneficiaban a 180.000 personas.

La Segunda Etapa del Plan, correspondía al bienio 1967-1969, y se realizó con el apoyo

financiero del BID y las fuentes nacionales utilizadas en la primera etapa, teniendo co-

mo meta beneficiar a 307 localidades. La crisis económica y fiscal iniciada en 1967 im-

pediría el cumplimiento de la meta. En junio de 1968, en medio de dicha crisis, se in-


150

formaba oficialmente que en el desarrollo de la segunda etapa se estaba trabajado en 19

departamentos, habiendo ya terminado de construir las obras en 23 localidades, y que

continuaba su ejecución en otras 87 localidades [64].

Un aspecto importante del Plan era la organización de las comunidades para su partici-

pación en el proceso de saneamiento básico. Para ser beneficiaria del Plan, la comuni-

dad debía cumplir los siguientes requisitos: (i) contribuir a la construcción de la obra

mediante la mano de obra, la contribución económica de la comunidad y las facilidades

de transporte; (ii) aceptar el pago de una tarifa de servicio; (iii) constituir una entidad

responsable representativa de la comunidad – que podría ser un Comité pro-agua pota-

ble, una Junta de Agua Potable, una Junta Comunal – cuya misión será conseguir la in-

tervención de la comunidad en el proceso de aceptación y ejecución de la obra. Para la

construcción de las obras, el Plan había previsto tres modalidades: (i) por contrato, en

el caso de obras de cierta envergadura, aunque bajo la supervisión de los ingenieros de

las Áreas y Unidades de Salud; (ii) por administración o ejecución directa, con partici-

pación de la comunidad; y, (iii) combinación de contratos y administración.

Una vez concluida la obra, el Ministerio la entregaba oficialmente a la comunidad me-

diante un “contrato”. La administración, la operación y mantenimiento de los servicios

instalados quedaba a cargo de la citada Junta de Agua Potable o Junta Comunal, cuyos

miembros eran elegidos por la comunidad beneficiada en Asamblea Pública. La super-

visión y control de las Juntas, así como de la operación y mantenimiento de los servicios

instalados se efectuaba a través de las oficinas técnicas de saneamiento de las Áreas y

Unidades de Salud.

4.7. LA SALUD PÚBLICA PERUANA AL FINAL DE LA DÉCADA DE 1960

Dispersión institucional

Al final del año 1968, teniendo como entidad central al MSPAS, se había establecido el

Subsector Público Nacional en Salud, que incluía en su ámbito a numerosas entidades

estatales y paraestatales vinculadas con el cuidado de la salud en su modalidad de Salud

Pública. De acuerdo a criterios establecidos en la normatividad vigente, en su ámbito

estaban incluidas las entidades y dependencias públicas que se detallan a continuación.

GOBIERNO CENTRAL Entidades prestadoras de servicios de salud

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Sanidad Militar, del Ministerio de Guerra

Sanidad de la Marina, del Ministerio de la Marina

Sanidad de Gobierno y Policía, del Ministerio de Gobierno y Policía

Dirección de Coordinación de Sanidad Escolar, del Ministerio de Educación Pública

Servicios Médicos de otros Ministerios.

Entidades formadoras de capital social básico de salud

Subdirección de Obras Públicas, del Ministerio de Fomento y Obras Públicas.

SUB-SECTOR PÚBLICO INDEPENDIENTE

Entidades prestadoras de servicios de salud


151

Seguro Social del Empleado

Caja Nacional del Seguro Social Obrero

Sociedades de Beneficencia Pública.

Entidades formadoras de capital social básico de salud

Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social

Corporaciones de Saneamiento

Fondo Nacional de Desarrollo Económico

Corporaciones de Fomento y Desarrollo.

Entidades de apoyo al MSPAS

Servicio Especial de Salud Pública (SESP).

GOBIERNOS LOCALES

Entidades prestadoras de servicios de salud

Servicios de Salud de los Concejos Provinciales y Distritales.

La dispersión en las responsabilidades públicas formales en el campo del cuidado de la

salud poblacional, tanto operativas como de inversión, ya era un problema antes de la

década de los 60. Cada una de las entidades enumeradas tenía su base legal que le reco-

nocía a ella, o a una de sus dependencias, como persona jurídica con autonomía admi-

nistrativa y patrimonio independiente, con determinados objetivos, funciones, estructura

y relaciones. Por ello, la participación autónoma de estas numerosas entidades públi-

cas, creadas sin la articulación necesaria, provocó superposición de funciones y, en

consecuencia, una gran ineficiencia e ineficacia en el uso y destino de los recursos pre-

supuestales asignados al Sector Público en Salud como totalidad. Más aún, se crearon

numerosas entidades ubicadas en el Subsector Público Independiente, con la finalidad

de otorgarles la mayor autonomía económica y financiera para la administración de

programas y proyectos de infraestructura física.

De acuerdo con sus funciones legales, la mayoría de entidades encargadas de la presta-

ción de servicios de salud tenían que actuar como instituciones cerradas y exclusivas

para determinados grupos sociales que cumplían determinados requisitos que los califi-

caban para tener el derecho a recibir dichas prestaciones; por ejemplo, las prestaciones

de salud del Seguro Social Obrero (SSO) y del Seguro Social del Empleado (SSE) co-

rrespondían, de manera desigual, a los obreros y empleados asegurados; las dependen-

cias de las Sanidades de las Fuerzas Armadas y de la Policía atendían a sus efectivos y

familiares directos.

Desigualdades en las prestaciones de salud

Al final de la década de los sesenta, aquella dispersión institucional del Subsector Pú-

blico en Salud, así como las desigualdades en los índices de cobertura legal y consumo

de servicios de atención médica según entidades de salud expresaban objetivamente las

discriminaciones y exclusiones existentes en la sociedad peruana. De acuerdo con la

información oficial, se estimaba que en el año 1969 alrededor de tres millones de la po-

blación nacional carecía de atención médica. El resto de la población nacional (77,2%)

tenía una provisión de servicios médicos desigual y a veces discontinua. El MSPAS y

las Beneficencias Públicas cubrían a la población indigente o de escasos recursos, sien-

do responsables de la atención del 66% de la población accesible; además, el Ministerio

era responsable de prestar servicios de protección de la salud a casi toda la población


152

nacional y era la única entidad que mantenía programas de penetración en el área rural,

a través de atención no profesional y de provisión de servicios de saneamiento básico.

El Sector Privado dirigía fundamentalmente su producción a la atención de la demanda

económica de los grupos de mayores ingresos y complementaba la atención del Seguro

Social del Empleado a través del sistema de libre elección [2, 27]. Además, existía una

notoria superposición de responsabilidades de estas entidades en la atención del adulto,

de los residentes en el área urbana y de los grupos de mayores ingresos, que contrastaba

con las limitadas responsabilidades institucionales en el cuidado de la salud de los ni-

ños, de los residentes en el área rural y de los grupos de menores ingresos.

Los hechos demostraron que las intenciones reales de las políticas sociales populistas

eran las de satisfacer las demandas de las agrupaciones populares, laborales y territoria-

les con mayor presencia en el escenario político, antes que atender de manera igualita-

ria o equitativa a los requerimientos de la ciudadanía. En un contexto de escasos recur-

sos frente a tales requerimientos, se aplicaron políticas diferenciadas en la prestación y

en el financiamiento de los servicios sociales con fines de mayor gobernabilidad. Para

asegurar el apoyo político de sus bases sociales y cooptar los actores sociales emergen-

tes se mantenía o se incrementaba aquella dispersión institucional, en tanto que de esta

manera se podía garantizar la prestación de mejores servicios – en términos de cobertu-

ra, de calidad y de costo – a esas bases y actores sociales. Comportamiento guberna-

mental que marginó o postergó a la población rural, especialmente indígena, de la pres-

tación de los servicios sociales básicos.

Mayor gasto en salud y crecimiento del Sector Público en Salud

El gasto público en salud efectuado por el Gobierno Central se incrementó de manera

significativa en el país durante casi todo este período, sobre todo a partir del año 1956,

con la creación del Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social. El gasto en salud

(medido en dólares a precios del mercado) administrado por el MSPAS se fue elevando

de un monto inicial de 4,2 millones en 1945, a otros de 23,6 millones en 1956, y de

68,3 millones en 1968 [2, 27]. A este gasto del Gobierno Central habría que sumarle los

efectuados en prestaciones de salud por las entidades del Subsector Público

Independiente, especialmente por los Seguros Sociales, y de los Gobierno Locales.

Como consecuencia de ese mayor gasto, al final de este período, el Sector Público

Nacional en Salud se había convertido en el mayor propietario de los medios de

producción de los servicios médico-sanitarios en el país, y el mayor empleador de la

fuerza de trabajo médica disponible. Pero tales cambios, solo habían beneficiado a los

grupos laborales urbanos y, desde la década de 1950, a la población urbano-marginal

hacinada en las “barriadas”; debido a que obedecían a políticas clientelísticas o de

cooptación. Además, los gastos de inversión se habían orientado a crear medios de

producción de carácter asistencial, especialmente hospitalarios, sin haberse previsto el

financiamiento futuro de sus costos operativos y de mantenimiento. De todas maneras

en comparación con los alcances de la política social aplicada por el Estado Oligárquico

en el período anterior, la instrumentada en estos años aparecía como progresista.


153


EXTERNA: 1935-1968

Saneamiento ambiental

Los principales eventos internacionales que orientaron a las acciones de saneamiento

ambiental en la Región de las Américas durante el subperíodo 1935-1969 fueron, cier-

tamente, las organizadas y promovidas por la Oficina Sanitaria Panamericana, ahora

Organización Panamericana de la Salud, agencia regional de la Organización Mundial

de la Salud (OPS/OMS).

En la Tercera Conferencia Panamericana de Directores Nacionales de Salud, celebrada

en 1936, las deliberaciones se centraron en los temas prioritarios de saneamiento urbano

y rural, abastecimiento de agua y leche salubres, así como la higiene industrial. En 1937

la Oficina contrató a un ingeniero sanitario, el Ing. Donald L. Snow; quien fue nombra-

do Jefe de la nueva Unidad de Ingeniería Sanitaria, con sede en Washington. Poco des-

pués, esta Unidad disponía de cuatro ingenieros sanitarios que viajaban por toda la Re-

gión para asesorar a los gobiernos en el campo de la especialidad.

También a iniciativa de la Oficina, la I Conferencia Regional de Ingeniería Sanitaria se

efectuó en Río de Janeiro y en junio de 1946; al final de la misma se propuso la creación

de una asociación permanente de ingenieros sanitarios. La aprobación de esta propuesta

se produjo en la II Conferencia Regional Interamericana de Ingeniería Sanitaria (Cara-

cas, octubre de 1946), cuando fue creada la Asociación Interamericana de Ingeniería

Sanitaria (AIDIS). Pronto se constituyeron los Capítulos Locales de AIDIS, de modo

que, a fines de 1947, existían Secciones Locales en casi toda América, con más de mil

miembros. La Sección Peruana se fundó en 1949. De AIDIS han nacido valiosas suge-

rencias y propuestas relativas al mejoramiento del ambiente que la OPS/OMS y los go-

biernos han recogido y han llevado a la práctica [65].

Una de las metas más específicas y directas de la Carta de Punta del Este de 1961 fue la

propuesta para el saneamiento ambiental: “suministrar agua potable y servicios de al-

cantarillado por lo menos al 70% de la población urbana y al 50% de la población rural

en el próximo decenio, como mínimo”. De esta manera se reconocía plenamente la im-

portancia de esta meta para la salud de la población y el desarrollo económico de la

América Latina. El reconocimiento de esta importancia se reiteraría en la Declaración

de los Presidentes de 1967[66], donde se insta a:

“la aceleración de los programas de abastecimiento de agua potable, alcantarillado y otros

servicios esenciales para el saneamiento de agua potable, alcantarillado y otros servicios

esenciales para el saneamiento del ambiente urbano y rural, dando preferencia a los secto-res de más bajos niveles de ingreso. Con base en los estudios realizados y con la coopera-

ción de los organismos internacionales de financiamiento se utilizarán sistemas de fondos

rotatorios nacionales que aseguren la continuidad de estos programas” (OPS, 1968, p. 34).

En las tareas que demanda el cuidado de la Salud Ambiental, el Perú contó durante el

período 1935-1969 con la cooperación de diversas entidades internacionales, entre las

cuales se deben destacar – además de la OPS y la AIDIS – al Banco Interamericano de

Desarrollo (BID), creado en 1959, y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fo-

mento (BM). El primer préstamo del BID fue otorgado al Perú para el proyecto de me-

joramiento del abastecimiento de agua y alcantarillado de la ciudad de Arequipa, que


154

estuvo a cargo del Ing. Jorge Pflucker. También fue importante, en los campos operati-

vos y de capacitación, la cooperación de la Fundación Rockefeller y el Instituto de

Asuntos Interamericanos, a través del SCISP [67].

En el quinquenio 1961-1965, el BID concedió préstamos por cerca de US$ 12,5 millo-

nes, para obras de agua potable, y US$ 1,2 millones para obras de alcantarillado en el

Perú. A su vez, la USAID y el EXIMBANK aportaron US$ 8,6 millones y US$ 6,6 mi-

llones, respectivamente, para programas de agua y alcantarillado; y el gobierno peruano

concedió US$ 13,5 millones como fondo de contrapartida. La población beneficiada se

estimó en 2’930.000 personas [67].

Conferencia sobre la conservación de los recursos naturales

La visión del aprovechamiento racional de los recursos naturales tomó un nuevo impul-

so en 1949, en la Conferencia de las Naciones Unidas (NU) sobre la Conservación de

los Recursos Naturales, convocada para intercambiar experiencias y hacer recomenda-

ciones para la reconstrucción de las áreas devastadas por la Segunda Guerra Mundial.

En ella se determinó la competencia de las NU sobre los asuntos ambientales y condujo

en este sentido a las siguientes Conferencias de Estocolmo y Río de Janeiro. Después

de esa conferencia, en la cual participaron varios países de Latinoamérica, las Naciones

Unidas y sus agencias desarrollaron actividades que condujeron a diversos tratados, al-

gunos de ellos ratificados por los países de la región [68].

En la década de los cincuenta se modernizaron o crearon agencias gubernamentales para

la gestión de los recursos naturales renovables, en el contexto del paradigma del protec-

cionismo económico que predominó en la región desde la posguerra hasta la mitad de

los años ochenta. Asimismo, la OEA, en el marco de la Alianza para el Progreso, pro-

movió el enfoque del planeamiento y ordenamiento de cuencas hidrográficas, a través

de proyectos nacionales y multinacionales. El uso racional de agua se planteó como

prioridad y con ello se dio impulso a la llamada agenda azul [68].

4.9. FUNDAMENTOS DE LA SALUD PÚBLICA Y LA PROTECCIÓN

AMBIENTAL: 1935-1968


Desde la segunda mitad del período anterior, miembros de la comunidad médica del

mundo occidental comenzaron a presentar argumentos sobre las limitaciones de una

Epidemiología que por su carácter naturalista, impedía su utilización para el estudio de

“patologías sociales”, generadoras de desigualdades y conflictos. Las debilidades teóri-

cas de la Epidemiología de Frost y Stallybrass ya estaban evidenciadas, y la aplicación

de los postulados de Koch había perdido su rigidez cognitiva inicial. Se proponía retor-

nar al punto de vista holístico de la Salud Pública, entendiendo a la salud sobre la base

de las relaciones entre el hombre y los diversos elementos de su ambiente. Es desde esa

posición contrahegemónica que, a partir de la década de 1930, el concepto de “homeos-

tasis” había comenzado a ser utilizado para definir a la salud [69].


155

En la década del 50, el modelo explicativo biologicista entró finalmente en crisis cuan-

do intento explicar, de manera lineal y unicausal, el origen de las enfermedades cróni-

cas, las “nuevas epidemias” de la postguerra. Además, ya existían evidencias empíricas

que vinculaban las conductas individuales con las enfermedades crónicas y se estaba

construyendo un marco teórico basado en la ideas de multicausalidad. Gordon (1950) y

Leavell y Clarck (1953) recogen esas ideas y evidencias y proponen un nuevo enfoque

de la Epidemiología, como ciencia centrada en la “historia natural de la enfermedad”.

Luego, se plantearían los conceptos de “cadena de causalidad” y de “red de la causali-

dad”, este último formalizado por Brian MacMahon. Desde la década del 60, con la in-

troducción de la computación electrónica en el campo de la Epidemiología, se comenza-

ron a utilizar modelos matemáticos que posibilitaron el análisis cuantitativo de las rela-

ciones de esos múltiples factores de riesgo [69].


Al iniciarse este período, los avances de la Microbiología y de la Epidemiología de En-

fermedades Transmisibles ya habían creado al cuidado oficial de la salud de la pobla-

ción nuevos requerimientos cognitivos y tecnológicos para la protección de la salud

ambiental. Las intervenciones sanitarias sobre bacterias y vectores tenían sus funda-

mentos teóricos en el modelo explicativo biologicista, que había adquirido un dominio

casi total en las propuestas de los sanitaristas. En esos años se impulsaron, en América

Latina, los programas de lucha contra las enfermedades infecciosas (ej. la malaria) y

de saneamiento ambiental, por lo general desde los ministerios de salud, que se convir-

tieron en las entidades más características de lucha por la protección del ambiente. El

rápido proceso de urbanización fue exigiendo a los gobiernos nacionales y a las autori-

dades municipales la asignación de una mayor prioridad a la construcción de de acue-

ductos y alcantarillados y a la recolección de los residuos sólidos.

Con relación a esos nuevos requerimientos, es importante comentar lo siguiente. Creado

el MSPTPS en el Perú, el carácter interdisciplinario del cuidado de la salud colectiva y

la institucionalización de la Salud Pública hicieron necesaria la incorporación de nuevos

profesionales y técnicos a los equipos sanitarios. Con este propósito, el 21 de enero de

1937 se promulgó la Ley 8493, en la que se declara carrera pública a la función técnica

sanitaria, desempeñada por “profesionales de la Medicina y sus ramas y de la Ingeniería

sanitaria”, y se crea el Escalafón Sanitario. En este mismo sentido y por iniciativa del

director de la Escuela Nacional de Ingeniería, Ingeniero Enrique Larosa, se dispuso en

el art. 3° de la citada Ley, que “El Ministerio de Fomento dispondrá lo conveniente

para que las Escuelas de Ingenieros y de Agricultura y Veterinaria dicten cursos de

ingeniería sanitaria y de saneamiento agrario y otorguen el título respectivo a los

profesionales que deseen especializarse en estas materias” [39].

Por otro lado, Luis Mantilla Fernandini se graduaba en 1939 de ingeniero sanitario en

las universidades de Harvard y North Carolina; y al regresar al país, recibió el encargo

de la Escuela Nacional de Ingeniería para participar en la revisión del programa de for-

mación de ingenieros sanitarios que, en cumplimiento de aquella Ley, se estaba formu-

lando. Posteriormente, se le nombró catedrático de la Escuela de Ingenieros en dicha

especialidad. Terminado aquel encargo, Mantilla fue nombrado en el MSPTPS como

Jefe del Departamento de Ingeniería Sanitaria. Jefatura que le permitió contribuir en la

organización y la puesta en funcionamiento de una red nacional de servicios locales de

saneamiento ambiental orientada por nuevas concepciones sanitarias [39, 61].


156

En el año 1940 se inició de manera efectiva la formación universitaria, en el país, del

Ingeniero Sanitario. La cual estuvo a cargo de una Sección Académica que,

sucesivamente, fue elevada, primero, a la condición de un Departamento Académico

(1955) y, finalmente, a la de Facultad de Ingeniería Sanitaria de la Universidad

Nacional de Ingeniería. La primera promoción de ingenieros sanitarios egresó en el año

1943 y formó parte de ella el Ingeniero Alejandro Vinces. Hasta el final del año 1968 se

habían graduado 299 profesionales, de los que no menos de 26 se encontraban

laborando en los servicios del MSPAS [70].

“Durante el período 1943-1959 la producción de ingenieros fue en promedio seis por año, aumentando a 25 por año durante el período 1960-1963. En 1964 había en actividad en el

sector público un total de 83 sanitarios, de los cuales 29 estaban en el MSPAS, 49 en otras

instituciones nacionales y municipales relacionadas con aspectos de saneamiento ambien-tal. El número que trabajaba en el sector correspondía al 41% de los graduados…”. (T.

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Cap. 5. Salud ambiental I: 1969-1992, Carlos Bustíos y Col.

160

CAPÍTULO Nº 5

SALUD AMBIENTAL EN LA SALUD PÚBLICA

DESARROLLISTA. PERÚ: 1969-1992

5.1. Contexto nacional desarrollista

Aspectos políticos: 1969-1992


La cuestión indígena y la reforma agraria

Reestructuración sectorial de la Administración Pública: 1969-1992

Proceso de urbanización en el Perú: 1969-1992

5.2. Problemas vinculados con el cuidado del ambiente: 1969-1992

Deterioro del ambiente humano en el Perú

Servicios de agua y saneamiento deficientes

Servicios de aseo urbano deficientes

Contaminación ambiental

Efectos de los desastres naturales y sociales


El saneamiento ambiental en el Código Sanitario, 1969

Ley General de Aguas, 1969

El derecho ambiental en la Constitución Política de 1979

Ley Orgánica de Municipalidades, 1984

Competencias sectoriales en Salud Ambiental

5.4. Institucionalidad en gestión ambiental: 1969-1992

Ministerio de Vivienda y Construcción: 1969-1992

Ministerio de Salud y saneamiento ambiental: 1969-1992

Comité Nacional de Protección del Medio Ambiente: 1985-1990

Municipalidades y saneamiento ambiental: 1969-1992

5.5. Obras y acciones en salud ambiental: 1969-1992

Respuestas al problema de la vivienda: 1969-1992

Debilitamiento de la inversión en agua y saneamiento: 1969-1992

Plan Nacional de Saneamiento Básico Rural: 1969-1992

Avances en la disposición de residuos sólidos: 1969-1992

Otras acciones de saneamiento ambiental: 1969-1992

Respuestas a los desastres naturales: 1969-1992

5.6. Crisis final del modelo sectorial de salud en el Perú





161

5.1. CONTEXTO NACIONAL DESARROLLISTA

Aspectos políticos: 1969-1992

Desde la segunda mitad de la década de los sesenta, el proyecto político de la nueva

clase media peruana propugnaba una política intervencionista que acabara con la oli-

garquía, creando instituciones que otorgaran al Estado la capacidad de ejercer de mane-

ra efectiva y auténtica el papel de árbitro social en el territorio nacional. Por lo tanto,

promovía el cambio de las estructuras sociales y la nacionalización de la economía pe-

ruana como medios para superar el subdesarrollo económico-social y la dependencia

que el país mantenía con el capital extranjero. Este proyecto fue adoptado por impor-

tantes sectores del Ejército y de la Iglesia. Los cuales, en la medida que las tensiones

sociales crecían – provocadas por los movimientos sindicales, las invasiones en la for-

mación de barriadas, las tomas de tierras campesinas, las guerrillas del MIR – conside-

raron necesario y urgente la puesta en marcha de medidas tecnocráticas que impulsaran

“desde arriba” el cambio de estructuras sociales, sin que el “principio de autoridad” se

viera afectado.

El 3 de octubre de 1968 irrumpió en el país “por la razón de la fuerza y la fuerza de la

razón” el autodenominado Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada (GRFA),

rompiendo la alianza que el Ejército mantenía con la oligarquía desde 35 años atrás.

Ruptura que se efectuó a través de dos medidas: un paquete de políticas controlistas y

nacionalistas (control de cambios monetarios, control de precios y salarios, estatización

de las empresas extranjeras, etc.); y una reforma agraria que expropió gran parte de las

tierras de los latifundistas, las que fueron entregadas a los campesinos, liquidando defi-

nitivamente la oligarquía terrateniente y el gamonalismo.

En la primera fase del GRFA (1968-1975), bajo el comando del General Juan Velasco

Alvarado, se aplicó un Proyecto Nacionalista inspirado en una nueva concepción de Es-

tado Desarrollista y en la implantación de una reforma económica basado en la nacio-

nalización y socialización de la propiedad de los medios de producción, aunque sin

abandonar totalmente la política fiscal del pasado. Otra característica del Proyecto re-

formista era su corporativismo inclusivo, expandiendo su base popular y renunciando a

respaldar los intereses de la oligarquía nacional. Se trataba de efectuar reformas estruc-

turales para construir una “democracia social de participación plena” [1]. Durante los

primeros años de este GRFA, el Perú entró en una etapa de crecimiento económico que

duraría solo hasta el año 1974. Luego, las contradicciones internas del régimen, agrava-

das por la acumulación de errores en el manejo de lo económico y de lo político, provo-

carían una crisis económica y el término del proyecto reformista militar. Al final de esta

primera fase, el Estado controlaba la mayor parte del sistema bancario y había naciona-

lizado todas las refinerías de petróleo, la minería y las empresas de servicios públicos;

las fabricas de harina de pescado, cemento y la siderurgia.

En el año 1975, en medio de esa crisis económica, se inicia la llamada segunda fase del

GRFA (1975-1980), ahora dirigida por el General Francisco Morales Bermúdez. En esta

fase se retrocede o se abandonan las reformas establecidas en la primera. Corresponde a

los que fueron cinco años de inestabilidad económica y política, que acabarían, en lo

económico, con la adopción de un plan de estabilización ortodoxa bajo los auspicios

del Fondo Monetario Internacional (FMI); y, en lo político, con un llamado a la


162

Asamblea Constituyente y elecciones generales en 1980. El plan de estabilización intro-

dujo, además de las medidas de desmontaje de las reformas, la adopción de medidas que

encaminarían al aparato productivo hacia un modelo de promoción de exportaciones.

El 28 de julio de 1980 señaló el inicio de un nuevo régimen democrático pero también

el de la lucha armada de Sendero Luminoso contra el Estado Peruano. En lo económico,

el gobierno, presidido por el arquitecto Fernando Belaúnde Terry, adoptó inicialmente

un proyecto ortodoxo liberal, con una política que continuaba el programa de estabili-

zación y liberalización iniciada en 1978. Sin embargo, los efectos de la crisis de la deu-

da eterna y el advenimiento del fenómeno de El Niño en 1983, sumados a los de la falta

de convicción del gobierno en su propia política, provocaron una crisis económica y el

fin de ese experimento ortodoxo, con el abandono de los planes de contrarreforma ini-

ciados ocho años antes. Con relación a lo social, un hecho positivo fue el inicio de la

vigencia de la Constitución de 1979. De manera paralela al deterioro de los ingresos de

la población y del gasto social en salud, surgió como iniciativa popular las llamadas

estrategias de supervivencia, en defensa de la vida y de la salud, así como se asistió a un

incremento sorprendente de las organizaciones no gubernamentales (ONG) que pro-

mueven y apoyan esa iniciativa.

El 28 de julio de 1985, en medio de una retórica reformista y antiimperialista, un nuevo

gobierno, presidido por el Dr. Alan García Pérez, inició su gestión aplicando una polí-

tica económica heterodoxa: gasto público expansivo, subsidios generalizados, adopción

de controles de precios y moratoria explícita en el pago de la deuda externa. El resulta-

do macroeconómico de esta política fue favorable durante 1986 y 1987. Las condiciones

de vida de todos los grupos sociales mejoraron. Pero, el agotamiento de las reservas in-

ternacionales, el creciente aislamiento financiero del sector productivo, y el advenimien-

to del fenómeno inflacionario, generaron la reversión de todo este mejoramiento social,

por lo que fue necesario aplicar desde 1988 sucesivos programas de ajuste económico,

los cuales no tuvieron éxito. A inicios del año 1990, el país estaba al borde del caos

económico y político, con el terrorismo en su etapa más violenta y con el narcotráfico

en auge. La crisis nacional se reflejaba no sólo en la violencia generada por la subver-

sión, sino en la hiperinflación, el desempleo, la pobreza generalizada y la devaluación

de la credibilidad en la eficacia y en la moralidad de los dirigentes de los partidos polít i-

cos tradicionales [1].

El 28 de Julio de 1990 se inició el régimen presidido por el ingeniero Alberto Fujimori.

Apenas once días después, el primer ministro de Economía del régimen anunció un

drástico plan de estabilización económica, que luego se aplicó con un altísimo costo so-

cial. El 15 de febrero de 1991, un nuevo ministro de Economía comenzó a ejecutar un

Programa de Ajuste Estructural (PAE), que estableció los cambios a realizar para inten-

tar la formación de una economía de libre mercado, sin afectar la estabilización econó-

mica y el pago de la deuda externa. Pronto se presentaron conflictos entre el Ejecutivo y

los otros poderes del Estado en relación con la aplicación del PAE. El 5 de abril de

1992, el gobierno de Fujimori, respaldado por las Fuerzas Armadas, disolvió el Con-

greso, asumió facultades extraordinarias y estableció fácticamente un autodenominado

“Gobierno de emergencia y reconstrucción nacional”, argumentando que lo hacía para

“enfrentar el terrorismo y la crisis interna por medio de la transformación del Estado y

de sus instituciones” [1].


163


Estancamiento de la economía peruana

El rasgo más destacado de la economía peruana entre el año 1969 y 1992 fue su estan-

camiento. Entre 1974 y 1988 la economía peruana creció a una tasa promedio anual de

solo 1,5%. El sector económico más golpeado fue precisamente aquél que orientó el

desarrollo desde los años 50 en adelante: la industria substitutiva de importaciones. La

tasa de crecimiento industrial descendió del 6,86% en el subperíodo 1950-1967, al

4,08% entre 1967-1974 y al 0,95% entre 1974-1988. La minería, por su parte, bajó su

tasa de crecimiento de 6,39% a 2,03% y a 3,79% en los mismos subperíodos. La agri-

cultura, declinante desde los años 50 tuvo, sin embargo, un decrecimiento más lento: de

2,39% a 1,91% y a 1,61% para dichos subperíodos. Los graves desequilibrios macro-

económicos experimentados desembocaron, al final del período, en un extraordinario

déficit fiscal (en 1990 alcanzó el 6,8 % del PBI), una devastadora hiperinflación (alcan-

zó más del 2.400 % de promedio anual durante el periodo 1986-1990) y una deuda ex-

terna que pasó a representar cerca del 56 % del PBI. Como resultado, el producto per

cápita se contrajo en una tasa promedio anual del 3,5 % [2].

Durante las décadas de 1970 y de 1980 el desarrollo minero peruano estuvo principal-

mente a cargo de empresas estatales, centradas en la exportación de metales como el

hierro, el cobre y la plata. Hasta principios de la década de 1990 el cobre, el cinc, el

plomo, la plata y el hierro representaban alrededor de 97% de las exportaciones minera-

les, lo que le permitía tener una estructura de exportaciones de minerales diversificada y

cierta estabilidad frente a las fluctuaciones de precios de los productos primarios [2].

Distribución del ingreso y la pobreza: 1969-1992

El análisis de los resultados inmediatos de las políticas redistributivas radicales de la

primera fase del GRFA – reforma agraria y comunidades laborales – han sido tratados

en un ensayo de A. Figueroa sobre la distribución del ingreso durante el período 1963-

1971. Webb comenta estos resultados, señalando que el impacto cuantitativo de todos

esos cambios fue pequeño con relación a la magnitud de las desigualdades existentes y

que, además, los beneficios habían sido mal distribuidos, en tanto la mayor parte de la

redistribución favoreció a una proporción relativamente pequeña de la población, que

en gran parte ya disfrutaba de ingresos muy por encima del promedio nacional: “De-

muestra que las reformas transfieren el ingreso dentro del 25% más rico de la población

y, además que sólo transfieren el 2 ó 3% del ingreso nacional” [3].

Posteriormente, estudios de Escobal y Agüero (1995, p. 10) [4] – comparando datos de

ENNIV 1985-86 con los del año 1991 – muestran que entre 1985 y 1991 se asistió a

una caída sustancial de los distintos indicadores de consumo. La caída del gasto social

per cápita al final de ese sexenio habría sido, en promedio, de 45%, no siendo inferior al

25% en ningún decil. Además, la caída relativa de ese gasto habría sido mayor en los

estratos de altos ingresos que en los deciles más pobres. Por ejemplo, los tres primeros

deciles presentaban en promedio una caída del 33%, mientras que los deciles más ricos

caían en más del 42%. Debido a esa reducción “progresiva” del gasto agregado, el coe-

ficiente de Gini disminuyó de 43% en 1985 a 41% en 1991. Sin embargo, en este últi-


164

mo año el 20% más rico concentraba el 46,6% del ingreso en el Perú, mientras que el

50% más pobre recibía solo el 21% [5, 6].

Por otro lado, los indicadores de pobreza estimados por GRADE a partir de los datos

de la Encuesta Nacional de Consumo de Alimentos (ENCA) 1971-1972 y los de la En-

cuesta Nacionales de Niveles de Vida (ENNIV) 1985-86 y 1991[5], nos muestran que

la pobreza (medida a través de líneas de pobreza comparables) ha tenido un comporta-

miento pautado por la dinámica económica. Primero, con un decrecimiento de la po-

breza entre 1972 y 1986, que coincide con los primeros años del régimen aprista y,

luego, un incremento de 16 puntos, coincidente con la crisis económica iniciada en el

año 1987 y agravada con el shock económico de 1991. En este último año, la pobreza

se había extendido: es así, por ejemplo, que “si analizamos, los hogares por niveles de

pobreza y carencia en Lima Metropolitana para los años 1985, 1990 y 1991, nos damos

cuenta que la pobreza se ha masificado, durante 1985 el 16% de los hogares consumían

por debajo de la línea de la pobreza, en 1990 el 44,4% y para 1991 el 48,9%” [4],

La cuestión indígena y la reforma agraria

La Reforma Agraria fue uno de los principales propósitos de las guerrillas de 1965, pero

éstas, al no recibir el apoyo campesino, fueron derrotadas militarmente por las Fuerzas

Armadas. Pocos años después, durante la primera fase del GRFA se aplicó una política

pro-indígena: se oficializó la lengua quechua, se proclamo la primera ley de comuni-

dades nativas y campesinas que permitía titular tierras indígenas, y se realizó una refor-

ma agraria de gran magnitud disolviendo las grandes propiedades agrícolas a nombre de

las comunidades campesinas. La intención era poner a fin a la secular explotación del

indígena campesino. De manera concordante con este sentido de la reforma, las “comu-

nidades indígenas” comenzaron a denominarse “comunidades campesinas y nativas”.

Pero los resultados económicos de la reforma agraria estuvieron muy lejos de los espe-

rados. Indicadores de este fracaso fueron, como es conocido, el decrecimiento significa-

tivo de la producción agropecuaria, la masificación de la emigración de campesinos ha-

cia la ciudad, y el incremento de las importaciones de alimentos. No obstante, un resul-

tado importante de ésta y otras reformas del GRFA fue la liquidación de la arcaica oli-

garquía terrateniente y financiera – el núcleo del grupo que Carlos Malpica denominó

“los dueños del Perú” –, así como de los viejos enclaves extranjeros. Hechos que contri-

buirían de manera significativa a modernizar la economía nacional.

El historiador Nelson Manrique [7], hace un comentario sobre las barreras que impidie-

ron, primero, la consolidación de las reformas de la primera fase del GRFA y, luego, el

escaso éxito de las medidas que los siguientes gobiernos trataron de aplicar para su-

perar la postergación o marginación de los campesinos andinos y selváticos.

“Las bases objetivas sobre las cuales históricamente se había producido y reproducido el orden oligárquico habían sido removidas. Pero las mentalidades y el imaginario oli-

gárquico sobrevivieron al fin de la oligarquía. El racismo y el corporativismo seguían

vivos en las subjetividades y cerraban a los imprescindibles cambios que la realidad demandaba. Los intentos de abrir la estructura social a la movilidad social fueron resis-

tidos por esas cárceles de larga duración que son las mentalidades. Y la incapacidad de

abrir el camino para el despliegue de la nueva realidad sentó las bases para el estallido en los año ochenta de una de las peores crisis de la historia peruana” (N. Manrique,

2004 p. 50)


165

A pesar de aquellas barreras, la instauración de una ciudadanía campesina, basada en el

reconocimiento de derechos de propiedad de la tierra, permitiría en la Constitución de

1979 la aprobación del voto universal, sin exclusión de analfabetos, así como la auto-

nomía de las comunidades y las organizaciones campesinas. Diez años después de apro-

bada esa Constitución, el Perú suscribiría el Convenio 169 de la OIT (1989), que es el

instrumento jurídico de carácter internacional que protege, promueve y propaga los de-

rechos humanos, laborales y económicos de los pueblos indígenas.

No obstante esos avances normativos, entre 1980 y 2000, durante la guerra del Estado

Peruano contra Sendero Luminoso: "el 75% de las víctimas fatales del conflicto armado

interno tenían el quechua u otras lenguas nativas como idioma materno" y de la totali-

dad de víctimas reportadas, “el 79% vivía en zonas rurales y el 56% se ocupaba en ac-

tividades agropecuarias" (Conclusiones Generales de la CVR, p. 1) [8],

Reestructuración sectorial de la Administración Pública: 1969-1992

Cambios en la organización de la actividad pública

Casi todo el período analizado corresponde al del ordenamiento de las entidades públi-

cas a partir de la definición y delimitación de los ámbitos sectoriales de la actividad pú-

blica. Ordenamiento que obedeció a lo dispuesto en el artículo 20º de la Ley de Ministe-

rios, Decreto Ley Nº 17271, dado el 3 de diciembre de 1968 [9]. Ley que, iniciando la

ejecución del Plan de Reestructuración Integral de la Administración Pública, delimitó

sectores de actividad pública, cada uno con un ámbito particular en el que se ubicaba un

ministerio, así como organismos públicos descentralizados y empresas públicas. En es-

ta nueva norma, se define al Ministerio como la institución central de cada Sector, y

al Ministro como el funcionario que le compete la función primordial de dirigir el Sec-

tor, de acuerdo con una política previamente establecida. “Cada Ministro formula y di-

rige la política que corresponde a su respectivo sector en armonía con la política general

y los planes de gobierno” (art. 10º). En el treceavo considerando de esta Ley, se elimi-

na el Ministerio de Fomento y Obras Públicas, con el fin de mejorar la ubicación de sus

distintas dependencias en nuevos ministerios especializados, los cuales son creados por

esta norma; entre ellos, el Ministerio de Vivienda y Construcción. Además, el Ministe-

rio de Salud Pública y Asistencia Social fue reemplazado por el Ministerio de Salud.

En la misma norma se crean los Sistemas Administrativos de “equilibrio” y de “apoyo”,

horizontales a los Sectores, con la finalidad de racionalizar la acción pública; aunque, en

la realidad nacional, estos sistemas adquirirían pronto las características burocráticas y

centralistas que pretendían corregir en las entidades públicas. El Sistema Nacional de

Planificación, con sus planes globales y sectoriales a mediano y corto plazo, adquirió

especial relevancia durante la gestión del GRFA. El Jefe del Instituto Nacional de Plani-

ficación (INP), órgano central de este sistema, participaba en el Consejo de Ministros,

con voz pero sin voto.

Posteriormente, al inicio del segundo Gobierno de Belaúnde, el Decreto Legislativo Nº

217, Ley del Poder Ejecutivo, promulgado12 de junio de 1981[10], deroga al Decreto

Ley Nº 17271, pero manteniendo al Ministerio de Salud y al Ministerio de Vivienda,

con sus funciones sectoriales anteriores. En su art. 18º se precisa que “Los Ministerios

son los organismos administrativos del Poder Ejecutivo que formula, ejecutan y super-

visan la política general del Estado, dentro de su ámbito de competencia y que tienen a


166

su cargo los servicios públicos en los asuntos que les corresponden, así como la supervi-

sión y control de los organismos públicos descentralizados y de las empresas estatales

del Sector o Sectores que les compete”.

El 28 de marzo de 1990, cuatro meses antes de finalizar el gobierno de Alan García, se

promulga el Decreto Legislativo Nº 560, Ley del Poder Ejecutivo [11], en cuyo artículo

19º se precisa que los Ministerios son organismos del Poder Ejecutivo que formula, en

coordinación con los Gobiernos Regionales, las políticas sectoriales de su competencia.

Su promulgación tan tardía, sólo se explica por la necesidad formal de concordar la or-

ganización y competencias del Gobierno Central con las recientes disposiciones del

Texto Único Ordenado de la Ley de Bases de Regionalización y de las leyes orgánicas

de creación de las Regiones. Entre los ministerios identificados en la norma se encuen-

tran el Ministerio de Salud y el Ministerio de Vivienda y Construcción.

“Los Ministerios son organismos administrativos del Poder Ejecutivo que formula, en

coordinación con los Gobiernos Regionales, las políticas sectoriales de su competencia

Les corresponde dictar las normas sectoriales de alcance nacional en los asuntos de su competencia y prestar a través de los organismos públicos descentralizados que se reser-

van expresamente el nivel central de Gobierno, bienes y servicios sectoriales; así como

supervisar y evaluar la ejecución de las políticas sectoriales. Tiene a su cargo la supervi-

sión y control de las instituciones públicas descentralizadas que conformen el Sector co-rrespondiente. Asimismo ejecutan las acciones e inversiones en los casos que le son re-

servados al Gobierno Nacional”. (art. 19 del D. Legislativo Nº 560)

Proceso de urbanización en el Perú: 1969-1992

Urbanización y sistema de ciudades

El proceso de urbanización siguió configurando desigualdades que dependen de las dis-

tintas posiciones de las diversas áreas territoriales dentro del proceso de transformación

y modernización del aparato productivo nacional. Proceso orientado durante este perío-

do por un modelo económico desarrollista, dentro de las posibilidades ambientales que

les ofrecía el territorio nacional. Este modelo, caracterizado por una activa interven-

ción estatal en la economía y por favorecer en el país una industrialización orientada a

sustituir importaciones, entró en crisis al final de la década de 1980 [12].

La dinámica demográfica de este proceso de urbanización comenzaba a perder paulati-

namente de intensidad. Después del período intercensal 1961-1972, en el que la tasa de

crecimiento urbano promedio alcanzó al 5,1%, este índice comenzó a decrecer en los

siguientes períodos: 3,6% en el de 1972-1981, y de 2,8 en el de 1981-1993. En el año

1940, el 35,39% del total de peruanos residía en el área urbana, mientras que en el año

1993 esa proporción se había duplicado (70,11%) [13].

Sin embargo de esa declinación, a partir de 1980 la migración interna del campo a la

ciudad tomó un nuevo impulso debido a la coincidencia de dos fenómenos coyunturales:

(i) el fracaso de un modelo desarrollista y centralizador, que privilegió la economía de

la capital y la costa sobre la del resto del país; y, (ii) el conflicto armado interno, que

provocó el desplazamiento forzoso de grandes contingentes de campesinos andinos a

ciudades que presentaban mayores niveles de seguridad [13].


167

En este proceso de urbanización, el sistema de ciudades, compuesto por los conglome-

rados de 20 mil y más habitantes, tuvo entre 1940 y 1993 una notable ampliación, pa-

sando de diez a 61 ciudades, respectivamente. En el período intercensal 1981-1993 el

sistema de ciudades se incrementó de 47 a 61 conglomerados [13].

Situación de los “Pueblos Jóvenes”: 1969-1992

En la década de 1970, las ocupaciones de suelo se efectuaban en terrenos reservados

por el Estado para las nuevas barriadas, ahora denominadas oficialmente “Pueblos Jó-

venes”. La legislación peruana había consagrado esta política desde el año 1961, cuando

se establecieron claros procedimientos de lo que hasta ahora se llama en el Perú proce-

sos de “saneamiento físico y legal” de esos terrenos (leer más adelante en 5.6). El orden

urbanístico ya existía en esas urbanizaciones “espontáneas”. Sin embargo, recién a fines

de los años ochenta, se iniciaría en el país la discusión acerca de los títulos de propiedad

referida específicamente al suelo de esos terrenos. En el caso de Lima, la mayoría de

pueblos jóvenes existentes ya contaba con títulos otorgados por la municipalidad, pero

las familias aún no los podían inscribir en los Registros Públicos [14, 15].

Además, de acuerdo a los estudios de Matos Mar [16], el crecimiento de los pueblos jó-

venes y de su población siguió siendo muy alto en la Lima de esos años. En 1990, el

número de barriadas sobrepasaban el millar, con una población de 3,3 millones de habi-

tantes. La proporción de esta población con relación a la total de Lima Metropolitana

continuaba elevándose: 17,2 % en 1961; 24,4% en 1972; 36,4% en 1981; y, 51,4% en

1990. Matos concluye diciendo que si a esta última cifra se suma la de los pobladores

de tugurios y de barrios tradicionales en deterioro, de igual o parecido origen migrante,

el 85% de la población de Lima Metropolitana vive en espacios urbano de dudosa salu-

bridad. Por último, el autor nos informa que en las demás principales ciudades del Perú

también continuaba incrementándose el número de pueblos jóvenes; nueve ciudades que

en la década de 1970 casi no tenían pueblos jóvenes, vieron el surgimiento y la expan-

sión de éstos en la década de 1980.

“Así, en 1986, Arequipa tenía 93 barriadas, con 42,845 habitantes; Chiclayo 54 y 27,866 habitantes; Chimbote 50, con 27,476 habitantes; Cuzco 32, con 6,095 habitantes; Huanca-

yo 13 y 2,242 habitantes: Ica 17, con 27,534 habitantes; y finalmente Trujillo con 32 ba-

rriadas que reunían a 38,394 pobladores”. (J. Matos Mar, 1990, p. 11)

5.2. PROBLEMAS VINCULADOS CON EL CUIDADO DEL

AMBIENTE: 1969-1992

Deterioro del ambiente humano en el Perú

Deterioro y áreas ambientales críticas, 1986

En el año 1986, la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONERN)

presenta los resultados de sus estudios sobre la situación ambiental en el Perú en un do-

cumento denominado Perfil Ambiental del Perú (ONERN – AID) [17]. En el último

párrafo del Prólogo del citado documento se afirma lo siguiente: “Para concluir debe-

mos decir que el Perfil Ambiental del Perú demuestra que nuestro país está confrontan-

do altos niveles de deterioro (ambiental) con inequívocas tendencias a la agudización, al


168

punto que ya vienen comprometiendo la producción y productividad de amplios eco-

sistemas en nuestros cuatro grandes espacios, incluido el mar entre ellos”.

Para fundamentar esa afirmación se argumenta que ese deterioro mantiene una estrecha

relación con el estilo de desarrollo nacional, caracterizado históricamente, desde la épo-

ca colonial, por sustentarse en una selectiva explotación de recursos naturales dentro de

un modelo exportador primario impuesto por la economía del mercado. Estilo de desa-

rrollo que determinó una estructura productiva nacional, con una peculiar dinámica y

funcionalidad que motiva un diferente y deficiente aprovechamiento de los recursos na-

turales, ocasionando una degradación o agotamiento de los mismos, así como el des-

equilibrio y cambios sustanciales en la estructura de los ecosistemas naturales. A estas

causas vinculadas con el estilo de desarrollo, se añade la alta frecuencia de desastres na-

turales que contribuyen a dicho deterioro, debido a la destrucción de viviendas, equipa-

miento urbano e infraestructura productiva que provocan [17].

Paralelamente a esa afectación de los recursos físico-biológicos, los impactos ambienta-

les de dicho estilo de desarrollo también se manifiestan en el incremento progresivo de

los diferenciales en las condiciones de vida y de salud de los distintos estratos sociales

de la población nacional, afectando con mayor severidad a la rural y a la de menores

ingresos. Entre los indicadores de este deterioro están la insuficiente cobertura y la defi-

ciente calidad de los servicios esenciales y del equipamiento urbano.

En el capítulo 3 de esa publicación, “Identificación de las Áreas Ambientales Criticas”,

se destaca la existencia en el país de diez “espacios territoriales en donde se concentran

e interactúan diversos impactos ambientales perjudiciales que degradan (en forma mani-

fiesta) la capacidad productiva de los recursos naturales, comprometiendo el desarrollo

y la calidad de vida de la población”. La ubicación regional de estas áreas críticas es la

que sigue. Tres en la Costa: Tumbes-Piura; Chillón-Rímac-Lurín; e, Ilo-Locumba.

Tres en la Sierra: Cajamarca; Pasco-La Oroya; y, Puno. Dos en la Selva Alta: Huallaga

Central-Bajo Mayo; y, Selva Central. Dos en la Selva Baja: Pastaza-Tigre-Amazonas;

y, Madre de Dios [17].

Tugurización de la vivienda

La Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONERN) [18], informaba

que el avance de la tugurización de la vivienda en esos años se evidenciaba en las capi-

tales de departamentos, especialmente en Lima Metropolitana, Trujillo, Chiclayo,

Huancayo, Arequipa y Cusco; entre las cuales destaca Lima por la completa saturación

de sus distritos más antiguos. Según los registros del Servicio de Control Urbano de la

Municipalidad de Lima, entre 1967 y mayo de 1986, 669 fincas fueron declaradas como

“ruinosas” en todo Lima, de las cuales 225 estaban ubicadas en Lima Cuadrada [19]

La misma ONERN informaba que en 1979, de las 45 ciudades más pobladas del país, el

mayor índice de densidad poblacional se ubicaba en los tugurios de Huancayo, con 7,8

habitantes por vivienda. Además, que los datos de una encuesta realizada en 1981 por

el MVC – en 471 familias de Lima Metropolitana residentes en 21 tugurios – informa-

ban lo siguiente: siete de los tugurios eran callejones, cuatro solares y los diez restantes

eran quintas y edificios de departamentos. Las familias muestreadas eran inquilinos le-

gales con un promedio de cinco miembros y una correspondencia de 3,4 personas por

cuarto. El 84% de los tugurios tenían servicios colectivos de agua y desagüe [18].


169

Además, Hernando De Soto [20] señala que en el año 1982, del total de viviendas en

Lima Metropolitana, el 42,2% pertenece a los asentamientos informales, el 49,2% a los

barrios formales y el 8,2% restante a áreas tugurizadas. En estas últimas, las casonas

subdivididas se encontraban en pésimo estado de conservación por el tiempo que tienen

de existencia y por el excesivo hacinamiento de sus habitantes. De acuerdo con el mapa

de tugurización, en Lima las zonas de mayor hacinamiento se encuentran en Barrios Al-

tos (parte del distrito del Cercado) y el distrito del Rímac; en ellas sobrevivían aproxi-

madamente 30.000 familias que habitaban en más de 600 predios – callejones, quintas,

corralones, casonas y azoteas – con habitaciones precarias, cuyas características princi-

pales son el hacinamiento y la ausencia de servicios básicos elementales.

A partir de cifras del INEI, el Centro de Investigación Documentación y Asesoría Po-

blacional (CIDAP) [21] informaba que entre 1981 y 1993 el número de viviendas tugu-

rizadas seguía aumentado en Lima Metropolitana: de 53.646 en 1981 a 74.425 en 1993;

siendo los distritos del Cercado, la Victoria y el Rímac, los que concentraban esas vi-

viendas. Asimismo, el tamaño de la población que vivía en tales viviendas se incremen-

tó significativamente en el curso de esos años: de 241.994 en 1981 a 405.774 habitantes

en 1993. En este último año, el número de personas que vivían en tugurios, en aquellos

tres distritos, llegaba a los siguientes totales:112.992 personas en La Victoria; 101.688

en el Cercado; y 24.962 en el Rímac.

Servicios de agua potable y de saneamiento deficientes

Bajas coberturas de los servicios

Los datos de los últimos censos sobre la proporción de viviendas con conexión domi-

ciliaria para agua potable mostraban, a nivel nacional, un incremento lento pero cons-

tante de este indicador: de 21,1% en 1961 a 29,9% en 1972 y a 37,9% en 1981. El año

censal de 1981, el 59 % de las viviendas ubicadas en el área urbana tenían servicios de

agua potable y el 57% tenían alcantarillado. De manera muy distinta, en el área rural

solo el 10% del total de viviendas tenían agua potable y apenas el 0,2% disponía de

alcantarillado [22].

Durante la segunda mitad de la década de los 80 se lograron avances muy limitados en

la cobertura de la población con dichos servicios: en 1990 la prestación de agua alcan-

zaba al 78% de la población urbana, y sólo al 22% de la rural. El desequilibrio de la co-

bertura era similar para los servicios de alcantarillado y disposición de excretas: 55%

para la población urbana y 17% para la rural [23, 24]. En cifras absolutas, entre el inicio

y el final de la década del 80 el número de personas sin servicios de agua potable au-

mentó de 9,6 millones a 10,3 millones; en tanto que el número sin servicios de alcantari-

llado o de disposición de excretas se elevó de 12,3 millones a 13,2 millones [25].

El precio pagado por el agua de bebida es un indicador de las dificultades que enfrenta

la población que carece de los servicios domiciliarios de agua potable. En las zonas ru-

rales de la Región Central solamente el 3% de la población servida pagaba una tarifa

adecuada. En Lima Metropolitana y en abril de 1991, por ejemplo, mientras que la tarifa

por conexión domiciliaria cobrada por SEDAPAL bordeaba los 15 centavos de dólar

por m3 de agua, en las áreas urbano-marginales, abastecidos por camiones cisternas, se

pagaba entre tres y cuatro dólares por m3 (Del Agua-Perú, 1991) [26].


170

Deterioro de la calidad del agua de bebida

El problema de la baja cobertura de servicios de agua potable en el país, se agravaba por

la inexistencia de un programa estructurado de vigilancia y control de la calidad del

agua de bebida, a pesar de que era evidente la contaminación de los abastecimientos de

agua potable disponibles. Muchas veces los contaminantes no podían ser eliminados

por los métodos normales de tratamiento en las plantas de agua potable existentes en el

país, entre ellos los metales pesados y algunos orgánicos (PAH, pesticidas, etc.). Había

zonas, como por ejemplo en la zona norte de Lima, donde se pescaba en aguas altamen-

te contaminadas bacteriológicamente [23, 24].

El Ministerio de Salud reportó que, durante 1986-1988, en las áreas rurales de los depar-

tamentos de Junín, Huancavelica y Pasco, solamente el 33% de la población consumía

agua de buena calidad. Para la zona urbana, reportó que en la Provincia del Callao el

40% de la población consumía agua con contaminación fecal. Las fuentes de agua cru-

da se continuaban deteriorando y el agua que llegaba a las plantas potabilizadoras tenía

características inferiores en calidad a aquellas para las cuales habían sido diseñadas. Al

final del trienio se estimaba que menos del 20% de los servicios de agua urbanos y me-

nos del 1% de los rurales cuenta con desinfección permanente [24, 26].

Servicios de aseo urbano deficientes

Al final del período, la situación de los servicios de aseo urbano seguía siendo muy in-

satisfactoria, sólo se notaban algunos avances en las ciudades de mayor tamaño y un

gran atraso en las ciudades medianas y pequeñas. Los problemas de aseo urbano eran

graves a nivel de Lima Metropolitana y de las ciudades que habían tenido un crecimien-

to demográfico acelerado como Chimbote, Trujillo, Piura, Sullana, Arequipa y otras, en

las que el movimiento migratorio determinó la aparición de pueblos jóvenes y áreas

donde la situación de insalubridad era crítica. Se estimaba que en la ciudad de Lima y

para el subperíodo 1985-1987, la producción diaria de residuos sólidos podría llegar a

las 4.500 toneladas, alcanzando la recolección a unas 3.600 toneladas por día, de las

cuales solo se transportaban unas 3.000 toneladas diarias a lugares de disposición final

autorizados; o sea 1.500 toneladas por día, quedaban depositadas en la vía pública, en

terrenos baldíos y en los llamados basurales [25].

Al final de la década de 1980, en las demás ciudades del país se estaba produciendo

aproximadamente 6.800 m3 de residuos sólidos diariamente, con un porcentaje de reco-

lección de apenas el 40%. Sin considerar Lima, Arequipa y Trujillo, existían en el país

más de 300 localidades de más de 2.000 habitantes, de las cuales sólo 55 contaban con

servicios públicos de recolección de basuras. En las poblaciones de más de 10.000 habi-

tantes, casi el 90% de la disposición final se realizaba en botaderos a cielo abierto [26].

Contaminación ambiental

Incremento de la contaminación del recurso de agua

La disposición de aguas residuales sin tratamiento mediante su descarga al mar o a los

ríos y el reuso en agricultura continuaba siendo una práctica extendida. De las aguas re-

siduales menos del 5% eran tratadas antes de su descarga en ríos y playas, constituyen-


171

do la principal fuente de contaminación biológica y de su carga orgánica. Hacia 1989,

de acuerdo con un estudio de SENAPA, se estimaba un volumen total de descarga de

aguas residuales de los sistemas de alcantarillado domésticos, de 21,5 m3/segundo a ni-

vel nacional, de los cuales menos del 18% contaba con un sistema, aunque sea nominal,

de acondicionamiento antes de su descarga final. Por lo tanto, la mayor parte de esas

aguas contaminaban el mar, ríos y otros cuerpos receptores en que se depositaban [26].

Adicionalmente se iba extendiendo la práctica de utilizar las aguas residuales no trata-

das en la agricultura y en el lavado de verduras que se trasportaban a los mercados. En

un Informe del CEPIS-OPS/OMS de 1990, se reportó que en los mercados de Lima Me-

tropolitana 7 de cada 10 productos tenían riesgo de contaminación con entero parásitos

para los consumidores, y en 8 de cada 10 el riesgo sanitario era severo, es decir de alta

contaminación por E. Coli y presencia de salmonella. La magnitud de este riesgo para la

salud pública se manifestaría dramáticamente en febrero de 1991, con la aparición de la

epidemia del cólera [26].

Además de la contaminación derivada de los problemas de saneamiento y de aseo ur-

bano, muchos de los proyectos de desarrollo económico, especialmente en los sectores

minero e industrial, no contemplaban los efectos adversos en la salud y la ecología hu-

mana, que resultan como consecuencia de su ejecución. La gran mayoría de las cuencas

hídricas del país estaban contaminadas por descargas de concentradoras de minas. Asi-

mismo, las playas de Chimbote, de Lima y otros cursos de agua estaban contaminados

por descargas industriales, especialmente de harina de pescado. Existían descargas de

minas en el sur que afectaban las especies marinas [23, 27, 28].

Contaminación del aire

En el año 1986, la ONERN [26] informaba que la calidad del aire en el país “presenta

un progresivo deterioro”, por falta de un control efectivo de la emisión de contaminan-

tes (humos, gases, partículas en suspensión, polvos y malos olores), generados por

procesos utilizados por industrias ubicadas de manera inapropiada en el espacio urbano

y que, además, no efectúan dicho control; por la combustión de los motores de explo-

sión de las unidades de transporte; y, en menor medida, por los desechos domésticos.

Bajo esas condiciones, a lo que se agregan particulares condiciones metereológicas y

topográficas, la contaminación del aire mostraba una especial prevalencia e intensidad

en espacios territoriales tales como Pacasmayo, Chimbote, Lima, Tambo de Mora, Mar-

cona, Ilo, Yura, La Oroya y Tarma. Más aún, este deterioro ya estaba provocando una

seria perturbación ambiental en ciudades como Lima Metropolitana, La Oroya, Chimbo-

te e Ilo, principalmente [26].

Contaminación del suelo y los pasivos ambientales

La introducción en el suelo de sustancias contaminantes, ya sea directamente, debido al

uso de pesticidas para la agricultura; por riego con agua contaminada; por el polvo de

zonas urbanas y las carreteras; o por los relaves mineros y desechos industriales derra-

mados en su superficie, depositados en estanques o enterrados, se estaban incrementan-

do en el país


172

Paralelamente al desarrollo minero, los efectos nocivos que generaban las antiguas ex-

plotaciones mineras y fundiciones (pasivos ambientales mineros), diseminadas en gran-

des extensiones del territorio peruano, ya constituían un serio problema ambiental y de

salud. La mala contención de residuos y los inadecuados métodos de gestión de la

enorme cantidad de materiales peligrosos y contaminantes asociados a la explotación

minera ya habían provocado filtraciones generalizadas, vertidos de ácidos y contamina-

ción de agua, así como otros efectos perjudiciales para la biodiversidad y los ecosiste-

mas. Ejemplos de este problema era la contaminación de ciertas cuencas hídricas cla-

ves, como la del río Rímac, del Mantaro, Pisco, Madre de Dios, Llaucano y Santa. Los

riesgos de contaminación se veían agravados por la propensión del Perú a los movi-

mientos sísmicos [27, 28].

Es más, actualmente, se sabe que la acumulación de los pasivos ambientales de la ant i-

gua explotación minera estaba originando efectos negativos sociales y económicos de

gran trascendencia futura, entre ellos: (i) la destrucción o degradación de tierras produc-

tivas; (ii) la destrucción o degradación de aguas subterráneas; (iii) la contaminación de

aguas superficiales por ácidos, sedimentos o sales; (iv) la degradación de medios de vi-

da dependientes de ecosistemas acuáticos por la filtración de contaminantes y sedimen-

tos contaminados; (v) cambios en el régimen de los ríos; (vi) contaminación del aire por

materia particulada y/o gases tóxicos; (vii) riesgos de seguridad por caídas en pozos y

fosas abandonadas; (viii) erosión y deslizamientos de tierra; (ix) costos de tratamiento

de problemas sanitarios; (x) desplazamientos poblacionales; (xi) rechazo social a la ac-

tividad minera. Además, las explotaciones mineras abandonadas comenzaban a ser ob-

jeto de la minería informal por mineros a pequeña escala, que carecen de formación en

materia de seguridad y normas ambientales y, en consecuencia, contaminan el medio

ambiente [27, 28].

Efectos de los desastres naturales y sociales

Los sismos

La alta vulnerabilidad del país a los desastres naturales se hizo evidente, nuevamente,

con el terremoto del 31 de mayo de 1970. Como consecuencia del movimiento, un blo-

que del nevado Huascarán se desprendió y sepultó bajo la nieve a la ciudad de Yungay.

El sismo destruyó la capital y las principales ciudades del departamento de Ancash;

calculándose que murieron 67.000 personas, que desaparecieron 20.000 y quedaron he-

ridos 150.000. Los servicios de agua potable y alcantarillado de esas localidades, y su

infraestructura urbana en general, fueron afectados en mayor o menor grado [29].

El fenómeno El Niño

De acuerdo a Lizardo Sainer [30], ocurrieron en el Perú, entre 1969 y 1992, cuatro

eventos tipo El Niño: uno calificados como “muy fuerte” (1982-1983), otro como “fuer-

te” (1972); y dos como “moderados” (1976, 1987).

El Fenómeno El Niño 1982-1983, uno de los más catastróficos sucedidos en el país,

comenzó al final de 1982 y en la zona norte del Perú, con un diluvio cuyos efectos se

prolongaron hasta más allá del noveno mes del año 1983. Paralelamente se produjeron

la sequía, en el sur del país perjudicando especialmente al departamento de Puno, así

como huaycos en la zona central del Perú. Fueron destruidas 19.946 viviendas, causan-


173

do cuantiosos daños en la infraestructura de saneamiento básico, agravándose la situa-

ción de más de 104.052 habitantes. Algunas ciudades quedaron sin agua potable por va-

rios meses. Las precipitaciones pluviales formaron en la ciudad de Piura lagunas artifi-

ciales de 209 Has. Se obstruyeron cientos de metros de línea de alcantarillado. La putre-

facción de las aguas estancadas facilitó la aparición de brotes epidémicos de enfermeda-

des digestivas y respiratorias agudas, los cuales fueron agravados por el escaso apoyo

sanitario y las limitaciones presupuestales. La situación de la zona rural fue peor por su

aislamiento total de los centros de ayuda; la asistencia médica a la población rural fue

mínima. Se calcularon las pérdidas en mil millones de dólares, que afectaron al PBI na-

cional en un 12% [31, 32, 33].

Otros desastres .

El Dr. Ing. Vidal Taype Ramos [34] informa que durante el período 1971-1981 sucedie-

ron un total de 1.373 fenómenos geodinámicos externos: 1.161 huaycos, 95 inundacio-

nes, 106 deslizamientos y 11 aluviones. Para la década un promedio anual de 105 huay-

cos. Las inundaciones en las llanuras amazónicas y los huaycos o aluviones que ocurrían

anualmente entre diciembre y marzo continuaron produciéndose de manera devastadora;

para citar un caso, en marzo de 1989 se registraron 14 huaycos en un solo día en las que-

bradas de los ríos Santa Eulalia y Rímac, afectando asentamientos humanos en Chosica

que dejaron 6.750 afectados. Por otra parte, las sequías afectaban principalmente al sur

andino con una periodicidad promedio de 7 u 8 años (CAF, 2000, p. 186) [33]

“En un lapso de 57 años (1925-1982), se han producido 4,747 desastres naturales en el te-

rritorio nacional; de los cuales 4,300 corresponden a huaycos, 209 inundaciones, 45 a alu-

viones y 193 a deslizamientos… pudiendo apreciarse… la pérdida de vidas humanas (46,279 personas) así como de tierras de cultivo (61,600 Ha.)… el huayco de mayor des-

trucción ocurrió el 12 de febrero de 1981, destruyendo parte de la Carretera Central… vía

férrea y campos de cultivo… estimándose los daños económicos en aproximadamente cua-

tro mil millones de soles (US$ 8’190,000)…”. (ONERN, 1986, p.219) [18]

En la década de 1980, a los desastres naturales mencionados se sumaron los derivados

de la violencia desatada por el terrorismo. La Comisión de la Verdad y Reconciliación

reporta la muerte o desaparición de 69.280 personas, 40% de ellas se concentraron en

Ayacucho, 79% fueron campesinos. Además, las poblaciones expulsadas por esa vio-

lencia provocaron un nuevo impuso migracional, con más de 600.000 desplazados asen-

tados informalmente en algunas ciudades costeras e interandinas, la mayor parte campe-

sinos y pobladores de zonas urbano marginales. Las pérdidas económicas han sido es-

timadas en 26 mil millones de dólares [8]. La inseguridad creada por el terrorismo de

esos años hizo más difícil y a veces imposible la adopción de medidas para mejorar,

ampliar o mantener las instalaciones de los servicios de saneamiento en muchas zonas

del país. El personal de trabajo de campo tuvo que replegarse a las ciudades.

5.3. MARCO NORMATIVO GENERAL EN SALUD AMBIENTAL: 1969-1992

El saneamiento ambiental en el Código Sanitario, 1969

A inicios del período 1969-1992, se aprobó el Decreto Ley N° 17505, Código Sanita-

rio, dado el 18 de mayo de 1969. En la Sección Cuarta del Libro Segundo de este Códi-


174

go se trata, en diez artículos, los asuntos vinculados al Saneamiento Ambiental [35]. En

ellos se prescribe lo siguiente:

“Artículo 143°.- El Saneamiento Ambiental comprende: (i) el control sanitario del aire,

los ruidos, las aguas, las tierras, y los desperdicios; (ii) la higiene de los locales de pro-ducción y expendio de alimentos y bebidas; y, (iii) la lucha contra los animales y el con-

trol de los productos químicos o físicos dañinos a la salud humana”. “Artículo 147°.- Los

planes de desarrollo de las ciudades guardan estrecha relación con los aspectos de Sanea-miento Ambiental, como son: agua potable, alcantarillado, disposición de aguas servidas,

aseo urbano, disposición de desechos sólidos y contaminación atmosférica…”. “ Artículo

148°.- Cualquier planteamiento de desarrollo de servicios relacionados con el Saneamien-

to Ambiental, cuando la magnitud y jerarquía de éstos lo justifiquen, debe ejecutarse bajo la debida coordinación y aprobación de la Autoridad de Salud”. “Artículo 149º.- La Auto-

ridad de Salud coordina y aprueba los planes y proyectos en materia de aprovechamiento

de los recursos de agua en todos los aspectos que se relacionen con la salud pública y bie-nestar de la colectividad” (Código Sanitario, Minsa, 1978, p. 25).

El Código Sanitario reiteraba, siete años después haberse promulgado Ley Nº 13997, de

Saneamiento Básico Rural, que los sistemas de suministro de agua potable y disposi-

ción de excretas y aguas servidas a poblaciones del medio rural constituyen aspectos

específicos de saneamiento que guardan estrecha relación con la salud.

Ley General de Aguas, 1969

A inicios del período 1969-1991 se formalizó la Ley General de Aguas, por Decreto

Ley Nº 17752 del 24 de julio de 1969 [36]. Para esta ley, las aguas, sin excepción algu-

na, son de propiedad del Estado, y su dominio es inalienable e imprescriptible. El uso

justificado y racional del agua sólo puede ser otorgado en armonía con el interés social

y el desarrollo del país (art. 1º). El orden de prioridades señala que, en primer lugar, está

el consumo de la población; luego el consumo de los animales, el del sector agrícola y,

por último, los usos energéticos, mineros e industriales.

La norma establece una división de competencias entre el Ministerio de la Agricultura y

el Ministerio de Salud; el primero a cargo de las actividades destinadas a la conserva-

ción e incremento del recurso, mientras que el segunda de las dirigidas a la preservación

del mismo. En el art. 22º de esta ley se establece la prohibición de verter o emitir cual-

quier residuo que contamine las aguas o ponga en peligro la salud humana, salvo que

haya sido sometida a tratamiento previo, y se compruebe que no causarán perjuicio. La

Autoridad Sanitaria dictará las providencias y aplicará las medidas para el cumplimiento

de esta disposición.

En lo que se refiere a la norma nacional en materia de agua potable, continuaba vigente

la establecida en la Resolución Suprema del 17 de diciembre de 1947, “Reglamento de

los Requisitos Oficiales Físicos, Químicos y Bacteriológicos que deben reunir las Aguas

de Bebidas para ser consideradas Potables”.

El derecho ambiental en la Constitución Política de 1979

Como consecuencia de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano

celebrada en Estocolmo en 1972, los países comenzaron a incorporar el derecho am-

biental en sus textos constitucionales. En el caso del Perú, el derecho de todos a vivir en


175

un ambiente saludable y la responsabilidad del Estado en la prevención y el control de

la contaminación ambiental se incluyeron, por vez primera, en el art. 123º de la Const i-

tución Política de 1979 [37].

“Art. 123.- Todos tienen el derecho de habitar en ambiente saludable, ecológicamente

equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación del paisaje y la na-

turaleza. Todos tienen el deber de conservar dicho ambiente. Es obligación del Estado prevenir y controlar la contaminación ambiental”. (Constitución de 1979)

Además, en el artículo 10º de la misma Constitución se consagra el derecho de la familia a

contar con una “vivienda decorosa”, así como se explicita, en su artículo 18º, el papel

del Estado en la promoción de la realización de ese derecho [37].

“Art. 18º.- El Estado atiende preferentemente las necesidades básicas de la persona y de

su familia en materia de… vivienda y recreación. La ley regula la utilización del suelo ur-

bano... El Estado promueve la ejecución de programas públicos y privados de urbaniza-ción y de vivienda… apoya y estimula a las instituciones de crédito hipotecario para vi-

vienda y los programas de autoconstruccion y alquiler venta. Concede aliciente y exone-

raciones tributarias a fin de abaratar la construcción. Crea las condiciones para el otorga-miento de créditos a largo plazo y bajo el interés”. (Constitución de 1979)


La Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 23853, promulgada el 28 de mayo de 1984

[38], reitera la facultad de las Municipalidades para promover la adecuada prestación de

los servicios públicos locales, dentro de su jurisdicción. En su art. 66º, señala que, entre

las funciones de las Municipalidades Provinciales están las de: normar y controlar las

actividades de saneamiento ambiental; difundir programas de educación ambiental;

normar y controlar el aseo, higiene y salubridad en establecimientos comerciales, indus-

triales, viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares públicos; instalar y mantener

servicios higiénicos y baños públicos; realizar campañas de saneamiento rural y control

de epidemias; establecer medidas de control de ruido del tránsito y de los transportes

colectivos; ejecutar el servicio de limpieza pública, ubicar las áreas para la acumulación

de basura y/o el aprovechamiento industrial de desperdicios; controlar la sanidad ani-

mal. Asimismo, en su art. 77º prescribe que las Municipalidades Distritales son compe-

tentes para sostener o supervigilar, por lo menos, los siguientes servicios públicos esen-

ciales para la comunidad: abastecimiento de agua potable y desagüe; mercados de abas-

to; camal o matadero; limpieza de vías públicas; cementerios. Por último se explicita, en

su art. 10º, que entre las competencias de las Municipalidades están las de organizar los

servicios públicos locales, así como contratar la ejecución de servicios públicos que no

administre directamente, para promover la adecuada prestación de dichos servicios den-

tro de su jurisdicción.

Competencias sectoriales en Salud Ambiental

En la Ley de Ministerio y las Leyes Orgánicas: 1968-1981

En el Decreto Ley 17271 se cambia la denominación del Ministerio de Salud Pública y

Asistencia Social (MSPAS) por la del Ministerio de Salud (MINSA), con el fin de for-

malizar la ampliación de su ámbito de autoridad en salud, más allá del campo público

[9]. A partir de este dispositivo general, se promulga, con fecha 21 de marzo de 1969,


176

el Decreto Ley Nº 17523, Ley Orgánica del Sector Salud, [39], donde se reitera que co-

rresponde al Ministerio de Salud: planear, dirigir, coordinar y controlar las actividades

de salud y de asistencia social del Sector Público, y orientar, regular y estimular las ac-

tividades privadas del Sector Salud. Entre esas actividades se encuentran las correspon-

dientes al saneamiento ambiental, así como otras vinculadas con la promoción y la pro-

tección de la salud ambiental.

En el mismo Decreto Ley 17271 se crea el Ministerio de Vivienda y Construcción

(MVC), a partir de la Dirección de Obras Públicas del desactivado Ministerio de Fo-

mento, señalándose que a este Sector le corresponde todo lo relacionado con el fomento

y el mejoramiento de las condiciones de vivienda de la población, la remodelación y

planificación urbana, los estudios e investigaciones tendientes a orientar el desarrollo de

la construcción en el país, y el impulso de los programación de promoción comunal.

Luego, el mismo 21 de marzo de 1969 se promulga el Decreto Ley 17528, Ley Orgáni-

ca del Sector Vivienda y Construcción [40], donde se precisan sus competencias, a

nivel nacional, “en materia de planificación urbana, la programación de la expansión

urbana, la organización y prestación de servicios públicos de agua potable, renovación

urbana, adjudicaciones de terrenos con fines de vivienda, las habilitaciones urbanas, las

edificaciones, titulación de asentamientos humanos y el propio control urbano.

En el Decreto Legislativo Nº 217, Ley del Poder Ejecutivo, 1981-1990

Posteriormente, el 12 de junio de 1981, al inicio del segundo Gobierno de Belaúnde, se

promulga el Decreto Legislativo Nº 217 [10], que deroga al Decreto Ley Nº 17271, pero

manteniendo al Ministerio de Salud (MINSA) y al Ministerio de Vivienda y Construc-

ción, con sus funciones sectoriales anteriores ampliadas.

“Corresponde al Ministerio de Salud planificar, organizar, coordinar y controlar la política nacional de salud… Organiza el Sistema Nacional de Salud descentralizado y desconcen-

trado para la atención integral de la salud” (Art. 26). “Corresponde al Ministerio de Vi-

vienda las actividades vinculadas con el desarrollo urbano, el medio ambiente y la edifi-

cación que comprende la construcción de vivienda, obras de infraestructura sanitaria y servicios complementarios” (art. 29º D. Leg. 217 ).

En el Decreto Legislativo Nº 560, 1990

Al final del Gobierno de García, se formaliza por Decreto Legislativo Nº 560, del 28

de marzo de 1990, una nueva Ley del Poder Ejecutivo [11], que deroga la anterior. En

la nueva norma se mantienen a los Ministerios de Salud y de Vivienda y Construcción,

ahora con funciones fundamentalmente normativas, debiendo coordinar sus planes y

programas con los nuevos Gobiernos Regionales.

“Art. 27.- Corresponde al Ministerio de Salud formular y evaluar las políticas de alcance

nacional en materia de salud y supervisar su cumplimiento. Norma las actividades de

promoción, protección y recuperación de la salud y de la rehabilitación. Ejecuta las co-

rrespondientes al cuarto nivel de atención. En coordinación con los Gobiernos Regionales, formula los planes y programas que le corresponden en las materias de su competencia”.

“Art. 30º.- Corresponde al Ministerio de Vivienda y Construcción formular, evaluar y su-

pervisar las políticas de alcance nacional en materia de normalización, investigación, desarrollo urbano y edificación. Igualment6e formula normas sobre protección del medio

ambiente y el patrimonio público de la Nación…. En coordinación con los Gobiernos Re-


177

gionales, formula los planes y programas que le corresponden en las materias de su com-

petencia. (Decreto .Legislativo Nº 560).

5.4. INSTITUCIONALIDAD EN GESTIÓN AMBIENTAL: 1969-1992

La dispersión institucional en la gestión ambiental continuó existiendo en el país, no

obstante que en los años 1982 y 1985 se había constituido, respectivamente, el Comité

Nacional de Coordinación de Saneamiento Básico (CONCOSAB) y el Consejo Nacio-

nal de Protección del Medio Ambiente para la Salud (CONAPMAS). Al final del pe-

ríodo, los principales responsables de la ejecución de la política de dotación y adminis-

tración de los servicios de saneamiento del área urbana seguían siendo el Ministerio de

Vivienda, el SENAPA, las Corporaciones, los Gobiernos Municipales y otras empresas

públicas de saneamiento. El Ministerio de Salud, por su parte, siguió hasta 1990 a cargo

del saneamiento básico rural.

Ministerio de Vivienda y Construcción: 1969-1992

El Ministerio de Vivienda y Construcción (MVC) se crea en marzo de 1969, compar-

tiendo algunas atribuciones con el Sistema Nacional de apoyo a la Movilización Social

(SINAMOS) como la titulación de terrenos en los asentamientos humanos. Se le asignó

“competencias, a nivel nacional, en planificación urbana, la programación de la expan-

sión urbana, la organización y prestación de los servicios públicos de agua potable, re-

novación urbana, adjudicaciones de terrenos con fines de vivienda, las habilitaciones

urbanas, las edificaciones, la titulación de asentamientos urbanos y control urbano”. La

Dirección General de Obras Sanitarias (DGOS), como órgano ejecutivo del nuevo

MVC, estaba encargada de dictar las normas generales y ejecutar planes en todos los

asuntos referentes a la promoción, diseño, construcción y administración de los servi-

cios de agua potable y alcantarillado. Además, las grandes ciudades (Lima, Arequipa,

Trujillo) tenían sus propios Empresas de Saneamiento (responsables tanto para agua po-

table como para el alcantarillado). En las áreas urbanas del resto del país los servicios

eran proporcionados por la citada DGOS, que tenía un perfil netamente constructor de

obras sanitarias en todo el país [25].

En 1977 se crean las Direcciones Regionales de Vivienda, y la DGOS pasa a ser un or-

ganismo técnico normativo y coordinador del Plan Nacional Urbano de Agua Potable y

Alcantarillado. Asimismo, se emprendió la reforma de la estructura de la administración

de 182 servicios de agua potable y alcantarillado en el país, agrupándolos en diez Ofici-

nas Zonales, de acuerdo a su proximidad geográfica. Estas Oficinas fueron las respon-

sables de administrar los diferentes sistemas de saneamiento que operaban en su juris-

dicción. Además, se les entregó la administración de las rentas de los servicios, resultan-

tes del pago de las tarifas correspondientes [25]. Poco después, buscando reactivar el

sector vivienda, se creó el Fondo Nacional para la Vivienda (Decreto-Ley Nº 22591, del

23 de enero 1979).

Luego, en el año 1981 se creó la empresa estatal Servicio Nacional de Abastecimiento

de Agua Potable y Alcantarillado (SENAPA), ubicada en el ámbito del Sector Vivienda,

que absorbió a las unidades departamentales que la DGOS poseía y a las empresas a

cargo de los servicios de Lima, Arequipa y Trujillo. De esta forma SENAPA se consti-

http://es.wikipedia.org/wiki/Lima

http://es.wikipedia.org/wiki/Arequipa

http://es.wikipedia.org/wiki/Trujillo


178

tuyó en una empresa estatal, que proveía de servicios de agua potable y alcantarillado a

toda el área urbana del país, a través de sus 10 unidades operativas y 15 empresas filia-

les, que tenían su sede en las ciudades con mayor desarrollo demográfico. El propósito

de su constitución era la de fortalecer las ventajas que en términos de dimensión del

mercado atendido y consecuentes economías de escala había tenido la DGOS [25]. Sin

embargo 200 ciudades del país (20%) quedaron fuera de SENAPA y administraron la

provisión de sus propios servicios.

Por Decreto Supremo Nº 068-82-VI del 21 de septiembre de 1982 se constituyó el Co-

mité Nacional de Coordinación de Saneamiento Básico (CONCOSAB), para coordinar

el desarrollo de los servicios de agua potable y alcantarillado, en marco de un Programa

de Saneamiento Ambiental a nivel nacional. Esfuerzos que realizaban los Ministerios de

Vivienda y de Salud, frente al compromiso internacional asumido por el Perú en el De-

cenio del Agua Potable y Saneamiento 1981-1990. El Comité estaba presidida por un

representante del SENAPA, e integrado, entre otros miembros, por representantes de

los Ministerios de Vivienda, de Salud y de la Presidencia, así como del Instituto Nacio-

nal de Planificación.

El CONCOSAB logró formular el Plan Nacional de Saneamiento Básico para el período

1986-1995 (PLANSAB), que tenía como objetivo alcanzar en el año 1995 niveles so-

cialmente satisfactorios de cobertura y de calidad de los servicios de agua potable y sa-

neamiento, tanto en el área urbana como en la rural. El PLANSAB fue incluido en el

Plan Nacional de Desarrollo 1986-1990, por D.S. No. 066-86-PCM del 18 de diciembre

de 1986. En el Plan Nacional se estableció que el PLANSAB sería el instrumento nor-

mativo de todas las acciones de los organismos públicos, privados e internacionales en

el campo de los servicios de saneamiento básico. Para tal efecto, se acordó instituciona-

lizar un Sistema Nacional de Saneamiento Básico, acuerdo que no llegó a concretarse.

Diversas razones de carácter socio-económico y político, como la falta de prioridad en

los niveles de decisión, la falta de los recursos necesarios, el aislamiento del mundo fi-

nanciero internacional a partir de 1985, y la crisis económica 1988-1990 entre otras li-

mitaciones, impidieron la realización de los programas contemplados en el PLANSAB.

Hasta inicios de 1990, de acuerdo al ordenamiento normativo vigente, el MVC a tra-

vés de sus dependencias, SENAPA y filiales, era el encargado de formular y ejecutar la

política y atender la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado en el

medio urbano, para poblaciones mayores de 2,000 habitantes. La administración local

de los servicios y saneamiento urbanos era ejercida por las Municipalidades en los luga-

res que no estaban reservados a otros organismos públicos. Por otro lado, el desarrollo

de los servicios de saneamiento básico en el medio rural continuaba a cargo del MIN-

SA. Una de las 15 empresas filiales del SENAPA era la Empresa de Servicios de

Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL), creada a partir de la Empresa de

Saneamiento de Lima (ESAL) [25].

Finalmente, en abril de 1990, a través del Decreto Legislativo Nº 574 [40] se modificó

el marco normativo del MVC, tratando de adecuarlo al proceso de regionalización en

marcha. Se dispuso la transferencia, a título gratuito, de todas las empresas filiales y

entidades operativas del SENAPA a las Municipalidades Provinciales y Distritales. Por

otro lado, el órgano de línea del Ministerio, la Dirección General de Saneamiento Am-

biental, mantuvo sus funciones normativas, y su empresa estatal, SENAPA, se convir-

tió en Organismo Público Descentralizado del Sector Vivienda, conservando su rol de


179

asistencia técnica a las municipalidades “en los campos del planeamiento, programa-

ción, financiamiento, preparación de proyectos y ejecución de obras” que éstas le solici-

ten, participando, además, en la formulación de políticas, planes y programas nacionales

de saneamiento, e interviniendo en la ejecución de proyectos y obras reservadas al Go-

bierno Nacional Sin embargo a lo dispuesto en el Decreto Legislativo N° 574, com-

plementado por el Decreto Legislativo N° 601, ese proceso de transferencia fue parali-

zado durante el gobierno de Fujimori.


Cambios organizativos en el campo del saneamiento ambiental: 1969-1991

Al inicio del período, en el Reglamento del Decreto Ley N° 17523 se identifica a la Di-

rección del Programa de Ingeniería Sanitaria como una dependencia de la Dirección

General de Programas Especiales de Salud del MINSA. Esta Dirección se constituye en

el órgano encargado de dirigir, coordinar y controlar el desarrollo de los programas de

saneamiento ambiental de competencia del MINSA. En la apertura programática del

Presupuesto del MINSA para el bienio 1971-1972, se identifica el Programa Presupues-

tario N° 2376. Agua Potable, Alcantarillado Rural y Promoción de Recursos de Agua; el

mismo que, seis años después, en el Presupuesto para el bienio 1977-1978, se identifica

como el N° 1108. Ingeniería Sanitaria [1, 25].

Luego, en el Decreto Legislativo N° 70 [41], de abril de 1981, se eleva el nivel adminis-

trativa de aquella estructura definiéndola como Dirección General de Medio Ambiente

(DIGEMA). Órgano de línea técnico-normativo del MINSA, formalmente encargado

de: normar, supervisar, evaluar y controlar los aspectos de protección del medio am-

biente, dentro de su ámbito de competencia; de la promoción y protección de la salud

ocupacional; del control y prevención de enfermedades susceptibles de ser transmitido

por alimentos; del control de la zoonosis y de ejecutar las actividades que a dichos as-

pectos corresponden. Para cumplir con esas funciones, la DIGEMA distinguió en su

organización cuatro unidades estructurales: la Dirección de Saneamiento Rural (DI-

SAR), la Dirección de Salud Ocupacional y Laboratorios de Medio Ambiente; la Direc-

ción de Zoonosis y Protección de Alimentos y la Dirección de Protección del Medio

Ambiente. La DISAR quedó encargaba del planeamiento y la programación de estudios

y obras para la dotación de servicios de agua potable en el área rural.

Con relación a los recursos financieros del DIGEMA y del área de Saneamiento Am-

biental en el nivel central se identificaron, en la apertura programática presupuestal del

Ministerio de Salud para el año 1984, dos programas presupuestales: el Programa ope-

rativo del Medio Ambiente, ejecutado a nivel central por DIGEMA; y, el Programa de

inversiones del Medio Ambiente, con cinco Entidades Ejecutoras Presupuestales ( Di-

rección del Medio Ambiente, Apoyo al Sector Salud I, Sistema de Agua Potable Sierra,

Plan Nacional de Agua Potable Rural y Proyecto Medio Ambiente).

En el año 1985, con ocasión de la reorganización del Ministerio de Salud, dentro del

marco del Decreto Legislativo Nº 351, la DIGEMA fue reemplazada por la Dirección

Técnica de Saneamiento Ambiental (DITESA), que asumió las responsabilidades técni-

co-normativas que en este campo le correspondían al MINSA. La DITESA debía cum-

plir tales responsabilidades vinculándose estrechamente con los Institutos Nacionales,

particularmente con el Instituto de Salud Ocupacional. Además, la Dirección de Sanea-


180

miento Básico Rural (DISABAR), nueva dependencia de la DITESA, quedó encargada

de normar, controlar, fiscalizar y supervisar el Plan Nacional de Saneamiento Básico

Rural, en reemplazo de la DISAR, para lo cual organizó sus actividades a través de 17

Oficinas de Saneamiento Básico Rural. En la Apertura Programática del MINSA para el

año 1988 se distingue el Programa IV: Salud Ambiental, con cinco componentes: Sa-

neamiento Básico, Protección de Alimentos, Protección del Medio Ambiente, Control

de Malaria y otras Enfermedades Metaxénicas; y Salud Ocupacional.

Años después, en 1990, de acuerdo al art. 24° del Decreto Legislativo N° 584, Ley de

Organización y Funciones del Ministerio de Salud [42], la DITESA fue reemplazada

por la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA), a la cual “le compete el sa-

neamiento básico, la salud ocupacional, higiene alimentaria, zoonosis y promoción del

ambiente”. Esa misma Ley se transfirió a los Gobiernos Regionales las funciones de

equipamiento, rehabilitación y conservación de equipos, construcción de infraestructura

física y saneamiento básico rural. DISABAR quedó encargada solamente de la aún no

formada Región Lima/Callao y de acciones de consultoría técnica en el resto del país.

Sin embargo, con el cambio del gobierno en 1990 y los hechos posteriores al autogolpe

de 1992, esa transferencia quedaría suspendida [25].

Acciones desconcentradas de saneamiento ambiental

En lo que corresponde formalmente a los servicios desconcentrados de saneamiento

ambiental, de competencia del nivel operativo del MINSA, sus estructuras zonales, re-

gionales o departamentales, debían limitarse a normar los procedimientos de las accio-

nes de saneamiento y supervisar su aplicación, así como coordinar con las Municipali-

dades, responsables de la ejecución de dichas acciones. Pero, al igual que en los ante-

riores períodos, las Municipalidades no tenían los recursos necesarios para cumplir con

esas responsabilidades. En esta situación, la Dirección Regional de Salud correspon-

diente intervenía de manera supletoria, en la fase ejecutiva a través de sus unidades téc-

nicas. Es así, que en el presupuesto de cada uno de los Programas Operativos o Pro-

gramas de Atención Integral de la Salud de dichas estructuras, se identificaba un com-

ponente funcional a cargo de los servicios locales de saneamiento ambiental, con las

metas anuales correspondientes. Estos servicios, al igual que en el período anterior, de-

bían ser dirigidos por ingenieros sanitarios, y tenían como personal operativo a los ins-

pectores de saneamiento, capacitados en cursos especiales de adiestramiento [1, 25].

Esa acción supletoria del nivel operativo local del MINSA en el campo del saneamiento

ambiental se efectuaba y se efectuaría, en el curso de los años, cada vez con más dificul-

tad y, por tanto, de manera deficiente e insuficiente. Los problemas señalados en los pe-

ríodos anteriores se agravaban. Los ingenieros sanitarios renunciaban para ocupar pues-

tos mejor remunerados, y la demanda de apoyo de las Direcciones Regionales del MIN-

SA para la formación de inspectores de saneamiento a la Escuela de Salud Pública del

Perú disminuía sensiblemente. Peor aún, como consecuencia de los avances del terro-

rismo en las áreas rural y suburbana, el trabajo de campo estaba abandonado.

En 1988, el Ingeniero Sanitario Carlos Marroquin Talavera [43], director de DISAR en

esos años, hacía la siguiente apreciación sobre la situación de esas actividades operati-

vas. “Con relación a años anteriores hay un deterioro de las labores de fiscalización que

las dependencias periféricas del MINSA hacen de las actividades de las municipalida-

des del interior del país. Con relación a la higiene urbana, en la actualidad es habitual


181

observar grandes acumulaciones de basura, incluso en las proximidades de los estable-

cimientos de salud; el control de roedores y vectores está venido a menos en compara-

ción a lo que se hacía hace 20 años, una muestra de ello se da en los propios hospitales,

donde la proliferación de cucarachas y de roedores no ha podido ser controlada. Ade-

más, es grande el descuido del control de higiene de los alimentos por parte de las auto-

ridades de salud y municipales, a pesar de la existencia del Reglamento Sanitario de

Alimentos. El control bacteriológico del agua que antes se efectuaba en todas las Áreas

de Salud, actualmente no se hace ni en Lima; un reciente estudio del Centro Panameri-

cano de Ingeniería Sanitaria (CEPIS), muestra que se mantienen serias deficiencias en

ese tipo de control, así como que la distribución de agua mediante camiones cisternas se

hace sin este control bacteriológico. Asimismo, el problema de la polución atmosférica

avanza peligrosamente ante la indiferencia de las autoridades. El Plan Nacional de Agua

Potable Rural, si bien tuvo inicialmente avances importantes, con el transcurso del

tiempo y al no haberse previsto el mantenimiento de las obras, más del 40% de éstas

han quedado fuera de uso; además, no se ha alcanzado en el aspecto complementario del

programa, es decir, la construcción de los sistemas de disposición de excretas. Final-

mente, se está produciendo un incremento de los casos de corrupción del personal técni-

co, específicamente coimas, en las inspecciones sanitarias de los establecimientos”.

Comité Nacional de Protección del Medio Ambiente: 1985-1990

En el año 1985, la Ley Nº 24305 facultó al Poder Ejecutivo la creación del Consejo

Nacional de Protección del Medio Ambiente, pero cuando el Consejo de Ministros revi-

só el Proyecto de Decreto Legislativo correspondiente, recibió objeciones de parte de

los Ministros de Minería, de Industrias y de Marina, por lo que se cambió su denomina-

ción por el de Consejo Nacional de Protección del Medio Ambiente para la Salud (CO-

NAPMAS), con el fin de precisar los límites de su ámbito de competencia [44].

Por tal razón, en el Decreto Legislativo Nº 354, Ley del CONAPMAS [45], se precisa

que esta entidad es un Organismo Público Descentralizado del MINSA, y que su crea-

ción tiene por objeto establecer las políticas, normas y planes para la protección de la

población frente a la contaminación del medio ambiente. Se le encarga proponer, nor-

mar y evaluar las Políticas Nacionales de Salud en relación con el Medio Ambiente y

velar por su cumplimiento; debiendo, además, actuar como órgano de consulta de la

Presidencia de la República, a través del Ministro de Salud. Asimismo, se le reconoce,

por delegación del Ministro de Salud, como la máxima autoridad y última instancia en

la materia. El Consejo Nacional, presidido por el representante del Ministro de Salud,

estaba conformado por: la Asamblea del Consejo, máximo organismo deliberativo y re-

solutivo; el Comité Ejecutivo del Consejo; y la Secretaría Ejecutiva.

El Día Mundial del Medio Ambiente, 5 de julio de 1986, el Ministro de Salud juramentó

al Ing. Sanitario Edmundo Elmore como Presidente del Consejo, y, a través de él, al

Comité Ejecutivo. Al renunciar Elmore, a inicios de 1987, el cargo sería ocupado, suce-

sivamente, por los Ingenieros Sanitarios Augusto Navarro y Mauricio Pardón. Todos

ellos en condición de ad-honorem. El primer Secretario Ejecutivo del CONAPMAS fue

el Ing. Sanitario Manuel Villanueva Lara, quien ejerció tal cargo entre enero de 1986 y

octubre de 1987, siendo reemplazado por el Ing. Jorge Ruiz Botto [44].

“Desde su creación, el CONAPMAS tuvo muchas resistencias de parte de las diferentes entidades vinculadas con la salud ambiental por su ubicación en el Sector Salud, en tanto

opinaban que debería estar incluido en el ámbito de la Presidencia del Consejo de Minis-


182

tros con el fin de otorgarle la jerarquía administrativa apropiada. La experiencia demostra-

ría la validez de tal opinión: el apoyo político recibido desde otros sectores fue débil y

disperso. Es así, que no se pudo lograr que se destacara un funcionario del Ministerio de

Vivienda a la Secretaría Ejecutiva y los recursos financieros asignados fueron escasos y, por tanto, insuficientes para el cumplimiento de sus funciones” (M. Villanueva, 2012).

El Reglamento de Organización y Funciones del CONAPMAS fue aprobado el 4 de di-

ciembre de 1986, por el Decreto Supremo Nº 039-86-SA. Cerca de dos meses después,

el 27 de enero de 1987, se instaló la Asamblea del CONAPMAS. Ésta, debilitaría aún

más al Consejo, debido a que por el gran número de sus miembros le restaba operativi-

dad a su funcionamiento y, por ende, dificultaba el cumplimiento de su misión [44].

Al final del gobierno de García, en abril de 1990, se promulgó el Decreto Legislativo Nº

584 [43], que estableció una nueva organización del Ministerio de Salud. En el art ículo

32º de este dispositivo legal el CONPMAS fue sustituido por el Instituto Nacional de

Protección del Medio Ambiente para la Salud, encargado de concertar y coordinar la

formulación de políticas y normas nacionales de protección del ambiente, para luego

proponer las mismas al Ministerio de Salud.

Municipalidades y saneamiento ambiental: 1969-1992

Las municipalidades provinciales y distritales continuaron siendo, formalmente, las

principales responsables por el mantenimiento del cuidado del ambiente en sus comu-

nidades y siguieron contando con el apoyo de las dependencias del Ministerio de Salud,

del Ministerio de Vivienda, prefecturas y otras instituciones públicas. En este período se

intensificó la cooperación de las agencias internacionales, iglesias y ONG al nivel local

para el mejoramiento de las condiciones ambientales. No obstante, siguieron existiendo

problemas de coordinación, tanto al nivel local como al nivel nacional [31].

Con todo, los municipios seguían siendo los únicos responsables de la gestión de la

limpieza pública en el nivel local, aunque se mantuvieron las limitaciones existentes en

otros aspectos de la salud ambiental, como la disposición de los residuos sólidos. la hi-

giene de los alimentos y la inspección de establecimientos. MINSA debía asumir en esta

área solo funciones normativas, de asesoramiento y fiscalización. Sin embargo, la ges-

tión municipal seguía con los problemas descritos para períodos anteriores; además de

los derivados de la escasez de recursos, sufría de los resultantes de la lenta incorpora-

ción de prácticas modernas de gestión. Por ejemplo, la producción diaria de residuos

sólidos en Lima, para el período 1985-1987, podría llegar a las 4.500 toneladas, alcan-

zando la recolección a unas 3.600 toneladas por día, de las cuales solo se transportaban

unas 3.000 toneladas diarias a lugares de disposición final autorizados [31].

5.5. OBRAS Y ACCIONES DE SALUD AMBIENTAL: 1969-1992

Respuesta al problema de vivienda: 1969-1992

A diferencia de lo sucedido en otros países, las autoridades peruanas en vivienda no ini-

ciaron acciones para producir viviendas baratas para las familias de bajos ingresos. Se-

gún Riofrío, desde fines de lo sesenta los pobres ya no pedían viviendas al Estado, si no

tomaban ellos mismos los terrenos para urbanizarlos y ellos mismos construir sus pre-


183

dios. Aceptando este hecho, el Estado adoptó una política orientada por la idea que era

mejor facilitar y convalidar dicha toma, siempre cuando se realizaran en y se ubicaran

en zonas donde no se provocara conflictos con las tendencias de los urbanizadores pri-

vados, así como de acuerdo a regulaciones establecidas al respecto por las autoridades.

Así, la reivindicación por urbanizaciones se fue limitando a reclamos por los terrenos.

Incluso, más adelante, comenzaron a fundarse nuevas barriadas divididas en “lotes ti-

zados”, es decir terrenos baldíos en que se habían marcado con tiza las manzanas y lo-

tes (sin área construida), que correspondían a un plano de urbanización. En solo tres

años se distribuyeron cerca de 13.000 lotes tizados. Los grandes asentamientos humanos

creados durante el Gobierno Militar, así como los programas municipales desarrollados

en la década de los 80, no fueron otra cosa que programas de este tipo [15, 22, 47, 48].

En el Perú de esos años, la política de dotación de viviendas a los sectores populares

consistió, entonces, en una política de dotación de terrenos. Con ella se pretendía aten-

der parcialmente las demandas de las mayorías urbanas pobres sin necesidad de gran-

des esfuerzos económicos y políticos del Estado. Sin embargo, ello implicó la desaten-

ción pública a asuntos tan elementales como las características y la calidad del proceso

de producción de la vivienda que, no teniendo supervisión, presenta deficiencias que

hubiera sido mejor prevenir.

De acuerdo a Ramírez y Riofrío [14], si bien las urbanizaciones populares de los se-

senta y setenta empezaban desde la más absoluta precariedad, el hecho de estar asenta-

das según planos de urbanización y muchas veces con planes de desarrollo les dio el ca-

rácter de “barriadas asistidas”. El proceso de mejoramiento de estos barrios y en parte

los formados en los ochenta ha contado con los siguientes elementos distintivos:

Ha sido masivo, pues se pudo tener acceso al suelo en la mayoría de las grandes ciu-

dades del país en cantidades apropiadas para la demanda del explosivo crecimiento

urbano. Se urbanizaban las áreas eriazas que rodeaban la ciudad y no terrenos agríco-

las que tienen un valor comercial.

Contó con la seguridad en la tenencia del suelo, pues cada familia estaba asentada

dentro de un lote de terreno que aparecía dentro de un plano aprobado por la autori-

dad. Apenas iniciada una ocupación, se iniciaba el trámite “de reconocimiento legal”.

Las familias obtuvieron así una seguridad en la tenencia, que les permitió desplegar

sus esfuerzos en el mejoramiento de la urbanización y la vivienda.

Se efectuaron procesos masivos de dotación de agua y alcantarillado, servicio eléc-

trico y edificación de equipamientos esenciales tales como escuelas y puestos de sa-

lud. Estos procesos se efectuaron muchas veces como resultado de las iniciativas de

la población. Los movimientos de pobladores ya en los sesenta buscaban se dote

deservicios y equipamiento a los asentamientos. Ello se efectuó en porciones impor-

tantes de la ciudad durante los años setenta y parte de los ochenta.

El problema de la vivienda para los pobres (y su construcción) quedó reducido al

asunto del suelo y su mejoramiento. La política de vivienda en el Perú sacó provecho

de una situación en la que las familias solamente demandaban un espacio vital para

iniciar allí su esfuerzo propio en edificar la vivienda.

El respeto y diálogo con la organización vecinal y la seguridad en el proceso de me-

joramiento de la ciudad proporcionaron una ciudadanía parcial a un vasto sector de

pobres urbanos. Este modelo de atención a las necesidades urbanas de los pobres ha

tenido una serie de reglas, respetadas por poblaciones y autoridades. Se trató de una

especie de pacto social de la habitación popular, que empezó a resquebrajarse en los


184

ochenta y se ha roto y olvidado desde los años noventa. Dentro de ese pacto el asunto

de la entrega de suelo en vez de vivienda ha sido un elemento clave.

En el período 1980-1984 el Sector Público priorizó las habitaciones de clase media y se

construyeron conjuntos habitacionales como Torres de San Borja, Precursores, Marbe-

lla, etc. en Lima Metropolitana. Además, con la creación del Banco de Materiales en

los ochenta, se inició un período de crecimiento del sector inmobiliario popular. El prés-

tamo en materiales fue una de las primeras iniciativas estatales destinado al mejora-

miento de la vivienda de los sectores de bajos recursos [47].

Debilitamiento de la inversión en agua y saneamiento: 1969-1992

La instrumentación y ejecución de la política de dotación y gestión de los servicios de

agua potable y saneamiento continuaba dispersa en el país. En el campo de la inversión

intervenían, el MINSA, el Ministerio de Vivienda, las Corporaciones, los Gobiernos

Municipales y otras empresas públicas de saneamiento. Así por ejemplo, la DGOS del

Ministerio de Vivienda continuó ejecutando el Plan Nacional Urbano de Agua Potable

y Alcantarillado que, al final del año 1980, había cumplido con ejecutar obras en un to-

tal de 206 ciudades, las cuales se consideraron adecuadamente servidas por vez primera;

quedando un déficit de 133 ciudades sin servicio o inadecuadamente servida sobre las

metas programadas. Sin embargo, el mayor problema de saneamiento urbano radicaba

en esos años en la continuidad del crecimiento de los Pueblos Jóvenes de las grandes

ciudades que desbordaba las capacidades del equipamiento urbano disponible. Las in-

versiones en obras de agua potable y saneamiento (medidas en dólares a precios corrien-

tes) realizadas por SENAPA y sus filiales, así como por las Corporaciones alcanzaron

en el año 1984, en conjunto, un total de 40 millones de dólares. En este mismo año el

MINSA sólo pudo hacer una inversión de 1,4 millones [24, 25].

Desde la segunda mitad de la década de 1980, en razón de la política económica hetero-

doxa del gobierno de García se produjo la suspensión de los créditos otorgados al Perú

por los organismos crediticios internacionales. Por lo mismo, los préstamos negociados

con el BID y con el Banco Mundial para las inversiones en salud ambiental quedaron

bloqueados. Esta situación provocó una disminución relativa de los recursos financieros

destinados a la ampliación y mantenimiento de las obras físicas de saneamiento ambien-

tal, en circunstancias de los efectos negativos sobre estas obras provocadas por la ocu-

rrencia de los desastres naturales y de la violencia terrorista, que se agravaron con la cri-

sis económica en los últimos años de este período. Según Iris Marmanillo [42], las in-

versiones en saneamiento mantuvieron una tendencia decreciente durante las décadas

de 1970 y de 1980, con promedio anuales equivalentes al 0,25 por ciento y al 0,14% del

PBI, respectivamente. Por otro lado, de acuerdo a otras cifras oficiales, que tienen co-

mo fuente de información el Ministerio de la Presidencia, el monto de la inversión en el

sector agua y saneamiento (medida en millones de dólares corrientes) decreció, entre el

año 1986 y el año 1990, a menos de la mitad: de 51,84 millones (0.21% del PBI) a

22,60 millones (0,07% del PBI) [49].

Asimismo, de acuerdo a los datos proporcionados por un estudio efectuado por Petrera y

Estrada [50], la inversión pública total en el mejoramiento del ambiente físico (ahora

medida en dólares constantes a precios de 1988) totalizó durante todo el sexenio 1985-

1990 un monto de 201,5 millones de dólares; con un promedio anual de 33,3 millones.

Monto total que representaba apenas el 0,1% del PBI y el 11,1% de la inversión pública


185

total. Su composición por objeto del gasto fue la siguiente: 74,1% para agua; 19,0% pa-

ra alcantarillado; y 3,5% para desechos sólidos. Por otro lado, la participación de las

instituciones públicas en esos gastos fue la que sigue: 52% para SEDAPAL; 28,9% para

SENAPA y 13,1% para el MINSA. El análisis comparativo temporal de esa inversión

total, ahora por trienios, mostró la disminución del gasto promedio anual de 40,0 mi-

llones para el trienio 1985-1987 a otro de solo 27,0 millones para el trienio 1988-1990.

El bajo nivel de esos gastos, impidió todo avance significativo en la cobertura de los

servicios de saneamiento básico. Más aún, afectó la capacidad de reposición de la in-

fraestructura urbana afectada en el año 1983 por el fenómeno de El Niño. Se estaban

acumulando las insuficiencias y deficiencias de dicha infraestructura que facilitarían el

ingreso de la epidemia del cólera a nuestro país. Para poner en perspectiva, las conse-

cuencias de la irracionalidad de ese comportamiento es pertinente comentar que, poste-

riormente, se estimó en mil millones de dólares lo que costó al Perú las primeras 10

semanas de la epidemia de cólera; así como que el Sector Salud tuvo que gastar, en ese

mismo lapso, 60 millones de dólares para el control de epidemia y el tratamiento de los

casos de cólera (El Comercio, 23 de abril de 1991).

Plan Nacional de Saneamiento Básico Rural: 1969-1992

El Ministerio de Salud siguió hasta 1990 a cargo del saneamiento básico rural. Las

obras de agua potable y de disposición de aguas servidas para las poblaciones en el área

rural, durante el período 1969-1980, las ejecutaba la Dirección de Ingeniería Sanitaria

del MINSA, con el aporte de la mano de obra comunal. Luego, desde 1981, la Dirección

de Saneamiento Rural (DISAR) quedó encargaba del planeamiento y la programación

de estudios y obras para la dotación de servicios de agua potable en el área rural. Final-

mente, la Dirección de Saneamiento Básico Rural (DISABAR), como dependencia de la

DITESA del MINSA, quedó en 1985 como el órgano encargado de normar, controlar,

fiscalizar y supervisar el Plan Nacional de Saneamiento Básico Rural [1, 25].

Por otro lado, tal como y se comentó en páginas anteriores, se había conformado en

1982 el CONCOSAB), de composición multisectorial, que en 1985 presentó el docu-

mento Plan Nacional de Saneamiento Básico para el decenio 1984-1995. Para la formu-

lación del Plan, el Comité contó con la cooperación técnica de la OPS, de la GTZ y del

Banco Mundial [24, 50]. El Plan establecía una inversión de 1.021 millones de dólares;

sin embargo, entre 1981 y 1988 solo se invirtieron 250 millones, de los cuales apenas el

5% se destinó al área rural. Asimismo, con el apoyo de la Agencia para el Desarrollo

Internacional, desde 1980 hasta 1989 DISABAR participó en un proyecto de sistemas

rurales de agua, facilitando la construcción de 980 de estos sistemas en pequeños pobla-

dos rurales a través de un modelo institucional descentralizado de saneamiento rural

La administración de estos servicios de saneamiento, en el área rural, estaba a cargo de

las Municipalidades, Juntas Comunales o Juntas de Agua Potable de las localidades o

poblaciones beneficiadas. El procedimiento adoptado por el MINSA para la construc-

ción de las obras era, igual que en el período anterior, el de administración o ejecución

directa. Una vez concluida la obra, el Ministerio la entregaba oficialmente a la comuni-

dad mediante un “contrato”. La operación y mantenimiento del sistema quedaba a cargo

de una Junta de Agua Potable, cuyos miembros eran elegidos por la comunidad en

Asamblea Pública [1, 25].


186

A fines del año 1979, el MINSA informaba que desde 1964 se habían realizado, bajo

esa modalidad, un total de 1.050 obras, favoreciendo a una población de 1’200.000 ha-

bitantes del área rural, cubriendo una meta del 20% de la población rural nacional. Para

lo cual se habían ejecutado tres planes nacionales de agua potable rural, financiados

parcialmente por el BID, además de otras acciones paralelas utilizando otros recursos de

cooperación externa, como los procedentes del UNICEF y CARE. Pero también, a fines

del año 1979, el mismo Ministerio debía informar sobre la existencia de defectos en el

funcionamiento administrativo de las Juntas de Agua Potable, y de debilidades en la su-

pervisión y asesoría a las mismas de parte del MINSA que pretendía actuar a nivel na-

cional, con recursos cada vez más limitados para cumplir su misión.

Aunque al inicio de las obras existía gran disposición de la comunidad para asumir la

tarea de operación y mantenimiento del sistema de agua, la evaluación señalaba como

uno de los problemas frecuentes la falta de mantenimiento del sistema instalado. La ma-

yoría de municipalidades se limitaba a realizar coordinaciones con donantes y participar

en la construcción de la infraestructura sin considerar de manera suficiente el fomento

de la participación de la comunidad en el sostenimiento del sistema. A estas deficiencias

de gestión, se sumaban otros factores como la política financiera orientada al subsidio,

ausencia de reconocimiento legal de los organismos de gestión comunal, construcción

de infraestructura separada de la educación en salud e higiene y ausencia de un marco

institucional consolidado.

En 1990, la experiencia seguía mostrando que la operación, el mantenimiento y admi-

nistración de los sistemas rurales seguían con sus deficiencias y que el MINSA no te-

nía el personal suficiente para cumplir con sus responsabilidades de supervisión, limi-

tándose a constatar el deterioro de dichos sistemas. De acuerdo con la información ofi-

cial, la cobertura de servicios de agua potable en el área rural se había incrementado,

aunque sin alcanzar niveles aceptables: de 8,4% en 1969 a 13,0% en 1979 y a 22,0% de

la población rural en 1990. Por tales razones, en el Decreto Legislativo Nº 574, Ley de

Organización del Ministerio de Vivienda y Construcción, se dispone que la responsabi-

lidad del Saneamiento Básico Rural sea transferida del Sector Salud al Sector Vivienda,

una vez que se constituyera la nueva Dirección General de Saneamiento del Ministerio

de Vivienda y Construcción.

Avances en la disposición de residuos sólidos: 1969-1992

En 1979, el Ministerio de Vivienda y Construcción cedió en uso a la Municipalidad Me-

tropolitana de Lima, cinco terrenos para ser destinados a la implementación de rellenos

sanitario, hasta entonces los residuos que se generaban en el ámbito de la ciudad se arro-

jaban en los botaderos denominados: El Montón, Oquendo, Pampas de San Juan, Que-

brada Pucará, las zonas del Callao y otros de menores dimensiones. Entre 1984 y 1990,

en forma paralela a las operaciones oficiales de disposición final se realizó trabajos de

control y erradicación de botaderos, con la finalidad que los residuos generados sean

adecuada y sanitariamente dispuestos. Lamentablemente, la falta de continuidad en este

tipo de actividades provocó el fracaso de tales trabajos [51].

En cumplimiento de sus funciones en al área de la prestación de los servicios de aseo en

localidades urbanas y rurales del país, el MINSA elaboró e hizo aprobar el Reglamento

Nacional de Aseo Urbano (Decreto Supremo Nº 033-81-SA), modificado el año 1983

(Decreto Supremo Nº 037-83-SA). Además, contrató estudios para la optimización de


187

los servicios de aseo en seis ciudades y asesoró a los Municipios para su implementa-

ción. Por otro lado, a través de DIGEMA, inició estudios de evaluación de la contami-

nación de los cursos de agua, que incluye catastro de usuarios y contaminadores.

En esa misma década hubo una iniciativa por parte de la Oficina Sanitaria Panamerica-

na de la Salud (OPS) de apoyar al Gobierno Central en la implementación de rellenos

sanitarios en algunas ciudades del norte del país (Piura y Trujillo). La OPS financió, en

cooperación con las municipalidades provinciales, la elaboración de los proyectos así

como su ejecución, acompañando por un corto tiempo la operación de los mismos. Sin

embargo, después de un corto período de transferencia a las municipalidades, decayó el

interés y la asignación de recursos, convirtiéndose los rellenos sanitarios en botaderos

[51]. Al final del período no existía en el Perú ningún relleno sanitario.

Respuesta a los desastres naturales: 1969-1992

El concepto de Defensa Civil aparece por primera vez en la Legislación Nacional en

1933, y está relacionado con la Ley General de la Nación para tiempo de guerra, dedi-

cado a la Organización Defensiva Territorial. Casi cuatro décadas después, en el marco

de esta concepción, nace la primera Institución con capacidad orgánica; el Sistema de

Defensa Civil, creado por el Decreto Ley Nº 19338 el 28 de Marzo de 1972, como parte

integrante de la Defensa Nacional [31].

Ese Decreto Ley recoge la evaluación normativa y la institucionalidad existentes en el

país para la gestión de los desastres desarrollados en la experiencia de atención y mane-

jo del desastre ocurrido en Huaraz (Ancash), el 31 de Mayo de 1970, y muy especial-

mente la propuesta hecha por el Comité Nacional de Emergencia que se creó en esa

oportunidad para responder de manera organizada a la catástrofe. Por tales circunstan-

cias, el modelo de organización tiene una concepción vertical, y se caracteriza por el

desarrollo de carácter multisectorial, aunque exclusivamente gubernamental.

El Sistema de Defensa Civil desde su creación, por doctrina, misión y visión, responde

a un diseño para hacer frente a situaciones de emergencia y está estrechamente orienta-

do a la Defensa Nacional de la cual forma parte. El Sistema completó su estructura

institucional en Setiembre de 1987 con la dación del Decreto Legislativo Nº 442, que

crea el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) como una entidad pública con au-

tonomía presupuestal, administrativa y como organismo central, rector y conductor del

Sistema. El año 1991, el Sistema de Defensa Civil, pasa a denominarse Sistema Nacio-

nal de Defensa Civil (SINADECI). Desde su creación, el INDECI puso el mayor énfa-

sis en mitigar los impactos de un desastre natural y en los trabajos de auxilio que en

prevenirlo y adaptarse a él. Sin llegar a implementarse a plenitud [ 12].

Hasta fines del período, la educación en seguridad ambiental estaba orientada funda-

mentalmente por un conjunto de ideas elaboradas en los años 70, en el marco de la ocu-

rrencia de eventos de magnitud de aquel terremoto. Ese conjunto de ideas, conocido

como el “enfoque de desastre”, había puesto énfasis en la preparación de la población

para hacer frente a una situación de desastre ambiental (sismo, huayco, incendio, inun-

dación, etc.), en el supuesto de que el nivel del desastre dependía fundamentalmente de

la magnitud del fenómeno y de la capacidad de respuesta de la población.


188

Otras acciones de salud ambiental: 1969-1992

Respuesta a la contaminación ambiental

La Ley General de Aguas de 1969, ya comentada, tenía un capítulo relativo a la preser-

vación de las aguas dond se señalaban mandatos enérgicos con relación a la contamina-

ción de las aguas y severas sanciones a los infractores. En esta Ley, el Ministerio de Sa-

lud estaba encargado de la preservación sanitaria del agua; pero las autoridades de los

ministerios de Industrias, Energía y Minas y el de Pesquería, entidades recientemente

creadas, comenzaron a trabar el accionar de la Autoridad de Salud, protegiendo a las

empresas contaminadoras con el argumento que eran fuentes de divisas para el país. La

escasa conciencia ambiental de esas autoridades se expresaría en la promulgación del

Decreto Ley Nº 21110 (del 5 de marzo de 1975) que reservaba al Estado “el aprove-

chamiento de las emanaciones gaseosas de las chimeneas de los establecimientos mine-

ro-metalúrgicas”. Además, seis meses después de promulgada la Ley de Aguas, el Mi-

nisterio de Energía y Minas firmó el contrato de Cuajone, en cuyo numeral 5.7 se auto-

rizaba a la empresa descargar al mar, sin tratamiento alguno, sus relaves. Según Oscar

Cáceres, estos relaves tenían un volumen aproximado de 60 millones de metros cúbi-

cos- año, que se vertieron al mar hasta el año 1994, cuando se autorizó a utilizar una

quebrada con ese fin [52].

Según comenta Renán Póveda [27], antes del decenio de 1990 la mayoría de las empre-

sas mineras en el Perú operaban bajo el presupuesto de que su contribución al país y a la

sociedad debía limitarse a: (i) el desarrollo de la economía local mediante la creación de

empleo, la construcción de infraestructuras básicas, la ampliación de los mercados loca-

les (en especial en zonas pobres y remotas); y (ii) las contribuciones fiscales a través de

los impuestos y los pagos por las concesiones. Pocas empresas se enfrentaron a los pro-

blemas ambientales (y las que lo hicieron se las arreglaron para hacerlo de forma muy

limitada) durante y antes de la década de 1980. El marco regulador previo a la década

de 1990 no incluía ningún mecanismo que obligase a las empresas a cumplir con nor-

mas ambientales o sociales, o con la remediación/compensación de la degradación am-

biental. Incluso las empresas mineras extranjeras conocidas por su rigor en la garantía

de los adecuados efectos ambientales y sociales en sus países de origen, a menudo no

tuvieron una actitud decidida en la adopción de medidas concretas que garantizaran un

mayor respeto de las normas ambientales en el Perú

.

Control sanitario de los alimentos

El control sanitario de los alimentos estaba a cargo de distintas entidades de la adminis-

tración pública nacional y local, lo que determinaba vacíos en ese control que coexistían

con la interferencia y dualidad de funciones. En una publicación del MINSA [23], se

presenta como el principal logro de DITESA, hasta junio de 1990, sus acciones en el

campo de la protección de los alimentos. La situación de venta de comidas en la calle se

había incrementado como consecuencia de la crisis económica, desbordando las posibi-

lidades de control efectivo de las autoridades responsables. En estas circunstancias, el

MINSA formalizó una norma sanitaria que regulaba esta modalidad de venta de alimen-

tos, preparó modelos de material educativo dirigido a vendedores ambulantes y elaboró

un Programa Nacional de Protección de Alimentos, cuyo desarrollo fue encargado a la

Dirección de Alimentos, a través de la Dirección Ejecutiva de Protección de Alimentos

y Zoonosis, dependencia de la DITESA.


189

Formación de Auxiliares de saneamiento: 1969-1992

La Escuela de Salud Pública del Perú continuó con sus actividades de capacitación de

posgrado y de formación de técnicos señaladas en páginas anteriores. A partir de 1983

un contingente importante del experimentado personal docente de la Escuela cesó en sus

funciones o se retiró voluntariamente a otros cargos mejor remunerados en el Sector Sa-

lud. Entre ellos el Dr. Mario León Ugarte, director general fundador de la Escuela,

quien se retiró por propia voluntad después de 19 años de brillante gestión al frente de

esta institución. De la misma forma, cesó a su solicitud el Ing. Carlos Mantilla Fernan-

dini, jefe fundador de la sección de formación de personal de mando medio y auxiliar de

la Escuela, y último docente ingeniero sanitario que quedaba en la misma.

Entre los años 1964 y 1980, se efectuaron 13 cursos descentralizados de capacitación

del personal de mando medio y auxiliar de saneamiento, con un total de 226 egresados.

Cursos apoyados técnica y económicamente por la Escuela, a solicitud de las diferentes

dependencias periféricas del Ministerio de Salud. Pero. A partir de 1981, la demanda de

estos cursos, entre otras razones por ausencia de ingenieros sanitarios en la mayoría de

esas dependencias. Es así, que entre 1981 a 1990, se desarrollaron solo seis de esos cur-

sos, principalmente en los servicios de salud de Lima; capacitándose 167 auxiliares de

saneamiento adicionales. Cursos que, además, fueron coordinados por un Técnico de

Saneamiento, Profesor de la Escuela, debido a que desde agosto de 1982, por renuncia

del Ing. Manuel Villanueva, la Escuela ya no contaba con ingenieros sanitarios en su

plana docente permanente. Por otro lado, los avances del terrorismo en las áreas rurales

y suburbanas del país estaban provocando el deterioro de las unidades de saneamiento

ambiental en los servicios periféricos del MINSA [25, 44, 53].

5.6. CRISIS FINAL DEL MODELO SECTORIAL DE SALUD EN EL PERÚ

La Ley de Ministerios, Decreto Ley Nº 17271 del 3 de diciembre de 1968, había

definido la cuarta modalidad de organización del cuidado de la salud dominante en el

período republicano, que denominaremos: sectorial de salud. Además, modificó la

denominación del MSPAS por la de Ministerio de Salud (MINSA), en tanto se estaba

ampliando su ámbito de gobierno sectorial. Esta cuarta modalidad se caracterizó por la

debilidad política del MINSA para actuar como órgano rector del Sector Salud, así

como por el escaso desarrollo de sus organismos públicos descentralizados. De manera

opuesta a lo observado de 1935 a 1968, el gasto social decreció de manera casi

permanente. El decrecimiento de los índices del gasto público en salud, iniciado en

1975, se aceleró con la crisis económica de la segunda mitad de la década de 1980 y se

expresó en el casi total colapso de los servicios públicos de salud al final del período

[1]. Durante el Gobierno Militar, el Fondo de Salud y Bienestar Social, Organismo

Público Descentralizado del Sector Salud, dejó de ser una fuente financiera de las obras

públicas de los sectores sociales y, luego, durante el segundo gobierno de Belaúnde

sería, primero, transferido al Sector Economía y, luego, desactivado.

Las políticas de salud que se aplicaron en el país entre los años 1969 y 1990 estuvieron

marcadas, en general, por el carácter desarrollista y, por lo general, voluntarista de las

políticas globales de desarrollo aplicadas desde el año 1969. En este período se sucedie-


190

ron políticas gubernamentales que se limitaron, en los campos específicos de la salud y

de la seguridad social, a efectuar reformas normativas y administrativas que, según el

discurso oficial, estaban orientadas a la conformación y consolidación de un modelo

sectorial de cuidado de la salud, en los términos señalados en el artículo 16º de la Cons-

titución Política Peruana de 1979. Pero, esta gran responsabilidad constitucional había

sido asignada al Poder Ejecutivo sin considerar la real capacidad fiscal del Estado para

financiar de manera efectiva dicho acceso – más aún en la situación de crisis de los úl-

timos años de la década de los ochenta – lo que determinó que el contenido del artículo

16º fuera apenas un enunciado de intenciones.

De acuerdo a datos oficiales, el gasto sectorial en salud se mantuvo, en general, esta-

cionario hasta el año 1987, luego registraría una caída abrupta que se mantendría hasta

el inicio de la década del noventa [54]. El gasto público en salud cayó de 1,2% del PBI

en 1980 a 0,4% en 1991, uno de los más bajos de América del Sur: “Esta drástica re-

ducción de recursos determinó que las transferencias del Tesoro al sector salud alcanza-

ran únicamente para cubrir las planillas y los gastos de mantenimiento mínimos de los

establecimientos (P. Pollarola, 2000, p.300)

Por su parte, los estudios realizados por G. Hall [55], utilizando datos oficiales de los

años 1985-86 y 1990, y tomando como base los gastos del año 1985 (100%), muestran

resultados que corroboran el comentario hecho en el párrafo anterior, por lo menos en lo

que corresponde al subperíodo 1985-1990. De acuerdo con sus cálculos sobre la evolu-

ción de los gastos anuales en el sector salud: el gasto total habría decrecido de 100 en

1985 a 47 en 1990, el gasto corriente de 100 en 1985 a 53 en 1990, y el gasto en forma-

ción bruta de capital (inversión) de 100 en 1985 a apenas 9% en 1990. “Esta disminu-

ción implicó un deterioro aún más grande en el gasto per cápita y, dado el incremento

de la pobreza que acompañó a este período, también produjo una severa restricción en el

gasto de las personas pobres” (G. Hall, 1994, p. 299).

Por otro lado, a la escasez de recursos se sumó una severa crisis institucional del sector

público. El gobierno enfrentaba constantes paralizaciones de los trabajadores del sector

salud, desalentados por sus bajas remuneraciones. Durante los últimos años se registró

un promedio de 150 días anuales de paralización. Según la ENNIV de 1991, solo el

50% de la población nacional que se sentía enferma y deseaba recibir atención médica

logró acceso a un servicio de salud. El porcentaje en el área rural era mucho menor:

mientras que el área urbana el 65% de la población accedía a atenciones médicas, en el

área rural esta cifra no alcanzaba al 34% [54].

En la seguridad social, los problemas de la deficiente administración que siempre había

aquejado a sus establecimientos de salud se habían agudizado, para llegar a una situa-

ción de casi inoperatividad de los servicios. A pesar del elevado porcentaje de aporta-

ciones de los trabajadores afiliados (9% desde 1985) los servicios de salud eran insufi-

cientes y de mala calidad. El servicio privado, por su parte, también se encontraba en

crisis. Las familias, afectadas por la hiperinflación y la pérdida del poder adquisitivo,

redujeron drásticamente su gasto en salud. Además, el problema de la escasez de medi-

cinas ocasionada por la política comercial y cambiara agravaba la situación [54].

Los hechos sucedidos en el Perú entre 1969 y 1990 muestran el fracaso de las políticas

de organización e instrumentación de un modelo sectorial de cuidado de la salud, cuan-

do éstas se aplican de manera descontextualizada y como parte de políticas generales de


191

carácter desarrollista. Políticas sectoriales que además de su escasa viabilidad económi-

ca y política, se trataron de aplicar de manera vertical, autoritaria y, casi siempre, de

manera ideologizada, en una situación de deterioro creciente de recursos físicos y finan-

cieros sectoriales y de conflictos con los gremios y sindicatos del personal de salud. Al

término del año 1990, tanto el Sector Salud como la Seguridad Social estaban en medio

de las peores crisis de sus historias.

5.7. EVENTOS INTERNACIONALES Y COOPERACION

EXTERNA: 1969-1992

Eventos Internacionales sobre agua y saneamiento

En 1972, después de la evaluación del grado de cumplimiento de las metas regionales

de abastecimientos de agua y alcantarillado de la Carta de Punta del Este, los Ministros

de Salud de la Región definieron las nuevas metas para la década del 70. Éstas fueron

incluidas en el Plan Decenal de Salud para las Américas 1971-1980 [56]. De acuerdo

con ellas, los programas de servicios de agua y de disposición de excretas debían al-

canzar, al final del período, las siguientes coberturas:

“Proveer de agua con conexiones domiciliarias al 80% de la población urbana o, como

mínimo, abastecer a la mitad de la población sin servicio…Proveer de agua al 50% de la

población rural o, como mínimo, abastecer a un 30% de la población sin servicio (…) Ins-

talar alcantarillado para servir al 70% de la población urbana o, como mínimo, reducir en un 30 % la proporción de la población sin servicio… Instalar sistemas de alcantarillado y

otros medios sanitarios de eliminación de excreta para el 50 % de la población rural o,

como mínimo, reducir en un 30 % el número de habitantes que no cuenten con ningún dispositivo adecuado”. (OPS/OMS, 1973, p. 109)

En otro ámbito, la Asamblea General de las Naciones Unidas (NU) acogió el 10 de no-

viembre de 1980, a través de la Resolución 35/18, la recomendación de la Conferencia

de las NU sobre el Agua (Mar de Plata, 1977) para que el período 1981-1990 fuera de-

signado el Decenio Internacional del Abastecimiento de Agua Potable y del Saneamien-

to. La recomendación aprobada otorgaba prioridad a “proporcionar a toda la población

agua de buena calidad en cantidad adecuada y servicios básicos de saneamiento para

1990, dando prioridad a los más pobres y a los menos favorecidos…” [57]. Adicional-

mente, en el año 1977, la OMS al aprobar la meta social "Salud para Todos en el Año

2000", que planteó la estrategia de la Atención Primaria de Salud, ya había reconocido

que uno de los ocho elementos esenciales de tal estrategia era contar con "un adecuado

abastecimiento de agua y saneamiento básico" [58],

Dieciocho después de formulado aquel Plan Decenal, los gobiernos de la Región eva-

luaron –en la Reunión de San Juan de Puerto Rico– los resultados obtenidos, conclu-

yéndose que: no obstante los esfuerzos efectuados en esos rubros, cerca de un tercio de

la población de los países de las Américas aún carecía de esos servicios básicos en el

año 1990; las ciudades continuaban teniendo un crecimiento sin precedentes y en mu-

chas de ellas la infraestructura básica se encontraba sobrecargada y a punto de desmo-

ronarse. Reconociéndose, además, una mayor demanda de agua sana y un deterioro de

la calidad de este recurso crítico. La aparición de una epidemia de cólera en las costas


192

del Pacífico de América del Sur, a menos de 40 días de concluido el Decenio aludido,

confirmaría este deterioro [57].

La preocupación de los gobiernos de la Región por la contaminación ambiental ya se

expresaba en la III Reunión de Ministros de Santiago de Chile, cuando se anunciaba en

el Plan Decenal de Salud para las Américas (1971-1980) [60], aprobado en ese evento,

“el renacer de la ecología” y, luego, se hacía una recomendación según la cual las ciu-

dades con más de 500.000 habitantes debían formular políticas y programas para el con-

trol de la contaminación. Preocupación que explica la creación en el año 1975 del Cen-

tro Panamericano de Ecología Humana en México.

Conferencia de Estocolmo, y contaminación ambiental

Durante la década de los sesenta creció la preocupación por la contaminación ambiental

causada por el desarrollo económico. El crecimiento de las ciudades, los adelantos en la

industria y la mecanización de la agricultura estaban provocando en las últimas décadas

un incremento muy grande en la contaminación del aire, el agua y el suelo. La construc-

ción de grandes represas, los grandes proyectos de riego, la deforestación en gran esca-

la, los grandes asentamientos urbanos, la lluvia ácida y el recalentamiento del planeta

estaban causando grandes daños a las fuentes de agua y, a su vez favorecían la propaga-

ción de diversos tipos de enfermedades transmitidas por vectores, el desplazamiento de

poblaciones indígenas, la pérdida de las fuentes de trabajo.

En junio de 1972, la Organización de las Naciones Unidas convocó a la Conferencia so-

bre Medio Ambiente Humano realizada en Estocolmo, Suecia. En esta conferencia se

ubicó el tema del medio ambiente en la agenda global y se abrió el debate acerca de sus

componentes y variables. Tema que aún no formaba parte de la agenda internacional ni

era una preocupación de los gobiernos, que en su mayoría carecían de una instituciona-

lidad para el sector. Fue el comienzo de un debate sobre cuestiones ambientales interna-

cionales. En la Declaración Final de Estocolmo, primer documento en la historia sobre

una ley internacional ambiental, se resalta la responsabilidad de los humanos en la con-

servación de un ambiente natural saludable. Como consecuencia de la conferencia de

1972 fue creado el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente [53].

Gradualmente, las conclusiones y recomendaciones de la Conferencia se abrieron ca-

mino, sus interrogantes fueron materia de diversos foros y estudios, y sus debates gene-

raron nuevos acuerdos y diferencias. El tema ambiental alcanzó una mayor prioridad en

las agendas estatales, y se inició la introducción de la visión de la gestión ambiental de

Estado, que generó nuevas instituciones y políticas, y que se superpuso a la visión mine-

ra de los recursos naturales renovables, a la visión de su uso racional, y a la visión con-

servacionista, que superviven hasta nuestros días [61].

Luego, la década de 1980 sería decisiva para el afianzamiento de la preocupación mun-

dial por los problemas ambientales, cada vez en un ámbito más amplio, y la moviliza-

ción de un mayor número de actores sociales orientados a dichos problemas. La idea

dominante era que existía una crisis ambiental “global”, que trascendía a los países y

los continentes. Es decir, una crisis que podía afectar a toda la humanidad. Para lograr el

propósito de eliminarla, se hizo cada vez más claro que no bastaba con los tradicionales

programas de saneamiento básico y campañas de aseo público, dirigidos a prevenir las

epidemias que hasta entonces venían realizando las agencias de salud. Y se fue abrien-

http://www.dforceblog.com/category/salud-y-alimentacion/


193

do paso la demanda por la creación de legislaciones y agencias públicas especializadas

con el fin de propender por la calidad del medio ambiente [61].

En la década de los setenta y en especial a partir de 1972, se pusieron en marcha en

América Latina y el Caribe legislaciones e instituciones ambientales, y se expidieron las

primeras políticas nacionales sobre medio ambiente. Brasil, Colombia y Venezuela fue-

ron pioneras, en comparación con el caso de los países en desarrollo ubicados en otras

regiones del mundo. Las políticas ambientales nacionales formuladas por las nuevas

agencias incorporaron la agenda de contaminación o agenda marrón, como un reflejo

de las preocupaciones que dominaron en la Conferencia de Estocolmo [61].

La creación y fortalecimiento de organizaciones no gubernamentales (ONG) ambienta-

les recibió un decidido impulso a partir de la Conferencia de Estocolmo. Estas organiza-

ciones y los medios de comunicación jugaron un papel crítico en las primeras moviliza-

ciones ciudadanas en defensa de causas ambientales. La evolución de las ONG ambien-

tales estuvo profundamente marcada por la existencia de las dictaduras militares en mu-

chos países de América Latina y el Caribe, como sucedió en Chile. Estas nuevas organi-

zaciones más que concentrarse en actividades conservacionistas, dirigieron su atención

a las relaciones entre desarrollo, medio ambiente y justicia [61].

En 1984, la ONU dio un paso adelante en su política ambiental con la creación de la

Comisión para el Medio Ambiente y el Desarrollo, también conocida como la Comisión

Brundtland, la cual presentó en 1987 un informe, Nuestro futuro común, donde se defi-

nió por primera vez el concepto de “desarrollo sostenible” como aquel que satisface las

necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las genera-

ciones futuras para satisfacer las suyas propias. Este concepto que rebasa la noción de

“protección del ambiente”, pretendía compatibilizar los aspectos ambientales, econó-

micos y sociales desde una perspectiva solidaria. Proponía a la comunidad internacional

que el manejo ambiental debe tomarse en cuenta en la planeación económica y requiere

el concurso de todos los miembros de la comunidad relacionados con el desarrollo eco-

nómico; además, enfatiza que la lucha contra la pobreza y el manejo del ambiente tie-

nen, en muchos casos, objetivos comunes [ 62, 63].

Sin embargo, el debate sobre el cambio climático expresaría muy bien los intereses na-

cionales en torno del deterioro ambiental global. Se constituyó un escenario con más

intereses contrapuestos que acuerdos, aunque se compartiera la percepción de la grave-

dad del deterioro ambiental tanto por las sociedades nacionales como por la humanidad.

En este escenario el rol de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y del Banco

Mundial (BM) radicó en allanar el camino para un proceso global de modernización

tecnológica, construcción de instituciones e impulso a un campo de negocios alrededor

de la crisis ambiental [64, 65].

Cooperación externa

En 1968, la OPS/OMS creó el Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias

del Ambiente (CEPIS), para apoyar a los países miembros en la solución de problemas

relacionados con la protección y mejora del medio físico. El 8 de abril de 1971, se cele-

bró el Acuerdo entre la OPS y el Gobierno del Perú, por el cual CEPIS recibiría cola-

boración del Perú para financiar parte de sus gastos operativos y la construcción de su

nueva sede en Lima, a la que se trasladó en 1974 [66].Los objetivos iniciales del Centro


194

eran: (i) contribuir al mejoramiento de las condiciones ambientales en el Perú y demás

países de la Región, con especial atención a los problemas derivados del crecimiento

demográfico, la industrialización y la intensa urbanización; (ii) estimular y asesorar a

los Gobiernos a adoptar nuevos enfoques y la mejor utilización de la tecnología moder-

na, para el mejoramiento de las condiciones del ambiente físico y para la protección de

los recursos naturales. Esta organización se orientó a la investigación, especialmente al

desarrollo de tecnologías apropiadas para el tratamiento de agua potable y de aguas re-

siduales con lagunas de estabilización. Con el curso de los años, los proyectos del CE-

PIS abarcaron estudios sobre contaminación de la atmósfera.

En 1975, se creó el Centro Panamericano de Ecología Humana y Salud (CPECO), con

sede en México, como una respuesta a la preocupación acerca de las repercusiones del

desarrollo industrial, así como de la necesidad de contar con un ente internacional que

coordinara la evaluación de proyectos de desarrollo (ejemplo, grandes represas), y que

complementara desde la perspectiva biomédica las soluciones técnicas del CEPIS a los

problemas de salud ambiental. El CPECO colaboró en el estudio de los aspectos epide-

miológicos y toxicológicos de los efectos de los contaminantes químicos en la salud, a

partir de una red de centros colaboradores de la región, incluyendo a Perú [66].

A nivel del Perú, puede decirse que entre los años 1969 y1985 se intensificó la coope-

ración técnica de las agencias internacionales en los esfuerzos hechos por el país para

superar sus problemas de salud ambiental. La OPS/OMS y su CEPIS contribuyeron a la

introducción de tecnologías adecuadas, a la difusión de información especializada, al

desarrollo de los laboratorios análisis del agua y a la formación de especialistas, entre

otros aspectos. El Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial siguieron

dando su apoyo, hasta el año 1985, en el financiamiento de los proyectos de inversión.

Se contó con la participación activa de otras agencias internacionales como la UNICEF,

la GTZ, AIDIS, CARE y ADRA/OFASA. Como ya se comentó anteriormente, durante

el quinquenio 1985-1990 esa cooperación fue restringida por la orientación heterodoxa

de la política económica del Gobierno Peruano [67].

5.8. FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA DE SALUD AMBIENTAL: 1969-1992

La Epidemiología de los factores de riesgo y su modelo black box acumulaba, desde el

inicio del período, críticas por sus limitaciones teóricas y prácticas, especialmente sobre

el hecho que concede el mismo peso causal a factores de diferente naturaleza y de jerar-

quía distintas. Por otro lado, los avances de los aspectos genéticos y moleculares de la

salud y de la enfermedad hacían más complejo el análisis multicausal. Sin embargo, a

través de su aplicación en el campo político en la década de los setenta se diseñaron los

modelos del “campo de salud” (Lalonde, 1974), de análisis de política (Dever, 1976),

así como el Paradigma de Bienestar en Salud (H. Blum, 1978) que permitirían facilitar

dicho análisis para los fines de formulación y evaluación de las políticas [68, 69].

De manera paralela a esas críticas a los distintos modelos teóricos y aplicaciones de la

“epidemiología convencional u ortodoxa”, los cultores de la llamada epidemiología

crítica o social avanzaban en su pretensión de desarrollar nuevas teorías de la salud-

enfermedad, a partir de las cuales se podrían diseñar otros modelos explicativos que

superaran las limitaciones del modelo “caja negra”. Se distinguía de la convencional, en


195

el plano teórico, por su insistencia en investigar explícitamente los determinantes

sociales del proceso salud-enfermedad. Esos nuevos desarrollos teóricos, en opinión de

Kaplan, tienen de común un abordaje multinivel o jerárquico de la realidad de dicho

proceso, la consideración de los distintos mecanismos o subprocesos de producción de

la salud-enfermedad en cada nivel, así como las influencias recíproca entre los distintos

subprocesos. De acuerdo con Susser, el nivel más externo debía ser el medio ambiente

físico (el terreno de la ecología) que contiene, sucesivamente, sociedades y poblaciones

(el terreno de la epidemiología); individuos aislados, sistemas fisiológicos (el terreno de

la clínica médica), tejidos, células y moléculas (el terreno de la biología) [69, 70].

Desde el inicio del período ya se estaban produciendo en la Región de las Américas, si-

guiendo las tendencias mundiales, cambios en los límites del campo de la salud am-

biental - más allá del saneamiento ambiental - , así como en los fundamentos de sus ac-

ciones prioritarias. Cambios que tenían como origen una mayor preocupación mundial

sobre los problemas ecológicos derivados del desarrollo de un sistema de producción

económica con escaso interés sobre sus efectos negativos sobre la salud. Es así que en el

año 1969 se expresaba, en el Informe Final de la Segunda Reunión Especial de Minis-

tros de Salud de las Américas [70], lo siguiente:

“En los años venideros, los Gobiernos tendrán que hacer frente a problemas ambientales

de mayor magnitud y complejidad. El adelanto de la tecnología dejará una estela de ten-siones humanas más complicada. Aumentarán los contaminantes y abarcarán desde los

microbiológicos hasta aquellos que proceden de sustancias químicas… El crecimiento de

las ciudades agravará los problemas… Las mayores densidades de población y la vivienda deficiente aumentarán los riesgos… En el futuro, los organismos de salud tendrán que

ampliar sus actividades a fin de tomar en consideración los barrios míseros, la pobreza y

la suciedad; la ignorancia y la delincuencia, y los efectos que estos factores tienen sobre la salud…” (OPS, 1973, p. 8).

Tres años después, en el Informe Final de la III Reunión Especial de Ministros de Salud

de las Américas (Santiago, Chile, 2-9 octubre de 1972) [60], se reiteraba y de ampliaba

esa advertencia, anunciándose “el renacer de la ecología”:

“El renacer de la ecología – la antigua ciencia que Haeckel creara hace 100 años - ha ocu-rrido con vigor en los últimos cinco años… Hablamos hoy de una concepción de la salud

que busca el conocimiento de los seres humanos en su integridad, en armonía con su me-

dio interno y externo. Lo sucedido en las sociedades industriales debe servir de adverten-cia a los países en desarrollo. En efecto, la explotación de las riquezas naturales, la indus-

trialización y la urbanización no programada han producido la contaminación del aire,

del agua y del suelo que ha afectado el equilibrio favorable de las especies… así como la

producción y el consumo de alimentos, la salud y el bienestar. A estos componentes físi-cos hay que agregar los de orden psicológico y social… Como nunca en el pasado las de-

cisiones de Gobiernos, instituciones y personas tienen consecuencias que trascienden, con

mucho, los efectos inmediatos. Procede pensar y actuar ecológicamente, modificar nues-tros juicios de valor y nuestra conducta si queremos evitar o limitar el daño del medio

humano y de la salud en las comunidades” (OPS, 1973, p. 7).

En consonancia con aquellas nuevas tendencias, en los inicios de la década del 70, se

diseñaron varios modelos teóricos que pretenden explicar la situación de salud de una

población a partir de una concepción ecológica, para fines de definición de políticas de

salud. En los siguientes años, prevaleció uno de ellos que, con pequeñas diferencias de

los propuestos por otros autores, resultó aceptable para los fines prácticos de la defini-


196

ción de dichas políticas. Este modelo “campo de la salud” fue propuesto inicialmente

por H. L. Laframboise (1973), y utilizado por Marc Lalonde para plantear la nueva polí-

tica sanitaria de Canadá (1974), así como por Alan Dever como base de su propuesta de

“modelo epidemiológico para el análisis de una política sanitaria” (1976). Propuesta y

planteamientos que son coincidentes, en esencia, con las ideas de H. Blum (1968) [66].

El modelo aludido establece cuatro “divisiones primarias” entre los factores de riesgo

que pueden afectar a la salud, es decir, define cuatro “campos de fuerza” de los deter-

minantes de la salud: estilos de vida, ambiente, organización del sistema de salud y bio-

logía (población y su acervo genético). La crítica fundamental al modelo Laframboise-

Lalonde es su énfasis sobre los estilos de vida que hace regresar al individuo las respon-

sabilidades del cuidado de la salud. En respuesta a esta crítica, H. Blum propone el “pa-

radigma del bienestar en salud”, en el cual se define al ambiente como el principal cam-

po de fuerza, “el más presente y omnipotente”, en el cual incluye ambiente natural y ar-

tificial, educación, cultura, formas de gobierno político y paz. Además, los campos de

fuerza se relacionan mediante un círculo envolvente y continuo formado por “población

/ sistemas culturales / satisfacciones humanas (salud mental) / equilibrio ecológico / re-

cursos naturales” [68].

Para Lalonde, los principales factores condicionantes de esas enfermedades eran los

ambientales, así como los comportamientos o estilos de vida. Sin embargo, éstos no te-

nían la misma prioridad que se asignaba en Canadá a los servicios médicos, aún cuando

eran responsables en su conjunto de más del 80% de la causalidad de dichas enfermeda-

des. De acuerdo a la lógica de Lalonde, había que convertir a la “promoción de la

salud” en un área de trabajo prioritaria; es decir, en una estrategia del gobierno orienta-

da a solucionar los problemas de salud a través del desarrollo de políticas públicas y ac-

ciones para el logro de cambio de comportamientos y estilos de vida. La propuesta in-

cluía el fortalecimiento de la acción comunitaria para poder actuar en los distintos esce-

narios en los que las personas desarrollan su vida cotidiana [68].

Posteriormente, la atención primaria en salud, como filosofía y como estrategia domi-

nante desde el final de la década de 1970, resultaba ser el mejor escenario político y

social para el fortalecimiento de la promoción de la salud. Esto se plantea en la Confe-

rencia de Alma Ata (1978), y posteriormente se ratifica en la Conferencia Internacional

de Promoción de la Salud en Ottawa. El producto de esta reunión es la Carta de Ottawa

donde se sentaron las bases doctrinarias de la Promoción de la Salud, y se considera la

mejor repuesta a la crisis de los modelos de intervención sobre los procesos de salud y

enfermedad. Los campos de acción según la carta de Ottawa son cinco: construir políti-

cas públicas saludables; crear ambientes que favorezcan la salud; desarrollar habilida-

des personales; reforzar la acción comunitaria; y, reorientar los servicios de salud

La creación de ambientes saludables, está muy relacionada, con las políticas públicas y

con estilos de vida saludables. Una de las acciones de la promoción de la salud es el me-

joramiento del entorno físico y psicosocial. En relación con la creación de ambientes

saludables es indispensable relacionarlos con los estilos de vida saludables. Es una es-

trategia que no debe desarrollarse sin la participación de las comunidades. Una política

de ambientes saludables no tiene el mismo impacto si no se consideran las necesidades

sentidas por las comunidades. La medida destinada a la creación de ambientes saluda-

bles está encaminada a trabajar en micro ambientes como; vivienda, edificios, escuelas,

universidades.


197

Por otro lado, en la década de 1950 había nacido en los países industrializados una nue-

va profesión, la Ingeniería Ambiental, para enfrentar problemas ambientales vinculados

con las aguas residuales y residuos químicos peligrosos de la industria. En las siguientes

décadas el campo de acción de la nueva profesión se fue ampliando progresivamente

hacia el “control de la contaminación ambiental”, las responsabilidades corporativas y

aplicación de estrategias de control.

El Perú no podía estar ausente de esas preocupaciones internacionales y académicas. Es

así, que de acuerdo a los avances en la concepción de la salud ambiental y de las rela-

ciones del ambiente con la salud, se creó en la Universidad Nacional de Ingeniería

(UNI) de Lima, con base en el Programa Académico de Saneamiento, la Facultad de

Ingeniería Ambiental (FIA), que empieza a funcionar en 1984 con dos Escuelas Aca-

démico Profesionales: la de Ingeniería Sanitaria, que el año 2004 pasaría a denominarse

Escuela Académico Profesional de de Ingeniería Sanitaria y Ambiental y que otorga el

grado académico en Ingeniería Sanitaria; y la de Ingeniería de Higiene y Seguridad In-

dustrial. Los alumnos accedían a estas Escuelas, después de haber aprobado los Estu-

dios Generales, que se dictaban en cada departamento académico (química, física, ma-

temática, etc.). Durante este período comienzan a formarse en otras universidades del

país facultades de Ingeniería Ambiental y a dictarse cursos para la obtención de grados

académicos de maestría en esa materia y otras relacionadas. Aumentó de esa forma la

oferta de profesionales que podían actuar en varios campos de la Salud Ambiental.

5.9 REFERENCIAS UTILIZADAS EN EL CAPÍTULO Nº 5

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63. Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1993. Invertir en Salud. Banco Mundial. Wa-

shington D.C. 1993.

64. Michelli, Jorge. “Fin de siglo: construcción del mercado ambiental global”.Comercio Exterior. 50 (3),

México, marzo de 2000, p.187-195.

65. Lafoucarde, Oliver. La stratégie de la banque mundiale vue del interiur”. En L’etat del environnement

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66. Hilburg Catter, Carlos. Capítulo VIII. Salud y Ambiente . En Cien años de cooperación al Perú :

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67. Sánchez, Temístocles. Cooperación Internacional. En: Historia de la Salud en el Perú. Volumen 22.

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perspectiva canadiense. Traducido por la OPS/OMS. Washington D.C, OPS, 2000.

http://www.inicam.org.pe/2006/descargar/librfos/botaderos.pdf


201

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70. Oficina Sanitaria Panamericana. Informe Final de la Segunda Reunión Especial de Ministros de Salud

de las Américas. Documento Oficial de la OPS/OMS Nº 89, 1969.

______________________________________________________________________

Cap. 6. Salud ambiental II: 1992-2005, Carlos Bustíos y Col.

202

CAPÍTULO Nº 6

SALUD AMBIENTAL EN LA SALUD PÚBLICA

NEOLIBERAL Y NEOPOPULISTA. PERÚ: 1992-2005

6.1. Contexto neoliberal y neopopulista

Aspectos políticos y económicos: 1992-2005

Política social neoliberal: sectores salud y saneamiento

Vulnerabilidad a los desastres naturales en el Perú: 1992-2005

6.2. Situación de la salud ambiental al inicio del período y el cólera

La salud ambiental alrededor del año 1991

La epidemia del cólera 1991-1992

Conciencia y educación ambiental insuficientes


6.4. Gestión de la autoridad nacional ambiental: 1994-2005

6.5. Conducción y gestión de servicios de agua y saneamiento: 1992-2005

Conducción y organización del sector agua y saneamiento


Municipalidades y salud ambiental: 1992-2005


En atención al problema de la vivienda: 1992-2005

En atención a los problemas de agua y saneamiento: 1992-2005

En atención a los problemas de los residuos sólidos: 1992-2005

En atención a los problemas de la calidad del ambiente: 1992-2005

En atención a los desastres naturales: 1992-2005

6.7. Eventos internacionales y cooperación externa :1992-2005


6.9. Referencias bibliográficas en el Capítulo N° 6.


203

6.1. CONTEXTO NEOLIBERAL Y NEOPOPULISTA

Aspectos políticos y económicos: 1992-2005

Gobierno de emergencia y reconstrucción nacional: 1992-1995

A inicios del gobierno de Fujimori, la crisis económica peruana iniciada en 1987 se

había agravado por los efectos fiscales y sociales derivados de la aplicación, desde el 8

de agosto de 1990, de un drástico plan de estabilización económica. La pobreza general

afectaba al 55% de la población, mientras que la pobreza extrema incidía sobre el 22%

de los habitantes del país, uno de cada cinco peruanos no lograba acceder ni siquiera a

una canasta básica compuesta sólo por alimentos, la mayoría de los cuales habitaba en

zonas rurales (Instituto Cuanto, 1992, p. 34). La fuerte reducción del gasto público en

salud, en un contexto de severa contracción de los ingresos familiares, agravó las

limitaciones y las diferencias en el acceso a los servicios de salud [1]. La epidemia del

cólera, iniciada en febrero de 1991, agravó aún más la situación de crisis general.

En ese gobierno, las reformas económicas tuvieron como objetivos: la estabilización

económica, en el corto plazo; y, el desarrollo de un capitalismo de mercado libre, en el

largo plazo. Si bien ya algunas de estas reformas se habían iniciado en el segundo

semestre de 1990, fue Carlos Boloña Behr –a cargo del Ministerio de Economía y

Finanzas (MEF) desde febrero de 1991– quien les dio mayor fuerza, a través de su

gestión para lograr la aprobación de un paquete de decretos legislativos. Todos ellos

formulados y aprobados, entre marzo y noviembre de 1991, gracias a las facultades

extraordinarias que le fueron concedidas al Ejecutivo por el Congreso. Esta “primera

ola” de reformas normativas económicas marcó el comienzo de la institucionalización, a

pasos forzados, del Programa de Ajuste Estructural (PAE) en nuestro país.

Esa necesidad de avanzar rápidamente en las reformas económicas no era coincidente

con las intenciones del Parlamento, donde Fujimori no tenía mayoría, ni con las del

Tribunal de Garantías Constitucionales. El 5 de abril de 1992, en respuesta autoritaria a

esta situación, se produjo el llamado “autogolpe” de Fujimori, quien con el respaldo de

las Fuerzas Armadas disolvió el Congreso, asumió facultades extraordinarias, anunció la

reorganización del Poder Judicial y estableció un gobierno de “emergencia y

reconstrucción nacional”, con el argumento de que lo hacía para “enfrentar el terrorismo

y la crisis interna por medio de la transformación del Estado y sus instituciones”. Cinco

meses después del autogolpe, las Fuerzas Policiales capturaron, el 12 de septiembre de

1992, a Abimael Guzmán, máximo líder de Sendero Luminoso, hecho que fue seguido

por un retroceso del terrorismo en el país [2].

El autogolpe fue ampliamente respaldado por el empresariado y los sectores populares.

El 80% de los peruanos encuestados por la prensa nacional apoyó esta medida. Los

partidos políticos y los sindicatos –cada vez más desprestigiados por sus inconsistencias

y fracasos– se habían deslegitimado ante sus bases sociales tradicionales. Además, los

trabajadores informales y las poblaciones campesinas se sentían cada vez menos

representados por un tipo de Estado que se mostraba tan impotente frente a la crisis.

Estos hechos marcaban el rompimiento de las bases del vínculo representativo

establecido a inicios de los ochenta entre el Estado y la sociedad civil. La política de


204

Fujimori comenzaría a crear en el país un nuevo tipo de vínculo entre la sociedad y un

nuevo Estado neoliberal o mercado-céntrico [3].

Sin embargo, la comunidad internacional rechazó aquel “autogolpe”, lo que obligó a

Fujimori a restablecer los derechos constitucionales en el país, convocando a elecciones

para un Congreso Constituyente, las cuales se efectuaron el 22 de noviembre de 1992.

En ellas, el partido oficial Nueva Mayoría-Cambio 90 consiguió el voto del 44,6% de la

ciudadanía y, por tanto, el control del llamado Congreso Constituyente Democrático.

Este control permitió a los oficialistas redactar y aprobar una Constitución ajustada a

las intenciones de sus dirigentes. En octubre de 1993, esta Constitución se somete a

referéndum obteniendo el apoyo del 52,24% de la población [2].

Con el reemplazo de la Constitución de 1979, se eliminaron los obstáculos jurídicos que

impedían o limitaban la realización de políticas económicas neoliberales, así como una

política antisubversiva poca respetuosa de los derechos humanos. La nueva

Constitución de 1993 [4], había definido un nuevo régimen económico neoliberal en su

Capítulo I del Título III, y permitiría el establecimiento de una nueva Ley de Defensa

que permitiría enfrentar con mayor agresividad al terrorismo.

En los siguientes dos años, se desplegó un proceso de reformas económicas y

privatizaciones en la dirección de reducir el tamaño y la capacidad de intervención del

Estado y abrir paso a una economía orientada por los mercados internos y externos.

Entre ellas una reforma laboral para sentar las bases de un modelo de mayor

competitividad externa, centrado en la flexibilización del mercado laboral y la reducción

de los costos laborales. La atención a temas como estímulos a la innovación tecnológica

y mejoras de organización de las empresas o políticas para la calificación acelerada de

la mano de obra, fue y sería siempre nula. La reforma laboral estaba sustentada en la

idea – compartida por el Gobierno y los organismos multilaterales – que esa

competitividad dependía crucialmente de la reducción de los costos laborales, y que esto

último contribuiría a aumentar el empleo. En realidad, la aplicación de esta reforma

provocaría el creciente deterioro del mercado laboral que se expresaría en mayor

informalidad y precariedad del empleo [5].

La aplicación autoritaria de la estrategia gubernamental, enmarcada por una política

macroeconómica estable y una incipiente, incompleta y débil red de protección social

para los más pobres, comenzaron a dar en el año 1993 los primeros resultados

favorables para el Gobierno: reducción de la tasa de inflación, disminución del déficit

económico, privatizaciones de las empresas del Estado y del sistema de pensiones, y

crecimiento económico sostenido durante el trienio 1993-1995. En las Elecciones

Generales de abril de 1995, con una abierta utilización de recursos públicos, Fujimori

fue reelegido como presidente del Perú, y el movimiento oficialista Nueva Mayoría-

Cambio 90 obtuvo los votos necesarios para controlar el Parlamento.

Estado neoliberal autocrático y neopopulista: 1995-2000

El 28 de julio de 1995, Fujimori comenzó su gestión como Presidente de la República

reelecto. Su régimen había logrado revincular los nuevos intereses societales, surgidos

después de la crisis, con las nuevas instituciones políticas utilizando, de manera simul-

tánea, tres tipos de instrumentos: neopopulistas, mediáticos y coactivos. Los primeros,

establecieron redes de intermediación clientelística basadas en operadores políticos,


205

mediante los cuales se hacían llegar “obras” y servicios a los sectores que habían estado

más desconectados con el Estado y el mercado. Se trataba de un mecanismo de inter-

cambio de intereses particulares, antes que de lealtad. El triunfo de Fujimori en las elec-

ciones de 1995 se debió, en gran parte, al fuerte gasto social invertido en aquellas redes

neoclientelares, especialmente a través de los programas de compensación social. En lo

que se refiere al segundo tipo de instrumentos, se utilizó una “lógica electoral mediát i-

ca” para promocionar – a través de la televisión y la prensa – los viajes del Presidente

por todo el país, mostrando lo “cerca” que estaba de la población; así como para difun-

dir “psicosociales”, cuando la coyuntura lo aconsejaba. El asesor presidencial Vladimiro

Montesinos pudo montar “un aparato de propaganda del que se beneficiaron tanto los

ejecutivos como los periodistas”. Finalmente, con relación a los instrumentos coactivos,

también se impuso una “política del miedo”, que consistió en imponer una draconiana

Ley de Huelgas, criminalizar la protesta pública y poner la etiqueta de “terrorista” a to-

da oposición incómoda. Como efecto de esta política coercitiva los conflictos sociales

se redujeron y por momentos desaparecieron del espacio público [3, 6, 7].

No obstante esos avances gubernamentales en el campo político interno, en marzo de

1996 la economía peruana presentó signos de crisis fiscal, lo que obligó al gobierno a

efectuar un reajuste de su programa económico, para lo cual tuvo que llegar a un acuer-

do con los países del Club de París en condiciones no muy favorables para el país. Para-

lelamente, desde agosto de 1996, comenzaron las acusaciones públicas de acciones de

corrupción cometidas por Montesinos, en su condición de asesor presidencial, y por los

mandos militares en las zonas cocaleras.

Dos años después de aquel reajuste, se produjo un claro punto de quiebre en la tenden-

cia del crecimiento del PBI nacional. Los estragos del fenómeno de El Niño 1997-1998

sumados a los efectos de la crisis económica asiática y rusa al comercio exterior provo-

caron un nuevo debilitamiento económico del país. En esta situación, el PBI peruano

creció apenas 0,3% en 1998, el menor avance en seis años, iniciándose una recesión

económica que debilitaría al régimen. Además, por el lado de lo político, la “interpreta-

ción auténtica” de la Constitución logró la viabilidad “legal” de la reelección de Fujimo-

ri a un tercer período presidencial consecutivo, y todas las decisiones del gobierno se

subordinaron a las necesidades de dicha reelección. Los resultados de las elecciones

generales efectuadas el año 2000 dieron nuevamente el triunfo a Fujimori. Sin embar-

go, a diferencia de su primera reelección, estos resultados fueron fuertemente cuestio-

nados en su legitimidad, a nivel nacional e internacional [2].

Luego, apenas 49 días después de juramentar como presidente reelecto por segunda vez,

Fujimori tomó la inesperada decisión de convocar a nuevas elecciones generales para

abril de 2001. Factor desencadenante de esta decisión, tomada el 16 de septiembre del

2000 fue el escándalo Montesinos-Kuori. La presión internacional, los escándalos de

corrupción, los conflictos internos del régimen y las grandes movilizaciones populares –

especialmente de los frentes provinciales, departamentales y regionales – provocaron la

interrupción del tercer gobierno de Fujimori. El 13 de noviembre de 2000, Fujimori

salió del Perú con destino a Brunei; seis días después renunció desde Japón a la

presidencia de la República. Al final del segundo milenio, nueve y medio años después

de iniciada la aplicación del PAE en el país, el Perú se encontraba nuevamente en una

situación de crisis económica, política y, especialmente, moral.

Estado neoliberal en transición hacia la democracia: 2000-2005


206

El 22 de noviembre del 2000, se inició en el Perú la recuperación de la democracia

representativa con la instalación del gobierno provisional encabezado por el Dr.

Valentín Paniagua. Durante los 249 días que duró este gobierno, sus autoridades

tuvieron que dedicarse a recomponer y administrar las funciones básicas del Estado, a

abrir instancias de concertación social en lucha contra la pobreza y la corrupción, y a

establecer las condiciones favorables para celebrar un proceso electoral libre y

transparente en el año 2001 [3]. Uno de los hechos de mayor trascendencia en este

corto período del gobierno de Paniagua fue la creación e instalación de la Comisión de

la Verdad y la Reconciliación (CVR) con el mandato de investigar las violaciones de los

derechos humanos cometidas durante el período de la violencia política vivido en el

Perú entre 1980 y 1995, y formular recomendaciones para afrontar sus secuelas.

Luego, Alejandro Toledo triunfó en las elecciones presidenciales de 2001.Diversos ana-

listas y políticos consideran que su gobierno permitió un quinquenio de relativa estabili-

dad política y económica. Continuó con las políticas económicas iniciadas por el régi-

men de Fujimori, logrando un sostenido crecimiento de la economía peruana y obte-

niendo una mayoritaria aprobación social de dichas políticas. Entre las razones de este

crecimiento económico se destacan los ingresos generados por las empresas mineras,

instaladas principalmente en la década anterior; así como la expansión de diversos sec-

tores de la actividad económica. Además, el nuevo gobierno comenzó a incursionar li-

mitadamente en medidas de promoción de los exportadores, mejoras en el manejo de

algunos puertos, apoyo al desarrollo de grandes proyectos esenciales para el país, como

la explotación y traslado de gas, y obras de infraestructura para romper obstáculos a las

exportaciones. A ello se le agregó una estrategia deliberada de promoción de importan-

tes acuerdos comerciales para abrir nuevos mercados internacionales.

Por otro lado, no existió la voluntad gubernamental de efectuar avances significat ivos

en la reforma del Estado, y sus políticas sociales no pudieron revertir las tendencias al

empobrecimiento de las mayorías nacionales, ni evitar la ampliación de las brechas eco-

nómicas, manteniéndose latentes muchos conflictos sociales. La política laboral estable-

cida en la década del noventa se mantuvo sin mayores cambios, continuando las tenden-

cias a la informalidad y la precariedad del empleo. Cabe resaltar que se respetaron las

normas constitucionales, la independencia de los poderes estatales y la libertad de ex-

presión; pese a los casos de corrupción y escándalos políticos que rodearon al entorno

presidencial y a importantes líderes del partido de gobierno.

Asimismo, durante el gobierno de Toledo se promovió formalmente una política de

promoción de la participación ciudadana en la toma de decisiones y se reinició, con el

mismo fin, el proceso de descentralización; estableciéndose instancias de diálogo como

la Mesa de Lucha Contra la Pobreza, las mesas de concertación, la formulación de pre-

supuestos participativos, etc. Pero, los dirigentes del partido oficialista obstaculizaron

tempranamente el progreso de esta política, optando por establecer nuevos vínculos

neoclientelistas con la ciudadanía, en función de sus intereses partidarios. Además, lue-

go del colapso del vínculo representativo, dominante en el Estado Desarrollista, el neo-

clientelista reinstalado por Fujimori mantenía su fortaleza política. En esta situación, la

provocación de un conflicto social se presentó, para las organizaciones territoriales y

funcionales no oficialistas, como una nueva forma de vincularse con el Estado cuando

no se desea o no se tiene acceso al vínculo neoclientelar o cuando éste resulta insufi-

ciente. Es por ello, que diversos conflictos sociales volvieron a surgir en el país, siendo

una de las razones la falta de intermediarios eficaces – partidos políticos consistentes o


207

instancias de diálogo democrático – entre la sociedad y el Estado. Quedaron, entonces,

dos tipos de vínculos entre la sociedad y el Estado: el clientelar, promovido por el Par-

tido del Gobierno; y, el conflicto social, que estalla y obliga al gobierno a dialogar. “To-

ledo armó sus propios vínculos neoclientelares y tuvo que afrontar una relación a través

del conflicto social con los pobladores que demandaban por diversos temas” [3].

El régimen de Toledo institucionalizó, el 5 de marzo del 2002, el llamado Compromiso

de Diálogo para lograr un Acuerdo Nacional [8], suscrito por los más altos represen-

tantes del gobierno, partidos políticos que contaban con representación parlamentaria y

sectores representativos de la sociedad civil. La primera etapa de reuniones de trabajo

y foros descentralizados dio como resultado la firma del El Acuerdo Nacional de Go-

bernabilidad, suscrito el 22 de julio de 2002. El Acuerdo tiene como propósito formal:

definir y afirmar un consenso sobre 31 políticas del Estado para los próximos 20 años,

en cuatro áreas fundamentales: democracia y Estado de Derecho; equidad y justicia so-

cial; competitividad del país; y Estado eficiente, transparente y descentralizado.

Tres de esas políticas de Estado eran la décima tercera, la décimo novena y vigésima

primera, que tienen como objetivo, respectivamente, el “acceso universal a los servi-

cios de salud y a la seguridad social”, el “desarrollo sostenible y gestión ambiental” y el

“desarrollo en infraestructura y vivienda”. Con estos objetivos, el Estado se comprome-

tió a promover una cultura de la salud, ampliando el acceso a los servicios de agua y al-

cantarillado. Asimismo, se comprometió a facilitar el acceso a una vivienda digna, per-

mitiendo su densificación, abaratamiento y seguridad. Se comprometió también a con-

solidar un sistema habitacional integrado al sistema económico privado, con el Estado

en un rol subsidiario, facilitador y regulador de estas actividades. Finalmente, se com-

prometió a fomentar el saneamiento ambiental y a buscar mejorar la calidad de las vi-

viendas autoconstruidas. Para poner en práctica esta décimo novena política, el Estado

asumía ocho compromisos, que si bien no eran explícitamente mandatarios servirían de

marco de las acciones gubernamentales a adoptar en ese campo.

“(i) Fortalecer la institucionalidad de la gestión ambiental optimizando la coordinación

entre la sociedad civil, la autoridad ambiental nacional, las sectoriales y los niveles de

gestión descentralizada, en el marco de un sistema nacional de gestión ambiental; (ii) promover la participación responsable e informada del sector privado y de la sociedad ci-

vil en la toma de decisiones ambientales y en la vigilancia de su cumplimiento, y fomen-

tará una mayor conciencia ambiental; (iii) promover el ordenamiento territorial; (iv) pro-mover y evaluar permanentemente el uso eficiente, la preservación y conservación del

suelo, subsuelo, agua y aire, evitando las externalidades ambientales negativas; (v) pro-

mover el ordenamiento urbano, así como el manejo integrado de residuos urbanos e in-

dustriales que estimule su reducción, reuso y reciclaje; (vi) implementar el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental para asegurar la participación ciudadana, la coordina-

ción multisectorial y el cumplimiento de las empresas de los criterios y condiciones de

protección ambiental; (vii) regular la contaminación sonora; (viii) cumplir los tratados in-ternacionales en materia de gestión ambiental, así como facilitar la participación y el apo-

yo de la cooperación internacional para recuperar y mantener el equilibrio ecológico”.

Durante el primer año del funcionamiento del Foro del Acuerdo Nacional se lograron,

en medio de grandes expectativas, importantes avances para el logro de sus propósitos,

entre ellos la definición por consenso de 31 políticas de Estado, 268 sub-políticas; 817

indicadores y 747 objetivos; así como la instalación de la Secretaría Técnica Autónoma.

[8]. Sin embargo, en los siguientes años la participación efectiva de dicho Foro en la


208

afirmación de un consenso para la instrumentación de esas políticas del Estado fue insu-

ficiente. A julio del 2003, los avances en el cumplimiento de la mayoría de las políticas

de Estado estaban estancados o eran muy discretos. La opinión generalizada es que el

Foro se había convirtió en una "plataforma mediática utilizada por los gobiernos de

turno para temas de coyuntura", en lugar de trabajar políticas de largo plazo.

Política social neoliberal: sectores salud y saneamiento

El objetivo central de la nueva Carta Constitucional de 1993 fue el de desmantelar un

aparato estatal desarrollista ineficiente e ineficaz para crear un Estado mercado-

centrista cuyas políticas estarían orientadas por una racionalidad instrumental. La nueva

“política social” de este tipo de Estado tiene como estrategia central la de promover la

penetración y dominio del capital privado en los espacios sociales rentables (seguros,

servicios educativos, atención médica, servicios de saneamiento), con el fin de mercan-

tilizar el bienestar de la sociedad de acuerdo con la doctrina neoliberal.

La aplicación de esa política social se justificó inicialmente en el Perú con principios

económicos liberales promovidos por el Banco Mundial y, luego, con argumentos pro-

cedentes del llamado “consenso de Washington”. Principios y argumentos que fueron

utilizados por los gobiernos peruanos que se sucedieron entre los años 1992 y 2005 –

con distintos estilos y énfasis – para sustentar las reformas del sistema de salud nacio-

nal, del sistema de seguridad social y del sistema de gestión ambiental en el Perú.

Reformas que en el campo del cuidado de la salud y al final del año 2005 habían conso-

lidado la segregación de los diferentes grupos sociales peruanos al interior del sistema

nacional de salud, incluyendo dos componentes distintos del subsistema público. El de

la seguridad social financiada por un régimen contributivo, bien dotado de recursos,

que sirve a los trabajadores asalariados y sus familias; y el de la salud pública, finan-

ciado precariamente por un régimen no contributivo administrado por el MINSA, y que

debe atender a las personas pobres y vulnerables. El sustento político del nuevo modelo

de reforma en el campo de la salud se deriva de un concepto dual y contradictorio del

servicio de salud y de sus principales insumos (medicamentos, vacunas); por una parte,

bienes públicos esenciales para la realización del derecho a la salud y, por otra, mer-

cancías sujetas a las leyes del mercado, donde se producen con fines de lucro.

.

Vulnerabilidad a los desastres naturales en el Perú: 1992-2005

Incidencia e impacto de los desastres naturales

La incidencia en el Perú de los desastres naturales, es casi el doble que en el resto de

América Latina, mientras la tasa de fatalidades es la más alta en el continente entero. El

país está ubicado en una de las áreas de mayor actividad sísmica del planeta – en el Cin-

turón de Fuego del Pacífico – y es afectado seguidamente por las condiciones atmosfé-

ricas y oceánicas causadas por el fenómeno El Niño. A ello se suma su variada geográ-

fica y realidad económica complicada [9, 10].

Estos eventos han tenido un costo significativo tanto en el capital humano como en el

capital físico del país. Se estima que más de dos millones de personas fueron afectadas

por los desastres naturales durante 2000-2004, con un costo anual de aproximadamente


209

un billón de soles o US$ 325 millones (Larsen y Strukova, 2006) [11]. Costos moneta-

rios elevados, aunque no tanto como en Bolivia o Colombia. La población pobre suele

ser la más vulnerable a los efectos de estos desastres, debido a varias razones: construc-

ción de sus casas donde la tierra es barata, frecuentemente cerca de la parte baja de los

ríos y laderas escarpadas; ausencia del control de uso de la tierra en estas áreas; pobre

calidad de la construcción; carencia de medidas básicas de alivio; medio de vida margi-

nal y limitada capacidad de estos grupos para recuperarse de los impactos económicos.

Las estadísticas del INDECI ponen de manifiesto un aumento gradual del total de emer-

gencias y daños por desastres naturales ocurridos entre 1995 y 2003. Se contabilizó

9.179 emergencias, 2.989 fallecidos, más de dos millones de damnificados; así como de

392.798 viviendas afectadas y 124.544 viviendas destruidas. Asimismo, informan que

las heladas han producido 80 fallecidos por enfermedades respiratorias agudas, así como

más de 190.000 damnificados, daños en 24 mil viviendas y pérdidas de más de 27 mil

hectáreas de cultivos [9, 10, 12].

La información oficial, de la misma INDECI, para 2004 da cuenta de 29 tipos diferen-

tes de “situaciones de emergencia”, siendo los más frecuentes: incendios urbanos (3.791

casos), inundaciones (2.244), fuertes vientos (1.960), fuertes lluvias (1.368), huaicos

(540), y deslizamientos de tierra (530). La distribución geográfica de estos sucesos es

muy variable; los departamentos más fuertemente afectados son: Puno (432 sucesos en

2003), Loreto (369 sucesos), Amazonas (282) y Lima (279), y los menos, Tumbes (29

sucesos), Ica (31), La Libertad (43) y Tacna (48) [9, 10].

Aunque estos desastres tienen orígenes naturales, muchos, principalmente las inunda-

ciones y los deslizamientos, son influenciados por las actividades humanas que modifi-

can las condiciones ambientales La erosión del suelo y la deforestación, han contribuido

a un riesgo mayor de inundaciones en áreas bajas y también contribuyen a crear condi-

ciones para movimientos de masa del suelo que resultan en deslizamientos y huaycos.

La urbanización y una mayor densidad demográfica han conducido a una mayor exposi-

ción a potenciales desastres en áreas específicas que concentran actividades socioeco-

nómicas.

El fenómeno de El Niño: bienio 1997-1998

El fenómeno climático El Niño se presentó con especial intensidad durante el bienio

1997-1998, siendo considerado como uno de los más fuertes ocurridos sobre el Pacífico

Ecuatorial y Central en el siglo XX. Sus principales efectos negativos fueron, en orden

de frecuencia: lluvias intensas (444), inundaciones (297), huaycos (229) y deslizamien-

tos (188). Los cuales tuvieron como consecuencias: la muerte de 364 personas, 412 he-

ridos, 600 mil personas afectadas, 75.600 viviendas afectadas, 32.400 viviendas des-

truidas, 51.125 hectáreas de cultivo destruidas, carreteras y puentes destruidos. Los da-

ños totales que ocasionó El Niño han sido estimados en 3.500 millones de dólares,

equivalente al 4,5% del PBI. Estas pérdidas (en millones de dólares) se distribuyeron de

la manera siguiente: (i) producción, 1.625; (ii) todo tipo de infraestructura, 1.389; y, (iii)

pérdidas sociales, 485 [9, 13, 14].

Esos efectos negativos, tuvieron un impacto directo sobre la infraestructura de agua po-

table y de alcantarillado, provocando el colapso o afectando seriamente la prestación de

los servicios correspondientes. De acuerdo a estimaciones de las empresas prestadoras


210

de dichos servicios, la población afectada alcanzó a algo más de 3,2 millones de habi-

tantes, y los daños sufridos en su infraestructura ascenderían a los 71 millones de dóla-

res. Por otro lado, estas consecuencias, así como las provocadas directamente por las

elevadas temperaturas, determinaron una serie de situaciones favorables al desarrollo de

vectores y a la mayor incidencia de las enfermedades transmisibles Los departamentos

más afectados fueron los de la costa norte e Ica [9, 14].

6.2. SITUACIÓN DE LA SALUD AMBIENTAL AL INICIO

DEL PERÍODO Y EL CÓLERA

La salud ambiental alrededor del año 1991

Tal como ya se comentó, al final del período anterior los efectos fiscales y sociales de-

rivados de la aplicación de un drástico plan de estabilización económica había agravado

la crisis nacional que afectaba al país desde el año 1988. La pobreza extrema incidía

sobre el 22% de los habitantes del país, uno de cada cinco peruanos no lograba acceder

a una canasta básica compuesta sólo por alimentos. La fuerte reducción del gasto públi-

co en salud, en un contexto de severa contracción de los ingresos familiares, aumentaba

las limitaciones en el acceso a los servicios de salud y de saneamiento ambiental. Res-

pecto a estos últimos, apenas el 25% de la población rural tenía rudimentarios sistemas

de cañerías de agua; sólo el 35% de la población nacional tenía retretes y en áreas rura-

les ese número era de 2%. De éstos, ninguno tenía sistemas de cloacas. Aún cuando al-

gunas familias habían instalado letrinas de pozo ciego, más de tres cuartos de la pobla-

ción rural no tenía instalaciones formales de evacuación de excrementos. De la misma

manera, a nivel nacional, 42% de la población arrojaban su basura en un río o campo, y

en áreas rurales este porcentaje crecía a 78% [14, 15].

En Lima hacia 1990, entre 20 y 25% de la población no tenía agua corriente, y se pro-

veían principalmente mediante camiones de agua; suministro que se efectuaba sin nin-

gún control de calidad sobre el agua. Las aguas servidas de Lima eran arrojadas al mar a

través de tres colectores ubicados en las playas aledañas a la ciudad. En este mar exis-

tían reservorios de peces y mariscos que eran utilizados para el consumo humano. En

otras zonas del país las aguas servidas se descargaban sin tratamiento en ríos, lagos y

océanos. Se estimaba que cerca de 4.000 hectáreas de tierra agrícola de la costa perua-

na eran regadas con desagüe. En 1991, existían en el Perú las condiciones ecológicas

necesarias para la aparición de una epidemia de cólera y, potencialmente, convertir al

país en una zona endémica de esta enfermedad [14, 15].

La epidemia del cólera 1991-1992

El enero del año 1991 el Perú comenzó a ser azotado por una epidemia de cólera. Al fi-

nal del mismo año, los servicios de salud habían atendido a 322.562 sospechosos de

cólera, con un total de 2.909 defunciones (tasa de mortalidad 9 por 100.000), 15 de cada

mil habitantes acudieron a establecimientos de salud presentando síntomas del cólera.

Los primeros casos fueron informados casi simultáneamente en tres ciudades costeras

Chancay, Chimbote y Piura, luego se diseminó rápidamente a toda la costa y sierra,

siendo las poblaciones de los pueblos jóvenes y de las áreas rurales las más vulnerables.

En 1992, el número de casos de cólera en el Perú también fue alto, con 239.139 casos y


211

886 defunciones. Además, se ha calculado que esta epidemia provocó al país una pér-

dida de 770 a 1.000 millones de dólares americanos para 1991, por diversos rubros:

agricultura, pesca y turismo, casi la quinta parte de los ingresos normales de la exporta-

ción. En el curso del año 1991, la enfermedad se extendió a 14 países de América La-

tina y del Caribe sumando un total de 366.017 casos, siendo el Perú, el país, que agrupó

al 83% de total de casos presentados en la Región. Al final del año 1996 la epidemia se

había extendido a 21 de esos países, con más de un millón de casos y alrededor de

121.000 muertes [16, 17].

De acuerdo a datos compilados por C. Maguiña y colaboradores [15] el cólera se difun-

dió en la población peruana, principalmente, por el “agua empleada para la bebida, la

preparación de comidas, el lavado de ropa y el baño”. Evaluaciones realizadas por pro-

fesionales del MINSA, al inicio de la epidemia, encontraron serias deficiencias en la

mayoría de los sistemas de abastecimiento de agua de las ciudades donde el cólera es-

taba presente. Estudios posteriores confirmaron graves problemas de funcionamiento de

los sistemas, en particular en los procesos de tratamiento y desinfección química del

agua previa a su distribución (Cánepa 1991, Geldreich 1991, Haratani 1991). Asimismo

se encontró presencia de coliformes fecales y Vibrio Cólera en varias muestras tomadas

en conexiones domiciliarias. Esta situación se vio agravada por la venta callejera de

alimentos sin control sanitario, y las prácticas antihigiénicas en el manipuleo de los

alimentos. En Chimbote solo el 16% de pacientes de cólera bebían agua hervida y se

lavaban las manos antes de comer y después de ir al baño. En el Callao, un 40% de di-

cha población consumía agua con residuos fecales. En Piura, el 90% de los alimentos de

los vendedores ambulantes tenían residuos fecales.

El 5 de Abril de 1991, el gobierno dispuso la creación de la Comisión Nacional Mult i-

sectorial de Lucha Contra el Cólera, presidida por el representante del MINSA; respon-

sabilizándola de coordinar todas las acciones que se tomen para contrarrestar la epide-

mia. Las principales medidas ambientales adoptadas fueron la clorinación y vigilancia

de los sistemas existentes de abastecimiento de agua a las zonas urbanas y la distribu-

ción de productos químicos para la purificación del agua en los hogares y comparadores

para la vigilancia del cloro residual. Tanto la Dirección General de Salud Ambiental

(DIGESA) y la Municipalidad actualizaron, en enero de 1992, las normas sanitarias pa-

ra el expendio de alimentos y bebidas de consumo directo en la vía pública.

A partir del año 1993, la epidemia del cólera pudo ser controlada en el país por las auto-

ridades nacionales. Aunque éstas no pudieron evitar que se convirtiera en una nueva en-

demia nacional, debido a la persistencia de las deficientes condiciones de saneamiento

básico y de higiene personal. Sin embargo, en 1998 se produjo un brote epidémico, en

la costa norte y la selva del Perú, con un total de 41.717 casos (incidencia: 168,2 por

cien mil), como consecuencia de los cambios climáticos producidos por el fenómeno de

El Niño en ese año, los cuales se sumaron al efecto de aquellas deficiencias [15].

Conciencia y educación ambiental insuficientes

Diversos estudios muestran que las crecientes tensiones entre la sociedad peruana y su

entorno, en los últimos dos siglos, están asociadas fundamentalmente con un compor-

tamiento humano que expresa escasa conciencia ambiental. Este comportamiento ha si-

do tipificado como depredador, irresponsable y egoísta. Entre los aspectos culturales

que agudizan esas tensiones desde inicios de los noventa se mencionan a: el antropocen-


212

trismo extremo, el etnocentrismo occidental, los fundamentalismos, el excesivo afán de

lucro, el consumismo exagerado, etc. Además tal comportamiento no solo alcanza a la

población, sino a los mismos funcionarios de salud y educación [18].

No obstante los avances normativos ambientales en este período –serán detallados más

adelante – era evidente que ellos se debían a razones distintas a una mejor conciencia

ambiental de las autoridades gubernamentales. Es así, que al poco tiempo de promulgar-

se el Código del Medioambiente, éste fue mutilado en todo su texto por el Decreto Le-

gislativo de Promoción de la Inversión Privada; debiendo remarcarse, además, que si

bien el nuevo Código Penal de 1991, en sus artículos 304 y 305 sancionan con penas

privativas de la libertad a quienes contaminan el ambiente, hasta el final del período no

había nadie en la cárcel por dicho motivo, a pesar de existir casos flagrantes. En opinión

del Ing. Oscar Cáceres [19], casos notables de infracciones ambientales cometidas por

consorcios privados quedaron impunes frente a la indiferencia de las entidades públicas

responsables de su control; más aún, se toman decisiones políticas “vergonzosas”, co-

mo el caso de la promulgación de la Ley que regula los pasivos ambientales de la acti-

vidad minera, promulgada el 2 de julio de 2004, por la cual el Estado se hace cargo de

los pasivos ambiéntales en abandono de los titulares no identificados o de aquellos que

cancelen su derecho a concesión minera

Con relación a la conducta de la población en sus relaciones con el ambiente, en opinión

del parasitólogo Dr. César Náquira Velarde [20] – presidente del Comité Permanente de

Población y Ambiente de la Academia Nacional de Medicina y ex-Jefe del Instituto

Nacional de Salud –, “si el hombre se lavara las manos o no defecará en el suelo dejaría

de contaminar el ambiente” y decrecería los riesgos de las enfermedades vinculadas

con el “fecalismo”. Enfatizando que la responsabilidad de formar una conciencia am-

biental para evitar ésta y otras conductas antihigiénicas alcanza tanto al Estado y sus

instituciones educativas como a la comunidad, la familia, los centros laborales y los

medios de comunicación. Además, manifiesta que, en su experiencia como funcionario

público, es testigo que las razones técnicas, que deben sustentar las decisiones guber-

namentales sobre la protección del ambiente, están subordinadas, por lo general, a ra-

zones de carácter político y económico coyunturales:

“Cuando Fujimori estaba terminando su segundo período presidencial, coincidió que un grupo de funcionarios del Ministerio de Salud y de la OPS/OMS decidió armar un Plan

Piloto en Pucallpa para el control del parasitismo intestinal en el área rural, en el que se

combinaba acciones de saneamiento ambiental y de cuidado de la salud con las de edu-

cación destinadas a crear una conciencia ambiental a mediano plazo en lo alumnos. Coor-dinando su ejecución con las autoridades sanitarias regionales. Pero, cuando se estaba eje-

cutando el plan, esas mismas autoridades abandonaron los objetivos iniciales, con la in-

tención de apoyar políticamente la campaña reeleccionista de Fujimori. Con esta nueva intención, concentraron las acciones en la administración de tabletas antiparasitarias, cu-

yos resultados, temporales, podían observarse de manera inmediata, con lo que se espe-

raba lograr un mayor impacto político en la comunidad. Pero, lo que ocurrió, finalmente, es que en el 16 % de los niños a los que se administró la tableta tuvieron efectos colatera-

les no esperados – debido a problemas de calidad del fármaco – con el descrédito co-

rrespondiente de la actividad ante la comunidad” (C. Náquira, 2012).

Por su lado, Francisco Bravo Alarcón [21], sociólogo de la Pontificia Universidad Cató-

lica del Perú, comenta que uno de los pocos instrumentos disponibles para apreciar el

estado de conciencia y educación ambiental en el Perú durante este período es la En-


213

cuesta Nacional de Medio Ambiente (Instituto Cuánto) cuyos resultados del año 2001

sugieren un escaso reconocimiento ciudadano sobre la importancia de la contaminación

del ambiente, por lo menos hasta ese año. De acuerdo con los resultados, la población

encuestada consideró que los principales problemas del país son la falta de empleo

(37,5%), la pobreza (20,8%) y los bajos ingresos (12,4%); a notable distancia el pro-

blema de la contaminación ambiental aparece con apenas el 2,7%.

6.3. MARCO NORMATIVO GENERAL EN SALUD AMBIENTAL: 1992-2005

Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales, 1990

En septiembre de 1990, en el segundo mes del gobierno del Ing. Fujimori, se aprobó el

Decreto Legislativo 613, Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales [22]. Esta

norma marcó un hito formal importante en el diseño de políticas ambientales en el Pe-

rú, creando la posibilidad de establecer una serie de medidas legales para la gestión am-

biental, incluidos el enfoque de prevención de los daños, el principio de que el contami-

nador debe pagar por la reparación de los daños que causa y la obligación de realizar

evaluaciones de impacto ambiental. Sin embargo, aún no se habían iniciado las reformas

orientadas hacia la privatización del Estado, las cuales provocarían un nuevo reorde-

namiento legal e institucional del Sector Saneamiento con el propósito de impulsar la

comercialización y la privatización de los prestadores de los servicios pertinentes. De-

bido a estas reformas, el Código sufriría, durante el decenio de los noventa, una serie de

modificaciones, motivadas por las leyes de la promoción de la inversión privada, que

limitó su campo de aplicación y le restó fuerza hasta su derogatoria en el año 2005 [23].

Decreto Legislativo Nº 757, 1991

En 1991, cuando se intentó derogar el citado Código, por considerarlo un obstáculo pa-

ra la promoción de las inversiones, se promulgó el Decreto Legislativo Nº 757 [24], de-

nominado Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, publicado el 13 de

noviembre de 1991, en el que se destaca el rol de la inversión privada y la libre compe-

tencia como motores del desarrollo. En la nueva norma se incorporó un capítulo llama-

do “De la seguridad jurídica en la conservación del medio ambiente”, a través del cual

se modificó significativamente el Código disponiendo que las funciones ambientales

debían ser ejercidas por los ministerios, materializando lo que se ha llamado la “secto-

rialización de la gestión ambiental”. Modalidad organizativa en la que el Ministerio de

cada sector gubernamental es la autoridad ambiental para las actividades del ámbito de

su competencia, por lo que cada uno cuenta dentro de su estructura organizativa con una

dependencia a cargo de la gestión ambiental.

“Artículo 49.- El Estado estimula el equilibrio racional entre el desarrollo socio-económico, la conservación del ambiente y el uso sostenido de los recursos naturales, ga-

rantizando la debida seguridad jurídica a los inversionistas mediante el establecimiento de

normas claras de protección del medio ambiente….”. “Artículo 50.- Las autoridades sec-toriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicación de las

disposiciones del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales son los Ministe-

rios o los organismos fiscalizadores, según sea el caso, de los sectores correspondientes a

las actividades que desarrollan las empresas sin perjuicio de las atribuciones que corres-pondan a los Gobiernos Regionales y Locales conforme a lo dispuesto en la Constitución


214

Política…”. “Artículo 51.- La Autoridad Sectorial Competente comunicará al CONAM,

sobre las actividades a desarrollarse en su sector, que por su riesgo ambiental, pudieran

exceder los niveles o estándares tolerables de contaminación o deterioro del ambiente, las

que obligatoriamente deberán presentar estudios de impacto ambiental previos a su ejecu-ción y, sobre los limites máximos permisibles del impacto ambiental acumulado” (D.Leg.

757 y modificatorias).

Constitución Política 1993

En la Constitución Peruana de 1979 se había reconocido expresamente, en su artículo

123, al derecho a habitar en un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado como

un derecho ciudadano. Por su parte, la Constitución de 1993 [4] incluye el dere-

cho al ambiente como un derecho fundamental de las personas, al consignarlo

como tal en el artículo 2, inciso 22: “Toda persona tiene derecho: (…) A la paz, a la

tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente

equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”. En ambos casos, se incorpora este de-

recho de habitar en un ambiente saludable, aunque desde una perspectiva restringida a

los recursos naturales y sin enumerar los elementos de dicho ambiente.

En lo que se refiere al derecho a una “vivienda adecuada”, incluido en la Constitución

de 1979, en la del año 1993 se suprimió toda referencia al mismo. Estableciendo, ade-

más, rigideces a favor de la economía del mercado, abriendo la posibilidad de la priva-

tización de los servicios sociales y de los espacios públicos a favor del aprovechamien-

to económico por particulares, mediante concesiones.

Ley de creación del Consejo Nacional del Ambiente, 1994

El 16 de diciembre de 1994 se promulgó la Ley N° 26410 [25], que crea el Consejo Na-

cional del Ambiente (CONAM) como organismo público descentralizado, dependiente

del Presidente del Consejo de Ministros: “Es el organismo rector de la política nacional

ambiental. Tiene por finalidad planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el

ambiente y el patrimonio natural de la Nación. La política nacional en materia ambiental

que formula el CONAM, es de cumplimiento obligatorio” (art. 2º). Se le asignaron co-

mo objetivos: promover la conservación del ambiente a fin de coadyuvar el desarrollo

integral de la persona humana sobre la base de garantizar una adecuada calidad de vida,

protegiendo el equilibrio entre el desarrollo socioeconómico, el uso sostenible de los

recursos naturales y la conservación del ambiente. La máxima autoridad del CONAM

era su Consejo Directivo, integrado por siete miembros; tres de éstos eran representan-

tes del Gobierno Central, uno de los cuales presidía el Consejo .

Ley General de Salud, 1997

En la Ley N° 26842, Ley General de Salud [26], promulgada el 15 de abril de 1997, se

precisa, en punto IX de su Titulo Preliminar, que: “La norma en salud es de orden pú-

blico y regula materia sanitaria, así como la protección del ambiente para la salud…”.

Luego, incluye en el Capítulo VII de su “Título Segundo: De los deberes, restricciones y

responsabilidades en consideración a la salud de terceros”, las normas jurídicas sobre la

protección del ambiente para la salud:

“Artículo 103o.- La protección del ambiente es responsabilidad del Estado y de las perso-

nas naturales y jurídicas, los que tienen la obligación de mantenerlo dentro de los estánda-


215

res que, para preservar la salud de las personas, establece la Autoridad de Salud compe-

tente (…) Artículo 104o.- Toda persona natural o jurídica, está impedida de efectuar des-

cargas de desechos o sustancias contaminantes en el agua, el aire o el suelo, sin haber

adoptado las precauciones de depuración en la forma que señalan las normas sanitarias y de protección del ambiente (…) Artículo 105o.- Corresponde a la Autoridad de Salud

competente, dictar las medidas necesarias para minimizar y controlar los riesgos para la

salud de las personas derivados de elementos, factores y agentes ambientales, de confor-midad con lo que establece, en cada caso, la ley de la materia (…) Artículo 106o.- Cuando

la contaminación del ambiente signifique riesgo o daño a la salud de las personas, la Au-

toridad de Salud de nivel nacional dictará las medidas de prevención y control indispen-sables para que cesen los actos o hechos que ocasionan dichos riesgos y daños (…) Ar-

tículo 107o.- El abastecimiento de agua, alcantarillado, disposición de excretas, reuso de

aguas servidas y disposición de residuos sólidos quedan sujetos a las disposiciones que

dicta la Autoridad de Salud competente, la que vigilará su cumplimiento” (Capítulo VII del Título Segundo de la Ley General de Salud, 1997).

Ley General de Residuos Sólidos, 2000

En el mes de julio del año 2000 se promulgó la Ley General de Residuos Sólidos (Ley

No. 27314), en la que se establecen “los derechos, obligaciones, atribuciones y respon-

sabilidades de la sociedad en su conjunto, para asegurar una gestión y manejo de los re-

siduos sólidos, sanitaria y ambientalmente adecuada, con sujeción a los principios de

minimización, prevención de riesgos ambientales y protección de la salud y el bienestar

de la persona humana” [27].

Además, en su artículo 49º se precisa que el Ministerio de Salud, las Municipalidades

Provinciales y las Municipalidades Distritales tienen competencia compartida en los

mecanismos de supervisión, fiscalización y sanción en lo que respecta a las instalacio-

nes de residuos sólidos en espacios públicos

En la norma se establecen los lineamientos generales para la implementación y opera-

ción de las infraestructuras de disposición final del residuo, así como la obligatoriedad

de elaborar Estudios de Impacto Ambiental en los proyectos de esa infraestructura, entre

ellos los del relleno sanitario


La Constitución de 1993 reiteró la responsabilidad de las municipalidades en la presta-

ción de los servicios públicos. La Ley Nº 27972 [28], Ley Orgánica de Municipalida-

des, publicada el 27 de mayo de 2003, señala que es función de las municipalidades

provinciales administrar y reglamentar, directamente o por concesión, el servicio de

agua potable, alcantarillado y desagüe.

“Corresponde a las Municipalidades, según el caso, planificar, ejecutar e impulsar a través

de los organismos competentes el conjunto de acciones destinadas a proporcionar al ciu-

dadano el ambiente adecuado para la satisfacción de sus necesidades vitales de vivienda, salubridad, abastecimiento, educación, recreación, transportes y comunicaciones. Estas

acciones son realizadas con los propios recursos municipales y con los previstos por las

leyes respectivas a los organismos del Poder Ejecutivo, organismos descentralizados, cor-poraciones de desarrollo, y en su oportunidad, a los gobiernos regionales. Estos y aquellos

deben planificar sus programas de corto, mediano y largo plazo, en función de los reque-

rimientos de las Municipalidades”. (Artículo 62 de la Ley Nº 27972)

http://es.wikipedia.org/wiki/Constituci%C3%B3n_pol%C3%ADtica_del_Per%C3%BA_%281993%29


216

Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, 2004

La Ley 28245 [29], Ley marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, aprobada el

4 de junio de 2004, tiene por objeto asegurar el eficaz cumplimiento de los objetivos

ambientales de las entidades públicas que conforman el Sistema; fortalecer los meca-

nismos de transectorialidad en la gestión ambiental, el rol que le corresponde al CO-

NAM, y a las entidades sectoriales, regionales y locales en el ejercicio de sus atribucio-

nes ambientales a fin de garantizar que cumplan con sus funciones y de asegurar que se

evite en el ejercicio de ellas superposiciones, omisiones, duplicidad, vacíos o conflictos.

Con ese objeto, en el Título III de la norma, se define al CONAM como la Autoridad

Ambiental Nacional y ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental; que tiene

por finalidad planificar, promover, coordinar, normar, sancionar y supervisar las accio-

nes orientadas a la protección ambiental y contribuir a la conservación del patrimonio

natural; controlar y velar el cumplimiento de las obligaciones ambientales; dirimir y so-

lucionar las controversias entre las entidades públicas que conforman el Sistema; y eje-

cutar las acciones derivadas de las funciones otorgadas por la Ley. Asimismo, en su Tí-

tulo IV se precisa que las autoridades sectoriales ejercen sus funciones ambientales so-

bre la base de sus leyes correspondientes, de conformidad con la Política Ambiental Na-

cional y las políticas sectoriales, en el marco de los principios de la gestión ambiental

contenidos en el artículo 5 de esta Ley.

Tratando de fortalecer la acción del CONAM se dictaron, además de la Ley Nº 28245,

otras normas con relación a la sectorialización; así, por ejemplo, en el año 2001 se dictó

la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental [30], que mejora y

precisa la función del CONAM en relación con este importante instrumento.

Ley General del Ambiente, 2005

Recién el 13 de octubre del 2005, un nuevo Parlamento pudo aprobar por insistencia

(con 73 votos) la Ley General del Ambiente (Ley N° 28611) [31], que derogó el Códi-

go del Medio Ambiente y Recursos Naturales y sus modificaciones. Ley General apro-

bada después de un intenso debate parlamentario y que corrigió, aunque parcialmente,

aquellas inconsistencias y contradicciones señaladas cinco años antes por Agenda: Perú

Al final de este período, la nueva Ley sintetiza el desarrollo de la normativa desencade-

nado durante los 15 años de vigencia del Código, siendo por tanto la norma ordenadora

del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú, que establece los princi-

pios y normas básicas para asegurar el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente sa-

ludable.

El artículo 9º de esa Ley señala que la política nacional del ambiente tiene por objet ivo

mejorar la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible del país, mediante el

aprovechamiento responsable de los recursos y el respeto de los derechos fundamentales

de la persona. Se enfatiza, de esta manera, la estrecha vinculación entre el ambiente y la

calidad de vida, en la medida en que las condiciones del ambiente físico permitan las

mejores condiciones posibles de salud para las personas y que, además, propicien su de-

senvolvimiento social. Asimismo, establece la vinculación entre las políticas ambienta-

les y las políticas públicas al señalar que los procesos de planificación, decisión y ejecu-

ción de políticas públicas en todos los niveles de gobierno deben incorporar los linea-

mientos de la política nacional del ambiente. La Ley General también hizo referencia al


217

Sistema Nacional de Gestión Ambiental regulado por la ley 28245, reconociendo en su

momento al CONAM como la autoridad ambiental nacional, el ente rector del Sistema

Nacional de Gestión Ambiental, la entidad que administra el Sistema de Evaluación del

Impacto Ambiental, así como le otorga funciones de fiscalización que antes no tuvo.

Actualmente, ese rol rector asignado al CONAM le corresponde al Ministerio del Am-

biente, creado en mayo del año 2008 por Decreto Legislativo Nº 1013 [32]. En esta

norma se dispone “la fusión del Consejo Nacional del Ambiente – CONAM - en el Mi-

nisterio del Ambiente, siendo este último el ente incorporante” y se precisa que “toda

referencia hecha al Consejo Nacional del Ambiente - CONAM o a las competencias,

funciones y atribuciones que éste venía ejerciendo, una vez culminado el proceso de fu-

sión, se entenderá como efectuada al Ministerio del Ambiente”.

6.4. GESTIÓN DE LA AUTORIDAD NACIONAL AMBIENTAL: 1994-2005

Consejo Nacional del Ambiente

Existe consenso en afirmar que durante su existencia el CONAM no pudo convertirse

en el organismo rector de la política nacional ambiental. Desde su creación, la labor de

coordinación y concertación del CONAM fue complicada por la fragmentación de las

responsabilidades en cada uno de los aspectos sectoriales vinculados con el medio am-

biente, así como por los distintos y conflictivos intereses vinculados con tales aspectos.

En 1997 el CONAM planteó un esquema de coordinación entre las agencias guberna-

mentales, el sector privado y las organizaciones ambientales – denominado Marco Es-

tructural para la Gestión Ambiental – que nunca fue puesto en práctica. Asimismo, el

Fondo Nacional del Ambiente (FONAM), previsto en dicho marco, tampoco llegó a

funcionar. El CONAM promovió a fines de la década del 90 la creación de una asocia-

ción de empresas comprometidas en implementar la norma ISO 1400 (promovida por la

Comisión de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable), que es un instrumento pa-

ra mejorar la gestión y el desempeño ambiental de las empresas industriales. Este com-

promiso fue firmado inicialmente por solo 14 empresas, la mitad de las cuales no lo ha-

bía cumplido al final del año 2000 [33]. En realidad, las políticas ambientales explicitas

que formulaban el CONAM y otras agencias gubernamentales continuaron siendo con-

trarrestadas por una serie de medidas destinadas a promover la inversión privada, facili-

tar la explotación de recursos naturales, reducir las sanciones por daños ambientales y

limitar las exigencias vinculadas a la realización de los estudios de impacto ambiental,

entre otras [23].

“Las consecuencias de estas medidas configuran una política ambiental implícita que apunta en una dirección contraria a la de las políticas explícitas. Asimismo, las agencias

gubernamentales encargadas del medio ambiente reciben recursos muy limitados del pre-

supuesto público y dependen de la cooperación internacional para realizar sus activida-des…. Las inconsistencias y contradicciones entre las políticas ambientales implícitas y

explícitas crean confusión y hacen que la política resultante no favorezca el uso sustenta-

ble de nuestros recursos naturales, la conservación de la biodiversidad y de los ecosiste-mas, y la protección del medio ambiente…”. (Agenda: PERÚ, 2000, p. 179)


218

Los principales logros del CONAM, entre los años 2000 y 2005, fueron los siguientes:

(i) la creación del Marco Estructural de Gestión Ambiental, destinado a llevar a un

cumplimiento y conformidad las políticas sectoriales con la política ambiental nacional

existente y a resolver las duplicaciones de esfuerzos y carencias en las políticas; (ii) el

establecimiento de disposiciones multisectoriales para fijar los estándares y los límites

de calidad ambiental; (iii) la puesta en marcha de un sistema nacional de información

ambiental; y (iv) la formulación de la Ley General del Ambiente. Además, con el obje-

tivo de aumentar la coordinación local entre sectores en el ámbito regional, el CONAM

constituyó nueve comisiones ambientales regionales que gestiona a través de las corres-

pondientes secretarías ejecutivas ambientales regionales [9].

Pese a estos logros, el CONAM, en su calidad de agencia ambiental central, seguía en-

frentado, al final del año 2005, a muchas dificultades, entre ellas la de los escasos recur-

sos y personal para abordar adecuadamente la compleja problemática ambiental del

país. Además, la responsabilidad de implementar las herramientas claves de la gestión

ambiental, como la aprobación de las autorizaciones ambientales, y la capacidad para

exigir que se respeten, continuaba residiendo en ministerios sectoriales. Aunque se con-

sidera positivo disponer de unidades ambientales integradas en sectores claves, la im-

plementación de determinadas funciones presenta asimismo un conflicto de interés, ya

que el ministerio que tiene a su cargo la promoción de la actividad es responsable tam-

bién de garantizar el cumplimiento de las disposiciones ambientales. Este tipo de acuer-

do institucional (una gestión ambiental con un enfoque sectorial) produce a menudo la

desconfianza de la población y de los interesados directos en la eficiencia y neutralidad

de los ministerios en los procesos de gestión ambiental [9, 10, 34].

Ministerio de Salud

En el año 1991 mediante Decreto Supremo Nº 004-91-PCM se declara en reorganiza-

ción toda la administración pública; por este mandato, la Dirección General de Salud

Ambiental (DIGESA) del Ministerio de Salud define su nueva estructura orgánica en

Direcciones Ejecutivas, a través del Decreto Supremo Nº 002-92-A. Asimismo incorpo-

ra a la Dirección de Saneamiento Básico Rural (DISABAR) en el año 1993, y el Insti-

tuto Nacional de Salud Ocupacional (INSO) en 1995. Finalmente en la estructura de la

DIGESA se distinguen cuatro órganos de línea:

Dirección de Saneamiento Básico, con tres áreas: de Agua y Saneamiento, de Ges-

tión de Residuos Sólidos, y de Vigilancia y Control de Vectores;

Dirección de Ecología y Protección del Ambiente, con tres áreas: de Protección de

Recursos Hídricos, de Prevención y Control de Contaminación Atmosférica, y de

Protección de Recursos Naturales, Flora y Fauna;

Dirección de Higiene Alimentaria y Zoonosis, con tres áreas: de Higiene Alimenta-

ria, de Zoonosis, y de Normas y Transferencia Tecnológica;

Dirección de Salud Ocupacional, con dos áreas: de Seguridad e Higiene Ocupacio-

nal, y de Protección de Accidentes y Enfermedades Ocupacionales.

Además, para el mejor cumplimiento de sus funciones en el campo de la salud ambien-

tal, el MINSA tenía en su ámbito sectorial, como Organismo Público Descentralizado,

al Instituto Nacional de Protección del Medio Ambiente para la Salud (INAPMAS).

Esta entidad – que en el año 1985 había reemplazado al CONAPMAS – mantuvo

esa condición hasta el año 2002, cuando fue integrado con otros recursos de DIGESA

para formar el Centro Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Ambiente para la


219

Salud (CENSOPAS), dependencia del Instituto Nacional de Salud. Luego, en el Re-

glamento de este Instituto, aprobado por Decreto Supremo N° 001-2003-SA del 11 de

enero de 2003, el CENSOPAS es definido como el “órgano encargado de desarrollar y

difundir la investigación y la tecnología, proponer políticas y normas, y prestar servicios

altamente especializados en los campos de la salud ocupacional y protección del am-

biente centrado en la salud de las personas” (art. 33º) [35].

Antes de la refundación del MVCS, la disposición Primera de la Ley General de Servi-

cios de Saneamiento (1994) dispuso que el MINSA fuese el único organismo guberna-

mental competente en los aspectos de saneamiento ambiental, debiendo formular las po-

líticas y dictar las normas de calidad sanitaria del agua y de protección del ambiente.

Además, en el art. 107º de la Ley General de Salud (1997) se establece expresamente

que el abastecimiento de agua, alcantarillado, disposición de excretas, reuso de aguas

servidas y disposición de residuos sólidos quedan sujetos a las disposiciones que dicta la

Autoridad de Salud competente, la que vigilará su cumplimiento. Al respecto del cum-

plimiento de estas funciones normativas y de vigilancia, el Ing. Jorge Villena [36] di-

rector de DIGESA, entre los años 1998 y 2001, comenta que la institución alcanzó en

esos años un posicionamiento importante en la administración pública, reconocida por

todos los sectores, debido a que disponía de los recursos suficientes para cumplir de

manera apropiada las funciones asignadas, así como a la orientación de las relaciones

que DIGESA mantuvo con los empresarios durante su gestión:

“Cuando nosotros estuvimos a cargo de DIGESA, enfocamos claramente el hecho de que

el Perú había adoptado una política de libre mercado, de libre comercio, entonces había la

necesidad de establecer para nuestro trabajo los mismos criterios que el libre comercio de-fine para las restricciones de orden sanitaria, laboral y ambiental. Por eso, nos vinculamos

con los sectores Comercio y Relaciones Exteriores… a través del mejoramiento de las

exportaciones del país. Teniendo en cuenta que… el mercado internacional se fija mucho en los temas sanitarios y ambientales. Por tal razón, al final del año 90, las empresas pes-

queras, de espárragos, de exportadores no tradicionales alcanzaron un nivel de rigurosidad

higiénico-sanitaria de primer mundo, que las hacía competitivas en ese mercado. Luego, con esa experiencia se empieza a trabajar para el turismo receptivo, el Perú no podía se-

guir siendo como en la época del cólera, un país en que se dudaba para venir o para con-

sumir sus productos, habría que cambiar ese concepto… En esos años, la Dirección al-

canzó un posicionamiento político comercial importante, que le dio mucha fuerza... DI-GESA tenía la capacidad de convocar a los exportadores, teníamos reuniones de 300 a

400 gerentes generales de las empresas exportadoras. Los inversionistas como los mine-

ros, se reunían al sólo llamado de la Dirección para poder discutir las políticas que se iban a implementar… DIGESA participó en los acuerdos de paz con el Ecuador, en las

actividades de los sectores comercio exterior, y relaciones exteriores, en todos los pro-

gramas de lucha contra la pobreza… la política de DIGESA fue la de promover el

autocontrol empresarial, en el entendido que las empresas en búsqueda de mayores

niveles de competitividad tenían que adoptar de manera voluntaria y responsable,

medidas de carácter sanitario para los trabajadores, los clientes y las comunida-

des” (J. Villena, 2012).

Sin embargo, después de la crisis política del 2000, existía fuera del MINSA la opinión

generalizada de que la DIGESA había concentrado responsabilidades y funciones en

una magnitud que no correspondían a sus capacidades técnicas y administrativas efec-

tivas, siempre limitadas por su escasa disponibilidad de recursos humanos y presupues-

tales, por lo que habría sido conveniente que las desconcentrara [9, 10, 34].


220

Por su parte, el mismo Villena [36] atribuía razones políticas a esa negativa opinión,

sobre los logros de la DIGESA, haciendo el siguiente comentario: “…emergieron nue-

vas oportunidades de inversiones que se acompañaron con la idea que los requisitos

sanitarios establecidos anteriormente por DIGESA creaban sobrecostos y trabas a las

inversiones. Luego, la difusión de esta nueva idea provocó una presión muy fuerte al

Estado de parte de nuevos inversionistas – que deseaban obtener ventajas inmediatas

en sus operaciones – para el debilitamiento de la participación normativa de la DI-

GESA. Lo que se tradujo en la repartición de muchas de sus competencias a diferentes

instituciones de otros sectores, que solamente ven estos requisitos de protección am-

biental como meros requisitos administrativos… de esta manera se ha tergiversado el

sentido inicial de incorporar el tema de salud ambiental en las actividades económicas,

con el fin de que los gastos que el Estado efectúa para el control de los riesgos ambien-

tales sean trasladados al sector privado, que es donde se generan tales riesgos”

A partir del año 2004 el CONAM tenía la responsabilidad general de la coordinación y

de la formulación de la política ambiental, no obstante el MINSA debía seguir cum-

pliendo con su rol técnico normativo en salubridad urbana, a través de la DIGESA; y,

por ende, era responsable de normar, supervisar, controlar, evaluar y concertar con los

gobiernos regionales, locales y con los otros sectores, los aspectos de protección del

ambiente, saneamiento básico, higiene alimentaria, control de zoonosis y salud ocupa-

cional [9, 10, 34]. Es decir, la DIGESA seguía siendo la única institución gubernamen-

tal con capacidad normativa sobre las cuestiones ambientales relacionadas con la pro-

tección del ambiente para la salud de la población. Entre las funciones que debía

desempeñar la DIGESA están las siguientes: (i) gestionar los laboratorios de análisis

nacionales; (ii) fijar y vigilar el cumplimiento de las normas y de los estándares de segu-

ridad relativos a la salud de las personas; y (iii) inspeccionar y controlar los asuntos de

salud ambiental relacionados con el abastecimiento de agua potable, las aguas residua-

les, los residuos sólidos y clínicos, la calidad del aire y las condiciones de higiene de las

zonas recreativas públicas.

6.5. CONDUCCIÓN Y GESTIÓN DE SERVICIOS DE AGUA

Y SANEAMIENTO: 1992-2005

Conducción y organización del sector agua y saneamiento

Durante el subperíodo 1992-2002: Ministerio de la Presidencia

Tal como ya se informó, entre marzo y noviembre de 1991, se formularon y aprobaron

diversos decretos legislativos en materia de promoción de la inversión privada. Estas

normas abrieron espacio para que el Sector Privado participase de la explotación de los

servicios de saneamiento y complementase la acción del Estado en ese campo. El 7 de

mayo de 1992, dos meses después del autogolpe de Fujimori, el Gobierno creó, por De-

creto Ley Nº 25490, el Ministerio de la Presidencia [35], con la misión de normar,

coordinar y tomar a cargo el funcionamiento de las entidades multisectoriales y orga-

nismos públicos descentralizados del Gobierno Central. Esta norma desactivó al Minis-

terio de Vivienda y transfirió sus funciones al nuevo Ministerio; y dispuso que la em-

presa Servicio Nacional de Agua Potable y de Alcantarillado (SENAPA) pasara a de-

pender del mismo. No obstante, pocos días después se declaró en disolución y liquida-


221

ción al SENAPA (Decreto Ley Nº 25973). Además, en junio de 1992, mediante la Re-

solución Suprema Nº 349, se dispuso que el Servicio de Agua Potable y de Alcantarilla-

do de Lima (SEDAPAL) entrara en un proceso de privatización.

Para justificar esos cambios y los que se harían en el futuro en el campo del saneamien-

to ambiental, el Gobierno argumentó la insolvencia económica en que se encontraban

las empresas públicas de saneamiento, provocada fundamentalmente por una pésima

gestión. Hasta ese momento, no se había definido claramente las funciones de regula-

ción y de supervisión del Estado, no obstante de tratarse de servicios monopólicos. La

regulación de las tarifas de los servicios sólo se realizaba en Lima y Trujillo, aunque en

forma deficiente, en tanto no eran definidas con criterios técnicos. En el resto del país,

las tarifas eran directamente establecidas por las Juntas Empresariales, primando en mu-

chos casos el criterio político de los gobiernos Locales [37].

EL 11 de junio de 1992, a través del Decreto Ley Nº 25556, se aprobó la Ley Orgánica

del Ministerio de la Presidencia [38], en la que se precisa su finalidad: “atender las ne-

cesidades de la población a través del desarrollo de las obras de infraestructura básica y

programas sociales”, así como sus responsabilidades: “formula, evalúa y supervisa las

políticas nacionales cuya ejecución estará a cargo de las empresas, instituciones y orga-

nismos que lo integran”. Entre las trece funciones que correspondían al Ministerio de la

Presidencia debemos destacar dos:

“a) Formular la política del Gobierno en el desarrollo, control, operación y mantenimiento de la infraestructura necesaria, particularmente de los servicios de agua potable y alcanta-

rillado urbano a nivel nacional, así como de vivienda de los trabajadores en función de sus

ingresos y del grado de desarrollo económico… c) Formular, normar, dirigir y supervisar la ejecución y proyectos de infraestructura educativa y de salud” (Art. 3ª del Decreto Ley

Nº 25556).

En la citada Ley Orgánica se establecía que la Alta Dirección estaba constituida por el

Ministro y tres Viceministros, uno de ellos era el de Infraestructura. Entre otras entida-

des públicas ubicadas en el ámbito del Sector, dependían del Viceministro de Infraes-

tructura: la Empresa SEDAPAL y el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI). Depen-

dían del Viceministro de Desarrollo Social: el Fondo Nacional de Compensación y

Desarrollo Social (FONCODES) y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria

(PRONAA). Por último, conformaban el ámbito de competencia del Viceministro de

Desarrollo Regional: la Corporación Departamental de Desarrollo de Lima (CORDE-

LIMA) y la Corporación Provincial de Desarrollo del Callao (CORDECALLAO).

En diciembre de ese año de 1992, mediante el Decreto Ley 25965, se crearon, la Super-

intendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) y el Programa Nacional

de Agua Potable y Alcantarillado (PRONAP), ambos dependientes del Viceministerio

de Infraestructura del Ministerio de la Presidencia, y se le transfiere a este viceministe-

rio el SENAPA y SEDAPAL. Luego, por Decreto Ley N° 25973, se declara en disolu-

ción y liquidación al SENAPA. El PRONAP debía realizar estudios de rehabilitación y

ampliación de sistemas de agua potable y alcantarillado de las principales ciudades del

país y ejecutar las obras correspondientes

El 1º de enero de 1994, por Ley Nº 26284, Ley General de la SUNASS [39], se precisa

que están comprendidas en el ámbito de la Superintendencia todas las “entidades pres-

tadoras” públicas, privadas y mixtas que brinden servicios de saneamiento de: agua po-


222

table; alcantarillado sanitario y pluvial; y disposición sanitaria de excretas; así como se

especifica que le corresponde proponer las políticas y normas para la prestación de los

servicios de saneamiento, fiscalizar la prestación de los mismos, aplicar las sanciones

que correspondan, evaluar el desempeño de los prestadores de servicios de saneamiento

y promover su desarrollo.

El 24 de julio de 1994 se promulgó la Ley Nº 26338, Ley General de Servicios de Sa-

neamiento [40], mediante la cual se ratifica al Ministerio de Presidencia como el Ente

Rector del Sector Saneamiento. También se ratifica el papel de los municipios asignado

por la Ley Orgánica de Municipalidades, y se crea la figura jurídica de Entidad Presta-

dora de Servicios (EPS) para designar a las empresas municipales encargadas de admi-

nistrar los servicios de agua potable y alcantarillado en el área urbana. El Estado, a dife-

rencia de las décadas anteriores, dejaba de ser la única entidad encargada de la presta-

ción de los servicios de saneamiento, pasando a ser el regulador y supervisor de la pres-

tación de esos servicios por las EPS. Éstas, según el art. 6°, podían ser entidades públi-

cas, privadas o mixtas. En el art. 5° se precisaba que las Municipalidades Provinciales

eran las responsables de dicha prestación y por tanto debían otorgar el derecho de explo-

tación a las entidades prestadoras. Esta norma abría, entonces, la posibilidad de partici-

pación del sector privado bajo modalidades formalizadas por la misma Ley y de acuerdo

a tarifas que debían ser normadas por la SUNASS. Luego, esta Ley sería reglamentada

por el Decreto Supremo 09-95-Pres, de agosto de 1995, que establece las competencias

de las instituciones involucradas en el sector, determina los deberes y derechos de los

usuarios y de las entidades prestadoras, define el sistema tarifario, establece las condi-

ciones y modalidades de la participación privada, entre otros temas.

La labor de coordinación y concertación del sector saneamiento era complicada por la

fragmentación de las responsabilidades en cada uno de los aspectos vinculados con los

servicios de agua y alcantarillado. El Ministerio de la Presidencia, a través de su Direc-

ción General de Saneamiento, era el ente rector en este aspecto; además, a través de su

PRONAP estaba encargado de llevar a cabo el Proyecto de Apoyo al Saneamiento Am-

biental (PASSB). El Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo (FONCODES),

ente dependiente de la Presidencia, financia y supervisa las obras pertinentes en el me-

dio rural. La función de regulación corresponde al SUNASS, organismo adscrito al Mi-

nisterio de Economía y Finanzas (MEF). Las Municipalidades provinciales son respon-

sables de la prestación de los servicios de saneamiento en el ámbito de su jurisdicción, a

excepción de los de Lima Metropolitana, que están a cargo de la empresa SEDAPAL.

Las municipalidades otorgan el derecho de gestión de estos servicios a las empresas

prestadoras de servicios. En el ámbito rural, la explotación de los servicios es realizada

por acción comunal, mediante las Juntas Administradoras de Saneamiento, cuyo funcio-

namiento está regulado por la SUNASS. Adicionalmente el Ministerio de Salud a través

de la DIGESA es responsable de ejercer la vigilancia de la calidad del agua y de la nor-

matividad sobre saneamiento ambiental urbano. El Ministerio de Agricultura otorga los

derechos del uso de recurso hídrico y el MEF negocia los préstamos y regula la activi-

dad financiera de las empresas del Estado [41].

A partir de julio del 2002: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

Durante la administración de Toledo, mediante la Ley Nº 27779 se modifica la organi-

zación y funciones de los ministerios que conforman el Poder Ejecutivo, regulados por

el Decreto Legislativo Nº 560, desactivando el Ministerio de la Presidencia y creando el


223

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS). Luego por Ley Nº

27792, del 25 de julio del 2002, se formaliza la Ley de Organización y Funciones del

MVCS. En este último dispositivo, se asigna al MVCS, por medio del Vice-Ministerio

de Construcción y Saneamiento, las funciones de ente rector del Estado en los asuntos

referentes a los servicios de saneamiento. Su responsabilidad es formular, aprobar, eje-

cutar y supervisar las políticas de alcance nacional aplicables en materia de saneamien-

to. Asimismo, debe formular los planes nacionales de desarrollo del sector, así como

asignar los recursos del Estado a este sector [42].

No obstante esos cambios normativos, se mantiene a la SUNASS, ahora dependiente

de la Presidencia del Consejo de Ministros, como el ente regulador de los servicios de

saneamiento. Por otro lado, los prestadores de servicios de saneamiento en el país con-

tinuaban siendo SEDAPAL, que brinda servicios en la ciudad de Lima, y las EPS muni-

cipales, las juntas administradoras de servicios de saneamiento y algunas municipali-

dades pequeñas (490) que atendían al 9% de la población total. Aparte de los entes

mencionados, también participan de las actividades del sector el MINSA, el MEF y

otras instituciones que realizan funciones relacionadas con la elaboración de proyectos y

la ejecución de obras, además del financiamiento de inversiones. Entre estas últimas se

ubican los gobiernos regionales, el Instituto Nacional de Desarrollo (INADE), el FON-

CODES), el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH), y PARSSA,

ex Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP) [42].

Al final del período, el marco institucional de la conducción y gestión de las empresas

del sector agua y saneamiento está bastante bien establecido. Sin embargo, uno de los

grandes problemas que plantea este marco es la débil coordinación, los vacíos y las du-

plicidades entre los diferentes entes del nivel central y entre estos y los otros niveles de

gobierno, por ejemplo, en cuanto al planeamiento y financiamiento de inversiones. Por

otro lado, al no existir carrera pública, el personal que trabaja en el sector no siempre

está calificado para las funciones que desempeña, y tampoco ayuda la alta rotación del

personal directivo y gerencial. Otros dos problemas institucionales han quedado recien-

temente en evidencia: la falta de gobierno corporativo en las EPS, incluyendo la ausen-

cia de rendición de cuentas, y la dificultad para que la SUNASS ejerza eficazmente su

función reguladora con las EPS públicas [42, 43, 44, 45].


Tal como ya se informó en páginas anteriores, con los cambios normativos producidos

en la década de 1990, las funciones de la DIGESA del Ministerio de Salud, en el campo

de la saneamiento ambiental, fueron reducidas a las de carácter técnico normativo, a

nivel nacional, vinculadas a la supervisión, control y evaluación del deterioro del medio

ambiente y su efecto en la salud humana, así como a la concertación, con los gobiernos

regionales y locales y otras entidades, de los aspectos referidos a la protección del am-

biente y saneamiento básico.

Entre esas funciones destacan dos. La primera, proponer y concertar los fundamentos

técnicos para la formulación de políticas y estrategias nacionales de salud ambiental. La

segunda, establecer las normas técnicas y supervisar el cumplimiento de las mismas en

el desarrollo de las acciones vinculadas con el agua y el saneamiento ambiental, así co-

mo la vigilancia y control de artrópodos vectores de enfermedades transmisibles y pla-


224

gas de importancia en salud pública, en el marco de la normatividad vigente. Asimismo,

normar y registrar la autorización de funcionamiento de las empresas prestadoras y em-

presas comercializadoras de residuos sólidos y de auditores en gestión de residuos sóli-

dos [44, 45].

La Ley General de Servicios de Saneamiento de 1994 estableció que el MINSA partici-

para en políticas de saneamiento ambiental y calidad de agua, tarea que fue desempeña-

da por la DIGESA. Las actividades de capacitación y educación sanitaria, formando

Juntas Administradoras de Agua Potable y supervisándolas se transfirieron, según la

ley, del MINSA a las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS), empre-

sas dedicadas al servicio de agua potable y alcantarillado.

Municipalidades y salud ambiental: 1992-2005

Las municipalidades provinciales son responsables por la gestión de los servicios de

mantenimiento de la salud ambiental en el ámbito de su jurisdicción, mientras que las

municipalidades distritales continuaron siendo las responsables de las prestaciones de

dichos servicios en sus comunidades. Siguieron contando, para esos propósitos, con el

apoyo de las dependencias del MINSA, MVCS, prefecturas y otras instituciones públi-

cas. Además, recibían la cooperación, al respecto, de las agencias internacionales, igle-

sias y ONG. Hubo mejoras en la coordinación al nivel local, al crearse los comités de

salud y desarrollo promovidos por el MINSA u otros semejantes surgidos con los pro-

yectos de cooperación externa y con las mesas de concertación que comenzaron a surgir

a lo largo del país. Sin embargo, los problemas de coordinación a nivel regional y na-

cional subsistieron [44, 45].

En el curso del período 1992-2005, a partir de la desactivación del SENAPA los muni-

cipios asumieron la administración de las empresas filiales o unidades ejecutoras que

tenía aquella organización; responsabilidad que en muchos casos superó sus capacida-

des. Asimismo, los municipios continuaron a cargo de los servicios de limpieza públi-

ca, cuyos problemas fueron aumentando con el crecimiento desordenado de las áreas

urbanas y muy poco pudieron hacer para desarrollar una adecuada la disposición final

de los residuos sólidos [34, 46].

6.6. OBRAS Y ACCIONES DE SALUD AMBIENTAL: 1992-2005

En atención al problema de la vivienda: 1992-2005

Nuevo enfoque político: 2002-2005

El enfoque político utilizado por el gobierno peruano, desde el año 1992, para el trata-

miento del problema de la vivienda fue replanteado en marzo de 2002, en el marco de

los compromisos asumidos en el Acuerdo Nacional. Es así, que en julio del mismo año

se refunda el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, con el encargo de

sentar las bases y de conducir una reforma sectorial que tenga como objetivos: promover

las inversiones inmobiliarias con fines de vivienda, facilitar el acceso al suelo; y, contri-

buir al crecimiento ordenado de los centros poblados, el fortalecimiento de sus áreas de

consolidación, la recuperación de las áreas deterioradas y la supresión de la pobreza. En


225

marzo de 2003 esos objetivos, así como las políticas y estrategias pertinentes, son forma-

lizados en el Plan Nacional de Vivienda-Vivienda para todos: Lineamientos de Política

2003-2007.

Financiamiento de la política de vivienda: 1999-2005

Con relación al financiamiento de la política de vivienda, la creación del Fondo Mivi-

vienda (FMV) en 1999 ya había marcado un importante cambio en la política estatal al

respecto: del suministro directo de casas (e hipotecas) para familias de ingresos medios

se pasó a involucrar al sector privado y focalizarse en las familias de bajos ingresos. Pa-

ra ello el FMV cuenta con tres programas principales: Crédito Mivivienda, Techo Pro-

pio y Banco de Materiales. Actualmente, el FMV es una empresa estatal de derecho pri-

vado, comprendida en el ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad

Empresarial del Estado (FONAFE), y adscrito en el Ministerio de Vivienda, Construc-

ción y Saneamiento [43].

El programa Crédito Mivivienda brinda incentivos y fondos para que instituciones fi-

nancieras privadas ofrezcan préstamos hipotecarios para la compra de una casa (que

cuestan entre 25 mil dólares y 50 mil dólares) por familias de ingresos medios. El pro-

grama Techo Propio está dirigido a la producción masiva para hogares de bajos ingre-

sos; opera a través de un subsidio de demanda directa para las familias – varía entre

1.200 dólares para la remodelación de la casa y 3.600 dólares para la compra de un nue-

vo hogar, que se complementa con un pago inicial y, de ser necesario, de un préstamo.

El Banco de Materiales (BanMat) fue creado en 1980, y a partir de 1993 tiene como

objetivo principal la construcción de viviendas en pueblos jóvenes, sus fondos proviene

de un fondo rotativo originado con los aportes del FONAVI, ENACE, Mivivienda entre

otros. Otorga créditos bajo dos modalidades: Vivienda Progresiva (individual); y Vi-

vienda Básica (grupal). Su finalidad no es tanto la adquisición de vivienda nueva sino

mejoramiento o ampliación. En el año 2005 el 41% de los créditos hipotecarios otorga-

dos por el Gobierno lo fueron a través del Banco de Materiales.

Titulación de tierras

Además, por el lado de la oferta vale la pena mencionar el programa de titulación de tie-

rras debido a su alcance e impacto. Se llevó a cabo un proceso de formalización de la

propiedad informal (del suelo) que responde a los planteamientos de Hernando de Soto.

Ese proceso que contó con el apoyo del Banco Mundial logró, a junio de 2004, la debi-

da titulación e inscripción, en registros municipales de propiedad, de alrededor 1,5 mi-

llones de lotes de terrenos en barriadas y habían sido emitidos alrededor de 920 mil títu-

los de propiedad. Sin embargo, los títulos proporcionados han sido para los terrenos y

no para los terrenos y las estructuras que se alzan sobre ellos, los cuales conforman, jun-

tos, los bienes raíces tal como usualmente se los entiende. Como la mayoría de estas es-

tructuras fueron autoconstruidas, no cumplen con las normas de construcción y no pue-

den, por ende, ser registradas como propiedad [43]. Además, tal como señala J. Calde-

rón Cockburn, está política no rompió el círculo vicioso de la informalidad, si bien cada

día hay más titulados, también hay más ocupaciones informales. Según información

oficial, en Lima durante el quinquenio 1996-2000 hubo medio millón de títulos nuevos,

pero entre 1994-2002 cerca de 1.6 millones de nuevos pobladores pasaron a habitar en

barriadas. Por ejemplo, entre 1992-2005 en el Cono Sur de Lima 40 mil lotes fueron

invadidos que sumaban un espacio de 844.2 Has. [47].


226

Resultados sobre el déficit de viviendas al año 2005

En un contexto de expansión de la actividad económica, desde el año 2002 el sector

inmobiliario comenzó a crecer de manera sostenida, debido a un incremento de la de-

manda efectiva de vivienda de parte de las familias de ingresos altos y medios, así como

de la mayor oferta de las empresas privadas y entidades financieras que participan en el

mercado inmobiliario. En el caso de las familias de ingresos medios, el factor dinami-

zador fue el lanzamiento del programa MiVivienda. De acuerdo a cifras de CAPECO-

SBS, en Lima Metropolitana la edificación de nuevas viviendas, medida en miles de

metros cuadrados, se duplicó en apenas tres años: 1.326 en el año 2002 a 2.740 en el

año 2005; en ese mismo lapso, el crédito hipotecario para vivienda, medidos en millo-

nes de US$, creció de 1.174 en el 2002 a 1.960 en el 2005. Sin embargo, la oferta del

sector inmobiliario formal no llegó a las familias de bajos ingresos [48].

Finalmente, tales políticas y programas no fueron suficientes para disminuir la magnitud

del déficit de la vivienda. Para el año 2003 se calculaba que ese déficit era de 3 millones

de viviendas, estimación que ha considerado la tugurización, estructuras inadecuadas o

la carencia de servicios urbanos elementales (FMV 2006). A escala nacional, 18% de

los hogares no tenían una conexión de agua dentro de su vivienda y 38% de ellos care-

cían de un alcantarillado mejorado, como una conexión a una alcantarilla pública, un

sistema séptico o una letrina mejorada de pozo. En las áreas rurales, 81% de las vivien-

das tienen pisos de tierra, y en áreas urbanas, 22%. Al final del año 2005, el 68% de la

población urbana vivía en barrios marginales (UN Habitat 2005). La persistente pobreza

y la falta o insuficiente financiamiento de las viviendas para los hogares de ingresos ba-

jos a moderados son algunas de las principales causas de los problemas del sector vi-

vienda. La mayoría de los hogares de bajos ingresos no tienen acceso a los servicios fi-

nancieros del sector formal [45, 49].

Asimismo, una proporción importante de la población campesina seguía sufriendo los

efectos de los friajes, episodios climáticos caracterizados por repentinas bajas de tempe-

ratura en el área rural, que desciende hasta 20º bajo cero, que afectan principalmente a

la sierra central y sur del país. En Puno, con localidades a más de 4.000 metros de alti-

tud, el friaje favorece las infecciones respiratorias agudas, que suelen derivar en neumo-

nía que causan muertes en niños menores de 5 años y adultos mayores de 65. En el año

2004, el Instituto Nacional de Defensa Civil reportó un total de 45.983 personas damni-

ficadas por las heladas y los friajes en las áreas alto-andinas del país, lo cual implica

daños a la salud o a la vida. Los cuales se acrecientan debido a las desfavorables carac-

terísticas de infraestructura que presentan las viviendas y la práctica diaria y extendida

de “cocción a fuego abierto” al interior de las viviendas para cocinar y, también, para

obtener calefacción. Dicha práctica emana humo altamente nocivo que forma parte de la

atmósfera interior cotidiana de la vivienda [43].

En atención a los problemas de agua y saneamiento: 1992-2005

Inversiones en agua potable y alcantarillado

Durante este período las políticas públicas de saneamiento ambiental, no obstante de los

problemas derivados de la desagregación de las responsabilidades institucionales, si-

guieron enfatizando la ampliación de la cobertura de los servicios de agua potable y al-


227

cantarillado en las áreas urbano marginales; así como de agua potable y disposición sa-

nitaria de las excretas en las áreas rurales. Era en estas áreas donde se presentaban las

mayores dificultades para superar los déficit de cobertura. A raíz de la epidemia del có-

lera se promovió intensamente la recuperación de las prácticas de desinfección del agua

en los sistemas de agua potable, que habían sido abandonadas en muchos casos. Por otro

lado, estas políticas públicas comenzaron a prestar mayor atención a los servicios de re-

siduos sólidos así como a los riesgos derivados de la contaminación ambiental [50].

El nivel de inversiones en infraestructura de agua y saneamiento el sector saneamiento

aumentó sensiblemente en la década de 1990, cuando se destinaron 2.440 millones de

dólares (inversión promedio anual de 250 millones de dólares). Las inversiones alcan-

zaron su punto máximo en 1997, cuando se gastaron US$ 422 millones para después

disminuir a algo menos de 200 millones en el año 2000 [50]. Por su parte, Hugo Rengi-

fo [28] informaba que las inversiones hechas en agua potable y alcantarillado ascendie-

ron, en la década 1990-1999, a un total de 2.443 millones de dólares, 37,8% de ellas en

Lima Metropolitana, 44% en provincias y 17,3% en el área rural del país.

De manera distinta, durante los años del subperíodo 2000-2005 las inversiones en el

sector saneamiento, según cifras presentadas por Marmarillo [50], mostraron una gran

volatilidad y una tendencia decreciente, en comparación con la inversión promedio

anual de la década de 1990. La tendencia decreciente se mantuvo entre el año 2000 (al-

rededor de 200 millones de dólares) hasta el año 2004 (cerca de 100 millones de dóla-

res), para recobrar en año 2005 el nivel registrado para el año 2000. Esta tendencia de-

creciente se dio en SEDAPAL y en el ámbito rural. En este último caso se invirtieron,

en promedio, 75 millones de dólares al año entre 1997 y 1999, para reducirse a 39 mi-

llones de dólares en 2002. Gran parte del problema de la volatilidad de las inversiones

estuvo relacionado con la dependencia de los prestadores de servicio de los recursos del

Tesoro para sus inversiones, incluso cuando el Estado asume el servicio de la deuda,

cosa que ocurre en la mayor parte de los casos. En realidad, según cifras la CEPAL, el

gasto en agua y saneamiento en el Perú fue uno de los más bajos de la Región América

Según Rengifo [34], en el subperíodo 2000 y 2005 se invirtió un total 833 millones de

dólares en ampliación de redes de agua y alcantarillado. El 45% de esta inversión co-

rrespondía a obras de ampliación de cobertura de SEDAPAL en Lima. En el área rural,

la inversión en el mismo período solo alcanzó a 123,3 millones de nuevos soles, que in-

cluía los programas de ampliación de cobertura de FONCODES, PRONASAR y los go-

biernos regionales; muchos de ellos fracasarían por que en su diseño no se contempla-

ron los intereses y las costumbres de las comunidades rurales. “Los resultados obtenidos

no corresponden a la magnitud de lo invertido en lo que se refiere a la calidad de los

servicios, dado que existe una notoria carencia de inversiones en el mantenimiento y

reposición de la infraestructura existente” (Rengifo, 2007, p. 47).

En el año 2004 se inició la ejecución del PRONASAR (Proyecto Nacional de Agua y

Saneamiento Rural), ejecutado por MVCS con el apoyo del Banco Mundial. Proyecto

que daba la mayor importancia a la sostenibilidad de los sistemas construidos en el área

rural. Comprendía: la mejora o ampliación de sistemas existentes y la construcción de

sistemas nuevos, la capacitación y formación de Juntas de Agua y Saneamiento para la

administración de los sistemas, el fortalecimiento de capacidades municipales así como

educación en salud e higiene a los usuarios. En cuanto a las pequeñas ciudades, com-

prendía la implementación de nuevos modelos de gestión de la prestación de los servi-


228

cios de agua y saneamiento a través de operadores especializados, el fortalecimiento de

capacidades municipales, la educación en salud e higiene a los usuarios y el mejora-

miento, rehabilitación o ampliación de los sistemas existentes.

En el año 2005, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) declaró viables un

total de 1.752 proyectos del sector saneamiento: 1.467 de saneamiento básico, y 285 de

protección del medio ambiente. Dos años después, el número total de proyectos decla-

rados viables se elevaría a 3.388, distribuidos en 2.795 de saneamiento básico y 593 de

protección de medio ambiente. Con respecto al programa de protección del ambiente,

se informa que el subprograma parques y jardines es el que ha generado la mayor canti-

dad de proyectos viables (ESAN) [51].

Para superar los problemas de la insolvencia económica en que se encontraban las em-

presas públicas de saneamiento, principal argumentos para los intentos de su privatiza-

ción, se hizo un reordenamiento tarifario con el objetivo de lograr la viabilidad financie-

ra de nuevas empresas prestadoras de servicios. Según la campaña nacional por el dere-

cho humano al agua, tal reordenamiento tuvo un efecto contrario al pretendido, y la ta-

rifa promedia disminuyó de US$ 0.82/m3 en 1996 a US$ 0.56/m3 en 1999. Las empre-

sas tardaban en promedio 140 días en hacer efectiva la cobranza. En áreas rurales las

Juntas seguían aplicando tarifas fijas mensuales, independiente del uso del servicio; la

tarifa promedio esta estimada al equivalente de US$ 0.50 por mes, lo que no es suficien-

te para la operación y el mantenimiento de las sistemas. En el año 2005 solo 5% de las

empresas prestadoras de servicios y de los municipios contarían con la capacidad finan-

ciera para desempeñar su función [10, 34, 50].

Al final del año 2005, de las 54 empresas prestadoras de servicios de saneamiento

(EPSS) existentes, SEDAPAL atiende al 29% del total de la población servida; mientras

que las empresas privadas, las administradas por los municipios y las administradas

por organizaciones comunitarias (en el área rural) atienden al 33%, el 9% y el 29% de

ese mismo total, respectivamente. En su mayoría, estas empresas no cumplen con los

indicadores estándar de calidad, ya que en promedio solo abastecen de agua 17 horas

del día. Existen cinco empresas en que la continuidad del servicio es solo de cuatro ho-

ras diarias en promedio. Por otro lado, el pago del agua por micromedición solo ascien-

de a 46% del total de las empresas; solo 4% de ellas ha implementado la micromedición

en el 80% de sus medidores de agua [34].

Existe una alta ineficiencia de la SUNASS para cumplir con su rol fiscalizador y san-

cionador de las EPSS. En un estudio realizado a las 47 EPSS en el país solo tres de ellas

y nueve juntas administradoras de servicios de saneamiento cumplen con los parámetros

de calidad fisicoquímica y bacteriológica. El indicador de calidad de agua es el indica-

dor que menos se cumple, seguido por los de cobertura y continuidad, Ninguna EPSS

cumple con los cinco indicadores de calidad [50].

Participación de la población

Los trabajos de promoción de la salud ambiental en la comunidad organizada, caracteri-

zaron las actividades del Ministerio de Salud en la década. La estrategia de atención

primaria ambiental, entendida como el compromiso de las poblaciones en la evaluación

y control de los factores ambientales de riesgo para su salud, comenzando desde los ho-

gares, permitió que aprendieran a identificar riesgos recurrentes no sólo de la falta de


229

agua segura y adecuada disposición de las excretas, sino también de otros igualmente

peligrosos como la falta de ventilación de las viviendas o la presencia en ellas o en sus

cercanías de vectores de enfermedades que pueden ser fatales. Se realizaron proyectos

con ese enfoque en diversas localidades, como Tacna, Suyo y Aguas Verdes. Con esa

misma estrategia el Ministerio realizó un proyecto de desinfección del agua y los ali-

mentos al nivel domiciliario, en localidades que carecían de sistemas públicos de abas-

tecimiento de agua. El proyecto permitía la producción de desinfectante in situ y su ut i-

lización en la comunidad organizada. Se benefició a comunidades de cinco zonas del

país. Asimismo se realizó otro proyecto, dentro de la estrategia citada, para identificar

formas de mejorar las condiciones ambientales de las comunidades indígenas [45].

La propuesta por el desarrollo sostenible de las ciudades planteada por la Agenda 21 de

la Cumbre de Río generó también esfuerzos del Ministerio para promover la formación

de redes de ciudades sostenibles o de ciudades saludables. De esa forma la Salud Am-

biental en el país pasó a tener un enfoque más amplio que en el pasado y a vincularse

más a las comunidades, las cuales comenzaron a dejar de ser actores pasivos y a veces

indiferentes a los riesgos del ambiente, para asumir un papel más responsable y actuan-

te. En esos esfuerzos del Ministerio de Salud y de las comunidades estuvieron presentes

en muchos casos las agencias de cooperación.

En atención a los problemas de los residuos sólidos: 1992-2005

Las acciones de gestión de los residuos están a cargo de las municipalidades, bajo su-

pervisión del gobierno central. El MINSA, a través de la Dirección General del Salud

Ambiental (DIGESA) es el organismo nacional encargado de la supervisión de la pres-

tación de este servicio. Otros ministerios son encargados de distintas funciones normati-

vas pero las únicas entidades ejecutoras son las municipalidades [45, 52].

Acciones del MINSA

El MINSA realizó en 1995 un Diagnóstico Situacional del Manejo de los Residuos Só-

lidos de los Hospitales Administrados por el Ministerio de Salud en una muestra de seis

establecimientos hospitalarios. Los resultados de este estudio permitieron demostrar el

estado precario de dicha situación, así como la elaboración del documento técnico Tec-

nología de tratamiento de los residuos sólidos en establecimientos de salud, publicado

en 1998. Finalmente, sobre la base de esos y otros documentos técnicos, en el año 2004

el MINSA aprobó la Norma Técnica de Manejo de Residuos Sólidos Hospitalarios. Sin

embargo, ésta no es una norma exigible por la vía sancionadora, en tanto no contiene

sanciones en su texto. Por tal razón, entre otras, los hospitales no conceden especial im-

portancia al cumplimiento de la misma, y son frecuentes las denuncias respecto de resi-

duos hospitalarios presentes en chancherías de zonas cercanas a la ciudad [45].

En este período debe destacarse el esfuerzo hecho por el MINSA para preparar un Aná-

lisis Sectorial de Residuos Sólidos, que fue concluido en 1998 por la DIGESA, con la

colaboración de la Oficina Sanitaria Panamericana. El estudio señaló los aspectos críti-

cos de los sistemas de limpieza pública del país y los perfiles de los proyectos que ha-

bría que ejecutar para superar esos aspectos críticos. El desarrollo de este análisis secto-

rial sirvió de sustento para la formulación de la Ley General de Residuos Sólidos, pro-

mulgada el mes de julio del 2000 (Ley 27314) [52]. Luego de la promulgación de esta


230

Ley, se inició la elaboración de planes integrales de gestión ambiental de residuos sóli-

dos a nivel municipal, en base de una guía metodológica preparada con ese fin [53].

Según Rengifo y colaboradores [34], si bien deben reconocerse algunos avances, esas

disposiciones legales y los documentos de gestión derivados encuentran limitaciones en

su aplicación debido a restricciones presupuestales, a la ausencia de mecanismos lega-

les que hagan atractiva la adopción de medidas favorables al ambiente y a la falta de de-

cisión para el ejercicio de las funciones de fiscalización y sanción. El Plan Nacional de

Gestión Integral de Residuos Sólidos [54], elaborado por CONAM en el año 2004,

coincide en señalar tales limitaciones de gestión. Éstas Esas se evidencian, al final del

período 1992-2005, por las dificultades que tiene DIGESA para ejercer una adecuada

fiscalización de las 180 EPS de servicios de residuos sólidos y de las 236 empresas co-

mercializadoras de residuos sólidos registradas; así, por ejemplo, no se conoce de casos

de registros caducados por incumplimientos sanitarios.

Acciones en las Municipalidades de todo el el país

No obstante los avances normativos señalados, los resultados de las acciones de manejo

de residuos sólidos efectuados por las municipalidades, en general, no fueron satisfacto-

rios. La gestión integrada de residuos sólidos aún era un tema pendiente en las autorida-

des municipales. En el año 2002, el uso de botaderos como lugares de disposición final

de esos residuos seguía siendo una práctica común. Solo cinco municipalidades (Lima,

Ilo, Cajamarca, Tacna y Huancayo) de un total de de más de 1.700 municipalidades dis-

tritales que tiene el país contaban con un adecuado sistema de disposición final de resi-

duos. Apenas el 12,5% del total de los residuos que se generan en el área urbana estaría

llegando a los dos únicos rellenos sanitarios que cumplen con todos los requisitos técni-

cos y sanitarios para tal fin a nivel del país [55].

Coincidiendo con esa información, en el Informe Analítico-Perú de la Evaluación Re-

gional de los Servicios de Manejo de Residuos Sólidos Municipales-EVAL 2002 [53]

se afirma que en este año se recolectaba cerca de las tres cuartas partes de los residuos

sólidos producidos, y que solo la tercera parte del total recolectado tiene alguna forma

de disposición final, la mayoría va a los botaderos provocando un riesgo a la salud de

la población.

“La cobertura de recolección de residuos sólidos municipales alcanza al 73,7%. Sólo el 65,7% de residuos generados a nivel municipal reciben alguna forma de disposición final,

es decir 8.531, 95 toneladas diarias, de las cuales el 30%, 2.559,58 se dispone en rellenos

sanitarios, mientras que el otro 70%, 5.972,37 se disponen en botaderos con un control

precario. El reciclaje alcanza al 14,7% de los residuos sólidos generados en el ámbito mu-nicipal… esta actividad se desarrolla de manera marginal, en condiciones infrahumanas y

con altos niveles de riesgo para la salud de los recicladores. Finalmente el 19,6% que co-

rresponden a 2.545,30 toneladas de residuos sólidos son eliminados al ambiente, siendo los ríos y las playas los principales receptores. Esto representa una grave contaminación

por su acumulación y persistencia en el medio, situación que pone en serio riesgo la esta-

bilidad de los ecosistemas y salud de las personas” (EVAL 2002, p.2)

En resumen, al final del año 2005 persistían los problemas que, en el anterior período,

impedían una adecuada disposición de los residuos sólidos en el país. Entre esos pro-

blemas se destacan la falta de institucionalidad del sector residuos sólidos, la falta de

una ley que articule a este sector, el manejo deficiente de los sistemas de limpieza pú-


231

blica por parte de casi todos los municipios y la ausencia de mecanismos de regulación

de su funcionamiento, el alto grado de morosidad en el pago de los arbitrios con que se

financian los servicios en referencia y la incidencia de enfermedades infecciosas y para-

sitarias relacionadas en diferentes medidas con las deficiencias de los sistemas de lim-

pieza pública [9, 56].

Gestión y acciones en Lima Metropolitana

La Ley Orgánica de Municipalidades (ley Nº 27972) estipula que la Municipalidad Me-

tropolitana de Lima (MML) está sujeta a un régimen especial que la hace responsable de

la administración directa del Cercado de Lima, así como la supervisión y control de las

43 municipalidades distritales que mantienen sus propias administraciones. Las muni-

cipales distritales de Lima Metropolitana son responsables de la prestación de servicios

de recolección y transporte de los residuos sólidos y de la limpieza de vías, espacios pú-

blicos y monumentos de su jurisdicción, ya sea empleando directamente obreros para

tal fin o, como es la tendencia mayoritaria, concesionando el servicio a una empresa o

micro empresa especializada, inscrita en DIGESA. Los residuos sólidos recolectados

deberán ser conducidos directamente a las plantas de transferencia o a un lugar de dis-

posición final autorizada por la municipalidad provincial estando obligados los munici-

pios distritales al pago de los derechos correspondientes.

En el Informe Analítico-Perú -EVAL 2002 [53] se cita a los resultados de una evalua-

ción efectuada por la Municipalidad Metropolitana de Lima para sustentar su Plan de

Emergencia Ambiental para la Gestión de Residuos Sólidos a nivel provincial, [57] pa-

ra afirmar que la prestación de ser vicios de manejo de residuos sólidos municipales en

la provincia de Lima pasó en pocos años de ser fundamentalmente municipal a ser mixta

o privada “El fracaso de la gestión pública en los municipios y la apertura a la inversión

privada en el país en la última década creo el clima favorable para el ingreso de la ini-

ciativa privada al sector”.

“Para el 2001… en 13 municipalidades, 30,2% contaban con servicio de recolección di-

rectamente municipal; 12 municipalidades, 27,9%, tenía el 100% del servicio en manos

de empresas privadas; y 15 municipalidades, 34,9%, recurrieron a la modalidad mixta pública-privada… en el servicio de barrido 9 empresas tienen 10 contratos, representan el

23% de contratos. En este contexto es de resaltar tres concesiones del servicio de limpie-

za pública por un lapso de 10 años cada uno. Este proceso de participación privada en el sector de residuos sólidos denota una nueva etapa en la prestación de los servicios en el

país…” (EVAL-2002, p. 10).

De acuerdo a información de DESCO [58], en todos los casos, el ingreso generado por

el servicio de limpieza pública es cobrado directamente a los usuarios en un arbitrio es-

pecífico, pero existe una alta proporción de vecinos que no cumplen con el pago de esta

obligación. Esta situación produce que las municipalidades de distrito tradicionalmente

hayan estado preocupadas por el aseo de sus circunscripciones en detrimento de una

adecuada disposición final. Todavía queda la costumbre de las propias municipalidades

distritales de llevar sus residuos a botaderos cuando encuentran dificultades para pagar

por el servicio de disposición final a los lugares autorizados o cuando se presentan difi-

cultades logísticas.

El mercado del reciclaje de la basura en el Perú, en Lima en particular, tiene gran tama-

ño e importancia para el abastecimiento de la industria. Dentro del ámbito municipal,


232

los desechos recuperados provienen de hogares, áreas comerciales, colegios, oficinas

privadas y estatales, calles y espacios públicos. Esta labor es llevada a cabo por los lla-

mados “recicladores”, ya sean independientes o trabajadores de empresas comerciali-

zadoras debidamente registradas. Los recicladores independientes (“informales”) re-

quieren de la intermediación de acopiadores al menudeo para que sus productos alcan-

cen la esfera de los depósitos y de los mayoristas que abastecen a las industrias [58].

En atención a los problemas de la calidad del ambiente: 1992-2005

Durante este período, el Perú ha realizado avances normativos significativos en gestión

ambiental, tales como establecer el marco legal e institucional pertinente, implementar

reformas legales y promover numerosas iniciativas destinadas a mantener la calidad del

ambiente. Pero no obstante esos progresos normativos, las preocupaciones ambientales

no han sido prioritarias para los diferentes gobiernos en el campo de las decisiones so-

bre el gasto público. Los montos asignados a mejorar la calidad del ambiente no han co-

rrespondido siquiera a los costos exigidos para abordar los asuntos claves implicados.

Además, al final del año 2005 el Perú aún no disponía de una institución autónoma de-

dicada a exigir el cumplimiento de la normativa ambiental, ni de una organización pla-

nificadora que defina las prioridades ambientales nacionales, fije las estrategias para

abordarlas y asigne, en consonancia, los recursos necesarios.

Según Pulgar Vidal y Calle [59], los hechos más destacados vinculados con la evolu-

ción normativa de la gestión ambiental en el Perú, durante el período 1990-2005, han

sido los siguientes:

1990. Promulgación del Código del Ambiente y de los Recursos Naturales (Decreto-

Legislativo 613).

1991 Marco legal y político para la creación de incentivos a la inversión privada.

Marco legal para el crecimiento de la inversión privada (Decreto legislativo 757).

1992 Informe del Perú para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo

Sostenible. Estrategia Nacional de Conservación. Creación del PROFONANPE.

1993 Creación del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), tras la diso-

lución de la ONERN.

1994 Creación del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).

1996 Desarrollo del Plan de Reforzamiento Institucional.

1996-1997 Diseño y aprobación del marco legal sobre recursos naturales: Ley Orgá-

nica para la Utilización de los Recursos Naturales, Ley para la Conservación y Utili-

zación Sostenible de la Biodiversidad, Ley de Áreas Naturales Protegidas.

1996-1997 Inicio del diálogo ecológico y presentación del Plan Ambiental Nacional.

Creación del Marco Estructural de Gestión Ambiental (MEGA).

2000 Diseño y aprobación de los criterios políticos y fiscales forestales. Diálogo eco-

lógico regional.

2001 Aprobación de la Ley del Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental y la

Ley de Residuos Sólidos.

2002 Aprobación de la Ley de Desarrollo Forestal.

2004 Promulgación de la Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA).

Sistemas regionales y locales para la gestión ambiental. Presentación del Proyecto de

Ley General del Ambiente.

2005 Eliminación progresiva de la gasolina con plomo. Aprobación del Plan Nacio-

nal Ambiental 2005-2007. Aprobación de la Ley General del Ambiente.


233

En atención a los desastres naturales: 1992-2005

A fines de los años 90, la magnitud de los daños ocasionados por el Huracán Mitch en

América Central (1998), el fenómeno de “El niño” en el Perú (1998), los terremotos en

El Salvador (2001) y otros eventos similares, motivaron un serio debate sobre las condi-

ciones del riesgo de desastres antes que en el desastre mismo como factor explicativo

del nivel de los desastres. Investigadores estudiaron el conjunto de las condiciones eco-

nómicas, sociales y ambientales existentes en el momento de la presentación del evento

(patrones de crecimiento de las ciudades, degradación ambiental, corrupción, ineficien-

cia político-institucional, etc.) y llegaron a la conclusión que la dimensión de los desas-

tres en cada sociedad no dependía de la magnitud del fenómeno mismo sino fundamen-

talmente de su capacidad para controlar o manejar adecuadamente los factores de riesgo

(amenazas y vulnerabilidad). Desde esta perspectiva, el desastre ya no era concebido

como un producto de las fuerzas de la naturaleza sino como consecuencia de la inac-

ción, desidia, corrupción o incompetencia de las autoridades y poblaciones para manejar

sus niveles de riesgo. De acuerdo con este nuevo enfoque, conocido como el “enfoque

de la gestión del riesgo”, cada sociedad debía preocuparse para disminuir sus niveles de

riesgo desarrollando acciones específicas para mitigar el impacto de las probables ame-

nazas (naturales, sociales y socio-naturales) y reducir sus vulnerabilidades (organiza-

ción, preparación, etc.).

El SINADECI empezó a evolucionar, orientándose con ese nuevo enfoque, hacia un

conjunto de políticas y prácticas que ponen de relieve la prevención, la evaluación del

riesgo y la disminución de la vulnerabilidad. El Plan Nacional de Prevención y Atención

de Desastres, aprobado en 2004, establece el marco institucional pertinente y las estra-

tegias para la evaluación de los riesgos, la prevención de las catástrofes y la incorpora-

ción de esta prevención en la planificación, el fortalecimiento de las instituciones y la

participación de la comunidad [12].

El nuevo enfoque tuvo también una rápida acogida en los círculos académicos y en di-

versas instituciones educativas del Perú, especialmente a partir del trabajo de las ONG,

de los acuerdos de Hyogo (2005) y del lanzamiento de la Movilización Social “Escuelas

Limpias y Saludables” por parte del Ministerio de Educación (2005).


EXTERNA: 1992-2005

En el año 1992, como consecuencia del Informe Brundtland, se llevó a cabo en Río Ja-

neiro la Conferencia de las Naciones sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD ó

Eco’92). “la mayor y más ambiciosa de las reuniones en una nueva comunidad global”.

En este evento se elaboró la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo,

que asume por primera vez, y a nivel mundial, el desarrollo sostenible como guía para la

formulación de políticas de desarrollo racional y regional, es decir, la integración entre

desarrollo y medio ambiente. En esta reunión se establecieron otros tres compromisos:

la Convención sobre la Biodiversidad, la Convención sobre el Cambio Climático y la

Agenda 21; además, de una Comisión para el Desarrollo Sostenible con el propósito de

impulsar el cambio de mentalidad necesario para implantar el desarrollo sostenible. Sin

embargo, el principal resultado obtenido de esta cumbre fue el documento titulado

Agenda 21, en el que se define una estrategia general de desarrollo sostenible para todo


234

el mundo, haciendo especial hincapié en las relaciones entre los países desarrollados y

los que están en vías de desarrollo. . Las ideas dominantes en la Conferencia habían sido

la “globalización y competitividad”, la “sustentabilidad”, y el “ambiente como factor

económico” [60].

En el primer Principio de la Declaración de Río se parte de reconocer que son los seres

humanos quienes constituyen el centro de preocupaciones relacionadas con el desarrollo

sostenible, y que ellos tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con

la naturaleza. Asimismo, en el Principio 11 se estableció el compromiso de los Estados

de promulgar leyes eficaces sobre el ambiente que reflejen el contexto ambiental y de

desarrollo en que se aplican. Igualmente, en el principio 14 se señala el compromiso de

cooperación de los Estados para desalentar o evitar la reubicación y la transferencia a

otros Estados de cualesquiera actividades y sustancias que causen degradación ambien-

tal grave o se consideren nocivas para la salud humana [61].

En octubre de 1995, varios organismos de cooperación internacional - entre ellos la

OPS, la OEA, el BID y el BM - convocaron a la Conferencia Panamericana sobre Salud

y Medio Ambiente dentro del Desarrollo Humano Sostenible. Fue la primera reunión

multisectorial después de CNUMAD, y se realizó con el propósito de contribuir a una

mayor comprensión de las interrelaciones entre la salud y el ambiente en las Américas.

Durante la conferencia, se generaron tres documentos que fueron recomendados como

directrices para acciones futuras en y entre los países de las Américas: la “Carta Pan-

americana sobre Salud y Medio Ambiente dentro del Desarrollo Humano Sostenible”

[62]; el Plan de Acción Regional [63], guía de referencia sobre la aplicación de la Car-

ta; y, el informe Las Américas en Armonía: Una oportunidad para cambiar y una lla-

mada a la acción.

Al final de la década de los 90, era evidente que los compromisos adquiridos en la Con-

ferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo y en la Carta Pan-

americana sobre Salud y Medio Ambiente no habían podido ser cumplidos. En la práct i-

ca de las políticas nacionales, toda pretensión de aplicar dichas recomendaciones había

generado un conflicto entre la prioridad de la protección del ambiente y la que se asig-

nó a la producción económica. En esos compromisos se había obviado la contradicción

entre los intereses de las naciones más desarrolladas y las más pobres, obviamente con

necesidades y visiones diferentes, a pesar de los intentos de mostrar en el discurso que

los problemas y las soluciones son comunes. No obstante, el mercado ambiental mun-

dial tendió hacia su regulación, entendida ésta como la construcción de reglas e institu-

ciones que señalan los límites, los condicionamientos y las tendencias de la acción eco-

nómica y política alrededor de la crisis ambiental. Asomaba así una nueva geopolítica

basada en la racionalidad ambiental [60].

Insistiendo en esa nueva geopolítica, justo al finalizar el Siglo XX, en la Cumbre de las

Naciones Unidas del año 2000, se establecieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio

(ODM) para el 2015, que constituyen un compromiso asumido por todos los gobiernos

para luchar contra la pobreza y resolver los más graves problemas que afectan al desa-

rrollo humano. Entre esos objetivos está el Nº 7: “Garantizar la sostenibilidad del me-

dioambiente”, que tiene dos metas. La primera, reducir a la mitad para el año 015, la

proporción de personas que no cuentan con acceso sostenible a servicios básicos de sa-

neamiento. La segunda, haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de


235

los habitantes de asentamientos humanos y tugurios. Compromisos que ya se han incor-

porado a las políticas de salud ambiental de nuestro país [64].

La Organización Panamericana de la Salud y su Centro Panamericano de Ingeniería Sa-

nitaria y Ciencias del Ambiente colaboraron en el desarrollo de proyectos de Atención

Primaria Ambiental y de saneamiento para las poblaciones indígenas, y en la prepara-

ción del Estudio Sectorial de Residuos Sólidos de 1998. El Centro además siguió pres-

tando colaboración en la difusión de información especializada, en el desarrollo de los

laboratorios análisis del agua y en otros aspectos de la Salud Ambiental. Adicionalmen-

te, el apoyo técnico de la Asociación Peruana de Ingeniería Sanitaria (APIS) fue signifi-

cativo. También fue importante en esta década la participación de las ONG, principal-

mente en el campo de las redes de ciudades sostenibles y de gestión de los residuos só-

lidos [45, 65]. Por otro lado, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mun-

dial siguieron dando su apoyo en el financiamiento de los proyectos de inversión. Ade-

más, siguieron participando en esa cooperación financiera otras agencias internacionales

como la UNICEF, la GTZ, AIDIS, CARE y ADRA/OFASA.

6.8. FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA DE SALUD AMBIENTAL: 1992-2005

Desde la epidemiología social

En el año 2001, Nancy Krieger [66], señalaba la existencia de tres tendencias teóricas

en el campo de la epidemiología social: la psicosocial, de John Cassel; la producción

social de la enfermedad / economía política de la salud; y la tendencia ecosocial, con

las perspectivas vinculadas con la dinámica multinivel. Cuatro años después, se

distinguían, entre las diferentes opciones teóricas de la epidemiología social, las

siguientes:

La eco-epidemiología de Susser. La metáfora de las “cajas chinas”.

La teoría del capital social (Kawachi, Poundstone).

Perspectiva del curso de vida (Krieger, Davey-Smith y MacLeod, Marmot).

Producción social de la enfermedad (Laurell, Breil. Samaja).

La teoría ecosocial de Nancy Krieger.

La teoría ecosocial de Krieger por ejemplo, procura articular el razonamiento social y

biológico desde una perspectiva ecológica e histórica. Para ello, incorpora varios

aspectos centrales de otras teorías, y las integra en una sola explicación que pretende

articular los aspectos biológicos y sociales, la historia de vida y los efectos contextuales

del ambiente, la reproducción social y la dimensión política. Además, de esas fusiones y

resignificaciones, la autora busca articular en los propios organismos vivos la dimensión

biológica y la dimensión social. No obstante, se reconoce que la amplitud y la

complejidad de tales modelos crean problemas considerables con relación con la

disponibilidad de los datos pertinentes y de los métodos analíticos apropiados [66].

A partir de esas teorías, en el campo de la Salud Pública se ha desarrollado el concepto

de “salud ambiental”, entendido como el resultado de la interacción de factores que ope-

ran en distintos niveles de agregación y en el marco de procesos complejos, que van

más allá de los componentes tradicionales biológicos, físicos y químicos del medio am-

biente: “Comprende aquellos aspectos de la salud humana, incluida la calidad de vida,


236

que son determinadas por factores ambientales físicos, químicos, biológicos y psicoso-

ciales. También se refiere a la teoría y práctica de evaluación, corrección, control y pre-

vención de los riesgos ambientales” (Comisión de Salud y Medio Ambiente de la OMS,

1993) [67].

Para su mejor comprensión, la “salud ambiental” se puede contextualizar usando como

referencia el marco de los factores determinantes de la salud. Según este marco, hay una

serie de factores determinantes estructurales de carácter social, económico, político,

ambiental, tecnológico y de biología humana, algunos relacionados entre sí y en impor-

tante interacción con el sistema de salud. Estas relaciones dan lugar a su vez a factores

determinantes intermedios que generan condiciones de vida deficientes, riesgos y peli-

gros ambientales, y cambios en los estilos de vida y comportamiento, como consecuen-

cia de los cuales se modifican los niveles de esperanza de vida, se producen enfermeda-

des, daños, discapacidades y muertes, y se ve alterado el bienestar de la población [68].

Agenda 21

“Agenda 21” es una expresión definida en la Cumbre de la Tierra (Río, 1992) para refe-

rirse al Plan de Acción que los Estados deberían llevar a cabo para transformar el mode-

lo de desarrollo actual – basado en una explotación de los recursos naturales como si

fuesen ilimitados y en un acceso desigual a sus beneficios – en un nuevo modelo de

desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer la

capacidad de las generaciones futuras. Es lo que se ha denominado desarrollo sosteni-

ble, es decir, duradero en el tiempo, eficiente y racional en el uso de los recursos y equi-

tativo en los beneficios. El sustento del contenido de este documento se encuentra en

tres principios: la sostenibilidad medioambiental, la justicia social y el equilibrio eco-

nómico [69],

En la Agenda 21, se desarrolló un capítulo relativo a la protección y fomento de la salud

humana, señalándose que la salud y el desarrollo tienen una relación directa. Tanto el

desarrollo insuficiente que conduce a la pobreza como el desarrollo inadecuado que re-

dunda en el consumo excesivo, combinados con el crecimiento de la población mundial,

pueden desembocar en graves problemas de salud relacionados con el medio ambiente.

También, se señala que la vinculación de las mejorar de carácter sanitario, ambiental y

socioeconómico exige la ejecución de actividades intersectoriales. Especialmente im-

portante resulta, se indica, la inclusión de programas de prevención en vez de depender

solamente de medidas de corrección y tratamiento. La Agenda enfatiza que debe bus-

carse reducir al mínimo los riesgos y mantener el ambiente en un nivel tal que no se

afecten ni se pongan en peligro la salud y la seguridad humanas y que se siga fomentan-

do el desarrollo.

Enfoques y visiones alternativas sobre el ambiente y el desarrollo sostenible

Desde la última década del siglo XX se hizo muy visible una diferenciación en el enfo-

que (sobre todo gubernamental) de los problemas ambientales. Por un lado estaba el en-

foque de la vertiente “verde” o “ambientalista”, preocupado por los efectos de la activi-

dad humana sobre el ambiente natural y con aspectos como el desarrollo sostenible, la

pobreza, la dinámica demográfica, el efecto de invernadero, el deterioro de la capa de

ozono, la deforestación, la desertización y sequía, la biodiversidad, la biotecnología, la

protección de océanos, mares y costas, etc. Por otro lado aparecía el enfoque de la ver-


237

tiente “azul” o “sanitarista”, preocupada por los efectos del ambiente sobre la salud y

bienestar de la humanidad. Evidentemente los dos enfoques se hallan íntimamente rela-

cionados, con temas traslapados y resulta a veces difícil o artificial establecer una cate-

gorización de contenidos en cada una. Pero tal categorización es necesaria, dada la ac-

tual división del trabajo en el ámbito tanto nacional como internacional, en la que el

Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente encabeza la vertiente verde y la

Organización Mundial de la Salud (OMS) la vertiente azul.

Por otro lado, frente a la visión liberal sobre el desarrollo sostenible, actualmente domi-

nante en dichos ámbitos, se presentan visiones alternativas entre las cuales se mencio-

nan con frecuencia otras tres: la ecoculturalista, la biocéntrica y la ecosocialista. La

primera, es una aproximación culturalista que plantea la necesidad de rescatar el valor

de la naturaleza en sí misma, como fuente de vida espiritual y material. Es una perspec-

tiva que está en consonancia con la visión de las culturas tradicionales que ven una con-

tinuidad entre el mundo material, el espiritual y el humano, y que ha sido reivindicada

con fuerza por un amplio grupo de poblaciones indígenas y comunidades negras de

América Latina y el Caribe, así como en otras comunidades rurales, un fenómeno que

también se identifica en otras regiones del globo. La segunda, es una aproximación bio-

céntrica, que valora la naturaleza por sí misma, y la protege independientemente de su

utilidad para la especie humana, tiene puntos de contacto con la visión culturalista sin

que coincida totalmente con aquélla. La tercera, hace una crítica ecosocialista del dis-

curso liberal del desarrollo, y tiene muchos puntos en común con las observaciones de

los culturalistas: “se diferencia de éstas, sin embargo, por la mayor atención que presta a

la economía política como base conceptual de la crítica. El punto de partida es una eco-

nomía política reformada, centrada en la teorización de la naturaleza del capital en lo

que se ha dado en llamar su fase ecológica... para los ecosocialistas, las luchas contra la

pobreza y la explotación son luchas ecológicas” (Escobar, 1999) [70, 71].

Con relación a esas distintas visiones sobre el desarrollo sostenible, tanto estudiosos

latinoamericanos como de otras latitudes, coinciden en no aceptar la idea de que el cre-

cimiento económico y las fuerzas del mercado por sí mismas sean buenas para el am-

biente. Por el contrario afirman que existe un cúmulo de experiencias que muestran que

las fuerzas del mercado totalmente liberadas pueden degradar el ambiente a gran veloci-

dad. Algunos observadores han hecho énfasis en la poca prioridad que la Organización

Mundial del Comercio (OMC) le está adjudicando al tema, un asunto que de por sí con-

lleva implícita la visión según la cual los intereses comerciales de los países más ricos

predomina sobre el tema ambiental (Tandom, 2000). Como se ha observado: “es evi-

dente que la OMC tiene aún un largo camino por recorrer en el debate sobre comercio y

desarrollo sostenible: el fracaso de moverse hacia adelante tendría serias consecuencias

económicas y políticas. En el lado económico, significaría que los mercados abiertos no

produjeron los beneficios para el desarrollo esperados. En el lado político afectaría la

credibilidad de —y la fe— en el sistema de comercio internacional entre participantes

que son vitales para su éxito” (Runnals, 2000)` [71]

Como lo subraya Arturo Escobar [70] la teorización latinoamericana del desarrollo sos-

tenible se aparta de la visión liberal dominante sin que constituya una propuesta radical:

“La perspectiva latinoamericana del desarrollo sostenible comienza por afirmar la nece-

sidad de diferenciar los problemas ecológicos por regiones, sin caer en la peligrosa ho-

mogeneización del ambientalismo global. Se le da importancia a aspectos no tocados

por Brundtland en forma adecuada, tales como la deuda externa, la caducidad de los


238

modelos de desarrollo convencionales, las desigualdades mundiales, la deuda ambiental

histórica de los países del Norte, la equidad, la importancia de respetar el pluralismo

cultural, y la protección del patrimonio natural y genético de la región. Más claramente

que sus contrapartidas en el Norte, y a pesar de una persistencia del enfoque tecnocráti-

co de la planificación, los teóricos latinoamericanos del desarrollo sostenible se ven

abocados a una conceptualización de la ecología como sujeto político”.

6.9. REFERENCIAS UTILIZADAS EN EL CAPÍTULO N° 6

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______________________________________________________________________

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Cap. 7. Política de salud ambiental a inicios del siglo XXI, Carlos Bustíos y Col.

242

CAPÍTULO Nº 7

LA POLÍTICA DE SALUD AMBIENTAL EN EL PERÚ

A INICIOS DEL SIGLO XXI

7.1. Problemas de salud ambiental

En el mundo y en América

En el Perú actual

7.2. Desafíos ambientales para el Perú en el siglo XXI

Deterioro de la calidad ambiental en el espacio cotidiano

Servicios de agua y saneamiento deficitarios

Alta vulnerabilidad a los desastres naturales

El problema de la contaminación ambiental

Escaso desarrollo institucional ambiental

Insuficiente conciencia y educación ambiental

7.3. Las nuevas intenciones políticas en salud ambiental

7.4. Comentarios y conclusiones finales



243

7.1. PROBLEMAS DE SALUD AMBIENTAL

En el mundo y en América

La preocupación humana por el impacto de los elementos ambientales sobre el bienestar

de la población data de tiempo remoto. Antes del neolítico, el hambre, la enfermedad y

la muerte eran infortunios colectivos frecuentes, provocados por cambios climáticos y

ecológicos desfavorables, así como por la agresión de otras fuerzas naturales muchas

veces incomprensibles e impredecibles por el estado primitivo del conocimiento y de la

técnica. Miles de años después – acompañando a los enormes avances en una ciencia y

una tecnología orientadas por una racionalidad esencialmente instrumental – , antiguos

y nuevos desequilibrios ambientales están incidiendo de manera creciente y con diver-

sos gradientes de intensidad sobre el bienestar de toda la población a escala planetaria,

afectando de manera directa o indirecta su salud. Más aún, las evidencias disponibles

indican que muchos de esos desequilibrios además de ser acumulables pueden deterio-

rar el ambiente de manera irreversible e irreparable. También indican que las principa-

les causas de este deterioro ambiental están determinadas o condicionadas por elemen-

tos económicos, políticos, sociales y culturales que pueden y deben ser superadas. Por

otro lado, los elementos naturales como causa de desastres colectivos continúan siendo

difíciles de preveer y de controlar, tal como nos los recordaron el terremoto y tsunami

de Japón acontecidos el 11 de marzo de 2011, cuando murieron más de cinco mil per-

sonas y se registraron pérdidas económicas por más de cientos de millones de dólares;

así como el sismo de Haití en el año 2010, cuando murieron alrededor de 200.000 per-

sonas y se quedaron sin hogar un millón de haitianos.

El estudio de la Organización Mundial de la Salud (OMS) del 2008 sobre la carga mun-

dial de enfermedades subraya la importancia del hecho que el agua no apta para el con-

sumo, el saneamiento deficiente y la falta de higiene figuran entre las diez primeras

causas de enfermedades en todo el mundo. Cada año, al menos tres millones de niños

menores de 5 años mueren por enfermedades relacionadas con el ambiente, como infec-

ciones respiratorias y diarreas; y, en países con un índice de desarrollo humano (IDH)

bajo, cerca del 14% de la carga que suponen las enfermedades tienen causas ambienta-

les. Naciones Unidas señala, además, que seis de los 10 países con los mayores índices

de mortalidad atribuible a causas ambientales figuran también en la lista de los 10 países

con el índice de pobreza multidimensional (IPM) más altos [1].

En el ámbito de América Latina y el Caribe, el aumento de la pobreza, la inequidad so-

cial y la urbanización desordenada, la fragmentación y desintegración de estructuras

familiares y comunitarias contribuyen a ambientes poco saludables, que favorecen a su

vez estilos de vida no saludables y comportamientos de riesgo en todas las etapas de la

vida. Además, el crecimiento acelerado y desordenado del sector industrial causa direc-

tamente la contaminación biológica, química y física; provoca aumentos en el transporte

y el consumo de energía; genera más desechos, y hace más difícil el manejo y la dispo-

sición de los mismos. Los procesos de producción —las explotaciones mineras, petrole-

ras y agrícolas modernas, los hospitales, centros de salud y laboratorios, las plantas de

energía, la industria manufacturera y el narcotráfico— son los mayores generadores de

desechos químicos y residuos sólidos peligrosos. Un problema serio es el de las comu-

nidades rurales, donde los pobres están más expuestos a riesgos de salud, sobre todo


244

aquellos que viven en zonas endémicas de enfermedades transmitidas por vectores —

Chagas, malaria, dengue y fiebre amarilla –. Otros problemas se relacionan con los

cambios en el perfil del trabajo y en la población trabajadora provocados por la globali-

zación, la integración regional, la liberalización del comercio y la modificación de polí-

ticas sociales; cambios que impactan sobre las condiciones de vida y la salud de los tra-

bajadores y conducen a mayores inequidades [2].

En el Perú actual

En el Perú, al igual que en otros países de la Región de las Américas, se reconoce en

documentos oficiales la existencia, con diferente intensidad, de los problemas ambien-

tales señalados en el párrafo anterior. Se enfatiza, asimismo, que existe un contraste en-

tre las potencialidades que ofrece la gran riqueza de recursos naturales en el ambiente

como eje fundamental del desarrollo, y el deterioro de la calidad de vida producto de

esos grandes problemas ambientales derivados, en gran parte, de los procesos y formas

de intervención humana. En esos mismos documentos se destaca que los retos más sig-

nificativos asociados a la salud de los peruanos y su calidad de vida están vinculados al

manejo de los temas urbanos (falta de acceso a tierras urbanizables, contaminación del

aire y agua, manejo de residuos sólidos, disponibilidad de áreas verdes y sitios de re-

creación, entre otros) [3, 4, 5].

Por otra parte, la percepción social sobre una creciente escasez de agua, en calidad y

cantidad, que están afrontando diversos lugares del país es un fenómeno que cada vez

más es considerado, por amplios grupos de la sociedad civil, como el principal proble-

ma ambiental del presente y el futuro. En algunos lugares de la sierra y de la selva es

una percepción que resulta del todo justificada dada las disponibilidades originales del

recurso, que han sido mermadas o deterioradas por su inadecuado manejo. Es previsible

que este tema adquiera un lugar mucho más prioritario en la agenda pública como con-

secuencia de las demandas sociales y que se requiera buscar soluciones más creativas a

los problemas que generan.

Actualmente, la degradación ambiental en el Perú está afectando enormemente la salud

y la productividad de la población del país, especialmente la que vive en situación de

pobreza, y amenaza en particular el bienestar de las generaciones actuales y de las futu-

ras. Esta degradación tiene causas económicas, políticas y culturales, que se expresan en

la acumulación de los efectos de las malas prácticas y condiciones de higiene, la baja

calidad de las instalaciones de agua y saneamiento, la creciente polución del aire ur-

bano, la alta vulnerabilidad a los desastres naturales, la exposición ante gases tóxicos, la

contaminación intradomiciliaria por humos, la degradación de los suelos, la deforesta-

ción y el inadecuado manejo de los desechos sólidos.

Las cargas de los impactos ambientales directamente relacionados con la salud recaen

especialmente en los menores de 5 años y en los más ancianos. Las enfermedades

transmitidas por el agua, la contaminación atmosférica y la intradomiciliaria siguen te-

niendo en el Perú una alta participación tanto en la composición de la mortalidad y

morbilidad general, como en la demanda y los costos de los servicios de salud. En fe-

brero de 2008, el grupo multisectorial encargado de preparar la propuesta para la crea-

ción del Ministerio del Ambiente [3] hacía, al respecto, las siguientes estimaciones:

“…cada año se producen cerca de 8 millones de casos de diarrea en niños menores de 5

años. Cerca de 4 000 personas mueren cada año por enfermedades producidas por la de-


245

ficiente calidad del aire. Cada año fallecen al menos 1 000 niños por enfermedades aso-

ciadas a contaminación intradomiciliaria. Cerca de 2 000 niños son afectados por la con-

taminación de plomo y sufren las consecuencias. Los problemas de enfermedades aso-

ciadas al agua y a la contaminación del aire tienen un costo estimado de 6 000 millones

de soles anuales”. (Grupo Multidisciplinario, 2008, p. 42)

Por otro lado, los costos económicos de la degradación ambiental en el Perú alcanzan

un monto de alrededor de 8.500 millones de nuevos soles anuales, es decir, aproxima-

damente 4% del PBI, y se debe sobre todo al aumento de la mortalidad y la morbilidad,

a la disminución de la productividad y a la degradación del suelo y de la infraestructura.

En este sentido, se estima que el 70% del costo total de la degradación ambiental en el

Perú corresponde a los efectos sobre la salud humana [6, 7]. Este último índice es más

alto que en otros países latinoamericanos con niveles de ingreso similares. Es así, por

ejemplo, que mientras en estos países el valor monetario de la elevada morbi-

mortalidad típicamente se encuentra por debajo del 2% del PBI, en el Perú este índice es

del 2,8% del PBI [3].

Las principales causas de la degradación ambiental –ordenadas por sus costos anuales

en millones de nuevos soles (en paréntesis) –, son las siguientes: (i) contaminación del

agua de bebida y enfermedades transmitidas por agua contaminada (2.300); (ii) conta-

minación atmosférica urbana (1.800); (iii) desastres naturales (1.100); (iv) exposición a

emanaciones urbanas de plomo, de origen diverso (1.000); (v) contaminación intrado-

miciliaria, sobre todo en zonas rurales (800); (vi) degradación del suelo, sobre todo en

las laderas orientales de la sierra (700); (vii) deforestación, sobre todo en las selvas tro-

picales; y (viii) recogida inadecuada de residuos municipales (100). Aunque se prevé

considerable, el costo del exceso de capturas en la pesca no puede obtenerse con los da-

tos disponibles estimados (Larsen y Strukova, 2006) [8].

7.2. DESAFÍOS AMBIENTALES PARA EL PERÚ EN EL SIGLO XXI

Deterioro de la calidad ambiental en el espacio cotidiano

Problemas derivados de la urbanización desordenada

En el Perú, las ciudades siguen creciendo en forma acelerada y desordenada, con una

serie de problemas ambientales de gran impacto sobre los pobladores y el entorno. Se

ha estimado (INEI, 2009) que la proporción de la población urbana en el país habría al-

canzado al 74,0% en el 2010 y alcanzaría al 81,5% en el año 2025. Entre los principales

riesgos ambientales que se identifican actualmente en las ciudades se destacan: la cre-

ciente acumulación de residuos sólidos peligrosos, la contaminación del aire por emi-

siones industriales y de vehículos, la contaminación de los recursos hídricos por las in-

dustrias y los desagües, el uso indebido de las sustancias químicas o radioactivas, los

accidentes de tránsito, la violencia, el tabaquismo y la drogadicción. En las poblaciones

urbano marginales, a los riesgos señalados se suman: el insuficiente acceso al agua po-

table, la eliminación inadecuada de excretas y basuras, la contaminación de los alimen-

tos con agentes patógenos, las condiciones inadecuadas de la vivienda y la presencia de

vectores. En Lima, muchas de estas poblaciones se encuentran ubicados en zonas vulne-

rables (en los cauces de ríos y quebradas, en zonas de altas pendientes o con fallas geo-


246

lógicas) que han sido urbanizadas ilegalmente. Finalmente, en los pueblos ubicados en

las áreas rurales del país se agrega, a estos últimos riesgos, la contaminación por el uso

inadecuado de plaguicidas y por los residuos mineros [2, 3].

Déficit cuantitativo y cualitativo de la vivienda

Al final del año 2007, seguían prevaleciendo en el país los problemas que impedían

satisfacer de manera apropiada la demanda de viviendas. Ello sucedía, a pesar del cre-

cimiento que se venía produciendo desde el año 2002 en el negocio inmobiliario priva-

do, impulsado por el dinamismo de los programas habitacionales auspiciados por el Es-

tado. De acuerdo al diagnóstico efectuado en el año 2007 por el Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento, con cifras del INEI, se calculó un déficit de 1’860.692

unidades, de las cuales se tiene un déficit cuantitativo de 389,745 viviendas por creci-

miento de nuevos hogares, y un déficit cualitativo que alcanza las 1’470.947 unidades

que corresponden a viviendas calificadas como incompletas o inadecuadas por condi-

ciones que afectan su estructura física y carencia de servicios básicos. Esta problemática

se evidenciaba a través de los siguientes indicadores de déficit: el 27,4% del total no

contaba con abastecimiento de agua mediante red pública dentro de la vivienda; el

43,5% no tenía conexión de servicio higiénico mediante red pública dentro de la vivien-

da; el 41,5% tenía piso de tierra; el 42,1% tenía paredes de adobe, tapia o quincha; el

68,1% no tenía techo de concreto armado [9, 10].

La población que habita en áreas tugurizadas y en la periferia urbana en un alto porcen-

taje se ubica en viviendas con deficiencias estructurales, tanto en lo constructivo, como

en los materiales empleados. Se estima que el 68% de la población urbana peruana vive

en tugurios. Esto se relaciona con la práctica extendida de la autoconstrucción, sin di-

rección ni supervisión técnica, en asentamientos marginales, así como la falta de asis-

tencia y control municipal en los procesos de edificación en estas áreas. La predominan-

cia de estas deficientes estructuras eleva el riesgo de daño de las familias de bajos ingre-

sos cuando se produce un desastre natural, como un terremoto o un evento como El Ni-

ño. Se calcula que entre 70% y 80% de los nuevos hogares formados cada año no pue-

den costear la vivienda más simple producida formalmente y optan por las alternativas

de vivienda informales y progresivas. Ello ha derivado en las crecientes tomas de tierras

y autoconstrucciones con estructuras de baja calidad y la consiguiente falta de acceso a

los servicios elementales [9, 10].

Servicios de agua y saneamiento básico deficitarios

El sector de agua y saneamiento en el Perú se caracteriza por sus bajas coberturas y la

mala calidad del servicio, así como por la precaria situación financiera de las empresas

prestadoras de servicios de saneamiento (EPSS), que, aunada a una falta de incentivos

para el mejoramiento de su gestión, ha llevado al sector a un nivel de inversiones míni-

mas que ya comienza a afectar su sostenibilidad. La política tarifaria está divorciada de

la realidad del sector respecto de las inversiones y su financiamiento, hecho que agrava

el problema. Además, el marco institucional y de regulación requiere ajustes para, por

un lado, mejorar la gobernabilidad en las EPSS, y, por otro lado, permitir que la Super-

intendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) ejerza eficazmente su

función reguladora. Asimismo, es evidente que no basta ampliar las coberturas: es nece-

sario, también, mejorar la sostenibilidad y la calidad de los servicios ofertados. Al res-

pecto, en las áreas urbanas hay una escasa continuidad del servicio y una falta de man-


247

tenimiento de la infraestructura, lo que se refleja en los altos índices de roturas y atoros

en las redes. En las áreas rurales, el problema principal es la calidad del agua y su pobre

sostenibilidad; afortunadamente, está empezando a ser corregido con intervenciones en-

focadas en responder a la demanda [7, 11, 12].

Detrás de los promedios nacionales aún se esconden situaciones críticas. Las brechas en

la cobertura de los servicios de agua y saneamiento afectan sobre todo a las zonas rura-

les, sectores pobres y poblaciones dispersas del país. La situación de las coberturas del

acceso a estos servicios es mucho más crítica en las comunidades indígenas nativas de

la selva. A pesar de su vulnerabilidad, estas comunidades han sido excluidas de los

principales programas de agua y saneamiento del Estado.

Con datos del Censo Nacional del año 2007, el INEI [13] comenta que en el Perú los

servicios de agua y saneamiento continúan siendo insuficientes, con una cobertura dife-

renciada entre las áreas urbanas y rurales, especialmente con relación a los servicios de

eliminación final de excretas.

La cobertura de agua potable alcanza al 69,2% de la población total del país, al

85,3% de la población urbana, y al 32,0% de la población rural. En los departamen-

tos de Loreto y de Ucayali, la cobertura de la población rural solo alcanza al 5,7 y

7,9%, respectivamente.

La cobertura del sistema de eliminación final de excretas alcanza al 57,9% de la po-

blación total del país, al 77,0% de la población urbana, y al 13,1% de la población

rural. En los departamentos de Loreto y de Ucayali, la cobertura de la población rural

solo alcanza al 4,8 y 7,1%, respectivamente.

También ha habido diferentes ritmos de cambio según ámbitos urbano y rural. De esta

manera se tiene que la cobertura de agua potable en la zona urbana (localidades con

población mayor a 2000 habitantes) aumentó 4,2 puntos porcentuales entre los años

censales 1993 y 2007, mientras que para la zona rural el aumento fue mucho mayor en-

tre los años 1993 y 2007: 25,1 puntos porcentuales. Por otro lado, la cobertura de sa-

neamiento en el área urbana aumentó en 17 puntos porcentuales del año 1993 al 2007,

mientras que en la zona rural se aprecia una disminución en la cobertura de 11.5 porcen-

tuales, pero debe tenerse en cuenta que la cobertura de saneamiento en el área rural del

Censo 2007 no considero pozo negro, ciego/ letrina a diferencia de su similar del Censo

1993 que si lo incluye, lo cual explica su reducción aparente.

Por otro lado, los indicadores de acceso a fuentes mejoradas de abastecimiento de agua

potable y a servicios de saneamiento mejorados, son determinados en función a la tec-

nología e infraestructura existente y no en base a la calidad del servicio prestado o al

estado de las instalaciones. El acceso a fuentes de abastecimiento de agua de la red pú-

blica no garantiza en la práctica que el agua recibida sea potable. Sobre todo en un de-

terminado número de sistemas de abastecimiento de agua de las pequeñas ciudades y

del ámbito rural, existen sistemas y entregando agua, pero esta no es potable por el mal

estado de las instalaciones o por las inadecuadas o inexistentes prácticas de operación y

mantenimiento.

Deficiente higiene alimentaria

Aunque la higiene inocuidad de los alimentos ha mejorado, los avances son irregulares

y persisten brotes de enfermedades transmitidas a través de alimentos contaminados por


248

microorganismos, sustancias químicas y toxinas. A nivel de restaurantes, estos produc-

tos están expuestos a una serie de factores indeseables que facilitan la contaminación

cruzada o incrementan los niveles de contaminación inicial [14].

“Luego hay otro punto, que esta tomando mucha importancia, que son los alimentos, que

van también a ocasionar problemas a la salud, porque va a ser vehículo no solamente de

riesgos biológicos, sino también, muchas veces, de riesgos químicos. Los alimentos ve-

getales van a ser regados con aguas que muchas veces jalan relaves, entonces vamos a te-ner presencia de estos metales. Hace 40 años, estudios del Dr. Rodolfo Lozano, de la

UNMSM, demostró a presencia del cadmio y el plomo en vegetales como la papa, za-

nahoria, cebolla, rabanito. No es algo nuevo, este consumo a bajas dosis pero de forma crónica, puede acarrear enfermedades que muchas veces todavía no hemos definido, y no

conocemos… la industria alimentaria también va a llegar con sus preservantes, aditi-

vos, colorantes y edulcorantes que puedes ser nocivos” (M. Gastañaga, 2012).

Alta vulnerabilidad a los desastres naturales

El Perú es uno de los países más proclives de la Región de las Américas a sufrir desas-

tres naturales. El “Trapecio Andino” es un área de confluencia e intensidad de factores

climáticos extremos que en los últimos años han afectado notablemente a la población y

los medios de vida. Particularmente, en esta zona que concentran los grupos sociales

con mayores niveles de pobreza, las sequías frecuentes y las recurrentes heladas extre-

mas y “friajes” han tenido un impacto adverso en la agricultura de subsistencia, han ge-

nerado un déficit de alimentos, han afectado la salud, la nutrición y destruido en muchos

casos los activos productivos (tierra, cultivos y ganado) de las comunidades rurales.

Las consecuencias de estos desastres, en términos de personas muertas o heridas, casas

destruidas y dañadas, y destrucción de infraestructuras sociales y económicas, han sido

muy altas. Entre 1970 y 2009, las sequías, inundaciones, deslaves, heladas y sismos

causaron 74.000 muertes y afectaron a 18 millones de personas, más que en ningún otro

país de la región [6].

La alta vulnerabilidad del Perú los desastres sísmicos así como la debilidad institucio-

nal para dar una respuesta oportuna, en la emergencia y en el mediano plazo, a los efec-

tos de los mismos, se hizo evidente nuevamente frente al terremoto del departamento de

Ica, del 15 de agosto del año 2007. El siniestro, que tuvo una magnitud de VIII en la es-

cala de Mercalli, dejó 595 muertos, 1.800 de heridos, 76.000 viviendas totalmente des-

truidas e inhabitables y cientos de miles de damnificados. Provocando, además, daños

económicos superiores a los US$ 2.000 millones. Las zonas más afectadas fueron las

provincias de Ica, Pisco, y Chincha.

Sin embargo de esas grandes pérdidas, el mayor dolor, sufrimiento e impotencia vino

después del sismo. Indudablemente, hubo algo más que ausencia de planes de contin-

gencia, o incompetencia en la gestión. El desastre de Ica enseña que el aumento del ni-

vel de los riesgos en las sociedades actuales es el resultado de nuestros estilos vida, de

nuestras maneras de pensar, sentir, creer y hacer, de nuestras maneras de relacionarnos

con las demás personas y con nuestro entorno, del orden de nuestras prioridades como

sociedad, etc. En suma, enseña que nuestras formas actuales de relacionarnos con el en-

torno físico, social y cultural son inapropiados. Comportamientos que, en consecuencia,

debemos cambiar con la aplicación del enfoque ambiental en la educación.


249

El problema de la contaminación ambiental

Deterioro de la calidad del agua [ 5, 11, 12, 15].

En materia de calidad de agua, los principales problemas en el país son los vertimientos

de aguas residuales no tratadas adecuadamente, que pueden ser domésticas o provenien-

tes de actividades productivas. La mayoría de los ríos peruanos están contaminados por

el vertimiento incontrolado de elementos y sustancias nocivas, provenientes de las des-

cargas de usos minero-metalúrgico, industrial y agrícola. La minería informal está pro-

duciendo problemas en la salud de los trabajadores mineros y de la población que vive a

los alrededores de las minas. A este tipo de polución causada por la contaminación de

sustancias químicas peligrosas se añade la contaminación causada por la eliminación de

las excretas a ríos y lagos, sin ningún tipo de tratamiento.

El crecimiento de la industria, minería y agricultura intensiva, así como el incremento

de las poblaciones ubicadas en las proximidades de los ríos, ha dado lugar a la contami-

nación de los ríos que en su curso y destino son fuentes de abastecimientos de agua para

consumo humano. Con relación al agua de mar los principales problemas de su conta-

minación se derivan de las emisiones de la industria pesquera y del vertimientos de los

desagües domésticos en las zonas costeras; los cuales se evidencian en la presencia de

coliformes, aceites y grasas, cuyos mayores valores se han registrado en las bahías del

Callao, Chimbote, Chancay y Végueta.

“Alrededor de 1.500 centros poblados colindantes a los ríos de las tres vertientes descar-

gan sus aguas negras en los cursos de agua, contaminándolas en mayor o menor grado. Los cálculos estiman que 86% de los vertimientos domésticos no reciben ningún tipo de

tratamiento. Las cargas domésticas que contaminan el mar peruano alcanzan los 20 millo-

nes de metros cúbicos al año. En la sierra se han monitoreado siete ríos contaminados. Los casos más dramáticos son los ríos de las cuencas del Mantaro, Santa, Huallaga y

Hualgayoc, así como el lago de Junín y el del Titicaca. La cantidad de heces recolectadas

por la red de alcantarillado que se vierten directamente a los cursos del agua en el caso de Lima es de 1.300 toneladas al día, esta cantidad de excretas humanas, junto con las aguas

servidas de los establecimientos hospitalarios y los industriales, se vierten al borde del

mar, contaminando el litoral” (H. Rengifo, 2007, p. 43-44)

Con el crecimiento de las ciudades, cada vez se hace más evidente el daño a la salud

que ocasionan los desagües dispuestos sin tratamiento y lo complejo y costoso que re-

sulta tratarlos. Según cifras oficiales en el Perú solo se trata el 22% de los desagües ur-

banos, nivel muy bajo si lo comparamos con Brasil (62,9%) y Chile (82,3%). La dispo-

sición de los desagües sin tratamiento y de los residuos sólidos en los cursos de agua,

las explotaciones industriales y agrícolas sin control de sus impactos ambientales y la

deforestación de las cuencas obligarán a tomar medidas para preservar las fuentes de

agua que utilizan las poblaciones, fuentes cuyo acceso se hace más difícil a medida que

crecen las ciudades, principalmente en la costa del país.

Por otra parte, la vida y la salud de los pueblos indígenas de la Amazonía están siendo

afectadas, directa o indirectamente, por la reducción y deforestación de los territorios

donde desarrollan sus actividades tradicionales de caza, pesca y agricultura, así como

por la contaminación del ambiente que está acompañando a la explotación minera y pe-

trolera. La contaminación de los ríos de la selva con metales pesados – mercurio, cad-

mio, plomo – y sustancias tóxicas como efecto de ese tipo de actividad minera es cada


250

vez más preocupante. Además, las crecientes operaciones relacionadas con la explota-

ción y transporte de petróleo y gas natural han estado aumentando el deterioro del am-

biente. Entre 2004 y el 2008 han aumentado, del 15 al 72%, las áreas cubiertas con lo-

tes petroleros en la Amazonía. Estos lotes están superpuestos sobre el 80% de los terri-

torios indígenas, incluyendo comunidades nativas y reservas territoriales para indígenas

en aislamiento. Por la magnitud de tales problemas se están produciendo cambios eco-

lógicos en la Amazonía, los cuales favorecen el incremento de los riesgos de enfermar y

morir, así como la reducción de la biodiversidad. Así por ejemplo, el número de espe-

cies de fauna amenazada en su existencia se elevó de 221 especies en 1990 a 301 espe-

cies en el año 2004.

Residuos sólidos [5, 11, 14, 16, 17]

Actualmente, la contaminación por residuos sólidos alcanza niveles alarmantes a nivel

nacional, y se explica por factores tales como el crecimiento de la población (con hábi-

tos de con sumo inadecuados y educación ambiental precaria); los procesos migratorios

desordenados, los flujos comerciales insostenibles y el mal manejo de los residuos por

la mayoría de las municipalidades. El contacto directo o indirecto (vectores y animales

callejeros) de la población con estos residuos representa un grave problema sanitario. La

generación per cápita de residuos sólidos municipales en el Perú, ha pasado de 0,711

kg/hab/día en el 2001 a 1,08 kg/hab/día el 2007, estimándose para el año 2008 una ge-

neración anual de 8’091.283,4 toneladas. Con excepción de algunas ciudades, los Mu-

nicipios no tienen sistemas de gestión específicos para la recolección, barrido y disposi-

ción de los residuos sólidos. La cobertura promedio de recolección en 19 ciudades im-

portantes del país es de 70% de la población total, mientras que el barrido es de 55% de

calles pavimentadas. Según DIGESA (2008) diariamente solo se recolecta el 70,62%

del total de residuos generados.

Con relación a la disposición final de los residuos sólidos, la situación es preocupante.

El 77,5% de los residuos que se generan en el ámbito nacional se disponen inadecua-

damente, en calles, botaderos públicos, cursos de agua superficiales o áreas costeras, o

bien se segregan clandestinamente, lo que genera contaminación ambiental (suelo y

agua). Según el informe presentado el 2007 por CONAM solo el 19,7% de los residuos

sólidos recibe una disposición final adecuada, y escasamente existen 10 rellenos sanita-

rios en operación a nivel nacional. La mayor infraestructura para la disposición final es-

tá en la ciudad de Lima Metropolitana, en rellenos sanitarios que son operados por em-

presas privadas. Predominan los botaderos controlados o simplemente botaderos a cielo

abierto. Casi no hay tratamiento diferenciado para los residuos peligrosos. Un tema crí-

tico en el país es la ubicación de áreas adecuadas para la infraestructura de residuos só-

lidos.

Deterioro de la calidad del aire [5, 11, 18].

El incremento desmedido del parque automotor, la falta de mantenimiento y el enveje-

cimiento del mismo, los malos hábitos de sus conductores, así como el caótico sistema

de transportes públicos son las causas fundamentales de la contaminación del aire en las

ciudades en el país. Lima es considerada actualmente como una de las capitales lat i-

noamericanas con mayores índices de contaminación automotriz. En adición, el uso ge-

neralizado de diesel de alto contenido de azufre agudiza esta contaminación. Sólo por

exposición al material particulado, en Lima mueren más de 6.000 personas por año y los


251

gastos de salud por dicha exposición representan un aproximado de US$300 millones de

dólares (Consejo Nacional de Ambiente, 2006).

Pero también existen casos concretos de contaminación por emisiones industriales. Los

sectores `productivos afectan la calidad del aire en el medio urbano y rural debido a la

quema de combustibles, esencialmente diesel y petróleo residual, y con emisiones fugi-

tivas en el caso del sector minero-energético. En el Perú, la actividad industrial minera

arroja a la atmósfera una variedad de sustancias tóxicas, entre las que se encuentran el

arsénico, el plomo, el cadmio, el cobre, el zinc, el dióxido de azufre atmosféricos, entre

otros. Muestreos realizados en La Oroya han confirmado la contaminación por plomo

de toda la población de dicha ciudad. Otro problema –que recién se está comenzando a

enfrentar – es la contaminación del aire intradomiciliario en las zonas rurales, debido a

que gran parte de los hogares en este ámbito utiliza leña, bosta y plásticos como insumo

energético para cocinar y para calentar las casas, las que suelen carecer de una ventila-

ción adecuada.

La Dra. Carmen Gastañaga [14] (CG) hace, al respecto, el siguiente comentario: “Nues-

tras probabilidades de inhalar aire contaminado van a depender de donde vivamos y tra-

bajemos. Entonces que pasa con una familia que vive en una gran avenida de alto transi-

to, o con poblados que viven cerca de una fundición o de una empresa minera. Que pa-

sa también con los limeños que viven en los cinturones de pobreza, los cerros, donde se

hace comida para las chancherias, donde se utiliza como combustible las llantas. Enton-

ces, tenemos el famoso negro de humo, que es lo que esta entrando a las casas”.

Para el Ing. Oscar Cáceres [19] la gran contaminación del aire en la ciudad de Lima se

manifiesta en la alta densidad del polvillo “que está flotando en el aire y comemos y

respiramos”. Refiere que hace tres años lo hizo analizar y encontró que su composición

era la siguiente: 50% de tierra, 30% de hollín y 20% de excremento de perro y de gente.

Este último componente tendría origen, primero, en la “pésima costumbre de la gente de

sacar a su perro a hacer sus deposiciones en la calle o parques, en lugar de recogerlas en

una bolsa de plástico”; y, en segundo lugar, a que los sistemas de desagüe llevan cada

día a las playas limeñas cerca de 1.400 toneladas de excremento humano. En el mar,

estos excrementos son triturados y pulverizados, levantados por la brisa marina y, fi-

nalmente, devueltos a la ciudad. Nadie hace caso a este hecho, a pesar de que es una de

las principales causas de las altas incidencias de enfermedades infecciosas y de alergias

respiratorias en la ciudad.

Pasivos ambientales

Pasivos Ambientales son las deudas que una empresa tiene por daños ambientales que

no fueron remediados oportunamente y siguen causando efectos negativos. Son muchas

las actividades que han originado estos pasivos, entre ellas la minería, la industria ma-

nufacturera, la extracción de hidrocarburos, la pesca, la agricultura y los residuos muni-

cipales. Son considerados pasivos minerales aquellas instalaciones, efluentes, emisio-

nes, restos o depósitos de residuos producidos por operaciones mineras que están, en la

actualidad, abandonadas o inactivas, y que constituyen un riesgo permanente y potencial

para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad. A este respecto,

el Fondo Nacional del Ambiente reporta que existen 2.1003 pasivos ambientales mine-

ros, de los cuales 233 están abandonados y 1.880 están inactivas. De la totalidad de es-

tos pasivos, más del 60% se encuentran en Cajamarca [5].


252

Desde julio del año 2008 se ha denunciado que los depósitos de relaves ubicados en la

falda del cerro Tamboraque, en la localidad de San Mateo de Huanchor, en el kilómetro

93 de la Carretera Central, podrían colapsar y desatar un desastre natural de grandes

proporciones. Unas 600 mil toneladas de residuos mineros, que contienen una gran car-

ga tóxica, podrían deslizarse hacia la vertiente del río Rímac, envenenando las aguas y

bloqueando la Carretera Central. Luego de que la minera San Juan, responsable del pro-

blema, cerrara sus puertas y se negara a hacerse cargo del mismo, la Presidencia del

Consejo de Ministros declaró la zona en situación de emergencia y formó un comité de

crisis, en que logró mitigar en algo la situación, aunque el peligro sigue latente. Las

obras de estabilización comprenden principalmente la construcción de un sistema de tú-

neles de drenaje de 400 metros, que permitiría dar estabilidad a la ladera del cerro.

“El caso de Tamboraque es una espada de Damocles… un sismo de regular intensidad y

ese cerro con sus 600 mil toneladas de relave… se va venir guarda abajo y dejará a Lima sin agua… (a las autoridades) no les importa, le hemos enviado comunicaciones hasta a

tres ministros… yo he estado el 21 de febrero en el Congreso de la Republica… en un

Conversatorio donde fueron 280 personas y no fue un solo congresista salvo Mesías Gue-vara que era el organizador… no les importa, este es un país enfermo de indiferencia…

recién cuando se produce la cosa, es que tratamos de reaccionar, cuando ya es tarde” (O.

Cáceres, 2012) [19].

Cambio climático

El proceso de cambio climático (CC) viene ocurriendo en nuestro planeta con una velo-

cidad e intensidad sin precedentes en los últimos 2.000 años de la historia humana. La

temperatura ambiental ha aumentado 0,74° C solo en los últimos cien años (1906-2005),

y en los últimos cincuenta años ha aumentado a razón de 0,13° C por década. Este in-

cremento trae enormes consecuencias en la precipitación y genera impactos notables en

los ecosistemas y sectores socioproductivos: aumento de las sequías, los fenómenos cli-

máticos extremos, las tormentas tropicales y las crecidas el nivel del mar [20].

Según estudios internacionales, el Perú es uno de los países con mayor vulnerabilidad

frente a los efectos del CC. Entre las principales razones de tal preocupante situación se

tiene que el 90% de la población vive en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas; un gran

porcentaje de esta se dedica a la agricultura, la pesca y otras labores que son afectadas

directamente por el clima; existe un alto porcentaje de pobreza y extrema pobreza, con

pocas posibilidades de adaptación; se cuenta con más del 70% de glaciares tropicales del

mundo; y la mayor parte de la energía se genera a partir de centrales hidroeléctricas. La

temperatura promedio en el país se ha elevado en 0,2 °C por década en los últimos cinco

decenios (Senamhi 2009). Se asocian al CC diversos fenómenos, tales como la subida de

los pisos ecológicos en la sierra, así como el retroceso de los glaciares tropicales en el

Perú. Junto con el aumento de la temperatura ambiental, se ha registrado cambios signi-

ficativos en la precipitación de las diversas regiones del país. Se ha incrementado la ocu-

rrencia de eventos climáticos extremos y cambios en diversos ecosistemas [20].

El Dr. Oscar Feo y sus colaboradores [21] informan que en la región andina hay eviden-

cias de una asociación entre El Niño y las epidemias de malaria y dengue, y otras en-

fermedades metaxénicas como Leishmaniosis, enfermedad de Carrión, entre otras. Se

calcula que para el 2100, el riesgo de adquirir malaria se habrá incrementado en 26% en

la población mundial y que en zonas templadas, los mosquitos incrementarán en 100


253

veces su capacidad de transmisión. La deforestación se suma a estos riesgos; en la

Amazonía peruana el mosquito Aedes darlingi pica 200 veces más en lugares deforesta-

dos con más del 80% de deforestación, que en lugares con menos del 30% de deforesta-

ción. El aumento de temperatura ha permitido que los vectores se adapten a zonas con

mayor altitud, encontrándose casos de malaria en alturas mayores a 2000 msnm. Por su

parte, el Dr. Náquira [22] comenta los efectos del CC en la salud de los peruanos:

“El calentamiento global altera la distribución geográfica de las especies que transmiten enfermedades. En un mundo más cálido y húmedo, los mosquitos, las garrapatas y los

roedores expanden su presencia a latitudes y altitudes superiores, cambiando los patrones

de transmisión y distribución estacional de muchas enfermedades. Por ejemplo los efectos

climáticos del Fenómeno del Niño, permitieron que la densidad de vectores de la malaria y del mismo dengue aumentara y se hicieran más frecuentes los casos de estas enferme-

dades. Además las ratas silvestres se movilizaran hacia el sur, trasmitiendo sus pulgas a

la rata casera y, luego, al cuy de las viviendas de Lambayeque, donde comenzaron a regis-trarse casos de peste. Asimismo, no podemos dejar de comentar el incremento de los epi-

sodios de olas de frío o de friaje en nuestro país, que en el año 2007 provocaron la muerte

de decenas de personas en el altiplano; además, ahora aparecen estos friajes en los depar-tamentos de la selva, donde antes no existían” (Náquira, 2012).

El cambio climático puede traer importantes consecuencias económicas para el país y

afectará con mayor fuerza a la población más pobre, la que sufrirá los efectos en salud,

seguridad alimentaria, falta de agua y vulnerabilidad ante desastres naturales. Así, por

ejemplo, fenómenos como El Niño podrían ser más frecuentes e intensos en el futuro.

Además, debido a la gran variedad de regiones naturales y factores geográficos presen-

tes, es de esperar que el CC se exprese diferencialmente. Es en la sierra donde podría te-

ner un mayor impacto, la desglaciación y el estrés hídrico se combinan con la presencia

de una población mayoritariamente dedicada a la agricultura y que enfrenta serios pro-

blemas de pobreza y exclusión. Por su parte, la agricultura de la costa (que es una fuente

importante de trabajo y de divisas) depende del agua que discurre desde la sierra, por lo

que también presenta altos niveles de vulnerabilidad al CC [5, 20].

Escaso desarrollo de la institucionalidad ambiental

Debilidad formal de la autoridad ambiental

Antes de la creación del Ministerio del Ambiente, había un consenso entre los especia-

listas sobre que el insuficiente desarrollo de la institucionalidad ambiental era una de las

principales causas del deterioro ambiental en el Perú, no obstante la existencia del Con-

sejo Nacional del Ambiente (CONAM) desde diciembre del año 1994.

En el año 2007, no obstante el nivel suprasectorial asignado formalmente al CONAM,

los sectores públicos mantenían las funciones y atribuciones asignadas en el inicio de la

década de 1990 y, por tanto, la administración ambiental y la vigilancia del cumplimien-

to de la legislación y de la normativa pertinente seguían bajo la responsabilidad de una

gran cantidad de entidades. Esta dispersión u superposición de las responsabilidades

redujeron las posibilidades del CONAM para conducir de manera efectiva el Sistema

Nacional de Gestión Ambiental, y de reducir los conflictos entre las funciones y com-

petencias sectoriales en materia ambiental [3, 6, 23].


254

Además, a esa situación de falta de claridad y de coordinación en el marco legal e insti-

tucional en el que se manejaba la salud ambiental, se sumaron los comportamientos

inadecuados de las instituciones y poblaciones frente a los riesgos del ambiente. Las ta-

reas de gestión y supervisión ambiental a cargo de los sectores, seguían causando con-

flictos de intereses. Ello debido a que dichas entidades enfocan sus esfuerzos en los in-

tereses específicos de los sectores que ellas representan y no en la solución de los pro-

blemas ambientales que requieren un tratamiento multisectorial. Adicionalmente, en la

mayoría de los casos, el personal de las unidades ambientales en los ministerios y las

agencias presenta escasos niveles de formación y experiencia para cumplir sus tareas

asignadas (p.ej. supervisión y aprobación de Estudios de Impacto Ambiental), y tenía

una sobrecarga de trabajo acompañada por una inadecuada provisión de recursos finan-

cieros y facilidades técnicas; lo que resulta en una capacidad muy deficiente del sector

público para la gestión y resolución de asuntos ambientales. DIGESA seguía siendo,

con sus limitaciones, la única unidad gubernamental ambiental con capacidad normati-

va y de vigilancia de algunos estándares relacionados a los efectos ambientales sobre las

personas [3, 6, 23].

Un ejemplo de esta debilidad institucional es lo sucedido con el cumplimiento de lo dis-

puesto en la sexta disposición complementaria, transitoria y final de la Ley General de

Residuos Sólidos (2000), en la que se estableció el plazo de un año para que las munici-

palidades provinciales elaboraran, aprobaran y publicaran su Plan Integral de Gestión

Ambiental de Residuos Sólidos (PIGARS), señalando como responsabilidad del CO-

NAM el promover su cumplimiento. Luego de ocho años de vencido el plazo solamente

50 municipalidades provinciales, de las 195 existentes en el país, contaban con un PI-

GARS elaborado y aprobado; es decir, solo el 25% había cumplido con lo dispuesto en

la Ley, no obstante los esfuerzos del CONAM y del apoyo recibido por esas municipa-

lidades de parte de organizaciones de la sociedad civil [17],

En opinión de Manuel Pulgar Vidal [23], el CONAM nunca estuvo en condiciones para

actuar como la autoridad ambiental nacional y las autoridades sectoriales siguieron ejer-

ciendo las funciones que el Decreto Legislativo Nº 757, del año 1991, les había otorga-

do. En la práctica, todas las normas destinadas a fortalecer la autoridad del CONAM no

tuvieron efecto alguno, parecía que “no existieran”. Además, por el lado del nivel des-

centralizado, a los Gobiernos Regionales se les venía transfiriendo, con muy poco éxi-

to, determinadas funciones ambientales que en la práctica aparecían como marginales o,

en algunos casos, como cumplidas de manera displicente. Ejemplos de ello, son el insu-

ficiente o inadecuado ejercicio de las funciones regionales en el otorgamiento de conce-

siones, permisos y autorizaciones forestales, así como en el tratamiento en materia am-

biental minera, “limitado a los programas de adecuación y manejo ambiental de la pe-

queña minería y minería artesanal”

“La consecuencia negativa de esa sectorialización fue cada vez más evidente. Los sectores actuaron… como ‘juez y parte’, lo que genera altos niveles de desconfianza ciudadana

sobre los niveles de exigencia en materia ambiental para las actividades que regulan. Ello,

por otro lado entre los distintos sectores…con evidentes signos de retraso y una preocu-

pante displicencia para dar avances significativos… Asimismo la sectorialización ha ge-nerado en las últimas décadas una creciente pérdida de credibilidad en los instrumentos de

gestión ambiental… tales como estudios de impacto ambiental y los programas de ade-

cuación y manejo ambiental…” (M. Pulgar Vidal, 2008, p.39)


255

Por otro lado, en el año 2008, en una relación de 149 países ordenados según el “índice

de eficiencia ambiental”, el Perú se ubicaba en el puesto 60, muy distante de otros paí-

ses latinoamericano como Costa Rica (Puesto 5) y Colombia (Puesto 9) [3].

El problema de la gestión de las cuencas

Una cuenca es una unidad geográfica que acarrea las aguas de un espacio geográfico

unificado por el flujo de las mismas, moldeando el territorio y labrando su propio ca-

mino. La cuenca constituye, entonces, una unidad en la que tanto la cadena trófica como

el manejo de la contaminación desencadenan procesos importantes para la gestión de

los recursos a lo largo de todo el espacio de la cuenca. El manejo de la cuenca y la dis-

tribución del agua expresan la existencia de una determinada estructura del poder, ya

que de aquellos depende la riqueza de los demás recursos naturales. Sin embargo, no

existe en el país todavía a un sistema de manejo que involucre en la distribución del re-

curso agua el volumen a ser utilizado por cada una de las localidades ubicadas a lo largo

del espacio de la cuenca, así como considere en la evaluación de sus costos los daños

por deterioro y contaminación en cada una de ellas. En la cuenca se puede encontrar la

explotación minera que al ser mal manejada puede repercutir en toda la cuenca, produ-

ciendo problemas de contaminación a lo largo de la misma [24].

Actualmente no existe una política general de las cuencas hidrográficas, ni una gestión

gubernamental integrada a nivel de cada una de ellas. Cada autoridad local tiende a cen-

trar el manejo de cuenca en su espacio específico de acción. Pretendiendo olvidar, a ve-

ces, que el agua no es propiedad de la población que ocupa la cabecera de cuenca, sino

un recurso a ser utilizado teniendo en cuenta los intereses de todos los habitantes de la

cuenca, de manera que permita el desarrollo sostenible e integrado del país. “El go-

bierno local debe devolver el agua por lo menos tan limpia como la recibió”. El Estado

Peruano nunca ejerció un rol protagónico en el manejo de la cuenca: fueron los terrate-

nientes en un caso, los caucheros o los mineros en los otros los que han decidido el uso

del agua y el manejo y la contaminación de la cuenca [24, 25].

“Uno de los principales problemas de salud ambiental es el problema del manejo de las cuencas… En materia de cuencas quizás es donde tenemos menos avances en materia de

política ambiental. En el Perú se discutió mucho la necesidad de empezar a tener una ges-

tión del ambiente, más integral, más participativa, pero nuestra estructura institucional es

bastante sectorial, entonces tenemos muchos conflictos en materia de cuencas, porque hay políticas mineras distintas a las políticas agrarias; las cuales, a su vez, son distintas a las

políticas sociales. Entonces, al no tener una visión de cuenca en la gestión del ambiente se

genera conflictos entre los diferentes sectores y poblaciones que tienen distintos intereses en la cuenca” (J. Villena, 2012).

Insuficiente conciencia y educación ambiental

En la última década, en el Perú se han difundido ideas, sucesos, normas, iniciativas em-

presariales y políticas gubernamentales alrededor del tema ambiente. Los diversos acto-

res político han internalizado en sus discursos, y algunos en sus prácticas, las considera-

ciones ambientales. Pero, si bien existe un mayor conocimiento y una aparente buena

disposición hacia lo que significa un mayor cuidado de nuestros recursos naturales y

ecosistemas, eso no significa la existencia de una mayor conciencia ambiental que

comprometa a acciones decididas y convencidas. Las dificultades para este compromiso

tienen su origen en los distintos intereses que, al respecto del ambiente, tienen los dife-


256

rentes actores políticos, así como al hecho que éstos emiten pronunciamientos no siem-

pre coherentes y que desarrollan acciones que contradicen sus discursos.

En opinión del sociólogo F. Bravo [26, 27], las movilizaciones acaecidas ante los efec-

tos negativos del crecimiento de las industrias extractivas no son movimientos con

agendas ambientalistas; son más que nada respuestas en proceso de articulación, ante lo

que se consideran agresiones y amenazas a los recursos naturales y medios de vida de

las poblaciones que se sienten afectadas. Destacando que dichos movimientos están su-

peditados a la importancia de variables extra ambientales como pueden ser la salud pú-

blica, las presiones políticas e ideológicas.

Uno de los pocos datos disponibles sobre la preocupación ciudadana en torno a los pro-

blemas ambientales proviene de algunas encuestas de opinión pública. Ipsos Perú inclu-

ye en sus preguntas sobre los principales problemas del Perú, desde al menos el 2006, el

ítem “Destrucción/Contaminación del medio ambiente”. Es recién desde el 2008 que la

ciudadanía de Lima le confiere cifras relevantes a este ítem dentro del ranking de pro-

blemas nacionales; sin embargo, el 58% de los encuestados consideraban que en cuatro

años la situación ambiental sería igual o peor que la actual. El debate sobre la creación

del Ministerio del Ambiente, las recurrentes informaciones sobre los riesgos del cambio

climático, las menciones ambientalistas que acompañaron a las de los conflictos minero-

energéticos, podrían haber contribuido a que la gente ahora piense que los impactos

humanos en el ambiente constituyen un problema para el país, aunque a distancia de

otros “más importantes”, como la delincuencia, la corrupción, las deficiencias de la

educación pública o las malas condiciones laborales.

Por otro parte, con relación a la educación ambiental, solo a partir del año 2005, el Mi-

nisterio de Educación, conjuntamente con el Ministerio de Salud, y luego con el actual

Ministerio del Ambiente, han ido desarrollando acciones de articulación de proyectos y

programas con la finalidad de elaborar, promover y evaluar la aplicación del enfoque

ambiental en las instituciones educativas del país. El componente de educación en sa-

lud de esos proyectos y programas está vinculado con las acciones que ha venido desa-

rrollando el programa de Promoción de la salud en las Instituciones Educativas de la

Dirección General de Promoción de la Salud del MINSA. El propósito de este programa

es incorporar y fortalecer los comportamientos saludables. La promoción de la salud

tiene cuatro líneas de acción: promoción de comportamientos saludables, desarrollo de

entornos saludables, fortalecimiento institucional e implementación de políticas saluda-

bles [28].

7.3. LAS NUEVAS INTENCIONES POLÍTICAS EN SALUD AMBIENTAL

En la creación del Ministerio del Ambiente, 2008

El 13 de mayo del 2008 el Presidente Alan García promulgó el Decreto Legislativo Nº

1013 que crea el Ministerio del Ambiente (MINAM), cumpliendo, de esta forma, con

uno de los compromisos adquiridos por el país para facilitar la implementación del Tra-

tado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. En el artículo 3 de esta norma se

afirma que el “objeto del Ministerio del Ambiente es la conservación del ambiente, de

modo tal que se propicie y se asegure el uso sostenible, responsable, racional y ético de


257

la recursos naturales y del medio que los sustenta, que permita contribuir al desarrollo

integral social, económico y cultural de la persona humana, en permanente armonía con

su entorno, y así asegurar a las presentes y futuras generaciones el derecho a gozar de

un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida” [29]

En la Política Nacional del Ambiente. 2009

Hace apenas tres años, se aprobó el documento Política Nacional del Ambiente [4], por

Decreto Supremo del 23 de mayo de 2009, siendo Presidente de la República el Dr.

Alan García, y el Ministro del Ambiente el Ingeniero Antonio José Brack Egg. En los

considerandos del Decreto se precisa que la elaboración de la propuesta de política na-

cional fue elaborada por el Ministerio de Ambiente, la cual fue “sometida a consulta

pública mediante publicación efectuada en su portal institucional”, y que asimismo fue

materia de “talleres efectuados realizados en las ciudades de Lima, Arequipa, Iquitos,

Piura y Huancayo, en los que participaron funcionarios públicos de los niveles nacional,

regional y local representantes de los colegios profesionales, así como diversos agentes

e instancias de la sociedad civil y entes de Cooperación Internacional, Habiendo recibi-

do comentarios y observaciones que han sido debidamente merituados”.

El Objetivo General de la Política Nacional del Ambiente es: “Mejorar la calidad de vi-

da de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y fun-

cionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible del país, mediante la prevención,

protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la conservación y el apro-

vechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y con-

gruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona”. El cual se des-

agrega en cinco Objetivos Específicos, que a continuación son enumerados:

1. Lograr la conservación y aprovechamiento sostenible del patrimonio natural del

país, con eficiencia, equidad y bienestar social, priorizando la gestión integral de

los recursos naturales.

2. Asegurar una calidad ambiental adecuada para la salud y el desarrollo integral de

las personas, previniendo la afectación de ecosistemas, recuperando ambientes

degradados y promoviendo una gestión integrada de los riesgos ambientales, así

como una producción limpia y ecoeficiente.

3. Consolidar la gobernanza ambiental y el Sistema Nacional de Gestión Ambiental

a nivel nacional, regional y local, bajo la rectoría del Ministerio del Ambiente,

articulando e integrando las acciones transectoriales en materia ambiental.

4. Alcanzar un alto grado de conciencia y cultura ambiental en el país, con la activa

participación ciudadana de manera informada y consciente en los procesos de

toma de decisiones para el desarrollo sostenible.

5. Lograr el desarrollo ecoeficiente y competitivo de los sectores público y privado,

promoviendo las potencialidades y oportunidades económicas y ambientales na-

cionales e internacionales.

La Política Nacional del Ambiente define esos objetivos en el marco establecido por

seis principios: transectorialidad, análisis costo-beneficio, competitividad, gestión por

resultados, seguridad jurídica y mejora continua. Asimismo, estructura su contenido

sobre la base de cuatro ejes de política temáticos, a saber: (i) conservación y aprove-

chamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biológica; (ii) gestión


258

integral de la calidad ambiental; (iii) gobernanza ambiental; y (iv) compromisos y opor-

tunidades ambientales internacionales [4].

Los objetivos temáticos definidos para el eje de política 2 son cinco: (i) lograr una ges-

tión sostenible de las actividades productivas, extractivas, de transformación, comercia-

les y de servicios para asegurar una adecuada calidad ambiental en el país; (ii) desarro-

llar y consolidar mecanismos de carácter técnico, normativo, económico y financiero,

para la prevención y control de los impactos ambientales negativos significativos de las

actividades de origen natural y antrópico; (iii) rehabilitar las áreas ambientalmente de-

gradadas, articulando las acciones de los sectores público y privado involucrados, de

acuerdo a sus competencias y responsabilidades; (iv) incorporar criterios de ecoeficien-

cia y control de riesgos ambientales y de la salud en las acciones de los sectores público

y privado; y, (v) lograr el control eficaz de las fuentes de contaminación y de los res-

ponsables de su generación, estableciendo instrumentos y mecanismos para la vigilan-

cia, supervisión, evaluación y fiscalización ambiental. Este eje se divide en seis temas:

control integrado de la contaminación; calidad del agua; calidad del aire; residuos sóli-

dos; sustancias químicas y materiales peligrosos; y calidad de vida en ambientes urba-

nos. Finalmente, para cada tema se definen entre 5 y 10 lineamientos de política [4].

Por otro lado, los objetivos temáticos definidos para el eje de política 3 son tres: (i) po-

sicionar el tema ambiental en las decisiones de Estado, articulando las capacidades na-

cionales, creando sinergias y promoviendo una activa participación ciudadana: (ii) lo-

grar que el Sistema Nacional de Gestión Ambiental ejerza, de manera eficiente y eficaz,

sus funciones en los tres niveles de gobierno, bajo la rectoría del Ministerio del Am-

biente; y, (iii) construir nuevos modos de producción y vida basados en los principios

de la sostenibilidad, la ética, la inclusión social y la justicia ambiental. Este eje se divi-

de en tres temas: institucionalidad; cultura, educación y cultura ambiental; e, inclusión

social en la gestión ambiental. Finalmente, para cada tema se definen entre tres y nueve

lineamientos de política [4].

En el Plan Nacional de Acción Ambiental 2011-2021

El Plan Nacional de Acción Ambiental 2011-2021 (PLANAA) [30], aprobado por De-

creto Supremo Nº 014-2011-MINAM y publicado en el diario El Peruano el 9 de julio

de 2011, es un instrumento de planificación ambiental nacional de largo plazo, el cual

se formula a partir de un diagnóstico situacional ambiental y de la gestión de los recur-

sos naturales, así como de las potencialidades del país para el aprovechamiento y uso

sostenible de dichos recursos; del mismo modo, se basa en el marco legal e institucional

del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Se rige por los mismos objetivos, general y

específicos, determinados en la Política Nacional del Ambiente (comentada anterior-

mente). Las metas prioritarias del Plan Nacional de Acción Ambiental - PLANAA Perú:

2011-2021, a ser alcanzadas al año 2021 son las siguientes:

1. Agua: 100% de aguas residuales domésticas urbanas son tratadas y el 50% de

éstas, son reusadas.

2. Residuos sólidos: 100% de residuos sólidos del ámbito municipal son maneja-

dos, reaprovechados y dispuestos adecuadamente.

3. Aire: 100 % de las ciudades priorizadas implementan sus planes de acción para

la mejora de la calidad del aire y cumplen los ECA para Aire.


259

4. Bosques y Cambio Climático: Reducción a cero de la tasa de deforestación en

54 millones de hectáreas de bosques primarios bajo diversas categorías de orde-

namiento territorial contribuyendo, conjuntamente con otras iniciativas, a reducir

el 47.5% de emisiones de GEI en el país, generados por el cambio de uso de la

tierra; así como a disminuir la vulnerabilidad frente al cambio climático.

5. Diversidad Biológica: Conservación y aprovechamiento sostenible de la diversi-

dad de ecosistemas, especies y recursos genéticos del país; incrementando en

80% la superficie de producción orgánica; en 70% el valor de las exportaciones

de productos del biocomercio, en 50% las inversiones en econegocios y en

100% el valor de los bienes y/o servicios de Áreas Naturales Protegidas – ANP.

6. Minería y Energía: 100% de la pequeña minería y minería artesanal implementa

y/o dispone de instrumentos de gestión ambiental; y 100% de las grandes y me-

dianas empresas mineras y energéticas mejoran su desempeño ambiental.

7. Gobernanza Ambiental: 100% de entidades del Sistema Nacional de Gestión

Ambiental implementan la Política Nacional del Ambiente y los instrumentos de

gestión ambiental.

De acuerdo a lo afirmado en el Plan, las metas que se han definido como prioritarias

responden a la magnitud de los problemas ambientales y de gestión de los recursos natu-

rales identificados en el país; reflejan los cambios esperados al 2021 en materia de esas

siete materias; que por su repercusión en la calidad de vida y el desarrollo del país, re-

sultan de vital importancia. Se supone, con optimismo, que cada una de estas metas se

podrá alcanzar mediante acciones estratégicas y actividades que ejecutarán las entidades

responsables y la sociedad en su conjunto en los tres niveles de gobierno – nacional.

Regional y local –, las cuales serán evaluadas mediante indicadores de gestión e indica-

dores ambientales, bajo la supervisión del Ministerio del Ambiente .

7.4. COMENTARIOS Y CONCLUSIONES FINALES

Los resultados del análisis de la información recogida en nuestro estudio, ordenados y

presentados en los primeros seis capítulos de esta publicación, nos muestran, en primer

lugar, que en esos casi cinco siglos del devenir nacional se sucedieron seis períodos

sociohistóricos, en cada uno de los cuales las autoridades nacionales pertinentes utiliza-

ron un diferente enfoque sociopolítico, para identificar, describir, explicar y enjuiciar

los problemas de salud-enfermedad de la población. En segundo lugar, nos muestran

que a partir del procesamiento de los resultados de ese enjuiciamiento dichas autorida-

des diseñaron y aplicaron, en cada período, una particular modalidad de organización

de los recursos públicos destinados a dar una respuesta a los problemas de salud-

enfermedad. En tercer lugar, que los cambios en esas modalidades organizativas se sus-

tentaban en argumentos cognitivos y normativos considerados válidos por las autorida-

des vigentes en cada uno de aquellos períodos. Argumentos que incidieron, primero,

en las intenciones formales y, luego, en las realizaciones concretas de las acciones gu-

bernamentales en el campo del saneamiento ambiental y, luego, de la salud ambiental.

También nos muestran que, debido a la debilidad o la falta de autenticidad de esos ar-

gumentos, la viabilidad de aquellas intenciones y la efectividad de esas realizaciones

nunca alcanzaron niveles socialmente satisfactorios.

De manera distinta a lo concluido en el párrafo anterior, en la última década la norma-

tividad sobre la cuestión ambiental avanzó notablemente en el país, al igual que en el


260

resto de América Latina. Tomando en cuenta la Declaración de Río sobre el Medio

Ambiente y Desarrollo (1992), los Objetivos del Milenio formulados por la Organiza-

ción de las Naciones Unidas (2000) y los demás tratados y declaraciones internacionales

suscritos por el Estado Peruano en dicha materia. Actualmente, se dispone de una am-

plia legislación sobre el medio ambiente, que ha establecido derechos y obligaciones

ciudadanas, y ha definido las funciones del Estado y de los organismos públicos respon-

sables en materia ambiental. El país cuenta desde el año 2008 con un Ministerio del

Ambiente (MINAM), que reemplazó al CONAM, y con diversos órganos sectoriales

responsables de aspectos específicos. Por vez primera en el país, se ha formalizado en el

año 2009 una Política Nacional del Ambiente. Además, el ministerio público y la rama

judicial están avanzando en lo referente a la defensa del derecho ciudadano a un am-

biente saludable. Asimismo, existe una mayor conciencia pública sobre los problemas

ambientales y se cuenta con una mejor comprensión de las complejas relaciones existen-

tes entre medio ambiente y desarrollo, en la que han tenido una participación protagóni-

ca las ONG ambientales. Mejor comprensión, que se refleja en la ampliación de la

agenda ambiental que paulatinamente ha ido comprometiendo los diversos sectores de

la actividad económica, social y política del país.

Sin embargo, aquellos avances normativos solo explicitan lo que se debe hacer en polí-

tica ambiental, es decir las intenciones gubernamentales para enfrentar los desafíos am-

bientales que hemos descrito. Los primeros resultados de la aplicación de esa política

no son los esperados, en tanto su instrumentación y realización han encontrado grandes

limitaciones para su factibilidad y viabilidad. Estas limitaciones se explican, en una

primera aproximación, a defectos del contenido de la nueva normatividad de gestión

ambiental, que fue el resultado de un debate aun no finalizado, al interior del Go-

bierno, sobre las competencias que debían asignársele al MINAM y a los otros ministe-

rios e instituciones públicas en esa materia, fundamentalmente en torno al rol de fisca-

lización. Debe tenerse en cuenta que este debate se produjo en el contexto de un proceso

de descentralización que se reflejaba en gobiernos regionales con mayores competencias

ambientales, así como en medio de otro proceso orientado a facilitar el cumplimiento de

los compromisos que el Gobierno había adquirido con relación a la aprobación del TLC

con Estados Unidos. En esta situación, no se le dieron al MINAM funciones con rela-

ción a los bosques y el agua, aunque posteriormente se le otorgaron competencias en el

campo de los servicios ecosistémico. Tampoco se le señalaron funciones directas de fis-

calización en temas sectoriales – los otros ministerios siguen siendo los responsables de

los estudios de impacto ambiental – aunque se creó el Organismo de Evaluación y Fis-

calización Ambiental para fiscalizar temas ambientales transversales. Por último, no se

estableció el mecanismo para el ejercicio descentralizado de funciones ambientales.

En lo que se refiere específicamente a la Política Nacional del Ambiente, este documen-

to tuvo que ser formulado en concordancia con la legislación que actualmente norma la

administración pública, que recorta a la autoridad ambiental nacional sus competencias

a nivel sectorial y regional. Por último, con relación al Plan Nacional de Acción Am-

biental 2011-2021 (PLANAA), aprobado el año anterior, debemos comentar que solo es

un instrumento de planificación a largo plazo diseñado por un nuevo sistema de planifi-

cación estratégica que aún no se ha consolidado en el país.

En una segunda aproximación, la existencia de aquellas insuficiencias normativas e ins-

titucionales en nuestro país se explican, en gran medida, por la escasa viabilidad de

políticas ambientales, orientadas al desarrollo sostenible, en una sociedad cuyas autori-

dades políticas han adoptado, desde el año 1990, un estilo de desarrollo basado en la


261

explotación de nuestros recursos naturales destinados a la exportación, que obedece a

un modelo de libre comercio prevaleciente en un mundo en proceso de globalización.

Explotación que requiere la inversión creciente del gran capital en el país, para que éste

pueda alcanzar el crecimiento económico deseado y, luego, la reducción de la “pobre-

za” material. Estilo de desarrollo de carácter neoliberal que subordina las políticas de

protección ambiental a los requerimientos de las políticas de crecimiento económico

de corto plazo. Subordinación que se expresó en presiones excesivas sobre los recursos

naturales – causadas por los patrones de producción y consumo dominantes – que fue-

ron legitimadas por el Estado con argumentos de carácter utilitarista, no obstante que

de esta manera se dejaban de cumplir mandatos legales explícitos.

La racionalidad que sustenta aquel estilo de desarrollo neoliberal tiene un carácter esen-

cialmente instrumental, y fue la utilizada por el Estado hace algunos años en la Ama-

zonía, para justificar las concesiones de territorios a la gran empresa petrolera, minera

y agroforestal, las cuales se superponen, en gran medida, a las tierras que son habitadas

ancestralmente por los pueblos indígenas. Ello, sin buscar el consenso o el consent i-

miento de estos pueblos, no obstante el carácter vinculante de lo dispuesto, al respecto,

en el Convenio 169 OIT. Conducta que inicialmente se trató de legitimar con un discur-

so político que parecía considerar a los pueblos indígenas como un obstáculo para el

crecimiento económico nacional.

Actualmente, las nuevas intenciones políticas formalizadas en el campo de la salud am-

biental – sustentadas en los principios del desarrollo sostenible – siguen siendo no con-

cordantes con las estrategias de crecimiento económico impulsadas por el Gobierno y

los sectores económicos comprometidos. Esa falta de concordancia se manifiesta objeti-

vamente en el incremento de los conflictos socio ambiental en el país, que se derivan de

la preocupación de distintos grupos sociales por los impactos epidemiológicos y am-

bientales de la aplicación de aquella política de concesiones e inversiones en sus territo-

rios. Preocupación vinculada estrechamente con la defensa de su derecho al “buen vi-

vir” en un ambiente saludable y sustentable. Según la Defensoría del Pueblo la impor-

tancia relativa de los conflictos de naturaleza socio ambiental, con relación al total de

conflictos registrados, se incrementó del 19% en el año 2006 al 47% en el año 2009. El

conflicto más violento fue el de Bagua, que provocó en julio del año 2009 un enfrenta-

miento entre pueblos indígenas y fuerzas de seguridad, que ocurrió después de más de

un mes de protestas contra dos decretos promulgados por el gobierno para facilitar la

implementación del tratado de libre comercio con los Estados Unidos y abrir la Amazo-

nía a la actividad minera, hidrocarburífera e hidroeléctrica. Solo después de uno de los

peores episodios de violencia de los últimos tiempos, el gobierno tuvo que aceptar esas

protestas derogando los citados decretos. Recientemente, la Defensoría del Pueblo in-

formó que del total de conflictos registrados en el mes de setiembre del 2012, el 62,6%

(149 casos) son de carácter socioambiental; cinco de ellos eran nuevos, ubicados en Ca-

jamarca, Piura y Apurímac (El Comercio, 12 de octubre de 2012, p. A.10) [31].

Las conclusiones finales del estudio son las siguientes:

1. En los casi cinco siglos del devenir nacional republicano, transcurridos entre 1535 y

2005, se identifican seis períodos sociopolíticos , en cada uno de los cuales se evidencia

la institucionalización de un particular estadio en el proceso de formulación y realiza-

ción de las políticas de organización del cuidado de la salud poblacional, entre ellas las


262

vinculadas directamente con los problemas, primero, de saneamiento ambiental y, lue-

go, de salud ambiental. Estos estadios y períodos son los siguientes:

Sanidad Pública y saneamiento urbano en una República Temprana: 1826-1903. .

Salubridad Pública y saneamiento ambiental en una República Oligárquica-civilista:

1903-1934.

Salud Pública y protección ambiental en una República Populista: 1935-1968.

Sector y Sistema Nacional de Salud y salud ambiental en una República Desarrollista:

1969-1992.

Hacia una Seguridad Social en Salud y salud ambiental en una República Neoliberal y

neopopulista: 1992-2005.

2. En cada uno de esos estadios, las autoridades gubernamentales utilizaron – con una

racionalidad esencialmente instrumental –, diferentes enfoques sociopolíticos y teóricos

para identificar, describir, explicar y enjuiciar los problemas de salud-enfermedad de

la población, entre ellos los vinculados con el saneamiento ambiental o la salud ambien-

tal, en un determinado contexto nacional e internacional.

3. La delimitación y la definición de los problemas ambientales, así como sus priorida-

des políticas estuvieron condicionados por las tendencias vigentes tanto en los sistemas

sociales como en el ambiente natural. Tendencias que dependieron de los cambios y/o

continuidades tanto en el uso que hacían las personas de los recursos naturales y los

desechos que producen, como de las orientaciones y realizaciones de las políticas ge-

nerales de desarrollo económico y social. A los cuales, se sumaron los efectos de los

desastres naturales y sociales.

4. A partir del procesamiento de los resultados de aquel enjuiciamiento dichas autori-

dades diseñaron y aplicaron, en cada período, una particular modalidad de organiza-

ción de los procesos públicos destinados a dar una respuesta a los problemas de salud-

enfermedad, entre ellos los de la salud ambiental, en un determinado contexto nacional

e internacional. En las últimas décadas el enfoque teórico “sanitarista”, preocupado por

los riesgos a la salud humana derivados de la forma en que los diferentes grupos pobla-

cionales utilizan los recursos ambientales en sus actividades cotidianas y productivas,

está siendo desplazado por el enfoque “ecológico”, preocupado por los efectos de las

actividades humanas en el ambiente natural y con aspectos como el desarrollo sosteni-

ble, la pobreza, la dinámica demográfica y los cambios ecológicos.

5. Los cambios en esas modalidades organizativas se sustentaban en argumentos cog-

nitivos y normativos considerados válidos por los actores sociales que ejercían el poder

político real en cada uno de aquellos períodos. Argumentos que incidieron, primero, en

las intenciones formales y, luego, en las realizaciones concretas de las acciones gu-

bernamentales en el campo del saneamiento ambiental y, luego, de la salud ambiental,

en un determinado contexto nacional e internacional. La sustentación de la validez de

cada modalidad, así como el diseño del mismo, estuvieron a cargo de un grupo exclusi-

vo y excluyente de funcionarios nominados por el Estado, en el marco establecido por

la propuesta política global vigente en dicho contexto, sin participación de otros actores

sociales y, mucho menos, de la población supuestamente beneficiaria.

6. Como consecuencia de las limitaciones propias de la racionalidad instrumental, así

como de la forma discordante – a veces contradictoria – en que se tomaban las decisio-

nes políticas en los distintos sectores responsables del cuidado del ambiente, siempre


263

existió una brecha entre las intenciones formales y las realizaciones concretas de dichas

decisiones gubernamentales. En los intentos de superación de esas brechas prevalecie-

ron los argumentos económico-financieros sobre los políticos, y éstos sobre los técni-

cos. Los morales estuvieron, por lo general, ausentes.

7. La debilidad teórica y normativa o la falta de autenticidad de aquellos argumentos, así

como la forma antidemocrática y conflictiva en que se tomaban las decisiones políticas

ambientales explican la escasa factibilidad y viabilidad de las intenciones formalizadas

y el hecho que los niveles de eficacia, eficiencia y efectividad de las realizaciones efec-

tuadas nunca alcanzaron niveles socialmente satisfactorios.

8. La reconstrucción histórica y enjuiciamiento, desde el presente, de ese proceso de

formulación y realización de políticas de organización de recursos y acciones de sanea-

miento ambiental o salud ambiental aporta elementos de juicio cognitivos y no cogniti-

vos para el debate académico y político sobre la necesidad de la definición consensuada

de una nueva estrategia que garantice la sostenibilidad y promueva el mejoramiento de

las condiciones del ambiente en el país.

7.5. REFERENCIAS UTILIZADAS EN EL CAPÍTULO N° 7

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lidad y equidad: Un mejor futuro para todos. Ediciones Mundi-Prensa. PNUD. 2011.

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14. Entrevista a la médica especialista en Gestión Ambiental y Salud Ocupacional María del Carmen

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24. Sabogal, Ana. Manejo del agua en el Perú desde una perspectiva de cuenca. Pontificia Universidad

Católica del Perú ([email protected]).

25. Entrevista al Ingeniero Jorge Villena Chávez, Asesor del Ministerio del Ambiente y ex director gene-

ral de DIGESA (1998-2001). Entrevista efectuada el 9 de agosto del 2012, por las Magister Martha Mar-tina y Ruth Arroyo.

26. Entrevista a Fernando Bravo, Sociólogo, magíster en Desarrollo Ambiental y docente del Departa-

mento de Ciencias Sociales de la PUCP.

27. Bravo, Fernando. Actores políticos y conciencia ambiental en el Perú. Ponencia presentada al V Con-

greso Nacional de Medio Ambiente, Ecología y Desarrollo Sostenible. Concepción, Junín. 12 al 15 de ma-yo de 2004.


265

28. Calderón, René y otros. Editores. Educación ambiental. Huánuco. . Sistematización del I Congreso

Regional de Educación Ambiental Huánuco, 2010. Gobierno Regional de Huánuco. Primera edición, oc-

tubre 2011, Huánuco.

29. Decreto Legislativo Nº 1013. Creación del Ministerio del Ambiente, 2008.

30. Plan Nacional de Acción Ambiental- PLANAA-PERÚ 2011-2021. El Peruano de 14 de julio del

2011.

31. Diario El Comercio, 12 de octubre de 2012, p. A.10. .

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ANEXO Nº 1

ALGUNAS APRECIACIONES SOBRE EL TEMA EN EL AÑO 2013

En las entrevistas efectuadas a dos funcionarios y profesores universitarios en el campo

de la salud ambiental y ex directores generales de la DIGESA, se han recogido las si-

guientes apreciaciones, que si bien están fuera del horizonte temporal de este estudio

complementan la información y los comentarios efectuados anteriormente, por lo que se

presentan en este anexo.

El Ing. Jorge Villena Chávez – actualmente Asesor Principal del Viceministerio de Ges-

tión del Ministerio del Ambiente, exdirector general de DIGESA (1998-2001) – prime-

ro, nos recuerda que en la 5ta. Disposición Complementaria Final de la Ley de crea-

ción del Ministerio del Ambiente se ordenó conformar una comisión intersectorial “en-

cargada de analizar la complementación que deben tener las funciones sanitarias y am-

bientales y proponer la delimitación de las funciones de la autoridad sanitaria a nivel

nacional, actualmente ejercida por DIGESA, y la función del Ministerio del Ambiente”.

Y, luego de cuatro años de ese hecho, ahora como asesor del Ministerio del Ambiente,

nos comenta lo siguiente:

“Lo que ha pasado ahora es que el Ministerio del Ambiente ha querido manejar para si,

todas las áreas programáticas que antes venía desarrollando DIGESA…, entonces me pa-rece que ahí, lejos de potenciar el manejo de dos instituciones importantes como es el Mi-

nisterio de Salud y Ministerio del Ambiente, lo que se ha hecho es crear problemas de

competencia muy fuertes….. Si bien el Ministerio del Ambiente, tiene varias instituciones vinculadas al tema ambiental, el de Salud siempre está por delante en lo que se relaciona

con la salud de las personas…Yo creo que más bien las dos instituciones le pueden dar al

país un nuevo enfoque de cómo debe ser el desarrollo sostenible. El problema es el posi-cionarse, uno que vea del largo plazo con una visión más estratégica y el otro digamos vea

los problemas actuales de los riesgos de salud vinculados con el ambiente que estamos

viviendo actualmente” (J. Villena, 2012)

En opinión del mismo Ing. Villena, el enfoque ambientalista tiene un carácter más holís-

tico y estratégico, en tanto su interés se centra en la distribución de los recursos disponi-

bles entre las presentes y las futuras generaciones, a partir del concepto que la sosteni-

bilidad significa distribuir los recursos mirándolos como producto de los ecosistemas, y

no como recursos por si solos. De manera diferente, el enfoque sanitario, centra su inte-

rés en los riesgos a la salud humana que se derivan de las formas en que los distintos

grupos poblacionales utilizan los recursos en sus actividades productivas, para el desa-

rrollo socioeconómico. Entonces hay una connotación totalmente diferente.

Por su parte, la médica especialista en Gestión Ambiental y Salud Ocupacional María

a del Carmen Gastañaga Ruiz – actualmente Asesora del Instituto Nacional de Salud ,

exdirectora general de DIGESA (2006-2007) – señala que si bien han existido cambios

en la política ambiental conducida por el Ministerio de Salud en los últimos veinte años,

éstos han sido lentos, entre otras razones por decisiones casi siempre tardías, parciales o

insuficientes que se orientaban a enfrentar problemas tradicionales que se vienen arras-

trando desde tiempos antiguos, casi todos agravados por la pobreza. Política que preten-

dió, por lo menos formalmente, orientarse, por razones técnicas de escasa factibilidad,

sin consideración de las opiniones de las poblaciones estaban involucradas. Y, luego,


267

enfatiza que el tema ambiental recién ingresó con fuerza en nuestro escenario político

debido a las denuncias hechas, en los últimos años, por diversas ONG o autoridades

locales sobre el incumplimiento de tales compromisos. Denuncias sustentadas en los

resultados de estudios de impacto ambiental oficiales y no oficiales, pero con cambios

en el carácter de sus reclamaciones:

“El cambio que se esta viendo ahora, es que las poblaciones expuestas a los riesgos am-

bientales, derivados de las actividades extractivas o productivas, hace años exigían elimi-

nar esas actividades para mantener su salud, mientras que ahora exigen se le pague como compensación por aceptar estar enfermo. Entonces la definición de salud, el concepto de

su valor está cambiando en esas poblaciones: ‘es cuanto cuesta, yo estoy enfermo págame

o yo hago mi denuncia a derechos humanos… entonces tu dices hay que tomar estas me-

didas para evitar esos riesgos, pero ello no les interesa, sino que se les pague. Por otro la-do, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Energía y Minas, y cualquier Ministerio no es-

tá en condiciones de validar o invalidar tales denuncias por que ‘sabemos que en los estu-

dios de impacto ambiental, el componente de salud solo se analiza cuando el caso lo ame-rite y, si se analiza, se hace de manera insuficiente’…”. (C. Gastañaga, 2012)

Al terminar su entrevista, la Dra. Gastañaga hace una recomendación para enfrentar

con mayor racionalidad al problema de la contaminación, vinculada con las actividades

extractivas y productivas, cambiando las estrategias coactivas por otras que se orienten

al logro del consenso:

“Hay que comenzar también a trabajar de manera distinta con la empresa privada, no

limitarse a decir a la empresa pagarás si contaminas el ambiente, sino dialogar con ella

sobre las ventajas prácticas de alcanzar en sus actividades el estándar ISO 26000, sobre la responsabilidad social empresarial. Estándar que tiene tres componentes: la empresa co-

mo tal, la población con la que coordina para su desarrollo, y la parte laboral. Si no hay

buenos trabajadores, no hay buena empresa y si no hay buena empresa, no hay buena coordinación con la población. Coordinación que no tiene un propósito filantrópico, sino

el de integrar el desarrollo de la empresa con el de la comunidad. Esto es lo que ofrece

ISO 2600, que no es requisito de nada, no es pre-requisito tampoco, sino que es una guía para tratar que las empresas puedan asumir su responsabilidad social, como parte esencial

en su sistema de gestión” (C. Gastañaga, 2012).

La Organización Internacional para la Normalización, ISO, puso en marcha en el año

2010 – luego de cinco años de negociaciones entre muchas partes interesadas a través de

todo el mundo – el estándar ISO 26000. Esta norma proporciona orientación en lugar

de requisitos, por lo que no se puede certificar a diferencia de otras normas ISO conoci-

dos. Ayuda a clarificar lo que es la responsabilidad social empresarial; es decir, ayuda a

las empresas y organizaciones a traducir los principios de responsabilidad social en las

mejores prácticas relacionadas con tal responsabilidad. Está dirigido a todo tipo de or-

ganizaciones, independientemente de su actividad, tamaño o ubicación.

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Documents

UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS ...bvs.minsa.gob.pe/local/MINSA/3426.pdfSalud ambiental en la historia de la salud pública peruana: 1535-2005, Carlos Bustíos y Col. 2 La