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Título: Manual sobre Avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género.
Autoria:
Dália Costa (Coordenadora do Projeto, CIEG/ISCSP-ULisboa)
Adriana Albuquerque (Membro da equipa. Bolseira do Projeto)
André Bexiga (Membro da equipa. Bolseiro do Projeto)
Colaboração de:
Liss Schanke (KS, Norwegian Association of Local and Regional Authorities, Noruega).
Manuela Henriques (Coordenadora do Gabinete de Saúde, Igualdade e Cidadania da Câmara
Municipal de Odivelas)
Deolinda Mota (Técnica afeta ao Projeto na Câmara Municipal de Odivelas)
Anabela Soares (Chefe de Divisão de Desenvolvimento Social e Cidadania)
Eugénia Rodrigues (Técnica afeta ao Projeto na Câmara Municipal do Seixal)
Título do Projeto: IGOS – Igualdade de Género: Odivelas e Seixal.
Conceção de um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de
género em Portugal com validação ao nível local: os casos de Odivelas e do Seixal.
Entidade Promotora:
CIEG, Centro Interdisciplinar de Estudos de Género, do Instituto Superior de Ciências Sociais e
Políticas da Universidade de Lisboa (ISCSP-ULisboa)
Entidades Parceiras:
KS – Norwegian Association of Local and Regional Authorities, Noruega
Câmara Municipal de Odivelas, Portugal
Câmara Municipal do Seixal, Portugal
Financiamento:
Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu 2009-2014 (EEA Grants), no âmbito do
programa PT07: Mainstreaming Gender Equality and Promoting Work Life Balance, operado pela
Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género em resposta à small grant scheme call –
Projetos de menor dimensão, para o "Desenvolvimento de instrumentos de avaliação das
medidas legislativas promotoras da igualdade de género em Portugal”.
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Agradecimentos
O IGOS e as Pessoas que o fazem
O Projeto IGOS: Igualdade de Género – Odivelas e Seixal foi submetido a apreciação em dezembro
de 2014 tendo sido aprovado para financiamento em janeiro de 2015. O início do Projeto foi em
junho de 2016, considerando a data de assinatura do contrato entre o ISCSP, Instituto Superior
de Ciências Sociais e Políticas, da Universidade de Lisboa, ao qual pertence o CIEG, Centro
Interdisciplinar de Estudos de Género (Promotor do Projeto) e a CIG, Comissão para a Cidadania
e a Igualdade de Género (operador em Portugal da área programática PT 07: Integração da
Igualdade de Género e Promoção do Equilíbrio entre o trabalho e a vida privada), tendo terminado
em outubro de 2016.
O projeto foi financiado pelo Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu 2009-2014
(EEA Grants) e desenvolvido no âmbito da submissão de candidaturas para o "Desenvolvimento
de instrumentos e métodos promotores da igualdade de género ao nível local” (small grant
scheme).
A equipa do Projeto foi integrada, no CIEG pela sua Coordenadora - Dália Costa e por um bolseiro
de investigação, André Bexiga e uma bolseira de investigação, Adriana Albuquerque; na Câmara
municipal de Odivelas, pela Dra. Deolinda Mota e pela Dra. Cristina Saraiva; na Câmara municipal
do Seixal, pela Dra. Corália Loureiro e pela Dra. Anabela Soares; na KS, por Liss Schanke e por
Pernille Nesje.
O CIEG foi a entidade promotora do Projeto IGOS gerando benefícios para o Projeto decorrentes
da participação do Centro de Estudos em vários projetos de investigação, internacionais e
nacionais, como entidade proponente ou em parceria (www.cieg.iscsp.pt). O reconhecimento
pela FCT da excelência do CIEG atesta a sua capacidade, mas pode não dar visibilidade suficiente
à qualidade científica e técnica das suas secretárias – Doutora Clara Oliveira e Dra. Patrícia São
João e a todos/as os /as investigadores/as envolvidos/as noutros Projetos desenvolvidos em
simultâneo com o IGOS e que, por isto o enriqueceram, trocando ideias e dando contributos, para
além de permitirem melhorias por transferência de conhecimento entre projetos.
iii
À direção do CIEG reconhecidamente se agradece o estímulo constante, a solidariedade e
empenho no sucesso do Centro, também feito de Projetos cumpridos. Também se agradece à
Clara Oliveira, Patrícia São João, Diana Maciel e Bernardo Coelho, do CIEG, e à colaboradora
Carolina Pita. Agradece-se à Maria João Cunha, responsável pelo desenvolvimento de
comunicação do Projeto e à Beatriz Alcântara pela sua colaboração na área da comunicação.
Ao ISCSP, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa agradece-se
ao seu Presidente, Professor Doutor Manuel Meirinho, ao Sr. Acácio Santos, Diretor Executivo, e
à Dra. Rute Manaia, Coordenadora da Área Administrativa e Financeira, Dra. Antónia Pereira, Dra.
Maria Andrada e aos/às restantes colaboradores/as do Departamento de Contabilidade.
Agradece-se também ao Dr. Jorge Martins, Chefe de gabinete do Presidente do ISCSP-ULisboa; ao
Dr. Miguel Amaro, pelo apoio nas Conferências de lançamento e de apresentação dos resultados
do Projeto e aos/às restantes colaboradores/as do Gabinete de Comunicação e Imagem.
Os agradecimentos são ainda devidos às entidades parceiras no Projeto, a Câmara municipal de
Odivelas, a Câmara municipal do Seixal e a KS, pelo empenho na efetiva concretização de um
Projeto com objetivos ambiciosos.
Na Câmara municipal de Odivelas foi imprescindível a colaboração da Arquiteta Manuela
Henriques, coordenadora do Gabinete de Saúde, Igualdade e Cidadania e o empenho político do
Dr. Edgar Valles, Vereador de Área Jurídica e Fiscalização municipal, Cultura, Património Cultural
e Bibliotecas, Saúde e Igualdade e Proteção Civil, e pela colaboração direta agradece-se à Dra.
Deolinda Mota, Técnica superior do Gabinete de Saúde, Igualdade e Cidadania.
Na Câmara municipal do Seixal agradece-se o empenho político da Chefe de Divisão de
Desenvolvimento Social e Cidadania, com competências para o exercício do cargo de presidente
do Conselho Local de Ação Social, Dra. Anabela Soares e da Vereadora Dra. Corália Loureiro (em
funções até meados do Projeto) e da Vereadora Dra. Manuela Calado, do Pelouro dos Recursos
Humanos e Desenvolvimento Social (em funções a partir da cessação de funções da Vereadora
Dra. Corália Loureiro), e pela colaboração direta agradece-se à Dra. Eugénia Rodrigues e à Dra.
Soraia Isufo.
À KS - Norwegian Association of Local and Regional Authorities, na Noruega agradece-se a Ms.
Elita Cakule e pela colaboração direta, a Liss Schanke, Pernille Nesje e Bjørn Rongevaer.
O IGOS envolveu a realização de sessões de trabalho com os vereadores/as, Chefes de Divisão e
Gabinete e representantes das diferentes áreas estratégicas de ação em cada uma das Autarquias
municipais. Às participantes e aos participantes agradece-se a motivação. A Vossa participação foi
iv
fundamental. Grata pelo debate, pelo questionamento oportuno, pela possibilidade de
enriquecimento do Projeto, pela adesão às propostas de atividades e por uma atitude de
inquietude, favorável a mudança.
Uma das fases do Projeto implicou a realização de um estudo de necessidades e dos usos do
tempo dos munícipes de cada um dos municípios. Aos entrevistados e às entrevistadas, às
organizações que colaboraram na divulgação da informação aos/às residentes da ocorrência da
recolha de dados e aos entrevistadores e às entrevistadoras da Worldimond, Unipessoal, os
sinceros agradecimentos.
É esperado que este Projeto enriqueça o conjunto de Small Grant Schemes aprovados na mesma
candidatura, aos quais se junta o Projeto LGE – Local Gender Equality, embora não seja um projeto
de pequena subvenção, mas cujos objetivos se aproximam e cujos resultados veremos se podem,
de alguma forma complementar-se. É convicção do CIEG, enquanto entidade proponente do
Projeto IGOS, que após este período de desenvolvimento de projetos no âmbito do Programa
PT07: Integração da Igualdade de Género e Promoção do Equilíbrio entre o Trabalho e a Vida
Privada, a realidade nacional não é a mesma.
A Coordenadora do Projeto IGOS
v
O CIEG – Entidade Promotora do Projeto IGOS
O CIEG constituiu-se como o primeiro e único Centro Interdisciplinar de Estudos de Género em
Portugal. Atualmente reúne cerca de 50 investigadores/as de diferentes áreas do conhecimento,
como a Sociologia, História, Direito, Ciências da Comunicação, Antropologia, Política Social, entre
outras.
A perspetiva interdisciplinar marca a existência deste Centro de Estudos desde o seu início
acentuando a importância e, ao mesmo tempo a necessidade de desenvolver os estudos de
género, no plano nacional e internacional. Constituindo-se como plataforma de reunião de
investigadores/as integrados/as em diferentes Universidades e Centros de Pesquisa de vários
países e inseridos em redes de trabalho e projetos de investigação desenvolvidos no âmbito das
mesmas, o CIEG organiza a pesquisa de acordo com três linhas de estudo: Género, feminismos e
estudos sobre as mulheres; Políticas, instituições e cidadania; Género e construção das sociedades
contemporâneas. Estas linhas subdividem-se em áreas de pesquisa, cuja maior flexibilidade
permite acomodar diferentes interesses de estudo.
O CIEG reúne um vasto conjunto de estudos e projetos de investigação, organização de
Conferências, publicação de livros e participação em redes de investigação e consórcios com o
objetivo de desenvolver o ensino dos estudos de género em Portugal, oferecendo estudos pós-
graduados em mestrado e doutoramento.
Índice
Agradecimentos ............................................................................................................................... ii
Introdução ........................................................................................................................................ 1
Apresentação do Manual ................................................................................................................. 9
Capítulo 1 – Igualdade de Género ................................................................................................. 14
1. Igualdade de Género ................................................................................................................. 15
2. A promoção de Igualdade de Género em Portugal .................................................................. 21
2.1. As primeiras medidas de promoção de Igualdade de Género ............................................. 25
2.2. Influência das Prioridades e Ações-chave da Comissão Europeia para 2016-2019 na
promoção de Igualdade de Género em Portugal ....................................................................... 31
3. Quadro legislativo vigente em Portugal .................................................................................... 32
3.1. Caraterização da situação de homens e de mulheres na atualidade em Portugal: Evidências
de Desigualdades ....................................................................................................................... 39
3.2. A situação de Portugal face a outros Estados-membros da União Europeia ...................... 42
4. Onde nos traz a trajetória política da promoção de Igualdade de Género em Portugal? ........ 44
4.1. Mecanismos em Portugal para promover Igualdade de Género......................................... 49
Capítulo II Rumo à Promoção de Igualdade de Género: Estratégias e medidas legislativas ..... 53
1. Mainstreaming de Género ........................................................................................................ 54
1.1. Mainstreaming da igualdade de género ao invés de mainsntreaming de género .............. 55
1.2. Vantagem de integrar o princípio de mainstreaming da igualdade de género nas medidas
legislativas .................................................................................................................................. 55
1.3. Mainstreaming de género ou Promoção de igualdade de género por via de componentes
separadas? ................................................................................................................................. 56
2. O mainstreaming de género como estratégia promotora de igualdade de género adotada pela
União Europeia ............................................................................................................................... 59
2.1. A estratégia de mainstreaming serve a finalidade de promoção de igualdade de género . 62
2.2. Mainstreaming da igualdade de género – da “contagem por sexo” à abordagem
transformativa ............................................................................................................................ 65
Capítulo III Promover Igualdade de Género em diferentes domínios da vida em sociedade .... 70
1. Domínios de Promoção de Igualdade de Género ..................................................................... 71
1.1. Conciliar as várias dimensões da vida: pessoal e família, profissional e social. Quem promove
a conciliação e quem concilia, de facto? .................................................................................... 71
9
2. Diferença salarial entre homens e mulheres ............................................................................ 74
3. Parentalidade ............................................................................................................................ 77
4. Tempo de trabalho entre homens e mulheres: diferenças de sexo e desigualdades de
género……………………………………………………………………………………………………………………………………...82
5. Desigualdades em posições de liderança e tomada de decisão ............................................... 85
6. O efeito cumulativo das desigualdades .................................................................................... 88
7. Explicações para as desigualdades de género .......................................................................... 89
Capítulo IV A Avaliação de medidas legislativas .......................................................................... 95
1. Que tipos de avaliação existem?............................................................................................... 96
2. Para que serve uma avaliação de medidas legislativas? ........................................................... 98
2.1. O que pode ser considerado uma medida legislativa promotora da igualdade de
género?....................................................................................................................................99
2.2. Como avaliar medidas legislativas promotoras de igualdade de género? ........................ 100
2.3. Um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género?
102
2.4. As medidas legislativas são neutras (gender neutral)? ...................................................... 103
3. Orientações teóricas para a avaliação de medidas legislativas .............................................. 104
3.1. Critérios a adotar na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de
género…………………………………………………………………………………………………………………………………110
3.2. O foco temático das medidas legislativas .......................................................................... 113
3.3. A abordagem das medidas legislativas .............................................................................. 114
4. Riscos comuns na conceção de medidas legislativas .............................................................. 115
5. A Avaliação de medidas legislativas em Portugal ................................................................... 117
5.1. A necessidade de avaliação de medidas legislativas ......................................................... 118
5.2. Avaliação de medidas legislativas: obrigatória ou não? .................................................... 121
6. Planeamento da avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género ..... 125
6.1. Técnicas de avaliação de medidas legislativas ................................................................... 129
7. Orientações da Comissão Europeia para a avaliação de medidas legislativas ....................... 130
7.1. O impulso político para a avaliação de medidas legislativas em Portugal ........................ 134
7.2. A proposta cientificamente radicada para a avaliação de medidas legislativas em
Portugal………………………………………………………………………………………………………………………………137
7.2.1. Análise de Género ......................................................................................................... 138
10
Capítulo V Análise Comparada de Modelos de Avaliação de Medidas Legislativas ................. 145
1. Experiências de outros países na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de
género .......................................................................................................................................... 146
2. As experiências de outros contextos inspiram Portugal e esta inspiração chega ao nível
local?............................................................................................................................................161
3. Promover igualdade de género por via legislativa .................................................................. 162
3.1. Aplicação da avaliação de medidas legislativas ao processo legislativo comum .............. 164
3.2. Regras a adotar para num instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de
igualdade de género ................................................................................................................. 171
4. Modelos de regulação das relações de género pelo Direito .................................................. 176
5. Proposta de um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de
género a usar em Portugal ........................................................................................................... 178
5.1. Aspetos técnicos de um instrumento de avaliação de medidas legislativas e do processo de
avaliação ................................................................................................................................... 180
5.2. Requisitos de um instrumento de avaliação de medidas legislativas................................ 180
5.3. Formato de um instrumento de avaliação de medidas legislativas .................................. 182
5.4. Critérios de Avaliação ........................................................................................................ 184
5.5. Vantagens e Desvantagens da definição de um instrumento de avaliação de medidas
legislativas com intenção de promover igualdade de género ................................................. 186
5.6. Um instrumento de avaliação “sensível” ao género ......................................................... 187
6. Participação na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género ....... 189
6.1. A proposta de um Instrumento de Avaliação integrado num Modelo assente numa
metodologia participativa ........................................................................................................ 191
6.2. Proposta de um instrumento de avaliação prévia de medidas legislativas promotoras de
igualdade de género ................................................................................................................. 192
7. Modelos de Avaliação Prévia da integração de igualdade de género nas medidas ............... 198
7.1. GIA ...................................................................................................................................... 198
7.2. O Modelo da Escada .......................................................................................................... 204
7.3. O DFID ................................................................................................................................ 206
8. Uma abordagem qualitativa na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de
género .......................................................................................................................................... 207
9. Uma proposta de um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de
igualdade de género ..................................................................................................................... 213
11
Notas finais ................................................................................................................................... 218
Bibliografia ................................................................................................................................... 223
ANEXOS
Anexo 1 Inquérito do “Estudo de Avaliação de Necessidades e dos Usos e Gestão do Tempo”
(versão em português e versão em inglês)
Anexo 2 Critérios de avaliação de medidas legislativas, por tema analisado
Anexo 3 Principais resultados dos estudos publicados nos artigos selecionados
Anexo 4 Métodos e técnicas mobilizados nos artigos
Índice de Quadros
Quadro 1 – Dotações orçamentais destinadas a iniciativas de Igualdade de Género, Cidadania e
Não Discriminação (2000-2015) ..................................................................................................... 46
Quadro 2 – Hierarquia do HDI e GDI para uma seleção de países europeus, 2005 ....................... 89
Quadro 3 – Fatores condicionantes ao desenvolvimento de uma cultura de avaliação ............. 120
Quadro 4 – Bloqueios à avaliação da promoção igualdade de género ........................................ 121
Quadro 5 – Dimensões do âmbito de avaliação .......................................................................... 126
Quadro 6 – Fatores mínimos para um processo de avaliação ..................................................... 129
Quadro 7 – Pontos de partida numa análise de género .............................................................. 140
Quadro 8 – Propostas para agir adotando uma perspetiva de género ........................................ 144
Quadro 9 – Critérios de Avaliação de impacto (OECD-DAC) ........................................................ 185
Quadro 10 – Moldura analítica dos Pontos Fortes e Fracos dos instrumentos de avaliação ...... 187
Quadro 11 – Orientações para a avaliação ex-ante de medidas legislativas ............................... 196
Quadro 12 – Vantagens e Limites da utilização do GIA ............................................................... 202
Quadro 13 – O GIA em 4 Passos ................................................................................................... 203
Quadro 14 – Sugestões metodológicas para cada um dos Passos............................................... 204
Quadro 15 – Elementos neo-Weberianos .................................................................................... 213
Índice de Figuras
Figura 1 – Equidade como base da promoção de igualdade ......................................................... 18
Figura 2 – Dotações orçamentais destinadas a iniciativas de Igualdade de Género, Cidadania e Não
Discriminação (2000-2015) ............................................................................................................ 47
Figura 3 – Modelo em que a avaliação está presente ao longo de todo o ciclo de políticas
públicas…………………………………………………………………………………………………………………………………….52
Figura 4 – Evolução da Atribuição de Licenças de Paternidade em Portugal ................................ 78
Figura 5 – Evolução do número absoluto de indivíduos abrangidos por prestações de
parentalidade ................................................................................................................................. 78
12
Figura 6 – O ciclo ROAMEF (Rationale, Objectives, Appraisal, Monitoring, Evaluation e Feedback)
ou FOAMAF (Fundamento, Objetivos, Avaliação, Monitorização, Aferição e Feedback) ............ 127
Figura 7 – Equality Impact Assessment – EQIA em 10 Passos ..................................................... 153
Figura 8 – Processo Legislativo comum........................................................................................ 166
Figura 9 – Fases de elaboração de uma medida legislativa ........................................................ 167
Figura 10 – Vantagens da avaliação ex-ante ................................................................................ 193
Figura 11 – Modelo da Escada ..................................................................................................... 205
Figura 12 – Enquadramento da Promoção de Igualdade de Género ........................................... 207
Introdução
1
Projecto
Apresentação do Projeto IGOS
1. O Projeto IGOS
Este Manual foi elaborado tendo como base o Projeto IGOS – Igualdade de Género: Odivelas e
Seixal. O objetivo geral do Projeto IGOS é a conceção de um instrumento de avaliação de medidas
legislativas promotoras de igualdade de género em Portugal.
Os objetivos específicos do Projeto consistem em:
1. Desenvolver um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras da
igualdade de género em Portugal.
2. Envolver os/as decisores/as políticos/as de cada uma das várias áreas estratégicas de ação
(áreas de política setorial) na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade
de género.
3. Trocar experiências entre a KS (organização de defesa de interesses dos municípios, das
regiões e empresas públicas locais na Noruega) e as Autarquias municipais de Odivelas e
do Seixal, na avaliação de medidas promotoras de igualdade de género.
As entidades parceiras no Projeto são a KS – Norwegian Association of Local and Regional
Authorities e as Autarquias municipais de Odivelas e do Seixal.
A KS é a única associação de empregadores e organização de defesa de interesses dos municípios,
das regiões e empresas públicas locais na Noruega. A KS inclui entre os seus fins tornar visível a
relação entre os desafios que se colocam ao nível do governo central e os esforços que
efetivamente se empreendem ao nível do governo local. A consecução dos objetivos do Projeto
IGOS, através do qual se pretende conceber e desenvolver um instrumento de avaliação de
medidas legislativas promotoras de igualdade de género, beneficia da experiência da Noruega,
através da KS. Esta associação agrega todos os municípios noruegueses (429) e todas as regiões
(19) tendo ainda como membros cerca de 500 empresas públicas. A associação tem um estatuto
de autonomia que lhe permite negociações com o Governo Central (num paralelo com a Comissão
tripartida em Portugal).
A missão da KS é a defesa dos interesses dos seus membros junto do Governo central, do
Parlamento, das organizações de trabalhadores e outras. A Associação foi fundada em 1972 com
a fusão entre a União das Cidades Norueguesas (de 1903) e a Associação Norueguesa de
Municípios Rurais (de 1923). Atualmente, a KS tem 260 empregados/as nos serviços centrais, em
Oslo, e nos oito gabinetes distritais. Entre os seus objetivos está facilitar a troca de experiências
2
entre os seus membros e o aconselhamento e informação dos seus membros sobre assuntos
relevantes para o desenvolvimento local.
Em Portugal, a estrutura que apresenta competências similares à KS, no contexto Norueguês, é a
Associação Nacional dos Municípios Portugueses (ANMP). Fundada em 1984, a ANMP é um
organismo de direito privado, independente do poder político, prosseguindo fins próprios
definidos estatutariamente de forma autónoma. Em termos genéricos, a ANMP promove,
defende e dignifica a representação do poder local, evidenciando a sua preponderância para o
desenvolvimento do território nacional. Entre os seus fins específicos está a representação dos
municípios e freguesias perante os órgãos de soberania e organizações nacionais e internacionais
e zelar pelo elevado grau de formação dos eleitos locais, contribuindo para uma formação e
aperfeiçoamento dos recursos humanos da Administração local. São membros de direito pleno
da ANMP todos os municípios portugueses que manifestem vontade de se vincular à associação
por aprovação do órgão deliberativo (Assembleia municipal).
O contributo da KS ficou explícito através do conhecimento proporcionado acerca das estratégias
e métodos de avaliação de medidas promotoras de igualdade de género ao nível local e da troca
de experiências acerca do planeamento e uso de instrumentos de avaliação pelos municípios.
Os municípios de Odivelas e do Seixal foram selecionados para se constituírem como entidades
parceiras no Projeto IGOS por várias ordens de razões: em primeiro lugar, os municípios de
Odivelas e do Seixal já encetaram o percurso de promoção da igualdade de género ao nível local
há vários anos; em segundo lugar, foram ambos agraciados com o Prémio “Viver em Igualdade”1
deixando antever a existência e exercício efetivo de boas práticas na promoção de igualdade de
género. Estes dois fatores definem-nos com os municípios com capacidade para concretizarem o
terceiro objetivo específico do Projeto IGOS, a troca de experiências com a KS. Em terceiro lugar,
estes dois municípios constituem-se potenciais agentes de mudança ao nível local pelo facto de
serem municípios de grande dimensão (com mais de 100 000 habitantes). Para além disto, a
Administração pública local ocupa uma posição única na promoção de igualdade de género pela
proximidade às populações, incitadora de criatividade na procura da efetiva igualdade de género
e uma posição política igualmente singular, contando com o estímulo político nacional para
desenvolverem práticas de igualdade, conforme se refere explicitamente no V Plano Nacional
para a Igualdade de Género, Cidadania e Não-discriminação 2014 -2017 (V PNI), aprovado pela
Resolução da Presidência do Conselho de Ministros, n.º 103/2013, de 31 de dezembro.
1 Ver mais em www.cig.gov.pt
3
1.1. Odivelas e Seixal: municípios parceiros no Projeto IGOS
Os dois municípios, que constituem entidades parceiras neste projeto encetaram o percurso de
promoção da igualdade de género ao nível local há vários anos. Foram ambos distinguidos em
2014 com o Prémio ‘Viver em Igualdade’2 atestando a existência e exercício efetivo de medidas e
boas práticas de igualdade de género. Os municípios têm na respetiva agenda política a igualdade
de género como tema central à execução de políticas e fundamental para a construção de uma
sociedade equilibrada e com elevado nível de bem-estar. O compromisso público para com a
promoção de igualdade de género é assumido, com evidências nos Planos municipais, nos
instrumentos de divulgação das prioridades autárquicas e nos mecanismos de coordenação da
ação estratégica ao nível do Concelho, designadamente a Rede Social.
Os municípios também criaram estruturas novas (no caso de Odivelas, o Gabinete de Saúde,
Igualdade e Cidadania) ou organizaram mecanismos específicos (no caso do Seixal, o CONCIGO –
Conselho Consultivo para a Igualdade de Género e de Oportunidades), para se dedicarem ao
planeamento, implementação e avaliação de medidas promotoras de igualdade de género ao
nível local.
1.2. Modelo adotado por cada um dos municípios para promover a igualdade de género
O modelo adotado por cada um dos municípios para promover a igualdade de género é distinto.
O município de Odivelas institucionalizou um Gabinete, o Gabinete de Saúde, Igualdade e
Cidadania nomeou uma Conselheira para a Igualdade3, enquanto o município do Seixal optou pela
criação de um Conselho Consultivo para Igualdade de Género e de Oportunidades (CONCIGO).
Este Conselho Consultivo para a Igualdade de Género no Seixal4 é composto por entidades, a
maior parte da quais com atuação no Concelho (por ordem alfabética): AMUCIP, Associação das
Mulheres Ciganas de Portugal; CIG, Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género; CNAD,
Cooperativa Nacional de Apoio ao Deficiente; Cooperativa “Pelo Sonho É Que Vamos”; ISCSP,
2 O Prémio Viver em Igualdade é uma iniciativa promovida pela Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (CIG) visando assinalar os melhores locais para viver em igualdade em 2014-2015. O município do Seixal já foi distinguido por duas vezes (2012-2013 e 2014-2015) e o município de Odivelas no Prémio referente ao ano 2014-2015. 3 Esta figura institucional (cujo estatuto foi criado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 39/2010, que aprova o quadro de referência do Estatuto das Conselheiras e dos Conselheiros Locais para a Igualdade) tem por atribuição acompanhar e dinamizar a implementação das políticas locais, para a cidadania e a igualdade de género (artigo 2º). 4 Ao invés de constituir a figura do conselheiro para a igualdade, a Câmara municipal do Seixal optou por adotar uma parceria mais transversal e participativa, ao constituir o Conselho Consultivo para a Igualdade de Género e de Oportunidades do Seixal (CONCIGO) que, em articulação com a Rede Social do Seixal, promove o desenvolvimento integrado da perspetiva de género e de igualdade de oportunidades nas políticas municipais e no combate à violência doméstica e de género.
4
Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, através do CIEG, Centro Interdisciplinar de
Estudos de Género; MDM, Movimento Democrático de Mulheres; OPUS GAY, Associação Obra
Gay; UMAR, União de Mulheres Alternativa e Resposta. A iniciativa da Câmara municipal do Seixal
pela constituição deste Conselho Consultivo, alargado na participação e desconcentrado na ação,
traduz a valorização da ação em parceria. O município do Seixal tem vindo a implementar uma
estratégia para a integração nas suas políticas de uma perspetiva de género, como princípio
fundamental para uma boa governação, sobretudo através do desenvolvimento e dinamização do
Plano Municipal para a Igualdade de Género, coordenado pela Câmara municipal e com
orientação técnica por parte do CONCIGO. O CONCIGO contribui “de forma inovadora para o
cumprimento da indicação da existência de um(a) Conselheiro/ a para a Igualdade de Género”
(Queirós, 2010: 70).
O Gabinete de Saúde, Igualdade e Cidadania (GSIC, Odivelas) está diretamente ligado à
presidência da Câmara municipal na sua estrutura orgânica. A Câmara municipal de Odivelas tem
promovido a igualdade entre mulheres e homens desde 2006. Há cerca de 10 anos que a Câmara
municipal tem desenvolvido ações com o objetivo de prevenir várias formas de discriminação e a
violência doméstica, através da implementação de medidas, do desenvolvimento de projetos,
iniciativas e ações de informação e de formação – algumas das quais destinadas a
trabalhadoras/es do município, outras a entidades da Comunidade e outras ainda à população em
geral. O ano 2006 é assinalado como o ano de início de sistematização desta ação por ser o ano
da assinatura de protocolo de cooperação com a CIDM e o ano da subscrição da Carta Europeia
para a Igualdade das Mulheres e dos Homens na Vida Local. Imediatamente no ano seguinte
(2007) foi nomeada a Conselheira municipal para a Igualdade. Em 2011 foi criado o Gabinete para
a Igualdade e Minorias que veio a dar lugar à institucionalização do atual Gabinete de Saúde,
Igualdade e Cidadania (GSIC).
1.3. Trocas entre entidades parceiras
A troca de experiências entre municípios e entre municípios e a KS foi promovida por duas vias:
através da realização de Conferências, com presença dos e das participantes na troca de ideias e
através da manutenção de um site do Projeto IGOS, atualizado com recursos para a
informação/formação de interessados/as na promoção de igualdade de género e/ou no Projeto,
considerando que é de acesso livre e gratuito. O site, assim como uma webpage numa rede social
(Facebook) não implicam presença na troca de ideias, mantêm-se ativos para além do período de
duração do Projeto e permitem o acesso a informação traduzida (de português para inglês). A
Conferência inicial (kick off ou Conferência de lançamento), destinada à troca de experiências e
5
partilha de conhecimentos de base empírica e contextualizados (ao nível local), facilitou e
orientou o processo de definição de dimensões e indicadores a incluir no instrumento de avaliação
de medidas legislativas promotoras da igualdade de género.
Os sistemas políticos português e norueguês correspondem a uma democracia representativa,
caraterizada pela capacidade de todos os cidadãos e todas as cidadãs, adultos/as e habilitados/as
legalmente votarem e elegerem os seus representantes no Parlamento, os quais irão formar
Governo e definir a política executiva para o território nacional (Guerreiro, 2015). O sistema
político em Portugal é fundado nos princípios da democracia representativa, com 23 partidos
políticos legalmente constituídos. Na Noruega, o modelo de organização política em vigor é
semelhante, existindo 26 partidos políticos (European Electoral Database, consultada a 8 de
setembro de 2015). Em Portugal, a duração dos Mandatos Parlamentares é quatro anos, tal como
na Noruega. Portugal (Continental) está dividido em 18 distritos, 308 municípios e 3 092
freguesias (eram cerca de 4 000, mas no ano de 2013 ocorreu uma Reorganização Administrativa
do Território das Freguesias, definida na Lei n.º 11/A de 2013, 28 de janeiro). Desde 1978 que os
dois arquipélagos que integram o território nacional (Madeira e Açores) têm autonomia política.
Para fins administrativos, a Noruega divide-se em 19 counties (o equivalente, na divisão
administrativa portuguesa a distritos) subdivididos em 431 entidades municipais. À semelhança
do que acontece em Portugal, existem representantes das Assembleias municipais eleitos
diretamente pelos/as cidadãos/ãs residentes (European Electoral Database, consultada a 8 de
setembro de 2015). A Administração local representa, em média, 13.9% do Produto Interno Bruto
da Noruega (Statistics Norway, https://www.ssb.no/en/), ao passo que em Portugal representa,
em média 4.2%, de acordo com o Relatório do Orçamento de Estado de 2014, na parte dedicada
à situação financeira das Administrações Públicas. A receita total das Administrações locais na
Noruega é 18% do PIB (dados de 2012). Em Portugal este valor ronda os 7 640 milhões de euros,
cerca de 4,6% do PIB (considerando também dados de 2012 para garantir a comparação com os
dados para a Noruega).
1.4. Impacto indireto do Projeto IGOS
O Projeto IGOS contribui para os objetivos previstos no V Plano Nacional para a Igualdade de
Género, Cidadania e Não-discriminação 2014-2017 (VPNI), designadamente: garantir a
centralidade das políticas promotoras da igualdade de género na estrutura da governação;
promover a transversalidade das políticas promotoras da igualdade de género ficando patentes
em todas as outras políticas através da adoção de uma perspetiva de género; capacitar os/as
agentes da Administração pública local, através de formação inicial e contínua; e reforçar a
6
cooperação com as autarquias e entre as Autarquias. O Projeto IGOS contribui ainda para realizar
algumas medidas previstas no VPNI, designadamente a medida 11) “Promover ações de
sensibilização destinadas à integração da perspetiva de género nas organizações e nas políticas
locais” e a medida 13) “Assinalar o “Dia Municipal para a Igualdade” envolvendo todas as áreas
setoriais, ativamente e de forma participada”.
Este Manual e a sua disseminação são a primeira evidência de sustentabilidade do Projeto IGOS.
O Manual, podendo ser usado como referencial de formação, cumpre o objetivo de aprofundar
competências na avaliação de medidas. Isto inclui capacidades para:
i. Avaliar necessidades da população;
ii. Definir medidas em áreas estratégicas de ação usando a perspetiva de género e com base
em dados sujeitos a uma análise de género;
iii. Compreender o papel dos municípios na promoção de igualdade de género;
iv. Aprofundar as atribuições dos municípios na promoção e avaliação de medidas promotoras
de igualdade de género;
v. Melhorar competências na análise de género conhecendo métodos de avaliação,
mecanismos e instrumentos de avaliação validados e usados noutros contextos;
vi. Reconhecer a importância do mainstreaming da igualdade de género como estratégia para a
promoção de igualdade de género;
vii. Estimular a ligação entre a avaliação de medidas legislativas destinadas a promover igualdade
de género e a conceção e avaliação de medidas mais diretamente traduzíveis em ações e
atividades ao nível local.
Ao aprofundar estas competências, através do Projeto IGOS foi possível demonstrar a vantagem
de tomar decisões tendo por base informação (dados) atualizados; a vantagem de tornar a
estratégia de mainstreaming da igualdade de género uma prática, ao nível local; demonstrar a
vantagem do uso de linguagem inclusiva e a vantagem de integrar a avaliação em todo o ciclo de
medidas políticas.
Demonstração da vantagem de decidir com base em dados atualizados
A inexistência, insuficiência, inadequação ou desatualização de dados ao nível local (em cada um
dos Concelhos) fez com que ao Projeto IGOS se acrescentasse mais um objetivo específico, já em
franco desenvolvimento do Projeto: a realização de um estudo de avaliação de necessidades e
dos usos e gestão do tempo, ao nível local. Os resultados deste estudo permitirão aos/às
decisores/as tomar decisões, ou seja, fazer opções mais informadas, assentes em factos do
7
quotidiano dos/das Munícipes e de outras pessoas que vivem o Concelho, por exemplo para aí
trabalharem ou estudarem. Os resultados do estudo de avaliação de necessidades e dos usos do
tempo também permitirão hierarquizar as prioridades na ação entre as várias áreas estratégicas
em que se definem medidas que visam a promoção de igualdade de género ao nível local. O
Projeto IGOS permitiu ainda às/aos decisoras/es políticos desenvolver competências na tomada
de decisão com base em dados gerados por métodos participativos e desenvolver competências
na tomada de decisão empregando a estratégia de mainstreaming.
O desenvolvimento de um estudo de avaliação de necessidades em cada um dos Concelhos
envolvendo, de forma ativa todos/as os/as responsáveis políticos (vereadores/as) e responsáveis
técnicos (chefes de departamento, divisão e/ou gabinete) de todos os setores ou áreas de
intervenção da Administração local, revelou, na prática a vantagem de possuir dados atualizados
e fazer uma análise de género desses dados como fatores de sustentação da tomada de decisão.
A avaliação de necessidades ao nível local é uma metodologia de diagnóstico em si mesma
promotora da igualdade de género por influenciar o modo de satisfazer necessidades distintas de
mulheres e homens, raparigas e rapazes, tornando mais evidente para os/as decisores/as
políticos/as a existência de discriminações de género e facilitando a identificação dos fatores a
corrigir.
O inquérito usado no “Estudo de Avaliação de Necessidades e dos Usos e Gestão do Tempo”
(Anexo 1) e a análise dos resultados do estudo, desenvolvido no âmbito do Projeto IGOS ficaram
para as Autarquias parceiras, como produto autónomo do Projeto. O inquérito permite uma
avaliação contínua das necessidades ao nível local identificadas pelos/as cidadãos e pelas cidadãs
e um conhecimento atualizado acerca do modo como o tempo é despendido e gerido por homens
e por mulheres revelando desigualdades de género no trabalho pago e no trabalho não-pago e o
modo como esta desigualdade de género dá lugar e reproduz estereótipos de género remetendo
mais as mulheres para o domínio do privado e das relações de comunidade e os homens para o
domínio público e das relações de poder. A existência de dados atualizados permite efetuar uma
análise de género a ser acolhida no planeamento de medidas promotoras de igualdade de género.
Demonstração da vantagem de mainstreaming da igualdade de género ao nível local
Ao concretizar o objetivo de envolver, através de sessões de trabalho, os diversos protagonistas
das várias áreas sectoriais nas Autarquias, de forma implicada, politicamente responsável e
consequente (nos impactos que resultam das suas decisões e das ações desenvolvidas ao nível
local), o Projeto IGOS conseguiu demonstrar, pela prática e de forma aplicada, a vantagem da
estratégia de mainstreaming da igualdade de género.
8
Uso rigoroso de conceitos e de linguagem inclusiva
Ao usar, nos documentos escritos, nas sessões de trabalho desenvolvidas junto de cada um dos
municípios e nas conferências realizadas, linguagem inclusiva e terminologia adequada, o Projeto
IGOS contribuiu para esclarecer e consolidar o uso consistente de linguagem inclusiva
evidenciando a importância do campo semântico para a promoção de igualdade de género.
Integração da avaliação em todo o ciclo de medidas políticas
O ciclo de decisão em políticas públicas é o modelo que maior acolhimento tem por parte de
decisores/as na promoção de políticas e de medidas tendo em vista a igualdade de género. No
âmbito do Projeto IGOS foi desenvolvida uma proposta de integração da avaliação em cada uma
das fases do ciclo, assentando o (clássico) diagnóstico numa avaliação de base.
Para além desta proposta metodológica, outra mais de cariz teórico foi desenvolvida
principalmente durante as sessões de trabalho realizadas em cada um dos municípios. Esta
relacionada com os modelos e instrumentos de avaliação de medidas legislativas promotoras de
igualdade de género em uso noutros contextos (países) apresentando a especificidade social,
política e por via cronológica, ligada ao período de desenvolvimento de cada modelo e dos
instrumentos nos respetivos países. Esta proposta, de cariz teórico-metodológico serviu o
objetivo de conceção de um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de
igualdade de género para Portugal, a partir das experiências de Odivelas e do Seixal, assumidos
como estudos de caso.
9
Projecto
Apresentação do Manual
1. O que pode encontrar-se neste Manual?
O IGOS tem duas Autarquias municipais como parceiras em Portugal5. Com este Manual, outras
Autarquias municipais do país podem rever-se nas necessidades sentidas por estas Autarquias e
reconhecer idêntica capacidade para agir ao nível local na promoção de igualdade de género.
Neste Manual são apresentadas diferentes propostas teórico-metodológicas para avaliação de
medidas legislativas promotoras de igualdade de género chegando-se à seleção de uma dessas
propostas. A proposta de avaliação selecionada com os municípios de Odivelas e do Seixal é
apresentada com mais detalhe para que outros municípios possam também adotá-la, com as
devidas adaptações ao contexto. Para que seja adequada ao contexto a adaptação da proposta
de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género e do instrumento de
avaliação desenvolvido no âmbito do IGOS, neste Manual descreve-se todo o processo
desenvolvido, em simultâneo nos municípios de Odivelas e do Seixal. Por terem uma
especificidade própria, as sessões de trabalho desenvolvidas no âmbito do Projeto IGOS nas quais
se aplicou todo o conhecimento que se apresenta neste Manual, constituem um volume
autónomo.
Neste Manual também se apresenta o conceito de mainstreaming de género. O conceito é
apresentado de uma forma que permite a outras Autarquias e organismos da Administração
pública central encetarem ou aprofundarem o debate, ao nível local e nacional, acerca da
vantagem encerrada nesta estratégia, assim o entendam como vantajoso. Neste Manual começa
por se apresentar as posições no debate a nível europeu, por serem menos conhecidas em
Portugal e ao nível local e depois apresenta-se o debate desenvolvido no âmbito do Projeto IGOS
com as Autarquias parceiras.
5 Neste Manual, os termos “ao nível local” e “no âmbito local” são usados com vários significados: o
geográfico, para referir unidades compostas por um pequeno número de habitantes, residentes num dado território; o político, para referir uma unidade administrativa com autonomia traduzindo uma desagregação da Administração pública central a nível de um Concelho; o social, para referir uma comunidade de pessoas com a sua vida organizada em função de determinadas condicionantes do meio, impostas pelo lugar ou espaço geográfico onde residem e de outas variáveis definidas por características pessoais, opções individuais, circunstâncias da vida mais ou menos transitórias. Ao longo do texto é sempre referido em primeiro lugar o município de Odivelas e depois o do Seixal apenas para manter a ordem gerada na elaboração do acrónimo IGOS. Esta opção permite manter alguma consistência na leitura do texto e é isenta de qualquer outra interpretação.
10
O Manual trata da construção das relações sociais de género. Neste caso também construção
jurídica porque é sobre avaliação de medidas legislativas, pressupondo que as medidas legislativas
encontram a sua razão de ser e legitimidade nas relações sociais. Assim, o modo como as relações
sociais de género são construídas, isto é, o modo como são interpretadas e como se fazem no dia-
a-dia influencia muito a forma como juridicamente são reguladas. O plano do jurídico, da
regulação da vida por leis e outros instrumentos e mecanismos legais, vai buscar legitimidade ao
plano do social. Por isto não adianta uma proposta legislativa radicalmente contrária à vontade
coletiva dominante e à disponibilidade para a mudança, mais ou menos manifesta ou latente
numa determinada sociedade. E esta afirmação já avalia – avalia os limites dentro dos quais as
medidas legislativas promotoras de igualdade de género podem ser propostas.
As leis (medidas legislativas) representam as orientações políticas para uma sociedade num
determinado momento histórico. Os Planos Nacionais, por sua vez representam as orientações
programáticas, ou seja, os objetivos gerais do Governo em exercício de funções. Os planos,
nacionais e locais ou municipais, são elementos instrumentais estratégicos que operacionalizam
orientações políticas. São circunscritos ou delimitados no tempo, pois estão definidos para um
determinado período cronológico. No que à avaliação de medidas diz respeito, tem sido
fundamentalmente efetuada uma avaliação de resultados e de impacto (ex-post).
Este Manual trata da avaliação de medidas legislativas, ou seja, distintas das medidas inscritas
num plano (podendo ser medidas programáticas ou administrativas). As medidas legislativas são
mais duradouras e são impositivas. Apesar desta distinção, entende-se que quer as medidas
legislativas, quer as medidas programáticas são medidas políticas por traduzirem uma vontade
política e implicarem uma decisão, após proposta de agentes políticos em democracia.
Avaliar medidas legislativas corresponde a uma área relativamente pouco aprofundada enquanto
área de conhecimento em Portugal. Embora se reconheça esta caraterística quando se assume o
risco de apresentar uma proposta de um instrumento de avaliação de medidas legislativas
promotoras de igualdade de género para Portugal, é tido como importante pôr em perspetiva a
situação portuguesa no que aos estudos de avaliação de medidas legislativas diz respeito. Ao pôr
em perspetiva a situação nacional sobre a avaliação de medidas legislativas, através de uma
análise comparativa com outros países e com a União Europeia, conclui-se que a avaliação de
medidas legislativas não está pouco desenvolvida como área de conhecimento apenas em
Portugal.
A análise comparativa permite concluir que a avaliação de medidas legislativas, em específico de
medidas legislativas promotoras de igualdade de género é uma proposta política relativamente
11
recente na agenda europeia. O Projeto IGOS encontra a sua pertinência exatamente aí: na
necessidade de desenvolver para Portugal um instrumento de avaliação de medidas legislativas
promotoras de igualdade de género.
A importância de avaliar medidas legislativas é muitas vezes reconduzida à necessidade de prestar
contas por razões conjunturais. No entanto, a importância de avaliar medidas legislativas é muito
mais vasta. É importância política, no sentido lato. Isto é, a importância de existir transparência e
participação na tomada de decisão tem justificação em valores de democracia e respeito pelas
pessoas que vão ser afetadas pelas decisões tomadas e encontra razão de ser, em regimes
democráticos, na capacidade para justificar opções, políticas, na aplicação de recursos, escassos,
em determinados objetivos sociais em detrimento de outros.
A igualdade de género, neste caso específico, deve ser promovida orientando as decisões por uma
maior preocupação em relação à necessidade de fundamentar a tomada de decisões com base
em factos e de acordo com os princípios de abertura, participação, prestação de contas, eficácia
e coerência da governança, conforme apelo da Comissão Europeia no Livro Branco sobre a
Governança Europeia [White Paper on Good Governance] de 2001 (Comissão Europeia, 2001).
A avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género lida com dois grandes
desafios. Por um lado, a avaliação legislativa e por outro lado a finalidade, o que é suposto
alcançar ou concretizar através das medidas legislativas: igualdade de género. Admitir a promoção
de igualdade de género como finalidade a alcançar através de medidas legislativas significa adotar
uma estratégia de mainstreaming de igualdade de género, na medida em que a finalidade se torna
efetiva quando a igualdade se concretiza nas várias dimensões da vida em sociedade – pessoal e
familiar, profissional e social, e nos diferentes domínios de políticas públicas que lidam com
anseios, necessidades e problemas sociais que se colocam em cada uma daquelas dimensões da
vida.
Este Manual disponibiliza um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de
igualdade de género. O instrumento foi desenvolvido com a participação ativa das entidades
parceiras nacionais, num processo cujo objetivo é a adequação ao necessário, mas dentro dos
limites do possível e sob o critério pragmático de adequação ao uso. Assim, o instrumento que se
disponibiliza é um instrumento simples, flexível na sua constituição contendo várias partes
(blocos) que podem ser usados conforme as necessidades e a utilidade em cada momento e de
cada entidade. Para além do critério da adequação ao uso, os outros critérios usados no processo
de elaboração do instrumento de avaliação são a parcimónia, apresentando-se um instrumento
12
simples na sua apreensão, compreensão e utilização, e a utilidade, apresentando-se um
instrumento cujo uso represente alguma vantagem para quem a ele recorre.
A primeira parte deste Manual é dedicada à Avaliação de medidas legislativas promotoras de
Igualdade de Género. Com um foco nos conceitos principais e na evolução cronológica da
promoção de igualdade de género em Portugal, apresentam-se também algumas evidências da
premente necessidade de continuar a promover igualdade de género com o mesmo significado
político que permite afirmar que a igualdade de género é um principio fundamental para a
sociedade portuguesa no presente mas com maior ênfase na identificação da estratégia que
permite tornar efetivo o principio de igualdade. Nesta sequência, o mainstreaming da igualdade
de género é apresentado, primeiro enquanto conceito, depois como estratégia assumida no
âmbito nacional e no âmbito europeu.
De seguida, a promoção de igualdade de género nos diferentes domínios da vida em sociedade é
apresentada em relação aos domínios em torno dos quais se vai progressivamente gerando
consenso acerca da sua centralidade para a igualdade de género: a conciliação entre as várias
dimensões da vida; a diferença salarial entre homens e mulheres; a parentalidade com expressão
na importância de promover o equilíbrio de género numa responsabilidade partilhada e numa
vivência adequada da maternidade e da paternidade; as diferenças no tempo de trabalho pago e
trabalho não-pago por razões de género; e as desigualdades de género em posições hierárquicas
que envolvam poder. Sem deixar de analisar o efeito cumulativo destas desigualdades e outras
sem menção específica no texto, interpretando-as à luz de um quadro teórico que também se
apresenta neste capítulo.
O capítulo seguinte é dedicado, em específico, à avaliação de medidas legislativas, focando desta
vez a avaliação e, nesta, a avaliação de medidas legislativas. O objetivo é definir melhor os
elementos que estão em causa na conceção de um instrumento de avaliação de medidas
legislativas promotoras de igualdade de género. Assim se questiona se a avaliação deve ser
obrigatória, se as medidas legislativas são neutras, e se apresentam as orientações de organismos
europeus para legislar melhor. De seguida apresenta-se uma análise comparada dos modelos de
avaliação de medidas legislativas existentes noutros contextos, usando as experiências de outros
países para definir para Portugal um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras
de igualdade de género.
As experiências de outros países na conceção de modelos de avaliação de medidas legislativas é
teoricamente radicada e enfatiza a importância de conceber, para Portugal, um instrumento que
seja adequado ao contexto social e político. Assim, se referem alguns elementos característicos
13
da Administração pública e se menciona, por várias vezes o contributo das entidades parceiras na
adequação dos modelos ao contexto nacional, quer no âmbito local, quer no âmbito nacional. A
redação deste Manual foi sendo feita em paralelo com a realização de sessões de trabalho com
as Autarquias municipais, parceiras nacionais no Projeto IGOS. Daqui que o seu contributo tenha
acabado por marcar a seleção dos conteúdos e influenciar a definição da ordem de apresentação
dos conteúdos neste manual.
Congregando os conhecimentos mínimos sobre igualdade de género, promoção de igualdade de
género por via legislativa e através da estratégia de mainstreaming de igualdade de género, com
as orientações supranacionais para a avaliação de medidas legislativas, no final apresenta-se uma
proposta de um instrumento de avaliação prévia de medidas legislativas que tenham como
finalidade a promoção de igualdade de género. O instrumento de avaliação que resultou do
Projeto IGOS faz parte de um modelo de avaliação, mais complexo do qual faz parte também a
proposta de uma metodologia de avaliação, bastante inspirada na metodologia usada ao longo
do Projeto IGOS e a proposta de uma técnica através da qual o instrumento proposto se aplica. A
metodologia participativa, na proposta aqui apresentada envolve peritos/as em igualdade de
género na avaliação prévia de medidas legislativas promotoras de igualdade de género. Assim,
esta proposta de um modelo de avaliação prévia de medidas legislativas promotoras de igualdade
de género radica na importância de apoiar a decisão política no conhecimento especializado, sob
o pressuposto de que a sociedade portuguesa está preparada para participar de forma direta no
processo político, como se observa ao nível local na ação das Câmaras municipais e como se prevê
para o processo legislativo comum.
14
Capítulo 1
Igualdade de Género
15
1. Igualdade de Género
O conceito de género remete para os papéis, as normas e os valores socialmente construídos e
diferenciadamente associados a homens e mulheres dando lugar a diferenças. Estas diferenças
tornam-se diferenças na atribuição de privilégios, no reconhecimento de estatuto, no
desenvolvimento de expetativas de conduta definindo, coletivamente, o que é apropriado para
o sexo masculino e o que é apropriado para o sexo feminino. Nesta construção social do que é
apropriado para eles e para elas, as sociedades recorrem a atributos físicos ou outras
características biológicas para justificar, racionalmente embora num raciocínio linear, diferenças
entre homens e mulheres.
A distinção entre homens e mulheres satisfaz assim a identificação de categorias sociais, sendo
certo que “não se pode definir sem contradições internas o que é um homem, o que é uma
mulher” (Collin, 2010), por serem diferentes os homens entre si, as mulheres entre si e os
estudos de género terem progredido no sentido de contestar o binarismo homem/mulher
quando se usa o conceito de género. Assumindo esta complexidade teórica, neste Manual é feita
referência a homens e mulheres para acentuar desigualdades persistentes que afetam
desproporcionadamente o sexo feminino. Seguindo Collin (2010) “a dominação de um sexo
sobre o outro consagra nos factos, e secularmente, este dualismo, que está profundamente
inscrito no funcionamento social, cultural e simbólico, e que não se pode apagar apenas ao nível
das categorias (…)” (Collin, 2010: 21).
Num estudo em que a promoção de igualdade de género é o objeto de análise, embora o
objetivo seja conceber um instrumento de avaliação de medidas legislativas através das quais
se promove igualdade de género, o ponto de partida é precisamente o de que o género não é
subsumido à diferença sexual (Nogueira e Oliveira, 2010) mas a desigualdade entre homens e
mulheres tem na sua raiz diferenças entre masculino e feminino. Assim, não se continua a fazer
o que Amâncio refere como usual até aos anos 70 do século XX, em que “a humanidade que a
ciência estudava não tinha sexo. Os comportamentos dos homens e os processos sociais por
eles protagonizados serviam de padrão para a população e a sociedade, em geral.” (Amâncio,
2010: 101)
A principal questão é que continua a ser diferente “nascer mulher, no mundo atual, mesmo
ocidental” (Collin, 2010: 24) porque continua a ser socialmente sustentada a diferença entre
masculino e feminino para aos homens e às mulheres, o sexo com que se nasce não dar “as
mesmas hipóteses na determinação do mundo comum” (Collin, 2010: 24).
16
Género
O termo sexo engloba o conjunto das características, biológicas, genéticas, hormonais, que hoje
se reconhecem associadas distintamente às categorias do masculino, do feminino e do
intersexual (Lorber, 2005).
O género não é uma variável de análise, como o sexo. O género tem importância analítica
porque se refere a diferenças sociais atribuídas ao sexo masculino e ao sexo feminino. O género
é transversal aos domínios da vida em sociedade porque nas relações sociais interagem homens
e mulheres transportando para as interações aqueles atributos sociais, o estatuto, os privilégios
e o poder diferente reconhecido nas sociedades a homens e a mulheres, por serem homens e
mulheres. Dizer que o género é transversal, significa que a transversalidade se identifica, ou seja,
pode encontrar-se em cada um dos domínios da vida em sociedade e, claro, em todos os
domínios, ou seja diluindo-se entre todos os domínios. Como diz Torres, “[o]s mecanismos da
assimetria e da discriminação ou do que hoje chamamos do género como categoria social, são
mais transversais e vastos e, simultaneamente mais subtis” (Torres, 2004b: 18). Para o objeto
deste Manual, a promoção de igualdade de género, interessa deixar bem claro que a igualdade
de género não está conseguida se existir igualdade, por exemplo, no domínio das relações de
trabalho, mas não no domínio familiar; ou, por exemplo, se se verificar igualdade de género no
domínio da educação, mas não no domínio da tomada de decisão6 – política mas também no
exercício da profissão e/ou se não existir igualdade cívica em todo o espetro, desde eleger e ser
eleita, dirigir uma organização empresarial ou com fins sociais, e, aqui, em qualquer um dos
domínios da vida em sociedade, incluindo associações desportivas, por exemplo.
A importância do Projeto IGOS e outros projetos semelhantes, alguns dos quais desenvolvidos
em simultâneo ao IGOS beneficiando do mesmo fundo financeiro, emerge precisamente aqui.
Partindo de um raciocínio muito simples: se o impacto de género não é avaliado aquando da
conceção de uma medida legislativa, então a intenção de promover igualdade de género corre
o risco de ser feita de maneira parcelar. A probabilidade de não serem considerados todos os
domínios da vida em sociedade quando as medidas legislativas que têm como propósito fazê-lo
não são sujeitas a avaliação, é elevada.
6 O conceito de tomada de decisão é usado para referir a responsabilidade pela tomada de decisão quando se ocupam cargos de poder e a capacidade de liderança – em cargos de gestão ou chefia de nível superior, nas áreas política, económica, empresarial (em específico e incluindo setor público, setor empresarial do Estado e setor privado).
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É elevada a probabilidade de não se dedicar atenção necessária, adequada e suficiente a
domínios da vida em sociedade que, por um lado podem estar já sob a atenção política, embora
o impacto das intervenções realizadas seja desconhecido; por outro lado, fazem parte de um
conjunto de domínios da vida em sociedade em que, linearmente se presume que a igualdade
de género está realizada, logo a sua promoção parece ficar destituída de sentido.
Entre estes dois pólos existe um conjunto grande de fatores e processos sociais que podem, na
realidade impedir a igualdade de género. É preciso avaliar o impacto das medidas, as legislativas
e outras que procuram promover igualdade de género. Homens e mulheres têm experiências
diferentes na sociedade e assumem diferentes posições sociais e económicas, influenciadas pelo
estatuto de género. Uma política que que se diz concetualmente sensível ao género reflete as
caraterísticas e idiossincrasias de género para que o efeito da política possa, de facto promover
e ajudar a concretizar igualdade de género na sociedade. Assim, a atenção política à igualdade
de género não é um dado adquirido, principalmente quando os dados estatísticos continuam a
revelar desigualdades.
Igualdade
A igualdade de género significa igualdade de direitos, oportunidades e possibilidades,
responsabilidades e obrigações, para homens e mulheres na sociedade. Usada como base de
uma tomada de decisão, isto é, como objetivo a alcançar, a igualdade de género implica que
estereótipos de sexo, os preconceitos ligados a papéis de género e os atributos de género
assentes em determinismos biológicos não restrinjam as oportunidades dos indivíduos.
Significa, também que se assume, no plano político, a responsabilidade pela igual apreciação
dos valores, escolhas, anseios e vontades e experiências de vida de mulheres e homens.
Igualdade de género significa que homens e mulheres, raparigas e rapazes, têm as mesmas
oportunidades, direitos e deveres em todas as áreas da vida. Isto implica direitos iguais para ter
e exercer influência, partilhar responsabilidades e ser reconhecido/a e valorizado/a pelo esforço
empreendido. Tal implica a redistribuição do poder e do cuidado. Os valores associados ao
cuidado devem ter o mesmo estatuto quanto os valores associados às atividades técnicas e
financeiras (e à racionalidade económica). A igualdade de género baseia-se no respeito pela
dignidade de ambos os sexos, independentemente da origem social ou étnica, religião ou
crença, orientação sexual, ou idade.
Numa definição curta do Conselho da Europa, igualdade de género significa que as mulheres e
os homens têm igual visibilidade, poder, responsabilidade e participação em todas as esferas da
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vida pública e privada, bem como iguais oportunidades de acesso a recursos e à sua distribuição
(Conselho da Europa, 2014).
A igualdade de género não significa procurar tornar mulheres e homens iguais. Pelo contrário,
significa respeitar as diferenças para promover igualdade entre homens e mulheres e equidade
nas relações de género. A igualdade plena representa uma vontade, autoritária de igualizar
todas as pessoas cometendo atrocidades sobre elas. A paridade obriga a observar e
compreender as diferenças e agir em conformidade com elas para promover igualdade. A
imagem das caixas distribuídas a crianças de estatura diferente que têm o mesmo objetivo: ver
mais longe, para além de um obstáculo (na imagem representado por uma paliçada) revelou
facilitar a compreensão desta distinção concetual, nas sessões de trabalho realizadas no âmbito
do Projeto IGOS (ver Figura 1).
Figura 1 – Equidade como base da promoção de igualdade
O conceito de igualdade de género significa que mulheres e homens, meninas e meninos, têm
as mesmas oportunidades, direitos e obrigações em todos os domínios da vida. Isto implica,
igualdade de direitos para ter e exercer influência, para participar e igualdade de
responsabilidades, nas esferas pública e privada, bem como o reconhecimento e o direito a
igualdade nas recompensas pelo esforço. O que está em causa é redistribuição de poder e
mudança para uma conceção de responsabilidade conjunta.
As relações sociais de género definem a atribuição de responsabilidades, estatuto e poder a
mulheres e a homens por pertencerem respetivamente ao sexo feminino e ao sexo masculino.
As relações de género são tendencialmente definidas pelas sociedades partindo da ideia de
complementaridade entre homens e mulheres. Acontece que não existe igualdade no modo
como se definem responsabilidades, se atribui estatuto e reconhece poder. Culturalmente, as
mulheres são subalternizadas nas relações sociais com os homens porque elas são mulheres e
esta característica leva a que lhes seja reconhecido menos valor social.
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A igualdade de género tem por base o respeito da dignidade humana para ambos os sexos,
independentemente da origem social e étnica, religião ou fé, orientação sexual, idade, entre
outros atributos pessoais e de identidade. Já a neutralidade de género se refere a uma situação
em que o género não desempenha nenhum papel nem significa qualquer coisa de diferente
numa determinada medida, ação ou atividade. No limite, a neutralidade de género verifica-se
nas situações em que não é dada nenhuma atenção ao género. Isto faz com que a importância
da especificidade e das diferenças de género passem despercebidas em termos da definição de
metas e/ou em termos do planeamento de uma atividade. A neutralidade de género representa
muitas vezes, uma cegueira de género, isto é, a incapacidade para perceber o que é o género e
compreender o seu significado, logo o seu impacto e os seus efeitos. A cegueira de género
constitui um obstáculo à mudança e implica transformação de atitudes no sentido da igualdade
de género.
“Refletir sobre a igualdade de mulheres e de homens implica repensar o que é
socialmente tido como papéis, práticas e saberes de mulheres ou de homens. Ora, esta
reflexão faz emergir os nossos próprios valores pessoais e faz-nos questionar acerca das
hierarquias de poder há muito estabelecidas” (Perista e Silva, 2008: 42).
A igualdade de género, tratando-se de um conceito operativo, nem sempre está claro na
legislação gerando assim dificuldades aos/às aplicadores/as da lei. Também, a promoção de
igualdade de género numa perspetiva integrada só recentemente passou a fazer parte da
agenda dos principais sindicatos que têm concentrado a sua ação em dimensões de
discriminação e na realização de ações que, de forma indireta apenas contribuem ara a
promoção da igualdade de género. Um exemplo de ações parcelares é a defesa dos direitos das
mulheres durante a amamentação. Um exemplo de ações indiretas na promoção de igualdade
de género é a defesa do direito de acesso a qualquer carreira profissional independentemente
do sexo.
Estereótipos de género
Os estereótipos de género correspondem a ideias simplistas e suposições sobre o que mulheres
e homens “normalmente” são, fazem e como pensam e agem. Ao serem descritivos, os
estereótipos de género definem categorias mais fáceis de definir por oposição. Assim se
constroem ideias de bipolaridade, isto é, dois pólos para classificar as realidades sociais,
principalmente quando estas são complexas. Da descrição do conteúdo de cada uma das
categorias emerge a definição, normativa do que é ''apropriado” ou “adequado” para o
comportamento de homens e de mulheres. Assim, os estereótipos de género de descritivos
20
passam a prescritivos – prescrevendo comportamentos e sancionando as pessoas cujos
comportamentos fogem ou se desviam da norma.
Os estereótipos de género fazem parte do sistema cultural de cada sociedade, por isto muitas
vezes não se tem deles consciência, correspondendo a ''verdades autoevidentes'', reforçadas
por evidências que desviam o olhar da diversidade de situações e de circunstâncias. Do ponto
de vista mental, os estereótipos representam vantagens na elaboração de raciocínios pois
simplificam-nos (Hyde, 2005; Barnett e Rivers, 2004).
Os estereótipos de género dificultam a promoção de igualdade de género porque influenciam a
conceção das necessidades estratégicas e das necessidades imediatas de homens e de
mulheres7 e a perceção generalizadas acerca dos usos diferenciados do tempo, na
distribuição/atribuição de tarefas e na gestão do dia-a-dia equilibrando as diferentes dimensões
da vida: pessoal e familiar, profissional, social e cívica.
O objetivo de promover igualdade de género integra objetivos parcelares, cada um dos quais
fundamental:
Garantir os mesmos direitos e as mesmas oportunidades para participar e exercer influência
nos processos de tomada de decisão em todas as áreas da vida em sociedade.
Assegurar oportunidades genuinamente iguais para homens e mulheres poderem realizar
trabalho pago e atingir a independência financeira ao longo da vida e poderem desempenhar
trabalho não-pago e alcançar satisfação pessoal e autorrealização ao longo da vida.
Definir as mesmas responsabilidades, direitos e oportunidades no que diz respeito ao dar e
receber cuidados, nas famílias e em serviços institucionais.
Criar oportunidades iguais na educação, na atividade física e mental e no desenvolvimento das
capacidades e interesses de cada um e de cada uma, bem como na realização das ambições
pessoais.
Os quatro elementos mais frequentes para a promoção de igualdade de género e combate aos
estereótipos de género são:
A oferta pública, adequada e de qualidade, de serviços de cuidado a crianças.
7 Necessidades imediatas ou práticas e necessidades estratégicas de género são concetualmente distintas e exigem organização política distinta na resposta a umas e outras. Esta distinção concetual é feita neste Manual, adiante.
21
A promoção de uma conceção de parentalidade ao longo da vida, com responsabilidade
parental e desafiadora de papéis tradicionais de género obrigando a promover novas formas
de distribuição de responsabilidades no cuidado às crianças.
A promoção de diversidade nas organizações, incluindo organizações empresariais, podendo
passar por medidas como a definição de quotas de género para a participação e representação
em órgãos de poder e/ou a valorização de profissões tradicionalmente femininas.
A eliminação na educação escolar e no espaço escolar de normas de desigualdade e
estereótipos de género, sem impor um normativo heterossexual a rapazes e raparigas no
julgamento (social) dos seus comportamentos e aspirações e, em paralelo, fomentar nas
escolas a possibilidade de aí se desenvolver um trabalho de capacitação das raparigas para a
liderança e dos rapazes para a inteligência emocional, presumindo tratar-se estes de dois
elementos fundamentais para a vida para rapazes e para raparigas (Grésy, 2015).
2. A promoção de Igualdade de Género em Portugal
O sistema democrático desde 1974 assenta no pilar da igualdade. O regime democrático, com a
Constituição da República Portuguesa (CRP) de 1976 dotou o princípio da igualdade de dignidade
constitucional e repousou na capacidade de transformação dos comandos legislativos e das
políticas sociais. O processo de institucionalização das políticas públicas promotoras de
igualdade de género foi operacionalizado com a criação dos chamados mecanismos para a
igualdade logo na sequência do regime democrático: entre 1977 e 1991, Comissão da Condição
Feminina; entre 1991 e 2007, Comissão para a Igualdade e Direitos das Mulheres e desde então
a Comissão para a Cidadania e Igualdade de género (CIG), sob tutela da Secretaria de Estado
para os Assuntos Parlamentares e Igualdade. Este é o principal órgão governamental para
promover a igualdade de género e o órgão responsável pela implementação do V Plano Nacional
para a Igualdade e outros planos temáticos nacionais.
O princípio da igualdade é um princípio fundamental que se mantém na Constituição da
República Portuguesa desde 1976. “Promover a igualdade entre homens e mulheres” está entre
as tarefas fundamentais do Estado, definidas no artigo 9º da CRP, esta, na alínea h) e o princípio
da igualdade está constitucionalmente garantido, de forma autónoma no artigo 13º da
Constituição da República Portuguesa:
“1. Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei.
2. Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer
direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua,
22
território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação
económica, condição social ou orientação sexual”.
A primeira projeção legal do princípio constitucional da não discriminação consagrado no artigo
13º da CRP reportou-se à igualdade de género no plano laboral. Em 1979, o Decreto-lei nº
392/79, de 20 de setembro, constituiu o primeiro Regime Jurídico da Igualdade entre Homens e
Mulheres no Trabalho e no Emprego e instituiu a Comissão para a Igualdade no Trabalho e no
Emprego, entidade que, até hoje, é a entidade com competência na promoção de igualdade de
género no domínio laboral. A Lei da Igualdade de 1979 foi o primeiro enquadramento jurídico
aos problemas de igualdade e não discriminação entre homens e mulheres no domínio laboral,
o que vai condicionar todo o desenvolvimento normativo posterior nesta área. Em termos
substanciais, é também um diploma marcante porque adota os conceitos operativos mais
modernos nesta área - o conceito de remuneração em sentido amplo, os conceitos de
discriminação direta e indireta e os conceitos de trabalho igual e trabalho de valor igual; e por
ser um diploma de abrangência ampla - abrangendo a matéria, mais tradicional, da
discriminação remuneratória, mas também as questões da discriminação no acesso ao emprego,
no local de trabalho e na carreira.
O outro diploma fundamental para a promoção de igualdade de género foi o Regime Jurídico da
Proteção da Maternidade e da Paternidade, aprovado pela Lei nº 4/84, de 5 de abril. Este
diploma assume, em 1984, a importância da conciliação na promoção de igualdade de género.
Em termos substanciais, este diploma é inovador também por apresentar uma perspetiva
integrada acerca da conciliação, estabelecendo um quadro relativamente completo de medidas
para promover a conciliação entre a vida profissional e a prestação de cuidados às crianças,
incluindo o direito a licenças, medidas de flexibilidade do tempo de trabalho, direito a faltar de
forma justificada ao trabalho para prestar assistência à família, proteção das trabalhadoras
grávidas, puérperas e lactantes, numa perspetiva inovadora por não estar concetualizada como
questão de saúde e segurança no trabalho, antecipando aquela que veio a ser a perspetiva da
Diretiva 92/85/CEE, de 19 de outubro de 1992.
A trajetória da promoção de Igualdade de Género em Portugal, no que ao plano político diz
respeito, está marcada, de forma indelével pelo facto de o país ser membro da União Europeia.
No que ao plano social diz respeito, a trajetória nacional caracteriza-se por “uma situação
paradoxal, onde os avanços registados nas últimas décadas enfermam de uma “doença
estrutural”: o sexismo nas mentalidades, nas atitudes e nas relações de poder entre mulheres e
homens” (Tavares, 2008). No cruzamento entre o plano político e o plano social, “a determinada
23
altura o Estado, anteriormente visto pela maioria dos movimentos feministas como um opositor
e rival patriarcal, terá passado a ser ele mesmo um aliado das causas das mulheres, incluindo-as
nas suas agendas políticas” (Monteiro, 2011: resumo) situando o modelo português no
feminismo de Estado. Os dois planos, político e social, separam-se apenas em abstrato porque,
na prática estão entrelaçados, como demonstra Monteiro (2011) no seu estudo (para o qual se
remete para aprofundar este tema).
A igualdade democrática entre mulheres e homens, isto é, a igualdade normativa nos direitos e
no acesso a benefícios, está garantida no Tratado de Lisboa. O Tratado de Lisboa, assinado pelos
Estados-membros da União Europeia a 13 de dezembro de 2007, entrou em vigor a 1 de
dezembro de 2009 e confirma que todos os cidadãos são iguais perante as instituições. O
princípio da igualdade entre mulheres e homens está incluído nos valores e objetivos da União
Europeia (artigo 2.º e n.º 3 do artigo 3.º do Tratado UE). Sob este princípio, a União Europeia
promove a integração da perspetiva de género em todas as políticas (conforme o artigo 8.º do
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia), desde a educação, ao trabalho, passando
pela política externa. Apesar dos progressos, legislativos, nos compromissos assumidos pelos
Estados e dos progressos de facto, “a igualdade de género ainda permanece bastante um
“assunto inacabado” (Jourova in Comissão Europeia, 2014: 3). Note-se que a igualdade de
género figura explicitamente no título de um/a Comissário/a, neste caso, uma Comissária
Europeia, Vĕra Jourova, Comissária para a Justiça, Consumidores e Igualdade de Género (2014-
2019) figurando entre as suas responsabilidades, apesentada em primeiro lugar, a
responsabilidade em combater a discriminação, promover a igualdade de género e aprofundar
as negociações para a proposta Diretiva anti-discriminação, que irá eliminar a discriminação em
todas as áreas sob jurisdição da União Europeia.
No plano europeu, a Carta dos Direitos Fundamentais8 (consagra a igualdade de mulheres e
homens (artigo 23.º), bem como o direito à conciliação da vida familiar e profissional (artigo
33.º, 2). Também, através da “Carta das Mulheres”, adotada a 5 de março de 2010, a Comissão
Europeia renovou o seu empenho na igualdade entre homens e mulheres e no reforço da
integração da dimensão da igualdade de género em todas as suas políticas. Apesar destes
avanços significativos, no Pacto Europeu para a Igualdade entre Homens e Mulheres (2011-
2020) (documento aprovado no Conselho EPSCO em 7 de março de 2011) é explicitamente
8 A Carta dos Direitos Fundamentais foi formalmente adotada em Nice, em dezembro de 2000, pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho Europeu e pela Comissão Europeia, apesar de ter sido apenas em dezembro de 2009 que a Carta foi investida de efeito jurídico vinculativo, à semelhança dos Tratados, precisamente com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa.
24
referida a necessidade de um “novo impulso”. A recente Estratégia Europeia para a Igualdade
de Género (2016-2019) apresenta “uma nova fase nos esforços [europeus] para promover a
igualdade entre homens e mulheres” (Comissão Europeia, 2016), contudo insiste nas mesmas
áreas estratégicas identificadas em 2010.
No plano nacional, relativamente pouco tempo depois da aprovação do Pacto Europeu para a
Igualdade entre Homens e Mulheres (2011-2020), durante o ano de 2013, a Assembleia da
República fez várias recomendações ao Governo, em sede de combate à discriminação laboral
das mulheres. Assim, a Resolução da Assembleia da República n.º 41/2013, de 3 de abril, sobre
a promoção da igualdade laboral entre homens e mulheres, prescreveu a adoção de um
conjunto de medidas pela Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT) e as Resoluções nºs.
45, 46 e 48, de 4 de abril, sobre combate às discriminações salariais, diretas e indiretas; não
discriminação laboral de mulheres; e defesa e valorização efetiva das mulheres no trabalho.
Estas resoluções determinaram, respetivamente, a elaboração de um Plano nacional de
combate às discriminações salariais, diretas e Indiretas (2013-2014); a criação de uma campanha
nacional de esclarecimento das mulheres sobre os seus direitos no mundo laboral; e a
elaboração de um relatório sobre a situação laboral das mulheres, no período entre 2009 e 2013
(1º trimestre).
Com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2013, de 8 de março, foi aprovado um
conjunto de medidas que visam garantir e promover a igualdade de oportunidades e de
resultados entre mulheres e homens no mercado de trabalho, designadamente no sentido da
eliminação das diferenças salariais, da promoção da conciliação entre a vida profissional e a vida
pessoal e familiar, do incentivo ao aprofundamento da responsabilidade social das empresas,
da eliminação da segregação do mercado de trabalho e de outras discriminações.
Ainda, com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 18/2014, de 7 de março, foram adotadas
medidas tendo em vista a promoção da igualdade salarial entre mulheres e homens, com o
objetivo de se alcançar uma efetiva igualdade de género. Estas iniciativas legislativas do Governo
estão em consonância com as áreas de igualdade entre homens e mulheres identificadas no
relatório da Comissão Europeia (2014), designadamente independência económica igualitária;
salário igual para trabalho igual de igual valor; igualdade na tomada de decisão; dignidade,
integridade e erradicação da violência baseada no género; igualdade de género nas ações
externas e assuntos transversais – as seis áreas prioritárias definidas pela Comissão na estratégia
para a igualdade entre mulheres e homens para o período 2010-2015.
25
Naquele relatório, a Comissão Europeia assinala que a articulação (equilíbrio) entre o trabalho
e a vida pessoal e familiar tem assentado numa combinação de políticas que se revela essencial
para o sucesso desta área estratégica. Mais, reconhece que a melhoria na posição das mulheres
na economia esteve sempre intimamente ligada com a capacidade para encontrar formas de
conciliação entre trabalho e vida familiar. Nesta área estratégica em específico, a ação
estratégica da UE envolveu:
i. Serviços de cuidados e assistência às crianças (na infância) com qualidade e a preços
acessíveis; serviços de complementaridade com a escola e serviços de cuidados a outros
dependentes;
ii. Licença de parentalidade remunerada para as mulheres e os homens; e
iii. Adoção e promoção de regimes de trabalho flexíveis, como a partilha de trabalho, trabalho
a partir de casa e medidas inovadoras para promover a partilha equitativa do trabalho e
dos cuidados.
Estas ações estão em linha com os objetivos de Barcelona estabelecidos para todos os Estados-
membros. A meta é ter vagas para 33% das crianças com idade até aos 3 anos e para 90% das
crianças com idades entre os 3 e a idade de início de escolaridade obrigatória (6 anos, em
Portugal). O reconhecimento destes factos assinalando a capacidade de promoção de igualdade
de género também obriga a identificar a dificuldade na aplicação da lei corrigindo áreas de
desigualdade muito persistentes e a existência de temas em falta na garantia de igualdade entre
homens e mulheres, mesmo no domínio do trabalho. Num estudo sobre o gap salarial, realizado
pela CITE em 2003/2004 (Ramalho, 2003) estão identificados vários fatores na base da falta de
implementação das normas legais em matéria de igualdade de género. Estes fatores incluem a
opacidade ou complexidade de alguns conceitos operatórios no tema da igualdade de género,
como o conceito de discriminação indireta, o conceito de trabalho de valor igual e o conceito de
ações positivas; a falta de conhecimento de vários agentes que têm responsabilidades na
correção de desigualdades de género e na promoção de igualdade de género, como
magistrados/as, inspetores/as do trabalho, empregadores, associações patronais e associações
sindicais; as dificuldades da avaliação do trabalho dificultando, por sua vez, a identificação de
situações de discriminação; e a representação social dominante de que as tarefas domésticas
constituem uma responsabilidade eminentemente feminina.
2.1. As primeiras medidas de promoção de Igualdade de Género
No plano aplicado, veja-se como foi integrada a finalidade de promover a igualdade de género,
primeiro na Noruega, depois em Portugal, ao nível nacional e local.
26
Noruega
A Igualdade de Género foi incorporada na Lei norueguesa em 1978, com o objetivo de promover
igualdade de género em todos os setores da sociedade e em todas as áreas da vida em
sociedade9. Apesar deste marco importante, na Noruega é considerado que a partir de 1996,
quando o governo definiu a responsabilidade específica pela ação política pela promoção de
igualdade de género e pela integração do género nas políticas (públicas) é que começa
efetivamente a história da promoção de igualdade de género. A Comissão de Secretários
Estaduais foi a estrutura criada para promover e acompanhar a integração da igualdade de
género. No período entre 1978 e 1996, a sociedade envolveu-se na discussão coletiva do tema
e os partidos políticos e sindicatos realizaram vários debates. Aquela Comissão tinha como
responsabilidade inicial fazer com que todos os ministérios aplicassem uma perspetiva de
género às suas áreas de política, garantindo que a perspetiva de género está incorporada nos
objetivos definidos e faz parte do processo de planeamento das políticas e também parte do
planeamento diário da ação e das práticas dos ministérios.
Desde o início, a sensibilização e a formação foram entendidas como importantes para ajudar a
definir o modo de incorporar a perspetiva de género em todas as fases do ciclo de políticas
públicas e o modo de passar a considerar a igualdade entre mulheres e homens em todas as
ações ligadas à elaboração de políticas. Todos os ministérios foram convidados a elaborar um
relatório acerca da sua experiência relatando os modos como cada um planeou e organizou os
procedimentos assegurando o objetivo de que a igualdade de género está efetivamente
presente em todos os domínios e não se torna um problema de política de pessoal, isto é,
aplicando os princípios da igualdade de género à gestão de recursos humanos, no plano interno,
portanto. Os ministérios foram obrigados a definir uma pessoa ou equipa com responsabilidade
pela elaboração do e relatório, pela implementação das orientações para todos os ministérios e
pela avaliação da conformidade entre as práticas adotadas e as orientações. Na promoção de
igualdade de género na Noruega, o foco é a prevenção da discriminação e assegurar a
participação.
As leis promotoras de igualdade de género na Noruega são a lei para a igualdade género, de
1978, que visa assegurar a igualdade de género em geral; a lei para os jardins de infância, de
9 Nesta distinção terminológica entende-se por áreas da vida em sociedade, áreas como educação, saúde, segurança, economia, finanças, habitação, recursos naturais, entre outras áreas que se constituem domínios de políticas públicas, logo, áreas setoriais, enquanto os setores da sociedade são o setor público, privado, não-governamental e sindical, habitualmente mencionados como áreas de economia – mercado ou setor privado; Estado ou setor público e sociedade civil organizada ou setor de economia social.
27
1975, que visa assegurar o acesso a jardins de infância para todas as crianças, a preços acessíveis;
a lei da Segurança Social, de 1991, que visa assegurar uma vida decente para todos/as os/as
cidadãos/ãs e previnir a pobreza.
A lei para a igualdade de 1978 foi revista em 1981 e, daqui em diante, determinou-se que ambos
os sexos devem estar representados nas direções públicas, com não menos de 40% de
resperesentação para cada sexo. Em 1991, a lei da segurança social passou a estabelecer uma
rede de segurança social para todas as pessoas e famílias sem capacidade para prover o seu
próprio sustento, prestando-lhes serviços e garantindo subsídios. O objetivo é prevenir a
pobreza e, em específico, a feminização da pobreza.
Portugal
Em Portugal, em 1997 foi apresentado o Iº Plano para a igualdade de oportunidades. Este plano
previa o envolvimento de todos os ministérios, convidados a rever as políticas (setoriais) numa
perspetiva de género, com o objetivo de promover igualdade de género. Em paralelo à
apresentação do Plano houve preocupação com a ligação entre a definição das orientações
programáticas, nele contidas e a implementação das medidas previstas. Esta preocupação foi
resolvida através da institucionalização de um responsável, por nomeação, para incentivar a
implementação do Plano: o Alto-comissário para os Assuntos relacionados com a Promoção da
Igualdade e da Família. Ao Alto-comissário competia a responsabilidade pelo incentivo à
implementação do Plano e pela avaliação e monitoração de resultados. A responsabilidade pela
implementação das medidas e pela execução das ações em cada área setorial cabia a cada um
dos ministérios. A responsabilidade pelo fornecimento de informação e pela formação
especializada era responsabilidade da Comissão para a Igualdade e Direitos das Mulheres
(atualmente CIG). Esta formação era dirigida à população interessada, em geral, e a funcionários
públicos.
Esta é a fase setorial da aplicação administrativa da perspetiva de género. Nesta fase, embora o
encadeamento do sistema de políticas públicas esteja previsto, bem como as responsabilidades
e limites no papel de cada interveniente estejam definidas, o mainstreaming de género não é a
estratégia adotada porque cada área da vida em sociedade, cada setor de políticas públicas é
analisado pelo respetivo Ministério sem existência /previsão) de trocas entre Ministérios nem
sequer transversalização da igualdade de género às várias áreas da vida em sociedade.
28
Ao nível local: Odivelas
A trajetória da promoção de igualdade de género no município tem o seu início com a adoção
do primeiro Plano Municipal para a Igualdade de Género (PMIG) da Câmara municipal de
Odivelas em 2012. Embora antes o município tenha promovido diversas iniciativas para a
igualdade de género, estabelecendo protocolos de cooperação, desenvolvendo e participando
em projetos, muitos dos quais se encontram ainda em vigência, distinguindo, desde 2010,
anualmente mulheres e instituições que se destacam pela sua obra na vida do Concelho, e
institucionalizando o Gabinete para a Igualdade e Minorias, criado em 2010 e substituído em
2011 pelo GSI.
A primeira iniciativa do município na promoção da igualdade de género referida pela
coordenadora do Gabinete de Saúde, Igualdade e Cidadania em entrevista realizada no âmbito
do Projeto IGOS é situada em 2003, correspondendo à realização de um colóquio com o tema
“Instrumentos para a Igualdade de Género – O Mainstreaming nas Práticas Locais”, que teve
como objetivo “promover e divulgar conceitos e práticas sobre a igualdade de oportunidades
entre mulheres e homens em todas as políticas e ações municipais”, realizado para assinalar o
Dia Internacional da Mulher (entrevista à coordenadora do GSI, realizada em 27/06/2016). No
período entre 2003 e 2007, as iniciativas municipais no âmbito da igualdade de género são
pontuais e não estão integradas num plano de ação com medidas específicas para promover a
igualdade de género no município.
Em 2007, com a nomeação da primeira Conselheira municipal para a Igualdade de
Oportunidades no município de Odivelas assiste-se a uma crescente afirmação do interesse do
município em tornar a igualdade de género uma prioridade nas suas políticas municipais. Este
posicionamento político materializa-se claramente em várias mudanças face ao período
anterior. Em primeiro lugar, a já mencionada criação de um gabinete dedicado às questões
relativas à Igualdade, em 2010, implicou pela primeira vez recursos alocados especificamente à
igualdade de género. O investimento do município é, para além de político, também financeiro,
e tem impacto quase imediato na capacidade do município para se envolver em projetos como
entidade parceira, para estabelecer com entidades externas protocolos de cooperação (com
destaque para a CIG e notando-se um predomínio de ações com a UMAR e outras associações
da sociedade civil).
De facto, verifica-se uma assinalável diferença face ao período anterior. Verifica-se a
sistematização pelos protocolos refletir-se em projetos de intervenção concretos, com
financiamento próprio e em domínios como a educação, o empreendedorismo feminino, a
29
violência doméstica, entre outros, diversificando mas sistematizando a ação. Para além da
cooperação com entidades externas, o município cria e gere iniciativas próprias, como o Prémio
Beatriz Ângelo (desde 2010), o Fundo de Emergência Social do município de Odivelas, o
Programa das Atividades de Animação e de Apoio à Família na Educação Pré-Escolar e o Cartão
Municipal Famílias Numerosas (de acordo com a chefe de divisão da DRHF, em entrevista
realizada em 27/06/2016). Estas três iniciativas inscrevem-se num objetivo municipal: a
conciliação das dimensões da vida familiar, profissional e pessoal, tendo em conta as
necessidades dos agregados familiares residentes no município. São destinatárias as famílias
com maiores dificuldades de subsistência, integrando na resposta à carência a promoção da
igualdade de género.
Pode considerar-se que a promoção da igualdade de género ao nível interno da autarquia se
torna visível em 2013 – um ano após a adoção do primeiro PMIG, com a adaptação do Regimento
da Câmara municipal de Odivelas e da Assembleia municipal à linguagem inclusiva promotora
da Igualdade de Género. Esta iniciativa consolidou-se no ano de 2015 com a recomendação da
Assembleia municipal ao Executivo municipal para a adoção de linguagem inclusiva em todos os
documentos municipais. Segundo a técnica superior de recursos humanos e formação, “a
utilização de linguagem inclusiva está a ser implementada em todos os procedimentos de
comunicação interna e externa” (entrevista à técnica superior de recursos humanos e formação,
realizada em 27/06/2016). Na implementação da recomendação, há intervenção de outras
unidades orgânicas da Câmara municipal, nomeadamente do Gabinete de Comunicação e
Modernização Administrativa. Para além desta iniciativa no sentido da utilização de linguagem
não-discriminatória e inclusiva em todos os procedimentos de comunicação com o exterior e no
seio da Câmara municipal, a adoção de um regime flexível de trabalho como modalidade geral
de trabalho na Câmara municipal e do horário de trabalho de 35 horas semanais para os/as
trabalhadores/as do município (desde 2014) são mais duas iniciativas assinaláveis que partiram
do Executivo, tendo como questão de fundo e objetivo a conciliação da vida familiar e
profissional dos homens e mulheres que trabalham na Autarquia.
Daqui se conclui como fundamental a formalização de procedimentos, no caso de Odivelas
manifesta na adoção de um plano municipal para a igualdade de género, na assinatura de
protocolos e na adoção de recomendações da Assembleia municipal. As estruturas, os
procedimentos, os meios técnicos e financeiros são elementos fundamentais para o
desenvolvimento de ações e para o surgimento de iniciativas inovadoras que promovem a
igualdade de género ao nível local.
30
Nas palavras da chefe do Departamento de Recursos Humanos e Formação:
“O despertar da Divisão de Recursos Humanos para a questão da igualdade de género
deu-se com a elaboração do Plano Municipal para a Igualdade, em que esta unidade
orgânica colaborou ativamente com a Sr.ª Conselheira para a Igualdade, quer no
fornecimento de dados relativos à nossa área de atuação, que veio reforçar a
necessidade de tratamento dos dados por género, quer na organização das ações de
divulgação do Plano junto dos/as trabalhadores/as municipais” (entrevista à chefe de
divisão de DRHF, realizada em 27/06/2016).
Desde então, a ação desta unidade no âmbito da igualdade de género tem vindo a realizar-se
fundamentalmente em relação a três áreas: conciliação das dimensões familiar, pessoal e
profissional da vida; direitos de parentalidade; transição da vida ativa para a reforma.
A ação da divisão de recursos humanos e formação é apresentada de forma autónoma no
volume dedicado às práticas de promoção de igualdade de género desenvolvidas em sessões de
trabalho com os municípios. Pela sua importância, a ação da área estratégica dos recursos
humanos na promoção de igualdade de género ao nível local e com enfoque no papel da Câmara
enquanto organização empregadora constitui objeto de estudo específico porque representa
uma ação relativamente pouco frequente nas Autarquias municipais em Portugal.
Ao nível local: Seixal
A Câmara Municipal do Seixal promove o desenvolvimento integrado da perspetiva de género e
de igualdade de oportunidades nas políticas municipais através do Conselho Consultivo para a
Igualdade de Género e de Oportunidades do Seixal (CONCIGO) e em articulação com a Rede
Social do Seixal. A promoção de igualdade de género é feita pelo município como forma de
aprofundar a efetiva igualdade entre mulheres e homens através de diversas medidas.
A Autarquia, por se encontrar mais próxima da comunidade, desenvolve práticas de parceria e
de trabalho coletivo, constituindo-se como entidade privilegiada no combate à persistência de
desigualdades e discriminações, contribuindo para aumentar a coesão social. Assente nesta
premissa, o Município do Seixal há vários anos vem implementando uma estratégia para a
integração da perspetiva da igualdade de género e de oportunidades, como princípio
fundamental de Boa Governação. Encetou o percurso da promoção de igualdade de género
através do desenvolvimento do 1º Plano Municipal para a Igualdade de Género e de
Oportunidades do Seixal (PMIG) que decorreu no triénio 2010-2012 e o 2º para o triénio 2013-
2015.
31
O 2º PMIG foi construído numa lógica de uma complementaridade mais aprofundada com as
entidades parceiras que compõem o CONCIGO e com diversas unidades funcionais da Câmara
municipal do Seixal, numa perspetiva abrangente e integradora das experiências e competências
próprias de cada área, isto é, no sentido de promover o mainstreaming de género. Com um
objetivo de continuidade e consolidação da promoção de igualdade de género, a Câmara
municipal com o 2º plano pretende aprofundar e disseminar o trabalho iniciado no 1º Plano,
diversificando entidades parceiras e públicos destinatários.
O 2º Plano é coordenado pela Câmara Municipal do Seixal através da Divisão de Ação Social,
integrada no Departamento de Desenvolvimento Social e Cidadania e é operacionalizado
através do CONCIGO. Na elaboração do 2º Plano, em específico para a definição de medidas
foram auscultadas as seguintes unidades funcionais da Câmara Municipal do Seixal: Direção de
Desenvolvimento Estratégico e Intervenção Urbana; Departamento de Recursos Humanos;
Divisão das Migrações e Cidadania; Divisão de Ação Cultural; Divisão de Atividades Desportivas;
Divisão de Biblioteca Municipal; Divisão de Desenvolvimento em Saúde; Divisão de
Equipamentos e Recursos Educativos; Divisão de Habitação; Divisão de Património histórico e
Museus; Divisão de Projetos Educativos e Ação Social Escolar; Gabinete da Juventude.
2.2. Influência das Prioridades e Ações-chave da Comissão Europeia para 2016-2019 na
promoção de Igualdade de Género em Portugal
No seu programa de trabalho para 2016-2019, a Comissão Europeia reafirmou o seu
compromisso de continuar o trabalho de promoção da igualdade entre homens e mulheres. Isto
traduz-se em manter o foco da política para a igualdade de género nas cinco áreas temáticas
prioritárias definidas: aumentar a participação das mulheres no mercado de trabalho
promovendo igualdade na independência económica de homens e mulheres; reduzir o gender
gap nos salários e pensões de homens e mulheres, prevenindo a pobreza feminina; promover a
igualdade entre homens e mulheres nos processos de tomada de decisão; combater a violência
de género, protegendo e apoiando as vítimas deste tipo de violência; promover a igualdade de
género e os direitos das mulheres a nível global.
Para além disto, a Comissão Europeia assume que a igualdade de género continuará a ser
promovida através da integração da perspetiva de igualdade de género em todos os aspetos da
intervenção da União Europeia, incluindo a preparação, o desenho, a implementação, a
monitorização e avaliação de políticas, de medidas legais e de programas com financiamento –
numa palavra, mainstreaming de género. Aquele compromisso e esta intenção política implicam
fazer a avaliação do impacto da ação da União Europeia sobre homens e mulheres e, na
32
sequência, assumir responsabilidade por fazer qualquer reajuste necessário, em ordem aos
objetivos centrais de homens e mulheres beneficiarem em igualdade das ações da União
Europeia e de não perpetuar a desigualdade. Posto nestes termos, a União Europeia ao mesmo
tempo que reconhece a necessidade de dar continuidade ao trabalho de promoção de igualdade
de género assume que não conseguiu cumprir com sucesso os objetivos e assume o pressuposto
de haver vantagem em dar continuidade às questões-chave, ao invés de ir mudança de áreas-
chave ou de políticas e de objetivos. Também reafirma o mainstreaming de género como
estratégia fundamental. Em terceiro lugar, apropria a igualdade de género como objetivo global
para as suas próprias ações e parte do facto da existência de desigualdade entre mulheres e
homens, sem sequer o por em causa.
O mainstreaming de género é a estratégia adotada pela União Europeia de forma integrada, isto
é, para diferentes vertentes da sua ação. Por exemplo, o mainstreaming de género presente na
definição de prioridades e ações-chave para 2016-2019 na promoção de igualdade de género
será continuado pela incorporação de considerações sobre a igualdade de género nas avaliações
de impacto, em linha com os princípios da Agenda para uma Melhor Regulação (Better
Regulation Agenda: http://ec.europa.eu/info/strategy/better-regulation-why-and-how_en)10.
3. Quadro legislativo vigente em Portugal
O Estado português está comprometido com a igualdade de género e este compromisso tem-se
mantido ao longo de sucessivos Governos no regime democrático. Este compromisso é
concretizado em diplomas legislativos que procuram garantir o gozo efetivo de direitos na
10 A Better Regulation Agenda é um compromisso assumido pela Comissão Europeia no sentido de desenhar e avaliar as políticas e legislação europeias de forma transparente, sustentada por evidências e contendo o feedback dos/as cidadãos/ãs e stakeholders numa lógica participativa. A Comissão Europeia pretende cobrir todas as áreas de política, favorecendo uma regulação focada nos objetivos a atingir e na optimização dos recursos controlando os custos das intervenções. Tudo isto aplicando os princípios estabelecidos nas Guidelines (publicadas no Staff Working Document (SWD) nº 111, 2015) e usando os procedimentos disponíveis na Toolbox (2015). Estes instrumentos estão disponíveis em: http://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en, consultado em 29/07/2016). À data de redação deste Manual, a Comissão Europeia está a promover consultas abertas, efetuadas online, a cidadãos europeus e cidadãs europeias em 42 projetos-lei, propostas de políticas e relatórios de avaliação. Para ver, sugerimos o acesso a: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm, consultado em 29/07/2016). Em específico sugerimos a consulta a alguns fitness-checks e avaliações de impacto, por serem modelos de avaliação apresentados e discutidos, nas suas vantagens e desvantagens, neste Manual. Naquele site, através da hiperligação aqui referida é possível ter acesso a propostas legislativas e a um conjunto de esboços de emendas legislativas. Entre as áreas de política contempladas estão as seguintes: transportes; economia e finanças; mercado interno; ação climática; juventude; energia; investigação e tecnologia; assuntos marítimos; emprego, entre outras. De assinalar que não existe nenhuma proposta legislativa nem emenda legislativa relativa a políticas ou medidas de igualdade, de género, nem de igualdade de género. Para mais informações: http://ec.europa.eu/info/strategy/better-regulation-why-and-how_en, consultado em 29/07/2016.
33
paternidade e na maternidade, na igualdade no acesso ao trabalho, ao emprego e formação
profissional. Já o III Plano Nacional para a Igualdade - Cidadania e Género (2007-2010) (aprovado
pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 82/2007, de 22 de junho) estabelecia “uma
estratégia nacional de promoção da igualdade que considera como requisito de boa governação
ter em conta a perspetiva de género em todos os domínios de política (mainstreaming de
género), numa preocupação de integração progressiva da dimensão da igualdade de género nas
políticas e nas ações desenvolvidas e promovidas pelos vários departamentos governamentais”.
Com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 161/2008, de 22 de outubro de 2008 (diploma
que ficou conhecido como o estatuto das conselheiras e dos conselheiros para a igualdade e dos
membros das equipas interdepartamentais para a igualdade), o Conselho de Ministros vai:
“1- Adotar medidas de promoção da transversalidade da perspetiva de género na
administração central do Estado. (…) 3 - Determinar que as medidas operativas da
transversalidade da perspetiva de género, na administração central do Estado, assentam
no seguinte: a) Elaboração do diagnóstico prévio da situação de homens e mulheres, em
determinado sector, com base em indicadores para a igualdade; b) Concepção e
aprovação de um plano sectorial para a igualdade; c) Implementação e
acompanhamento do plano sectorial para a igualdade; d) Avaliação ex post do impacte
das medidas executadas e avaliação final do plano sectorial para a igualdade. (…) 5 -
Determinar que em cada departamento governamental sejam definidos objectivos
estratégicos e medidas operativas por áreas prioritárias de intervenção, com vista à
promoção da transversalidade da perspectiva de género (…)
7- Desenvolver práticas não discriminatórias da linguagem, tais como: a) A referência
explícita aos dois sexos, o que implica o uso de formas masculinas para designar os
homens e o uso de formas femininas para as mulheres; b) A neutralização ou abstracção
da referência sexual, recorrendo a uma mesma forma neutra para designar ambos os
sexos”.
As orientações programáticas inscritas no V Plano Nacional definem que a Administração local
deve traduzir em práticas o objetivo nacional de territorializar a igualdade de género usando as
políticas de proximidade como vantagem. No plano local, para as Autarquias municipais, tem
constituído um grande desafio:
i. Inscrever a igualdade de género na agenda pública e política;
ii. Manter a igualdade de género como prioridade na hierarquia das necessidades sociais;
e
34
iii. sustentar o desenvolvimento social mantendo uma perspetiva de género. Este desafio,
complexo tem vindo a ser vencido por grande parte das Autarquias municipais no país
(eg. LGE, 2016).
A proposta do Projeto IGOS, ao integrar como parceiras nacionais duas Câmaras municipais que
lidam com aquele desafio há alguns anos, de forma consistente e com resultados ao nível das
ações e atividades desenvolvidas nos respetivos Concelhos, é contribuir para que se avance para
a avaliação de impacto das opções políticas. Ao suscitar este passo subsequente no
aprofundamento do desafio político definido pela Administração central à Administração local,
verifica-se que os/as decisores/as políticos/as e os/as técnicos/as com capacidade e
responsabilidade na tomada de decisão, correspondente a um grau de autonomia suficiente,
precisam de desenvolver capacidades para avaliar e necessitam de informações para fazerem
avaliação prévia (ex-ante) do impacto das suas opções políticas. Depois, necessitam ainda de
desenvolver capacidades e ser dotados/as de meios, humanos e operativos, isto é, com
instrumentos de fácil compreensão, para avaliar o impacto das medidas.
O V Plano Nacional define que a Administração local deve traduzir em práticas o objetivo
nacional de territorializar a igualdade de género. Assim se passa em Portugal de um modelo de
promoção de igualdade de género muito assente na definição de medidas ao nível nacional para
um modelo em que a intenção é estimular as trocas entre o plano nacional e o plano local,
aproveitando as experiências (as práticas) dos municípios.
Sendo certo que vários municípios já desenvolviam ações tendo em vista a promoção de
igualdade de género, foi em 2008 que surgiu o enquadramento para essas ações. A Resolução
da Presidência do Conselho de Ministros n.º 161/2008, de 22 de outubro, adota medidas de
promoção da transversalidade da perspetiva de género na Administração central do Estado e
aprova o estatuto das conselheiras e dos conselheiros para a igualdade, bem como dos membros
das equipas interdepartamentais para a igualdade, nos Ministérios.
Na sequência desta Resolução da Presidência do Conselho de Ministros, outra Resolução da
Presidência do Conselho de Ministros n.º 39/2010, de 25 de maio, aprova e publica o quadro de
referência do Estatuto das Conselheiras e dos Conselheiros Locais para a Igualdade. Esta
Resolução tem como objetivo promover a implementação de políticas para o mainstreaming de
género em todas as áreas de política local, incluindo a conciliação entre as dimensões pessoal e
familiar e profissional, assegurara o acesso a direitos e reforçar o exercício de uma cidadania
ativa. Estas Resoluções da Presidência do Conselho de Ministros (n.º 161/2008, de 22 de outubro
35
e n.º 39/2010, de 25 de maio) têm interesse particular para o objeto deste Manual porque
compõem a definição de medidas para promover a transversalização de igualdade de género
(mainstreaming de género) na Administração central do Estado. Estas medidas incluem:
1. a realização de uma avaliação ex-ante em cada setor de Governo para, a partir daí definir
um plano para a igualdade para cada Ministério, devendo ser implementado,
monitorizado e avaliado e definir objetivos estratégicos e medidas operacionais
conforme as áreas de intervenção prioritária para cada área de governação11 e
estabelecendo um cronograma para a implementação e definindo os recursos humanos
e financeiros necessários;
2. a promoção do uso de linguagem neutra de uma perspetiva de género prevenindo e
evitando o uso de imagens estereotipadas nos materiais de comunicação;
3. a promoção de um orçamento de género;
4. a integração de uma perspetiva de género em todos os níveis de tomada de decisão em
cada um dos departamentos de Governo.
Em 2003, o II Plano Nacional para a Igualdade sublinhava já a importância de considerar, de
forma sistemática, e de integrar, de facto, a dimensão de género na elaboração e
implementação de políticas e ações do Governo. O plano menciona explicitamente o conceito
de mainstreaming de género identificando-o entre as medidas estruturais para a Administração
pública.
Em 2007, o III Plano Nacional para a Igualdade-Cidadania e género, volta a assumir o
mainstreaming de género como princípio orientador da integração de um compromisso de
promover igualdade de género em todos os domínios ou áreas de política.
O IV Plano Nacional para a Igualdade – Género, Cidadania e Não-Discriminação, em 2011
determina numa das medidas da sua área estratégica n.º 1 - Integração da Dimensão de Género
na Administração pública, central e local, como Requisito de Boa Governação – a “promoção de
ações de formação em igualdade de género a juristas responsáveis pelo processo legislativo,
incluindo a avaliação do impacto, bem como a avaliação de impacto de género nas iniciativas
legislativa” (medida 10). O IV Plano Nacional para a Igualdade, Género, Cidadania e não-
discriminação reconhece o gender mainstreaming como um dos três pilares de uma abordagem
estratégica para promover igualdade de género e considera-o como um requisito para uma boa
11 Os termos área de governação ou área setorial remetem para áreas de políticas públicas. Uma área de política corresponde a um conjunto de atividades de natureza diversa (programas, procedimentos, leis ou regulamentos) que são dirigidos a um mesmo objetivo geral (Comissão Europeia,2013).
36
governança. Assim, é referido no Plano Nacional, deveria ser integrada uma perspetiva de
género em todos os domínios de política, transversalmente.
Em 2013, com a aprovação do V Plano Nacional para a Igualdade de Género, Cidadania e não-
discriminação, assume-se (novamente) o compromisso de fortalecer a promoção de igualdade
de género em todas as áreas de governação, assim como áreas de intervenção no campo da
educação, saúde e mercado de trabalho, uma vez que estas são áreas consideradas merecedoras
de maior investimento para alargar e aprofundar as medidas de promoção de igualdade de
género. Assim, estas são as três áreas consideradas como veículos promotores de uma
coordenação intersectorial da política de igualdade de género e não-discriminação, com base
no sexo e orientação sexual.
Importa agora fazer uma breve sistematização do que se referiu supra. Da análise das medidas
para promover a transversalização de igualdade de género (mainstreaming de género) na
Administração central do Estado (contidas nas Resoluções da Presidência do Conselho de
Ministros n.º 161/2008, de 22 de outubro e n.º 39/2010, de 25 de maio) e das medidas nos
sucessivos Planos Nacionais, é possível extrair algumas conclusões:
Vários mecanismos e instrumentos legais e programáticos têm sido implementados com o
objetivo direto ou indireto e explícito ou implícito de promover a igualdade de género em
Portugal.
O modelo assente no estímulo aos municípios para promoverem igualdade de género em
complemento e visando o desenvolvimento de medidas definidas pelo Estado para todo o
país, tem vindo a conjugar medidas legislativas com documentos programáticos. Por sua vez,
na prática tem vindo a constatar-se uma coexistência de orientações nacionais e orientações
locais e coexistência de planos nacionais e planos locais, planos regionais (de comunidades
intermunicipais), planos desenvolvidos por organizações do terceiro setor, planos
desenvolvidos por organismos públicos (por exemplo Hospitais e agrupamentos escolares),
ainda os planos ministeriais, para cada setor de políticas públicas.
As diversas iniciativas, estimuladas e assessoradas pela CIG, aparecem algo dispersas e não
parece fácil a recolha de práticas eficazes para promover igualdade de género.
A opção nacional tem sido a das recomendações com assessoria técnica do mecanismo
nacional com atribuições na promoção de igualdade de género e não tem sido a de tornar
obrigatório o desenvolvimento de procedimentos para promover igualdade de género –
independentemente dos mecanismos adotados (Gabinete, como em Odivelas, Conselho
37
Consultivo, como no Seixal, ou ainda Rede, como em Almada, ou Conselheiro/a para a
Igualdade).
A obrigatoriedade de promover igualdade de género começou recentemente a ser
experimentada. Revelador deste esforço é a Resolução do Conselho de Ministros de 2012,
onde se estabelece que as empresas privadas devem implementar planos de igualdade, e o
Decreto-lei n.º 13/2013, de 3 de outubro, que estabelece a obrigatoriedade de as empresas
públicas terem planos para a igualdade.
Na avaliação da promoção de igualdade de género pelos sucessivos Governos, existe
obrigatoriedade de prestar contas à Assembleia da República. A Lei n.º 10/2001, de 21 de maio
(publicada no Diário da República, I Série-A, n.º 117) institui a obrigatoriedade do envio pelo
Governo à Assembleia da República, até ao fim de cada sessão legislativa, de um relatório (anual)
sobre o progresso da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens (apenas) no
trabalho, no emprego e na formação profissional. No artigo 1º, nº2 da Lei n.º 10/2001 é referido
que:
“O relatório deve conter os indicadores ao nível nacional que incluam os dados
imprescindíveis à avaliação, pela Assembleia da República, do progresso registado em
matéria de igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no trabalho, no
emprego e na formação profissional, designadamente:
a) Os recursos humanos e materiais diretamente envolvidos na observância da legislação da
igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no trabalho, no emprego e na
formação profissional;
b) O número de ações de fiscalização e de inspeção realizadas de que resultaram a apreciação
do cumprimento da legislação da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no
trabalho, no emprego e na formação profissional;
c) Os critérios observados na escolha das ações de fiscalização e de inspeção referidas na alínea
anterior;
d) O número de queixas apresentadas em matérias relacionadas com a violação da legislação
da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no trabalho, no emprego e na
formação profissional, sua distribuição geográfica e por sector de atividade, assim como as
áreas sobre que incidem.”
Mais tarde, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 82/2005, de 24 de março, o
Conselho de Ministros declara que os projetos a enviar ao Gabinete do Secretário de Estado da
38
Presidência da Conselho de Ministros devem conter, sempre, uma avaliação de impacto de
género, nas situações em que um projeto tenha implicações na igualdade de género (artigo
22.º).
Em 2006, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 63/2006, de 18 de maio, aprova a
obrigatoriedade da avaliação prévia do impacto de cada um dos atos normativos submetidos a
apreciação do Conselho de Ministros, definindo que as conclusões da avaliação prévia são
integradas na nota justificativa de cada diploma. Esta Resolução do Conselho de Ministros de
2006 o modelo de teste de avaliação do impacto dos atos normativos do Governo (o teste
SIMPLEX),
“numa perspetiva de facilitação da vida dos cidadãos e das empresas, de controlo e de
diminuição de custos, de desburocratização, de transparência e de valorização do
principio da responsabilidade tanto no sector público como no sector privado.”
(Preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 63/2006, de 18 de maio,
publicada no Diário da República-I Série-B).
Deste modo, o teste SIMPLEX constituiu o primeiro instrumento técnico de avaliação do impacto
normativo ao dispor do Governo servindo para avaliar, de forma preventiva, os encargos
administrativos dos atos normativos aprovados pelo Governo, antes da sua efetiva aplicação. O
foco do instrumento técnico de avaliação do impacto dos atos normativos é administrativo.
Mais, na mesma Resolução do Conselho de Ministros (n.º 63/2006, de 18 de maio) se dá
destaque à “implementação de medidas relativas ao controlo da qualidade dos actos normativos
do Governo, no que respeita á sua qualidade técnica” (Preâmbulo da Resolução do Conselho de
Ministros n.º 63/2006, de 18 de maio, publicada no Diário da República-I Série-B). O foco é a
aplicação e o bom uso das regras de legística.
Em 2008, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 198/2008, de 30 de dezembro, aprova um
novo modelo para o teste SIMPLEX mantendo o foco na avaliação prévia dos encargos
administrativos dos atos normativos do Governo12.
12 Deste diploma faz parte o artigo 15.º sobre “Linguagem não discriminatória” definindo que “Na elaboração de actos normativos deve neutralizar-se ou minimizar -se a especificação do género através do emprego de formas inclusivas ou neutras, designadamente através do recurso a genéricos verdadeiros ou à utilização de pronomes invariáveis”, entre outras regras de legística formal (Capítulo III da Resolução do Conselho de Ministros n.º 198/2008, de 30 de dezembro).
39
3.1. Caraterização da situação de homens e de mulheres na atualidade em Portugal:
Evidências de Desigualdades
Apesar desta trajetória com marcos assinaláveis na promoção de igualdade de género em
Portugal, há evidências de que a desigualdade de género persiste. Estas evidências, isto é, as
desigualdades entre homens e mulheres verificam-se em várias dimensões da vida, por
exemplo, a dimensão do trabalho, com impacto sobre as condições de vida em geral,
evidenciado, por exemplo no risco de pobreza mais acentuado para as mulheres.
A proporção de população empregada que trabalha a tempo parcial é tradicionalmente baixa,
situando-se nos 13,1% em 2014, com maior incidência nas mulheres, segundo dados das
Estatísticas do Emprego (INE, 2014). O contrato de trabalho sem termo é a forma de contratação
mais frequente em Portugal, representando cerca de 78,6% dos contratos de trabalho. Contudo,
há que acrescentar que o número de trabalhadores e trabalhadoras abrangidos/as por contrato
com termo certo tem vindo a aumentar nos últimos anos: entre 2012 e 2014, o número de
pessoas abrangidas por este tipo de contrato aumentou 7,8%, com particular incidência nas
mulheres (8,9%, face a 6,8% nos homens). O setor dos serviços é aquele que concentra o maior
número de pessoas empregadas (68,4%), sendo a maioria mulheres. A taxa de feminização da
situação na profissão em 2014 era a seguinte: 51,4% no trabalho por conta de outrem; 38,6%
no trabalho por conta própria como isolada; 28,9% no trabalho por conta própria como
empregadora e 55% na situação de familiar não remunerada (CITE, 2015). Estes dados atestam
que para Portugal as áreas de igualdade definidas nas prioridades estratégicas a atingir até 2015
na União Europeia, designadamente a independência económica igualitária continua a ser uma
necessidade.
Tomando o ano 2015 como referência, em Portugal, 26,6% da população está em risco de
pobreza ou exclusão social. Ainda que se verifique uma redução de 0,9 pontos percentuais face
a 2013 verifica-se um aumento de 1,3 pontos percentuais face a 2010, o que não permite
considerar que o risco estará controlado13. Pelo contrário. Tomando em linha de conta que
21,6% da população, no mesmo período se encontrava em situação de privação material14,
13 População residente em risco de pobreza ou exclusão social (%) por Sexo e Grupo etário; Anual - INE, ICOR - Inquérito às Condições de Vida e Rendimento. Disponível em http://censos.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0006271&contexto=pi&selTab=tab0&xlang=pt. Acedido a 09/06/2016. 14 A privação material baseia-se na ausência de pelo menos 3 dos 9 itens identificados como representativos das necessidades económicas e materiais dos agregados familiares.
40
representando um aumento de 20,9% em relação a 201115 constata-se que o risco de pobreza
ou exclusão social é muito alto.
No 1º trimestre de 2016, a taxa de desemprego era 12,4%, o que corresponde a um total de
640,2 mil pessoas em situação de desemprego. Este indicador, apesar de muito preocupante
traduz uma ligeira melhoria em relação ao 1º trimestre de 2012, período em que a taxa de
desemprego se situava em 14,8%, correspondendo a um total de 796,7 mil pessoas
desempregadas16. Este foi o pior resultado para Portugal desde o início do período de contenção
orçamental com aplicação de um plano de resgate financeiro. A variação no emprego, em
relação ao mesmo período em 2012, revela um ligeiro aumento do emprego para mulheres e
homens (+1%); uma diminuição do emprego para jovens entre os 25 e 34 anos (-2,2%) e
aumento para os adultos, entre os 55-64 anos (+1,6%); uma diminuição mais acentuada para a
população com baixos níveis de escolaridade (-10,9% de trabalhadores/as no máximo com 3º
ciclo do ensino básico)17. No 1º trimestre de 2016 existem 4 513,3 mil pessoas empregadas em
Portugal18. Destas, 2 303,9 mil são homens (51,1% dos empregados); 1 296 mil têm idade no
intervalo etário dos 35 aos 44 anos (28,7%); 2 186,3 mil possuem no máximo o 3º ciclo do ensino
básico (48,4%)19. Do total dos trabalhadores e das trabalhadoras por conta de outrem (3 712,9
mil) 2 897,7 mil possuem contrato de trabalho sem termo (78%), 696 mil têm contrato de
trabalho com termo (18,8%) e 119,3 mil têm outro tipo de contrato de trabalho (3,2%)20; 559,4
15 Taxa de privação material (%) por Sexo e Grupo etário; Anual - INE, ICOR - Inquérito às Condições de Vida e Rendimento. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0006257&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 16 População desempregada (Série 2011 - N.º) por Sexo e Condição perante o trabalho (Desempregado); Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Taxa de desemprego (Série 2011 - %) por Sexo, Grupo etário e Nível de escolaridade mais elevado completo; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0005595&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 17 População empregada (Série 2011 - N.º) por Local de residência (NUTS - 2013), Sexo, Grupo etário e Nível de escolaridade mais elevado completo; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0005544&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 18 População empregada (Série 2011 - N.º) por Local de residência (NUTS - 2013), Sexo e Exercício de actividade secundária; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0005565&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 19 População empregada (Série 2011 - N.º) por Local de residência (NUTS - 2013), Sexo, Grupo etário e Nível de escolaridade mais elevado completo; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0005544&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 20 População empregada por conta de outrem (Série 2011 - N.º) por Local de residência (NUTS - 2013), Sexo e Contrato de trabalho; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0005568&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016.
41
mil trabalham por conta própria (12,4%)21. Ainda, 3 971,6 mil trabalham a tempo completo
(88%) e 541,7 mil trabalham a tempo parcial (12%)22. Deste conjunto, 247,3 mil trabalhadores/as
empregados/as a tempo parcial estão em situação de subemprego - representando 45,7%
destes/as trabalhadores/as e 5,5% do total da população empregada23. Considerando agora,
para o mesmo período (1º trimestre de 2016) a taxa de desemprego de longa duração é 7,4%
(menos 0,6 pontos percentuais do que no primeiro trimestre de 2012). Naquele período, 379
mil pessoas estão em situação de desemprego há 12 ou mais meses, o que representa 59,2% da
taxa de desemprego total24. A taxa de inatividade das pessoas com 15 ou mais anos também
aumentou neste período. No 1º trimestre de 2016 a taxa de inatividade é 41,9% (mais 2 pontos
percentuais do que no primeiro trimestre de 2012). Esta taxa é mais elevada para as mulheres
(46,5%) do que para os homens (36,5%)25. Mantendo o mesmo período de análise (1º trimestre
de 2016) existem em Portugal cerca de 5 165,4 mil pessoas inativas. Destas: 3 709,2 mil têm 15
ou mais anos (71,8% do total de pessoas inativas); 1 786,1 mil têm entre 15 e 64 anos (34,6%)
ou seja, está em idade ativa; 806,4 mil têm entre 45 e 64 anos (15,6%)26; 2 163,5 mil são
estatisticamente consideradas “outros inativos”, ou seja, não são estudantes, domésticas ou
reformadas/os (41,9%)27. Deste conjunto 225,1 mil estão disponíveis para o emprego, mas não
21 População empregada (Série 2011 - N.º) por Local de residência (NUTS - 2013), Sexo e Situação na profissão; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0005547&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 22 População empregada (Série 2011 - N.º) por Local de residência (NUTS - 2013), Sexo e Regime de duração de trabalho; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0005548&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 23 Subemprego da população empregada a tempo parcial (Série 2011 - N.º) por Sexo; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0006513&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 24 INE (2016), “Estatísticas do Emprego – 1.º trimestre de 2016”. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=249886254&DESTAQUESmodo=2. Acedido a 09/06/2016. 25 Taxa de inactividade (Série 2011 - %) por Local de residência (NUTS - 2013), Sexo e Grupo etário ; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0005579&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 26 População inactiva (Série 2011 - N.º) por Local de residência (NUTS - 2013), Sexo e Grupo etário; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0005580&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 27 População inactiva (Série 2011 - N.º) por Local de residência (NUTS - 2013), Sexo e Condição perante o trabalho (Inactivo); Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0005583&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016.
42
procuram emprego (4,4%)28; 20,8 mil estão à procura de emprego, mas não estão disponíveis
(0,4%)29. A proporção de “inativos disponíveis mas que não procuram emprego” aumentou
87,8% face ao período homólogo de 2012.
O rendimento médio mensal líquido da população empregada por conta de outrem, no 1º
trimestre de 2016 é 833€. As regiões com rendimentos médios mais baixos são a Região
Autónoma dos Açores (755€), o Norte (764€) e a Região Autónoma da Madeira (773€)30.
3.2. A situação de Portugal face a outros Estados-membros da União Europeia
No relatório do EIGE (2015), Portugal é destacado em três ocasiões e em duas delas é por
demonstrar a aplicação de boas práticas relativas à igualdade de género. Uma dessas práticas é
a adoção de quotas de paridade de género no Parlamento Nacional em 2006. Esta medida teve
impacto na representatividade das mulheres na Assembleia da República, de 25% para 29% e
mais tarde para 31%31. Na segunda ocasião, Portugal é destacado pela produção, em 2010, de
guias educativos que promovem a igualdade de género. O impacto esperado desta medida é o
28 População inativa disponível mas que não procura emprego (Série 2011 - N.º) por Sexo; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0006515&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 29 População inativa à procura de emprego mas não disponível (Série 2011 - N.º) por Sexo; Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0006514&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 30 Rendimento médio mensal líquido (Série 2011 - €) da população empregada por conta de outrem por Local de residência (NUTS - 2013) e Sector de actividade económica (CAE Rev. 3); Trimestral - INE, Inquérito ao Emprego. Disponível em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indicadores&indOcorrCod=0005584&contexto=bd&selTab=tab2. Acedido a 09/06/2016. 31 O resultado apresentado para Portugal no indicador representatividade das mulheres na Assembleia da República está aquém do pretendido, mas deve acentuar-se que foi atingido num período relativamente curto. Em cerca de 10 anos (entre 2003 e 2014) Portugal passou de uma proporção de 21% de mulheres deputadas no Parlamento para 31%. Este aumento de 10% ocorrido em 11 anos, à razão de 1% por ano, coloca Portugal numa posição relativa favorável, a par com Espanha (que passou de 31% em 2003 para 41% em 2014), “à frente” do Reino Unido (cuja proporção de mulheres deputadas era 23% em 2014, face a 18% em 2003), de França (passando de 12% em 2003 para 26% em 2014) e acima da média da União Europeia, que se situava nos 22% em 2003 aumentando para 28% em 2014. O facto a assinalar para Portugal, em similitude com Espanha e a Eslovénia é o ritmo de mudança que revela tendência para a progressiva igualdade de género na representação parlamentar. A mudança, com aumento da proporção de mulheres deputadas nos respetivos parlamentos nacionais é, nestes Estados mais rápida e consistente do que noutros Estados, considerando mesmo aqueles que possuem níveis de igualdade mais elevados. A progressão positiva é, de facto mais difícil para os Estados que em 2003 já tinham melhores condições de partida neste indicador específico (a igualdade de género na representação política, como por exemplo o Reino Unido e Países Baixos).
43
desenvolvimento de capacidades de liderança em rapazes e raparigas, combatendo estereótipos
de género através de exercícios práticos e didáticos.
No mesmo relatório, é no que se refere à presença de mulheres em cargos de topo na justiça
que Portugal é destacado como estando aquém do ideal, juntamente com Espanha e Reino
Unido, por terem menos de 15% de mulheres no total de cargos judiciais de topo. A situação de
Portugal contrasta com a de um grupo de países onde se verifica paridade de género neste
indicador: França, Croácia, Letónia, Luxemburgo, Hungria e Eslováquia e com outro grupo de
países onde as mulheres ultrapassam os 60% da representação: Bulgária e Roménia. Outro
indicador de participação das mulheres na política é a proporção de mulheres deputadas no
Parlamento Europeu. Analisando os dados relativos ao Parlamento Europeu verifica-se que a
proporção de mulheres entre 2009 e 2014 é, por regra, superior à proporção de mulheres nos
Parlamentos nacionais. Para a União Europeia, a média de mulheres deputadas ao Parlamento
Europeu situava-se nos 37% em 2014. Portugal em 2014 tem 38% de deputadas do sexo
feminino, face a 36% em 2009 (EIGE, 2015).
No que diz respeito à proporção de mulheres na constituição dos governos, Portugal passa de
19% em 2003 para 14% em 2014. Esta evolução decrescente não acompanha a tendência de
aumento da presença de mulheres em cargos de governo da União Europeia que, em média
aumentou de 23% para 27%. Neste indicador, apenas cinco países apresentam valores inferiores
a Portugal: Eslováquia, Malta, Hungria, Chipre e Grécia. Portugal encontra-se muito longe de
países como França, Finlândia, Suécia, Países Baixos, Alemanha e Estónia, cada um com uma
representação de pelo menos 40% de mulheres nos governos nacionais e manifestando
tendência para estabilizar ou aumentar a proporção. Ainda assim, é de assinalar que pela
primeira vez no XXI Governo Constitucional da República Portuguesa, executivo atualmente em
funções, as Ministras da Justiça e da Administração Interna são mulheres. Estas são pastas
ministeriais normalmente entregues a homens. No Governo anterior (o XX Governo
Constitucional) metade da legislatura teve como Ministra das finanças uma mulher, na
sequência da saída de um Ministro.
Na constituição dos Ministérios na área das relações internacionais, defesa, justiça e outros
expressivos de funções elementares do Estado, Portugal passou de 20% de representação de
mulheres em 2003 para 19% em 2014. A variação é muito ligeira, contudo ao longo deste
período de cerca de dez anos é de assinalar as oscilações entre momentos em que nenhuma
mulher liderava ministérios nesta área e outros em que elas lideravam pelo menos um
ministério nas áreas de ação suprarreferidas. Mesmo com as oscilações, considerando 2014 o
44
ano de referência, Portugal situava-se acima da média da UE, que passou de 17% em 2003 para
19% em 2014, todavia situava-se abaixo de outros Estados-membros, como Suécia, Finlândia,
Áustria, Letónia, França e Dinamarca, cada um dos quais apresentando, pelo menos 30% de
mulheres na liderança daqueles ministérios em 2014 (EIGE, 2015).
Na liderança de Ministérios mais diretamente ligados à economia (incluindo finanças, comércio,
indústria e agricultura) é possível observar que em Portugal tem vindo a diminuir bastante a
representação de mulheres, passando de 33% em 2003 para 17% em 2014. Mais uma vez,
Portugal contraria a tendência da EU, para um aumento das mulheres ministras nesta área
(tendo a média europeia aumentado de 16% para 24%). Este indicador para Portugal estava
abaixo do observado para a Eslovénia, Países Baixos, Espanha e Estónia, os quais apresentam
mais de 40% de mulheres na liderança de ministérios na área da economia. Ainda mais abaixo
da média europeia e abaixo de Portugal na ordenação deste indicador encontram-se Eslováquia,
Áustria, Malta, Hungria, Chipre, Itália, Hungria, Grécia, Irlanda, Dinamarca e Bélgica, os quais
apresentam entre 0 e 16% de mulheres na liderança de ministérios na área da economia.
Em toda a União Europeia, em 2014, existem nove países sem qualquer mulher ministra na área
das infraestruturas. Um desses países é Portugal (que passou de 14% em 2003 para 0 em 2014).
A média da UE situa-se nos 29% em 2014, face a 23% em 2003. Importa assinalar que 17 dos 28
Estados-membros apresentam menos de 40% de mulheres ministras nesta área (EIGE, 2015).
Em áreas governativas tendencialmente mais influenciadas pelos papéis tradicionais de género,
Portugal apresenta uma tendência para a estabilização, com 9% em 2003 e com 8% em 2014 de
mulheres em ministérios como Cultura, Educação, Saúde, Trabalho, Infância, Idosos ou Família
(Ministério inexistente em Portugal, tal como o Ministério para a Igualdade ou de Género).
Como se apresenta de seguida, a igualdade de género tem sido promovida em Portugal, mas
tem sido difícil de concretizar.
4. Onde nos traz a trajetória política da promoção de Igualdade de Género em Portugal?
São significativos os avanços na promoção de igualdade de género em Portugal. Na primeira
década do século XXI ocorreu uma “expansão extremamente significativa com fortalecimento
do quadro da política de igualdade de género em Portugal” (Santos e Pereira, 2013:28). Aquele
terá sido o período “mais rico do ciclo da política da igualdade de género em Portugal desde o
período pós-revolução 1974” (Monteiro e Ferreira, 2013: 124).
Embora o quadro da política de igualdade de género em Portugal seja fragmentado, caraterizado
por dispor de poucos recursos financeiros e provavelmente sem capacidade para gerar as
45
mudanças que efetivamente se observam na sociedade portuguesa, nas práticas e atitudes, o
facto é que têm ocorrido avanços importantes na promoção de igualdade de género
melhorando a vida de mulheres e homens. Os fatores que interessa reter na análise mais
sistematizada do quadro da política de igualdade de género são os seguintes:
a) A fragmentação da política de igualdade de género;
b) A insuficiência de recursos financeiros; e
c) A dificuldade em demonstrar que as mudanças observadas são atribuíveis à política de
igualdade de género.
Estes são os fatores centrais para se sustentar a necessidade de avaliar as intervenções que
contribuem para a promoção de igualdade de género.
Nesta trajetória da política de promoção de igualdade de género em Portugal, mais rápida no
primeiro decénio do século XXI, qual tem sido afinal o papel das políticas e das medidas
legislativas? A hipótese mais imediata é a de que uma política fragmentada gera uma mensagem
inconsistente em relação à promoção de igualdade de género.
A fragmentação de uma finalidade política ampla, como promover igualdade de género, revela
a dificuldade em afirmar a existência de uma política de igualdade de género, coerente,
consistente e integrada. Como refere Ferreira (2000) são “muitas as ambiguidades e múltiplos
os paradoxos que têm acompanhado a evolução destas políticas nas sociedades ocidentais
actuais”. Quanto a Portugal, considera Virgínia Ferreira que não existe, sequer, “consenso nem
quanto ao princípio destas políticas e muito menos quanto às modalidades de intervenção e
recursos a mobilizar” (Ferreira, 2000: 13).
Conforme pode ver-se no quadro 1 e também na figura 2, para além da fragmentação, patente
nas medidas de política, também se verifica irregularidade nas transferências financeiras
“destinadas a iniciativas de igualdade de género, cidadania e não-discriminação” – considerando
nesta análise apenas as dotações orçamentais para iniciativas com esta atribuição explícita32.
O que se verifica é que, na maior parte dos exercícios orçamentais, não existem transferências
orçamentais destinadas a iniciativas de igualdade de género33. As perguntas que se colocam
32 Nesta análise foram apenas consideradas dotações orçamentais destinadas a iniciativas de Igualdade de Género, Cidadania e Não Discriminação. Não se incluíram as transferências do subsistema de Ação Social do Sistema de Proteção Social de Cidadania onde, no capítulo das transferências correntes, se consignam transferências para Instituições sem fins lucrativos. 33 As fontes desta análise são: Lei n.º 3-B/2000 de 4 de abril Orçamento do Estado para 2000; Lei n.º 30-C/2000 de 29 de dezembro Orçamento do Estado para 2001; Lei n.º 109-B/2001 de 27 de dezembro:
46
quando se desenvolve um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de
igualdade de género, são, entre outras:
Como é possível efetuar uma avaliação sem incluir uma avaliação custo-benefício34?
Como se desenvolve uma avaliação custo-benefício sem incluir indicadores económico-
financeiros?
Qual é o investimento público na promoção de igualdade de género e qual é o retorno desse
investimento?
Quadro 1 – Dotações orçamentais destinadas a iniciativas de Igualdade de Género, Cidadania
e Não Discriminação (2000-2015)
Ano Valores
(milhares de euros)
2000 -
2001 -
2002 84,80€
2003 715,27€
2004 1.038,29€
2005 115,10€
2006 -
2007 -
2008 -
2009 -
2010 369,77€
2011 531,78€
2012 -
2013 -
2014 -
2015 -
Fonte: Elaboração própria
Orçamento do Estado para 2002; Lei n.º 32-B/2002 de 30 de dezembro: Orçamento do Estado para 2003; Lei nº 107-B/2003 de 31 de dezembro: Orçamento de Estado de 2004; Lei n.º 55-B/2004 de 30 de dezembro Orçamento do Estado para 2005; Lei n.º 60-A/2005: Orçamento do Estado para 2006; Lei n.º 53-A/2006 de 29 de dezembro: Orçamento do Estado para 2007; Lei n.º 67-A/2007 - Orçamento do Estado para 2008; Lei n.º 64-A/2008 de 31 de dezembro: Orçamento do Estado para 2009; Lei n.º 3-B/2010 de 28 de abril Orçamento do Estado para 2010; Lei n.º 55-A/2010 de 31 de dezembro: Orçamento do Estado para 2011; Lei n.º 64-B/2011 de 30 de dezembro: Orçamento do Estado para 2012; Lei 66/B 2012, de 31 de dezembro: Orçamento de Estado para 2013; Lei n.º 83-C/2013 de 31 de dezembro - Orçamento do Estado para 2014; Lei n.º 82-B/2014 - Lei do Orçamento do Estado para 2015. 34 Uma análise custo-benefício em geral é uma ferramenta de avaliação que aprecia o interesse de uma intervenção do ponto de vista do conjunto dos grupos envolvidos, tendo por base uma valorização monetária das suas consequências positivas e negativas (Comissão Europeia, 2013). No entanto, medir custos e benefícios implica analisar os efeitos das desigualdades sociais considerando, pelo menos o grupo socioeconómico e o género. De facto, nas análises custo-benefício mais frequentes, todos os efeitos sobre o rendimento são tratados de igual forma.
47
Figura 2 – Dotações orçamentais destinadas a iniciativas de Igualdade de Género, Cidadania
e Não Discriminação (2000-2015)
Fonte: Elaboração própria
O conjunto de evidências na sociedade portuguesa obriga a reconhecer os avanços. Contudo,
em rigor há que reconhecer que os avanços são setoriais e sem progressão positiva. Voltando à
análise de Virgínia Ferreira:
“Há analistas que registam progressos na situação no mercado de trabalho e nas
condições de vida e autonomia das mulheres, enquanto outros/as destacam o carácter
limitado desses avanços e enfatizam as incertezas quanto ao seu futuro. Há também
quem sustente a existência de políticas de promoção dessa igualdade e quem julgue que
ela será naturalmente alcançada pela evolução social e mudança de mentalidades,
incontornavelmente associada à substituição de gerações. Há, ainda, quem pense que
já se caminhou muito e que mais não é possível em vista das limitações que a
maternidade impõe às mulheres” (Ferreira, 2000: 13).
Sendo certo que as análises estão influenciadas pelo modelo analítico usado pelos/as diferentes
autores/as, como se explicita noutra parte deste Manual, também é certo que deve aceitar-se a
dificuldade em atribuir parte da mudança social, com impacto sobre a vida das mulheres, às
políticas públicas. Mais ainda às medidas legislativas de promoção de igualdade de género.
Na realidade, a implementação prática de um princípio e um valor social constitui um desafio
grande. Também tem que se admitir ser politicamente difícil assumir que não se consegue lidar
com este desafio. De facto, “reconhecer as dificuldades de, mesmo que o quadro normativo que
o desenvolve seja relativamente completo e abrangente, é, naturalmente, reconhecer as
limitações do próprio sistema jurídico” (Ramalho, 2004: 59).
48
As mudanças legais mais significativas, e que situámos no primeiro decénio do século XXI,
incluem o reconhecimento das uniões de facto como relações geradoras de direitos e
responsabilidades, em 2001; a lei de economia de partilha, que adota medidas de proteção das
pessoas que vivam em economia comum, em 2001 (Lei n.º 6/2001, 11 de maio) valorizando
laços afetivos e não apenas laços de consanguinidade; a lei da paridade (Lei n.º 3/2006, de 21
de agosto, retificada pela Declaração de Retificação n.º 71/2006, de 4 de outubro) prevendo
sanções financeiras para os partidos políticos que desrespeitem as normas; a lei de
descriminalização da interrupção voluntária da gravidez, em 2007 (Lei n.º 16/2007 de 17 de
abril); a (ainda chamada nova) Lei que altera o regime jurídico do divórcio, em 2008 (Lei n.º
61/2008, de 31 de outubro); o reconhecimento legal dos casamentos civis entre pessoas do
mesmo sexo, em 2010 (Lei n.º 9/2010, de 31 de maio). A obrigatoriedade de as empresas
públicas terem planos para a igualdade (Decreto-lei n.º 13/2013, de 3 de outubro). A
Recomendação do Parlamento a todos os organismos estatais e privados sobre o uso de
"humano" em vez de "homens" quando se refere a direitos humanos (Assembleia da República
Resolução, n. 39/2013, de 8 de março).
Desta legislação não se conhece avaliação de impacto. De facto, a relevância da regulação
jurídica na igualdade e, em específico, igualdade de género, não tem sido analisada. Os estudos
de avaliação de impacto legislativo são pouco frequentes em Portugal. Exceção para o recente
projeto35 desenvolvido pela Associação ILGA Portugal, em parceria com o ISCTE – Instituto
Universitário de Lisboa e a LLH (associação LGBT norueguesa), no âmbito do qual se desenvolveu
um estudo de avaliação do funcionamento do impacto da lei nº7/2011, de 15 de março
(vulgarmente chamada “lei de identidade de género”, e que permite a mudança de sexo legal e
de nome próprio em conservatórias de registo civil). Mesmo em termos teóricos e de
desenvolvimento de metodologias de estudo, a análise do impacto das políticas sociais tem
avançado mais do que a análise do impacto da legislação na transformação de relações sociais
desiguais. Isto apesar de a relevância da regulação jurídica ser óbvia ao permitir a intervenção
dos Tribunais e de outros órgãos de regulação, com poder de sanção (como a Autoridade para
as Condições do Trabalho, por exemplo). Também em termos das práticas institucionais, ainda
que a prevenção da discriminação no trabalho e a sanção sobre quem discrimina seja um facto
em Portugal, mantem-se a desigualdade salarial entre mulheres e homens (e.g. Rodrigues et al.,
2012; Comissão Europeia, 2016b), mantém-se a precariedade no vínculo contratual sobretudo
35 Ver mais em http://ilga-portugal.pt/ficheiros/pdfs/Folheto_Lei_Identidade_Gen.pdf.
49
para as mulheres (Diogo, 2012) e mantém-se o assédio sexual como problema que afeta
desproporcionadamente mais mulheres do que homens (Torres et al., 2016).
Ora, a regulação jurídica cria a possibilidade de prevenir e reprimir violências e desigualdades,
mas não faz tudo. Os instrumentos legislativos estão longe das relações sociais no dia-a-dia. É
claro que as afetam, mas a capacidade transformadora de uma lei é limitada. Há que reconhecê-
lo. Mais, num Estado social de Direito, as leis são interpretadas, adequando-se aos casos, e não
meros instrumentos para aplicar tecnicamente.
4.1. Mecanismos em Portugal para promover Igualdade de Género
Tornar a igualdade de género mainstream a todos os níveis da Administração pública é um
compromisso político, uma estratégia para alcançar a igualdade de género e é tido como
exigência de boa governança pelo governo português. O mecanismo governamental para
promover a igualdade de género é a Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (CIG).
Entre as suas responsabilidades, estabelecidas em Lei Orgânica e referentes ao apoio ao
desenvolvimento de políticas globais e setoriais para a promoção da cidadania e igualdade de
género, a CIG tem responsabilidade pela coordenação das medidas estabelecidas nos Planos
Nacionais. Assim, a CIG desempenha um papel fundamental na cooperação próxima com todos
os ministérios, responsáveis pela implementação das medidas na sua área de intervenção,
coordenando equipas interdepartamentais compostas por representantes de várias áreas em
cada ministério.
Em 1977 o documento legal que institucionalizava a Comissão sobre o Estatuto das Mulheres já
incluía uma perspetiva de mainstreaming, apesar de o conceito de mainstreaming de género
não estar ainda formulado tal como o conhecemos hoje. Esta estrutura dos direitos das
mulheres criou então um conselho consultivo, composto de uma secção de organizações não-
governamentais e uma secção interministerial, que permitiriam uma integração do género em
todas as áreas da política (Decreto-Lei nº 485/77).
Vinte anos mais tarde, em 1997, a integração de uma perspetiva de género em todos os níveis
da política ganhou visibilidade no Plano Global para a Igualdade de Oportunidades, aprovado
por Resolução do Conselho de Ministros 49/97, de 24 de março36. O primeiro objetivo deste
plano consistia mesmo na integração do princípio da igualdade de oportunidades entre homens
36 Este diploma também atribui ao Alto Comissariado para as Questões da Promoção da Igualdade e da Família a competência para dinamizar a execução das medidas constantes do Plano, referido, no título da Resolução do Conselho de ministros enquanto plano que preconiza medidas de carácter global e sectorial de defesa dos direitos das mulheres.
50
e mulheres em todas as políticas económicas, sociais e culturais. Desde então, seguiram-se
outros Planos Nacionais para a Igualdade, assumindo o mainstreaming de género como o
principal princípio orientador da integração das preocupações de género em todos os domínios
políticos. O mais recente é o V Plano Nacional para a Igualdade de Género, Cidadania e Não-
Discriminação 2014-2017.
Em 2003, o II Plano Nacional para a Igualdade volta a sublinhar a importância de considerar e
integrar sistematicamente a dimensão de género na elaboração e implementação das ações e
políticas governamentais. O conceito de mainstreaming de género é expressamente
mencionado no II Plano e é identificado nas medidas estruturais da Administração pública.
O III Plano Nacional para a Igualdade aprovado em 2007 assume o mainstreaming de género
como o princípio orientador central para a integração das questões de género em todos os
domínios da política.
Como se disse supra, o mainstreaming de género constitui em Portugal atualmente um
compromisso político. No processo deste comprometimento há que salientar para além dos
Planos Nacionais, uma Resolução do Conselho de Ministros, em 2008 (Resolução do Conselho
de Ministros nº 161/2008, de 22 de outubro) porque define medidas para promover o
mainstreaming de género na Administração central do Estado37. Estas medidas incluem:
1. uma avaliação ex-ante de cada departamento governamental de forma a esboçar um Plano
para a Igualdade ministerial, que será implementado, monitorizado e avaliado e a definir
objetivos estratégicos e medidas operacionais de acordo com as áreas de intervenção
prioritárias. Ainda definir um calendário para a implementação e os recursos financeiros e
humanos necessários;
2. a promoção de linguagem inclusiva e não-discriminatória em termos de género e
evitamento de imagens estereotipadas nos materiais de comunicação;
37 Esta mesma Resolução do Conselho de Ministros também aprovou o estatuto dos/das Conselheiros/as para a Igualdade e legitimou o mandato das Equipas Interdepartamentais. De acordo com esta Resolução, “o Conselho de Ministros resolve: 1 — Adoptar medidas de promoção da transversalidade da perspectiva de género na administração central do Estado. 2 — Aprovar o estatuto das conselheiras e dos conselheiros para a igualdade, abreviadamente designado por Estatuto, previsto no n.º 4 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 164/2007, de 3 de maio, bem como dos membros das equipas interdepartamentais para a igualdade. 3 — Determinar que as medidas operativas da transversalidade da perspectiva de género, na administração central do Estado, assentam no seguinte: a) Elaboração do diagnóstico prévio da situação de homens e mulheres, em determinado sector, com base em indicadores para a igualdade; b) Concepção e aprovação de um plano sectorial para a igualdade; c) Implementação e acompanhamento do plano sectorial para a igualdade; d) Avaliação ex post do impacte das medidas executadas e avaliação final do plano sectorial para a igualdade.” Resolução do Conselho de Ministros n.º
161/2008. Diário da República n.º 205 de 22 de outubro de 2008.
51
3. a promoção dos orçamentos de género; e
4. a integração da dimensão de género a todos os níveis de tomada de decisão em cada
departamento governamental.
O mainstreaming de género está novamente presente no IV Plano Nacional para a Igualdade,
que entrou em vigor 2011. Neste Plano, o mainstreaming de género é reconhecido como um
dos três pilares da abordagem estratégica programática e considerado uma exigência da boa
governança. Face a isto, o Plano propõe que uma perspetiva de género deva ser integrada de
forma transversal em todos os domínios da política.
O V PNI pretende o reforço da promoção da igualdade de género em todas as áreas da
governança, bem como a intervenção na área da educação, saúde e mercado de trabalho,
considerando estas áreas como merecedoras de maior investimento para aumentar e alargar as
medidas do Plano. A primeira área estratégica prevista no V PNI é a integração da perspetiva da
igualdade de género na Administração pública central e local e a segunda é a promoção da
igualdade entre mulheres e homens nas políticas públicas, estando designadas as seguintes
áreas: educação, ciência e cultura; saúde; juventude e desporto; inclusão social e
envelhecimento; ambiente, ordenamento do território e energia. Cada uma destas áreas é tida
como representando um meio importante para a coordenação intersectorial da política para a
igualdade e não-discriminação baseada no sexo e na orientação sexual. A área estratégica 1
“integração da perspetiva da igualdade de género na Administração pública central e local” visa
integrar a dimensão da igualdade de género a todos os níveis, em todas as áreas da ação
governativa e em todas as fases do processo de decisão política.
Na análise da ação política, é comum o recurso à imagem de ciclo político (policy cycle) (Garcia,
2014; Howlett et al. 2009; Frey, 2000) identificando fases sequenciais no ciclo: (i) inscrição de
um tema na agenda política, (ii) formulação da política, (iii) tomada de decisão, (iv)
implementação das medidas e/ou política, e (v) avaliação, com controlo dos efeitos das medidas
e/ou políticas públicas (Serapioni, 2016). Uma conceção linear do ciclo de decisão política
remete para um quadro tradicional (Dye, 1955) em que as fases se sucedem, com interferência
de uma fase na fase seguinte, mas praticamente sem retorno (feedback ou retroalimentação),
sendo cada uma dominada por um/a especialista ou líder que toma decisões de acordo com a
sua parcialidade ou poder influenciando, naturalmente as decisões de outros/as no processo
linear. Este quadro tradicional pode ser desafiado e progressivamente substituído por um
quadro que assenta no relativismo, na teoria das probabilidades, admite uma margem de
desconhecido e de inesperado e reconhece a interdependência das fases, das decisões e entre
52
os sujeitos responsáveis por cada decisão ao longo de todo o processo. O Projeto IGOS permitiu
observar que as pessoas, na sua prática profissional, se afastam de um modelo tradicional de
base racional e adotam modelos de avaliação mais flexíveis e em que as trocas são mais
dinâmicas entre as fases, admitindo retrocessos. É este o contexto em que se propõe um modelo
de avaliação integrada, em que a avaliação está presente em todo o ciclo, como se ilustra na
figura 3.
Figura 3 – Modelo em que a avaliação está presente ao longo de todo o ciclo de políticas
públicas
Fonte: Elaboração própria
Esta proposta de um modelo em que a avaliação está presente ao longo de todo o ciclo de
políticas públicas foi sendo elaborada no âmbito do Projeto IGOS ao longo do trabalho junto dos
municípios, quando se preparava uma avaliação ex-ante.
Capítulo II
Rumo à Promoção de Igualdade de Género: Estratégias e medidas legislativas
54
1. Mainstreaming de Género
O mainstreaming da igualdade de género integra uma vertente transformadora importante,
pois envolve redefinição de conceitos, alteração de conceções acerca das relações sociais de
género e alteração de formas de pensar o mundo a partir de uma perspetiva que considera
sistematicamente as diferenças entre as condições de vida, a situação e as necessidades de
mulheres e homens (Squires e Wickham-Jones, 2004), usando uma lente de género para ver o
mundo, e, a partir do reconhecimento da realidade de um sistema social assente em
desigualdades de género, incorporar os contributos e conhecimentos específicos de mulheres
na proposta de medidas para promover igualdade de género, reconhecendo, de facto e
respeitando efetivamente a diversidade e a igualdade a partir das diferenças (Instituto Vasco de
la Mujer, 2013).
O mainstreaming da igualdade de género é uma estratégia que implica a consideração
sistemática do princípio da igualdade de género em todas as políticas públicas e ações
desenvolvidas por agentes políticos e nas comunidades. O princípio da igualdade é
potencialmente cumprido através desta estratégia que exige, por sua vez uma abordagem
global, no sentido de ser abrangente e holística e transversal: às políticas, às áreas setoriais de
política, às medidas, a programas, ações e atividades – independentemente de serem definidos
por tipo de problema, população ou por área geográfica.
A definição de mainstreaming que parece reunir mais consenso, por ser abrangente e detalhada,
é a definição do grupo de peritos do Conselho da Europa (1998), segundo a qual "O
mainstreaming de género consiste na (re)organização, melhoria, desenvolvimento e avaliação
dos processos de tomada de decisão, de modo a que os agentes que participam normalmente
nas medidas de política incorporem uma perspetiva de igualdade de género em todas as
políticas, a todos os níveis e em todas as fases."
Uma das definições mais antigas é de 1996, da Comissão Europeia referindo o mainstreaming
de género enquanto mobilização de todas as políticas gerais e de todas as medidas
especificamente com o objetivo de alcançar igualdade de género através da integração na fase
de planeamento de políticas e de medidas, dos seus possíveis efeitos sobre as situações de
mulheres e de homens (Comissão Europeia, 1996). O mainstreaming de género torna a
integração do género explícita em todos os setores de política e em todas as áreas estratégicas
sob a atenção de políticas públicas.
A grande vantagem desta estratégia é que a igualdade de género deixa de ser entendida como
uma questão em separado para se tornar uma preocupação de todas as políticas, medidas,
55
programas e atividades desenvolvidas. Para além disso, ao ser uma forma prática de integrar
uma perspetiva de género nas políticas, medidas, programas, o mainstreaming de género não
olha para as mulheres de forma isolada, mas atende às relações de género, olhando para
homens e mulheres como agentes participantes nos processos e como os seus beneficiários/as.
1.1. Mainstreaming da igualdade de género ao invés de mainsntreaming de género
A definição de mainstreaming sugere, em rigor a transversalização da promoção de igualdade
de género e não transversalização de género. O mainstreaming é uma estratégia de
transversalização, integração ou incorporação da igualdade de género a todas as áreas de ação
política, a todas as políticas e à legislação, incluindo mas sem se restringir à legislação mais
evidente ou dirigida à promoção de igualdade de género. O mainstreaming é uma estratégia
para se alcançar o objetivo de igualdade de género. Fazer com que a igualdade de género se
mantenha na agenda política tornando.se efetiva, em cada uma das áreas de política e com
impacto na vida das pessoas.
O objetivo do mainstreaming de género é a integração de uma perspetiva de género nas políticas, nas
medidas legislativas, nas ações e atividades. A meta a alcançar através desta estratégia é mudar de
uma conceção de neutralidade de género, isto é tomar decisões sem levar em conta o sexo das pessoas
e as diferenças de necessidades e interesses para uma conceção de igualdade de género.
1.2. Vantagem de integrar o princípio de mainstreaming da igualdade de género nas
medidas legislativas
O princípio da igualdade de género e, principalmente a integração do principio nas medidas
legislativas, representa um avanço importante no reconhecimento dos direitos das mulheres e
no esforço para promover igualdade de género, por duas razões essenciais:
1. O reconhecimento explícito da necessidade e importância da integração do principio de
igualdade de género nas medidas legislativas implica o reconhecimento de que se
mantém, embora implícito o primado da masculinidade no arranjo legal, justificando
assim uma revisão crítica das medidas legislativas usando um instrumento rigoroso para
ajudar quem decide por ter a responsabilidade pela tomada de decisão, a decidir de
melhor forma;
2. Num plano operativo, a aplicação do princípio de igualdade de género e da estratégia
de mainstreaming da igualdade de género define a realização de uma revisão
abrangente da lei a partir do conceito de género e igualdade de género.
56
A integração da dimensão de género (gender mainstreaming) pode ser definida como o processo
de avaliação das implicações para as mulheres e os homens de qualquer ação, incluindo
legislação, políticas e programas, em qualquer área e a todos os níveis. Trata‑se de uma
estratégia para incorporar as preocupações e as experiências das mulheres e dos homens na
conceção, implementação, acompanhamento e avaliação das políticas e programas em todas as
esferas políticas, económicas e sociais, de modo a assegurar vantagens iguais para mulheres e
homens e evitar que a desigualdade seja perpetuada. O objetivo último da integração da
dimensão de género é a realização da igualdade de género (OIT, 2011b: 22).
A implementação da integração de género (na legislação, nos orçamentos públicos, nas políticas
públicas) requer:
Compromisso político;
Uma estrutura de órgãos governamentais e agentes responsáveis pela integração da dimensão de
género;
A consulta de especialistas em matéria de género, tanto dentro do governo como na sociedade civil;
Conhecimento (formação e sensibilização) sobre o modo como se implementa a integração da
dimensão de género; e
A utilização de métodos e instrumentos adequados à adoção de uma perspetiva de género.
1.3. Mainstreaming de género ou Promoção de igualdade de género por via de
componentes separadas?
O mainstreaming de género constitui um “compromisso para garantir que as preocupações
e experiências das mulheres e dos homens são parte integral do desenho, implementação,
monitorização38 e avaliação de toda a legislação, políticas e programas, para que as mulheres
e os homens possam beneficiar de igual forma e que a desigualdade não seja perpetuada”
(Derbyshire 2002: 9).
Esta definição é muito completa, mas também traduz um entendimento complexo acerca do
mainstreaming de género. A complexidade do conceito não contribui para a sua
operacionalização nem para a sua apropriação. Assim, os resultados daquele compromisso são
difíceis de medir, o impacto da alocação de recursos financeiros para garantir que as
preocupações e experiências das mulheres e dos homens são parte integral do desenho,
implementação, monitorização e avaliação de toda a legislação, políticas e programas, é difícil
38 Monitorização aqui entendida enquanto processo contínuo de recolha e análise de informação, com vista a apreciar a execução de um projeto, programa ou política face aos resultados esperados.
57
de contabilizar e demonstrar e a estratégia política encerrada no compromisso de
mainstreaming da igualdade de género corre o risco de perder impacto.
Na realidade, o que se verifica em alguns projetos e que o mainstreaming de género (ainda) é
entendido enquanto uma componente, normalmente pequena e isolada, dedicada a lidar com
“as mulheres” (MFA Finland, 2003: 11). De facto, o conceito de mainstreaming de género é
usado mas, por vezes, não é disso que se trata. As situações mais usuais no uso errado do
conceito e da ideia de mainstreaming da igualdade de género na avaliação podem ser
classificadas em dois conjuntos, designadamente:
Mainstreaming superficial, nos casos em que as mulheres são mencionadas em todas as fases
do projeto como sujeitos importantes, ou existe recolha de dados desagregados por sexo, mas
os dados não são analisados numa perspetiva de género e/ou não são usados enquanto
indicadores de melhoria das condições de vida das mulheres.
Mainstreaming de género aplicado às atividades, nos casos em que se desenvolvem atividades,
principalmente com mulheres, justificadas pela necessidade de aplicar os princípios de
mainstreaming de género. Nestes casos, a avaliação tem que concluir se as atividades
desenvolvidas, na realidade não aumentam os problemas das comunidades, como a violência
de género por exemplo e/ou não agravam as condições de vida das mulheres, por exemplo
aumentando a sobrecarga de responsabilidades e trabalho, pago e não pago.
Tem que se assumir que as atividades assentes no compromisso de mudança procurado através
do mainstreaming de igualdade de género tendencialmente alteraram as relações de género. A
não ser que a mudança aconteça de forma cuidadosa e com sensibilização adequada da
população, a violência doméstica pode surgir ou aumentar, se os homens interpretarem o
empoderamento progressivo das mulheres como ameaça à sua posição masculina enquanto
‘cabeça-de-casal’ e líderes da comunidade (Moser, 2005). A ideia principal é a de que as
avaliações em que se isole a participação das mulheres, seja numa atividade, num programa,
nas organizações ou em cargos de decisão política, do contexto em que essa participação ocorre
e/ou avaliações em que se analise apenas os benefícios da participação para as mulheres,
podem ser avaliações enganadoras.
A avaliação deve ser sempre comparativa em relação a um determinado referente, um marco.
Na maior parte das vezes, a comparação faz-se entre a situação de mulheres e a situação de
homens. Outras vezes, a comparação faz-se em termos cronológicos, analisando
transformações ao longo do tempo. Outras vezes ainda, a comparação faz-se entre contextos
diferentes, sejam contextos sociogeográficos, comparando países ou blocos regionais, sejam
58
contextos organizacionais e funcionais, comparando por exemplo a proporção de mulheres na
política considerando cargos eletivos no âmbito local e no âmbito nacional. Ter um ponto de
referência é fundamental para se avaliar. Acontece que a avaliação é distorcida quando se avalia
de forma isolada o que acontece à situação de vida das mulheres e não se faz uma avaliação da
relação de género, no contexto. Por exemplo, analisar a evolução da taxa de desemprego
feminino durante a crise económico-financeira é distorcer um contexto com taxas de
desemprego mais elevadas em geral, afetando diferentes setores, com emprego de mão-de-
obra feminina, por ser mais mal remunerada e por ser submetida a precariedade no vínculo
contratual e nas condições de desempenho profissional (Coelho, 2004). Ora, este padrão de
empregabilidade de mulheres traduz uma discriminação de género. A sua avaliação e as razões
explicativas para se reproduzirem no mercado de trabalho estereótipos de género são mais
fáceis de avaliar considerando, também o cotexto e a situação dos homens na avaliação.
Na avaliação de atividades de um projeto ou de medidas de política, as comparações entre
homens e mulheres do grupo-alvo do projeto ou pessoas a quem se destina a política, devem
ser feitas em todos os componentes ou dimensões. Só assim é fiável retirar conclusões acerca
dos benefícios do projeto ou dos resultados da política. O risco eminente nas avaliações
parcelares, isto é quando não são consideradas todas as componentes e/ou dimensões é o risco
de o género ser considerado um capítulo separado.
Para evitar avaliações distorcidas, parcelares e para controlar o risco de isolar “o”
mainstreaming de género, a solução é compreender o conceito de mainstreaming e a sua
componente estratégica de promoção de igualdade de género. É importante que o
mainstreaming de igualdade de género seja entendido como tendo o objetivo de aumentar a
equidade de género, e não apenas aumentar o envolvimento das mulheres nas várias áreas da
vida em sociedade. Uma recomendação útil consiste em, a cada passo da avaliação, face a cada
mudança pretendida (de acordo com a proposta da teoria da mudança de Weis, 1995) ir
colocando questões como: “quem beneficiará desta atividade”? Quais são as transformações
que ocorrerão no contexto e nas relações de género (entre homens e mulheres) conforme
aumentar o benefício para as mulheres de elas beneficiarem desta atividade”?
Estas questões, meramente ilustrativas são extremamente importantes porque permitem
concretizar o que acontecerá se e quando as políticas ou medidas forem aplicadas na prática. Se
ocorrer um ‘desaparecimento da política’ e ficar apenas uma alteração na rotina das mulheres,
sem impacto esperado nas relações de género, então o mainstreaming de género pode não ter
um impacto real na igualdade de género. Este exercício ao ser feito por um lado ajuda a projetar
59
o impacto esperado de determinada medida legislativa ou medida de política – impacto
esperado numa avaliação ex-ante porque o impacto efetivo só pode ser observado após a
aplicação; por outro lado, ajuda a distinguir entre mudanças quotidianas ou nas rotinas e
mudanças estratégicas, na promoção de igualdade de género.
2. O mainstreaming de género como estratégia promotora de igualdade de género adotada
pela União Europeia
A obrigação do princípio de mainstreaming de género significa que a União Europeia e todos os
Estados-membros devem, de forma ativa, levar em conta o objetivo de igualdade entre homens
e mulheres aquando da formulação e implementação de leis, regulações, provisões
administrativas, políticas, programas e atividades.
Para promover a incorporação da igualdade de género em todas as políticas e em todas as fases
e garantir que isto se faz pelos atores implicados na decisão política, a integração da perspetiva
de género deve ser empreendida e assumida pelas pessoas cujo trabalho quotidiano consiste
em formular e executar as políticas públicas e em fornecer serviços. A maior parte do trabalho,
portanto, deverá incumbir a pessoas eleitas, com responsabilidades públicas, a pessoal da
Administração pública e a outros agentes - para garantir a boa governação em geral.
Segundo o Conselho da Europa, a responsabilidade pela promoção de mainstreaming de género
cabe aos atores geralmente implicados no processo de decisão política, desde o desenho ou
planeamento, decisão, implementação, monitorização e avaliação.
Para promover a incorporação da igualdade de género em todas as políticas e em todas as fases e
garantir que isto se faz pelos atores implicados na decisão política, a integração da perspetiva de género
deve ser empreendida e assumida pelas pessoas cujo trabalho quotidiano consiste em formular e
executar as políticas públicas e em fornecer serviços. A maior parte do trabalho, portanto, deverá
incumbir a pessoas eleitas, com responsabilidades públicas, a pessoal da Administração pública e a
outros agentes. Para garantir a boa governação em geral.
A integração da perspetiva de género implica mais do que a mera promoção da igualdade
mediante a execução de medidas específicas de ajuda às mulheres ou, em alguns casos, ao sexo
sub-representado, mas que implica antes mobilizar todas as políticas e medidas gerais para o
objetivo específico de concretização da igualdade de género (P7_TA(2011), como pode ler-se
numa Resolução do Parlamento Europeu, de 17 de novembro de 2011, sobre a integração da
perspetiva do género nas atividades do Parlamento Europeu (2011/2151(INI)) (2013/C 153
E/19).
60
É importante que o mainstreaming de género seja efetivamente entendido no seu objetivo,
amplo, de promover e aumentar a igualdade de gênero, não se limitando a ter como fim
aumentar a participação das mulheres nas atividades, como muitas vezes é entendido. O
mainstreaming de género, ao transversalizar, integrando o género em todas as políticas e
medidas tende a mudar os papéis sociais e relações de género. Existe um entendimento
superficial do mainstreaming de género, quando:
a) As mulheres são simplesmente mencionadas nas atividades, como destinatárias e/ou são
referidas em cada componente de um projeto ou numa ou poucas fases de um programa;
b) Apenas se recolhem dados diferenciados por sexo, sem uma análise de género;
c) Não se definem objetivos nem estabelecem metas que tenham como fim uma verdadeira
melhoria da situação e condições de vida de mulheres e homens trazendo vantagens para
as relações sociais de género.
O mainstreaming de género não trata simplesmente da integração ou da inclusão das mulheres
nas agendas (Hannan, 2003). Implica um processo dinâmico de alteração de objetivos,
estratégias e ações para assegurar que mulheres e homens possam influenciar, participar e
beneficiar dos mesmos processos de desenvolvimento, sobretudo ao nível das organizações nas
suas estruturas, procedimentos e culturas organizacionais para criar ambientes institucionais
promotores da igualdade de género.
Uma estratégia que considera as mulheres ou a situação das mulheres como um problema no
contexto da ação governativa, e cujo sucesso se mede pelo número de mulheres abrangidas por
esses programas especiais, é estruturalmente deficiente. Não é o que se pretende por exemplo
quando se evidencia a compreensão do papel das mulheres na economia dos cuidados
prestados a outros de forma não remunerada, e a relação entre esta economia e a economia de
mercado, tendo em vista uma reformulação adequada das políticas.
A integração do género nas medidas e nas políticas exige das autoridades políticas e dos atores sociais
capacidade para combinarem conhecimento sobre a igualdade de género, incluindo o conhecimento
de base empírica assente em experiência e práticas profissionais.
Uma revisão de literatura recente sobre mainstreaming de género mostrou que a limitação mais
comummente citada ao nível operacional é a falta de monitorização e avaliação sistemática,
eficaz e consistente dos resultados e impactos do mainstreaming de género.
61
A inexistência de avaliação também se deve à dificuldade em lidar com um dos maiores desafios
na avaliação, a saber, a identificação de critérios para a avaliação, a definição de estratégias
metodológicas adequadas para medir o efetivo cumprimento dos objetivos e a definição de
indicadores apropriados.
Ainda no plano europeu mas no âmbito da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Económico, OCDE, um organismo que envolve 47 Estados-membros, os obstáculos a que se
concretize uma política de igualdade e o mainstreaming de género se torne efetivamente uma
prática foram enunciados de forma sistematizada pelos países participantes no Inquérito
nacional ao enquadramento de género, políticas públicas de género e Liderança, realizado pela
OCDE, em 2011 (2011 OECD Survey on National Gender Frameworks, Gender Public Policies and
Leadership) (OECD, 2011). Os principais obstáculos mencionados são:
Limitação de mecanismos de responsabilização nas agências públicas para assegurar a
implementação da igualdade de género e mainstreaming de género.
Falta de consciencialização nos serviços públicos acerca de como diferentes opções políticas
podem gerar diferentes impactos em homens e em mulheres.
Falta de mecanismos de monitorização para avaliar o efeito de iniciativas de promoção de
igualdade de género.
A OCDE acrescenta aos obstáculos enunciados pelos países no inquérito, a falta de uma
abordagem coordenada para lidar com as desigualdades de género nas várias áreas de política
e aos diferentes níveis de governo. O estudo das experiências de alguns países leva à conclusão
de que esta abordagem beneficia da ação de um mecanismo institucional que atue como
catalisador da ação dos vários órgãos governamentais e possa influenciar reformas legais no
sentido da promoção de igualdade de género. Refletindo sobre os resultados do inquérito da
OCDE (OECD, 2011) parece-nos que a existência de um mecanismo institucional já é antecedida
de consciencialização de decisores/as políticos/as sobre o impacto das suas decisões. As opções
políticas, de facto produzem efeitos e conseguindo avaliá-los, provavelmente tem vantagens
que se repercutem em tudo o resto – na implementação de mecanismos institucionais que
efetivamente tenham poder para atuar e a sua atuação seja, de facto atendida pelos vários
órgãos governamentais.
A afirmação de que uma política gera sempre efeitos sobre a vida das pessoas e nas sociedades
por nenhuma medida ser neutra em relação a género ganha mais força e assume significado
eminentemente prático quando se demonstram efeitos e o impacto se revela em diversos
62
domínios. A experiência junto de decisores/as políticos/as, acumulada também no Projeto IGOS,
atesta que a estatística tem potencial para obrigar a pensar. Os números são esmagadores
quando representam factos porque revelam a inconsistência de algumas ideias que, de tão
repetidas parece que se tornam verdadeiras. Um exemplo é assumir que o direito a licença de
parentalidade em condições vantajosas para os homens os protege de serem desafiados no seu
local de trabalho a manter o papel de homem e pai trabalhador deixando à mulher e mãe o
papel de principal cuidadora.
Estes obstáculos estão ligados a dificuldades mais substanciais na promoção de igualdade de
género: “evaporação”, “invisibilização” e “resistência” (Luttrell e Moser, 2004). A evaporação
traduz-se no facto de os compromissos e declarações políticas gerais serem feitas respeitando
um enquadramento de género e mantendo uma aparência de intenção política de promover
igualdade de género e, na prática, incluindo a rotina da tomada de decisão política, a igualdade
praticamente desaparecer. As palavras não progridem para a ação, como referem as autoras.
Assim, mesmo que se conheçam e reconheça o impacto negativo dos fatores que agravam
desigualdades, não são implementadas nem desenvolvidas medidas que, de facto permitam
combater essas desigualdades.
A invisibilização manifesta-se, desde logo na inexistência de dados, pelo menos desagregados
por sexo e aprofunda-se quando o impacto de género não é monitorizado (impacto sobre
homens e mulheres e sobre as relações sociais de género). A monitorização muitas vezes não
ocorre porque os dados de partida, que constituiriam a base para a monitorização não existem,
não são disponibilizados ou não são analisados de forma a serem compreendidos pelos/as
decisores/as políticos/as e, também, por serem dados que invisibilizam a participação das
mulheres na produção dos próprios dados, isto é, dados sem que as mulheres tenham sido
consultadas, logo dados em que faltem as suas perspetivas.
A resistência traduz-se numa recusa em enfrentar os problemas e as necessidades de subgrupos
da população. Acrescentamos à concetualização de Luttrell e Moser (2004), resistência em
mudar práticas rotineiras de tomada de decisão (Moser e Moser, 2003).
2.1. A estratégia de mainstreaming serve a finalidade de promoção de igualdade de género
O mainstreaming de igualdade de género é uma estratégia para apoiar a promoção de igualdade
de género garantindo a transversalização da igualdade de género em todos os processos e
procedimentos. Acontece que o conceito não tem sido fácil de apropriar, a tradução revela
algumas desvantagens e, mais importante do que isto, a definição de estratégias para promover
63
mudança tem uma forte componente operativa. Dito isto, o entendimento de igualdade de
género e de promoção de igualdade de género tem mudado no âmbito dos organismos
europeus suscitando, naturalmente, uma transformação no entendimento da estratégia de
mainstreaming de género. A estas transformações dedicamos agora alguma atenção.
O mainstreaming da igualdade de género atualmente corresponde a uma estratégia central para
garantir que é incluída uma perspetiva de igualdade de género no processo de políticas públicas,
ao longo de todo o ciclo. Desde que foi proposto inicialmente, o mainstreaming da igualdade de
género modificou-se no plano político. Mantendo-se o objetivo de promover igualdade de
género, a estratégia deixou de estar tão assente na presença de mulheres nos Parlamentos e
em cargos políticos para enfatizar a presença da igualdade de género em todos os Parlamentos
e em todos os instrumentos legislativos.
O avanço dos estudos de género tornou muito mais exigente o debate acerca da igualdade de
género. Não é suficiente mostrar indicadores de desigualdade entre homens e mulheres e
constatar a sua persistência ao longo de anos resistindo a sucessivos Governos. Exige-se
conhecimento aplicado na realização de análises de género, na explicação dos fatores
subjacentes às desigualdades, nas diferentes maneiras como as desigualdades afetam
diferentes pessoas e alteram relações de género. A pericialidade com especialização técnica e
domínio científico de conceitos e de metodologias está definitivamente instalada no domínio da
promoção de igualdade de género no plano político.
O ativismo feminista tem sido fundamental neste processo. Se nos anos 80 do século XX a
principal preocupação era aumentar o número de mulheres na política para que elas
defendessem os interesses das mulheres, os anos 90 do século XX obrigaram o ativismo
feminista a reorganizar-se enquanto se assistia a uma pulverização, com fragmentação de
movimentos de defesa de interesses das mulheres. As ativistas feministas adotaram uma
posição mais orientada para o Estado (Walby, 2002) conseguindo congregar os interesses de
vários grupos autónomos (Kantola, 2006).
Mendoza (2002) acrescenta que as novas tecnologias tiveram um papel importante ao dar a
conhecer realidades sociais diferentes encontrando nelas regularidades nas desigualdades e
experiências de organização dos organismos internacionais e de Estados na promoção de
igualdade de género. Este elemento pode, de fato ter sido importante para as organizações não-
governamentais confrontarem o Estado com a necessidade de cumprir os compromissos
assumidos internacionalmente e para trocarem experiências entre si reforçando um ideal e a
defesa de uma causa no plano político. Em suma, não era necessário estar dentro do sistema
64
político em cada país, onde era difícil as mulheres entrarem para que os seus direitos fossem
atendidos. No plano internacional, a igualdade de género era um valor e o ativismo, de fora do
sistema político tinha acolhimento internacional. Assim, descrito de forma muito resumida, se
passou de uma revindicação de presença na política para o escrutínio do processo político numa
perspetiva de género. O processo político é o foco de atenção. Apesar de a assimilação das
propostas feministas ser mais fácil de se verificar com a estratégia da presença das mulheres
nos órgãos políticos, o facto é que os riscos da assimilação, do essencialismo, da má
interpretação do mainstreaming de género continuam presentes.
A assimilação das mulheres consiste em integrá-las em instituições sem alterar os mecanismos
de funcionamento dessas instituições. O que aqui acrescentamos é o risco de uma assimilação
concetual. A assimilação do conceito e, mais, do propósito de mainstreaming de género. O
processo é o mesmo: integrando o conceito em discursos e elencados conceptuais prévios para
que o conceito e o significado de mainstreaming de género se perca, se dilua, se confunda com
outra coisa qualquer.
É importante passar em revista o trajeto no desenvolvimento da política para a igualdade de
género e o processo ao nível europeu, da Comunidade Europeia, desde a promoção de igualdade
de oportunidades até à promoção de igualdade de género assente numa estratégia de
mainstreaming. Nos anos 1950, no período em que a Comunidade Europeia foi estabelecida, a
interpretação do conceito de igualdade estava focada na igualdade de oportunidades e limitada
ao princípio da igualdade de remuneração. No seguimento da Conferência Mundial das Nações
Unidas sobre as Mulheres, que teve lugar em Pequim assumindo essa designação (Conferência
de Pequim) e na sequência da Declaração e do Plano de Ação da Plataforma de Ação de Pequim,
a União Europeia mantém praticamente inalterada a interpretação do conceito de igualdade
focando a igualdade de oportunidades mas, desde 1996 a ideia do mainstreaming de género,
entendida como integração do género nas principais áreas da política, tem informado a
abordagem estratégica adotada na Comissão Europeia para a promoção de igualdade de
oportunidades entre mulheres e homens.
Quando na União Europeia se define a implementação de uma estratégia de igualdade em todas
as instituições, políticas, programas e práticas da Comissão Europeia visa atingir-se um duplo
objetivo: desenvolver uma ação mais eficaz na igualdade de oportunidades e melhorar a
qualidade das políticas Europeias. Em 1997 com a assinatura do Tratado de Amsterdão, a
igualdade de oportunidades entre homens e mulheres passa a estar consagrada como um dos
objetivos da União Europeia. Do Tratado resulta claro que o objetivo não se limita a eliminar
65
desigualdades, definindo também a promoção de igualdade. De forma consistente, o Tratado
reforça os princípios da discriminação positiva ou da ação afirmativa, requerendo medidas
especiais para combater as desigualdades de género e as desvantagens de homens e de
mulheres. O Tratado de Lisboa estabelece que o princípio do mainstreaming de género deve ser
aplicado de forma contínua em todas as atividades da UE, de forma a integrar e tornar
transversal a perspetiva de género e a promoção da igualdade de género em todos os processos
do setor público e fazer a avaliação dos impactos das atividades na igualdade de género. Isto
traduz um compromisso da União Europeia com a promoção da igualdade entre homens e
mulheres nas suas várias atividades. Compromisso este que se torna visível por exemplo quando
exige o mainstreaming de género em áreas como a administração de projetos, contribuindo
para assegurar que as atividades desenvolvidas no seio dos projetos, de facto, promovam
igualdade de género. Em termos práticos, exige que se tome em consideração a perspetiva de
género fazendo com que os objetivos e conteúdos das atividades possam ser desenvolvidos de
maneira a responder às diferentes necessidades. Ao mesmo tempo que se promove a igualdade
de género procura melhorar-se a qualidade e o impacto das atividades desenvolvidas.
O percurso político desde o estabelecimento da comunidade europeia até à atualidade foi
objeto de avaliação. No relatório de avaliação, em que se identificam os progressos feitos e
sinalizam aspetos a melhorar, salienta-se a falta de sensibilização para as questões de género
evidente nas posições assumidas aquando da tomada de decisão, a falta de recursos humanos
e de dotação orçamental com recursos financeiros alocados à promoção de igualdade de género
e a falta de especialistas na área de género – um tema teórica e concetualmente rico e com
metodologias específicas para servir determinados objetivos. Há outra constatação
interessante: apenas 25% dos 160 relatórios de avaliação analisados, produzidos no âmbito das
iniciativas da Comissão Europeia, foram alvo de questionamento pelos/as deputados/as do
Parlamento Europeu (Zwaan et al., 2014). Mais, segundo o ator, as questões feitas revelam
maior preocupação com as consequências na agenda política do que na realidade sobre a qual
as medidas atuaram.
2.2. Mainstreaming da igualdade de género – da “contagem por sexo” à abordagem
transformativa
O percurso político da promoção de igualdade de género desde o estabelecimento da
comunidade europeia até à atualidade pode ser representado por dois pólos: uma abordagem
limitada à “contagem por sexo”, isto é orientada para a recolha de dados desagregados por sexo,
até ao reconhecimento consensual da capacidade de transformação contida na adoção de uma
política de mainstreaming de género mais compreensiva. Na realidade, estes dois pólos estão
66
cronologicamente situados, com a desagregação de indicadores por sexo a constituir o primeiro
esforço de adaptação para permitir preparar uma política que promova igualdade de género,
isto até à segunda metade dos anos 90 do século XX, até à constatação da evidência de que o
mainstreaming de género está a acontecer numa variedade de organizações e tem sido uma
prática no desenho de algumas políticas. Esta constatação está a ocorrer na atualidade
revelando que o potencial do mainstreaming de género não está atingido. Algumas áreas de
política parecem ser mais resistentes ao reconhecimento das vantagens na adoção da
estratégia, acabando por impedir uma efetiva transversalização da igualdade e género nas
políticas, numa abordagem compreensiva e integrada. Para além disto, verifica-se que em
algumas áreas de política se mantem a abordagem da recolha de dados desagregados por sexo
e, nas mesmas ou noutras áreas se mantém a interpretação da igualdade como igualdade de
oportunidades entre homens e mulheres. Assim, no pólo cronologicamente situado na
atualidade, a constatação da evidência de que o mainstreaming de género está a acontecer
numa variedade de organizações e tem sido uma prática no desenho de algumas políticas não
passa disso mesmo. É necessário ir além da abordagem da “contagem por sexo” reconhecendo
a transformação implícita numa política de mainstreaming de género mais compreensiva.
O relevo atribuído pela União Europeia ao princípio da igualdade de género fica patente num
conjunto de ações, incluindo a definição de uma agenda até 2019, a institucionalização de
mecanismos, como grupos de trabalho e comités e a continuidade de organismos com
estruturas mais fixas e duradouras, como o Instituto Europeu para a Igualdade de Género (EIGE).
Sumariamente apresentam-se alguns destes mecanismos para a ação. O objetivo ao apresentá-
los neste Manual é duplo: aumentar o conhecimento acerca da ação da União Europeia em
matéria de promoção de igualdade de género e ampliar o leque de experiências conhecidas
inspiradoras de criatividade para o desenvolvimento de mecanismos em Portugal, seja no plano
nacional ou no plano local.
O Grupo Intersectorial para a igualdade entre homens e mulheres (Inter-Service Group on
equality between women and men)39 tem todos os departamentos da Comissão Europeia
39 O Grupo Intersectorial para a igualdade foi criado em 1995 com o objetivo de monitorizar e relatar as atividades da Comissão Europeia na área da igualdade de género. Para cumprir este objetivo, o Grupo elabora um relatório anual que submete a debate no debate anual de políticas da Comissão Europeia. O grupo foi criado e mantém-se enquanto uma estrutura de coordenação especificamente dedicada à consecução dos objetivos para a igualdade de género da Comissão Europeia. O Grupo reúne no mínimo duas vezes por ano. É constituído por representantes de todos os departamentos que tenham um papel na promoção da igualdade de género (que atuam, a nível de cada departamento e serviço, como gender focal point ou gender information point). A composição do grupo faz com que atue como um fórum de troca de informação e boas-práticas para a igualdade de género, para o mainstreaming de género e para
67
representados, com o objetivo de monitorizar e relatar as atividades da Comissão Europeia na
área da igualdade de género para orientar a integração de uma perspetiva de género nas
políticas, legislação e programas financiados, nas questões orçamentais, em todas as áreas da
política europeia. Este Grupo publicará um relatório sobre o mainstreaming de género na
Comissão Europeia, em 2017 devendo completar as ações-chave referidas acima apresentando
o mainstreaming da igualdade de género em alguns setores, por exemplo nos transportes,
energia, educação, saúde, tributação, agricultura, comércio, política regional, assuntos
marítimos e ambiente.
O Comité Consultivo para a Igualdade de Oportunidades entre Mulheres e Homens40 é composto
por representantes dos Estados-membros, organizações de parceiros sociais e da sociedade
civil. O seu objetivo é prestar aconselhamento à Comissão Europeia sobre iniciativas políticas e
legislativas.
O Instituto Europeu para a Igualdade de Género (European Institute for Gender Equality - EIGE)
desempenha um papel importante no desenvolvimento da recolha de indicadores e na partilha
de dados fiáveis, fundamentais para apoiar o processo de desenho de políticas baseado em
evidências. Um contributo assinalável é a criação e a divulgação de resultados do índice de
igualdade de género (para 2015 ver: http://www.eige.europa.eu/rdc/eige-publications/gender-
equality-index-2015-measuring-gender-equality-european-union-2005-2012-report). O índice
permite comparar o desempenho dos vários Estados-membros por referência a três pontos ou
marcas: o desempenho de cada Estado-membro ao longo do tempo; o desempenho de cada
Estado-membro em relação à média para a União Europeia (valor médio considerando todos os
Estados-membros) e o desempenho de cada Estado-membro por comparação a outro(s). Para
além do índice, o EIGE desenvolve estudos e elabora relatórios dedicados a temas específicos,
como por exemplo a análise da igualdade de género no poder e tomada de decisão (disponível
o gender expertise dos seus membros. Atualmente este grupo está sob gestão do Diretor-geral para a Justiça e Consumo (Directorate-General for Justice and Consumers). Para mais informações, ver Directorate-General for Internal Policies (2014), Evaluation of the Strategy for Equality between women and men 2010-2015 as a contribution to achieve the goals of the Beijing Platform for Action – Study for the FEMM Committee, Bruxelas, Parlamento Europeu, disponível em: www.europarl.europa.eu/.../IPOL_STU(2014)509996_EN.pdf , consultado em 29/07/2016. 40 O Comité Consultivo para a Igualdade de Oportunidades entre Mulheres e Homens (Advisory Committee on Equal Opportunities for Women and Men) foi criado em 1981 por decisão da Comissão Europeia. A sua função é prestar apoio à Comissão Europeia na formulação e implementação das atividades da União Europeia para a promoção da igualdade entre homens e mulheres. Para tal, emite opiniões acerca de assuntos relevantes para a promoção da igualdade de género. Entre 1996 e 2015 emitiu 34 opiniões. Para aprofundar esta informação, ver: http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/other-institutions/advisory-comittee/index_en.htm, consultado em 29/07/2016.
68
em https://www.cig.gov.pt/2015/10/eige-relatorio-sobre-igualdade-de-genero-no-poder-e-
tomada-de-decisao/).
Para o objeto deste Manual é importante assinalar a criação do Grupo de Escrutínio Regulatório,
constituído por membros da Comissão Europeia e por especialistas independentes com o
objetivo de analisar a qualidade de todas as avaliações de impacto. Para facilitar a consecução
deste objetivo pelo Grupo foi redigido um acordo interinstitucional para promover maior
articulação e cooperação entre as instituições europeias, no sentido de melhorar o processo de
criação e avaliação de legislação. O Grupo dedica-se a garantir que a implementação das ações-
chave da União Europeia é promovida regularmente, isto é, com continuidade e a avaliar o
progresso na implementação das ações, incluindo exemplos de práticas dos vários Estados-
membros. Deve reportar o progresso anualmente em função dos objetivos e metas e dos
indicadores previamente definidos e comuns a todos os Estados-membros. Os objetivos são os
seguintes:
Continuar a integrar uma perspetiva de igualdade de género em todos os aspetos da
intervenção da União Europeia, promovendo um mainstreaming de género efetivo;
Continuar a assegurar fundos para a promoção da igualdade de género, garantindo que os
fundos são eficientes e favorecem a eficácia;
Cooperar de forma estreita com todos os stakeholders ativos na área da igualdade de género.
Os indicadores de progresso são a publicação de um relatório sobre mainstreaming de género;
avaliação reguladora de programas de financiamento futuros; realização de análise de
documentos estratégicos nacionais; número de boas-práticas trocadas; número de reuniões
organizadas; número de relatórios de progresso publicados; número de relatórios de
implementação preparados.
O Grupo de Alto Nível para o Mainstreaming de Género (High Level Group on gender
mainstreaming) é um grupo informal criado em 2001, constituído por representantes de alto-
nível responsáveis pelo mainstreaming de género a nível nacional. Este grupo é presidido pela
Comissão Europeia e tem reuniões regulares convocadas em colaboração com a Presidência. O
grupo presta apoio na identificação de áreas políticas relevantes e de tópicos a abordar
relativamente à igualdade de género, constituindo-se como o principal fórum de planeamento
do seguimento (monitorização) da Plataforma para a Ação de Pequim, incluindo o
desenvolvimento de indicadores para monitorizar as 12 áreas estratégicas da Plataforma de
Ação. Desde 2003, o grupo também presta apoio à Comissão Europeia na preparação do
relatório sobre igualdade entre homens e mulheres, a entregar ao Conselho Europeu. Para mais
69
informações, ver: http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/other-institutions/gender-
mainstreaming/index_en.htm, consultado em 29/07/2016.41
41 A versão traduzida do Manual não inclui os próximos capítulos (até ao capítulo dedicado à análise comparada das experiências de outros países na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género). Em português, a versão é integral.
Capítulo III
Promover Igualdade de Género em diferentes domínios da vida em sociedade
71
1. Domínios de Promoção de Igualdade de Género
Na Estratégia para a Igualdade entre mulheres e homens (2010-2015), documento que
representa o Programa de Ação da Comissão Europeia em matéria de igualdade de género para
o período entre 2010 e 2015, definindo o quadro de compromisso da Comissão Europeia para
promover a igualdade de género em toda as suas políticas, as áreas definidas como prioritárias
são as seguintes: igualdade para mulheres e para homens na independência económica;
pagamento igual para trabalho de igual valor; igualdade na tomada de decisão; dignidade,
integridade e erradicação da violência de género; promoção da igualdade de género para além
do espaço da União Europeia. A Estratégia refere ainda temas horizontais incluindo alteração de
papéis sociais de género, legislação e governança (Comissão Europeia, 2014).
O compromisso estratégico para a Igualdade de Género (2016-2019) admite que as cinco áreas
identificadas em 2010 permanecem completamente atuais e válidas. A estratégia para o período
atual (até 2019) foi definida tomando em consideração a avaliação ad-hoc da estratégia 2010-
2015. Assim as prioridades até 2019, da União Europeia em matéria de promoção de igualdade
de género são: aumentar a participação das mulheres no mercado de trabalho e a
independência económica em igualdade para mulheres e homens; reduzir o diferencial de
género nos pagamentos, vencimentos e pensões, combatendo assim a pobreza entre as
mulheres; promover a igualdade entre mulheres e homens na tomada de decisão; combater a
violência baseada no género e proteger e apoiar as vítimas desta violência; promover a
igualdade de género e os direitos das mulheres no mundo, numa dimensão de política global
(Comissão Europeia, 2016).
Os domínios de promoção de igualdade de género mais visados em instrumentos legislativos e
nas orientações europeias são a igualdade de remuneração, a conciliação das responsabilidades
profissionais com as responsabilidades pessoais e familiares e a proteção da parentalidade.
Assim, se dedica uma atenção específica na análise de cada um destes domínios. O objetivo é
sustentar a sua inclusão, de forma o mais exaustiva possível, no instrumento de avaliação de
medidas legislativas promotoras de igualdade de género.
1.1. Conciliar as várias dimensões da vida: pessoal e família, profissional e social. Quem
promove a conciliação e quem concilia, de facto?
O termo conciliação da esfera pessoal e familiar com a esfera profissional, na maior parte das
vezes é usado em documentos programáticos na forma ativa, isto é, na forma verbal conciliar.
Isto sugere que se faça a compatibilização entre as responsabilidades profissionais e as
responsabilidades familiares – reconhecendo-se aqui que o termo refere, mas os documentos
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programáticos tendem a diminuir a dimensão pessoal da vida. Estas responsabilidades
tradicionalmente são atribuídas às mulheres. Assim, cabe-lhes a elas fazer a conciliação entre as
responsabilidades familiares e profissionais assegurando o bom desempenho em ambas.
Tal como o Project Balance (2010) concluiu, por vezes o termo conciliação da esfera familiar com
a esfera profissional contribui pouco para dar visibilidade aos problemas que as mulheres
enfrentam para tentarem harmonizar as responsabilidades que as sociedades lhes atribuem, em
desvantagem comparativamente às responsabilidades atribuídas aos homens. Para além disto,
e continuando a seguir o Project Balance (2010) a articulação entre as várias dimensões da vida
não é um problema bidimensional, envolvendo a divisão das tarefas domésticas por um lado e
o horário de trabalho, por outro.
A questão é uma questão de género, envolvendo responsabilidades conjuntas. O modo como se
perspetiva a questão afeta a forma como a intervenção na correção de desigualdades de género
é proposta. Dito isto, mulheres e homens são afetadas e afetados por um acumular de tarefas e
por um desejo de melhorar o equilíbrio no tempo dedicado a essas tarefas. Os homens também
expressam desejo de passar mais tempo com os/as filhos/as.
A responsabilidade conjunta, se for assumida como norma social define que esse tempo seja
usado para executar todas as tarefas e atividades – as lúdicas, do cuidar, da assistência e
cuidados em situação de doença, do acompanhamento a consultas médicas ou do
acompanhamento escolar, implicando ausências justificadas ao trabalho.
A ênfase das políticas de conciliação parece estar até hoje colocada sobre os homens e as
mulheres enquanto indivíduos (i.e. na gestão individualizada dos tempos e das
responsabilidades), desviando assim a responsabilidade das empresas e das organizações e de
decisores/as políticos/as (Ravenswood, 2008). Para a autora, a não-integração das medidas e
políticas de conciliação nas políticas de trabalho não-pago e na prestação de cuidado a
dependentes é uma opção política na Nova Zelândia. Acontece que esta opção tem efeitos
perversos uma vez que promove ainda mais a individualização da responsabilidade pela
conciliação entre as várias dimensões da vida. A autora conclui pela existência de um raciocínio
baseado na avaliação das vantagens para as empresas valorizando pouco os efeitos sobre as
sociedades (a nível macroestrutural). Este raciocínio, predominante, faz com que sejam
efémeros, quer o impacto, quer a sustentabilidade destas medidas. A sua efemeridade é o que
justifica que possam ser medidas comprometidas em situações de crise (Ravenswood, 2008).
73
O significado atribuído a equilíbrio das dimensões profissional e pessoal da vida não é
consensual. A noção de “equilíbrio da vida profissional e pessoal” tem sido analisada por
diversas disciplinas das Ciências Sociais e foram-lhe atribuídos numerosos significados. De uma
perspetiva sociológica, o conceito representa um processo de mudança numa estrutura social
originalmente rígida, fundada em valores tradicionais e em papéis de género fixos. Este processo
de mudança, apesar do conflito com mecanismos de resistência que se opõem à mudança, leva
à emancipação individual (e particularmente à emancipação feminina), nomeadamente no que
diz respeito à capacidade de tomada de decisões em relação ao tempo e esforço investidos em
diferentes aspetos da esfera pessoal e profissional.
Por outro lado, no domínio da Economia, o equilíbrio da vida profissional e pessoal é entendido
enquanto externalização dos custos associados às tarefas domésticas, de forma a encontrar um
modelo de responsabilidade partilhada entre os diferentes agentes económicos (famílias,
mercado e Estado) que maximize os benefícios potenciais de atribuir determinadas
responsabilidades a determinados agentes económicos. Assim, é necessário analisar
corretamente os “custos invisíveis” do trabalho doméstico, de forma a distribuir
equitativamente as funções domésticas e laborais entre membros da família.
De uma perspetiva mais funcional e tendencialmente individualizada, o equilíbrio da vida
profissional e pessoal diz respeito à esfera das liberdades individuais porque representa o
direito, individual, a decidir acerca da utilização do próprio tempo, dentro dos limites impostos
pelas obrigações laborais e familiares. Ora, esta perspetiva deve alertar-nos para o risco de que
a vontade política de levar em linha de conta as realidades dos indivíduos não transforme ou
confunda o respeito pelas diferenças com interpretações individualistas do equilíbrio entre a
vida profissional e pessoal.
No mercado de trabalho e na família, os padrões de organização da vida e de comportamentos
são acentuadamente sexuados. No mercado de trabalho mantém-se a segmentação acentuada
por setor de atividade (Casaca, 2014). Também na família se mantém uma acentuada divisão de
tarefas, como demonstra o recente estudo realizado ao nível nacional (Perista et al., 2016) e os
resultados do estudo desenvolvido em Odivelas e no Seixal, no âmbito do Projeto IGOS.
A ideia fundamental a deixar neste Manual é a que situa as desigualdades de género e a
discriminação entre homens e mulheres em razões estruturais, num processo historicamente
radicado em que, ao longo do tempo as sociedades foram construindo diferenças e foram
assentando as normas sociais e a organização institucional, assim como o normativo jurídico
(Beleza, 2010) nessas diferenças. A ser assim, são as sociedades que podem desconstruir essas
74
diferenças e construir igualdade (Scott, 1988) intencionalmente – com a adoção de medidas que
prossigam esse objetivo.
Em 2003, a Noruega aprovou uma lei exigindo que, até julho de 2005, pelo menos 40 % dos membros
nos conselhos de administração de todas as empresas públicas de responsabilidade limitada, fossem
mulheres.
Na sequência desta lei, a Confederação das Empresas Norueguesas realizou um inquérito às empresas
e constatou em 84% das respostas uma atitude favorável ao aumento da representação das mulheres
nos quadros de direção nos conselhos de administração contudo, as mesmas empresas consideravam
também que o número de mulheres que se candidatavam a posições de liderança era reduzido –
indicando que a atribuição de responsabilidade pela ausência de mulheres nos cargos de direção era
imputada às mulheres, numa perspetiva individual e não organizacional e/ou sistémica.
A partir deste estudo, a NHO lançou um programa, denominado “Female Future”, com duração de 18
meses e com o objetivo de identificar, entre as mulheres trabalhadoras, mulheres talentosas e acelerar
o seu acesso a cargos de liderança, usando formação e trabalho em rede. Para a consecução deste
objetivo, as empresas membro da NHO devem nomear pelo menos três candidatas a formação
complementar tendo em vista o seu acesso aos conselhos de administração. No âmbito deste
Programa, envolvendo um total de 600 mulheres, 60 % foi convidada a integrar conselhos de
administração.
2. Diferença salarial entre homens e mulheres
O conceito de disparidades salariais entre homens e mulheres ou pay gap refere-se ao
diferencial de remuneração quando se compara o trabalho pago a mulheres e a homens42. O
pay gap é um facto reconhecido internacionalmente e faz parte da agenda política de Governos
e de organismos supranacionais. Vale a pena recordar que um dos princípios fundadores da
União Europeia, consagrado no Tratado de Roma (1957), enuncia salário igual para trabalho de
valor igual. Este princípio ficou consagrado numa Diretiva de 197543 proibindo a discriminação
entre homens e mulheres em relação à remuneração44.
42 Gap salarial de género g = Wh - Wm / Wh, em que Wh é o salário dos homens e Wm é o salário das mulheres. 43 Diretiva 75/115/CEE do Conselho Europeu de fevereiro de 1975 relativa à aproximação de legislações dos Estados-membros no que se refere à aplicação do princípio da igualdade de remuneração entre os trabalhadores masculinos e os trabalhadores femininos. Esta diretiva deve ser considerada em articulação com a Diretiva 76/207/CEE do Conselho Europeu de fevereiro de 1976 relativa à concretização do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres no que se refere ao acesso ao emprego, à formação e promoção profissionais e às condições de trabalho. Também deve ser considerada a Diretiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de dezembro de 1978, que obriga os Estados-membros a aplicar progressivamente o princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social, pois foi um marco fundamental para a prossecução da igualdade nas sociedades europeias. 44 Este princípio é hoje em dia parte integrante do corpo legal do Tratado de Funcionamento da União Europeia, nomeadamente no seu artigo 157º.
75
No âmbito da negociação com os parceiros sociais45, na definição do “Quadro de ação em
matéria de igualdade de género”, em 2005 combater a disparidade salarial entre homens e
mulheres ficou definida entre as medidas principais a adotar46. Nesta sequência, em 2006 a
disparidade salarial entre homens e mulheres integrou os temas prioritários na agenda da União
Europeia. Expressão disto é o “Pacto Europeu para a Igualdade entre os Sexos”47 traduzindo um
compromisso assumido pelos Estados-membros. O tema volta a ser inscrito em documentos
importantes da União Europeia, designadamente no Roteiro para a Igualdade entre homens e
mulheres (2006-2010)48. No início do cumprimento deste Roteiro (em 2007), a Comissão
Europeia fez uma comunicação cujo título reflete o objetivo: “Reduzir as disparidades salariais
entre mulheres e homens”49 e, na mesma linha, o Parlamento Europeu aprovou um relatório
sobre as disparidades salariais entre homens e mulheres. Os organismos europeus reconhecem
oficialmente que o gender pay gap reflete o estatuto de mulheres e homens no trabalho
revelando desigualdades de género, embora envolva outros fatores como a idade, nível
educacional, setor de atividade, ocupação profissional, tipo de contrato, regime de trabalho (a
tempo inteiro ou parcial)50. Para além de fatores sociais, o pay gap também tem na sua base
fatores pessoais e familiares designadamente ligados a parentalidade, deficiência e outras
situações que definem regalias e benefícios sociais. Isto mesmo é reconhecido na
Recomendação sobre a transparência na remuneração (Comissão Europeia, 2014).
45 Os parceiros europeus são UNICE/UEAPME, CEEP e ETUC. 46 As áreas prioritárias para a ação definindo o Quadro de Ação em matéria de igualdade de género (Framework of Actions on Gender Equality for 2005-2010) são os papeis sociais de género; promover as mulheres na tomada de decisão; apoiar o equilíbrio entre a dimensão pessoal e profissional da vida; eliminar as disparidades de género na remuneração (gender pay gap). Em 2006, todos os atos administrativos foram substituídos pela Diretiva 2006/54/CE de 5 de julho (http://www.cite.gov.pt/imgs/directivas/Directiva%202006-54.pdf), que abordava o princípio da igualdade de oportunidades e igualdade de tratamento entre géneros em matérias relacionadas com o emprego e atividade profissional. É de considerar também a resolução de 24 de maio de 2012 do Parlamento Europeu com recomendações à Comissão para a aplicação do princípio da igualdade entre homens e mulheres relativamente ao pagamento para o mesmo grau de trabalho. 47 http://www.cite.gov.pt/imgs/instrumcomunit/Pacto_Europeu_Igualdade_Sexos_AnexoII.pdf. Remetemos para o documento publicado pela Comissão para a Igualdade no Trabalho e no Emprego (CITE) sugerindo no mesmo site a consulta de outros documentos sobre matérias estratégicas para a comunidade europeia no tema de igualdade de género. 48http://www.cite.gov.pt/imgs/instrumcomunit/Roteiro_igualdade_homens_mulheres_2006_2010.pdf. Documento igualmente publicado pela Comissão Para a Igualdade no Trabalho e no Emprego (CITE). 49 http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/files/gender_pay_gap/140319_gpg_pt.pdf. 50 http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/files/brochure_equality_en.pdf. Neste documento da Comissão Europeia podem analisar-se as prioridades da Comissão em matéria de igualdade de género, que confluem com as temáticas que favorecem a existência de Pay Gap.
76
A diferença de remuneração entre homens e mulheres tem várias causas, remetendo para a
desigualdade de género, designadamente:
Estereótipos de Género – influenciando o recrutamento de mulheres para profissões tipicamente
atribuídas às mulheres e tradicionalmente mais mal remuneradas, como assistentes (operacionais,
administrativas e outras), auxiliares (de manutenção e outras) e o recrutamento de homens para
profissões tipicamente atribuídas aos homens e tradicionalmente mais bem remuneradas.
Segregação de Género no mercado de trabalho – reproduzindo estereótipos de género, o mercado
de trabalho adota uma divisão de profissões e de funções entre homens e mulheres com base nas suas
caraterísticas físicas (de sexo). Por exemplo, as mulheres são mais recrutadas para profissões ligadas à
prestação de cuidados ou educação, por exemplo, enquanto os homens são mais recrutados para
profissões ligadas a tecnologias ou a cargos de liderança ou que exijam força física. As profissões e
funções ligadas ao cuidar por exemplo são tendencialmente mais mal remuneradas, enquanto as
profissões ligadas a tecnologias e funções de liderança são tendencialmente melhor remuneradas.
Assim se introduz um diferencial na remuneração entre homens e mulheres.
Desigualdade na conciliação entre a vida pessoal e familiar e a vida profissional – as mulheres
tendem a assumir mais do que os homens a prestação de cuidados a familiares e as responsabilidades
pela realização de tarefas domésticas. Estas atribuições sociais geram constrangimentos na gestão do
tempo inibindo a participação social e política das mulheres e proporcionando aos homens mais
oportunidades para participarem, para trabalhar fora do horário de trabalho ou longe do lar. Deste
modo, eles têm mais acesso a remunerações complementares do que elas.
Subvalorização das competências das mulheres – as mulheres representam cerca de 59% de
estudantes universitários graduados. Apesar deste facto, o trabalho desempenhado por mulheres é
tendencialmente visto como menos importante do que o trabalho desempenhado por homens. Este
paradoxo é difícil de compreender, logo difícil de corrigir.
Em Portugal persiste uma diferença salarial entre homens e mulheres, com desvantagem para
as mulheres. Embora se verifique uma tendência para a diminuição do gap salarial (Rodrigues
et al., 2016), o facto é que existe e é particularmente acentuado para os salários ligados a níveis
de qualificação mais elevados. A resposta a esta necessidade envolve as entidades
empregadoras porque em economia aberta, o Estado pode regular os salários, mas não definir
os vencimentos em todas as suas componentes, incluindo prémios e regalias salariais – rúbricas
nas quais muitas vezes o fosso salarial entre homens e mulheres se alarga. A juntar a tudo isto,
a situação de precariedade nos contratos de trabalho, agrava a situação das mulheres
constituindo um grande obstáculo à denúncia de práticas discriminatórias.
Os salários das mulheres correspondem, em média, a 70 a 90% dos salários dos homens
(Igualdade no trabalho, 2011). Uma parte significativa desta diferença salarial é explicada pela
segregação profissional e sectorial. É mais fidedigno analisar este indicador num quadro
temporal, entre 2009 e 2014. Neste período, é evidente a desigualdade de género, com as
famílias com representante do sexo feminino a terem uma quebra de rendimento de 20%
77
enquanto as famílias com representante masculino a registarem um decréscimo de 8%
(Rodrigues et al., 2016). Mais, “a incidência da pobreza é claramente superior (mais 5,8 pontos
percentuais) no caso dos agregados familiares cujo indivíduo de referência é mulher, diferença
essa que aumenta em 2014 (24,5%)” (Rodrigues et al., 2016: 70).
3. Parentalidade
A Constituição Portuguesa no seu artigo 68.º reconhece a maternidade e a paternidade como
valores sociais eminentes. Considerando a importância de promover estes valores também no
domínio do trabalho, o Código do Trabalho define o quadro legal da proteção da parentalidade,
em termos gerais consagrando que os/as trabalhadores/as têm direito à proteção da sociedade
e do Estado na realização da sua insubstituível ação em relação ao exercício da parentalidade
(n.º 2 do art.º 33.º no Código do Trabalho)51.
O reconhecimento aos homens de direitos de paternidade teve início em Portugal com a
alteração da Constituição em 1982. A partir de então, a paternidade passou a ser um valor social
eminente, como era a maternidade. Do ponto de vista legislativo, seguiu-se a alteração da Lei
de Proteção da Maternidade e da Paternidade em 1999. Os homens trabalhadores passaram a
ter direitos individuais aquando do nascimento de descendentes, designadamente licença por
paternidade de 5 dias paga a 100% sendo o seu gozo obrigatório a partir de 2004. A partir de
2009, a licença parental passa a ser paga a 100% durante 15 dias, a título de ação positiva, ou
seja, só os homens têm direito a licença parental; e dispensa de 2h diárias para aleitação.
Esta alteração legislativa terá influenciado as decisões de homens, como se pode verificar pela
progressão de gozo de licença de paternidade apresentada na figura abaixo (figura 4). No
entanto, a realidade é que se desconhece o impacto desta alteração legislativa sobre a vida em
família com crianças e, naturalmente sobre a sociedade. O que se conhece antes desta alteração
de 2009, através do relatório sombra referente a Portugal (Shadow Report, 2008) é que o
número de pessoas a beneficiar do seu direito à licença parental era afetado por dificuldades
financeiras, considerando que apenas os primeiros 15 dias eram subsidiados. O relatório conclui
51 O direito à parentalidade é promovido e protegido pelo Código do Trabalho com o Decreto-Lei n.º 89/2009, de 9 de abril, retificado pela Declaração de Retificação n.º 40/2009, de 5 de junho, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, regulamentando, em específico a proteção na parentalidade, no âmbito da eventualidade de maternidade, paternidade e adoção, dos/as trabalhadores/as que exercem funções públicas integrados/as no regime de proteção social convergente, e com o Decreto-Lei n.º 91/2009, de 9 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, que estabelece o regime jurídico de proteção social na parentalidade no âmbito do sistema previdencial e no subsistema de solidariedade.
78
que mesmo com a alteração legislativa deste benefício os homens usufruem pouco, menos do
que as mulheres deste beneficio fazendo persistir práticas que a legislação pretende alterar.
Figura 4 – Evolução da Atribuição de Licenças de Paternidade52 em Portugal
Fonte: Comissão para a Igualdade no Trabalho e no Emprego
Figura 5 – Evolução do número absoluto de indivíduos abrangidos por prestações de
parentalidade
Fonte: Ministério da Solidariedade e Segurança Social, 2015
No ano 2015, uma Resolução da Assembleia da República (n.º 115/2015) recomenda ao Governo
a elaboração de um plano nacional de combate às discriminações em função da maternidade e
52 A análise é exposta em percentagem do total das licenças atribuídas a mulheres, em cada rubrica, por forma a facilitar a análise do ponto de vista da igualdade de género, percebendo se realmente há aproximação ou não entre Homens e Mulheres no que diz respeito à atribuição de licenças de parentalidade.
79
da paternidade. A sua implementação deverá depender do trabalho coordenado entre a
Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT) e a Comissão para a Igualdade no Trabalho e
no Emprego (CITE). A Lei n.º 120/2015, de 1 de setembro, procura reforçar os direitos da
maternidade e da paternidade, embora seja relativamente aos direitos dos pais que o conteúdo
desta lei mais se destaca. Passa então a ser obrigatório o gozo pelo pai de uma licença inicial de
15 dias úteis, seguidos ou interpolados, nos 30 dias seguintes ao nascimento do filho ou da filha,
cinco dos quais têm de ser gozados imediatamente após o nascimento.
Desde maio de 2009, altura em que essa licença obrigatória passou de 5 para 10 dias, o número
de homens que a tem gozado não mais parou de aumentar. Se em 2009 os dados da Segurança
Social registaram 53,6% dos pais a beneficiar do respetivo subsídio, em 2013 esse valor era de
65,4% (em relação ao total de crianças nascidas). Trata-se apenas um avanço legislativo num
percurso ainda pautado por uma discrepância assinalável entre o número de homens que são
pais e aqueles que beneficiam da licença parental inicial (exclusiva ou partilhada), mas, ainda
assim, é merecedor de algum ânimo. Portugal está assim em conformidade na atuação
legislativa com as alterações introduzidas em 2010 pela Diretiva que aplica o Acordo-Quadro
revisto sobre licença parental (Diretiva 2010/18/UE do Conselho; publicada em OJ L 68, de 18
de março de 2010). Estas alterações incluem licenças mais prolongadas, medidas relativas aos
pais adotivos e aos pais de crianças com deficiência e fornece maior incentivo para que os pais
usufruam da licença parental.
Na sequência da monitorização do impacto desta diretiva, estão disponíveis dados de 2010
relativamente a dezassete Estados-membros sobre a percentagem de homens empregados em
situação de licença parental (com crianças com idade inferior a 8 anos), que varia entre 0,5 %
(CZ, ES, IT, HU, AT, PL) e 11 % (Suécia). Entre os trabalhadores que gozaram efetivamente licença
parental em 2010, as mulheres representavam quase 94 %.
Uma breve comparação das diferenças nas licenças de maternidade e paternidade entre os
Estados-membros da União Europeia revela que Portugal tem uma das legislações mais
favorecedora do cumprimento dos objetivos pretendidos através da Diretiva europeia (Jurviste,
Prpic, Sabbati, 2014). Em Portugal é assegurado ao pai uma licença 20 dias úteis, dos quais 10
são de gozo obrigatório e os outros 10 de gozo facultativo, colocando o Estado português numa
das melhores posições relativa face a outros Estados europeus nesta matéria.
Em Portugal prevê-se ainda a licença parental inicial partilhada de 120 ou 150 dias consecutivos,
que podem ser partilhados a seguir ao parto pelo pai e pela mãe, após o gozo obrigatório dos
80
primeiros 42 dias pela mãe. Desde 6 de setembro de 2015, esses 120 ou 150 dias de licença
parental inicial podem ser gozados em simultâneo pelo pai e pela mãe.
Apesar destes significativos e reconhecidos avanços legislativos, em termos gerais, a
parentalidade continua a ser muito identificada com a maternidade e esta, por sua vez, continua
a ser entendida como um problema de mulheres.
A integração das mulheres no mercado de trabalho e a sua permanência num emprego,
favorecedora de estabilidade profissional continuam a ser afetadas pelo estereótipo da
maternidade como problema feminino. Assim, de forma complementar à adoção de medidas
positivas existe também necessidade de desconstruir estereótipos de género existentes em
responsáveis pelo recrutamento e seleção de empregados/as e necessidade de esclarecer
(informando e talvez através de formação) as entidades empregadoras acerca dos direitos em
vigor, dos benefícios ligados à parentalidade e das modalidades de articulação entre a vida
pessoal e familiar e profissional, para mulheres e para homens.
O projeto Working Genderation: no Trabalho e na Vida, desenvolvido pela Faculdade de
Psicologia e de Ciências da Educação desde novembro de 2014 teve, entre os seus objetivos
centrais o incentivo ao uso das licenças de parentalidade por parte do pai. Os resultados finais
do estudo empírico realizado junto de empresas do Norte do país (principalmente empresas do
setor do calçado e têxtil e empresas do setor do comércio por grosso e empresas adjacentes a
este setor de atividade) no que se refere, em específico ao uso efetivo das licenças de
parentalidade pelos trabalhadores revelam que das entidades empregadoras entrevistadas 89%
concorda com o uso efetivo deste licença pelos trabalhadores, reconhecem que o uso efetivo
das licenças não implica perdas para a empresa trazendo vantagens para a motivação dos
trabalhadores. No entanto, as quebras de rendimento da empresa não bem aceites pelos
empregadores, logo em termos efetivos verificaram o cumprimento da obrigatoriedade legal,
no limite do legalmente exigido na proteção dos direitos dos trabalhadores. Mais inquietante se
torna este resultado quando estas quase 90% de entidades empregadoras são empresas cuja
taxa de empregabilidade masculina é superior à feminina, sendo também empresas de pequena
ou média dimensão, com cerca de 30 colaboradores/as.
Em linha com resultados de outros estudos (eg. PIQ 10ª edição, 2014 e PIQ 11ª edição, 2015
disponíveis em www.cig.gov.pt), o estudo realizado no âmbito do projeto Working Genderation
permite observar a transversalidade de disponibilidade das entidades empregadoras para
adotarem uma posição de flexibilidade na gestão de ajustamentos aos horários de trabalho
fixos, desde que os ajustamentos sejam pontuais e, resultado muito claro no estudo do projeto
81
Working Genderation, numa perspetiva gestionária que valoriza os interesses da entidade
empregadora. Assim, em entrevista as empresas admitem que adotam uma posição de
flexibilidade porque a compensação por parte do trabalhador de horas em falta representa uma
vantagem para a empresa e para os seus ritmos produtivos. São maioritariamente as mulheres
que solicitam ajustamentos de horário com a justificação de acompanhamento dos filhos ou
outros dependentes. Os resultados de estudos anteriores são reafirmados também no tema da
desigualdade salarial. A maior parte das empresas entrevistadas no Projeto Working
Genderation reconhece a desigualdade salarial como prática comum em muitas empresas
embora a neguem em relação à sua empresa. Quando questionados/as em entrevista acerca
das razões para a existência de remunerações desiguais entre homens e mulheres, 34% dos/as
empresários/as referiu a persistência de crenças acerca da diferenciação de papéis sociais entre
homens e mulheres sustentando uma sobrevalorização do trabalho masculino. Interessante é
observar o discurso proferido: “a mulher só trabalha para ganhar dinheiro e depois quer é ir
tratar da casa” para justificar práticas de desigualdade salarial favoráveis ao homem. As razões
apontadas foram a possibilidade de reconhecimento por via pecuniária de um maior
investimento no trabalho por parte dos homens.
A justificação da diferença salarial com recurso ao argumento da especificidade da função
profissional também emergiu nestas entrevistas. O reconhecimento formal entre diferentes
funções, na prática acaba por traduzir-se em valorizações distintas do trabalho masculino e
feminino. Por fim, a justificação de um reconhecimento de características pessoais ligadas ao
desempenho profissional, numa lógica de meritocracia. De assinalar que 16% das pessoas
entrevistadas recusaram qualquer tipo de justificação para as desigualdades salariais entre
homens e mulheres no exercício da mesma profissão
(http://workinggenderation.fpce.up.pt/PT/resultados-finais/).
Na prática empresarial, os/as entrevistados/as manifestaram concordância com a existência de
“trabalho para Homens e trabalhos de Mulheres”, usando argumentos essencialistas na
justificação desta divisão ao referirem que Homens e Mulheres têm características biológicas e
inatas diferentes e diferenciadoras, as quais potenciam a alguns ou algumas ou condicionam a
uns ou a outras o desempenho profissional em determinados tipos de trabalho.
82
4. Tempo de trabalho entre homens e mulheres: diferenças de sexo e desigualdades de
género
A acentuada assimetria no tempo de trabalho entre homens e mulheres é manifesta nos
resultados do 5º Inquérito Europeu às Condições de Trabalho, conduzido em 201053 pela
Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho. Os resultados
reforçam as tendências conhecidas desde o 4º Inquérito Europeu às Condições de Trabalho e
confirmadas pelo (primeiro) Inquérito à Ocupação do Tempo, realizado em 1999, pelo INE).
O estudo nacional aos usos do tempo, realizado durante o ano 2015 (Perista et al., 2016)
continua a revelar a mesma coisa. Esta situação decorre do facto de os homens dedicarem mais
tempo ao trabalho pago e as mulheres ao trabalho não pago (onde se incluem tarefas
domésticas e cuidados com a família, etc.).
Os dados do 5º Inquérito Europeu às Condições de Trabalho relativos ao modo como são
estabelecidos os horários de trabalho, mostram que na maior parte dos casos é a entidade
empregadora que define os horários de trabalho, não existindo diferenças substanciais entre os
sexos. Ora, regulamentar os horários de trabalho não parece suficiente. Principalmente quando
não existe uma política de promoção de igualdade de género com capacidade para articular os
vários domínios de desigualdade de género – pelo menos os mais expressivos, aqui analisados
neste Manual.
É importante recordar, pela importância política, relevância social e relevo estratégico, a
Plataforma de Ação de Pequim, de 1995, em específico no seu parágrafo 156, no qual se lê:
“As mulheres continuam a realizar a maior parte do trabalho não remunerado,
doméstico e na comunidade, tal como cuidar das crianças e dos idosos, preparar
alimentos para a família, proteger o ambiente e prestar assistência voluntária às pessoas
e aos grupos vulneráveis e desfavorecidos. Este trabalho não chega a ser medido em
termos quantitativos e não é valorizado nas contas nacionais. A contribuição das
mulheres para o desenvolvimento é seriamente subestimada e, por conseguinte, o seu
reconhecimento social é limitado. A plena visibilidade do tipo, do alcance e da
distribuição deste trabalho não remunerado, também contribuirá para uma melhor
partilha das responsabilidades.” (Plataforma de Pequim §156)
53 O inquérito referido ainda tem uma base quinquenal. A partir de 2003 os dados passaram a ser obtidos
através do Inquérito aos Rendimentos e Condições de Vida (EU-SILC) definido pelo Eurostat e aplicado em cada Estado-membro pelo Gabinete Nacional de Estatística o INE, em Portugal.
83
Na IV Conferência das Nações Unidas sobre as Mulheres em Pequim, em 1995, a comunidade
mundial acordou apelar aos governos nacionais para reverem, e se necessário, mudarem, a
distribuição de recursos públicos com o objetivo de assegurar que mulheres e homens
beneficiam deles na mesma medida.
No que concerne aos orçamentos de Estado, os governos devem rever sistematicamente a
forma como as mulheres beneficiam das despesas do setor público; ajustar os orçamentos para
garantir a igualdade no acesso às despesas do setor público, para aumentar a capacidade
produtiva em geral e para responder a necessidades sociais; devem ainda empenhar-se em
cumprir os compromissos e assumir os objetivos relativos à igualdade de género decorrentes de
outras conferências e cimeiras das Nações Unidas.
Esta importante Conferência Mundial, na sua Declaração e na Plataforma de Ação deu um
contributo essencial ao veicular, de forma muito clara a mensagem de que os governos devem
alocar recursos suficientes, incluindo recursos para realizar análises do impacto de género para
desenvolverem, com sucesso, estratégias nacionais de para cada uma das áreas identificadas na
Plataforma de Ação de Pequim54.
No texto da Plataforma de Ação de Pequim, pode ler-se:
“A integração da perspetiva de género e da igualdade no orçamento fiscal pretende
contribuir para uma distribuição equitativa e para um uso direcionado e eficiente dos
recursos públicos, bem como para assegurar que os vários setores da política estão
envolvidos na promoção da igualdade de género” (artigo 347º).
Passados cinco anos (Pequim +5), no ano 2000, as Nações Unidas continuaram a afirmar:
“É também essencial que haja uma participação equilibrada de mulheres e homens no
trabalho remunerado e não remunerado. Por outro lado, o não reconhecimento e
medição em termos quantitativos do trabalho não remunerado das mulheres, que
geralmente não é considerado nas contas nacionais, tem como consequência que a
contribuição das mulheres para o desenvolvimento económico e social, na sua
totalidade, seja subestimada e subavaliada” (ONU Pequim + 5 §47).
54 As doze áreas temáticas são: Mulheres e pobreza; Educação e Capacitação de Mulheres; Mulheres e Saúde; Violência contra as Mulheres; Mulheres e Conflitos Armados; Mulheres e Economia; Mulheres no Poder e na liderança; Mecanismos institucionais para o Avanço das Mulheres; Direitos Humanos das Mulheres; Mulheres e media; Mulheres e Meio Ambiente; Direitos das Meninas.
84
Sem grandes diferenças, na avaliação da plataforma de Ação de Pequim, passados 15 anos do
Plano de Ação (Pequim + 15), em 2010, de forma perentória, as Nações Unidas voltam a afirmar
que,
“A distribuição desigual do trabalho não pago entre mulheres e homens é um obstáculo
maior para a igualdade de género, limitando os progressos através das áreas críticas de
preocupação, em particular na educação, emprego e participação na vida pública” (ONU
– Relatório do Secretário-Geral – Avaliação Pequim + 15, 8-fevereiro-2010§488).
As estimativas da OIT, apresentadas na Conferência Internacional do Trabalho em 2009, indicam
que o valor do trabalho não pago (termo equivalente a trabalho doméstico não remunerado)
pode ser equivalente a metade do PIB de um país (OIT, 2011).
No âmbito da União Europeia, o tema é tratado enquanto tema político, conforme atesta, entre
outros documentos orientadores da ação dos Estados-membros, a Resolução do Conselho e dos
Ministros do Emprego e da Política Social, reunidos no seio do Conselho, de 29 de junho de 2000
relativa à participação equilibrada das mulheres e dos homens na atividade profissional e na
vida familiar:
“O princípio da igualdade entre homens e mulheres implica a indispensabilidade de
compensar a desvantagem das mulheres no que se refere às condições de acesso e
participação no mercado de trabalho e a desvantagem dos homens no que se refere às
condições de participação na vida familiar, decorrentes de práticas sociais que ainda
pressupõem o trabalho não remunerado emergente dos cuidados à família como uma
responsabilidade principal das mulheres, e o trabalho remunerado inerente à vida
económica como uma responsabilidade principal dos homens” (União Europeia
Resolução do Conselho e dos ministros do Emprego e da Política Social, reunidos no seio
do Conselho, de 29 de junho de 2000, relativa à participação equilibrada das mulheres
e dos homens na atividade profissional e na vida familiar, n.º 2).
A mesma Resolução, no seu nº3 deixa bastante claro que,
“O princípio da igualdade entre homens e mulheres em matéria de emprego e de
trabalho implica igual partilha entre pais e mães trabalhadoras no que toca
nomeadamente à necessidade de ausência do local de trabalho para prestação de
cuidados a filhos ou outros dependentes” (União Europeia Resolução do Conselho e
dos Ministros do Emprego e da Política Social, reunidos no seio do Conselho, de 29 de
85
junho de 2000, relativa à participação equilibrada das mulheres e dos homens na
atividade profissional e na vida familiar, n.º 3).
5. Desigualdades em posições de liderança e tomada de decisão
O fator que está em causa nas desigualdades até agora identificadas é o poder. O diferencial de
poder entre homens e mulheres manifesta-se em todas as dimensões da vida e deve-se a
atributos de género ao sexo masculino e ao sexo feminino.
Quando se usa neste manual o termo tomada de decisão, refere-se o poder e responsabilidade
pela decisão envolvendo liderança. Ainda que esta seja uma atribuição mais clara nas dimensões
profissional e social também opera na dimensão familiar. A CEDAW, Convenção insuspeita,
sustenta que a presença de mulheres na vida política e na vida pública não é suficiente. Um
indicador da insuficiência é a persistência de desigualdade entre homens e mulheres na tomada
de decisão, em todas as esferas da vida em sociedade desde que esteja envolvido poder. O
compromisso assumido em relação à adoção de medidas para eliminar a discriminação contra
as mulheres na área do emprego está plasmado no artigo 11 da CEDAW referente a medidas
para prevenir a discriminação contra as mulheres em termos do casamento e maternidade e
assegurar, de facto, o seu direito ao trabalho (Plataforma Portuguesa para os Direitos das
Mulheres, 2008).
A metáfora do teto de vidro é uma metáfora poderosa que tem permitido avaliar a progressão
da situação ao longo do tempo. Os indicadores com origem em diferentes fontes (EIGE; ONU;
Relatórios sombra de organizações de defesa dos direitos das mulheres no acompanhamento
ao cumprimento da CEDAW, entre outras fontes ao nível nacional, incluindo estudos académicos
sobre o tema) traduzem a persistência de tetos de vidro. Os fatores e os processos de bloqueio
continuam a operar e ter impacto nas condições de vida, mais visível nas condições de vida
profissional, de homens e mulheres. O que se verifica é, não obstante maior qualificação
académica das mulheres comparativamente aos homens, elas não chegam a assumir posições
de topo nas organizações, quer empresas privadas, quer nas organizações empresariais do
Estado. A necessidade, face a esta persistente desigualdade de género tem de que suprimida
por meio de ações afirmativas.
Segundo um estudo realizado com dados do portal da Justiça, I.E.S./ Ministério da Justiça e
SICAE55 (Informa, 2015), em Portugal não há mulheres na função de primeiro gestor de empresas
55 Este estudo foi realizado pela Informa D&B, com dados do portal da Justiça, I.E.S./Ministério da Justiça e SICAE. O universo de estudo é constituído por cerca de 410 mil organizações identificadas como
86
cotadas. O estudo revela também que a participação feminina na gestão e liderança tende a
diminuir conforme aumenta a dimensão da empresa (aqui aferida em função do volume de
negócios). Assim, 24,9% das funções de direção executiva são desempenhadas por mulheres.
Este indicador, ainda assim traduz um aumento de 1,5 pontos percentuais desde 2011 (e até
2014). Nas empresas de maior dimensão, isto é, as que apresentam maior volume de negócios,
as mulheres estão menos representadas nos cargos de gestão (11,5%) e liderança (6,6%)56.
Interessante é verificar que nas empresas mais recentes, com menos de um ano de existência,
verifica-se maior participação de mulheres na liderança (31%) comparativamente ao que se
verifica nas empresas com 20 ou mais anos de existência (26,8%). O estudo permite concluir
ainda que, para além da antiguidade das empresas e para além do seu volume de negócios, as
diferenças entre setores de atividade são igualmente expressivas. De facto, os setores de
atividade que estão mais representados no tecido empresarial do país (com maior número de
empresas), os setores dos serviços e do retalho, são os setores em que a presença feminina na
gestão e liderança é mais expressiva. No setor dos serviços, as mulheres ocupam cerca de 40%
das funções de gestão (e 36% nas funções de liderança). No setor do retalho, as mulheres
ocupam cerca de 37% das funções de gestão (e 32% nas funções de liderança).
Se analisarmos em separado o setor empresarial comercial privado e o setor empresarial público
verificamos que as mulheres estão proporcionalmente mais representadas em cargos de
liderança no setor privado (28% versus 16%), mais representadas também nos cargos de gestão
no setor privado (34% versus 22%). As mulheres estão mais representadas no setor empresarial
comercial público comparativamente ao privado no que concerne aos cargos de direção, em que
as mulheres representam 34% no setor público e 25% no setor privado.
Analisando as empresas cotadas em bolsa constata-se que não há mulheres a liderar. As
mulheres ocupam 9,9% dos lugares nos conselhos de administração das empresas cotadas.
Embora globalmente baixo, este indicador traduz um aumento de 4,2% entre 2011 e 2014.
Analisando agora com mais pormenor a proporção de funções de direção executiva são
desempenhadas por mulheres (24,9% em 2014) verifica-se que a função onde há mais mulheres
do que homens é a direção de qualidade (62,6%) seguindo-se a direção de recursos humanos
organizações ativas no ano 2014, com sede em Portugal, excluindo-se empresários em nome individual. Dentro das organizações, considera-se o universo de empresas públicas e privadas (sociedades comerciais não financeiras) com indícios de atividade comercial no ano, constituindo um universo de cerca de 280 mil empresas. 56 O estudo da Informa (2015) considera cargos de liderança feminina, os casos em que se verifica o desempenho por uma mulher da função de primeiro gestor. Considera cargos de gestão feminina, os casos em que se verifica presença de mulheres em funções de gestão das organizações (Informa, 2015:4).
87
(47,8%), a direção financeira/contabilidade (33,5%) e a direção de marketing e comunicação
(31,8%). A contrário, analisando a função onde há mais homens do que mulheres encontram-se
funções de direção geral (com as mulheres a representar escassos 8,2%), funções de direção de
sistemas de informação (com as mulheres a representar 12,6%), funções de direção de
operações ou direção de produção (em que as mulheres representam 12,7%) e funções de
direção comercial (em que as mulheres representam 13,4%) (Informa, 2015: 13).
Este estudo é interessante por permitir analisar a evolução dos principais indicadores entre 2011
e 2014, dado que a “Informa” realiza o estudo “Presença feminina nas organizações em
Portugal” anualmente. Esta progressão cronológica permite constatar que as organizações com
gestão ou de direção exclusivamente masculina predominam em 2014 (44,9%) embora tenha
aumentado a proporção de organizações com gestão exclusivamente feminina (12,2%) em 2,2
pontos percentuais. Já as organizações com gestão mista (que representam 42,9% do universo)
diminuíram quase 2 pontos percentuais (1,9%) entre 2011 e 2014. Ao analisar a composição das
equipas de gestão, as mulheres estão proporcionalmente mais representadas do que os homens
nas misericórdias (79%), nas cooperativas de solidariedade social (57%) e nas fundações (56%).
Ainda, nas Câmaras municipais, 60% das funções de direção são ocupadas por mulheres.
Contudo, ampliando a base de análise para incluir cargos de liderança, para além de funções de
direção, verifica-se que a presença de mulheres em cargos de liderança na Administração
pública é mais baixa do que a presença de mulheres em cargos de liderança no universo das
organizações (Informa, 2015). No universo das organizações, verifica-se uma proporção de
27,4% de mulheres em funções de liderança, enquanto nas Câmaras municipais a proporção de
mulheres com funções de liderança é 7%; nas Freguesias 12%, nos Institutos públicos 16% e nos
serviços municipalizados 5%.
As mulheres que integram equipas de gestão das organizações estão principalmente
representadas em duas das áreas: saúde e educação. Nestas áreas, a proporção de mulheres
nas equipas de gestão e na liderança é cerca de 45%, proporção superior à média do tecido
empresarial.
A mudança é assinalada quando se constata que desde 2011 aumentou a proporção de
organizações com, pelo menos, uma mulher nos cargos de gestão e direção – um aumento de
0,2% entre 2011 e 2014. Em 2014 as organizações aquelas que tinham, pelo menos, uma mulher
nos cargos de gestão e direção eram pouco mais de metade (55,1%). Considerando apenas a
categoria composta pelas 500 maiores e melhores empresas (classificadas assim em função do
volume de negócios) verifica-se que os cargos de liderança ocupados por mulheres representam
88
6,2%. Face a esta necessidade, o Governo regulou a presença de mulheres nos quadros das
empresas, através do Decreto-lei n.º 133/2013, de 3 de outubro.
6. O efeito cumulativo das desigualdades
O fenómeno das vantagens e desvantagens cumulativas está bem descrito e integrado no termo
"efeito de Mateus” referido por Robert Merton (1988) para descrever o padrão de vantagens
cumulativas usando uma citação bíblica, do Evangelho de Mateus 25:29 que refere “a todos os
que têm, mais será dado, e eles terão em abundância; mas ao que não tem, até o que tem lhe
será tirado". Na interpretação dada por Merton, o efeito Mateus ajuda a explicar os processos
sociais através dos quais vantagens iniciais, em termos de capacidade, posição na estrutura
social, estatuto e recursos disponíveis, geram sucessivas melhorias com aumento da vantagem,
de tal forma que as oportunidades de receber recompensas simbólicas e materiais para os seus
resultados têm tendência a acumular-se.
O termo "efeito Mathilda” foi referido por Rositter (1993) para enfatizar que as práticas
discriminatórias de género seguem a mesma lógica de vantagens e desvantagens cumulativas e
o mesmo padrão cumulativo. Assim ligeiras desvantagens das mulheres nos estágios iniciais da
sua vida profissional podem transformar-se em grandes diferenças e a sua posição social
desprivilegiada tem tendência para se manter e até para se tornar mais desprivilegiada, dando
lugar a sucessivas desigualdades e exclusão de vários domínios da vida em sociedade.
O efeito cumulativo das desigualdades é revelado no índice de desigualdades de género. Este
índice é uma medida complexa, composto por vários indicadores.
O GDI permite demonstrar que nenhuma sociedade trata tão bem as suas mulheres como os
seus homens e que a igualdade de género não depende do nível de rendimento de uma
sociedade (Beck, 1999). Este índice capta as mudanças nas relações de género ao longo do
tempo, analisando-as para um determinado país e entre países. A grande vantagem deste índice
é utilizar um número relativamente reduzido de indicadores. A sua desvantagem reside no facto
de estes serem indicadores de qualidade de vida – um constructo difícil de medir. Também, os
cálculos necessários para a elaboração do índice implicam conhecimentos de técnicas
econométricas complexas – difíceis de usar e de explicar. O mais interessante é que o ranking
do HDI se altera quando comparado com o ranking do GDI.
89
Quadro 2 – Hierarquia do HDI e GDI para uma seleção de países europeus, 2005
País HDI GDI HDI rank – GDI rank
Noruega 2 3 -1
Irlanda 5 15 -10
França 10 7 3
Espanha 13 12 1
Reino Unido 16 10 6
Portugal 29 28 1
Fonte: UNDP, Human Development Reports, Highlights 2007/2008 Report
(http://hdrstats.undp.org/indicators/268.html)
7. Explicações para as desigualdades de género
Para compreender as desigualdades de género persistentes em termos mundiais, também em
Portugal e nas organizações, ou seja, atravessando planos supranacionais e locais, apresentam-
se sumariamente algumas teorias que analisam sobretudo a representação das mulheres. As
teorias foram escolhidas atendendo à importância de explicar as desigualdades de género em
termos mundiais reproduzindo-se nas organizações e ao nível local. Também atendendo à
necessidade demonstrada pelas Autarquias municipais parceiras no Projeto IGOS de conhecer
algumas teorias mais adequadas para compreender a sua realidade.
Teoria do patriarcado
A abordagem do glass-ceiling define a tese que os homens mantêm o seu poder superior na
sociedade através de vários mecanismos. O poder masculino é predominante mesmo em
contextos e áreas em que parece existir maior igualdade entre homens e mulheres. Por
exemplo, as mulheres nos países nórdicos têm representação e participam na política, no
entanto, quando começam a aproximar-se do poder encontram uma atitude que pode
reconduzir-se à expressão: “this far, but no further”, isto é, até aqui, mas não mais. Verifica-se
que quando a proporção de mulheres na política atinge cerca de 30%, ocorrem comentários
como “agora as mulheres vão começar a dominar”. De acordo com esta abordagem, definem-
se duas hipóteses: os homens mantêm o seu poder porque as instituições nas quais as mulheres
entram perdem poder ou então as mulheres apenas entram nas instituições que estão prestes
a perder poder. Uma das dificuldades nesta abordagem consiste em testar estas hipóteses
empiricamente, porque elas são vagas.
Ainda assim, as hipóteses são interessantes para a tese de acordo com a qual quanto mais acima
na hierarquia, logo quanto maior o poder atribuído e reconhecido, mais decresce a proporção
90
de mulheres. Do ponto de vista estatístico, existe uma bateria de indicadores que refletem
evidências estatísticas a confirmar que a proporção de homens normalmente aumenta quanto
mais acima na hierarquia. A perspetiva de poder masculino dominante é importante nas análises
de género. Isto não significa que as propostas teóricas neo-institucionalistas não reforcem as
hipóteses e que não estejam a contribuir para ampliar as dimensões de análise do poder.
Significa sim que a análise do poder e a análise de variáveis macroestruturais não pode perder-
se a favor de análises meso-organizacionais. Até porque a lente de análise tem que ser aberta
para se compreenderem as ligações entre manifestações e usos de poder nas diferentes esferas:
nas sociedades em geral e nas organizações, em específico. Por exemplo, a participação das
mulheres na política e com responsabilidades na tomada de decisão pode ocorrer com mais
frequência, todavia, analisando a distribuição por sexo verifica-se que as mulheres estão
proporcionalmente mais presentes em áreas de política e setores específicos, como o social ao
invés do que se verifica, por exemplo no setor financeiro.
A “hipótese da marginalização” (Tine Kjær Bach, 2005), dominante nos anos 1970 e 1980
atualmente cruza-se com as teorias mais gerais sobre o patriarcado dando lugar ao que se
chama, na Suécia, um regime de poder de género (gender power regime, no original
“könsmaktsordningen” ou “genussystemet”). Um regime de poder de género enfatiza a
subordinação estrutural das mulheres. As teorias dos anos 1970/80, atualmente consideradas
demasiado estáticas, são úteis desde que adaptadas às características das sociedades e das
ciências sociais contemporâneas.
A historiadora Yvonne Hirdman, fundadora do conceito de “sistema de género”, refere
precisamente isto no título do seu livro publicado em 2001, Gender – On the Changeability of
the Stable Form [Genus – om det stabilas föränderliga former]. O principal argumento é o da
falência das análises binárias, numa lógica dicotómica e de classificação, ou seja, atribuição de
categorias a sociedades e outros sistemas complexos. E a proposta de substituição destas por
análises que encaixem as nuances das sociedades, a diversidade de arranjos institucionais, o
relativismo das ciências sociais.
Ora, se usarmos uma definição puramente nominal de sociedade patriarcal enquanto sociedade
dominada pelos homens e/ou enquanto sociedade onde os homens detêm a maioria das
posições de liderança e nos vários campos de poder e com capacidade de tomada de decisão: a
economia, a política, a religião e as organizações, terão que considerar-se todas as sociedades
até ao presente, sociedades patriarcais. Mas esta classificação serve de pouco porque não
explicita os mecanismos em funcionamento para que tal se verifique e, mais para que se
91
mantenha. Também não serve para explicar as razões pelas quais existem tantos tipos ou
manifestações diferentes de patriarcado. Não conseguimos também perceber as razões pelas
quais algumas sociedades evoluíram no sentido da igualdade de género enquanto outras
evoluíram até determinado ponto, considerado o ponto em que começa o sistema de poder
masculino a sentir-se ameaçado.
Na Suécia, um relatório publicado em 1986 sobre as mulheres e o poder político, intitulado Hit
– men inte längre? (This far – but no further?) permite constatar uma representação de 30% das
mulheres no Riksdagen sueco. Desde então, a proporção de mulheres tem vindo a aumentar até
aos atuais 47%. Será este o ponto limite? Será que a hipótese: até aqui, elas chegaram, mas não
mais (This far – but no further) não se aplica na Suécia? Quais são os fatores e os processos de
bloqueio a este teto de vidro? Será uma espécie de receio generalizado de que ocorra uma
inversão, com muito mais mulheres em cargos de tomada de decisão e com poder,
desequilibrando, na mesma, o sistema? A literatura e as tendências internacionais desafiam esta
última hipótese, da reprodução não-ambígua da sociedade dominada pelos homens,
mostrando, de forma muito clara a necessidade de aplicar nuances à argumentação e a
importância de analisar o complexo sistema de relações de género desagregando-o nas suas
facetas e reduzindo a sua complexidade para tornar as análises exequíveis. A mensagem é a de
que não podemos ficar reféns de uma ideia de complexidade de um problema social e devemos
encarar a complexidade, de facto, existente e caraterizadora de alguns problemas sociais
estudando-os nos seus pormenores (a filigrana dos problemas) sem perder de vista e remetendo
sempre aos fatores de contexto, variáveis estruturais e processos mais amplos que influenciam
outros processos menos amplos.
Para além disto é útil ter sempre presente a evolução histórica para aceitarmos a incapacidade
para explicar os fenómenos enquanto os mesmos decorrem e para aceitarmos a enorme
vantagem de compreender um fenómeno volvidos trinta anos. Os quadros teóricos, as hipóteses
de análise, as ferramentas metodológicas evoluíram e a passagem de tempo traz a possibilidade
de apreender todo o fenómeno para isolar no fenómeno determinadas parcelas na análise (na
filigrana do problema).
Esta ideia está subjacente à Teoria do desfasamento. Esta teoria emergiu a meados dos anos 90
do século XX como reação ao que era visto como uma perspetiva demasiado pessimista. Assim,
a teoria do desfasamento apresenta uma tese mais positiva, no sentido de mais otimista
afirmando que a questão da participação das mulheres é principalmente uma questão de
desfasamento no tempo histórico. O livro Women in Nordic Politics. Closing the Gap (Karvonen
92
e Selle, 1995) apresenta esta tese, como alternativa à tese conhecida por Unfinished Democracy,
de 1983.
A tese do desfasamento temporal permite fazer o cruzamento entre diferentes níveis
organizacionais e institucionais ao propor, como pressuposto que a mobilização a níveis mais
baixos deve atingir um certo nível para que a mobilização seja possível e ocorra, de facto, ao
nível imediatamente acima. Assumindo este pressuposto, as mulheres atingirão posições mais
elevadas na sociedade num processo progressivo, ao longo do tempo e, a nosso ver, também
cumulativo, quer em termos de áreas de participação, quer em diferentes níveis de
institucionalização de poder. O argumento, aplicado ao caso sueco é o de que as mulheres estão,
lenta, mas de forma segura envolvidas num processo de integração nas lideranças da sociedade
nórdica. Este argumento não contraria, mas transforma o argumento apresentado pela
abordagem glass-ceiling pois não nega nem confirma a existência de um ponto até ao qual é
permitido às mulheres e as sociedades (patriarcais) consideram adequado que as mulheres
estejam participem.
Apesar destes limites, a tese do desfasamento é preferível à teoria da constante reprodução do
patriarcado (Raaum, 1995). Enquanto a tese do desfasamento sugere que a sub-representação
das mulheres é temporária e um equilíbrio de género será atingido, a seu tempo, a constante
reprodução do patriarcado, como lhe chama Raaum (1995) invoca um mito: o da impotência das
mulheres, grave porque leva a desvalorizar os poderes das mulheres em vários domínios e o
próprio percurso da Historia contemporânea da luta das mulheres pelos seus direitos e
empoderamento (Tavares, 2008).
A base teórica para a tese do desfasamento tem raízes, entre outros, nas ideias do investigador
norueguês Stein Rokkan que estudou os processos de desenvolvimento democrático para
enunciar que os patamares de poder são gradualmente atingidos através da mobilização de
novos grupos. A questão mantém-se: será que o equilíbrio de género vai “aparecer” ao longo do
tempo? O facto é que as mulheres atualmente integram o mercado de trabalho e as raparigas
têm acesso a uma educação longa e que lhes dá acesso a todas as áreas do mercado de trabalho.
Mesmo assim, os dados também revelam que na direção das empresas, são os homens que
estão mais presentes. Também, na academia a proporção de mulheres docentes cresce a um
ritmo tímido, apesar da proporção de candidatas a doutoramento e mulheres com
doutoramento ter vindo a aumentar desde há já vários anos (Henningsen et al., 1998). Outro
exemplo de um país nórdico, em que a esse a tese do desfasamento é contrariada – tese esta
aparentemente filiada numa leitura evolucionista da sociedade – é a diminuição de autarcas na
93
Dinamarca após a reforma estrutural de 2005, que fundiu 276 municípios em 98 grandes
municípios. Apesar da crescente proporção de mulheres que ao longo dos anos foram
presidentes dos comités dos conselhos locais ou ocuparam outros cargos importantes na política
local, com aquele processo de redistribuição de poder ao nível local, a proporção de mulheres
era mais baixa em 2005 que no final dos anos 1980.
A tese do desfasamento e a tese da reprodução do patriarcado, focam fatores estruturais,
contudo são, de certa forma castigadoras para as mulheres esperando delas a sua mobilização
e a mobilização dos seus recursos – como se estas ocorressem num vazio de condições
estruturais e fatores estruturais que criam obstáculos à progressão na carreira por mérito, por
exemplo. Mesmo com a presença das mulheres no mercado de trabalho, com tantas
qualificações ou mais do que os homens, o facto é que se mantêm sub-representadas em alguns
setores de atividade e sobrerrepresentadas noutros e esta distribuição é enformada por
atributos, expetativas e privilégios de género.
Um dinamarquês, investigador de políticas locais, Ulrik Kjær, apresenta a teoria da saturação
definindo a tese da “saturação sem paridade”. O principal argumento desta tese é o de que o
aumento da representação feminina em cargos de poder pode estagnar antes que se atinja um
equilíbrio de género, isto porque se chegará a um ponto de saturação. A tese desenvolve-se na
área da política e aí radica o seu pressuposto, segundo o qual, quer as organizações partidárias
que nomeiam candidatos/as, quer os/as eleitores/as “estão satisfeitos/as com o nível atual” de
representação feminina (Kjær 2001: 70). Ulrik Kjær (2001) sustenta a sua tese em análises
profundas da evolução da representação feminina nos conselhos dinamarqueses locais e aponta
um nível crítico: os 31%.
De forma complementar, o seu estudo sobre presidentes das organizações partidárias locais
mostra que dois terços acham importante ou muito importante ter um número mais ou menos
igual de candidatos/as de ambos os sexos, porém o mesmo estudo também demonstra que para
eles/as uma distribuição paritária tem diferentes significados. Assim, nove em dez presidentes
estão satisfeitos com o facto de as listas apresentadas incluírem 30% de mulheres. Ainda de
acordo com Ulrik Kjær, existe uma diferença entre os pontos de vista e os níveis de saturação
entre os partidos, mas o fenómeno da saturação feminina na participação política é comum e
encontra-se em todos (Kjær, 2001).
A Plataforma de Ação de Pequim, adotada na IV Conferência Mundial das Mulheres em Pequim,
em 1995, representa este discurso alternativo. O foco deste documento, e outros documentos
internacionais na atualidade, é a existência de barreiras institucionais e culturais e a ação de
94
mecanismos de exclusão geradores de obstáculos a uma distribuição paritária nos processos de
tomada de decisão e nos cargos de poder, incluindo a participação na política partidária.
O reconhecimento dos efeitos de fatores estruturais e de barreiras institucionais é fundamental
para inverter uma lógica tendencialmente racionalista na interpretação do comportamento das
pessoas e tendencialmente individualista, na análise, em abstrato das opções individuais como
se estas fossem absolutamente desligadas de condicionantes estruturais. O mito de que a
igualdade de género se manifestará com a passagem de tempo porque, no plano da garantia de
direitos e do acesso ela já foi atingida, é beneficiário daquelas tendências racionalista e
individualista. A região do Norte da Europa foi durante muito tempo líder na participação e
representação política das mulheres. Hoje, esta liderança é disputada por outros países, como
Bélgica e Espanha. Este desenvolvimento traduz a importância do ativismo pela defesa de
igualdade de género e, principalmente a importância de manter a necessidade de acelerar o
processo de promoção de igualdade de género porque os retrocessos acontecem. O caso dos
países nórdicos alerta-nos para isso.
Do ponto de vista teórico e com aplicação para a conceção de um instrumento de avaliação de
medidas legislativas promotoras de igualdade de género sublinha-se que o estudo da progressão
da participação de mulheres na política e no exercício de profissões com responsabilidade na
tomada de decisão depende da existência, disponibilidade, adequação e qualidade dos dados.
Por vezes os dados não existem porque os registos não são feitos. Outras vezes, os registos são
feitos, mas os dados não estão acessíveis. Quando estão acessíveis muitas vezes os dados não
são adequados por não estarem desagregados por sexo ou então não são dados fiáveis. Este
desafio é grande para a avaliação. Outro aspeto teoricamente importante e que é sugerido pela
apresentação destas perspetivas na análise da participação de mulheres na política, é que a
igualdade numérica, com igual representação de mulheres e homens na política, sem mais
nenhuma ação promotora de igualdade de género pode levar à estratificação com segregação
de género por via de outras áreas de poder e privilégios. Na área profissional, pode gerar
diferenças de status entre homens e mulheres por trabalharem em setores de atividade
diferentes ou em áreas diferentes dentro do mesmo setor, por exemplo, no setor da saúde, mas
com maior proporção de homens nas chefias clinicas e de mulheres na enfermagem ou na
educação com maior proporção de mulheres no primeiro ciclo do ensino básico. Isto alerta-nos,
desta vez para a importância de definir indicadores adequados para avaliar a segregação
horizontal. Este é outro desafio para a pesquisa sobre igualdade de género.
Capítulo IV
A Avaliação de medidas legislativas
96
1. Que tipos de avaliação existem?
A avaliação pode ser classificada em três grandes conjuntos que correspondem a tipos de
avaliação, os quais se prestam a ser aplicados às diferentes fases do processo de políticas
públicas.
Avaliação prévia ou avaliação ex-ante, foca os efeitos antecipados ou esperados de uma
medida.
Avaliação de implementação, que monitoriza e avalia a implementação de procedimentos
destinados a promover igualdade de género. Neste caso, a avaliação recorre a indicadores de
implementação, os quais podem referir-se, por exemplo, à integração de uma perspetiva de
género em determinado projeto ou programa.
Avaliação de impacto, para medir o impacto das intervenções que têm por objetivo promover
igualdade de género. Este tipo de avaliação requer quatro conjuntos de indicadores,
interrelacionados: indicadores de input, indicadores de resultados, indicadores de efeitos e
indicadores de impactos57. Apesar disto, na prática, grande parte das avaliações refere-se
apenas aos indicadores de impacto - mesmo que, por vezes, misturem indicadores de impacto
com indicadores de efeitos e/ou de resultados. Noutros casos, as avaliações de impacto usam
apenas o conjunto de indicadores de input, como por exemplo, o número de mulheres
beneficiárias de determinado programa ou o número de atividades oferecidas às mulheres, ao
invés de se referirem aos impactos ou resultados dos programas ou atividades nas condições
de vida das mulheres e na transformação da relação entre mulheres e homens.
Na avaliação de resultados é fundamental que se defina um ponto de partida (baseline), a partir
do qual se vai avaliar, por comparação, as mudanças observadas após a implementação de uma
medida promotora de igualdade de género.
Em alguns casos, a baseline não é fácil de definir para todos os indicadores porque a sua
atualização normalmente não é coincidente e porque alguns indicadores podem não estar
disponíveis ou não existir sequer, exigindo assim que a baseline seja estabelecida, de origem.
No caso de não existirem dados ou os dados existentes não estarem disponíveis ou serem
inadequados (por exemplo por não estarem desagregados por sexo), procede-se à recolha de
dados primários. No caso de existirem indicadores e estes terem referências cronológicas
57 Os outputs são os produtos, bens e serviços que resultam de uma intervenção. Os outputs podem incluir mudanças resultantes da intervenção relevantes para os resultados (outcomes). O resultado (outcome) é o efeito de médio ou curto prazo de uma intervenção. Estes resultados contribuem para os outputs. Os resultados podem ser resultados finais correspondendo à descrição do que foi alcançado a partir de uma intervenção (OECD, 2002).
97
distintas, teoricamente pode fixar-se um momento como ponto de partida. A avaliação de
impacto lida também com outro limite relacionado com os indicadores: o desenvolvimento de
indicadores adequados58 para lidar com a complexidade de medir impactos sobre poder e sobre
estatuto. A complexidade é concetual e metodológica porque o impacto sobre poder e sobre
estatuto só é passível de medir a longo-prazo, exigindo metodologias intensivas que consigam
compreender a mudança em profundidade, exigindo estudos com custos significativos.
Os estudos mais recentes que têm dado um contributo importante para o desenvolvimento de
indicadores de impacto têm sido desenvolvidos a partir da necessidade de medir
transformações no empoderamento das mulheres (empowerment) Malhotra et al. (2003)
sugerem que para medir o empoderamento das mulheres é preciso recorrer a indicadores em
seis dimensões diferentes: económica, sociocultural, familiar/interpessoal, legal, política e
psicológica. Cada uma destas dimensões, por sua vez, deve ser medida em diferentes níveis de
agregação social, considerando desde o espaço doméstico, à comunidade, até ao nível nacional
e global, no sentido de mundial. Ainda assim, a avaliação de impacto é igualmente importante.
A questão fundamental que torna necessária uma avaliação de impacto é: se não é avaliado o
impacto de género de uma medida, a sociedade não sabe que atenção política é dedicada à
promoção de igualdade de género. Pondo a questão de outra maneira, a sociedade não sabe se
a atenção política dedicada à promoção de igualdade de género está a ser adequada, nem
suficiente.
Por seu turno, uma avaliação de impacto prévio (ex-ante) permite aos e às responsáveis pela
decisão política terem informação acerca das decisões necessárias e mais adequadas para que
se cumpra o objetivo de promover igualdade de género – podendo uma daquelas decisões ser
a proposta de medidas legislativas. A avaliação ex-ante está muito ligada à verificação da
integração da perspetiva de género nas medidas. Segundo o glossário da Comissão Europeia (A
Igualdade em 100 Palavras), a avaliação ex-ante corresponde a gender proofing, isto é, o estudo
de qualquer proposta política com o objetivo de assegurar a ausência de efeitos potencialmente
discriminatórios em termos de género. O que se pretende através de uma avaliação ex-ante é:
Assegurar que eventuais efeitos de discriminação de género não são gerados pela proposta
política e
Assegurar que a proposta política contribui para promover igualdade de género.
58 Um indicador é uma variável qualitativa ou quantitativa (natureza ou tipo) que fornece informação simples e fiável que permite medir um desempenho, refletir mudanças relacionadas com uma intervenção, contribuir para aferir o contributo de um agente ou ator social.
98
2. Para que serve uma avaliação de medidas legislativas?
A avaliação das medidas legislativas e das políticas que tencionam promover igualdade de
género serve para identificar domínios em que a igualdade de género precisa de ser promovida
(ex-ante) e para tornar o mainstreaming de igualdade de género uma realidade no desenho de
políticas públicas. Neste caso, a pergunta fundamental é: qual é a componente de promoção de
igualdade de género na proposta de medida?
Por ser complexa a finalidade de promover igualdade de género e porque, em rigor, no domínio
das relações sociais raramente uma transformação pode atribuir-se a um fator isolado, assume-
se que uma medida legislativa (apenas) contribuirá para gerar determinada transformação no
sentido da mudança pretendida: promover igualdade de género.
De facto, uma medida legislativa não garante que se cumpra a finalidade de promoção de
igualdade de género, mas deve ser orientada para essa finalidade.
A avaliação das medidas legislativas e das políticas ajuda a melhorar a responsabilidade pela
prestação de contas (accountability59) e a eficiência da Administração pública. As avaliações
formais cujo foco é a tomada de decisão têm emergido, em parte, em resposta à necessidade
de maior transparência, eficiência, redução de custos e prestação de contas pela Administração
pública.
Verifica-se que a avaliação é cada vez mais uma exigência de organismos políticos e de órgãos
da Administração pública aplicando-se a várias situações. No plano nacional, a crescente
atenção dedicada à avaliação também se deve ao facto de a Comissão Europeia exigir maior
orientação para resultados60 na definição dos parâmetros de aplicação dos fundos Europeus
59 O termo accountability surge muitas vezes em textos em português sem tradução (e.g. Bilhim, 2007). O termo original sugere a ideia de obrigação com responsabilidade pela prestação de contas de uma entidade a outra(s). Quem é obrigado a prestar contas é normalmente quem está a ser avaliado pela sua prestação e quem tem o direito a conhecer os resultados da avaliação, da prestação de contas, é, no limite a sociedade no seu todo composta por cidadãos, cidadãs, organizações e instituições. Esta responsabilidade é assumida perante os/as contribuintes, de forma explicita ou não, isto é, de forma presumida por causa do cargo, posição ou capacidade para a tomada de decisão. 60 O Regulamento n.º 1303/2013 da União Europeia estabelece a necessidade de realizar uma avaliação ex-ante com o objetivo de analisar a qualidade do planeamento e da execução dos Programas, a qualidade da sua eficácia e eficiência e o seu impacto. No mesmo Regulamento, no artigo 54 estão definidos os parâmetros aos quais o processo de avaliação deve obedecer, a saber: o processo de avaliação deve ser efetuado considerando a missão dos FEEI; os objetivos e as metas da Estratégia Europa 2020; o Programa específico e o contexto socioeconómico em que o programa intervém. As avaliações são obrigatoriamente realizadas em três períodos distintos. Segundo o Regulamento, nos artigos 55 a 57, são avaliações obrigatórias: - Avaliação ex-ante, que deverá incidir sobre a adequação da estratégia do Programa, os objetivos, os indicadores e as metas correspondentes aos objetivos e a afetação dos recursos orçamentais;
99
Estruturais e de Investimento (FEEI) para 2014-2020. Esta exigência é justificada com a
necessidade de a aplicação dos FEEI dever contribuir para a estratégia da União Europeia para
um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, referida comummente por Estratégia
Europa 202061.
“Com uma política de coesão mais fortemente orientada para os resultados, a qualidade e
fiabilidade dos sistemas de monitorização e dos dados torna-se essencial e é necessário um
passo em frente, comparativamente à prática corrente”, como pode ler-se no guia da Comissão
Europeia para a avaliação ex-ante para a política de coesão no período 2015-202062 (Comissão
Europeia, 2014: 14)
Ainda, a “crise fiscal do Estado, que requer uma maior capacidade de alocar recursos de forma
otimizada” (Serapioni, 2016: 61) e requer capacidade ao Estado para justificar as suas opções
políticas aos organismos de controlo de execução de programas de resgate financeiro.
2.1. O que pode ser considerado uma medida legislativa promotora da igualdade de
género?
Uma medida legislativa promotora de igualdade de género é uma medida legislativa que tem
como propósito, como objetivo e finalidade promover igualdade de género. Ora, como sabemos
as medidas legislativas podem contribuir para promover igualdade de género, mas não o fazem
de per se. Assim, o termo usado é uma simplificação, mas tem este significado.
- Avaliação durante o período de implementação do programa, que deverá permitir determinar de que forma os FEEI contribuíram para os objetivos de cada prioridade da Estratégia Europa 2020; - Avaliação ex-post, que deverá incidir sobre a eficácia e eficiência dos FEEI e o seu contributo para a estratégia da União para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, tendo em conta as metas definidas para essa estratégia. O regulamento não prevê um cronograma para a realização das avaliações. Prevê apenas a sua sequência e que deverão estar concluídas até 31 de dezembro de 2024, ou seja, quatro anos após a data prevista para atingir as metas. 61 Os objetivos e metas europeias e nacionais no âmbito da Estratégia Europa 2020 estão previstos na Resolução de Conselho de Ministros n.º 33/2013, Diário da República, 1ª série – n.º 96 – 20 de maio de 2013. Os objetivos referem-se às seguintes áreas temáticas: I&D e Inovação; Educação; Clima / energia; Emprego; pobreza e desigualdades sociais. 62 O guia da Comissão Europeia para a avaliação ex-ante para a política de coesão no período 2015-2020
(Comissão Europeia, 2014) destina-se às autoridades nacionais e regionais responsáveis pela preparação
dos programas da política de coesão para 2015-2020. O Regulamento Comum (Common Provision
Regulation-CPR) no seu artigo 55 define que cada entidade deve apresentar uma avaliação ex-ante para
cada programa, com o objetivo de melhorar a qualidade do desenho do programa. Este guia tem interesse
para este Manual porque, contém muitas orientações para os/as avaliadores/as que realizam as
avaliações a apresentar.
100
O instrumento de avaliação de medidas legislativas pode aplicar-se:
A medidas legislativas específicas para garantir igualdade de tratamento e de oportunidades
entre homens e mulheres e prevenir e combater a discriminação de género; e
A medidas legislativas que afetem, de forma direta ou indireta a igualdade de género.
O pressuposto é o de que a igualdade de género pode ser promovida, através de medidas
legislativas, de forma direta ou indireta, ao regular relações sociais em que se procura promover
igualdade de género.
2.2. Como avaliar medidas legislativas promotoras de igualdade de género?
A avaliação é uma área científica que tem vindo a ganhar peso no seio das ciências sociais e, em
particular tem vindo a consolidar conhecimento no domínio das políticas públicas. A avaliação
de políticas públicas é na atualidade uma área com elaboração teórica própria, metodologias
específicas e técnicas e instrumentos de aplicação a políticas (setoriais) ou domínios da vida em
sociedade que convocam várias políticas.
A avaliação de medidas legislativas cruza necessariamente conhecimento da avaliação de
políticas públicas e conhecimento de legística, na elaboração de atos normativos.
A avaliação corresponde a um processo interdisciplinar cuja especialização profissional é
recente. Em geral, a avaliação é entendida como “um processo integral de observação, medida,
análise e interpretação, dirigido ao conhecimento de uma intervenção pública – norma,
programa, plano ou política – que permite formular um juízo valorativo, sustentado por
evidências, em relação ao seu desenho, implementação, resultados e impactos” (Cuesta, 2010:
13).
Por formular um juízo de valor, a avaliação é sempre subjetiva. Os métodos, técnicas e os
instrumentos usados na avaliação é que têm de ser o mais objetivos possível, ou seja, isentos de
preferências e tendências orientadas por quadros ideológicos, por valores pessoais e/ou outras
orientações. Dito isto, é fundamental definir critérios para a avaliação e identificar os
parâmetros ou requisitos mínimos aos quais um instrumento de avaliação de medidas
legislativas promotoras de igualdade de género deve corresponder.
Para além de definição de critérios, um instrumento de avaliação de medidas legislativas
promotoras de igualdade de género tem necessariamente que partir do pressuposto de que a
promoção de igualdade de género tem como propósito reduzir ou atenuar desigualdades nas
condições de vida respeitando as diferenças de género.
101
A Sociologia, em específico os estudos sobre as mulheres têm demonstrado como regras e
normativos, aparentemente neutros afetam adversamente e desproporcionadamente as
mulheres. Ou seja, afetam as mulheres aprofundando ou diversificando as desigualdades face
aos homens e afetam mais as mulheres, muitas vezes, por efeito de desvantagens que se vão
acumulando. Assim, quando se desenvolve um instrumento de avaliação de medidas legislativas
promotoras de igualdade de género, em termos aplicados cruza-se conhecimento de diversas
Ciências Sociais, em particular a Sociologia, os estudos de género e sobre as mulheres, o Direito.
As Ciências Sociais e em específico a Sociologia tem demonstrado que é muito mais baixa do
que se verifica para os homens, a presença de mulheres em cargos de decisão política, a
participação de mulheres na economia e finanças; que é muito mais elevada do que se verifica
para os homens na execução de tarefas domésticas quotidiana (eg. o estudo recente Perista et
al, 2016) e também a assegurar a prestação de cuidados a crianças, pessoas idosas e
dependentes refletindo-se no número de horas que elas têm de ausência ao trabalho por
motivos de assistência (http://www.seg-social.pt/estatisticas).
Estas evidências têm causas nas condições de vida de mulheres e homens e voltam a refletir-se
nessas condições de vida, gerando efeitos que formam uma espécie de ciclo vicioso difícil de
romper.
As atribuições de género, definindo funções adequadas a homens e mulheres assentam em
normas sociais ancestrais – por isto resistentes a mudança e de tal forma presentes no dia-a-dia
das pessoas que se instalam nas organizações e para serem questionadas, desafiadas, precisam
de uma intenção clara e de tempo dedicado a refletir sobre o que nos leva a agir como agimos
mantendo condições de vida com determinados privilégios para homens e para mulheres
reforçando desigualdades.
O questionamento das relações sociais de género existentes numa dada sociedade, num
determinado momento histórico é propositadamente feito no âmbito do Projeto IGOS antes do
planeamento de um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade
de género.
Em primeiro lugar porque as Autarquias municipais também são organizações empregadoras e
prestadoras de serviços e também são organizações genderizadas, refletindo-se este facto
respetivamente nas suas políticas para os recursos humanos e nas suas estratégias de promoção
de serviços em moldes sensíveis ao género, designadamente nos horários de funcionamento
e/ou na definição de condições de acesso. Em segundo lugar, porque as Autarquias municipais
102
têm responsabilidades políticas na promoção de igualdade de género e têm capacidade política
para atuarem no sentido de melhoria das condições de vida dos munícipes e das munícipes,
corrigindo desigualdades e atenuando os efeitos multiplicativos das desvantagens. Um dos
pontos fulcrais do papel dos municípios na promoção de igualdade de género é a articulação
entre as várias áreas da vida: a pessoal, a familiar, a profissional e a social incluindo a
participação política e cívica.
As Autarquias municipais são entidades coordenadoras de planos municipais que visam
precisamente contribuir para a finalidade, assumida no plano nacional de promover igualdade
de género.
Embora com relativa expressão em termos da sua atuação, as Autarquias também têm um papel
regulador da atuação de diferentes entidades no município.
2.3. Um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de
género?
O instrumento de avaliação desenvolvido no âmbito do Projeto IGOS é um resultado da
avaliação de instrumentos de avaliação criados e em uso pelas Autarquias parceiras, num
processo que parte do existente para, com base nisso construir, de forma participada, um
instrumento adequado, consistente e transferível – adequado por medir ou avaliar o que
pretende efetivamente avaliar; consistente com os princípios orientadores da ação na promoção
de igualdade de género, com a ideia de mainstreaming da igualdade de género e com requisitos
essenciais, como o uso de linguagem inclusiva e promotora, de per se, de igualdade de género,
e ainda consistente entre os vários itens de avaliação, sem contradições internas no
instrumento; e transferível por ter capacidade e flexibilidade suficiente para ser usado em vários
domínios da vida em sociedade porque todos e cada um destes domínios é uma área com
capacidade para promover igualdade de género.
O instrumento de avaliação tem subjacente uma lógica de elaboração participada e uma lógica
de transversalidade da igualdade de género. Daqui que não seja um instrumento de avaliação
para ser usado por um Pelouro, a nível local, nem por um Ministério ou Secretaria de Estado, a
nível nacional. Porque o foco é a transversalização da igualdade de género (mainstreaming) em
todos os domínios ou áreas da vida em sociedade e em todas as políticas públicas dedicadas,
sectorialmente a cada um desses domínios ou áreas.
O instrumento de avaliação que se propõe tem por objetivo estimular a análise de propostas de
medidas melhorando-as antes da sua formulação definitiva. O que se pretende com este
103
instrumento de avaliação de medidas legislativas é favorecer a promoção de igualdade de
género através da adaptação das propostas de medidas, evitando que, sem essa intenção,
gerem ou reforcem discriminação entre homens e mulheres e constituam um constrangimento,
obstáculo ou mesmo impedimento à igualdade de género.
O instrumento ajuda decisores/as a colocar a hipótese de a medida proposta não contribuir para
promover igualdade de género – desígnio nacional, com sólida e relativamente rápida
progressão em Portugal. O risco deve ser levado em consideração pois mesmo sem contrariar o
princípio constitucional de igualdade, isto é, estando a medida em conformidade no plano
jurídico, possa vir a revelar-se perniciosa, por gerar ou dar lugar a efeitos negativos, tornando-
se socialmente inadequada.
2.4. As medidas legislativas são neutras (gender neutral)?
As medidas legislativas, enquanto produto de uma estrutura investida de poder - judicial, podem
ser apresentadas como elementos objetivos ou, na realidade, enquanto neutras. Esta
neutralidade, pretensa neutralidade, pode verificar-se em diferentes dimensões incluindo em
relação ao género.
De facto, as medidas legislativas refletem interesses, posições negociais representadas por
grupos, partidos políticos, ideologias e agendas políticas. Só esta leitura traduz que não são
neutras. Para além disto, refletem interpretações da sociedade, das relações sociais de género,
dos papéis sociais masculinos e femininos, inferindo daí necessidades, capacidades e problemas
que afetarão mais ou de forma específica homens e mulheres. Todas estas conjeturas são
assentes em ideias pré-concebidas e, na maior parte das vezes, não muito distintas do senso-
comum.
As medidas legislativas podem não resultar em benefícios para todas as mulheres, podendo
mesmo gerar alguns efeitos negativos sobre alguns conjuntos de mulheres, porque nem todas
a mulheres estão socialmente situadas na mesma posição social, isto é, entre as mulheres
existem condições de vida mais favorecedoras de umas do que de outras. Assim, entre as
mulheres existe desigualdade também. É importante entender e assumir esta asserção para
contrariar a identificação de medidas legislativas como vantajosas “para as mulheres”.
A avaliação de medidas legislativas tem necessariamente que colocar a questão: para que
mulheres é que as medidas legislativas propostas representam uma vantagem? E para quais é
que não representam uma vantagem? Mais, e não representar uma ventagem significa que as
104
medidas legislativas criam ou podem gerar desvantagem para algumas mulheres? E essa
desvantagem constitui desigualdade entre as mulheres?
3. Orientações teóricas para a avaliação de medidas legislativas
No âmbito do Projeto IGOS foi realizada uma pesquisa acerca da avaliação de medidas
legislativas para promover igualdade de género (evaluation of legislative measures to promote
gender equality). A pesquisa foi efetuada em publicações científicas dos últimos 10 anos, ou
seja, considerando o período cronológico entre 2006 e 201663. A pesquisa foi orientada por
quatro questões pertinentes para o Projeto IGOS e, em específico para sustentar a proposta de
um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género. As
questões orientadoras são as seguintes: quais são os critérios utilizados na avaliação de medidas
de promoção de igualdade de género; que metodologias são usadas na realização dessas
avaliações; quais são as medidas legislativas que com maior frequência são objeto de avaliação;
e quais são os resultados extraídos das avaliações realizadas. Após a identificação e seleção de
artigos científicos, a análise não se limitou aos que têm como objeto de pesquisa a avaliação de
medidas legislativas, mas inclui também os que descrevem ou analisam políticas e medidas de
política traduzidas em ações promotoras de igualdade de género, independentemente de as
políticas, as medidas e/ou as ações serem desenvolvidas ao nível nacional, regional ou local.
Verifica-se que existe ainda uma fraca preocupação em relação a questões metodológicas.
Apenas 11 dos artigos recolhidos (22,5%) explicitam os critérios usados na avaliação das políticas
63 A pesquisa foi efetuada em sete bases de dados internacionais, on-line, com publicações científicas, isto é, com arbitragem científica: a B-On, a EBSCO, a Pro-Quest, a Taylor and Francis on-line, a Wiley online, a J-Stor e a SAGE online. A pesquisa foi efetuada entre os dias 19 e 24 de maio de 2016. Com o objetivo de controlar que se selecionam os artigos mais relevantes e mais recentes foram usadas combinações entre palavras-chave (Evaluation of legislation & gender equality (3 artigos); Legislation & gender equality (2 artigos); Discrimination laws & gender (1 artigo); Policy evaluation & gender equality (1 artigo); Gender equity policy (3 artigos); Equality policy & evaluation (1 artigo); Gender equality & evaluation (1 artigo); Public policy & gender equality (2 artigos); Legislation & gender equality (9 artigos); Gender equality policies (2 artigos); Gender equality regulation (2 artigos); Childcare & legislation & gender (5 artigos); Housework & legislation & gender (2 artigos); Equal employment & legislation & gender (5 artigos); Pay equity & policy (2 artigos); Parental leave & policy (4 artigos); Housework & policy evaluation (1 artigo); Work family policy (3 artigos), num total de 49 artigos. Não foram considerados na pesquisa artigos sobre os efeitos de género em reformas legislativas gerais nem artigos exclusivamente dedicados à análise das condições sociopolíticas que caraterizam o contexto aquando da proposta e/ou durante a implementação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género. Interessa sublinhar que mais de metade dos artigos selecionados (27 em 49) se debruça sobre medidas legislativas em países com níveis de igualdade de género elevados, segundo classificação de rankings internacionais, e que possuem legislação considerada avançada referente a igualdade de género: 10 sobre a Austrália, 6 sobre a Nova Zelândia, 4 sobre o Canadá, 3 sobre a Noruega, 2 sobre a Suécia e 2 sobre a Islândia. Fazendo esta classificação por área geográfica para os restantes artigos verifica-se que 5 artigos são sobre os EUA, 3 artigos sobre o Reino Unido, 9 artigos outros países europeus, e 4 artigos sobre outros países, nomeadamente China e Colômbia.
105
e/ou legislação para a igualdade de género. Esta lacuna coloca sérios obstáculos à comparação
entre resultados e inviabiliza a adoção de métodos usados noutros contextos, mas com
propósitos como o propósito do Projeto IGOS. Tentando compreender esta regularidade,
observa-se que a preocupação que preside à maioria dos artigos selecionados tem natureza
política e fins instrumentais. Para além disto, a maior parte dos artigos selecionados é
claramente dirigido a um público de decisores e/ou representantes institucionais, para o qual,
pode presumir-se interessa mais os resultados da análise do que os métodos usados na análise.
Buchely (2013) apresenta critérios para avaliar medidas legislativas antes da sua
implementação, ou seja, avaliação ex-ante, por focarem a análise preditiva dos obstáculos e
oportunidades de sucesso das medidas. Os critérios e os respetivos indicadores usados na
avaliação de medidas legislativas para a igualdade de género por Buchely (2013) são:
i. A eficácia da medida, avaliada pelo seu impacto quantitativo e qualitativo na condição
laboral64;
ii. A robustez da medida, avaliada através da probabilidade de implementação da mesma. Os
indicadores sugeridos são: os mecanismos para a aplicação da legislação, a relação entre a
medida legislativa e outras medidas ou programas, o grau de prestação de contas
(accountability) previsto para a medida, e os efeitos secundários previstos ou antecipados
para a medida;
iii. A eficiência da medida, avaliada através de uma análise custo-benefício; e
iv. A aceitação social e aceitação política da medida, avaliada através da quantidade e poder
das forças sociais e forças políticas de apoio e de oposição à medida.
O quarto critério proposto por Buchely (2013) pode ser enriquecido com conhecimentos do
domínio da avaliação do processo de desenvolvimento de políticas públicas em geral, por
exemplo de autores como Mazmanian e Sabatier (1983). Assim, a aceitação social e aceitação
política da medida legislativa, pode ser avaliada através da quantidade e do poder das forças
sociais e das forças políticas de apoio e de oposição à medida mas beneficia se, para além da
avaliação ex-ante e fazendo uma avaliação de processo ou monitorização, se avalie também a
capacidade das forças sociais e das forças políticas para favorecerem, de facto, a aceitação da
medida legislativa e, também, a sua capacidade para manterem a continuidade dessa aceitação
durante algum tempo. A sustentabilidade do apoio da força social e política é o que está em
64 Este indicador é proposto em função das medidas legislativas analisadas pela autora: quotas de género nas organizações; horário de trabalho flexível para mães trabalhadoras; licença de parentalidade; existência de centros comunitários como alternativa às creches privadas; e mecanismos para a igualdade salarial.
106
causa podendo, presume-se como hipótese, afetar a manutenção de uma medida legislativa
promotora de igualdade de género. Já no que diz respeito à quantidade e ao poder das forças
sociais e forças políticas de oposição à medida, podendo entender-se no quadro da proposta da
autora como forças de bloqueio ou contestação – as primeiras menos explícitas do que as
segundas, é igualmente importante melhorar este critério de avaliação para se incluir a
sustentabilidade, desta vez, do bloqueio ou oposição à medida. As forças de bloqueio vão
perdendo poder ao longo do processo político e as forças de oposição vão mudando a sua
agenda política, com tendência para diminuírem a oposição (explícita) à medida legislativa.
Assim, passam a atuar como forças de bloqueio e, tendencialmente com o passar do tempo, a
oposição não é sustentada e não se mantém, podendo extinguir-se (Mazmanian e Sabatier,
1983).
Para algumas medidas legislativas promotoras de igualdade de género, o grau de aceitação da
medida depende também da mobilização de associações locais. Isto porque a implementação
da medida está muito dependente também da capacidade dessas organizações. Esta situação
verifica-se nos casos em que as organizações da sociedade civil são os principais agentes da
implementação da medida e possuem os recursos necessários para o fazerem, desempenhando
os órgãos do Estado um papel regulador.
Enquanto Buchely (2013) apresenta uma proposta para avliação ex-ante, Dickens (2006)
apresenta uma proposta para avaliar medidas legislativas já adotadas, ou seja, em processo de
implementação. O autor faz uma análise comparada da legislação para a igualdade de género
no trabalho e no emprego em Inglaterra, entre os anos 1990 e 2006 usando quatro critérios na
avaliação. Os critérios propostos são:
i. Falhas na cobertura da legislação, avaliando as situações e os grupos de população que não
são contemplados na legislação. Este critério usa uma lógica analítica semelhante à
proposta por Bacchi (1999) quando questiona o que não está? O que está omisso ou é
esquecido, desvalorizado ou invisibilizado? De acordo com Bacchi, esta análise tem
importância política por permitir definir situações e grupos ou categorias de pessoas às
quais é atribuída menor importância política.
ii. Existência de mecanismos de execução da medida legislativa, deixando supor que os
mecanismos de execução, isto é, os mecanismos necessários para a efetiva implementação
da medida legislativa estejam previstos e existam, de facto. Por outras palavras, os
mecanismos de execução da medida legislativa não devem ficar por definir, nem por
107
regulamentar, e, estando definidos e regulamentado o seu funcionamento, devem ser
dotados de recursos para serem operacionais.
iii. Definição, clara e inequívoca, de princípios e conceitos associados à legislação, devendo os
modelos de igualdade estar explícitos na lei.
iv. Adequação da legislação promotora de igualdade de género ao quadro legislativo mais
geral existente.
Estes critérios estruturam um modelo analítico que pode ser aplicado a medidas legislativas que
tenham como propósito, explicito ou não promover igualdade de género, mas também a
projetos de lei e respetivas revisões, a pacotes legislativos ou a medidas isoladas. Da proposta
de Dickens (2006) observa-se que o critério (iv) em que se prevê a avaliação da adequação da
legislação promotora de igualdade de género ao quadro legislativo mais geral existente pode
ser complementado pelo critério da robustez proposto por Buchely (2013) no critério (ii), em
específico no que diz respeito ao indicador da relação entre a medida legislativa a avaliar e
outras medidas ou legislação existente. O que está em causa é a importância de antecipar
eventuais contradições entre medidas legislativas. De facto, nas propostas de avaliação
selecionadas e aqui apresentadas, o foco está na definição de um critério de avaliação, mas
pensando em termos mais amplos no processo político de proposta legislativa, a coerência e a
oportunidade na proposta de uma medida legislativa são critérios fundamentais. Estes critérios
estão ligados entre si porque uma medida legislativa tem que revelar coerência interna e
coerência externa, isto é, face ao quadro legislativo geral e, ao mesmo tempo, tem que ser
oportuna face ao quadro legislativo vigente. Assim se previnem eventuais sobreposições.
Apesar de se estar a apresentar os critérios propostos por outros/as autores/as na realização de
avaliação de medidas legislativas, de medidas políticas e/ou de ações, é importante assinalar os
resultados do estudo de Dickens (2006) por conter uma pista útil no processo de elaboração de
um instrumento de avaliação de medidas legislativas para o contexto nacional.
No estudo sobre as políticas para a igualdade existentes no Reino Unido desde 1997, Dickens
(2006) conclui que estas políticas melhoraram substancialmente por dois motivos principais. O
primeiro motivo é um Ato para a Igualdade, ou seja, uma legislação única, que substitui uma
série de atos prévios, com pouca articulação, alguma sobreposição e pouca coerência entre si,
designadamente por ficarem de fora situações como o assédio sexual. O estudo de avaliação
realizado pelo autor permite extrair a lição de que a unicidade de instrumentos legislativos (no
contexto nacional, por exemplo numa Lei-quadro) é, de per se, um elemento promotor de
igualdade. O argumento usado pelo autor para sustentar esta tese é muito interessante e
parece-nos dotado de suporte se pensarmos no que se escreve noutra parte deste texto sobre
108
os efeitos de sinergia das desigualdades (interseccionalidade65). Sustenta, então, Dickens (2006)
a tese de que ao reunir num único ato legislativo várias áreas de ação estratégica contra a
desigualdade se potencia o efeito de melhoria da igualdade. Aplicando este raciocínio ao caso
da promoção de igualdade de género coloca-se a hipótese de a redução da desigualdade ser
favorecida pela junção de vários direitos e garantias que, ao serem protegidos em conjunto
favorecem a igualdade de género, como resultado. Entre aqueles direitos e garantias estão por
exemplo os direitos na parentalidade, na prevenção e proteção quanto a assédio sexual, direitos
de igualdade salarial, entre outros.
O segundo motivo apontado pelo autor como gerador de uma melhoria substancial das políticas
para a igualdade no Reino Unido desde 1997 é a consistência entre as orientações políticas
gerais e a legislação para a igualdade. De acordo com a avaliação efetuada por Dickens (2006),
a legislação promotora de igualdade entrava em conflito direto com as orientações políticas
gerais, por exemplo no que concerne ao incentivo ao desempenho de trabalho doméstico não-
pago por mulheres. A lição fundamental a reter é a importância de haver continuidade entre as
orientações políticas gerais e as leis promotoras de igualdade de género. Novamente vale a pena
recorrer ao quadro teórico desenvolvido por Mazmanian e Sabatier (1983) para reforçar esta
ideia. Seja por via da necessidade de eliminar contradições nas propostas políticas e nos
discursos, seja por via de garantir a coerência entre orientações programáticas e medidas
legislativas, é fundamental que exista um fio condutor, consistente e, ao mesmo tempo
revelador de unanimidade política na identificação da igualdade de género como tema de
Estado, fundamental para a vida em sociedade.
Ainda deixamos uma necessidade identificada por Dickens (2006) no seu estudo. Esta
necessidade representa afinal um motivo de bloqueio à melhoria das políticas para a igualdade
no Reino Unido desde 1997: a inexistência de uma resposta legal específica para julgar casos de
discriminação de género permitindo lidar com a existência de procedimentos legais lentos e com
o acesso limitado à justiça por parte das vítimas de discriminação. Analisando este motivo
coloca-se a hipótese, a provar, de ser vantajosa a especialização jurídica (e, quiçá da
65 O conceito de interseccionalidade chama a atenção para o risco de acumular várias desigualdades e para a importância de analisar o seu efeito multiplicativo. Usando linguagem matemática, trata-se de efeito multiplicativo e não adicional (num somatório) sendo, por isso mais prejudicial e mais difícil de resolver as várias necessidades implicadas. Daqui resulta que para que se compreenda como atua a ideia previamente construída de “mulher”, “homem” e das relações sociais de género tenha que se entender o efeito multiplicativo das necessidades a partir da avaliação das necessidades de pessoas, que são do sexo feminino ou do sexo masculino, que fazem parte de um conjunto com determinada idade, entre outras características.
109
Magistratura) em igualdade de género. Em termos de eficiência no funcionamento de sistemas
complexos, em geral, a especialização acaba por favorecer uma resposta concertada e testada.
Em terceiro lugar selecionamos a proposta de avaliação de Galea et al. (2015). Este estudo
baseia-se no quadro teórico do novo institucionalismo, para focar uma dimensão não incluída
nas propostas apresentadas anteriormente: a dimensão organizacional. As propostas anteriores
fornecem critérios e definem indicadores para avaliar medidas legislativas. A proposta de
Buchely (2013) é mais útil para a avaliação ex-ante. A proposta de Dickens (2006) é mais útil para
a avaliação de fatores externos ou de contexto e esta proposta, de Galea et al. (2015) é mais útil
para a avaliação de fatores internos às organizações. As medidas legislativas cumprem um
processo que vais desde a definição, no seu planeamento, proposta, defesa e aprovação até à
sua implementação por vários e diferentes agentes. Neste processo de implementação joga-se
uma parte fundamental de uma medida legislativa: a sua utilidade; a sua adequação; o seu uso
efetivo.
Os critérios propostos por Galea et al. (2015) são:
i. Robustez da medida legislativa, avaliada em função de:
Grau de solidez, ligado aos valores subjacentes à medida legislativa ou medida de
política, que devem ser apresentados e definidos com clareza; e
Grau de continuidade das medidas legislativas e das políticas para a igualdade no seio
das organizações, implicando, portanto, mecanismos de aplicação das medidas; e
ii. Flexibilidade da medida legislativa ou da política, avaliada em função da capacidade de
resistência aquando de significativas alterações no contexto organizacional e ao longo do
tempo. A avaliação da flexibilidade da medida legislativa ou medida de política permite
identificar falhas na sua conceção e/ou na sua aplicação.
Como se fez para o estudo apresentado antes deste, também agora vale a pena destacar alguns
resultados do estudo de Galea et al. (2015). Conclui-se que as falhas na implementação das
medidas nas e pelas organizações estão ligadas à ausência de mecanismos de controlo da
aplicação das medidas. Assim, a accountability é um elemento importante. A realização de
avaliação sugere a existência e atividade de um mecanismo de controlo. Este estudo não nos
ajuda a definir, sequer a debater se este mecanismo de controlo da aplicação das medidas
deveria ser externo às organizações ou, pelo menos em que casos poderia ser interno. Outro
resultado importante é a identificação de inconsistências ao nível dos valores orientadores das
medidas. Isto revela-se devastador para a implementação pelas organizações de medidas
110
legislativas ou medidas de política promotoras de igualdade de género. Finalmente destacamos
a conclusão relativa à importância das estruturas informais das organizações para a flexibilidade
das medidas.
Carol Weiss (1995) popularizou o termo “teoria da mudança” ao apresentar uma proposta
analítica assente na hipótese de que a razão pela qual as políticas públicas são tão difíceis de
avaliar é a falta de articulação entre os pressupostos que as inspiram. A teoria da mudança
sugere que se faça uma descrição do conjunto de pressupostos que explicam e justificam os
pequenos passos que levam ao objetivo de longo prazo e as conexões entre atividades político-
programáticas e resultados que vão ocorrendo a cada passo (Weiss, 1995). A teoria da mudança
parte do pressuposto de que os participantes na definição de iniciativas complexas, como
medidas legislativas, políticas ou programas complexos, tipicamente são pouco claros em
relação à previsão da forma como o processo de mudança deverá ocorrer. Esta dificuldade em
antecipar um cenário pretendido assente em variáveis realistas faz com que aqueles agentes
prestem pouca atenção à definição de mudanças pequenas (mudanças iniciais e mudanças
intermédias) que vão ocorrendo ao longo do processo.
A falta de clareza na antecipação dos “pequenos passos” necessários para se alcançarem
resultados de longo-prazo dificulta a tarefa de avaliar uma iniciativa complexa e também reduz
a probabilidade de analisar todos os fatores importantes que contribuirão para o objetivo de
longo prazo. O desafio proposto por Weiss (1995) para a avaliação de medidas, políticas e/ou
programas complexos consiste em tornar explícitos os pressupostos teóricos que guiam as
opções que pretendem gerar mudança. Assim, a partir desta proposta teórica e aceitando este
desafio, outro critério se acrescenta ao conjunto de critérios já enunciados: explicitar, com rigor
e clareza os pressupostos teóricos orientadores das medidas legislativas que pretendem gerar
mudança promovendo igualdade de género. Seguindo a proposta de Braithwaite (2006), a
qualidade política é medida pelos seguintes indicadores: mudanças no conteúdo da política, a
nível das instituições políticas e mudanças ao nível da participação dos atores.
3.1. Critérios a adotar na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de
género
As propostas teórico-metodológicas selecionadas fornecem um conjunto de critérios e de
indicadores de avaliação importante para cumprir o objetivo do Projeto IGOS: definir um
instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras ou que pretendam promover
igualdade de género. Para além dos critérios aqui apresentados, a análise dos artigos científicos
permitiu identificar ainda outros critérios, como a presença de estereótipos de género na
111
legislação. Critérios como este não são apresentados nem analisados porque são destituídos de
sentido em contextos como o português em que tal evidência contrariaria, desde logo a lei
fundamental do Estado. Para conhecer todos os critérios de avaliação de medidas legislativas,
por tema analisado em cada estudo e por estudo remetemos para o Anexo 2 onde se apresenta
esta informação num quadro-síntese. As conclusões dos estudos selecionados não são
fundamentais para o propósito que pretendemos agora alcançar, logo não são aqui
apresentadas. Contudo podem ser conhecidas num quadro-síntese apresentado no Anexo 3.
Interessante é verificar que a participação não constitui critério de avaliação em nenhum dos
modelos propostos.
A proposta do Projeto IGOS baseia-se nas propostas aqui analisadas acrescentando outras, entre
as quais a participação. Esta vertente da avaliação é essencial sendo uma evidência do IGOS
manifesta desde o planeamento do Projeto, até à realização de sessões de trabalho sobre
igualdade de género, mainstreaming de género, modelos de avaliação de medidas legislativas
promotoras de igualdade de género, passando pela conceção de um instrumento de avaliação
de necessidades da população e de conhecimento dos usos do tempo ao nível local. A
participação é fundamental porque traz conhecimento empírico acumulado por agentes da
Administração pública local no seu contacto e proximidade política e relacional com as pessoas
e o conhecimento académico, importante na consolidação do conhecimento empírico e na sua
robustez, ao enquadrá-lo em quadros teóricos consistentes.
As estratégias metodológicas para avaliar medidas legislativas promotoras de igualdade de
género usadas nos estudos selecionados são diversificadas (ver a classificação elaborada no
Anexo 4). A técnica mais utilizada é a análise de legislação e análise de documentos oficiais (em
20 artigos dos 49 selecionados). Esta técnica tem a vantagem de facilitar a avaliação de falhas
na cobertura da medida, no entanto, o facto de ser uma avaliação efetuada após aprovação da
medida legislativa torna difícil a alteração. Por outro lado, afeta a coerência do processo
legislativo pois avalia como incompleta uma medida legislativa que, à partida (ex-ante) deveria
ter sido assim avaliada e alterada. Esta técnica tem ainda a vantagem de permitir avaliar
impactos do processo de implementação e alguns resultados da aplicação da medida legislativa.
No entanto, não permite avaliação ex-ante. A técnica mais frequente a seguir à análise
documental é a análise inferencial de dados quantitativos. Os dados nuns casos são recolhidos
através de inquéritos à população. Noutros casos têm origem em indicadores nacionais
recolhidos por organismos oficiais. Nos casos em que os dados são dados primários, com recolha
direta junto da população é mais fácil avaliar os efeitos de determinadas medidas em
determinadas dimensões da vida das pessoas. A desvantagem é perder-se a possibilidade de
112
avaliar todo o processo de implementação das medidas legislativas. Nos casos em que os dados
são dados secundários, recolhidos de outras fontes é possível fazer avaliação comparada de
dados macro, como a taxa de participação no mercado de trabalho por sexo, antes e depois da
implementação de determinadas medidas legislativas ou antes e depois da adoção de
determinada medida política.
Por fim, correspondendo ao método menos usado, o estudo de caso realizado, na maior parte
das vezes com recurso a entrevista semiestruturada ou entrevista estruturada, nos casos em
que o objetivo implica apreender os efeitos de determinadas iniciativas legislativas para a
igualdade de género em organizações. Este método, por privilegiar a profundidade na recolha
de dados tem a vantagem de permitir com mais facilidade detetar potencialidades e limitações
na legislação que de outra forma passariam despercebidas (por exemplo através de análise
legislativa).
Acima acrescentámos, por ser essencial, o critério da participação. Agora concretizamos esta
importante vertente em termos metodológicos. A grande vantagem da participação consiste em
ter acesso a dados que de outra maneira seria difícil ou demorado obter. A Câmara municipal
de Odivelas tem um observatório da cidade que congrega dados fundamentais para a avaliação.
A Câmara do Seixal, no âmbito do CONCIGO tem implementado um sistema de diagnóstico
permanente da situação e condições de vida de homens, mulheres, rapazes e raparigas,
crianças, jovens, pessoas adultas e pessoas idosas, utilizadores/as de serviços e beneficiários/as
de apoios diversos. Em ambos os caos, existe um manancial de informação que merece ser
analisada para ser orientada nos processos de recolha e de registo de dados.
A metodologia das Ciências Sociais sugere a utilização de diferentes técnicas cruzando-as para
o que está em causa são temas complexos. Para a avaliação de medidas legislativas é vantajoso
conjugar a análise de dados macrossociológicos desagregados por sexo comparando os
indicadores antes e depois da implementação de medidas com a análise legislativa e análise
documental. Mas, mais do que fazer esta conjugação é importante fazer uma triangulação
metodológica recorrendo, ainda a técnicas de recolha de dados junto da população. Os
processos de amostragem permitem, de certa forma, lidar com os custos associados a esta
opção. Esta desvantagem, mais imediata poderá ser suplantada pela vantagem de conseguir
estabelecer relações entre diferentes variáveis e conseguir identificar fatores a corrigir na
legislação porque o impacto esperado não estará, porventura, a ser o impacto pretendido.
O Projeto IGOS tem um objetivo muito claro: propor um instrumento de avaliação. Este objetivo
pode ser alcançado com recurso a diversas metodologias. Esta é a razão pela qual é mais
113
importante definir muito bem os critérios de avaliação, as variáveis a avaliar e os indicadores.
Fundamental para que este objetivo se cumpra e seja possível avaliar medidas legislativas é a
existência de dados desagregados por sexo, atualizados e adequados para medir o que
efetivamente se pretende medir. Destes elementos trataremos a seguir.
3.2. O foco temático das medidas legislativas
As medidas de promoção de igualdade de género assumem diferentes focos temáticos – sendo
os principais a conciliação entre a esfera da família e do trabalho e a segregação, vertical e
horizontal - e podem visar diferentes destinatário/as, que na maior parta das vezes são referidos
como grupos-alvo da medida ou da política.
Os principais grupos-alvo de medidas de promoção de igualdade de género podem ser grupos
de trabalhadores/as ou empresas. Quando os grupos-alvo são trabalhadores/as, as medidas
podem ser dirigidas abrangentes ou dirigidas a um subgrupo ou categoria da população:
Todos/as os/as trabalhadores/as, homens e mulheres. Isto acontece com frequência em
medidas de âmbito alargado e com vista à promoção de diversidade.
Todas as mulheres trabalhadoras. São também medidas que visam promover a igualdade de
género, embora sejam especificamente dirigidas a mulheres podendo cobrir vários campos de
intervenção, como a capacitação pessoal (para a liderança, por exemplo), a apresentação de
casos considerados boas práticas e motivadores das mulheres (para se candidatarem a cargos
envolvendo poder, por exemplo).
Trabalhadores/as com deveres familiares. A maior parte envolve iniciativas cujo objetivo é a
melhoria da conciliação entre a vida privada e familiar, logo visam sobretudo trabalhadores/as
com deveres familiares. Algumas medidas dão ênfase à importância de apoiar e motivar os
pais (homens) a assumirem a responsabilidade diária pelo/a(s) seu/sua(s) filho/a(s),
entendendo-se este como elemento fundamental ou mesmo enquanto condição prévia para
se atingir a igualdade de género no mercado de trabalho.
Mulheres com características específicas. A maior parte são iniciativas que lidam em específico
com a segregação horizontal e/ou vertical no mercado de trabalho, logo pretendem chegar a
subgrupos específicos de mulheres. No que diz respeito à correção da segregação horizontal,
as medidas na maior parte das vezes visam mulheres ativas integradas em setores
predominantemente masculinos ou mulheres ainda fora do mercado de trabalho e que
queiram integrar esses setores (por exemplo, estudantes do sexo feminino em cursos
tecnológicos). No que diz respeito à correção da segregação vertical, as medidas na maior
114
parte das vezes visam mulheres já no desempenho de cargos de direção ou mulheres com
ambição para ocupar um cargo de direção.
As medidas legislativas e as iniciativas de promoção de igualdade de género assumem também
diferentes dimensões ou vertentes da igualdade de género. Assim também é possível distinguir
as medidas de acordo com o seu foco:
Medidas focadas numa vertente específica;
Medidas mais amplas, que focam a igualdade de género em geral.
A abrangência da medida para a promoção de igualdade de género tem implicações no desenho
da medida, daqui a importância de acrescentar neste Manual a distinção entre medidas que
focam a igualdade de género em geral e medidas específicas, isto é, que focam uma das
vertentes ou dimensões da igualdade de género. Por ser a área de ação estratégica mais profícua
na definição de medidas promotoras de igualdade de género, a distinção entre medidas que
focam a igualdade de género em geral e medidas dirigidas a uma vertente recorre a medidas na
área do trabalho.
3.3. A abordagem das medidas legislativas
As medidas legislativas e as iniciativas de promoção de igualdade de género devem assentar em
evidências. Para intervir de forma mais eficaz a favor da igualdade de género, é importante ter
um entendimento conceptualmente sólido de igualdade, conhecer factualmente as
desigualdades, compreender as suas causas e efeitos nos planos pessoal, familiar, das
organizações e da sociedade em geral. Caso contrário, as medidas legislativas e as iniciativas de
promoção de igualdade de género correm o risco de ser superficiais alterando condições de vida
de mulheres, mais do que de homens, sem que se transformem as relações de género, logo sem
promover a igualdade de género, de facto.
A abordagem das medidas legislativas pode ser uma abordagem corretiva ou substantiva ou
uma abordagem afirmativa.
Abordagem corretiva ou substantiva na promoção de igualdade de género
A abordagem corretiva ou substantiva reconhece que para redistribuir benefícios de forma
igualitária entre homens e mulheres, as abordagens para a promoção dos direitos das mulheres
devem transformar relações de poder desiguais entre homens e mulheres.
115
Para transformarem relações de género alterando relações de poder e evidências de
desigualdade, as medidas, as políticas, as leis e os programas devem procurar promover
condições favoráveis para as mulheres viverem as suas vidas com dignidade, visando
transformações nos contextos sociais, económicos e culturais.
Abordagem afirmativa com promoção de medidas especiais para as mulheres
A abordagem afirmativa dá lugar a medidas especiais temporárias onde as necessidades das
mulheres são especificamente reconhecidas e às quais é dada resposta segmentando os
diferentes contextos da vida, como o do emprego, educação, serviços financeiros, política e
todas as outras esferas da vida. A abordagem afirmativa gera condições, especiais, temporárias,
dando lugar a oportunidades para que as mulheres ultrapassem obstáculos históricos e
tradições enraizadas de dominação masculina. O esforço para aproveitar as oportunidades
criadas compete às mulheres. Esta abordagem é mais centrada numa perspetiva individualista
do que a anterior.
4. Riscos comuns na conceção de medidas legislativas
Avaliar medidas legislativas promotoras de igualdade de género significa submeter a avaliação
as medidas legislativas que terão impacto sobre as condições e situação de vida das pessoas.
Não se restringe a medidas para mulheres, para homens, sobre orientação sexual, para
trabalhadores/as que também têm vida pessoal e familiar. Assim, há que saber lidar com o risco
de “reprodução regulamentar” (Gestel, 2007), em que as regras geram mais regras.
O instrumento de avaliação proposto tem vantagem em ser aplicado na fase da conceção, do
desenho da medida legislativa, contribuindo para a sua melhoria – sugerindo-se assim uma
avaliação ex-ante.
Os riscos mais comuns na conceção de medidas legislativas e que também se verificam para o
conjunto das medidas legislativas promotoras de igualdade de género são:
1. A reprodução regulamentar, em que uma medida legislativa implica regulamentação e este
processo atrasa a eficácia da medida legislativa.
2. A dispersão regulamentar, em que uma proposta política perde ênfase devido à sua
regulamentação através de medidas legislativas dispersas. Este risco pode ser atenuado
quando cada um dos normativos refere os restantes, no entanto, o risco de perda de eficácia
da proposta legislativa mantém-se.
116
3. A perda de consistência dos objetivos, quando cada medida legislativa foca um objetivo, de
forma parcelar, perdendo-se a consistência do objetivo geral de promover igualdade de
género.
4. A proposta de medidas legislativas através de métodos pouco participativos ainda assim
envolvendo outras, entidades ou instituições, no processo de implementação, monitorização
e avaliação da(s) medida(s).
5. A complexificação das medidas legislativas devido a uma utilização inadequada dos conceitos
referentes a género, igualdade, igualdade de género, estereótipos de género, entre outros. O
risco é a perda de eficácia da medida legislativa por dificuldade de a compreender, seja nos
seus objetivos, seja na proposta para a sua avaliação. Como referem Caupers, Almeida e
Guibentif (2014) “(…) as leis e outros normativos espalham-se pelo tecido social, cada vez mais
longas e detalhadas e cada vez mais difíceis de compreender e fazer aplicar” (Caupers et al.,
2014:17).
6. O processo legislativo é altamente politizado e a promoção de igualdade de género é um tema
que se presta a interpretação ideológica. Apesar disto, num regime democrático e num Estado
social de direito, a política depende do debate parlamentar e as medidas legislativas decorrem
de propostas sempre discutidas e sujeitas a sistema de controlo democrático envolvendo
diferentes instâncias políticas.
7. O processo legislativo por vezes dá lugar a contradições legislativas, mais frequentes num
Estado em que a produção legislativa é significativa. Este risco tem de ser atenuado através de
um sistema de escrutínio de propostas de medidas assente, muito assente, em conhecimento
– de medidas anteriores e em vigência, do seu impacto, da sua aceitabilidade.
Considerando os riscos de reprodução regulamentar, dispersão regulamentar e complexificação
das medidas legislativas, mais ligados entre si, verifica-se que uma das principais consequências
é o enfraquecimento da eficácia, do impacto esperado e, em última análise da legitimidade da
lei.
As medidas legislativas também estão sob o escrutínio dos cidadãos e das cidadãs na atualidade.
Isto aumenta a responsabilidade na conceção de medidas legislativas porque os cidadãos e as
cidadãs já não se contentam com a conformidade vertical da lei nem com a definição de políticas
públicas num modelo top-down, isto é já não basta que a lei respeite e se adeque à regra
superior, seja a Constituição ou as normas da União Europeia, nem é tido por suficiente que as
políticas públicas emerjam como bem-intencionadas. A adequação, a qualidade legislativa, a
eficácia e o impacto esperado das medidas legislativas estão sob o escrutínio dos destinatários
e das destinatárias (diretos/as ou indiretos/as).
117
A legitimidade de uma medida legislativa está ligada à possibilidade ou oportunidade criada para
se produzir um resultado positivo para a comunidade. De modo liminar, Caupers et al (2014: 17)
rematam, “se assim não acontecer, então mais vale não a fazer”. Segundo Gonçalves (2012) a
situação nacional é caracterizada por alguns aspetos que acabam por contribuir, de forma
negativa para a apropriação de direitos pelos/as cidadãos/ãs gerando efeitos ainda sobre a
disponibilidade para participarem num processo de avaliação ex-ante de medidas legislativas ou
de outra natureza. O autor refere-se a,
“uma inflação legislativa e a uma incoerência entre disposições em vigor; a adopção de
determinadas leis acompanhada de efeitos perversos e não previstos; a legislação
caracteriza[r]-se pela má qualidade genérica e técnica; a taxa de implementação e de
conformidade dos destinatários é habitualmente baixa, o mesmo se podendo dizer da
taxa de conciliação entre objectivos previstos e objectivos realizados; para não falar dos
custos económicos e sociais daí derivados, que são avultadíssimos” (Gonçalves, 2012:
13).
Esta análise crítica de Gonçalves (2012) é muito útil para definir critérios e estabelecer
parâmetros de um instrumento de avaliação de medidas legislativas que se propõem promover
igualdade de género.
5. A Avaliação de medidas legislativas em Portugal
A prática de avaliação de medidas legislativas não é frequente em Portugal. O seu
desenvolvimento incipiente está ligado ao facto de a avaliação ser considerada “uma disciplina
ainda jovem” (Serapioni, 2016: 62) devido à “falta de tradição dos estudos de avaliação de
políticas públicas” (Caupers et al., 2014). Por outro lado, a igualdade de género tende a manter-
se uma área política isolada e não transversal às políticas. Embora a transversalidade do
princípio de igualdade de género se comece a observar em algumas áreas de política, como a
saúde por exemplo, o facto é que as medidas legislativas para promover a igualdade de género
em Portugal têm tido uma eficácia relativamente baixa (como concluiu o estudo de avaliação do
IV PNI, Torres, et al., 2013). Assim sendo, é necessário adotar uma estratégia participada e, ao
mesmo tempo, esclarecedora e informadora das vantagens da igualdade de género para o
desenvolvimento.
A exigência de avaliação de programas e medidas é maior atualmente – ligada a mudanças nos
valores sociais tendencialmente mais pró-igualdade, ao aumento progressivo e consistente do
nível médio de escolaridade da população portuguesa e a um acesso generalizado a informação,
118
facilitado por tecnologias de informação e comunicação, verifica-se uma exigência crescente
com a justificação das opções políticas e uma propensão crescente para examinar os benefícios
associados a determinada opção, em detrimento de outra(s). Em simultâneo, observa-se uma
tendência para transferir responsabilidades pelo escrutínio de decisões políticas a órgãos não
institucionais (que assumem este objetivo) ou, se institucionais, órgãos independentes (como
Provedores/as).
5.1. A necessidade de avaliação de medidas legislativas
A Comissão Europeia tem focado tradicionalmente a avaliação de despesas com programas. Esta
circunstância também é influenciada pelo Tratado de Lisboa, quando, sob o artigo 318 do
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, introduziu uma nova obrigação da Comissão
Europeia que consiste em submeter ao Parlamento Europeu e ao Conselho Europeu um relatório
de avaliação sobre as finanças da UE. Mais recentemente, nas comunicações sobre avaliação
entre 2000 e 2007, a Comissão Europeia comprometeu-se a desenvolver avaliações da legislação
e outras atividades não-financiadas que tenham impactos substanciais em cidadãos, em
empresas e no ambiente. Apesar deste (aparente) avanço, o que se verifica até à data é que as
avaliações são maioritariamente executadas por prestadores de serviços. Este é um indicador
que reforça a interpretação de que as avaliações são frequentemente entendidas pelos
membros do Parlamento e do Conselho Europeu como um requisito burocrático, ao qual têm
que obedecer e o qual é, devido a este entendimento, focado na necessidade de justificar a
iniciativa proposta. Este entendimento influencia a interpretação de que as avaliações são peças
com pouca objetividade. Esta é uma questão presente no Parlamento Europeu, mas cuja
resolução tem sido sucessivamente adiada. Em junho de 2011, foi apresentada uma moção para
a adoção de uma resolução do parlamento europeu intitulada Guaranteeing independent
impact assessments apelando a maior transparência e eficácia nos processos de avaliação e
avança uma sugestão para se garantirem avaliações de impacto independentes: a criação de
uma estrutura autónoma de avaliação de impacto das medidas legislativas no Parlamento
(Niebler, 2011). Refletir sobre a utilidade das avaliações é importante, pois a reflexão constitui
um momento de aprendizagem, de per se. É importante refletir sobre a seguinte questão: A
avaliação é entendida pelas organizações como elemento de aprendizagem ou enquanto
obrigação (burocrática) a cumprir?
Em contexto nacional, são poucas as referências a avaliação legislativa. Na exposição de motivos
apresentada no Projeto de Lei n.º 432/XII, de 5 de julho de 2013, que aprova o “regime de
119
avaliação de impacto de género dos atos normativos” (da iniciativa legislativa do Grupo
Parlamentar do Partido Socialista), pode ler-se, na exposição de motivos, que:
“A transversalização da perspetiva de igualdade de género (mainstreaming) deve, pois,
representar um eixo prioritário de atuação dos órgãos de soberania e da Administração
pública, assegurando que as principais decisões com impacto na vida dos cidadãos e
cidadãs ponderaram devidamente a situação de homens e mulheres no contexto sobre
o qual se vai intervir normativamente e a existência de diferenças relevantes entre
homens e mulheres no que concerne o acesso a direitos, bem como identificar se os
homens e as mulheres enfrentam limitações distintas para participar e obter benefícios
decorrentes da iniciativa que se vai desenvolver e qual a incidência do projeto nas
realidades individuais de cada um, nomeadamente quanto à sua consistência com uma
relação mais equitativa entre ambos ou à diminuição dos papéis tradicionais negativos”
(Disponível em http://app.parlamento.pt/).
É importante referir neste Manual os fatores condicionantes à transformação de uma certa
resistência à avaliação porque esta resistência é empiricamente percecionada e sustentada pela
evidência de existirem poucos estudos de avaliação (de medidas legislativas, de políticas
públicas, programas ou outras intervenções, públicas ou não). Contudo, por um lado, os fatores
condicionantes não constituem obstáculos e, por outro lado, a cultura de avaliação vai-se
instalando conforme as avaliações vão sendo realizadas. Dito isto, uma cultura de avaliação cria-
se sem que se fique condicionado por fatores que, quando analisados de forma isolada são fáceis
de ultrapassar. Juntos é que tendem a criar um efeito desencorajador de quem avalia – mesmo
que o considere essencial. Os fatores condicionantes que emergiram nas discussões focalizadas
durante as sessões de trabalho realizadas no Projeto IGOS envolvendo todos/as os/as
participantes aproximam-se dos fatores identificados na literatura, entre outros por Cuesta
(2010) e são apresentados no quadro 3:
120
Quadro 3 – Fatores condicionantes ao desenvolvimento de uma cultura de avaliação
Sobrevalorização de funções técnicas assumindo-as como um fim e não como um meio para melhorar funções políticas e de Administração pública (incluindo a tomada de decisão).
Falta de confiança e inexistência de mecanismos fiáveis para a partilha de informação entre diferentes agentes, agências e órgãos da Administração pública e não só.
Ter a perceção de que os resultados da avaliação constituem uma ameaça a (micro) poderes e rotinas instaladas, beneficiando uma burocracia ineficiente.
Pessoalizar os resultados da avaliação desenvolvendo a ideia de que se detém poder sobre outra pessoa e/ou sobre o seu desempenho profissional.
Não assumir a responsabilidade pela qualidade científica e técnica dos procedimentos usados e das escolhas por determinado método, técnica e instrumento, em detrimento de outros.
Falta de questionamento critica acerca da tomada de decisão política e da Administração pública.
Dificuldade em desenvolver pensamento “de futuro” projetando situações desejadas e viáveis, mantendo uma tendência para fazer diagnóstico de situações que correram e permitem intervenções reformistas mas pouco transformadoras.
Considerar a participação como algo complexo e difícil de implementar.
Fonte: Elaboração própria com base nas Sessões de trabalho
Os fatores condicionantes que emergiram nas discussões focalizadas desenvolvidas durante as
sessões de trabalho realizadas no Projeto IGOS envolvendo todos/as os/as participantes
emergiram quando a discussão é focalizada neste tema específico. Este facto leva a identificar a
necessidade de desenvolver análise critica e reflexividade política, de forma orientada e
intencionalmente junto de decisores/as. Interessante é notar, aplicando a proposta analítica de
Bacchi (1999) questionando “o que não é problematizado” que não é identificado enquanto
fator condicionante ao desenvolvimento de uma cultura de avaliação a existência de oposição
das chefias superiores, no limite do/a Presidenta da Câmara municipal. Pelo contrário, é referida
a disponibilidade para acolher a avaliação e o estímulo ao desenvolvimento de uma cultura de
avaliação. Também não é identificado enquanto fator condicionante, o fechamento da
organização (a Câmara municipal) enquanto decisora na Administração pública local. Pelo
contrário, em ambas Autarquias, a abertura a instituições e organismos externos é uma
evidência. O Projeto IGOS é disto mesmo evidência. Dito isto, reforça-se a ideia de que a
avaliação está a desenvolver-se como parte da cultura das organizações e da Administração
pública em Portugal e acrescenta-se que os/as decisores/as políticos/as, incluindo técnicos/as
com responsabilidades na tomada de decisão beneficiam de estar acompanhados para lidar com
este (novo) desafio de avaliar, de questionar, de projetar o futuro desejável e viável para a
igualdade de género.
Nas avaliações prospetivas, a par com a identificação dos fatores a avaliar, é muito importante
identificar os fatores que geram entropia à avaliação. No âmbito do Projeto IGOS torna-se muito
121
claro que avaliar medidas legislativas promotoras de igualdade de género implica lidar com uma
série de obstáculos. Os obstáculos mais frequentes à avaliação e ao uso de um instrumento de
avaliação são apresentados no quadro 4:
Quadro 4 – Bloqueios à avaliação da promoção igualdade de género
Inexistência, desatualização ou inadequação de dados.
Perda de informação por falta de registo e/ou disseminação, resultando numa falta de consolidação da informação não sistematizada.
Recurso a termos genéricos, passíveis de interpretações muito distintas, sobretudo devido à ausência de um quadro teórico sólido.
Género predominantemente entendido como a identificação de diferenças entre homens e mulheres.
Excesso de produção legislativa no plano europeu e nacional.
Orientação para o diagnóstico ajudando a planificação, mas sem foco na avaliação (inicial, de progresso ou acompanhamento, nem final).
Estratégia de territorialização materializada em atribuições entregues aos municípios e apoio técnico da competência da CIG. Este apoio técnico, por sua vez é focado na formação, principalmente de conselheiras/os para a igualdade ao nível local e no acompanhamento do processo de elaboração do plano municipal – desde o diagnóstico até à avaliação.
Fonte: Elaboração própria com base nas Sessões de trabalho
5.2. Avaliação de medidas legislativas: obrigatória ou não?
A OCDE elaborou um relatório sobre Portugal com recomendações em relação ao
desenvolvimento da avaliação de impacte legislativo em Portugal, em 2009. De forma sumária,
a OCDE recomenda ao Governo que ponha em prática um sistema para avaliar o impacto da
nova legislação para captar todas as consequências (benefícios e custos) de propostas ou
projetos legislativos, para além do que já é feito, desde 2006, através do Teste Simplex relativo
a encargos administrativos, e tendo em conta a necessidade de assegurar uma abordagem
proporcional. Para além desta importante recomendação que incita o Governo a ser mais
exigente com uma avaliação de impacto além da medida do impacto administrativo, a OCDE
reafirma ser importante para a transparência das escolhas públicas e para a eficiência legislativa,
a médio prazo, publicar os resultados da avaliação de impacto e usar a comunicação pública
(não especificamente a comunicação social, mas também esta e, por exemplo a comunicação
através do site oficial da assembleia da República).
Posto isto, a OCDE define que o Governo deve tomar medidas para publicar as avaliações de
impacto, pelo menos quando o projeto é comunicado ao Parlamento. Acrescenta que o Governo
deve também envolver sistematicamente as partes externas interessadas nos procedimentos
de avaliação de impacto, com o objetivo de ajudar a realizar uma avaliação, mais eficaz e
sistemática, dos potenciais impactos. Seguindo a OCDE, para além do Governo também o
Parlamento deve ser parte do processo de robustez da avaliação de impacto fazendo então
122
sentido, para iniciativas parlamentares, serem trabalhadas em cooperação
com o Governo, em relação aos projetos de lei (iniciadas pelo Governo ou pelo Parlamento), os
quais serão aprovados pelo Parlamento (OECD, 2009b: 44). No final, a OCDE refere que o
Governo deveria introduzir uma avaliação de impacte legislativo obrigatória no caso de
alteração ou aprovação de nova legislação de importância significativa (OECD, 2009b).
De forma semelhante, numa análise da produção legislativa nacional, Nuno Garoupa (2009: 157)
refere a necessidade de o Governo adotar uma “avaliação obrigatória do impacto de todas as
alterações estatutárias relevantes e nova legislação, incluindo uma análise de custo-benefício”.
A literatura refere, de forma muito clara, que é mais importante, mesmo fundamental, uma
medida proposta como tendo a finalidade de promover igualdade de género estar radicada
numa perspetiva teórica que confira solidez aos objetivos pretendidos através da medida.
O estudo deste tema permite concluir que mesmo em países onde há uma exigência legal para
as autoridades públicas tomarem medidas promotoras de igualdade de género, o grau de ligação
entre a análise de género e a definição dos objetivos de igualdade de género é variável. Já em
países onde a exigência legal é acompanhada por definições sólidas de igualdade de género,
remetendo a um quadro teórico solido, a análise de género e a definição dos objetivos têm uma
ligação muito clara. Isto verifica-se nos países nórdicos e, em particular na Noruega. Este país
revela que um quadro legal enriquecido com um quadro teórico sólido dota a legislação de
consistência, muito patente na ligação entre as necessidades a regulamentar e os objetivos a
atingir. Os objetivos assumem por vezes formulações bastante prescritivas cumprindo o papel
de uma legislação, sendo, ao mesmo tempo prescrições normativas bem aceites socialmente.
Os objetivos são definidos num quadro de lógica, sustentados por uma racionalidade científica
e por uma finalidade axiológica – dos valores considerados importantes numa dada sociedade.
Em países em que o grau de ligação entre os dados que colocam como necessidade promover
igualdade de género e os objetivos definidos é baixo, torna-se mais difícil apresentar a visão
(finalidade mais geral para a qual o instrumento legislativo contribui em paralelo com outras
ações) e promover igualdade de género, de facto. Esta é a situação que se verifica em países
como Portugal.
Os dados que colocam como necessidade promover igualdade de género são apresentados, mas
não necessariamente sujeitos a análise de género. Na maior parte dos diplomas legislativos, não
há essa análise de género. Daqui, os objetivos parecem definidos para alcançar fins limitados no
que concerne à igualdade de género e circunscritos a uma parcela da vida em sociedade.
123
Exemplo do que se afirma são as, ainda recentes, mudanças legislativas (uma através de lei
orgânica) a favor da igualdade de homens e mulheres em listas eleitorais e na composição de
conselhos de administração e de órgãos de tomada de decisão nas Administrações públicas. A
Lei da Paridade, conhecida com Lei das Quotas (Lei Orgânica n.º 3/2006, de 21 de agosto,
retificada pela Declaração de Retificação n.º 71/2006, de 4 de outubro) estabelece que as listas
para a Assembleia da República, para o Parlamento Europeu e para as autarquias locais são
compostas de modo a assegurar a representação mínima de 33 % de cada um dos sexos). A
presença de mulheres nos quadros das empresas está regulamentada pelo Decreto-lei n.º
133/2013, de 3 de outubro, que procede à alteração do regime aplicável ao sector público
empresarial, estabelece os princípios e regras aplicáveis a este sector, incluindo as bases gerais
do estatuto das empresas públicas. O Diploma entrou em vigor no dia 2 de dezembro de 2013,
prevendo-se que antes do final do primeiro semestre de 2014, fossem revistos e adaptados os
estatutos de todas as empresas públicas que o contrariem, quer integrem o sector empresarial
do Estado ou o sector empresarial local.
Em qualquer um destes não fica claro o fim da promoção de igualdade de género. Por um lado,
e atendendo ao processo de elaboração legislativa em fases, a falta de ligação forte entre as
fases que antecedem a definição de objetivos, e a falta de referência a um quadro teórico e
concetual consistente, têm grande probabilidade de afetar, negativamente, as restantes fases.
Para além disto, é muito menos explícito remeter todas as iniciativas legislativas existentes ao
objetivo geral de promoção de igualdade de género em Portugal. A coerência entre
instrumentos legislativos fica prejudicada e, talvez fique também o resultado que pretende
alcançar-se com esses instrumentos legislativos.
Os exemplos usados são apenas isso, exemplificativos de uma ideia que pretende demonstrar-
se. Outros poderiam ser usados, como a Lei da Parentalidade (Lei nº 120/2015, de 1 de
setembro, que procedeu à 9ª Alteração ao Código do Trabalho). Nesta Lei se definem o gozo da
licença parental inicial (no artigo 40º), sendo que a licença entre os 120 e os 150 dias passa a
poder ser gozada em simultâneo pelos dois progenitores prevendo-se, numa adequação ao
contexto empresarial do país, que no caso das microempresas, tem de existir acordo do
empregador para que tal aconteça; a licença parental exclusiva do pai (no artigo 43.º), a qual
passa de 10 para 15 dias; regras novas em relação à avaliação e progressão da carreira (nos
artigos 55.º e 56.º) nos quais se estabelece que são consagradas normas expressas
estabelecendo que trabalhador com responsabilidades familiares que opte por regime de tempo
parcial ou de horário flexível não pode ser penalizado em matéria de avaliação e progressão na
carreira; a afixação de informação sobre parentalidade (artigo 127.º) tornando obrigatório a
124
entidade empregadora afixar, nas instalações da empresa, informação sobre a legislação
referente ao direito de parentalidade ou poder consagrar essa legislação em regulamento
interno; ainda, um agravamento da contraordenação (artigo 144.º). Esta ampliação de direitos
contribui para a finalidade de promoção de igualdade de género. Todos estes direitos parecem
ficar acantonados na regulação das relações de trabalho por aquela finalidade não estar
explícita.
Voltamos ao caso norueguês, estudado por impulso da parceria com a KS no âmbito do Projeto
IGOS. A Lei de Igualdade Norueguesa (n. º10/2001 Act) define que as autoridades devem
garantir que as políticas não aumentam desigualdades de género, de forma inadvertida ou não-
intencional, mas não só. As autoridades devem também tomar medidas para reduzir essas
desigualdades. A mesma lei prescreve um dever positivo para todas as autoridades
governamentais, consistindo na obrigatoriedade de todas as autoridades garantirem aqueles
dois elementos. O dever positivo estabelecido para todas as autoridades governamentais
reflete-se nas orientações para a avaliação da igualdade de género. De forma coerente e
consistente, o efetivo cumprimento daquela obrigatoriedade é avaliado anualmente sendo o
Governo obrigado a enviar ao Parlamento um relatório de avaliação.
Em Portugal, a Lei n.º 10/2001, de 21 de maio institui a obrigatoriedade do envio pelo Governo
à Assembleia da República, até ao fim de cada sessão legislativa, de um relatório (anual,
portanto) sobre o progresso da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no
trabalho, no emprego e na formação profissional. No artigo 1º, nº2 da Lei n.º 10/2001 é referido:
“O relatório deve conter os indicadores ao nível nacional que incluam os dados
imprescindíveis à avaliação, pela Assembleia da República, do progresso registado em
matéria de igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no trabalho, no
emprego e na formação profissional, designadamente:
a) Os recursos humanos e materiais directamente envolvidos na observância da
legislação da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no trabalho, no
emprego e na formação profissional;
b) O número de acções de fiscalização e de inspecção realizadas de que resultaram a
apreciação do cumprimento da legislação da igualdade de oportunidades entre
mulheres e homens no trabalho, no emprego e na formação profissional;
c) Os critérios observados na escolha das acções de fiscalização e de inspecção referidas
na alínea anterior;
125
d) O número de queixas apresentadas em matérias relacionadas com a violação da
legislação da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no trabalho, no
emprego e na formação profissional, sua distribuição geográfica e por sector de
actividade, assim como as áreas sobre que incidem”.
No texto desta Lei, não é feita menção à finalidade nacional de promoção de igualdade de
género. A avaliação não assume todo o seu potencial, formativo, sumativo, nem o seu papel na
sequência de fases no processo legislativo servindo, neste caso, a avaliação para melhorar a
promoção de igualdade de género em Portugal através da iniciativa legislativa e/ou política. No
V Plano Nacional para a Igualdade de Género, Cidadania e Não Discriminação (2014-2017) não
é feita referência à origem de financiamento para garantir a consecução dos objetivos e medidas
previstos em cada eixo estratégico. Novamente, nesta troca de experiências com a Noruega se
constata que na Lei da Igualdade está identificada a fonte de financiamento e previsto o
montante a alocar às medidas que implicam intervenção.
6. Planeamento da avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género
O planeamento da avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género começa
com a definição do objeto da avaliação. No instrumento proposto, o que vai ser avaliado é uma
medida legislativa, com a finalidade de promover igualdade de género (promotora de igualdade
de género). Depois há que definir o âmbito da avaliação, em quatro dimensões (veja-se o quadro
5):
126
Quadro 5 – Dimensões do âmbito de avaliação
Dimensões Pergunta central
Âmbito institucional
Definindo se é uma avaliação de nível europeu, nacional ou local.
Indica a necessidade de prever o mecanismo ou entidade responsável pela avaliação.
O mecanismo ou entidade responsável pela avaliação está previamente definido ou exige definição?
Âmbito cronológico
Definindo o período de tempo sobre o qual vai incidir a avaliação.
Indica a necessidade de prever o período de vigência da medida legislativa.
1.Coincide com o período de vigência da medida legislativa: (1.1) prevendo-se avaliação final? Sugere avaliação de impacto (1.2) prevendo-se avaliações periódicas? Sugere Monitorização 2.Não coincide com o período de vigência da medida legislativa porque a medida legislativa não específica o período de vigência.
Âmbito setorial
Definindo se engloba todos os setores ou áreas de políticas públicas.
A medida é global ou setorial?
Âmbito geográfico
Definindo a parte do território que vai ser abrangida na avaliação.
Indica a necessidade de definir se o território a abranger é, por exemplo, o território europeu, e aí, que região, e nesta, que cidade ou outra unidade geográfica.
Fonte: Elaboração própria
Um planeamento responsável exige que as necessidades e os interesses específicos de homens
e mulheres sejam identificados. A avaliação faz parte de uma estratégia mais ampla que pode
ser descrita num modelo circular de políticas públicas. O Livro Verde (HM Treasury, 2003) sugere
um acrónimo para este ciclo: ROAMEF (Rationale, Objectives, Appraisal, Monitoring, Evaluation
e Feedback) que, em português seria aproxidamente FOAMAF (Fundamento, Objetivos,
Avaliação, Monitorização, Aferição e Feedback) – apresentado na figura 6. A aferição ocorre
após o racional subjacente aos objetivos e os próprios objetivos da política terem sido definidos
(HM Treasury, 2011).
127
Figura 6 – O ciclo ROAMEF (Rationale, Objectives, Appraisal, Monitoring, Evaluation e
Feedback) ou FOAMAF (Fundamento, Objetivos, Avaliação, Monitorização, Aferição e
Feedback)
Fundamentalmente, a apropriação serve para aferir a melhor maneira de implementar a
política, antes da sua implementação. A aferição permite considerar em que medida os
objetivos, que se enquadram num determinado racional vão efetivamente ser atingidos através
das estratégias de implementação previstas.
A monitorização permite ir acompanhando se e em que medida os objetivos se vão,
efetivamente, atingindo. Esta fase do ciclo de políticas públicas verifica o cumprimento das
metas estabelecidas principalmente à luz dos critérios de eficácia e eficiência da medida. A
avaliação e o feedback permitem conhecer a diferença que uma medida gerou. O foco está
centrado nos resultados e/ou nos efeitos, positivos e negativos, gerados pela medida (HM
Treasury, 2011).
A avaliação como fundamental ao longo do ciclo de medidas, legislativas e políticas, não é uma
ideia amplamente interiorizada. Tendencialmente a avaliação é associada ao final de um ciclo,
numa conceção de linearidade de um processo. Também para lidar aprioristicamente com
alguma resistência à ideia de que aa avaliação faz parte de todo o ciclo, retroalimentando o
processo de medidas públicas, é importante esclarecer que a proposta de um instrumento de
avaliação de medidas legislativas comporta riscos. Os riscos de um instrumento de avaliação de
medidas legislativas que concebe a avaliação como fundamental ao longo de todo o ciclo de
IMPLEMENTAÇÃO
Fundamento
Objetivos
Avaliação
Monitorização
Aferição
Feedback
Fonte: HM Treasury (2003: 3)
128
conceção, implementação, avaliação final e retroalimentação (feedback) de medidas são os
seguintes:
Gerar expetativas elevadas acerca da análise de género e dos estudos de género – na fase de
conceção e planeamento de medidas e ao longo da implementação ou desenvolvimento de
medidas. Na realidade, é importante deixar bastante claro que os estudos de género são um
meio para a definição de objetivos, de medidas e previsão de resultados esperados. Os estudos
de género não são um fim em si mesmos. Segundo este entendimento, de que estão
integrados num processo contínuo e caraterizado pela sucessão com precedência nas suas
fases, os estudos de género representam elementos importantes, mas apenas assinalam
marcos. Sem objetivos, definidos a partir dos estudos de género e no contexto, os marcos não
acontecem.
A avaliação permite definir o caminho a seguir, mas a decisão política é determinante. Mesmo
que a avaliação inclua recomendações é importante ter bem claro que se trata, apenas de
recomendações.
A avaliação enceta um processo de responsabilidade política pela ação. Com a avaliação não é
eticamente responsável não lidar, não dar resposta às desigualdades identificadas nem é
eticamente responsável ignorar os efeitos ou consequências dessas desigualdades na vida
quotidiana das pessoas.
A avaliação, e, em específico, os estudos de avaliação de necessidades, constituem
oportunidades para aumentar a participação e criam expetativas juntos das pessoas que
participam. Os resultados dos estudos devem ser considerados se, à partida o desenho de
pesquisa que sustenta o estudo, incluindo a metodologia de recolha de dados foi aprovada. O
risco para a avaliação é não assumir os resultados tal qual como se apresentam.
Não transformar a informação fornecida pela avaliação e, em específico pelos estudos e
análise de género em medidas. O risco é ficar pelo diagnóstico sem prosseguir transformando
informação em medidas.
Usar a avaliação para insistir na duplicação ou sobreposição do uso de recursos.
Não usar a avaliação para consolidar e disseminar conhecimento.
O ciclo político e o ciclo dos estudos, com levantamentos de informação e análise de género,
não coincidem e a urgência do ciclo político pode impor-se.
Antes de começar o processo de avaliação é fundamental assegurar a existência efetiva de
alguns fatores e a capacidade de gestão do processo de avaliação (apresentados no quadro 6).
129
Quadro 6 – Fatores mínimos para um processo de avaliação
Fator mínimo Gestão do Processo de Avaliação
Obter informação necessária.
Garantir o acesso à informação em tempo útil. Assegurar que os canais de comunicação com a fonte de informação estão abertos. Confirmar se a informação necessária e, de facto adequada para uma análise de género.
Ter recursos humanos com competências para realizar uma análise de género à informação.
Conhecer as competências profissionais em matéria de avaliação e de análise de género das pessoas com responsabilidade pela realização da análise da informação. Convidar e assegurar a participação de especialistas (Peritos/as) em Igualdade de género e/ou análise de género.
Fazer chegar a informação necessária aos recursos humanos com competências para realizar uma análise de género à informação.
Definir uma pessoa (no Gabinete, departamento ou outro mecanismo institucional) como tendo responsabilidades de reunir toda a informação e fazê-la chegar a especialistas (Peritos/as) em Igualdade de género e/ou análise de género convidados/as.
Ter um plano de trabalhos com cronograma e dotação orçamental prevista distribuída por atividade.
Definir uma pessoa entre os/as especialistas (Peritos/as) em Igualdade de género e/ou análise de género convidados/as ou do Gabinete, departamento ou outro mecanismo institucional como tendo responsabilidades na coordenação de agendas individuais e no cumprimento do cronograma estabelecido para a avaliação.
Disseminação de informações acerca do desenvolvimento do processo de avaliação.
Manter informados/as quem tiver interesse em conhecer o desenvolvimento do processo de avaliação acerca da fase no cronograma em que o mesmo se encontra, privilegiando a transparência, o direito à informação e os protocolos específicos de cada entidade envolvida.
Fonte: Elaboração própria com base nas Sessões de trabalho.
6.1. Técnicas de avaliação de medidas legislativas
Entre as técnicas menos usadas em contexto nacional embora sugestivas (Davies, 2015) destaca-
se:
Backcasting: partindo da conceção de um futuro desejável projetar o trajeto necessário (para
trás, isto é a partir desse futuro até o presente) com o objetivo de determinar a viabilidade da
proposta e, ao mesmo tempo identificar os fatores que afetam a sua viabilidade – tomando-
os como fatores favorecedores, e os fatores que determinam a sua inviabilidade – tomando-
os como necessidades a resolver por representarem bloqueios ou como fatores de
estrangulamento por representarem inviáveis inultrapassáveis.
Técnica dos cinco porquês: consiste em por à prova uma determinada proposta fazendo
perguntas, que devem ser criativas implicando a argumentação sustentada e aprofundada,
sendo útil por isso recorrer a conhecimentos sobre brainstorming, tendo em vista analisar as
130
relações de causa e efeito subjacentes à proposta e que podem não estar explicitas embora
tenham grande probabilidade de vir a gerar problemas.
Conceção de modelos em grupo: consiste em elaborar um modelo lógico em grupo
beneficiando da recolha de ideias e da organização das ideias recolhidas.
Análise SWOT: consiste em identificar as Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças de uma
estratégia particular e/ou de uma intervenção com o objetivo de guiar a reflexão acerca da
possibilidade, viabilidade e melhor forma de transformar oportunidades em forças e ameaças
em oportunidades. De todas as técnicas mencionadas, esta é mais frequente em contexto
nacional (Guerra, 2006).
A aplicação de qualquer uma destas técnicas à avaliação de propostas promotoras de igualdade
de género deve ser feita com recurso a um facilitador ou a uma facilitadora com conhecimentos
em igualdade de género.
7. Orientações da Comissão Europeia para a avaliação de medidas legislativas
A Comissão Europeia (2009b) sugere que uma avaliação de impacto ex-ante consiga dar resposta
às seguintes questões (aqui apresentadas em linguagem inclusiva, diferente da usada no seu
formato original):
Qual é a natureza do problema, qual tem sido a sua evolução e quem é mais afetado/a pelo
problema?
Quais são as opiniões dos/das principais interessados/as (stakeholders)?
Quais são os principais objetivos que se pretende atingir quando se tenta resolver o problema?
Quais são as principais opções de política que permitem atingir esses objetivos (admitindo que
algumas opções de política poderão não estar disponíveis, atendendo ao enquadramento legal
vigente e/ou a opções políticas específicas de cada Estado-membro)?
Qual será o impacto económico, social e ambiental de cada uma dessas opções?
Qual é o resultado da análise comparativa entre essas opções, considerando a eficácia,
eficiência e coerência de cada uma na resolução do problema?
Como poderão ser organizadas a monitorização e avaliação final?
Estas orientações da Comissão Europeia (2009b) foram usadas, de forma mais sistematizada,
pela DGPJ e são apresentadas no guia de avaliação de impacto legislativo recentemente
publicado pela Direcção-Geral da Política de Justiça (DGPJ), do Ministério da Justiça (DGPJ/MJ)
(Morais, 2010). Analisando esta aplicação verifica-se que, em comum, a Comissão Europeia
(2009) e a DGPJ preveem que quem tem a responsabilidade pela tomada de decisão (o/a
131
decisor/a) possa fazer uma escolha diferente da que é sugerida pela avaliação. Isto tornaria a
avaliação consultiva. Os fatores que a Comissão Europeia (2009) e a DGPJ (Gonçalves, 2012)
preveem sejam acrescentados à decisão, são o impacto dos custos administrativos e a incerteza
e os riscos ligados às opções de atuação pública. Os custos administrativos não são despiciendos
pois podem contribuir para aumentar o risco de uma medida não ser implementada conforme
previsto. Contudo, estes serão, a nosso ver, fatores adicionais no processo de decisão. Assim, na
proposta apresentada neste Manual, estes elementos adicionais devem ser remetidos à
margem de discricionariedade de decisão política.
Nesta proposta, a avaliação tem que garantir ex-ante um valor estimado, o mais aproximado
possível para os custos administrativos. A eficácia de uma medida legislativa ou outro está
relacionada também com este tipo de custos. Mais, é também na previsão dos custos
administrativos, a par com a avaliação ex-ante de indicadores substantivos do ponto de vista da
igualdade de género que reside a importância e necessidade de ter um instrumento para avaliar
medidas legislativas com finalidade de promover igualdade de género. É importante manter a
avaliação dos custos administrativos, tendo em vista a obrigação de diminuir o encargo
administrativo para os/as beneficiários/as (conforme o artigo 4(10) CPR). Contudo, o peso
relativo face às outras dimensões, da verificação de custos administrativos atualmente previsto
na Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/2006, de 18 de maio, sobre avaliação do impacto
dos atos normativos do Governo é muito grande, comparativamente às outras dimensões de
avaliação.
O programa “Legislar melhor” da Comissão Europeia foi adotado em 19 de maio de 2015
correspondendo a um “pacote global de reformas que abrange todo o ciclo político”, o qual
“reforçará a visibilidade e a transparência do processo de tomada de decisões da União
Europeia, melhorará a qualidade da nova legislação através de melhores avaliações de impacto
dos projetos e das alterações legislativas e promoverá a revisão constante e coerente da
legislação em vigor da União Europeia, de modo a que as políticas da União Europeia atinjam os
seus objetivos da forma mais eficaz e eficiente” (Boletim Administrativo BI nº5 31/05/2015
http://ciedbraganca.ipb.pt/wp/boletim-informativo/programa-legislar-melhor/).
O programa adotado pela Comissão Europeia é mais recente do que o programa adotado em
Portugal. Na União Europeia, a tónica é colocada na eficiência no efetivo cumprimento dos
objetivos estabelecidos pela União Europeia, enquanto em Portugal a tónica é administrativa,
com desmaterialização e melhoria (esperada) no acesso ao Diário da República e melhoria
(esperada) na transposição de diretivas. Ainda, na União Europeia, as avaliações de impacto dos
132
projetos e das alterações legislativas são explicitamente mencionadas e a sua legitimidade
política é remetida ao princípio de transparência do processo de tomada de decisões. Em
Portugal, as avaliações de impacto não são entendidas na sua completa aceção e a legitimidade
política para desenvolver um sistema de controlo dos atos normativos é conhecer os encargos
administrativos dos atos normativos aprovados pelo Governo, antes da sua aplicação. Em último
lugar, a Comissão Europeia prevê a avaliação de impacto para nova legislação e para legislação
vigente, enquanto em Portugal apenas se considera a avaliação de nova legislação. De facto,
concordando com o Primeiro Vice-Presidente, Frans Timmermans quando declarou:
“embora a tendência natural dos políticos seja para preferirem novas iniciativas, há que
dedicar pelo menos a mesma atenção a rever a legislação vigente e a identificar o que
pode ser melhorado ou simplificado. Temos de ser honestos sobre o que funciona e o
que não funciona”.
A possibilidade de revisão de legislação vigente não faz parte do programa Legislar Melhor no
contexto nacional. Em suma, os mecanismos e os sistemas de produção legislativa alteram
pouco as suas rotinas, exceto no que que se refere à celeridade na disseminação/informação e
na tomada de decisão. A melhoria da qualidade da legislação propriamente dita não parece tão
visada em Portugal como aparentemente é na União Europeia. Assim, o critério de eficiência
parece estar mais presente na proposta para legislar melhor em Portugal. A melhoria na
fundamentação das decisões políticas, explicitamente referida pela Comissão Europeia, remete
mais para o critério de eficácia.
A Comissão Europeia, diferente do que se verifica para Portugal, prevê os mecanismos para a
participação com objetivo de aumentar a transparência das decisões políticas. Os mecanismos
previstos são a consulta pública num portal on line (na web), possível de efetuar durante o
processo de decisão política e o envio de comentários ou sugestões, também por via eletrónica,
prevendo-se que estes comentários ou sugestões alimentem o debate legislativo no Parlamento
Europeu e no Conselho. Os cidadãos europeus e as cidadãs Europeias já têm representação
nestes órgãos, porém, os mecanismos previstos permitem a participação direta, numa lógica de
aplicação de governança. Para além disto, a Comissão Europeia prevê a possibilidade de ser
instituído um grupo técnico ad hoc independente, a pedido do Parlamento, do Conselho ou da
Comissão.
Este grupo técnico terá por missão avaliar três fatores tidos como fundamentais:
1. Se uma proposta alterada é exequível;
133
2. Se cria direitos e obrigações compreensíveis para as partes interessadas; e
3. Se evita custos desproporcionados.
Mesmo com esta alteração em 2015, o Comité das Avaliações de impacto da Comissão Europeia
mantem-se em funcionamento (dando continuidade ao trabalho iniciado em 2006).
Os cidadãos europeus e as cidadãs europeias devem fazer ouvir a sua voz na nova plataforma
REFIT - Regulatory Fitness and Performance Programme66 e no sítio web “Lighten the Load-Have
Your Say” [Mais carga não – dê a sua opinião].
O REFIT é o Programa Regulatório da Comissão Europeia para o desempenho e aptidão. O objetivo do
programa consiste em rever o conjunto de legislação existente para garantir que a legislação em vigor
se mantém apta, adequada aos seus objetivos e se está a produzir os resultados esperados. A
Plataforma REFIT reuniu pela primeira vez presencialmente a 29 de janeiro do corrente ano lançando,
nessa ocasião a fase inicial do Portal para uma melhor regulação. Para conhecer melhor estes
instrumentos sugerimos a consulta a 2016 http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-
6343_en.htm. O programa de trabalhos da REFIT inclui iniciativas para reduzir os encargos; revogação
de legislação obsoleta; realização de avaliações e balanços de qualidade; recomendações acerca de
uma melhor aplicação e simplificação do financiamento da União Europeia. A ação da REFIT tem sido
ampla, mas mais orientada para facilitar a ligação entre pequenas e médias empresas e a União
Europeia.
A Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e
Social Europeu e ao Comité das Regiões (Comissão Europeia, 2015) define de forma bastante
clara o horizonte do propósito “Legislar melhor para obter melhores resultados”. Nesta
comunicação, a Comissão define a agenda estabelecendo que “a aplicação dos princípios de
“legislar melhor” assegurará que as medidas se baseiam em dados concretos, são bem
concebidas e oferecem benefícios palpáveis e sustentáveis aos cidadãos, às empresas e à
sociedade no seu conjunto” (Comissão Europeia, 2015), dentro das áreas que fazem parte da
agenda. A finalidade estabelecida pela Comissão Europeia aproxima-se bastante da
harmonização, sendo explicitamente assumido que a iniciativa legislar melhor visa também
substituir “uma manta de retalhos de 28 regras nacionais diferentes, facilitando a vida dos
66 Esta plataforma é composta por dois grupos: o grupo do Governo, constituído por representantes dos Estados-membros (um/a perito/a de alto nível da Administração pública de cada Estado, com conhecimentos especializados de melhoria da regulamentação) e o grupo de peritos/as das partes interessadas, com experiência prática nos domínios da política da União Europeia, composto por um máximo de 20 membros, de diversos organismos considerados partes interessadas incluindo empresas, incluindo PME, parceiros sociais e organizações da sociedade civil (Síntese da Reunião Extraordinária de 24 de junho de 2015, EESC-2015-02968-00-01-INFO-TRA).
134
cidadãos e das empresas, simplificando o quadro jurídico, reduzindo os encargos
regulamentares em todo o mercado único e aumentando a previsibilidade da regulamentação”
(Comissão Europeia, 2015).
7.1. O impulso político para a avaliação de medidas legislativas em Portugal
As políticas públicas de simplificação normativa com maior relevo em Portugal são o Programa
Estratégico para a Eficiência dos Atos Normativos do Governo (2003-2006) (definido pelos
Despachos n.º 12017/2003, de 25 de junho e 26748/2005, de 19 de dezembro), apresentando
propostas para a monitorização da transposição de diretivas; a reorganização do CEJUR; e
propostas de avaliação normativa. Acontece que estas propostas não chegaram a ser
concretizadas. Depois, o Programa “Legislar Melhor” (2006-2009) (definido por Resolução do
Conselho de Ministros n.º 63/2006, de 18 de maio) retoma algumas daquelas propostas e, de
facto, na sua sequência verificam-se algumas alterações, designadamente a eliminação quase
completa da edição do Diário da República em papel, promovendo o acesso universal ao Diário
da República eletrónico (conforme estabelecido por Decreto-lei n.º 116-C/2006, de 16/6); a
reorganização do conteúdo do Diário da República, pondo fim às séries A e B da Iª série do Diário
da República e eliminando a IIIª série); estabelecendo uma ligação entre Diário da República e o
sistema DIGESTO com a complementar criação de aplicações informáticas e instrumentos
tecnológicos que permitem a chamada desmaterialização do processo legislativo.
Legislar melhor é uma finalidade apropriada pelos Governos de Portugal na sequência de
definições de organismos supranacionais, a União Europeia e o Conselho da Europa. Na
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social
Europeu e ao Comité das Regiões sobre “Legislar melhor para obter melhores resultados -
agenda da EU” é explicitamente referido que “[a] aplicação dos princípios de “legislar melhor”
assegurará que as medidas se baseiam em dados concretos, são bem concebidas e oferecem
benefícios palpáveis e sustentáveis aos cidadãos, às empresas e à sociedade no seu conjunto”
(Comissão Europeia, 2015: 2). Ao mesmo tempo que constitui uma orientação europeia, legislar
melhor é também um compromisso assumido politicamente pelos Governos com a população
portuguesa. Na sua aplicação prática foi constituído num programa, por resolução do Conselho
de Ministros.
O Programa Legislar Melhor foi modificado em novembro de 2010, quando estava em função o
XVIII Governo Constitucional (2009-2011). Na atualidade, grande parte das medidas constantes
no Programa Legislar Melhor estão já implementadas e em plena execução. Destas destacamos
três. Em primeiro lugar por estar entre os avanços com impacto mais generalizado e mais
135
conhecido está o facto de o Diário da República ter deixado de ser publicado em papel, passando
a sua edição eletrónica a ter valor oficial67. No que se refere à avaliação do impacto dos atos
normativos do Governo, com o objetivo de assegurar a prévia avaliação dos encargos
administrativos de cada nova regulamentação aprovada em Conselho de Ministros, foi criado o
teste Simplex68. O Simplex é o primeiro instrumento técnico de avaliação do impacto normativo
ao dispor do Governo para avaliar, de forma preventiva, isto é, antes da sua efetiva aplicação,
os encargos administrativos dos atos normativos aprovados pelo Governo. Destacamos ainda o
Sistema de Controlo dos Atos Normativos (SCAN)69. Este sistema assegura a monitorização da
atividade de regulamentação administrativa dos atos legislativos, com uma tónica
administrativa. As principais finalidades deste sistema são cumprir imposições legais de
regulamentação e contribuir para garantir a transposição atempadas das diretivas. Em suma e
com rigor, o sistema pretende monitorizar procedimentos que são formalmente obrigatórios.
Este processo teve inicio ainda no fim dos anos 80 do século XX, impulsionado pela adesão de
Portugal à Comunidade Europeia e na sequência da aprovação do 1.º Quadro Comunitário de
Apoio para Portugal (1989/1993), em que se definia como obrigatória a avaliação dos
programas, dos instrumentos e das medidas implementadas no âmbito do quadro comunitário
de apoio. Assim, em 1989 há uma Deliberação do Conselho de Ministros (n.º 15 – DB/89, de 8
de fevereiro) intitulada “Simplificar a Legislação” (http://www.csl.gov.pt/docs/delib15pl.pdf)
que tem por objeto a legislação governamental e na qual fica patente a preocupação com a
utilização de técnicas uniformes e aplicação de critérios na produção legislativa, sendo mesmo
mencionado um programa interministerial de desburocratização contribuindo para o objetivo
de “racionalização da legislação vigente” por via da sua simplificação, sistematização e
compilação ou “racionalização da feitura das leis” por via da melhoria da redação do texto dos
atos normativos. Esta Deliberação tem também interesse direto para o objeto deste Manual
pois ainda menciona a necessidade de avaliar o “impacte previsível” das medidas legislativas
67 Com o Decreto-Lei n.º 116-C/2006, de 16 de junho, o acesso ao Diário da República Eletrónico passou a traduzir-se num serviço público de acesso universal e gratuito, indispensável para o reforço e para o exercício de uma cidadania ativa e impôs-se, de forma natural, como uma consequência necessária da generalização do acesso dos cidadãos e das cidadãs à internet e do investimento do Governo na qualidade da Administração pública por via eletrónica. 68 O instrumento que ficou conhecido como o teste Simplex foi criado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/2006, de 18 de maio e Resolução do Conselho de Ministros n.º 198/2008, de 30 de dezembro. 69 O SCAN foi criado por Resolução do Conselho de Ministros n.º 197/2008, de 30 de dezembro, em cumprimento aos nºs 6.1 e 6.2 do Programa Legislar Melhor, nos quais se determina a adoção de medidas de monitorização automatizada, com recurso a sistema eletrónico, da atividade de regulamentação administrativa dos atos legislativos, de forma a controlar o cumprimento das imposições legais de regulamentação, bem como a monitorização da transposição atempada das diretivas.
136
governamentais. Tratando-se, à luz dos conceitos usados na atualidade de uma avaliação ex-
ante, esta intenção ficou aquém do pretendido. Provavelmente isto também se deveu ao facto
de não ser indicada nem ter vindo posteriormente a ser desenvolvida em Portugal uma
metodologia para efetuar a avaliação ex-ante e/ou por se tratar de uma avaliação, poderemos
dizê-lo limitada, pois estava previsto que devesse ser feita pelos serviços da Administração
pública.
Muito interessante é, aprofundando um pouco mais o conteúdo desta deliberação perceber que
se previa que uma avaliação ex-ante pudesse ser obrigatória ou facultativa. Independentemente
do tipo de avaliação deveria ser efetuada uma análise de custos, benefícios e riscos para as áreas
económica, financeira e administrativa. A avaliação seria obrigatória para os casos em que os
atos legislativos tivessem um “impacte significativo” no ordenamento jurídico nacional, por
exemplo, “a criação, fusão e extinção de pessoas coletivas públicas, a adoção de medidas com
repercussão direta na vida económica de empresas privadas e em instituições particulares de
interesse público, desde que existisse um aumento significativo de impostos ou a imposição de
sacrifícios financeiros e administrativos” (Caupers et al., 2014). A avaliação seria facultativa para
os casos em que o/a ministro/a que apresentasse a proposta legislativa justificasse a dispensa
de fazer a avaliação, por despacho fundamentado. O caso francês apresentado sumariamente
neste Manual revela grandes semelhanças com esta experiência histórica em Portugal.
Depois, foi apenas no ano 2001 que o Ministério da Reforma do Estado e da Administração
pública nomeou uma Comissão para a Simplificação Legislativa. Entre 2003 e 2006 funcionou
uma Comissão Técnica que teve responsabilidades no “Programa Estratégico para a qualidade e
eficácia dos Atos Normativos do Governo” e então, em 2006 foi desenvolvido o Programa
“Legislar Melhor” (aprovado pela Resolução n.º 63/2006, de 18 de maio) e em 2010 foi
publicamente apresentado o Programa Simplegis, ambicionando a simplificação da lei. A
questão que se coloca é saber se este terá constituído o primeiro ensaio de um instrumento de
avaliação de medidas legislativas? O modelo de teste Simplex é apresentado no anexo III da
Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/2006, de 18 de maio, que apresenta o Programa
Legislar Melhor, sendo possível verificar que se trata de uma ficha de caraterização da iniciativa
legislativa. Esta ficha é constituída por vários campos, incluindo a identificação da proposta ou
projeto de ato legislativo; a forma do ato; a identificação de eventuais imperativos
constitucionais, à luz de existentes leis-quadro ou leis de base ou à luz da transposição de atos
comunitários; a relação da proposta com o programa do Governo; e a apresentação breve dos
137
motivos de oportunidade da proposta. O teste foca e permite avaliar melhor os encargos
administrativos da proposta do que os custos económicos e os custos sociais previsíveis.
Assim, as questões incluídas na ficha são:
A iniciativa implica encargos administrativos, encargos suportados pelas empresas para
prestação de informação sobre a sua atividade? Para as respostas afirmativas, a questão é: os
encargos administrativos serão mantidos ou ampliados?; Foram estudados e avaliados cenários
alternativos?; Foram considerados os meios administrativos e de contexto inerentes à criação
ou à manutenção dos encargos administrativos?; Foi considerada a relação da proposta com a
administração eletrónica?; Foi considerada a contribuição do diploma para a consolidação
normativa, nomeadamente através do grau de dispersão das normas jurídicas, com “vigência
real ou aparente”?.
A formulação das questões não é exatamente esta mas a formulação original terá levado
“setores da doutrina” a qualificar o teste “como um «instrumento híbrido de avaliação»”
(Morais, 2006: 46 cit in Caupers et al., 2014).
7.2. A proposta cientificamente radicada para a avaliação de medidas legislativas em
Portugal
A proposta de um instrumento de avaliação de medidas legislativas tem que levar em
consideração que o sistema de elaboração de medidas legislativas já está definido, em
funcionamento e é um sistema relativamente fechado, isto é, com poucas oportunidades e
formas de acesso e influência externas, para além dos órgãos com competências legislativas
próprias: o Governo e a Assembleia da República. Para além desta dificuldade inerente ao
processo legislativo, como se disse supra, em Portugal não é frequente a avaliação de medidas
legislativas e menos ainda a avaliação do seu impacto. O reporte acerca do processo legislativo
incluindo a fase de planeamento, implementação e avaliação não constitui uma rotina no país.
De forma complementar ao que aqui se diz, convém continuar a enfatizar a ideia de que a
legislação constitui, de facto, apenas uma das dimensões da promoção de igualdade de género
– um objetivo muito amplo e exigente envolvendo iniciativa legislativa, planeamento de políticas
públicas, ações de sensibilização, campanhas informativas, entre muitos outros elementos.
Ainda assim, “[a] construção da identidade jurídica feminina e masculina feita pelo Direito
constituiu na criação da desigualdade da diferença hierarquizada entre as mulheres e os
homens.” (Beleza, 2010: 88; itálico no original)
138
A avaliação prévia serve para projetar o potencial impacto de género da medida proposta. A
Comissão Europeia prevê que se projete o impacto de cada medida em três dimensões,
consideradas fundamentais: social, económica, sobre o ambiente (Comissão Europeia, 2014). A
estas devem ser acrescentadas dimensões pertinentes para a proposta em análise. Por exemplo,
se for uma medida no domínio da saúde devem acrescentar-se dimensões de saúde, prevenção
da doença, entre outras. No modelo de avaliação proposto neste Manual, as dimensões de
análise fundamentais são definidas pelo conjunto de especialistas (Peritos/as) que faz a análise
de género. Isto significa que estes/as especialistas analisam informação que lhes é fornecida e
solicitam mais informação, para além daquela que lhes é fornecida. A informação solicitada, por
ser necessária, pode estar disponível (dados secundários) ou pode ter que ser recolhida
(informação primária). O processo de recolha de informação primária deve ser célere para não
criar obstáculos à análise e ao trabalho dos/das especialistas. Os/As especialistas em igualdade
de género, considerados/as peritos/as na proposta para a avaliação de medidas legislativas
promotoras de igualdade de género, apresentando um modelo de avaliação para Portugal, para
projetarem o impacto de cada medida nas dimensões fundamentais previstas pela Comissão
Europeia acrescentando-lhes dimensões pertinentes, recorrerão a uma análise de género dos
dados existentes e da legislação e outros elementos orientadores da ação vigentes.
Para melhor definir um modelo de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade
de género para Portugal apresenta-se de seguida uma análise comparada de modelos de
avaliação existentes, focando o espaço europeu. Antes disto, porém, dedica-se atenção à análise
de género – por constituir a pedra de toque num modelo de avaliação cujo foco é a efetiva
qualidade das medidas legislativas para, através delas se promover igualdade de género.
7.2.1. Análise de Género
Uma análise de género é uma abordagem sistematizada às informações (dados estatísticos e de
outra natureza) considerando o género em todo o processo de políticas e de medidas
legislativas, da sua conceção à avaliação de impacto e feedback dessa avaliação. O objetivo é
garantir que o género é incorporado nas políticas e nas medidas, isto é, que a participação de
homens e de mulheres, os anseios, as necessidades, os papéis sociais e atributos de género
construídos pelas sociedades, estão presentes aquando da tomada de decisão.
O requisito elementar para realizar uma análise de género é ter informação desagregada por
sexo. Depois, ter competências para analisar essa informação numa perspetiva de género. Na
realidade, a análise descritiva de um indicador, por sexo já fornece alguns resultados, no
entanto, para interpretar estes resultados é fundamental compreender por exemplo, o modo
139
como o género afeta a divisão de trabalho, em trabalho pago e não-pago e em trabalho mais ou
menos valorizado pela sociedade. Esta competência é importante para analisar, seguindo este
exemplo, o diferencial salarial entre homens e mulheres.
A análise de género é um estudo das diferentes condições para mulheres e homens – condições
com as quais têm de viver e lidar todos os dias, e um estudo dos efeitos que medidas, políticas
e atividades podem ter sobre mulheres e homens. Este estudo facilita a compreensão dos
fatores que justificam as diferenças nas condições de vida para mulheres e homens e a
explicação do impacto, diferente que a mesma medida, a mesma política ou atividade pode ter
nas condições de vida das pessoas.
A utilidade de realizar uma análise de género é tornar mais claro o modo como varia entre os
sexos o poder, a autoridade, a atribuição de recursos, a distribuição de atividades, a
representação e a tomada de decisão. A finalidade ao fazer uma análise de género não é
acentuar diferenças entre homens e mulheres, mas explicitar desigualdades de género. Ou seja,
tornar claro que as desigualdades são criadas e mantidas por via de atributos de género. Num
exemplo muito simples, as mulheres ocupam mais tempo do que os homens na realização de
trabalho não-pago porque o cuidado do lar, da família e de crianças e outras pessoas
dependentes é socialmente definido como mais adequado para ser realizado por mulheres. De
forma similar, os homens ocupam mais cargos de direção, com poder económico e
responsabilidade na tomada de decisão do que as mulheres porque a gestão requer
competências como racionalidade, calculismo que são socialmente definidas como mais
masculinas que femininas. Para além da naturalização (essencialização) dos papéis de género,
outro fator está implicado nesta organização das relações sociais de género: a distribuição de
poder.
Uma análise de género é essencial para aferir o impacto diferencial de uma medida legislativa
sobre homens e mulheres. Uma medida legislativa “sensível” ao género ou que tenha as
diferenças de género sob atenção (gender responsive) parte do conhecimento efetivo da
realidade relativa à igualdade de género para identificar os pressupostos de partida, definir os
objetivos e estabelecer metas a alcançar.
140
Quadro 7 – Pontos de partida numa análise de género
As vidas de homens e mulheres, as suas experiências, necessidades, prioridades e vontades são diferentes, entre homens e mulheres e entre mulheres e entre homens.
As vidas das mulheres não são todas iguais: algumas necessidades e interesses que as mulheres têm em comum são influenciados pela sua posição social, pela sua etnicidade e também pelo facto de serem mulheres – e são influenciados por estes condicionantes e não são determinados.
As vidas dos homens não são todas iguais: algumas necessidades e interesses que os homens têm em comum são influenciados pela sua posição social, pela sua etnicidade e também pelo facto de serem homens – e são influenciados por estes condicionantes e não são determinados.
Para atingir resultados equitativos para homens e mulheres e para diferentes conjuntos de mulheres e diferentes conjuntos de homens, poderá ser necessário definir diferentes estratégias.
Fonte: March, Smyth e Mukhopadhy, 2005
Uma análise de género considera os papéis sociais das mulheres nas esferas da produção e da
reprodução, sob o pressuposto de que mudanças num aspeto da vida das mulheres pode gerar
efeitos positivos ou negativos noutros aspetos. Não usar uma perspetiva de género na análise e
avaliação de políticas e medidas pode gerar resultados não intencionais, mas perversos.
Existem vários exemplos documentados de medidas de política com objetivo de promover
igualdade de género que acabaram por gerar efeitos negativos sobre o bem-estar das mulheres.
Na Noruega, a flexibilidade no horário de trabalho e o aumento do trabalho em part-time levou
ao acentuar da segmentação do mercado de trabalho com impacto sobre os contratos de
trabalho. As mulheres muitas vezes eram condicionadas a trabalhar em part-time, por salários
mais baixos e com condições de trabalho piores. “Esta situação atingiu um ponto de não-retorno
quando se nega às mulheres, em muitas ocasiões, a possibilidade de optarem por trabalho a
tempo inteiro” (Project Balance, 2010:46) com as respetivas condições contratuais e acesso a
benefícios sociais.
Também na Austrália, Pocock, Charlesworth e Chapman (2013), numa avaliação das políticas
promotoras de igualdade de género concluíram que medidas de trabalho flexível contribuíram
para um maior “entrincheiramento” das mulheres na esfera doméstica e da prestação de
cuidado a dependentes. Estas autoras vão mais longe para sugerir que a causa deste impacto
não esperado e perverso de uma medida desenhada para promover igualdade de género é o
facto de esta medida não ser complementada com medidas transversais de combate à
reprodução dos papéis tradicionais masculinos. A recomendação das autoras é no sentido de
equilíbrio nas políticas para a igualdade sem que a ênfase ou o foco da responsabilidade seja
colocada apenas do lado das mulheres. Na realidade, é isto que contribui para uma
desresponsabilização dos homens na partilha das tarefas domésticas e para uma
141
desresponsabilização da sociedade na alteração do entendimento dominante dos papéis sociais
de género e das relações de género, na base das desigualdades de género.
Uma análise de género permite:
1. Identificar as diferenças, baseadas no género ou decorrentes das relações sociais de
género, no acesso a recursos ou no uso livre de recursos.
2. Antecipar as formas como os diferentes membros das famílias e os diferentes elementos
(pessoas, grupos e organizações) da sociedade vão ser afetados pelas intervenções
planeadas ou propostas.
3. Prevenir que a participação de mulheres e homens nas comunidades seja
negativamente afetada por diferenças, baseadas no género ou decorrentes das relações
sociais de género.
4. Ajudar decisores/as políticos/as no planeamento de medidas para atingir os objetivos
promotores de igualdade de género.
5. Assegurar que os critérios de eficácia, eficiência e capacitação orientam a definição de
objetivos.
6. Ajudar decisores/as políticos/as a desenhar estratégias de reforma política de medidas
inadequadas e que não respeitam integralmente o princípio de igualdade de género.
7. Ajudar a desenvolver programas de formação úteis sobre questões de género e sobre
estratégias de promoção de igualdade de género.
A informação necessária para efetuar uma análise de género pode ser classificada em cinco
categorias (Banco Mundial, 1996):
1. Avaliação de necessidades.
2. Perfil de atividades de mulheres e de homens.
3. Recursos existentes, acesso aos recursos e conjugação entre as necessidades e os
recursos disponíveis/acessíveis.
4. Análise de benefícios e incentivos.
5. Oportunidades e bloqueios institucionais.
Os pressupostos teórico-metodológicos de uma análise de género podem ser concentrados em
três (O’Keeffe et al., 2003):
1. Analisar e demonstrar as diferenças entre e dentro de categorias de “homens” e
“mulheres”, assumindo que nem os homens nem as mulheres constituem grupos
homogéneos.
142
2. As estratégias participativas fornecem informações sobre diferentes subgrupos de
homens e mulheres e constituem uma ajuda preciosa para planear atividades
adequadas e definir indicadores apropriados a esses subgrupos.
3. Particularizar subgrupos permite obter informações sobre os modos como um programa
e/ou atividades afetam esses subgrupos.
Uma análise de género inclui alguns elementos base (JämStöd, 2007):
Um diagnóstico, com um inventário das condições de vida e da situação de mulheres e homens
no presente (devendo ser o mais atualizado possível).
Uma descrição da legislação em vigor para fazer face às necessidades de mulheres e homens
e para promover igualdade de género. Esta descrição é também um diagnóstico, mas, desta
vez, da iniciativa legislativa. Este diagnóstico deve ser feito em relação à iniciativa legislativa e
à iniciativa programática devendo, tala como se disse para a situação de homens e mulheres
ser o mais atualizado possível.
A análise do modo como a intervenção vai afetar mulheres e homens, em específico.
Definição dos objetivos, estabelecendo o que se pretende alcançar, isto é, como deverá ser a
situação de mulheres e homens no futuro e como deverão ser as condições de vida de
mulheres e homens após a intervenção – medida legislativa ou outra. Ainda, o que mudará nas
relações de género.
Planeamento da ação, definindo propostas de intervenção para promover a igualdade de
género, passando da atual situação para a situação desejada.
Como se disse supra, para fazer uma análise de género, o tipo de informação que importa
recolher e analisar em primeiro lugar é a informação quantitativa desagregada por sexo. O tipo
de informação mais importante a seguir à informação quantitativa é mais compreensivo e
reporta a métodos qualitativos. Este tipo de informação é essencial ao estabelecimento de
causas e de mecanismos subjacentes às desigualdades de género, nomeadamente informação
alusiva aos valores, normas e comportamentos bem como a relações de poder, procurando o
estabelecimento de ligações entre representações e práticas consciencializando os agentes com
responsabilidades na tomada de decisão para as ligações que se estabelecem entre
representações e modos de agir, os quais assentam em valores e crenças assim como em
ideologias políticas.
Nas sociedades modernas parece difícil reconhecer que se mantêm situações de discriminação
e desigualdades de género. Esta espécie de resistência implica um olhar específico sobre os
143
factos da vida procurando, intencionalmente e através de procedimentos metodológicos
orientados para esse fim, as áreas da vida em sociedade em que as discriminações e
desigualdades se mantêm, agravando-se ou emergem. Este olhar específico é mais dirigido
quando se usam umas lentes de género. A metáfora é usada para representar a ideia de que se
passa a olhar a realidade usando uns óculos, com umas lentes que obrigam a observar a
realidade para a compreender, identificando onde faz falta promover igualdade de género.
Sandra Bem (1993) usa a metáfora da lente de género distinguindo três lentes que devem ser
usadas em simultâneo:
1. As lentes do androcentrismo, para se ver que o masculino é entendido como o “normal”
e as experiências de vida dos indivíduos do sexo masculino são, assim assumidas como
a normalidade fazendo a regra – aparentemente neutral. Estas lentes têm sido
reforçadas também pelo Direito (Beleza, 2010).
2. As lentes da polarização de género, para ver que a organização social da vida e as
estruturas sociais estão assentes numa separação dicotómica entre homens e mulheres.
Esta ideia de organização tem que ser vista e reconhecida para que se aceite que
homens e mulheres têm, em muitos domínios da vida em sociedade mais coisas em
comum do que esta forma de pensar dicotomizada faz parecer.
3. A lente do essencialismo de género, para levar a reconhecer que as funções masculina
e feminina, conferidas pela natureza a homens e mulheres definem menos da
organização da vida em sociedade do que muitas vezes se considera. As atribuições
naturais de homens e de mulheres refletem-se em funções reprodutivas e em diferenças
hormonais, logo também de compleição física. Sem igualizar as pessoas, para não cair
no androcentrismo que se vê usando as primeiras lentes de género, as lentes do
essencialismo de género permitem reconhecer que as mulheres por estarem dotadas
da capacidade para a maternidade não são, naturalmente boas cuidadoras. A História,
a vida no quotidiano está cheia de exemplos que contradiz esta ideia mitificada.
As lentes de género, que combinam estas três lentes revelam que as sociedades definem o
poder e reconhecem poder com base ema tributos biológicos. Para reconhecer que o sexo
masculino é preferido em detrimento do feminino em cargos de tomada de decisão por se
imaginar que eles são mais racionais e elas mais emotivas; eles mais fortes e elas menos.
Atributos naturais que acabam por prescrever papéis sociais. É para reconhecer este tipo de
evidências que usamos umas lentes de género.
144
Quadro 8 – Propostas para agir adotando uma perspetiva de género
Usar uma lente de género para identificar as desigualdades.
Fazer uma análise de género para identificar diferentes necessidades, incluindo necessidades estratégias e necessidades práticas.
Usar uma lente de género para identificar diferentes interesses.
Assumir que “Usar uma lente de género é adotar uma maneira de pensar diferente e não uma tarefa extra”.
Fonte: O’Keeffe et al., 2003
Ao usar umas lentes de género elege-se intencionalmente uma perspetiva para se ver o mundo
a partir dela. Assim, a perspetiva de género vai influenciar o modo como se refere e formula um
problema, o modo como se planeia e define um objetivo e uma medida e o modo como objetivos
e medidas se aplicam a ambos os sexos. Sempre que um problema é revisto a partir da
perspetiva de género, ou seja, usando intencionalmente uma perspetiva diferente da habitual,
esse mesmo problema é visto levando em consideração necessidades e vontades específicas,
mas também estatutos e privilégios diferentes para homens e mulheres - porque as sociedades
atribuem papeis e distribuem poder e privilégios de maneira diferente ao sexo feminino e ao
sexo masculino. Ao rever e reformular um problema a partir de uma perspetiva de género vai
facilitar-se o processo de emergência das questões com importância política e exigir-se tomada
de decisão na promoção de melhorias nas relações de género.
145
Capítulo V
Análise Comparada de Modelos de Avaliação de Medidas Legislativas
146
1. Experiências de outros países na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade
de género
As experiências de outros países na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade
de género permitem:
a) Conhecer modos alternativos de organizar o sistema de avaliação; metodologias distintas
cumprindo o objetivo, comum de avaliar; e instrumentos usados noutros contextos;
b) Analisar as experiências avaliando a adequação de cada uma delas ao contexto nacional;
c) Reconhecer que é possível avaliar medidas legislativas promotoras de igualdade de
género.
Espanha
Espanha tem, desde 2013, a Lei 30/2003 de 13 de outubro, sobre as medidas para incorporar a
avaliação do impacto do género nas disposições regulamentares elaborados pelo Governo
(Fundación Mujeres, 2007) definindo a integração da perspetiva de género nos processos de
conceção, implementação e avaliação de políticas públicas, em específico, a avaliação prévia de
impacto de género nas disposições regulamentares. Em Espanha a avaliação de impacto de
género faz-se através de um processo em três etapas:
1. O órgão promotor da norma legislativa ou ato administrativo elabora um relatório de
impacto de género, caso esteja obrigado a fazê-lo.
2. O relatório é colocado à disposição de uma comissão que verifica se o relatório foi
preparado segundo as normas vigentes. Quando se verifica que não foram respeitadas na
íntegra as normas vigentes, a Comissão apresenta propostas de melhoria.
3. O órgão promotor da norma legislativa ou ato administrativo revê o relatório contando
com uma arbitragem efetuada por um organismo independente, composto por
especialistas e que se focou na aplicação do princípio de igualdade de género, por um
lado, e na coerência legislativa, por outro, contribuindo para que a legislação prévia seja
respeitada. Por fim, é feito o registo da norma legislativa ou ato administrativo
acompanhado de uma explicação acerca das medidas tomadas.
(http://www.emakunde.euskadi.eus/contenidos/informacion/pub_guias/es_emakunde/
adjuntos/26.guia.para.la.elaboracion.de.informes.de.impacto.de.genero.pdf:48)
Em Espanha, todos os projetos de disposições legais de caráter geral, isto é, projetos de normas
jurídicas com categoria de lei ou regulamento, têm de ser acompanhados de relatório de
avaliação de impacto em função do género. As exceções são os projetos normativos com caráter
essencialmente organizativo; os projetos normativos de junção de normas vigentes e dispersas
147
em diferentes diplomas; e os projetos que tenham por objeto modificar outras normas em vigor.
Os contratos públicos também não são abrangidos.
França
Em França, a recomendação governamental de 23 de agosto de 2012, define como obrigatório
incluir a perspetiva de género na avaliação de impacto ex-ante de leis e propostas de medidas
regulamentares tidas como relevantes. A relevância deve ser demonstrada pelo Ministério que
apresenta a proposta de uma medida regulamentar, sob o controlo e vigilância do Serviço dos
Direitos da Mulher e Igualdade de Género (Women's Rights and Gender Equality Service), similar
à CIG em competências mas, em França ligado à Direção-geral para a Inclusão Social. Esta
recomendação governamental antecipa a melhoria dos atos legislativos argumentando, de
forma justificativa e legitimadora da sua decisão, que este procedimento trará propostas de
medidas regulamentares e propostas de lei mais precisas. O Governo sugere ainda que se
experimente o GIA enquanto instrumento para realizar a avaliação ex-ante.
Assim, em janeiro de 2013, o Alto Conselho para a Igualdade (Haut Conseil à l'Egalité) foi
encarregue de implementar o GIA e desenvolver o processo de implementação do inventário de
qualidade sugerido pelo GIA. Deve elaborar um relatório da aplicação do GIA e juntá-lo ao
estudo de avaliação de impacto que acompanham as propostas de nova legislação. Volvidos dois
meses, em maio de 2013, as competências do Alto Conselho em relação a esta nova atribuição
ainda não estavam definidas, logo o GIA ainda não estava a ser usado em todas as situações. A
avaliação desta experiência, a da recomendação do Governo revela, no entanto, que a maior
parte das propostas que, de forma direta ou indireta estavam relacionadas com alterações nas
relações de trabalho ou funcionamento do mercado de trabalho foram consideradas
irrelevantes de uma perspetiva de género por, sendo este o argumento usado na maior parte
das vezes, não terem impacto de género.
As avaliações de impacto ex-ante numa perspetiva de género realizadas desde esta
recomendação governamental incluem a transposição da Diretiva europeia sobre tráfico de
seres humanos, em fevereiro de 2013 e a Lei sobre o Ensino Superior e a Investigação, em maio
de 2013.
148
Reino Unido
No Reino Unido, a avaliação é efetuada no âmbito de cada ministério usando um sistema de
avaliação que compreende vários organismos e instrumentos, cinco ao todo num processo em
que organismos e instrumentos estão encadeados:
O Comité de política regulatório (Regulatory Policy Committee) é uma autoridade administrativa
independente à qual compete realizar a avaliação de impacto dos projetos legislativos.
O instrumento de avaliação reguladora (RIA) constitui a base técnica do trabalho de avaliação
do Comité de política reguladora.
O “sistema das três bandeiras” dá a conhecer o resultado da avaliação de forma simples e
pragmática do ponto de vista de facilitar a fluidez no processo por permitir que a mesma
proposta seja reavaliada – como se explica abaixo.
O Grupo Estratégico para Melhor Regulação (Better Regulation Strategy Group) atua como órgão
consultivo independente. O Gabinete Nacional de Auditoria (National Audit Office), também
independente, mas dedicado, em específico ao controlo financeiro). A regra de procedimento é
qualquer projeto de lei, com origem nos ministérios ou nas agências com poderes públicos, que
imponha normas suscetíveis de gerar efeitos sobre cidadãos/ãs e/ou empresas, deve ser objeto
de avaliação de impacte regulatório (RIA). Assim, a maioria das tarefas de avaliação é executada
no âmbito de cada ministério. Qualquer projeto de lei oriundo dos ministérios e das agências
exercendo poderes públicos e produzindo regras suscetíveis de afetar os cidadãos e as empresas
deve ser objeto de avaliação, mediante uma avaliação de impacte regulatório (RIA). O projeto
apresentado e a avaliação de impacto regulatório são remetidos ao Comité de Política
Regulatória que analisa a avaliação, elabora parecer sobre a avaliação e, usando o sistema de
bandeiras, classifica a avaliação segundo uma escala que prevê três bandeiras de cores
diferentes:
Vermelha, nos casos em que a avaliação não é satisfatória para o Comité por apresentar uma
análise insuficiente revelando falta de conhecimento acerca da realidade.
Amarela, nos casos em que a avaliação tem algumas falhas.
Verde, nos casos em que a avaliação é satisfatória para o Comité. Mesmo nestes casos, o
Comité pode apresentar sugestões com o objetivo de melhoraria da qualidade da proposta.
O Comité orienta a sua atuação por seis princípios axiomáticos. Pelo interesse, vale a pena
conhecê-los:
149
Não presumir que legislar é a solução;
Despender tempo e esforço a ponderar as alternativas;
Certificar-se de que tem conhecimento suficiente da realidade;
Produzir estimativas fiáveis dos custos e dos benefícios (prevendo o impacto da medida a
este nível);
Avaliar os impactes não monetários;
Explicar e apresentar os resultados com clareza.
Escócia
O sistema implementado na Escócia é autónomo do sistema usado no Reino Unido. O
instrumento de Avaliação de Impacto de Igualdade usado na Escócia (o Equality Impact
Assessment – EQIA) tem como objetivo avaliar e registrar a probabilidade de impacto de
qualquer política, medida ou função municipal sobre homens e mulheres, relações sociais de
género e outras vertentes de igualdade. O objetivo do EQIA é melhorar o modo como os atores
municipais desenvolvem as suas políticas e funções assegurando que não existe discriminação
na maneira como as políticas são concebidas, desenvolvidos ou implementadas e que, sempre
que possível, a igualdade é promovida.
No sistema escocês, o foco na avaliação de impacto recai sobre determinados grupos da
população, identificados como grupos-alvo de igualdade, designadamente: homens e mulheres,
negras/os e pessoas de minorias étnicas (incluindo ciganos / nómadas, refugiados e requerentes
de asilo), crianças e jovens, pessoas mais velhas, pessoas com deficiência (incluindo deficiência
intelectual e /ou física), lésbicas, homossexuais, bissexuais, transexuais, pessoas de diferentes
credos e origens religiosas. Para além dos chamados grupos de igualdade existem outros grupos
relevantes, tendencialmente identificados como grupos de desigualdade transversal, incluindo
não categorias da população, mas situações problema, designadamente pobreza, saúde mental,
situações de sem-abrigo, envolvimento com o sistema de justiça criminal, língua e dialeto.
O EQIA assenta num instrumento de avaliação de aplicação rápida: uma checkilst que permite
avaliar o impacto de forma rápida. Este processo rápido deve ser usado para indicar as políticas,
funções e serviços que possam ter impacto sobre grupos de igualdade e de outros grupos
relevantes, tendencialmente identificados como fazendo parte de grupos de desigualdade
transversal. O objetivo é rapidamente ajudar a identificar as alterações que melhorariam a
política, medida, função ou serviço; e indicar onde é necessária uma avaliação mais detalhada,
mais aprofundada e tendencialmente menos rápida.
150
Assim, este processo de avaliação de igualdade envolve antecipar as consequências das políticas
ou medidas em grupos relevantes, garantindo, tanto quanto possível, que quaisquer
consequências negativas são eliminadas ou minimizadas e que as oportunidades para a
promoção da igualdade são maximizadas.
Isto é feito por três vias:
Considerando as necessidades, circunstâncias e experiências de vida daqueles e daquelas que
são afetados/as pelas políticas, medidas, funções municipais e/ou serviços prestados.
Identificando nos resultados esperados ou impacto antecipado, as desigualdades reais e as
potenciais, incluindo situações de discriminação ilegal.
Considerando outras formas de alcançar os objetivos da política, minimizando ou eliminando
qualquer eventual impacto adverso e promovendo igualdade através da opção por outra
forma de alcançar os objetivos da política, medida, função ou serviço.
O processo de aplicação do EQIA envolve 10 passos, cada um dos quais representado por uma
pergunta que, por sua vez pode ser desagregada:
1. De que modo a política, medida, função, desenvolvimento de serviços ou a mudança se
encaixam nos objetivos mais amplos?
1.1 Como vai a política ser posta em prática e quem vai ser responsável por isso?
1.2 Quais são os resultados desejados através da política?
1.3 Como vão ser avaliados os progressos ou resultados?
1.4 Quem são os atores sociais chave (key stakeholders) relacionados com a política?
1.5 Como se relaciona a política com outras políticas no mesmo domínio da vida em
sociedade e na mesma área geográfica?
1.6 Como se interrelacionam as organizações em relação à implementação da política?
1.7 Como vai ser avaliada a eficácia ou o impacto da política?
1.8 Quando mais do que uma organização ou agência da Administração está envolvida
na implementação da política ou nos casos em que a política tem ligações com
outra(s) política(s), que mecanismos institucionais vão ser implementados para
envolver outros no processo de avaliação de impacto quando aqueles (os outros)
forem revelantes?
2. Tem que se fazer uma análise de dados e de resultados de estudos disponíveis e tem que
se recolher outra informação?
151
2.1 O tipo de informação a considerar como possivelmente útil inclui dados
demográficos e outros dados estatísticos, incluindo Recenseamento; dados de
estudos recentes incluindo estudos de privação; resultados de sondagens ou
inquéritos recentes; resultados de estudos de monitorização do Departamento que
promove a política, ou de outros departamentos ou de outros organismos públicos;
informações de agências ou grupos diretamente ligadas /os à comunidade local;
dados comparativos entre as políticas e as funções do município e outras políticas e
funções de outros municípios, departamentos e/ou organismos públicos; análises
de estudos sobre o departamento ou órgão municipal que promove a política;
análises de reclamações de discriminação apresentadas por trabalhadores/as no
departamento que promove a política e outros organismos públicos.
2.2 É recomendado que esteja definido o modo como a informação vai ser recolhida.
2.3 É recomendado que o organismo municipal partilhe e solicite informação a outros
organismos locais e a órgãos públicos.
3. Analisar políticas e funções para projetar o seu possível impacto nos grupos de igualdade
e outros grupos relevantes – usando a checklist rápida.
4. O que fazer se o potencial efeito for um efeito adverso – impacto esperado negativo?
As mudanças podem ser feitas na política, na maneira de a implementar ou sobre os
fatores cujo impacto se antecipa como mais adverso, para diminuir ou atenuar o impacto.
A preferência é substituir a política por outra que permita atingir os mesmos objetivos da
proposta original, mas evitando os efeitos ou impactos adversos.
5. Antes de tomar a decisão deve analisar-se se ao adotar uma nova solução não se gera
efeitos adversos ou impacto negativo sobre outros grupos. Se isto for inevitável, a opção
tem que ser justificada admitindo que aquela poderá ser uma política indiretamente
discriminatória.
As opções políticas são guiadas pelas seguintes questões:
5.1 Existe alguma medida alternativa ou algum tipo de mitigação que possa constituir
alternativa para atingir o objetivo pretendido sem gerar um efeito adverso?
5.2 Se sim, essa medida alternativa pode gerar efeito(s) adverso(s)noutros grupos de
igualdade?
5.3 Em que medida, os efeitos adversos restringem ou afetam direitos e
responsabilidades de outro(s) grupo(s)?
5.4 Se não for adotada a opção que gera menos impacto sobre o(s) grupo(s) afetado(s)
quais são as consequências para o organismo municipal ou órgão governamental?
152
6. É necessário desenvolver novos estudos antes de tomar a decisão?
6.1 Quais são as lacunas verificadas nos estudos ou consultas anteriores?
6.2 É necessário recolher novos dados novos de forma direta?
6.3 É necessário analisar os dados existentes de forma diferente? (incluindo a
necessidade de se fazer uma análise mais aprofundada).
6.4 Existem especialistas e/ou membros de grupos relevantes que possam ser
chamados para trazerem novas perspetivas à análise do tema?
7. Ao decidir quem consultar e os métodos que devem ser adotados para proceder à
consulta devem ser consideradas as seguintes questões:
7.1 Como se determina os grupos que serão mais afetados pela política?
7.2 Quem tem maior probabilidade de ser negativamente afetado pela política?
7.3 A avaliação revela que as consultas prévias com algum(ns) grupo(s) em específico
foram mal sucedidas ou tiveram pouco efeito que contribua agora para a decisão?
7.4 Como asseguramos que os mais afetados foram, de facto, consultados
previamente?
7.5 A informação foi disponibilizada para consulta daqueles/as que foram
consultados/as?
7.6 Como foi divulgada a possibilidade de consulta pelo(s) que foram consultado(s)?
7.7 Quais são os recursos disponíveis para motivar os grupos de igualdade a participar?
E os grupos mais desfavorecidos?
8. Como se decide quando introduzir a política? Esta decisão pode ser orientada pelos
seguintes fatores-chave:
8.1 A finalidade e objetivos da política;
8.2 Os resultados da avaliação de impacto;
8.3 Os méritos relativos de outras políticas.
9. Como devem ser publicados os resultados da avaliação e da consulta?
A divulgação deve incluir:
9.1 Uma descrição e uma explicação da proposta de política e de como foram avaliados
os seus possíveis impactos.
9.2 Um sumário dos potenciais impactos.
9.3 Uma revisão da proposta política considerando as avaliações.
10. Dar feedback da avaliação de impacto contribuindo para a melhoria do processo, a partir
do ponto 1 (com retroalimentação).
153
Figura 7 – Equality Impact Assessment – EQIA em 10 Passos
Fonte: http://www.gov.scot/Topics/People/Equality/Equalities/EqualFramework/EvidencePSED/EQIA.
Acedido em 14 de fevereiro de 2016
Itália
Em Itália é feita uma Avaliação Estratégica do Impacto de Género da Igualdade de
Oportunidades (Valutazione Impatto Strategico Pari Opportunità – VISPO). Em 1999, o
Departamento da Igualdade de Oportunidades do Gabinete do Primeiro-Ministro italiano
estabeleceu um modelo de Avaliação do Impacto de Género. O objetivo é ajudar os/as
decisores/as políticos/as a nível nacional e local com responsabilidade no planeamento dos
Programas Operacionais dos Fundos Estruturais (da União Europeia) a adotarem uma perspetiva
de género. O modelo define:
Uma abordagem teórica que procura não limitar as intervenções relacionadas com a
igualdade de género e de oportunidades a medidas específicas direcionadas exclusivamente a
mulheres.
Uma metodologia e ferramentas específicas para medir, monitorizar e avaliar, definindo
critérios e prevendo os indicadores necessários.
154
Os domínios prioritários em que deve começar-se por integrar as considerações relacionadas
com a igualdade de género em todas as fases do ciclo de políticas: conceção e planeamento,
implementação e avaliação.
O VISPO identifica quatro objetivos globais que têm de ser considerados no planeamento de
medidas e intervenções no âmbito dos programas operacionais:
1. Melhorar as condições de vida para melhor dar resposta às necessidades das mulheres.
2. Melhorar o acesso das mulheres ao mercado de trabalho e à formação profissional.
3. Melhorar as condições de trabalho das mulheres (em termos de carreiras e vencimentos) e
promover a redistribuição dos cuidados prestados.
4. Promover a participação feminina na implementação de atividades de autoemprego.
O modelo prevê duas fases:
1. A classificação das medidas planeadas em termos do seu potencial impacto na Igualdade
de Oportunidades entre Homens e Mulheres:
Impacto neutro (pontuação 0)
Aberto a uma perspetiva de igualdade de género (pontuação 1)
Caraterizado por uma perspetiva de igualdade de género (pontuação 2).
Nesta classificação, cada medida, considerada isoladamente recebe uma pontuação. A
soma dessa pontuação determina a pontuação global da medida.
2. A classificação e descrição de efeitos previstos, através da avaliação de potenciais
impactos de género.
A avaliação de impacto é feita em vários passos:
Passo 1: Análise da situação atual – consiste em determinar a posição inicial dos indivíduos em
termos de género, em relação às quatro vertentes identificadas nas Diretrizes da Comissão
Europeia sobre a Avaliação do Impacto de Género, e à luz das quais a desigualdade entre os
géneros pode ser avaliada: (a) participação; (b) recursos; (c) normas e valores; e (d) direitos.
a) Participação: desagregação (por género e em cada género) do grupo-alvo de cada
política. No contexto do mercado de trabalho, a avaliação da participação deverá ter em
conta as taxas de participação, as taxas de atividade, e as taxas de emprego e
desemprego desagregadas por género. Deverá igualmente considerar diferentes
padrões de participação por sexo e idade, bem como padrões de segregação horizontais
e verticais em termos de género.
155
b) Recursos: identificação das diferenças (por género e em cada género) da distribuição de
recursos tais como dinheiro, tempo, espaço, informação, poder económico e político,
qualificações, transportes e uso de serviços públicos, para que se possa avaliar o
potencial impacto de cada política.
c) Normas e valores: identificação das normas e valores que exercem influência sobre os
papéis atribuídos e a divisão do trabalho em função do género, e as atitudes e
comportamentos das mulheres e dos homens, de forma a avaliar o potencial impacto
de cada política.
d) Direitos: identificação de discriminação direta ou indireta em função do género, em
qualquer campo da vida social, civil e económica, de forma a avaliar o potencial impacto
de cada política.
Passo 2: Análise de tendências futuras – consiste em analisar a situação inicial antes da
implementação de uma política de uma perspetiva dinâmica, avaliando as tendências nos
posicionamentos masculinos e femininos. Os riscos futuros e as tendências passadas têm de ser
consideradas para compreender tendências divergentes em relação à igualdade de género e que
poderão estar a desenvolver-se.
Passo 3: Determinar as prioridades – consiste em avaliar o grau de desigualdade atual (o passo
1 do modelo) e as tendências futuras em termos de impactos em homens e mulheres (o passo
2 do modelo) para definir as prioridades que devem ser consideradas na promoção da igualdade
de género.
Passo 4: Avaliar o impacto direto da política sobre grupos específicos de mulheres e homens.
Os grupos-alvo das políticas, bem como as potenciais populações, deverão ser desagregados por
género e dentro de cada género. Em muitos casos, a importância de direcionar políticas
específicas também para grupos-alvo específicos dentro do grupo geral das mulheres, faz com
que se preste particular atenção às variáveis idade e educação devido à sua relevância e
influência por exemplo nas decisões de participação. Para além disso, o papel das variáveis que
são determinadas pelas condições familiares tem de ser igualmente considerado (presença de
parceiros, filhos muito jovens, outros dependentes familiares, etc.), em conjunto com as
condições de trabalho.
Passo 5: Avaliar o impacto indireto da política.
156
Passo 6: Definir desenvolvimentos futuros – consiste em identificar as formas em que a política
poderá ser reajustada de modo a promover a igualdade de género, em determinar onde se
considerou que a política teve um impacto negativo na igualdade de género e/ou foi neutra em
relação às questões de género.
As opções para o reajuste da política devem considerar vários aspetos:
O modo como na proposta atual a política promove ou impede a igualdade de género;
A forma como na proposta atual, a política reforça ou desafia os estereótipos de género;
As eventuais consequências para o grupo em causa e para a autoridade pública de não adotar
uma política ou medidas mais favoráveis à igualdade de género;
Os custos de implementação de cada opção política;
Se cada opção respeita obrigações internacionais ou até as reforça.
Alemanha
A proposta do Ministério Federal para os Assuntos da Família, Cidadãos/ãs Idosos/as, Mulheres
e Juventude do Governo Federal Alemão (2007) serve para guiar a conceção de um instrumento
de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género para Portugal, podendo
ser usado ao nível local ou nacional. O Working Aid é também um manual com o objetivo de
facilitar a identificação dos impactos de género na elaboração da legislação, com o fim de
promover a aplicação efetiva da igualdade de direitos entre homens e mulheres e eliminar as
desvantagens existentes.
A proposta baseia-se numa análise preliminar da relevância de género das propostas legislativas
sobre a igualdade entre mulheres e homens. A análise da relevância de género acrescenta, ao
que até aqui é apresentado neste Manual, a importância de incluir no texto do instrumento
legislativo informação ou, pelo menos indicações de que mulheres e homens possam ser
afetadas/os de forma diferente - direta ou indiretamente - pela proposta legislativa. Nas
situações da adoção de medidas positivas, esta indicação funde-se com a justificação para a
adoção da(s) medida(s) que discrimina de forma positiva as mulheres.
O modelo de análise proposto prevê duas fases, uma inicial, denominada ponto de partida e a
fase seguinte, focada nos resultados. A fase inicial centra-se na identificação do foco da
legislação, colocando a seguinte pergunta: que aspeto(s) da vida são visados na proposta
legislativa? Pergunta esta complementada por outras: em que dados (estatísticos, resultados de
pesquisas, etc.) se baseia a proposta legislativa? Os dados são desagregados por sexo? Os dados
são, para além de desagregados por sexo, desagregados por estado civil, tipo de agregado
157
familiar, idade, origem étnica, religião, etc.? O modelo prevê situações em que não existem ou
não estão disponíveis dados sugerindo a importância de se fazer estimativas. Assim, a pergunta
assumiria a formulação: em que estimativa(s) se baseia a proposta legislativa? Uma pergunta
adicional, acrescentada para tornar mais vantajosa a adaptação do modelo ao contexto nacional
será: qual é a origem ou fonte da(s) estimativa(s) em que se baseia a proposta legislativa? O
critério em causa é a fiabilidade dos dados.
Continuando com o modelo proposto pelo Ministério Federal para os Assuntos da Família,
Cidadãos/ãs Idosos/as, Mulheres e Juventude do Governo Federal Alemão (Working Aid, 2007),
ainda nesta fase inicial em que se avalia o ponto de partida para a proposta legislativa, propõe-
se uma análise do conteúdo da proposta legislativa. Agora, a pergunta colocada para guiar a
avaliação é a seguinte: que medidas estão previstas para atingir os objetivos?
Na avaliação de impacto sobre a igualdade entre mulheres e homens promovida pela medida
legislativa, as perguntas orientadoras são: Mulheres e homens serão diretamente afetadas e
afetados pelas medidas propostas ou por partes das medidas propostas? Em específico, quais
são os efeitos são previstos sobre homens e sobre mulheres e em que áreas da vida se prevê
que se farão sentir esses efeitos? Quais serão as mudanças na situação e condições de vida de
mulheres e de homens?
A fase seguinte, focada na avaliação de resultados, é orientada por três perguntas: Quais são os
impactos da proposta legislativa em matéria de igualdade de género? Qual é a intensidade dos
impactos da proposta legislativa em matéria de igualdade de género, em termos da sua
gravidade e da sua duração? Os objetivos da proposta legislativa coincidem com os objetivos da
política (ministerial ou do Governo) para a igualdade de género? Ainda, em relação aos dados
que permitiram efetivamente fazer uma avaliação de impacto: devem ser tomadas medidas
específicas para melhorar os dados?
Países Baixos
A experiência dos Países Baixos constitui um excelente estudo de caso por terem uma longa
história de políticas para a igualdade de género e por terem desenvolvido, implementado e
avaliado métodos inovadores na promoção de igualdade de género e terem desenvolvido
projetos-piloto e por terem uma ampla e forte presença em fora internacionais beneficiando da
troca de experiências, ideias e dos desafios colocados por outros Estados e outras entidades
que, com a sua experiência pretendem aprender mas que colocam as questões ligadas à adoção
de métodos e processos em contextos políticos e sociais diferentes. As principais lições a extrair
do estudo de caso dos Países Baixos são as seguintes:
158
Trabalho e cuidado. Tanto quanto possível, as pessoas nos Países Baixos podem conjugar a
autonomia económica com as suas responsabilidades de cuidado a dependentes. O resultado
é mais mulheres empregadas e mais homens a cuidarem dos dependentes, logo maiores
possibilidades de combinar trabalho e cuidado.
Rotina diária. Os benefícios pessoais, familiares e sociais são grandes quando se definem
medidas de política espácio-temporais para a vida profissional e para a vida privada. O
resultado é maiores índices de bem-estar pessoal e coletivo.
Representação proporcional de mulheres e homens nos processos e em cargos de tomada de
decisão. As medidas promotoras de igualdade de género são transversais ao domínio da vida
privada, do trabalho e da participação social. A avaliação traduz a importância do tornar
obrigatória a representação proporcional de mulheres e homens nos processos e em cargos
de tomada de decisão.
A efetiva concretização e a defesa dos direitos das mulheres contribuem para a prevenção da
violência contra as mulheres. A avaliação conclui que medidas que afetem a desigualdade de
poder entre homens e mulheres e que transformem as relações de género em relações com
igualdade produzem impacto sobre a prevenção da violência de género, máxime da violência
contra as mulheres.
Suécia
Em maio de 2008, o Ministro das Empresas, Energia e Comunicações criou, sob sua tutela, o
Comité Sueco para Melhor Regulação (Swedish Better Regulation Council) institucionalizando-o
como entidade independente. Em junho desse ano, o Ministro publicou um documento com as
Linhas orientadoras para a avaliação de impacto regulatória nos Ministérios (Guidelines for work
on Regulatory Impact Assessments in the Government Offices). Os departamentos ministeriais
passaram a partir de então a ter que realizar uma avaliação de impacto legislativo para as novas
propostas legislativas ou para propostas de alterações legislativas, excluindo propostas
legislativas menos importantes ou em situações de propostas legislativas em que a avaliação de
impacto provocasse um atraso capaz de gerar inconvenientes significativos.
As linhas orientadoras definem o processo de avaliação de propostas legislativas. Assim,
compete ao Comité fazer a revisão de todas as propostas de legislação que tenham implicações
nas condições laborais das empresas, na sua competitividade ou possam gerar outro tipo de
efeito negativo nas empresas.
A política de igualdade de género na Suécia está dividida em três dimensões, integradas
(Swedish Government Official Reports, SOU 1994):
159
Ambições políticas expressas enquanto objetivos nacionais para a igualdade de género
(previstos na Lei do Governo, adotada pelo Parlamento sueco em 2006 - Swedish Riksdag, May
2006. Govt. Bill 2005/06).
Identificação da teoria em que a política para a igualdade de género se baseia (Teoria de
sistema de género).
Definição do mainstreaming de género como estratégia política para concretizar os objetivos
nacionais (o ideal para a sociedade) apresentando a sua coerência com a teoria adotada.
A perspetiva teórica denominada “sistema de género” está explicada no relatório mais completo
de análise das estruturas de poder na sociedade sueca (Hirdman, 1990). Esta perspetiva permite
explicar de que modo a falta de igualdade entre homens e mulheres se manifesta e porque
razões a desigualdade de género persiste, apesar das medidas tomadas para a combater. Esta
perspetiva parte do pressuposto de que a sociedade é caracterizada pela segregação entre os
sexos e pela representação de que os homens são superiores às mulheres, definindo a norma.
Estes pressupostos de partida obrigam a reconhecer que na sociedade se geram duas lógicas,
complementares: separação e hierarquia. A lógica da separação manifesta-se por exemplo no
mercado de trabalho e na segregação em termos de género. A lógica da hierarquia manifesta-
se por exemplo no facto de os homens geralmente terem um vencimento superior ao das
mulheres, as mulheres serem tendencialmente menos conforme se sobe na hierarquia de uma
organização e o trabalho (considerado) masculino tendencialmente ser mais valorizado do que
o trabalho (considerado) feminino. A estrutura social assente em lógicas de separação e
hierarquia limita o poder das mulheres e dos homens de fazerem escolhas livres. Mais, a
estrutura social é reproduzida por mulheres e por homens que, através das suas ações diárias
contribuem para manter inalterado este sistema. Esta reprodução do sistema pode ocorrer sem
que tenhamos disso consciência e pode manter-se inalterada ao longo da nossa vida. O objetivo
da política nacional para a igualdade de género é, então quebrar o sistema de género.
Áustria
Desde 2013, a Áustria prevê na sua Constituição Federal a orientação para os resultados como
princípio de gestão orçamental, com especial atenção em relação ao objetivo de concretizar, de
facto, a igualdade de entre homens e mulheres. Assim, é exigido a cada Ministério que defina
pelo menos um resultado de igualdade de género por capítulo do orçamento. É exigida também,
antes de elaborar propostas de legislação e de fazer planeamento ao nível federal, uma
avaliação de impacto, com análise dos resultados esperados ou desejados; a definição prévia
dos indicadores que permitirão medir o sucesso da medida; e, se forem identificados impactos
160
substanciais sobre a igualdade de género, estes são submetidos a uma avaliação aprofundada.
Aquela avaliação de impacto, exigida antes da elaboração de propostas de legislação e de
propostas de medidas constitui parte integrante das notas explicativas que acompanham a
proposta. Esta obrigação legal é de 2013 e está prevista ao mais alto nível na Constituição
Federal da Áustria. Este novo quadro legislativo compreende diretivas detalhadas, um programa
de software (IT-tool), manuais, informações e material de formação e a compilação de dados e
estatísticas de gênero para facilitar uma análise de género aprofundada e uma avaliação prévia
(ex-ante) dos impactos esperados e inesperados de cada proposta, de medida legislativa e de
medida de política sobre as relações de género.
Finlândia
Na Finlândia, desde 2000 que do processo de elaboração da lei faz parte uma avaliação de
impacto de género (gender impact assessment - GIA). Em termos práticos, o GIA baseia-se em
diretrizes estabelecidas pelo Governo, na compilação e disponibilidade de estatísticas e na
formação, elementos complementares e todos fornecidos ao nível governamental central.
Na Finlândia, logo na fase inicial dos trabalhos preparatórios para uma proposta de lei faz-se
uma avaliação da necessidade de avaliação de impacto de género – através da resposta a duas
questões básicas testando a relevância de gênero da lei. Se desta avaliação resulta a necessidade
de fazer uma avaliação de impacto de género, então é preparado um plano para a avaliação de
impacto de género (GIA) e passa-se à análise dos dados das estatísticas existentes e de relatórios
e outros documentos que serão pedidos se considerado necessário. Já na fase de
implementação da lei, o impacto de género é monitorizado. Apesar de este sistema já existir
desde o ano 2000, mais recentemente, em 2013, foram envidados esforços com o objetivo de
reforçar, dentro do governo, a capacitação nestas áreas de avaliação e, em específico a avaliação
de impacto de género na definição de instrumentos legislativos e na proposta de leis (eg. em
2013, ocorreu a "Formação para Avaliação do Impacto de Género na Redação de leis”). Os/As
funcionários/as da Administração pública tiveram formação de meio-dia ficando assim
preparados para por o sistema de avaliação de impacto de género em prática. Esta formação é
ministrada em colaboração com os ministérios para ser adaptada a cada setor administrativo,
em específico. Alguns Ministros e algumas Ministras também foram integrados no projeto, não
através da formação, mas através de briefings. Apesar de terem adotado abordagens
ligeiramente diferentes, quer a Áustria, quer a Finlândia existem procedimentos que asseguram
que a avaliação de impacto de género prévia à redação final da lei é feita.
161
A Estónia e a Lituânia também têm experiências de avaliação de medidas legislativas promotora
de igualdade de género.
2. As experiências de outros contextos inspiram Portugal e esta inspiração chega ao nível
local?
Com estes casos apresentados neste Manual pretende-se evidenciar a possibilidade de
implementar um processo de avaliação de impacto de género na proposta de leis e outros
instrumentos legislativos, assim como na proposta de políticas públicas. É possível.
No caso austríaco, esta possibilidade, entendida como uma necessidade é obrigatória e a
obrigação está prevista na Constituição. A Áustria adotou uma abordagem mais legalista,
tornando a avaliação obrigatória, enquanto a Finlândia optou por uma abordagem mais
pragmática, fornecendo uma ferramenta (o equivalente a um instrumento), o GIA e garantindo
a aquisição de competências e o treino no uso dessa ferramenta. Apesar de terem adotado
abordagens ligeiramente diferentes, quer a Áustria, quer a Finlândia existem procedimentos que
asseguram que a avaliação de impacto de género prévia à redação final da lei é feita.
Estas experiências foram apresentadas e debatidas em sessões de trabalho realizadas nos
municípios no âmbito do Projeto IGOS. O debate envolveu discussão acerca de alguns temas,
entre os quais se identificam alguns receios e hesitações na utilização de um instrumento de
medidas legislativas promotoras de igualdade de género em Portugal:
Diferenças culturais e políticas entre Portugal e estes países;
Dificuldade em mobilizar agentes políticos para a formação ou informação acerca de temas
teoricamente radicados;
Necessidade de formação constante a agentes da Administração pública;
Vantagem em envolver agentes da sociedade civil na avaliação de impacto de género, com o
objetivo de enriquecer a proposta de medidas legislativas ou de política; e
Necessidade de melhorar sistemas e processos de recolha e análise de dados, garantindo a
sua disponibilidade atempada e adequada às necessidades.
No quadro do Projeto IGOS, é possível definir ainda outro fator de complexidade: a sucessiva
interpretação de atores sociais envolvidos desde o plano europeu até ao plano local. Quanto
162
mais se desagrega o âmbito regional na definição de medidas legislativas e na sua avaliação,
mais aumenta a complexidade e mais variáveis se acrescentam70.
3. Promover igualdade de género por via legislativa
Na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género é importante
aproveitar as vantagens da interdisciplinaridade para contribuir para contradizer a ideia de que
o Direito está afastado da promoção de igualdade de género. Esta ideia aparece não tanto
quando se considera a promoção de igualdade de género como finalidade social, sendo, a este
nível consensual que o Direito também o procura, mas quando se procura identificar em termos
mais concretos o que pode o Direito fazer para promover igualdade de género. Aqui se inclui a
necessidade de reconhecer que “[a] própria lei confluiu diferença e desigualdade.” (Beleza,
2010: 88)
Partindo do reconhecimento de que a ideia de um neutro, abstrato, está também contida na lei,
de facto, a “desigualdade não é necessariamente legal (…) mas pode colocar-se apenas ou
predominantemente no campo da prática social, não obstante o caráter mais igualitário das
regras formais de Direito.” (Beleza, 2010: 31)
No plano jurídico, a sociedade é entendida como estando organizada em termos de
heterossexualidade, definindo uma hegemonia heteronormativa, e em termos de
complementaridade entre os sexos – acentuando diferenças de género para facilitar a
complementaridade.
O Masculino como falso neutro
Usando como metáfora a eletricidade para analisar a relação entre homens e mulheres, Simone de
Beauvoir afirmou que “o homem representa ao mesmo tempo o polo positivo e o neutro”, logo, à
mulher restava-lhe ser o negativo, o outro do homem (Beauvoir, 1975: 11). Acrescentando a esta
metáfora, Isabel Barreno (1985) usou o termo “falso neutro” esclarecendo que existe um uso abusivo
do masculino universal e este fenómeno não pode ser interpretado em termos puramente linguísticos,
devendo ser enquadrado numa prática discursiva inerente a uma cultura patriarcal que, como efeito,
desvaloriza o feminino quando o apresenta como exceção à norma masculina (Barreno, 1985).
70 A versão traduzida do Manual não inclui os capítulos anteriores (desde o capítulo dedicado à análise de vetores entendidos como promotores de igualdade de género). Em português, a versão é integral.
163
O campo de pesquisa e a base prática na avaliação legislativa, quer avaliação ex-ante ou
prospetiva (antes da entrada em vigor), quer avaliação ex-post ou retrospetiva (após a entrada
em vigor) é a legística (Montoro, 2001).
Em termos simples, a legística é uma área do Direito que considera a criação de soluções
normativas. A política legislativa é uma área abrangente que compreende a conceção e o uso de
instrumentos para promover a qualidade da legislação; a definição de procedimento de consulta
para garantir transparência na comunicação e clareza no procedimento de decisão legislativa; a
gestão da legislação e a institucionalização de entidades reguladoras. Em termos abrangentes
trata-se do “estudo do conjunto de motivos, dos fatores de influência, de ocasiões e de sujeitos
ou agentes, direta ou indiretamente participantes no procedimento de criação de normas
legislativas” (Canotilho, 1987: 431).
O desenvolvimento de uma medida legislativa integra uma dimensão de processo e uma
dimensão de julgamento. A dimensão de processo implica definir o fluxo e os procedimentos na
aplicação da medida. Esta definição é feita seguindo uma lógica top-down, isto é, de cima para
baixo, com os órgãos com capacidade legislativa a definir o processo na aplicação da medida, o
fluxo e os procedimentos a adotar. A dimensão de julgamento implica avaliar, testar, projetar o
potencial de uma medida legislativa. Trata-se de antecipar os seus efeitos esperados para
perceber as fragilidades, os limites, as vantagens que uma medida legislativa pode gerar. Para
que esta dimensão de julgamento seja o mais completa possível e daqui resulte uma proposta
de medida legislativa o mais adequada possível e já preparada para ser eficaz, quer na sua
implementação, quer nos efeitos gerados e no impacto produzido, há vantagens em envolver
atores sociais diversificados, adotando uma lógica bottom-up, isto é, de baixo para cima. Isto
significa que a dimensão de julgamento fica aquém do seu potencial quando não se recorre a
metodologias participativas.
As dimensões de processo e de julgamento são duas dimensões complementares, ligadas entre
si. Isto serve para dizer que o fluxo e os procedimentos na aplicação da medida (dimensão de
processo) têm de ter capacidade para acolher as análises resultantes do julgamento. Uma
medida legislativa planeada, definida e implementada exclusivamente ou fundamentalmente a
partir de uma avaliação top-down em que a dimensão de processo é a única, excluindo a
dimensão de julgamento, só faz sentido em relação a medidas legislativas processuais. Esta é a
razão pela qual o instrumento de avaliação de medidas legislativas aqui proposto não se aplica
a medidas legislativas processuais. Também não se aplica a leis orgânicas, nem a regulamentos,
nem a instrumentos legislativos de retificação.
164
3.1. Aplicação da avaliação de medidas legislativas ao processo legislativo comum
Na criação e conceção de soluções normativas, é fundamental existir uma identificação precisa
da(s) situação(ões) que precisam de regulação. Assim, antes de qualquer processo de reforma
legislativa ou proposta de legislação tem que se determinar as medidas que é necessário adotar
para promover igualdade de género, tendo como finalidade, clara e inequívoca mudar os
padrões de género distorcidos e relações de género inadequadas. Também, em termos práticos
há dois elementos fundamentais a considerar:
1. No corpo da proposta legislativa deve ser feita referência à situação presente ou
corrente que se pretende mudar com o diploma. Aquela referência deve ser baseada
em factos (estatísticos ou outras evidências).
2. O texto da proposta de diploma deve ser revisto para assegurar que não existe uso
inconsistente de linguagem inclusiva.
A criação e conceção de soluções normativas e as alterações legislativas podem dever-se a:
Novas opções políticas, normalmente ligadas a diferentes orientações ideológicas, admitindo
que a promoção de igualdade de género é consensual como desígnio nacional;
Desatualização por esgotamento do objeto ou outra razão;
Alteração de quadro normativo superior;
A um processo de unificação, para contrariar dispersão por vários atos normativos;
Existência de enunciados normativos que tenham revelado ser de difícil compreensão ou que
tenham revelado não ter aplicação efetiva considerando o incumprimento generalizado de
um ato normativo.
Considerando o processo legislativo comum, o sistema de iniciativa legislativa em Portugal é
pluralístico, embora haja domínios onde a iniciativa legislativa é reservada. Assim, a iniciativa
legislativa cabe aos/às Deputados/as ou aos Grupos Parlamentares - caso em que corresponde
a projetos de lei e cabe ao Governo ou às Assembleias Legislativas Regionais - correspondendo
a propostas de lei. Também grupos de cidadãos e cidadãs eleitores/as podem exercer o direito
de iniciativa legislativa junto da Assembleia da República e participar no procedimento
legislativo a que derem origem (nos termos do artigo 167.º da Constituição e da Lei nº 17/2003
de 4 de junho, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 26/2012, de 24 de julho). Neste caso,
os projetos de lei apresentados devem ser subscritos por um mínimo de 35.000 cidadãos e
165
cidadãs eleitores/as71. O projeto de lei tem que ser admitido pelo/a Presidente da Assembleia
da República, ser objeto de um parecer da Comissão especializada à qual foi distribuído, ser
sujeito a debate na generalidade, feito em reunião Plenária e com votação na generalidade, ser
sujeito a debate e votação na especialidade, e só então pode ser aprovado como Decreto da
Assembleia da República. Este Decreto, uma vez assinado pelo/a Presidente da Assembleia da
República, é enviado ao/à Presidente da República para promulgação. Após promulgação, o
decreto assume a designação de Lei, é enviado ao Governo para referenda, ou seja, para
assinatura do/a Primeiro/a-ministro/a e é depois publicado na 1ª série do Diário da República.
71 A iniciativa legislativa de cidadãos/cidadãs pode ter por objeto todas as matérias incluídas na competência legislativa da Assembleia da República, exceto: a) alterações à Constituição; b) matérias reservadas pela Constituição ao Governo; c) matérias reservadas pela Constituição às Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira; d) matérias constantes do artigo 164.º da Constituição, com exceção da alínea i); e) amnistias e perdões genéricos; f) matérias com conteúdo ou de natureza orçamental, tributária ou financeira.
166
Figura 8 – Processo Legislativo comum
Fonte: Elaboração própria a partir do manual da AR (s/d)
Aprovado na generalidade
COMISSÃO
Debate na especialidade/Votação
PLENÁRIO
(Votação final global)
COMISSÃO
Redação final
Decreto da AR
Envio ao Presidente da República
Referenda ministerial
Promulgação
LEI Publicação na 1ª série do Diário
da República
Exercício do direito de veto
Nova apreciação na AR
Rejeição
Recurso
COMISSÃO
Parecer
PLENÁRIO
Votação
Rejeitado
PLENÁRIO (Por avocação ou imposição
constitucional)
MESA
Iniciativa Deputados/as ou Grupos
Parlamentares
Grupo de cidadãos
Governo/Assembleias Legislativas
das regiões autónomas
Propostas de lei Projetos de lei
Registo e numeração
Admissão pelo PAR
Anúncio em Plenário
COMISSÃO
Parecer
PLENÁRIO
Debate na generalidade/Votação
Propostas de alteração
Discussão pública
Propostas de alteração
AR: Assembleia da República
PAR: Presidente da Assembleia da República
167
A criação e conceção de soluções normativas obedece às seguintes fases:
a) Definição do problema;
b) Apreciação global do ordenamento jurídico;
c) Definição do objetivo;
d) Análise das alternativas à intervenção normativa;
e) Decisão de adotar o ato normativo;
f) Definição da organização humana;
g) Definição de um cronograma com um programa calendarizado;
h) Recolha de informação;
i) Elaboração de alternativas;
j) Adoção de soluções normativas.
É muito elucidativa a representação gráfica sugerida por Charles-Albert Morand (1999).
Figura 9 – Fases de elaboração de uma medida legislativa
Fonte: Morand (1999)
A definição do problema é uma dimensão científica geral que foca a elaboração de questões que
possam constituir hipóteses de solução. A definição de hipótese de solução não precisa
necessariamente de envolver produção de ato normativo. Mais, logo nesta fase pode concluir-
se que face ao problema, um ato normativo pode não ser a solução mais adequada, logo não é
esta a solução adotada. A fase seguinte na criação e conceção de soluções normativas envolve
a apreciação global do ordenamento jurídico, com os objetivos específicos de:
1. Verificar o quadro normativo superior (a Constituição da República Portuguesa e Leis de valor
reforçado) e
2. Identificar atos legislativos de igual valor conexos com o tema.
Identificação do problema
Determinação dos objetivos
Escolha das opções
(alternativas)
Avaliação ex ante
Adoção da legislação
ExecuçãoAvaliação
ex post
RETROATIVIDADE
INTERATIVIDADE
168
Este procedimento é importante porque permite testar a coerência das soluções propostas face
a outras semelhantes e permite uniformizar conceitos. Nesta fase, o desejável é radicar a
solução normativa no mesmo quadro teórico-concetual que orientou a decisão legislativa.
Na fase seguinte, focada na definição do objetivo, devem ser fixados objetivos precisos e
necessidades precisas, as quais devem estar vertidas nos objetivos. O que se pretende assegurar
é que a produção legislativa não resulte de uma vaga necessidade ou de uma intenção pouco
precisa que crie(m) a ideia de que é essencial modificar um ato normativo. Nesta fase
fundamentalmente trata-se de evitar a regulação de tema(s) apenas por não se encontrarem
reguladas determinadas condutas e/ou especificações, que são precisões de modos de atuar. O
pressuposto base é o de que nem tudo necessita de estar regulado por lei ou regulamento.
Assumindo este pressuposto, impõe-se nesta fase a análise de alternativas à intervenção
normativa. Na prática, devem ser ponderadas outras soluções, que possam garantir que se
atingem o(s) objetivo(s) sem envolver regulação, com produção ou alteração de normas. A
literatura refere que demasiadas leis e com elevado grau de dispersão dão origem a um
ordenamento jurídico menos claro e tendencialmente ineficiente (Gonçalves, 2012). Para além
disto, muitas vezes é mais eficaz modificar comportamentos através de outros instrumentos,
sem produzir um ato normativo. Do ponto de vista sociológico é fundamental avaliar esta
possibilidade. Por um lado, como se disse escusa de se regulamentar condutas por excesso e,
por outro lado, o mais importante é modificar comportamentos. Este é o foco que não deve,
nunca perder-se de vista. Situação naturalmente admissível e que contribui para uma mudança
mais eficaz e que se quer mais duradoura é combinar a regulação de uma conduta prevendo
sanções e/ou definindo o inadmissível, com outros instrumentos igualmente orientados para o
objetivo de mudança.
Continua a ser do ponto de vista sociológico fundamental avaliar a opção legística que se
oferece, entre as alternativas a encarar face à intervenção normativa, de adiar a decisão. Esta
alternativa não se confunde com inércia. Pelo contrário, pode permitir reunir mais e/ou melhor
conhecimento acerca do tema e de alternativas face à iniciativa legislativa. As alternativas a
encarar são então: adiar a decisão de intervir normativamente; aplicar ou fazer aplicar
efetivamente normas que não estão a ser devidamente aplicadas; o desenvolvimento ou
promoção de campanhas informativas; e admitir deixar a conduta à autorregulação. Para fazer
aplicar, de facto, normas que não estejam a ser devidamente aplicadas, a iniciativa não tem que
ser legislativa. Um exemplo que ilustra esta possibilidade é relativo à proteção de mulheres
169
vítimas de violência doméstica72. Por iniciativa de uma associação, a Associação de Mulheres
Juristas, expressão da sociedade civil organizada, portanto, foi emitida uma circular pelo
Procurador-geral da República, em 1996, apelando a que magistrados/as do Ministério Público
façam uso efetivo da medida de coação de afastamento do agressor da sua residência (medida
prevista desde 1991 na Lei n.º 61/91, de 13 de agosto). O que é importante é considerar a
eficácia esperada com a iniciativa legislativa isolada ou enquanto ação articulada com outras,
combinada num quadro de ação integrada com ações de natureza diversa, ou melhor com um
foco dedicado à prevenção e/ou à pedagogia.
Seguindo com as fases de criação de soluções normativas, a decisão de adotar um ato normativo
(fase e) foca a necessidade de elaborar um ato normativo. Nesta fase, coloca-se a justificação
para esta solução. Uma iniciativa legislativa encontra a sua força e legitimidade na sua
necessidade. O que se pretende alcançar através de uma iniciativa legislativa? Porque se
pretende lidar com aquela necessidade, naquele momento sociohistórico?
A fase f) é aquela em que se define a organização humana, o grupo de pessoas que identifica as
melhores soluções possíveis e que se responsabiliza por garantir o bom andamento do processo,
nos prazos previstos. A pessoa que lidera o grupo não tem necessariamente que ser jurista,
podendo ter juristas a prestar-lhe assessoria, especialistas e/ou técnicos/as conhecedores. Estas
pessoas podem pertencer a uma entidade pública ou podem ser recrutadas externamente. O
essencial é considerar a sua capacidade científica e/ou técnica em três dimensões fundamentais
(que não têm necessariamente de estar todas presentes numa só daquelas pessoas):
conhecimento científico acerca do problema e das necessidades que justificam a elaboração de
um ato normativo; a capacidade para recolher dados; e a capacidade para analisar dados,
ponderando os resultados da análise de acordo com o pretendido. A análise de género é, no que
concerne ao objeto deste Manual, fundamental.
As estratégias usadas para criar aquele grupo, que vai identificar as melhores soluções possíveis
e vai ficar responsável por garantir o bom andamento do processo nos prazos previstos são
diversificadas. Em Portugal, uma estratégia frequente é a criação de comissões especializadas
ou de grupos de trabalho para a elaboração do projeto de elaboração normativa. As
desvantagens desta opção são sobretudo políticas, considerando o risco de a proposta
apresentada pela(s) comissão(ões) especializada(s) não refletir e/ou não integrar as diversas
opções políticas. Este risco é de considerar quando se opta por aquela estratégia, no entanto a
72 Para conhecer mais acerca da iniciativa legislativa da prevenção do crime de violência doméstica sugerimos Costa, Dália (2017).
170
comissão pode integrar representantes de várias opções políticas fazendo refletir as diferentes
ideologias no trabalho a desenvolver. Outro risco importante a considerar quando se mantém a
opção por criar comissões especializadas é não integrar a sociedade civil, isto é, não aproveitar
a diversidade de situações e o espetro todo de opções possíveis. Este risco é tanto mais
importante em casos de reformas profundas a impulsionar na sociedade e em situações em que
existe “massa crítica” na sociedade. Outras desvantagens, não riscos, ligadas à opção estratégica
mais frequente em Portugal é a tendência para o processo ser mais moroso quando são
comissões especializadas a assumir a identificação das melhores soluções e a dificuldade em
comunicar o bom andamento do processo cumprindo os prazos previstos para além dos limites
institucionais da Assembleia da República.
A recolha de informação deve incluir informação jurídica sobre a situação e sobre o eventual
ordenamento vigente, incluindo a informação direta e a que indiretamente interfira nas opções
a tomar. Esta fase permite lidar com o problema de não adotar soluções já testadas, no caso,
por desconhecimento e não por inadequação. A recolha de informação deve também incluir
informação não jurídica, com destaque para a importância fundamental de dados estatísticos e
informação sociológica, incluindo estudos que sejam intencionalmente estudos preparatórios
da iniciativa legislativa ou que possam ser usados para informar. Os dados estatísticos, que
representam informação de tipo quantitativo podem ser cruzados com dados recolhidos por
outros métodos, como entrevistas, individuais ou de grupo ou outras, por exemplo a
individualidades que representam informantes privilegiados, que geram informação de tipo
qualitativo. Nesta informação necessária à tomada de decisão pode ser adequado e útil
desenvolver análises de impacto esperado. Um dos métodos com vantagem para desenvolver
análises de impacto esperado é o método dos cenários alternativos de prospetiva dos efeitos e
do impacto de determinada decisão com conceção normativa. A existência de um instrumento
de avaliação de medidas legislativas justifica-se precisamente nesta fase. Os métodos aos quais
se recorre e os instrumentos que são usados são opções. Opções que servem o objetivo e não
se sobrepõem ao mesmo.
O risco subjacente à recolha de informação sem estar orientada por um objetivo é o risco de
dispersão. O que pode ocorrer e deve evitar-se é uma separação entre a redação dos atos
normativos, a redação de textos não normativos, preparatórios, a redação de estudos
elaborados para constituírem parte da justificação da necessidade de produção legislativa, as
conclusões desses estudos, as conclusões de consultas, audições e discussão pública. A
incorporação destes elementos pode ser feita (muitas vezes no preâmbulo ou exposição de
motivos de um ato legislativo, correspondendo aqueles a textos não normativos) mas, o facto é
171
que não é frequente juntar todas as peças. Diga-se, em abono da verdade que também não é
fácil. Cada um daqueles elementos é desenvolvido com um determinado objetivo e serve um
propósito. A linguagem especializada ou técnica é diferente conforme a redação é feita por um/a
jurista ou um/a sociólogo/a porque as áreas científicas possuem especificidades.
O modelo usado pela Comissão Europeia é o de comité de especialistas. Desde 1984, a Comissão
tem sido assistida pela rede europeia de peritos/as jurídicos/as no domínio da igualdade de
género (European Network of Legal Experts in the field of Gender Equality), a fim de ajudar a
monitorar a implementação do acervo comunitário relacionado com o princípio da igualdade de
tratamento entre homens e mulheres e não discriminação nos Estados-membros da União
Europeia e desenvolver novas iniciativas legislativas neste tema, em específico. Recentemente,
em 2015 esta rede foi fundida com a Rede de peritos/as jurídicos/as na área da não-
discriminação (Network of legal experts in the non-discrimination field) dando assim lugar a uma
rede única – a Rede Europeia de peritos/as legais em igualdade de género e não discriminação
(European network of legal experts in gender equality and non-discrimination)
(http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/tools/legal-experts/index_en.htm). A rede
assegura que a Comissão Europeia é informada acerca dos desenvolvimentos legais ao nível
nacional, na igualdade de género e não discriminação e dos impactos desses desenvolvimentos.
Esta rede inclui peritos e peritas nacionais nos domínios da igualdade de género e não
discriminação, de 35 países, os Estados-membros da União Europeia mais Turquia, Antiga
República Jugoslava da Macedónia, Montenegro, Sérvia, Islândia, Liechtenstein e Noruega) e
integra um comité executivo.
3.2. Regras a adotar para num instrumento de avaliação de medidas legislativas
promotoras de igualdade de género
As fases de elaboração da lei têm duas características:
i. São sequenciais, isto significa que a inexistência de uma avaliação ex-ante é uma lacuna num
processo, tendencialmente gerando efeitos sobre as fases subsequentes: adoção da legislação;
implementação das medidas ou execução da lei e avaliação ex-post.
ii. Não são estanques, existindo ligação entre elas (interatividade).
O facto de as fases serem sequenciais faz com que exista precedência entre as fases. Assim, a
identificação do problema (1ª fase) inadequada, incorreta, com lacunas, vai influenciar
negativamente todo o processo de elaboração de uma medida legislativa. Por outras palavras
vai influenciar a falta de qualidade das fases seguintes.
172
A identificação do problema é, pois, crucial. Um levantamento de informação para realizar um
diagnóstico com dados desagregados por sexo e a realização de uma análise de género são os
elementos fundamentais nesta fase. Na fase de identificação do problema deve procurar-se,
ativamente a informação, qualitativa e quantitativa, mais adequada ou pertinente. Diz-se
procurar pois muitas vezes existe informação (dados estatísticos e estudos científicos incluindo
os académicos) mas não está disponível ou não é diretamente acessível. Mesmo assim, os
progressos neste aspeto têm sido muitos, em Portugal73. Para além disto, nem toda a
informação disponível é pertinente para realizar uma análise de género, aprofundada, acerca da
situação e das condições de vida de homens e mulheres. A informação pertinente é aquela que
tem importância para o objeto da proposta legislativa, ou seja, já é orientada, na sua seleção,
pelo objetivo que se pretende atingir.
Na passagem da fase de identificação e delimitação do problema para a fase de definição dos
objetivos, é fundamental analisar o enquadramento jurídico do problema, para aferir a
existência de intervenções anteriores, legislativas ou de outra natureza, as existentes, nos
planos nacional e europeu (considerando no plano nacional os compromissos assumidos pela
Estado português em Tratados internacionais).
A definição dos objetivos deve assentar nos resultados da análise de género e na visão política
para o fim último: promover igualdade de género. A pericialidade de especialistas em género,
em igualdade de género é, nesta fase, o elemento fundamental. A participação é a metodologia
que o garante. Os mecanismos e os procedimentos e canais para permitir essa participação são
elementos adicionais, isto é, podem ser definidos de forma diversificada dentro de uma
amplitude, ainda grande de possibilidades. Na escolha das opções, alternativas à produção de
legislação (nova) a interdisciplinaridade é o elemento crucial, com o Direito a conferir um aporte
aos Estudos de género, à Sociologia, à Política e à Administração pública.
73 O Portal para a Igualdade foi desenvolvido como uma meta do III Plano Nacional para a Igualdade, Cidadania e Género 2007|2010, com o objetivo de reforçar a concretização das políticas definidas para a Igualdade de Género, nomeadamente a sua promoção e divulgação, tornando a informação acessível a todas as pessoas (http://www.igualdade.gov.pt/); o INE e, em específico a constituição do Dossier Temático sobre Género, apresentado no portal do INE com o argumento de que “o género constitui um ponto central de acesso a informação estatística relevante tendo em conta a crescente importância das questões de género e da igualdade no processo de desenvolvimento sustentável, bem como a necessidade de acompanhar a implementação de um conjunto de programas e instrumentos estratégicos” (https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_perfgenero&menuBOUI=13707294); o PORDATA, desempenhando um papel muito importante na agregação de dados e na sua disseminação pública (http://www.pordata.pt/).
173
A avaliação ex-ante é a fase de elaboração da lei e a fase no processo de políticas públicas em
que Portugal tem apresentado uma posição mais frágil quando comparado com outros países
da Europa (Estados-membros da União Europeia e Estados-membros do Conselho da Europa).
A definição, rigorosa e clara de objetivos ajuda a tomar a melhor opção quando se consideram
outras alternativas para além da intervenção legislativa. Para além disto, a definição o mais
rigorosa possível de objetivos ajuda a monitorizar se o que se pretende com a medida legislativa
está a verifica-se de facto e ajuda na fase de avaliação ex-post.
Esta fase deve permitir dar resposta à questão da necessidade de uma lei.
“Pese embora a tradição nacional de tentar resolver os problemas com leis, certo é que
fazer leis, no sentido de atos legislativos formais, não é uma fatalidade quando nos
confrontamos com a necessidade de produzir normas jurídicas para regular uma
situação (…)” (Caupers et al., 2014).
Também aqui a interatividade e a retroatividade se verificam, pois, a opção legislativa justificar-
se-á à luz da análise de género efetuada sobre a situação e as condições de vida de homens e
mulheres. A definição do problema e o quadro teórico que sustenta a sua definição influenciam
a visão para a solução para aquele problema ou satisfação das necessidades em causa e
influenciam a escolha da intervenção mais adequada para que a finalidade prevista na visão se
cumpra. A finalidade é promover igualdade de género reconhecendo existência de
desigualdades de género, num quadro teórico que remete para razões históricas que afetam as
estruturas sociais, reconhecem privilégios, conferem estatuto e atribuem poder a homens e
mulheres de forma distinta por serem homens e por serem mulheres, afetando, então as
relações sociais de género.
Na fase de elaboração da lei, o legislador tem o máximo protagonismo. Contudo, a promoção
de igualdade de género beneficia de ampla participação74. A participação não se restringe a esta
fase, pelo contrário deve ser integrada nas fases anteriores contando com especialistas para a
análise de género (primeira fase), contando com especialistas e beneficiando da experiência
acumulada e do conhecimento de organizações e centros de estudos dedicadas/os a intervir e
conhecer o problema nas suas várias facetas (segunda fase) e contando com todos estes agentes
sociais e com os/as beneficiários/destinatários finais da lei na fase de elaboração da mesma. A
74 As audições obrigatórias e facultativas estão consignadas na Constituição e estão previstas, desde o Regimento do Conselho de Ministros do XIV Governo Constitucional.
174
dimensão consultiva pode integrar uma face prospetiva, isto é, de avaliação de cenários
alternativos para ajudar a redigir um texto de lei o mais adequado possível e elaborar uma lei
com a máxima qualidade possível naquele momento. O pressuposto é o de que a criatividade é
exponencial e contribui para a melhoria da lei. O resultado esperado é aumentar a possibilidade
de aceitação ampla e com o mínimo de contestação à lei pela sociedade.
O processo de elaboração de uma lei (nova) ou revisão de lei, não assegura a sua efetiva
implementação e, muito menos garante que se gerem os efeitos pretendidos. Mesmo do ponto
de vista jurídico pode faltar ainda:
Aprovar legislação complementar;
Afetar recursos financeiros para permitir o início de vigência da lei;
Definir a(s) entidade(s) encarregada(s) de fazer cumprir a lei;
Adquirir recursos (humanos, materiais e outros) para permitir o inicio de vigência da lei e/ou
a sua implementação;
Dotar os recursos humanos de competências, designadamente através de formação para
permitir o inicio de vigência da lei e/ou a sua implementação.
Um processo de planeamento e definição de medidas legislativas para ser bem-sucedido deve
incluir as seguintes componentes (Montoro, 2001):
Discussão prévia e análise apropriada das políticas;
Avaliação do impacto das medidas legislativas propostas, incluindo possíveis efeitos
orçamentais das medidas (avaliação ex-ante);
Previsão da apresentação da proposta integrando-a numa agenda legislativa com cronograma
definido, identificando uma ocasião oportuna para apresentar a proposta;
Aplicação de técnicas de redação claras e estandardizadas, previamente definidas, para evitar
que a redação do texto prejudique o entendimento do seu conteúdo;
Estimulo à participação alargada para o conhecimento prévio e melhoria atempada da
proposta, através da circulação do texto das medidas antes da sua redação final, por todas as
pessoas, organizações ou organismos que possam ser, direta ou indiretamente afetadas pela
medida legislativa proposta;
Definição e inicio da implementação de mecanismos e/ou de procedimentos aproveitando
mecanismos existentes com o objetivo de monitorizar a eficiência na implementação da
medida legislativa na vida, de forma permanente e regular.
175
Para além destes elementos que constituem componentes de sucesso, isto é, atuam como
fatores favorecedores do sucesso de uma medida legislativa, há fatores que os antecedem e,
por isso podem ser considerados de contexto. Um destes fatores de contexto, essencial para
que aquelas componentes de sucesso resultem conforme se espera é a existência de um sistema
de elaboração de leis que acolha um certo grau de inclusividade, numa lógica de participação na
governança e que atue com base em processos de troca e comunicação transparentes no
governo e no parlamento e entre governo e parlamento.
Este fator de contexto requer que se criem e sejam efetivamente usadas oportunidades para
participar, incluindo participação de grupos ou segmentos da população minoritários e/ou
menos representados pelos organismos convencionais. Requer ainda que o texto da medida
legislativa seja compreensível e claro, de modo a que a participação alargada não seja
inviabilizada; de modo a que todos os partidos políticos possam compreender facilmente os seus
direitos e obrigações, reduzindo assim a margem de contestação política por via da falta de
qualidade do texto; de modo a que aumente a qualidade da análise suplementar,
designadamente análise de género; de modo a facilite a avaliação ex-ante do impacto da
medida, com o objetivo de assegurar que quaisquer efeitos discriminatórios em homens e
mulheres são eliminados ainda na fase anterior à redação final da proposta de medida. Em
terceiro lugar requer também que se fomente a prática regular de preparar a proposta de
medida legislativa considerando a sua permanentemente monitorização.
Quando se refere a participação de subcategorias da população sub-representadas ou não
representadas na avaliação, a referência é a pessoas marginalizadas devido à posição que
ocupam na sociedade por via da sua etnia, raça, sexo, orientação sexual, idade ou outra pertença
e a pessoas marginalizadas por causa do seu papel ou situação específica num programa social,
medida ou política, não sendo indiferente se são participantes, beneficiários/as, dependentes,
vulneráveis, necessitados/as ou sujeitos de direitos (Christie e Barela, 2005). Na avaliação pode
ocorrer uma de três situações, de acordo com Madison (1992):
1. Situações em que grupos ou categorias de pessoas sub-representadas na sociedade, em
geral ou no poder, são incluídos na avaliação. Nestas situações, o potencial de sucesso
das medidas aumenta.
2. Situações em que grupos ou categorias de pessoas são entendidos como parte
interessada na avaliação das medidas. Nestas situações, reconhece-se que essas
pessoas estão na melhor posição e reúnem as melhores condições para avaliar as
medidas, quer numa avaliação de impacto ou avaliação ex-post quando avaliam o
176
impacto das medidas sobre elas mesmas, quer numa avaliação prévia ou avaliação ex-
ante identificando os aspetos menos conseguidos de uma determinada medida antes
de esta ser implementada ou proposta a um grupo ou subcategoria da população com
características semelhantes de participantes.
3. Situações em que a inclusão de grupos ou subcategorias da população parte de um
pressuposto de défice de perceção ou compreensão destes grupos ou subpopulações
contribuindo para os marginalizar ao desenvolver ou implementar medidas impostas
sob uma capa de participação da população.
Uma vez que o desenvolvimento local começa com a análise do potencial, da capacidade e das
necessidades locais, a sua avaliação é particularmente adequada a métodos participativos que
suscitam aos parceiros e aos cidadãos locais as suas prioridades, atitudes e comportamentos. É
nestas condições de desenvolvimento local que o envolvimento ativo dos parceiros locais numa
avaliação, incluindo a autoavaliação participativa e avaliações orientadas para a capacitação, é
mais útil (Comissão Europeia, 2013: 111). Ainda se deve assinalar outro obstáculo: na maior
parte das vezes, as barreiras suscitadas pelas medidas legislativas não são criadas pelo
legislador, mas pela burocracia que se segue à publicação das normas.
A avaliação apoia a tomada de decisão. Para ser adequada e com qualidade para cumprir este
propósito, a avaliação tem que ser conclusiva, podendo ser conclusiva em relação a
recomendações; e tem que ser o mais inequívoca possível na análise e na interpretação dos
resultados da análise da situação de desigualdade de género, sobre a qual a medida propõe
intervir.
4. Modelos de regulação das relações de género pelo Direito
A regulação das relações de género pelo Direito pode ocorrer de acordo com um dos três
modelos definidos por Beleza (2010). Antes de apresentar os modelos vale a pena ter em
consideração que um modelo se carateriza por se referir a um ideal. Assim, um modelo tem que
ser suficientemente flexível para acomodar diferenças de contexto, diversidade de variáveis,
pressupostos e, ao mesmo tempo, suficientemente contentor, definindo os limites da sua
aplicabilidade, para ser útil. Na aplicação a sistemas reais, os modelos podem ser usados em
simultâneo. Como os sistemas reais podem ter traços de mais de um modelo, é muito
importante definir os limites de cada um dos modelos para evitar sobreposições e beneficiar das
vantagens de usar vários modelos ao mesmo tempo. Fundamentalmente, um modelo é um
ideal-tipo, no sentido atribuído por Max Weber (Inglis e Almila, 2016; Turner, 2006).
177
Beleza (2010) sugere três modelos que podem constituir, cada um deles, uma “ferramenta
analítica interessante para pensar as regras do Direito no que respeita à regulação das relações
de género” (Beleza, 2010:117). Os três modelos ideias que orientam o pensamento acerca das
regras de Direito na regulação das relações sociais são:
1. Direito discriminador, assim definido por Beleza (2010) para enfatizar o papel do Direito
na construção de desigualdades por via de produção de relações desiguais. O Direito
discriminador carateriza-se por marcar, de forma acentuada a distinção entre esfera
pública, atribuindo-a ao masculino e esfera privada, atribuindo-a ao feminino. O Direito
cria regras de exclusão de mulheres de várias dimensões da vida em sociedade podendo,
as regras de exclusão ser explícitas ou implícitas. Por exemplo, na dimensão de
participação política, não atribuir o direito de voto às mulheres na dimensão
profissional, impedir o acesso a magistratura judicial. Todas estas são regras explícitas
que passaram a ser inconstitucionais em Portugal com a Constituição da República
Portuguesa de 1976. Diferentes por serem mais difíceis de capar, as regras de exclusão
implícita podem estar contidas em “hábitos de vida política e profissional que na prática
vedam certos trabalhos ou empregos ou profissões e carreiras, às mulheres” (Beleza,
2010:118).
2. Direito neutro, caraterizado pela revogação de legislação discriminatória, no sentido da
construção de um Direito que contribui para a promoção de igualdade, mas sem
corresponder, de facto a isso. Um Direito neutro é igualizador, homogeneizando
homens e mulheres como se as suas necessidades, expetativas, vontade e identidade
fossem iguais. O Direito neutro recorre a um mínimo denominador comum para
subsumir tudo a uma entidade abstrata: a pessoa; o sujeito; o individuo; o titular… entre
outros.
3. Direito anti discriminador, igualitário ou igualizador, assim definido na classificação
apresentada por Beleza (2010: 117-120) por se caraterizar pela proibição de normas
discriminatórias e, ao mesmo tempo acolher regras temporariamente favorecedoras de
um dos sexos para corrigir desigualdades de género. As medidas de discriminação
positiva são reforçadas pela ação reguladora do Direito quando este se assume como
instrumento privilegiado de correção de desigualdades.
Estes três modelos podem ser reconhecidos na evolução histórica do Direito em Portugal, com
o primeiro tipo ligado ao regime político anterior ao regime democrático (um regime totalitário)
e os outros dois ligados ao regime democrático. Ainda assim, a evolução não é progressiva pois
178
não é consensual que se transite do segundo modelo para o terceiro. Nas sociedades pode
verificar-se o movimento inverso.
Os indicadores de que o Direito se retira da sua atribuição de desfazer discriminações são o uso
de uma linguagem neutra, não referir explicitamente a discriminação mesmo nas situações em
que é de discriminação que se trata e manter implícito no texto legal a causa, a origem ou génese
da discriminação que se regula contribuindo assim para a invisibilizar e usando termos, por
exemplo como problema social para referir discriminações e restrições à autodeterminação de
mulheres passiveis de serem remetidas a atributos de género feminino.
Nas regras de legística na elaboração de atos normativos, nas alterações de 2008, está referido:
“Na elaboração de actos normativos deve neutralizar-se ou minimizar-se a especificação
do género através do emprego de formas inclusivas ou neutras, designadamente através
do recurso a genéricos verdadeiros ou à utilização de pronomes invariáveis.” (artigo 15º
da Resolução do Conselho de Ministros n.º 198/2008, de 30 de dezembro, no Anexo II
que contém as Regras de Legística na elaboração de atos normativos pelo XVII Governo
Constitucional).
5. Proposta de um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade
de género a usar em Portugal
Em Portugal não existe “nenhum procedimento, nem global, nem sistemático, nem eficaz, cujo
fim ou resultado seja a avaliação prévia de todas as medidas políticas e jurídicas com um efeito
potencial sobre a situação relativa dos géneros”, o que dificulta, em suma, “as tentativas de
implementar, em Portugal, uma estratégia de mainstreaming (Cardoso, 2000: 86-87). Apesar de
continuar válida a concordância com a constatação de que em Portugal, “as avaliações
legislativas são uma raridade” (Gonçalves, 2012: 13), encontram-se exceções no contexto
nacional. Em 2004, o INA realizou uma avaliação externa da Estratégia Nacional de Luta contra
a Droga (1999-2003). Em termos metodológicos, o INA (2004: 26) refere:
“[a]s metodologias de avaliação de intervenções sociais procuram, sempre que possível,
assentar em comparações entre o ocorrido, em resultado das intervenções
desenvolvidas (estado real) e a situação alternativa, sem intervenção (estado neutro).
Todavia, esta abordagem não é aplicável em contextos sujeitos a variáveis exógenas em
mutação acentuada e, ou, com dinâmicas entre subsistemas e de relação causa efeito
em tempos mais ou menos dilatados, já que nestes casos o conceito de estado neutro
passa a ser fictício e não observável”.
179
Ainda, esta análise realizada pelo INA (2004) consistiu fundamentalmente numa avaliação de
“cumprimento” legislativo, verificando de que forma os objetivos da Estratégia Nacional de Luta
contra a Droga foram cumpridos (Gonçalves, 2012: 139).
A proposta de um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de
género assume alguns compromissos:
O instrumento proposto assenta numa abordagem participada e numa perspetiva
colaborativa.
Procura apresentar recomendações e fazer sugestões válidas, adequadas e pertinentes.
Pretende integrar flexibilidade suficiente para ser sujeito a melhoria constante,
principalmente a partir do conhecimento gerado pelo seu uso e teste à sua aplicação.
Avaliar medidas legislativas de natureza social, com intenção explícita de promover mudança no
sentido da igualdade de género, logo com impacto pretendido na correção de desigualdades de
género exige alguns requisitos ao instrumento, designadamente:
Identificar riscos ligados à tomada de decisão, antecipando eventuais efeitos perversos não
pretendidos embora ligados à decisão (planeamento) e previstos como efeitos gerados ou
ligados à aplicação da lei.
Facilitar a tomada de decisão em relação aos riscos identificados – decisões em função de
riscos aceitáveis ou riscos inaceitáveis, tendo como base para a decisão a identificação quer de
riscos societais, quer de riscos individuais.
Facilitar a mudança pretendida através da identificação de casos de excelência e de boas
práticas.
Promover o acompanhamento com monitorização da lei permitindo recomendações de
melhoria com correção atempada e o mais precoce possível dos eventuais impactos negativos
gerados ou ligados à aplicação da medida legislativa.
Garantir ampla colaboração assegurando a participação de agentes implicados na aplicação
da lei para assegurar a tomada de decisão efetiva, contrariando a existência de recomendações
de alteração sem qualquer efeito prático e evitando um modelo de monitorização “de cima
para baixo” com imposição de recomendações de melhoria ou sugestões de correção de
desvios.
Respeitar os princípios de autonomia e objetividade; profissionalismo, ética e integridade;
abordagem colaborativa, participação ampla e ativa; adequação no tempo/na agenda;
melhoria constante e progressiva; recursos humanos com formação adequada e
180
conhecimentos específicos; avaliação de causas estruturais para problemas e necessidades e
não causas superficiais; avaliação do desempenho dos vários organismos envolvidos.
5.1. Aspetos técnicos de um instrumento de avaliação de medidas legislativas e do
processo de avaliação
Um instrumento de avaliação de medidas legislativas é muito específico por ter um objetivo
muito concreto. No entanto, as medidas legislativas a avaliar através desse instrumento são
abrangentes:
No seu objeto, a igualdade de género enquanto valor social;
Na sua finalidade, a promoção de igualdade de género cumprindo compromissos
internacionais assumidos pelo Estado português, orientações programáticas mais ou menos
bem definidas e delimitadas enquanto metas inscritas em planos (nacionais ou locais) ou não;
Nos seus destinatários, podendo incluir organismos e/ou agentes da Administração púbica,
central ou local e/ou agentes da sociedade civil em organizações com fins específicos;
No quadro cronológico delimitado no tempo mas cujo cronograma tendencialmente não
coincide com cronogramas de outros agentes, com as metas inscritas em planos, com as
agendas supranacionais, como Estratégia Europeia para a Igualdade de Género, a agenda para
o desenvolvimento sustentável das Nações Unidas.
Daqui, apesar de um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade
de género constituir um elemento autónomo e muito específico, cruza-se com um conjunto
muito vasto de outros elementos e insere-se numa complexa teia de instrumentos, documentos,
planos, guiões, entre outros. Isto faz com que se antecipe uma influência reciproca obrigando a
prever para a avaliação de medidas legislativas uma margem de influência de impacto de outros
elementos de contexto com os mesmos fins e destinatários/as, como as campanhas de
sensibilização ou informação, por exemplo e mesmo os casos mediáticos que podendo ser
epifenómenos influenciam o quadro mais geral em que a avaliação decorre. Estes são fatores
difíceis de prever, que afetam sociedades de forma subjetiva, mas que não podemos ignorar.
5.2. Requisitos de um instrumento de avaliação de medidas legislativas
Avaliar medidas legislativas de natureza social ou intenção explicita de promover mudança no
sentido da igualdade de género, logo com impacto pretendido na correção de desigualdades de
género exige um instrumento que:
181
Forneça informação atempada e credível para a identificação de riscos na tomada de decisão,
antecipando eventuais efeitos perversos não pretendidos embora ligados à decisão (no
planeamento) e previstos como efeitos ligados à aplicação da lei;
Facilite a mudança positiva ao reconhecer casos de excelência e boas práticas;
Permita recomendações de melhoria com correção atempada e o mais precoce possível dos
eventuais impactos negativos ligados ou diretamente decorrentes da aplicação da lei;
Garanta a colaboração assegurando a participação de agentes implicados na aplicação da lei
para assegurar a tomada de decisão efetiva, contrariando a existência de recomendações de
alteração sem qualquer efeito prático e evitando um modelo de monitorização de cima para
baixo, criando a perceção de imposição de recomendações para melhoria ou de sugestões que
corrijam desvios;
Respeite e aproveite as vantagens da governança;
Inclua uma avaliação (específica) do risco, antecipando os níveis de risco individual, por um
lado e as preocupações societais em causa, por outro lado, levando a uma tomada de decisão
em relação ao risco definindo se é inaceitável, tolerável e passível de gerir ou se é amplamente
aceitável;
Respeite compromissos éticos elementares: independência e objetividade, profissionalismo,
abordagem participativa e colaborativa, comunicação atempada e eficaz, recomendações
assentes em valores e não em ideologias, melhoria continua, execução por recursos humanos
com competências adequadas e não mínimas, aplicação ou uso com a mínima disrupção das
atividades de rotina, avaliação assente na identificação de causas de raiz e não em fatores de
ordem conjuntural, avaliação da performance ou desempenho do próprio instrumento de
avaliação.
O Projeto IGOS revelou um conjunto de elementos importantes quanto aos procedimentos a
adotar aquando da aplicação de um instrumento de avaliação de medidas legislativas
promotoras de igualdade de género ao nível local. Consideramos tratar-se de orientações por
terem potencial para guiarem o processo de aplicação ou uso desse instrumento, no entanto
também são recomendações, na medida em que são elementos a levar em linha de conta com
o objetivo de controlar fatores de entropia que podem tornar-se obstáculos. Estes elementos
foram revelados principalmente no desenvolvimento das sessões de trabalho em cada um dos
municípios. Assim, do ponto de vista dos próprios agentes da Administração pública ao nível
local:
1. O momento da realização da avaliação deve ser considerado oportuno, podendo ser
escolhido por cada Autarquia municipal, deve ser escolhido dento de uma janela cronológica
182
adequada para permitir coligir os dados em tempo útil e para fixar uma data, ainda que
aproximada para cumprir esta avaliação. A estabilidade e previsibilidade dos procedimentos é
entendida como positiva (sessão de trabalho 4 em Odivelas).
2. O recurso a meios informáticos é vantajoso embora o uso de uma plataforma digital, com
acesso controlado através de password disponível apenas a alguns e/ou a algumas profissionais
pode representar um constrangimento. Ainda que efetivamente uma plataforma seja
representada como um meio eficiente e com potencial para facilitar o processo de coligir, inserir
e enviar dados para outra entidade, que os concentra e trata a um nível distinto, na prática, os
profissionais e as profissionais identificam os sistemas informáticos com recurso a plataformas
digitais como algo desmotivador. Por outro lado, referem explicitamente a existência de uma
quantidade grande de plataformas de inserção de dados, por vezes referida como quantidade
excessiva ainda que de domínios diferentes (agências ou organismos da AP central) (sessão de
trabalho 4 em Odivelas e 3 no Seixal).
3. É importante reduzir o hiato entre a definição do enquadramento legal e programático para
a promoção de igualdade de género, incluindo planos de ação, e a sua aplicação prática. Este
hiato pode ser reduzido através de: identificação explicita e definição clara do papel, funções e
atribuições de um organismo com capacidade para a fiscalização do cumprimento da lei
coadjuvado por um organismo de acompanhamento da aplicação efetiva da legislação,
passando do plano jurídico-legal para o plano de aplicação material sem perder o espirito do
legislador e sem desvirtuar as finalidades a alcançar através do diploma legal. Também
contribuindo para eliminar procedimentos de ordem administrativa e a burocracia; reforço da
participação das pessoas – residentes, transeuntes ou outras pessoas que vivam o município no
quotidiano; ONG; outros organismos da Administração pública local.
5.3. Formato de um instrumento de avaliação de medidas legislativas
O formato de um instrumento de medidas legislativas não corresponde apenas ao seu aspeto.
Este constitui a sua aparência final. Importante, mas não fundamental. O que é fundamental é
a essência ou conteúdo e o formato no sentido da utilização com aplicação do instrumento.
Grande parte dos instrumentos de avaliação possui um enquadramento de formato tick-box,
isto é, com itens previamente definidos, logo necessariamente genéricos para serem
abrangentes e inclusivos da diversidade de situações às quais se aplicam. Este formato permite
assinalar, em resposta dicotómica (sim e não) ou com recurso a uma escala (Escala de Likert com
três ou cinco pontos na maior parte dos casos) as respostas projetando as experiências e as
práticas num processo de identificação com uma das opções de resposta previstas. A literatura
183
diz-nos que instrumentos com enquadramento de formato tick-box têm pouco ou nenhum
efeito na tomada de decisão dos indivíduos e geram pouco impacto na mudança das
organizações e quando produz efeitos tendencialmente produ-los “de cima para baixo” no
processo de tomada de decisão. As tick-box podem não ajudar muito na ação, mas ajudam no
diagnóstico. São fichas de fácil aplicação e com custo baixo, também porque a sua aplicação não
exige grande pericialidade. Estas características tornam-nas adequadas para serem usadas
várias vezes, num determinado período cronológico ou até mesmo por diferentes pessoas. Ao
serem usadas várias vezes ao longo de um determinado período cronológico permitem
constatar (diagnosticar) evoluções rápidas, embora se insista em que esta análise é
tendencialmente superficial.
Ao serem usadas por diferentes pessoas com diferentes responsabilidades ou formação de base
podem revelar-se instrumentos interessantes para lançar o debate acerca de eventuais
diferenças de interpretação que, por hipótese levariam diferentes pessoas a assinalar diferentes
campos na ficha que pretende avaliar o mesmo e ser pouco sensível à interpretação individual.
Estas podem tornar-se vantagens no uso destas fichas. Outra vantagem é o facto de, na maior
parte das vezes serem instrumentos extensivos pois os itens que as compõem abarcam várias
dimensões da promoção de igualdade de género e/ou várias áreas de ação estratégica para a
sua promoção.
Grande parte dos instrumentos de avaliação possui um conteúdo que permite recolher
informação. Para que um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotora de
igualdade de género produza efeitos de mudança, pretendida, deve incluir conteúdo
informativo. Para contribuir para a melhoria dos processos de tomada de decisão e para evitar
decisões “de cima para baixo” no processo de tomada de decisão que, ao serem aplicadas geram
dificuldade e criam resistência, os instrumentos devem recolher informação e dar informação.
Uma das partes em que esta duplicidade é essencial é na avaliação de risco legal na adoção das
medidas legislativas em causa. Não basta conhecer o grau de risco. Não chega ficar detentor de
uma informação e não saber exatamente o que fazer para diminuir o risco agora conhecido após
avaliado. O instrumento de avaliação, na parte relativa a avaliação do risco legal deve incorporar
informação simples acerca do que é o risco legal, orientações claras sobre de que forma podem
ser afetadas as organizações e as pessoas, e sugestões para lidar com o risco aferido. Um
instrumento de avaliação de risco de medidas legislativas tem vantagens ao ser aplicado sob a
responsabilidade de um mecanismo específico. Contudo, a responsabilidade pela aplicação do
instrumento não prescreve a atuação isolada desse mecanismo (uma equipa, um gabinete, um
comité, enfim, com formato adequado e integrado na estrutura orgânica). A literatura refere
184
grande vantagem em recorrer a métodos participados para fazer a avaliação. Existem alguns
métodos participados que têm como estratégia base o groupthink, em que grupos de pessoas
analisam uma situação através do mesmo filtro, nesta cesso usando um instrumento como guião
orientador para a análise. Esta estratégia é muito usual em áreas comerciais e marketing, mas
tem sido usada de forma tímida no planeamento e na avaliação.
A avaliação feita por uma pessoa ou por um conjunto muito limitado de pessoas mais facilmente
pode dar lugar a apreciações como ‘é assim que as coisas se fazem, por aqui’, ou ‘isso nunca foi
um problema antes, não será no futuro’ – ambas desmobilizadoras da ação. A primeira por ser
impositiva e a segunda por se centrar numa ideia pré-concebida. Estas atitudes não são
desejáveis na avaliação, já que desencorajam a atitude necessária de desafiar normas sociais,
organizacionais e práticas resistentes a mudança e desviam a atenção para as mudanças no
ambiente exterior remetendo para “os outros” a responsabilidade pela mudança. O resultado
mais provável em casos como este é que potenciais riscos sejam subavaliados, passem
despercebidos e/ou o seu impacto seja minimizado.
5.4. Critérios de Avaliação
Os critérios OECD-DAC (OECD-DAC acedido em 2015) são apresentados sob a forma de
perguntas para que a sua dimensão prática, de utilização na aplicação à avaliação ex-ante de
medidas seja mais clara. Os critérios OECD-DAC são apresentados no quadro 9:
185
Quadro 9 – Critérios de Avaliação de impacto (OECD-DAC)
Relevância
Até que ponto os objetivos da medida são consistentes: a) com as exigências dos/as destinatários/as?; b) com as necessidades nacionais?; c) com as prioridades globais (supranacionais)?; e d) com as políticas de entidades parceiras (no âmbito nacional podem ser
consideradas entidades parceiras os sindicatos, por exemplo e no âmbito supranacional podem ser consideradas entidades parceiras outros Estados-membros da União Europeia por exemplo)?
Eficácia
Até que ponto se espera que os objetivos da medida sejam atingidos, considerando a sua importância relativa, isto é, face a outros objetivos?
Eficiência
Até que ponto os recursos económicos (inputs) incluindo fundos, especialistas, tempo, equipamento, entre outros recursos, são convertidos em resultados?
Impacto
Quais são os efeitos a longo prazo gerados pela medida: a) efeitos primários; b) efeitos secundários; c) efeitos positivos; d) efeitos negativos; e) efeitos gerados diretamente; f) efeitos gerados indiretamente; g) efeitos intencionais; h) efeitos não-intencionais?
Sustentabilidade
Prevê-se a continuação dos efeitos vantajosos da medida depois da sua implementação? As intervenções ligadas à medida são sustentáveis do ponto de vista ambiental e financeiro?
Fonte: OECD (2011c)
Parece útil recuperar conceitos muito usados nos estudos sobre igualdade de género e
desenvolvimento para acrescentar uma pergunta ao critério da sustentabilidade: Prevê-se que
as necessidades estratégicas sejam atenuadas ou resolvidas ou a medida apenas tem alcance
para visar necessidades imediatas?
Também parece útil recorrer ao quadro teórico feminista e ao património teórico dos estudos
sobre as mulheres, desta vez para uma pergunta ligada à mudança e referente ao poder: Prevê-
se que as relações de género sejam transformadas resultando igualdade de género com a
aplicação da medida? Prevê-se que a estrutura de poder masculino seja afetada, com
empoderamento das mulheres?
Os critérios de avaliação são definidos presumindo condições de contexto regulares, isto é, a
normalidade. No entanto, o clima político nem sempre está estável. Para além desta variável,
algumas medidas podem não encontrar o clima político adequado para serem totalmente
planeadas com antecedência, dando lugar à realização de avaliação ex-ante, à análise de género;
à participação alargada com vista à melhoria da medida; à circulação do texto da medida
186
informando participantes no debate e ao debate. Esta falta de condições do meio não é
desejada, mas é mais prejudicial não adotar uma medida promotora de igualdade de género por
não estarem reunidas as condições de contexto político adequadas. A falta de condições de
contexto pode ocorrer, por exemplo, em situações em que é urgente dar resposta a
oportunidades emergentes. Quando o clima político é volátil é necessário recorrer a diferentes
estratégias e vantajoso usar a teoria da mudança na avaliação de impacto (Funnell e Rogers,
2012).
As avaliações produzem resultados mais fortes e úteis se aferirem não só a relação entre
medidas e impactos, mas também a relação causal entre medidas, a relação causal entre
medidas e ações e atividades, a relação causal entre resultados intermédios e impactos
(esperados ou efetivos). Assim é útil recorrer a uma teoria da mudança por permitir explicar o
processo e prever impactos sucessivos, cujos efeitos se vão acumulando e influenciando
tornando-se mais visíveis no impacto final e nos resultados. A cadeia de resultados gerados ou
ligados às diversas ações e atividades de uma medida torna-se mais compreensível.
5.5. Vantagens e Desvantagens da definição de um instrumento de avaliação de medidas
legislativas com intenção de promover igualdade de género
A inexistência de um instrumento de avaliação de medidas legislativas pode não ser entendida
como uma necessidade. Na maior parte das vezes quando os sistemas funcionam sem
determinados mecanismos, a necessidade não é efetivamente sentida. Para além disto convém
também reconhecer que um instrumento de avaliação de medidas legislativas tem pontos fortes
ou vantagens, mas também tem pontos fracos ou desvantagens a si associadas.
A análise dos pontos fortes e dos pontos fracos não é aplicada a um instrumento específico. O
que se apresenta no quadro 10 é uma moldura analítica de pontos fortes e de pontos fracos da
maior parte dos instrumentos de avaliação. Este Manual tem a preocupação de evidenciar a
dimensão da aplicação das propostas teóricas e concetuais e esta moldura analítica pode ser
usada como teste da capacidade de um instrumento de avaliação de medidas legislativas. Se
quando se aplicar esta moldura analítica se concluir que um instrumento legislativo tem muito
mais pontos fracos do que fortes, vale a pena repensar a proposta e rever o instrumento.
187
Quadro 10 – Moldura analítica dos Pontos Fortes e Fracos dos instrumentos de avaliação
PONTOS FORTES (+) PONTOS FRACOS (–)
Existem quase sempre e em quase todo o lado efeitos de género, que o instrumento ajuda a identificar.
Exige níveis de conhecimentos e competência especializada em análise de género, principalmente em áreas de impacto específicas.
O instrumento ajuda no escrutínio de políticas, medidas e programas aparentemente neutros em termos de género, revelando efeitos de género, diretos e/ou indiretos.
Pode ser um processo complexo e moroso por ter que ser exaustivo.
Ajuda a evitar consequências negativas e não-intencionais.
Pode ser difícil identificar efeitos de género quando estes são indiretos, não são tão evidentes (normalmente os mais escondidos são os efeitos estruturais) e/ou quando são efeitos percetíveis apenas no longo-prazo.
Ajuda a gerar efeitos positivos de uma política, medida ou programa, promovendo a igualdade de género.
Pode ser um processo fácil e um instrumento simples de usar, produzindo rapidamente resultados visíveis e levando diretamente à melhoria das medidas.
Fonte: Elaboração própria
5.6. Um instrumento de avaliação “sensível” ao género
As avaliações sensíveis ao género ou gender-responsive focam o envolvimento político na
transformação de situações de desigualdade que se perpetuam. As avaliações gender-
responsive utilizam uma análise de género assegurando que a informação, incluindo os dados
recolhidos, é analisada atendendo aos seguintes requisitos:
Determinando as reivindicações dos/das detentores/as de direitos e as obrigações dos/das
responsáveis pelo garante dos direitos.
Comparando com a informação existente na situação dos direitos humanos e da igualdade de
género na comunidade/país.
Integrando na análise o contexto, relações, dinâmicas de poder, etc.
Analisando as estruturas que contribuem para as desigualdades experienciadas pelas
mulheres, homens, rapazes e raparigas, especialmente aqueles/as que experienciam múltiplas
formas de exclusão.
Triangulando informação para identificar semelhanças e/ou discrepâncias nos dados obtidos
usando várias metodologias (por exemplo, entrevistas, focus groups, observações, etc.) e de
diferentes parceiros (e.g., responsáveis, detentores de direitos, etc.).
Identificando o contexto por detrás dos números e das pessoas (usando estudos de caso para
ilustrar resultados mais gerais ou para aprofundar um assunto).
188
A avaliação é “uma análise tão sistemática e imparcial quanto possível de uma atividade,
projeto, programa, estratégia, política, tópico, tema, setor, área operacional, performance
institucional, etc.” (UNEG, 2005) O Grupo de Avaliação das Nações Unidas (UNEG) considera que
uma avaliação deve providenciar informação baseada em factos, em evidências para que seja
credível, fiável e útil. Deve também ter elasticidade suficiente para permitir a incorporação
atempada de recomendações e lições retiradas dos processos de tomada de decisão. Ainda que
estas normas básicas para a avaliação sejam aplicadas às Nações Unidas, servem como normas
orientadoras. A UN Women75 usa esta definição de avaliação proposta pela UNEG, mas
incorpora princípios de igualdade de género, direitos das mulheres e o seu empoderamento.
Assim sugere que se considera a avaliação como uma análise imparcial e sistemática que
proporciona informação credível e fiável, baseada em factos acerca dos resultados intencionais
e não-intencionais (ou da falta de resultados) de uma intervenção no progresso para a igualdade
de género e o empoderamento das mulheres.
A avaliação sensível ao género pode promover a igualdade de género e o empoderamento das
mulheres, ao incorporar dimensões de género e dos direitos das mulheres nas abordagens,
métodos, processos e mecanismos e instrumentos de avaliação. Partindo deste entendimento,
a avaliação continua a ser uma força impulsionadora da mudança positiva em direção à
igualdade de género e ao empoderamento das mulheres, mas, mais do que isso, o processo de
avaliação é, em si mesmo um processo que promove igualdade de género. O processo de
avaliação também empodera os/as participantes envolvidos/as e coloca, com grande acuidade,
nas suas mãos e à sua responsabilidade a possibilidade de evitar a discriminação e exclusão.
Para que uma avaliação seja uma avaliação sensível ao género são requeridos dois elementos
essenciais. O primeiro está relacionado com aquilo que a avaliação analisa e o segundo está
relacionado com o modo como essa avaliação é feita. Uma avaliação sensível ao género analisa
até que ponto as relações de género e as relações de poder, incluindo causas estruturais e outras
que dão origem a desigualdades, discriminação e geram relações de poder injustas, se alteram
como resultado de uma intervenção. Isto implica um entendimento da avaliação com
profundidade e não apenas em relação a transformações superficiais, na maior parte das vezes
passageiras ou mesmo pontuais e que, sobretudo isto, avaliam como positivas intervenções que,
de facto deixam inalterado o sistema de poder instalado e as relações de género existentes. Uma
75 A UNWomen - United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women é um organismo das Nações Unidas criado pela Assembleia-geral das Nações Unidas, em 2010 juntando quatro organismos precedentes com o objetivo de melhorar a consecução dos objetivos de promoção de igualdade de género e empoderamento das mulheres (http://www.unwomen.org/en/about-us/about-un-women#sthash.BvfdCRDD.dpuf).
189
avaliação sensível ao género é feita usando um processo inclusivo, participativo e desenvolvido
em respeito por todos/as os/as parceiros/as – os detentores de direitos e os que possuem
responsabilidades ao nível da tomada de decisão.
6. Participação na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género
A posição política assumida pela Comissão Europeia em relação à transparência e
disponibilidade para adotar metodologias participativas é ilustrada por um excerto da
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social
Europeu e ao Comité das Regiões sobre “Legislar melhor para obter melhores resultados -
agenda da EU”: “As políticas não devem ser impostas mas devem ser preparadas de uma forma
inclusiva, basear-se numa transparência e num compromisso totais e estar à escuta dos pontos
de vista daqueles que são afetados pela legislação, para que esta seja facilmente aplicável”
(Comissão Europeia, 2015: 3).
O Projeto IGOS desde a sua conceção assumiu a participação como fundamental. Assim, o
objetivo de desenhar um instrumento legislativo promotor de igualdade de género só faz
sentido se alcançado através da participação – o que se procurou junto dos municípios de
Odivelas e Seixal. Mantendo a coerência e assumindo como vantajoso “encarar a consulta
pública como instrumento fundamental do legislador parlamentar, despindo-a da sua natureza
meramente formal e reforçando a democracia participativa e a qualidade da legislação” (2015:
4), agora este Manual dedica atenção ao processo de consulta pública de iniciativas legislativas
sugerido por Amaral e Cid (2012).
O processo de consulta pública de iniciativas legislativas garante a participação alargada e
pretende melhorar a qualidade da legislação. Do nosso ponto de vista, estes elementos estão
ligados, na medida em que alargar as possibilidades de participar no processo legislativo a vários
atores e agentes sociais, incluindo individualidades com interesse e/ou conhecimento específico
em igualdade de género, contribui para melhorar a proposta do legislador parlamentar. A
melhoria presumida é essencial em temas complexos, que envolvem valores e normas sociais
ancestrais e também por isso mais resistentes a mudança e que devido a isto exigem amplo
consenso social e disponibilidade coletiva, para além de vontade política, na mobilização de
redutos de oposição a mudança. O processo de consulta pública de iniciativas legislativas
sugerido por Amaral e Cid (2012) constitui a forma mais direta de consulta pública de iniciativas
legislativas. Para além de ser a forma mais direta é também, a nosso ver aquela que favorece
mais, numa discussão coletiva, o debate informado. No site da Assembleia da República são
disponibilizados os registos áudio e vídeo das audições realizadas no âmbito dos trabalhos
190
preparatórios das iniciativas legislativas em apreciação e a lista das entidades ouvidas no
processo. A presença em audição e o acesso aos registos das audições não têm de ser
presenciais. Atualmente existem condições para realizar audiências por videoconferência e,
como se disse, os registos estão acessíveis on-line. Também a consulta escrita pode ser um
substituto da consulta direta, quando não existem meios ou condições para realizar consulta
direta. A consulta escrita pode acontecer por solicitação da comissão com competências para
apreciação da iniciativa legislativa em questão, a individualidades, organizações ou quem a
Comissão com competências para apreciação da iniciativa legislativa entenda. A nota técnica,
anexa ao parecer da comissão, redigida no final do processo, inclui obrigatoriamente estas
audições (conforme estabelecido pelo artigo 131º do Regimento da Assembleia da República).
A seleção e o sequente convite a determinadas individualidades e entidades são uns dos fatores-
chave no processo de consulta pública de iniciativas legislativas, do nosso ponto de vista.
Atendendo a que o processo de consulta pública é um “meio informal de ampla participação,
muito embora os resultados possam ser de diminuta validade para o aperfeiçoamento técnico
dos textos legislativos” (2015: 9) a melhoria substancial dos textos legislativos pode ser
promovida se se verificar uma seleção criteriosa, isenta, transparente e intencional. Acolhendo
a sugestão dos autores de valorização destes fóruns através da colaboração com universidades
na realização e coordenação de fóruns técnicos dirigidos a questões e iniciativas específicas,
acentuamos a importância de reconhecer a especificidade das questões ligadas ao tema da
igualdade de género. Divergimos do autor e da autora quando, ao observar a experiência
recente na Assembleia da República concluem que o aperfeiçoamento técnico dos textos
legislativos fica tendencialmente aquém do desejado. Julgamos que o enriquecimento
concetual, o enquadramento teórico e a experiência acumulada são fundamentais para
melhorar a proposta na sua eficiência e na sua eficácia. A participação fornece pontos de vista
impossíveis de obter de outro modo. O aperfeiçoamento técnico é também técnico-jurídico e
pode ser satisfeito pela Assembleia da República sem depender de outro tipo de pericialidadde.
No plano operativo e com o objetivo de evitar duplicação de audições (pela AR e pelo Governo),
“afigura-se desejável que a Assembleia da República obtenha do Governo, juntamente com as
iniciativas que lhe apresenta, a listagem das audições efetuadas no âmbito do processo
legislativo governamental, bem como cópia dos contributos recebidos e indicação das alterações
que estes possam ter induzido” (2015: 11). Este requisito operativo diz respeito ao
funcionamento do processo. É mencionado neste Manual porque a credibilidade reconhecida
ao processo legislativo, no seu todo, pode afetar a intenção de promover igualdade de género.
O tema é social, importante, tratado ao mais alto nível e merecedor de atenção técnica. Deve
191
evitar-se agendar a votação de uma iniciativa legislativa numa fase em que o processo esteja a
decorrer e o prazo de consulta pública ainda não tenha terminado. Este requisito poderia ser
mandatório sendo fundamentalmente técnico. A consulta pública deve ainda ser praticada
também durante o período de implementação da legislação:
“Sem se confundir com a avaliação ex-post da legislação em vigor – por ser apenas um
elemento que poderá conduzir a esta análise mais cuidada, planeada e científica –, a
realização de fóruns de discussão pública sobre a aplicação das leis, reunindo
legisladores e entidades que, no terreno, recorrem aos mecanismos legais em vigor em
determinada área, procura elencar as principais dificuldades e constrangimentos que,
na prática, as soluções legais enfrentam e, a final, ultrapassá-las” (2015: 12).
Na mesma, a participação é a maior mais-valia. As iniciativas parlamentares de monitorização
da aplicação das leis em Portugal têm colhido resultados positivos permitindo detetar
problemas e definir soluções para o cumprimento efetivo dos objetivos definidos. O exemplo de
sucesso com este procedimento apresentado por Amaral e Cid (2012) é o processo de audições
realizadas pela Subcomissão de Igualdade da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias em 2010 acerca da revisão da Lei n.º 112/2009, de 16 de setembro.
Destas resultou e foi publicado um relatório com os principais pontos discutidos e estes vieram
a tornar-se medidas para ultrapassar as principais dificuldades encontradas na prevenção e
apoio a vítimas do crime de violência doméstica.
6.1. A proposta de um Instrumento de Avaliação integrado num Modelo assente numa
metodologia participativa
O ponto de partida é o de que as decisões políticas devem basear-se em análises sistematizadas.
Para garantir a qualidade das análises é fundamental, primeiro, usar dados fiáveis, os mais
atualizados que seja possível e que garantam a transparência, isto é, estejam disponíveis para
poderem ser confirmados; e, segundo, assegurar que os dados são analisados por pessoas com
competências adequadas para fazer uma análise de género submetendo os dados a uma lente
de género76. Só isto garante que se interpretam informações de modo pertinente e que sirva o
planeamento de medidas legislativas promotoras de igualdade de género.
76 A lente de género é uma expressão usada para identificar o enquadramento teórico usado para estudar
questões de género. Esta lente de género representa uma opção, um compromisso com a intenção de analisar e interpretar os fenómenos sociais de acordo com as relações sociais de género que marcam determinado contexto e o modo como aquelas relações afetam os fenómenos sociais. A opção por usar uma lente de género implica, por isto uma chamada de atenção para a ação ou mudança (Creswell, 2014).
192
O objetivo geral de uma avaliação de medidas legislativas é melhorar a tomada de decisão.
Logo, um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género
deve garantir que a avaliação é útil e ajuda a tomada de decisão. Para garantir este requisito, o
instrumento deve ser simples, em ordem ao princípio da parcimónia, permitir a consulta por
diversos interessados, em ordem ao princípio da transparência e incluir uma conclusão em que
se estabeleça, com clareza, a relação entre a informação analisada e os resultados dessa análise,
em ordem ao princípio da cientificidade.
Um instrumento de avaliação orienta ou guia as contribuições de especialistas.
Embora inclua elementos de ordem administrativa, o foco não é esse. O foco é a análise
sistematizada feita por especialistas. A pericialidade pertence a pessoas com conhecimento
científico ou conhecimento empírico acerca da igualdade de género e da promoção de igualdade
de género. os/as decisores/as ao nível local possuem conhecimento por vezes de base empírica,
acumulado ao longo de muito tempo e que deve contribuir para a análise.
Um instrumento de avaliação orienta a justificação acerca da necessidade, da adequação
e da legitimidade da medida proposta.
Embora possa incluir elementos adicionais, tem de dar resposta às questões: porque faz falta na
sociedade, no atual contexto social e cronológico, concluindo da necessidade da medida
legislativa; porque se opta pelo formato legislativo proposto, concluindo acerca da adequação;
porque deve ser uma medida legislativa de âmbito local, regional ou nacional?
6.2. Proposta de um instrumento de avaliação prévia de medidas legislativas promotoras
de igualdade de género
A avaliação ex-ante pode ser também designada avaliação prévia. Corresponde a uma
apreciação global da pertinência, viabilidade e sustentabilidade provável de uma intervenção
antes de a decisão ser efetivamente tomada (OECD, 2002), o que permite considerar outras
opções comparativamente à intervenção legislativa. A decisão compete aos/às decisores/as,
logo é fundamental que estes/as possuam os elementos necessários para decidir se a ação é
pertinente, viável e sustentável face ao fim a atingir e se a ação representa uma utilização
adequada de recursos.
Uma avaliação prévia favorece a reflexão e o debate participado acerca dos efeitos possíveis das
medidas legislativas. Importantíssima no plano da conceção de medidas legislativas relativas a
temas onde existem lacunas na informação, inconsistência no processo de mudança e/ou falta
193
Podem prevenir-se e corrigir os efeitos
negativos e potenciar os efeitos positivos antes de aprovar a
norma ou impolementar a
medida
Os/as decisores/as políticos/as estão
masi conscientes dos objetivos, das razões
justificativas e dos prssupostos da
norma quando a propõem
Pode promover-se um debate sobre como a sociedade
quer que se transformem as
relações sociais de género
Os/as decisores/as políticos/as conseguem
compreender melhor e calcular mais
facilmente os custos e benefícios do
mainstreaming de género
de consenso entre agentes sociais em relação aos modos de promover a mudança (Gestel,
2007). A avaliação ex-ante beneficia do recurso a métodos de projeção de efeitos possíveis de
natureza qualitativa favorecedores, de maior profundidade nas análises quando comparados
com métodos de projeção de efeitos de natureza quantitativa (sobretudo com modelos
econométricos). Os métodos de natureza qualitativa admitem a emergência de ideias novas
(Stern, 2005). A avaliação ex-ante apresenta as seguintes vantagens:
Permite prevenir e corrigir os efeitos negativos e potenciar os efeitos positivos de uma medida
antes de ser aprovada;
Melhora o conhecimento e a consciência de quem tem capacidade legislativa acerca das
desigualdades ajudando a que se definam medidas legislativas claras nos seus objetivos,
consistentes, fazendo com que os objetivos contribuam para a finalidade de promover
igualdade de género, assentes em pressupostos e guiados por um quadro teórico consistente
com o que a sociedade pretende para as relações sociais de género;
Contribui para a implementação da estratégia de mainstreaming de género;
Promove o debate coletivo sobre a igualdade de género e os custos pessoais e sociais de se
manterem as desigualdades.
Figura 10 – Vantagens da avaliação ex-ante
Fonte: Collantes e Sanchis (2012)
A avaliação prévia tem por objeto a identificação e ponderação na fase de conceção de uma
medida legislativa promotora de igualdade de género focando os seguintes aspetos:
194
a) A situação e os papéis de homens e mulheres no contexto sobre o qual se vai intervir
normativamente.
b) A existência de desigualdades entre homens e mulheres no que concerne o acesso a direitos.
c) A existência de limitações distintas entre homens e as mulheres para participarem e obterem
benefícios decorrentes da medida que vai ser implementada.
d) A incidência dos efeitos da medida nas realidades individuais de homens e mulheres,
nomeadamente quanto à sua consistência tendo em vista reduzir estereótipos de género que
levam à manutenção de papéis sociais tradicionais (negativos), isto é, que definem
subalternidade do sexo feminino.
e) A consideração de metas de igualdade e equilíbrio entre os sexos definidas em compromissos
assumidos internacionalmente pelo Estado português no quadro da União Europeia, ou outro.
Assim, uma avaliação prévia de impacto legislativo permite identificar as vantagens e
desvantagens ou limites de uma determinada norma jurídica (Comissão Europeia, 2009)
admitindo-se possa ser efetuada antes da implementação da norma, correspondendo a uma
avaliação prospetiva.
Promover igualdade de género é também projetar a sociedade que se pretende, o que difere de
fazer previsões. Estas são feitas no campo económico, das taxas de emprego, no campo da
educação, enfim. Projetar a sociedade que se pretende é um exercício mais profundo que pode,
entre outros métodos recorrer a projeções. É um exercício sustentado por dados que envolve o
debate de ideias, no plano ideológico e a sua viabilização, no campo político.
Um dos trabalhos publicados com avaliação ex-ante tem como objeto de análise o Programa
Operacional - Competitividade e Internacionalização (Medina, 2014). Ainda que o trabalho
foque a avaliação ambiental estratégica, serve para adotar algumas orientações adequadas à
avaliação ex-ante de medidas legislativas, em geral, aplicando o conhecimento a medidas
legislativas promotoras de igualdade de género – o objeto deste Manual.
Entre as orientações adequadas à avaliação ex-ante de medidas legislativas adotamos as
seguintes:
A identificação de um quadro teórico de referência, incluindo a definição dos conceitos
centrais, com o objetivo de evitar equívocos concetuais.
A identificação clara e rigorosa dos principais atores envolvidos, com o objetivo de atribuir
funções específicas e definir metas mensuráveis, em conjunto com a totalidade ou, pelo
menos, a maior parte desses atores sociais.
195
A definição do papel e das competências dos/das vários/as participantes, incluindo organismos
públicos e da Administração pública. Esta necessidade de maior rigor tem como propósito o
objetivo de responsabilização dos atores sociais envolvidos (accountability). Podendo parecer
uma orientação autoritária, trata-se de uma necessidade sentida pelos próprios atores sociais.
Esta é uma das conclusões resultantes da avaliação do PNI (Torres, et al., 2013) extraída de
focus groups realizados com entidades responsáveis pela implementação de medidas daquele
Plano Nacional. A avaliação deste Plano permitiu perceber que os atores sociais deixam de ter
a perceção de que são participantes no processo quando começam a sentir que são chamados
a participar apenas em ocasiões pontuais, como a sugestão de propostas de ações ou medidas
a inscrever no plano e a transmissão de informação acerca da realização de ações que lhes
tinham sido atribuídas no Plano. Os atores sociais expressam algum sentimento de injustiça
pois sentem que inicialmente não foram envolvidos como participantes plenos e no processo
de avaliação são visados pelo não cumprimento da meta definida – na definição da qual não
participaram.
A coerência na utilização de conceitos entre documentos, instrumentos e nos discursos.
A justificação de algumas das opções políticas de forma detalhada. O objetivo é diminuir a
possibilidade de contestação e/ou a oposição às opções políticas e aumentar a adesão às
mesmas.
A promoção de maior articulação na estrutura de governação.
A previsão de efeitos ou consequências das medidas legislativas com o maior detalhe possível,
num registo realista e incluindo os efeitos ou consequências para os/as beneficiários/as finais,
mas também as consequências da concentração de recursos na prioridade específica de
promoção de igualdade de género – consequências previstas ao nível nacional e ao nível local.
A previsão da vantagem da continuidade das opções estratégicas; da continuidade de atores
sociais considerados centrais; da continuidade das lideranças no processo de avaliação.
A avaliação ex-ante é um elemento de apoio à tomada de decisão no início de um procedimento
legislativo, por avaliar os efeitos previsíveis de diferentes opções (Comissão Europeia, 2013). A
avaliação ex-ante permite fundamentar as opções consideradas enquanto a(s) melhor(es) para
promover igualdade de género.
196
Quadro 11 – Orientações para a avaliação ex-ante de medidas legislativas
Ter um diagnóstico das desigualdades, necessidades e oportunidades estratégicas devidamente fundamentado.
Verificar-se, com base em evidências, coerência entre o diagnóstico e a ação, em específico, os objetivos, as prioridades para a ação e prioridades de investimento de recursos, as realizações e os resultados esperados.
Perceção global, por parte dos/as participantes no processo de avaliação de que o diagnóstico reflete adequadamente a realidade nacional e a realidade local.
Perceção global, por parte dos/as participantes no processo de avaliação no processo de avaliação de que o diagnóstico foca as principais necessidades:
a) relacionadas com a ação em colaboração (num modelo de parceria) e com a transferência de conhecimento;
b) dos/as destinatários/as finais da medida.
Consideração, na atual avaliação das experiências de períodos de programação anteriores, dos seus pontos fortes e das áreas de melhoria identificadas.
Alinhamento entre a estrutura e os objetivos estratégicos da medida e os principais desafios em termos globais (mundiais).
Alinhamento entre a estrutura e os objetivos estratégicos da medida e os principais desafios em termos nacionais (em Portugal).
Alinhamento entre a estrutura e os objetivos estratégicos da medida e os principais desafios em termos regionais. Confirmação de que a medida respeita princípios fundamentais: igualdade de género, igualdade de oportunidades e não discriminação, relações horizontais (em parceria), participação solidária, governação multinível, transparência e responsabilidade na prestação de contas (accountability).
Assegurar que a definição da medida, na sua formulação final, integra a participação dos stakeholders fundamentais para o processo de planeamento, implementação e avaliação.
Assegurar que o formato de participação dos stakeholders fundamentais para o processo de planeamento, implementação e avaliação é o mais adequado, garantindo oportunidades de participação iguais para todos/as.
Assegurar que os stakeholders fundamentais para o processo de planeamento, implementação e avaliação da medida possuem capacidade institucional, incluindo conhecimento necessário sobre igualdade de género.
Assegurar que os recursos previstos alocar para o diagnóstico, planeamento, implementação e avaliação da medida são adequados (em quantidade e qualidade), isto é, são os recursos suficientes, não os mínimos, e são recursos dedicados, não a retirar de uma área ainda desconhecida.
Previsão de resultados esperados e do impacto dos resultados esperados para homens e mulheres, na avaliação ex-ante.
Previsão de resultados esperados e o impacto dos resultados esperados para homens e mulheres, a cada um dos níveis de governação (nacional, regional e local).
Assegurar que os mecanismos previstos para assegurar a monitorização e a avaliação da medida são realistas, isto é, têm existência e estão em funcionamento ou, não existindo, assegurar que estão garantidas as condições necessárias (e não as condições mínimas) para que os mecanismos previstos para assegurar a monitorização e a avaliação da medida sejam implementados e comecem a funcionar antes da aplicação da medida.
Assegurar que as fontes de dados usadas na definição de pontos de partida e na identificação das metas a atingir em cada um dos objetivos são fontes fiáveis.
Assegurar que os dados usados na definição de pontos de partida e na identificação das metas a atingir em cada um dos objetivos são dados atualizados.
Ilustrar com práticas bem-sucedidas recorrendo a estudos de caso cuja profundidade dos dados permita identificar e documentar práticas que revelaram sucesso.
Fonte: Comissão Europeia (2013) e Collantes e Sanchis (2012)
197
A Comissão Europeia apresentou em 2014 um documento orientador da avaliação ex-ante para
os programas do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional do período entre 2015 e 2020.
O documento enfatiza a necessidade de melhorar a articulação entre os objetivos da política ou
da medida, com vista à implementação de estratégias de avaliação orientadas para os
resultados. Em 2009, a Comissão Europeia tinha já estabelecido que a avaliação ex-ante pode
ser feita segundo uma de duas modalidades: avaliação simples ou avaliação aprofundada
(Comissão Europeia, 2009). A avaliação simples não tem uma profundidade tão grande como a
avaliação aprofundada, mas deve ser suficientemente útil para caraterizar as necessidades em
causa, identificar e delimitar o problema e apresentar uma avaliação de diagnóstico (Gonçalves,
2012), de preferência com uma análise de género para garantir a interpretação dos dados numa
perspetiva de género. Deve também, como mínimo, permitir antecipar ou projetar o impacto
esperado com a opção, podendo ser a adoção de uma medida legislativa.
A avaliação aprofundada é preferível na maior parte das situações. Acontece que o tempo
disponível e/ou a urgência na tomada de decisão nem sempre permitem usar o tempo
necessário ou adequado, assim, usa-se o tempo mínimo e razoável. Uma avaliação aprofundada
beneficia da participação mais ampla e de um debate mais refletido acerca do tema. De facto, a
realização de consultas é fundamental para a profundidade nas avaliações, mas exige tempo.
A realização da avaliação pode ser voluntária ou obrigatória. Esta é uma opção teoricamente
com implicações. Não se trata de uma decisão apenas política. O estudo das implicações de uma
avaliação voluntária ou obrigatória sugere que parece importante a avaliação ser obrigatória
quando está em causa um tema menos consensual, isto é um tema em que exista pouco
consenso em relação ao quadro teórico de orientação, em relação às opções políticas a tomar,
em relação aos agentes implicados na definição e implementação das medidas legislativas, ou
ainda em relação à importância de se avaliar para se evitarem custos económicos, como
acontece no tema da igualdade de género (não necessariamente em relação ao objetivo geram
de promover igualdade de género). A obrigatoriedade da avaliação pode ser importante pelo
menos numa fase inicial, até os agentes apropriarem as vantagens de avaliar medidas
legislativas promotoras de igualdade de género e integrarem a avaliação na rotina da tomada
de decisão. A decisão política de tornar obrigatória a avaliação deve levar isto em conta e ter
presente o seguinte pressuposto: o maior risco de não avaliar uma medida ou avaliá-la de uma
maneira “menos formal” ou “menos fiável” é uma política ineficaz poder continuar (Magenta,
2013:14). Claro que as políticas podem cessar por um conjunto de razões, contudo esperar que
198
algum das razões desse conjunto se verifique, sem nada fazer aumenta o risco de gerar efeitos
negativos sobre a vida das pessoas.
Um instrumento de avaliação de medidas incluindo medidas legislativas tem que cumprir o seu
propósito: ajudar os/as decisores/as políticos/as e/ou o legislador (órgãos com competência
legislativa) na adoção de opções de regulação eficientes e eficazes. O instrumento tem que ser
alimentado por factos, evidências, para ajudar a que as decisões, as opções políticas sejam
baseadas em evidências. Esta característica é importante porque aqui reside a possibilidade de
justificar a melhor opção e a capacidade para legitimar uma opção que exija mudança social.
Admitindo que a maior contribuição que se pode dar à qualidade das decisões sobre medidas
legislativas não é a precisão dos cálculos efetuados, mas colocar as questões corretas (Jacobs,
2004: 287), fica reforçada a importância de uma avaliação ex-ante, isto é, realizada antes da
tomada de decisão e fica reforçada a opção metodológica por uma abordagem qualitativa.
7. Modelos de Avaliação Prévia da integração de igualdade de género nas medidas
7.1. GIA
O GIA - Gender Impact Assessment77 representa um dos primeiros instrumentos analíticos de
avaliação da integração da igualdade de género nas medidas (mainstreaming) (Conselho da
Europa, 1998). O GIA foi criado pelo Governo holandês em 1992 (Verloo e Roggeband, 1996) e
desde as experiências iniciais na sua aplicação que o interesse por este instrumento tem sido
crescente. Entre outros/as, Rubery e Fagan (2000) consideram tratar-se de um instrumento que
integra um importante suporte teórico acerca das relações sociais de género.
O GIA foi concebido para permitir avaliar antecipadamente (ex-ante) o impacto de qualquer
medida, incluindo medidas legislativas e de política sobre mulheres e homens. A vantagem é
poder resolver efeitos ou consequências não desejadas de forma antecipada, ou seja, antes de
efetivamente ocorrerem, na vida das pessoas e nas relações sociais de género. O interesse pelo
GIA tem favorecido o seu desenvolvimento, num processo que integra investigação científica
acerca das suas vantagens, limites, do seu potencial para se desenvolver ainda mais (Bacchi,
2003; Bacchi e Eveline, 2010). Inicialmente, este instrumento foi testado na área da Educação,
com o objetivo de contrariar a ideia de que as políticas, ao nível nacional são neutras em relação
ao género. Enquanto instrumento, o desenvolvimento do GIA tem beneficiado da sua
adequação aos diversos contextos em que tem vindo a ser usado. Importante é salientar que o
77 O acrónimo GIA é usado na sua forma original na maior parte das vezes. Apesar disto, quando traduzido para a língua portuguesa pode ser traduzido para Avaliação do Impacto de Género (AIG).
199
GIA beneficiou de um amplo consenso e grande suporte político aquando da sua divulgação e
recomendação (política e administrativa) para o seu uso (Lombardo e Meier, 2006).
A avaliação de Impacto de Género (Gender Impact Assessment - GIA) é feita com recurso a um
instrumento com o objetivo de auxiliar a integração de género em todas as políticas e medidas
legislativas. O GIA ajuda a avaliar previamente os efeitos, positivos e negativos, em termos de
igualdade de género, de qualquer medida a ser implementada. Assim, leva em conta e estimula
a que se considerem as diferentes necessidades, características, prioridades, os diferentes
comportamentos das pessoas, homens e mulheres, a quem as medidas se destinam (Comissão
Europeia, 2003).
O GIA é um instrumento de apoio à tomada de decisão política ao fornecer informação acerca
dos efeitos potenciais de medidas legislativas, de políticas e de normas, sobre homens e
mulheres podendo, aqueles efeitos gerar impacto sobre as relações sociais de género. A
Comissão Europeia define o GIA como “um processo para comparar e avaliar, de acordo com
critérios de género relevantes, a situação corrente e as tendências com o desenvolvimento
esperado a partir da introdução de determinada política” (Comissão Europeia, 1998). Este
processo de avaliação beneficia de uma análise de género realizada durante a fase inicial de
conceção e desenho de medidas legislativas e outras medidas de regulação e de orientação
programática (OECD, 2011), isto é, uma avaliação ex-ante.
Este instrumento é usado por vários países da OCDE (por exemplo, Reino Unido, Finlândia, Suiça,
Suécia, Nova Zelândia, Coreia) embora com variações em relação à extensão, isto é a quantidade
de áreas de política avaliadas e à profundidade, isto é o grau de desenvolvimento na utilização
deste instrumento (OECD, 2011b). A OCDE conclui assim que o GIA ainda não é parte da rotina
do processo de tomada de decisão (OECD, 2011). A falta de dados desgregados por sexo é,
muitas vezes o principal fator que impede que assim seja (OECD, 2011c).
O GIA constitui uma ferramenta fundamental na implementação da integração da perspetiva de
género (gender mainstreaming) devendo ser realizado numa fase inicial do processo de tomada
de decisão política (antes da aprovação e da implementação de medidas). Assim é possível
beneficiar de uma das principais vantagens: prever efeitos (positivos, negativos ou neutros) de
uma política ou medida. A utilização do GIA é particularmente pertinente no caso de efeitos
neutros ou negativos, assistindo os decisores políticos a escolher entre cenários alternativos. O
GIA permite:
200
Contribuir para o planeamento na fase em que se procura identificar estratégias de
intervenção que têm em linha de conta a igualdade de género;
Verificar a qualidade do planeamento em termos da igualdade de oportunidades entre
homens e mulheres;
Contribuir para a avaliação global da política de acordo com o principio da integração da
perspetiva de género;
Ajudar a definir as prioridades e as questões nas quais se baseiam as opções de planeamento;
Levar em linha de conta o contexto determinado pelo impacto das atividades planeadas em
anos anteriores
Antecipar o potencial impacto, neste contexto, que as escolhas de planeamento poderão ter
na promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.
O GIA parte do pressuposto de que a igualdade de género só se torna efetiva quando se reconhece que as
políticas têm impacto distinto sobre mulheres e sobre homens, isto é, na vida de mulheres e de homens
e, para além das diferentes necessidades de género, as políticas têm impacto distinto na vida de mulheres
e homens conforme a sua idade, a sua situação familiar, a sua posição na escala social, as suas
características individuais, como a deficiência e outras.
Ao avaliar previamente os efeitos, positivos e negativos, em termos de igualdade de género, de
qualquer medida a ser implementada, o GIA auxilia os/as decisores/as políticos/as e os/as
responsáveis pela implementação das medidas a melhorar o seu conhecimento, o seu
entendimento e informação acerca das desigualdades de género, das suas causas, do que pode
ser feito para atenuar as desigualdades e promover igualdade de género, em cada uma das áreas
de política, sectorialmente consideradas. Por outras palavras, o GIA auxilia a decidir o que é mais
eficaz e adequado desenvolver com propósitos preventivos e reparadores das desigualdades e,
mais, em cada área de política. Ao fazê-lo de forma integrada, este instrumento favorece a
adoção de mainstreaming de género. A transversalização das medidas promotoras de igualdade
de género torna-se, por um lado uma necessidade mais evidente e, por outro lado, uma
estratégia mais explícita, ativando a sua dimensão operativa. O bloqueio de “como se faz?” fica,
em parte ultrapassado.
O modo de prevenir e atenuar as desigualdades de género faz, depois parte da decisão política.
O GIA é um instrumento que a prepara, informa, que pretende aumentar a qualidade e eficácia
de uma decisão política e contribuir para a sua eficiência, contudo, não substitui a decisão.
O principal apoio que o GIA pode fornecer a quem tem a tomada de decisão, o poder e a
responsabilidade pela tomada de decisão, é evidenciar que políticas e medidas que parecem
201
neutras do ponto de vista do género, quando avaliadas através de uma perspetiva de género
(de uma lente de género) podem revelar-se, revelam ter um impacto diferente em mulheres e
homens, meninas e meninos, afetando homens e mulheres, rapazes e raparigas de forma
diferente. O impacto sobre eles e sobre elas é diferente não só do ponto de vista dos efeitos
gerados pelas medidas, mas também por serem diferentes as necessidades, as vontades e
anseios para a vida, as expetativas. Lidar com esta diversidade não é fácil porque as variáveis
são muitas. Para além de se ser mulher ou homem, é-se jovem, é-se idoso, é-se solteiro, está-se
em situação de desemprego, é-se estudante e uma multiplicidade de outras características,
situações e circunstâncias com as quais um instrumento como o GIA ajuda a lidar.
A questão que se coloca é: Porquê usar uma lente de género para analisar as realidades destas
pessoas? Em termos simples, porque as sociedades também não são neutras do ponto de vista
das expetativas que constroem para rapazes e raparigas, para homens e mulheres, do ponto de
vista dos estereótipos que consolidam, na maior parte das vezes ligando atributos de sexo a
características de género para criar imagens simplificadas do que é ser-se mulher e ser-se
homem. As sociedades também não são neutras do ponto de vista de privilégios masculinos que
são mais e mais poderosos do que os privilégios femininos (United National Organisation, 2010).
Não são neutras porque colocam mulheres e homens em posições sociais diferentes afetando
as relações de género, tornando-as desiguais. Por isto também, fazer uma análise de género é
fundamental. Só fazendo uma análise em que intencionalmente se procuram perceber como é
que o género afeta as relações sociais é que se torna evidente, de facto (Amâncio, 1994). Os
papéis de género estão definidos de uma maneira tão arreigada nas sociedades que tem de
fazer-se um esforço intencional para perceber a sua influência – a sua influência em nós, em
cada um e em cada uma de nós, incluindo naqueles e naquelas que têm capacidade e
responsabilidade na tomada de decisão. E têm também a oportunidade de contribuir para
prevenir desigualdade e atenuar desigualdades existentes.
O GIA é, apenas um instrumento. Isto implica reconhecer que é na sua utilização, efetiva e bem
feita que reside o seu potencial. As principais vantagens ou forças e as principais fragilidades ou
fraquezas na utilização do GIA estão bem identificadas (Sauer, 2013).
202
Quadro 12 – Vantagens e Limites da utilização do GIA
Vantagens Limitações
Presença dos efeitos de género em quase tudo; efeitos que o instrumento ajuda a identificar
Exige elevados níveis de conhecimento e competência especializada nos temas de género e igualdade de género
O instrumento ajuda a controlar a aparente neutralidade de género das medidas revelando efeitos diretos e/ou indiretos de género e efeitos não intencionais que seriam gerados em determinados grupos-alvo ou categorias de população e que seriam gerados em estruturas, instituições e sistemas
Requer experiência na análise dos efeitos de género (potenciais ou efetivos) em determinadas áreas em que gera impacto, incluindo áreas muito específicas, como a área financeira ou a da previsão orçamental (que implica conhecimentos especializados em orçamentos sensíveis ao género)
Ajuda a evitar consequências negativas e efeitos indesejados de género e/ou gerados sobre as relações de género
Pode ser um processo complexo e tendencialmente demorado quanto mais se pretende que a utilização do instrumento faça parte de um processo exaustivo de análise de género. Esta complexidade está relacionada com a área de impacto específica e com o que se conhece numa perspetiva de género nessa área de impacto
Contribui para a identificação de impactos positivos e para gerar efeitos desejados, promovendo igualdade de género
Implica conhecimentos adequados e competências suficientes para acompanhar os dados de estudos sobre género e a informação estatística que permite fazer uma análise de género
A sua utilização pode representar um processo pedagógico, de melhoria do conhecimento
O grau de conhecimentos e as competências são mais exigentes, devendo aumentar quando se recorre ao instrumento para identificar e analisar os efeitos de género que são indiretos, menos evidentes, de ordem estrutural e/ou que se manifestam a longo prazo
De fácil utilização, dá lugar a resultados rápidos e visíveis, proporcionando uma melhoria contínua da medida, seja na fase da sua definição, implementação ou na avaliação dos resultados e impactos
Fonte: Sauer (2013)
É importante aplicar um instrumento como o GIA a qualquer medida porque aquelas medidas
que, aprioristicamente são suscetíveis de serem consideradas neutras em termos de género,
isto é gerar efeitos neutros para homens e mulheres, podem, na realidade ter efeitos negativos
– sobre mulheres, sobre homens e/ou sobre as relações sociais de género. Adotando o ponto
de partida para a conceção de qualquer instrumento de avaliação de medidas promotoras de
igualdade de género, todas as medidas geram impacto nas condições de vida das pessoas. Não
existem medidas neutras. O GIA revela impactos indesejados e, ao revelá-los implica
decisores/as numa nova opção ou decisão – seja ainda em fase de planeamento de medidas
promotoras de igualdade de género, seja em relação à revisão de medidas já implementadas.
203
O GIA é apenas um instrumento, ou seja, depende de um compromisso político claro e
procedimentos institucionais reconhecidos. Caso contrário, a aplicação desta ferramenta
tenderá a ser desequilibrada e fortemente dependente da boa vontade e motivação de
indivíduos.
Num grande número de Estados-membros, não existe a obrigação por parte das organizações
responsáveis pela definição de políticas de se realizar o GIA. Noutros, a avaliação é da
responsabilidade de órgãos consultivos que têm, em muitos casos, pouco poder formal de
sanção ou pouca capacidade para obrigar a uma revisão das políticas.
No âmbito do Projeto IGOS, o modelo foi apresentado e revisto para ser adaptado ao contexto
nacional, considerando o âmbito local. Daqui resultou uma simplificação do modelo original
identificando-se quatro passos como fundamentais.
Quadro 13 – O GIA em 4 Passos
Antes de começar...
Reunir toda a informação disponível na área de intervenção em causa: dados, estatísticas desagregadas por sexo, informações de pessoas ou instituições bem posicionadas para identificar necessidades e recursos permitindo um diagnóstico contínuo, dinâmico e muito ligado à experiência quotidiana (empiricamente sustentado).
É ainda recomendado, recolher informação junto de Homens e de Mulheres para antecipar o modo como as decisões / medidas / ações afetarão as suas vidas. Considerando-os/as Especialistas.
Recordando que muitas vezes as pessoas já ensaiaram maneiras de dar resposta às suas necessidades e problemas.
1º Passo
O que se sabe/ O que eu sei (Decisor/a político/a de nível hierárquico superior ou intermédio) acerca da especificidade de experiências, da diferença de situações e de papéis sociais de mulheres e de homens na área de intervenção em causa?
Que características e circunstâncias das vidas de mulheres e de homens podem afetar / alterar o modo como elas e eles se envolvem nas ações propostas ou nas medidas definidas?
O que se sabe/ O que eu sei (Decisor/a político/a de nível hierárquico superior ou intermédio) acerca do modo como diferentes medidas, ações, atividades vão afetar / ter impacto na vida de mulheres e de homens?
2º Passo
Quais são as implicações do que se conhece / do que se sabe para as medidas a ser avaliadas?
3º Passo
O que precisamos fazer (de diferente) para alcançar o objetivo de promoção da igualdade de oportunidades e tornar efetiva a igualdade de género entre homens e mulheres?
4º Passo
Que indicadores serão usados para avaliar o sucesso (a eficiência e a eficácia) da medida/ ação? O que se pretende medir / avaliar com os indicadores a usar? Qual é a meta a atingir? Qual é o resultado da avaliação que se pretende alcançar?
Fonte: Elaboração própria
204
Quadro 14 – Sugestões metodológicas para cada um dos Passos
1º Passo
Obter informações gerais sobre: Conceito de igualdade de género; Modelos de avaliação; Estratégias de integração de
género (mainstreaming).
Técnicas e instrumentos adequados: Instrumentos Analíticos (ex.
Questionários); Estatísticas.
2º Passo
Elaborar, de forma descritiva a justificativa para a integração de género na política, medida, plano, programa – dotando-o de legitimidade.
Metodologias participativas.
3º Passo
Fazer uma consulta (pública e aberta) estimulando a Participação no processo de tomada de decisão.
Técnicas adequadas: Grupos de acompanhamento; Grupos de reflexão (think tanks) Conferências, Seminários; Integração de pessoas de ambos os
sexos e diversas idades, etnias, áreas de formação na tomada de decisão.
4º Passo
Planear a avaliação.
Metodologias participativas.
Fonte: Elaboração própria
7.2. O Modelo da Escada
O modelo Jäm KART - Gender Equality Survey Analysis and Conclusions (Inquérito à Igualdade de
Género: Análise e Conclusões; JämStöd, 2007) é um método desenvolvido pelo município de
Estocolmo (Stockholm County Administrative Board) que fornece uma avaliação rápida do
impacto de uma intervenção sobre a igualdade de género e uma avaliação da progressão do
trabalho desenvolvido na promoção de igualdade de género.
Este modelo78 foi desenvolvido por uma Comissão, a Comissão Jäm Stöd, criada partindo do
princípio de que o mainstreaming de género requer um trabalho de desenvolvimento
organizacional na adaptação a novas práticas ou na melhoria de práticas de aplicação da
estratégia de mainstreaming. A Comissão tinha entre os seus objetivos, o de fornecer uma visão
da importância de uma determinada intervenção para a igualdade de género. O modelo é
apresentado habitualmente recorrendo a uma metáfora com uma escada para assinalar a
ordem sequencial dos passos e para estimular o desenvolvimento com aprofundamento da ação
(veja-se a Figura 11). A presidente da Comissão JämStöd, Ann Boman, em 2007 ao apresentar o
sistema no Conselho da Europa referiu que “a Escada é um instrumento que foi elaborado para
mostrar a complexidade do trabalho de aplicação do mainstreaming de género”. Apesar desta
78 Para conhecer o modelo sugerimos a leitura aprofundada de JämStöd (2007). O manual completo está disponível em www.jamstod.se
205
afirmação, na realidade, a conceção de uma sequência, progressiva na aplicação ou
implementação de mainstreaming de género usando por metáfora uma escada facilita o
processo.
Figura 11 – Modelo da Escada
Sistema completo de instrumentos e métodos concebido na Suécia, numa comissão de promoção de mainstreaming de género (JämStöd)79
1: Compreensão fundamental
Aprofundada através de formação sobre temas da igualdade e sobre a política para a igualdade de género
2: Análise do Contexto
Exercício no qual se estuda as características de um contexto (organização ou comunidade) que promove a igualdade e no qual se projetam os benefícios para homens e para mulheres da abordagem de promoção da igualdade
3: Planificação e organização
Compete a decisores/as. Consiste em definir uma estratégia, com objetivos claramente definidos e sujeitos a verificação e controle apropriados
4: Inventário
Fazer o balanço das atividades da organização e tomar decisões sobre os aspetos a melhorar
5: Inquéritos e análises
Os resultados servem de base a uma análise das questões da igualdade
6: Formulação de objetivos e
de medidas
Plano de ação com objetivos e indicadores que tornem a igualdade uma prática
7: Aplicação das medidas
Implementação das medidas necessárias para efetivar a igualdade
8: Avaliação
Análise dos resultados obtidos, ensinamentos retirados, dificuldades encontradas, pontos a melhorar…
Fonte: www.jamstod.se
Os oito degraus elementares da escada são os seguintes:
O degrau 1 tem como objetivo desenvolver a compreensão fundamental acerca da igualdade de
género. Para se alcançar este objetivo é dada formação sobre os temas da igualdade entre
mulheres e homens e, em particular, sobre a política nacional para a igualdade entre mulheres
e homens.
O degrau 2 tem como objetivo fazer uma análise das condições de uma organização ou de uma
população numa determinada unidade geográfica ou territorial. Esta fase pode ser comparada
a um exercício no qual se estuda as características de uma organização que promove a igualdade
entre mulheres e homens, assim como os benefícios desse tipo de abordagem para o
funcionamento da organização e para os grupos-alvo a quem se dirige o seu trabalho.
79 O manual completo está disponível em www.jamstod.se
206
O degrau 3 tem como objetivo fazer a planificação da ação. Esta tarefa compete aos quadros
superiores. Consiste em aplicar uma estratégia que inclua objetivos claramente definidos e
sujeitos a verificação e controle apropriados.
No degrau 4 faz-se um inventário, isto é, o balanço das atividades da organização e de tomar
decisões sobre os aspetos a melhorar.
No degrau 5 faz-se a análise dos dados obtidos no degrau anterior. O objetivo é os resultados
do inventário servirem de base a uma análise das questões da igualdade entre mulheres e
homens, quer nas atividades da organização quer na vida numa comunidade.
O degrau 6 tem como objetivo a formulação de objetivos e a definição de medidas. Nesta fase,
a organização prepara um plano de ação formulando objetivos, indicadores e medidas que
permitam integrar a prática da igualdade nas suas atividades e, no caso de organizações com
responsabilidade pela gestão territorial, nas atividades da comunidade.
O degrau 7 tem como objetivo a aplicação das medidas definidas ou a implementação. Agora, a
organização executa, na maior parte das vezes em colaboração com outras organizações quando
se tata de unidades mais amplas, as medidas necessárias para alcançar a igualdade entre
mulheres e homens nas suas atividades.
O degrau 8 tem como objetivo a avaliação dos resultados. Nesta fase é aplicado um processo de
avaliação para analisar os resultados obtidos, os ensinamentos retirados, as dificuldades
encontradas, os pontos a melhorar.
7.3. O DFID
O DFID é outro método desenvolvido pelo Reino Unido. Na sua versão reduzida, este método
propõe seis questões na avaliação de igualdade de género:
Todas as mulheres e homens estão contempladas/os na medida?
Qual é o significado da medida para as mulheres e raparigas?
As mulheres e os homens foram consultadas/os?
O investimento é igual em homens e mulheres?
As mulheres e as raparigas têm acesso a uma parte justa dos recursos?
Esta proposta estabelece quatro áreas distintas, mas interligadas, essenciais para a promoção
de igualdade de género e progresso dos direitos das mulheres: estatística e Análise de Dados;
Mudança individual e organizacional; Política, ação e recursos; e voz e responsabilidade.
207
A forma como estas quatro áreas estão ligadas entre si traduz a dimensão dinâmica e de
processo do modelo (conforme se ilustra na Figura 12).
Figura 12 – Enquadramento da Promoção de Igualdade de Género
Fonte: DFID (2007: 13)
O acompanhamento e avaliação de caráter participativo envolvem a participação dos/das
detentores/as de interesse a diferentes níveis, de forma conjunta, para identificar problemas,
diagnosticar necessidades, recolher e analisar informação e produzir recomendações (Comissão
Europeia, 2013) e/ou fornecer orientações para a tomada de decisão.
8. Uma abordagem qualitativa na avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade
de género
A especificidade da legislação europeia coloca uma série de desafios. Assim, desde logo, se
inviabiliza uma visão mecanicista de causa-efeito no desenho das avaliações. Isto porque é
necessário ter em conta: as várias instituições e múltiplos atores envolvidos; os diversos tipos
de legislação e medidas legislativas; os vários contextos nacionais e a sua diversidade política
afetando o modo como as medidas europeias aí serão implementadas mais as implicações que
isso tem no processo de transposição (Fitzpatrick, 2012). Apesar destes desafios é possível
adaptar as conceções dominantes na literatura da avaliação de medidas legislativas à
especificidade da legislação europeia chegando à definição de um modelo de avaliação a ser
aplicado às medidas legislativas europeias (Melloni et al., 2016) focando os “mecanismos
sociais” na avaliação das medidas legislativas com recurso a metodologias qualitativas.
Análise e estatística
Temos dados para todos/as os/as homens e mulheres?
As Mulheres e raparigas têm uma parte equitativa?
Legislação, ação e recursos
Temos investido de igual forma em homens e em mulheres?
Voz e accountability
Homens e mulheres foram ouvidos/as / consultados/as?
Mudança organizacional e individual
Os/As profissionais possuem os conhecimentos, capacidades e assumiram o compromisso para com uma mudança
duradoura?
208
A literatura já oferece um conjunto substancial de estudos que utilizam uma abordagem
exclusivamente qualitativa na avaliação de medidas legislativas (eg. Janowski, Peterlongo e
Juhlin, 2011; Melloni et al., 2016; Fitzpatrick, 2012; Leone et al., 2016; Zwaan et al., 2014; Ahoen,
2015). O estudo de caso é usado por exemplo por Melloni et al. (2016) para comparar as
avaliações de três iniciativas europeias; por Leone et al. (2016) que realiza um estudo de caso
em profundidade acerca do processo de institucionalização da avaliação na Administração
pública em Itália com o objetivo de conhecer os dilemas éticos de quem avalia; Ahoen (2015)
seleciona a Finlândia como estudo de caso e desenvolve uma análise da institucionalização da
avaliação no governo central; Janowski, Peterlongo e Juhlin (2011) selecionam oito Estados-
membros em que existem práticas de avaliação realizadas de acordo com o quadro estabelecido
pela União Europeia.
Mais utilizada do que o estudo de caso, a análise documental constitui outro grupo de estudo
que opta por outro desenho de pesquisa no estudo de modelos e estratégias de avaliação de
medidas legislativas europeias. Os documentos são os produzidos no âmbito da avaliação das
medidas legislativas europeias (Zwaan et al., 2014; Melloni et al., 2016; Janowski, Peterlongo e
Juhlin, 2011; Ahoen, 2015) e das medidas legislativas de âmbito nacional e regional (Leone et
al., 2016).
A vantagem de se recorrer a diferentes métodos e técnicas de estudo fica explicita nos trabalhos
de Leone et al. (2016), Ahoen (2015) e Pattyn (2014). O primeiro para além da análise
documental realiza entrevistas a atores institucionais-chave (diretores de departamento,
avaliadores internos e avaliadores externos). Um resultado muito interessante do estudo de
Leone et al. (2016) indica que avaliadores menos leais à organização ou órgão em que trabalham
são mais condicionados por fatores organizacionais na forma como lidam com dilemas éticos.
Isto porque nos casos estudados estes avaliadores tinham conflitos com as chefias. Pelo
contrário, os avaliadores mais leais e com maior orientação para o cumprimento de objetivos
da organização tendem a partilhar os dilemas éticos com que se deparam e a tomar decisões a
partir da participação de outros/as, de forma mais solidária, portanto. Este resultado indica que
quem avalia não é neutro do ponto de vista da sua posição de avaliador/a e que uma estratégia
colaborativa assente na participação de várias pessoas na avaliação é vantajosa.
Ahoen (2015) entrevista especialistas na realização de avaliações e na investigação em
avaliação, em específico na avaliação de impacto de medidas legislativas. Pattyn (2014)
entrevista individualidades consideradas informantes privilegiados por estarem em
departamentos-chave para a avaliação interna. Para além das entrevistas Pattyn (2014) também
209
realiza um questionário. A partir de dados qualitativos, recolhidos por entrevistas e dados
quantitativos, recolhidos por questionário, a autora apresenta uma proposta de avaliação com
variáveis dicotómicas (positivo, isto é existente ou suficiente e negativo, isto é inexistente ou
insuficiente) chegando a um modelo de avaliação com diferentes combinações entre as
condições que promovem ou impedem a avaliação.
Enquanto os métodos quantitativos produzem dados que podem ser relacionados para se
observarem associações entre variáveis, podem ser agregados para dar lugar a conjuntos mais
homogéneos e analisados para descrever e prever relações, a pesquisa qualitativa ajuda a
compreender e explicar essas relações e as diferenças de contexto e qualidade e profundidade
dessas relações. A pesquisa qualitativa avalia a importância da heterogeneidade das condições
locais para gerar ou dar lugar ao valor de resultados padronizados observados através de
metodologias extensivas. A pesquisa qualitativa, por seu turno permite explicar numa
perspetiva de género, as relações, tendências e os padrões emergentes de pesquisa
quantitativa.
Para concretizar a abordagem qualitativa é vantajoso o recurso a métodos participativos. Estes
promovem a participação de pessoas, organizações ou grupos com interesse na avaliação e/ou
na medida objeto de avaliação – as partes interessadas (stakeholders), que podem incluir
beneficiários/as e/ou destinatários/as finais da medida. A adoção de métodos participativos
admite que as partes interessadas possam:
a) Realizar autoavaliações com interesse para a avaliação da medida;
b) Contribuir para a recolha de dados;
c) Contribuir para a interpretação de resultados, participando de forma voluntária, por
convite ou imposição, devendo estar previamente definido quem participa.
Nos processos de participação normalmente também estão envolvidos atores internos, isto é,
pertencentes à organização, no caso de medidas legislativas pertencerão à organização que
define e/ou toma a decisão em relação à medida legislativa, e atores externos, podendo ser
ONG, peritos/as ou especialistas, grupos de interesses ou de pressão, os media, entre outros. As
técnicas consultivas e de participação usadas no processo político incluem grupos de
acompanhamento, conferências, think tanks, realização de focus groups, entre outras.
Relativamente ao nível de participação de diferentes atores, verifica-se uma característica
comum em toda a Europa: a partilha de responsabilidades pela promoção de igualdade e pela
política de igualdade entre os diferentes setores da sociedade. Esta partilha requer o
envolvimento de uma grande variedade de atores e grande diversidade de partes interessadas,
210
incluindo o governo e instituições do setor público, do setor privado e ONG. Em Portugal e
Espanha, a promoção de igualdade de género é entendida como requerendo mudança de
valores por a discriminação de género ser cultural, logo todas as instituições públicas devem
envolver-se na mudança.
Em países como a Irlanda e o Reino Unido, o número e a diversidade de atores que participam
no objetivo político de promover igualdade de género e garantir a integração da igualdade de
género nas políticas é praticamente circunscrita ao setor público. Isto não significa que as
associações voluntárias e ONG não participem. A sua participação é assegurada por processos
de consulta sistemática – metodologia que permite integrar o seu contributo no processo de
decisão política (Braithwaite, 2006). Esta metodologia também se verifica em Portugal, embora
mais ao nível local mais do que ao nível nacional quando os planos municipais integram outros
agentes para além dos agentes púbicos, no processo de planeamento com conceção de
medidas, na sua implementação e avaliação. Já no plano nacional, o envolvimento de outros
agentes não-governamentais e mesmo agentes da Administração pública local ocorre de forma
menos direta no planeamento de medidas, na sua conceção. Esta é, aliás uma das fragilidades
enunciada pelos municípios e também por organizações da sociedade civil na avaliação do IV
PNI (Torres, et al., 2013).
Um estudo desenvolvido pelo Projeto EQUAPOL80 o permitiu concluir uma tendência geral para
os países europeus estudados dividirem a responsabilidade pela promoção de igualdade de
género entre diferentes unidades ou departamentos, revelando também tendência para a
'descentralização'. O estudo concluiu que esta estratégia, de descentralização está a ser bem
sucedida em alguns países (Irlanda, Reino Unido) no que concerne à revisão da legislação sobre
igualdade de tratamento e da política anti-discriminação. Outros países estão a adotar
estratégias diferentes para cumprirem o compromisso formal de implementarem uma
abordagem de integração de género promotora de igualdade de género em todas as políticas –
assumida desde a ratificação do Tratado de Amesterdão. Estes países optam pela conceção de
planos de ação transversal sobre a igualdade de género (Bélgica, França, Grécia, Lituânia e
80 O projeto EQUAPOL foi desenvolvido pela Comissão Europeia, dedicado ao estudo de "Políticas Públicas com perspetiva de género e amigáveis das mulheres: uma análise comparativa e avaliação de seu progresso e impacto" [Gender-sensitive and women-friendly public policies: a comparative analysis and assessment of their progress and impact]. O objetivo da pesquisa consistiu em avaliar o progresso e o impacto da integração de uma dimensão de género na conceção e formulação de políticas públicas na Europa, especialmente em áreas de política social consideradas prioritárias na Agenda de Política Social Europeia (a igualdade de género, a inclusão social, o emprego, o desenvolvimento regional e a educação e formação). No âmbito deste projeto foram estudadas políticas e processos políticos na Bélgica, Espanha, França, Grécia, Irlanda, Lituânia, Suécia e Reino Unido, entre 2002 e o início de 2004.
211
Espanha). Ainda, num terceiro cenário, outros países têm desenvolvido o uso sistemático de
ferramentas de análise de género, instrumentos a usar na conceção, no desenho e execução de
todas as políticas (Suécia). Entre as conclusões gerais do estudo do Projeto EQUAPOL, está a de
que é lento e desigual o progresso na implementação de uma perspetiva de género nas políticas
públicas, no universo dos oito países em estudo, com a Suécia a permanecer na vanguarda. Não
obstante o progresso lento e desigual entre os países, verifica-se inovação no desenvolvimento
de ferramentas e métodos para apoiar a integração de uma perspetiva de género na formulação
de políticas. A conclusão mais inquietante deste estudo refere que a preocupação com as raízes
estruturais e culturais das desigualdades de género está presente na retórica política e é pouco
evidente na prática política (Braithwaite, 2006: 1).
A opção em Portugal tem sido por planos nacionais que definem medidas e ações com o objetivo
de transversalização da Igualdade de género. Portugal opta por um modelo horizontal na
transversalização da igualdade de género, à semelhança do que se verifica na Bélgica – país onde
o Plano Estratégico para a Igualdade revela uma abordagem centrada na integração da
igualdade de género em diferentes ministérios. Cada ministério é responsável pela conceção e
execução de um ou mais objetivos de promoção de igualdade de género na área setorial de
ação. A implementação destes objetivos é facilitada por um conjunto de especialistas
académicos responsáveis por apoiar os diferentes ministérios e realizada por um/a
funcionário/a designado/a em cada ministério como responsável pela efetiva implementação
dos objetivos.
Como se disse, a abordagem belga é similar à abordagem portuguesa. De acordo com o V Plano
Nacional para a Igualdade de Género, Cidadania e Não -discriminação 2014 -2017 (V PNI), o
instrumento de execução das políticas públicas que visam a promoção da igualdade de género
e o combate às discriminações em função do sexo e da orientação sexual, promover a igualdade
entre mulheres e homens constitui tarefa fundamental do Estado. Face a isto, o Plano define,
logo na sua primeira área estratégica, a integração da perspetiva da igualdade de género na
Administração pública central e local. Nesta área estratégica estão previstas treze medidas,
entre as quais se destacam por terem interesse para esta comparação com a situação belga,
“Promover a implementação, em cada ministério, de um plano para a igualdade, tendo em vista
integrar a dimensão da igualdade de género e da não -discriminação na estrutura interna e na
ação externa” (medida 1); e “Promover a implementação de Planos Municipais para a
Igualdade” (medida 8).
212
Quanto à implementação das medidas de forma participada, a coordenação e monitorização do
V PNI compete à Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género (CIG) coadjuvada por um
grupo de trabalho composto pelos/as conselheiros/as dos ministérios com maior número de
medidas a seu cargo81, um/uma representante da Associação Nacional de Municípios
Portugueses e três representantes das organizações não-governamentais que integram o
conselho consultivo da CIG. Assim, a hipótese é a de que esta aproximação ao modelo sueco na
integração de uma perspetiva de género nas políticas públicas possa não ser intencionalmente
programada, mas, de facto seja um resultado designadamente de projetos de investigação-ação,
como o Projeto IGOS e outros com objetivos similares e desenvolvidos em simultâneo. Daqui
pode resultar, de facto, uma aproximação ao terceiro modelo identificado pelo EQUAPOL, com
a conceção para Portugal de um instrumento de avaliação que atue como ferramenta de análise
prévia do impacto de medidas promotoras de igualdade de género, usando uma lente de
género. Daqui poderão resultar duas situações:
1. Mantêm-se, em paralelo, os dois modelos, com um plano nacional que define medidas
e ações com o objetivo de transversalização da igualdade de género e um instrumento
de avaliação de medidas a usar no desenho e implementação de todas as medidas
legislativas e políticas;
2. Progressivamente o modelo de planificação central (ao nível nacional e ao nível local)
influenciado pelos objetivos programáticos em vigor, virá a ser progressivamente
substituído por um modelo de avaliação prévia, sistemática e efetuada por rotina a
todas as medidas. Este método apresenta-se como mais plural e aberto estimulando o
consenso entre os diferentes atores políticos, com responsabilidade de decisão. Este
seria um método formalmente “embebido nos processos políticos-chave” (Braithwaite,
2006: 5).
Dito isto, é importante frisar que a proposta de um instrumento de avaliação de medidas
legislativas promotoras de igualdade de género não garante o seu acolhimento nem assegura a
sua efetiva utilização ou aplicação. Assim ficará em aberto em qual dos modelos identificados
pelo EQUAPOL Portugal se integrará no futuro próximo. Também é importante recordar que os
países da Europa Continental se caracterizam por terem uma Administração pública dependente
81 Para além das/dos Conselheiras/os de cada Ministério com maior número de medidas a seu cargo (Finanças, Negócios Estrangeiros, Economia, Saúde, Educação e Ciência, Solidariedade, Emprego e Segurança Social) faz parte deste grupo, o/a conselheiro/a da Presidência do Conselho de Ministros. De notar que a lógica de designação dos Ministérios para as suas conselheiras ou os seus conselheiros integrarem o grupo de trabalho assenta na quantidade de medidas a seu cargo e não na profundidade das mesmas em termos de promoção de igualdade de género.
213
do Estado. Provavelmente devido a este facto e ao peso, efetivo e simbólico, do direito
administrativo, observa-se que o Estado nos países da Europa Continental e, em específico para
o objeto deste Manual, os países do Sul da Europa resistiram ao movimento de reforma assente
na nova gestão pública (new public management) (Bilhim, 2007).
Pollit e Bouckaert (2004) consideram que para resistir ao movimento de nova gestão pública, os
Estados na Europa Continental criaram modelos distintos recriando o Estado Weberiano. Assim,
no Norte da Europa, o novo Estado weberiano apresenta uma configuração mais participativa,
no Centro da Europa, uma configuração mais gestionária e no Sul, uma configuração hibrida ou
mista revelando inconsistência na definição de um modelo específico.
Quadro 15 – Elementos neo-Weberianos
Mudança de orientação interna focada no cumprimento da lei para uma orientação externa focada no cidadão e na cidadã. Esta mudança não recorre a mecanismos de tipo “mercado” (como impunha a cartilha da Nova Gestão Pública), mas através da criação de uma cultura profissional e de qualidade de serviço.
Reforço (não substituição) do papel da democracia representativa por um conjunto novo de instrumentos de consulta e audição dos cidadãos e das cidadãs.
Alteração legislativa destinada a encorajar a orientação da gestão para os resultados, mais do que para a correta aplicação dos procedimentos. Este encorajamento é feito nomeadamente pela mudança de controlo a priori para verificação a posteriori.
Profissionalização destinada a transformar o/a funcionário/a burocrata, perito/a na interpretação e aplicação da lei e procedimentos, num/a gestor/a profissional, orientado/a para a satisfação das necessidades dos cidadãos e das cidadãs.
Fonte: (baseado em) Pollit e Bouckaert (2004)
Nota: A linguagem inclusiva foi acrescentada ao original.
9. Uma proposta de um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de
igualdade de género
Avaliar medidas legislativas com a finalidade de promover mudança no sentido da igualdade de
género, logo com impacto pretendido na correção de desigualdades de género exige um
instrumento que:
Forneça informação credível e atempada permitindo identificar riscos ligados à tomada de
decisão para antecipar eventuais efeitos perversos não pretendidos embora ligados à decisão
(planeamento) e previstos como efeitos ligados à aplicação da lei.
Facilite a mudança através do reconhecimento de casos de excelência (a partir da identificação
de boas práticas), garanta o acompanhamento ou monitorização da lei permitindo
recomendações de melhoria com correção atempada e o mais precoce possível dos eventuais
impactos negativos ligados à aplicação da lei.
214
Garanta a colaboração, assegurando a participação de agentes implicados na aplicação da lei
para assegurar a tomada de decisão efetiva, contrariando a existência de recomendações de
alteração sem qualquer efeito prático e evitando um modelo de monitorização de cima para
baixo com imposição sentida de recomendações de melhoria ou sugestões de correção de
desvios.
Tenha como finalidade uma compreensão mais ampla ou abrangente da governança.
No âmbito da União Europeia, está definido que os instrumentos de avaliação devem permitir:
“uma avaliação sistemática, obrigatória e consistente de impactos sociais, económicos
ou ambientais, tais como benefícios e/ou custos, afetando interesses externos ao
governo, de regras ou normas propostas e outro tipo de instrumentos jurídicos e
políticos, para (i) informar decisões políticas antes da sua regulamentação, do
instrumento jurídico ou da política ser adotado/a ou (ii) avaliar os impactos externos das
práticas regulamentares e administrativas, ou (iii) avaliar a precisão de uma avaliação
anterior “ (Radelli et al., 2006: 5).
A proposta de um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de
género a ser usado em Portugal assenta numa metodologia participativa partindo do princípio
de que temas como a igualdade de género e a sua promoção através de medidas legislativas e
outras, exigem conhecimento especializado. Partindo deste princípio, esta proposta para
Portugal é distinta do que se verifica noutros Países, em que é um organismo administrativo ou
integrado no poder executivo que tem a responsabilidade pela aplicação de um instrumento de
avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género (veja-se este Manual, na
parte dedicada à análise comparada das experiências de outros países).
O instrumento serve uma avaliação prévia (ex-ante) de medidas legislativas que tenham como
finalidade promover igualdade de género em Portugal, do tipo qualitativo, efetuada por um
conjunto de peritos/as incluindo decisores/as ao nível local (nas Câmaras Municipais) como
principais stakeholders e agentes de igualdade (de acordo com a classificação desenvolvida no
âmbito do Projeto IGOS).
O papel das Autarquias municipais na comunidade, com forte investimento nas relações de
proximidade e com experiências de práticas de ação em parceria, é particularmente adequado
para agilizar o recurso a uma metodologia participativa viabilizando o alargamento da
possibilidade de participar no processo legislativo a vários atores e agentes sociais, incluindo
215
individualidades com interesse e/ou conhecimento específico em igualdade de género, o que
contribui para melhorar a proposta do legislador parlamentar.
O Instrumento de Avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género é
constituído por 7 passos. Cada passo é orientado por um princípio fundamental, traduzindo-se
num critério para a avaliação. Para cada passo, a ação a realizar é orientada por um conjunto de
perguntas, concretizando o que pretende alcançar-se com esse passo. A resposta a cada uma
dessas perguntas marca a possibilidade de se avançar para o passo seguinte na avaliação prévia
de medidas legislativas promotoras de igualdade de género.
216
2º PASSO: IDENTIFICAR A ABORDAGEM TEÓRICA SUBJACENTE À MEDIDA E QUE ORIENTA OS OBJETIVOS
1º PASSO: INTEGRAR A PROPOSTA DE MEDIDA NO CONTEXTO NECESSIDADE DE PROMOVER IGUALDADE DE GÉNERO
Dimensão 2 – Contexto jurídico vigente em que se coloca a intervenção através de medida legislativa qual se coloca a necessidade de promover igualdade de género
Dimensão 2 – Contexto jurídico vigente em que se coloca a intervenção através de medida legislativa to social atual no qual se coloca a necessidade de promover igualdade de género Dimensão 2 – Contexto jurídico vigente em que se coloca a intervenção através de medida legislativa
Observações: A definição dos objetivos a alcançar com a medida deve ser feita enfatizando o seu contributo para a finalidade de
promoção de igualdade de género em termos gerais, ao nível nacional.
Definir os objetivos considerando as características do problema e a interpretação dos/das principais interessados/as (stakeholders)
ajuda a antecipar até que ponto se consegue resolver o problema através de uma intervenção legislativa (avaliando-a na sua
exequibilidade e viabilidade).
Instrumento de Avaliação Prévia de Medidas Legislativas Promotoras de Igualdade de Género – 7 Passos
PERGUNTAS ORIENTADORAS: Que tipo de informações estão disponíveis e são adequadas para os/as decisores/justificarem a legitimidade da
medida atendendo às principais necessidades sociais e vantagens legislativas associadas à medida promotora de igualdade de género?
- Os grupos ou categorias da população mais afetados ou prejudicados pela situação de desigualdade ou problema estão identificados?
- Qual a duração da situação de desigualdade ou do problema específico que a medida pretende melhorar e/ou resolver?
- A proposta de medida está em consonância com os objetivos para a igualdade de género definidos para o país?
- A proposta de medida está em consonância com os objetivos para a igualdade de género definidos globalmente e por organismos dos quais
Portugal é Estado-membro?
CR
ITÉRIO
– CO
ERÊN
CIA
Dimensão I – Contexto social
Integrar a proposta de medida no contexto social atual no qual
se coloca a necessidade de promover igualdade de género.
Fazer uma análise de género à informação disponível sobre o
tema, evidenciando a necessidade de promover igualdade de
género e justificando a opção por uma medida legislativa em
detrimento de outro tipo de intervenção.
Dimensão II – Contexto jurídico
Integrar a proposta de medida no contexto jurídico vigente em que
se coloca a intervenção legislativa.
Enquadrar a situação que se pretende alterar através da medida
nos princípios constitucionais e nas opções do Governo sobre
igualdade de género.
Enquadrar a proposta de medida nas orientações supranacionais
sobre igualdade de género e nos compromissos internacionalmente
assumidos pelo Estado-português.
CR
ITÉRIO
- QU
ALID
AD
E C
RITÉR
IO - LEG
ITIM
IDA
DE
Observações: A situação de desigualdade deve ser apresentada de forma descritiva e clara identificando os grupos ou categorias
da população mais afetados e referindo a duração da situação de desigualdade, permitindo definir a situação ou problema como
recente ou duradouro. Esta classificação serve para dotar a medida de legitimidade. A avaliação ex-ante deve examinar a coerência
interna da proposta e coerência externa, em relação a outros instrumentos legislativos relevantes, a nível local, nacional e europeu
(recomendado no artigo 55(3)(b) CPR), atendendo à relação da medida com outros instrumentos relevantes. Este procedimento
permite testar a coerência das soluções propostas face a outras semelhantes.
PERGUNTAS ORIENTADORAS: A natureza da situação de desigualdade de género está teoricamente explicada, sendo possível remeter os fatores
geradores de desigualdade de género a um quadro teórico?
- Está explícita na proposta de medida, a identificação de um quadro teórico de referência, incluindo a definição dos conceitos centrais, com o
objetivo de evitar equívocos concetuais?
- A medida contém referência explícita a desigualdade de género nos casos em que esta se verifica, sucedida de referência clara e inequívoca à
finalidade de promoção da igualdade de género?
Observações: A interpretação teórica acerca da natureza da situação deve ser relacionada com os objetivos de forma explícita.
3º PASSO: DEFINIR OS OBJETIVOS A ALCANÇAR COM A MEDIDA
PERGUNTAS ORIENTADORAS: As ambições políticas pretendidas com a proposta de medida estão expressas e são identificadas com clareza
enquanto objetivos nacionais de promoção de igualdade de género?
- Existe coerência entre as ambições políticas sobre a finalidade a realizar e os objetivos definidos?
- A estratégia política para concretizar os objetivos está identificada?
- O(s) objetivo(s) específico(s) da medida são coerentes com o objetivo geral ou finalidade de promover igualdade de género?
- Os objetivos são claramente identificados como objetivos "corretivos” ou “transformadores”?"
217
6º PASSO: ANALISAR ALTERNATIVAS À OPÇÃO LEGISLATIVA EM FUNÇÃO DOS OBJETIVOS DEFINIDOS
PERGUNTAS ORIENTADORAS: O objetivo específico da medida poderia ser alcançado de outra forma, sem ser através da medida legislativa? Por
exemplo, através de ações de prevenção de medidas programáticas ou de outra natureza?
- Existem evidências, noutros contextos, que sustentem a importância de alcançar o objetivo específico da medida através de uma medida
legislativa?
- É possível alcançar os mesmos objetivos com outro tipo de intervenção? O que justifica uma ação legislativa?
- Quais são as alternativas preferíveis e viáveis à intervenção legislativa?
Observações: As alternativas preferíveis são as que apresentam vantagem sobre a proposta de medida legislativa e as medidas
viáveis são medidas alternativas que efetivamente podem ser desenvolvidas, antecipando-se efeitos gerados semelhantes ou
aproximados aos efeitos gerados através de uma medida legislativa.
4º PASSO: LIGAR OS OBJETIVOS AO CONTEXTO EM QUE SE APRESENTA A PROPOSTA DE MEDIDA
PERGUNTAS ORIENTADORAS: De que forma a medida afeta homens e mulheres? Quais são os possíveis efeitos da medida a longo prazo em
termos de igualdade de género? Quais são os efeitos que se antecipam como efeitos inesperados da medida sobre homens e mulheres e nas
relações de género?
- Os objetivos, as prioridades para a ação e as prioridades no investimento de recursos são: a) coerentes com o diagnóstico?; b) estimulam a
transferência de conhecimento entre áreas estratégicas de ação e/ou áreas setoriais de políticas públicas?; c) estimulam o desenvolvimento
da ação em colaboração (num modelo de parceria) ou segundo arranjos interinstitucionais em rede ou similares, cooperativos e participados?
- Os objetivos estratégicos da medida estão alinhados com: a) os principais requisitos da Comissão Europeia e com os desafios em termos
globais (mundiais)?; b) os principais desafios em termos nacionais (em Portugal)?; c) com os principais desafios em termos regionais/ao nível
local?
Os objetivos estratégicos da medida e a sua estrutura para o desenvolvimento e implementação estão alinhados com os principais desafios em termos regionais/ao nível local?
5º PASSO: JUSTIFICAR A PERTINÊNCIA DA MEDIDA ATRAVÉS DA IDENTIFICAÇÃO DAS DIMENSÕES DA VIDA:
PESSOAL E FAMILIAR, PROFISSIONAL E SOCIAL
PERGUNTAS ORIENTADORAS: Quais são os domínios da vida e quais são as relações sociais de género que podem melhorar com o
desenvolvimento ou através da implementação da medida proposta?
- Que recursos necessitam homens e mulheres para beneficiar, de facto, da medida? As mulheres e os homens têm igual acesso a estes recursos?
- A medida combate a imagem tradicional de mulheres e homens contribuindo para eliminar estereótipos?
- A medida influencia a liberdade de mulheres e homens disporem do seu tempo?
7º PASSO: ASSEGURAR A ACEITAÇÃO SOCIAL OU DISPONIBILIDADE PARA ACEITAR A MEDIDA
CR
ITÉRIO
- EFICÁ
CIA
PERGUNTAS ORIENTADORAS: Os procedimentos legais ou administrativos necessários para o início da aplicação da medida estão realizados
ou está previsto um prazo, evitando impedir o início da aplicação da medida devido à inexistência ou atraso na operacionalização de
procedimentos legais ou administrativos necessários?
- Estão afetos recursos financeiros para a implementação da medida? A dimensão dos recursos está quantificada? A disponibilidade dos recursos
está condicionada a um período cronológico ou remete para uma data específica?
- Estão previstas regras quanto à dotação orçamental, origem ou fonte de financiamento, montante a ser atribuído e regularidade da atribuição?
- As experiências anteriores na promoção de igualdade de género, os seus pontos fortes e as áreas de melhoria identificadas são consideradas
na atual proposta de medida tendo em vista um incremento sustentado?
CR
ITÉRIO
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SISTÊN
CIA
E EFICIÊN
CIA
218
Notas finais
219
A submissão do Projeto IGOS como proposta de investigação teve na sua base uma necessidade:
a conceção de um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade
de género, a usar em Portugal. Ao suprir esta necessidade ficará colmatada uma lacuna para
Portugal comparativamente a outros países, principalmente países europeus, Estados-membro
da União Europeia e/ou do Conselho da Europa. Estes dois organismos supranacionais têm
insistido para Portugal garantir a transparência no processo legislativo, para o Governo
contribuir para a qualidade das medidas legislativas e para mobilizar a sociedade (principais
interessados na terminologia das políticas públicas ou as partes externas interessadas, como é
referido pela OCDE).
Nas recomendações da OCDE apresentadas em 2009 a Portugal, fica claro que o Governo e o
Parlamento devem trabalhar em cooperação em relação aos projetos de lei que serão aprovados
pelo Parlamento (OECD, 2009b: 44) sugerindo mesmo que o Governo introduza uma avaliação
de impacte legislativo obrigatória no caso de alteração ou aprovação de nova legislação de
importância significativa.
A importância da finalidade de promover igualdade de género parece ser indiscutível no caso de
Portugal, quer no plano político, quer no plano social. Como se evidenciou neste texto, os
avanços na promoção de igualdade de género em Portugal são significativos. As evidências são
manifestas na constituição de mecanismos especificamente dedicados a promover igualdade de
género (CITE e CIG), na sólida e progressiva melhoria no planeamento e avaliação de medidas
destinadas a promover igualdade de género (no âmbito nacional, o V Plano Nacional para a
Igualdade de Género, Cidadania e Não Discriminação (2014-2017) e no âmbito local os múltiplos
planos ministeriais, intermunicipais e locais, sem esquecer os planos desenvolvidos por
organizações do setor empresarial do Estado, organizações não-governamentais e organizações
privadas), em respeito pelo princípio de igualdade constitucionalmente garantido.
A promoção de igualdade de género é uma finalidade, um desígnio coletivo e um compromisso
assumido pelo Estado português, no plano internacional, através da assinatura de tratados e da
ratificação de convenções de valor inquestionável nas orientações para a promoção de
igualdade de género, de facto (eg. Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o
Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica, conhecida como Convenção
de Istambul por ter nessa cidade sido aberta à assinatura em 2011; e a Convenção para a
eliminação de todas as formas de discriminação contra as mulheres, CEDAW, mas também a
Declaração e Plataforma de Ação da IV Conferência Mundial Sobre a Mulher, conhecida como
Declaração de Pequim). Ao ser uma finalidade necessita de uma estratégia para que se
220
concretize. Promover igualdade de género não é a mesma coisa que garantir igualdade de
género. Para que a finalidade de promover igualdade de género se concretize, de facto, implica
ação.
A ação legislativa faz parte de um conjunto, amplo e diversificado de formas de ação. O desafio
do Projeto IGOS é conceber um instrumento de avaliação de medidas legislativas que tenham
como finalidade promover igualdade de género. Assim se definiram como pressupostos para o
Projeto que a proposta a apresentar seria teoricamente orientada, assentaria numa
metodologia participativa e deveria ser entendida como proposta de partida, naturalmente
sujeita a melhoria. A proposta de um instrumento de avaliação de medidas legislativas deve
estar radicada numa perspetiva teórica que lhe confira solidez. O quadro teórico de género
orientou o Projeto e confere o enquadramento a este Manual. Depois, a participação constituiu
o pressuposto metodológico para o Projeto. O Projeto constituiu as Autarquias Municipais de
Odivelas e do Seixal entidades parceiras porque as evidências da sua ação na promoção de
igualdade de género ao nível local definem para ambos uma posição em linha com a posição de
Portugal. O município de Odivelas e o município do Seixal foram classificados como “agentes de
igualdade” a partir de um sistema de classificação desenvolvido já no âmbito do Projeto IGOS.
A KS é a entidade parceira norueguesa igualmente escolhida para integrar o projeto IGOS porque
apresenta um modelo de organização da administração pública distinto do modelo em Portugal
e instituiu um sistema de avaliação do impacto (ex-post) de medidas legislativas promotoras de
igualdade de género que constituiu um referencial em relação ao qual foi possível trocar
experiências acerca das vantagens mas também das limitações e tecer considerações acerca da
sua aplicação no contexto nacional.
O facto de o Projeto envolver três entidades paceiras e uma destas não ser nacional acabou por
definir a necessidade de desenvolver análises comparadas, entre países, entre concelhos em
Portugal e em especifico muitas vezes entre Odivelas e o Seixal, mas também análises
comparadas de modelos, de sistemas e instrumentos de avaliação.
Como se disse, a metodologia participativa foi uma opção que marcou o desenvolvimento de
todo o Projeto, estando mesmo na base da produção deste Manual e orientando os seus
conteúdos e na base da produção de um volume complementar com o registo das sessões de
trabalho realizadas em cada um dos municípios.
A participação como estratégia metodológica significa envolver ativamente as entidades
parceiras ajustando objetivos de investigação à realidade concreta que é revelada, isto é, dada
221
a conhecer para analisar. Assim, se acrescentou um objetivo específico aos objetivos iniciais do
Projeto: realizar um estudo de avaliação de necessidades e dos usos e gestão do tempo ao nível
local para se demonstrar o planeamento de medidas com base em dados atuais analisados numa
perspetiva de género; se realizaram sessões de trabalho focadas em temas específicos para se
demonstrar a dimensão aplicada do principio de mainstreaming de igualdade de género; se
analisaram os instrumentos de avaliação usados pelas Autarquias municipais concluindo-se que,
ao contrário do que se previra, não poderiam constituir o ponto de partida para a conceção de
um instrumento de avaliação de medidas legislativas, se analisados em relação aos indicadores
usados, contudo constituiriam o ponto de partida para definir como mais necessária e adequada
uma avaliação prévia (ex-ante) do que uma avaliação de impacto (ex-post).
O desenvolvimento do Projeto IGOS em estreita ligação com as entidades parceiras e com a sua
participação deixaram muito clara a importância de (re)definir conceitos fundamentais
esclarecendo o significado de género, de igualdade (capítulo I), de mainstreaming da igualdade
de género (capítulo II), de avaliação e as implicações de fazer avaliação (capítulo IV), em
específico avaliação de medidas legislativas quando as medidas legislativas servem a finalidade
de promover igualdade de género. As implicações de apresentar uma proposta de um
instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género são de
índole teórica (capítulo ponto 3. Do capítulo IV) e de índole instrumental, implicando assim
estudar modelos existentes (capítulo V) e compreender as orientações de organismos
supranacionais e o seu impacto sobre organismos nacionais na avaliação de medidas legislativas.
Este processo de trocas influenciou o processo de conceção do instrumento que se propõe. No
final deste Projeto apresenta-se um modelo de avaliação contendo um instrumento de avaliação
de medidas legislativas promotoras de igualdade de género, uma metodologia de aplicação
desse instrumento e uma técnica que permita concretizar a aplicação do instrumento através
de uma metodologia participativa: a técnica de grupo nominal. O modelo apresentado ainda
contém uma proposta para a recolha de dados adequados a uma análise de género,
designadamente recorrendo a fontes primárias (sugerindo-se a realização cíclica de um estudos
de avaliação de necessidades e dos usos e gestão do tempo, ao nível local) e a fontes secundárias
(sugerindo-se o recurso a uma bateria de indicadores recolhidos por organismos oficiais).
A finalidade de promover igualdade de género pode mais facilmente ser concretizada se existir
um instrumento de avaliação de medidas legislativas promotoras de igualdade de género,
contudo, este é apenas um instrumento que depende da iniciativa legislativa para ser usado.
Constitui apenas uma ferramenta que, se espera útil, a par com os outros instrumentos de
222
avaliação desenvolvidos no âmbito de outros projetos igualmente na resposta à small grant
scheme call – Projetos de menor dimensão, para o "Desenvolvimento de instrumentos de
avaliação das medidas legislativas promotoras da igualdade de género em Portugal”, no âmbito
do programa PT07: Mainstreaming Gender Equality and Promoting Work Life Balance, operado
pela Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género e financiados pelo Mecanismo Financeiro
do Espaço Económico Europeu 2009-2014 (EEA Grants).
223
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n.º 96 I SÉRIE-B, 18 de maio de 2006, p.3408-3411. Versão online no site: http://www.dre.pt/
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E/19). CE 153/143, de 31.5.2013
Vídeos
Oppressed Majority. Curta-metragem francesa. Direção: Éléonore Pourriat, 2010
Why boys can't wear pink. Ben J. Pierce. Disponível em
https://youtu.be/jZIfhu5hKng?list=UU9PPp2bTzFSJbKIYHoVRizA
ANEXOS
Anexo 1
Inquérito do “Estudo de Avaliação de Necessidades e
dos Usos e Gestão do Tempo” (versão em português e versão em inglês)
CIEG – Centro Interdisciplinar de Estudos de Género
Projecto financiado pelo Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu (MFEEE)
Small Grant Scheme - Projectos de menor dimensão
I.Caraterização do/a entrevistado/a
P1 Antes de mais, gostaria de saber se é residente no Concelho do Seixal/de Odivelas? Sim ...............................................................................................................................
Não ............................................................................................................................... → (P3)
P2S (Seixal). Em que freguesia reside? Amora ...............................................................................................................................
Corroios …………………………………………………………………………………………………………… ..............
União das freguesias do Seixal, Arrentela e Aldeia de Paio Pires……………...........................
Fernão Ferro ……………………………………………………………………................................................
NS/NR ...............................................................................................................................
P2O (Odivelas). Em que freguesia reside? Odivelas ...............................................................................................................................
União de Freguesias de Pontinha e Famões .......................................................................
União de Freguesias de Santo Adrião/Olival de Basto ........................................................
União de Freguesias de Ramada e Caneças ........................................................................
P3 Trabalha no concelho do Seixal/Odivelas? Sim ...............................................................................................................................
Não ............................................................................................................................... → (P10)
P4 Qual a sua profissão ou ocupação principal? A resposta é espontânea, classificada pelo/a entrevistador/a de acordo
com a classificação nacional de profissões,CNP
Quadros Superiores da Administração Pública, Dirigentes e Quadros Superiores de Empresa………….
Especialistas das Profissões Intelectuais e Cientificas……………………………………………………………………..
Técnicos e Profissionais de nível intermédio…………………………………………………………………………………..
Pessoal Administrativo e Similares………………………………………………………………………………………………….
Pessoal dos Serviços e Vendedores…………………………………………………………………………………………………
Agricultores e Trabalhadores Qualificados da Agricultura e Pescas…………………………………………………
Operários, Artífices e Trabalhadores Similares……………………………………………………………………………….
Operadores de instalações e máquinas e trabalhadores da montagem………………………………………….
Trabalhadores não qualificados………………………………………………………………………………………………………
Outras (resposta espontânea) ………………………………………………………………………………………………….
NS/ NR ………………………………………………………………………………………………………………………………..….
Profissão, caso não saiba classificar
P5 Outra Situação Reforma .............................................................................................................................. → (P11)
Desemprego........................................................................................................................ → (P11)
Baixa por doença ou invalidez............................................................................................. → (P11)
Nenhuma das situações Não reside, não trabalha nem estuda no
concelho do Seixal / Odivelas. Terminar o questionário. Agradecer a
colaboração e informar que não se enquadra no universo considerado
para o estudo. ............................
P6 Exerce mais do que uma profissão? Sim ...............................................................................................................................
Não ...............................................................................................................................
Questionário nº Data / /
Bom Dia / Tarde. O meu nome é Mostrar o cartão de identificação.
A Universidade de Lisboa está a realizar um estudo em colaboração com a Câmara Municipal para conhecer o modo com as pessoas usam o seu tempo.
Não há respostas certas nem erradas. O estudo é sobre os aspetos práticos do seu dia-a-dia. O questionário é anónimo e as respostas são confidenciais.
A entrevista dura cerca de 10 minutos.
O questionário só deverá ser aplicado no cumprimento de duas condições: 1º Trabalhar e/ou estudar no concelho do Seixal/Odivelas (verificar na P3 e na P10) 2º Ter mais de 16 anos (verificar na P12). As respostas devem ser assinaladas preenchendo a respetiva circunferência na totalidade, dentro dos limites e exercendo a pressão adequada na esferográfica (preta ou azul-escura). Não escrever as repostas às questões abertas em cima ou demasiado perto das respostas às outras questões, sob risco de invalidar a leitura ótica do questionário.
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P7 Exerce a sua profissão/ocupação principal:
A Tempo inteiro ..................................................................................................................
A Tempo Parcial ..................................................................................................................
À tarefa (sem regularidade) ................................................................................................
Outra situação ....................................................................................................................
P8 A sua profissão principal implica regularmente alguma das seguintes situações? Trabalho à noite ..................................................................................................................
Trabalho em horas extras (sem ser numa situação pontual) ..............................................
Trabalho aos fins-de-semana ..............................................................................................
Levo trabalho para casa diariamente/quase diariamente………………………..........................
Outra situação………………………………………………………………………………………… ........................
P9 Qual é a sua situação profissional?
Contrato a termo incerto ou permanente.............................................................................
Contrato a termo ou a prazo .................................................................................................
Prestação de serviços/ Recibos verdes..................................................................................
Estágio remunerado ..............................................................................................................
Não tem contrato de trabalho ..............................................................................................
Bolsa de Estudo ou Formação ...............................................................................................
Outra situação .......................................................................................................................
NS/NR ...............................................................................................................................
P10 Estuda no concelho do Seixal/Odivelas? Sim ...............................................................................................................................
Não, estuda noutro concelho..............................................................................................
Não, não estuda ………………………………………………………………………………………………...............
P11 Sexo Masculino............................................................................................................................
Feminino .............................................................................................................................
P12 Qual a sua idade? Registar a idade que tem atualmente, considerando o aniversário mais recente Se tiver menos de 16 anos, agradecer a colaboração e informar que não se enquadra no universo considerado para o estudo. Terminar o questionário.
P13 Qual o grau de escolaridade que completou?
Não completou nenhum grau de escolaridade e não sabe ler e/ou escrever ....................
Não completou nenhum grau de escolaridade mas sabe ler e/ou escrever ......................
1º ciclo do ensino básico (4º ano completo) ......................................................................
2º ciclo do ensino básico (6º ano completo) ......................................................................
3º ciclo do ensino básico (9º ano completo) ......................................................................
Ensino Secundário (12º ano completo)...............................................................................
Ensino Superior inclui Bacharelato, Licenciatura, Mestrado ou Doutoramento completo)
NS/NR ...............................................................................................................................
P14 Qual a sua nacionalidade? P15 Qual a nacionalidade do seu pai? P16 Qual a nacionalidade da sua mãe? P17 Tem filhos/filhas?
Sim ...............................................................................................................................
Não ............................................................................................................................... → (P38)
P18 Quantos filhos tem, na totalidade, independentemente de residirem consigo?
P19 Quantos filhos residem consigo?
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Caracterização sociodemográfica dos/das Filhos/Filhas
Sexo Masculino
Feminino
P20
P23
P26
P29
P32
P35
Idade
P21
P24
P27
P30
P33
P36
Com quem/onde fica este/a seu/sua filho/a durante a maior parte do dia?
Creche/J.I.
P22
P25
P28
P31
P34
P37
Escola
em Casa
em Casa de familiares
Trabalha
Outra
P38 Qual é a sua situação conjugal atual?
Solteira/o (inclui situações de namoro) .................................................................
Casado/a ou em União de Facto ............................................................................
Separada/o ou Divorciada/o..................................................................................
Viúvo/a ..................................................................................................................
Outra Situação .......................................................................................................
P39 Com quem reside habitualmente? Sim Não
Sozinho/a ...............................................................................................................
Cônjuge/Namorado/a............................................................................................
Filho/Filhos(as) ......................................................................................................
Pai ..........................................................................................................................
Mãe........................................................................................................................
Outros familiares ...................................................................................................
Outras pessoas (não familiares).............................................................................
Esta situação alterou-se recentemente (2014/15) por emigração de familiares?.
NS/NR ....................................................................................................................
P40 Gostaria que me dissesse a sua religião:
Católica ..................................................................................................................
Protestante ............................................................................................................
Cristã Ortodoxa......................................................................................................
Israelita ..................................................................................................................
Maometana ...........................................................................................................
Muçulmana............................................................................................................
Judaica ...................................................................................................................
Não tem religião/Agnóstico ...................................................................................
Outra......................................................................................................................
NS/NR ....................................................................................................................
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II.Uso do tempo pelo/a entrevistado/a
P41 Vamos agora passar às perguntas sobre a forma como usa o seu tempo médio diário.
Pensando nas 24 horas de um dia "normal" (quando não está de férias, por exemplo). Gostaria de saber, em média, quanto
tempo por dia despende:
Se não gasta tempo nenhum, responder 0. Se a soma dos tempos não for 24 horas, não tem importância, já que se trata de uma estimativa e os dias são um pouco diferentes entre si
h m A trabalhar (trabalho remunerado)
h m No estudo/formação (somatório do tempo em aulas e de estudo)
h m A dormir
h m A descansar/relaxar (sem ser a dormir)
h m A preparar refeições
h m A comer/tomar refeições
h m Em cuidados pessoais (ex. tomar banho, cuidados de beleza)
h m A fazer compras (diárias)
h m No trajeto de e para o emprego/local de estudo (somar todos os trajectos de ida e volta num dia "normal")
h m No trajeto para levar/acompanhar outra(s) pessoa(s) a serviços como infantário, escola, centro de dia, centro de saúde (somar
todos os trajetos num dia "normal")
h m Noutros trajectos diferentes dos anteriores (entre a sua residência e a de outras pessoas, familiar(es), amigo/a(s)
h m Em tarefas domésticas (ex. lavar roupa, cozinhar, limpar a casa, passar a ferro)
h m Na prestação de cuidados às crianças/jovens/pessoas dependentes da sua família, residentes na mesma casa
h m Na prestação de cuidados a outra(s) pessoa(s) que não reside(em) na mesma casa (não incluir acções como voluntariado)
h m No cuidado a animais domésticos (incluindo levá-los à rua)
h m A conversar ao telefone (excluindo conversas de trabalho ou ligadas ao trabalho)
h m A praticar desporto/fazer atividade física incluindo caminhadas com fins de manutenção física
h m Em convívio/saídas (ex. ida ao café, conversar, passeios)
h m Na internet (ex. Messenger, Facebook, Chats)
h m A ver televisão (incluindo programas gravados, vídeos, DVD)
h m A ler (ex. jornais, revistas, livros, sites na internet ou blogues) sem ser estudar
h m Noutras atividades não referidas anteriormente. Quais?
P42 Faz as deslocações diárias em viatura própria? Sim .........................................................................................................................
Não ........................................................................................................................ → (P44)
P43 Qual é o número de veículos motorizados existentes na família, considerando todas as pessoas com quem reside _ Moto(s) Automóvel(eis)
P44 Faz as deslocações diárias usando transportes públicos? Sim .........................................................................................................................
Não ........................................................................................................................ → (P46)
P45 Quanto tempo demora nos transportes públicos que usa?
h m No Metro h m No Barco h m No Autocarro/Eléctrico h m No Comboio h m Outros transportes públicos
P46 Gostaria de saber, em média, quanto tempo por semana (considerando uma semana "normal", quando não está de férias por exemplo) despende nas seguintes atividades:
h m Em compras (ex. bens alimentares, produtos de limpeza, produtos pessoais)
h m Na construção, reparação e manutenção da sua habitação
h m Na reparação e manutenção do seu automóvel(eis)
h m Em jardinagem/cultivo (de hortas e/ou quintas)
h m Na prestação de apoio e cuidados a familiares
h m Em festas, eventos recreativos e convívios
h m A praticar desporto/atividade física
h m Em atividades de participação social e/ou cívica (voluntárias)
h m Em lazer com a Família
h m Noutras atividades não referidas anteriormente
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P47 Gostaria de saber, em média, quanto tempo despende, por mês (considerando um mês “normal” quando não está
de férias), nas seguintes atividades:
h m Em viagens de trabalho ou ligadas ao trabalho (distintas das deslocações diárias)
h m Em viagens não ligadas ao trabalho (não inclui férias)
h m Em cuidados pessoais e de bem-estar (ex. cabeleireiro, barbeiro, estética)
h m Em consultas médicas ou outros serviços de saúde (ex. fisioterapia)
h m A tratar de assuntos financeiros, administrativos, fiscais e outros semelhantes
h m Em idas ao cinema/teatro/exposições
h m Em atividades religiosas (ex. missa, cuidados a locais de culto, idas ao cemitério)
h m Em atividades de participação política e/ou ativismo e/ou voluntariado
h m Noutras atividades não referidas anteriormente
P48 Apenas relativamente às tarefas que realiza diariamente em casa. Quem as realiza habitualmente?
Apenas eu ..............................................................................................................
Eu e o/a meu/minha cônjuge/companheiro/a ......................................................
Eu e os meus pais ou outras pessoas adultas (ex. Tios, Avós) ..............................
Eu e os meus/minhas filhos/as ..............................................................................
Todas as pessoas que residem comigo ..................................................................
Ninguém pois tenho empregado/a doméstico/a...................................................
Outra situação .......................................................................................................
P49 Gostaria de mudar essa situação?
Sim .........................................................................................................................
Não ........................................................................................................................ → (P51)
P50 Como gostaria que fosse?
P51 Suponha que podia alterar o modo como ocupa o seu tempo, gastando
mais tempo com algumas tarefas e menos com outras. Das seguintes tarefas,
indique aquelas em que gostaria de ocupar mais ou menos tempo
Mais tempo
O mesmo
Menos tempo
Nas ocupações domésticas
Com os/as seus/suas filhos/filhas
Com outros elementos da sua família
Com os/as seus/suas amigos/amigas
Em atividades de tempos livres
A trabalhar
A dormir
Em deslocações e nos transportes
Outras
Quais?
P52 A propósito da divisão do trabalho na família diga-me por favor, qual das seguintes afirmações se aproxima mais da
sua opinião. Escolha apenas uma:
O ideal num casal é que cada um tenha a sua atividade profissional e partilhem as atividades
domésticas e os cuidados aos filhos/as ………………………………………………………………………………………………………..
O ideal é que um dos membros do casal tenha uma actividade profissional menos absorvente
para que o outro possa estar mais tempo com o/a(s) filho/a(s) e fazer as tarefas domésticas …………………….
O ideal é que apenas um dos membros do casal exerça uma actividade profissional para que
o outro se ocupe da casa e do/a(s) filho(s)/filha(s) ……………………………………………………………………………………….
P53 O que faz nos seus tempos livres?
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P54 Vou ler um conjunto de frases e gostaria de saber se concorda ou discorda com cada uma:
Concordo
NS
Discordo
Eu sinto-me apressado/a na maior parte dos dias
É difícil realizar todas as tarefas que pretendo no tempo que tenho nos dias de semana
É difícil realizar todas as tarefas que pretendo no tempo que tenho nos fins-de-semana
Habitualmente tenho tempo disponível, em que não sei o que fazer
A minha profissão impede-me de dedicar tempo à família
Sinto dificuldade em concentrar-me no trabalho devido às responsabilidades familiares
Sinto-me satisfeito/a com o balanço entre o tempo que passo com a família e o tempo de trabalho
O meu horário de trabalho adapta-se aos meus compromissos familiares
Para mim é fácil tirar 1/2 horas durante o horário de trabalho para tratar de assuntos pessoais ou familiares
I. Perceção do Uso e Gestão do Tempo
P55 Na sua opinião, o que seria mais eficaz para aumentar o tempo que os homens despendem em
atividades como a lida da casa, cuidar das crianças e/ou de outras pessoas dependentes?
Das seguintes frases, diga se concorda ou discorda de cada uma delas.
Concordo
NS
Discordo
Mudar as atitudes dos homens e dos rapazes em relação às tarefas domésticas e ao cuidado de crianças
e/ou de outras pessoas dependentes
Aumentar as possibilidades de trabalho flexível (part-time; trabalho a partir de casa)
Garantir que os homens não são discriminados se tirarem uma licença para assistência a filhos ou outros
dependentes
Tornar os infantários e creches mais acessíveis financeiramente
Tornar a licença de paternidade (só para os pais) obrigatória Mudar as atitudes das mulheres e das raparigas em relação às tarefas domésticas e ao cuidar da casa, de
crianças e/ou de outras pessoas dependentes
Não sei
Outra (resposta espontânea)
P56 Quais são as três principais necessidades desta zona do Concelho?
1ª
2ª
3ª P57 Alguma vez na vida teve uma necessidade e não sabia onde ou a quem recorrer/pedir ajuda?
Sim .........................................................................................................................
Não ........................................................................................................................ → (P59)
Não me lembro ...................................................................................................... → (P59)
P58 Pode dizer-nos pelo menos uma dessas situações em que teve uma necessidade e não sabia a quem recorrer?
Não, prefiro não dizer ............................................................................................
P59 Qual foi a principal necessidade que sentiu no ano passado (2015)?
Não tive nenhuma necessidade no ano passado (2015) .......................................
Agradecer a participação e terminar aplicação do questionário. Não me lembro/não responde ..............................................................................
Agradecer a participação e terminar aplicação do questionário.
P60 Essa situação/necessidade mantém-se?
Sim .........................................................................................................................
Sim, em parte.........................................................................................................
Não ........................................................................................................................
AGRADECER
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I.Sociodemographic characterization of the respondent
Q1 First of all, I would like to know if you live in Seixal/Odivelas municipality? Yes ...............................................................................................................................
No ............................................................................................................................... → (Q3)
Q2S (Seixal). Where do you live (parish)? Amora .............................................................................................................................
Corroios ………………………………………………………………………………………………………………..........
União das freguesias do Seixal, Arrentela e Aldeia de Paio Pires……………..........................
Fernão Ferro ……………………………………………………………………...............................................
NA ............................................................................................................................
Q2O (Odivelas). Where do you live (parish)? Odivelas ...............................................................................................................................
União de Freguesias de Pontinha e Famões .......................................................................
União de Freguesias de Santo Adrião/Olival de Basto ........................................................
União de Freguesias de Ramada e Caneças ........................................................................
Q3 Do you work in Seixal/Odivelas? Yes ...............................................................................................................................
No ............................................................................................................................... → (Q10)
Q4 What is your current profession? The answer is spontaneous and should be classified by the interviewer according to
the National Classification of Professions (CNP)
Higher Boards of Public Administration, Rulers and Higher Boards of Enterprises …………..
Specialists of the Intelectual and Scientific Professions .....................................................
Technicians and Intermediate Level Professions ................................................................
Administrative staff and similar .........................................................................................
Services and Sales’ professions ..........................................................................................
Qualified Workers of Agriculture and Fishing .....................................................................
Manual Workers, Craftsman and Similar ...........................................................................
Machinery and Factory Workers.........................................................................................
Non-Qualified Workers .......................................................................................................
Others (spontaneous answer) ……………………………………………………………………………………….
NA ...............................................................................................................................
Name of the profession, in case the interviewer is unable to classify it
Q5 Other situations Retired ............................................................................................................................... → (Q11)
Unemployed........................................................................................................................ → (Q11)
On disability / illness leave ................................................................................................. → (Q11)
None of these Does not reside, work or study in the Seixal / Odivelas municipalities.
Finish the survey. Thank the respondent for participating while informing him/her that
they are not part of the target population of the study . ....................................................
Q6 Do you have more than one profession? Yes ...............................................................................................................................
No ...............................................................................................................................
Survey # Date / / Good morning/afternoon. My name is Show identification card. The University of Lisbon is developing a study in partnership with this municipality to understand how local residents use their time. There are no right and wrong answers. The study is about the practical aspects of daily life. The survey is anonymous and the answers are confidential.
The interview lasts approximately 10 minutes.
The survey should only be applied if two conditions are fulfilled: 1) The respondent works and/or studies in the municipality (verify in Q3 and Q10; 2) the respondent have 16 or more years old. The answers should be marked by filling in the corresponding circle within the limits of the circle and by applying the appropriate pressure on the pen (black or dark-blue). Do not write the answers to the open-ended questions on top of or too close to the circles, so as to not invalidate the survey.
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Q7 Your main profession/occupation is:
Full-time .............................................................................................................................
Part-time ............................................................................................................................
Piecework (irregular) ..........................................................................................................
Other situation ...................................................................................................................
Q8 Does you main profession/occupation regularly imply any of the following situations? Working at night ................................................................................................................
Working extra-hours (regularly)..........................................................................................
Working on the weekend....................................................................................................
Taking work home on a daily/almost daily basis ………………………. ......................................
Other situation ………………………………………………………………………………………… ......................
Q9 What is your current job situation?
Full Contract ..........................................................................................................................
Fixed-term contract ..............................................................................................................
Service provision / self-employed worker ............................................................................
Payed internship ...................................................................................................................
No employment contract ......................................................................................................
Study / training grant ...........................................................................................................
Other situation ......................................................................................................................
NA ...............................................................................................................................
Q10 Do you study in Seixal/Odivelas? Yes ...............................................................................................................................
No, I study in another municipality ....................................................................................
No, I don’t study ………………………………………………………………………………………………...............
Q11 Sex Male ...............................................................................................................................
Female ...............................................................................................................................
Q12 How old are you? Write down current age, according to the most recent birthday. If the respondent is less than 16 years of age, thank him/her for his/her collaboration and inform that
he/she is not part of the target population of this study. Finish survey application.
Q13 What is the highest level of education you completed?
Has not completed any level of education, can’t read and/or write .................................
Has not completed any level of education, but can read and/or write .............................
Primary education (completed 4th grade) .........................................................................
Lower secondary education, level I (completed 6th
grade).................................................
Lower secondary education, level II (completed 9th
grade)................................................
Higher secondary education (completed 12th
grade) .........................................................
Post-secondary / Terciary education .................................................................................
NA ...............................................................................................................................
Q14 What is your nationality? Q15 What is your father’s nationality? Q16 What is your mother’s nationality? Q17 Do you have children?
Yes ...............................................................................................................................
No ............................................................................................................................... → (Q38)
Q18 How many sons and/or daughters do you have, regardless of if they live or not with you?
Q19 How many sons and/or daughters live with you?
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Sociodemographic characterization of the respondent’s sons
and/or daughters
Sex Male Female
Q20
Q23
Q26
Q29
Q32
Q35
Age
Q21
Q24
Q27
Q30
Q33
Q36
With whom / where does your child spend most of his/her day?
Day care / Kindergarten
Q22
Q25
Q28
Q31
Q34
Q37
School
At home
With relatives
Working
Other
Q38 What is your current marital status?
Single (includes dating) ..........................................................................................
Married or cohabiting ............................................................................................
Separated or divorced ...........................................................................................
Widow ...................................................................................................................
Other situation ......................................................................................................
Q39 With who do you usually reside? Yes No
Alone .....................................................................................................................
Partner / Boyfriend or girlfriend ...........................................................................
My children ...........................................................................................................
Father ....................................................................................................................
Mother ..................................................................................................................
Other relatives ......................................................................................................
Other people (non-relatives) .................................................................................
Did this situation recently change (2014/15) due to migration of relative(s)? …...
NA ..........................................................................................................................
Q40 Can you tell me your religion?
Catholic .................................................................................................................
Protestant ..............................................................................................................
Orthodox catholic ..................................................................................................
Muslim ...................................................................................................................
Jewish ...................................................................................................................
None/Agnostic ......................................................................................................
Other .....................................................................................................................
NA .........................................................................................................................
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I. Use of time by the respondent
Q41 Let’s talk about the way you use your time, on a daily basis.
Please consider the 24 hours of a regular day or typical day (when you are not on vacation, for instance). I would like to
know how much time per day you spend, roughly:
If the respondent doesn’t spend any time on a task, answer 0. If the sum of all tasks is under/over 24 hours, it is not very
important, since this is an estimate and each day is slightly different.
h m Working (payed labour)
h m Studying / in training (sum of time spent in classes and studying)
h m Sleeping
h m Resting / relaxing (not sleeping)
h m Making meals
h m Eating meals
h m Personal care (ex. having a shower, beauty care…)
h m Daily / grocery shopping
h m On the way to and from work / school / university / training institution (sum of all trips on a “normal” day)
h m On the way to take / accompany other people to services like day-care, school, day centre, health centre, etc. (sum of all trips
on a “normal” day)
h m Other trips different from the previous (between your home and other people’s, friends’, relatives’…)
h m Housekeeping (laundry, cooking, cleaning the house, ironing…)
h m Taking care of children / youth / dependent persons of your family who live in your house
h m Taking care of other people who don’t live in your house (does not include volunteering activities)
h m Taking care of pets (including walking them)
h m Talking on the phone (excluding work-related conversations)
h m Practicing sports/doing physical activities (including walking for physical maintenance)
h m Socializing / going out (ex. getting drinks, talking, taking walks…)
h m On the internet (eg. Messenger, Facebook, Chats)
h m Watching TV (including recorded shows, videos, DVD)
h m Reading (eg. newspapers, magazines, books, internet websites or blogs) not study-related
h m Other activities that were not mentioned before. Which?
Q42 Do you use a personal vehicle for your daily trips? Yes..........................................................................................................................
No .......................................................................................................................... → (Q44)
Q43 What is the number of motor vehicles in your family, considering everyone you live with?
Motorbike(s) Automobile(s)
Q44 Do you use public transports for your daily trips? Yes .........................................................................................................................
No ......................................................................................................................... → (Q46)
Q45 How much time do you spend on public transports on a daily basis, roughly?
h m Subway h m Boat h m Bus/tram h m Train h m Other public transport
Q46 I would like to know how much time you spend per week (considering a regular or typical week, when you are not on vacation, for instance) in the following activities, roughly:
h m Shopping (eg. food, cleaning products, personal products)
h m Constructing, fixing and doing maintenance of your house
h m Fixing and doing maintenance of your motor vehicle
h m Gardening / cultivating (garden/farm)
h m Taking care of relatives
h m At parties, leisure events and socializing
h m Practicing sports/doing physical activities
h m In social and/or civic activities (voluntary activities, including volunteering)
h m Spending leisure time with family
h m Other activities that were not mentioned before
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Q47 I would like to know how much time you spend per month (considering a regular or typical month, when you are not on
vacation) in the following activities, roughly:
h m On work related trips (different from daily trips)
h m On non-work related trips (does not include vacation)
h m On personal care and well-being (eg. hairdresser, barber, aesthetician)
h m On medical and consultations and other health services (eg. physiotherapy)
h m Taking care of financial, administrative, fiscal and similar issues
h m Going to the cinema/theatre/exhibits
h m On religious activities (eg. mass, cult locations, trips to the cemetery)
h m On political / activist / volunteer activities
h m Other activities that were not mentioned before
Q48 Consider only the domestic tasks that are performed on a daily basis. Who usually performs them?
Just me ..................................................................................................................
Me and my partner ................................................................................................
Me and my parents / other adults (eg. uncles, grandparents) ..............................
Me and my children ...............................................................................................
Everyone who lives with me .................................................................................
Nobody because I have a domestic worker ..........................................................
Other situation ......................................................................................................
Q49 Would you like to change this situation?
Yes .........................................................................................................................
No ......................................................................................................................... → (Q51)
Q50 How would you like it to be?
Q51 Imagine you could change the way you use your time, spending more
time on some tasks and less on others. Of the following tasks, which would
you like to spend more and less time on?
More time
The same
Less time
On domestic tasks
With your children
With other elements of your family
With your friends
On leisure activities
Working
Sleeping
On daily travels and public transportations
Others
Which?
Q52 Regarding the division of labour in the family, please tell me which of the following statements is closer to your
opinion. Chose only one:
Ideally, each member of the couple should have their own profession/occupation and share domestic
tasks, as well as child-care …………………………………………………………………………….. .................……………….
Ideally, one of the members of the couple should have a less absorbing professional occupation
allowing to spend more time on domestic tasks and child-care .........................................………………..
Ideally, only one member of the couple should have a professional occupation so that the other
member of the couple can be fully dedicated to domestic tasks and child-care ..…………………………….
Q53 What do you do in your free time?
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Q54 I will read a set of statements. I would like to know if you agree/disagree with each of them:
Agree
NR
Disagree
I feel like I’m on a hurry most days
It’s difficult for me to accomplish all the tasks I intend with the time I have on week days
It’s difficult for me to accomplish all the tasks I intend with the time I have on weekends
Usually I have free time and don’t know what to do
My profession keeps me from dedicating time to my family
I find it difficult to focus on work due to family responsibilities
I feel satisfied about the balance between the time I spend with my family and the time I spend working
My work schedule is easily adaptable to my family responsibilities
It’s easy for me to take 1/2 hours off my work schedule to take care of personal or family matters
II. Perception of uses and management of time
Q55 In your opinion, what would be more effective to increase the time men spend on activities such as
housekeeping and taking care of children or other dependent people?
Of the following statements, please tell me if you agree/disagree with each.
Agree
NR
Disagree
Changing men’s and boy’s attitudes towards domestic tasks and towards taking care of children and/or
other dependent people
Increasing the opportunities for flexible work (part-time; work from home…)
Making sure that men are not discriminated against if they take a professional leave to take care of their
children or other dependent people
Making day-care and kindergartens more financially accessible
Making paternity leave (only for fathers) mandatory Changing women’s and girl’s attitudes towards domestic tasks and towards taking care of children and/or
other dependent people
I don’t know
Other (spontaneous answer)
Q56 What are the main needs in this area of the municipality?
1st
2nd
3rd
Q57 Have you ever had a need in your life and you didn’t know who/where to go to for help?
Yes..........................................................................................................................
No .......................................................................................................................... → (Q59)
I don’t remember................................................................................................... → (Q59)
Q58 Can you tell us one of those situations where you had a need and you didn’t know who/where to go to for help?
No, I would rather not ..........................................................................................
Q59 What was the main need you felt last year (2015)?
I had no needs last year (2015) .............................................................................
Thank the respondent for participating in the study. Finish survey application.
I don’t remember / NA ..........................................................................................
Thank the respondent for participating in the study. Finish survey application.
Q60 Does this situation/need persist?
Yes..........................................................................................................................
Yes, partially ..........................................................................................................
No .........................................................................................................................
THANK YOU
Anexo 2
Critérios de avaliação de medidas legislativas, por tema analisado
Critérios de avaliação
Temas analisados nos estudos realizados e nos artigos selecionados
Políticas de conciliação na parentalidade (onde se incluem medidas para os cuidados a dependentes, licenças de parentalidade, divisão do trabalho doméstico, etc.)
Políticas para a igualdade de oportunidades no trabalho/emprego (onde se incluem medidas como as quotas de género, os regulamentos para a contratação equitativa e para a não-discriminação no local de trabalho, etc.)
Políticas para a igualdade salarial (onde se inclui medidas para a redução do pay gap, entre outras)
Eficácia (resultados)
Buchely (2013), Amarson e Mitra (2010), Dearing (2016), Burnett et al. (2010), Kluver e Tamm (2013), Estes et al. (2007), Schober (2014), Allen et al. (2014), Castro-García e Pazos-Moran (2016), Lappegard (2008), Ekberg et al. (2013), Gornick e Heron (2006), Choua e Cheunga (2013), Auer e Welte (2009)
García-Izquierdo (2015), Doncel (2010), French e Strachan (2015), Strachan et al. (2007), Ali e Knox (2008), Hyman (2011), Auer e Welte (2009), Peetz et al. (2008)
Hall (2014), Lyon e Smith (2008), Pocock et al. (2013), Chang et al. (2014), Singh e Peng (2010)
Robustez (relação com orientações
políticas gerais e com outras medidas)
Buchely (2013), Ravenswood (2008), Lewis e Plomien (2009), Burgess et al. (2007), García e Pazos-Moran (2016), Tremblay (2010), Gornick e Heron (2006)
Doncel (2010), Strachan et al. (2007), Hyman (2011), Buchely (2013)
Velutti (2008), Chang et al. (2014), Macdonald e Charlesworth (2013), Hall (2007)
Eficiência (custo) Buchely (2013) - Singh e Peng (2010)
Aceitação social e/ou política
Buchely (2013), Spehar (2012), Choua e Cheunga (2013)
Casey et al. (2011), Spehar (2012)
Hall (2014), Spehar (2012), Cloutier e Lamarche (2015), Hall (2007)
Transparência na implementação
Dickens (2006), Zamfir (2014), Reilly (2012), Spehar (2012), Tremblay (2010)
Galea et al. (2015), Dijkstra (2011), Keleher (2013), Reilly (2012), French e Strachan (2015), Casey et al. (2011), Spehar (2012), Ali e Knox (2008)
Hall (2014), Spehar (2012), Singh e Peng (2010), Hall (2007)
Participação da sociedade civil na implementação
Spehar (2012), Krizsan e Lombardo (2013), Tremblay (2010)
Dijkstra (2011), Keleher (2013), Spehar (2012), Krizsan e Lombardo (2013)
Velutti (2008), Spehar (2012), Krizsan e Lombardo (2013), Cloutier e Lamarche (2015)
Flexibilidade (capacidade de
adaptação)
Burgess et al. (2007) Galea et al. (2015), Doncel (2010)
-
Condições de elegibilidade
Dickens (2006), Lewis e Plomien (2009), Mitchell (2015), Schober (2014), Tremblay (2010)
- -
Falhas na cobertura
Dickens (2006), Zamfir (2014), Addati (2015), Lewis e Plomien (2009), Tremblay (2010), Choua e Cheunga (2013)
Bernstein et al. (2011) Lyon e Smith (2008), Macdonald e Charlesworth (2013)
Sustentabilidade
Reilly (2012), Ravenswood (2008), Addati (2015), Burgess et al. (2007), Auer e Welte (2009)
Dijkstra (2011), Reilly (2012), Doncel (2010), French e Strachan (2015), Casey et al. (2011), Strachan et al. (2007),
Velutti (2008), Singh e Peng (2010)
Ali e Knox (2008), Auer e Welte (2009)
Presença de estereótipos de
género na legislação
Dickens (2006), Weldon-Johns (2013), Addati (2015), Krizsan e Lombardo (2013), Lewis e Plomien (2009), Ciccia e Verloo (2012), Burnett et al. (2010), Mitchell (2015), García e Pazos-Moran (2016), Lappegard (2008), Ekberg et al. (2013), Auer e Welte (2009)
Bernstein et al. (2011), Krizsan e Lombardo (2013), Ali e Knox (2008), Auer e Welte (2009)
Pocock et al. (2013), Krizsan e Lombardo (2013), Macdonald e Charlesworth (2013)
Anexo 3
Principais resultados dos estudos publicados nos artigos selecionados
Artigos Principais resultados
Zamfir (2014), Ravenswood (2008), Sing e Peng (2010)
As medidas legislativas para a igualdade de género carecem de mecanismos que permitam avaliá-las (no caso da Roménia) ou de mecanismos que permitam implementá-las de forma eficaz (no caso da Nova Zelândia e Canadá), o que compromete a sua sustentabilidade, nomeadamente em momentos de crise financeira, quando são relegadas para segundo plano ou mesmo extintas.
Velluti (2008), Bernstein et al. (2011), Lyons e Smith (2008), Chang et al. (2014), Strachan et al. (2007), Lewis e Plomien (2009),
O enfraquecimento da negociação coletiva e o aumento da precariedade nas situações de vínculo laboral de longa duração correspondem a contextos que dificultam a igualdade de género, nomeadamente no que diz respeito à igualdade salarial e igualdade de oportunidades para as mulheres. A eficácia da medida legislativa de promoção da flexibilidade laboral como medida também promotora de conciliação entre a esfera pessoal e familiar e a esfera profissional fica assim comprometida. O perigo consiste em colocar as mulheres numa posição ainda mais segregada no mercado de trabalho limitando a sua autonomia financeira.
Dickens (2006), Weldon-Johns (2013), Addati (2015), Krizsan e Lombardo (2013), Lewis e Plomien (2009), Ciccia e Verloo (2012), Burnett et al. (2010), Mitchell (2015), Castro-García e Pazos-Moran (2016), Lappegard (2008), Ekberg et al. (2013), Auer e Welte (2009), Bernstein et al. (2011), Ali e Knox (2008), Auer e Welte (2009), Pocock et al. (2013), Krizsan e Lombardo (2013), Macdonald e Charlesworth (2013)
A legislação para a parentalidade contém vestígios de estereótipos de papéis tradicionalmente masculinos e femininos, o que se traduz concretamente em: fazer depender os direitos do pai de usufruir de licença parental da autorização da mãe (Reino Unido, EUA); encorajar, implicitamente na lei, apenas as mulheres a aceitarem regimes de trabalho flexíveis com o objetivo de conciliarem a família e o trabalho, não levando em conta o impacto que isso pode ter em famílias monoparentais ou em famílias de baixos rendimentos (Austrália, Nova Zelândia, Países Nórdicos, Países Baixos); não envolvendo outras políticas sociais ou outras iniciativas no combate à divisão sexual tradicional do trabalho doméstico e da prestação de cuidados.
Reilly (2012), Casey et al. (2011), Hall (2014), Buchely (2013), Burgess et al. (2007), Peetz et al. (2008), Ali e Knox (2008), García-Izquierdo et al. (2015), Doncel (2010), French e Strachan (2015), Galea et al. (2015)
A existência de mecanismos reguladores das medidas legislativas para a igualdade tem de ser contrabalançada com as vantagens e desvantagens associadas a cada tipo de mecanismo. Os mecanismos em que as instâncias reguladoras possuem poder de intervenção direto em caso de incumprimento (como ocorre nos países escandinavos) garantem maior rapidez e eficácia no cumprimento dos objetivos das medidas, mas podem estar associados a resultados meramente numéricos (ex: quotas de género nas empresas) e fazer pouca diferença na alteração das predisposições de homens e mulheres face à igualdade de oportunidades. Para além disto são os mecanismos de regulação com poder de atuação são uma proposta mais onerosa. Os mecanismos de regulação soft-touch permitem um maior diálogo entre agentes e favorecem a adaptabilidade das regras legais aos contextos organizacionais, no entanto deixam ao critério dos/as empregadores/as a decisão em relação ao seu grau de envolvimento na promoção da igualdade de género. Assim, a opção por estes mecanismos está associada a mudanças mais lentas e localizadas em setores de atividade e/ou em organizações específicas.
Burnett et al. (2010), Kluver e Tamm (2013), Estes et al. (2007), Schober (2014), Ekberg et al. (2013), Gornick et al. (2006), Choua e Cheunga (2013), Auer e Welte (2009)
As revisões mais recentes da legislação relativa aos direitos de parentalidade da Nova Zelândia, Austrália, Islândia, Noruega e Alemanha contribuíram para fazer aumentar o número de mães e pais beneficiários de licenças de parentalidade e/ou de outros apoios. Esta alteração decorre de revisões legislativas em relação aos critérios de elegibilidade, e de revisão das condições de pagamento e dos moldes em que a licença de parentalidade é gozada (em separado ou em conjunto). No entanto, as revisões da legislação relativa aos direitos de parentalidade não parecem ter efeitos na distribuição equitativa do trabalho doméstico e do cuidado a dependentes após o término das licenças ou da concessão de apoios. Também não se verificaram resultados ao nível do aumento da duração das licenças pedidas pelos pais, ou do período de licença gozado por estes em regimes de licença conjunta.
Anexo 4
Métodos e técnicas mobilizados nos artigos
Artigos Métodos e técnicas
García-Izquierdo et al. (2015), Ciccia e Verloo (2012), Dearing (2016), Kluver e Tamm (2013), Estes et al. (2007), Schober (2014), Zamfir (2014), Peetz et al. (2008), Allen et al. (2014), Castro-Garcia e Pazos-Moran (2016), Lappegard (2008), Ekberg et al. (2013), Choua e Cheunga (2013)
Análise inferencial de dados quantitativos
Dickens (2006), Bernstein et al. (2009), Pocock et al. (2013), Amarson e Mitra (2010), Chang et al. (2014), Addati (2015), Lewis e Plomien (2009), Hall (2014), Ali e Knox (2008), Hyman (2011), Gornick e Heron (2006)
Análise de indicadores nacionais/internacionais de igualdade de género
Casey et al. (2011), Spehar (2012), Galea et al. (2015), Singh e Peng (2010), Cloutier e Lamarche (2015),
Entrevistas semi-estruturadas/estruturadas a atores institucionais e/ou a trabalhadores/as (5)
Zamfir (2014), Bernstein et al. (2009), Dickens (2006), Buchely (2013), Reilly (2012), Pocock et al. (2013), Doncel (2010), Ravenswood (2008), Addati (2015), Kluver e Tamm (2013), Mitchell (2015), Lyons e Smith (2008), Ali e Knox (2008), Macdonald e Charlesworth (2013), Hyman (2011), Hall (2007), Tremblay (2010), Gornick e Heron (2006), Auer e Welte (2009), Dijkstra (2011)
Análise de legislação e documentos oficiais (governamentais)
García-Izquierdo et al. (2015), French e Strachan (2015), Strachan et al. (2007), Galea et al. (2015), Singh e Peng (2010), Burgess et al. (2007)
Análise de documentos organizacionais (6)
Velluti (2008), Bernstein et al. (2009), Hall (2014), Buchely (2013), Keleher (2013), Reilly (2012), Chang et al. (2014), Strachan et al. (2007), Lewis e Plomien (2009), Burnett et al. (2010),
Revisão de literatura empírica
