KP-2017-1.book Page 21 Wednesday, February 15, 2017 … planlegging som... · Regional planlegging som flernivåkoordinering KART OG PLAN 1–2017 23 res bidrag vil øke systemkapasiteten

KART OG PLAN 1–2017 21

Regional planlegging som flernivåkoordineringGro Sandkjær Hanssen og Hege Hofstad

Vitenskapelig bedømt (refereed) artikkel

Gro Sandkjær Hanssen and Hege Hofstad: Regional planning as multilevel coordination

KART OG PLAN, Vol. 77, pp. 21–39, POB 5003, NO-1432 Ås, ISSN 0047-3278

This article examines the potential of regional planning to function as a multilevel coordination tool.First, the article describes regional planning as a mixture of hierarchical and network-oriented co-ordination-logics. We confirm that the intention of the Planning-and Building Act is that regionalplanning should ensure coordination ex ante and ex post, both vertically, horizontally and diagonally.Based on an empirical study of planners and politicians at the regional and local levels we then dis-cuss challenges facing regional planning in practice and illuminate the relatively low ability of theseprocesses to coordinate national sector authorities having conflicting goals and measures. Finally,the article recommends amendments to the Planning- and Building Act, to increase the ability of theregional plan to function as a multi-level coordination tool.

Keywords: Regional planning, multilevel, coordination, regional development.

Gro Sandkjær Hanssen, Researcher, Norwegian Institute for Urban and Regional Research, TheOslo and Akershus University College of Applied Sciences, Postboks 4 St. Olavs plass, NO-0130 Oslo.E-mail: [email protected]

Hege Hofstad, Researcher, Norwegian Institute for Urban and Regional Research. Oslo and Aker-shus University College of Applied Sciences. Postboks 4 St. Olavs plass, NO-0130 Oslo. E-mail: [email protected]

1. InnledningRegional planlegging er ment å ha en viktigsamordnende funksjon (NOU 2001, 2003:14).Formålsparagrafene i plan- og bygningslo-ven (PBL) fra 1985 (§2) og 2008 (§1-1) vekt-legger begge at planlegging etter loven skalbidra til å samordne statlige, regionale ogkommunale oppgaver – altså det som oftekalles vertikal samordning. Regional plan-legging har, ifølge § 3-4, til formål å stimule-re den fysiske, miljømessige, helsemessige,økonomiske, sosiale og kulturelle utviklin-gen i en region, altså en helhetlig samfunns-utvikling. Forskning har gjennom tiår pektpå samordningsutfordringer i regional utvik-ling og fylkesplanleggingens manglendeevne til å håndtere dem (NOU 1982:3, NOU1988:38, Higdem, 2007). I 2008 ble PBL en-dret for å styrke regional planlegging, samt åfastslå prinsippet om at ansvaret for den re-gionalpolitiske utviklingen ligger til regio-nens eget folkevalgte nivå (Higdem og Ha-gen 2017). Endringene var ment å oppfylle

fire intensjoner; effektivitet, fleksibilitet, ko-ordinering og forpliktelse. Likevel pekteSt.meld 22 (2015–2016) nylig på at regionalsamfunnsutvikling fordrer et sterkere regio-nalt nivå som gjennom sin planlegging kanbidra til bedre samordning enn hva tilfelleter i dag. Dette begrunnes i økt behov for sam-ordning av en fragmentert regional stat, til åmøte sektorovergripende samfunnsutfor-dringer, bidra til samordning av arealdispo-sisjoner og transportbehov og gi felles strate-gisk retning til regional utvikling. I denneartikkelen vil vi ut ifra et teoretisk perspek-tiv om institusjonell lagdeling (Mahoney ogThelen 2010, Van der Heijden 2011) diskute-re a) Hva slags koordineringslogikker hvilerregional planlegging på?

Deretter vil vi ut fra en kvalitativ studieog tidligere forskning b) Identifisere utfor-dringer regional planlegging møter som koor-dineringsmekanisme i praksis.

Her vil vi se om det er forhold ved dagenslovgivning som vanskeliggjør lovens formål

KP-2017-1.book Page 21 Wednesday, February 15, 2017 2:13 PM

Bedømt (refereed) artikkel Gro Sandkjær Hanssen og Hege Hofstad

22 KART OG PLAN 1–2017

om samordning, for så avslutningsvis å dis-kutere c) Hvilke endringer kan eventuelt gjø-res for å bedre samordningspotensialet?

Samordningspotensialet til regional plan-leggingen må forstås ut fra et flernivåper-spektiv (multilevel governance, jfr Marks ogHooghe 2004, Vabo og Røiseland 2008,Saglie og Aarebrot 2012), hvor mellomnivå-ets koordinerings- og bindeleddsfunksjon iflernivådemokratiet er påvirket av styrkentil det lokale og nasjonale nivået. I Norge ka-rakteriseres det regionale nivået som rela-tivt svakt, mens man har et sterkt nasjonaltog kommunalt nivå (Mydske mfl 2006, Rei-tan, Smith og Saglie 2012). Dette vil nødven-digvis påvirke potensialet den regionaleplanleggingen har til å koordinere aktørerpå de tre myndighetsnivåene. Diskusjonenbygger på kvalitative intervjuer i ni fylkes-kommuner og seks kommuner, samt tidlige-re forskning.

2. Ut fra et teoretisk perspektiv om institusjonell lagdeling: hva slags koordineringslogikker bygger dagens regionale planlegging på? 2.1 Institusjonell lagdeling og samordningsbegrepetVårt teoretiske utgangspunkt er at dagensplansystem består av ulike institusjonellelag av styringslogikker («layering» Mahoneyog Thelen 2010, Streeck and Thelen, Chris-tensen og Lægreid 2007). Disse eksistererparallelt og spiller sammen, men kan ogsåspille hverandre ut. Tankegangen finner viigjen i samstyringslitteraturen (Røiseland ogVabo 2008, Bouckaert mfl 2010, Marks ogHooghe 2004). Ofte skilles det mellom tre ko-ordinerende mekanismer; en hierarkisk, enmarkedsorientert og en nettverksorientert.Koordinering eller samordning blir ofteforstått som «(t)he instruments and mecha-nisms that aim to enhance the voluntary orforced alignment of tasks and effort of orga-nizations» (Bouckaert et al. 2010, p. 16). Hie-rarkisk styring og koordinering skjer oven-fra og ned, basert på en «command-and- con-trol»-logikk (jfr «kommando» Amdam og Veg-geland 2011) . I praksis skjer det gjennompolitiske og administrative organers utfor-ming av reguleringer (lov, forskrift, påbud,

kontroll), finansieringsvirkemidler (skatt,gebyr, tilskudd, incentivordninger), informa-sjonsvirkemidler (pedagogiske føringer) ogorganisasjon (Hood og Margetts 2007, Chris-tensen og Lægreid 2007). Logikken finner viigjen i tradisjonelle instrumentelle planleg-gingsperspektiv, hvor planlegging anses somen hierarkisk, regelstyrt og ekspertdrevetaktivitet, med vekt på formelle regler formyndighetsfordeling og rettigheter (Hans-sen mfl 2015). Markedsdrevet koordineringdrives fram av en mer spontan arbeidsdelingog konkurranse mellom aktører, hvor koordi-neringen stimuleres av tilbud og etterspør-sel, prismekanismen, egeninteresse og pro-fitt. Arbeidsdeling mellom aktørene, bådeprivate og offentlige, reguleres gjerne gjen-nom kontrakter (Andersen og Røiseland2008). Nettverksdrevet koordinering byggerpå at flere aktører ser nytten av å samarbei-de fordi de er avhengig av andres ressurserfor å nå sine mål (Sørensen og Torfing 2005).Ideen er her at autonome, men gjensidig av-hengige aktører går sammen om å nå et mål,og samordner sin virksomhet og sine ressur-ser for å nå målet. Slike ressurser kan værekunnskap, økonomi, makt osv. Partene tren-ger ikke være likeverdige, men det kreves enviss grad av gjensidig avhengighet. Gjennomsamarbeid og forhandlinger (avtaler) kan fel-les problemforståelse og tillit utvikles og leg-ge grunnlaget for utforming av felles poli-tikk. I de siste årene har slike perspektivblitt mer og mer brukt om planlegging, sær-lig på regionalt nivå (jfr. Amdams multiak-tørsystem 2005: 213, plurisentrisk koordine-ring, Sørensen, Sehested og Reff, 2011,Aarsæther mfl 2017).

De tre ulike koordineringslogikkene vil iforskjellig grad ivareta ulike legitimitetsas-pekt. Den hierarkiske legger mest vekt på åivareta input-legitimiteten (Scharpf 1999, Sø-rensen og Torfing 2005), gjennom folkevalgteorgan (politisk likhet ndg stemmerett), gjen-nomsiktige prosesser, etterprøvbarhet. Selvom output-legitimiteten også er viktig å sikreut fra den hierarkiske styringslogikken, såblir denne vektlagt enda mer i den markeds-baserte- og nettverksbaserte logikken. Her ertanken at det kan legitimeres at ressurskon-trollerende aktører får mer innflytelse på ut-forming av politikkområder og tiltak, fordi de-


Regional planlegging som flernivåkoordinering


res bidrag vil øke systemkapasiteten – og der-med tilliten til folkevalgtes evne til problem-løsning og måloppnåelse.

Den fornyede diskusjonen om den regionaleplanleggingens rolle henger sammen med øktepolitiske ambisjoner om å ta tak i komplekse,«wicked» samfunnsutfordringer (Rittel andWebber 1973). Dette reflekteres i dagens PBL(2008), som gir uttrykk for større nasjonaleambisjoner enn noen gang (Kleven 2015). For-målsparagrafen signaliserer at planleggingskal bidra til bærekraftig utvikling, og håndte-re spørsmål knyttet til ressursvern, miljøfor-ringelse og klimaendring (Kleven 2015). Slikekomplekse utfordringer krever ulike dimen-sjoner ved koordinering, både flernivåkoordi-nering (vertikal), tverrsektoriell koordinering(horisontal), men også diagonal koordinering(Hanssen et al. 2013, Dunn 2010).

Vertikal koordinering innebærer flernivå-koordinering av politikkmål, virkemidler, til-tak og enkeltbeslutninger, altså en koordine-ring på tvers av forvaltningsnivåer. Den van-ligste måten er gjennom tradisjonell hierar-kisk styring (NATO, Hood 1991). I planleg-gingen etter PBL (2008) ser vi at vertikal ko-ordinering gjennom plansystemet er blittvesentlig forsterket. Å følge opp nasjonalemål og statlige forventninger i regional og lo-kal planlegging er blitt mer fremtredende, ogutviklingsplanleggingen møter strengereplankrav og skjerpet særlovgivning (Kleven2015). Med horisontal koordinering menestversektoriell koordinering, for eksempel vedat ulike sektormyndigheter (eller enheterinnenfor en kommune) må samordne sin vir-kemiddelbruk for å sikre at brukerens behovivaretas, eller at komplekse problemer løses.

Med økte offentlige ambisjoner om å løsetverssektorielle utfordringer (som folkehelseog utslippsreduksjon), så øker behovet for di-agonal koordinering av ulike myndighetsor-ganers virksomhet. Begrepet betegner koor-dinering som «cuts across the organizationalarrangements, ignoring positions and levels,involves services that are used by multiple le-vels of management, an individual in a liaisonrole may be called on to facilitate and coordi-nate» (Dunn 2010), altså utenfor den hierark-iske «styringslinjen». Dette kan skje bådenedover, ved at et direktorat gir føringer ogsåtil andre direktorat. Med dette styrker også

regional planlegging som mellomnivå sin po-sisjon (St.meld 22 2015–2016), et mellomnivåsom oversetter og tilpasser nasjonale mål inni regional og lokal kontekst, som synkronise-rer av regionale og kommunale planstrategi-er, og som kanaliserer signaler fra lokalt nivåoppover (Smas mfl 2012).

Samordning kan skje ex ante og ex post(Winge 2013).

SAMORDNING EX ANTE: Her skjer sam-ordningen gjennom prosess og eierskap. Ide-en er at alle parter skal delta i prosessen forå kanalisere inn de hensyn og interesser deskal ivareta (for hensyn i sektorlover), væremed i kunnskapsdelingen og utviklingen avfelles forståelser. Samordningen skjer ogsåved at alle parter er med i bryningen mellomhensyn, i veiingen, prioriteringen og i utfor-mingen av det omforente planproduktet somer resultatet av prosessen. Samordningsra-sjonalet ligger i at det felles produktet skalvære akseptert av alle (sektormyndighete-ne), ivareta et minimum av hensyntaking tilde relevante sektorhensyn og sikre eierskaptil (plan)produktet hos aktørene.

SAMORDNING EX POST: Med dette me-nes planproduktets samordnende effekt etterat det er utformet og vedtatt. (Plan)produk-tet har en samordnende effekt dersom detlegges til grunn for deltakende parters virk-somhet og daglige beslutningsfatting, saks-behandling etc. Som oftest er det planens for-melle status og formelle forpliktelse (incenti-ver og sanksjoner knyttet til planen) som erviktig faktorer for å sikre samordning expost. I tillegg påvirker ofte planprosessen iforkant hvorvidt aktørene har eierskap tilproduktet og dermed hvor stor grad av mo-ralsk forpliktelse de føler for å legge planentil grunn for sin virksomhet.

I lovforarbeidene betones begge aspekter;«Samordning innebærer at disse sektorene,interessene og hensynene, og forholdet mel-lom dem, blir kartlagt, sett i sammenheng ogavveid i forhold til hverandre gjennom plan-prosessene, og at de i neste omgang følgerplanene» (NOU 2003:14, s66).

For å forstå sammenhengen mellom exante og ex post, så er et nødvendig å se nær-mere på ulike nivåer av samordning, somogså lovforarbeidene trakk frem (NOU2003:14:64).




Trinn 1 beskriver samordning og koordi-nering av erfaringer, informasjon og kunn-skap. Trinn 2 beskriver hvordan dette igjenkan føre til en koordinering av virkelighets-oppfatninger, og til utvikling av felles pro-blemforståelser og løsningsforståelser. Deli-berativ litteratur (som bygger på Habermas1996) legger stor vekt på dette, og multi-levelgovernance litteratur vektlegger også hvor-dan nettverksarenaer kan føre til «commonperspectives and building of shared norms»(Robins et al. 2011:1294). I lovforarbeideneomtales de to nederste trinnene ofte som pro-sess/prosedyremessig samordning. Trinn 3beskriver koordineringen av faktisk adferd,ved at aktørene endrer praksis i egen sektor,enten fordi de ønsker å tilpasse seg omver-den, fordi de ser at deres opprinnelige adferdunderminerer andre aktørers tilta, eller for åoppnå synergieffekter. Dette kan være frivil-lig tilpasning forstått som egeninitiert til-pasning mellom sideordnede aktører uten atdette er besluttet eller regelfestet av et over-ordnet nivå (Difi 2014:18), men kan også skjesom resultat av hierarkisk styring. Trinn 4er når aktørene ikke bare endrer adferd iegen virksomhet, men faktisk samarbeiderfor eksempel om felles tiltak.

For å nå de øverste to handlingstrinnenemå man ikke nødvendigvis ha gått gjennomde to nederste. Dette er likevel en av antagel-sene som kravet om prosessdeltakelse i PBL(2008) hviler på – at det skjer samordning exante, gjennom skjer kunnskapsdeling og ut-vikling av felles forståelse i prosessene. Sam-

ordning ex ante vil dermed berede grunnenfor handling – og sikre samordning av de uli-ke aktørenes praksis (3, for eksempel end-ring av saksbehandling, prioritering av til-tak i egen sektor) og så få dem til å samarbei-de (4). Samordning ex post vil først og fremstsikre de to handlingstrinnene (3 og 4).

Det trappen illustrerer, er at samordningex ante og ex post nødvendiggjør et juridiskrammeverk som sikrer bred deltakelse i ogoppslutning om regionale planprosesser ogregionale planer (Holth og Winge 2016:5).Artikkelen vil diskutere om det juridiskerammeverket til PBL2008 er godt nok til åsikre dette.

2.2 Hva slags koordineringslogikker bygger dagens regionale planlegging på?Planlegging har de siste tiårene vært pregetav alle de tre styrings- og koordineringslo-gikkene, og er med andre ord en hybrid sty-ringsform. PBL (2008) tok i større grad enntidligere planlover dette inn over seg. Den hi-erarkiske logikken er fremdeles det domine-rende styringsprinsippet, gjennom en lovsom regulerer prosessen og ivaretakelse avhensyn i sektorlover (koblet til PBL gjennominnsigelsesinstituttet). Planmyndigheten erfordelt mellom kommunalt, regionalt og na-sjonalt nivå. Likevel ser vi loven i større gradanerkjenner at også markedet er en koordi-neringsmekanisme. Loven viderefører mu-ligheten for innsendte planer, som innebærerat kommunen ikke har planmonopol på ut-

Materiell samordning, jfr NOU 2003:14:64

Prosedyremessig samordning jfr NOU 2003:14:64, Aarsæther mfl 2017

Figur 1. Samordningstrappen (Hanssen mfl 2016).




formingen av reguleringsplaner (men harmonopol på å vedta dem). Private aktørerblir i praksis viktige premissgivere for utfor-mingen av reguleringsplaner (primært de-taljreguleringer, men også områderegulerin-ger). Tanken er at markedsaktørene er best istand til å utforme planer (og bebyggelse)som markedet etterspør, dog innenfor ram-mene av de overordene planene. I tillegg re-guleres byrdefordelingen mellom det offent-lige og markedsaktører til opparbeidelse avinfrastruktur og fellesgoder, gjennom plan-bestemmelser og utbyggingsavtaler. Et sliktinstrument var ment å lette gjennomførin-gen av planer (NOU 2003:14:228) gjennom åfordele kostnadene til fellesgoder mellom ut-bygger og kommune, og er slik sett et eksem-pel på hvordan partnerskapslogikken er in-stitusjonalisert i plansystemet. Byrdeforde-lingen skal skje etter et nødvendighetsprin-sipp og forholdsmessighetsprinsipp (Innjordmfl 2010) som ivaretar markedslogikken.Dette skal sikre at markedsaktører skalkunne bære den økonomiske byrden de på-legges for å ivareta fellesskapshensyn i sinutvikling, og ikke belastes unødig. Arbeids-fordelingen som har vokst frem mellom mar-kedsaktører og kommune har gitt et størrebehov for arenaer og mekanismer for for-handlinger og deliberasjon, ut fra en nett-verkslogikk. Dette er institusjonalisert i lo-ven, blant annet gjennom obligatorisk opp-startsmøte mellom (privat eller offentlig) for-slagstiller og kommune.

Regional planlegging er preget at densamme hybriditeten. Det hierarkiske prin-sippet er bærende, gjennom lovregulering ogfylkeskommunen som vedtaksmyndighet.Men det er kommunene som er den viktigsteplanmyndigheten i det norske plansystemet,og de disponerer flere planinstrument som erjuridisk bindende. Regional planlegging hari liten grad juridisk bindende instrumenter.De forholder de seg heller ikke til marked-saktørene i like stor grad som kommunenegjør. Fylkeskommunen er i sin planleggingforventet å være et medierende mellomnivåmellom nasjonale sektormyndigheters poli-tikk og lokale planmyndigheter (kommune-ne), og av den grunn er partnerskaps- ognettverkslogikken mye mer fremtredendesom samordningsmekanisme (Higdem 2007,

Higdem 2011, Higdem og Hanssen 2014,Amdam 2015). Utviklingsoppgavene som fyl-keskommunene fikk forsterket ved regionre-formen i 2010 er også avhengig av å løses itett samarbeid med kommuner, næringsliv,frivillige organisasjoner og statlig virksom-het for å få til samfunnsutvikling. Fylkes-kommunens facilitator og arenabyggingsrol-le ble dermed forsterket. Rollen som «medi-erende» mellomnivå er i tillegg blitt viktigeremed økte nasjonale politiske ambisjoner omå ta tak I komplekse samfunnsutfordringersom må oversettes og håndteres regionalt oglokalt.

Den nettverksbaserte samordningslogik-ken i regional planlegging institusjonalise-res i større grad i loven fra 2008. For det før-ste ved å styrke kravet til sektormyndig-heters deltakelse i planprosesser, for å frem-me samordning ex ante, i form av alle trinne-ne i samordningstrappen. Særlig betonerforarbeidene behovet for å ha en «samlet ogakseptert forståelse av hvilke hovedutfor-dringer en region står overfor» (NOU 2003:14:111), altså at aktørene når trinn 2. PBL2008 inkluderer sanksjoner overfor offentli-ge aktører som ikke deltar. Retten til å frem-me innsigelser bortfaller dersom kravet tildeltakelse i planprosessen ikke er oppfylt(§ 5-5). Rasjonalet bak bestemmelsen er atsamordningen mellom virkemiddelaktørerskal skje gjennom prosess – hvor statlige sig-naler fortolkes inn i en regional kontekst, ogde omforente regionale løsninger også ivare-tar nasjonale hensyn. Dermed blir det essen-sielt å få inn statlige og kommunale sektor-myndigheter i planprosessene, for at de skalmålbære de hensyn de er satt til å ivareta.Hvis ikke kan man heller ikke forvente at ut-fallet av prosessen, de regionale planene,ivaretar disse hensynene.

Vi ser også at PBL (2008) institusjonaliseren nettverksarena hvor statlige, regionale oglokale myndigheter møtes; regionale planfor-um (§ 5-3). Her skal «statlige, regionale ogkommunale interesser klarlegges og søkessamordnet i forbindelse med arbeidet medregionale og kommunale planer».

PBL 2008 forutsetter at regional plan skalsikre samordning ex post. Forpliktelsesele-mentet er nedfelt i § 8-2, hvor det står: «Virk-ning av regional plan. Regional plan skal leg-




ges til grunn for regionale organers virksom-het og for kommunal og statlig planleggingog virksomhet i regionen» (PBL 2008, § 8-2).Å legge planen til grunn innebærer at ulikemyndigheters vedtak skal være i tråd medden regionale planen, ellers blir samord-ningsbestrebelsene man har gjort ex antebortkastet. Den juridiske vurderingen avPBLs paragraf er at «[l]oven klargjør meddette at regionale planer skaper forpliktelserfor offentlige myndigheter og organer til åsøke å følge opp og gjennomføre de målsettin-ger, tiltak og retningslinjer som er nedfelt iregionale planer» (Innjord 2010:156). Like-vel sies det også «Når loven bruker uttrykket‘legges til grunn’, ligger det i dette at regio-nale planer er ment å gi forpliktende førin-ger for videre planlegging og virksomhet,men at det ikke er tale om ‘absolutte forplik-telser av rettslig art’, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) s. 200. Forpliktelsene vil således ikkekunne håndheves ved søksmål for domstole-ne». Dermed er man avhengig av statligesektormyndigheters vilje til å legge regiona-le planer til grunn for sin virksomhet og vir-kemiddelbruk, noe som gjør at samordnings-potensialet er relativt skjørt (Hofstad ogHanssen 2015).

Den nye PBL (2008) styrket også de hie-rarkiske elementene i regional planleggingfor å sikre samordning ex post, ved å gi regi-onal planmyndighet hjemmel til å fastsetteregional planbestemmelse knyttet til ret-ningslinjer for arealbruk i en regional plansom skal ivareta nasjonale eller regionalehensyn og interesser (§ 8-5). Regionale pla-ner kan dermed gis rettsvirkninger ved atdet gis en regional planbestemmelse. Be-stemmelsen er i forarbeidene omtalt som«pusteromsbestemmelsen» som fylkeskom-munen kan anvende i påvente av oppfølgen-de kommunal plan (Holth og Winge 2016).

Samtidig prøvde man å legge til rette foren mer strategisk styring gjennom planleg-ging, i tråd med en hierarkisk koordine-ringslogikk, ved å gå bort fra en obligatorisk

fylkesplan og innførte regional planstrategi(§ 7-1,7-2) som eneste obligatoriske element(se Higdem og Hagen 2017). Regional plan-strategi er ikke et planinstrument, men skalifølge PBL 2008 redegjøre for viktige regio-nale utviklingstrekk og utfordringer, vurde-re langsiktige utviklingsmuligheter og tastilling til langsiktige utviklingsmål og hvil-ke spørsmål som skal tas opp gjennom videreregional planlegging. Planstrategien skal ut-formes i samarbeid med kommuner, statligeorganer, organisasjoner og institusjoner somblir berørt av planarbeidet.

Planleggingens hybride styringsform girstyringsmessig fleksibilitet (Christensen ogLægreid 2007), men kompleksiteten øker, ogman risikerer at styringsmekanismer under-minerer hverandre. Lind (2000) har studerthvordan de ulike lagene av styringslogikkervarierer i ulike land, og hvordan dette fårinnvirkning på dynamikken mellom aktøre-ne. Når man har med offentlige myndigheterå gjøre si vil en nettverksbasert koordineringalltid skje i «skyggen av hierarkiet» («in theshadow of hierarchy», Scharpf 1999). Koordi-neringseffekten kan dermed øke eller redu-seres av hierarkiske mekanismer (Hanssenet al. 2013, Keast et al. 2007). Vår teoretiskespørsmål er derfor hvordan dette samspilletmellom de ulike styring- og koordineringslo-gikkene foregår og hvordan det eventueltkan styrkes.

3. DatamaterialetVi ønsker i artikkelen å belyse hvordan sam-ordningsmekanismene som er nedfelt i PBLsbestemmelser om regional plan fungerer ipraksis, og eventuelt identifisere utfordrin-ger. Det empiriske grunnlaget for artikkelener for det første tidligere forskning om det re-gionale nivået, samt egne empiriske studier i9 ulike fylkeskommuner1. Datamaterialetinneholder kvalitative intervjuer med nøk-kelaktører i fylkeskommuner og kommuner(politiske og administrative), totalt 32.

1. Gjennomført i prosjektene EVAPLAN, WAPABAT; KMD KS, SPIMA/ESPON, se også NIBR-rapportene 2015:17, 2016:6, Hanssen, Hovik og Hundere 2014, Hofstad og Torfing 2015.




Vi ønske å få fylkeskommuner fra ulike delerav landet representert, og gikk grundigereinn i noen enn andre, for å sikre en varia-sjonsbredde.

4. Hvilke utfordringer møter regional planlegging som samordningsmekanisme i praksis?Hvordan belyser intervjumaterialet fra fyl-keskommunene og kommunene hvordansamspillet mellom de ulike styring- og koor-dineringslogikkene foregår og evt kan styr-kes?

4.1. Manglende forpliktende redskap som sikrer ex ante samordning Samordningsredskapene man har til rådig-het i regional planlegging er ikke primærtbasert på hierarkisk kommandotankegang,men snarere en partnerskapstankegang(Amdam mfl 2014:43, Higdem 2011, Amdam2015). Det er flere forhold informantene me-ner trekker frem, som viser samordningslo-gikkens begrensninger.

a) Sterk sektorlogikk i forvaltningenPlanlovutvalget pekte på at et grunnleggen-de problem knyttet til samordning gjennomPBL er at mange særlover legger myndighetprimært til statlige fagorganer, mens plane-ne etter PBL primært vedtas av de folke-

valgte organer i fylkeskommuner og kom-muner. I tillegg er sektorlogikken i de stat-lige fagorganene sterk (Difi 2014) og gjørfylkeskommunens samordningsoppgavesvært krevende (Nilsen og Langset 2013,Deloitte 2015, Nordregio 2005, Hanssen,Hovik og Hundere 2014, NOU 2000:2, NOU2001:7, NOU 2003:14, Aarsæther mfl 2017).I studien opplever kommunale og fylkes-kommunale aktører manglende samord-ningsbestrebelser fra statlige sektor-myndigheter, om flere mener disse ikke mø-ter lovens krav om samordning. Som enkommunalt ansatt påpeker;

«Oppbyggingen i samfunnet er faktisk sek-toriell, man har ikke forståelse for hver-andres ståsted. Det må være noen forplik-telser. Noe av problemet her er at det ernoen som ikke har noen lyst til å holde for-pliktelsene. De føler at de har en rett til, for-di det statlige systemet er slik at man harfordelt arbeidsoppgaver. Og de sier ikke liketydelig hva de skal ivareta. Det er konflik-ter, interessekonflikter ute og går. Da er detikke alltid man etterlever planen. Den over-ordnede forpliktelsen du har fått fra stor-tinget, den er annerledes enn det planen er.Verden har forandret seg, men forpliktelsendu har fått gjennom fordeling av sektoren,har ikke forandret seg, eller forståelsen harikke det» (Ansatt i kommune)

Figur 2. Oversikt over de kvalitative intervjuene.

Fylke Politisk posisjon Adm posisjon Andre

Østfold fylkeskommune Fylkesordfører FylkesrådmannPlansjef

Planleggere fra to kommuner

Rogaland Fylkesordfører Plansjef

Nord-Trøndelag Fylkesrådsleder

Akershus Fylkesordfører Adm fra samferdsel og plan (4)

Planlegger og ordfører fra en kommune

Nordland Fylkesrådsleder Planleggere (2) Planleggere fra tre kommuner

Hordaland Plansjef, regional utvikling/næring

Vestfold Plansjef

Buskerud Plansjef

Hedmark fylkeskommune

Plansjef, ansatte (plan, næring, folkehelse, kulturminne)




Informantene i studien vår peker på man-glende samordning av departementenes målog styringssignaler til regionalt og kommu-nalt nivå, illustrert under. Som et resultat

opplever både kommuner og fylker at ulikestatlige mål strider mot hverandre, og ikkekan realiseres samtidig i konkrete plansa-ker.

Også andre studier finner at nasjonal sektor-inndeling fører til manglende samordnings-bestrebelser på nasjonalt nivå, og at kommu-nene som et resultat opplever nasjonale sek-tormål og styringssignaler som strider mothverandre (Nilsen og Langset 2013, Deloitte2015, Nordregio 2005, Hanssen, Hovik ogHundere 2014). Likevel stiller informantenevåre i studien spørsmålstegn ved hvor godefylkeskommunene vil være til å kompenserefor dette i sin planlegging. I flere tilfelleroppleves fylkeskommunene å være sektori-sert selv, og ha vanskeligheter med å sam-ordne seg, eller se sine planer i sammenheng(se også Nilsen og Langset 2013, Hofstad ogHanssen 2015, 2016).

b) Generalistmodellen og spesialregionmo-dellen fører til stor geografisk kompleksitet på regionalt nivåI intervjuene fremheves den geografiskekompleksiteten på regionalt nivå som en ut-fordring for å involvere alle relevante myn-dighetsaktører i regionalt planarbeid. Kom-pleksiteten springer ut fra de to ulike hoved-

modellene for regional nivå; en fler-funksjo-nell generalistmodell (folkevalgte fylkes-kommuner) og en spesialregion-modell sombare ivaretar en funksjon (regionale statligespesialjurisdiksjoner), som Mattilsynet, fyl-kesmannen, Statens vegvesen etc (i tråd medinndelingen til Marks og Hooghe 2004, Han-sen mfl 2008). Disse spesialregionene sam-menfaller som regel ikke med fylkeskommu-nenes inndeling (se under).

Figuren illustrerer hvor fragmentert detregionale virkemiddelapparatet er. Studierviser at statlige virkemidler, som innsigel-sesordningen, utøves svært forskjellig mel-lom sektormyndighets ulike regionkontorerogså (Millstein mfl 2016, Lund-Iversen mfl200?). Selv om de ulike geografiske inndelin-ger ikke nødvendigvis er et problem i segselv, så representerer den en stor utfordringfor ex ante koordineringen i regionale plan-prosesser. Planlovutvalget uttalte at ville«understreke betydningen av at staten sam-ordner sin virkemiddelbruk i forbindelsemed gjennomføringen av planer» (NOU200314:67). Også i vår studie trekker aktø-

Figur 3. Utfordringer med motstridende mål og styringssignaler i nasjonal sektorpolitikk.




rer frem at det er stor variasjon mellom ulikestatlige sektormyndigheter, og ofte også mel-lom deres regionkontorer, med hensyn tilhvordan de forholder seg til regionale planerog planprosesser. Den fragmenterte innde-lingen av regional stat blir i stadig flere sam-menhenger omtalt som et samordningspro-blem (se St.meld 22. 2015–2016).

c) Manglende vilje fra regionale statlige myndigheter til å prioritere deltakelse i regi-onale planprosesser, og manglende sanksjo-ner hvis de lar væreSamordning ex ante forutsetter deltakelse iplanprosess, for å sørge for utvikling av fel-les forståelse og for å sikre eierskap. Somtidligere nevnt skjerper loven kravene tildeltakelse for regionale statlige myndig-heter, ved at § 5-5 nå sier at retten til å frem-me innsigelser bortfaller dersom kravet tildeltakelse i planprosessen ikke er oppfylt.Likevel opplever alle fylkeskommuner i stu-dien utfordringer med å få regionale statligemyndigheter til å delta i regionale planpro-sesser. Som en konsekvens mener flere atprosessene ikke klarer å sikre at alle rele-

vante hensyn kanaliseres inn, brynes og bliret omforent planprodukt som alle har eier-skap til. I studiet av den nylig overførte opp-gaven med regionale forskningsfond finnerKolltveit og Askim (2015) at fylkeskommu-nene har gått fra å ha en iverksettingstan-kegang til å ta rollen som partnere sammenmed nasjonale aktører. Likevel antyder stu-dien at fylkeskommunens autonomi påhvordan de skal gå inn og fylle denne rollener begrenset av nasjonale krav, og dermed ri-sikerer å ta ut mindre av utviklingspotensi-alet.

4.2 Manglende forpliktende redskap som sikrer ex post samordning

a) Vertikal ex post – ønskes primært å sikres gjennom eierskap Deltakelse i prosessen er viktig for å sikre ei-erskap, at resultatet gjenspeiler det aktøre-ne skal ivareta, og at aktørene dermed følerseg forpliktet av dette. Mange av de fylkes-kommunale aktørene påpeker at det pri-mært er denne forpliktelsesmekanismen re-gional plan bygger på. Som en av dem påpe-ker;

Figur 4. Regionale statlige myndigheters inndeling av spesialregioner (Stigen 2011).




Jeg liker ikke ordet forpliktelse. Det er noefeilfokusert. Hvorfor gjør vi som vi gjør,hvorfor gjør fagfolk det, hvorfor gjør politi-kere det? Det er fordi det er en rasjonalitetbak. Forpliktelse som en moralsk tilnær-ming har jeg ingen tro på, det kan vi bareglemme. Det som er interessant i et regionaltperspektiv, i Norges heftigste pressområde, –er det bra å drive by-tettstedsutvikling? Fle-re og flere ser at det blir faktisk ganske fint,det blir faktisk ganske kostnadseffektivt årigge kommunale tjenester, vi har alt på ettbrett. Slike logikker knyttet opp mot andresamfunnsområder (Fylkesplanlegger)

Likevel er det flere som tar til orde for at for-pliktelse gjennom eierskap er en svak sam-ordningsmekanisme. De etterlyser vilje hosdet politiske nivået til å ta i bruk de hierar-kiske virkemidlene. Fylkeskommunene bru-ker ikke nødvendigvis mulighetene som PBLgir til å gi retning, som for eksempel regionalplanbestemmelse (Asplan viak 20152:21,Hofstad og Hanssen 2015, 2016). Bestem-melsen fastsetter med juridisk bindendevirkning at godkjente fylkesplaner og fylkes-delplaner skal legges til grunn for behand-ling av søknader om etablering eller utvidel-se av større kjøpesentre. Regionale plan-legger rapporterer at de ofte opplever mot-stand fra politikerne når de ønsker å ta ibruk instrumentet.

«Når vi begynte så var det nærmest en be-tingelse fra kommunene at fylkeskommu-nen ikke skulle bruke planbestemmelse iden regionale planen. Plansamarbeidetvar bare mulig basert på konsensus og likmaktfordeling. Altså en maktfordeling somgjorde at kommunene beholdt sin areal-myndighet, og at spillereglene ble basert påtillit og samarbeid. Dette viser at samar-beid mellom fylkeskommunen og kommu-nene kan være veldig skjørt, og at bruk avplanbestemmelse utfordrer relasjonen tilkommunene». (Fylkesplansjef )

«Våre politikere er meget tilbakeholden på(å ta i bruk planbestemmelser). [Intervju-

er]: Har dere i administrasjonen anbefaltdet? [Fylkesplansjef]: Vi har det i ett tilfel-le, og da var tilbakemeldingen så klar atdet kommer vi nok ikke til å prøve oss påigjen.» (Fylkesplansjef)

Som sitatene peker på, blir instrumentetofte tillagt en «overkommune»-karakteris-tikk som politikere ikke ønsker skal hefteved dem. Dette bygger delvis på en manglen-de anerkjennelse av at kommunene selv ermed å utforme en regional plan, og dermedkan få påvirke innholdet og virkemidlergjennom gjensidig forståelse (trinn 1+2) ogeierskap til planinstrumentet. Altså ser manbort fra den ex ante- samordningen man for-venter skal skje i en planprosess, og tilleggerden bare en ex post-funksjon.

En forutsetning for at regionale planerskal kunne ha en samordnende effekt (exante og ex post), er at det brukes til å gi ret-ning for samfunnsutviklingen, en retningsom gir føringer for en mengde offentlige ak-tørers praksis og virkemiddelbruk (ex postsamordning). Flere tidligere studier viser atfylkeskommunene har vist liten vilje til å gistrategisk retning til samfunnsutviklingen,for eksempel gjennom planer (NOU 2000:22,Nordregio 2005, Baldersheim mfl 2009, Nil-sen og Langset 2013), og ennå ikke har tattdette ansvaret fullt ut. Flere i lederposisjo-ner i fylkeskommunene trakk frem dette;

«Vi holder nå på med tre store sjøarealpla-ner i fylket, i forhold til oppdrett, men ogsålitt bredere enn det, og da har vi valgt ogheller støtte kommunene både økonomiskog faglig for å lage interkommunale planer.Vi kunne jo gjort det som regionalplan, detville vært både enklere og egentlig mer ryd-dig, men det er ikke politisk vilje» (Fylkes-plansjef)

«[Det] er ikke vilje til å ta de upopulære be-slutningene som da av og til kan være åprioritere». (Fylkesrådmann)

«[Intervjuer]: Hvis man skal gi strategiskretning så må man velge bort ting. Er fylke-

2. Forskrift om rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre (av 27. juni 2008), som har som formål å få en sterkere regional samordning av politikken for etablering og utvidelse av større kjøpesentre, kan avløses av regional plan med planbestemmelse i henhold til § 8-5.




spolitikerne klar for det.. å velge en retningsom skal gjelde for kommunene. [Fylkes-plansjef] På det spørsmålet så er jeg heltsikker på svaret mitt, og det er nei. Det er joselvfølgelig nyanser, men hvis jeg skal svareja eller nei så er det helt klart nei. De er sek-torpolitikere og de er kommunepolitikere.»

Dermed kan man stille spørsmål ved om fyl-keskommunene er modne for å ta en sterkeresamordnende rolle gjennom retningsgivning.

b) Vertikal ex post mekanismer – tilstrekkelig formell myndighet som arenabygger og koor-dinator?Våre informanter fremhever at det er eier-skap gjennom prosessen som er essensielt forat planen etterleves. Dette krever et mini-mum av formell myndighetsrolle som koordi-nator av prosessen eller samarbeidsarenaen.Som en fylkesplanlegger sa;

For i koordinatorrollen ligger det ogsåmyndighetsroller.. i koordinatorrollen såligger jo at vi gjennom gode prosesser kom-mer frem til regionale planer og når de fak-tisk er satt så må vi jo forvente at bådekommunene og statlige virksomheter følgerden planen (Fylkesplanlegger).

Allerede i St.meld. nr. 19 (2001–2002) ble detunderstreket at fylkeskommunene måtte be-vege seg fra en ren myndighetsrolle til å talederskap i regionale partnerskap (Knudsenmfl 2005), men våre informanter setterspørsmålstegn ved om forutsetningene er til-stede (Hofstad og Hanssen 2015, 2016,Hanssen, Hovik og Hundere 2014, Stokke ogIndset 2013/4, Hansen mfl 2006). Tidligereforskning har også trukket frem denne svakeinstitusjonelle konteksten rundt det regiona-le utviklingsarbeidet utfordringen. Knudsen(mfl 2005:29) skriver at den norske frigivnin-gen av det regionale utviklingsbegrepet girstatens mange sektorer og aktører tilsvaren-de stor frihet i forhold til å forholde seg tilfylkeskommunen som aktør.

c) Vertikal og diagonal ex post – tilstrekke-lige formelle forpliktelsesmekanismer?Mange kommunale og fylkeskommunale ak-tører uttrykker frustrasjon over statlige sek-

tormyndigheters manglende vilje til å etter-leve regionale planer, og at planenes samord-ningspotensial (ex post) ikke tas ut. Det kanderfor se ut til at den formelle forpliktel-sesparagrafen er for svak. Den lyder:

Regional plan skal legges til grunn for re-gionale organers virksomhet og for kom-munal og statlig planlegging og virksom-het i regionen (PBL, § 8-2.Virkning av regi-onal plan).

I lovkommentaren understrekes det at «Lo-ven klargjør med dette at regionale planerskaper forpliktelser for offentlige myndig-heter og organer til å søke å følge opp og gjen-nomføre de målsettinger, tiltak og retnings-linjer som er nedfelt i regionale planer» (Inn-jord 2010:156). Uttrykket «legges til grunn»er altså ment å gi forpliktende føringer for vi-dere planlegging og virksomhet, men det erikke tale om «absolutte forpliktelser av retts-lig art» (Innjord 2010:156, Ot.prp.nr. 32(2007–2008) 200). Det viktigste sanksjons-middelet er å fremmes innsigelse mot forslagtil kommunale arealplaner som er i stridmed føringene i en regional plan (§ 5-4).

Både denne og tidligere empiriske studierviser at regionale statlige aktører i mangetilfeller ikke legger regionale planer tilgrunn for sitt arbeid, og også lar være å deltai utformingen dem (Hanssen, Hovik og Hun-dere 2014, Stokke og Indset 2013/2014). Somto planleggere rapporterer;

«(Opplever dere at de (regionale plan)in-strumentene som finnes i PBL (2008) ogsåer tilstrekkelige for å binde regional stat?)Nei. Der har vi mye svakere virkemidler.For overfor kommunene så kan vi, hvis vihar politisk vilje til det, reagere. Men det ermye vanskeligere når det gjelder staten»(Fylkesplanlegger)

«Men det er ikke alle som trykker den regio-nale planen til sitt bryst, for eksempel påsentralt hold i de ulike statlige sektormyn-dighetene. Landbruk vil synes at det i storgrad er positivt. Og så tror jeg at de som harmed kollektivt synes det er positivt. Og såopplever jeg det ikke så langt at det er dettilsvarende på veisiden, statens veivesen. De




bruker det ikke tilsvarende som sitt doku-ment. Mye av det som ligger bak er jo inter-city-tolkningen» (Kommunal planlegger)

En måte å styrke forpliktelsesdimensjonenpå er at den følges opp i forskrifter om spesi-fikke regionale planer. I vannforskriften,som blant annet er hjemlet i PBL (2008) stårdet at «godkjente vannforvaltningsplanerskal legges til grunn for regionale organersvirksomhet og for kommunal og statlig plan-legging og virksomhet i vannregionen» (§29 ivannforskriften). Surveyer om vannforvalt-ningsarbeidet viste imidlertid stor forskjellmellom de ulike aktørgruppene i holdning tilforpliktelsen til den regionale vannforvalt-ningsplanen (Hanssen mfl 2016). Det er dob-belt så mange hos fylkeskommunene (60 %),som hos regionale statlige myndigheter (30%), som er helt enig i at paragrafen inne-bærer at hver virksomhet er forpliktet til åfølge opp planen og oppfylle miljømålene somer nedfelt i planen og de foreslått tiltakene.Blant respondentene fra kommunene varsvaret litt høyere, men likevel ikke mer enn42%. Denne holdningen er problematisk ifttil lovens intensjoner (PBL) om at regionaleplaner skal virke samordnende vertikalt ogdiagonalt, altså på tvers av forvaltningsnivå-er (også utenfor linjen).

d) Motstridende nasjonale signaler til hvor-dan regional plan skal samordne arealpoli-tikk Andre informanter i studien peker på irra-sjonaliteten i dagens plansystem, at samord-ningspotensialet il regional plan er avhengigav evnen nasjonalt nivå har til å være kon-sistent. Dette gjelder spesielt knyttet til inn-sigelsesbestemmelsen. Både fylkeskommu-nen og statlige sektormyndigheters kanfremme innsigelser til kommunale planer,dersom de kommunale planene avviker fraregional plan. Innsigelsesordningen er der-med et viktig instrument som kan bygge oppunder regional plan som flernivåsamord-ning.

I de siste årene, med Solberg-regjeringen,har det vært imidlertid vært langt flere tilfel-ler enn tidligere hvor regionale planer støt-tes opp av nasjonale innsigelsesmyndig-heter, men ikke av departementet (KMD)

(Strand og Næss 2016). Dette sender uklarestyringssignaler nedover i plansystemet,blant annet til innsigelsesmyndighetene, tilfylkeskommunen som regional planmyndig-het og til kommunale planmyndigheter. Re-sultatet blir ifølge en del av våre informan-ter, uforutsigbarhet, langdryge planproses-ser og unødvendig tidsbruk – siden flere ak-tører i etterkant prøver seg på å utfordreprinsippene i regionale planer (se også Mill-stein mfl 2016). Denne praksisen komplise-rer også arbeidet til politisk ledelse i fylkes-kommunene;

Hvis ikke vi kan stole på at de knallhardetakene vi tar regionalt – at de følges oppnasjonalt – så nytter det ikke! (Fylkesord-fører).

... nødvendigheten av planlegging blir barestørre og større når utfordringene blir større.Samtidig er evnen til å gjøre grep som byg-ger opp under en løsning utrolig svak.. Ogvåre politikere på regionalt nivå, de har sto-re problemer med å forplikte seg, i forhold tilå holde det grepet fast. Og når vi … prøver åvære prinsipielle, og bringer det frem for de-partementet, så klarer ikke de å forplikte segheller. De gir da medhold i de dårlige løsnin-gene, i sak etter sak. Som er av prinsipiellkarakter. Som understreker gapet mellomambisjonene, som følge av en tenkt nødven-dighet, og viljen til å forplikte seg på det (Ad-ministrativt ansatt, kommune)

Flere av informantene opplever at dette un-derminerer nødvendig samordning på tversav kommunegrenser, for å få en mer helhet-lig arealog transportutvikling.

«vi har myndighet gjennom planrollen,mulighet for å bruke planbestemmelser,innsigelser… Og der har [fylkeskommu-nen] også gjort en kjempejobb, .. har lageten meget spenstig arealdel og brukt mulig-hetsrommene som er i plan- og bygningslo-ven og det er det jo en del kommuner som erlitt irriterte på i offentlige rom. Men, når visnakker med dem i kulissene så er de vel-dig fornøyde; «så bra at dere gjør dette, for-di vi er veldig presset på arealer her- riktkulturminne landskap, matjord osv.» , og




kommunene skjønner ofte at hadde de fåttfritt spillerom så er det veldig tungt å stå imot for eksempel næringsinteresser. Mendu får ikke kommuner til å stå frem å skry-te av fylkeskommunen utad. Men i kulisse-ne så hører vi mye positivt» (folkehelsean-svarlig i fylkeskommune).

Vi ser altså at fylkeskommunenes føringerkan lette oppgaven til kommunene med åføre en konsekvent og forutsigbar arealpoli-tikk, for å oppnå lokalpolitiske mål. Dettekan tilsi at fylkeskommunene bør ha størrevilje til å legge slike føringer, nettopp for å bi-stå kommunene til å være forutsigbare i sinplanlegging. Andre studier understreker atdet er behov for å styrke fylkeskommunenesvilje til å utvikle kommuneoverskridendeplanlegging som også innebærer å legge fø-ringer for kommunene når regionale hensyntilsier det (Nilsen og Langset 2013:9).

4.3 OppsummertSett under ett fremstår dagens lovbestem-melser om regional planlegging som lite for-pliktende, og dermed reduseres potensialetfor samordning ex ante og ex post. Som ogsåHolth og Winge fremholder (2016:9), så byg-ger loven på en forutsetning om at planeneutformes i bredt partnerskap med kommu-ner og regionale statlige aktører (for å bli ak-septable for dem), samt en tillit til at regio-nale planer blir fulgt i praksis. Den empiris-ke studien har synliggjort flere forhold veddagens lovgivning som vanskeliggjør lovensformål om samordning. Både denne og andrestudier viser at dagens rettsregler ikke sik-rer tilstrekkelig oppslutning om regionaleplanprosesser. Loven har for det første forsvake mekanismer for å sikre samordning exante. Selv om andre myndigheter er forplik-tet til å delta i regionale planprosesser, harkravet liten betydning for de som velger å ståutenfor. I praksis er fraværende regionalestatlige myndigheter en utfordring. For detandre har loven for svake mekanismer for åsikre samordning ex post. Regionale planerer kun retningsgivende, og er i liten grad for-pliktene for andre forvaltningsorganer ogprivate aktører. Mangel på rettslige virknin-ger gjør at regionale planprosesser, strategi-er og planer ofte mister mye av sin legitimi-

tet og gjennomslagskraft i praksis (Hofstadog Hanssen 2015, 2016, Holth og Winge2016).

Mens kommunal planlegging har fått merog mer preg av markedsmessig koordinering,så har regional planlegging alltid båret pregav nettverkslogikk. Men det kan se ut til atnettverklogikken, i større grad enn man haranerkjent tidligere, er avhengig av å støtteseg til mer hierarkisk orienterte koordine-ringsmekanismer for å fungere optimalt.Dette for å sikre at aktørene møter opp i pro-sessene hvor ex ante samordning er ment åskje. Likevel kan man ikke styre den sam-ordningen som faktisk er ment å skje på are-naen gjennom den hierarkiske koordi-neringstankegangen. Samordning ex antemå derfor basere seg på en nettverkslogik-ken, om at man er likeverdige aktører påarenaen som deler kunnskap og skaper gjen-sidig, forståelse og bevisstgjøring (delibera-sjon). Men som også bringer sine hensyn oginteresser til torgs, og brynes, argumenterer,veier og prioriterer (forhandling). Og somNOU 2003:14 :64 vektlegger, at «konflikterløses på en måte som partene godtar», slik atalle får eierskap til den. De hierarkiske vir-kemidlene ser ut til å være viktige for å un-derstøtte og tilrettelegge for at prosessenesikrer dette, for eksempel gjennom å krevetilstedeværelse.

5. Hvilke endringer kan gjøres for å bedre samordningspotensialet?Basert på de empiriske studiene vi har visttil her, mener vi det er nødvendig å styrke re-gional plan som samordningsmekanisme, ogat dette må gjøres gjennom å gi planen retts-lig virkning, men også gjennom tiltak uten-for loven.

a) Regional plan med rettslig virkning I forarbeidene til PBL (2008) ble det lagt vetpå at samordning må sikres «ved bestemmel-ser om at planen skal følges ved senere ved-tak, særlig ved anvendelsen av annen lovgiv-ning», og planlovutvalget slo her ettertryk-kelig fast at «Skal en vedtatt plan virke sam-ordnende, må den også være forpliktende ogfølges» (NOU 2003:14:64). De fremhevetogså at det regionale planinstrumentet er «et




meget viktig virkemiddel for samordning,både mellom forvaltningsnivåene og mellomsektorene» og anbefalte regional plan medrettslig virkning (NOU 2003:14:65). Vårt ar-beid har belyst at de eksisterende bestem-melsene i loven ikke er tilstrekkelige for åsikre samordning. Vi mener derfor en forut-setning for å sikre tilstrekkelig vertikal ko-ordinering er å styrke rettsvirkningene avregional plan, for eksempel ved å legge innelementer av «absolutte forpliktelser avrettslig art» (Innjord 2010:156). Slike planervil i større grad enn hva som er tilfelle i dagsikre at aktører som er nødvendig for å gjen-nomføre planen finner det nødvendig å deltai planprosessen (samordning ex ante). I trådmed Holt og Winge (2016) mener vi denrettslige bindingen bør være forbeholdt kon-krete temaer; primært samordnet bo-arealog transport, vannforvaltning, mineralutvin-ning, energi og reindrift. Dette er sektorersom ofte krever kartlegginger og avveiningav interesser både på nasjonal, regionalt oglokalt nivå. For slik plan gjelder de sammebestemmelser om innhold og rettsvirkningsom for arealdel av kommuneplan» (se Holthog Winge 2026:10). Man vil da få regionaleplaner av to typer, de retningsgivende og derettslig bindende (Holth og Winge 2016:10).

Rettslig bindende regionale planer på disseområdene vil kunne forbedre effektiviteten ikommunal planlegging og reguleringsplaner(område/detalj), fordi innsigelsesmyndighe-tene allerede i den regionale (bindende) pla-nen må avklare veiing og prioritering av dehensyn de etter sektorlovene skal ivareta.Altså tvinger man frem større grad av sek-torsamordning og flernivåsamordning her,og slipper å gjøre det i den enkelte kommu-neplan etc.

I tillegg anbefaler vi sterkere nasjonale fø-ringer (påtrykk) for at alle regioner/fylkes-kommuner tar i bruk regional planbestem-melse (§ 8-5), og at det også tas i bruke på an-dre områder enn hva angår kjøpesenterut-vikling, for eksempel knyttet til arealbrukrundt vassdrag, knyttet til naturmangfold,etc.

Selv om fylkeskommunene selv skal kun-ne velge hvorvidt de vil ta i bruk planinstru-mentet regional plan med rettslig virkning,tar vi til orde for at alle fylkeskommuner måha en rettslig bindende regional plan forsamordnet arealog transport. Dette er ihenhold til planlovutvalgets anbefalinger(NOU 2003:14:117). En slik plan skal ikkedetaljregulere arealbruk, men nedfelle prin-sippene for arealbruk. Dette bør for eksem-

Figur 5. Forslag til endringer, i PBL (2008) og i faktorer som utgjør forutsetninger for at lovenskal kunne fungere.




pel være å trekke en langsiktig grense forlandbruk/ tettstedsutvikling, slik den regio-nale planen for arealog transport for Jærenog for Oslo og Akershus gjør. Samtidig er detsvært viktig å sikre samordning ex antegjennom å involvere kommuner i utformin-gen av rettslig bindende regionale planer,slik at de får eierforhold til dem. Det er der-for nødvendig å introdusere sterkere og mereksplisitte prosedyrekrav til formell involve-ring av kommunene.

b) Skjerpede krav til relevante offentlige aktører om å delta i regionale planprosesser.Dagens plan- og bygningslov (2008) inne-holder sanksjoner overfor offentlige aktører,ved at retten til å fremme innsigelser bortfal-ler dersom kravet til deltakelse i planproses-sen ikke er oppfylt (§ 5-5). Likevel har fylkes-kommunene få sanksjoner i gjennomførin-gen av regionale planer. Spørsmålet er omregionene også må få flere virkemidler somkan fungere som sanksjoner dersom offentli-ge, ressurskontrollerende aktører ikke del-tar, eller ikke vrir sin virkemiddelbruk i denretningen som er valgt i den regionale pla-nen.

c) Nye modeller som kobler regional plan til gjennomføringsinstrument – og gir sterkere formell forpliktelse hos statlige myndigheter og kommuner.Handlingsprogrammet er ment å være detprimære instrumentet for å sikre oppfølgin-gen av regional plan. Planlovutvalget mentelikevel at handlingsprogrammet måtte føl-ges opp av en form for avtaleverk for å styrkesamordning ex post; «Utvalget mener gjen-nomføringen av planer i stadig større gradbør knyttes til forskjellige former for avtalermellom de partene som disponerer virkemid-ler. Dette kan både være avtaler mellommyndigheter, og mellom myndigheter og pri-vate parter». De mener viere at dette børvære gjensidig forpliktende avtaler de ulikeaktørene i mellom (NOU 2003: 14:76), sombåde skal operasjonalisere planen og hand-lingsprogrammet, samt forplikte aktørene. Ilovkommentaren til forpliktelsesparagrafen(§ 8-2) i PBL (2008) blir det derfor understre-ket at man ved vedtak av handlingsprogram-met til en regional plan kan inngå «bindende

avtaler mellom de ulike aktørene om økono-miske bidrag til de tiltak som inngår i plane-ne» (Innjord 2010:156). I slike tilfeller vil«slike avtaler som utgangspunkt kunnehåndheves ved søksmål på vanlig måte» ogdermed være juridisk bindende (ibid.156). Vivil argumentere for at det avtaleinstituttetmå videreutvikles som gjennomføringsin-strument til regionale planer for forplikte(regionale) statlige aktører.

– Byutviklingsavtalemodell (byvekstavta-len). Det arbeides nå med et nytt virke-middel som skal øke gjennomføringsevnentil regionale planer (Plannytt 1. 2016. Ny-hetsbrev fra KMD, 12.2.2106), by-utviklingsavtaler eller byvekstavtaler. Av-talene har som mål å sikre forpliktendesamarbeid mellom staten, fylkeskommu-ne og kommunene om oppfølging. Her leg-ges det vekt på at regional eller interkom-munal arealog transportplanlegging måvære koordinert med mål og investerings-tiltak som fastsettes bymiljøavtalene somnå er under utarbeiding. Forpliktelseneknyttet til arealbruk i bymiljøavtalene og iregional- og interkommunal plan skal føl-ges opp gjennom egne byutviklingsavtalerfor hver av de fire største byregionene. By-utviklingsavtalene vil klargjøre hvordanstaten, fylkeskommune og kommunenesamarbeider om en arealutvikling sombygger opp under de miljøvennlige trans-portformene. Det økte potensialet dissebyutviklingsavtalene representerer for åforplikte regionale statlige aktører, vekt-legges av informantene i studien vår.

– Alternativ «helhetlig regional utviklings-avtale /utviklingsprogram». I Østlands-samarbeidet (notat 21.10.2015) foreslåsdet samhandlingsmodell mellom statlig ogregionalt nivå som bygger på forhandlin-ger. Her foreslås det at regional plan (evtregional planstrategi) skal danne grunn-lag for forhandlinger med stat og regjeringom fremtidige arbeidsoppgaver og tilde-ling av midler. Her arbeider man frem etutviklingsprogram (avtale), som inne-holder flere regionale planer, og oppfølgin-gen av disse. Alle de statlige utviklings-midlene og prosjektmidlene foreslås inn idette regionale utviklingsprogrammet.




Dette skal igjen nedfelles i kontrakter omvirkemiddelpakker. Ideen er at utviklings-programmet skal revideres hvert 4. år. Etviktig premiss er at det finnes regionaleplaner som legges til grunn for avtalene.En slik modell vil åpne for å kunne ha po-litisk bindende utviklingsavtaler på andreområder enn arealplanlegging, som folke-helse, utslippsreduksjon, vannforvaltning,kompetanseutvikling etc.

Selv om PBL (2008) allerede innehar para-grafer (§ 17-1 til 17-7) som omtaler avtaler,så omfatter dette primært utbyggingsavtalersom er en avtale mellom kommunen oggrunneier eller utbygger om utbygging av etområde. Vi vil derfor argumentere for at maninkluderer en ny rettsregel for et avtaleinsti-tutt som byutviklingsavtaler, som omtaleravtaler mellom ulike forvaltningsnivåer, jfr§ 6-1 til 6-6 om de obligatoriske samarbeids-avtalene mellom kommuner og helseforetak iLov om kommunale helse- og omsorgstje-nester fra 2011. Dette for å sikre viktigeprinsipper som åpenhet, involvering av rele-vante aktører og etterprøvbarhet.

Samordning i form av forpliktene avtalerkrever trolig økt bruk av rammestyring over-for regionale og lokale myndigheter, ikkebare over det enkelte departements budsjett,men også på tvers av departementsområder,slik også NOU 2003: 14:76 påpeker. En slikendret praksis vil styrke det lokale og regio-nale demokratiet, ved å gi økt selvstyre (stør-re budsjetter uten øremerking).

Endring av PBL er imidlertid ikke til-strekkelig for å ivareta lovens intensjon omsamordning mellom forvaltningsnivåer. Til-tak som bør gjøres fordi de berører forutset-ningene for at PBL (2008) skal kunne funge-re som intendert:

d) Legge forpliktelsen inn som en rettsregel (forpliktelsesparagraf) i sektorlover, eventu-elt i forskrifter.Som Knudsen mfl (2005) understreker kandet regionale samfunnsutviklingsarbeidetmyndiggjøres gjennom at sektordepartemen-tene setter klarere mål, forventninger ogspilleregler for sin underliggende virksom-het relatert til hvordan de skal delta i proses-ser. Dette må nedfelle seg i sektorlover og –

regelverk, og gjennom forventningsbrev, til-delingsbrev, mål – og resultatstyrings-systemer. Sektorlovene kan legge inn retts-regler som betoner forpliktelsen til deltakel-se i regionalt planarbeid på det relevantesektorområdet. Et alternativ er å legge innkravene i forskrifter.

e) Departementene må gi tydelig instruks til sine underliggende direktorat og regionale ledd om forpliktende deltakelse i regionale planprosesser, og at de legger regionale pla-ner til grunn for sin virksomhet. Siden nasjonale myndigheter og regionalstatlig myndighet som oftest er sektorinn-delt, fører den statlige styringen ofte til etsektorfokus i styringen av og samhandlingenmed fylkeskommuner og kommuner. Det erderfor nødvendig at statlige myndigheter in-kluderer en instruks til sine underordnede,regionale ledd om at de må delta aktivt i re-gionale planprosesser, blant annet fordi dis-se har en samordnende funksjon. Difi omta-ler dette som «fellesføringer» (til å la segsamordne med andre), og anbefaler at detinnføres. I tillegg må departementene gi sineunderliggende etater (særlig de regionaleledd) instruks om å legge regionale planer tilgrunn for sin virksomhet, noe som innebærerå tilpasse sin virkemiddelbruk og lokalise-ring etter hovedprinsippene i den/de regio-nale planene.

f) Styringssystemene departementene har overfor sine underordnede etater må i større grad ta opp i seg mål om tverrsektoriell sam-ordning. Tidligere forskning viser at styringssystemeti staten forsterker sektoriseringen og ikketilrettelegger for regional samhandling (Nil-sen og Langset 2015). Tildelingsbrev og an-dre føringer er i hovedsak sektorspesifikkeog det samme er mål- og resultatstyringssys-temene (Difi 2014). Selv om alle etater haren plikt til å ivareta samarbeids- og samord-ningsbehov er det grad av måloppnåelse foregen sektor etaten blir målt på (Nilsen ogLangset 2015). Som en fylkespolitiker sa;«Hvis man er så opptatt av at innovasjonNorge skal fungere optimalt, ..da bør statense på sin egen organisering. Jeg tror ikke deter mange departementer som har innflytelse




på Innovasjon Norge, og så skal en få 19 fyl-keskommuner til å tale med en tunge. Og såer det oss som er problemet. Det er ikke osssom sender oppdragsbrevene og er vanskeli-ge, det er det jo de forskjellige departemente-ne som gjør (fylkesordfører). Også Knudsenmfl (2005) påpeker behovet for at staten set-ter klarere mål, forventinger og spillereglerfor hvordan statlige regionale myndigheterskal forholde seg til fylkeskommunens ret-ningsgivning. Slike instrukser kan gis somtildelingsbrev, forventningsbrev eller mål- ogresultatstyringssystemer.

6. AvslutningStudien har belyst manglende forutsetnin-ger for at lovens intensjon med regionalplanlegging skal fungere som samordning exante og ex post på tvers av ulike myndighets-nivåer. Vi har tatt til orde for at de regionaleplaninstrumentene må styrkes for å sikredette formålet, primært ved å gis rettsligvirkning. Dette vil i større grad kunne sikresamordning ex post, gjennom å gi en regio-nalpolitisk retning for statlige virkemidlerog tiltak. Dette er i tråd med subsidiaritets-prinsippet, at beslutninger tas nærmere demdet angår (et regionalt demos). Dette kanstyrke lokal- og regionaldemokratiet ved åsikre høyere input-legitimitet, at beslutnin-ger er et uttrykk for befolkningens preferan-ser og behov (Scharpf 1999, Amdam mfl2014). Motargumentene mot forsterkede re-gional planinstrumenter er som oftest rela-tert til bekymringen for at kommunenes rol-le som planmyndighet svekkes, ved at egneplaner i større grad må være i tråd med regi-onale planer med rettsvirkning. Ved involve-ring av kommunene i planprosessen vil kun-ne få høy grad av samordning ex ante, og der-med på man introdusere sterkere og mer ek-splisitte krav til formell involvering av aktu-elle kommuner i regionale planprosesser.

Å få avklart motstridende (nasjonale) hen-syn i regionale planer vil høyst sannsynlig bi-dra til mer effektive planprosesser på kommu-nalt nivå (kommuneplanprosesser og regule-ringsplanprosesser) enn vi har i dag. I en sliksituasjon vil innsigelsesmyndighetene måtteavklare hvordan deres sektorhensyn ivaretasallerede i den regionale planprosessen, slik at

man høyst sannsynlig vil få færre innsigelsertil kommuneplaner – dersom de ikke velger åutfordre regional plan. Selv om regionale pla-ner aldri vil bli like finmaskede som kommu-neplanens arealdel (eller reguleringer), så kande likevel inneholde svært viktige prinsippav-klaringer – for eksempel på hvilke hensyn somskal veie tyngst i ulike områder. Av den grunnvil også behovet for bruk av statlig plan blimindre, noe som vil styrke det regionale- og lo-kale demokratiet (som arealmyndighet).

Litteratur:Amdam, R. (2005). Planlegging som handling.

Oslo: Universitetsforlaget.Amdam, J. & N. Veggeland (2011). Teorier om sam-

funnsstyring og planlegging. Oslo: Universitets-forlaget.

Amdam, J., L.J. Halvorsen & G. Bakke (2014).Alternativer for regionalt folkevalgt nivå. RAP-PORT NR. 58 | Møreforskning.

Andersen, O. J., & A. Røiseland (2008). Partner-skap, problemløsning og politikk. Bergen: Fag-bokforlaget.

Asplan Viak (2015). Evaluering av forskrift omrikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre. Rap-port til Kommunal og moderniseringsdeparte-mentet. Dato 2015-02-16.

Bouckaert, G., G. Peters & K. Verhoest (2010). TheCoordination of Public Sector Organizations.Shifting Patterns of Public Manangement.Houndsmill, Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Børrud, E. & A.E. Røsnes (2016). Prosjektbasertbyutvikling. Mot en kvalitativ, prosjektrettetbyplanlegging. Bergen: Fagbokforlaget.

Christensen, T. & P. Lægreid (2011). «Complexityand hybrid public administration – theoreticaland empirical challenges», Public OrganizationReview, 11 (4), 407–423.

Deloitte (2015). Oppgavefordeling mellom fylkes-mennene, direktoratene og kommunesektoren,FOU-prosjekt nr. 144027, sluttrapportering6.mars 2015.

Difi (2014). Mot alle odds? Veier til samordning inorsk forvaltning. Difi-rapport 2014:07. Oslo:Direktoratet for forvaltning og IKT

Dunn, R. (2010). Dunn and Haimann’s HealthcareManagement. 9th edition. Hap, Aupha. Chica-go, Illinois.

Habermas, J. (1996). Between Facts and Norms:Contributions to a Discourse Theory of Law and




Democracy. Translated by William Rehg. Cam-bridge, MA: MIT Press.

Hansen, T., G.S. Hanssen & I.M. Stigen (2008).«Det fragmenterte regionale styringssystemet –konsekvenser for samordning?, Norsk statsvi-tenskapelig Tidsskrift, 24 (3), 198–223.

Hanssen, G.S., H. Hofstad & I-L. Saglie (red)(2015). Kompakt byutvikling. Muligheter ogutfordringer. Oslo: Universitetsforlaget AS.

Hanssen, G. S., S. Hovik & G.C. Hundere (2014).«Den nye vannforvaltningen – nettverksstyringi skyggen av hierarki», Norsk statsvitenskapeligtidsskrift, 30 (3), 155–177.

Hanssen, G.S., S. Hovik, M. Indset & J. E. Klausen(2016). Sammen om vannet? Erfaringer fravannforvaltningen etter EUs vanndirektiv.NIBR-rapport 2016: 22. Oslo: Norsk instituttfor by- og regionforskning.

Higdem, U. (2007). «Regionale partnerskap – eninnovasjon med staten som partner?» I H. Tei-gen og R. Rønning (red.) En innovativ forvalt-ning? Bergen: Fagbokforlaget.

Higdem, U. (2011). «Medvirkning i regional plan-legging: partnerskap versus deltakelse». I Hig-dem, U., J.H. Lesjø, T.H. Pedersen, T. Selstad &H.Teigen (red.) Plan, region & politikk, Oslo:Logografia. s. 33–58.

Higdem, U. & G.S. Hanssen (2014). «Handling thetwo conflicting discourses of partnerships andparticipation in regional planning», EuropeanPlanning Studies, 22(7), 1444–1461.

Higdem, U. & A. Hagen (2017). Variasjon, mang-fold og hybriditet. Implementering av regionalplanstrategi i Norge», Kart & plan, 77 (1), 14–28.

Hood, C. & H. Margetts (2007). The Tools ofGovernment in the Digital Age (Public Policyand Politics). Houndsmill, Basingstoke. Palgra-ve Macmillan.

Hofstad, H. & G.S. Hanssen (2016). Implikasjonerav større regioner for den regionale samfunnsut-viklerrollen. NIBR-rapport 2016: 6. Oslo: Norskinstitutt for by- og regionforskning.

Hofstad, H. & G.S. Hanssen (2015) Samfunnsut-viklerrollen til regionalt folkevalgt nivå. Videre-utvikling av rollen gjennom partnerskapsbasertregional utvikling og planlegging. NIBR-rap-port 2015:17. Oslo: Norsk institutt for by- ogregionforskning.

Hofstad, H. & J. Torfing (2015). «Collaborativeinnovation as a tool for environmental, econom-ic and social sustainability in regional gover-

nance». Scandinavian Journal of Public Admi-nistration, 19(4), 49–70.

Holth, F. & N. K. Winge (2016). Styrking av regio-nal plan og regionale styringsmidler i plan- ogbygningsloven. Juridisk betenkning skrevet påoppdrag fra KS.

Innjord, F. A. (red) (2010). Plan- og bygningslovenmed kommentarer. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Keast, R. K. Brown & M. Mandell (2007). «Gettingthe right mix: unpacking integration meaningsand strategies», International Public Manage-ment Journal, 10 (1): 9–33.

Kleven, T. (2015). «50 år med kommuneplan – Omlange linjer og sirkelens ende», presentasjon påKommuneplankonferansen i Narvik.

Kolltveit, K. & J. Askim (2015) Decentralization assubstantial and institutional policy chan-ge:Scrutinizing the Regionalization of SciencePolicy in Norway. Paper prepared for presenta-tion at EGPA’s annual conference 2015, 26–28August, Toulouse. Study Group PSG V onRegional and Local Government.

Lund-Iversen, M., H. Hofstad & M. Winsvold(2013). Innsigelser etter plan- og bygningsloven.NIBR-rapport 2013:10. Oslo: Norsk institutt forby- og regionforskning.

Mahoney, J. & K. Thelen (2010). «A theory of grad-ual institutional change», in Explaining Insti-tutional change: Ambiguity, Agency and Power,edited by J. Mahoney & K. Thelen. New York:Cambridge University Press.

Marks, G. & L. Hooghe (2004), «ContrastingVisions of Multi-level Governance», in I. Bache& M. Flinders (eds), Multi-level governance.Oxford: Oxford University Press, pp. 15–30.

Meld. St. 22. (2015–2016) Nye folkevalgte regioner– rolle, struktur og oppgaver, Oslo: Kommunal-og moderniseringsdepartementet.

Millstein, M., G. Orderud, G. S.Hanssen & S. Stok-stad (2016). Staten og bærekraftig byutvikling.En kartlegging av statens ansvar og roller ibyutviklingsavtaler. NIBR-rapport 2016:10.Oslo: Norsk institutt for by- og regionfors-kning.

Mydske, P.K. (red). (2006). Skandinaviske regioner– plass for politikk? Bergen: Fagbokforlaget.

Nilsen, J. K. & M. Langset (2013). Fylkeskommu-nen som regional utviklingsaktør. Kommunenesog statens vurderinger. NIVI-rapport 2013:5.Oslo: NIVI Analyse A/S.

Nilsen, J. K. & M. Langset (2015). Statens regiona-le inndeling og kommunesektoren – konsekven-




ser for samhandling. NIVI-rapport 2015:3.Oslo: NIVI Analyse A/S.

Nordregio (2005). En vurdering av fylkeskommu-nenes rolle som regional utviklingsaktør ogpartnerskapenes funksjon i den sammenheng.Nordregio Working Paper 2005:1. Stockholm:Nordregio.

NOU 1982:3 Maktutredningen.NOU 1988:38 Nye mål og retningslinjer for refor-

mer i lokalforvaltningen.NOU 2001:7 Bedre kommunal og regional planleg-

ging etter plan- og bygningsloven. Planlovutval-gets første delutredning.

NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional plan-legging etter plan- og bygningsloven. Planlovut-valgets utredning med lovforslag.

Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) Om lov om planleggingog byggesaksbehandling (plan- og bygningslo-ven) (plandelen).

Peters, G. & J. Pierre (2004). «Multi-level Govern-ance and Democracy: A Faustian Bargain?» in I.Bache & M. Flinders (eds), Multi-level gover-nance. Oxford: Oxford University Press, pp 75–89.

Reitan, M., J. Saglie & E. Smith (red.) (2012). Detnorske flernivådemokratiet. Oslo: Abstrakt for-lag AS.

Rittel, H.W.J & M.M. Webber (1973). «Dilemmasin a General Theory of Planning», Policy Scien-ces (4), 155–169.

Robins, G., L. Bates & P. Pattison (2011). «Net-work governance and environmental manage-ment: conflict and cooperation», Public Admi-nistration, 89 (4), 1293–1313.

Scharpf, F. W. (1999). Governing in Europe. Effecti-ve and Democratic? Oxford: Oxford UniversityPress.

Smas, L., O. Damsgaard, C. Fredriksson & L. Perjo(2012). Integrering av översiktsplanering och

regionalt tillväxtarbete: – Nordiska och euro-peiska utblickar. NORDREGIO working paper2012:5. Stockholm: Nordregio.

Stigen, I.M. (2011). Saksområde – for lite påaktet istatsvitenskapelige organisasjons- og forvalt-ningsstudier? Seks essay om organisasjon ogstyring i norsk forvaltning. Dr.Philos-avhand-ling. Institutt for statsvitenskap. Universiteteti Oslo.

Stokke, K.B. & M. Indset (2012) «Møtet mellomEUs vanndirektiv og statlig sektoransvar. Hel-hetlig vannforvaltning gjennom konsensusbyg-ging og nettverk?», Kart & plan, 72 (4), 278–288.

Strand, A. & P. Næss (2016). «Local self-determi-nation, process-focus and subordination of envi-ronmental concerns», Journal of EnvironmentalPolicy & Planning, DOI: 10.1080/1523908X.2016.1175927.

Sørensen, E. & J. Torfing (2005). «Network govern-ance and post-liberal democracy», Administra-tive Theory and Praxis, 27(2), 197–237.

Sørensen, E., K. Sehested & A. Reff (2011). Offent-lig styring som pluricentrisk koordination.København: Djøf / Jurist- og Økonomforbundet.

Winge, N. (2013). Kampen om arealene. Rettsligestyringsmidler for en helhetlig utmarksforvalt-ning. Oslo: Universitetsforlaget.

Vabo, S. & A. Røiseland (2012). Styring og samsty-ring – governance på norsk. Bergen: Fagbokfor-laget.

Van der Heijden, J. (2011). «Institutional Layer-ing: A review of the Use of the Concept», Poli-tics, 31(1), 9–18.

Aarsæther, N., T.Nyseth & A.Buanes (2017).«Samordningsambisjoner I norsk planlegging»,Tidsskrift for samfunnsforskning (til vurde-ring).


Documents

KP-2017-1.book Page 21 Wednesday, February 15, 2017 … planlegging som... · Regional planlegging som flernivåkoordinering KART OG PLAN 1–2017 23 res bidrag vil øke systemkapasiteten