Intervención sociolaboral: del problema del empleo al empleo como problema Social … · 2008. 9. 15. · las respuestas al problema social del desempleo a comenzar a abordar el

Intervención Psicosocial, 1999. Vol. 8, n.* 3. Págs. 307-330

I N T E R VENCION PSICOSOCIAL 3 0 7

Intervención sociolaboral: del problema del empleo alempleo como problema

Social Intervention on placement: from the problemof employment to the employment as a problem

Luis ARAMBURU-ZABALA HIGUERA*Julio FERNÁNDEZ GARRIDO**

* Universidad Carlos III. Madrid

** Universidad Complutense de Madrid

RESUMEN

En este artículo se revisan las diferentes tendencias en el área de la intervenciónsociolaboral y los programas de empleo valorando tres aspectos fundamentales. Enprimer término, se analiza desde un punto de vista psicológico el contexto económico-laboral del trabajo y sus consecuencias sobre los individuos y los principales siste -mas de respuesta, en especial los servicios de empleo. En segundo lugar, se estudianlos criterios técnicos de validez de los programas y las dificultades o amenazas a lamisma, haciendo un balance de los principales resultados disponibles en vista de delos informes más recientes. Finalmente, es interesante hacer un repaso de las áre a sde debate y definir los supuestos y “zonas de conflicto” entre profesionales, antes deesbozar las tendencias y alternativas que pueden marcar este dominio a corto ymedio plazo.

PALABRAS CLAVE

Empleo y evaluación de programas. Inserción en la vida activa. Orientaciónlaboral. Intervención Social.

ABSTRACT

In this article we review the diff e rent tendencies in the field of social intervention andemployment programmes through the analysis of three relevant areas. First, we studyf rom the social and psychological point of view the socio-economic frame of work and itsconsequences on individuals and public services of placement. Second, a revision is

DOSSIER

INTRODUCCIÓN

Punto de partida: los árboles y elbosque de la intervenciónsociolaboral.

Al finalizar el siglo XX puede afirmarsesin ninguna duda que el empleo es «elproblema» crucial de nuestra sociedad.Un problema cuya gravedad se reflejatanto en las cifras de afectados «directos»(dieciocho millones de personas en laUnión Europea, de los que más de dosestán en nuestro país), como en la inten-sidad de los esfuerzos encaminados adarle solución (sólo en lo presupuestadoen el plan de Empleo del Reino de Espa-ña para 19991 eran 351.301 millones depesetas distribuidos entre las aportacio-nes del INEM y las Comunidades Autóno-mas dirigidas a realizar acciones sobre1.538.729 beneficiarios).

Dicha situación obliga a los pro f e-sionales y estudiosos de la interven-ción sociolaboral a realizar un esfuerzoen aras del rigor en los análisis, y de laclaridad y validez en las intervencio-nes. Y ello implica una apelación a la«seguridad» de los enfoques científicosy técnicos en el análisis y descripciónde las problemáticas, así como en ladelimitación de los programas deactuación, poniendo un énfasis espe-cial en los mecanismos de «verifica-ción» de las experiencias.

Sin embargo, se trata de una metadífícil dado que la labor se desarrolla enun dominio interdisciplinar, donde convi-ven prácticamente todas las CienciasSociales y del Comportamiento, lo queobliga a realizar equilibrios en el paso delo «macro» (políticas de empleo generales,análisis económico-laborales, socio-cul-turales, etc.) a lo «micro » (patrones deconducta de individuos y grupos, perfilesy respuestas a los tratamientos, etc.)

No es raro, por tanto , que los espe-cialistas, igualmente dispersos en algu-nas de las denominaciones con las quese han ido etiquetando las nuevas pro f e-siones (orientadores laborales, agentesde desarrollo, agentes de igualdad, pre-p a r a d o res laborales, técnicos de empleo,m e d i a d o res, pro m o t o res de empleo,« i n s e r t o re s » … )2 naveguen en un mar dedudas y puedan manifestar «veleidades»asociadas con la «especificidad de lostratamientos» en función de zonas, laseparación radical de cuadros o pro b l e-mas entre los colectivos, etc. La «marc ade la diferencia» así planteada es unesquema que tiende a negar uno de losprincipios fundamentales de los «oficioscientíficos»: la búsqueda de norm a s ,regularidades, conductas parangona-bles, etc.

Precisamente por eso, es importantesuperar un hábito bastante frecuente enel que se busca «conglomerar» los resul-tados aparentemente exitosos (buenasprácticas) como modelos o normas a

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made of the technical criteria of validity of programmes and the related pro b l e m s ,taking into account the data from the available re s e a rch. Finally, we do believe that itis necessary to examine the conflicting areas in the field, before drawing up the mostoutstanding tendencies in the near future .

KEY WORDS

Employment and programme evaluation. Insertion into active life. Career coun -selling. Social Intervention.

seguir. Y es imprescindible ir más alláporque dicha actuación omite un pasofundamental: explicitar la situación, elmodelo desde el que se analiza e intervie-ne, los resultados obtenidos y las zonasde debilidad, y por lo tanto dificulta loque se pretende, la generabilidad y adap-tación.

En tal sentido, aunque pudiéramosadmitir «fiducialmente» dicho tipo deplanteamiento «prescriptivo», «por razo-nes de espacio» en el momento en que sesienta una política general, los implica-dos, los estudiosos y técnicos del áreadeben procurar siempre ir más allá yconseguir la información de los informesy estudios que, generalmente, subyacentras una «guía de acción» comunitaria(por señalar un ejemplo). Y debe hacerseporque en la mayoría de los casos existe,puede ser una referencia y, como el pros-pecto de un medicamento, ayudará a suconsumo racional.

Es verdad que a veces las referenciaspueden estar dispersas, o pertenecer adominios muy distintos, pero existen ypermiten pasar de la «coyunturalidad» delas respuestas al problema social deldesempleo a comenzar a abordar el análi-sis técnico-científico del empleo . Estepaso del problema del empleo al empleocomo problema (Fernández Garrido,1998) puede habilitarnos para sistemati-zar nuestra actuación, hacer más globa-les los enfoques y trascender la marañade perspectivas, «los árboles que nodejan ver el bosque» de la intervenciónlaboral.

Ello va a ser el objetivo de esta revi-sión en la que abordaremos..

• El «contexto» o situación actual,mediante un análisis del marco yestado del problema del empleo, des-cribiendo someramente la situacióneconómico-laboral y más ampliamen-te las consecuencias que ésta pro d u-

ce en dos clases diferentes de afecta-dos: los individuos y los «dispositivosde empleo».

• Los «estándares» deseables en laintervención, centrando nuestraatención en los diferentes políticasy programas, pero más intensa-mente en las metodologías disponi-bles para determinar la validez delas actuaciones o sus condicionan-tes (las diferentes «amenazas» oefectos indeseados), destacandoalgunos de los principales re s u l t a-dos obtenidos en los estudios devaloración de programas dee m p l e o .

• Finalmente se abordarán las necesi-dades y retos, acompañando todoello con una bibliografía y, como ele-mento de utilidad, las direccioneselectrónicas de las instituciones quepromueven y ofrecen informes ydatos regulares sobre nuestrocampo.

1. El marco del problema: Empleo,paro y consecuencias de lasituación en nuestra sociedad.

1.1. El panorama económico-laboral:algunas referencias básicas.

No por conocida hay que dejar desubrayar algunos aspectos de la situa-ción económico-laboral de nuestro país.En el mismo...

• Debe re c o rdarse, como punto departida, la enorme catástrofe socialacaecida desde la crisis económicadel petróleo hasta nuestros días: ladestrucción masiva de empleos y laincorporación de las cohortesextensas al mercado de trabajo, elre t o rno de los emigrantes españo-les y la tendencia creciente a laincorporación laboral de la mujer

Luis Aramburu-Zabala Higuera y Julio Fernández Garrido


( e x t remadamente baja hasta esemomento), los efectos de la re c o n v e r-sión industrial, etc., pro d u j e ron unastasas de desempleo elevadísimas, en lasque más de un cuarto de la poblaciónactiva ha llegado a constar comodesempleada (con pro p o rciones muchomás elevadas en algunas regiones op rovincias). Al respecto pueden encon-trarse una serie de interesantes análisisde dicha evolución en Castaño (1998)G a rcía Serrano, Garrido y To h a r i a(1999) o Recio (1998).

• El efecto combinado de las políticasde empleo y relaciones laborales, ylos momentos alcistas actuales, hanaquilatado la cifra de personasregistradas como paradas en unacuantía aún muy alta, pero sensi-blemente menor (en magnitudesabsolutas, descender de los tresmillones registrados por la EPA en1994, a los dos aproximadamenteactuales, por más que los cambiosrealizados en la encuesta generenvariaciones, es importante). De estamanera, en la actualidad el paro sesitúa por encima del 18%, y si bienhay una mejora no debemos omitirla heterogeneidad que yace pordebajo de la misma: junto con zonasen las que se va dando una mínimaincidencia, como diversas provinciascatalanas, Navarra, etc., las enor-mes diferencias inter e intrarregio-nales hacen que de las seis zonascon mayor tasa de paro la UE, cua-tro se encuentran en España(Ceuta, Melilla, Extremadura yAndalucía) según ponen de mani-fiesto nuestras estadísticas (EPA,1999) o las europeas (Eurostat,1999).

• A la vez, el paro de larga duración,respecto del paro total re g i s t r a d o ,está próximo al cincuenta por cien-to, estando integrado por tres gru-pos principales: jóvenes, mujere s

casadas y desempleados desplaza-dos mayores de cuarenta y cincoaños. En tal sentido, si bien esta-dísticamente que el nivel dedesempleo genera un mayor parode larga duración, en nuestro casose dan, además, una serie de pecu-liaridades. Como ponen de mani-fiesto Gutiérrez y Guillén (1998) elp a ro parece notoriamente «pro c í c l i-co» en su evolución (aumenta def o rma marcada en los momentosbajos de nuestra economía, y dis-minuye, pero en menor pro p o rc i ó n ,cuando se producen alzas). En elmismo sentido, parece que mani-fiestan más claramente esta re s i s-tencia a los esfuerzos re a l i z a d o slas mujeres que desean re i n t e g r a r-se al merc a d o .

• En lo que al empleo se refiere debendestacarse dos datos:

A ) las «medidas de flexibilización delm e rcado de trabajo» sucesivamen-te adoptadas (generadoras de unadiversidad de contratos tempora-les, y de la actividad de lasE m p resas de empleo temporal)han producido un efecto ambiva-lente en el que si bien se ha cre a-do empleo, éste se caracteriza porsu enorme inestabilidad. Un re f l e-jo claro puede ser la evolución delos contratos de puesta a disposi-ción tramitados por las ETT, quec recen en torno a medio millón decontratos anuales entre el 94 y el98 (en 1999 en superará larg a-mente los dos millones).

B ) Esta forma de «empleo interm i-tente» mantiene claramente seg-mentado nuestro mercado (acu-mulando en el segmento desfavo-recido temporalidad, bajos sala-rios, condiciones laborales peo-res) el cual manifiesta, por otrolado un particular achatamiento:



en los últimos diez años la presencia enla población activa, y particularm e n t een la empleada, de jóvenes menores de24 años y de mayores de 55 ha idoexperimentando un paulatino descenso.De forma muy marcada, jóvenes ym u j e res son los «perd e d o res». De loanterior pueden encontrarse intere s a n-tes notas en Álvarez Aledo (1994), Cas-taño, (1998), Recio, 1999, y To rn s( 1 9 9 9 ) .

• En este panorama, el desempleo nogenera una situación de máximo con-flicto debido a la acción de tres clasesde apoyos:

A ) Los mecanismos públicos y fami-l i a res de protección: en efecto, lainfluencia combinada de las pre s-taciones o subsidios de desem-pleo, junto con el apoyo familiar«alivian» el problema. Segúnponen de manifiesto diversos tra-bajos (García Serrano, Garrido yToharia, 1999; Moral, 1999) eldesempleo que comprende a todoslos miembros del hogar alcanza a600.000 personas (sobre más dedos millones), siendo más fre-cuente la situación de convivenciaen el hogar de parados y ocupa-dos (y más notoria la condición dedesempleado hijo/a o cónyuge deun ocupado).

B ) En un orden diferente, la econo-mía sumergida es «el balón de oxí-geno» complementario. Comoseñalan diversos informes (Agui-l a r, Laparra y Gaviria, 1994, Saca-nell, 1998) e indica claramenteM o reno (1998), la economía infor-mal es el medio adicional o la víacomplementaria (en ella se sitúanocupados y parados) para evitarlas situaciones definitivas dep o b re z a .

1.2 Los afectados por la crisis:personas y sistema.

1.2.1. Los afectados primarios: laspersonas.

La complejidad de la situación socialque hemos descrito no resulta fácil delidiar para los individuos a la hora deproyectar sus itinerarios vitales. Muy alcontrario, lo que parece resultar de elloes...

A) A nivel individual unos comporta-mientos en el ámbito de la búsque-da y transición entre empleos quepodrían caracterizarse por tres ele-mentos:

• Primitivismo en las estrategias: elmodelo más simple de aprendizaje(el ensayo, error y «éxito accidental»)es el mecanismo típico en los itine-rarios de inserción descritos porCasal (1997) que predominan en lapoblación juvenil y son calificadospor este autor como «aproximacio-nes sucesivas».

• Fantasía y «huida hacia adelante»:es notoria la práctica social dea p rovechar la oferta sobre a b u n d a n-te de formación como estrategiapara prolongar la incorporación alm e rcado y aumentar las posibilida-des de inserción (Sa y Portela,1998, incluso lo valoran como unaestrategia probabilística en unacomparación España-Reino Unido).Con los efectos positivos que con-lleva en abstracto la mejora en elnivel educativo, no nos hemos dedi-cado aún a estudiar los efectos queel empleo en categorías laboralesbastante inferiores produce en lapoblación juvenil, si bien es unfenómeno que se constata en Espa-ña y el resto de Europa (OIT, 1 9 9 8 ,G roupe de chercheurs en matiére dejeunesse, 1998). Como señala



Serrano (1998), ya estamos disfrutandode un nuevo conjunto de estatus p a r a l a-borales que se suman a los los de ocu-pados, parados y opositores tradiciona-les (« cursillista», «becario», etc..).

• Conductas autolimitadoras: docu-mentada incidentalmente, peroregistrada con regularidad porquienes intervienen en orientaciónlaboral, se encuentra la conductade «disponibilidad horaria limitadapor las obligaciones familiares» enuna parte de las mujeres desem-pleadas casadas y con hijos. Elrótulo de «madres del INEM» se uti-liza para referirse a las mujere sque demandan unas jorn a d a shorarias tan específicas que sólo laeconomía informal, con fórm u l a sde trabajo por horas o desde eldomicilio, puede satisfacer.

B) A nivel colectivo unos grandes cos-tes sociales para los tres gruposque «entran» o «o les invitan a salir»del mercado («antes de entrar dejensalir»):

b.1. Los jóvenes, para empezar,«como entrantes», van a tener menosp rotección social que quienes estánd e n t ro (Bruno y Cazés, 1988), ensegundo lugar, un tiempo de «espera»incorporándose al vagón del paro endoble pro p o rción que los mayores de24 años, y en pro p o rciones de larg aduración habituales (Comisión Euro-pea, 1999; G roupe de Chercheurs enm a t i é re de jeunesse, 1998 ; OIT, 1998).Cuando alcanzan el trabajo la inestabi-lidad en el mismo es lo más habitual(70% de contratación temporal), con elañadido de que ese trabajo suele estarpor debajo de su cualificación. El temaempeora si se trata de colectivos connivel equivalente a los estudios prima-rios o secundarios no completados(estimado en un 30% por el J o i n tEmployment Report, 1999) respecto de

los cuales, además, se constata unaclara y persistente «herencia social»( G roupe de Chercheurs en matiére dejeunesse, 1998).

Dicha situación tiene consecuenciasmanifiestas: por un lado, en toda Euro-pa es perceptible una importante trans-f o rmación en las actitudes hacia el tra-bajo, en forma de «decepción» o «deses-peranza» respecto del mismo con la ubi-cación de valores y metas principales enotras áreas (OIT,1998, G roupe de Cher -cheurs en matiére de jeunesse, 1 9 9 8 ) ;por otro se ha constatado en algunospaíses europeos un aumento de la pro-p o rción de jóvenes que desde edadestempranas, buscan y obtienen empleos«para gastos propios». Esta «indepen-dencia para el consumo», muy típica dela sociedad americana, ha experimenta-do un crecimiento en diez años del 22%al 32% (G roupe de Chercheurs en matié -re de jeunesse, 1998) . Nos «tememos»que las ofertas de «empleos de bolsillo»para «estudiantes» en las cadenas decomida rápida indican un dato similaren nuestro país.

b.2. Las mujeres jóvenes y adultas fre-cuentemente tienen el estatus de entran-tes o «rentrantes» en el mercado, y elloconlleva una pro p o rción de desempleobastante mayor que el masculino, pre c a-riedad laboral más elevada, una baja cua-lificación en las actividades que desempe-ñan (o un reconocimiento escaso de lacualificación exigida por el trabajo) y ruti-nariedad de las tareas, con alta carg amental y escaso reconocimiento, ocupan-do una baja pro p o rción de las categoríaslaborales intermedias o cuadros dire c t i v o s(Barberá, 1994; Carrasquer, 1997; Ferre r,1999 ; Liceras, 1995; OIT, 1996; To rn s ,1999) , y finalmente, continúan teniendoel peso fundamental de las cargas familia-res (Meii, 1997).

P robablemente por ello es lógico el«asalto a la Administración Pública»



desde 1964 a 1991 se produce unaespectacular variación en la pre s e n c i ade mujeres que pasa de una razón de 17por cada 100 varones, a 70 por cadacien ; Garrido, 1994) donde hay másseguridad en el acceso, estabilidad y jor-nadas diversas.

b.3. Los Trabajadores «mayores» des-plazados: el tercer grupo de «afectados»son los trabajadores mayores de cuaren-ta y cinco años desplazados por recon-versiones, modernizaciones, etc. Como«salientes», además del peligro de desem-pleo de larga duración fruto de una eco-nomía ambivalente, que condiciona laincorporación laboral de los jóvenes, peroque mantiene también sesgos hacia losmayores (así lo constatan los estudiosinternacionales realizados por el centrocanadiense CILN: en Gran.BretañaCampbell, 1999 ; en Bélgica y DinamarcaAlbaek, Van Audenrode y Browning,1999 ; en Francia y Alemania Bender,Dustmann, Margolis y Meghir (1999) ; enInglaterra y Australia Borland, Gregg,Knight y Wadsworth, 1999, y, finalmente,Abe, Higuchi, Kuhn, Nakamura y Sweet-man (1999) en Japón y Canadá). En elmismo sentido, es probable que de con-seguir trabajo ganen de un 9 a un 14%menos de lo que disponían con anteriori-dad, otra señal del empeoramiento desus condiciones laborales (Gregg, 1998).La experiencia nacional de los programasde inserción sugiere , por otro lado, queesas personas pueden entrar con desta-cada facilidad en itinerarios de economíasumergida si el paro se prolonga (Fer-nández Garrido, 1998) .

1.1.2. Afectados «secundarios»: losproblemas y límites de los serviciosde empleo.

La crisis económica ha impactadoigualmente en los servicios responsablesdel empleo, lo que es fácil de entender siconsideramos ...

• la multiplicación de los servicios yf ó rmulas dedicados a la interm e-diación (entre otros ETT, consulto-ras, etc.) con la corre s p o n d i e n t eminoración de la oferta de empleorealmente gestionada por los servi-cios públicos (es habitual constatarque la mayoría de ofertas sean«nominativas», en las que se cum-ple la obligación de re g i s t ro delcontrato, hay muy pocas de ofertas«genéricas», en las que se solicitanpersonas que cumplan con un per-fil). Un dato puede ser testimoniosuficiente: el documento del Conse-jo de la Unión Europea (1998)señala entre un 10 y un 30% lascontrataciones en las que intervie-nen los Servicios Públicos deEmpleo (SPE).

• En nuestro país, la gran temporali-dad en los contratos , por otro lado,obliga a tramitar cifras millonariasanualmente (por ejemplo, más denueve millones de contratos re a l i-zados en el curso de 1998, segúnlos datos ofrecidos por el INEM) conel correspondiente esfuerzo y asig-nación de recursos técnicos yhumanos a dicha tare a .

• y, en el caso de nuestro país, laobligación de tramitación de lasp restaciones, ha venido pro v o c a n d oun desbordamiento de los serviciosde empleo .

Por ello la necesidad de modern i z a-ción y adaptación de los SPE (Ricca,1995; Consejo de la Unión Euro p e a ,1988b) con vistas a alcanzar una mejoreficacia en sus funciones está re c o g i d aen los últimos planes estratégicos sobreel empleo de la DGV de la Unión Euro-p e a3. Las razones son evidentes y entreellas se encuentra la más elemental delograr una mejora en «la transpare n c i ade los mercados de trabajo» (en lo quese re f i e re a comportamientos reales de



los empleadores, con vistas a planearlas políticas y medidas específicas quepuedan mejorar las oportunidades delos desempleados (Miller y Rosembaum,1998). En el caso de la necesidad dedicha transparencia desde la perspecti-va de los empleadores puede verseAlpin, y Shackleton (1997) o Schober,( 1 9 9 7 ) .

2. Políticas y medidas para el empleo:naturaleza, modelos de evaluacióny resultados.

La respuesta a las diversas situacio-nes de desempleo, precariedad o exclu-sión se ha venido desarrollando a travésde un conjunto de propuestas estratégi-cas (políticas de empleo), sustantivadasen diferentes tipos de actuaciones. Eneste apartado re v i s a remos las difere n t e spolíticas y medidas que las han integra-do, los modelos de evaluación que sue-len utilizarse y, los resultados de algu-nos de los controles y seguimientose f e c t u a d o s .

2.1. Modalidades en las políticas yacciones para el empleo.

Puesto que no contamos con una cla-sificación única (lo que es lógico en undominio interdisciplinar que debe« e n t recruzar» los criterios y tradicionesde diversas disciplinas), optaremos porefectuar una síntesis, con adaptación delos autores, de las aportadas por diver-sos autores reconocidos en el campo,e n t re otros Bendelac (1998), Meagel yEvans (1998) , Pierre (1998) o Wa l k e r(1998) .

Distinguiremos al respecto tres gran-des núcleos:

• El de las estrategias generales, polí-ticas o programas.

• Las medidas concretas de actua-ción, destacando las más habitua-les.

• El conjunto de «nuevas medidas» o«medidas especiales» generadasfundamentalmente en EEUU, Aus-tralia y el Reino Unido dirigidas ala «identificación precoz» (los « p ro f i -l i n g ») y la «activación» (« w e l f a re tow o r k ») .

En la tabla 1 se señalan de formasumaria todas estas medidas.

2.2 Modelos y metodologías deevaluación.

A) Los modelos.

Como en el caso anterior la compleji-dad del objeto re q u i e re del uso de meto-dologías diversas ya se pretenda valorarlos resultados molares (en la situacióneconómico-laboral) o específicos (sobrelos participantes en el programa y lasociedad en la que se radican). Hemosresumido los principales métodos ydiseños utilizables en la tabla 2, desta-cando las re f e rencias metodológicasp r i n c i p a l e s .

b.2. Las amenazas a la validez oefectos indeseados en los programas de empleo.

Son diversas las dificultades o ame-nazas a la validez que pueden «aquejar»a los programas de empleo. Siguiendo aBartick y Bingham (1998), Hurtley(1994), Meagel y Evans (1998), Pie-r re(1998), pueden distinguirse los tre ss i g u i e n t e s4:





TABLA 1Políticas y actuaciones para el empleo



TABLA 2Métodos para la investigación de la eficacia de los programas de empleo

A ) Efectos indeseados en los merc a d o s :

• Desplazamientos: un programa, alfavorecer el desarrollo de una partedel tejido económico, puede hacercrecer a éste y poner en desventajaa otros, los cuales pueden comenzaruna caida y destruir empleos: es loque se podía llamar «vestir a unsanto desnudando a otro»

• Sustituciones: la mejora de la pre-paración de un colectivo puede«echar fuera» o hacer menos compe-titivo a otro (v.gr., jóvenes frente amayores) quien se encontrará enton-ces desasistido.

B) Desconocimiento del «impacto real»:

• Confusiones por «desconocimientode las líneas de base» o «puntonatural»: todo programa de empleodebería saber «cuál es el tiempocorriente y el resultado generadoque lograrían aquéllos que notuvieran apoyo o sólo contaran consus propios recursos», como ele-mento de comparación con losresultados alcanzados en su pro p i oq u e h a c e r. Caso contrario es imposi-ble establecer «qué se debe a lamedicina laboral que utilizamos» y«qué al poder curativo del pro p i oo rganismo (remisión espontánea)».Suele usarse el término «pesomuerto» (deadweight) para re f l e j a rhasta qué punto ignoramos elgrado en que el programa es un«limitador» o una ayuda.

C) Acciones incompletas o de «duraciónlimitada».

• Se suele hablar del «efecto carru-sel» (lo que podíamos llamar «el tio-vivo del paro» o el empleo «interm i-tente»): algunas medidas incomple-tas producen empleo mientrasduran éstas (mientras que están

contratados o respaldados por elapoyo o subsidios del programa), sibien al término del mismo los indi-viduos vuelven a la condición dedesempleados, casi mayoritaria-mente .

b.3. ¿Qué nos indican algunos de losprincipales estudios de valoracióno seguimiento de programas?.

Afortunadamente se han ido multipli-cando los estudios específicos dirigidos aevaluar los programas de empleo, y en lamisma medida las revisiones que compilantales trabajos en una labor de sumariza-ción más que de «metaanálisis» . Por ellovamos a plantearnos una revisión desegundo orden en la que se reflejen sepa-r a d a m e n t e …

• Las principales conclusiones quese pueden extraer de los estudiosde evaluación específicos o de lasrevisiones dedicadas a compilaré s t o s .

• Las valoraciones particulares, y muypróximas, desarrollas por el FSErespecto de los programas cofinan-ciados por dicho organismo en elintervalo 1992-97.

A) Resultados destacados en lasvaloraciones y revisiones deprogramas de empleo.

a.1. Demanda: en general los resulta-dos son irregulares. Parece que,en conjunto, revelan grandes dife-rencias en función de la experien-cia y el país. No obstante...

— En lo que a «incentivos y subsidiosse refiere», algunos trabajos (Ben-delac, 1998) parecen señalar comomás efectivas a la hora de generarempleos «netos» (sin desplazamien-tos) las medidas en las que se «cofi-nancia» la creación de un contrato



(se paga una parte del salario durante untiempo) frente a los incentivos de otrotipo (subsidios, desgravaciones) para lacontratación.

— La creación directa de empleostiene resultados contrapuestos. Ladinámica «masiva» (del tipo empleoscomunitarios) parece manifestar enalgunos países importantes efectosde desplazamiento o «carrusel»(Meager y Evans, 1998 ; Wa l k e r,1998). Parecen ser efectivos, sine m b a rgo, cuando son extensos enduración y en contextos de «merc a-do real» y realizados sobre colecti-vos con dificultades de integración( t r a b a j a d o res desplazados, etc..).

— Las Empresas de inserción, comomercado de transición, parecenuna fórmula útil para las poblacio-nes con especiales carencias encuanto a socialización laboral(Estevil,1997; Baukens, 1998,Meager y Evans, 1998), si biensuele lamentarse la carencia dedatos firmes en cuanto a grupos decontrol. Entre las preocupacionesexistentes está la posibilidad deque unas medidas efectivas, conuna mayor generalización, pudie-ran provocar efectos de desplaza-miento notables (la escala actualno parece ser un riesgo).

a.2. Oferta.

— F o rmación: su efectividad pare c e ,en general, limitada (Meager yEvans, 1998; Deacon, 1998, Wa l k e r,1998) dependiendo de la situaciónnacional, por un lado, y del gradoen que involucre medidas comple-mentarias (estancias en el trabajo of o rmación directa en las empresas).

— Medidas de Orientación y asesora-miento: en general parecen elemen-tos exitosos, destacando entre los

mismos dos: las sistemas de «jobclubs» y las medidas de búsqueda«tutorizada» (Meagel yEvans, 1998,Deacon, 1998, Walker, 1998).

a.3. Los nuevos modelos:

— Diversos trabajos (Deacon, 1998;Meagel y Evans,1998, OCDE, 1994)señalan que las acciones de inter-vención temprana (los « p ro f i l i n g ») ,no parecen haber demostrado señalalguna de eficacia en lo que aempleo se re f i e re. En general seentiende que la dificultad puede serdebida a la gran heterogeneidad decaracterísticas en los colectivos (elpapel de las diferencias individua-les por encima de las variablessociodemográficas) y a plantearmedidas «incompletas» dado que nose acompañan de esquemas «igual-mente difere n c i a d o res» en los trata-mientos. En resumen, «no es bas-tante con la intervención sea tem-prana, tiene que haber una inter-vención adaptada y válidas»..

— «Medidas de «activación» del tipo« w e l f a re » no parecen haber demostra-do un impacto definido en el empleo(Deacon, 1998; Lerhman, 1998; Mea-ger y Evans, 1998), incluso determ i-nados informes plantean algunosposibles efectos negativos si no se«afina» en su administración (lo queDean,1998 llama el c o n t r a m i n a d o d elos derechos de ciudadanía).

B) Evaluación específica de losprogramas FSE en Europa:

Pudiendo consultarse el documentocorrespondiente con toda facilidad (Comi-sión Europea, 1998), parece lo más opor-tuno subrayar las situaciones más pro-blemáticas respecto de los diferentestipos de programas (Objetivos 1, 3 o 4)indicadas en el informe. En síntesis,éstas son…



— Escasez de criterios e indicadore sen las metodologías (lo que afectaa los Objetivos 1 y 3). A partir deahí, valorar los resultados eimpacto sobre los individuos o sis-temas se hace extre m a d a m e n t ed i f í c i l .

— Los costes, en bastantes casos,valorados a nivel comparativo conlas inversiones indicadas o conoci-das de los diferentes estados, seña-lan los programas FSE como los«más caros».

— Se detectan efectos que podríamosdenominar «de relleno» sobre lasprevisiones: así en los objetivo 1hay una sustitución frecuente delos desempleados de larga duraciónpor jóvenes (corta duración)

— En otros casos, hay colectivos cla-ramente infrarrepresentados, comoes el caso de las mujeres en losobjetivos 3.

— Finalmente, la utilidad más clara-mente perceptible se destaca en losobjetivos 4 que permiten sustentarel sistema de Formación Profesio-nal Contínua en diversos países(entre ellos el nuestro).

3. Las exigencias para la actuación:necesidades y perspectivas en elámbito de la intervenciónsociolaboral.

¿Cómo deben ser los programas deempleo en una sociedad de cómo laactual? ¿Cómo hay que intervenir en unapoblación en la que capas importantes«tiran» con trabajos temporales cuandologran incorporarse al mercado?. Huyen-do de las «prescripciones» parece que delo revisado deberíamos concluir losiguiente..

a ) El paro, en nuestro país, no es unp roblema reducido. Es una pro-blemática extensa en la que vivenen una peculiar sociedad del«buen-malestar» todo un conjuntode personas desempleadas oempleadas interm i t e n t e m e n t e .Parte de éstos no son los «tradi-cionales» excluidos, sino ese con-junto que algunos llaman (Chius-se y Werkin, 1998) los «individuosa p a rentemente sin pro b l e m a s »(por ejemplo jóvenes en transicio-nes demoradas e inciertas, muje-res en situaciones ambivalentes,t r a b a j a d o res desplazados quepueden tener una etiqueta dejubilados anticipados).

b ) A tal problema necesitamos darlerespuestas precisas desde esque-mas científicos y técnicos. Comohemos podido ver existe ya uncampo interdisciplinar desde el malvalorar la eficacia de las prácticas, yde los a veces olvidados modelos osupuestos que pueden sustentar lapráctica. Precisamente si consulta-mos tales modelos podremos adver-tir que algunos enfoques hace tiem-po que han sido desechados o des-mentidos. Por poner un ejemplo, lasestrategias de orientación que tra-tan de fomentar la «capacidad dec o n t rol interno» de los individuos,olvidan que algunos trabajos hanpuesto de manifiesto (veáse unacompilación de los mismos enAramburu-Zabala, 1998) que elmodelo de control efectivo es el quepodríamos denominar «intern o - re a-lista» (porque es parcial la contro l a-bilidad de los avatares del merc a-do). Mayor es el resultado si hayuna red de apoyo social o autoayu-da (Hannan, 1998). Por lo tanto,d e s a r rollar un programa de orienta-ción, una de las medidas más pro-ductivas, en la ratio c o s t e s - b e n e f i-cios (Meagel y Evans 1998) supone



entonces considerar que el empleo y eldesempleo son fenómenos sociales com-plejos, que re q u i e ren el análisis desdeperspectivas económicas, antro p o l ó g i c a s ,sociales, psicológicas, etc. (Lewis, We b l e yy Furham, 1995) y adoptar modelos com-plejos que pro c u ren contextualizar lasituación y problemáticas de los indivi-duos usando estrategias de evaluación enlos que verifiquemos no sólo los re s u l t a-dos, sino la eficacia de cada componente,la «congruencia del modelo» (Pierre ,1 9 9 8 ) .

c) Por supuesto, desde este esquemahabría que abordar, como temas deacción y de estudio, problemas quea menudo suelen descuidarse. Así,si es un tópico tratar los efectos dedependencia que pueden provocarayudas y subsidios (Dean, 1998),sin embargo no es un tema de estu-dio regular los efectos de «inhibi-ción de conducta» que puedengenerar demoras administrativas otrámites infinitos para obtener orecuperar un simple apoyo: ¿serámenos dependiente, se arriesgarámás quien sepa que va a contar conun respaldo económico en forma deprestación sin tener que demostrarsu «inocencia», «compromiso para labúsqueda de empleo», o el que deverdad es minusválido a pesar dehaber sido contratado (temporal-mente)? Algunos trabajos citados(Gregg, 1998, Walker, 1998) descri-ben los efectos de freno que supo-nen esos elementos de incertidum-bre, o la valoración de «con cuántopuedo tirar».

En el mismo sentido, deberíamos inte-resarnos por algunos tabús como la eco-nomía informal, sus modalidades, transi-ciones y papel (porque trabajan en lamisma demasiada gente como para quesólo se contemple como problema fiscal),o revisar algunos «tropezones permanen-tes» : la tasa limitada de acceso desde

empleo protegido a ordinario ¿de quédepende y cómo se soluciona? ¿Apruebaun porcentaje bajo de discapacitados lasoposiciones reservadas? ¿Puede evaluar-se el perfil de un desempleado en 30minutos?.

d) En el aspecto técnico, no hay queolvidar dos aspectos:

• Las características generales de laspolíticas que tienen éxtio hace tiem-po que están identificadas: se nece-sitan intervenciones completas (y nofragmentarias o breves), respaldadaspor acuerdos en los que participenagentes sociales y poderes públicos,y con esquemas técnicos rigurosos(Chiusse y Werkin, 1998; Meager yEvans, 1998; Watt, 1994). Curiosa-mente, ese tipo de intervencionesrecuerdan el perfil de la nueva con-vocatoria EQUAL.

• Lo fragmentario generalmente daresultados inadecuados. Políticasintegradas de empleo no puedenimplicar esfuerzos separados de orien-tación, formación y empleo, ni bolsasde trabajo multiplicadas. Un intere-sante artículo de OIT (1999) sobre elejemplo en Europa de los paísespequeños en la creación de empleoseñala, junto con otras causas, las«élites de poder más reducidas» .

e ) Finalmente, en medio de la polé-mica sobre los «deberes sociales»implícitos en programas de tipo« w e l f a re» o « p rofiling» (cuya eficaciano se ha constatado), no hay queolvidar los esquemas sociales ded e rechos ciudadanos (Alonso,1998; Dean, 1998; Greiner yDemuijnck, 1998; Monereo, 1998)en los que la norma es re c í p roca yafecta también a la sociedad. Unejemplo de ello son las fiscalizacio-nes de inspección de trabajo sobrelos contratos de puesta a disposi-



ción o auditorías de calidad de nuestro sp ropios servicios.

4. Principales servidores electrónicosrelacionados con el empleo:

Toda revisión documental tienecomo riesgo el no incluir algunos omuchos núcleos de interés. Más aún sise trabaja relacionando algo tan «vivo»y heterogéneo como son los centro saccesibles mediante Internet. Por ello,hay que decir que la relación no esexhaustiva (aunque pueda haber su-puesto dos años de búsqueda),sino quedebe considerarse como una lista ini-cial una lista inicial para uso del lectori n t e resado en temas de intervencións o c i o l a b o r a l .

4.1. OIT y organismos europeos.

C o m e n z a remos la revisión facili-tando las direcciones de los servido-res de la Unión Europea re l a c i o n a d o scon nuestra temática, así como la delprincipal organismo internacional (laO rganización Internacional del Tr a-b a j o ) .

A) OIT:

Uno de los servidores más comple-tos en materia de empleo-form a c i ó n(incluyendo documentos sobre evalua-ción de programas), en el que seencuentran secciones monográficass o b re mujer, programas de erradica-ción de la pobreza, discapacitados,etc.El Centro Iberoamericano CINTEFORcontiene igualmente un conjunto dedocumentos relacionados con las mis-mas temáticas. Sus direcciones re s-pectivas son...

http:www.oit.org o bien (en versióninglesa) http: http://www.ilo.org www.ilo.or ghttp:cintefor.org.uy/

B) Enlaces y organismos de la UniónEuropea:

D G V: ( D i rección General de Empleo,Relaciones Laborales y Asuntos Socia-les): convocatorias, documentos de tra-bajo, fórums. A través de la DGV seaccederá tanto a las páginas de empleo(Joint Employment Reports), como a laspáginas específicas del FSE (con los pro-gramas, evaluaciones re g u l a res, o docu-mentos dedicados a programas de for-mación-empleo, «Second chance schools»,p royecto Job rotation, etc. La mayoría delos documentos pueden seleccionarse ensu versión castellana, francesa o ingle-s a .

www.europa.eu.int/comm/dg05

DGXII: DGXXII (Dirección General deEducación, Formación Juventud): infor-mación de programas educativos, proyec-tos, o foros. Especialmente interesantecomo acceso complementario a docu-mentos sobre empleo-desempleo juvenil(se accede a los documentos de los inves-tigadores del grupo europeo).

www.europs.be/en/progaee4.htm

Base Cordis: es la base dedicada ainnovación tecnológica. En la mismapodremos encontrar compilados un con-junto de trabajos sobre los «targetedsocioeconomic research» (TSR), programassociales de inserción y lucha contra laexclusión. Su dirección es:

www.cordis.lu/tser/home.html

C e n t r o Europeo para el desarr o l l ode la Formación Pr o f e s i o n a l : P á g i n a sdel CEDEFOP, en las que podemoslocalizar resúmenes de la revista F o r -mación Profesional, i n f o rmes de tenden-cias y programas, enlaces, etc. Reali-zando una inscripción electrónica sefacilita a vuelta de correo el s o f t w a re(CD-ROM) que agiliza el uso de la base,



p e rmite el acceso a determinadas sec-ciones, etc.

www.cedefop.gr

Observatorio Europeo de Empleo( I A S / M I S E P ) : en el mismo podremos locali-zar estadísticas, informes respecto de losp rogramas de empleo enlaces a los princi-pales servidores estadísticos intern a c i o n a-les o de la UE. De dicho servidor son sobra-damente conocidos los informes (en soportepapel) sobre el empleo en Europa. Puedelocalizarse en.

www.ias-berlin.de.

Oficina Estadística de las Comuni -dades Europeas (Eurostat): como en elcaso anterior, nos ofrece datos compara-tivos de los principales indicadores deeducación, empleo, con la posibilidad desolicitar «datos a la carta».

http://europa.eu.int/en/comm/eurostat/servfr/home.htm.

Observatorio de Renta/Empleo deL u x e m b u r go (LIS-LES): el servidorLIS/LES es un observatorio especializadoen temas de distribución de la renta (y portanto riqueza-pobreza, bienestar) y empleo.Además de una serie de publicaciones ei n f o rmes, pueden solicitarse estudios sobrela base de esos datos. La dirección es:

http://lissy.ceps.lu/index.htm

c) Servidores de servicios de empleoeuropeos

En las páginas de los servicios deempleo, con notables diferencias de país apaís, podremos encontrar descripciones dep rogramas, experiencias piloto, etc. La listade los principales servicios es la siguiente...

Servicios de empleo Europeos:

Alemania

www.arbeitsamt.de/

Austria

www.ams.or.at

Bélgica

www.orbem.be

Dinamarca

www.eures.dk

España

www.inem.es

Finlandia

www.mol.fi

Francia

www.anpe.fr

Holanda

www.arbeidsbureau.com

Inglaterra

w w w . o p e n . g o v . u k / d f e e / e m p / e s h o m e . h t m

Luxemburgo

www.etat.lu/ADEM/

Noruega

www.arbeidsnett.com

Portugal

www.iefp.pt

www.min-qemp.pt

Suecia

www.amv.se

d) Otros servidores de servicios deempleo no europeos:

EEUU

www.doleta.gov

www.usajobs.opm.gov

www.ajb.dni.us

Australia

www.deetya.gov.au

Canada

www.hrdc-drhc.gc.ca

Especialmente interesante el acceso al ser-vidor del Reino Unido ( w w w . o p e n . g o v . u k / d f e e )



que permitirá conocer líneas de trabajo, re s ú-menes de proyectos de formación-empleo, for-mación continua, empleo y orientación laboralo el alternativo w w w . d f e e . g o v . u k / re s e a rch q u edará acceso a estudios e investigaciones sobreigualdad de oportunidades, seguimientoss o b re desempleados, etc. Los servidores dePortugal han dedicado un espacio a re f l e x i o-nar sobre los Job-clubs, e t c .

4.2 Servidores especializados enEconomía Laboral, empleo ypolítica social, pobreza…

AISS /ISSA (Asociación Internacio -nal de Seguridad Social): documentos ycongresos monográficos sobre seguridady protección social, núcleos de debate,enlaces relevantes, etc.

htpp://www.issa.int/

BLPES GUIDES (British Libray ofPolitical and economic Science): c o n t i e-ne, entre otros los documentos denomi-nados «social publicy pamphlets guide»,deciados a temáticas de política social,p o b reza, bienestar, desempleo, etc.

http://www.lse.ac.uk/blps/guides/social-policy/

CASE: Un instituto especializado yvinculado con la London Economic Scho-ol es el CENTRE FOR ANALYSIS OFSOCIAL EXCLUSION (CASE), dentro delcual, además de interesantes documen-tos sobre pobreza y exclusión, localizare-mos un conjunto de enlaces con organis-mos relacionados.

http:// sticerd.lse.ac.uk/case.

CEP (Center for Economic Perfo -mance): institución dependiente de laESRC y vinculada con la London School ofEconomics. Junto con núcleos dedicadosa macroeconomía, relaciones laborales,innovación empresarial y sus consecuen-

cias, dedica una parte de sus estudios aldesempleo.

http://www1.ifs.org.uk/researchprojects/randd/home.shtml http://www1.ifs.or g.uk/researchprojects/randd/home.shtml.

CPR (Center for Policy Research):Centro dependiente de la universidad deSyracusa . Su línea de trabajo está rela-cionada con Economía Laboral, Distribu-ción de la renta, Política Social (abordainteresantes temas en torno a envejeci-miento), Empleo, etc. Archivos descarga-bles sobre esas materias y enlaces intere-santes.

http://www-cpr.maxwll.syr.edu/

CILN (Canadian internationalLabour Network): se trata de un Institu-to especializado en economía, empleo yrelaciones laborales. Junto con una mag-nífica relación de enlaces a otros centrosinteresante dispone de una serie ampliade documentos completos accesibles(entre otros temas un análisis internacio-nal sobre trabajadores desplazados, estu-dios sobre empleo y mujer, etc.)

http: // labour.ciln.mcmaster.ca/

IPR (Institute for Policy Research,Northwestern University): centrado entemas de empleo, desarrollo local, exclu-sión, etc. Dispone de documentos enacceso directo y enlaces.

http://www.nwu.edu/IPR/ http://www.nwu.edu/IPR/

IRP (Institute for Research on Poverty,Universidad de Wisconsin-Madison): dis-pone de bibliografías, documentos enlínea y un número muy elevado de enla-ces clasificados temáticamente sobreexclusión social .

http://www.ssc.wisc.edu/irp/.



JCPR (Joint Center for Poverty Rese -arch, Universidad de Chicago): publi-caciones, investigaciones en curso yenlaces.

http://www.jcpr.org/

LOWER (European Low-WageEmployment Research Network): redde centros dedicados al estudio e investi-gación sobre empleo, pobreza, etc. Aun-que dispone de menos documentos acce-sibles que resúmenes, cuenta con intere-santes textos y enlaces.

http://www.eco.rug.nl/lower/

NBER (National Bureau of Econo -mic Research): servidor norteamerica-no. Dispone de publicaciones (accesiblesen parte), programas y proyectos sobreeconomía, distribución de la re n t a ,empleo y exclusión.

http://ww.nber.org/

W.E. UPJOHN (W.E. UPJOHN INSTI -TUTE FOR EMPLOYMENT RESEARCH):Centro estadounidense especializado entemas de empleo y bienestar. Todos susdocumentos son accesibles electrónica-mente.

http://www.upjohninst.org/

5.4. Servidores relacionados conorientación laboral.

Se ha desarrollado una selección deentre las muchas instituciones que man-tienen páginas web dedicadas a la orien-tación laboral, información ocupacional,etc. seleccionando las principales institu-tos o departamentos dedicados a lainvestigación (y por lo tanto con estudios,documentos accesibles, enlaces, etc.).Recomendamos los siguientes:

A) Norteamericanas:

America’s One-Stop Career CenterSystem

www.ttrc.doleta.gov./onestop/

America’s Labor Market Information System

www.doleta.gov/almis

Career Path

www.careerpath.com/

N C RVE (National Center for Researc hin Vocational Education. Universidad deC a l i f o rnia, Berkeley). Uno de los mási n t e resantes, en cuyo interior encon-t r a remos enlaces a sitios especializa-dos en colectivos específicos (mujere s ,discapacitados, etc.)

http://vocserve.berkeley.edu/ http://vocserve.berkeley.edu/)

B) Europeas:

Univ. de Northumbria. Reino Unido.

http://www.unn.ac.uk/academic//ss/employment/links.html www.unn.ac.uk/academic//ss/employment/links.html

Iniciativa Empleo

http://www.wmployment.ecotet.co.uk/man.htm

C) Australianas:

Byron Employment links

http://www.employment.byron.com.au www.employment.byr on.com.au



4.4. Bases de Datos en soporteelectrónico específicas sobre latemáticas de iniciativasemprendedoras y«entrepreunership» .

Una de las más interesantes (por elacceso completo a las conferencias anua-les sobre «entrepreunership» es el Centrode la Pequeña Empresa de la Universidadde Arkansas (SBAER). Su dirección es:

htpp: www.sbaer.uca.edu/

Con menor documentación accesible,pero relevantes son las siguientes:

CONNECTNetwww.connect.org/connect/

CUED Onlinewww.cved.org

Draper Fish Assoc.Vent.Cap.www.Draperve.com

Eweb

www.slu.edu/eweb/

Enterprise Onlinewww.enterprise.org

Entrepreneurial Edge Onlinewww.edgeonline.com

Entrepreneurship and SmallBussiness Management

www.northeaster.edu/registrar/catalog/ent.htm/

The MIT Enterpreneurs Club (e-club)

www.edu:800/activities/e-club-home-htm/

Ottawa-Carlenton Entrepr. Centre www.entrepreneurship.com

WomenBizwww.frsa.com/womenbiz/

4.5.. Servidores españolesrelacionados.

Recordaremos, únicamente, los dosorganismos siguientes:

a) en primer lugar, el organismo res-ponsable del empleo a nivel nacional, encuyo sitio encontraremos accesos a nor-mativa, estadísticas, programas y otrasinstituciones:

www.inem.es

b) en segundo, el Instituto Nacional deEstadística, a través del acceso a susbases TEMPUS, es un motor valioso en loreferente a estadísticas.

www.ine.es



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NOTAS

1 Lo que no contempla pre s u p u e s t o scomplementarios relacionados con accio-nes desarrolladas desde los servicios socia-les (programas de rentas mínimas dei n s e rción) o las acciones mantenidas desdelas iniciativas comunitarias, F.S.E., etc.

2 Un reflejo de las mismas y de la hete-rogenidad de tareas que conllevan puedeencontrarse en las actas de las re c i e n t e sj o rnadas «Nuevas profesiones para la pro -moción y creación de empleo» realizadas porAFOCEJ —1999—.

3 No es un fenómeno únicamente espa-ñol o europeo sino general. Como re f l e j odel problema, basta comparar las dosobras dedicadas a los servicios de empleode un mismo autor (Ricca) en sus edicio-nes de 1983 y 1995.

4 Respecto de los estudios referidos exclusi-vamente a iniciativas empre n d e d o res ver el ser-vidor electrónico del Business AdvancementNational Center, de la Universidad de Arkansas:h t t p : / / w w w . s a e r. u c a . e d u / d o c s / p ro c e e d i n g s .

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Intervención sociolaboral: del problema del empleo al empleo como problema Social … · 2008. 9. 15. · las respuestas al problema social del desempleo a comenzar a abordar el