Interoperabilidad de Gobierno electronico en Iberoamerica. Estudio y recomendaciones

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 50. (Jun. 2011). Caracas.

Interoperabilidad de Gobierno electrónico en Iberoamérica. Estudio comparativo y

recomendaciones de futuro .

J. Ignacio Criado, Mila Gascó y Carlos E. Jiménez

Introducción

La adopción de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (CIGE), aprobada por la IX

Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, significó

un hito en la construcción de una perspectiva regional para el desarrollo del Gobierno electrónico

(Gobierno-e), definido como el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en

el gobierno y las administraciones públicas con el fin de mejorar los servicios públicos, los procesos

democráticos y reforzar la gobernanza de las políticas públicas. La interoperabilidad se hace, así,

crucial tanto en los sectores públicos nacionales como con respecto a las relaciones entre diferentes

países.

La interoperabilidad, entendida al menos como la capacidad mediante la cual sistemas

heterogéneos, no sólo tecnológicos, pueden intercambiar información y procesos técnicos o datos, no es

algo completamente nuevo dentro del sector público. Sin embargo, cada vez más, este término toma

mayor importancia entre las administraciones públicas como consecuencia del propósito de satisfacer

de mejor manera las necesidades y expectativas del ciudadano y, por tanto, de implantar proyectos de

Gobierno-e más sofisticados y complejos que requieren la colaboración de dos o más órganos

administrativos (Gascó y Roy, 2006; Gil-García …[et al], 2007; Mayer-Schönberger, 2005; Scholl y

Klischewski, 2007).

Los países de Iberoamérica no son una excepción y, en los últimos años, importantes iniciativas

se han puesto en marcha, sobre todo en Brasil y Argentina. Así, en el primer caso, ya desde el año 2004

existe una arquitectura e-PING (Estándares de Interoperabilidad de Gobierno Electrónico) que define

un conjunto mínimo de premisas, políticas y especificaciones técnicas que reglamentan la utilización de

las TIC en la interoperabilidad de servicios de gobierno electrónico (Santos, 2008). Con respecto a

Argentina, el Decreto Presidencial 378/2005 exhorta a la implantación de estándares de

interoperabilidad. En este contexto, el Foro de Responsables Informáticos de la Administración Pública

Nacional redactó, en 2008, el Marco de Interoperabilidad para la Administración Pública Nacional y

sigue, en la actualidad, trabajando estas cuestiones como asesor en la coordinación del Componente de

Interoperabilidad para el Gobierno Electrónico, aprobado por la Resolución 99/2008 (Poggiese …[et

al], 2008).

A pesar de estos intensos y concentrados esfuerzos, el panorama de interoperabilidad en la región

no es homogéneo y, en este sentido, los diversos países han adoptado estrategias diferentes, lo que ha

dado lugar a resultados sólo parcialmente exitosos y, con frecuencia, desequilibrados (Corte, 2007;

CEPAL, 2007). En este contexto, el objetivo de este artículo es presentar, a través de diversas

dimensiones, el nivel de implantación de los proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e en 16 países

de Iberoamérica para conocer cuál es la situación actual en la región.

Durante el año 2010, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)

encarga la elaboración del llamado Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII). Los datos que se

expondrán son el resultado de la consulta que los autores realizaron a varios países, como parte del

trabajo exploratorio y paso previo de esta investigación. Dicho Marco estaría conceptualizado como un

mecanismo que ordene la producción de conocimiento en materia de interoperabilidad y constituiría

una guía en la que los países iberoamericanos puedan apoyarse a la hora de tomar decisiones

relacionadas con la colaboración entre Estados en este ámbito.

. Recibido: 24-04-2011. Aceptado: 16-06-2011.


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El documento se divide en cinco secciones. En la primera se abordan las Bases para una

Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad. A continuación se exponen varios datos que permiten

calibrar el nivel de implantación de la interoperabilidad dentro de los países de la región

iberoamericana. Se profundiza en cuestiones como el nivel de prioridad, el despliegue de estrategias,

los órganos de coordinación interna existentes o las áreas de políticas públicas en que se han

concretado proyectos de interoperabilidad hasta la fecha. En una tercera sección se hace referencia a las

percepciones sobre beneficios y retos de futuro acerca de la interoperabilidad en Iberoamérica. La

información que aquí se presenta también es resultado de las consultas efectuadas y, por tanto, refleja la

opinión de los países analizados en este trabajo. Como consecuencia, el cuarto apartado permite

recoger algunas reflexiones realizadas por los autores acerca de cuáles son los caminos a seguir en

cuanto a interoperabilidad en Iberoamérica. Finalmente, en la quinta sección, se elabora un resumen de

los aspectos esenciales del artículo, las contribuciones más destacadas, así como ideas para futuras

investigaciones derivadas del mismo.

1. Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad

Si bien hay cierta experiencia acumulada en relación con proyectos de interoperabilidad intra

administrativa, horizontal o, incluso, vertical, no ocurre lo mismo en el ámbito de la interoperabilidad

entre administraciones de diferentes países. En este campo, el paradigma de colaboración lo constituye

la Unión Europea, que ya en el año 2004 publicaba su Marco Europeo de Interoperabilidad, documento

revisado en el año 2010 en el que se presentó su segunda versión.

En Iberoamérica, no hay prácticamente precedentes de iniciativas de interoperabilidad entre

países, siendo los más consolidados el Acuerdo Complementario al Acuerdo de Cooperación Técnica

entre el Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Federativa del Brasil para la

Implementación del Proyecto “Interoperabilidad de Gobierno Electrónico”, suscrito por ambos Estados

en febrero de 2008, y el Convenio de Colaboración para la Prestación de Servicios de Validación de los

Certificados Electrónicos de España y Portugal, cuya firma tuvo lugar en septiembre de 2009.

La ausencia de proyectos de estas características en la región y, por tanto, la consecuente

necesidad de contar con una guía que pautara el actuar de los países en este campo dio lugar, en

septiembre de 2007, a la publicación del llamado Libro Blanco de interoperabilidad de gobierno

electrónico para América Latina y el Caribe. Su objetivo era programar una serie de actividades

prioritarias que aseguraran, en un corto tiempo, contar con un entorno y una plataforma de

interoperabilidad regional eficientes, que potenciaran el crecimiento con equidad de los países dentro

de mercados ampliados, con seguridad jurídica, en un ambiente de convergencia de normas y

disciplina, así como también, de avances en infraestructura y conectividad (CEPAL, 2007).

A pesar de constituir un importante aporte, el Libro Blanco no profundizaba en algunas

cuestiones y presentaba, sobre todo, deficiencias en relación con la interoperabilidad organizativa, la

gobernanza de la interoperabilidad y la evaluación de las iniciativas de interoperabilidad. Por ello, a

principios del año 2010, el CLAD encarga la elaboración de un Marco Iberoamericano de

Interoperabilidad (MII), que defina unos fundamentos básicos, aceptados colectivamente, para facilitar

que los gobiernos y administraciones públicas de la región, sea cual sea su nivel y tipo de relación,

puedan colaborar, si así lo desean, en el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones

para mejorar su desempeño, ofrecer nuevos servicios públicos o reforzar los procesos de gobernanza de

las políticas públicas que implican a dos o más Estados.

En la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del

Estado (Buenos Aires, 1 y 2 de julio de 2010), se presenta como propuesta el documento del MII, pero

éste se aprueba con el título de “Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”.

Estas Bases definen la interoperabilidad como la habilidad de organizaciones y sistemas dispares

y diversos para interactuar con objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener

beneficios mutuos. En este sentido, la interacción implica que las organizaciones involucradas


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compartan información y conocimiento a través de sus procesos de negocio, mediante el intercambio

de datos entre sus respectivos sistemas de tecnología de la información y las comunicaciones (Criado,

Gascó y Jiménez, 2010).

Así pues, en el contexto de las Bases, la interoperabilidad no es sólo una cuestión tecnológica.

Parte, por un lado, de principios que tratan de la variedad de componentes con la utilización de diversos

productos de múltiples proveedores en diferentes organizaciones; pero, además, tiene como objetivo la

definición de políticas, normas y estándares para la consecución de la cooperación entre los sistemas de

diferentes organizaciones públicas.

En concreto, las Bases persiguen:

1) Articular herramientas para el intercambio de experiencias de Gobierno-e y, específicamente,

de interoperabilidad que tengan un potencial efecto demostración y generen paradigmas y flujos de

ideas comunes en este ámbito.

2) Dotar de soluciones compartidas y reutilizables a las administraciones públicas

iberoamericanas para que puedan hacer frente a los nuevos retos que impone la cooperación

interadministrativa y, en particular, la interoperabilidad regional o transfronteriza.

3) Orientar, a través de la proposición de pautas, medidas, acciones y criterios, el diseño,

implantación y evaluación de las iniciativas de interoperabilidad que puedan tener lugar entre los países

de la región.

4) Ayudar a sentar las bases en la construcción de un espacio iberoamericano que promueva e

incentive iniciativas de interoperabilidad regional.

5) Servir de guía en la elaboración de marcos nacionales de interoperabilidad que, además de

hacer énfasis en cuestiones de interoperabilidad intra-administrativa, horizontal y vertical, recojan,

también, el espíritu de colaboración transfronteriza.

Para lograr estas metas, el documento elaborado en 2010 se estructura en los siguientes

apartados: 1) principios inspiradores de las Bases; 2) áreas clave de interoperabilidad (técnica,

semántica y organizativa); 3) gobernanza de la interoperabilidad; 4) implantación de las iniciativas de

interoperabilidad definidas en el contexto de las Bases; y 5) evaluación de las iniciativas de

interoperabilidad definidas en el marco de estas Bases.

2. La interoperabilidad de gobierno electrónico en los países iberoamericanos

Esta sección ofrece los datos disponibles sobre la interoperabilidad de Gobierno-e en Iberoamérica para

calibrar el nivel de su implantación en los países de la región citada. Los datos disponibles resultan

reveladores de un incipiente, si bien ya importante, nivel de implantación de iniciativas de

interoperabilidad de Gobierno-e en la región.

Nivel de prioridad de la interoperabilidad de Gobierno electrónico

Los gobiernos de la región han mostrado un nivel elevado de varianza en cuanto a las respuestas

ofrecidas, si bien se observa una media de prioridad elevada. Entre 10 y 3 han sido las puntuaciones

extremas ofrecidas; el resto de países estudiados ha dotado a la interoperabilidad de una calificación en

torno al “notable” en cuanto a la preferencia que los responsables de las iniciativas consideran que ha

merecido la cuestión en las agendas de gobierno de su país. De hecho, la puntuación media que se

obtiene del análisis roza el 7 (6,88). Con ello se confirma que todavía existen prioridades que requieren

un nivel más elevado de atención por parte de los responsables políticos nacionales, lo cual no impide

notar el interés que despierta, en términos generales, este tema en el conjunto de Iberoamérica.

Estrategias de interoperabilidad de Gobierno electrónico

En relación con lo anterior, la mayoría de los países que respondieron el cuestionario lo hicieron

afirmativamente a la pregunta sobre la existencia de una estrategia de interoperabilidad de Gobierno-e.

Tal y como se pone de relieve en el Gráfico 1, un 75% de los países cuenta con lo que consideran una


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estrategia de interoperabilidad, al menos entendida como una línea dentro de una política más general

de Gobierno-e. Ello confirma la necesidad en aumento de una visión global sobre el papel de la

colaboración intergubernamental en materia tecnológica dentro de una buena parte de los países de la

región. Sin embargo, éste no es el único factor que nos permite observar el carácter estratégico que se

otorga a la interoperabilidad en los gobiernos de Iberoamérica.

Gráfico 1

Existencia de una estrategia de interoperabilidad

Fuente: elaboración propia.

En este plano, hay que mencionar que la mayoría de los países iberoamericanos han promovido

sus estrategias de interoperabilidad durante los últimos años. En particular, la segunda parte de la

primera década de este siglo ha servido como punto de arranque para la mayoría de las actuaciones de

los países de la región de cara a mejorar la colaboración intergubernamental en el ámbito del Gobierno-

e. De hecho, durante los dos últimos años se ha producido la mayor parte de las normativas en los

países de la región. A su vez, en aquellos casos en que todavía no se puede dar por comenzada una

estrategia de interoperabilidad, se ha reflejado una nítida voluntad de emitir actuaciones en breve lapso

de tiempo e, incluso, algún caso manifiesta que se encuentra en proceso de discusión dentro del

ejecutivo o el legislativo.

Referentes y documentos clave

Los países analizados han aprovechado, en la medida de lo posible, documentos y marcos de

interoperabilidad ya elaborados por otros, tanto dentro como fuera de la región. Con respecto al primer

elemento, tal y como muestra la Tabla 1, para la casi totalidad de los países son o han servido de

referencia el Libro Blanco de Interoperabilidad (87,5%) y el Marco Europeo de Interoperabilidad

(81,25%).


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Tabla 1

Documentación considerada como referencia (%)*

Documentación %

Libro Blanco de Interoperabilidad 87,50

Marco Europeo de Interoperabilidad 81,25

Estrategia de un país específico 50,00

Guía interoperabilidad PNUD 43,75

Nada 6,25

Otros 12,50


* Pregunta multi-respuesta.

En relación con los marcos ya elaborados u otros documentos de país, un 50% de los países

consultados afirman tener o haber tenido documentos de estrategia de un país específico como

referencia. En concreto y por orden de importancia, dentro de la región, han sido nombrados: Brasil

(62,5%), Chile (56,25%), España (43,75%) y Colombia (43,75%); mientras que los referentes externos

han sido: Reino Unido (43,75%), la Unión Europea (37,5%) y Canadá (37,5%).

Como se observa, la necesidad de encontrar referentes en la región es clara, tanto por lo que

respecta a documentos de alcance general (el Libro Blanco) como a instrumentos desplegados por otros

países iberoamericanos.

En cuanto a la agrupación de referencias, el 68,75% de los países refiere seguir tres o más de

estos documentos. Sólo un 6,25% de los países admite no haber utilizado ninguna referencia externa al

propio país.

Organismos responsables de la interoperabilidad

Otro de los puntos clave para conocer cómo se despliega la interoperabilidad en las administraciones de

Iberoamérica se refiere a los organismos impulsores de esta materia en los gobiernos nacionales. En la

segunda columna de la Tabla 2 se observa que todos los países estudiados, salvo Guatemala, cuentan

con una unidad responsable del fomento de la interoperabilidad de Gobierno-e. Ello confirma el interés

mostrado por los países en esta materia, que se ha abierto camino mayoritariamente en los

organigramas ministeriales. Asimismo, se pueden considerar otros aspectos, como la naturaleza de tales

organismos y su ubicación dentro del organigrama gubernamental.


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Tabla 2

Denominación y adscripción de las unidades responsables de la interoperabilidad de Gobierno-e

Países Denominación de las autoridades responsables Adscripción orgánica

Argentina

Oficina Nacional de Tecnologías de Información,

Subsecretaría de Tecnologías de Gestión, Secretaría

de Gabinete

Jefatura de Gabinete de Ministros

Brasil Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação Ministério do Planejamento, Orçamento

e Gestão

Colombia Programa Gobierno en Línea Ministerio de Tecnologías de la

Información y las Comunicaciones

Costa Rica Secretaría Técnica de Gobierno Digital Ministerio de Planificación Nacional y

Política Económica

Chile Área de Gobierno Electrónico, Secretaría Ejecutiva

de Estrategia Digital

Ministerio de Economía, Fomento y

Turismo

Ecuador Subsecretaría de Informática Secretaría Nacional de la

Administración Pública

El Salvador

Unidad de Gobierno Electrónico e Integración de

Sistemas, Dirección de Innovación Tecnológica e

Informática

Presidencia de la República

España Dirección General para el Impulso de la

Administración Electrónica Ministerio de la Presidencia

Guatemala* Unidad de Tecnologías de Información, Centro de

Apoyo Estratégico Vicepresidencia de la República

México Unidad de Gobierno Electrónico Secretaría de Función Pública

Nicaragua Dirección General de Tecnología Ministerio de Hacienda y Crédito

Público

Panamá Autoridad Nacional para la Innovación

Gubernamental Ministerio de la Presidencia

Perú Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e

Informática Presidencia del Consejo de Ministros

Portugal

Agência para a Modernização Administrativa,

Secretária de Estado da Modernização

Administrativa

Presidência do Conselho de Ministros

Uruguay

Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión

Electrónica y la Sociedad de la Información y el

Conocimiento

Presidencia de la República

Venezuela Centro Nacional de Tecnologías de Información

Ministerio del Poder Popular para la

Ciencia, Tecnología e Industrias

Intermedias


* En este caso se menciona expresamente en el cuestionario que la labor de la Unidad de Tecnologías de

Información, Centro de Apoyo Estratégico, de la Vicepresidencia de la República, se circunscribe al desarrollo

de proyectos concretos relacionados con tecnología; no es una unidad de dirección del Gobierno-e en el conjunto

de la administración nacional.

En primer lugar, se puede observar la diversidad en cuanto a denominación de los organismos y

unidades creadas para el fomento de la interoperabilidad de Gobierno-e en cada uno de los países.

Muchos de esos organismos incluyen en su nombre el concepto de gobierno electrónico, gobierno en

línea, gobierno digital, gobierno de gestión electrónica o administración electrónica, si bien no sucede

así en casos como el de Argentina, Brasil, Portugal o Venezuela, donde se opta por el término

tecnologías de la información dentro de las denominaciones seleccionadas. Además cabe apuntar el


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caso pionero de Panamá, donde se utiliza la acepción innovación gubernamental para caracterizar su

unidad directiva.

En lo que respecta a los departamentos ministeriales de adscripción, la variedad es también aquí

la nota predominante, si bien se puede encontrar algún patrón compartido. La idea central que se puede

observar es que la interoperabilidad de Gobierno-e se encuentra vinculada a ministerios próximos o

muy cercanos al entorno presidencial, demostrando con ello la importancia que conceden los máximos

dirigentes nacionales a esta vertiente de la actividad pública (ver tercera columna de la Tabla 2). En

efecto, esa dependencia de la Presidencia de la República o Ministerio de la Presidencia dota de

carácter sustantivo a las políticas de Gobierno-e, dado que desde ahí es mucho más factible su

diseminación al conjunto de la estructura gubernamental nacional. Al mismo tiempo, esto demuestra el

carácter transversal y horizontal de las políticas de interoperabilidad de Gobierno-e, que afectan al resto

de las políticas públicas.

Asimismo, queda por observar la existencia de organismos de coordinación interna de cara a la

consolidación de la interoperabilidad de Gobierno-e en todos los entes dentro del nivel central de

gobierno. En este sentido, no todos los países disponen de este tipo de organismos coordinadores, ni en

todos los casos se entienden de la misma manera, por lo que no se han podido identificar patrones

comunes o conclusiones cerradas sobre su alcance y contenidos (ver Tabla 3). Evidentemente, la propia

estructura interna de los gobiernos es diferente en cada país, así como las competencias atribuibles en

cada caso. Lo realmente importante es que la naturaleza de los organismos de este tipo manifiesta, al

menos en cierta medida, la capacidad para concertar actuaciones de interoperabilidad en el conjunto de

la administración nacional.

Tabla 3

Entes de coordinación de la interoperabilidad de Gobierno-e en la administración nacional

Países Órganos de coordinación interna

Argentina Comité Técnico Asesor

Brasil Coordenação e-PING, Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação

Colombia Comisión Intersectorial de Políticas y Gestión de Información para la Administración Pública

Costa Rica Comisión Interinstitucional de Gobierno Digital

Chile Comités ejecutivo, jurídico, técnico, operativo y representantes del administrador de esquemas

y metadatos, Secretaría Ejecutiva de Estrategia Digital

Ecuador En construcción. Comité para la interoperabilidad de ámbito estatal que incorpore las cinco

funciones del Estado: ejecutiva, legislativa, judicial, electoral y participación ciudadana

El Salvador Foro RED-GOES. Directores de tecnologías de las dependencias del gobierno central

España Consejo Superior de Administración Electrónica

Guatemala

México Consejo Técnico, Comisión Intersecretarial para el Desarrollo de Gobierno Electrónico

Nicaragua Comisión de Gobierno Electrónico de Nicaragua

Panamá Consejo Nacional para la Innovación Gubernamental

Perú Comité de Interoperabilidad en la Administración Pública

Portugal ICT Network Board (con representantes de todas las administraciones portuguesas), Agência

para a Modernização Administrativa

Uruguay

Área de Normas y Estándares Tecnológicos, Agencia para el Desarrollo del Gobierno de

Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y el Conocimiento, y Consejo de

Informática Pública

Venezuela Centro Nacional de Tecnologías de Información



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Áreas de los proyectos de interoperabilidad de Gobierno electrónico

Un punto a considerar se refiere a los ámbitos de acción pública en que se han llevado a cabo proyectos

de interoperabilidad de Gobierno-e por parte de los países iberoamericanos. En este sentido, se pueden

identificar cuatro sectores de especial interés para desarrollar proyectos interoperables: Compras

públicas (81,3%), tributos (68,8%), seguridad social (62,5%) y trámites generales (62,5%) (ver Tabla

4). En este sentido, cabe subrayar que la mayoría observa las compras públicas como una oportunidad

para desarrollar sus primeras iniciativas de interoperabilidad, especialmente en aquellos casos en que se

dispone de menos recursos. Por otro lado, las áreas de tributos y seguridad social se encuentran también

entre las preferidas para desarrollar proyectos de interoperabilidad, lo cual no es una sorpresa, dado

que, en general, se trata de ámbitos en los que el Gobierno-e se ha desarrollado de una manera muy

notable. Finalmente, el caso de los trámites generales, tales como el anuncio del cambio de domicilio o

la incorporación al padrón municipal, también han alcanzado una buena cuota de interés en cuanto a

iniciativas desplegadas.

Tabla 4

Países que han desarrollado proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e (%)*

Ámbitos en que se han llevado a cabo

proyectos de interoperabilidad %

Salud 43,8

Policía 37,5

Justicia 43,8

Trámites generales (cambio de domicilio, padrón, etc.) 62,5

Emergencias 0,0

Compras públicas 81,3

Tributos 68,8

Seguridad social 62,5

Otros 43,8



En el otro extremo se encuentra el caso de las emergencias (0,0%) y, en menor medida, otros

ámbitos como policía (37,5%), justicia (43,8%) o salud (43,8%) (ver Tabla 4). En estos casos, existen

sectores con una presencia importante de profesionales muy capacitados en cada uno de ellos y,

tradicionalmente, bastante reacios a la implantación de herramientas de Gobierno-e; a lo más,

colaboran con otros ámbitos gubernamentales en la administración de sus actividades operativas. Sin

embargo, resultaría interesante profundizar en esta cuestión en futuras investigaciones.

De manera complementaria se puede afirmar que, junto a lo anterior, los países perciben que

determinados sectores cuentan con un mayor potencial de beneficio como consecuencia de su

desarrollo. En particular, suelen incluirse áreas como la sanidad, la justicia, el comercio o los tributos,

aunque no existe al respecto una visión homogénea en todos los países. En definitiva, este último

aspecto es percibido aquí de una forma abierta, dado que será objeto de interés en la siguiente sección.

3. Percepciones acerca de los beneficios y retos de futuro de la interoperabilidad en Iberoamérica

Las consultas realizadas a los países permitieron, además de tener una visión general sobre el estado de

sus iniciativas de interoperabilidad, obtener información de los responsables de dichas iniciativas o de

los responsables de gobierno electrónico (hablando más ampliamente) acerca de sus percepciones sobre

los beneficios de la interoperabilidad, así como de los retos que ésta impone. Tres aspectos son

abordados en esta sección: 1) los beneficios según los encuestados, independientemente de que sean

potenciales o reales; 2) los retos de futuro, percibidos en la actualidad como barreras u obstáculos al


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desarrollo de la interoperabilidad en los países objeto de análisis; y 3) los retos tecnológicos, por ser, a

corto plazo, uno de los aspectos determinantes del éxito o fracaso de las iniciativas.

Beneficios

Los beneficios estudiados por la literatura son también percibidos como tales por las administraciones

públicas que han puesto en marcha proyectos de interoperabilidad. Criado, Gascó y Jiménez (2010)

resumen algunas de estas oportunidades haciendo referencia a:

- La posibilidad de cooperar entre niveles de gobierno y agencias de la administración sin

distinción del nivel de desarrollo tecnológico; es decir, combinando diferentes tipos de tecnologías en

los back offices de los organismos implicados.

- La simplificación de la actividad administrativa y de los procesos de negocio/gobierno, lo que

tiene como consecuencia una mayor eficiencia en el quehacer de las administraciones públicas.

- La posibilidad de utilizar más fácilmente estándares abiertos y aplicaciones tecnológicas, lo

que puede llevar a una reducción del coste en tecnología.

- La reutilización de datos y funcionalidades que puede redundar en una disminución de los

costes de desarrollo de sistemas de información.

- La mejora de la toma de decisiones como consecuencia de la obtención de datos agregados y

de información de mayor calidad.

- La promoción de la cooperación internacional en ámbitos en los que se requieren nuevas

herramientas.

- La mayor sencillez en la realización de trámites por el ciudadano o usuario de los servicios

públicos (por ejemplo, ahorro de tiempo o de dinero).

- La mayor capacidad de promover la transparencia y la rendición de cuentas ante los

stakeholders.

- La consecución de una visión integral e integrada de los servicios públicos tanto por parte de

las administraciones públicas como de los beneficiarios y otros actores implicados, independientemente

del número de organismos o procesos que intervengan en su confección final.

Por otro lado, la Tabla 5 recoge las respuestas proporcionadas por los encuestados. Puede

observarse la coincidencia entre los beneficios potenciales señalados por los autores y los reales,

apuntados por los gobiernos consultados.

Además, en términos generales, también puede afirmarse que existe una amplia coincidencia en

relación con la percepción de los beneficios que conllevan las iniciativas de interoperabilidad. En este

sentido, la mayor parte de los países coincide en apuntar (con un 87,5%) una mayor rapidez en la

prestación de servicios, así como la visión integral e integrada de los mismos. A continuación, con algo

más de un 81%, se menciona la mayor comodidad para el ciudadano, seguido de una mayor

comunicación entre las administraciones (75%).

Tabla 5

Principales beneficios percibidos con la interoperabilidad (%)*

Beneficios %

Menores costes 62,50

Mejora de la calidad de la información 68,75

Más rapidez en el servicio 87,50

Mayor comodidad para el ciudadano 81,25

Mayor comunicación entre administraciones 75,00

Visión integral e integrada de los servicios 87,50

Otros 12,50




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Si se analizan con mayor detalle las respuestas obtenidas, se observa que casi un 70% de los

países percibe que la interoperabilidad aporta cinco o más ventajas (ver Tabla 6).

Tabla 6

Porcentaje de países por cantidad de tipos de beneficios percibidos

Cantidad de diferentes

tipos de beneficios %

6 56,25

5 12,50

4 6,25

3 12,50

2 6,25

NC 6,25


En íntima conexión con los beneficios señalados se encuentra la percepción acerca de cuáles son

los ámbitos de gobierno más relevantes para poner en marcha proyectos de interoperabilidad. En este

sentido, la Tabla 7 muestra que son tres las áreas más claramente identificadas por los encuestados:

comercio e intercambio de mercaderías (75%); aduanas, fronteras y movimientos migratorios

(56,25%); y seguridad (56,25%). Dada la escasa experiencia en materia de interoperabilidad entre

países, a priori, las respuestas proporcionadas parecen ser bastante lógicas puesto que tienen que ver,

por un lado, con el intercambio de bienes y servicios y migraciones de población entre países, algo que

ocurre frecuentemente, y, por el otro, con la posibilidad de aumentar la percepción de seguridad, lo que

es importante teniendo en cuenta el alto nivel de riesgo percibido que existe en algunos de los países de

Iberoamérica.

Criado, Gascó y Jiménez (2010: 35) afirman al respecto: “Los Estados iberoamericanos

experimentan una creciente circulación de personas entre ellos, así como con terceros países, de manera

que actuaciones de interconexión entre los sistemas aduaneros facilitará que estos procesos se realicen

de una manera ordenada y siguiendo los intereses de los respectivos actores involucrados, así como

evitando situaciones indeseadas. Además, todo ello facilitará un servicio más eficiente y cercano a la

ciudadanía y las empresas, en la medida que se dispone de una información más robusta y consistente”.

Asimismo, “las amenazas que experimenta la seguridad de los Estados iberoamericanos por parte de la

delincuencia internacional convierten esta dimensión en una de las más relevantes de cara a promover

iniciativas transfronterizas de colaboración. En particular, la posibilidad de compartir datos e

información sobre narcotráfico, terrorismo, trata de personas y demás amenazas a la seguridad que son

comunes a la mayoría de los países de la región resulta de especial interés, siempre teniendo en cuenta

que en este ámbito es donde se deben extremar las medidas de garantía para evitar el acceso de terceros

a los datos de las Administraciones Públicas involucradas en los intercambios” (p. 36).


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Tabla 7

Áreas percibidas como relevantes para interoperar (%)*

Área %

Fronteras, aduanas y migración 56,25

Transporte 12,50

Seguridad 56,25

Seguridad social 12,50

Comercio y mercaderías 75,00

Salud y vigilancia sanitaria 12,50

Tributos 6,25

Otros 12,50



Retos de futuro

Como afirma Gascó (2011), las iniciativas de interoperabilidad no están exentas de riesgos o barreras

para alcanzar los objetivos pretendidos. Por un lado, se encuentran aquellos problemas específicos

asociados a la tecnología que son consecuencia de los diferentes momentos en términos de gobierno

electrónico por los que están transitando las organizaciones implicadas, lo que, a su vez, condiciona el

nivel de inversión de recursos y, por ende, las características de las infraestructuras tecnológicas de las

que se dispone. Pero, además, existe una serie de dificultades, de alcance más general, que trascienden

el ámbito tecnológico y de las que el éxito de las iniciativas de interoperabilidad depende, si cabe, con

más fuerza. La Tabla 8 recoge, en este sentido, los obstáculos que los países consultados perciben

como más importantes a la hora de desarrollar iniciativas de interoperabilidad entre Estados.

Tabla 8

Principales retos considerados para la interoperabilidad (%)*

Retos %

Barreras tecnológicas 68,75

Diversidad de idiomas 25,00

Demasiados actores 75,00

Cultura organizativa 87,50

Barreras legislativas/jurídicas 75,00

Barreras relacionadas con la seguridad y privacidad 50,00

Sistema político 62,50

Altos costes 12,50



El factor más apuntado es la cultura organizativa. No en vano se ha señalado en diversas

ocasiones que no existe cultura de cooperación en el sector público. Y es que sólo cuando el ciudadano

es considerado el verdadero foco, la prioridad absoluta, es que la cooperación deviene en valor. Sin

embargo, en la actualidad todavía imperan valores, creencias y rituales asociados a perspectivas buro-

tecno-céntricas sustentadas en la prevalencia de los intereses político-burocráticos por encima de los

del ciudadano. Como consecuencia de ello, suele dominar un principio de localidad, lo que implica

que, normalmente, los actores toman decisiones buscando maximizar, primero, sus beneficios

personales y, después, los de su unidad administrativa, los de su organismo, los de su sector, los de su

ámbito geográfico y los de su país, en ese orden.

Las barreras legislativas son otro importante elemento a tener en cuenta. Ciertamente, a pesar de

la aparición reciente de esquemas nacionales o marcos de interoperabilidad, en términos generales,


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varios elementos normativos relacionados directa o indirectamente con el intercambio de información

se revelan obsoletos y no contemplan las necesidades actuales.

La pluralidad de actores es el tercer aspecto señalado por los encuestados. Sin duda, el gran

número de organismos e individuos implicados en iniciativas de interoperabilidad, tanto a nivel técnico

como político, dificulta la implantación de los proyectos, sobre todo aquellos de ámbito transfronterizo

en los que no sólo se tiene que hacer frente al número de actores sino, también, a sus diversas

características.

Retos tecnológicos

Como se recogió anteriormente, los obstáculos tecnológicos, si bien en cuarto lugar (el 68,75% de los

países los han mencionado), no dejan de ser una preocupación para los responsables de la

interoperabilidad. Por ello se ha considerado oportuno abordarlos separadamente.

Los resultados inequívocos que arrojan los análisis con respecto a esta cuestión es que

prácticamente todos los países coinciden en el principal problema: los datos (ver Tabla 9).

Disgregación de bases de datos, inexistencia de modelos de datos comunes y, en general, problemas

importantes con los datos son algunos de los aspectos mencionados por varios países.

Además, en este grupo de análisis se encuentran líneas bastante equilibradas que identifican las

problemáticas comunes. A excepción del apartado “otros”, la distribución de países gira en torno al

50% o más para cada problemática, y más de la mitad de los países señala siete tipologías o más, lo que

indica que un alto número de países coincide en las áreas en las que encuentran dificultades

tecnológicas (ver Tabla 10). Este aspecto es también interesante desde el punto de vista de las

soluciones, ya que la mayoría de los países estarán interesados en solventar las mismas tipologías de

dificultades y, por lo tanto, es terreno sobre el que la colaboración puede potenciar el impulso conjunto.

Asimismo, es interesante señalar qué problemáticas relacionadas con los datos (cualitativos y

cuantitativos) y su almacenamiento, con la seguridad y la privacidad, con los estándares o con la

discrecionalidad a la hora de definir soluciones son las más comunes, mientras que los aspectos

relacionados con infraestructuras poco desarrolladas están menos extendidos.

Tabla 9

Porcentaje de países que tienen una tipología de dificultad dada (%)*

Problemática %

Poco desarrollo de infraestructuras 43,75

Diversidad de opciones para la adopción de estándares 50,00

Disgregación de las bases de datos 81,25

Alta discrecionalidad en la definición de sistemas de información 62,50

Inexistencia de modelos de datos comunes 87,50

Problemas de seguridad informática 56,25

Baja práctica en el uso de estándares 75,00

Ausencia del principio de neutralidad tecnológica 62,50

Problemas con los datos 93,75

Desconocimiento sobre información generada 62,50

Otros 12,50




13

Tabla 10

Porcentaje de países por número de tipologías-problemas (%)

Número de tipologías %

11 6,25

10 12,50

9 18,75

8 6,25

7 12,50

6 12,50

5 6,25

4 12,50

3 6,25

2 6,25


4. Recomendaciones de futuro sobre la interoperabilidad en Iberoamérica

Esta sección abre la puerta a una reflexión más amplia acerca de una serie de recomendaciones de

futuro para promover la interoperabilidad de Gobierno-e en Iberoamérica. Las dos secciones anteriores

han ofrecido una nítida y amplia panorámica sobre los avances desarrollados hasta la fecha en esta

materia dentro de la región, así como de las principales percepciones de los responsables de su gestión

en los gobiernos nacionales, teniendo en cuenta las barreras y oportunidades que ofrece en el futuro

próximo. A partir del análisis de todo esto se ofrecen unas ideas y recomendaciones para desarrollar la

interoperabilidad de Gobierno-e en Iberoamérica, sobre todo a raíz de la relevancia que ha alcanzado

tras la aprobación de las Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad en la XII

Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, así como

por su ratificación en la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, de Mar del

Plata en diciembre de 2010.

Recomendación 1. Los países iberoamericanos deberían promover una vertiente estratégica de

la interoperabilidad a través de una perspectiva integrada sobre el Gobierno-e, teniendo en cuenta

unas bases comunes a nivel regional. En este sentido, disponer de un documento a la manera de un

esquema o marco nacional de interoperabilidad resulta esencial de cara a dar a conocer, a todas las

entidades administrativas nacionales, los patrones y estándares técnicos, semánticos y organizativos

que deben seguir en los proyectos de Gobierno-e. Es por ello que los Estados iberoamericanos deberían

ser capaces de definir estrategias nacionales autónomas, pero subrayando al mismo tiempo aspectos

que puedan ser compartidos tanto dentro como fuera de las fronteras administrativas nacionales, de

manera que se proyecte en el futuro un potencial avance coordinado en la materia, ya desde la

definición de los lineamientos generales. Esto facilitará que a la hora de implantar iniciativas con otros

países, todos los organismos públicos involucrados estén listos para afrontar los proyectos compartidos

desde unas bases estratégicas comunes, previamente determinadas.

Casi todos los países iberoamericanos están siendo conscientes de la necesidad de establecer unos

lineamientos estratégicos en torno a la interoperabilidad de Gobierno-e para convertir la colaboración

interadministrativa en una vertiente más de su actividad. Esto ha supuesto una confirmación de la

madurez que la cooperación en materia tecnológica está adquiriendo en el quehacer de las

administraciones iberoamericanas. De hecho, se ha concretado de una forma importante en la creciente

presencia de este tema en foros y encuentros regionales o actividades de Gobierno-e en los que han

participado todos o algunos de los países de la zona, de manera que las conclusiones de los mismos se

orientan hacia una voluntad manifiesta de cooperación regional, de cara a mejorar el aprendizaje

compartido y desarrollar patrones comunes de desarrollo en esta materia.


14

Recomendación 2. Los organismos de coordinación interna deben orientarse en cada uno de los

países a facilitar la promoción de la interoperabilidad de Gobierno-e, considerando el carácter

transversal de las iniciativas y proyectos a implantar. Los casos apuntados anteriormente demuestran

la necesidad de consolidar el Gobierno-e de una manera concertada dentro del conjunto de las

administraciones públicas nacionales, teniendo en cuenta la variedad de organismos, áreas de políticas

y necesidades concretas de cada servicio público. Esto convierte en imprescindible el hecho de que

exista un espacio en el que todas esas perspectivas se puedan poner en sintonía, de una forma

concertada, de cara a mejorar los resultados e impactos de las actuaciones puestas en marcha. Entonces,

para lograr su sostenibilidad será necesario seguir unas pautas comunes que faciliten la colaboración en

el futuro con otros actores o entidades de gobierno.

De hecho, los países de la región iberoamericana ya están traduciendo el nivel de prioridad de la

interoperabilidad de Gobierno-e en la creación de unidades de coordinación interna dentro de sus

gobiernos, incluyendo organismos para su gobernanza. Lo anterior pone de relieve que el despliegue de

tecnologías de información y comunicación se ha convertido en una dimensión sustantiva de las

políticas públicas nacionales, que requiere de una adecuada gestión y, al mismo tiempo, de un decidido

apoyo político. Estos aspectos parecen estar cada vez más claros dentro de los países de Iberoamérica,

en la medida que los organismos creados para la dirección del Gobierno-e suelen posicionarse dentro

de la esfera presidencial o, en su caso, en ministerios con una elevada influencia política. Además, esos

organismos de coordinación interna pretenden desplegar su impronta en el conjunto de la

administración nacional.

Recomendación 3. Los países de Iberoamérica deberían trabajar en la configuración de una

instancia intergubernamental en el ámbito regional para la gobernanza de la interoperabilidad o bien

promover otros espacios de encuentro formalizados dentro de organismos multilaterales ya existentes.

En el primer supuesto se trataría de crear ex novo una instancia que pudiera aglutinar el interés de todos

los países de la región por promover la gobernanza de procesos de Gobierno-e. Ello implicaría la

dotación de los medios necesarios para definir y consolidar una estrategia regional de interoperabilidad,

así como los criterios de consulta, adopción de decisiones y actualización de todos aquellos

documentos o estándares que sus miembros decidan dotarse. El segundo caso, quizá más realista,

supondría la creación o fortalecimiento de comités o grupos de trabajo sobre interoperabilidad de

Gobierno-e dentro de instituciones multilaterales ya existentes, tales como la CEPAL, la OEA o el

CLAD, de cara a adoptar esas mismas decisiones compartidas. En cualquiera de los dos casos, sería

también deseable la consolidación de otros espacios e iniciativas de colaboración, tales como un

observatorio digital para la interoperabilidad en Iberoamérica, la difusión y aprendizaje de buenas

prácticas, el trabajo conjunto con universidades en proyectos de investigación o la creación de premios

a la interoperabilidad de Gobierno-e.

En ese sentido, la existencia de organismos de interoperabilidad de Gobierno-e para su

gobernanza debe orientarse a garantizar una adecuada implantación de proyectos transnacionales. La

dimensión de la gobernanza de la interoperabilidad descansa en la existencia de organismos

administrativos que lideren el Gobierno-e en los países de la región iberoamericana, algo que se halla

en una fase de alta consolidación. La gobernanza de la interoperabilidad requiere de la colaboración de

los organismos nacionales, siempre preservando la autonomía e independencia de las instituciones

nacionales, al mismo tiempo que asientan una colaboración transfronteriza para adoptar acuerdos de

manera conjunta. Esto exige, además de la voluntad política expresada por los responsables de

Gobierno-e nacionales, de un creciente dinamismo en el sistema de relaciones intergubernamentales

entre los organismos públicos participantes.

Recomendación 4. Resulta necesario el fomento de la cultura de la colaboración

interadministrativa e intergubernamental dentro de los sectores públicos nacionales, en todos sus

niveles y entre todos los empleados públicos. En este plano, resulta pertinente apuntar la necesidad de

atender factores de diversa índole, siendo los relacionados con la esfera legal/normativa y


15

personal/capital humano los más sustantivos. Del lado legal/normativo, la diversidad de partida dentro

del entorno iberoamericano es elevada. Sin embargo, se puede trabajar en el establecimiento de

criterios y plazos compartidos para evitar dilaciones en la implementación de actuaciones frente a

potenciales incompatibilidades legales. Del lado del personal/capital humano, resulta imprescindible

que los países de la región dispongan de empleados públicos con la capacitación requerida para

desarrollar proyectos de Gobierno-e con participación de agencias de diferentes países. De forma

complementaria, el fortalecimiento de una cultura administrativa orientada a la colaboración

interadministrativa e intergubernamental debe cimentarse sobre un liderazgo híbrido (habilitado para

gestionar tanto redes de políticas públicas como redes tecnológicas), que sea capaz de traducir las

aspiraciones políticas manifestadas por cada uno de los países, en actuaciones configuradoras de

servicios públicos digitales interoperables y de valor añadido para la ciudadanía.

En todo caso, tal como se ha puesto de manifiesto en las secciones anteriores, todavía se perciben

notables resistencias culturales e institucionales ligadas al despliegue de proyectos de interoperabilidad

de Gobierno-e. Este tipo de barreras suele ser más persistente que las de carácter técnico o, incluso,

relacionadas con el financiamiento de las iniciativas a llevar a cabo. Lo anterior pone de manifiesto,

una vez más, la importancia de las variables soft (frente a variables hard, de carácter técnico) en los

proyectos tecnológicos dentro de las administraciones públicas, más cuando se trata de actuaciones que

requieren de la colaboración de actores procedentes de diferentes administraciones e, incluso, de

distintos países. Por consiguiente, lo anterior pone de nuevo sobre la mesa la importancia del desarrollo

de una buena gestión pública en el ámbito de la interoperabilidad.

Recomendación 5. Desde un punto de vista tecnológico, si bien se han alcanzado importantes

logros, deben continuarse los esfuerzos por mejorar la seguridad y privacidad de las comunicaciones

entre diferentes administraciones, por desarrollar esquemas semánticos y técnicos asentados en

soluciones y plataformas abiertas, así como por promover un tratamiento organizado de los datos. El

conjunto de los países de Iberoamérica requiere que sus avances en Gobierno-e se consoliden sobre

unos soportes compartidos desde un plano tecnológico, si bien esta es la vertiente en la que se han

alcanzado mayores logros durante los últimos años. Por consiguiente, se recomienda atender de una

manera específica las necesidades más acuciantes a las que han de hacer frente las administraciones

públicas para mejorar la interoperabilidad de Gobierno-e, especialmente las siguientes: el

establecimiento de unos patrones comunes para facilitar la adquisición, procesamiento,

almacenamiento e intercambio de los datos, así como el fortalecimiento de mecanismos para consolidar

la confianza entre los actores administrativos participantes en los intercambios, incluyendo las

correspondientes garantías a la privacidad de los potenciales afectados.

Resulta imprescindible que en esta vertiente se desarrollen protocolos que faciliten la

estandarización de toda la dimensión técnica que supone la interoperabilidad de Gobierno-e que, si bien

se puede considerar ciertamente desarrollada, requiere de futuros tratamientos comunes. En este

sentido, se debe comenzar por establecer unos principios técnicos compartidos en materia de software

de fuentes abiertas, el establecimiento de estándares y arquitecturas abiertos, que se encuentren en

consonancia con el tipo de servicios públicos interoperables a implementar. Determinadas

organizaciones internacionales, tales como IEEE, IETF, ISO o W3C, suelen emitir directrices que

pueden ayudar a converger las políticas nacionales en diferentes materias técnicas. Con ello se puede

lograr el máximo nivel de homologación en cuanto a los componentes y recomendaciones sobre

normas, protocolos y estándares necesarios para la interoperabilidad de Gobierno-e en el ámbito

iberoamericano.

Recomendación 6. Los ciudadanos son los receptores últimos de las actuaciones en materia de

interoperabilidad de Gobierno-e; por esto es necesario, por un lado, identificar áreas de trabajo con

valor añadido para ellos, teniendo en cuenta también las propias necesidades de los gobiernos

nacionales, y, por el otro, evaluar las iniciativas implantadas con un espíritu de mejora continua.

Todos los asuntos apuntados, así como otros que puedan ir surgiendo, son especialmente relevantes


16

para generar servicios públicos transfronterizos de alto valor añadido para los ciudadanos, así como

para conformar información de interés regional a partir de datos procedentes de diferentes

administraciones. Las administraciones públicas iberoamericanas se encuentran desarrollando

proyectos de interoperabilidad en diferentes áreas clave a nivel nacional, singularmente, compras

públicas, tributos o seguridad social, mostrando una clara aproximación a las necesidades de la

ciudadanía. Al mismo tiempo, se ha evidenciado el interés por la promoción de proyectos

internacionales de interoperabilidad en ámbitos diversos, sobre todo, comercio y mercaderías,

fronteras, migración y aduanas, y en materia de seguridad, apareciendo como cuestiones emergentes

otras tales como el transporte, la salud, la vigilancia sanitaria o los tributos. En definitiva, existe un

conjunto de áreas de acción pública con claro interés para la colaboración intergubernamental.

Dada la diversidad de países y de los problemas a enfrentar, se sugiere iniciarse con el diseño de

actuaciones conjuntas en las que participen dos o varios países, sin necesidad de esperar por un acuerdo

en el conjunto de la región para llevar a cabo la interoperabilidad en un ámbito concreto. Ello se ha de

garantizar a través de los oportunos espacios de diálogo y mecanismos de colaboración, que deben

actuar de forma dinámica para adaptarse lo más rápidamente posible a las necesidades que puedan

identificarse en adelante. En definitiva, las experiencias prácticas nacionales en materia de

interoperabilidad implantadas en las administraciones públicas iberoamericanas deberían servir como

modelo para desarrollar iniciativas transfronterizas, teniendo en cuenta que se han identificado ya

cuestiones de interés común para algunos o todos los países de la región.

Pero, además, las iniciativas de interoperabilidad deben evaluarse en términos de las

innovaciones, concertaciones o implementaciones a las que den lugar, de la realización y grado de éxito

de éstas y de la satisfacción tanto de los stakeholders como de los destinatarios finales (especialmente

ciudadanos pero, también, organizaciones y empresas) con el objetivo de conseguir la sucesiva mejora

de los componentes de los proyectos puestos en marcha. La evaluación de resultados con base en

diferentes criterios (eficacia, eficiencia, equidad, pertinencia, sostenibilidad) se convierte, así, en una

herramienta de análisis fundamental que permite gestionar y dirigir adecuadamente las actuaciones en

materia de interoperabilidad, así como obtener enseñanzas y experiencias para futuros proyectos de

colaboración.

Recomendación final. Las Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad

establecen un mecanismo esencial de cara a asentar unas bases comunes a partir de las cuales cada

país debería promover su propia concepción de la interoperabilidad de Gobierno-e, si bien ya con un

mínimo común denominador en el conjunto de Iberoamérica. Desde una perspectiva regional, las Bases

garantizan la existencia de unos fundamentos compartidos por todos los países, adoptados desde el

máximo nivel político y asentados en una visión común sobre la necesidad de trabajar de forma

coordinada para promover el Gobierno-e en el conjunto de Iberoamérica. Al mismo tiempo, las Bases

pueden servir de mecanismo de legitimidad para los países de la región de cara a adoptar iniciativas

internas y, al mismo tiempo, para lograr avances colectivos en materia de interoperabilidad,

independientemente de la variedad en el desarrollo tecnológico, económico, idiomático, cultural y de

sistemas administrativos en Iberoamérica. A su vez, la inexistencia de presiones normativas o

instancias supranacionales de adopción de decisiones colectivas en Iberoamérica, implica que la

voluntad para llevar adelante la interoperabilidad transnacional se ha de fundamentar en actuaciones

cooperativas e independientes. Éstas, no obstante, requerirán para su éxito de calendarios comunes para

lograr objetivos, configurar indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos adaptados a

las exigencias de los distintos países, así como organizar periódicamente controles y evaluaciones entre

homólogos como proceso de aprendizaje conjunto.

Lo anterior también requiere de la existencia de unas lógicas compartidas que impidan una

diversidad de proyectos, incluso dentro de la propia política pública, que no estén sustentados en las

mismas bases técnicas, semánticas y organizativas. La existencia de un documento como las Bases

ofrece una excelente oportunidad a los países de la región para desarrollar proyectos


17

intergubernamentales de Gobierno-e desde diferentes puntos de vista, grupos de países o sectores de

políticas. De entrada, se puede confirmar que existe una voluntad claramente definida de colaborar

entre los países de la región. Esa voluntad se sostiene en las opiniones manifestadas en el cuestionario

que nutre este artículo por los responsables de la materia en cada gobierno nacional, en un desarrollo

estimable de lineamientos estratégicos que dota de sentido a la cooperación entre países, así como en

los diferentes hitos alcanzados hasta la aprobación de las Bases. En este último sentido, destacan la

Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (CLAD, 2007), el Libro Blanco de la

Interoperabilidad de Gobierno Electrónico para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2007), los

indicadores compartidos para el 2015 dentro del Plan de Acción sobre la Sociedad de la Información

de América Latina y el Caribe (eLAC), así como los acuerdos básicos de colaboración entre diferentes

países ya vigentes al día de hoy. Estos documentos y acuerdos refuerzan una voluntad común que se

debe ir consolidando progresivamente con actuaciones concertadas con carácter regional.

5. Conclusión

Como consecuencia de la elaboración de las llamadas Bases para una Estrategia Iberoamericana de

Interoperabilidad durante el año 2010, se realizó una consulta a los países de la región con el propósito

de conocer el desarrollo de las iniciativas en materia de interoperabilidad en Gobierno electrónico que

habían emprendido, así como su percepción de los beneficios y retos implícitos. Fruto de dicha

consulta ha sido este documento, cuyo objetivo ha consistido en presentar el nivel de implantación de

los proyectos de interoperabilidad en 16 países de Iberoamérica para conocer cuál es la situación actual

en la región. A grandes rasgos, las conclusiones más importantes extraídas del análisis de los datos son:

- A pesar del interés que despierta la interoperabilidad en los gobiernos nacionales de la región,

todavía no es ésta una prioridad en todos ellos. Se requiere, en este sentido, un nivel más elevado de

atención a este cada vez más fundamental elemento del Gobierno electrónico.

- La mayoría de los países consultados afirman contar con una estrategia de interoperabilidad, y

aquellos que no la tienen prevén elaborarla en el corto plazo.

- En la mayor parte de los casos, la elaboración de dichas estrategias ha tomado como referente

documentos generales o marcos nacionales de otros países, tanto en la región como fuera de ella. Así,

entre los primeros destaca la utilización del Libro Blanco de Interoperabilidad o de la primera versión

del Marco Europeo de Interoperabilidad, mientras que, entre los segundos, cabe referirse a Brasil y

Chile en Iberoamérica y al Reino Unido en Europa.

- Si bien todos los países, excepto Guatemala, cuentan con una unidad responsable del fomento

de la interoperabilidad en Gobierno electrónico, existe una gran heterogeneidad en cuanto a la

denominación de los organismos y unidades, la adscripción a los departamentos ministeriales o la

existencia de organismos de coordinación interna. La variedad institucional es elevada, lo que puede

dificultar la puesta en marcha de proyectos de interoperabilidad transfronterizos.

- Los cuatro sectores en los que más se han desarrollado iniciativas de interoperabilidad son los

de las compras públicas, los tributos, la seguridad social y los trámites en general.

- Los países perciben que los programas de interoperabilidad aportan importantes beneficios,

entre los cuales destacan la rapidez en el servicio, la visión integral e integrada de los servicios, la

mayor comodidad para el ciudadano y la mayor comunicación entre administraciones. Asimismo,

señalan como áreas clave, a la hora de interoperar, el comercio y mercaderías, las aduanas, fronteras y

migración, y la seguridad.

- También apuntan importantes retos para el desarrollo de la interoperabilidad, entre ellos, la

cultura organizativa, las barreras legislativas, la pluralidad de actores y los retos de carácter

tecnológico. Entre estos últimos, coinciden los entrevistados en señalar que los principales problemas

que se encuentran están asociados a los datos.

A la luz de la situación descrita, el artículo hace énfasis en las siguientes seis recomendaciones:


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- Los países iberoamericanos deberían promover una vertiente estratégica de la

interoperabilidad a través de una perspectiva integrada sobre el Gobierno-e, teniendo en cuenta unas

bases comunes a nivel regional.

- Los organismos de coordinación interna deben orientarse en cada uno de los países a facilitar

la promoción de la interoperabilidad de Gobierno-e, considerando el carácter transversal de las

iniciativas y proyectos a implantar.

- Los países de Iberoamérica deberían trabajar en la configuración de una instancia

intergubernamental en el ámbito regional para la gobernanza de la interoperabilidad o bien promover

otros espacios de encuentro formalizados dentro de organismos multilaterales ya existentes.

- Resulta necesario el fomento de la cultura de la colaboración interadministrativa e

intergubernamental dentro de los sectores públicos nacionales, en todos sus niveles, y entre todos los

empleados públicos.

- Desde un punto de vista tecnológico, si bien se han alcanzado importantes logros, deben

continuarse los esfuerzos por mejorar la seguridad y privacidad de las comunicaciones entre diferentes

administraciones, por desarrollar esquemas semánticos y técnicos asentados en soluciones y

plataformas abiertas, así como por promover un tratamiento organizado de los datos.

- Los ciudadanos son los receptores últimos de las actuaciones en materia de interoperabilidad

de Gobierno-e, por ello es necesario identificar áreas de trabajo con valor añadido para ellos, teniendo

en cuenta también las propias necesidades de los gobiernos nacionales.

Estas reflexiones son coherentes con los conceptos y directrices establecidos en las Bases para

una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad. Estas Bases establecen un mecanismo esencial de

cara a asentar unos fundamentos comunes a partir de las cuales cada país debería promover su propia

concepción de la interoperabilidad de Gobierno-e, si bien ya con un mínimo común denominador en el

conjunto de Iberoamérica.

En otro ámbito, es necesario seguir estudiando los programas de interoperabilidad en la región

citada y contribuir, así, a la reflexión teórica y al desarrollo práctico. En este sentido, algunas de las

cuestiones en las que debe seguir profundizándose incluyen el análisis de la formulación de estrategias

de interoperabilidad (qué las motiva, cómo se elaboran, qué actores están involucrados), las

implicaciones de la variedad institucional detectada a la hora de poner en marcha proyectos de

interoperabilidad transfronterizos, la superación de las barreras culturales y legales, o la evaluación de

los resultados de las iniciativas de interoperabilidad en términos de su eficacia, eficiencia, pertinencia,

equidad y sostenibilidad. Todo ello para seguir mejorando la acción de gobierno y la calidad de los

servicios que se prestan a la ciudadanía en todos los países iberoamericanos.

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Documents

Interoperabilidad de Gobierno electronico en Iberoamerica. Estudio y recomendaciones