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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
SECRETARÍA DE INVESTIGACIÓN Y POSGRADO
CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS,
ADMINISTRATIVAS Y SOCIALES
La Planeación Prospectiva del Servicio Público Municipal de Agua en el
Municipio de Atizapán de Zaragoza, Estado de México 2013–2030.
Que para obtener el grado de Maestría en Economía y Gestión Municipal
Presenta:
LIC. ALFREDO AGUSTÍN RAMÍREZ SAUCEDO.
Director de Tesis:
Dr. HAZAEL CERÓN MONROY.
MÉXICO D.F. 23 de Octubre del 2013.
2
3
4
AGRADECIMIENTOS
Al Instituto Politécnico Nacional por su Educación y Formación.
Al CIECAS y al comité lector por sus aportaciones para la elaboración de esta tesis
A todos mis Maestros por darme las herramientas para salir adelante.
A mi amiga Laura Rivadeneyra por ayudarme en mis estudios.
Al personal de SAPASA por su valioso tiempo e importante colaboración.
Al presidente municipal de Atizapán de Zaragoza Pedro Rodríguez Villegas por permitirme
colaborar en su gobierno.
5
DEDICATORIA
A Dios por permitirme contar con unos padres maravillosos…
6
ABSTRACT
This research was generated for the principal Authority responsible for municipal water service
(SAPASA) in Atizapán de Zaragoza, State of Mexico, in order to give an overview of public
management priorities to ensure proper operation beyond the period of three years, through prospective
planning calculating supply and demand for this service up to year 2030. It was necessary to use the
method of quantitative and qualitative scenarios, since the current planning approach used to prepare
development plans does not consider the description and quantification of the actors neither the variables
involved in the provision of this public service, making it difficult to focus the problem in order to
design programs that could contribute to ensure and improve the conditions in which the Authority
operates.
The current planning in which this thesis is based is the current and prospective innovation
which is inserted into the focus of the business school of the new public management. The metodology
used allowed to predict the volume of water needed to equate the demand as well as allowed to calculete
the costs and prices of water. we also identified the important participation of actors who make decisions
within the water system, decisions that influence which should rethink their participation and rationale,
this allowed prospective scenarios and establish priorities of municipal management.
RESUMEN
La presente investigación se realizó al órgano encargado del servicio público municipal de agua
(SAPASA) en Atizapán de Zaragoza en el Estado de México para dar un panorama de las prioridades de
gestión pública que garanticen su correcto funcionamiento más allá del periodo de tres años. Se calculó
la oferta y la demanda de este servicio para el año 2030 por medio de la planeación prospectiva, para
esto fue necesario utilizar el método de los escenarios cuantitativos y cualitativos, pues el enfoque actual
de planeación que se utiliza para elaborar los planes de desarrollo no contempla la descripción y
cuantificación de los actores y de las variables involucrados en la prestación de este servicio público; lo
que dificulta atender el problema de fondo y diseñar programas que contribuyan a garantizar y mejorar
la condiciones con las que opera el organismo.
La corriente de planeación en la cual se fundamenta esta tesis es la de innovación y prospectiva,
misma que se encuentra inserta en el enfoque de la escuela de negocios de la nueva gestión pública. Las
herramientas utilizadas lograron pronosticar el volumen de agua potable necesaria para cubrir la
demanda, así como sus costos y precios. También se identificó la importancia de la participación de los
diversos actores que toman decisiones dentro del sistema de aguas, cuáles tienen relevancia e influencia
directa y cuáles se deberían de replantear su participación y razón de ser. Esto permitió establecer
escenarios prospectivos así como ejes prioritarios de la gestión municipal.
7
GLOSARIO
Acuífero sobreexplotado. Es aquel en el que la extracción del agua subterránea supera al
volumen de recarga media anual, de tal forma que la persistencia de esta condición por
largos periodos de tiempo ocasiona alguno o varios de los siguientes impactos ambientales:
agotamiento o desaparición de manantiales, lagos y humedales; disminución o desaparición
del flujo base en ríos; abatimiento indefinido del nivel del agua subterránea; formación de
grietas; asentamientos diferenciales del terreno; intrusión marina en acuíferos costeros;
migración de agua de mala calidad.
Acuífero. Cualquier formación geológica o conjunto de formaciones geológicas
hidráulicamente conectados entre sí por las que circulan o se almacenan aguas del subsuelo,
que pueden ser extraídas para su explotación, uso o aprovechamiento y cuyos límites
laterales y verticales se definen convencionalmente para fines de evaluación, manejo y
administración de las aguas nacionales del subsuelo.
Agua no contabilizada. Cantidad de agua que se pierde dentro del sistema por concepto de
fricción, fugas, etc.
Asignación. Título que otorga, conforme a sus respectivas competencias, el Ejecutivo
Federal, a través de la Comisión Nacional de Agua (CONAGUA) o del Organismo de
Cuenca que corresponda, a los municipios, los estados o al Distrito Federal para realizar la
explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, destinadas a los servicios de
agua con carácter público urbano o doméstico.
Capacidad de almacenamiento. Es la capacidad instalada dentro de la infraestructura del
organismo operador del servicio de agua potable para almacenar el agua.
Cobertura de agua potable. Porcentaje de la población que habita en viviendas particulares
que cuenta con agua entubada dentro de la vivienda, dentro del terreno o de una llave
pública o hidrante. Esta información se determina por medio de los censos y conteos que
realiza el Instituto Nacional de Estadística Geografía (INEGI) y estimaciones de la
Comisión Nacional de Agua (CONAGUA) para años intermedios.
8
Comisión de Cuenca. Órgano colegiado de integración mixta, no subordinado a la
CONAGUA o a los Organismos de Cuenca. Organización auxiliar del Consejo de Cuenca a
nivel de subcuenta.
Consejo de Cuenca. Órganos colegiados de integración mixta que serán instancia de
coordinación y concertación, apoyo, consulta y asesoría entre la Comisión (incluido el
Organismo de Cuenca que corresponda); las dependencias y entidades de las instancias
federal, estatal y municipal; los representantes de los usuarios del agua y de las
organizaciones de la sociedad de la respectiva cuenca hidrológica o región hidrológica.
Cultura del agua. Es un proceso continuo de producción, actualización y transformación
individual y colectiva de valores, creencias, percepciones, conocimientos, tradiciones,
actitudes y conductas en relación con el agua en la vida cotidiana.
Demanda de agua. Es aquel volumen de agua que se requiere para satisfacer las posibles
necesidades de la población en un cierto periodo de tiempo, estas necesidades según el
Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED) son domésticas,
con fines comerciales y de uso social.
Dotación de agua diaria. Es la cantidad de consumo diario por habitante dentro de un
territorio determinado.
Econometría. Rama de la economía relacionada con la estimación empírica de las
relaciones económicas.
Factibilidad. Estudio técnico correspondiente a la viabilidad de la instalación de las tuberías
de agua potable para los distintos usos.
Fuentes externas. Fuentes provenientes de los sistemas de agua administrados por el
gobierno estatal o federal como son las cuencas y distritos hidrológicos.
Fuentes propias. Fuentes con las que el municipio cuenta para abastecerse de agua. Pueden
ser pozos, tanques de almacenamiento, etc.
Función de demanda hídrica. Volumen consumido por los distintos usuarios que pueden
ser, domestico, comercial, agrícola e industrial.
9
Función de oferta hídrica. Volumen disponible para satisfacer la demanda generada por las
actividades sociales y económicas del hombre.
Gestión Pública. Conjunto sistematizado de prácticas de un gobierno orientadas a promover
los objetivos de desarrollo definidos por la comunidad. Permite articular el ejercicio de sus
atribuciones, promover la incorporación de otros actores públicos o privados a tareas
específicas, organizar los recursos presupuestales, humanos y tecnológicos asignados a sus
agencias, fomentar la innovación, así como impulsar la participación organizada y la
supervisión de la sociedad civil.
Línea de conducción. Es la infraestructura generada dentro del municipio con el objetivo de
distribuir el agua potable a los distintos puntos de abastecimiento.
Modelo econométrico. Construcción teórica elaborada a partir de un número de parámetros
estadísticos para ilustrar una hipótesis de análisis de la realidad.
Oferta de agua. Volumen de agua susceptible de ser utilizado por el ser humano de forma
directa con la incorporación de tecnología en un periodo de tiempo determinado y en
función del medio ambiente.
Plan municipal de desarrollo. Herramienta de gestión utilizada por el gobierno municipal,
estatal y federal que promueve el desarrollo en un determinado territorio. Sienta las bases
para atender las necesidades insatisfechas de la población y para mejorar la calidad de vida
de todos los ciudadanos.
Planeación. Toma de decisiones sobre acciones, de las que una o más pueden ejecutarse en
el futuro.
Planes Quinquenales. Organización de la economía de la ex Unión de Repúblicas
Soviéticas Socialistas (URSS) para desarrollar la industria nacionalizada y la agricultura.
Significaban la planificación de la economía soviética a gran escala.
Servicios públicos municipales. Acciones establecidas para satisfacer necesidades de
carácter general. Por ley se atribuyen a la administración pública municipal, quien puede
atenderlas de manera directa o indirecta por medio de particulares bajo régimen jurídico
especial.
10
Sistema de agua potable. Conjunto de obras y acciones que permiten la prestación de
servicios púbicos de agua potable y alcantarillado, incluyendo el saneamiento; entendido
como tal la conducción, tratamiento, alejamiento y descarga de las aguas residuales.
Técnica de escenarios. Enfoque sintético que simula, etapa por etapa y de manera plausible
y coherente, una secuencia de eventos que conducen a un sistema con una situación futura y
que por otro lado presenta una imagen futura del conjunto de estas.
11
LISTA DE ACRÓNIMOS Y SIGLAS
BANOBRAS, Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos.
CAEM, Comisión de Agua del Estado de México.
CL, Consumo anual per cápita en metros cúbicos.
COCOE, Comité de Control y Evaluación de la Comisión del Agua del Estado de México.
CONAPO, Consejo Nacional de población.
CP, Costo por metro cubico el cual aproximaría la transferencia de los insumos a la
cantidad de metros cúbicos producidos.
DELPHI, Método de planeación prospectiva Delfos.
DOF, Diario Oficial de la Federación.
FICA, Fondo de Inversión para la Conservación de Agua.
FODA, Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas.
IPCC, Panel Intergubernamental de expertos sobre el Cambio Climático.
IBNET, Red internacional de Benchmarking para empresas de Agua y saneamiento.
IGECEM, Instituto de Geografía y Estadística del Estado de México.
ILPES, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.
IMTA, Instituto Mexicano de Tecnología del Agua.
INAFED, Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal.
MACTOR, Mapa de Actores.
MCO, Mínimos Cuadrados Ordinarios.
MICMAC, Matrices de impactos Cruzados Revisión Aplicada a una Clasificación
MORPHOL, Análisis Morfológico.
MULTIPOL, Método Multicriterio y Política.
NA, Partido Nueva alianza.
12
NOM, Norma Oficial Mexicana.
ONU, Organización para las Naciones Unidas.
P, Población de habitantes.
PAN, Partido Acción Nacional.
PE, Punto de Equilibrio.
PRI, Partido Revolucionario Institucional.
PSD, Social demócrata.
PV, Precio de venta por metro cúbico por SAPASA.
PVEM, Partido Verde Ecologista.
SAPASA, Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Agua.
SEMARNAT, Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SMIC-PROB-EXPERT, Métodos de Impactos Cruzados Probabilizados.
V, Número de viviendas en el año.
VA, Valor Agregado Bruto per cápita en el municipio como medida para medir el ingreso
de las personas.
VPT, Volúmenes de agua producidos por las fuentes externas e internas por SAPASA.
13
CONTENIDO
GLOSARIO 7
LISTA DE ACRÓNIMOS Y SIGLAS 11
INTRODUCCIÓN 17
CAPÍTULO 1 19
LA PLANEACIÓN PROSPECTIVA 19
1.1 Conceptos de la planeación 19
Cuadro 1. Elementos básicos de la planeación y sus funciones 22
1.2 Teorías de la planeación 23
Figura 1. Teorías de la Planeación 25
1.3 Planeación prospectiva 27
Cuadro 2. Aproximaciones del futuro en la prospectiva 28
Figura 2. Ecuación del futuro 28
Cuadro 3. Tipos de futuro 30
Cuadro 5. Fases de la planeación prospectiva 32
Cuadro 4. Características de la planeación prospectiva 32
Cuadro 6. Clasificación de las técnicas, métodos e instrumentos prospectivos 34
1.4 La gestión pública y la planeación prospectiva 35
Cuadro 7. Enfoques de la gestión pública 37
CAPÍTULO 2 40
LOS ESCENARIOS 40
2.1 Los escenarios como método prospectivo 40
Cuadro 8. Tipología de los escenarios 42
2.2 La econometría como herramienta para la elaboración de los escenarios
cuantitativos 43
2.2.1 Modelo de oferta y demanda 45
14
Gráfica 1. Punto de equilibrio 45
Gráfica 2. Análisis del bien Agua sin la existencia de mercado 46
Gráfica 3. Análisis del bien Agua con la existencia de mecanismos de
mercado 47
2.2.2 Consideraciones generales para la construcción del modelo de oferta del servicio
público municipal del agua potable 48
2.2.3 Consideraciones generales para la construcción del modelo de demanda del
servicio público municipal de agua potable 49
2.4 Metodología de planeación estratégica como herramienta para la elaboración de
escenarios cuantitativos 50
2.4.1 Análisis estructural, Método MICMAC 51
2.4.2 Análisis de estrategias de actores Método MACTOR 51
2.5 Consideraciones generales del servicio público municipal del agua 51
CAPÍTULO 3 54
PLANEACIÓN PROSPECTIVA DEL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL DE
AGUA 54
3.1.- Planeación estratégica vs Planeación Prospectiva 54
3.1.1 Diagnóstico integral del municipio de Atizapán de Zaragoza Estado de México 56
Mapa 1. Ubicación geográfica de Atizapán de Zaragoza 2013 57
Cuadro 9. Cobertura de los Servicios Públicos en Atizapán de Zaragoza 58
Cuadro 10. Evolución de la población en Atizapán de Zaragoza 59
Cuadro 11. Indicador de Autonomía Financiera de Atizapán de Zaragoza 2011 61
Cuadro 12. Dependencia Financiera de Atizapán de Zaragoza 2011 62
Cuadro 13. Costos y Deuda financiera de Atizapán de Zaragoza 2011 62
Cuadro 14. Capacidad Financiera 63
3.1.2 Panorama general del Organismo Operador de Agua SAPASA 64
Esquema 1. Funcionamiento de los Organismos Operadores de Agua en el
estado de México por nivel de gobierno 65
Gráfica. 4 Volúmenes de Agua Producidos (m3), periodo 2000-2013 66
Mapa 2. Red hidráulica en el municipio de Atizapán de Zaragoza 2013 67
Gráfica 5. Capacidad de almacenamiento por sistemas 2013 68
15
Cuadro 15. Evolución de la dotación de agua diaria por habitante 69
Cuadro 16. Evolución del precio de venta de pipas de agua potable 70
Cuadro 17. Recaudación y costo por quinquenio y por metro cúbico 71
Cuadro 18. Evolución de la cobertura en % del servicio de agua potable 71
Gráfica 6. Evolución de los Recursos Humanos SAPASA 2004-2014 72
Gráfica 7. Clasificación del Personal de SAPASA 2012 73
Cuadro 19. Recaudación quinquenal por habitante 74
Gráfica 8. Evolución de los Ingresos vs deuda 75
3.3 Modelo econométrico 76
Gráfica 9. Oferta y demanda de un bien cualquiera (x) 76
Gráfica 10. Oferta y demanda de agua potable en Atizapán de Zaragoza con
intervención estatal 77
Gráfica 11. Oferta y demanda de agua potable en Atizapán con mecanismo
de mercado 78
3.3.1 Especificación y estimación del modelo econométrico. 80
Cuadro 21. Variables para la construcción del modelo de oferta de agua para
SAPASA 81
Cuadro 22. Variables para la construcción del modelo de demanda para
SAPASA 82
Cuadro 23. Variables para la construcción del modelo de oferta de mercado 83
Cuadro 24. Resultados del modelo de oferta con intervención estatal y de
mercado 84
Cuadro 25. Resultados del modelo de demanda con intervención estatal y de
mercado 86
3.3.2 Pronóstico o predicción 86
Cuadro 26. Pronósticos del servicio de agua potable en el 2030 87
3.4 La metodología de la planeación estratégica por escenarios 88
3.4.1 Análisis estructural, Método MICMAC 88
Cuadro 29. Plano de influencia y dependencia 89
Cuadro 30. Plano de integral de la influencia y dependencia del sistema de
SAPASA 90
Cuadro 32. Cálculo de las variables con poca influencia y dependencia 91
Cuadro 31. Cálculo de las variables con influencia directa 91
Cuadro 33. Cálculo de las variables con mayor dependencia en el sistema 92
3.4.2 Análisis de la Estrategia de los Actores MACTOR 92
16
Gráfica 12. Convergencias entre los objetivos de los actores 94
Cuadro 34. Plano de divergencias entre los objetivos y los actores 95
3.5 Escenarios Prospectivos y Ejes prioritarios para la Gestión Municipal 96
Cuadro 35. Escenarios para la planeación prospectiva del servicio público
municipal de agua en Atizapán de Zaragoza 96
Cuadro 36. Ejes prioritarios para la gestión municipal del servicio público
municipal de agua en Atizapán de Zaragoza 97
3.6 CONCLUSIONES 99
BIBLIOGRAFÍA 102
ANEXOS 109
Anexo 1. Cuadro 20 El marco legal del agua 109
Anexo 2. Cálculo del modelo de oferta y con intervención del estado 110
Anexo 3. Cálculo del modelo de oferta y demanda de mercado 111
Anexo 4. Panel de expertos 113
Anexo 5. Cuadro 27. Descripción de variables 113
Anexo 6. Cuadro 28. Matriz de Análisis Estructural 114
Anexo 7. Plano de influencia directa 115
Anexo 8. Plano de influencia indirecta 116
Anexo 9. Plano de influencia Potencial directa 117
Anexo 10. Plano de influencia Potencial indirecta 118
Anexo 11. Plano de influencia y dependencia de los Actores 119
Anexo 12. Histograma de relaciones de poder 120
APÉNDICE ESTADÍSTICO Y METODOLÓGICO 121
Apéndice 1. Volúmenes de agua producidos (m3), período 2002 – 2012
121
Apéndice 2. Capacidad de almacenamiento según sistemas SAPASA
2013 122
Apéndice 3. Ingresos VS deuda SAPASA 2013 123
Apéndice 4. Pronósticos de cada modelo 124
Apéndice 5. Cuestionario del Método MICMAC 126
Apéndice 6. Cuestionario para el Método Mactor 127
17
INTRODUCCIÓN
La correcta aplicación de un proceso de planeación es vital para el funcionamiento
de las administraciones municipales y en general para todos los niveles del gobierno. Ello
permite contar con mejores criterios para la toma de decisiones y gestión de recursos.
Actualmente este proceso, en los municipios del Estado de México, no presenta
información que posibilite proyectar las necesidades en los servicios públicos municipales
con respecto de la dinámica poblacional. Esta realidad impide lograr una visión de largo
plazo más allá del periodo de tres años de las administraciones municipales, con el fin de
priorizar necesidades de infraestructura, captación de recursos, gestión administrativa y
operativa, etc. En función de lo anterior, se planteó como pregunta de investigación, ¿En
qué medida la aplicación de un enfoque de planeación prospectiva mejorará el proceso de
toma de decisiones? Su elaboración se justifica en la conveniencia de que el proceso de
planeación cuente con mayor rigor científico para permitir un mejor sustento en la toma de
decisiones y una concepción más clara en aspectos demográficos, sociales, económicos y
financieros sobre el municipio, en el largo plazo.
Esta tesis se propone como objetivo general calcular la oferta y demanda del
servicio público del agua para el año 2030 y de manera particular, elaborar propuestas para
mejorar la planeación y gestión municipal. Considera para ello el abordaje de las variables
desde una perspectiva cuantitativa y cualitativa.
En la actualidad el enfoque de planeación estratégica es utilizado institucionalmente
para la elaboración del plan municipal de desarrollo. Considero que éste es muy limitado en
su metodología porque explica de manera general las acciones a realizar y los
requerimientos técnicos, pero no toma en cuenta los administrativos, financieros y de
gestión pública. Este enfoque sí muestra proyecciones de los requerimientos a largo plazo
pero no lo hace de todas las variables que repercuten en cada tema de desarrollo, es decir lo
hace desde una generalidad que dificulta la identificación de las variables que intervienen y
explican los escenarios tendenciales. De esta manera obstaculiza la posibilidad de
establecer programas transversales en la administración pública como un conjunto, es decir,
que atiendan la problemática desde una perspectiva cuantitativa y cualitativa.
18
La Hipótesis de esta investigación supone que con la aplicación metodológica de la
planeación prospectiva, mediante el uso de los escenarios cuantitativos y cualitativos como
herramientas, se puede conocer la demanda del agua que la población necesita, así como
cuantificar los recursos necesarios para su cobertura con el fin de obtener un panorama
global de prioridades en función de la planeación y gestión municipal en el año 2030.
En el capítulo uno se expone el marco teórico de referencia general que nos permite
entender a la planeación como actividad humana, como forma principal de administración
en los gobiernos, su papel en la economía, la función social que desempeña y la
importancia de su aplicación. Después aborda las cuestiones conceptuales que permiten
identificar sus características y posturas teóricas.
La acción de planear conlleva pensar en el futuro, por eso a manera de preámbulo,
se comenta su papel dentro de la planeación prospectiva, para así arribar a una explicación
que permita conocer características y metodología propuesta por esta corriente. Como la
variable principal de este estudio es el servicio público municipal del agua, se exponen las
bases teóricas en las que se sustenta la investigación. Por otra parte, es prioritario
considerar qué enfoques de la gestión justifican la aplicación de métodos cuantitativos en la
toma de decisiones dentro de la administración pública.
En el segundo capítulo, a fin de conocer más de cerca la metodología que aplicó en
esta tesis, se muestra una revisión de los métodos prospectivos. Además se abordan los
aspectos cualitativos y técnicos correspondientes al servicio público municipal del agua.
Y por último, se aplicarán las herramientas econométricas para la elaboración de los
modelos de oferta y demanda de agua en el municipio y se desarrolla la metodología
aplicada a los aspectos cualitativos para la construcción de los escenarios.
El resultado de la aplicación de estos métodos se presenta como escenarios
prospectivos y ejes prioritarios de la gestión municipal. Para finalizar, se presentan las
conclusiones de la investigación y recomendaciones aplicables al órgano encargado de
operar el servicio de agua potable en el municipio objeto de estudio.
19
CAPÍTULO 1
LA PLANEACIÓN PROSPECTIVA
1.1 Conceptos de la planeación
Los antecedentes de la planeación como actividad humana se gestan desde que el
ser humano ha tenido la necesidad de resolver problemas cotidianos: la provisión de
alimentos, las primeras habitaciones u hogares humanos, en tareas como la agricultura, así
como la construcción y edificación de grandes obras. Siempre con la necesidad e interés de
organizar muchas tareas, la planeación se presentó desde entonces, pero no sólo como mera
organización de actividades sino también como actividad en la sociedad para conseguir,
conquistar y dominar territorios.
A través del tiempo esta actividad se aplicó al ámbito gubernamental. Los primeros
Estados o gobiernos que utilizaron la planeación como forma principal de administración
fueron el bloque de países que conformaba la ex URSS (Unión de Repúblicas Soviéticas
Socialistas). Ahí las técnicas de planificación comenzaron a aparecer con el triunfo de la
Revolución rusa en 1917. Estas técnicas se apoyaban en la filosofía Marxista que postula la
propiedad social de los medios de producción y la apropiación social del producto generado
por la actividad productiva. Así, fueron los planes quinquenales donde se diseñaba y
operaba la producción. Entonces la planeación era considerada como sinónimo de
socialismo, lo que llevó a que los países capitalistas tuvieran un concepto equivocado de la
planeación, a tal grado de considérala como la antítesis de la democracia. Desde entonces
se consideró el concepto desde dos posturas: la planeación, utilizada en los sistemas
capitalistas y, planificación para los países socialistas.
Pero es gracias a Francia, un país capitalista que logró su recuperación después de la
segunda guerra mundial mediante el uso de la planeación para salir de la depresión de la
postguerra, que se acuña el concepto en función de una estrategia de desarrollo. Francia no
utilizó a la planeación como instrumento de dominio, sino como un mecanismo efectivo de
control racional sobre los procesos económicos y sociales (Ackoff 2011:27). Es ahí cuando
se entiende la importancia de la planeación para incrementar la efectividad en una
democracia descentralizada y también en un sistema socialista de planificación central.
20
Es así como a partir de la segunda mitad del siglo XX y hasta nuestros días, la
planeación se entiende como la aplicación de “la racionalidad económica”, por lo regular a
largo plazo y para varios propósitos; desde la programación y puesta en marcha de negocios
y empresas, hasta la perspectiva de desarrollo de regiones, municipios, ciudades o naciones.
Vista así, se hace necesaria la planeación en función de hacer más eficiente, más equitativa
y más justa, la operación del sistema capitalista.
Dentro de la sociedad, la planeación cumple un rol de función social, ser la brújula
que indica hacia dónde se quiere dirigir una sociedad. Es la satisfacción grupal, por eso es
fundamental para los gobiernos y organismos sociales. Lira (1990:41) señala que “la
planificación es una actividad técnico-política cuyo propósito es intervenir
deliberadamente en el proceso de cambio social para acelerarlo, controlarlo y
orientarlo en función de una imagen futura de la sociedad, de su estructura y
funcionamiento”.
El análisis del resultado del Seminario sobre la organización y administración
de la planificación, celebrado en Santiago de Chile por el Instituto Latinoamericano
de Planificación Económica y Social, nos ayuda a comprender todos los aspectos de
la planificación, tanto en su aspecto conceptual como en su naturaleza como proceso
social.
Esto implica una doble dinámica, que se presenta como un esfuerzo de maximización de la
racionalidad formal y como un intento de aumentar la racionalidad material o sustantiva. En
su aspecto de factor de racionalización a nivel formal, la planificación significa básicamente
la optimización de las relaciones entre medios y fines dados. La cuantificación y el rigor de
las técnicas instrumentales utilizadas para sugerir formas alternativas de lograr más
rápidamente y con menor costo los fines perseguidos constituyen las características
principales del razonamiento planificador en lo formal. Por otro lado el aspecto de la
racionalidad sustantiva, se enfoca a la problemática del conjunto de la sociedad y constituye
un medio para la determinación de los objetivos últimos de la misma y de los cambios
requeridos para asegurar su cumplimiento. Para tener precisión conceptual de planificación
es preciso definir este proceso como una tentativa de lograr el máximo de racionalidad
formal plus el máximo de racionalidad sustantiva. ILPES (1965:28:29).
21
Es decir, primero busca la optimización de los recursos y tiempos para lograr ciertas
metas u objetivos y una vez optimizados estos medios y fines, se persigue saber a dónde
quiere llegar la sociedad en su conjunto.
La conceptualización de planeación ha tenido un camino largo, varios autores la han
definido. Para motivos de este estudio se analizan algunos con el fin determinar cuáles son
las palabras clave que lo conforman.
Para George A. Steiner (1969) la planeación implica:
Un proceso que comienza con el establecimiento de objetivos; define estrategias, políticas y planes
detallados para lograrlos, es lo que establece una organización para poner en práctica las
decisiones, e incluye una revisión del desempeño y retroalimentación para introducir un nuevo ciclo
de planeación.
Por otra parte, Chiavenato, Idalberto (1981:93:98), en la Introducción a la Teoría
General de la Administración, describe a la planeación como “la función administrativa
que determina anticipadamente cuáles son los objetivos que deben alcanzarse y qué debe
hacerse para alcanzarlos”.
Koontz O’ Donnell (1985), considera a la planeación como “función administrativa
que consiste en seleccionar entre diversas alternativas, los objetivos, las políticas, los
procedimientos y los programas de una empresa”.
Y por último, Russell L. Ackoff (1988), concibe la planeación como “una función
administrativa, como lo que hacemos antes de realizar una acción, es decir, es una toma de
decisión anticipada”.
En estas conceptualizaciones se pueden identificar palabras en común que nos
llevan a entender a la planeación como un proceso de prevención anticipada de acciones
para poner en práctica decisiones que nos llevarán a los objetivos fijados a través de
diversas alternativas1.
1 Las palabras clave que nos ayudan a tener una visión global de lo que implica la planeación así como sus
elementos comunes se muestran en el Cuadro 1.
22
Con respecto al proceso de planeación, es importante mencionar que debe contener
funciones mínimamente organizadas en etapas o fases. En la aplicación de la planeación
también es importante resaltar la duración, el número de aspectos que abarca y la
dimensión. En la duración se muestran los periodos, que pueden ir de un año (corto plazo),
mayores de un año (mediano plazo), hasta periodos de más de 5 años (largo plazo). En los
aspectos que abarca el proceso de planeación se refiere si es al análisis del todo (planeación
integral), si es parcial, es decir, sólo a algunos aspectos del todo (planeación sectorial). En
cuanto a la dimensión, puede ser estatal, local, regional o en una institución, Prawda
(1985).
Cuadro 1. Elementos básicos de la planeación y sus funciones
Elementos Funciones
Objetivo Es el punto de partida de la planeación, implica conocer a dónde
se pretende llegar para saber en qué forma.
Plan Es un curso anticipado de acción que se realiza con el fin de
alcanzar unos objetivos.
Toma de
decisiones
Es la selección, entre diversos cursos de acción futuros, de lo que
habrá de hacerse y cómo habrá de realizarse, antes de que se
necesite actuar.
Previsión
Visualizar el futuro y, dentro de las limitaciones humanas,
encontrar los factores que, sobre la marcha de la misma
organización, puedan influir favorable o desfavorablemente.
Fuente: elaboración propia con base en Koontz (1998).
Con estos elementos y aspectos de aplicación se visualizan las bondades de la
planeación, ésta se puede aplicar en muchos ámbitos en los que se necesitan tener más
elementos para la toma de decisiones que afectarán el futuro. Sin embargo, es preciso
mencionar que no por eso se puede aplicar a todo. Para ello, según Ackoff (2011), existen
condiciones mínimas: como la necesidad de su aplicación cuando el hecho futuro implique
23
un conjunto de decisiones interdependientes, que la planeación se lleve a cabo antes de
efectuar una acción y que sea un proceso que arroje como resultado uno o varios futuros
deseables.
La importancia de la planeación es la capacidad de visualización y de llevar a cabo
acciones anticipadas para construir el mejor futuro posible. Con esto, por ejemplo, se trata
de prevenir desastres o contingencias con bases más sólidas para que los daños no sean
fatales. También se trata de fomentar el desarrollo mediante la aplicación racional de los
recursos, esto reduce la incertidumbre de la sociedad y gobierno. Es decir la importancia de
la aplicación de la planeación representa una mejor manera de entender las alternativas para
el futuro y permite, además, seleccionar los futuros que se habrán de construir
estratégicamente.
1.2 Teorías de la planeación
Una vez abordados los antecedentes de la planeación como actividad humana en los
aspectos gubernamental, económico y social, es necesario, para efectos de este análisis,
hablar de los fundamentos teóricos que existen de la planeación, pero también de la
planificación. Esto permitirá un marco teórico completo sobre la aplicación y
diferenciación conceptual. Es importante aclarar que para efectos de este estudió se
utilizará el termino planeación.
Las corrientes que orientan la planeación se ligan a distintas áreas del conocimiento
humano pero en la historia de la planeación moderna es posible identificar por lo menos
cuatro corrientes teóricas principales, según Álvarez (2004).
La primera es la corriente administrativa, con mayor referencia al área empresarial
e ingeniería industrial por el padre de la Administración científica Frederick W. Taylor
(1903). Este autor considera que la planeación se convierte en función fundamental del
proceso administrativo para la supervivencia de las empresas.
La utilización de la administración y la planeación en las empresas es de vital
importancia; permite tener un rumbo definido y el camino que se debe de recorrer para
lograr los objetivos fijados. Su utilidad, sin embargo, va más allá, dado que la importancia
de la planeación en el desarrollo empresarial radica, como lo expresa Harold (1998);
24
primero, por la contribución de la planeación a los propósitos y los objetivos de la empresa
(cada plan y todos sus planes de apoyo deben contribuir al logro del propósito y los
objetivos de la empresa); segundo, por la supremacía de la administración (la planeación es
única en el sentido que implica establecer los objetivos necesarios hacia los cuales confluirá
el esfuerzo de grupo), además, un administrador debe planear para saber qué tipo de
relaciones organizacionales y aptitudes personales se necesitan junto con los cursos de
acción que deben seguir los subordinados y las clases de controles a aplicar; tercero, si se
reconoce la generalización de la planeación es más fácil comprender por qué algunas
personas distinguen entre la elaboración de políticas, o sea el establecimiento de normas
para la toma de decisiones y la administración pública tradicional; cuarto, la eficiencia de
los planes (se relaciona con el grado en que se logren el propósito y los objetivos que se
persiguen). Por otra parte, la eficiencia de un plan se mide por su contribución al propósito
o a los objetivos, menos los costos y otros factores necesarios para formularlo y operarlo.
Un plan puede facilitar la consecución de los objetivos, pero a un costo innecesariamente
alto. Los planes son eficientes si logran su propósito a un costo razonable, cuando éste se
mide no sólo en términos de tiempo, dinero o producción, sino también por el grado de
satisfacción grupal o individual.
Dentro de esta corriente existen autores que piensan que la planeación es una etapa
dentro del sistema administrativo y como una responsabilidad del gerente o ejecutivo, a éste
le toca la vinculación con los planes, programas y proyectos y su instrumentación. Faroy
(1949), Kaufman (1973) y Newan (1975).
La segunda es la teoría de los sistemas, aquí la planeación ya no es entendida como
una actividad exclusiva del gerente o administrador, sino como una actividad compartida
por un equipo multidisciplinario. Esta corriente postula que la planeación es un proceso que
permite planear y resolver problemas complejos mediante la instrumentación de sus
estrategias planteadas dentro de un sistema y sus relaciones con su contexto. Álvarez
(2004).
La tercera es la teoría del cambio planificado, ésta menciona que la planeación es
una metodología indispensable para escoger alternativas que se caracterizan por lograr
priorizar la factibilidad y compatibilidad de los objetivos y seleccionar los instrumentos
25
más eficientes. Esta teoría también se liga al concepto de desarrollo, entendido éste como
los pueblos o seres humanos que consiguen un crecimiento y una autosuficiencia en
términos cualitativos. A esta corriente también se le conoce como teoría del desarrollo.
Ahumada (1959).
La ultima corriente es la denominada prospectiva o de innovación. Su principal
exponente es Ackoff (1988). Este autor postula que la planeación consiste en lograr
acuerdos para planear o diseñar un futuro deseable y que al mismo tiempo se da a la tarea
de proponer las acciones y las estrategias pertinentes para el logro de su objetivo. Esta es
una estrategia que da la pauta para el futuro que se desea y de acuerdo con este fundamento,
se deben contemplar tres posiciones para la previsión del futuro: la adaptativa, la preventiva
y la inventiva.
Por último, se presenta la clasificación de las teorías de la planeación hecha por
Andreas Flaudi, éste divide en dos grandes campos la planeación:
La planificación se entiende como el conocimiento técnico que precede y que
preside las acciones en contextos democráticos. Este conocimiento puede estar referido a
un sector de actividad económica (agrícola, industrial, transporte, etc.), a un territorio
(localidad, región, ciudad, cuenca hidrográfica, etc.), a un grupo social (juventud, tercera
Teorías Sustantivas
Hablan de dónde o en qué ámbito se
está aplicando el proceso de
planificación, por ejemplo; el
desarrollo económico, ordenamiento
territorial, salud, etc.
Teorías Procedimentales
Trata de los métodos, procesos,
etapas, técnicas y cursos de acción
utilizados. No importa el territorio,
ámbito de estudio, fenómeno o
problema en el que se aplique.
Teorías
de la Planeación
Figura 1. Teorías de la Planeación
Fuente: elaboración propia con base en Flaudi (1973).
Acción
26
edad, mujeres jefas de hogar, etc.), a un ámbito de acción (educación, salud, innovación,
desarrollo rural, desarrollo económico local, desarrollo sostenible, desarrollo humano, etc.)
o simplemente al desarrollo. Desde este punto de vista las posibilidades de planificar son
tan diversas y amplias como el fenómeno y el cuerpo asociado de conocimientos técnicos al
que se aplica la planificación (Lira 2006:15).
Esta investigación propone utilizar un enfoque que permita la aplicación de métodos
cuantitativos, por eso la necesidad de estudiar los enfoques existentes sobre planificación, a
fin de complementar teóricamente el objeto de estudio.
Dentro de las teorías sustantivas y procedimentales de Flaudi, se enmarcan cuatro
enfoques de la planificación. Sólo con el motivo de tener conocimiento de éstos, se dará
una breve explicación de qué son y en qué consisten. Lira (2006).
1.- Planificación Situacional.
Plantea la necesidad de prever las posibilidades del futuro para diseñar con
anticipación una o varias acciones. Con la panificación podemos estar preparados para
eventualidades del futuro, aprender oportunamente del pasado y de la práctica del presente.
El plan debe ser el cálculo que precede y que preside la acción, en este sentido, es necesaria
la coherencia global ante las acciones parciales de los actores sociales involucrados.
2.- Planificación Tradicional.
Trata de mejorar el presente o la situación actual por medio de una intervención
pública con el fin de consolidar la congruencia, la eficacia y la eficiencia en las medidas de
acción que se están tomando para la obtención de los objetivos inicialmente fijados. Exige
una clara identificación de obstáculos.
3.- Planeación Estratégica
Este tipo de planeación es emanado del sector privado, de las escuelas de negocios
(management estratégico). Esta escuela expone que en el momento en que una organización
deja de satisfacer necesidades del entorno, comienza a desaparecer del ambiente
competitivo. Clasifica las estrategias que las empresas usan en las cinco Ps (plan, pauta de
acción, patrón, posición y perspectiva). Éstas definen que la estrategia es un plan. Pueden
ser generales o específicas. También determina y dicta las acciones que deben de hacerse
27
para lograr las cosas o modificar el medio ambiente. Este enfoque no sólo ayuda a la
consolidación de un plan, sino también es una herramienta de gestión que permite ver
claramente el futuro y tomar decisiones.
4.- Planificación Prospectiva.
Se define como un conjunto de conceptos, teorías, metodologías y técnicas para
analizar, prever, explicar y, especialmente, construir anticipadamente futuros posibles y
deseables de la acción humana.
La aplicación de este método al sector público tiene mucha importancia para el buen
funcionamiento de las instituciones públicas. Las técnicas que utiliza son variadas y
provienen de distintos campos del conocimiento. En ellas se clasifican las técnicas de
trabajo colaborativo aptas, el trabajo grupal y técnicas estadísticas para procesar
información cualitativa.
Este último enfoque es el que se ajusta más a esta investigación y por eso se hará a
continuación una explicación conceptual más completa.
1.3 Planeación prospectiva
Según Godet (1999), la prospectiva y la planeación se encuentran relacionadas
porque “la prospectiva es el tiempo de la anticipación de los cambios posibles y deseables,
y la planeación es el tiempo de la preparación de la acción, es decir, la elaboración y
evaluación de las opciones estratégicas posibles para prepararse a los cambios esperados y
provocar los cambios deseables”.
Es mediante acciones presentes como se construye el futuro. Es el objetivo de la
prospectiva, anticipar las posibles amenazas y oportunidades que se aproximarán. Según
Petriella (2000), existen tres tipos de aproximaciones hacia el futuro, mismas que se
muestran en el Cuadro 2.
En estas aproximaciones, la planeación nos ayuda a descifrar los componentes con
los que el futuro se expresa en la actividad humana. Estas variables interactúan y dan como
resultado una comprensión más clara sobre su entendimiento. Se dividen en tres
componentes (Baena 2004:17:19).
28
Cuadro 2. Aproximaciones del futuro en la prospectiva
Descriptivas Exploratorias Prescriptivas
Se refieren a las
conjeturas,
especulaciones y
formas imaginables de
muchas de las clásicas
utopías futuras.
Describe las distintas
directrices en las que se
puede evolucionar una
situación dada.
Se basan en una
extrapolación metódica y
relativamente lineal de los
desarrollos pasados y
presentes hacia el futuro.
Incluye sobre todo a la
previsión tecnológica,
construcción de esencieros y
previsiones socioeconómicas
de tipo determinista.
Proyecciones sobre el
futuro en las que la
inserción de valores y
opciones se hacen en
relación con cómo puede
ser visto un futuro
específico.
Fuente: elaboración propia con base en Majul (2003).
Los eventos son hechos y por eso algunas personas dudan que se pudiera reflexionar
sobre el futuro, porque nadie puede saber qué sucederá mañana. Sin embargo, con la
planeación se pueden ver las tendencias de los acontecimientos.
Éstas se dividen en tres:
1. Presente y pasado. Implica saber qué pasa hoy y que pasó antes.
2. De ciclos. Cómo se comporta un fenómeno en el tiempo.
3. Emergentes o hechos de futuro. Son eventos totalmente nuevos.
Las Acciones e imágenes son las visualizaciones del futuro de la humanidad. Se
plasman en forma de variables, las cuales pueden presentarse en forma de ecuación.
1.- Tendencia o inercia histórica (el pasado): T
2.- Eventos en curso o inesperados: E
3.- Propósito de futuro u objetivos establecidos: P
Figura 2. Ecuación del futuro
F =
Donde:
Fuente: elaboración propia con base en
MiKlos y Tello (1993).
29
Lo que expresa esta ecuación es que una parte el futuro vendrá determinada por los
eventos que históricamente han acontecido; ésta será la parte pronosticable con diferente
grado de probabilidad. Cuanto más importante sea, tanto más será el valor de ( ).
Hay otra parte que no es predecible (los eventos en curso o inesperados), porque no
se conoce su probabilidad. Cuanto mayor sea su nivel de influencia, mayor será el
coeficiente ( ).
La última porción. Los propósitos dependen de la voluntad de los actores y, por lo
tanto, es diseñable. Cuanto mayor sea su importancia, tanto mayor será el coeficiente ( ).
Podemos simplificar la fórmula en dos variables: T y E (Tendencias + Eventos en
curso o inesperados), pero entonces otorgamos todo el peso al pasado y al presente. De esta
manera no sería prospectiva. Acuña y Konow (2002).
Es así que el estudio del futuro es una constante a la hora de aplicar la planeación,
es un siempre pensar en el mañana, mas es en el presente donde se construye el futuro. Así
lo refiere Michel Godet (1999), cuando afirma que “el futuro no está escrito en ninguna
parte, queda por hacer”.
Según el ámbito en el que se desarrolla o la necesidad de estudio, existen tres tipos
de interpretaciones del futuro, éstas se dividen según el Cuadro 3.
Al esfuerzo de hacer probable el futuro más deseable se le conoce como
prospectiva. Este término tiene su raíz en el latín Presidiré (mirar a lo lejos, mirar desde
lejos). La prospectiva proviene de dos corrientes: la norteamericana que dirige sus estudios
para mejorar nuestro conocimiento sobre el futuro. Al objeto de estudio de estas
investigaciones no le interesaba definir si sucederían o no ciertas circunstancias, sólo le
interesaba el qué pasaría si ocurrieran. Los escenarios tuvieron mucho que ver en esta
escuela ya que con éstos se pudieron construir esbozos detallados de la situación que
sucedería en el futuro, lo que ayudó a estimular el pensamiento previsor sobre el porvenir
que ayudaba “a pensar lo impensable”; un método para sistematizar y profundizar el
conocimiento de las variadas posibilidades en que podía desgranarse el futuro. El
exponente de esta corriente es Kahn (1950).
30
Cuadro 3. Tipos de futuro
Futuro deseable Futuro probable Futuro posible
Es lo que más deseamos,
es el reflejo de las
aspiraciones y valores
que hacen una
configuración futura,
digna de perseguirse
hasta conquistarse. Este
futuro brinda entonces
una guía de elección bajo
la cual son manejados,
explícita o
implícitamente los
valores.
Denota acontecimientos que
pueden suceder; es decir,
aquello sobre lo que existen
razones aparentemente
suficientes fundamentadas
en el pasado y presente para
creer que determinamos
eventos se presentaran en un
momento posterior al
presente. Conlleva entonces
una especie de
sistematización y evaluación.
Involucra la acción y el
esfuerzo, es así un dictamen
de viabilidad que afirma que
contamos con el poder
suficiente para llevar a cabo
aquello que ambicionamos,
que está al alcance de
nuestros conocimientos o
bien, que tenemos el manejo
de los elementos
fundamentales, los cuales
diestramente orquestados
darán como resultado el
logro de la imagen
propuesta.
Fuente: elaboración propia con base en (Miklos y Tello. 1993:52).
La corriente europea define con dos aspectos importantes a la prospectiva. Postula
que el estudio del futuro se debe dar por medio de dos actividades coordinadas: la primera
es la futurología, la ciencia que estudia el futuro para hacer pronósticos de su desarrollo
venidero; la segunda corresponde a la previsión, la disciplina que dirige a mejorar la
calidad de nuestras decisiones mediante un mayor conocimiento de sus consecuencias.
Gastón Berger (1957), Baena (2004:33:34).
Preparar el camino para el futuro es el propósito fundamental de la prospectiva, este
futuro debe ser deseable y posible. La prospectiva dirige las acciones presentes para hacer
posible el mañana. Entonces la prospectiva, la planeación y la toma de decisiones son
elementos muy importantes que juntos enriquecen y amplían el horizonte temporal y la
elección de futuros alternativos, pues identifica peligros y oportunidades de determinadas
31
circunstancias futuras; además, permite ofrecer políticas y acciones alternativas, con el fin
de aumentar el grado de elección.
El insumo básico de la planeación es la prospectiva, en razón de que apoya el logro de
los siguientes objetivos (Miklos y Tello, 1993:57:62).
Construir escenarios o imágenes que consideran la visión del futuro como una
percepción dinámica de la realidad y la prefiguración de alternativas viables.
Aportar elementos estratégicos a los procesos de planeación y de apoyo a la toma de
decisiones.
Impulsar la planeación abierta y creativa, fundamentalmente en una visión
compartida del futuro.
Proporcionar el impulso requerido para transformar la potencialidad en capacidad.
Aportar una guía conceptual conductora del estudio de aquellos aspectos relevantes
de la realidad que permita enfrentar con eficacia y eficiencia la complejidad del
contexto actual.
Las características de la planeación prospectiva se dan por la incorporación de la
prospectiva misma en la metodología de la planeación y éstas se exponen en el Cuadro 4.
Estas características nos ayudan a obtener una visión clara y amplia de los eventos que
pueden ocurrir en el largo plazo. La anticipación es el resultado de esta visión. Los eventos
posteriores ya no son desconocidos por todos los actores involucrados. Dado que este
proceso es de reflexión colectiva, permite la participación de los actores clave en nuestro
futuro deseado. También podemos cambiar de dirección nuestras acciones por la
continuidad del proceso y su flexibilidad. Estas acciones van encaminadas hacia una
perspectiva del futuro, lo que hace que se pueda tener una visión global de todo el sistema
que compone toda nuestra realidad posterior. Esta realidad futura necesita a su vez de
nuevas ideas para solucionar los problemas, ideas que innoven en las soluciones. Por otra
parte, es importante mencionar un elemento más, las organizaciones, éstas se
retroalimentan de las trasformaciones y renovaciones provenientes de la utilización de
32
nuevos conocimientos y herramientas, comportamientos y valores. El aprendizaje se
obtiene cuando se corrigen errores en la aplicación de todo el proceso (Majul 2003:49:62).
Como ya se comentó, la planeación es un proceso que conlleva fases y toda
planeación prospectiva contiene las siguientes:
Cuadro 5. Fases de la planeación prospectiva
Fuente: elaboración propia con base en Miklos y Tello (1993).
Fase 1. Normativa: contiene la conformación del futuro deseado, es decir, el diseño del futuro
probable o modelo propiamente prospectivo, en esta etapa se responde a las siguientes
preguntas: ¿cuál es el futuro que deseamos?, ¿cómo puede ser nuestro futuro? El resultado de
esta fase es la construcción de nuestro futuro deseable.
Fase 2. Definicional: aquí se orienta la elaboración del modelo de la realidad en la cual
habrán de tomarse decisiones en respuesta a los siguientes cuestionamientos: ¿cómo es el
presente?, ¿cuáles son sus propiedades relevantes e interacciones? Esto da como resultado la
construcción del modelo de la realidad.
Fase 3. De confrontación estratégica y factibilidad: en esta fase son contrastadas las etapas
anteriores. El resultado permite obtener una definición del todo en respuesta a la pregunta:
¿qué distancia existe entre el futuro deseable y la realidad? Como resultado podemos
construir el marco general de desarrollo.
Fase 4. De determinación estratégica y factibilidad: contrasta los resultados de las dos
anteriores y las preguntas que se pueden responder son: ¿cómo construir el futuro?, ¿cuáles
son las vías para acercarse progresivamente al futuro deseable? Aquí se obtienen las
estrategias futuras, generadoras y adaptativas de aproximación.
Horizonte temporal de largo plazo.
Anticipación.
Participación.
Continuidad y Flexibilidad.
Actitud y perspectiva hacia el futuro.
Visión sistémica.
Creatividad e innovación.
Aprendizaje organizacional.
Cuadro 4. Características de la planeación prospectiva
Fuente: elaboración propia con base en Majul (2003).
Características
de la planeación prospectiva.
33
La esencia interdisciplinaria con la que se sustenta la Planeación Prospectiva hace
que tenga toda una gama de recursos técnicos y metodológicos que nutren su proceso, con
esto se logra obtener conclusiones más solidas, completas y vistas desde todos los factores
que inciden en nuestro objeto de estudio. La selección de técnicas a utilizar debe responder
a varias cuestiones que tienen que ver con los objetivos del estudio, metas, recursos y
necesidades de la investigación, fuentes de información, tiempo, disponibilidad de diversos
participantes (expertos en el tema, funcionarios públicos, etc.).
Existen varias clasificaciones de las técnicas y métodos prospectivos, por ejemplo:
métodos objetivos y subjetivos, formales e informales, cualitativos y cuantitativos; sin
embargo, en realidad son dos grandes categorías las que existen, en función de que los
métodos objetivos también son llamados formales y dentro de éstos están los que
corresponden a la aplicación de modelos matemáticos, estadísticos, políticos, económicos,
de análisis de conflictos, etc. Los métodos subjetivos o informales, por su parte, utilizan
juicios provenientes de la experiencia en la que es necesaria la consulta de expertos que den
su punto de vista sobre el tema a tratar, aun cuando la utilización de la informática ha
llevado a que estos métodos incorporen herramientas que procesan la información y
representan los datos cualitativos a través de procesos numéricos (Medina y Ortegón
2006:254).
Estas fases constituyen la metodología propuesta por la Planeación prospectiva pero
los recursos metodológicos para su realización son variados y provienen de distintas ramas
de conocimiento y su evolución ha aportado una amplia gama de opciones y recursos para
su aplicación en la planeación prospectiva.
Para Miklos y Tello (1993), las técnicas y métodos prospectivos pueden agruparse
de manera práctica por su aplicación en cuatro grupos: las técnicas cualitativas,
cuantitativas, mixtas e instrumentos. En las primeras se consideran todos los que priorizan
la información subjetiva con base en la experiencia y en la intuición de los expertos y de los
involucrados, directa o indirectamente en el estudio. En el segundo grupo se consideran
todas las técnicas mediante las que se obtienen y analizan datos o información con base en
procesos estadísticos y métodos matemáticos. En el tercer grupo están los que emplean, con
igual énfasis, medidas y análisis subjetivos y objetivos. Mientras que en el último grupo se
34
encuentran los instrumentos que apoyan la elaboración de las indagaciones en los procesos.
Para exponer esta idea de manera más completa, se elaboró el Cuadro 6.
Cuadro 6. Clasificación de las técnicas, métodos e instrumentos prospectivos
Cualitativas Cuantitativas Mixtas Instrumentos
Análisis de
fuerzas, Análisis
morfológico,
Ariole, Delphi,
Escenarios,
Evaluación
Tecnológica,
TKJ, Analogías,
Árbol de
pertinencia,
Compass,
Conferencia de
búsqueda,
Imágenes
Alternativas,
Instituciones
Sistémicas, Kj,
Mapeo
contextual,
Paneles de
expertos,
Tormenta de
ideas, Paneles de
ciudadanos,
Pronóstico de
genios, Talleres
de prospectiva,
estratégica,
Análisis FODA,
Árboles de
competencia, El
ábaco de regnier,
Análisis
estructural,
método
MICMAC.
Matriz de impactos
cruzados, Insumo –
producto, Modelos de
simulación,
Proyección,
Estadísticas
bayesianas,
Montecarlo, Técnicas
econométricas,
Extrapolación de
tendencias,
Modelación,
simulación, Sistemas
dinámicos,
Indicadores,
Benchmarking,
Escenarios
probabilizados.
Pronóstico tecnológico,
Juegos de simulación,
Matriz de decisión,
Análisis estructural de
sistemas, Escenario
cuantitativo, Método de
escenarios, Análisis de
estrategias de actores,
Método MACTOR,
Análisis morfológico,
Método MORPHOL,
Impactos cruzados
probabilizados, SMIC-
PROB-EXPERT,
MULTIPOL, Sistemas
de Información
Geográfica.
Cuestionarios,
Diferencial
semántico,
Escala de
guttman,
Escala de
likert, Escala
de thurstone,
Conferencia,
Mesa redonda
con
interrogador,
Entrevista,
Poster,
Promoción de
ideas.
Fuente: elaboración propia adaptada con base en Miklos y Tello (1993), Medina y Ortegón (2006) y Godet
(2003).
35
Los métodos prospectivos aplicables son varios y provienen de distintos campos del
conocimiento. Ayudan con esta diversidad de técnicas y métodos a analizar de manera
cualitativa y cuantitativa los problemas. En seguida se expondrán cuáles son, de acuerdo a
su calificación. Mientras que en el Capítulo II se explicará la metodología completa que
habrá de desarrollarse en este trabajo.
Al utilizar estos métodos prospectivos en las tareas del gobierno en cualquiera de
sus áreas, se puede aclarar mejor la intervención de políticas públicas, pues toda esta gama
de métodos prospectivos busca lograr los siguientes objetivos:
Desarrollar marcos de referencia útiles para la toma de decisiones y la planificación.
Sugerir una variedad de enfoques posibles para la resolución de problemas.
Contribuir a evaluar políticas y acciones alternativas en el mediano y largo plazo.
Aumentar los grados de libertad para las elecciones de futuros posibles.
Establecer valores y reglas de decisión para alcanzar el mejor futuro deseable.
(Medina y Ortegón 2006:247).
1.4 La gestión pública y la planeación prospectiva
En el ejercicio del gobierno es necesario estar a la vanguardia en cuanto a los
instrumentos que permiten diseñar, formular y ejecutar acciones para una sociedad que está
ávida de resultados. Esto ha ocasionado que la democracia tenga que pasar de ser
representativa de las exigencias sociales a ser una democracia de resultados eficientes y
eficaces. Los retos y desafíos que los gobiernos deben de enfrentar, han hecho que existan
nuevos enfoques de administración pública y esta investigación se plantea ser innovadora,
no sólo en la utilización de los últimos avances de la planeación, sino también en la
utilización de la gestión pública y la nueva gerencia pública como lo más actual en temas
de gobierno y administración pública, pues como lo explica Luis Aguilar (1992) en el
estudio introductorio de las políticas públicas: las ciencias políticas son en la actualidad una
ciencia interdisciplinaria que intenta mezclar la toma de decisiones del Estado y las ciencias
de la conducta de sus gobernados, cómo los humanos forman sus juicios y adoptan sus
decisiones.
36
Entonces, el aporte que hace la planeación prospectiva en las tareas del gobierno
requiere de ubicar y conceptualizar cómo la gestión pública y la nueva gerencia pública se
acoplan a las características de esta corriente de la planeación. Por ello es necesario
contemplar en el marco teórico, la definición de estos dos nuevos enfoques de gobierno.
Gestión pública se define como un “conjunto sistematizado de prácticas de un
gobierno, orientadas a promover los objetivos de desarrollo definidos por su comunidad,
articulan el ejercicio de sus atribuciones, promueven la incorporación de otros actores
públicos o privados a tareas especificas, organizan los recursos presupuestales, humanos y
tecnológicos asignados a sus agencias, fomentando la innovación, así como impulsando la
participación organizada y supervisión de la sociedad civil”. Aguilar (2007).
La Nueva Gerencia Pública nos hace una invitación a reflexionar sobre el proceso
de la política, es decir, aplicar nuevas formas de interlocución entre gobierno y ciudadanía,
nuevas prácticas democráticas en lo cotidiano, nuevos arreglos y entendimientos en la
acción pública (Pardo 2009). Lo que se busca es la eficiencia en la predicción de la
demanda y oferta de los servicios públicos mediante herramientas que permitan tener un
panorama global a los gobiernos municipales, en la provisión de éstos en los años
posteriores, así como aplicar el enfoque de las ciencias de decisión y gestión por medio de
la metodología de la planeación prospectiva, con ésta se tendrá una visión del futuro sobre
el servicio público del agua para los años venideros que permita calcular la demanda y
oferta de este servicio público municipal.
El enfoque de gestión en el ámbito de gobierno que incorpora las características de
la planificación prospectiva es el enfoque “B”, en función de que éste recurre a técnicas
cuantitativas para el análisis de datos acumulados y como complemento para los diseños
experimentales. En este enfoque, el estudio de casos no es muy utilizado pero sí lo tiene en
cuenta (Barry 1998). Éste surge de las escuelas de negocios y trata de las concepciones de
la administración de empresas (Gerencia pública).
Para dimensionar en qué enfoque de gestión se inserta la utilización de métodos
cuantitativos, se muestra en el Cuadro 8, el cual presenta los enfoques existentes en este
campo de estudio.
37
Fuente: elaboración propia con base en Barry (1998).
Más allá de la utilización de métodos para cuantificar variables y poder determinar
necesidades para los años siguientes, la utilización de la planeación y la prospectiva en la
gestión pública contribuyen en varias funciones para las tareas de los gobiernos locales.
Pueden orientan mejor sus decisiones estratégicas; aportan a la innovación y creatividad en
el diseño y operación de soluciones; combaten la cotidianeidad y la monotonía de la
administración pública; dejan a un lado la visión cortoplacista, la responsabilidad de los
administradores públicos es constante y se alarga en el tiempo, se tiene claridad del manejo
de los plazos (corto, mediano, largo); obtienen datos de la realidad sin sesgos por los
momentos o circunstancias pasajeras; amplían el debate público; promueven una acción
colectiva; crean una conciencia política en la ciudadanía con el objetivo de tener metas de
largo alcance; se evalúan mejor los resultados; crean consensos entre actores públicos y
privados; permiten conocer mejor el destino de los recursos gracias a la participación
social.
Para Pierre Massé esta combinación entre prospectiva y gestión púbica implica:
“una puesta en común de disciplinas de las ciencias sociales con un objeto propio: mirar más lejos,
a más largo plazo, de forma más amplia y más profunda la realidad. Concibió a la prospectiva como
una ”indisciplina intelectual”, es decir, un cruce de disciplinas tales como la historia, la sociología,
la política, la economía, la geografía, la antropología y la psicología. Su propósito no era generar
miradas superficiales sino visiones transformadoras ancladas en la historia, que perciban el
conjunto social, de manera global y sistémica. En el fondo se buscaba percibir la realidad de otra
manera, esto es, producir una mirada seria y diversa hacia la innovación, hacia la creación de
alternativas de futuro” citado en (Medina y Ortegón 2006).
Enfoque “P”
Escuelas de políticas públicas. Trata del
manejo directivo de las políticas.
Enfoque “B”
Surge de las escuelas de negocios. Trata de
las concepciones de la administración de
empresas (Gerencia Pública).
Cuadro 7. Enfoques de la gestión pública
38
Este autor propuso los fundamentos teóricos de la aplicación de la prospectiva a la
gestión pública en las empresas del gobierno francés en los años sesenta, y pone como
condición fundamental para la gestión pública, la capacidad de traducir las visiones
futuristas en proyectos de gobierno; para ello es necesario que el gobernante tenga
legitimidad en razón de que su visión de las cosas sea creíble y pueda ser compartida por la
ciudadanía Uno de los problemas a los que se enfrentan las sociedades es que una sociedad
puede tener muchas imágenes pero no una visión compartida de a dónde quiere llegar, por
eso es necesaria la conciliación de esas imágenes por medio de sistemas democráticos y
legítimos.
La aplicación de la planeación prospectiva a la gestión de los servicios públicos
municipales es un enfoque moderno e innovador porque permite visualizar como un todo la
producción de estos servicios, que se definen como actividades técnicas destinadas a
satisfacer las necesidades de la población. En el municipio, dichas actividades están
reglamentadas por la ley, pero las condiciones económicas y sociales exigen que los
ayuntamientos realicen otras que no están propiamente en sus funciones, esto hace más
compleja la generación de éstos.
Para clasificar mejor las actividades que realiza el municipio, podemos seguir la
distinción de los servicios públicos propios y los servicios públicos impropios. Los
servicios públicos propios son las actividades destinadas a satisfacer una necesidad de
carácter general bajo un régimen jurídico especial, éstos pueden ser desempeñados
directamente por la administración pública o indirectamente, por medio de particulares en
quienes delega su ejecución; por ejemplo, el régimen de concesión. Los impropios, cuando
dicha actividad no está considerada por la ley como servicio público y por tanto puede ser
desarrollada por particulares por no estar atribuida a la administración pública (Valles
1984).
Los servicios públicos municipales que entran en la primera clasificación son: agua
potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales,
alumbrado púbico, limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos,
mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines y su
equipamiento, seguridad pública. Los que entran en la clasificación de impropios pueden
39
ser el servicio municipal de estacionamiento, transporte colectivo urbano y de taxis,
bibliotecas, educación y salud.
Por los retos que la actualidad enfrenta y la complejidad de éstos, los ayuntamientos
deben contar con una mejor manera de planear y gestionar los recursos con los que pude
operar, a fin de articular sus acciones de gobierno, establecer prioridades de la sociedad,
visualizarse en el largo plazo, tener la pauta para la ejecución de proyectos, programas y
políticas que están sujetas a una restricción de tres años. Por ello, la planeación prospectiva
y la gestión pública son una propuesta que está a la altura de las circunstancias sociales,
económicas y políticas en las que se ubican los municipios en la actualidad.
40
CAPÍTULO 2
LOS ESCENARIOS
2.1 Los escenarios como método prospectivo
En este apartado se hablará del método prospectivo utilizado, los escenarios y su
utilidad dentro de la planeación prospectiva para analizar el servicio público municipal de
agua. Para ello es vital contar con el punto de vista cuantitativo y cualitativo en todos los
aspectos, actores y variables que inciden en la oferta y demanda de este servicio.
Es en los años cincuenta el inicio de la utilización de los escenarios como una
técnica de planeación pero es en los años 40 cuando se gestan sus inicios en la segunda
guerra mundial. Introducido por Herman Kahn, quien trabajaba para el departamento de
defensa estadunidense, con el paso del tiempo la utilización de los escenarios en los
Estados Unidos de América, pasó del ámbito militar al industrial, económico, financiero,
administrativo, etc., pero la utilización de los escenarios no ha tenido unas raíces teóricas
fuertes, dejando su aplicabilidad en un conjunto pequeño de expertos (Vergara, Fontalvo y
Maza 2010:22).
Al respecto, Miklos y Tello (1993) comentan que no existe un modelo teórico de
escenarios. Éstos deben ajustarse al objeto estudiado. Él desarrollo de escenarios permite
concentrar la atención en una perspectiva de largo plazo, sobre las posibilidades que pueden
ser consideradas en un análisis del futuro.
Dentro de la planeación, la metodología de los escenarios se cataloga en tres
escuelas: la primera es la lógica e intuitiva y su exponente es Herman Kahn. En el año de
1987 esta escuela propone un esquema totalmente cualitativo basado más en la intuición y
juicios de valor que en un soporte científico; la segunda es la de Tendencia probabilística.
Sus exponentes son varios pero los primeros trabajos fueron de Amara y Lipinski en el año
de 1983. En esta corriente se encuentran los modelos matemáticos con el uso de la
estadística y la probabilidad, es decir los métodos cuantitativos y, por último; la escuela
prospectiva. Su autor es Michael Godet quien en el año de 1992 propone que los escenarios
pueden servir no sólo para predecir un futuro, sino como orientación para construir un
futuro idealizado (Vergara, Fontalvo y Maza 2010). Las herramientas de planeación
prospectivas utilizadas en este trabajo están dentro de dos escuelas; la de tendencia
41
probabilística por la utilización de la econometría y la prospectiva con enfoque de largo
plazo.
Para efectos de delimitar conceptualmente el término escenario, se muestran las
siguientes definiciones:
Kahn (1967) considera a los escenarios como “secuencias hipotéticas de eventos
construidos con el propósito de centrar la atención en los procesos causales y toma de
decisiones”.
Para Porter (2002), un escenario es “un modelo del futuro posible, dotado de
coherencia interna”.
Godet (2003) define a un escenario como “un conjunto formado por la descripción
de una situación futura y un camino de acontecimientos que permiten pasar de una
situación original a otra futura”.
En cuanto a Baena (2004), los escenarios son “una escena hipotética desarrollada a
partir de unos supuestos previos, construidos por los insumos informativos de las
tendencias y de las señales que vienen desde el pasado, pero que están en el presente, para
construir diversas imágenes de futuros”.
Por estas definiciones y como lo postulara Joseph Hodara en 1984, en la definición
de las características de los escenarios podemos observar que son enunciados hipotéticos
que pretenden predecir el futuro, mediante un abanico de alternativas probables. Los
escenarios están fundamentados en diagnósticos razonablemente consistentes con las
fuerzas de cambio de los sistemas bajo estudio, sugieren secuencias de acción con el
objetivo de tomar mejores decisiones. Los escenarios logran producir visiones
multidisciplinarias de la realidad, buscan analizar interrelaciones entre eventos para sugerir
sus posibles consecuencias; no son estudios pormenorizados sobre un tema ya que su
propósito es señalar los aspectos significativos del objeto de análisis, identificar actores y
factores determinantes y seleccionar aquellos que sean de impacto en una situación
concreta.
42
Los tipos de escenarios son variados de acuerdo con su clasificación. Para explicar
mejor la variedad de tipología que existe, se muestra el Cuadro 8.
La importancia de los escenarios en el diseño de políticas públicas y en la gerencia
pública se determina como lo expone Arapé (2000:17).
“vivimos ante una compleja realidad política, económica y social, inundada de miles de problemas
en distintos ámbitos y niveles. Esta compleja realidad, amerita de una evaluación de la situación de
hoy (presente), así como también de una visualización de cómo será esa situación mañana (futuro),
de seguir tendencias dominantes en las mismas, para esto se hace indispensable hacer una
prospectiva de nuestra realidad en los distintos ámbitos de los problemas, para con ello contrastar
una realidad futura predecible con una realidad futura deseable”.
Cuadro 8. Tipología de los escenarios
Exploratorios vs
anticipados
Clásicos vs políticas
alternativas
Cualitativos vs
cuantitativos
Combinación de
cualitativos y
cuantitativos
Exploratorios: del
presente al futuro.
Para explorar
incertidumbres, fuerzas
dominantes y
desarrollos.
Evaluación de impactos
de las políticas.
Anticipados:
Del presente hacia el
futuro.
Para investigar la
viabilidad para alcanzar
el fin esperado.
Clásicos:
Describen un futuro
desarrollo en el cual
nuevas políticas son
implementadas.
De políticas alternativas:
Nuevas medidas
adicionales a las que ya se
adoptaron
Cualitativos:
Descripciones narrativas
sobre desarrollos futuros
presentadas en diagramas,
imágenes, etc.
Cuantitativos:
Estimaciones numéricas
sobre desarrollos futuros
presentados en tablas,
gráficas, mapas, etc.
Mezcla de
cualitativos y
cuantitativos
Fuente: elaboración propia con base en Baena (2004).
43
La mayoría de las metodologías de construcción de escenarios comparte una misma
estructura lógica; primero parte del pasado, recorre el presente y se proyecta al futuro. Estas
fases se estructuran por el comienzo del análisis del problema, identificación de las
estrategias de los actores, identificación de las tendencias de las incertidumbres cruciales,
construcción de escenarios coherentes y por último elaboración de estrategias de respuesta
(Medina Vázquez J. y Ortegón Edgar 2006:335). Para efectos de esta tesis se aplicará la
metodología propuesta por la econometría con el fin de elaborar las proyecciones de la
oferta y demanda del servicio público del agua.
2.2 La econometría como herramienta para la elaboración de los escenarios cuantitativos
Para Miklos y Tello (1993), dentro de las técnicas cuantitativas se encuentran las
técnicas econométricas. El objetivo de estas técnicas es construir un modelo dinámico de la
realidad y probar hipótesis de relaciones funcionales entre dos o más variables estocásticas
(aleatorias). La econometría es la rama de la economía relacionada con la estimación
empírica de las relaciones económicas (Tintner 1953:21), este término fue utilizado por
primera vez en 1930 por la “Econometric Society”, la cual publicó la revista Econométrica
en 1933.
El objetivo de esta disciplina consiste en estimar modelos económicos, por lo tanto
es necesario entender la realidad económica, complicada por los diversos procesos
(políticos, sociales, tecnológicos, ambientales, etc.), por la que atraviesa actualmente la
humanidad. La necesidad de contar con una herramienta que ayude a representar esta
realidad, en función abstracciones de los elementos que constituyen y explican los
fenómenos económicos, es vital para el mejoramiento de la calidad de vida de las personas
en todo el mundo.
La utilidad de la econometría contribuiría a elaborar mejor las predicciones de la
oferta y demanda del servicio de agua potable, así como comprender su comportamiento.
Se sustenta esta premisa en razón de que la econometría utiliza modelos matemáticos para
tratar de aplicar las técnicas y las herramientas en función del fin que se desea, sin tener
algún rigor teórico. Pretende explicar el comportamiento de una o de varias variables en
función de otras, predecir el comportamiento de las variables y contrastar hipótesis de
44
interés económico o estadístico según los datos de las variables. Estos pueden ser: datos
temporales (observaciones para las unidades a lo largo del tiempo), datos atemporales o de
corte transversal (observaciones de una variable para distintas unidades en un lapso) y, de
panel (observaciones de una variable para distintas unidades a lo largo del tiempo).
Por otro lado el panel es la combinación de los datos temporales y corte transversal
con éstos se pueden elaborar tres tipos de análisis: la cuantificación de relaciones entre
variables, la predicción del valor de la variable, según el cumplimiento de otras variables y,
la simulación o evaluación de políticas; efectos que ocurren sobre la variable explicada en
diferentes estrategias que se plantean de las variables explicativas.
Los modelos económicos que se utilizan en econometría tienen dos características; son
modelos causales y están expresados en forma matemática. El objetivo principal de estos
modelos es representar una estructura determinada, es decir una relación estable entre una
serie de variables. Las variables se suelen clasificar en dos grandes grupos; la dependiente o
endógena y las variables independientes o exógenas. La distinción, a nivel teórico, entre
variables endógenas y exógenas es una característica esencial del proceso de simplificación
que implica la modelización y el modelo permite analizar cómo cambian las variables
endógenas cuando cambian las variables exógenas (Álvarez, Arias, Orea 2003:4).
En términos generales, la metodología econométrica tradicional se ajusta los siguientes
lineamientos (Gujarati y Porter 2010:3).
1. Planteamiento de la teoría o de la hipótesis.
2. Especificación del modelo matemático de la teoría.
3. Especificación del modelo econométrico o estadístico de la teoría.
4. Obtención de datos.
5. Estimación de parámetros del modelo econométrico.
6. Pruebas de hipótesis.
7. Pronóstico o predicción.
8. Utilización del modelo para fines de control o de políticas.
45
Cada una de estas etapas se elaborara en el siguiente capítulo para el cálculo del agua
potable.
2.2.1 Modelo de oferta y demanda
La utilización de modelos de oferta y demanda, explicada por primera vez por
Frederick Taylor y Johny Padalecky, es necesaria para describir las relaciones comerciales
de un bien o servicio determinado en relación con el precio de dicho bien o servicio.
Estos modelos, utilizados en la teoría económica neoclásica, predicen en un modelo
capitalista y competitivo, el precio que se establecerá en el punto llamado de equilibrio; en
el cual la oferta como la demanda se igualan. Aquí el precio funciona como un mecanismo
igualador entre lo que se demanda y lo que se produce. Establece un punto de equilibrio en
el cual los consumidores estarán dispuestos a adquirir todo lo que ofrecen los productores al
precio marcado por el punto de equilibrio, mientras que los productores estarán dispuestos a
producir todo lo que se demanda a ese precio.
La siguiente gráfica muestra el punto de equilibrio entre el precio de un bien cualquiera
y la cantidad para establecer el precio de mercado.
Desde la perspectiva de esta teoría económica y como método para el análisis del bien
(agua), es importante considerar que como recurso natural el agua puede ser renovable o no
Cantidad bien x
Precio bien x
O
D
20
10
30
40
50
60
Gráfica 1. Punto de equilibrio
Fuente: elaboración propia.
46
renovable, renovable cuando se extrae de un acuífero o de una fuente superficial y su
explotación cubre una tasa de equilibrio entre su utilización y la recarga natural; por otra
parte, nos encontramos con un recurso no renovable cuando la tasa de explotación es
superior a la recarga natural. Sánchez (1996).
Entonces, la eficiencia en su utilización de los acuíferos y el cuidado del ecosistema
para la recarga nos obliga a observar problemas como la contaminación y la sobre
explotación, la cual hace que el agua sea escasa; por tanto es preciso preguntarse si ¿la
escasez define el precio del agua en el mercado?, ¿por qué hay plena intervención del
Estado en la prestación del servicio del agua? La teoría económica neoclásica son
respondidas
Desde la perspectiva de esta teoría, el concepto de escasez es muy importante. Según la
ley de la escasez, “los bienes son escasos porque no hay suficientes recursos para producir
todo lo que deseamos consumir. Toda economía se deriva de este hecho” (Samuelson y
Nordhaus 1993:10).
El agua presenta escasez absoluta, entendida ésta como la insuficiencia de oferta de
algún bien respecto de las necesidades o demandas existentes; por lo tanto en el mercado se
muestra como en la Gráfica 2.
En el eje de las abscisas se muestran los metros cúbicos y en las ordenadas el precio.
La gráfica muestra cómo la oferta de agua, al tener tendencia hacia la escasez por la
m3
Precio O
2016
2013
20
10
30
40
50
Gráfica 2. Análisis del bien Agua sin la existencia de mercado
Fuente: elaboración propia.
2010
47
degradación a los ecosistemas, la no reutilización, la contaminación por las industrias, la
sobre explotación, etc., está determinada y con tendencia a disminuir; además, con alza en
su precio. Por otra parte, la curva de la demanda es exponencial por los crecimientos de
población desmedidos y mal planeados, en ciertas partes del planeta.
La administración del Estado Mexicano en materia de agua, como pasa en los
municipios de México, hace que la extracción o producción del agua no responda a factores
de racionalidad económica, además de presentar un monopolio. Puesto que el costo y el
precio no responden a la ley de la oferta y la demanda, podría ser que el precio de la oferta
pública del agua no represente lo que realmente vale; además de no contemplar el
mantenimiento de la red de distribución y el costo de la inversión en plantas potabilizadoras
para el consumo humano, las fugas del líquido. Esto obliga a establecer un precio con
subsidio por el gobierno, lo que implica que las generaciones venideras sean susceptibles de
sufrir escasez. Por otro lado, si se establecieran mecanismos de mercado se presentaría
como la gráfica 3.
La eficiencia de los mercados ayudaría a que las generaciones futuras obtengan este
bien como lo muestra la gráfica 3. Aquí opera la oferta y la demanda y se establece el
precio en el mercado, éste transfiere su valor real así como el costo de distribución y la
calidad necesaria para el consumo humano. Ahora, el problema que se presentaría bajo este
m3
Precio
O
D 20
10
30
40
50
60
Gráfica 3. Análisis del bien Agua con la existencia de mecanismos de mercado
Fuente: elaboración propia.
48
esquema es que el agua es un derecho humano como lo estableció la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) en su Asamblea general del 28 de junio del 2010, donde reconoció
explícitamente el derecho al agua limpia y al saneamiento. Para el caso del Estado
mexicano, no se encuentra aún escrito en la constitución política de nuestro país, pero por
ser un organismo de carácter internacional del cual México es parte, se reconoce este
derecho como valor constitucional.
Entonces, por un lado tenemos que sin mercado, habría escasez en el futuro pero se
cumple la ley. Su uso, sin embargo, será ineficiente por no reflejar su valor por medio del
precio, en función del subsidio por el gobierno.
La existencia del mercado debería de llevar a una menor escasez en el futuro, pero
violaría las leyes y tratados internacionales. Existiría la realidad de que zonas de bajos
ingresos y sin la infraestructura hidráulica necesaria, no podrían pagar el precio de
mercado.
Para dar una explicación más completa, es preciso mencionar que el precio del agua
cumple una triple función: la social, en ésta se reconoce la capacidad de pago y el nivel
socioeconómico del grupo e individuo; la económica, es el incentivo para orientar la
demanda; y la financiera, referida a la auto eficiencia de la empresa proveedora del
servicio. Lo que se busca es que los ingresos cubran los costos operativos y de
funcionamiento de las inversiones en el sistema de agua. Witker (2005:210).
2.2.2 Consideraciones generales para la construcción del modelo de oferta del servicio
público municipal del agua potable
El Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED),
órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación que tiene la finalidad de fortalecer
las tareas de los municipios del país y tener una mejor coordinación entre los tres niveles de
gobierno, define al servicio público de agua potable y alcantarillado como “un conjunto de
elementos íntimamente relacionados que tiene por fin ofrecer a una comunidad el agua
potable que requiera de acuerdo con sus necesidades sociales, productivas e individuales”.
Los aspectos a considerar para el servicio de agua potable son: captación y conducción de
49
agua, tratamiento de aguas y distribución de agua potable en dos tipos de redes, primarias y
secundarias.
El sistema de agua potable debe considerar para poder operar: fuentes de
abastecimiento2 para dotar de agua potable a la población (además del consumo industrial,
agroindustrial, escolar, etc.), tener en cuenta los costos que genera traer el agua de las
fuentes detectadas y las opciones que existan para purificarla. También es necesario
controlar la calidad del agua, la distancia a que se encuentra con relación a la población, el
volumen disponible, el nivel de inclinación y precipitación con respecto a la comunidad, el
costo total (aprovechamiento de la fuente, operación y mantenimiento), la vida útil de la
fuente y los trámites administrativos y legales para disponer de la misma.
En el caso de las fuentes superficiales, el costo suele ser menor que en las
subterráneas. Debido a la construcción de pozos y la extracción del líquido, en éstas
aumentan considerablemente los costos de abastecimiento y de operación; por tanto para el
abastecimiento deben tenerse en cuenta las redes y canales de distribución, mismas que
deberán ser planeadas adecuadamente con el objeto de tener acceso fácil y que puedan
conectarse y abastecerse. Estas recomendaciones se encuentran en la página web del
Instituto dentro de la guía denominada “La administración de servicios de agua potable y
alcantarillado” (INAFED) (s.f.).
2.2.3 Consideraciones generales para la construcción del modelo de demanda del servicio
público municipal de agua potable
Las necesidades de agua potable, reales y potenciales, dependerán de las
características de los usuarios, los cuales se clasifican como a continuación se indica
(INAFED) (s.f.).
Domésticos. Estos usuarios son las casas habitación.
Comerciales. Se clasifican en dos tipos: agrícola e industrial. En el primero, el
agua se utiliza para el riego de extensiones agrícolas y en el segundo, se
2 Las principales fuentes de abastecimiento pueden dividirse en superficiales y subterráneas, las primeras son:
manantiales, lagos, mares, ríos, presas; mientras que las subterráneas son: mantos freáticos y ríos o corrientes
subterráneas.
50
encuentran las industrias localizadas en el municipio. Para este último usuario es
vital contemplar la cantidad de agua usada, por lo que deben tomarse en cuenta
las consideraciones ecológicas, la existencia del alcantarillado y el tratamiento
de aguas residuales que posteriormente pueden redistribuirse.
Uso social. En éste entran las instituciones que prestan servicios sociales como
escuelas, hospitales, sanatorios, etc.
2.4 Metodología de planeación estratégica como herramienta para la elaboración de
escenarios cuantitativos
La metodología de la planeación estratégica por escenarios propuesta por Michel
Godet (2003) ha sido utilizada en las empresas. El objetivo de este método es proponer
orientaciones y acciones estratégicas desde la base de las competencias de la empresa y en
función de los escenarios de su entorno general y concurrencial (Godet 2003:18).
De manera general, la aplicación de este método se puede simplificar en tres grandes
etapas (Medina y Ortegón 2006: 335).
1. Construir la base: esta fase consiste en construir un conjunto de representaciones del
estado actual del sistema (constituido por factores dinámicos de una organización y
su entorno, ligados unos a los otros). Para esto es necesario delimitar el sistema y su
entorno, determinar las variables esenciales y analizar la estrategia de actores.
2. Barrer el campo de los futuros posibles y reducir la incertidumbre: en esta etapa se
prepara una lista de hipótesis acerca del resultado de la etapa anterior, sobre los
actores involucrados en el tema estudiado.
3. Elaborar los escenarios: después de elaborar los juegos de hipótesis se trata de
describir el camino que conduce de la situación actual a las imágenes finales.
Dentro de esta propuesta prospectiva se encuentran varios métodos para el análisis
cualitativo, sin embargo, los métodos utilizados en esta tesis se exponen a continuación.
(Godet 2003:66:87).
51
2.4.1 Análisis estructural, Método MICMAC
EL objetivo de este método es identificar las principales variables influyentes y
dependientes y con ello las variables esenciales a la evolución del sistema de estudio.
Fase 1: Listado de las variables.
Fase 2: Descripción de relaciones entre las variables.
Fase 3: Identificación de las variables clave con el MICMAC.
2.4.2 Análisis de estrategias de actores Método MACTOR
Aquí el objetivo es buscar darle un valor a las relaciones de fuerza entre los actores
y estudiar sus convergencias y divergencias con respecto a un cierto número de posturas y
de objetivos asociados.
Fase 1: Construir el cuadro "estrategias de los actores". La construcción de este cuadro se
refiere a los actores que controlan las variables clave surgidas del análisis estructural.
Fase 2: Identificar los retos estratégicos y los objetivos asociados de los actores.
Fase 3: Situar cada actor en relación con los objetivos estratégicos (matriz de posiciones).
Fase 4: Jerarquizar para cada actor, sus prioridades de objetivos (matriz de posiciones
evaluadas).
Fase 5: Evaluar las relaciones de fuerza de los actores.
Fase 6: Integrar las relaciones de fuerza en el análisis de convergencias y de divergencias
entre actores.
Fase 7: Formular las recomendaciones estratégicas y las preguntas clave del futuro.
2.5 Consideraciones generales del servicio público municipal del agua
Con el objetivo de establecer las necesidades de gestión en el ámbito de las
competencias del municipio con relación al tema del agua potable que permitan establecer
prioridades en cuanto a las proyecciones de oferta y demanda, es necesario indagar sobre
las facultades conferidas a los niveles de gobierno en este tema.
En el nivel federal esta actividad esta explicada en la Constitución Política en la
fracción III del Artículo 115 donde faculta a los municipios; quienes, con la intervención de
los estados (cuando así fuere necesario), tendrán a su cargo los servicios de agua potable y
alcantarillado. También comenta este artículo que los municipios de un mismo estado,
52
previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y
asociarse para la eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponde.
Otros ordenamientos de carácter federal en esta materia son: Ley Federal de Aguas,
así como otros ordenamientos específicos: Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, Ley de Planeación, Ley General de Salud, Ley General de Equilibrio Ecológico la
Protección al Ambiente y Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social.
A nivel estatal la Constitución del Estado Libre y Soberano de México establece la
coordinación entre el gobierno del Estado y los municipios para regular el servicio público
del agua, pero la reglamentación específica en esta materia es la Ley del agua para el
Estado de México y Municipios. En ésta se establecen los mecanismos para la explotación,
uso, aprovechamiento, administración, distribución y control de las aguas de jurisdicción
estatal; así como el suministro de aguas emanadas del gobierno federal con el propósito de
bridar el servicio de agua potable. Otro ordenamiento importante es el reglamento de la ley
de agua del Estado, mismo especifica el funcionamiento del sistema estatal de agua, los
servicios prestados por la comisión del agua del Estado de México y la protección y la
cultura de este líquido. Existen otros ordenamientos secundarios en la materia: Reglamento
del Comité de Control y Evaluación (COCOE) de la Comisión del Agua del Estado de
México y Reglamento Interior de la Secretaría del Agua y Obra Pública.
En lo referente al municipio, la Ley Orgánica Municipal es el ordenamiento más
importante porque establece en el capítulo de los servicios públicos municipales, que los
municipios tienen a su cargo el servicio de agua potable. También en el Bando de policía y
buen gobierno se establece y define en lo específico la prestación de los servicios públicos
y en especial el de agua potable y alcantarillado.
El Reglamento de Agua Potable y Alcantarillado refiere las funciones del órgano
encargado de la prestación del servicio, formas de administración, derechos y obligaciones
de los usuarios, financiamiento y cuotas, infracciones y sanciones. Existen otros
reglamentos que inciden en este servicio, como el Reglamento de Obras Públicas. Éste
regula el servicio en cuanto a la planeación, construcción y conservación de obras
hidráulicas que el municipio ejecute en su territorio. El Reglamento de Ecología Municipal
hace referencia a la regulación, mejoramiento, conservación y restauración de las
53
condiciones ambientales y naturales del territorio municipal, entre las que puede citarse el
agua potable como elemento vital de supervivencia. (INAFED) (s.f.).
El municipio en el que se desarrolla esta tesis es Atizapán de Zaragoza y el
Organismo público descentralizado de la administración municipal encargado del servicio
público de agua potable se denomina Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y
Saneamiento de Agua (SAPASA).
La especificación del modelo econométrico y los resultados del cálculo de la oferta
y demanda, así como la aplicación de las técnicas cualitativas al ámbito de la
administración municipal del organismo operador SAPASA, se darán a conocer en el tercer
capítulo.
54
CAPÍTULO 3
PLANEACIÓN PROSPECTIVA DEL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL DE AGUA
3.1.- Planeación estratégica vs Planeación Prospectiva
Antes de entrar de lleno a los diagnósticos, tanto del municipio como del organismo
encargado de prestar el servicio de agua, creo conveniente señalar la importancia de la
planeación como el proceso que llevan a cabo los municipios en cuanto a los servicios
públicos.
Actualmente este proceso en los municipios no presenta información para poder
proyectar las necesidades en los servicios públicos municipales con respecto de la dinámica
poblacional que permita tener una visión de largo plazo; es decir, más allá del periodo de
tres años. Esta ausencia de información impide priorizar, desde ahora, necesidades de
infraestructura, captación de recursos, gestión administrativa y operativa.
La importancia y utilidad de la planeación institucional a nivel municipal radica en
el instrumento de gestión pública que articula la acción de gobierno, por lo que es una
herramienta útil para el establecimiento de prioridades de la sociedad y permite la
transformación de la realidad local.
Cada sexenio el Gobierno del Estado de México dicta los Lineamientos de
presentación de los Planes de Desarrollo Municipal por medio de la Secretaría de Finanzas
según el Artículo, 139 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México,
y el Artículo 18, fracción I del Reglamento de la Ley de Planeación del Estado de México y
Municipios. Estos lineamientos se establecen como un Manual para la Elaboración de los
Planes de Desarrollo Municipal en el que se marca la pauta para la ejecución de programas
que el Ayuntamiento debe de plantearse para su gestión de tres años. En éste se responde a
las necesidades de los habitantes del Municipio. El sustento legal de la planeación son los
Artículos Constitucionales 25, 26 y 27 que exponen la rectoría del gobierno en la
planeación económica con base en un sistema de planeación democrática que haga valer
todas las demandas sociales, procurando un crecimiento sustentable y equilibrado. En estos
artículos se establecen las consideraciones legales en materia urbana (Ley General de
Asentamientos Humanos y la Ley de desarrollo Urbano) que también constituyen el
55
contexto en el que los municipios operan para la correcta zonificación de los asentamientos
y por lo tanto de sus servicios.
El municipio está facultado por el Artículo Constitucional 115 que marca los
instrumentos y los mecanismos de gestión: expedir reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas en materia de procedimientos y funciones de los servicios públicos,
coordinación y asociación entre municipios y el gobierno estatal para ofrecer
eficientemente sus servicios, recibir transferencias del gobierno federal, así como
administrar su patrimonio y hacienda. Este Artículo es muy importante porque contempla
los servicios que por obligación el municipio tiene que ofrecer, como es el de agua potable.
El enfoque de planeación que se utilizó para la elaboración de los planes de
desarrollo municipales 2013-2015 en el Estado de México se basó en la planeación
estratégica, misma que aplica una matriz de fortalezas, oportunidades, debilidades y
amenazas por cada rubro. Una vez aplicada esta metodología, los temas de desarrollo se
convierten en escenarios en los que se explican de manera general las acciones a realizar y
los requerimientos técnicos; no administrativos, ni financieros y de gestión pública, así
como las áreas de la administración encargadas de ejecutarlas con temporalidad de tres
años. Por último se expresan en términos de escenarios tendenciales, los cuales describen la
problemática actual y qué podría ocurrir si se sigue por ese camino o tendencia. También
exponen un escenario factible, el cual supone como sería el escenario si se aplican las
acciones recomendadas. Este enfoque sí muestra proyecciones de los requerimientos a los
años 2023 pero no lo hace de todas las variables que repercuten en cada tema de desarrollo;
es decir, lo hacen muy general. Por ejemplo, en el caso del servicio público municipal del
agua, solamente toman el agua potable de la zona habitacional, lo que no expresa la
cantidad de volumen de agua necesaria para el total de los usuarios, tampoco se habla de la
cobertura que se necesitara tener con respecto al crecimiento poblacional, así como del
costo de producción del agua para ese periodo, tampoco de la demanda para el año 2023, lo
que no ayuda a identificar las variables que intervienen y explican los escenarios
tendenciales o actuales que permitan establecer programas transversales en la
administración pública como un conjunto.
56
Por eso la pertinencia de esta tesis, se justifica en la conveniencia de utilizar el
enfoque prospectivo, y no el estratégico, como método con más rigor científico que permita
sustentar mejor la toma de decisiones para poder tener una concepción de aspectos
demográficos, sociales, económicos y financieros del municipio de manera integral y de
largo plazo.
3.1.1 Diagnóstico integral del municipio de Atizapán de Zaragoza Estado de México
Como ya se mencionó en este apartado, se muestra un diagnostico integral del
municipio que ayude a dimensionar en qué condiciones generales opera el organismo
encargado del agua y en función de ello poder dar recomendaciones que se puedan aplicar
para una mejor toma de decisiones.
Este diagnostico integral muestra aspectos como la integración del municipio, la
cobertura de servicios públicos (recolección de basura, alumbrado, limpia, seguridad,
educación y salud). También muestra la evolución de la población y su actividad
económica, la estructura de gobierno y la administración municipal, su autonomía y
dependencia financiera y el costo de la deuda, la información que contiene este diagnostico
se recolecto de diversas direcciones de la administración municipal así como del organismo
operador del servicio público por medio de reportes y documentos proporcionados por los
titulares de las áreas mencionadas en las fuentes de información.
Posteriormente se dará un diagnóstico integral del organismo operador, el cual
inicia con una explicación de la circunstancia del agua en el mundo y para el caso de
nuestro país, con referencia a las ciudades como Atizapán de Zaragoza. Más adelante se
explican variables como el volumen de agua producido por el organismo, la cobertura que
tiene actualmente el servicio, calidad de agua, capacidad de almacenamiento, las pérdidas,
dotación por habitante, la estructura tarifaria e ingresos y deuda de la institución.
Atizapán de Zaragoza se encuentra en la zona metropolitana del Estado de México.
Es considerado un municipio urbano. Colinda al norte con los municipios de Cuautitlán
Izcalli y Nicolás Romero, al sur con los municipios de Jilotzingo y Naucalpan de Juárez, al
este con el municipio de Tlalnepantla de Baz, al oeste con los municipios de Isidro Favela y
Jilotzingo. Cuenta con una superficie de 97.64 kilómetros cuadrados, lo que representa el
0.37% del territorio estatal, como se muestra en el mapa de localización.
57
Mapa 1. Ubicación geográfica de Atizapán de Zaragoza 2013
Fuente: elaboración propia.
58
El municipio está integrado por una cabecera municipal con rango de ciudad,
llamada “Ciudad Adolfo López Mateos”, 3 pueblos, 4 ranchos, 100 colonias (78 regulares,
11 en proceso de regularización y 11 irregulares), 58 fraccionamientos y conjuntos urbanos,
dos zonas industriales (la higuera y México nuevo) y 9 ejidos (H. Ayuntamiento de
Atizapán de Zaragoza) (s.f.). El clima es templado subhúmedo con lluvias en verano, las
temperaturas promedio extremas que se han registrado oscilan entre los 2° C como mínima
y una máxima de 18° C. Los meses más calurosos son abril, mayo y junio, mientras que
noviembre, diciembre, enero, febrero y marzo son los meses más fríos, incluso con
presencia de heladas, según el Plan municipal de desarrollo del presente año. El municipio
cuenta con una variedad de instituciones educativas desde preescolar hasta universidades
públicas y privadas. En cuanto a las vialidades, cabe destacar la carretera Chamapa-
Lechería, la cual conecta al municipio con importantes vías de comunicación que se dirigen
a la capital y al nororiente del Estado de México. Cuenta también con todos los servicios
básicos (agua potable, drenaje, alumbrado y electrificación); tiene además, hospitales,
áreas deportivas y culturales como se expone en el siguiente Cuadro.
Cuadro 9. Cobertura de los Servicios Públicos en Atizapán de Zaragoza
Servicio Cobertura
Agua potable 97.5% de las viviendas cuentan con agua.
Drenaje y
Alcantarillado
97.35% de las viviendas cuentan con drenaje.
Alumbrado
Púbico
98% del municipio cuenta con este servicio.
Limpia Las principales plazas y lugares públicos cuentan con 100% de limpia. La
recolección también cuenta con el 100% de todas las colonias y barrios
del municipio.
Seguridad
pública
Para el año 2005 los policías en activo eran de 956 o sea 2 policías por
cada 1000 habitantes.
Educación Demanda de educación por nivel. Primaria 66.1%, nivel medio superior
80.2% y el índice de atención al nivel Profesional Técnico tuvo el 8.4%.
Salud La población no derechohabiente es de 44%.
Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por la Subdirección de Servicios públicos
según reportes 2013, Censo de Población y Vivienda 2010 y Plan Municipal de Desarrollo 2013.
59
La población para el 2010 es de 489, 937 habitantes, lo que representa el 3.22% del
total estatal. La tasa de crecimiento media anual de 1960 al 2010 fue 7.4, lo que expone su
crecimiento acelerado como se muestra en el Cuadro 10. Según el Plan municipal de
desarrollo 2013-2015, el índice de marginación del año 2010 se encuentra clasificado como
muy bajo y está situado en el lugar número 120 de 125 municipios del estado, según cifras
de CONAPO 2010. En cuanto al perfil político de Atizapán, se puede decir que
experimentó un regreso a sus políticas locales ya que el Partido Acción Nacional gobernó
12 años consecutivos desde 1997 hasta el 2009 y actualmente; luego de tres años (2010-
1012) de gobierno del Partido Revolucionario Institucional (PRI)3, regresó a hacerse cargo
de la administración municipal.
Cuadro 10. Evolución de la población en Atizapán de Zaragoza
AÑO TOTAL
HOMBRES MUJERES TASA DE CRECIMIENTO
ABS. % ABS. % PERIODO TCMA
1960 8069
1970 44,322 21,435 48.36 22,887 51.64 1960-1970 18.57
1980 202,248 98,440 48.67 103,808 51.33 1970-1980 16.39
1990 315,192 154,321 48.96 160,871 51.04 1980-1990 4.54
2000 467,886 228,606 48.86 239,280 51.14 1990-2000 4.03
2005 472,526 230,265 48.73 242,261 51.27 2000-2005 0.2
2010 489,937 238,124 48.6 251,813 51.4 2005-2010 0.73
Fuente: plan de desarrollo municipal 2013-2015.
3 El PRI, con una candidatura común con los partidos Verde Ecologista (PVEM), Nueva alianza (NA), Social
demócrata (PSD) y Frente Democrático (PFD), logró el triunfo en las elecciones locales del 2009.
60
La actividad económica en el sector primario es muy poca. Por la urbanización que
se concentró a lo largo del tiempo, en el sector secundario existe más actividad económica,
sobre todo en la rama de manufactura. Por ocupar a más personas en los últimos años y por
el incremento de valor agregado, el sector terciario es el más importante en la economía del
municipio. Debido a la disminución de las actividades del sector primario y por la falta de
empleos en los otros sectores, la población busca alternativas de empleo a través de la
instalación de pequeños negocios o comercios, así como el ofrecimiento de servicios de
diversa índole. Según el Plan municipal de desarrollo 2013, este municipio ocupa el octavo
lugar (el 2.6%) en aportación al Producto Interno Estatal.
En cuanto a la estructura de gobierno y la administración municipal, el municipio
está organizado por un cabildo integrado por el presidente municipal, un síndico y trece
regidores (siete son del partido en el gobierno, tres del PRI, dos del PRD y uno de Nueva
Alianza). Dentro de las comisiones edilicias se encuentra la del agua y saneamiento
municipal, encargada de estudiar, examinar y proponer al cabildo los acuerdos, acciones o
normas para mejorar el funcionamiento del organismo encargado de dar el servicio de agua.
Según el índice de desempeño institucional del INAFED, para el año 2011 el municipio se
encuentra en una escala alta, lo que significa que cubre con la mayoría de la reglamentación
que le faculta el artículo 115 constitucional.
Para dar un panorama de las finanzas municipales se muestran los indicadores
construidos por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal con
datos del ejercicio fiscal 2011.
El Cuadro 11 muestra la autonomía que el municipio tiene para poder funcionar.
Nos dice que es dependiente para realizar gasto social en cuanto a las aportaciones
federales por contar con el 54.31%, mientras que con los propios recursos el ayuntamiento
puede cubrir los gastos de operación en un 43.07% y para cubrir gastos en servicios
personales es capaz en un 96%. Lo anterior indica que es muy cara la burocracia. En
resumen, con sus propias fuentes de ingreso, el municipio tiene la capacidad de asumir sus
obligaciones y cumplir con sus gastos en un 29% y comparado con el promedio estatal4 que
4 Se calculó el Promedio Estatal de cada indicador financiero como medida de comparación con otros
municipios del Estado de México.
61
es del 11% se encuentra por arriba lo que implica que es un municipio que tiene capacidad
financiera y operativa por su autonomía en estos rubros.
Cuadro 11. Indicador de Autonomía Financiera de Atizapán de Zaragoza 2011
Autonomía de gasto social.-
Este indicador nos muestra
la relación que hay entre el
Fondo de Aportaciones para
la Infraestructura Social
Municipal (FAISM) y el
Gasto en obra pública, es
decir, el grado en que un
municipio depende del
FAISM para cubrir su gasto
social. Mientras más alto el
resultado, mayor la
autonomía del municipio en
materia de gasto social con
respecto al FAISM.
Autonomía para asumir
gasto operativo.- Este
indicador muestra la relación
entre el gasto corriente y los
ingresos propios; es decir,
nos permite determinar en
qué grado el municipio, con
sus propios recursos, puede
cubrir el gasto operativo.
Autonomía para asumir
gasto burocrático.- Este
indicador nos muestra
capacidad que tiene un
municipio para cubrir sus
gastos en servicios
personales, con los recursos
que recauda directamente
por concepto de impuestos,
derechos, productos,
aprovechamientos y
contribuciones de mejoras.
Autonomía Financiera.- Este
indicador muestra la relación
entre el ingreso propio de los
municipios y los ingresos
totales que tuvieron en un
ejercicio fiscal, lo cual da
cuenta de su capacidad para
explotar sus propias fuentes
de ingreso, pero además
indica en qué medida puede
cubrir sus gastos totales sin
la intervención de otros
niveles de gobierno.
Autonomía de gasto social =
[100 - (FAISM / Gasto en
obra pública y acciones
sociales)] * 100
Autonomía para asumir
gasto operativo = (ingresos
propios / gasto corriente) *
100
Autonomía para asumir
gasto burocrático =
(Ingresos propios / Servicios
personales) * 100
Autonomía Financiera =
(Ingresos Propios/Gasto
Total)*100
54.31 43.07 96.11 29.31
Fuente: indicadores financieros INAFED 2011.
Los resultados expresados en los indicadores de autonomía financiera se explican
por la dependencia que tiene el municipio de las aportaciones federales en un 21.44%.
Mientras tanto, la recaudación del municipio muestra que es un 24.58% dependiente de las
participaciones federales en relación al total del todos los ingresos. (Véase Cuadro 12), en
cuanto al promedio estatal que es del 33.38%, Atizapán se encuentra por debajo del
promedio lo que significa que su dependencia no es alta como en otras administraciones
municipales en el Estado de México.
62
Cuadro 12. Dependencia Financiera de Atizapán de Zaragoza 2011
Dependencia de aportaciones.- Este
indicador nos indica la relación existente
entre las aportaciones federales y el total
de los ingresos que percibe el municipio,
mostrando el grado de dependencia del
municipio respecto de las aportaciones
de la federación.
Dependencia de participaciones
federales.- Este indicador muestra la
relación entre las participaciones
federales y el total de los ingresos
municipales, lo cual da cuenta del grado
de dependencia que tiene el municipio
respecto al gobierno federal en materia
de recaudación.
Dependencia de aportaciones =
(aportaciones federales/ingresos
totales)*100
Dependencia de participaciones =
(participaciones federales/ingresos
totales)*100
21.44 24.58
Fuente: indicadores financieros INAFED 2011.
Otra variable a considerar es el peso de los costos de operación y burocrático (ver
cuadro 13) en relación con los gastos totales que, en este municipio fueron del 68.04% y
27.62% respectivamente. Por otro lado es necesario conocer cuánto se va al pago anual por
concepto de deuda y para el ejercicio fiscal 2011 del total de los gastos es el 22.14%. Dicho
de otra manera, una gran cantidad de recursos que están destinados a la obra pública, son
utilizados para el pago de la deuda esto es preocupante ya que el promedio estatal es de
6.24% y en este municipio es muy alto.
Cuadro 13. Costos y Deuda financiera de Atizapán de Zaragoza 2011
Costo de operación.-
Este indicador nos
permite determinar
principalmente qué
tanto peso tiene el costo
de operación dentro de
los gastos totales.
Costo burocrático.- Este
indicador muestra la
relación entre el gasto
en servicios personales
y el gasto total.
Peso del servicio de la
deuda.- Este indicador
nos muestra el
porcentaje que
representa la deuda del
municipio en sus gastos
totales en el año.
Importancia del servicio de la deuda en los
ingresos disponibles.- Relación entre el
servicio anual de la deuda contraída con
los ingresos de los que puede hacer uso el
municipio para asumir ese compromiso
(ingresos de libre ejecución y
FORTAMUNDF).
Costo de operación =
(gasto corriente/gasto
total) * 100
Costo burocrático =
(gasto en servicios
personales / gasto total)
* 100
Peso del servicio de la
deuda pública en gasto
total = (servicio de la
deuda / gasto total) *
100
Importancia del servicio de la deuda en el
ingreso disponible = (servicio de la deuda /
ingresos
propios+participaciones+FORTAMUNDF)
* 100
68.04 27.62 22.14 33.46
Fuente: indicadores financieros INAFED 2011.
63
En Atizapán se destinan el 33.46% de los ingresos propios en comparación con el
promedio estatal que es el 12% lo que muestra que el peso financiero que implica la deuda
en el municipio es muy importante ya que se encuentra por encima de la media estatal que
es del 12%.
Para determinar las oportunidades que el municipio tiene para hacer una gestión
pública eficiente, tenemos que identificar la capacidad que tiene para funcionar y ofrecer
servicios. Su capacidad de inversión social es del 6.88% lo cual es muy bajo en
comparación con la media estatal que es del 29% por otro lado el municipio es capaz de
funcionar por cuenta propia sin ayuda de los ingresos federales y estatales en un 79.02% y
la media estatal se encuentra en 76% lo que muestra que tiene la capacidad de asumir su
gasto operativo comparado con la mayoría de los municipios. Por último, el municipio tiene
poca flexibilidad de las finanzas para contraer obligaciones de endeudamiento; lo cual
sugiere, en función de que presenta un resultado negativo (-36%), que no es capaz de
realizar este tipo de operaciones y, si se compara con el promedio estatal podemos observar
que es un municipio que está muy por encima del promedio ya que éste es de 18% su
condición es crítica en este aspecto.
Cuadro 14. Capacidad Financiera
Capacidad de inversión social.-
Muestra la relación entre el
gasto en obra pública y el gasto
total, lo cual permite determinar
el porcentaje que representa la
inversión social en el gasto
social y por tanto, la importancia
que tiene en los gastos totales
del municipio.
Capacidad para asumir gasto
operativo.- Este indicador
muestra la relación entre los
ingresos de libre ejecución
(aquellos que forman parte de la
libre hacienda municipal y que
por lo tanto no están
etiquetados) y el gasto corriente.
Da cuenta de la autosuficiencia
del municipio para asumir al
menos su gasto operativo.
Capacidad de inversión.- Este
indicador nos muestra la
relación entre el gasto de
inversión y el gasto total, lo cual
nos permite determinar qué
porcentaje del gasto total del
municipio representa el gasto de
inversión.
Flexibilidad financiera.- Este
indicador nos muestra la
capacidad que tendrían los
municipios para asumir nuevos
compromisos de deuda o para
aumentar su gasto corriente,
considerando los recursos de
libre ejecución con los que
cuentan, más los recursos del
FORTAMUNDF.
Capacidad de inversión
social = (gasto en obra
pública y acciones sociales /
gasto total)*100
Capacidad para asumir gasto
operativo = (ingresos propios
+ participaciones / gasto
corriente) * 100
Capacidad de inversión =
(Gasto de inversión / gasto
total) * 100
Flexibilidad financiera =
100 - [((Ingresos Propios +
Participaciones +
FORTAMUNDF) / (Deuda +
Gasto Corriente)) * 100]
6.88 79.02 9.82 -36.28
Fuente: indicadores financieros INAFED 2011.
64
3.1.2 Panorama general del Organismo Operador de Agua SAPASA
El 22 de Marzo del 2010 en la celebración del día mundial del agua, organizado por
la ONU, el tema central fue “Agua para las ciudades: respondiendo al desafío urbano”,
como diagnóstico se encontró que por primera vez en la historia, la mayoría de la población
mundial vive en ciudades; se estima que éstas albergan a 3,300 millones de personas. Las
ciudades están creciendo a una tasa excepcional, tanto por sus propios pobladores como por
los inmigrantes que abandonan las áreas rurales para buscar oportunidades en los grandes
centros urbanos. Casi el 40% del crecimiento tiene su origen en la expansión de las zonas
irregulares y cada año se suman a estos asentamientos cerca de 20 millones de personas en
todo el mundo.
Para el caso mexicano el escenario no es fácil. Casi el 78% de la población vive en
zonas urbanas y, según estimaciones del Consejo Nacional de Población (CONAPO), la
población para el 2030 aumentará en 15 millones de personas, de las cuales más del 80%
vivirán en ciudades. Una de las conclusiones de este foro es que la concentración de la
población en zonas urbanas impone retos en agua y saneamiento, sobre todo cuando el
crecimiento es acelerado y poco apegado a los planes de desarrollo. Los retos más
importantes de este fenómeno son: el costo de ampliar la infraestructura, las complejidades
para operar redes cada vez más extensas, las dificultades para planear adecuadamente la
infraestructura ante cambios repentinos en las zonas de crecimiento y la presión de las
fuentes locales de abastecimiento. Los reportes ofrecidos por el Consejo Consultivo del
Agua 2010, expresan el desempeño de los Organismos Operadores en distintas regiones del
país. En ese sentido, los organismos que obtienen mejores calificaciones en cuanto al
desempeño es porque aplican tarifas razonables que cubren sus costos y logran consolidar
un piso financiero relativamente sano para poder enfrentar inversiones, así como la
aplicación de programas que les permiten ser más eficientes en perder menos agua y
cobrarla mejor. De esta manera moderan la demanda y muestran perseverancia en sus
programas a través del tiempo.
Para el caso del servicio público municipal del agua potable en Atizapán, se creó
SAPASA el 18 de Octubre de 1991 y entró en funciones operativas el 7 de Enero de 1992.
65
Este órgano es el encargado de proporcionar el servicio de agua potable en el
municipio y sus fuentes de abastecimiento se dividen en dos: las externas, operadas por el
Gobierno estatal a través de la Comisión de Agua del Estado de México (CAEM), y como
fuentes propias se cuenta con pozos profundos para la extracción y explotación de aguas
subterráneas.
Para exponer de manera general a lo particular el funcionamiento orgánico y legal
de los organismos operadores de agua, se muestra el siguiente esquema.
Esquema 1. Funcionamiento de los Organismos Operadores de Agua en el estado de
México por nivel de gobierno
Fuente: elaboración propia con base en la Ley de Aguas Nacionales Articulo No. 33 y Ley del agua para el
estado de México y sus municipios.
El agua es extraída por la CAEM y vendida en bloque a SAPASA. Las fuentes
externas están compuestas por el Macrocircuito Cutzamala, el Acueducto Sistema
Barrientos y el Acueducto Sistema Madín. Con respecto a las fuentes internas, compuestas
por la captación de agua por medio de pozos, el municipio cuenta con 35 pozos profundos.
La evolución del volumen de agua producido por las dos fuentes se muestra en la Gráfica 4.
FEDERAL: Comisión Nacional del AGUA “CONAGUA”
Emite un Título de asignación para realizar la explotación, uso o
aprovechamiento de las aguas nacionales, en el que especifica los litros que le
corresponden al municipio, esta es una dotación ya dada en la que se toma en cuenta el
histórico de consumo así como las reservas en pozos del municipio con el objetivo de
proveer el consumo necesario.
para realizar la explotación, uso o
Aprovechamiento de las aguas nacionales,
ESTATAL: Comisión del Agua del Estado de México “CAEM”
Es el organismo responsable de la extracción del agua principalmente del río Lerma
que nutre al sistema Cutzamala, así como también del almacenamiento, cloración y
distribución del agua en bloque a los municipios.
MUNICIPAL: Organismos Operadores
Tienen la responsabilidad hacer la infraestructura necesaria del almacenamiento,
extracción del agua del subsuelo y distribución así como del proceso de cloración
dentro del municipio, siempre y cuando se tenga convenio de CONAGUA.
66
Gráfica. 4 Volúmenes de Agua Producidos (m3), periodo 2000-2013
Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por la Subdirección de Operaciones de
SAPASA 2013.
Según el Plan municipal de desarrollo del 2013, en los últimos dos años se registra
una ligera disminución del volumen de agua producida por las fuentes propias, lo que a su
vez implica incrementar la capacidad de estas.
Para el primer trimestre del año 2013 las fuentes externas representaron el 60% y las
internas el 40% del total del agua producida. Estos datos se normalizan en el transcurso del
año según la Subdirección de Operaciones de SAPASA.
Las líneas de conducción que constituyen la red de producción están dispersas a lo
largo y ancho del municipio. La parte oriental es abastecida por sistemas CAEM y pozos de
SAPASA (35 pozos en total), mientras que la parte occidental de nuevos desarrollos
urbanos es abastecida solamente por pozos del municipio. En cada pozo se ubican también
tanques de almacenamiento desde los que se inicia la distribución y desde cada uno de ellos
se hace una entrega a una zona de la red de distribución (BANOBRAS, 2009), en el
siguiente mapa se muestra la red hidráulica del municipio con el objetivo de mostrar los
sistemas de abastecimiento y almacenamiento dentro de la demarcación municipal.
0
5,000,000
10,000,000
15,000,000
20,000,000
25,000,000
30,000,000
35,000,000
40,000,000M
etr
os
Cú
bic
os
Años
Fuentes Externas
Fuentes Internas
67
Mapa 2. Red hidráulica en el municipio de Atizapán de Zaragoza 2013
Fuente: Elaboración propia con base en datos proporcionados por la Subdirección de Planeación
de SAPASA 2013.
68
En cuanto a la calidad del agua se regula según la Norma Oficial Mexicana, NOM-
127-SSA-1994. En ésta se dictan los grados permisibles de coliformes fecales y totales
(microorganismos que se transmiten por medio de los excrementos), estos microorganismos
son eliminados en los laboratorios del organismo operador. El agua que se examina es
únicamente la que proviene de las fuentes internas ya que el agua en bloque que es
entregada al municipio por parte de la CAEM, ya se encuentra tratada con cloro adicionado.
Según el Plan municipal de desarrollo 2013-2015, el agua de los pozos no requiere
tratamiento. Se señala solamente la obligación de adicionar la porción de cloro que marca
la NOM.
La capacidad de almacenamiento de agua del municipio queda expuesta en la
siguiente gráfica.
Gráfica 5. Capacidad de almacenamiento por sistemas 2013
Fuente: elaboración propia con base en el Plan Municipal de Desarrollo 2013-2015.
En total son 95 tanques, en ellos se almacena aproximadamente el 62% de la
demanda de agua diaria sobre una base de 125,000 m2. Cabe mencionar que en la gráfica se
repite el nombre de los sistemas, ya que es donde proviene el agua en bloque, ya sea de
fuentes externas e internas. También es importante destacar que la red de distribución tiene
una cobertura del 97% y atiende a un total de 173 colonias que comprende el municipio y
comparado con municipios como Naucalpan y Tlalnepantla que tienen parecidas
37%
9%28%
18%
8%
Sistema Cutzamala (24 tanques)
Sistema Barrientos (9 tanques)
Sistema Cutzamala y Barrientos
(31 tanques)
Sistema Madín (20 tanques)
S. Cutzamala – Zona Esmeralda
(11 tanques)
69
condiciones urbanas es una cobertura muy alta ya que la cobertura en estos municipios es
del 98% y 97% según los planes municipales de desarrollo 2013 de cada municipio.
El sistema en su conjunto tiene agua que no puede ser contabilizada. La estimación
promedio del volumen perdido por fugas de agua en el sistema fue 44.4% del caudal de
agua producido en un día en el municipio para el año 2008.
La demanda depende de la población de habitantes en el municipio; por ello, para
tener una idea más clara de la evolución tanto de la población y de la cantidad de agua por
habitante se calculó la dotación bruta. Este indicador muestra la cantidad de agua que
recibe un habitante por día en litros (IBNET, 2004), la cual se expone en el siguiente
Cuadro.
Cuadro 15. Evolución de la dotación de agua diaria por habitante
AÑOS POBLACIÓN
VOLUMEN DE AGUA
PRODUCIDO (m3)
DOTACIÓN
L/HAB/DIA
1990 315,192 29,633,298 256
1995 427,444 40,186,855 257
2000 467,886 47,286,107 276
2005 472,526 46,747,388 270
2010 489,937 46,062,238 256
Fuente: elaboración propia con base en censos de población y vivienda e información de informes de la
CAEM 1995 y 1990 así como información de la dirección de operaciones de SAPASA varios años.
Es necesario enfatizar que este cálculo es una simple muestra de la evolución, sin
embargo es de reconocer que hacen falta datos importantes, pues se debe tomar en cuenta
que la cobertura del servicio en los distintos periodos ha sido variante; además, es un
cálculo bruto y no neto; es decir, se le debe quitar la pérdida de agua pero por falta de
fuentes confiables de información no se pudo hacer este cálculo en todos los años. De
cualquier modo, nos da una idea clara del aumento de la población en relación con la
70
disminución en los volúmenes producidos de agua, lo que ha ocasionado que la dotación
sea menor para el 2010 y si se compara con el promedio Estatal que es de 203 l/hab/día
según la Comisión Nacional de Agua 2011 el municipio está en buenas condiciones ya que
los habitantes de Atizapán tiene más agua que el promedio que los municipios del estado.
La estructura tarifaria de los organismos operadores de agua se determina según el
Artículo 139 del Código financiero del Estado de México. Su cálculo se establece según los
tipos de consumo. A principios del año 2009, la Secretaría de Agua y Obra Pública en
colaboración con la Secretaría de Finanzas del Estado, publicaron un Manual para el
cálculo de las tarifas de los Organismos Operadores y Municipios del Estado; ésta es una
guía para los organismos, que de acuerdo a las características o circunstancias técnicas
operativas de la prestación del servicio de agua potable, necesiten aplicar tarifas diferentes
las establecidas en el código financiero.
Para exponer cuál es el precio de venta que establece SAPASA, se muestra el
Cuadro 16.
Cuadro 16. Evolución del precio de venta de pipas de agua potable
AÑOS
Precio de venta de SAPASA
a las Pipas, (10 m3)
Precio de venta de las
pipas al público (10 m3)
1995 38.00 120.00
2000 87.00 250.00
2005 136.00 380.00
2010 295.00 550.00
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Jefatura de Pipas SAPASA 2013.
En éste se muestra la evolución del precio de compra de la Organización de
Operadores de Pipas de Atizapán al municipio. Esta organización es la representante del
gremio en Atizapán y abastece a todas las colonias.
Para dar una muestra de la evolución de la tarifa, se calculó el valor de la
recaudación por derechos y egresos totales de agua potable entre el volumen de producción
71
en metros cúbico y de esta manera sacar un estimado de cuánto estaría la recaudación o el
costo unitario. Dado que la información sobre las tarifas es diferenciada y el sistema de
facturación de SAPASA ha sufrido cambios y el análisis es de varios años, la información
del total de las tarifas para los años de estudio y para efectos de esta tesis la unidad de
análisis es el total de recaudación de todo el municipio, por lo tanto se muestra el cuadro 17
en el que se expone la recaudación y el costo por metro cúbico. Para el año 2010, según
datos proporcionados por la Subdirección de Operaciones de SAPASA 2013, hubo un
déficit operacional de $7.45 por metro cúbico (considerado como el costo real del agua
producida) y para el primer trimestre del año 2013, la recaudación y el costo por metro
cúbico fue de $5.28 y $11.85 respectivamente con una variación de $7.00.
Cuadro 17. Recaudación y costo por quinquenio y por metro cúbico
AÑOS RECAUDACIÓN
POR m3 en pesos
COSTO POR m3
en pesos
DIFERENCIA
1990 0.10 0.23 -0.13
1995 0.35 3.24 -2.89
2000 0.97 3.75 -2.78
2005 3.49 9.64 -6.15
2010 5.14 12.59 -7.45
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Cuenta Pública del OSFEM y base de datos de
la Secretaría de Operaciones del Gobierno del Estado y SAPASA.
En relación con la cobertura del servicio, para el sentido de este estudio, se elaboró
el cuadro 18, mismo que muestra la evolución de la cobertura de 1990 a 2010.
Cuadro 18. Evolución de la cobertura en % del servicio de agua potable
AÑOS % COBERTURA
1990 85.6
1995 94.7
2000 97.1
2005 97.2
2010 97.5
Fuente: elaboración propia con base en datos de varios CENSOS y Conteos de Población y
vivienda.
72
Según un estudio de proyección elaborado por el Banco Nacional de Obras y
Servicios Públicos (BANOBRAS) para el organismo; en el año 2013, la cobertura alcanza
el 98% de las viviendas en el municipio pero desgraciadamente el agua no contabilizada
para en el periodo 2006 al 2008 es del 50%. (BANOBRAS 2009) si se compara con el
promedio estatal de agua no contabilizada es demasiada ya que este se encuentra en un
rango de 40% a 47% de otros organismos operadores CONAGUA 2011.
El organismo operador cuenta actualmente con 870 personas laborando en las áreas
comercial, administrativa, mantenimiento de redes, y operativa. Según datos de la
Subdirección de Recursos humanos, el histórico se muestra a continuación.
Gráfica 6. Evolución de los Recursos Humanos SAPASA 2004-2014
Fuente: elaboración propia con base en información al cierre de casa año SAPASA 2013.
Aquí se muestra como el personal administrativo se ha incrementado a lo largo del
tiempo así como el comercial teniendo en cuenta que las áreas más importantes es
mantenimiento la cual va en decremento. Este departamento clasifica a su personal como
profesional a aquellos perfiles de nivel licenciatura, técnicos son los perfiles especializados
en las áreas como ingenierías y, como no calificado, al personal que no cuenta con
preparación para el puesto que ocupa como se muestra en la siguiente gráfica.
0
50
100
150
200
250
300
350
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
No
. de
Pe
rso
nas
l
Años
ADMON
COMERICAL
MTTO.
OPERATIVO
73
Para el año 2012 (Véase gráfica 7), el 73% de los perfiles no son calificados de
acuerdo al puesto que desempeñaron, situación preocupante en razón de que esta falta de
calificación genera problemas de operación. El no saber, por ejemplo, el manejo de las
bombas que controlan la presión del agua en la red de distribución podría ocasionar que se
averíen y causen pérdida de tuberías importantes para el sistema.
Gráfica 7. Clasificación del Personal de SAPASA 2012
Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por la Subdirección de Recursos
Humanos 2013.
De acuerdo con el reglamento interno de 2010, este organismo se estructura por una
junta de gobierno integrada por el Presidente Municipal en calidad de presidente del
Consejo de Administración, dos representantes del Ayuntamiento designados por el
Presidente Municipal, un representante de la Comisión Estatal de Agua y cuatro vocales
designados por el Ayuntamiento a propuesta del Presidente.
Dentro de su estructura orgánica funcional se encuentran la Dirección general,
Contralor interno, Enlace ciudadano y los departamentos de Informática, Cultura del agua,
de factibilidades, Jurídico, Comercial, Operativo, Administración y finanzas. Dentro de
las áreas más importantes, destaca la de factibilidades por ser la encargada de elaborar los
dictámenes para que los nuevos usuarios puedan acceder al servicio de agua con base en
11%
16%
73%
PROFESIONAL
TÉCNICOS
NO CALIFICADOS
74
estudios de desarrollo urbano. También el área de operaciones tiene una participación
importante en razón de que se encarga de garantizar la correcta, oportuna y eficiente
prestación del servicio mediante la adecuada operación y mantenimiento de las redes e
instalaciones hidráulicas.
Por lo que implica la concientización sobre el cuidado de este líquido, el área de
Cultura de Agua también se perfila como una de las más importantes. Ésta emprende las
campañas ciudadanas para el fomento en el cuidado y ahorro del agua, por esta razón se
diseñó el programa “Cultura del Agua” que contempla pláticas y talleres, así como una
extensa campaña publicitaria en todo el municipio con el objetivo de informar sobre la
importancia de cuidarla y de efectuar los pagos por este concepto. De manera general este
es el diagnóstico de SAPASA.
Para iniciar el tema financiero, se cálculo la recaudación y costo por habitante. Ésta
se obtiene dividiendo los ingresos recaudados por derechos del servicio de agua entre los
habitantes para los años 1990, 1995, 2000, 2005 y 2010 como se muestra a continuación.
Cuadro 19. Recaudación quinquenal por habitante
AÑOS POBLACIÓN
RECAUDACIÓN DE
AGUA EN MILES
DE PESOS
RECAUDACIÓN
POR
HABITANTE
EGRESOS EN
MILES DE
PESOS
COSTO
POR
HABITANTE
1990 315,192 2,878 9.13 6,885 21.84
1995 427,444 14,042 32.85 33,594 78.59
2000 467,886 45,925 98.15 109,872 234.83
2005 472,526 163,355 345.71 354,524 750.27
2010 489,937 236,979 483.69 566,955 1157.20
Fuente: elaboración propia con base en datos de los Censos y Conteos de Población y vivienda, Cuenta
Publica del OSFEM varios años, estos datos están deflactados con base en el año 2010.
75
Para el último año se muestra que el consumo por cada habitante le cuesta al
municipio casi el doble de lo que recauda el organismo; de manera general podemos
observar que a pesar de que el organismo ha incrementado paulatinamente sus niveles de
recaudación por habitante, le ha sido insuficiente en relación con los costos por habitante.
En lo referente a las finanzas de este organismo, según el ejerció fiscal 2012 (Véase
Gráfica 8), se muestra una tendencia al alza en materia de recaudación por concepto de
agua (suministro de agua potable, conexiones al sistema, rezagos, venta de medidores y
otros derechos).
Esto es insuficiente porque, como se muestra en ese misma Gráfica, la deuda de este
organismo es crítica. Este organismo en la actualidad opera números rojos, lo que hace
inviable que pueda reinvertir, pagar el agua que recibe de fuentes externas, dar
mantenimiento a la red de distribución para reducir las fugas, etc.
Gráfica 8. Evolución de los Ingresos vs deuda
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Cuenta Pública del OSFEM.
A manera de resumen se muestra el cuadro 20 donde se muestra el “Marco Legal
del Funcionamiento de los Organismos Operadores de Agua en el Estado de México” (ver
anexos) En éste se aprecian los procedimientos para los títulos de asignación y las
0
200000000
400000000
600000000
800000000
1000000000
1200000000
1400000000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Mil
es
de
Pe
sos.
Años
Ingresos
Deuda
76
concesiones, la administración y funcionamiento de los organismos operadores de agua en
el Estado de México y sus municipios.
3.3 Modelo econométrico
El marco teórico que sustenta el modelo econométrico, es la teoría neoclásica en la
que se construyen funciones de oferta y demanda. El uso de estos modelos de oferta y
demanda sirven para describir las relaciones comerciales de un bien o servicio en relación
con el precio como se muestra en la Gráfica 9. Al punto de intersección (PE) se le conoce
como punto de equilibrio, en éste la oferta como la demanda se igualan. Así, el precio
funciona como un mecanismo igualador entre lo que se demanda y lo que se produce.
Ahora analicemos el bien agua. Es un recurso natural que puede ser renovable o no
renovable; renovable cuando se extrae de un acuífero o de una fuente superficial y su
explotación cubre una tasa de equilibrio entre su utilización y la recarga natural. Por otra
parte, nos encontramos con un recurso no renovable cuando la tasa de explotación es
superior a la recarga natural, es decir cuando la actividad del hombre hace que los acuíferos
y cuencas se sobreexploten por no cuidar su uso. Es en esa circunstancia que se perfila la
importancia de la intervención estatal, en razón de que por medio de los Títulos de
asignación que opera CONAGUA, se establece la cantidad de metros cúbicos que se
pueden extraer de las fuentes según el Artículo 22 de la Ley de Aguas Nacionales.
Cantidad bien x
Precio bien x
O
D
Gráfica 9. Oferta y demanda de un bien cualquiera (x)
Fuente: elaboración propia.
PE
77
Si consideramos la normatividad, la dotación está determinada por los títulos de
asignación, en ese sentido la oferta de recursos hídricos renovables se considera
prácticamente constante. Ello permite conocer cuál es el volumen máximo teórico de agua
y como consecuencia que no se pueda exceder de lo que le corresponde a cada título.
En la gráfica 10 que se muestra a continuación, se presenta el esquema de la oferta y
demanda de agua para el caso del municipio del estudio.
En el eje de las abscisas se muestran los años y en las ordenadas los metros cúbicos
producidos por SAPASA. Esta gráfica muestra cómo la oferta de agua potable, al tener
tendencia a la escasez por la degradación a los ecosistemas, la no reutilización, la
contaminación por las industrias, la sobreexplotación y la pérdida de agua por el sistema de
conducción y de fugas, etc., presentaría una tendencia a decrecer si se excede el número de
metros cúbicos que se especifican en los títulos de asignación. Esto ocasionaría la
sobreexplotación de las fuentes. Con respecto a la curva de la demanda, se puede afirmar
que es exponencial por los crecimientos de población desmedidos y mal planeados en
ciertas partes del municipio.
Entonces, puesto que el costo y el precio no responden a la ley de la oferta y la
demanda, la extracción o producción del agua no responde a factores de racionalidad
económica. Esta afirmación parte del hecho de que, como lo marca el artículo 4° de la
Años
Millones de m3 O D
3 D
2
2013 2015
20
2025
10
2020
30
40
50
60
Gráfica 10. Oferta y demanda de agua potable en Atizapán de Zaragoza con
intervención estatal
Fuente: elaboración propia.
D 1
78
Constitución Política de nuestro país, es obligación del Estado asegurar el derecho humano
al acceso al agua. Por esta razón se cobra por tarifa en función del rango de consumo. La
premisa es que las zonas residenciales o industriales paguen más por su consumo y se
transfiera una parte de ese costo al subsidio a las zonas populares. Otra realidad es que lo
que la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) cobra por el agua en bloque, no refleja el
costo por escasez ni los costos de operación.
En contraparte la eficiencia de los mercados ayudaría a que las generaciones futuras
obtengan este bien pero los sectores sociales que no tengan para pagar el precio establecido
en el mercado, no podrían acceder a él; además, se violaría la constitución e incluso lo
establecido por la ONU en su asamblea general del 28 de junio del 2010, donde reconoció
explícitamente el derecho al agua limpia y al saneamiento.
Entonces, el modelo en el mercado de agua se pude explicar por medio de los precios
de mercado del agua en pipas, mismos que expresarían los costos reales de este líquido y,
se puede expresar gráficamente en relación con la cantidad de volúmenes de agua
producidos por SAPASA en el mercado, como si fuera una empresa privada. De tal manera
que nos permita saber cómo funcionaría realmente el bien agua potable si existieran
mecanismos de mercado (la gráfica 11 muestra esta idea).
Metros cúbicos de Agua Potable
producido por SAPASA en varios
años.
Precio del metro cubico de agua en el mercado.
O
20
10
30
40
50
60
Gráfica 11. Oferta y demanda de agua potable en Atizapán con mecanismo
de mercado
Fuente: elaboración propia.
30 35 40 45
D
46
79
Lo que se intenta es demostrar que el precio de la oferta pública del agua no representa
lo que realmente vale en el mercado, además de que no contempla el mantenimiento de la
red de distribución y el costo de la inversión en plantas potabilizadoras para el consumo
humano y las fugas.
Entonces, la función de oferta mide el volumen máximo de producción que puede
obtenerse con una cantidad dada de factores y la función de demanda es aquella que
relaciona la elección óptima de las cantidades demandadas con los diferentes valores de los
precios y los ingresos de los consumidores. Varian (2010).
Para contextualizar es preciso mencionar que se entiende por oferta de agua al volumen
de agua susceptible de ser utilizado por el ser humano de forma directa, con la
incorporación de más o menos tecnología en un periodo determinado.
Para el caso de la demanda, es el volumen de agua que se requiere para satisfacer las
posibles necesidades de la población en un cierto periodo. Estas necesidades según el
INAFED son domésticas, con fines comerciales y de uso social.
Según la Ley de Aguas Nacionales, la oferta de los acuíferos y cuencas está asegurada
por medio de los Títulos de asignación para no sobreexplotar los acuíferos.
Existen guías técnicas elaboradas por la (CONAGUA, 2010) donde se especifican
algunas fórmulas para el cálculo de la oferta y demanda hídrica, en ellas se utilizan
variables como: mapas de cobertura vegetal y de tipo de suelo, precipitación líquida y
sólida, evaporación, infiltración, etc. Estos modelos son matemáticos, físicos y ambientales,
pero existen publicaciones como la Guía para organismos operadores de agua del fondo
para la comunicación y educación Ambienta Ac5. Creada en el 2010, en ésta se exponen
variables como: costos, erogaciones y previsiones, población y tipos de consumo, entre
otras. Permite que el organismo produzca el servicio, en función del cálculo sobre el costo
de producción del metro cubico, gastos de administración, deuda, inversiones, costo de las
materias primas, mantenimiento, depreciaciones, pagos de derechos a CONAGUA,
volumen de agua perdido, volumen de agua facturado, etc.
5 Esta guía se encuentra en la página del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, 2010.
80
Las variables utilizadas en esta tesis se ajustaron a la información disponible en las
áreas de operaciones, recursos humanos y finanzas de SAPASA. También se utilizaron los
Censos y conteos de población y vivienda, el Sistema de Información Municipal del INEGI
y las bases de datos del Instituto de Geografía y Estadística del Estado de México, así como
del Órgano Superior de Fiscalización. El horizonte temporal está conformado por los años
1995, 2000, 2005 y 2010.
3.3.1 Especificación y estimación del modelo econométrico.
Para mostrar la producción y el consumo, se elaboraran cuatro modelos: dos para
expresar el funcionamiento del agua potable con intervención estatal y dos para expresar el
funcionamiento de agua potable con mecanismos de mercado.
Primero se elaboraron los pronósticos para los años 2015, 2020, 2025 y 2030,
después se elaboró un modelo econométrico para calcular, por medio de mínimos
cuadrados ordinarios para el mismo periodo, la oferta y la demanda, gracias a esto se
pudieron establecer las cantidades necesarias de agua y proyectar sus costos, así como el
consumo para el 2030.
Una de las variables a considerar para crear escenarios en el largo plazo es el
cambio climático este factor repercute directamente en la oferta y en la demanda de agua y
según el Panel Intergubernamental de expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) por sus
siglas en ingles, ha elaborado diversas investigaciones sobre el impacto, tratando de
cuantificar la disponibilidad de agua dulce y, para el caso de nuestro país la Secretaria de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) ha determinado el impacto por
regiones hidrológicas, es decir tiene información generalizada, no por sistemas o fuentes de
abastecimiento lo que dificulta tener claro el impacto del cambio climático hacia las fuentes
de abastecimiento para los municipios, por lo tanto, a pesar de los grandes esfuerzos de los
organismo internacionales y del gobierno mexicano, aun no tenemos bases de datos
suficientemente elaboradas para poder incorporar valores cuantitativos en la función de
oferta y demanda de agua por esa razón, se considera el volumen máximo teórico conocido
ya que es el dato más confiable con el que se cuenta.
81
Para tener la misma escala de valor, las cantidades expresadas en pesos se
deflactaron a precios de 20106. Además, todos los valores se trastornaron a logaritmos
naturales. Las variables que componen la oferta de agua potable con intervención estatal se
muestran en el Cuadro 21.
Cuadro 21. Variables para la construcción del modelo de oferta de agua para SAPASA
VARIABLE DESCRIPCIÓN UNIDAD DE
MEDIDA AÑOS
VPT Volúmenes de agua producidos por las fuentes externas e internas
por SAPASA
Metros cúbicos 1995, 2000,
2005, 2010
V Número de viviendas en el año Miles 1995, 2000,
2005, 2010
CP Costo por metro cúbico que aproximaría la transferencia de los
insumos a la cantidad de metros cúbicos producidos.
Pesos 1995, 2000,
2005, 2010
Fuente: elaboración propia con base en datos de SAPASA, INEGI y el OSFEM de varios años.
La función para el caso de la oferta de agua con intervención estatal sería la
siguiente: VPT = βV + βCP + e……………….……………………………………..(1)
La variable dependiente es el volumen de agua producida que depende del número
total de viviendas en el periodo y el costo por litro, más el tiempo y el término de
perturbación o de error. Esta es una variable aleatoria que expresa las variables que se
consideran en el modelo, además el parámetro a estimar (β). (Gujarati:13:2010).
Las relaciones o hipótesis que se construyen alrededor de esta función serían las
siguientes: PT=βV………………………..………………………………………………..(2)
En la ecuación 2. A mayor producción de agua es vital que llegue a todas viviendas
en el municipio. Ésta debería ser una relación positiva; entre mas volúmenes se producen,
se tiende a abastecer el mayor número de viviendas.
VPT = βCP …………………………………………………………………..(3)
6 El deflactor utilizado es con bases en el año 2010.
82
En la siguiente ecuación se visualiza la relación existente entre lo que SAPASA,
gasto en operación, mantenimiento, inversión, deuda, gastos administrativos para poder
producir esa cantidad de metros cúbicos, misma que presenta una relación positiva, en
relación a que a mayor producción, los costos aumentan. Por el lado de la demanda con
intervención estatal se utilizaron las variables acordes al siguiente cuadro.
Cuadro 22. Variables para la construcción del modelo de demanda para SAPASA
VARIABLE DESCRIPCIÓN UNIDAD DE
MEDIDA AÑOS
CL Consumo anual per cápita en metros cúbicos Metros cúbicos
al año
1995, 2000, 2005, 2010
VA Valor Agregado Bruto per cápita en el municipio como
medio para medir el ingreso de las personas.
Pesos 1995, 2000, 2005, 2010
P Población por habitantes No. De
habitantes
1995, 2000, 2005, 2010
PV Precio de venta por metro cúbico por SAPASA Pesos 1995, 2000, 2005, 2010
Fuente: elaboración propia con base en datos de SAPASA, INEGI y el OSFEM de varios años.
La función de demanda con intervención estatal se establece en la ecuación número
(4).
CL = βVA + βP + βPV + e……...…...………………………………………(4)
Aquí, la variable dependiente son los volúmenes de agua que consumen los
habitantes y está determinada por su ingreso. Para medirlo se utiliza el valor agregado bruto
como variable que mide el ingreso de un país o Estado. El valor agregado bruto es la
producción que se hace en el municipio. Por esa razón, también a la población, se le tomó
este indicador, más el precio de venta al público por metro cúbico. Por último, se
incluyeron las otras variables no consideradas en el modelo y expresadas por el error y lo
más importante, la estimación de los parámetros de cada variable (β).
Entonces tenemos:
CL = βVA …………………………………………………………………………(5)
83
En donde la dotación que se demanda por habitante está ligada al nivel de
producción en la demarcación. Ésta sería una relación positiva; entre mayor ingreso o
producción, se incrementa el consumo de agua.
También tenemos:
CL = βP ……………………………………………………………………..……..(6)
Que la demanda está en función directa al incremento de la población, mostrando
una relación positiva.
Además CL = βPV………………….…..………………………………………....(7)
En esta relación se muestra que el consumo de cada persona depende del precio por
metro cúbico en el mercado.
Ahora se muestran las variables de los modelos de mercado para el organismo
operador.
Cuadro 23. Variables para la construcción del modelo de oferta de mercado
VARIABLE DESCRIPCIÓN
UNIDAD
DE
MEDIDA
AÑOS
VPT Volúmenes de agua producidos por las fuentes externas
e internas por SAPASA
Metros
cúbicos
1995, 2000, 2005,
2010
V Número de viviendas en el año Miles 1995, 2000, 2005,
2010
CP Costo por metro cúbico. Este valor es el precio al cual
SAPASA le vende el Agua a los piperos particulares.
Pesos 1995, 2000, 2005,
2010
Fuente: elaboración propia con base en datos de SAPASA, INEGI y el OSFEM de varios años.
La función para el caso de la oferta de agua de mercado sería la siguiente:
VPT = βV + βCP + βP + e……….…………….…………………………….…..(8)
VPT = βV………………………..………………………………………………..(9)
VPT = βCP ……………………………………………………………………...(10)
84
VPT = βP…………………………………………………………………………(11)
Aquí, la única diferencia con el modelo de oferta con intervención del Estado es el
costo de producción que el organismo genera para la oferta pública. Éste se convertiría en
costo comercial.
El modelo de demanda está compuesto por:
CL = βVA + βP + βPV + e…….....…...……………………………….…………(12)
CL = βVA ………………………………………………………………..………(13)
CL = βP ……………………………………………………………………....…..(14)
CL = βPV………………….…..…………………...……………………………..(15)
Esto cambia la relación de precio en el modelo de intervención estatal a precio de
venta en el mercado.
Los cálculos de los modelos se encuentran en los anexos 2 y 3 pero a manera de
resumen se muestra el Cuadro 24.
Cuadro 24. Resultados del modelo de oferta con intervención estatal y de mercado
Variable
dependiente.
Volumen de
agua producido
VPT
Modelo Coeficiente Estadístico ts Probabilidad
Número de
viviendas al año
V
ESTADO 1.54 157.32 0.00
Costo de
producción CP
ESTADO - 0.20 -3.39 0.07
Número de
viviendas al año
V
Mercado 1.62 68.27 0.00
Costo de
producción CP
Mercado - 0.42 -4.46 0.04
Fuente: elaboración propia con base en Eviews 4.0.
85
De acuerdo con los parámetros obtenidos en ambos escenarios, se observa que la
oferta de agua responde positivamente al incremento en el número de viviendas (1.54), pero
responde en menor medida con respecto al escenario de mercado (1.62). Esto se explica
porque en este escenario hipotético, en el que se designa un mercado, la oferta de agua,
evidentemente respondería en mayor velocidad porque las viviendas se consideran clientes
para las posibles empresas productoras. Por otro lado, la comparación de los parámetros
respecto al costo es negativa. En el escenario de intervención estatal, cuando aumentan los
costos, la oferta de agua se reduce (-.20) porque necesariamente la tiene que ofrecer el
gobierno ante la demanda de las viviendas; esto es que los gobiernos no pueden controlar el
gasto desmedido del líquido. Por otro lado, en el escenario de mercado, la oferta se
reduciría aún más (-.42), en función de que el costo del agua podría equilibrar el gasto
desmedido del líquido.
En el modelo de mercado, el número de viviendas explican de manera positiva al
volumen de agua producido; entre más viviendas a las cuales se debe de ofertar el agua,
mayor deberá ser la producción de agua potable. Para el caso de los costos de producción,
éstos repercuten de manera negativa por definición si la producción aumenta los costos
también. Entonces, entre mayor cobertura del servicio o mayor inversión en este rubro, las
viviendas tendrán agua potable. En el caso de los costos, es vital hacer una nota aclaratoria
porque para el caso del modelo de oferta de Estado, se sabe el total del los egresos
efectuados por el organismo operador pero en el caso de la Asociación de pipas de
Atizapán, no se pudo obtener la cantidad que egresa por otros conceptos, no sólo del costo
del agua, sino también el costo de la gasolina, el sueldo del chofer y de las refacciones de
camión. De cualquier manera, lo que se busca es hacer una exposición de cómo podría
funcionar el servicio de agua en el mercado. Por tanto, la relación positiva de las viviendas
por su coeficiente es una clara evidencia de que la oferta crea su propia demanda por
tratarse de un bien de primera necesidad.
Para analizar los modelos de demanda se elaboró el Cuadro 25. En él se muestran
los resultados de los cálculos pero es necesario explicar que la elaboración conjunta del
modelo, con todas las variables que pensamos explican la demanda, no fue posible por falta
de grados de libertad. Éstos significan el número total de observaciones en la muestra o
86
ecuación que para el caso de este estudio son cuatro. Implica que para un sistema de
ecuaciones con observaciones 4, es necesario tener como máximo tres variables
independientes, por esa razón se expone la regresión con cada una de las variables del
modelo planteado.
Los resultados del modelo de demanda aquí expresada demuestran que para el caso
del valor agregado per cápita utilizado como variable de ingreso de las personas de este
municipio, es significativo y su coeficiente también, lo que implica que el aumento en el
consumo es por el incremento de la producción agregada en la demarcación.
Y para el caso de la población también es una relación positiva ya que si aumenta la
población, el consumo individual también. Por lo que respecta al precio de venta en el
modelo con intervención estatal, se puede observar que al aumentar en un punto porcentual
el precio de venta, el consumo también lo hace. Esto se aplica porque no refleja el
verdadero costo del agua.
Cuadro 25. Resultados del modelo de demanda con intervención estatal y de mercado
Variable dependiente
CL
Modelo Coeficiente Estadístico t Probabilidad
va ESTADO 0.39 149.25 0.00
p ESTADO 0.35 245.48 0.00
pv ESTADO 1.56 15.90 0.00
va Mercado 1.41 17.86 0.00
p Mercado 0.88 417.28 0.00
pv Mercado 2.97 53.09 0.00
Fuente: elaboración propia con base en Eviews 4.0.
En el esquema de mercado se tiene una relación positiva; el precio de mercado
explica al consumo per cápita lo que a su vez nos dice que los habitantes necesitan
consumir y su precio en el mercado les permite hacerlo.
3.3.2 Pronóstico o predicción
Una vez calculado el modelo econométrico para términos de este análisis, es vital
proyectar las variables hasta el año 2030. Ello en virtud de después de esta evaluación
econométrica en la que se intentó consolidar modelos que explican la oferta y la demanda
87
de este servicio para encontrar las variables que deben de ser intervenidas con políticas
acordes a las necesidades del futuro, es vital saber su comportamiento para el 2030. Por tal
razón se calcularon pronósticos los cuales se muestran en el cuadro 26. En este cuadro se
presenta los pronósticos de cada modelo tomando en cuenta el número de viviendas (v), el
costo de producción (cp), el valor de Agregado Bruto (va) y la población (p) así como
también el precio de Venta (pv). Dadas las restricciones en cuanto a información, no se
pueden tomar los modelos aquí elaborados de manera definitiva pero sin duda se pueden
hacer inferencias de los resultados obtenidos por estos modelos. La producción tanto de
fuentes internas (pozos, tanques, etc.) como de fuentes externas (sistema Cutzamala,
Barrientos, etc.) para el año 2030 será de 54, 468, 733 m2 anuales y el consumo per cápita
será de 95 m2 anuales7.
Cuadro 26. Pronósticos del servicio de agua potable en el 2030
MOD.
OFERTA
ESTADO
OFERTA
MERCADO DEMANDA ESTADO DEMANDA MERCADO
Variables
indep. v cp v cp va p pv va p pv
COEF. 1.55 -0.20 1.62 -0.42 0.39 0.35 1.56 1.41 0.88 2.97
Pron.
2015 216,026 -3.20 226,293 -13.30 18,417 179,668 49.11 15,533 450,989 169.83
Pron.
2020 232,808 -3.89 243,874 -15.39 21,589 186,403 56.85 19,358 467,895 180.87
Pron.
2025 249,591 -4.57 261,454 -17.49 24,761 193,139 64.59 23,183 484,802 191.92
Pron.
2030 266,374 -5.26 279,035 -19.59 27,932 199,874 72.33 27,008 501,709 202.96
Fuente: elaboración propia con base en cálculo de pronósticos y aplicación de los modelos econométricos.
En resumen, tenemos que para el 2030 en el esquema de intervención estatal, el
costo del metro cúbico será de $ 25.98 y en el mercado será de $ 46, lo que implica que
para cumplir la ley y cubrir a más población con el servicio es mejor con intervención del
Estado porque cuesta menos ofertar el agua.
7 Estos datos se encuentran en los apéndices estadísticos.
88
Para la demanda se puede inferir que es mayor con el esquema de Estado, puesto
que su precio sería menor en comparación con el precio de mercado. En el primer caso, el
precio de venta es de $ 46.34 el metro cúbico, mientras que el de mercado es de $ 68.32.
Las variables que deben de ser vigiladas y atendidas con programas específicos son
los asentamientos humanos para cuidar que la población no crezca demasiado y la
capacidad de almacenamiento y tratamiento de aguas. Partimos de que si la oferta está ya
dada por la emisión de los títulos de asignación al municipio, éste debe buscar fuentes de
abastecimiento propias.
3.4 La metodología de la planeación estratégica por escenarios
En esta parte se abordarán los aspectos cualitativos del proceso de la oferta y la
demanda del servicio de agua potable en el municipio, logrando con ello identificar la
estructura del sistema y describir la importancia de las variables y elementos que actúan en
él, con el objetivo de identificar las variables determinantes y así diseñar propuestas para la
gestión municipal.
3.4.1 Análisis estructural, Método MICMAC
Con las Matrices de Impactos Cruzados Revisión Aplicada a una Clasificación
(MICMAC) se determinará la manera en que las distintas variables influyen en la oferta y
demanda del servicio público del agua potable, se establecerán relaciones a futuro dentro
del funcionamiento del sistema de operación del organismo de aguas de Atizapán.
Este análisis ayuda a vincular ideas y permite describir los componentes del sistema
mediante las relaciones que existen entre las variables.
El primer paso fue aplicar el cuestionario del método (Ver apéndices) el cual nos arrojo
un inventario de variables, las cuales por medio de la literatura estudiada y por los
comentarios vertidos del panel de expertos, son las que se utilizarán en todo este análisis
cualitativo. Las descripciones de cada variable se elaboraron conforme al criterio de los
expertos y se procesaron en el software8 para la aplicación de este método.
8 Aplicación publicada por el Instituto de Planeación Prospectiva.
89
Como resultado de esta primera etapa se presenta el Cuadro 27 (Véase en anexos). En
éste se muestran las variables utilizadas según la literatura y el panel de expertos, se
describen también su significado y entorno.
Después de este paso, la información se procesa en una matriz estructural (Godet 1995)
en la que se le dan valores a cada variable para expresar las relaciones entre ellas, se
describe así el sistema de estudio, lo que da como resultado el Cuadro 28 (Véase en los
anexos). En la matriz de análisis estructural primero se enumeran las variables en el eje
vertical para analizar y contrastar la misma lista de manera horizontal para ponderarse de la
siguiente manera:
0, para variables que no tienen influencia sobre las demás.
1, poca influencia.
2, influencia moderada.
3, fuerte influencia.
P, influencia potencial para el futuro.
Una vez ponderadas y clasificadas las variables, el programa arroja un plano de
influencia y dependencia como se muestra a continuación:
Fuente: análisis Estructural con el Método MICMAC, y Estrategia de los Actores con el método
MACTOR 2004
Cuadro 29. Plano de influencia y dependencia
90
Para el caso de este estudio se elaboraron también los planos correspondientes a la
influencia directa, influencia indirecta e influencia potencial. El resultado de cada uno
se muestra en los anexos 7, 8 y 9 el resultado conjunto se muestra en el cuadro
siguiente:
Cuadro 30. Plano de integral de la influencia y dependencia del sistema de SAPASA
Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por el panel de Expertos y el
Software de prospectiva.
Las variables que se encuentran en el cuadrante de las variables de influencia directa
son las descritas en el Cuadro 31. Aquí se puede observar mejor que el marco jurídico, la
medición de las bombas y el porcentaje de la cobertura son determinantes en este sistema.
En el Cuadro 32 se muestran las variables autónomas o secundarias de las que en su
mayoría depende también del marco jurídico aplicable al servicio de agua potable. Se
encuentra que la disponibilidad de agua, deuda, los trámites administrativos, el costo de
91
mantenimiento, la estructura tarifaria, el costo del agua en bloque, el costo de operación y
el crecimiento de la población tienen influencia débil dentro del entorno.
.
En la siguiente lista se muestran las variables con mayor dependencia dentro del
sistema.
Fuente: elaboración propia con base en
cálculo elaborado en el Software de
prospectiva estratégica.
Cuadro 32. Cálculo de las variables con
poca influencia y dependencia
Cuadro 31. Cálculo de las
variables con influencia directa
Fuente: elaboración propia con base en
cálculo elaborado en el Software de
prospectiva estratégica.
92
Cuadro 33. Cálculo de las variables con mayor dependencia en el sistema
Fuente: elaboración propia con base en calculo elaboración en el Software de prospectiva
estratégica
En el plano integral de influencia y en esta lista se muestra que la capacidad de las
fuentes externas, la eficiencia electromecánica del sistema de conducción y
almacenamiento, así como la cantidad de agua perdida son variables que dependen del
sistema de estudio, es decir existen otras variables que determinan a éstas.
Entonces, con este análisis, se determina que el marco legal es una variable de
mucho peso por su influencia directa dentro de todo el sistema, que la capacidad de las
fuentes de abastecimiento externas es una variable influyente y que los costos de operación
y mantenimiento son considerados con una influencia indirecta en todas las variables.
Para establecer los escenarios prospectivos e identificación de variables esenciales,
nuestra atención se ubica en aquellas variables con influencia potencialmente directa como
las leyes, los trámites administrativos y la disponibilidad en el futuro de agua. Las variables
que potencialmente dependerán en el futuro de manera directa son las fuentes externas y las
propias y el agua no contabilizada.
3.4.2 Análisis de la Estrategia de los Actores MACTOR
Este apartado se destina al análisis del Mapa de Actores (MACTOR), herramienta
que describe cuál es la lógica de los actores dentro del sistema de estudio; se muestran
93
también sus objetivos principales y las estrategias a seguir para poder vislumbrar las
relaciones de poder que hacen que funcione el sistema.
A continuación se enlistan los pasos que se siguieron en la aplicación de esta
herramienta (Godet 2004:201).
1. Anotar los planes, motivaciones, limitaciones y medios de acción de cada actor (elaborar
la tabla de la "estrategia de los actores").
2. Identificar las cuestiones y objetivos estratégicos asociados con estos campos de acción.
3. Posicionar a cada actor en cada campo de batalla e identificar las convergencias y
divergencias.
4. Clasificar los objetivos de cada actor y evaluar las posibles tácticas (interacción de
posibles convergencias y divergencias) en términos de las prioridades de sus objetivos.
5. Evaluar las relaciones de poder y formular recomendaciones estratégicas para cada actor,
según sus prioridades de objetivos y de los recursos disponibles.
6. Realizar preguntas clave sobre el futuro, es decir, formular hipótesis sobre las tendencias,
eventos y discontinuidades que caracterizarán la evolución del equilibrio de poder entre
los actores. En torno a estas preguntas clave y a las hipótesis relativas a las respuestas
correspondientes, se construirán los escenarios.
El cuestionario aplicado se encentra en el apéndice metodológico al final de esta tesis.
Ahora se explicaran los resultados de las matrices por medio de sus gráficas, las cuales se
encuentran en los anexos correspondientes.
El proceso de las matrices de influencias directas e indirectas muestra la influencia
entre actores y objetivos, así como el plano de relaciones reales de poder a partir de los
objetivos de cada actor (ver anexos) a continuación se explica el resultado final de estas dos
matrices:
Los actores de los cuales depende este sistema de oferta y demanda para el futuro, son
las acciones que haga la dirección de desarrollo urbano así como de sus facultades, ya que
esta dirección es la encargada de dar los vistos buenos para la creación de unidades
habitacionales, instalación de empresas etc., así como también el organismo operador del
94
servicio por ser la institución rectora del servicio de agua potable y quien hace los estudios
de factibilidad para la instalación y cálculo de consumo de agua de los nuevos
asentamientos urbanos. De estos dos actores depende de manera considerable la oferta y
demanda en el futuro.
La variable más influyente dentro de este sistema es la CONAGUA, institución que
emite los volúmenes permitidos de asignación, explotación y extracción de agua según el
marco jurídico, por lo tanto tiene influencia dentro de la oferta de agua en el municipio.
En cuanto a las relaciones de fuerza, tomando en consideración las influencias y las
dependencias directas e indirectas, se observa que el partido en el gobierno, el organismo
operador, la CONAGUA, la población en general, la Dirección de desarrollo urbano y la
sociedad organizada, son los actores que, acorde a sus objetivos, tienen mayor fuerza dentro
del sistema de la oferta y la demanda para el largo plazo.
Analizando gráficamente la convergencia de los objetivos y los actores se puede
observar lo siguiente.
Gráfica 12. Convergencias entre los objetivos de los actores
Fuente: elaboración propia con base en cálculo y elaboración en el Software de prospectiva estratégica.
95
Aquí las convergencias más importantes por la búsqueda de sus objetivos son en ese
orden SAPASA, Consejo directivo y CONAGUA, en segundo lugar, SAPASA,
CONAGUA y la Comisión de Agua del Estado de México. En este caso no se encontraron
divergencias entre los objetivos y los actores como lo muestra a continuación el plano de
divergencias.
En éste se puede observar qué actor, por medio de su participación, es el más lejano a la
contribución de los objetivos. Este lugar lo ocupa la CAEM. En relación con ello, es
importante mencionar que podría ser por la no coordinación municipal y quizá su
intervención en lugar de ayudar al sistema, le perjudique. Esto en función de que
CONAGUA, la institución reguladora de la oferta de agua, podría también construir la
infraestructura necesaria para la distribución hacia los municipios.
Cuadro 34. Plano de divergencias entre los objetivos y los actores
.
Fuente: elaboración propia con base en calculo elaboración en el Software de prospectiva estratégica.
96
Entonces, con este análisis se determina que el actor más influyente dentro del sistema
es la CONAGUA por emitir los títulos que determinan la cantidad de agua para cada
municipio, esto con el objetivo de no sobre explotar las fuentes. Otro actor importante es el
consejo directivo, encargado de vigilar y tomar decisiones en cuanto a las finanzas, la
política de vinculación ciudadana y el establecimiento de las relaciones con las distintas
dependencias de los tres tipos de gobierno. Éste se constituye por un representante de la
organización civil, un representante de la CONAGUA y uno de la CAEM, además de los
regidores que participan en la comisión edilicia de SAPASA. Por último, el organismo
operador quién es el encargado de todo lo referente al servicio público municipal de agua.
Es de destacar que el panel de expertos calificó la participación de la CAEM con poca
fuerza dentro del sistema, esto podría dar paso a una nueva forma de organización y
coordinación entre el municipio y la CONAGUA.
3.5 Escenarios Prospectivos y Ejes prioritarios para la Gestión Municipal
Los escenarios prospectivos son el resultado de la aplicación de la planeación
prospectiva, aquí se interpreta el futuro y para el caso del servicio público municipal del
agua se muestran en el cuadro 35:
Cuadro 35. Escenarios para la planeación prospectiva del servicio público municipal de
agua en Atizapán de Zaragoza
Escenario deseable. Que la población crezca con planeación de los servicios públicos y
actividades del municipio, que SAPASA cuente con los recursos financieros necesarios para
ampliar la capacidad de almacenamiento para no depender tanto de las fuentes externas y poder dar
mantenimiento a la red de distribución para reducir el desperdicio por fugas.
Escenario probable. Que el ritmo del crecimiento de la población no esté planeado y que las
finanzas y la infraestructura de SAPASA no logren hacer sostenible el servicio de agua a través del
tiempo.
Escenario posible. Para el mediano plazo (de 4 a 6 años), que SAPASA opere con números negros
y que logre abatir las fugas y amplié su capacidad de almacenamiento junto con una correcta
planeación de los asentamientos humanos.
Fuente: elaboración propia con bases en la aplicación del método de escenarios.
97
Para efectos de tener más claridad en las acciones a emprender para garantizar la
oferta y satisfacer la demanda de agua en el año 2030 se identifican acciones o ejes
prioritarios que fortalezcan la gestión del municipio y para el caso de Atizapán de Zaragoza
son:
Cuadro 36. Ejes prioritarios para la gestión municipal del servicio público municipal de
agua en Atizapán de Zaragoza
Buscar fuentes de financiamiento. El gobierno federal por medio de Banco Nacional para Obras
y Servicios Públicos permite al municipio obtener recursos que puede destinar al mantenimiento
con el fin de aumentar la capacidad de almacenamiento del agua a bajas tasas de interés. Los
montos del préstamo son de 25% del total de la partida del Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social. A nivel internacional existen programas como el Fondo de Inversión para la
Conservación de Agua (FICA). A través de este programa se proporciona apoyo no reembolsable
para la ejecución de proyectos diseñados para maximizar los ahorros de agua al lograr una mayor
eficiencia en el uso de la misma. Otro organismo es la Agencia Alemana de Cooperación
Internacional, (Deutsche Gesellschaft für Technische), ésta canaliza recursos para la conservación
del agua a fin de que los gobiernos locales inviertan en infraestructura que contribuya con este
objetivo.
Participación ciudadana. Es urgente que la ciudadanía no sólo este informada sino que participe
en el diseño de programas permanentes en los que se obtenga una retroalimentación en cuanto a la
calidad, tarifas de cobro, reporte de fugas y su uso.
Modernización. Establecer un sistema de información georeferenciada para obtener información
de las fugas, así como la automatización de los pozos para la correcta cuantificación de agua,
además de acercar los centros de servicio al usuario para agilizar los trámites e incrementar el
cobro de derechos.
Fuente: elaboración propia.
La obtención de recursos, el involucramiento de la ciudadanía para hacerla sujeto
activo de la problemática del agua, la modernización institucional de áreas clave como
recaudación, atención al usuario y operación automatizada de pozos, constituyen los
aspectos prioritarios para la gestión municipal.
Por otra parte, la correcta planeación de los asentamientos humanos y la aplicación
anticipada de los recursos en tareas como la ampliación de la capacidad de almacenamiento
98
de agua y el mantenimiento de red de distribución, así como la inversión en modernización
son los aspectos necesarios en la planeación a largo plazo.
99
3.6 Conclusiones
La planeación municipal es un instrumento de gestión pública que establece
prioridades de la sociedad y dicta las acciones de un gobierno. La utilización de la
planeación prospectiva y sus herramientas permitió tener conciencia de lo se necesita hacer
en el corto plazo, además de ayudar a tener más información para la toma de decisiones de
fondo sobre el servicio de agua potable en Atizapán de Zaragoza.
Actualmente este proceso en los municipios del Estado de México no presenta
información para poder proyectar en el largo plazo, las necesidades en los servicios
públicos municipales, es decir, más allá del periodo de tres años. Esta ausencia de
información impide priorizar, desde ahora, necesidades de infraestructura, captación de
recursos, gestión administrativa y operativa.
Gracias a la aplicación del enfoque prospectivo, ahora se cuenta con información
sobre las variables y actores que intervienen en todo el sistema de producción y de
consumo del servicio municipal de agua, lo que ayuda a enfocar las áreas de atención y
diseñar estrategias transversales de la administración municipal.
Las áreas que se deben de atender son: la participación ciudadana, la modernización
institucional de áreas clave como recaudación, atención al usuario y operación
automatizada de pozos, estos aspectos son prioritarios para la gestión municipal. Por otro
lado, es vital que la dirección de desarrollo urbano se apegue al plan de desarrollo para que
no existan crecimientos desmedidos y que el área de factibilidades haga sus dictámenes
pensando en esta capacidad de producción, de no hacer que estas áreas trabajen apegadas a
la ley y a estas necesidades, se podría fomentar que se haga insostenible la producción del
servicio. También es vital incrementar el nivel de almacenamiento y tratamiento de agua
para no depender de las fuentes externas, e invertir anticipadamente en la ampliación de la
capacidad de almacenamiento y en mantenimiento de red de distribución, son aspectos que
necesitan desde ahora acciones concretas para el correcto funcionamiento del organismo en
el largo plazo.
Los enfoques cuantitativos y cualitativos no sólo mostraron de manera integral las
variables y actores sino también los aspectos que influyen en éstas. Por ejemplo la
aplicación del enfoque cualitativo sirvió para identificar posibles reformas al diseño
100
institucional de las tres esferas del gobierno con el objetivo de que los actores involucrados
apliquen acciones eficaces y eficientes dentro del sistema de SAPASA, por medio de una
reforma legal que permita una mejor coordinación entre la CONAGUA y los Municipios y
así evitar que los Estados interfieran en lugar de ayudar. También se concluye que es
necesario dar más autonomía a los organismos operadores de agua, tanto en la toma de
decisiones como en el ejercicio de sus facultades para así evitar la intervención de factores
políticos que distorsionen su funcionamiento.
Y por el lado cuantitativo se concluye que el organismo deberá de buscar soluciones
de financiamiento con la banca de desarrollo y proyectos a fondo perdido para que la deuda
no siga aumentando, si el organismo es capaz de mantener el mismo nivel de deuda para el
año 2030, podrá trabajar con números positivos, siempre que cumpla con los fondos
necesarios para que la producción de agua este asegurada. Según lo proyectado se
necesitan 54,468,733 metros cúbicos anuales y los costos por metro cúbico serán de $ 25.98
y el número de viviendas para ese año será de 172,112, los egresos calculados para ese
periodo son de $ 1,415,097,683.34 y los ingresos serán de $ 2,524,462,653.00 obteniendo
una ganancia por metro cúbico per cápita de $ 20 esto es solamente tomando el costo de
producción, la población calculada es de 570,113 mil habitantes, los cuales se pronostica
que consumirán anualmente, 95 m2 anuales.
En cuanto al análisis de mercado del bien agua se concluye que la intervención del
Estado en la prestación de servicio de agua potable ayuda a que se abastezca a la mayoría
de las personas pero existen demasiados desperdicios, en un esquema de mercado se
utilizaría de manera más eficiente el agua ya que el precio reflejaría los verdaderos costos
de producción y mantenimiento, pero los sectores sociales menos favorecidos no tendrían
para pagar este precio. El actual esquema de funcionamiento puede dar lugar a que en el
futuro haya escasez si no se toman acciones que refuercen el cuidado y buen manejo de este
vital líquido.
Por los retos que la actualidad enfrenta y la complejidad de éstos, los Ayuntamientos
deben de contar con una mejor manera para planear y gestionar los recursos con los que
pueden operar a fin de articular sus acciones de gobierno, establecer prioridades de la
sociedad, visualizarse en el largo plazo, tener la pauta para la ejecución de proyectos,
101
programas y políticas que están sujetas a una restricción de tres años. Por lo anterior, la
planeación prospectiva y la gestión pública son una propuesta que está a la altura de las
circunstancias sociales, económicas y políticas en las que se ubican los municipios en la
actualidad.
102
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109
ANEXOS
Anexo 1. Cuadro 20 El marco legal del agua
Marco Normativo federal Artículos y descripción
Constitución política de los estados unidos
mexicanos
Artículo No. 4.- Reconocimiento del
derecho al agua.
Artículo No. 27.- Aguas propiedad de la
nación.
Artículo No. 115.- Facultad de los
municipios en los servicios públicos
Ley de Aguas Nacionales (Reglamentaria
del Artículo 27 Constitucional).
Artículo No. 17 y 18.- derechos de
explotación, uso o aprovechamiento de
aguas nacionales.
Artículo No. 20 al 25.- procedimiento para
las concesiones y asignaciones.
Artículo No. 33 al 37 bis.- trasmisión de
títulos.
Artículo No. 111 bis, 112 y 112 bis.-
sistema financiero del agua.
Marco Normativo Estatal Artículos y descripción
Ley del agua para el estado de México y sus
municipios.
Artículo No. 33.- prestación del servicio de
suministro de agua potable, drenaje y
alcantarillado, tratamiento, reúso de aguas
residuales tratadas y la disposición final de
sus productos resultantes.
Artículos No. 34, 82, 39, 40, 41 y 42.-
facultades, requisitos para su constitución,
administración, consejo directivo,
patrimonio de los organismos operadores de
Agua.
Artículo No. 60 al 68.- Suministro de Agua
potable. Fuente: Elaboración propia con base en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley de
Aguas Nacionales y la Ley del Agua para el Estado de México y sus Municipios.
110
Anexo 2. Cálculo del modelo de oferta y con intervención del estado
Fuente: Elaboración propia con base en Eviews 4.0.
111
Anexo 3. Cálculo del modelo de oferta y demanda de mercado
112
Fuente: Elaboración propia con base en Eviews 4.0.
113
Anexo 4. Panel de expertos
Fuente: Elaboración propia con base en cálculo y elaboración en el Software de prospectiva estratégica.
Anexo 5. Cuadro 27. Descripción de variables
Fuente: Elaboración propia con base en datos proporcionados por el panel de Expertos y el Software de
prospectiva.
114
Anexo 6. Cuadro 28. Matriz de Análisis Estructural
.
Fuente: Elaboración propia con base en datos proporcionados por el panel de Expertos y el Software de
prospectiva.
115
Anexo 7. Plano de influencia directa
Fuente: Elaboración propia con base en cálculo y elaboración en el Software de prospectiva estratégica.
116
Anexo 8. Plano de influencia indirecta
Fuente: Elaboración propia con base en cálculo y elaboración en el Software de prospectiva estratégica.
117
Anexo 9. Plano de influencia Potencial directa
Fuente: Elaboración propia con base en cálculo y elaboración en el Software de prospectiva estratégica.
118
Anexo 10. Plano de influencia Potencial indirecta
Fuente: Elaboración propia con base en cálculo y elaboración en el Software de prospectiva estratégica.
119
Anexo 11. Plano de influencia y dependencia de los Actores
Fuente: Elaboración propia con base en cálculo y elaboración en el Software de prospectiva estratégica.
120
Anexo 12. Histograma de relaciones de poder
Fuente: Elaboración propia con base en cálculo y elaboración en el Software de prospectiva estratégica.
121
APÉNDICE ESTADÍSTICO Y METODOLÓGICO
Apéndice 1. Volúmenes de agua producidos (m3), período 2002 – 2012
AÑO
FUENTES EXTERNAS Fuentes
Internas TOTAL
Sistema
Barrientos
Presa
Madin
Sistema
Cutzamala
Fuentes
Externas
2000 4,089,223 3,326,754 29,991,564 37,407,541 9,878,566 47,286,107
2001 4,979,625 3,245,673 29,545,890 37,771,188 10,178,512 47,949,700
2002 4,159,605 3,081,672 29,683,288 36,924,565 9,933,940 46,858,505
2003 5,152,902 3,358,388 29,224,473 37,735,763 10,189,662 47,925,425
2004 4,447,703 3,303,615 28,110,386 35,861,704 9,685,174 45,546,878
2005 3,996,576 4,316,456 28,345,154 36,658,186 10,089,202 46,747,388
2006 4,196,674 3,336,594 28,283,013 35,816,282 9,798,500 45,614,783
2007 3,564,236 3,105,884 28,834,767 35,504,887 10,456,422 45,961,309
2008 3,017,217 2,776,014 29,196,007 34,989,238 10,783,351 45,772,589
2009 1,686,900 2,322,239 28,102,691 32,111,830 10,823,550 42,935,380
2010 2,167,584 3,347,935 29,124,538 34,640,057 11,422,181 46,062,238
2011 3,027,038 3,417,338 30,192,080 36,636,456 10,064,243 46,700,699
2012 2,578,491 2,566,621 28,628,170 33,773,282 9,190,654 42,963,936
Fuente: Elaboración propia con base en datos proporcionados por la subdirección de Operaciones de
SAPASA 2013.
122
Apéndice 2. Capacidad de almacenamiento según sistemas SAPASA
2013
Sistemas de Almacenamiento Tanques
Metros
Cúbicos
Sistema Cutzamala (24 tanques) 24 29,060
Sistema Barrientos (9 tanques) 9 6,560
Sistema Cutzamala y Barrientos (31 tanques) 31 21,455
Sistema Madín (20 tanques) 20 14,220
S. Cutzamala – Zona Esmeralda (11 tanques) 11 6,368
Fuente: Elaboración propia con base en datos proporcionados por la subdirección de Operaciones de
SAPASA 2013.
123
Apéndice 3. Ingresos VS deuda SAPASA 2013
AÑOS Ingresos Deuda
% de la Deuda con
respecto a los Ingresos
Totales
2003 187997202 366301562 194.8 194.8441562
2004 191984587 463050635 241.2 241.1915676
2005 213435451 581170330 272.3 272.2932518
2006 227908490 736379768 323.1 323.1032631
2007 292939339 762278615 260.2 260.2172237
2008 290379100 780129800 268.7 268.6590736
2009 287935900 922677000 320.4 320.4452797
2010 288336400 1080759300 374.8 374.8258284
2011 437864600 1164381600 265.9 265.9227533
2012 534065280 941762800 176.33 176.338518
Fuente: elaboración propia con base en la cuenta pública municipal carios años.
124
Apéndice 4. Pronósticos de cada modelo
Pronósticos para el 2030
modelo de oferta de estado
VPT V C
1995 40186855 95213 3.24132015
2000 47286107 109596 3.75589342
2005 46747388 115774 9.64114347
2010 46062238 129300 12.5966466
2015 49342504.5 139580.5 15.7965582
2020 51051247.5 150424.4 19.1916812
2025 52759990.5 161268.3 22.5868041
2030 54468733.5 172112.2 25.9819271
Fuente: Elaboración propia
Pronósticos para el 2030
modelo de demanda de estado
CL VA p PV
1995 94.0166548 21279.0735 427444 14.734243
2000 101.063308 15981.3966 467886 14.0630345
2005 98.9308271 23818.6654 472526 17.2893698
2010 94.0166552 45537.442 489937 30.1907155
2015 96.4737413 46807.238 512478 31.4682789
2020 96.2604933 54868.4754 531689.9 36.4278542
2025 96.0472454 62929.7128 550901.8 41.3874295
2030 95.8339974 70990.9503 570113.7 46.3470048
Fuente: Elaboración propia
125
Pronósticos para el 2030
modelo de oferta de mercado
VPT V C
1995 40186855 95213 14.734243
2000 47286107 109596 14.0630345
2005 46747388 115774 17.2893698
2010 46062238 129300 30.1907155
2015 49342504.5 139580.5 31.4682789
2020 51051247.5 150424.4 36.4278542
2025 52759990.5 161268.3 41.3874295
2030 54468733.5 172112.2 46.3470048
Fuente: Elaboración propia
Pronósticos para el 2030
Modelo de demanda de mercado.
CL VA p PV
1995 94016.6548 1180.19978 427444 46.5291884
2000 101063.308 2126.18959 467886 40.4110187
2005 98930.8271 4029.25002 472526 48.3085332
2010 94016.6552 9568.95006 489937 56.2877747
2015 96473.7413 10993.4752 512478 57.1774471
2020 96260.4933 13700.4063 531689.9 60.8947745
2025 96047.2454 16407.3374 550901.8 64.6121018
2030 95833.9974 19114.2686 570113.7 68.3294292
Fuente: Elaboración propia
126
Apéndice 5. Cuestionario del Método MICMAC
Objetivo: determinar las variables y la manera en que influyen en la oferta y demanda del
servicio público del agua potable estableciendo relaciones a futuro dentro del
funcionamiento del sistema de operación del organismo de aguas de Atizapán.
Instrucciones: con tu experiencia y conocimientos responde las siguientes preguntas.
1.- Elabora una lista de los aspectos o variables qué repercuten en la oferta y en la demanda
del servicio de agua potable en el municipio.
En la oferta, en la demanda.
2.- Según la lista anterior, ordena de mayor a menor importancia los aspectos o variables
que repercuten en la oferta y demanda del servicio de agua potable.
Oferta
1.-.
2.-
Demanda
1.-
2.-
3.- Describe con tus palabras los aspectos o variables de la lista.
Nombre de la Variable
Descripción.
4.- Acorde a la influencia de las variables por favor pondera según la siguiente escala de
valores los aspectos o variables.
0, para variables que no tienen influencia sobre las demás
1, poca influencia
2, influencia moderada.
3, fuerte influencia
P, influencia potencial para el futuro.
127
Apéndice 6. Cuestionario para el Método Mactor
Objetivo: describir cual es la lógica de los actores dentro del sistema de agua de Atizapán
de Zaragoza para mostrar las relaciones de poder que hacen que funcione el sistema en el
largo plazo.
Instrucciones: con tu experiencia y conocimientos responde las siguientes preguntas.
1.- ¿Describe cuales son los planes, motivaciones, limitaciones, y medios de acción dentro
del organismo que repercuten en la oferta y de manda del servicio púbico municipal de
agua?
Planes:
Motivaciones:
Limitaciones:
Acciones:
2.- ¿Qué objetivos se asocian con aspectos que repercuten en la oferta y demanda del
servicio?
En la oferta:
En la demanda:
3.- ¿Que es lo que imposibilita que la oferta de agua potable este asegurada en el largo
plazo (10 años)?
4.- ¿Que es lo que impide satisfacer la demanda de agua en el largo plazo (10 años).
5.- Según los objetivos de tu participación y experiencia dentro del organismo qué medidas
se deberían de optar según los siguientes aspectos:
Para garantizar la oferta del servicio que aspectos cambiarías en el futuro.
Para satisfacer la demanda del servicio que aspectos cambiarias o mejorarías en el futuro.
