1

La balsa de piedra, nº 11, julio-diembre 2015, p. 1.

ISSN: 2255-047X

"La acción exterior de las Comunidades Autónomas"

Sergio Hernández Martín

(Universidad Complutense de Madrid; shermartin1990@gmail.com)

Resumen: El objetivo principal de este artículo es analizar los límites y lasoportunidades de las Comunidades Autónomas españolas para desarrollar su acciónexterior en un mundo global, interconectado e interdependiente como entes sub-estatales, así como el estudio de su participación interna y externa en los asuntoscomunitarios de la Unión Europea.

Palabras clave: Comunidad Autónoma, sociedad internacional, acción exterior,política exterior, relaciones internacionales.

___

Abstract: The main purpose of this paper is to analyze the limits and the opportunitiesof the Spanish Autonomous Communities to develop its external action in a globalworld, interconnected and interdependent as sub-state entities, as well as the study oftheir internal and external participation in community affairs of the European Union.

Keywords: autonomous community, international society, external action, foreingpolicy, international relantions.

2

I. Prólogo.

Las Comunidades Autónomas, forman parte integral de la vida política, social y culturalde la España actual. De hecho, hay autores que consideran que la aparición de lasComunidades Autónomas como actores territoriales es el mayor logro y uno de losprincipales avances en el sistema político administrativo del Estado desde lainstauración de la democracia tras el final del franquismo. Pero huelga decir, que esteproceso no está cerrado todavía, lo cual nos indica que hay problemas que urgenresolver, o que no se ha tenido la voluntad o la capacidad para paliar estos conflictos.

Pero en la actualidad, las Comunidades Autónomas se enfrentan a nuevo tipo deproblema, el inconveniente ya no reside en los conflictos entre el Estado y los gobiernosautonómicos por el control de una serie de competencias, ahora, este problema resideen descrédito de los ciudadanos hacia las instituciones. La época de crisis económica,social y política que estamos padeciendo, ha generado el despertar de una concienciacolectiva que se preocupa por lo público. A través de esta conciencia colectiva, hasurgido y se ha canalizado una creciente desafección entre las instituciones y losciudadanos. La crítica, sobre todo a través de los medios de comunicación, al Estado delas Autonomías (producto principal de una Transición política que también está siendocriticada en la actualidad) desde diferentes ejes, sectores y espectros políticos resultapreocupante, pues se difunde y se dibuja una imagen de los entes autonómicos comograndes consumidores ineficientes de recursos del Estado. Mayormente, estas críticasvertidas desde diferentes sectores, no vienen acompañadas de un análisis del contextoen el cual se produjo la descentralización del Estado.

No obstante, la función del politólogo es analizar esta situación teniendo en cuenta elcontexto y los diferentes puntos de vista. Para ello, vamos a recurrir a las encuestas delCIS, para arrojar luz sobre si la opinión mayoritaria de los ciudadanos converge con losargumentos esgrimidos en los diferentes espacios de conformación de opinión pública,como puede ser la televisión. En el avance de resultados del mes de mayo de 2014,podemos observar que las Comunidades Autónomas, no se encuentran entre losproblemas de los españoles. Tan sólo una mención a los Estatutos de Autonomía, quesólo le preocupa a un 0,1% del universo consultado. Lógicamente, tenemos que pensarque igual el problema autonómico, como algo que afecta a los españoles, puede estarimplícito en otros inconvenientes mencionados por los ciudadanos. Pero siprofundizamos en la encuesta elaborada por el CIS, podemos observar, en la preguntaformulada sobre la organización territorial del Estado, que un 31% de los encuestados,está a favor de un Estado con comunidades autónomas como el actual, pero un 22% deese muestreo, está a favor de un Estado con un único Gobierno central sin autonomías(desde un punto de vista político, esto puede ser algo trans-ideológico acrecentado conla crisis) y un 10,4% está a favor de un Estado Autonómico, pero se muestra partidariode que las autonomías tengan menos capacidad de autogobierno.

Podemos afirmar, que en parte, casi la mitad de los españoles tienen una opiniónpositiva o favorable del actual modelo territorial del Estado, y por ende, del modeloautonómico. Debemos preguntarnos, si tanto la opinión positiva, como la opiniónnegativa, están basadas en el conocimiento de las instituciones autonómicas, o enpercepciones y/o sensibilidades, tan típicas en el carácter genuino de los españoles.Pues como ejemplo, en otras encuestas donde se pregunta si ha de reformarse laConstitución española de 1978, hay una amplia opinión mayoritaria partidaria de talreforma, pero cuando se preguntan a los que están a favor de tal proceso, sí se han leídola Constitución, la respuesta negativa es abrumadora.

Uno de los objetivos de este trabajo, es fomentar el conocimiento del procesoautonómico, así como su funcionamiento, en especial el de la acción exterior, que seráel tema central de nuestra investigación.

3

Es aquí donde comenzamos a investigar, partiendo de la base de que las ComunidadesAutónomas, son un objeto de estudio bastante complejo. La expresión “ComunidadAutónoma”, creada para denominar una organización político-institucional, ha pasadoa tener un alcance más amplio (la primera mención a las Comunidades Autónomas,aparece en el Anteproyecto de Constitución, en el cual se les denomina “territoriosautónomos”). El vocablo región ya ha desaparecido, y ha sido sustituido por el término“Comunidad Autónoma”, concepto de origen constitucional y que expresa una divisiónterritorial de España, y de su entidad político-administrativa.

Partiendo de la base de la complejidad del estudio, abordaremos el tema que danombre a esta investigación, y es la Acción Exterior de las Comunidades Autónomas,estigmatizada y estereotipada por los fenómenos de las embajadas catalanas, lasselecciones deportivas, y sobre todo, por los diferentes procesos soberanistas, enespecial el catalán. En este trabajo, queremos aclarar, que la Acción Exterior de losentes autonómicos, es la proyección de su presencia en la esfera internacional, que llevaconsigo una serie de políticas públicas, así como una serie mecanismos de colaboración,que han originado diversos conflictos entre la Administración Central y Autonómica.

En este proyecto, se parte de la hipótesis de que tales mecanismos son insuficientes, deque tal capacidad de proyección está limitada y lo seguirá siendo, y de que los conflictosno están del todo solucionados. Para esto, hemos utilizado una metodología consistenteen el estudio del fenómeno desde distintas disciplinas y herramientas, como lasRelaciones Internacionales, así el estudio del proceso de desarrollo autonómico y elmarco jurídico y constitucional que afecta a ambos casos. Los términos utilizados, enreferencia a unas Comunidades Autónomas empoderadas, han sido “entes regionales”“gobiernos subcentrales” “entes infraestatales” o “mesogobiernos”.

II. Introducción.

1. La Sociedad Internacional y las Relaciones Internacionales.

En este apartado, abordaremos el marco conceptual de los términos SociedadInternacional y Relaciones Internacionales. Debemos tener en cuenta, que lasRelaciones Internacionales no son unidireccionales, y en la Constitución Española de1978, en su artículo 149.1.3, establece que las Relaciones Exteriores son competenciadel Estado, pero no define tal término, y es ahí donde reside un foco generador deconflictos.

A la hora de formular una definición de Relaciones Internacionales, nos encontramos elproblema de que es un fenómeno en constante evolución, lo cual dificulta tal proceso.

Para conceptualizar el término de Relaciones Internacionales, como dicta la literaturaacadémica sobre la materia, tenemos que hacerlo desde una doble dimensión (Truyol,1973). La primera es aquella que designa de entrada un sector de la realidad social, elde aquellas relaciones humanas que se caracterizan por su calidad de internacionales,la segunda dimensión en este caso, es la consideración científica de dichas relaciones(1).

Nos centraremos en la primera dimensión, que es donde intentarán proyectar supresencia las Comunidades Autónomas. Partiendo de la tesis que enmarca a lasRelaciones Internacionales dentro de la realidad social, hacemos referencia a ladefinición que sostiene que las Relaciones Internacionales son “todas aquellasrelaciones sociales, y los actores que las generan, que gozan de la cualidadinternacional por contribuir de modo eficaz y relevante a la formación dinámica y

4

desaparición de una sociedad internacional considerada como una sociedaddiferenciada” (Calduch, 1995, 6). En la misma sintonía, dentro de este fondosociológico, se mueve la definición, que considera que “las Relaciones Internacionalesson relaciones sociales que inciden en la distribución del poder a nivel mundial”(Arenal, 1990, 437)

Como hemos podido observar en la definición del profesor Calduch, las relacionessociales de las que habla pueden formar y hacer desaparecer una sociedadinternacional. El siguiente término en el cual vamos a focalizar nuestra atención es enel concepto de Sociedad Internacional. El mismo autor define la Sociedad Internacionalcomo “aquella sociedad (macrosociedad) que comprende a los grupos con un podersocial autónomo, entre los que destacan los Estados, que mantienen entre sí unasrelaciones recíprocas, intensas, duraderas y desiguales, sobre las que se asienta uncierto orden común” (Calduch, 1995, 39).

Si seguimos profundizando en la literatura académica, se aprecia en líneas generales,un cierto consenso, sobre todo si nos remitimos a la visión que tienen Hedley Bull yAdam Watson (1977) citados por Barbé (2007, 134), que mantienen que “al hablar desociedad internacional nos referimos a un grupo de Estados (o de manera másgeneral, a un grupo de comunidades políticas independientes) que no formansimplemente un sistema, en el sentido de que el comportamiento de uno es un factorde cálculo necesario para los demás, sino que además han establecido, a través deldiálogo y del consentimiento, reglas e instituciones comunes para organizar susrelaciones y han reconocido tener intereses comunes para mantener dichos acuerdos”.Más compleja es la descripción que realiza Raymond Aron (1985, 8), en la cual señalaque “podría denominarse sociedad internacional al conjunto que engloba el sistemainterestatal, la economía mundial, los fenómenos transnacionales y supranacionales,aplicándose el adjetivo internacional a todos los aspectos nombrados”.

Podemos interpretar en las dos primeras definiciones de Sociedad Internacional, quelas relaciones que se producen dentro de tal sistema, no sólo se circunscriben a losEstados , si no a lo que ellos denominan “grupos con un poder social autónomo” o“grupo de comunidades políticas independientes”, aunque las RelacionesInternacionales se han constituido como la actividad fundamental para la supervivenciadel Estado, y qué este es el único que tiene la capacidad política y jurídica paradesarrollar la política exterior, tales definiciones señalan la posibilidad de que actoressubestatales o entes regionales empoderados, esto es, por ejemplo, las ComunidadesAutónomas, puedan ejercer de alguna manera la participación en la SociedadInternacional y tener un mayor o menor grado de presencia en un mundo cada vez másglobal e interdependiente.

2. La Política Exterior, y la Acción Exterior de España.

A continuación, vamos a abordar de una forma holística la temática de la PolíticaExterior de España, para tener una serie de nociones que nos ayudarán a poderdeterminar los mecanismos y oportunidades que pueden tener las ComunidadesAutónomas para poder desarrollar su Acción Exterior.

Lo primero que tenemos que hacer, es discernir entre los conceptos de Política Exteriory Acción Exterior. La distinción conceptual de estos términos, tiene una importanciacapital en el sistema político español debido a los conflictos de competencias entre laAdministración General del Estado y las de las Comunidades Autónomas, producto deun Estado con una estructura territorial descentralizada.

La política exterior de un Estado, es el núcleo principal de conexión entre la vidanacional y la realidad internacional. La política exterior hay que entenderla como una

5

parcela de la política general de cada Estado, y se ha definido como “aquella parte de lapolítica general formada por el conjunto de decisiones y actuaciones mediante lascuales se definen los objetivos y se utilizan los medios de un Estado para generar,modificar o suspender sus relaciones con otros actores de la sociedad internacional”(Calduch, 2003, 32), por otro lado, se distinguen diversos errores a la hora de definir elconcepto de Política Exterior, y uno de ellos, el que nos interesa, es el error quecontempla que la acción exterior es la política exterior de un Estado (2). SegúnCalduch, la actividad estatal desarrollada en el contexto internacional constituye unaparte nuclear de la política exterior, pero junto a ella, no se puede ignorar laimportancia de la toma de decisiones previa a la acción exterior, ni tampoco a laevaluación o control de los resultados alcanzados, esto es, el ciclo de políticas públicas.

Si bien es verdad, desde el punto de vista teórico, se distingue entre Acción Exterior yPolítica Exterior, pero esta diferencia queda materializada jurídicamente en la Ley2/2014 de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, donde sedelimitan estos dos conceptos. En primer lugar, define la Política Exterior en su TítuloPreliminar, artículo 1.2 como “el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en susrelaciones con otros actores de la escena internacional, con objeto de definir,promover, desarrollar y defender los valores e intereses de España en el exterior” (art1.2. a LASEE 2/2014, de 25 de marzo), y la sobre la Acción Exterior, se especifica que esel “conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos constitucionales, lasAdministraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellasdependientes llevan a cabo en el exterior – aquí estarían las Comunidades autónomas– en el ejercicio de sus respectivas competencias, desarrolladas de acuerdo con losprincipios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las directrices,fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia endirección de la Política Exterior” (art 1.2.a LASEE 2/2014, de 25 de marzo).

La citada Ley continúa especificando las diferencias en base a los objetivos de lapolítica exterior, que son más generales y en perfecta simbiosis con los Propósitos yPrincipios establecidos en la Carta de las Naciones Unidas, mientras que los principiosrectores de la Acción Exterior del Estado se focalizan más en la coordinación interna delas administraciones para evitar duplicidad de funciones y también para soslayaralgunos problemas que pueden surgir entre competencias estatales y de actoressubestatales (3).

Una vez definidos y delimitados tales conceptos que vamos a emplear a lo largo de estainvestigación, describiremos brevemente los factores que han condicionado (y van aseguir condicionando) la Política Exterior y la Acción Exterior de España, esto es, suposición en el mundo, su capacidad para poder desarrollar un posicionamiento efectivomás allá de sus fronteras. El primer factor que tenemos que tener en cuenta es laposición geoestratégicamente (4) excéntrica que tiene España en el mundo. Por lotanto, gran parte de su política exterior ha estado condicionada y va a seguir estandocondicionada por una serie de factores geopolíticos (5).

Sostiene el embajador de España, Javier Rubio, que en la geografía que rodea a España,concurre “una función geoestratégica bimarítima y bicontinental, que constituye unagran oportunidad para el desarrollo de la política exterior, pero al mismo tiempo, unimplícito impedimento por cuantos Estados vecinos por tierra y/o por mar tendráninevitablemente entre sus objetivos de política exterior, que España no se beneficie desu privilegiada situación” (Rubio, 2003, 557). Esta descripción parecería bastanteortodoxa desde el punto de vista del paradigma realista, pero si bien es verdad, durantetodo el siglo XIX y parte del XX, nuestro país tuvo un carácter de sujeto pasivo en laesfera internacional, lo cual llevo a ser dependiente o satelizado por las grandespotencias de la época. Aunque ahora el contexto internacional donde se mueve y se hade mover España, es totalmente diferente (aunque siempre habrá divergencia de

6

intereses entre países en diferentes esferas de actuación como por ejemplo laeconómica), es un mundo global, pero no obstante, no es peregrina la tesis que sostieneque la política exterior española, ha estado condicionada y seguirá estando, tantopositiva como negativamente por su situación bimarítima y bicontinental.

En la actual sociedad internacional, global e interdependiente como hemos señalado, laPolítica Exterior y su Acción Exterior tienen que enfrentarse a diferentes desafíos ycapitalizar diversas oportunidades. Se nos abre un mundo en el cual su funcionamientoestá fuera del control de los Gobiernos, y en el que numerosos asuntos, como elterrorismo, la inmigración, o la crisis financiera, tienen poco que ver con la diplomaciaclásica, se ha modificado el entorno en el que se mueve la Acción Exterior española. Loscambios experimentados por España en las últimas décadas han afectado igualmente ala Política Exterior, cada vez más interrelacionada con los asuntos internos.

Según el Real Instituto Elcano, “en el terreno de la política exterior, España no ha sidocapaz de aprovechar más el potencial geopolítico ni su poder blando, influyendomenos de lo que corresponde de acuerdo a su presencia internacionalobjetiva”(Renovación Estratégica, 2014, 11). En efecto, España tiene debilidadeseconómicas, energéticas, demográficas y también diversas amenazas a su seguridad,pero también tiene fortalezas, como su fuerte proyección empresarial en el exterior yuna lengua de carácter universal. España, también se ha de mover en una Europa llenade vulnerabilidades, en una Europa con una legitimidad cuestionada y una solidaridadinterna puesta en duda, así como una débil política de seguridad y defensa.

A pesar de que el panorama internacional que acabamos de describir esté rodeado deincertidumbre y parezca desalentador, el Informe sobre Presencia Global Elcano (6)sitúa en el puesto número once a España. Esto supone una oportunidad para eldesarrollo de la Acción Exterior de las Comunidades Autónomas, pues como bienseñala el Informe Elcano sobre la Renovación Estratégica de la Política ExteriorEspañola: “para desarrollar una política exterior española que cumpla sus objetivosestratégicos (seguridad, mayor integridad europea, competitividad y talento…) en losdiferentes espacios de actuación (Europa, el Magreb, Iberoamérica…) requiere de lacombinación inteligente de diversos instrumentos, articulados por diversosdepartamentos y agentes (…) entre estos destacan las Comunidades Autónomas,responsables de muchas políticas públicas con potencial proyección exterior comoconsecuencia de la profunda descentralización que caracteriza al sistema políticoespañol” (Renovación Estratégica, 2014, 18).

Como podemos observar, los Think Tanks más importantes de España, mencionan laimportancia de la proyección exterior de las Comunidades Autónomas, comoarticuladores de los diferentes instrumentos que tendrán como objetivo cumplir losobjetivos de la Política Exterior española, en diferentes espacios y en un mundomultipolar en lo económico y apolar en lo político.

3. El proceso de desarrollo autonómico: el Estado de lasAutonomías.

El principal producto de la Transición Española, a parte del cambio en la forma degobierno, fue la aparición de esos territorios autónomos (7) que se denominaronfinalmente Comunidades Autónomas.

De ahí que diversos autores mantengan la tesis de que la Transición Española, fue enrealidad una doble transición debido a que se pasó del autoritarismo a la democracia, ydel centralismo a la descentralización (Morata, 2001). No obstante, este proceso no fueajeno a las diferentes problemáticas y debates sobre la organización territorial que leacompañaron. En primer lugar, como es sabido, el proceso de transformación del

7

Estado en España se realizó en una época de crisis: crisis económica, crisis política ycrisis social, y también con las amenazas del terrorismo y del involucionismo golpistaque ponía en peligro tal proceso. Si bien es verdad, este fue el contexto que rodeo a laTransición, pero el debate que hemos mencionado antes, se centra en las divergenciasacaecidas a causa de la construcción de la Organización Territorial del Estado.

Bajo el franquismo, el reforzamiento del centralismo, contribuyó a la exaltación de losnacionalismos periféricos, y este fue un factor que dificultó el consenso sobre el modelode Estado y acentuó las diferencias (Morata, 2001). En primer lugar, se descartó laimplementación de un modelo federal en España (8) por la oposición de la derecha yde los partidos nacionalistas (Aguilera et al ., 2001) y también debido a la necesidad deun acuerdo entre las élites moderadas del franquismo y los partidos democráticos, puesun sistema federal invalidaría tal acuerdo, así como por las presiones ejercidas poralgunas fuerzas colectivas como el Ejército, grupos organizados y la negatividad depolíticos vascos y catalanes de tener una representación institucional similar al resto delas Comunidades Autónomas (Vallés et al ., 1992).

El segundo problema, fue la utilización de los términos en el debate constitucional, alfinal, se emplea el término “nacionalidad”, que no fue más que “un eufemismo paraevitar el reconocimiento explícito de otras “naciones a parte de la española” (Morata,2001, p. 123).

Finalmente, se adopta un “modelo flexible y abierto, asimétrico o tambiéndenominado de geometría variable, (…) técnicamente, el acuerdo consistió en uncóctel de federalismo alemán y de regionalismo italiano y español (II República), alque se añadió una buena dosis de confederalismo fiscal pensado para acomodar avascos y navarros mediante” (Morata, 2001, p.123).

En definitiva, un modelo complejo y un proceso autonómico puesto en marcha,utilizado como arma política entre los principales partidos, que también fue unaoportunidad para que las élites que se estaba conformando en los nacionalismosperiféricos intentarán sacar el máximo partido a este proceso.

La Constitución establece un modelo de geometría variable basado fundamentalmenteen dos vías de acceso a la autonomía, una rápida, para las denominadas“nacionalidades históricas” y otra lenta para el resto de regiones (9). La Carta Magnatambién establece en su artículo 148, que las Comunidades Autónomas pueden accederde forma inmediata a un cierto número de competencias. Esto será un motivo deconflicto que veremos más adelante cuando nos adentremos de lleno de la AcciónExterior de estos entes regionales, pero debemos señalar que las relacionesintergubernamentales entre el gobierno central y las Comunidades, se hancaracterizado por la conflictividad y la desconfianza mutua.

III. Límites y oportunidades de las Comunidades Autónomas.

1. Marco Legal de la Acción Exterior de las ComunidadesAutónomas.

La actuación de las organizaciones públicas contemporáneas, se realiza en ocasiones enel ámbito internacional. Por este motivo, el diseño legal de las administracionespúblicas contempla diversos aspectos relativos a la capacidad y a los instrumentos deactuación de las administraciones en el exterior.

En este capítulo, abordaremos el marco legal y constitucional que afecta a la acciónexterior de los gobiernos sub-centrales, para esto, debemos tener en cuenta que elTribunal Constitucional, define a España como “un Estado complejo formado por

8

regiones heterogéneas, con intereses muchas veces contrapuestos” (Freres Kauer, SanzTrillo, 2003, 279), y este aspecto, se ha materializado en forma de conflictos.

1.a. El Marco Constitucional: El Artículo 149.3.1 en laConstitución Española de 1978.

La proyección o acción exterior de un Estado cuya estructura territorial sea compuesta,esto es un Estado integrado por un conjunto de entidades territoriales dotadas deautonomía política (como es el caso español) y, por lo mismo, titulares de competenciasderivadas de la Constitución del Estado en cuestión (Fernández Segado, 2004), no hadejado de suscitar problemas de muy distinta índole.

Como hemos venido diciendo anteriormente, la Sociedad Internacional ha cambiado,ahora hablamos de interdependencia, de globalización, y es inevitable que un órganoinfraestatal de un Estado, establezca o haya establecido una relación con una persona oentidad pública extranjera. Tal relación no quiere decir que se ponga en riesgo lasoberanía estatal en materia de política exterior, como mantiene el siguiente autor, “elmonopolio estatal en el ámbito de las Relaciones Exteriores no puede ser invocado paraexcluir las actuaciones en el extranjero de los entes territoriales integrantes de unEstado de estructura compuesta” (Fernández Segado, 2004, 94). En este aspecto, talproblemática ha dejado de estar en el arbitraje del Derecho Internacional, y ha pasadoal Derecho Constitucional de cada Estado.

Y así, llegamos al tema tratado en este apartado, que sería los límites y lasoportunidades que se derivan de nuestra Constitución. La Constitución Española de1978, ha diseñado un Estado unitario de estructura compleja, formado por unapluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía política.Dentro de lo referido a la política exterior, la Constitución en su artículo 149.1.3 dictaque el Estado tiene competencia exclusiva sobre las Relaciones Internacionales. Noobstante, este es un artículo impreciso (Freres Kauer, Sanz Trillo, 2003), debido a queno se define el término de Relaciones Internacionales (10), y porque las competenciasde las Comunidades Autónomas (11) pueden tener en la práctica un alcanceinternacional, es más, por lo que respecta al Derecho Internacional, una ComunidadAutónoma puede realizar cuantas acciones exteriores le resulten de interés (CondeMartínez, 2000).

Bustos (1996, 49) cita a Jáuregui (1986, 22) cuando afirma que este artículo 149.1.3 dela Constitución Española (12) deja ventajas y oportunidades a las ComunidadesAutónomas: 1) Las Relaciones Internacionales reservadas al Estado, eran sólo unaparte del conjunto de actividades exteriores; 2) Se dibujaba un ámbito abierto para quelas Comunidades Autónomas obtuvieran ciertas competencias. Otros autores, hanseñalado que el art 149.1.3 es la materialización de una cláusula general para evitarcualquier acción exterior autonómica (Bustos, 1996).

Huelga mencionar, que el artículo de la Constitución que estamos estudiando, recibiódiferentes enmiendas. La más importante, fue la Enmienda número 659 presentada porel Grupo Vasco al artículo 138.3 (que en la redacción definitiva paso a ser el 149.1.3)(13). También, debemos mencionar la enmienda número 310, presentada por el GrupoSocialistas de Cataluña que se refería a la recepción y ejecución de tratados (14).Finalmente, ambas enmiendas son rechazadas. Los argumentos esgrimidos en contrade la aplicación de tales enmiendas, se pueden aglutinar de la siguiente manera: 1) Entodos los Estados, incluidos los federados, el poder exterior se encomienda en exclusivaa los órganos centrales; 2) La participación de las Comunidades Autónomas en lacelebración de los tratados, ya estaba asegurada por otras vías (Bustos, 1996, 51-53).

9

Por lo tanto, podemos observar, que en principio se apuesta por una posición rígida,reservándose en exclusiva al Estado las Relaciones Exteriores. No obstante, estarigidez, se irá poco a poco haciéndose más permeable con las sentencias emitidas por elTribunal Constitucional.

1.b. La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

La acción exterior de las Comunidades Autónomas, ha sido un tema ampliamentetratado por el Tribunal Constitucional ya que ha generado diversos conflictos. La basede los conflictos inter-estatales ha sido el choque de dos voluntades, una, la de losórganos centrales del Estado que sostenía que cualquier relación con el exterior seinscribía dentro de su competencia exclusiva sobre las Relaciones Internaciones (15).La segunda visión, ha sido la mantenida por las Comunidades Autónomas, queconsideraban su Acción Exterior como un instrumento entre otros para el ejercicio desus competencias. Ante este vacío legal, no resuelto por la Constitución de 1978, haintervenido como hemos mencionado anteriormente, el arbitraje del TribunalConstitucional.

Las primeras sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional suponen un clarorechazo a las pretensiones autonómicas y la aceptación sin matices de la exclusividadestatal en el ámbitos de las Relaciones Exteriores (Conde Martínez, 2000). Ejemplo deesta tesis es la STC 44/1982 (16). Pero como hemos mantenido anteriormente, estosigue siendo impreciso, debido al déficit de un marco conceptual del términoRelaciones Internacionales, ya que ésta precisa una definición debido a que multitud desectores de la actividad administrativa pueden llegar a incidir sobre ello. Estaproblemática será tratada y casi resuelta en la Sentencia del Tribunal Constitucional1/1986, que amplia del concepto de Relaciones Exteriores (17). Lo que podemosobservar, es que poco a poco, a través de la vía jurídica, se empiezan abrir espacios deactuación exterior que serán capitalizados por los entes sub-centrales.

A mediados de los años ochenta y noventa, el Tribunal Constitucional dicta diferentessentencias (18) pero las más importantes que surgen para resolver diversos conflictosentre el Estado y las Comunidades Autónomas, tendrán un carácter restrictivo, y otras,abrirán las puertas a la actuación exterior de las Comunidades Autónomas. La primerade ellas, es la STC 137/1989, la causa del conflicto plantado por el Gobierno central,tuvo como origen el denominado asunto Galicia-Dinamarca, que consistió en uncomunicado de colaboración entre un organismo de la Xunta de Galicia y el Gobiernode Dinamarca que tenía por objeto un estudio de la administración del medio ambienteen Galicia, dicho estudio, daría lugar a unos contratos. La sentencia antes mencionadaimpugnó tal acción considerando que el Estado tiene la competencia exclusiva parafirmar cualquier tipo de tratado internacional. La segunda sentencia del TribunalConstitucional, fue la STC 165/1994 del 26 de mayo que resolvía un conflicto decompetencias entre el Gobierno central y el gobierno del País Vasco. En tal sentencia,de importancia capital, el Tribunal Constitucional concluyó que las RelacionesInternacionales no se identifican con cualquier actividad exterior ni con la políticaexterior ejecutada por el Gobierno central y el objeto de la exclusividad a la que serefiere el art 149.1.3 son las relaciones de España con otros Estados independientes.Según cita la sentencia, las Comunidades Autónomas podrán desarrollar aquellasactividades que no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderespúblicos extranjeros.

10

Para concluir este apartado, citamos las palabras del siguiente autor “la AcciónExterior, con las limitaciones señaladas, entra por completo dentro del marco deactuación autonómico diseñado por el ordenamiento jurídico español (…) así ha sidomayoritariamente entendido por la doctrina jurídica y así ha sido aceptado, tras unasignificativa evolución por el Tribunal Constitucional, el cual, en su Sentencia 158/1994da carta de naturaleza a la postura que desde los inicios del proceso autonómico hanmantenido las Comunidades Autónomas en su pretensión de desarrollar una AcciónExterior” (Conde Martínez, 2000, 67).

1.c. Los Reales Decretos de Transferencias de Competencias ylos Estatutos de Autonomía.

El proceso de descentralización política de nuestro país comenzó durante la Transición,recibió su marco jurídico fundamental con la Constitución y no se culminó hasta laaprobación de los Estatutos de Autonomía. Dentro de este proceso, hay un elementofundamental, ese elemento lo constituyen los Reales Decretos de Transferencias. Éstosexpresan el acuerdo alcanzado en comisiones mixtas paritarias integradas por laAdministración Central y Autonómica. No sería coherente realizar aquí un estudiopormenorizado del proceso de traspaso de competencias, pero sí conviene apuntaralgunos elementos dicho proceso, pues el estudio de los Reales Decretos tiene unaimportancia capital debido a que recogen otras formas de participación autonómica noreconocidas en los Estatutos, así como su contenido resulta interesante y revelador enel ejercicio de actividades en el extranjero por parte de las Comunidades Autónomas, deigual modo, la lectura de los Estatutos de Autonomía, nos da una idea de laspretensiones de proyección internacional que tiene una Comunidad Autónoma

El traspaso de servicios a las Comunidades Autónomas no fue un proceso uniforme, sino el resultado de varios procedimientos distintos y por tanto con diversos resultadosmateriales (Bustos, 1996). Es importante mencionar, que las competencias sontransferidas directamente con la aprobación de los Estatutos, y que los Decretossimplemente afectan a los medios materiales y humanos, necesarios para ejercerlos.

A continuación, abordaremos el estudio de los Estatutos de Autonomía. Éstos, incluyendiversas disposiciones y normas relativas a cuestiones internacionales. Referido a lasnormas internacionales, podemos decir en líneas generales que los Estatutos deAutonomía recogen tres posiciones: 1) aquellos que prevén la ejecución de tratados yconvenios internacionales; 2) ejecución de tratados internacionales y de los actosnormativos de las organizaciones internaciones; 3) aquellos que no contienen ningunaprevisión expresa (Bustos, 1996, 104-128). Concretando más el estudio, debemosmencionar, que el asunto de relevancia exterior más frecuentemente tratado por losEstatutos de Autonomía es el reconocimiento de la responsabilidad de lasadministraciones autonómicas hacia los emigrantes residentes en el exterior (CondeMartínez, 2000, 61).

En los Estatutos de Autonomía también se mencionan vínculos especialesinternacionales, como puede ser la lengua (catalán, gallego…), también algunosEstatutos prevén la capacidad de concertar operaciones de crédito y deuda pública.También, se recoge el Derecho de Información, esto es, la Comunidad Autónoma tieneel derecho a ser informada en la celebración de tratados y convenios, cuando éstosafecten a materias de su específico interés (19). Por otro lado, algunos Estatutos prevénel Derecho a instar la celebración de tratados internacionales, sobre todo a aquellos queafecten a la protección de emigrantes, o también aquellos referidos a tratadosculturales.

11

1.d. La Ley 2/2014 de 25 de marzo, de la Acción y del ServicioExterior.

A continuación, y para concluir el apartado del marco legal, analizaremos brevementela Ley 2/2014 de la Acción Exterior y Servicio Exterior del Estado, que entró en vigor el26 de marzo de este año. Decir que es la primera Ley sobre esta materia. Anteriormentehemos empleado tal Ley para conceptualizar los términos de Acción Exterior y PolíticaExterior, ahora estudiaremos las oportunidades y limitaciones que ofrece esta para lasComunidades Autónomas.

La primera mención a las Comunidades Autónomas, la encontramos en el artículo 5,del Título I, “Sujetos y ámbitos de la Acción Exterior” en el cual son sujetos de la AcciónExterior: los órganos constitucionales, las Administraciones Públicas…En el apartadonúmero dos del mismo artículo, dicta el deber de las Comunidades Autónomas yCiudades Autónomas de informar el Ministerio de Asuntos Exteriores y deCooperación sobre: “propuestas de viajes, visitas, intercambios y actuaciones conproyección exterior” ( art 5.2 LASEE 2/2014, de 25 de marzo).

En el siguiente párrafo, enfatiza este deber de las Comunidades Autónomas: “estaobligación de información en el ámbito de las Comunidades Autónomas y CiudadesAutónomas comprenderá los viajes, visitas, intercambios y actuaciones de susPresidentes y de los miembros de sus Consejos de Gobierno y no será de aplicacióncuando se trate de actuaciones en el ámbito de la Unión Europea y de viajes o visitas asus instituciones”. También, la Ley 2/2014, establece los canales de comunicación, puesel Ministerio de Asuntos Exteriores comunicará al de Hacienda y AdministracionesPúblicas la información recibida de las Comunidades Autónomas.

La siguiente mención a las Comunidades Autónomas, es en el artículo 11, del mismoTítulo (Título I) de dicha Ley. El artículo, titulado “Las Comunidades Autónomas yentidades que integran la Administración Local” establece el límite de hasta dóndepueden llegar las actividades exteriores. El artículo 11.1 dicta que: “las actividades quelas Comunidades Autónomas y las entidades que integran la Administración Localpueden realizar en el exterior en el marco de las competencias que les sean atribuidaspor la Constitución, por los Estatutos de Autonomía y las leyes, respetarán losprincipios que se establecen en esta ley y se adecuarán a las directrices, fines yobjetivos de la Política Exterior del Gobierno”, por lo tanto, podemos observar en estaLey, un intento de corrección del vació legal sobre la materia, que antes había sidoarbitrado por las sentencias del Tribunal Constitucional ante la inexistencia de vías yresolución de conflictos en la Constitución. En su apartado dos, sigue dibujando elmarco de la acción exterior de las Comunidades, pues las actividades de éstas, seadecuarán a los instrumentos planificados y aprobados en esta ley (20) y establecidospor el Estado.

También, en el artículo 11.3, faculta la posibilidad de que las entidades que conformanla Administración Local, puedan desarrollar determinadas actividades internacionales,pero éstas deberán estar sujetas a los instrumentos de planificación de la acciónexterior que establezca sus respectivas Comunidades Autónomas.

El artículo 11.4, responde a uno de los derechos presentes en un buen número deEstatutos de Autonomía, que es el derecho a celebrar tratados internacionales. ElArtículo 11.4 de la Ley 2/2014, establece que: “Las Comunidades Autónomas, lasCiudades Autónomas y las entidades que integran la Administración Local podráncelebrar acuerdos internacionales administrativos de ejecución y concreción de untratado internacional cuando así lo prevea el propio tratado” pero también estableceuna limitación, ya que estos acuerdos deben ser: “no normativos con los órganos

12

análogos de otros sujetos de derecho internacional y no vinculantes jurídicamentepara quienes los suscriben”. Por otro lado, será el Ministerio de Asuntos Exteriores elórgano que informará previamente a las Comunidades Autónomas, si el acuerdo quedesean firmar, afectaría a la legislación estatal.

Otro de los temas que aborda esta Ley, es el de las oficinas de las ComunidadesAutónomas en el extranjero. La posibilidad de abrir oficinas en el extranjero, previainformación al Gobierno antes de su apertura, está facultado en el artículo 12.1 de estaLey. La aprobación será canalizada a través del Ministerio de Asuntos Exteriores. Encuánto a la información referida sobre su gestión (sobre la gestión de la oficina de laComunidad Autónoma) será a través de un tercer actor, que es el Ministerio deHacienda y Administraciones Públicas. En el caso de que sean oficinas dedicadasexclusivamente a la promoción comercial, la información será recolectada por elMinisterio de Economía y Competitividad. Por último, dentro de este artículo, sepermite al Gobierno central, la cesión de espacios dentro de los locales del ServicioExterior del Estado, para la instalación de oficinas de las Comunidades Autónomas.

Como hemos podido observar, la Ley 2/2014 de la Acción Exterior y Servicio Exteriordel Estado, da respuestas a las lagunas, problemas e interrogantes a la acción exteriorde los entes Infra-estatales.

2. Las Relaciones Inter-estatales: Mecanismos de colaboración entreel Estado y las Comunidades Autónomas.

Los diversos problemas que surgen relacionados con la actividad exterior de lasComunidades Autónomas, revelan los desajustes y los déficits existentes en lasrelaciones entre el Gobierno Central y los autonómicos. Tenemos que partir de la base,de que ciertas actividades de las Comunidades Autónomas, van a tener una dimensiónexterior, debido a la actual sociedad internacional caracterizada como hemos dichoanteriormente por ser un mundo global, multipolar e interdependiente. En esteapartado, estudiaremos los diferentes mecanismos de colaboración existentes entre elEstado y las Comunidades Autónomas.

2.a. Los factores que afectan a las Relaciones Interestatales.

A continuación, a modo de introducción, enumeraremos aquellos factores que segúnnuestro criterio han afectado e influido más a las insuficiencias en este sistema derelaciones. El origen de estos factores (cuestiones en su mayoría políticas) es dual, porun lado surgen del Estado, y por otro de las propias Comunidades Autónomas.

Los impedimentos que parten del Gobierno Central, se deben a la escasa voluntad delos representantes de los órganos centrales para que las Comunidades Autónomasdesarrollen una acción exterior cada vez más amplia (Freres Kauer, Sanz Trillo, 2003,282), hay que recordar, que la voluntad constituye un elemento fundamental paraalcanzar los objetivos propuestos, y como hemos visto anteriormente, todo conflicto esun choque de voluntades. La refutación que recibe esta omisión por parte de lospartidarios de dotar de más capacidad exterior a las Comunidades Autónomas, es unmayor desarrollo de las actividades exteriores de estos entes regionales, daría mayorcohesión interna al Estado y contribuiría a mejorar la imagen de nuestro país en elexterior.

A continuación, haremos mención a las limitaciones propias de las ComunidadesAutónomas. El primer obstáculo, reside en la elevada dependencia que tienen lasAutonomías de los recursos proporcionados por el Estado para ejercer sus funciones y

13

competencias. Esta primera barrera enlaza con el segundo factor que afecta a la acciónexterior de las Comunidades Autónomas, y este factor reside en la capacidad de lasmismas para ejecutar actividades de carácter internacional, pues como es sabido, lacapacidad está relacionada con los recursos, pero también con otros elementos decarácter extraeconómico, como son la voluntad y el interés.

Como señalan los autores, en un mundo cada vez más interdependiente, lasComunidades Autónomas buscan abrir nuevos mercados para sus productos (FreresKauer, Sanz Trillo, 2003,284), al igual que la promoción del turismo, pero tambiéncomo hemos visto anteriormente, uno de los elementos más importantes recogidos enlos Estatutos de Autonomía, es la protección de los emigrantes, por lo tanto podemosdecir que en mayor o menor grado las Comunidades Autónomas tienen intereses y porende voluntad de proyectarse al exterior. Pero huelga decir, que estos intereses no sonhomologables a todas las Comunidades Autónomas, por lo tanto no se puede establecerun “frente común” que actúe como sinergia y canalice estos intereses con el objetivo depotencias y mejorar los mecanismos de colaboración entre el Estado y las autonomías,ante lo cual, esta divergencia de intereses entre las propias Comunidades Autónomas,también actúa como un factor limitador de su proyección exterior.

Por último, hay un elemento limitador clave, que entronca con lo anteriormenteexpuesto, que es el factor político. Si hay un rasgo que defina y caracterice el conjuntode las Comunidades Autónomas, es su heterogeneidad política, cristalizada en lospartidos políticos que gobiernan en cada región, lógicamente un partido nacionalista oregionalista, tendrá más interés en capitalizar su presencia exterior, que un partidopolítico que gobierne en otra Comunidad y que ese partido sea el mismo que gobiernela administración central. Pero no obstante, generalmente los gobiernos autonómicossean del signo político que sean, reconocen la primacía de Estado en la política exterior(Kauer, Sanz Trillo, 2003,285).

2.b. El principio: la aparición de los primeros mecanismos decolaboración Estado-Comunidades Autónomas en los RealesDecretos de Transferencias.

Si antes hemos mencionado la importancia de los Reales Decretos de Transferencias enel proceso de traspaso de competencias, es de recibo señalar la segunda novedadfundamental que llevan consigo los Reales Decretos de Transferencias, y esta novedades la aparición de mecanismos de colaboración entre los órganos centrales y los entesautonómicos respecto a la gestión internacional.

En primer lugar, encontramos aquellos mecanismos para el intercambio deinformación (21) sobre los Tratados Internacionales. Algunos Reales Decretos tambiénreservan al Estado la “cooperación internacional bilateral y multilateral” pero sin que seobstaculicé la participación de las Comunidad Autónoma en los programas decooperación. Lo que podemos observar aquí, es la reserva estatal en materia deRelaciones Internacionales, pero no se excluye la colaboración y participación de lasComunidades Autónomas en la materia.

De esta forma, tenemos el punto de partida que permite a los entes regionalesparticipar en la elaboración de Tratados de múltiples materias como la agricultura,pesca…Ahora bien, cómo participan las Comunidades Autónomas en estos procesos decolaboración, según Bustos, hay dos posibilidades. La primera de ellas, es que se preveatal participación a petición de los órganos centrales (22), en segundo lugar, también seprevé que la Comunidad Autónoma solicite dicha participación (23). Por lo tanto,tenemos una vía que actúa como un instrumento de colaboración voluntaria de los

14

entes regionales (Bustos, 1996, 141) a petición del Estado. La segunda vía resultanovedosa, en el sentido de que otorga un papel más activo a la Comunidad Autónoma ydinamiza su participación en tales procesos.

Bustos (1996, 142) cita a Solis (1990, 103-103) cuando dice que las ComunidadesAutónomas han tratado de aglutinar competencias en bloque, esto es, la totalidad dematerias pertenecientes a diferentes áreas de actuación de los DepartamentosMinisteriales, debido a la dispersión de las actividades internacionales entre losdiferentes Ministerios, no obstante, éstos han intentado consolidar en el exterior lasfunciones administrativas que tenían asignadas, como forma de compensar laspérdidas de competencias en el interior.

Según el autor, y para concluir esta sección, la noción de cooperación interna entre losórganos centrales y los autonómicos con respecto a las Relaciones Internacionales tieneuna normativa expresa únicamente en algunos de los Decretos de Transferencias, puesesto nos hace ver las dificultades planteadas por la reserva estatal (Bustos, 1996, 143).

2.c. Los primeros intentos: La Conferencia Sectorial paraasuntos relacionados con las Comunidades Europeas(CARCE).

Al estudiar las vías de participación de las Comunidades Autónomas en los procesos departicipación del poder exterior (antes hemos mencionado dos) nos encontramos con elproblema de la ausencia con carácter general de vías de participación de lasComunidades Autónomas en las decisiones estatales, pues el Senado, cuya funciónprincipal es la representación territorial, se ha convertido en un órgano partidista.

Ante esta situación, Bustos (1996, 443) cita a Eliseo Aja (1993, 27) cuando dice que laparticipación autonómica se ha canalizado a través de dos instrumentos: lasConferencias Sectoriales y los Convenios entre el Estado y las ComunidadesAutónomas. Los antecedentes a estos instrumentos de participación, residen en lascerca de 273 reuniones entre representantes del Estado y de las ComunidadesAutónomas (Mangas Martin, 247) durante el proceso de adhesión de España en laComunidad Económica Europea. Es aquí, donde comienza a crearse los primerosinstrumentos de participación de los gobiernos autonómicos, en los asuntoscomunitarios. Pero estos instrumentos, finalmente fracasan y la solución pararevitalizar el proceso, será establecer mecanismos de participación que secaracterizarán por ser informales. Uno de ellos, será la Conferencia Sectorial paraasuntos relacionados con las Comunidades Europeas.

La Conferencia Sectorial para asuntos relaciones con las Comunidades Europeas(CARCE), se crea en 1988 y está formada por representantes del Estado (24) y de lasComunidades Autónomas (25). El órgano auxiliar de la Conferencia, será la “Comisiónde Coordinadores”, cuya función es la preparación y apoyo de tal Conferencia (26).

La Conferencia, ha cumplido diversas funciones. La primera de ellas, la de ser una sedeen la cual el Gobierno Central ha podido informar a las Comunidades Autónomas de lasnegociaciones comunitarias. En segundo lugar, se han puesto las bases para labúsqueda de acuerdo en diversos aspectos que afectan a las Comunidades Autónomasen relación con las Comunidades Europeas. En tercer lugar, se ha tratado de llegar a unacuerdo sobre la transmisión de toda la información a los gobiernos autonómicos sobrelas actividades comunitarias. Estas funciones, han dado lugar a dos objetivos, elprimero de ellos, es el proceso de institucionalización de la Conferencia Sectorial y lafirma de dos convenios relacionados con los asuntos comunitarios, el segundo de estosobjetivos, será la búsqueda de un acuerdo respecto a la creación de un órgano de

15

participación de las entidades regionales en las Comunidades Europeas (Bustos, 1996,448).

La actividad de la Conferencia, produjo dos Convenios: El Acuerdo en materia deAyudas, y el Acuerdo para la intervención de las Comunidades Autónomas.

El primer acuerdo, se origina fruto de la necesidad de que las Comunidades Autónomascumplan la obligación, impuesta por los artículo 92 a 94 del Tratado de la ComunidadEuropea (27) de comunicar a la Comisión de Comunidades Europeas cualquierproyecto de ayuda financiada con fondos públicos. La Secretaría de Estado para lasComunidades Europeas (SECE), sería el órgano de coordinación en la materia querecibirá las notificaciones de Proyectos de Ayuda de otro órgano que coordine laComunidad Autónoma. Este acuerdo, resulta de suma importancia, debido a la formadel ejercicio de las competencias, pues se recurre a otros órganos de la Administraciónpara realizar tales actividades.

El segundo acuerdo, llamado el “Acuerdo para la intervención en las actuaciones delEstado en procedimientos relativos al incumplimiento del Derecho Comunitario” (28)Este acuerdo, afecta a los procedimientos por incumplimiento del Derecho Comunitarioque tengan su origen en actos u omisiones de las Comunidades Autónomas. Esteconvenio, fue elaborado por la Conferencia Sectorial y por la Comisión deCoordinadores. El funcionamiento del acuerdo, es el siguiente: La Secretaría de Estado,comunicaría “los escritos de queja, cartas de emplazamiento, dictámenes motivados ydemás comunicaciones” (Bustos, 1996, 453) formulados por la Comisión Europea y queafectan a las competencias de las Comunidades Autónomas. La Comunidad Autónomaafectada, enviará a la Secretaría de Estado la respuesta que estimará oportuna.Posteriormente, la Secretaria de Estado, en contacto con la Comunidad Autónoma oComunidades Autónomas afectadas, transmitiría a la Comisión la respuesta.

Debemos destacar de este acuerdo, que establece mecanismos de participación de lasComunidades Autónomas, pues incluye a representantes autonómicos e las reunionesde la Comisión Europea, y tal participación, será obligatoria siempre que la solicite laComunidad Autónoma interesada (29). De este modo, se reconoce al “Derecho de lasComunidades Autónomas a enviar representantes a reuniones internacionales en elseno de las delegaciones estatales” (Bustos, 1996, 455).

2.d. La Evolución de la participación interna de lasComunidades Autónomas, del CARCE al CARUE.

El esquema diseñado para la participación autonómica en los asuntos comunitariossería el siguiente: a través de las Conferencias Sectoriales competentes se canalizaría laparticipación ascendente de las Comunidades Autónomas en las políticas comunitariasque afecten a sus competencias, cuando no exista otra Conferencia sectorial que no seacompetente, la participación se realizará a través de la Conferencia de AsuntosEuropeos (CARCE). Ésta, coordinará e impulsará la participación del resto deConferencias. Así, el CARCE actúa como sede de encuentro y de discusión de lasgrandes líneas y direcciones del proceso integración europeo.

Sin embargo, el carácter horizontal de la CARCE, constituía “un obstáculo a la hora dedistribuir la información a las demás Conferencias sectoriales competentes” (Morata,2001, 157). Finalmente se llega a la institucionalización plena de la CARCE el 29 deoctubre de 1992 y fue aceptada por todas las Comunidades Autónomas, a excepción deCataluña y el País Vasco (30). La Declaración final atribuía tres funcionesfundamentales: la información y discusión sobre el desarrollo de la integración

16

europea; la institucionalización de la participación regional; y el impulso y seguimientode la participación regional.

Uno de los hechos más notorios en cuanto a la participación interna de lasComunidades Autónomas se refiere, ocurrió en 1994 con el Acuerdo sobre participacióninterna de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios, que consistía asComunidades Autónomas comenzaron a participar en la formación de la voluntadestatal ante las instituciones europeas (la llamada “fase ascendente” del proceso), yaque hasta entonces las Comunidades Autónomas únicamente participaban en laejecución del Derecho comunitario (es decir la “fase descendente” del mismo). Noobstante, y según Morata (Morata, 2001, 157) el principal inconveniente de esteAcuerdo, ha sido la complejidad de su formulación, ya que en el caso de que un asuntocomunitario afecten a competencias exclusivas del Estado, la Administración Centralsólo tiene la obligación de informar a las Comunidades Autónomas de la postura quedecida mantener.

El hecho de que el País Vasco, se asentará de dicho acuerdo, y de otros conveniosanteriores, dio pie a la Comisión Bilateral Estado-Gobierno Vasco sobre asuntoseuropeos, a finales de 1995, fruto de las negociaciones entre la autonomía vasca y elGobierno Central. De igual modo, en 1998, se crea la Comisión Bilateral Estado-Generalitat de Cataluña.

A pesar de todo, se siguen buscando mecanismos, para introducir cambios en el modelode la CARCE, y producto de esta estrategia, aparece el “Pacto de Investidura yGobernabilidad” de 1996, en el cual se incluyó un apartado específico relativo a laparticipación de las Comunidades Autónomas. Fruto de este acuerdo, surge la Ley2/1997, en donde la CARCE pasa de ser un órgano sectorial a un órgano de impulsogeneral provisto de tres funciones básicas (31). No obstante, una de las críticasprincipales a esta evolución normativa de la CARCE, es que más que ser un órgano departicipación en sentido estricto, sería un sistema de información.

Se siguen diseñando y aprobando convenios como el Acuerdo de 1996, que introduce lafigura del Consejero para asuntos autonómicos en la REPER (32) y el Acuerdo de 1997,que establecía la participación de las Comunidades Autónomas en los Consejos deMinistros (33) de 1998. Esta participación en el Consejo de Ministros fue impulsadaaún más con el Acuerdo del 9 de diciembre de 2004 que abre definitivamente a lasComunidades Autónomas la participación en 4 formaciones del Consejo de la UniónEuropea, en concreto los Consejos de Ministros de: Empleo, Política Social, Sanidad yConsumidores; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente; y Educación, Juventud y Cultura(34). El sistema de representación autonómica se lleva a cabo mediante laincorporación a la Delegación española de un miembro, con rango de Consejero, omiembro de un Consejo de un Gobierno autonómico, que representa a todas lasComunidades en los asuntos que afectan a sus competencias. El representanteautonómico designado asume la concertación con la Administración General delEstado, y se compromete a poner a disposición del resto de Comunidades Autónomas ladocumentación completa sobre el asunto, a mantenerlas regularmente informadassobre las negociaciones, y a consensuar una posición común con el resto deComunidades Autónomas afectadas (35).

No obstante, este Acuerdo, ha sido modificado hasta en tres ocasiones: la primeramodificación se produjo en la reunión de la CARUE del 2 de julio de 2009, reunión enla que se amplió la participación autonómica a una quinta formación, la deCompetitividad-temas de consumo; la segunda modificación se acordó en la reunión dela CARUE/CARCE de 15 de abril de 2010, ampliándose la participación autonómica a laformación del Consejo de Competitividad; la tercera modificación se consensuo en lareunión de la CARUE (36) del 7 de febrero de 2011, ampliándose la participación

17

autonómica a la formación del Consejo de Educación, Juventud, Cultura y Deporte enlo relativo a temas de Deporte.

Finalmente, la evolución de la CARCE, se completó en la reunión del 15 de abril de2010, donde la Conferencia para Asuntos Relaciones con las Comunidades Europeas(CARCE) pasó a llamarse la Conferencia para Asuntos Relaciones con la Unión Europea(CARUE).

2.e. La Participación Externa de las ComunidadesAutónomas.

Las políticas comunitarias, ofrecieron nuevas oportunidades a la acción exterior de lasComunidades Autónomas (así como a los demás entes subestatales), que éstas nodudaron en intentar aprovechar. No obstante, la participación regional, se hallabacondicionada por diversos obstáculos. La primera barrera ha sido la heterogeneidadsocioeconómica de las regiones europeas, materializadas en las diferencias norte-sur(37). Por otro lado, las diferencias político-administrativas y financieras siguen siendoelevadas. Pero a pesar de las circunstancias adversas que pueden presentar laparticipación regional, las Comunidades Autónomas han ido adaptando sus estructurasorganizativas a las exigencias de la integración europea y han establecido diecisieteoficinas de representación en Bruselas (38) dependiente de los respectivosDepartamentos de Presidencia e institucionalizadas a partir de una Sentencia delTribunal Constitucional en 1994 (Morata, 2001) a las cuales se les asignó una serie defunciones (39).

Siguiendo esta sinergia, han surgido iniciativas cuyo objetivo ha sido el de reforzar ytambién constituir organizaciones sub-estatales a nivel europeo. Así, las ComunidadesAutónomas participan en el llamado Comité de las Regiones (CDR) que es un órganoconsultivo que representa a los entes regionales y locales de la Unión Europea. Fuecreado por el Tratado de Maastricht, y la primera reunión de su Pleno fue en 1994.Tanto la Comisión, como el Consejo y el Parlamento europeo, deben consultar alComité de las Regiones antes de que se adopten decisiones europeas en ámbitos derepercusión local y regional, y su actividad tiene dos limitaciones jurídicas: no emitedictamen sobre todas las propuestas de actos comunitarios y sus dictámenes no sonvinculantes para el Consejo o la Comisión (40). Está formado por 353 miembrosprocedentes de los 28 países de la Unión Europea (41). La Delegación española en elComité de las Regiones, cuenta con 21 miembros, de esos 21, diecisiete representan alas Comunidades Autónomas y cuatro a las Entidades Locales. En la mayoría de loscasos, los representantes de las Comunidades Autónomas, son sus Presidentes, perotambién pueden ser Consejeros o altos cargos, pues la mayor parte del trabajo, esdesarrollada por los suplentes (42).

Destacan también, otras iniciativas no institucionalizadas para poder canalizar losobjetivos de los entes regionales en el espacio europeo de actuación, como INTERREG,LEADER O URBAN, así como que la Comisión ha fomentado la creación de estosmecanismos favoreciendo el intercambio de información, experiencias y sobre todo lacooperación entre los diferentes actores territoriales.

En este apartado, hemos estado estudiando la proyección exterior, así como laparticipación interna en los mecanismos de elaboración de decisiones que tienen lasComunidades Autónomas en el espacio de la Unión Europea. Pero también, debemosdestacar que los gobiernos autonómicos, tienen también interés en tener presencia enIberoamérica. La principal razón de este argumento, es el gran número de emigrantesque hay en esta región del planeta, que como hemos mencionado anteriormente, estápresente en sus Estatutos de Autonomía. Pero también, en este mundo global, se ha

18

sumado un factor más determinante para aumentar el interés de las ComunidadesAutónomas por Iberoamérica, y este factor es que el continente americano, presenteoportunidades para abrir nuevos mercados, relaciones culturales, etc.

No obstante, si los mecanismos de participación en postura española en los temascomunitarios europeos entre el Estado y las Comunidades Autónomas no sondemasiado amplios, menos los son en lo que respecta a la Comunidad Iberoamericana,por no decir que prácticamente son inexistentes. Pero si huelga decir, que ha habidomuchas colaboraciones (que no participaciones) entre la Administración Central y lasautonomías en lo referente a los programas de cooperación que se aplican enIberoamérica (Freres Kauer, Sanz Trillo, 2003).

IV. El contenido material de la Acción Exterior de las ComunidadesAutónomas.

Cuando nos referimos al contenido material de la acción exterior de las ComunidadesAutónomas, estamos hablando de las políticas públicas que implementan lasadministraciones autonómicas en su proyección exterior. Este conjunto de políticas,comprenden dos áreas de actuación clásicas: el área cultural y social; y el áreaeconómica y de competitividad.

El área social y cultural se encuadra en tres ejes, en tres programas de actuación: 1) losdedicados a la formación, la enseñanza y la cultura; 2) los que se centran en laemigración exterior; 3) y los dirigidos a la cooperación para el desarrollo.

En lo relativo a los programas de formación, y promoción cultural exterior, podemosdecir que es un ámbito de actuación presente en la mayoría de entes subnacionales,pues buena parte de las Comunidades Autónomas desarrollan programas específicos dealcance internacional en sus políticas de formación (Conde Martínez, 2000) a las cualesse dedican cuantiosos fondos. Este programa, comprende a su vez, la cooperacióncientífica y educativa. La gran mayoría de las administraciones autonómicas dedicanfondos a la cooperación científica y educativa internacional. El funcionamiento de estasacciones, se basa en dotar de subvenciones a personas físicas y jurídicas. La actuaciónde las Comunidades Autónomas en este campo, consiste en facilitar a las diferentesinstituciones escolares su inserción en el campo internacional. Un ejemplo de estaactuación, pueden ser los programas de estancia en el extranjero para estudiantes debachillerato o para en el ámbito universitario, intercambio de docentes oinvestigadores.

El segundo vector, dentro de los programas de formación y promoción de la cultura alexterior, tiene que ver en gran medida con aquellas autonomías a las cuales se les hadenominado “nacionalidades históricas”, son aquellas que representan las lenguas co-oficiales de España, estamos hablando de Cataluña, País Vasco y Galicia, y el programadentro de este conjunto de políticas, sería la promoción de tales lenguas co-oficiales,estamos hablando del gallego, el catalán y el vascuence. Como hemos estudiadoanteriormente, la promoción de las lenguas está presente en los Estatutos deAutonomía de estas regiones. Los programas de promoción cultural exterior, estándirectamente unidos a los de promoción universitaria y también, a los dedicados a laemigración exterior. Lógicamente estamos hablando de cuestiones extraculturales, porno decir, que este programa responde en gran medida a cuestiones políticas.

Dentro del área cultural y social, nos encontramos con el segundo eje, el segundoprograma de actuación, que es la acción autonómica para la emigración exterior. Elfenómeno de la emigración en España, es una realidad de la vida histórica de nuestropaís, y lógicamente, ha producido y ha necesitado una gran variedad de intervenciones

19

públicas, que abarcan desde los primeros recuentos de emigrantes, hasta la proteccióny defensa de los intereses de los ciudadanos españoles en el extranjero, así comoprogramas dedicados a la atención social y educativa de los emigrantes y susdescendentes. Si volvemos a mirar a los Estatutos de Autonomía, observaremos elespecial énfasis que hay en estos documentos y el interés que hay en materia de laacción autonómica exterior en lo que respecta a los emigrantes. Las ComunidadesAutónomas, tienen interés y por ende voluntad de implementar programas para laatención de sus ciudadanos en el extranjero, y lógicamente, su actuación se centrará enlos grupos humanos en el exterior procedentes de sus territorios.

La atención autonómica hacia las cuestiones de los emigrantes en exterior, tiene unavertiente institucional y otra material (Conde Martínez, 2000). Dentro de la víainstitucional, ésta ilustra el interés de las autonomías por las asociaciones deemigrantes. Por otro lado, la vertiente material, está formada por el conjunto materialde los programas de apoyo. La mayoría de las leyes sobre emigración no hacenreferencia en su enunciad a la emigración propiamente dicha, si no a las relacionesentre Comunidades Autónomas y asociaciones y centros de emigrantes (43). Losprogramas de asistencia a la emigración son un nuevo caso de acción participativa.

El tercer eje del área cultural y social de las Comunidades Autónomas, se inscribedentro de las políticas de cooperación y desarrollo. España, se incorporó en los añossetenta, a grupo de países industrializados que destinaban fondos de ayuda aldesarrollo. Una gran cantidad de estas ayudas, iba destinada a Iberoamérica. Estaacción exterior del Estado recibe un impulso a partir de 1985 con la creación de laAgencia Española de Cooperación Internacional (44). La cooperación internacional, sedota de dos vías, la de carácter multilateral, y la de carácter bilateral. La primera deellas, es gestionada por los organismos internacionales que desarrollan la cooperaciónpara el desarrollo y a los cuales España contribuye. La cooperación bilateral, es la querealiza España en un actor estatal internacional, como pueden ser las ayudas al Magreb,de vital importancia para paliar que aquellas zonas donde prima la desigualdad sea uncaldo de cultivo para el terrorismo, amenaza importante para España reflejada en suEstrategia Nacional de Seguridad, tanto del año 2013, como en la anterior del año 2011.

Lógicamente, las Comunidades Autónomas, no van a ser ajenas a este proceso, y ungran número de ellas, han firmado acuerdos de cooperación. La cooperación aldesarrollo, es para las Comunidades Autónomas uno de los instrumentos principales dela acción exterior autonómica fuera del ámbito europeo (Freres Kauer, Sanz Trillo,2003). Aparte, nos encontramos con uno de los mecanismos más importante para laconcertación intraestatal de asuntos relacionados con esta materia, y es la ComisiónInterterritorial de Cooperación al Desarrollo, creada en el año 2000, como respuesta ala exigencia de la Ley de Cooperación de 1998, cuyo objetivo y función principal, seríala coordinación de la cooperación descentralizada. A través de este organismo, seejecuta la ayuda oficial al desarrollo. No obstante, según sus críticos, este órgano hadejado mucho que desear, y de nuevo el Gobierno central ha sido un factor limitador dela voluntad de las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, podemos decir que aunqueeste hecho fomente la participación de los entes autonómicos, el Gobierno Central noha tenido esa voluntad para que la participación de los gobiernos autonómicos seincremente.

El segundo área de actuación autonómica que apuntábamos al principio, es el áreaeconómica y comercial, el cual describiremos brevemente. Tenemos que pensar que conla aparición de los nuevos equilibrios y estructuras de poder surgidos tras la Caída delMuro de Berlín y la desaparición de la Guerra Fría, la sociedad internacional cambia, sehace cada vez más interdependiente, así como se instaura el proceso de globalizaciónque elimina las barreras económicas y constituye a su vez sendas oportunidades paraproyección económica y comercial que pueden ser capitalizadas por los gobiernos

20

subnacionales (como las Comunidades Autónomas), pues en ese mundo global, lasbarreras diferenciadoras entre Estado-Nación y Comunidad Internacionalprácticamente se difuminan. Este panorama abre la puerta a la multiporalidad entérminos económicos, que permite como hemos mencionado antes, a los entesregionales proyectarme internacionalmente en materia económica.

Nos debemos preguntar, cuáles van a ser los intereses económicos que quierenproyectar (o atraer) las Comunidades Autónomas. Fundamentalmente va a ser elturismo de sus territorios, que es una de las competencias que incluyen los primerosmecanismos de colaboración establecidos en los Reales Decretos de Transferencias. Lapromoción del turismo va a ser fundamental, y para ello, se abrirán oficinas dedicadas ala publicidad de estos territorios. En segundo lugar, la acción exterior de los gobiernosautonómicos en materia económica y competitiva, será la atracción de inversiones decapitales extranjeros, como instrumento de incentivación económica y creación deempleo (hemos visto recientemente el ejemplo con el Euro Vegas, y la pugna entre laComunidad de Madrid y la Comunidad de Cataluña, así como los conflictos surgidosentre el gobierno autonómico de Madrid y el Gobierno Central a causa de la regulacióndel tabaco). La búsqueda de capitales extranjeros por parte de los entes autonómicos,justifica el desplazamiento de autoridades regionales al extranjero, en especial aEstados Unidos y Japón, considerados como los principales mercados inversionistas.Por último, y menos importante, las Comunidades Autónomas, intentarán captarmercados exteriores para la colocación de sus productos, y así favorecer el desarrolloempresarial, y por ende su presencia en el comercio internacional.

Las Comunidades Autónomas han sabido bien aprovechar esta situación, y se hanamoldado e implementado procesos de institucionalización de diferentes organismos,para poder sacar el máximo provecho a estas oportunidades, no obstante, losmecanismos de colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas siguen siendoinsuficientes, y también sigue existiendo el conflicto de voluntades.

V. Conclusiones.

Las definiciones de los términos Relaciones Internacional y Sociedad Internacionalabren la puerta a la participación en estos espacios de actores no estatales, y es ahídonde deben de actuar los entes subcentrales, como las Comunidades Autónomas.Debemos partir, de que con el fin del Guerra Fría, surgen nuevas estructuras yequilibrios de poder, en un mundo cada vez más global, intercomunicado einterdependiente, que dotan de carácter complejo a las Relaciones Internacionales.Ante este panorama, las exigencias de la vida internacional, ya no pueden sersatisfechas mediante relaciones basadas en el sujeto clásico como es el Estado, si noque habrá multiplicidad de actores, y éstos no serán estatales.

El proceso de descentralización territorial de España, que ha vertebrado un modelo deEstado de carácter plurinacional, beneficia que las Comunidades Autónomas, comoentes subnacionales, puedan actuar y capitalizar las oportunidades que surgen en elpanorama descrito anteriormente.

Podemos decir, que estos factores, han contribuido a que las Comunidades Autónomashayan podido ampliar notablemente su acción exterior en los últimos años, lo cual, estose refleja en diversos indicadores económicos. No obstante, los entes regionalesespañoles, se encuentran muy lejos de una participación real en la formulación de lapolítica exterior del Estado. De hecho, huelga decir, que los órganos y conferenciasimplementados para fomentar este proceso, en lugar de órganos de decisión elaborada,de puesta en común de la política exterior del Estado, más bien han tenido laboresmeramente informativas.

21

Por otro lado, todavía hay muchos factores limitadores de la acción exterior de lasComunidades Autónomas, a pesar de que en el campo jurídico, se haya avanzado haciauna mayor flexibilización en la materia. Estas limitaciones proceden tanto de laAdministración Central, como de las Comunidades Autónomas. Éstas deberán deaprovechar los espacios que existen de colaboración y participación en la políticaexterior española. Respecto a la Administración Central, debe comprender que estamosen un mundo globalizado, y también entender que las regiones cobran cada vez másimportancia.

Las Comunidades Autónomas deberían preocuparse más por acercarse y potenciar supresencia de Iberoamérica, pues en este continente, es donde se encuentran el mayornúmero de emigrantes de sus territorios, así como empezar a exigir al GobiernoCentral, la implementación de mecanismo más sólidos y duraderos, dotados deinstitucionalidad, para la participación en política exterior.

Finalmente, debemos señalar, que se percibe una creciente tendencia a centralizar lasdecisiones políticas, seguramente debido, a los procesos soberanistas de algunasComunidades como Cataluña.

Notas:

(1) El nacimiento de las Relaciones Internacionales tuvo lugar en la Universidad deGales, en 1919, cuando se crea la cátedra Woodrow Wilson en RelacionesInternacionales (aunque algunos autores señalan que la cátedra citada se crea en 1922).Desde esta consideración científica de las Relaciones Exteriores, el autor RafaelCalduch, señala que la ciencia de las Relaciones Internacionales, aborda una parcela dela realidad en la que nos encontramos inmensos. No obstante, el estudio de lasRelaciones Internacionales como disciplina científica no es parte fundamental de estetrabajo.

(2) El profesor Rafael Calduch, distingue en su capítulo La Política Exterior de España,tres errores a la hora de conceptualizar el término de política exterior. Uno de ellos, esel ya mencionado entre política exterior y acción exterior. El segundo error, es aquelque identifica la política exterior de un Estado, con la desarrollada por su Gobierno,esta tesis es peregrina y simplista, pues en política exterior intervienen diversas fuerzascolectivas, como pueden ser los grupos de presión, instituciones, multinacionales. Eltercer y último error identificados por el autor, es el análisis de la política exterior, sintener en cuenta las estructuras y dinámicas internas del país analizado.

(3) El art 3. 1 de la Ley 2/2014 de la Acción y del Servicio Exterior del Estado,establece como principios rectores de la Acción Exterior del Estado: a) Unidad deacción exterior: Se entiende por unidad de acción exterior la ordenación y coordinaciónde las actividades realizadas en el exterior con el objeto de garantizar la consecución delos objetivos de la Política Exterior del Gobierno y la mejor defensa de los intereses deEspaña; b) Lealtad institucional, coordinación y cooperación: La actividad realizada enel exterior por los sujetos de la Acción Exterior del Estado se desenvolverá con respetoa la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales y a lasdirectrices, fines y objetivos de la Política Exterior del Gobierno; c) Planificación: Lasprioridades, objetivos y actuaciones de la Acción Exterior del Estado se establecerán enlos instrumentos de planificación que se aprueben de conformidad con losprocedimientos que se establecen en esta ley; d) Eficiencia: En la ejecución de la Acción

22

Exterior del Estado se adoptarán las medidas necesarias para asegurar la utilizacióneficiente, la racionalización y la austeridad en el empleo de los recursos públicos; e)Transparencia: El acceso a la información relativa a la Acción Exterior del Estado seajustará a lo que al efecto disponga la normativa que resulte de explicación; g) Servicioal interés general: La Acción y el Servicio Exterior del Estado se orientarán a laprestación de un servicio público de calidad y a la defensa de los intereses y promociónde la imagen de España. Asimismo, se orientarán a la asistencia y protección de losespañoles, y al apoyo a la ciudadanía española y a las empresas españolas en el exterior.

(4) La geoestrategia, es la capacidad que tiene un Estado o un actor internacional noestatal de proyectar su poder más allá de sus fronteras.

(5) Geopolítica: Término acuñado por Kjellen, es el estudio de la intervención de losfactores geográficos, en su más amplia acepción, en los acontecimientos políticos de lavida de los Estados, constituyendo un concepto indispensable para entender la políticaexterior de cualquier país.

(6) El Informe Elcano de Presencia Global, es un estudio que mide la presencia quetienen los países en un mundo global. La presencia hay que entenderla como elposicionamiento efectivo de un país más allá de sus fronteras, la presencia mide en quémedida los países están ahí fuera, independientemente de su poder e influencia. Lapresencia se obtiene mediante tres indicadores: dimensión militar, dimensióneconómica (estas dos dimensiones son características del hard power) y dimensiónblanda (denominado soft power).

(7) En el Anteproyecto de Constitución, en el su artículo 138, las ComunidadesAutónomas, fueron denominadas en un principio como “territorios autónomos”

(8) Las visiones de España en aquel momento, como narra Aguilera de Prat en sucapítulo de la Transición Política en España contenido en el libro Política y Gobierno deEspaña, eran las siguientes: a) España como Estado opresor, punto de vista de losindependentistas; b) España como Estado plurinacional, punto de vista de federalistasy nacionalistas; c) España como Estado-nación, punto de vista de conservadores yliberales; d) España como Estado heterogéneo, punto de vista reducidos círculos deeuropeístas

(9) La Constitución Española de 1978, estableció un modelo de geometría variable(modelo autonómico) basado en dos vías de acceso a la autonomía. La primera de ellas,fue la denominada “vía rápida”, pensada para las llamadas “nacionalidades históricas”(Cataluña, Galicia y País Vasco) que gozaron de autonomía durante la época de la IIRepública, posteriormente, se añadió Andalucía mediante un referéndum. La otra vía,se conoció como la “vía lenta”, y estaba reservada para las 12 regiones restantes, ypresentaba en principio un menos grado de autonomía. No obstante, esta “vía lenta”,fue transitoria, en el sentido de que finalmente gozaron de una autonomía similar al delas de “vía rápida” tras la aprobación de los Estatutos de Autonomía.

(10) La profunda internacionalización de las sociedades actuales hace que lasRelaciones Internacionales no puedan considerarse como competencia en sentidoestricto, ni siquiera en el ámbito material, como mantiene Conde Martínez en su libroLa Acción Exterior de las Comunidades Autónomas: La institucionalización de

23

gobiernos territoriales y la integración internacional, si no como ámbito de actuaciónen el que se desarrolla el ejercicio de cualesquiera competencias. Debemos tener encuenta, que la Constitución de 1978, no ha tenido en cuenta los cambios que se han idoproduciendo en la vida internacional de España, como por ejemplo su ingreso en laUnión Europea, lo cual, este vacío, ha generado diversos conflicto, sobre todo con lasdenominadas “nacionalidades históricas, en especial, el País Vasco, cuya tónica ha sidooponerse o abstenerse de las diferentes medidas y procesos de institucionalización dealgunos Órganos Sectoriales, creados para paliar dicha problemática. No será hasta laSentencia del Tribunal Constitucional 1/1986 que amplia el concepto de RelacionesInternacionales. En la parte introductoria de este trabajo, tenemos distintasdefiniciones tal concepto desde el punto de vista teórico.

(11) Dichas competencias, están reflejadas en el Artículo 148.1 de la ConstituciónEspañola.

(12) Debemos apuntar, que el articulado de la Constitución Española de 1978, atribuyetambién al Estado competencias de orden internacional, como el art 56.1, por el que elRey asume la alta representación del Estado; el art 93, que deposita en las CortesGenerales o en el Gobierno, la facultad de garantía del cumplimiento de los tratados; oel art 97, que atribuye al Gobierno la dirección de la política exterior..

(13) Tal enmienda decía lo siguiente: “Al Título VIII, artículo 138, apartado3, se añade:…, sin perjuicio de que aquellas materias comprendidas en el ámbito de la potestadnormativa de los territorios autónomos éstos puedan concertar acuerdos con elconsentimiento del Gobierno del Estado”.

(14) Tal enmienda, sostenía lo siguiente: “Los acuerdos y tratados internacionalesválidamente celebrados por España serán ejecutados conforme a lo establecido en elartículo 138 por órganos de la Administración central o, en su caso, por los de losterritorios autónomos, según la materia de que se trate”.

(15) Como hemos señalado anteriormente, las Relaciones Internacionales se hanconstituido como la actividad fundamental para la supervivencia del Estado.

(16) En la Constitución, las “Relaciones Internacionales” forman parte de las materiasreservadas a las competencias exclusiva del Estado sin limitación alguna.

(17) Amplia el concepto en dos elementos, el primero de ellos sería de caráctersubjetivo y vendría dado por la intervención, en la gestión de los intereses exteriores, deunos órganos específicos del Estado (…) el segundo de los elementos, de carácterobjetivo consistiría en la asimilación a la materia “Relaciones Internacionales” a losllamados grandes temas de Estado.

(18) Como por ejemplo la STC 76/1984 sobre la creación del Instituto Cartográfico deCataluña. La STC 153/1989 sobre la realización de producciones cinematográficas encoproducción, a partir de esta sentencia las Comunidades Autónomas tienen vía librepara tener contacto con instituciones extranjeras que no tengan “trascendenciapolítica”. También tenemos la STC 17/1991 de 31 de enero, que daba respuesta a losrecursos de inconstitucionalidad contra la Ley 16/1985, de 25 de junio, reguladora delPatrimonio Histórico.

24

(19) Según Rafael Bustos, este “específico interés” debe identificarse con el ámbitocompetencial asumido por la Comunidad Autónoma, pero entendiendo estos interesesen un sentido muy amplio. Según el autor, es más correcto identificar “específicointerés” con todos aquellos aspectos que influyan directa o indirectamente en elejercicio habitual de las competencias autonómicas.

(20) Se entiende la Ley 2/2014.

(21) R.D. 2.241/1981 y 1965/1982

(22) Los entes territoriales podrán asistir y participar, dentro de la delegaciónespañola, en aquellas reuniones técnicas de carácter internacional cuando seanrequeridas para ello.

(23) La Comunidad Autónoma, podrá asistir y participar, dentro de la delegaciónespañola, en aquellas reuniones técnicas de carácter internacional cuando searequerido para ello, o solicitar del Gobierno su participación cuando en las mismas setrate de materias que afectan a sus intereses.

(24) Por parte del Estado, participan el Ministerio de Administraciones Públicas, quela preside, el Secretario de Estado para las Comunidades Europeas, el Secretario deEstado para las Administraciones Territoriales y el Director General de CooperaciónTerritorial.

(25) Por parte de las Comunidades Autónomas asisten los Consejeros designados porel Presidente de cada una Comunidad Autónoma.

(26) La Comisión de Coordinadores está formada por representantes del Estado y delas Comunidades Autónomas.

(27) El título exacto del convenio es el siguiente: “Acuerdo para la regular laintervención de las Comunidades Autónomas en las actuaciones del Estado enprocedimientos precontenciosos de la Comisión de las Comunidades Europeas y en losasuntos relacionados con el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas queafecten a sus competencias”.

(28) Es importante señalar, que este acuerdo establece que las respuestas orefutaciones ante las quejas de la Comisión Europea por presuntas violaciones delDerecho Comunitario, son elaboradas por las Comunidades Autónomas.

(29) La tónica imperante del CARCE, es que Comunidad Autónoma del País Vascosiempre se ha ausentado.

(30) La primera de las funciones es el impulso de la participación de las ComunidadesAutónomas en el proceso de integración. La segunda de ellas es la evaluación y elseguimiento de dicha participación. La tercera y última función básica, es la garantía deque las Conferencias sectoriales facilitarán la participación.

(31) Representación Permanente de España ante la CE.

(32) El proceso de participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo deMinistros de la Unión Europea es el resultado de un proceso gradual que se inició con

25

la adopción en 1994 del “Acuerdo sobre Participación Interna de las ComunidadesAutónomas en los asuntos comunitarios europeos a través de las ConferenciasSectoriales”.

(33) Acuerdo sobre el Sistema de Representación Autonómica en las formaciones delConsejo de la Unión Europea del 9 de diciembre de 2004.

(34) El representante autonómico es miembro de pleno derecho de la Delegaciónespañola a todos los efectos, pudiendo solicitar el uso de la palabra cuando se debatancuestiones que afectan a las competencias autonómicas y exista una posición comúnautonómica.

(35) Anteriormente llamado CARCE.

(36) Mientras las regiones desarrolladas del norte de Europa disponen de un altopoder de contratación para atraer inversiones productivas y ampliar sus mercados, lasdel sur, más faltas de tejido industrial y de capital social, y menos preparadas paraafrontar la competencia dependen en gran medida de las fondos públicos.

(37) En 1990, tan sólo había 4 oficinas de las Comunidades Autónomas en Bruselas.

(38) Las funciones de las oficinas de las Comunidades Autónomas en Bruselas, seencargan mayormente de recabar y difundir información de las políticas de la Unión,así como preparar las visitas de responsables regionales o incluso de representarintereses privados.

(39) Debemos mencionar, que el CDR no tiene la condición de institución.

(40) Los miembros son cargos de carácter electivo. El Consejo nombra a los miembrosy los suplentes por un periodo de cinco años, a propuesta de los países de la UE. Cadapaís elige a sus miembros según sus propias normas.

(41) Actualmente, el Presidente de la Junta de Extremadura es el Jefe de la Delegaciónnacional, quien a su vez forma parte de la Mesa del Comité de las Regiones.

(42) Denominadas frecuentemente como “comunidades en el exterior”.

(43) Actualmente, denominada AECID.

Bibliografía:

Alcantará, M. y Martínez, A, (2001): Política y Gobierno en España (2ª ed) Valencia:Tirant lo Blanch.

Aguilera, R. (2001): La Transición Política en España, 1975 – 1982. En Alcantará, M. yMartínz, A, (2001): Política y Gobierno en España (pp. 39 – 56) Valencia: Tirant loBlanch.

Morata, F. (2001): El Estado de las Autonomías: veinte años de rodaje.En Alcantará, M. y Martínez, A, (2001): Política y Gobierno en España (pp. 121 – 164)Valencia: Tirant lo Blanch.

26

Arenal, C. del (1990): Introducción a las Relaciones Internacionales (1ª ed.) Madrid:Editorial Tecnos.

Aron, R. (1985): Paz y guerra entre las naciones. 1. Teoría Sociológica. Madrid:Alianza.

Barbé, E. (2003): Relaciones Internacionales. (3ª ed.) Madrid: Editorial Tecnos.

Bustos, R. (1996): Relaciones Internacionales y Comunidades Autónomas. Madrid:Centro de Estudios Constitucionales.

Calduch Cervera, R. (1995): Relaciones Internacionales. Madrid: Ciencias Sociales D.L.

Conde Martínez, C. (2000): La acción exterior de las Comunidades Autónomas: Lainstitucionalización de gobiernos territoriales y la integración internacional. Madrid:Tecnos.

Cordal Rodríguez, C. (2004): La participación de las regiones en el proceso de toma dedecisiones de la Unión Europea: Caminos posibles para las Comunidades Autónomas.(Tesis Doctoral) Universidad Complutense de Madrid.

Delfour, C. (2007): España, las autonomías y Europa: Ensayo sobre la intervenciónde nuevos modos de organización territorial y de gobernanza. España: Trea.

España (2014): Ley 2/2014 del 25 de marzo de la Acción Exterior y del ServicioExterior del Estado. Madrid: BOE.

Fernández Segado, F. (2004): Estado, Comunidades Autónomas y Acción Exterior enel ordenamiento constitucional español. Foro, Nueva Época (pp 91 – 120) núm00/2004.

García Peréz, R. (2009): La acción exterior de las Comunidades Autónomas en lasreformas Estatutarias. Madrid: Tecnos.

Molina, I. (2014): Hacia una renovación estratégica de la política exterior española.Madrid: Real Instituto Elcano de Estudios Estratégicos e Internacionales.

Muñoz Machado, S. (2013): Las Comunidades Autónomas y la Unión Europea.Madrid: Academia Europea de ciencias y artes.

Pereira, J.C. (2003): La Política Exterior de España (1800-2003): Historia,condicionantes y escenarios (1ª ed.) Barcelona: Ariel Historia.

Calduch Cervera, R. (2003): La política Exterior de los Estados. En Pereira, J.C. LaPolítica Exterior de España (1800-2003): Historia, condicionantes y escenarios (pp 31– 54). Madrid: Ariel Historia.

Méndez, R. y Marcu, S. (2003): La posición geoestrátegica de España. En Pereira, J.C.La Política Exterior de España (1800-2003): Historia, condicionantes y escenarios(pp 105 – 128). Madrid: Ariel Historia.

Freres Kauer, C. y Sanz Trillo, A. (2003): La acción exterior de las ComunidadesAutónomas ante la política exterior de España. En Pereira, J.C. La Política Exterior deEspaña (1800-2003): Historia, condicionantes y escenarios (pp 279 – 291). Madrid:Ariel Historia.

27

Rubio, J. (2003): ¿Qué ha sido de la Política Exterior de España? En Pereira, J.C. LaPolítica Exterior de España (1800-2003): Historia, condicionantes y escenarios (pp553 – 561). Madrid: Ariel Historia.

Olivié, I., Gracia, M. y García-Calvo, C. (2014): Índice Elcano de Presencia Global 2014.Madrid: Real Instituto Elcano de Estudios Estratégicos e Internacionales.Truyol, A. (1991): La Sociedad Internacional Madrid: Alianza.