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French Treasury in the U.S. Le Service Economique Régional de l’Ambassade de France aux Etats-Unis

FAQ SUR LE BUDGET

FEDERAL AMERICAIN Par A. Delevoye M. Ezzaim et O. Jonglez

Le 25 juin 2018

Les débats budgétaires reviennent à intervalles réguliers dans l’actualité américaine, notamment en raison des difficultés récurrentes rencontrées ces dernières années pour conclure les négociations. De quoi sont composés ces budgets, et quelles sont les grands chiffres des finances publiques américaines ? Que signifient des termes comme « shutdown », « réconciliation », ou plafond de dette, souvent associés aux débats budgétaires ?

L’ACCORD BUDGETAIRE DE 2018

1. En mars 2018, le Congrès a adopté un relèvement de 300 Mds USD des dépenses publiques fédérales dans le cadre des négociations sur le budget de l’année fiscale 2017-2018 (l’année fiscale débutant au 1er octobre de chaque année). Seulement quelques mois après avoir voté une réforme fiscale de grande ampleur, le Congrès est parvenu en mars 2018 à un accord bipartisan qui (i) relève les plafonds de dépenses discrétionnaires militaires et non militaires pour les années fiscales 2018 et 2019, (ii) augmente les dépenses fédérales à hauteur de 300 Mds USD sur les deux ans et (iii) suspend le plafond de dette fédérale jusqu’en mars 2019.

2. La paralysie de la procédure budgétaire qui a précédé cet accord tardif est une

nouvelle illustration des spécificités américaines dans ce domaine. La Maison Blanche et la majorité républicaine au Congrès souhaitaient augmenter les dépenses de défenses, ce qui nécessitait de relever les limites pluriannuelles de dépenses (plafonds, ou caps). Un tel relèvement ne pouvait se faire sans le soutien d’une partie de l’opposition démocrate pour atteindre la majorité qualifiée au Sénat. Les négociations se sont prolongées bien au-delà du début de l’année fiscale 2017 et la période de négociations a été émaillée de tensions importantes. Il a ainsi fallu plusieurs mois de négociations, après cinq budgets temporaires (continuing resolutions) et deux shutdowns (arrêt des services publics non essentiels).

QUELS SONT LES ORDRES DE GRANDEUR

DU BUDGET FEDERAL AMERICAIN ?

1. Les grands chiffres du budget américain. Le budget américain est composé des budgets fédéraux et des budgets locaux (Etats, municipalités, etc.). Les dépenses sociales sont incluses dans ces différents budgets. Tableau 1. Les grands chiffres des finances publiques américaines, année fiscale 2018 et comparaison avec la France

Sources : CBO, Federal Reserve, INSEE

Montant (Mds USD)

% PIB % PIB France (2017)

Dépenses fédérales 4 000 20,8 % 49,2 %

locales 2 703 15,3 % 11,1 %

Total 6 700 38,5 % 56,4 %

Recettes fédérales 3 300 17,3 % 46,6 %

locales 1 747 10,2 % 11,2 % Total 5 500 30,0 % 53,8 %

Les analyses de l’économie américaine

#2018-6

Numéro AE-2018-6 Juin 2018

2. Composition du budget fédéral. Les dépenses de l’Etat fédéral sont réparties entre dépenses obligatoires (notamment les prestations sociales) et discrétionnaires (débattues et adoptées chaque année dans le budget – cf. ci-dessous). Les postes de dépenses les plus élevés sont ceux consacrés aux retraites (Social Security, 5 % du PIB), à la santé (Medicare et Medicaid, 5 % du PIB) et à la défense (3,2% du PIB).

Graphique 1. La répartition des dépenses fédérales en 2018

Sources : CBO, DG Trésor

Les recettes fédérales proviennent principalement de l’impôt sur le revenu (Individual income tax) et de prélèvements sur salaires (Payroll taxes). Les payroll taxes constituent un impôt pré-affecté au versement de certains transferts sociaux (retraites, santé et chômage).

Graphique 2. La répartition des recettes fédérales

Sources : CBO, DG Trésor

3. Dette et déficit publics. Depuis les années 70 et jusqu’à 2008, l’Etat fédéral affichait un déficit public, en moyenne de 3 % du PIB. La crise de 2008-2009 a entrainé une forte augmentation du déficit pour atteindre 10 % du PIB, suivie d’une phase de consolidation (2,9 % en 2016). Les déficits successifs ont entrainé une hausse significative de la dette publique fédérale, passée de 40 % du PIB depuis 2008 à 76,5 % (selon la définition du CBO, qui n’intègre pas la dette intra-gouvernementale, c’est-à-dire les engagements financiers en faveur d’entités du gouvernement comme le Social Security Trust Fund). La définition plus large, retenue par le FMI, conduit à une dette publique de 104 % du PIB.

Tableau 2. Les grands chiffres de l’endettement américain, 2017 et projections 2028

Sources : CBO, OMB, DG Trésor

4. Projections de dette et déficit publics. Le CBO, Congresionnal Budget Office organe du Congrès chargé des prévisions et analyses budgétaires, projette un creusement du déficit dès 2019, en raison notamment de la réforme fiscale et de la hausse des dépenses fédérales votées par le Congrès. A long terme, le poids des dépenses obligatoires devrait progresser sous l’effet du vieillissement de la population. A législation inchangée, le déficit atteindrait 5,1 % du PIB en 2028 et la dette représenterait 96,2 % du PIB en 2028 selon les prévisions du CBO.

Graphique 3. Evolution du déficit public fédéral (source CBO)

5. Transferts fédéraux et budgets locaux. L’Etat fédéral subventionne des programmes fédéraux mis en œuvre au niveau des Etats fédérés et des villes (notamment l’assurance santé Medicaid, ou les programmes d’éducation). Il soutient également les collectivités territoriales via des crédits d’impôts, à hauteur d’environ 120 Mds USD. L’impôt sur le revenu payé localement est également déductible de l’impôt sur le revenu fédéral (à hauteur de 10 000 USD depuis la réforme fiscale de 2017). Au total, entre 20 et 45% du revenu des Etats proviennent d’une aide fédérale (33 % en moyenne).

Graphique 3. Aide fédérale en pourcentage des recettes générales de l’Etat (FY 2015)

Source : Tax Policy Center

Montant (Mds USD)

% PIB % PIB en 2028

Déficit fédéral 665 3,5 % 4,9 %

Dette fédérale 14 800 76,5 % 96,2 %

Dette collectivités locales 3 200 16,7 % -

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COMMENT SONT DECIDEES LES

RECETTES ET DEPENSES ?

1. Les recettes fiscales de l’Etat fédéral sont définies en dehors de la procédure budgétaire annuelle. Les lois fiscales sont examinées par le Congrès dans le cadre de lois ad hoc, adoptée selon la procédure classique (et faisant appel à une majorité qualifiée de 60 votes au Sénat) ou une procédure de réconciliation (majorité simple – cf.infra). Leurs dispositions ne sont pas révisées chaque année et prévalent tant que le Congrès n’engage pas d’autre réforme.

2. Le montant des dépenses obligatoires dépend du nombre de personnes éligibles au programmes sociaux de l’Etat fédéral (entitlements) – elles ne font pas non plus l’objet de réexamens annuels. A l’instar des recettes, leurs modalités sont définies ou réformées par des lois spécifiques, adoptées en dehors de la procédure budgétaire (cf. encadré).

Zoom sur les programmes d’entitlements

Les programmes d’entitlements sont définis comme des droits pour les citoyens américains qui remplissent certains critères d’éligibilité. Ils comprennent les programmes suivants : Social Security (retraites), Medicare (santé pour les personnes âgées), Medicaid (santé pour les plus pauvres), l’assurance chômage et des programmes plus spécifiques destinés aux plus pauvres, aux seniors et aux handicapés.

Le principal enjeu des programmes d’entitlement, en particulier Medicare et le Social Security, est l’explosion de leur coût pour l’Etat en raison du vieillissement de la population. Face à ces incertitudes budgétaires, certains projets de lois proposent de transformer certains de ces programmes (Medicaid notamment) en subvention fixe versée aux Etats (block grants), qui auraient la charge de gérer les programmes (signifiant que l’Etat fédéral plafonnerait de fait le coût de ces programmes).

3. Les dépenses discrétionnaires sont déterminées chaque année par le Congrès lors du processus budgétaire. L’année fiscale débute le 1er octobre. Les autres dates du calendrier sont indicatives et servent à rythmer le processus afin de permettre l’adoption d’un budget avant l’ouverture de l’année fiscale.

4. Les dépenses sont plafonnées et des mécanismes de coupes automatiques sont prévus en cas de dépassements. Le Budget Control Act de 2011 a instauré des plafonds sur les postes de dépenses (obligatoires et discrétionnaires, avec des règles spécifiques). Un plafond s’applique aux dépenses discrétionnaires militaires et un autre aux dépenses discrétionnaires non militaires. Si les dépenses dépassent les plafonds, des coupes automatiques (sequestration) sont supposées être mises en œuvre dans les catégories affectées.

Certains programmes comme la Social Security sont exclus des coupes automatiques. Cependant, ce mécanisme n’a jamais été mis en œuvre. A chaque fois que le risque s’est présenté, un accord politique a fini par être trouvé pour relever ou suspendre les plafonds (action qui nécessite une révision de la loi du Budget Control Act). Ainsi, le Congrès a suspendu ces plafonds en 2015, puis en 2018.

QU’EST-CE QU’UN SHUTDOWN ?

1. Un shutdown (fermeture des services publics fédéraux non essentiels) intervient si aucun texte d’autorisation budgétaire (lois d’appropriation, omnibus ou continuing resolution) n’est adopté le 1er octobre à minuit ou à la fin d’un budget temporaire. L’arrêt des activités ne concerne pas l’armée, les contrôleurs aériens ou les hôpitaux fédéraux. Ce shutdown peut être partiel si le Congrès a adopté un nombre limité de lois d’appropriation et dure jusqu’à l’adoption d’un texte budgétaire.

2. Cette situation de blocage s’est produite plusieurs fois ces dernières années. Le

Mai

– S

ep

t.

Début de l’année fiscale Les 12 lois d’appropriations doivent être adoptées au 1er octobre à minuit, ce qui nécessite une majorité qualifiée de 60 votes au Sénat. Plusieurs possibilités en l’absence de 12 lois :

Vote d’un omnibus (texte qui regroupe les 12 lois de finance en une) – ce vote clôture les débats sur l’année fiscale

Vote d’une continuing resolution, qui prolonge les montants de l’année précédente de manière temporaire (3 à 6 mois en général)

Shutdown – arrêt de fonctionnement de certaines fonctins du gouvernement (cf. ci-dessous)

Proposition du Président Proposition indicative sur les dépenses discrétionnaires de l’année fiscale et les trajectoires de dépenses obligatoires et de recettes à 10 ans.

Débats et auditions au Congrès Les directeurs d’administration sont auditionnés par le Congrès sur leurs demandes de budget

Adoption de la résolution budgétaire La résolution (i) fixe les grandes enveloppes de dépenses discrétionnaires sur l’année fiscale et (ii) détermine les trajectoires de dépenses obligatoires et recettes sur 10 ans. Elle n’a pas valeur de loi et n’est pas signée par le Président.

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- A

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1er

Oct

.

Débats sur les lois d’appropriation Ces 12 lois sectorielles autorisent les dépenses discrétionnaires et les ventilent dans les différents ministères et agences. Elles déterminent parfois la manière avec laquelle l’argent doit être dépensé.

Numéro AE-2018-6 Juin 2018

Congrès peine souvent à adopter un budget complet au terme de l’année fiscale : depuis 1970, en moyenne 5 lois d’appropriations sur 12 ont été adoptées avant le 1er octobre. Pour pouvoir poursuivre ses discussions, le Congrès peut prolonger temporairement les enveloppes existantes, en votant une continuing resolution. Le shutdown survient lorsque les divergences politiques au sein du Congrès ou entre le Congrès et l’exécutif sont trop importantes. Le coût d’une semaine de shutdown est estimé à 0,05 point de PIB trimestriel par le CRS (Congressional Research Service, service de recherche du Congrès).

Tableau 3. Liste des shutdowns récents

Année Durée du shutdown 2018 3 jours puis quelques heures 2013 17 jours 1995-1996 21 jours 1995 5 jours 1990 4 jours

Source : Congressional Research Service

QU’EST-CE QUE LE PLAFOND DE DETTE ?

1. Une limite globale sur la dette publique fédérale existe aux Etats-Unis depuis 1939, instaurée par le Congrès qui donne le pouvoir au Treasury de gérer la structure de la dette sans dépasser cette limite. Cette limite concerne la dette émise par le Treasury au public et la dette intragouvernementale (government accounts), telle que celle contractée avec les fonds de Social Security, Medicare ou des fonds de Transport. L’adoption d’une loi par le Congrès est nécessaire pour modifier ou suspendre le plafond.

Graphique 4 : Evolutions récentes du plafond de dette

Sources : US Treasury, OMB

2. Le plafond de la dette a été modifié ou suspendu à de nombreuses reprises (12 modifications et 5 suspensions depuis 2001). Une fois cette limite atteinte, le Trésor peut assurer temporairement le financement de l’Etat fédéral

grâce à sa trésorerie, le temps qu’un accord soit trouvé. Le Congrès a de nouveau suspendu le plafond de dette en février 2018 jusqu’en mars 2019.

QU’EST-CE QU’UNE RECONCILIATION ?

1. Le Congrès a adopté la réforme fiscale de 2017 au moyen d’une procédure dite de réconciliation. Elément central du programme de l’administration Trump, l’adoption de la réforme fiscale dans le cadre classique aurait nécessité d’obtenir une majorité qualifiée de 60 votes au Sénat. La majorité républicaine a donc eu recours à la procédure de réconciliation, créée dans le Congressional Budget Act de 1974, pour pouvoir adopter le texte à la majorité simple au Sénat. Ce véhicule législatif a cependant conduit à un texte moins ambitieux afin de respecter les règles spécifiques de cette procédure.

2. Procédure. La réconciliation s’appuie obligatoirement sur une résolution budgétaire, qui donne instruction aux comités compétents (finances, santé, éducation, etc.) de formuler des projets de loi visant une modification des dépenses obligatoires. Ces instructions peuvent rester imprécises, mais elles doivent formuler un objectif d’économies ou de neutralité budgétaire.

3. Règles et Byrd Rule. Afin de limiter le recours excessif à des réconciliations, le Sénat a inséré la Byrd Rule en 1985 (du nom du sénateur Robert Byrd). La Byrd Rule (i) limite le champ des procédures de réconciliation aux items budgétaires (dépenses ou recettes), (ii) interdit tout projet qui augmente le déficit sur une année ultérieure à la période considérée par la réconciliation (souvent 10 ans), (iii) empêche le recours à cette procédure pour les dépenses discrétionnaires.

BIBLIOGRAPHIE

Congressional Budget Office, 2018, The Budget and Economic Outlook: 2018 to 2028

Congressional Research Service, 2012. Introduction to the Federal Budget Process.

Center on Budget and Policy Priorities, 2016, Introduction to the Federal Budget Process

Office of Management and Budget de la Maison Blanche, Budget concepts and budget process

Congressional Research Service, 2018. The Federal Budget: Overview and issues for FY2019 and beyond

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Editeur : Service Economique Régional des Etats-Unis Ambassade de France aux Etats-Unis

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